Derecho Constitucional Burgoa

INTRODUCCION
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
IGNACIO BURGOA O.
DOCTOR EN DERECHO Y MAESTRO EMRITO
DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO
20. Edicin
EDITORIAL PORRA
AV. REPBLICA ARGENTINA 15
MXICO, 2009
INTRODUCCION
DEDICATORIA
A la memoria de mi padre, el licenciado

IGNACIO BURGOA CHAVERO,
A mi madre, la seora
EVA ORIHUELA VIUDA DE BURGOA,
A mi esposa, la seora
PILAR LLANO DE BURGOA
Y a mis hijos
MARIA DEL CARMEN, MARIA DEL PILAR,
IGNACIO Y MARIA ISABEL
Diciembre de 1972
EL AUTOR
INTRODUCCION
PREFACIO
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIN

Despus de que se public la primera edicin de esta obra, dos
importantes eventos de carcter cultural se realizaron en relacin con la
problemtica y temtica de nuestra materia. Nos referimos al Primer Congreso
Nacional de Derecho Constitucional que se efectu durante el mes de
noviembre de 1973 en la ciudad de Guadalajara, Jal., y al Primer Congreso
Latino. Americano de Derecho Constitucional que tuvo lugar en agosto de 1975
en la ciudad de Mxico, las cuestiones que se abordaron, discutieron y
dictaminaron en dichos congresos nos han impulsado a incluir, en esta
segunda edicin, algunos de los temas ms destacados que en ellos se
trataron.
Independientemente de que los dos congresos anteriormente
mencionados nos brindaron la oportunidad para enriquecer y perfeccionar el
contenido del presente libro, no hemos descuidado la investigacin personal
sobre problemas y temas que sugiere la ciencia del Derecho Constitucional,
con el objeto de ahondar las cuestiones que en la primera edicin ya hemos
abordado y de plantear otras que su estudio nos ha sugerido. No hemos
desdeado, adems, las opiniones que en la ctedra y en el dilogo hemos
escuchado y evaluado como elementos importantes para la ampliacin y
profundizacin de la temtica de nuestra obra, la cual, a travs de esta
segunda edicin, la volvemos a someter a la sana crtica jurdica de los
estudiosos del Derecho Constitucional.
Por ltimo, debemos advertir que en la presente edicin omitimos la
referencia a los territorio federales que componan a la Repblica Mexicana,
como eran los de Baja California Sur y Quintana Roo, ya que en el ao de 1974
fueron erigidos en Estados conforme a las disposiciones de la Constitucin de
1917, que en el contenido de esta obra comentamos.
Mxico, D. F., febrero de
1976.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS PRVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIN

Durante el lapso que ha mediado entre la publicacin de la segunda
edicin de esta obra y la presente, se han introducido a la Constitucin vigente
varias importantes modificaciones y adiciones, principalmente derivadas de la
Reforma Poltica que principi con la Iniciativa presidencial correspondiente de
octubre de 1977. Dicha reforma, primordialmente por lo que atae a la

composicin de la Cmara de Diputados y a la competencia de la Suprema
Corte en cuestiones electorales, ha implantado un nuevo sistema en las
estructuras constitucionales respectivas que analizamos en esta edicin.
Por otro lado, hemos ampliado algunos aspectos histricos y doctrinales
sobre distintos temas que abordamos en la presente obra, sin haber
descuidado su actualizacin desde el punto de vista jurisprudencial.
Nuevamente sometemos este libro a la crtica sana de los juristas
nacionales y extranjeros, agradecindoles de antemano los comentarios y
observaciones que se sirvan formular para perfeccionarlo y complementarlo
en las futuras publicaciones del mismo.
Mxico, D. F., marzo de
1979.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO A LA CUARTA EDICIN
Desde que sali a la luz pblica la tercera edicin de esta obra, hemos
elaborado algunos trabajos monogrficos y escrito ciertos artculos en revistas
y diarios sobre tpicos constitucionales. Con el objeto de actualizar el presente
libro, en esta edicin hemos incorporado a su contenido dichas modestas
producciones jurdicas, sin desatender, por otra parte, la invocacin de algunos
criterios jurisprudenciales sustentados posteriormente a la edicin inmediata
anterior y sin dejar de tratar las modificaciones, no substanciales, que se han
introducido a nuestra Constitucin vigente. Aprovechamos la oportunidad que
nos brinda la publicacin de esta cuarta edicin para solicitar de los estudiosos
del Derecho Constitucional las crticas y sugerencias que se sirvan formular,
con el objeto de perfecciona y complementar nuestra libro.
Mxico, D. F., noviembre de
1981.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIN
Durante el lapso que transcurri entre la cuarta edicin y la presente de
esta obra, se produjeron importantes reformas y adiciones a la Constitucin
Federal, cuyos comentarios obviamente no podamos dejar de formular. Entre
las modificaciones ms destacadas figura un nuevo rgimen sobre la
responsabilidad de los servidores pblicos y la reestructuracin del sistema
municipal. Atendiendo, adems, al clamor popular de la ciudadana del Distrito
Federal para que esta entidad federativa se reorganice con el objeto de que
dentro de ella funcione, en lo posible, la democracia y deje de estar en una
situacin de capitis deminutio frente a los Estados de la Repblica en lo que
a su organizacin poltica concierne, en esta edicin insertamos ntegramente
INTRODUCCION
un Proyecto que elaboramos en el ao de 1982 tendiente a reestructurar

constitucionalmente al propio Distrito Federal, pues consideramos que esta
reestructuracin debe de incorporarse a la temtica que abarca el presente
libro.
Mxico, D. F., septiembre de
1983.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO A LA SEXTA EDICIN

Independientemente de que en esta edicin ampliamos doctrinalmente y
actualizamos la presente obra, abordamos cuestiones de gran inters y
novedad en el mbito tributario y en relacin a la estructura constitucional del
municipio. Sometemos nuevamente el presente libro a la consideracin de los
juristas y estudiosos de nuestro Derecho bsico.
Mxico, D. F., julio de 1985.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO A LA SPTIMA EDICIN
Despus de publicada la edicin anterior y durante los aos de 1986 y
1987 se introdujeron a la Constitucin diversas reformas muy importantes
sobre diferentes materias. Por consiguiente, en la presente ocasin y con el fin
de actualizar nuestro libro, las estudiamos y comentamos en esta sptima
edicin cumpliendo as uno de los deberes de todo autor jurdico, cuyo tratado,
como ste, es texto para los estudiantes de la asignatura de Derecho
Constitucional y fuente de consulta e investigacin.
Mxico, D. F., octubre de
1988.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS SOBRE LA OCTAVA EDICIN
En esta edicin actualizamos el presente libro con la referencia al nuevo
rgimen electoral federal y ampliamos el anlisis de los artculos 101 y 130
constitucionales. Respecto de este ltimo proponemos su restructuracin para
propiciar las relaciones entre la Iglesia y el Estado.
1990.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO SOBRE LA NOVENA EDICIN

Esta edicin abarca las reformas que se introdujeron a la Constitucin
durante los aos de 1991, 1992 y 1993 sobre diferentes materias,
comprendindose entre ellas las relativas a la educacin, al rgimen agrario, al
sistema electoral, a la estructura del Distrito Federal, a las relaciones entre el
Estado y la Iglesia y al artculo 82, fraccin I, en lo concerniente a la
nacionalidad de los padres del Presidente, sin perjuicio de otras modificaciones
de carcter secundario que tambin tratamos en esta ocasin para actualizar
nuestra obra.
1993.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS SOBRE LA DCIMA EDICIN
En nuestro afn por mantener actualizada la presente ogra, en esta
edicin hacemos referencia crtica a las reformas practicadas a nuestra
Constitucin vigente durante los aos 1994 y 1995, ampliando, adems,
algunas importantes cuestiones que abordamos en el contenido general de
este libro.
Mxico, D. F., febrero de
1996.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO SOBRE LA UNDCIMA EDICIN
Con posterioridad a la edicin inmediata anterior de la presente obra se
introdujeron a la Constitucional Federal diversas modificaciones y adiciones
que en su conjunto se conocen como Reforma Poltica publicada en el Diario
Oficial el 22 de agosto de 1995. Por lo tanto en esta edicin nos referimos a
ellas con los comentarios analticos consiguientes para mantener actualizado
este libro.
Mxico, D. F., junio de 1997.
IGNACIO BURGOA O.
PALABRAS SOBRE LA DUODCIMA, DECIMOTERCERA, DECIMOCUARTA Y
DECIMOQUINTA EDICIN
La actualizacin de esta obra en estas ediciones consiste en la
invocacin de las tesis jurisprudenciales contenidas en el Apndice 1995
respecto de la temtica que abordamos para mantener siempre vigente su
tratamiento, as como en la referencia a las reformas constitucionales de 1999
y de 2001 y 2002.
INTRODUCCION
Mxico, D. F., noviembre de 1998, marzo de 2000 y de 2001 y julio

de 2002.
IGNACIO BURGOA O.
PREFACIO SOBRE LA DECIMOSEXTA Y

DECIMOSPTIMA EDICIN
En esta edicin agregamos en captulo, el duodcimo, alusivo a la
Reforma del Estado, sugiriendo algunos de los principales temas sobre los
que, en nuestra opinin, suele versar, sin comprender otros importantes cuyo
tratamiento se enfocara desde el punto de vista primordialmente poltico.
Mxico, D. F., octubre de 2003 y enero
de 2005.
IGNACIO BURGOA O.
PRLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL
Al emprender la difcil y responsable tarea de escribir una obra jurdica,

resalta, en la mente de quien la asume, la importancia y trascendencia del
Derecho. Esta impresin intelectual adquiere perfiles ms intensos y agudos
frente a la tendencia muy generalizada, pero no por ello menos absurda, no
slo de restarle significacin en la vida contempornea, sino de considerarlo
innecesario por haber sido superado, segn sus detractores, por la tecnologa y
las ciencias naturales que han alcanzado un imponente grado de desarrollo. Se
suele afirmar por los ignorantes, despechados o malvolos que tal conjetura
formulan sobre el Derecho, que ste es obsoleto en la actualidad, que se ha
vuelto inoperante y que en muchas ocasiones detiene el progreso
tecnicocientfico que propicia la marcha de la sociedad hacia su
perfeccionamiento mediante el fenmeno que comnmente se califica como
cambio de estructuras.
Estas ideas minimizantes del Derecho, slo explicables por el
desconocimiento de su entraa esencial por parte de los culturalmente
subdesarrollados o no desarrollados, se proyectan extensivamente contra
quienes de diverso modo y a travs de diferentes actividades intelectuales lo
investigan, ensean, invocan o aplican. Se asevera, en efecto, que el jurista ha
quedado a la zaga del tcnico y del cientfico en la sociedad contempornea,
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que la Ciencia Jurdica no ha evolucionado con la rapidez asombrosa con que

los ltimos tiempos ha adelantado la tecnologa, que los economistas,
socilogos y politiclogos estn desplazando al abogado de los sectores
pblico y privado del Estado moderno, y que las facultades, escuelas e
institutos dedicados a la enseanza del Derecho deben desaparecer por
implicar un semillero de elementos impeditivos de las transformaciones socioeconmicas que requiere el mundo actual. Todas estas expresiones, que se
conjugan en una actitud burdamente instintiva de aversin a la jurdico y a lo
humanstico en general, no se exponen abiertamente, con sinceridad y
franqueza, como preludio de un dilogo pblico, sino que se profieren pro
grupos o personas que se debaten en los niveles bajos de la subcultura sin
atreverse a confrontar y enfrentar sus ideas con quienes cultivan con amor,
respeto, entrega intelectual e hidalgua la Ciencia y el Arte del Derecho, cuyos
enemigos no blanden la espada de la razn sino el pual artero del cobarde.
Estas apreciaciones no las formulamos como fruto de ningn
resentimiento ni su causacin se agota en una especie de pathos juridicus
que profesamos, sino que, desafortunadamente, estn corroboradas por lo que
hemos observado en diferentes crculos pblicos y privados, universitarios y
oficiales, con los que a diario estamos en contacto. Los grupos y sujetos que en
unos y otros se mueven y acttan contra el Derecho y todo lo que ste representa, exhiben con torpe
temeridad su ignorancia sobre lo jurdico al opinar sobre un concepto que
desconocen, incurriendo en una gravsimo falta contra la sindresis. Saber es
recordar, dijo Platn, o sea, que el conocimiento es, en el fondo, reminiscencia
como afloracin de lo que se ha aprendido, se retiene y se expone. Este
pensamiento se aplica, a contrario sensu, a los enemigos del Derecho dado su
condicin de amnsicos, ya que no pueden saber lo que no han aprendido, ni,
por ende, recordar lo que no han retenido por falta de aprendizaje sobre la
materia jurdica. As, ignoran que sin el Derecho ninguna sociedad humana es
concebible, puesto que es el elemento indispensable que asegura las
relaciones individuales y colectivas en que su dinmica variada se manifiesta.
Olvida, si alguna vez lo han sabido, que gracias a la seguridad jurdica que
establece y garantiza la Constitucin ellos pueden hablar y actuar con la
libertad que el mismo Derecho que denostan les reconoce. Desconocen que es
el Derecho moderno y contemporneo el factor que en la vida social convierte
al mero individuo en persona, y que, sin l, ningn progreso econmico, ningn
avance social, ninguna solucin tcnica o cientfica a la vastsima problemtica
del hombre y del ambiente que lo rodea puede ser estable ni imponerse en la
dinmica colectiva para lograr los resultados anhelados. No quieren ver,
porque se empecinan en permanecer ciegos, que el Derecho es el instrumento
imprescindible para el desarrollo de cualquier programa de accin, proyecto,
planeacin y planificacin de carcter tcnico o cientfico que persiga una
finalidad social, econmica o cultural de toda ndole. No comprenden que el
Derecho ha restaurado a los pueblos su condicin de sociedades humanas y los
INTRODUCCION
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conserva en ella, y que sin l, stas no seran sino simples agregados de

individuos cometidos a una insensible y deshumanizada mecnica manipulada
por los grandes inventos de la tecnologa y la ciencia positiva. No entienden
que ambas deben estar al servicio del hombre como exponente y realizador de
la cultura y que el comn denominador de una y otra es la utilidad, que en la
jerarqua axiolgica se subordina a los valores del espritu, como son la justicia,
la bondad y la belleza y a las actividades culturales y artsticas para realizarlos.
Se obstinan en no admitir que la tecnologa y la ciencia positiva slo
proporcionan al hombre y a las colectividades humanas comodidad y bienestar
material, sin ser vehculo para su realizacin espiritual y cultural. No ha querido
advertir que los logros cientficos y tcnicos, proyectados al terreno del tosco
mercantilismo, han provocado necesidades secundarias y de ulterior grado que
el ser humano, insensiblemente, ha convertido en primarias y que, en su
incesante lucha por satisfacerlas, se ha alejado de la bsqueda de su felicidad,
ha restringido su libertad y sustituido, en su teleologa vital, la anhelada gloria
por el efmero xito. La tecnocracia, sin el sentido que tienen los valores del
espritu y sin su subordinacin a ellos, seran una fuerza que arrastrara al
hombre y a los pueblos hacia la ms burda de las mecanizaciones y el ms
degradante de los materialismos impidiendo la realizacin de sus naturales
destinos. Con toda razn ha dicho Octavio Paz en su estupendo libro El
Laberinto de la Soledad que El gobierno de los tcnicos, ideal de la sociedad
contempornea, sera as el gobierno de los instrumentos. La funcin sustituira
al fin; el medio al creador. La sociedad marchara con eficacia, pero sin rumbo.
Y la repeticin del mis-
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mo gesto, distintiva de la mquina, llevara a una forma desconocida de

inmovilidad: la del mecanismo que avanza de ninguna parte hacia ningn
lado.
Huelga decir, por lo dems, que el concepto de Derecho a que hemos
aludido lo empleamos en su implicacin abstracta como conjunto de normas
bilaterales, obligatorias y coercitivas que regulan la conducta humana,
estructuran a la sociedad y la rigen en sus mltiples y diversas
manifestaciones. As considerado, el Derecho, independientemente de su
contenido ideolgico, no puede desaparecer nunca, pues bajo distintas formas
y con diferente substrtum siempre ha estado presente en la vida de la
humanidad y jams dejar de estarlo. Conforme a esta tesitura, el Derecho no
est sujeto al tiempo ni al espacio, puesto que lo que vara, ha variado y debe
variar es su diversificada y diversificable materia de normacin. En sta, el
Derecho puede recoger la realidad o se refractario a ella, postular principios
polticos, econmicos y sociales que sean ndices de superacin o
impedimentos de progreso, preconizar el ideal de lo que se pretende ser o
manifestarse como reflejo esttico de lo se es, o, en resumen, desempear el
papel del instrumento de evolucin o de arma de involucin, retroceso,
estancamiento y represin. Por ello, la luchas sociales y los programas de
accin que han tratado de realizar, en diferentes etapas de la historia humana.
Las ideologa de distinto tipo que en diversos mbitos del pensamiento se han
sustentado y los fines que ha n procurado alcanzar, han tenido como objetivo
de impugnacin cruenta o incruenta, no el Derecho en s mismo considerado,
sino un Derecho histricamente dado con un contenido cierto y especfico. A
nadie, dentro del terreno de la razn y la sensatez, se le ha ocurrido vivir sin el
Derecho, aunque s sin un Derecho injusto, inhumano y contrario al designio
permanente de superacin del hombre y de la sociedad, esta clase de Derecho
debe ser abolida, pero una vez destruida, debe sustituirse por otra en que se
recojan los principios sociales, polticos, econmicos y culturales que le
movimiento destructor haya propugnado, siendo imposible que la situacin
resultante de sta viva sin orden jurdico, o al menos sin leyes, aunque stas
provengan de la voluntad del dictador o autcrata que de la revolucin o de la
rebelin haya surgido.
Tales reflexiones, que pretendemos ahondar explicativamente en la
presente obra, nos revelan claramente la importancia del Derecho y la
trascendencia de la labor del jurista en su investigacin, elaboracin,
invocacin y aplicacin. Estas actividades intelectuales tienen como base
presupuestal la interpretacin de la facticidad histrica integrada por
realidades dismiles y cambiantes que registran hechos individuales y
colectivos de diversa ndole y que, a su vez, generan una vasta problemtica
socio-econmica, as como el anlisis de los principios, tesis y teoras de
diferentes ciencias culturales y filosficas que han pretendido brindar los
INTRODUCCION
13
soluciones pertinentes y marcar la ruta del progreso de los pueblos, y es que el

Derecho, como forma normativa, llena variablemente su continente con juicios
lgicos que traducen esa interpretacin ese anlisis. De ah que le jurista, que
no debe identificarse con el causdico practicn ni con el hbil litigante, sea
necesariamente un sujeto de amplios conocimientos sobre lo que en distintos
momentos histricos de la humanidad ha constituido la causa final del
Derecho, es decir, el conjunto de motivos reales o ideales que han determinado
su contenido y
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el cmulo de objetivos que han persiguiendo en la existencia dinmica de las

colectividades humanas. Este imperativo cultural, sin cuya observancia el
simple abogado no puede ascender al rango de jurista, emana puntual y
directamente de la esencia misma del Derecho, el cual, a travs del contenido
de la normacin bilateral y plurilateral que implica, refleja preceptivamente la
realidad con todos sus vicios y cualidades, asume los principios que postulan
su perfeccionamiento, superacin, correccin o transformacin, o, inclusive,
opone barreras a la evolucin social, poltica y econmica de los pueblos,
imponindose, en esta ltima hiptesis, su modificacin o reforma.
De estas breves consideraciones claramente se advierte la relacin que
existe entre el Derecho, por un lado, y las disciplinas culturales, las ciencias
naturales y la tecnologa, por el otro. Esa relacin, en sentido aristotlico, es el
vnculo inextricable entre la forma y la material como elementos que
inexcepcionalmente integran la totalidad de los seres. As, el Derecho es la
forma normativa que recibe los postulados cientficos y tcnicos que concurren
en su contenido, implicando ste su materia. Es evidente que no puede haber
ningn Derecho positivo especfico sin materia, pero tambin es ineluctable
que sta, amorfa, es inconcebible, y sin forma jurdica, estril infructuosa e
inoperante.
Ahora bien, la ingente importancia del Derecho que las anteriores
reflexiones pretenden destacar adquiere mayor significacin tratndose del
Derecho supremo y fundamental que se expresa en la Constitucin. En efecto,
es ella el ordenamiento jurdico que proclama los principios polticos, sociales,
econmicos, culturales y humanos que se derivan del ser, del modo de ser y
del querer ser de un pueblo en su devenir histrico mismo, o sea, que emanan
de lo que Lasalle denomina su constitucin real. Por eso, la Constitucin es la
manifestacin jurdica de su historia, que no se reduce a la mera narracin de
un sucesin de hechos, sino que comprende, adems de la facticidad, la
idealidad vital popular con todas sus cambiantes ideologas. De ah que el
estudioso de una Constitucin, es decir, muchas veces superficial, de las
instituciones de dicho ordenamiento, sino extender su labor investigadora a la
circunstancialidad histrica que las origin, al anlisis de los principios
polticos, econmicos, sociales y filosficos sobre los que se cimentan y a su
misma crtica valorativa.
Con cierta frecuencia se suele afirmar que en Mxico la Constitucin est
en crisis porque se viola con bastante contumacia en repetidas ocasiones y
atendiendo a que, en la realidad no se observan los principios fundamentales
que proclama. Aunque se aceptase la certeza de estos hechos negativos, no
compartimos la idea conclusiva que de ellos se hace derivar, pues no es verdad
que la Constitucin est en crisis, si por este fenmeno se entiende su real o
aparente incumplimiento material, no formal, en algunos importantes aspectos
de la vida del pas, sobre todo en material poltica lo que ocurre es que el
INTRODUCCION
15
desacato a cualquier ordenamiento supremo obedece a la intencin de no

cumplirlo ni hacerlo cumplir, y esta situacin acusa evidentemente una crisis,
pero no de la Constitucin, sino del elemento humano que representa
gobernantes y gobernados. En efecto, es inconcuso que el Derecho, por ms
perfecto e idneo que se suponga, sera ineficaz
16
e inoperante si quienes lo observen y hagan observar coercitivamente en la

realidad poltica y socio-econmica, es decir, si los detentadores del poder
pblico o gobernante quebrantan su deber de acatarlo y hacerlo acatar. Sin la
voluntad imperativa de cumplir el Derecho y de constreir a los gobernados a
su cumplimiento, la Constitucin o dejara de ser un conjunto de meras
declaraciones quimricas sobre principios y mandamientos denotativos de
idlicos deseos condenados a la frustracin y es obvio que la ausencia de tal
voluntad entraa una crisis no jurdica sino humana. Es cierto que tales
principios y mandamiento, por impulso de las transformaciones sociales,
econmicas y polticas que en su devenir histrico experimenta el pueblo,
deben ser peridicamente revisados para determinar si requieren o no su
modificacin o, inclusive, su sustitucin con el fin de adecuar la normatividad
constitucional a la normalidad evolutiva de la sociedad; pero tambin es
verdad que si no existe ningn desajuste entre ambas, la ley fundamental del
pas debe ineludiblemente observarse, sin que, repetimos, sus violaciones
traduzcan ninguna crisis del Derecho sino de los hombre encargados de
hacerlo cumplir en su carcter de funcionarios pblicos del Estado. Slo en la
hiptesis de que no exista la aludida adecuacin, esto es, cuando la realidad
dinmica del pueblo, no los intereses de los gobernantes en turno, no sea ya
susceptible de encauzarse por los constitucionales, puede hablarse
vlidamente de una crisis de la Constitucin, la cual, por lo dems, es
superable mediante las reformas pertinente que a sta deban practicarse. No
debe olvidarse que el gobern en el Estado contemporneo no es puramente
de hombres sino de instituciones, por lo que, si las personas fsicas que en un
momento dado tengan a su cargo su direccin transgreden el marco dentro del
que dichas instituciones deben funcionar, la eliminacin de aqullas de los
cuadros gubernativos debe ser el efecto necesario de semejante
comportamiento, siendo esta la nica manera de lograr el alivio, no de una
inexistente crisis constitucional, sino de la crisis de verdaderos gobernantes.
Hay que enfatizar, adems, que para cumplir la Constitucin o para
mejorarla es imprescindible conocerla del modo ms completo posible,
estudindola en todos su aspectos y desde diversos puntos de vita. En la
presente obra y con la conciencia de que, debido a nuestras mltiples
imperfecciones, la tarea que emprendemos est muy lejos de alcanzar estos
objetivos, tratamos de ponderar la Constitucin mexicana de 1917 a travs de
los diferentes ngulos de investigacin que ya hemos mencionado, sin la
pretensin de haber desempeado una actividad intelectual exhaustiva
respecto de la vastsima temtica y problemtica del Derecho Constitucional,
cuya exposicin completa exige una extensin enciclopdica. Cada institucin
constitucional, en efecto, es susceptible no slo de inspirar un estudio
monogrfico, sino de propiciar la elaboracin de un tratado. Tan es as que en
el campo de la doctrina y docencia jurdicas contemporneas han surgido
INTRODUCCION
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distintas disciplinas que reconocen como fuente originaria la Constitucin, ya

que es sta la que establece sus lineamientos bsicos. Para justificar este
aserto baste recordar al Derecho Administrativo, al Municipal, al Laboral y al
Agrario, que son las principales ramos del Derecho Pblico y Social. Estas
consideraciones nos han inducido a calificar el libro que ahora sometemos a la
crtica jurdica como compendio de Derecho Constitucional
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y a cuyo contenido hemos incorporado, con la actualizacin, afinacin y

sistematizacin pertinente, diversas monografas que sobre cuestiones
constitucionales hemos dado a luz pblica en distintas ocasiones, tales como
La evolucin de la Idea Federalista (1960), Breve Estudio Sobre el Poder
Legislativo (1966) y El Estado (1970), entre otras. Huelga decir, por lo
dems, que de la presente obra excluimos la temtica y problemtica
concerniente a las garantas individuales o del gobernado y al juicio de ampra,
pues aunque competen al Derecho Constitucional, las abordamos en nuestros
dos respectivos libros que desde hace varios lustros han sido estimados
benevolentemente por la crtica jurdica, a la que impetramos, para ste, el
mismo tratamiento generoso.
IGNACIO BURGOA.
INTRODUCCION
INTRODUCCCION
19
20
INTRODUCCION
21
LA COMPRENSIN DIDACTICA DEL DERECHO

CONSTITUCIONAL
I.Es indudable que el Derecho Constitucional integra una importante

rama de la Ciencia Jurdica, o sea, de la disciplina cultural que estudio el
Derecho -valga la tautologa- como conjunto de normas de conducta cuyos
atributos esenciales concurrentes son la bilateralidad, la imperatividad y la
coercitividad. Estos atributos distinguen a la norma jurdica de las dems
normas de conducta humana.
La bilateralidad entraa que el Derecho regula los actos exteriores del
hombre y, por extensin, de toda entidad que tenga un subtrtum humano,
pues los actos meramente subjetivos, es decir, aquellos que no trascienden de
la inmanencia, son indiferentes a la normacin jurdica, ya que sta slo los
toma en cuenta para la estimacin del comportamiento externo y nicamente
con vista a este comportamiento, sin el cual permanecen ajenos al campo del
Derecho. Al regular la conducta externa, la norma jurdica la vincula con los
variados sujetos frente a queines e despliega, por lo que , a virtud de la
bilateralidad, el Derecho es sustancialmente vinculatorio. La moral, dice
Recasns Siches evocando a del Vechio, considera los actos humanos en
relacin al sujeto mismo que los cumple, determinando entre los actos posibles
de ste, cul es la conducta debida. El Derecho, en cambio, pone en referencia
las acciones de una persona con las de otra, estableciendo una coordinacin
objetiva bilateral de obrar agregando La norma moral valora las acciones en
s mismas de un modo absoluto, y su campo de imperio es el de la conciencia:
pretende crear en la misma un determinado orden (aquel que corresponda a
las exigencias de la idea pura de moralidad). La norma jurdica, en cambio,
considera las acciones humanas, no en su valor absoluto moral, no en su
significacin para el orden de la conciencia, sino en su valor para la
coexistencia y cooperacin sociales.1
La imperatividad, llamada tambin autarqua de la norma jurdica,
cosiste en que sta se sobrepone a la voluntad de los sujetos cuya conducta
encauza, regulndola obligatoriamente a pesar de que dicha voluntad sea
remisa o refractaria a su acatamiento o de que no le conceda o le niegue
validez. Una norma moral, por lo contrario, slo constrie subjetivamente y
frente a la conciencia, en la medida en que el hombre la acepta como tal, esto
es, le otorga valor regulativo para sus actos.
1
Filosofa del Derecho, pp. 94 y 95.
22
De ah que, por virtud de la imperatividad, el Derecho sea heternomo, es

decir, que las normas que lo integran sean impuestas por una voluntad
superior, referible al Estado, y de cuyo poder emana, de lo que se colige con
puntualidad lgica que dichas normas son necesariamente coercitivas,
entendiendo por coercitividad la capacidad que tienen para hacerse obedecer
contra y sobre las actitudes en contrario de los suejots cuya conducta someten,
capacidad que imbbitamente involucran por provenir de la potestad estatal y
pro garantizar sta su cumplimiento. El Derecho, explica Recasns Siches, se
impone sin tomar en consideracin la voluntad de sus sbditos, sin
condicionarse al juicio y a la decisin que les merezca a stos. La regulacin
jurdica no pregunta al sujeto si est de acuerdo con ella, sino que le subordina
por s misma de un modo objetivo inexorable. Derecho es por esencia norma
de imperio, inexorable, irresistible, exigencia coercitiva. Un orden jurdico que
constituye solamente un mero deber cuya esencia se agotase en un puro deber
sin ms, no sera propiamente un orden jurdico. Derecho sin coercitividad es
una contradictio in adjecto2
Huelga decir, por lo dems, que la capacidad coercitiva de la norma
jurdica genera la inviolabilidad de sta, no en el sentido de que no puede
quebrantarse, sino en cuanto que su validez y la posibilidad permanente de su
cumplimiento siempre se conservan inalterables.
Los atributos que brevemente hemos reseado son, segn dijimos,
condiciones sine quibus non de la norma jurdica con prescindencia de su
materia de regulacin y slo son dables en el derecho positivo creado y
sancionado por el Estado. En consecuencia, el mbito analtico del Derecho
Constitucional queda demarcado en una determinada zona de la ordenacin
jurdica estatal.
Ahora bien, toda norma de derecho tiene necesariamente un contenido,
pues no es posible ni siquiera concebirla como una forma vaca, como una pura
armazn sin materia. Sus elementos esenciales, de ndole meramente formal y
que ya han quedado esbozados, deben actuar sobre hechos, fenmenos,
situaciones o relaciones dadas en al objetividad social, misma que implica la
materia de su regulacin. En el contenido o substrtum de la norma jurdica se
plasman principios, postulados, quereres o simples juicios lgicos de muy
diversa ndole: econmicos, sociales, religiosos, polticos o filosficos, y cuyo
conjunto integra la ideologa de la propia norma, sujeta, por lo dems, a
variaciones tempo-espaciales. En toras palabras, los hechos y situaciones
sociales de mltiple causalidad y teleologa, colectivos o individuales, se rigen
por la norma jurdica de manera bilateral, imperativa coercitiva; y el criterio
2
Op. Cit., pp. 105 y 106. El mismo criterio lo sustenta el eminente jurisfilsofo Rudolf
von Ihering, quien afirma: Slo aquellas normas establecidas por la sociedad que
tienen tras s la coaccin estatal, merecen el nombre de derecho, pues, como hemos
visto, slo el Estado posee el monopolio de la coaccin, con lo cual se ha dicho
implicite, que slo son normas de derecho las investidas por el Estado con ese efecto o
que el Estado es la nica fuente del derecho. (El fin en el Derecho. Editorial Cajica,
tomo I, p. 237.)
INTRODUCCION
23
rector, que constituye el contenido de dicha norma, y se sustenta en una

variada y variable ideologa que, a su vez, se configura por cualquiera de los
aludidos principios, postulados, quereres o juicios lgicos y los cuales inciden
en los mbitos correspondientes a
24
distintas ciencias o disciplinas de carcter generalmente cultural, tales como la

economa, la sociologa, la filosofa o la poltica.
El estudio del Derecho se ha enfocado tradicionalmente hacia el
contenido mltiple y variable de la norma jurdica sin atender a los caracteres
esenciales y propios de sta, o sea, sin desvincularla de su materia de
regulacin. Por ello, el Derecho se ha analizado desde un punto de vista
econmico, social, filosfico o poltico, con al ligazn histrica que ese anlisis
no puede eludir; y este mtodo, se ha afirmado, ms que conducir a la
integracin de una Ciencia Jurdica propiamente dicha, ha originado, en
realidad, una economa, una sociologa, una filosofa y una poltica del Derecho.
Frente al estudio ideolgico de la norma jurdica que penetra en los
campos de las disciplinas culturales enunciadas y que de ellas toma sus
criterios analticos, la llamada Teora Pura del Derecho propugna el examen
de dicha norma considerndola en s misma, como una forma de regulacin, a
travs de sus elementos esenciales que la distinguen de otras reglas de
conducta humana, prescindiendo del variado y variable contenido que stas y
aqullas suelen tener y que en todas es idntico. En otras palabras, la escuela
vienesa, sostenedora de la mencionada teora y cuyo fundador es Kelsen, ha
pretendido, en un terreno meramente lgico-formal, estudiar la esencia del
Derecho, conceptundolo como conjunto exclusivamente de normas de
conducta elaboradas y sancionadas por el poder estatal, mediante la
abstraccin de su contenido ideolgico, suministrado por disciplinas culturales
distintas de la Ciencia Jurdica. La Teora Pura del Derecho, afirma tan insigne
jurista, es una teora del Derecho positivo a secas, no de orden jurdico
especial. Es Teora General del Derecho, no interpretacin de normas jurdicas
particulares, nacionales o internacionales. Como teora, quiere conocer nica
y exclusivamente su objeto. Procura responder a las preguntas sobre qu es y
cmo es el Derecho, peo no a la cuestin de cmo debe ser o cmo debe
elaborrselo (sic). Es Ciencia del Derecho y no Poltica del Derecho. Si ella se
califica como teora pura del Derecho es porque pretende garantizar un
conocimiento dirigido solamente hacia el Derecho, y porque pretende eliminar
de este conocimiento todo lo que no pertenece al objeto exactamente sealado
como Derecho. Es decir: quiere librar a la Ciencia Jurdica de todos los
elementos extraos. Tal es su principio metdico fundamental, que parece ser
de por s bien comprensible. Pero una mirada sobre la ciencia jurdica
tradicional, tal como se ha desenvuelto en el curso de los siglos XIX y XX,
muestra claramente cun distante se halla de corresponder a la exigencia de
pureza. En forma desprovista de todo espritu crtico, hace mezclado la
Jurisprudencia con la Psicologa y la Biologa, con la tica y la Teologa. Hoy en
da casi no hay ciencia especial en cuyo reciento el jurisperito se considere
incompetente para penetrar. Desde luego, l cree poder realzar su prestigio
INTRODUCCION
25
cientfico precisamente tomando en prstamo de otras disciplinas, con lo que

est perdida, naturalmente, la verdadera Ciencia Jurdica.3
Aplicando la metodologa que preconiza la Teora Pura del Derecho,
efectivamente se obtiene lo que es la esencia formal de la norma jurdica in
abstracto,
La Teora Pura del Derecho. Editorial Losada, S.A., Buenos Aires, p. 25
26
Es decir, el modo o manera como regula la conducta humana. Su

adopcin, sin embargo, no tiene la pretensin de agotar en su totalidad la
Ciencia Jurdica, pues la Teora Pura del Derecho no excluye la interpretacin
de las normas jurdicas especficas mediante la explicacin de su contenido
desde el punto de vista de los principios o tendencias ideolgicas que lo
conforman o lo hayan
determinado como materia de regulacin. La
interpretacin de las citadas normas, en efecto, consiste en desentraar su
sentido ordenador demarcando su esfera de operatividad; y ese sentido no
puede fijarse sin tomar en consideracin su contenido. El intrprete de una
norma de derecho para cumplir su misin debe, por tanto, acudir a un conjunto
de ideas metajurdicas que nutren ese contenido y que, segn hemos dicho,
pertenecen a distintas ciencias o disciplinas generalmente culturales que las
han elaborado, y sin desatender, por otro lado, la realidad social en sus
dimensiones pretritas y presentes y en sus proyecciones futuras. Cmo sera
posible, v. gr., que el jurista interprete la norma jurdica que declara que la
soberana radica en la voluntad popular, sin ocurrir a la explicacin filosficopoltica e histrica de los conceptos que emplea la frmula declarativa?. Si
prescindiera de esa explicacin, su labor se reducira a la simple e
intrascendente afirmacin de que la citada norma es derecho por cuanto que
es bilateral, imperativa y coercitiva, pero sin desentraar s sentido mltiple y
su honda significacin, ni su implicacin y alcance regulador, objetivo stos
que no pueden abstraerse de su contenido o materia.
Estas consideraciones, sin embargo, no restan validez a la Teora Pura
del Derecho, ya que sta no tiene por finalidad interpretar normas jurdicas
especficas sujetas a factores tempo-espaciales, o sea, precisar su sentido
regulador en un momento dado y en un determinado lugar, sino exponer lo que
son las normas de derecho en s, con independencia de su contenido
ontolgico y de su aspiracin axiolgica.
Por otra parte, la Teora Pura del Derecho encuadra dentro de la filosofa
del Derecho o, al menos, no pertenece a la Ciencia del Derecho o
jurisprudencia stricto sensu,4 pues sta, segn Recasns Siches, tiene por
objeto conocer, entender, o sea interpretar y sistematizar las normas de un
ordenamiento de Derecho5. Ahora bien, la interpretacin, sistematizacin
e indagacin no pueden prescindir de la explicacin del contenido o materia
del Derecho positivo como conjunto de normas bilaterales, imperativas y
coercitivas; y en funcin de tal explicacin, la Ciencia jurdica se enlaza con las
dems disciplinas culturales que le proporcionan los criterios para extraer y
fijar el sentido de la norma de derecho.
Esta equivalencia nominal la emplea Recasns Siches. Filosofa del Derecho, edicin
Bosch, Barcelona, 1936, p.11.
5
Op. Cit., p. 25.
INTRODUCCION
27
II.El Derecho Positivo, objeto de estudio de la jurisprudencia stricto sensu

se integra con diferentes ordenamientos jurdicos expedidos por el rgano
estatal competente legislador- en los sistemas de derecho escrito o
estatutario y a los cuales slo haremos referencia. Estos ordenamientos se
encuentran colocados en una situacin jerrquica, de tal suerte que la validez
de unos depende de la de los otros.
28
En trminos generales, puede decirse que el Derecho Positivo se compone de tres rdenes de normas jurdicas, a saber: las constitucionales, las
legales y las reglamentarias, subordinadas estas ltimas a las segundas y
ambas a las primeras, que son las que tienen hegemona operativa o
supremaca dentro de la citada gradacin; y en un rgimen federal, adems,
las normas constitucionales y legales nacionales ostentan, a su vez, categora
prevalen te sobre las locales de los dos tipos.
Dada la variedad de ordenamientos jurdicos que concurren en la
integracin del Derecho Positivo y atendiendo a que ste es el objeto de
anlisis de la ciencia del Derecho o Jurisprudencia en sentido estricto, esta
disciplina slo puede concebirse unitariamente como Teora General del
Derecho, si tiene como materia de estudio los principios comunes que
sustentan a todo el orden jurdico de un pas o a los de diversos pases que
presenten homogeneidad cultural. Por consiguiente, dicha ciencia en general
se desenvuelve en diferentes ramas jurdicas especficas, por cuanto que cada
una de ellas estudia los diversos tipos de ordenamientos que, segn la
respectiva materia que regulan, componen el Derecho Positivo.
III. Una de esas ramas jurdicas especficas es el Derecho Constitucional.
La demarcacin de su mbito de investigacin importa una cuestin
difcil de precisar, si se toma como criterio la naturaleza de la materia regulada
por las normas constitucionales y no a stas en s mismas, articuladas en un
sistema preceptivo que se llama "Constitucin". Hemos afirmado, en efecto,
que toda norma jurdica necesariamente tiene un contenido mltiple y variable.
Este contenido, que es la materia de regulacin jurdica, puede darse dentro de
normas de derecho de diferente tipo jerrquico. En otras palabras, una misma
materia, traducida en hechos, actos, relaciones, situaciones, intereses, etc.,
objetivamente registrados y registrables en la dinmica social, es susceptible
de ordenarse concurrentemente por normas jurdicas de diversa jerarqua:
constitucionales, legales o reglamentarias. De esta guisa, y tomando en cuenta
exclusivamente dicha materia, no podran con claridad deslindarse los campos
de estudio de las distintas ramas jurdicas especficas, pues la investigacin
que sobre ella cada una de stas se emprendiera, provocara una recproca
interferencia. As, por ejemplo, en la Constitucin existen disposiciones
relativas a las materias civil, penal, procesal, administrativa, laboral, poltica,
etc., y las cuales, a su vez, estn regidas por los respectivos ordenamientos
jurdicos secundarios. Por ende, y en vista de esta confluencia normativa, el
anlisis de tales materias al travs de su ordenacin jurdica correspondera
indistintamente, o al Derecho Constitucional o a las dems disciplinas
especficas que integran la Ciencia del Derecho, segn que los principios y
reglas que se examinen provengan de la Constitucin o de los ordenamientos
secundarios.
Por otra parte, como la Constitucin contiene una serie de normas sobre
diversas materias, si su estudio se enmarcara exclusivamente dentro de la
INTRODUCCION
29
esfera investigatoria de las diferentes disciplinas jurdicas distintas del Derecho

Constitucional, el terreno cientfico de ste quedara a tal extremo reducido,
que slo se integrara, por exclusin, con aquellas normas constitucionales que
rigieran una materia que no estuviese ya regulada por ningn ordenamiento
secundario.
30
Tomar como criterio para definir al Derecho Constitucional la

enunciacin de las diversas materias que puede comprender, implica provocar
dudas y confusiones acerca de su campo de estudio. La doctrina, que
generalmente ha adoptado ese criterio, presenta, en efecto, una situacin
catica por lo que a la definicin del Derecho Constitucional respecta. Cada
autor formula su concepto, pecando ste, o de demasiado reducido o de latitud
excesiva, sin expresar certeramente en ninguno de los dos casos, el mbito de
investigacin de dicha rama jurdica especfica.
Para corroborar esta apreciacin, bstenos aludir a la idea que cada uno
de los ms destacados tratadistas ha expuesto sobre lo que entiende por
Derecho Constitucional.
Seydel considera que esta disciplina tiene por objeto "la determinacin
de los rganos por medio de los cuales el soberano provee a las funciones
estatales", abarcando su materia la organizacin de la legislacin, de la
administracin, del ejrcito y de las relaciones exteriores del Estado." 6
Orlando, partiendo de la clsica y ya superada distincin entre derecho
pblico y derecho privado, y estimando que el Derecho Constitucional debiera
dominarse "Derecho del Estado", opina que aqul "tiene por objeto" a la entidad estatal y que su campo de estudio es el "ordenamiento jurdico del Estado
representativo moderno, con particular consideracin a la Constitucin Positiva
del Estado italiano". 7
Para Santi Romano el Derecho Constitucional es la Constitucin misma
como "ordenamiento supremo del Estado", sin el cual no puede existir. 8
Pietro Garfalo estima que el Derecho Constitucional es una rama del
derecho pblico "que estudia la Constitucin del Estado, o sea el ordenamiento
de los rganos constitucionales del Estado y las relaciones fundamentales
entre el Estado y los ciudadanos". 9
Len Duguit, el famoso profesor de la Universidad de Burdeos, sostiene
que el derecho pblico interno "agrupa y comprende las reglas de derecho que
se aplican al Estado considerado en s mismo, las que determinan las
obligaciones impuestas al mismo Estado, y las facultades o poderes de que es
titular, as como su organizacin", entendiendo este agrupamiento como
"Derecho Constitucional" en su sentido amplio "y no en el sentido estricto
reservado para designa las leyes constitucionales rgidas".10
6
Principii di diritto constitucionale generale, obra a la que alude Linares Quintana su Tratado de
la Ciencia del Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 295 y 296.
7
Principii di diritto constitucionale, tambin mencionado por Linares Quintana en aludida obra,
pp. 296 y 298.
8
Princippi di diritto constitucionale generale, obra a la que alude Linares Quintana su Tratado, p.
299.
9
Vase Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 301
10
Manual de Derecho Constitucional. Traduccin de Jos G. Acua, p. 41.
INTRODUCCION
31
Segn Maurice Hauriou, el Derecho Constitucional "tiene por objeto la

Constitucin poltica y social del Estado", afirmando que la "Constitucin
poltica" se refiere, por una parte, a la organizacin y al funcionamiento del
gobierno o sea del poder que dirige la vida del grupo; por otra parte, a la
organizacin de la libertad poltica, es decir, a la participacin de los
ciudadanos en el gobierno". Por "Constitucin social" entiende "la que se
refiere al orden social, considerado como un orden individualista que reposa
sobre la doble base de las libertades individuales, comprendiendo en ella la de
fundacin, y de las ideas objetivas que han formado la civilizacin 11
Esmein atribuye al Derecho Constitucional este triple objeto
determinativo: la forma de Estado, la forma y los rganos de gobierno y los
lmites de los derechos del Estado.12
Carr de Malbetg afirma que "el Derecho Constitucional es -como su nombre lo
indica- la parte del derecho pblico que trata de las reglas o instituciones cuyo
conjunto forma en cada medio estatal la Constitucin del Estado.13
Posada formula un concepto amplio del objeto del Derecho
Constitucional enumerando las materias de estudio que comprende. Asienta
que "El Derecho Constitucional ha de definirse de modo esencial, jurdico, por
su contenido; ste abarca todo el Derecho relativo: a), a la determinacin del
soberano en el Estado; b ), al ejercicio de la soberana poltica mediante la
organizacin social que constituye el Estado no oficial y oficial o Gobierno; e), a
las relaciones del Estado, en cuanto estas relaciones aclaran por modo
indirecto el criterio prctico que preside el ejercicio de la soberana poltica:
comprende esta ltima parte la doctrina de los derechos de la personalidad.14
Felipe Tena Ramrez considera que el Derecho Constitucional "es la
doctrina individual y especfica de determinado rgimen de Estado",
adscribiendo a nuestra disciplina un contenido y una fuente destacadamente
histricos. En expresiones elegantes afirma que "Por cumplir una misin
eminentemente social, el Derecho Constitucional no puede desarticularse de lo
histrico", agregando que "en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los
ms o menos importantes episodios pretritos, sino tambin y relevantemente
los factores ticos e intencionales, que se externan a su vez por la manera de
reaccionar la psicologa humana ante las normas. El formalismo de las normas
recoge la savia, favorable o adversa, de los factores vitales, y de este modo el
Derecho Constitucional no puede ser nunca formalismo puro, sino vida que se
acendra en la norma o que la niega. El Derecho Constitucional es, por todo ello,
el comn aliento jurdico de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad
cvica, el complejo ms ntimo de su historia. 15
Para Linares Quintana la finalidad del Derecho Constitucional estriba en
"la garanta de la libertad y la dignidad del individuo, mediante la sumisin o
11
Principio de Derecho Pblico y Constitucional, p. 2

Elments de Droit Constitutionnel Francais et Compar, p
13
Teora General del Estado, p. 2l
14
Derecho Poltico. Torno rr, pp. 85 Y 86
15
Derecho Constitucional Mexicano. Tercera edicin, 1955, pp. 86 Y 88.
12
32
acomodacin del Estado, ntegramente considerado, al derecho.16

Bielsa define el Derecho Constitucional "como la rama del derecho pblico que
regla el sistema de gobierno, la formacin de los poderes pblicos, su estructura y atribuciones, y que establece o reconoce, en principios, declaraciones o
garantas, los derechos y deberes privados y pblicos de los habitantes, como
miembros de la sociedad referida al Estado y como miembros del cuerpo poItico".17
Para los juristas rusos A. Denisov y M. Kirichenko, el Derecho Constitucional sovitico "es
una rama del derecho sovitico, cuyas normas legalizan laorganizacin social y del Estado,
determinan o instituyen el sistema y los principios de organizacin y actividad de los rganos
estatales, los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos y el sistema electoral del
Estado sovitico".18
Sera demasiado prolijo aludir a todas las pretendidas definiciones que

en la literatura jurdica se han elaborado sobre el concepto de "Derecho
Constitucional". No abrigamos, por lo dems, la intencin de refutar las que
hemos reproducido, pues simplemente nos contraemos a reiterar que cada una
de ellas, o peca de vaguedad, o presenta el defecto de ser o demasiado amplia
o muy reducida para delimitar el terreno cientfico de dicha disciplina, aunque
en todas ellas se adviertan denominadores comunes.
IV. Si definir una idea, expresndola en una proposicin lgica, conduce

a los peligros del defecto o del exceso en la definicin, esta peligrosidad se
acenta cuando se trata de una disciplina, como el Derecho Constitucional,
que, merced a la dinmica social, poltica y econmica de los pueblos, siempre
es susceptible de variar la materia de su estudio. Los conceptos que sobre l se
han formulado toman como criterio bsico las cuestiones que tradicionalmente
y en cada Estado especfico se han considerado como objeto de regulacin
constitucional. De ah que el campo cientfico de tal Derecho se modifique en la
medida en que diversas materias socio-econmicas y polticas, principalmente,
se convierten en contenido de las normas integrantes de una constitucin
determinada. La rigidez en la mencin de las materias que impliquen el objeto
del Derecho Constitucional Ileva inexorablemente a un estudio parcial de la
Constitucin si sta incluye dentro de su ordenacin cuestiones diversas que
rebasan los lmites de una enumeracin casustica.
Por ello, definir al Derecho Constitucional siempre entraa una aventura

que las ms de las veces no se corona por el xito; y para nosotros formular un
definicin sobre dicha disciplina jurdica no es tan importante como sealar un
16
17
Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Torno 1, p. 343

Derecho Constitucional, p. 57
18
Derecho Constitucional Sovitico, p. 6
INTRODUCCION
33
objeto especfico de estudio.

Aunque parezca tautolgico, debe decirse que el Derecho Constitucional
estudia la Constitucin; pero no la Constitucin in abstracto como ente ideal
carente de juridicidad, o sea, como un conjunto de principios deontolgicos sin
consagracin positivo-normativa, sino una Constitucin especfica, particular de
un Estado determinado. En su objeto de investigacin radica la diferencia entre
el Derecho Constitucional y la Teora Constitucional", pues en tanto que sta
formula y explica los citados principios que puedan tener o no acogida en
alguna Constitucin in concreto, aqul, segn dijimos, analiza un cierto orden
jurdico constitucional.
Posiblemente se antoje muy mezquino el objeto del Derecho
Constitucional en los trminos que se acaban de indicar; mas en un terreno
realista el mbito estudio de esta disciplina as debe demarcarse. Inclusive, la
literatura jurdica respectiva nos da la razn, pues las distintas obras que sobre
ella se han escrito tienen como materia analtica primordial regmenes
constitucionales concretos e histricamente dados.
El estudio de una Constitucin obviamente comprende el de todas sus

disposiciones, agrupndolas sistematizadamente en diversas instituciones o
materias que aqulla establece o regula. Por ende, la comprensin didctica
del Derecho Constitucional debe abarcar todas las instituciones o materias que
en la Constitucin se encuentran normadas o previstas por modo fundamental
o bsico, ponderndolas nicamente como contenido de las disposiciones
constitucionales respectivas. Si dichas instituciones o materias son objeto de
regulacin de una variada legislacin ordinaria que pormenoriza
normativamente las reglas consignadas en la Constitucin, el estudio de las
mismas, fuera de su conformacin preceptiva constitucional, corresponder a
otras disciplinas jurdicas. Para ilustrar las anteriores ideas es pertinente aducir
uno de los muchos ejemplos que pueden ponerse. As, en el artculo 123 de
nuestra Constitucin de 1917 se consignan las reglas fundamentales y
supremas que norman las relaciones obrero-patronales. Esas reglas que se
desenvuelven por la Ley Federal del Trabajo, sustantivo o adjetivo el anlisis de
las instituciones o materias reguladas por la legislacin secundaria respectiva.
Si el Derecho Constitucional significa el estudio de una determinada

Constitucin en su totalidad normativa, o sea, d de todas las materias que sta
comprende, su enseanza debe abarcar todos los aspectos preceptivos de la
ley fundamental. De ello se descubre la ntima e inextricable correlacin entre
dicha disciplina y las dems que integran la Ciencia Jurdica o Jurisprudencia en
sentido estricto. En el campo de investigacin de una y de otras pueden
concurrir las mismas materias, con la diferencia que stas se analizan por el
Derecho Constitucional y por las dems ciencias jurdicas especficas desde un
ngulo preceptivo distinto aunque coincidente en los criterios metajurdicos.
As, v. gr., las cuestiones sociales agraria y obrera se deben estudiar por el
34
Derecho Constitucional dentro del cuadro de regulacin que establece la

Constitucin, ponderando las disposiciones normativas conducentes que en
sta se contienen; en tanto que el Derecho Agrario y el del Trabajo las deben
examinar en sus dimensiones extraconstitucionales como materias normadas
por la respectiva legislacin ordinaria. Segregar del mbito investigatorio del
Derecho constitucional las consabidas cuestiones y otras muchas que estudian
diversas disciplinas jurdicas especficas a pesar de que estn previstas y
reguladas por la Constitucin, equivaldra a mermarlo considerablemente en su
carreta comprensin didctica, pues su objeto, en tal caso, no consistira en el
examen de toda la Ley Fundamental, sino slo de aquellas instituciones cuya
normacin no estuviere consignada en ninguna legislacin secundaria. .
Con vista a la concurrencia normativa mencionada, que se revela en que

una o ms materias estn ordenadas por la Constitucin y por la citada
legislacin, fcilmente se comprende que el Derecho Constitucional es una
disciplina jurdica especfica fundamental, y que las dems, frente a la
regulacin constitucional de sus respectivas materias, son disciplinas
derivadas. Estos calificativos no deben vincularse a la importancia didctica de
una y de las otras, ni se relacionan con su aparicin cronolgica en el campo
de la Ciencia del Derecho, sino que simplemente entraan una jerarqua formal
en el estudio que de las mismas materias emprende el Derecho Constitucional
y las otras disciplinas, pues en tanto que aqullas examina en funcin de las
normas constitucionales que las regulan, es decir, conforme a las disposiciones
supremas y fundamentales del Derecho Positivo, stas las analizan segn su
normacin secundaria.
V. Al afirmar que el objeto del Derecho Constitucional es el estudio de

una Constitucin especfica, no pretendemos, ni por asomo, dar a entender que
su tarea investigadora se contraiga a un mero comentario de las disposiciones
que integran dicho ordenamiento, pues esta inadmisible suposicin relevara a
tal disciplina de todo carcter cientfico. Lo que queremos enfatizar es que el
estudio de la Constitucin debe obedecer a una metodologa en que concurran
diversos puntos de vista para lograr su anlisis exhaustivo mediante el examen
sistemtico de todas y cada una de las normaciones que comprende. No se
trata, por ende, de sealar las materias que abarca o pueda abarcar el objeto
del Derecho Constitucional, como lo ha pretendido generalmente la doctrina,
sino de estudiar una Constitucin especfica en cuanto a la regulacin total que
instituye.
La metodologa didctica del Derecho Constitucional debe emplearse
mediante la utilizacin concurrente de distintos mtodos de investigacin
aplicados a cada uno de los grupos de preceptos constitucionales que prevean
y regulen bsicamente las diferentes materias que implican su contenido. Tales
mtodos deben ser primordialmente los siguientes:
INTRODUCCION
35
a) El lgico-jurdico de interpretacin de las prescripciones

constitucionales para desentraar los principios que involucran y fijan su
sentido, alcance y operatividad;
b) El histrico, que estriba en comparar las citadas prescripciones normativas con las que las precedieron en el decurso de la vida de un pueblo, a fin
de sealar la evolucin que han experimentado las diversas materias
normadas constitucionalmente;
c) El crtico-valorativo de las propias prescripciones en atencin a los
aspectos social, poltico y econmico del ser, modo de ser y querer ser del pueblo o nacin que estructura, as como desde el punto de vista de las teoras
filosficas, polticas, sociales y econmicas que justifiquen o condenen su contenido.
Los anteriores mtodos, usados en articulada y sistemtica

concurrencia, deben aplicarse al campo de conocimiento del Derecho
Constitucional. No interesa, repetimos, cmo pueda definirse esta disciplina; lo
que importa es demarcar su rbita investigatoria que se implica en el estudio
integral de una Constitucin positiva. Claramente se deduce de las
consideraciones expuestas la ntima conexin que el Derecho Constitucional
guarda con diversas ciencias culturales, cuya respectiva materia slo es
abordable por nuestra disciplina en la medida que implique el contenido de una
o varias normas jurdico-constitucionales. Y es que la Constitucin no es un
ordenamiento descarnado; no es pura forma. Sus prescripciones, como normas
jurdicas, tienen como substancia los principales aspectos ontolgicos,
deontolgicos y ticos de un pueblo. Este nutre a la Constitucin con su propia
vida y la erige en smbolo o bandera de sus aspiraciones, parafraseando las
certeras expresiones de Tena Ramrez. Por ello, el estudio de la Constitucin no
puede realizarse con el solo mtodo que preconiza la Teora Pura del Derecho,
sino que, enfocndose sobre el contenido mltiple de las normas
constitucionales, obtiene de la Historia, de la Poltica, de la Sociologa, de la
Filosofa y de otras ciencias culturales, sus ms fulgurantes luces para desentraar y fijar su sentido y para elaborar, en un verdadero sistema cientfico,
los principios generales que las rigen.
Estos principios se obtienen, en consecuencia, mediante la aplicacin del

mtodo inductivo, cuya base, segn hemos dicho, es el anlisis de una
determinada constitucin positiva, en cuyo caso la Ciencia del Derecho
Constitucional ser nacional. Ahora bien, cuando la induccin se ejerce
partiendo de diferentes constituciones positivas pertenecientes a distintos
Estados y de ella se hacen derivar principios comunes que rigen sus
36
respectivas prescripciones, se integra lo que se llama Derecho Constitucional

Comparado", que no es sino una faceta del Derecho Constitucional
propiamente dicho. Debemos hacer hincapi, aunque pequemos de insistentes,
en que tanto el Derecho Constitucional nacional como el comparado no se
estructuran con los solos postulados filosficos, ticos, sociales, econmicos o
polticos que, en un terreno deontolgico, deban determinar la creacin de la
Constitucin, sino en la medida que tales postulados se proyectan en la
normacin constitucional positiva, o sea, como substrtum del sistema u orden
en que sta se articula.
VI. De la referencia que hemos hecho a las diferentes concepciones que

sobre el Derecho Constitucional ha formulado la doctrina, se infiere que casi
por modo invariable todas ellas emplean la idea de "Estado" para tratar de
sealar la implicacin cientfica de esa disciplina. En otras palabras, esta idea
se sita, dentro de las definiciones a que se ha aludido, como objeto de estudio
del Derecho Constitucional, considerando al Estado en sus aspectos orgnico y
funcional, como la materia de conocimiento de esta rama jurdica o, al menos,
como centro imputativo de los distintos aspectos de su investigacin. De esta
guisa, convergen el Derecho Constitucional y la Teora del Estado en su objeto
de estudio, cual es el Estado, por lo que es preciso delimitar los
correspondientes campos que, en relacin con l, tienen asignados ambas
disciplinas.
Es indispensable recordar que siendo el Derecho Constitucional una

rama de la ciencia jurdica en general, su objeto de conocimiento se implica en
el ordenamiento que se llama "Constitucin", y que, como conjunto normativo
supremo concurre en la integracin del Derecho Positivo. Por su parte, la
Teora del Estado estudia a ste en cuanto tal, es decir, su entidad o ser propio,
independientemente de su estructuracin jurdica orgnica y funcional. En
consecuencia, el Derecho Constitucional es una ciencia normativa, en tanto
que la Teora General del Estado es una ciencia ontolgica y deontolgica; y
aunque ambas presentan una innegable coincidencia en lo que atae a la
materia de estudio, su respectivo punto de vista investigatorio es
notablemente divergente, o dicho de otra manera, en tanto que el Derecho
Constitucional estudia a un Estado determinado y especfico, en la medida en
que su ser es el contenido de la normacin jurdica llamada Constitucin, la
Teora del Estado no enfoca su anlisis hacia un estado particular, sino que
procura dilucidar la esencia del Estado in genere, prescindiendo, por ende, de
toda estructuracin normativa. "Mientras que los principios, las reglas jurdicas
se exteriorizan en el ordenamiento vigente y se constatan bajo la forma ms o
menos perfecta que les otorga el derecho positivo -dice Georges Burdeau- el
Estado, por el contrario, permanece siempre como una realidad inmaterial,
porque su razn de ser no exige en ningn momento su exteriorizacin. Su
realidad reside en el espritu del hombre que lo concibe y es en ese espritu
donde desempea totalmente su tarea, sin tener necesidad de una forma
INTRODUCCION
37
concreta cualquiera."19
Frente a la pregunta qu es el Estado?, la Teora General que pretende
explicarlo se desenvuelve, en rigor, en una multitud de opiniones que,
sustentadas desde diversos puntos de vista, tratan de responderla
satisfactoriamente. El Derecho Constitucional, en cambio, tiene una propensin
menos ambiciosa, pues desentendindose de lo que el Estado in genere sea o
pueda ser conforme a un criterio ontolgico o deontolgico, respectivamente,
en el que convergen factores ideolgicos de diferente tipo, estudia a la entidad
estatal como sujeto y objeto de una ordenacin constitucional positiva
determinada, o sea, las normas jurdicas fundamentales en que se vierten sus
distintos elementos.
Debemos advertir, sin embargo, que el tratamiento de la temtica y
problemtica del Derecho Constitucional no pueden prescindir de la referencia
a la conceptuacin general que atae al Estado in abstracto y a sus elementos
constitutivos. Esta imposibilidad intelectiva obedece, como lo hemos afirmado,
a la circunstancia de que cualquier constitucin in concreto utiliza esa
conceptuacin como conjunto de ideas generales a las que adscribe un cierto
contenido sustancial de diversa ndole, condicionado, a su vez, a factores
ecolgicos de diferente naturaleza vinculados estrecha e inescindiblemente a
la existencia dinmica de un Estado especfico. Por ello estimamos que la
metodologa que debe emplearse en el estudio del Derecho Constitucional, o
sea, en el anlisis de una constitucin determinada, consiste en el examen de
los conceptos y principios generales y abstractos que sta utiliza como tpicos
de la Teora del Estado y de la Teora Constitucional para despus ponderarlos
desde el punto de vista de su consagracin normativa en una cierta ley
fundamental.
19
Trait de Science Politique. Tomo II. L'Etat, p. 233.
38
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA DEL ESTADO

MEXICANO
SUMARIO: l. Someras consideraciones terminolgicas. El nombre del Estado

mexicano.-II. La formacin del Estado en general.- IIl. La gestacin del Estado
mexicano: A. Epoca pre-hispnica; B. Epoca colonial; C. Etapa de la
independizacin.
I. SOMERAS CONSIDERACIONES TERMINOLGICAS.

EL NOMBRE DEL ESTADO MEXICANO
El Estado mexicano es un Estado especfico con existencia y vida

diferenciadas en el orden internacional. En consecuencia, las notas que
concurren en su ser y en su concepto resultan de la referencia, a l, de los
atributos del Estado en general. Prima facie, debemos afirmar que el Estado
mexicano es una institucin jurdico-poltica dotada de personalidad, o sea, en
otras palabras, es una persona moral que se distingue de las dems que dentro
de l existen porque tiene el carcter de suprema. El Estado mexicano, como
todo Estado, implica una organizacin o estructura jurdica dinmica, por
cuanto que como persona moral desarrolla una conducta para conseguir
determinados fines especficos en beneficio de la nacin, y los cuales fundan su
justificacin.
Ahora bien, como el Estado es creado y organizado por el derecho fundamental u orden jurdico bsico, el estudio del Estado mexicano necesariamente
tiene que abordarse desde el punto de vista constitucional, pues es la Constitucin la que le seala todos sus elementos y demarca su especificidad. Hemos
aseverado que el anlisis de un Estado en particular es un tema que
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO

39
corresponde puntualmente al Derecho Constitucional, ya que entraa la
ponderacin de una determinada constitucin en lo que atae a los aspectos
normativos al travs de los cuales lo estructura, consignando las modalidades
de cada uno de sus elementos propios y su teleologa. Por consiguiente, el
examen del Estado mexicano comprende las cuestiones concernientes al modo
de ser de su ingrediente humano -poblacin-, de su base fsica o geogrfica
-territorio-, de la soberana de su nacin, de su derecho fundamental, de su
poder pblico, de sus rganos originarios y de sus fines; y como todas estas
cuestiones estn tratadas preceptivamente en la Constitucin, es a travs del
anlisis de sta corno su estudio debe emprenderse. No debe olvidarse, en
efecto, que el Derecho Constitucional responde a la pregunta de cmo es un
Estado especfico, es decir, cmo est estructurado en una constitucin
determinada, sin que su rbita de investigacin abarque la cuestin de cmo
debiera estar organizado, tema ste que incumbe a la filosofa poltica. Si
concebimos al Estado mexicano como la persona moral suprema en que se ha
estructurado el pueblo de Mxico y si esta estructura se implanta en la
Constitucin, es obvio que sin ella o fuera de ella no se le puede examinar. Por
ello, concluimos que el estudio de la mencionada institucin es eminente y
preponderantemente jurdico, lo que no obsta para que, al analizarse los
diferentes aspectos de su normatividad, su explicacin deba acudir a diversas
disciplinas culturales como auxiliares de la Ciencia del Derecho.
La persona moral llamada "Estado Mexicano" recibe en la Constitucin

de 1917 distintas y heterodoxas denominaciones que provocan una
ambigedad terminolgica y una confusin de conceptos de diferente acepcin
tcnica.
Nuestra
actual
Ley
Fundamental
emplea,
en
efecto,
indiscriminadamente los nombres de Estados Unidos Mexicanos", Repblica",
Federacin", "Nacin" y "Unin" para designar al Estado mexicano en su
implicacin institucional. El primero de ellos se utiliza, v. gr., por los artculos
50 y 80, entre otros, que respectivamente aluden al depsito del poder
legislativo y del poder ejecutivo "de los Estados Unidos Mexicanos", en un
Congreso general y en un solo individuo o presidente. El trmino "nacin", en
cambio, se adscribe a la denominacin del tribunal supremo del pas,
llamndosele por el artculo 94 y otros preceptos "Suprema Corte de Justicia de
la Nacin". En otras diversas disposiciones constitucionales -artculos 9, 11, 69,
71, etc.-, se alude a la Repblica" como sinnimo de "Estado mexicano" o de
"Estados Unidos Mexicanos". Tambin se emplea la palabra "Unin" con la
misma equivalencia, segn se advierte de los artculos 71, fraccin II, inciso j),
73, fraccin I, 108 Y 111, as como la de Federacin" en los artculos 18, 27,
42, 49, 104, fraccin III, por no citar otros preceptos.
La Suprema Corte se ha preocupado por explicar esta ambigedad terminolgica para designar a la institucin jurdica pblica llamada "Estado mexicano",
afirmando que " ... el Estado mexicano, aspirante por propensin llamada sociolgicopoltica a encudrar a la Nacin Mexicana y que se denomina Estados Unidos Mexicanos,
viene a ser en el lenguaje del Derecho Pblico una realidad jurdico-poltica, que es la
40
misma que el lenguaje de la Sociologa llamara, dentro del gnero, entidad

sociolgico-poltica, y especficamente Nacin Mexicana, entidad integrada -dentro del
criterio clsico de los tratadistas de Derecho Pblico, criterio adoptado por la
Constitucin- por tres factores: un pueblo, un territorio y un gobierno. As, podramos
concluir que la Federacin es esta entidad total de un pueblo, un territorio y un
gobierno, que reciben conjunta indistintamente los nombres de Estados Unidos
Mexicanos, de Unin o de Federacin, aunque la denominacin oficial e
internacionalmente adoptada para estas tres realidades sea la de Estados Unidos
Mexicanos; en la inteligencia, sin embargo, de que esta conclusin ajustada a la
doctrina de Derecho Pblico y nuestra Constitucin, en parte se contradice por el texto
del artculo 27 de propia Constitucin, en cuanto en dicho precepto se comete el error
doctrinario de aludir a la Nacin como sinnimo de Estados Unidos Mexicanos".20
En la Constitucin de 1857 tambin se empleaban indistintamente para

designar al Estado mexicano los vocablos "Repblica (art. 2, 30, 34, etc.), "Federacin" (arts. 42, 43, 50, etc.), "Unin" (arts. 41, 65, frac. 1, etc.) y "Nacin"
(arts. 51, 52 Y otros). El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de
1824 y la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao adoptaron las
denominaciones "nacin" y "federacin", y los ordenamientos constitucionales
centralistas de 1836 y 1843 usaron el trmino "repblica".
Estimamos pertinente haber hecho las anteriores observaciones con el
objeto de precisar que todos los vocablos que se han sealado expresan la idea
de "Estado mexicano" que es la jurdicamente correcta, pues los nombres
"Federacin" y "Unin" en puridad terminolgica denotan una forma estatal, el
de "Repblica" una forma de gobierno y el de "Nacin" el pueblo mismo como
unidad real sociolgica, cultural e histrica que se organiza en la persona moral
llamada "Estado". Por ende, e independientemente de esa sinonimia
heterodoxa y errnea, es conveniente subrayar que cuando la Constitucin
emplea indiferenciadamente cualquiera de dichos trminos, alude, en
substancia, al Estado mexicano.
El nombre oficial del Estado mexicano suscit apasionadas discusiones en el
seno del Congreso Constituyente de Quertaro, en torno a las denominaciones
"Repblica Federal Mexicana" y "Estados Unidos Mexicanos". La Comisin respectiva,
encargada de formular el prembulo de la Constitucin de 1917 y que estuvo integrada
por los diputados Francisco J. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y
Enrique Colunga, dictamin que el nombre que debiera aplicarse a Mxico fuese el de
"Repblica Federal Mexicana".
Los argumentos que dicha Comisin expuso y en los cuales fund su proposicin, fueron los siguientes:
"En el prembulo formado por la Comisin, se ha substituido al nombre de
"Estados Unidos Mexicanos", el de "Repblica Mexicana", substitucin que se contina
20
Resolucin del Tribunal Pleno de 21 de septiembre de 1954. Juicio ordinario federal

promovido por "El Rosario", S. A., vs. la Secretara de Educacin Pblica. Boletn de In!
maci6n Judicial. Aos 1953-54, p. 397

41
en la parte preceptiva. Inducen a la Comisin a proponer tal cambio, las siguientes
razones:
"Bien sabido es que en el territorio frontero al nuestro, por el Norte, existan
varias colonias regidas por una "Carta" que a cada una haba otorgado el monarca
ingls; de manera que esas colonias eran positivamente Estados distintos; y, al
independerse de la metrpoli y convenir en unirse, primero bajo forma confederada y
despus bajo la federativa, la repblica, as constituida, tom naturalmente el nombre
de Estados Unidos.
"Nuestra patria, por lo contrario, era una sola colonia regida por la misma ley, la
cual imperaba an en las regiones que entonces no dependan del virreinato de Nueva
Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, como Yucatn y Chiapas. No
existan Estados; los form, dndoles organizacin independiente, la Constitucin de
1824.
"Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo forma
republicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin el nombre
de "Estados Unidos", que se ha venido usando hasta hoy solamente en los documentos
oficiales. De manera que la denominacin de Estados Unidos Mexicanos no
corresponde exactamente a la verdad histrica.
"Durante la lucha entre centralistas y federalistas, los primeros preferan el
nombre de Repblica Mexicana y los segundos el de Estados Unidos Mexicanos:
Por respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar la segunda
denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedientes oficiales para penetrar
en la masa del pueblo, el pueblo ha llamado y seguir llamando a nuestra patria,
Mxico o Repblica Mexicana; y con estos nombres se le designa tambin en el
extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados Unidos
Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no es sino empeo de imitar al pas
vecino. Una repblica puede constituirse y existir bajo forma federal, sin anteponerse
las palabras Estados Unidos.
En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin,
sometemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo. El Congreso
Constituyente, instalado en la ciudad de Quertaro el primero de diciembre de mil
novecientos diez y seis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano Primer
Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la Unin, el diez y
nueve de septiembre del mismo ao, en el cumplimiento del Plan de Guadalupe, de
veintisis de marzo del mil novecientos trece, reformado en Veracruz el doce de
diciembre de mil novecientos catorce, cumple hoy su encargo, decretando, como
decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica Federal Mexicana.21
Contra el punto de vista de la Comisin de escucharon las voces de los

diputados constituyentes Luis Manuel Rojas, Fernando Castaos y Alfonso
Herrera. El primero de ellos argument lo que a continuacin nos permitimos
transcribir:
21
Diario de los Debates. Tomo I, p. 402.
42
Yo creo que el Primer Jefe estuvo acertado al no restringir los vocablos

al Mexicanos; pero la pretensin, por parte de la Comisin, de que
precisamente se excluya de la redaccin de la nueva ley fundamental el
nombre de Estados Unidos Mexicanos, me parece muy peregrina, por ms que
se diga que no ha entrado ese nombre en la conciencia nacional y que no ha
pasado de las oficinas pblicas. En este punto pienso que la Comisin ha
sufrido un descuido involuntario; porque hasta en las monedas se lee Estados
Unidos Mexicanos y, adems, se recordar que ustedes mismos, seores
diputados, aprobaron hace poco la reforma del Reglamento y convinieron en
que el promulgarse el decreto respectivo deban decirse: El Congreso de los
Estados Unidos Mexicanos y no la Repblica Mexicana. Parece que en este
particular no hay sino una mera preocupacin de la Comisin, y en el fondo,
nuestros distinguidos amigos no son sino representantes de una idea
conservadora.
Una de las razones que alega la Comisin es fundamental a primera

vista, porque dice que absolutamente en Mxico no hay ninguna tradicin,
como en Estados Unidos para la separacin de Estados. Con este argumento se
quiere demostrar que aqu la Federacin, refirindose al hecho ms que a la
palabra, es enteramente extica, y yo le voy a demostrar a la Comisin que en
este particular tambin incurre en un error lamentable; porque siempre es
conveniente venir preparados para tratar estos asuntos en un Congreso
Constituyente. El 15 de septiembre de 1821, la pennsula de Yucatn, que
formaba una capitana enteramente separada de la Nueva Espaa, proclam
su independencia, y voluntariamente envi una comisin de su seno para que
viniera a la capital de Mxico, que acababa de consumar su independencia, a
ver si le convena formar un solo pas con el nuestro; pero sucedi que cuando
vena en camino la comisin, se levant la revolucin en Campeche,
proclamando espontneamente su anexin a Mxico. De manera que ya ve la
Comisin cmo haba, en un principio cuando menos, dos entidades antes de
que se formara nuestra nacin: la Nueva Espaa y la Pennsula de Yucatn.
Poco tiempo despus ese movimiento trascendi a Centroamrica: Nicaragua,
Guatemala, Honduras, El Salvador, todava no eran pases independientes;
tambin se declararon con deseos manifiestos de formar un solo pas con
Mxico. Mas vino el desastroso imperio de lturbide, que no gust a Guatemala,
que se vio obligada a declarar que no quera seguir con Mxico, que recobraba
su independencia, y form luego otro pas.
"La primera forma de repblica en Centroamrica, fue tambin una
federacin. En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente
quiso Chiapas desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que
perteneca, para quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha
sucedido hasta ahora, y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas,
Tabasco, Campeche y Yucatn.
"Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva

43
Galicia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa y
aun cuando andando el tiempo del gobierno colonial crey necesario a su
poltica incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva
Espaa, el espritu localista de Nueva Galcia qued vivo, y tan es as, que en el
ao de 1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital
del Estado de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole
claramente a Mxico: "Si no adopta el sistema federal, nosotros no queremos
estar con la Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de sus
prohombres. Aquel movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica
central en aquel momento tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento;
pero surgi la idea federal y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto
de dos revoluciones, el pueblo mexicano fall esta cuestin de parte de los
liberales federalistas en los campos de batalla. Desde entonces la idea federal
qued sellada con la sangre del pueblo; no me parece bueno, pues, que se
quieran resucitar aqu viejas ideas y con ellas un peligro de esta naturaleza.
"Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en
esta peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango,
de Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, de Guanajuato y de Tabasco,
Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porque los
del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque Jalisco y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano
Snchez, Valentn Gmez Faras, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que fueron
verdaderos apstoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado, pues, su
sangre para sellar esos ideales, que son hoy de todo el pueblo mexicano; por
tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos momentos perfectamente dispuestos para venir a defender la idea gloriosa de la federacin."22
A su vez, el diputado Fernando Lizardi, quien intervino en la polmica,
adujo lo siguiente:
"Los impugnadores de la Comisin nos dicen: hemos luchado por el

federalismo o por el centralismo; los partidarios del federalismo hemos dicho
que las diversas provincias que formaron el reino del Anhuac, que aceptaron
la primitiva Constitucin, se unieron para abdicar parte de su soberana en
favor de la unin federal, y hacer as una federacin completa convirtindose
en Estados Unidos; pero en este mismo sentido se hizo la Constitucin de
1824:, en ese mismo sentido se hizo la Constitucin de 1857. En otros
trminos, los unos y los otros aducen argumentos histricos; en seguida la
Comisin aade un argumento prctico; ningn mexicano que vaya al
extranjero dice: vengo de los Estados Unidos Mexicanos, sino que todos dicen:
vengo de Mxico, vengo de la Repblica Mexicana. Ningn extranjero que
viene a Mxico dice: voy a los Estados Unidos Mexicanos. Por qu hemos de
cambiar a una cosa su nombre? Yo creo sencillamente que ambos tienen
razn, yo soy partidario de la federacin, creo que, dada la extensin enorme
22
Idem, pp. 404 y 405.
44
de nuestro pas, creo que, dada la diferencia de cultura, creo que, dada la
diferencia de necesidades, el Gobierno tpico, el Gobierno ideal que nos
corresponde, es un Gobierno federal; pero qu para ser Gobierno federal
necesitamos llamarle Estados Unidos Mexicanos o Estados Unidos Argentinos?
Sencillamente creo que la idea federal en la forma en que se expresa, de un
modo ms castizo, es por medio de la palabra 'federal'; en otros trminos:
puede decirse 'Repblica Federal Mexicana' y, de esa manera conservaremos
nuestro prestigio de federalistas sin necesidad de recurrir a imitar a los
descendientes de William Penn, porque nosotros imitndolos ... la diferencia
resultara de dos slabas, que suplico a ustedes no me hagan decirlas. Creo
seores que si se trata de representar al Federalismo, de quien me he
declarado, partidario, bastar decir sencillamente: repblica federal, realmente
decir: Estados Unidos es una torpe imitacin, llevada hasta el lenguaje por mi
distinguido amigo, a quien respeto y estimo mucho por sus conocimientos, el
seor licenciado Luis Manuel Rojas, que ha demostrado tan profundo
desconocimiento de la lengua castellana, que ha llamado palabra a la locucin
'Estados Unidos Mexicanos'. No es ni frase siquiera, seor licenciado, es
locucin, porque no es una frase completa. Como quiera que sea, creo que con
el adjetivo federal -pues para algo se inventaron los adjetivos- se puede
realizar la obra de representar la significacin del federalismo y al mismo
tiempo para representarse con mayor autonoma, sin necesidad de recurrir a
locuciones extraas: Estados Unidos Mexicanos; pero si queremos imitar,
seores, ruego encarecidamente a los representantes de todos los pueblos que
constituyen la Repblica Mexicana, que se sirvan pelarse de castaa, quitarse
el bigote y decir: estamos imitando a los Estados Unidos del Norte antes de
que ellos nos invadan." 23
Para reforzar los argumentos de la Comisin, el diputado Luis G. Monzn
manifest lo que en seguida reproducimos:
"La Comisin a que pertenezco acord que se designara a nuestra patria
de esta manera: Repblica Mexicana y no Estados Unidos Mexicanos y las
honorables personas que han rebatido a la Comisin en este punto, no han
destruido los argumentos que se expusieron acerca de ello.
"Hay una confusin: la expresin Estados Unidos no es una
denominacin poltica, la expresin Estados Unidos es una denominacin
geogrfica, por ms que envuelva algn sentido poltico, y lo voy a demostrar
con los mismos argumentos de la Comisin.
"La nacin que hoy se llama Estados Unidos de Amrica o Repblica de

Estados Unidos, se constituy por varias colonias extranjeras y distintas entre
s unas eran inglesas, otras eran holandesas, otras eran francesas; esas
colonias tenan cada una de ellas su nombre geogrfico respectivo, porque
haba la del Massachussets, Nueva OrIeans, Rhode Island, etc.; cada colonia
tena su nombre propio y lo conserv; la primera vez que se unieron fue en
23
Idem, p. 407

45
1743, para poder defenderse de las depredaciones de los brbaros y tambin
de la hostilidad de los holandeses, aprovechando el apoyo de un carnicero
sublime que haba en Inglaterra y que se apellidaba Cromwell, el mismo que
decapit a Carlos I pocos aos despus; de manera que, cuando por primera
vez adoptaron una denominacin geogrfica y fue sta: Colonias Unidas de la
Nueva Inglaterra; fueron cuatro slo las que se unieron: Massachussets,
Connecticut, New Hampshire y Plymouth; fueron las cuatro que se reunieron
para formar las Colonias Unidas de al Nueva Inglaterra. En 1774 estall la
guerra de emancipacin econmica de las diversas colonias y en 1776 fue
cuando por vez primera, de manera oficial, apareci la designacin geogrfica
de Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra, que comprendi a las colonias
britnicas y tambin a las holandeses, donde est ahora la ciudad de Nueva
York. Fue un diputado por Virginia -si no recuerdo mal se llamaba Henry
Richard Lee- quien propuso que las Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra se
declararan independientes del dominio britnico, y es la primera vez que se
encuentra esa designacin. Transcurri el ao de 1877 (sic) y hasta el ao de
1878 (sic) fue cuando por vez primera apareci la designacin geogrfica de
Estados Unidos de la Nueva Inglaterra, o Estados Unidos de Amrica, hoy. Fue
el ao de 1878 (sic) cuando Francia se resolvi a intervenir en los asuntos
americanos en pro de la emancipacin de esas colonias; entonces se le conoca
oficialmente con el nombre de Estados Unidos y no era una repblica federal; y
no lo era, porque esa expresin, Estados Unidos, no tiene la significacin
poltica que se le quiere dar ni la tendr, por ms que se violenten los
trminos; es una designacin geogrfica, eso es.
"Luego que las naciones de Amrica se hicieron independientes, los

pueblos que quedaron al Norte de la Amrica meridional que ahora estn
representados por Venezuela, Colombia y Ecuador, formaron una repblica
federal; pero eran Estados independientes y por eso tomaron la designacin de
Estados Unidos de Colombia. A la Repblica Argentina, nunca se la ha llamado
Estados Unidos de Argentina, absolutamente nunca; esto lo saben hasta los
maestros de escuela. De manera que nosotros sabemos que se denominan
Provincias Unidas del Plata pero nunca Estados Unidos de la Argentina, jams.
As es que no hay ningn motivo poltico para que la expresin de Estados
Unidos deba equivaler a la Repblica Federal; en Europa hay una repblica
federal que se llama Suiza y a nadie se le ha ocurrido decir Estados Unidos de
Suiza, absolutamente a nadie. Aqu en Mxico se nos ha ocurrido decir Estados
Unidos Mexicanos; pero hay dos pruebas materiales para demostrar que es una
designacin geogrfica y no una designacin poltica, como se pretende. All
est el error, a mi ver; en que se quiere que sea denominacin poltica. Las dos
pruebas son las siguientes: las dos expresiones, repblica y Estados Unidos, no
pueden ir juntas sino cuando nos referimos a una nacin que no debera tener
nombre; pero cuyo nombre geogrfico es Estados Unidos, por eso se dice
Repblica de Estados Unidos; pero tratndose de Mxico, por ejemplo, no se
46
oye bien, yo no oigo bien de esta manera, Repblica de los Estados Unidos
Mexicanos; no pueden hermanarse estos dos vocablos por la diferencia de
denominacin; no se puede decir Repblica de Estados Unidos Mexicanos, la
otra prueba es la de Suiza, de que ya habl. Ahora, una razn que creo es un
motivo en pro de nuestro dictamen, es la siguiente: cundo se vot esa ley o
ese decreto que diga que la repblica federal forzosamente ha de tener la
denominacin de Estados Unidos? Que se exhiba esa ley o ese decreto. As es
que las argumentaciones nuestras o nuestro dictamen, no ha sido destruido en
forma alguna y subsiste, pues, el acuerdo y subsiste tambin lo que hemos
dicho: pues es una imitacin de la Repblica del Norte; esa s es Repblica de
Estados Unidos, porque la palabra repblica es la denominacin poltica, y las
palabras Estados Unidos son el nombre del pas; as es que no podemos
convencernos y, en tal virtud, subsiste el dictamen sobre ese particular." 24
Por su parte, el diputado Rafael Martnez de Escobar, despus de haber
hecho una sinopsis histrica en torno al tema sujeto a debate, consider
aceptable la proposicin de la Comisin, en el sentido de que el nombre del
Estado mexicano debiera ser "Repblica Federal Mexicana". Para apoyar su
adhesin sostuvo tan insigne constituyente lo que a continuacin
transcribimos:
" ... entre nosotros el centralismo va unido a la idea del conservatismo,
va unido a la idea de absorcin del poder, a la monarqua, y el federalismo
indudablemente que va unido siempre entre nosotros, a pesar de esa
Constitucin de 1836, a pesar de esa Constitucin de 1846, que realmente
fueron proyectos y tanteos de tiranos como Santa Anna, indudablemente,
deca yo, que la idea de repblica va unida a la idea de federalismo entre
nosotros y la idea de centralismo va unida a la idea de monarqua de manera
que no s de dnde sacan consecuencia y yo creo que es nicamente por
sostener lo que quieren; porque ayer mismo, seores diputados, yo hablaba
con el seor Luis Manuel Rojas y l me dijo: que era lo mismo Repblica
Mexicana que Estados Unidos Mexicanos. Realmente no s por qu hemos
tenido aqu un debate tan intenso y tan fuerte; yo vine a la tribuna, porque vi
que se ostentaron una serie de argumentos falsos; y tuve necesidad de venir,
porque me estaban hiriendo profundamente y porque no eran ciertos, y repito,
el seor licenciado Rojas me dijo que era lo mismo Repblica Mexicana que
Estados Unidos Mexicanos, que nacin mexicana, en fin, una serie de trminos
pues que realmente no es una cuestin de gran importancia, de gran
trascendencia y gravedad para el pas. Indudablemente que no, absolutamente
no, ni siquiera es una necesidad social que deba cristalizarse en un precepto o
en una disposicin. Indudablemente tiene ms razn la Comisin, pues
estudiando la Repblica norteamericana, se ver que es verdad lo que deca el
seor licenciado Colunga: que ms bien es una razn geogrfica; pero no entre
nosotros, seores diputados, porque en Estados Unidos Mexicanos la
comprensin es menos clara, menos perfecta y menos definida; sin embargo,
como dicen estos seores que la idea de repblica va unida al centralismo, lo
que no es cierto, para quitar ese escrpulo, pongamos, como antes dijo el
discpulo de Voltaire con su amarga irona, el seor licenciado Lizardi,
pongamos, deca, Repblica Federal Mexicana, que es una apreciacin ms
24
Idem, pp.. 408 Y 409

47
mexicana, para no poner Estados Unidos Mexicanos; de manera que es una
verdad: la idea de centralismo no va unida absolutamente con la idea de repblica, con la idea de federalismo entre nosotros."25
Despus de que en la discusin intervinieron otros diputados, como el

licenciado Enrique Colunga, el Congreso Constituyente aprob por mayora de
ciento ocho votos, que Mxico se llamara "Estados Unidos Mexicanos",
desechando as el proyecto de la Comisin, que fue aprobado por cincuenta y
siete diputados.
II. LA FORMACIN DEL ESTADO EN GENERAL
El primer dato que nos ofrece la vida histrica de la humanidad es la

existencia de un conjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio
determinado, cual es la poblacin, que surge del mero hecho de la convivencia.
La poblacin es, pues, un grupo humano que reside en un cierto espacio
guardando con ste una simple relacin fsica. Ahora bien, cuando las
relaciones entre los individuos que componen ese grupo no derivan
nicamente del hecho de convivir juntos, sino de elementos comunes de
carcter sicolgico, histrico, religioso o econmico, es decir, cuando al grupo
lo une un conjunto de factores de los que participan sus componentes y que se
determinan por causas culturales (historia, tradicin y costumbres), o
geogrficas y econmicas, la poblacin asume la calidad de comunidad,
pudiendo comprender aqulla varias comunidades distintas. La comunidad, en
consecuencia, es una forma vital superior a la simple poblacin, y se convierte
'en nacin cuando "entra en la esfera del autonconocimiento o en otras
palabras; cuando el grupo tnico se torna consciente del hecho de que constituye una comunidad de normas de sentimiento, o mejor an, tiene una
psiquis comn inconsciente, poseyendo su propia unidad e individualidad y su
propia voluntad de perdurar en el tiempo". "Una nacin es una comunidad de
gentes que advierten cmo la historia las ha hecho, que valoran su pasado y
que se aman as mismas tal cual saben o se imaginan ser, con una especie de
inevitable introversin."26
El concepto de nacin es eminentemente sociolgico y corresponde al

ser comunitario ms importante dentro del que las individualidades que lo
componen estn permanentemente vinculadas por diferentes factores de
25
26
Idem, pp.. 413

Maritain. "El Hombre y el Estado", p. 18
48
carcter material, cultural y sentimental, o como afirma Hauriou, es un "grupo

de poblacin fijado en el suelo, unido por un lazo de parentesco espiritual que
desenvuelve el pensamiento de la unidad del grupo mismo". 27 Siguiendo a
este autor, Maritain sostiene que "la nacin es acfala, en el sentido de que
tiene sus lites y centros de influencia, mas no jefe ni autoridad gobernante;
estructuras, pero no formas racionales ni organizacin jurdica; pasiones y
sueos, pero no un bien comn; solidaridad entre sus miembros, fidelidad y
honor, aunque no amistad cvica; maneras y costumbres, no orden y normas
formales".28 Criterio semejante sustenta respecto de la nacin Georges
Burdeau, manifestando al efecto: "Mancini Michelet, Renan, Fuste! de
Coulanges en su carta a Mommsen han empleado este concepto con tal
substancia potica que los ms rigurosos anlisis cientficos no han logrado
nunca reemplazar. Y es que la nacin es, en efecto, y primariamente un
sentimiento que se adosa a las fibras ms ntimas de nuestro ser: el
sentimiento de una solidaridad que une a los individuos en su voluntad de vivir
juntos. Ciertamente, las opiniones difieren y se enfrentan cuando se trata de
designar el elemento determinante de carcter nacional. Unos ponen al frente
la influencia de factores naturales, la raza o la lengua: otros insisten sobre el
elemento espiritual, la religin, las costumbres, los recuerdos comunes, la
voluntad de realizar juntos grandes empresas. Pero cuando un profundo
malestar se abate sobre la colectividad, cuando un desastre la amenaza con la
ruina irremediable, entonces se advierte cmo cuentan bien poco los
pretendidos anlisis cientficos del sentimiento nacional. El que haya conocido
las horas trgicas de junio de 1940 trata de comprender su dolor patritico:
deber saber que su origen se encuentra en un sentimiento tan misterioso
como el amor, tan inexplicable como la emocin esttica. Se objetar que
razonar as significa confundir la patria con la nacin. En cuanto a m, no las
puedo disociar. El patrimonio es el amor para los caracteres nacionales y los
que se encuentran tanto en los lindes de los horizontes familiares como en las
cadencias de Racine, en la emocin que despierta el solo nombre de Verdun,
como en la calidad de los goces que procura Debussy o Faure." 29
La nacin suele identificarse con el pueblo y frecuentemente se utilizan

por modo indistinto o indiferenciado ambos conceptos. Esta identidad o
equivalencia es correcta si se considera al pueblo en su implicacin
sociolgica, pero no poltica, porque la nacin no es un grupo poltico, sino
puramente social. En su acepcin poltica, el pueblo no es un grupo
comunitario, sino societario y como tal slo tiene significacin dentro de un
rgimen democrtico, aunque bajo su aspecto sociolgico la tenga en
cualesquiera otros regmenes.
27
28
29
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, pp. 31

Op. cit . p. 19
Trait de Science Politiqueo Tomo H, "L'Etat", p. 96

49
Estas afirmaciones exigen necesariamente una explicacin. La sociedad

es una comunidad teleolgica en cuanto que se forma o nace con vista a un fin
determinado. Como dice Maritain, en una comunidad "el objeto es un hecho
que precede a las determinaciones de la inteligencia y voluntad humanas y
que acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn
inconsciente, sentimientos Y estados psicolgicos comunes y costumbres
comunes. Pero en una sociedad el objeto es una tarea a realizar o un fin que
alcanzar, el cual depende de las determinaciones de la inteligencia Y voluntad
humanas, estando precedido por la actividad -sea decisin o al menos
consentimiento- de la razn de los individuos; as, en el caso de la sociedad el
objetivo y el elemento racional en la vida social emerge explcitamente Y
asume su funcin directriz".30 Ahora bien, cuando una comunidad nacional
toma o consiente una decisin para organizarse politcamente, o sea, cuando
su organizacin poltica es el fin que persigue o que acepta, se convierte en
una sociedad poltica. Esta conversin opera mediante un orden jurdico que es
el que establece su estructura orgnica, de tal suerte que si la nacincomunidad es de formacin natural, la nacin-sociedad es de creacin jurdica.
Una vez instituida por el Derecho la estructura poltica de la comunidad
nacional, merced a lo que se llama el acto constituyente, la integracin de los
rganos de gobierno que forman jerrquicamente esa estructura se encomienda, dentro de los sistemas democrticos, a individuos que renan
determinadas calidades, es decir, a los ciudadanos, que componen un grupo
dentro de la nacin sin abarcar a toda ella. Este grupo es precisamente el
pueblo en su connotacin poltica, que evidentemente es ms reducido que el
nmero de "nacionales. Debe advertirse, adems, que el "pueblo poltico"
puede estar integrado por individuos que pertenezcan a distintas comunidades
nacionales dentro de la poblacin total de un pas, segn lo prevea la
estructura jurdico-poltica establecida, lo que sucede cuando una de ellas, por
su prepotencia o importancia imponga sta a las dems.
La creacin del orden jurdico-poltico supone necesariamente un poder,

es decir, la actividad creativa cuyo elemento generador originario es la
comunidad nacional y cuya causa eficiente es el grupo humano que en su
nombre o en su representacin lo elabora intelectivamente. Ese poder es el
medio al travs del cual se consigue el fin, o sea, la organizacin o estructura
jurdico-poltica que la nacin pretende darse (autodeterminacin) o que la
nacin acepta mediante su acatamiento (legitimacin).
Ahora bien, cuando una estructura jurdico-poltica comprende a toda

una nacin -pueblo en sentido sociolgico-- o a varias comunidades nacionales
que forman la poblacin total asentada en un cierto territorio, se origina un
fenmeno que consiste en la formacin de una persona moral que se llama
30
Op. cit., 15 Y 16
50
Estado y el cual es la culminacin de todo un proceso evolutivo en el que se

encadenan sucesivamente diversos factores, mismos que se convierten en
elementos constitutivos de la entidad estatal que los sintetiza en su ser y los
comprende en su concepto. De ello se colige que el Estado no produce el
Derecho, sino que el Derecho crea al Estado como su jeto del mismo,
dotndolo de personalidad, y que a su vez el Derecho se establece por un
poder generado por la comunidad nacional en prosecucin del fin que estriba
en organizarse o en ser organizada polticamente. De estas consideraciones se
desprende la trascendental significacin que tiene el orden jurdico
fundamental -Constitucin- en la formacin del Estado, ya que ste es creado
por l como persona moral, es decir, como centro de imputacin normativa,
como sujeto de derechos y obligaciones, y al travs del cual la nacin realiza
sus fines sociales, culturales, econmicos o polticos, satisface sus
necesidades, resuelve sus problemas, en una palabra, cumple su destino
histrico. Ahora bien, para que el Estado desempee esta tarea tan
diversificada, en su carcter de persona moral el Derecho lo dota de una actividad, que es el poder pblico, desarrollado generalmente por las funciones
legislativa, administrativa y jurisdiccional mediante un conjunto de rganos,
establecidos en el estatuto creativo, y que se denomina gobierno en el amplio
sentido del vocablo. A cada uno de esos rganos, el orden jurdico seala una
esfera de atribuciones o facultades -competencia-, para que por su ejercicio se
despliegue el poder pblico, traducido en una variedad de actos de autoridad,
y que tiene como caracterstica sobresaliente la coercitividad o el imperio.
Fcilmente se comprende, por lo que se acaba de afirmar, la diferencia

que existe entre el poder creativo del Derecho y el Estado, y que suele
denominarse soberana, y el poder pblico. El primero tiene como elemento de
sustentacin a la nacin o pueblo en sentido sociolgico, y el segundo como
titular al Estado, y que no siendo susceptible de desempearse por esta
entidad moral o jurdica en s misma considerada, se ejercita a nombre de ella
por sus rganos gubernativos o de autoridad. Estas ideas conducen a la clara
conclusin de que no es posible identificar, como indebidamente lo hace la
teora marxIeninista, al gobierno con el Estado, sin que tampoco deba
confundirse a la nacin con la persona estatal, ni el poder originario -soberanaque a aqulla corresponde con el poder pblico del que sta es titular, segn
dijimos. El Estado, por ende, no se circunscribe a ninguno de los elementos que
concurren en su formacin, ni su concepto debe elaborarse tomando en cuenta
aisladamente alguno de ellos, ya que en su entidad los envuelve
sintticamente a todos como persona moral suprema, revelndose la
supremaca estatal en que, respecto de un cierto territorio y de una misma
poblacin -que, como lo hemos dicho, puede comprender a una sola nacin o a
varias comunidades nacionales- ninguna otra entidad social est sobre el
Estado, el cual, por el poder pblico coactivo o de imperio con que est
investido, condiciona y somete a sus decisiones a todo lo que dentro de l
existe, siempre dentro del orden jurdico fundamental creativo -Constitucin- o
del orden jurdico secundario establecido mediante una de las funciones -la
legislativa- en que tal poder se desenvuelve. Estos dos tipos de rdenes
jurdicos se distinguen entre s, como se habr advertido, por la circunstancia

51
de que el primero, o sea, el fundamental o constitucional, emana del poder
soberano del pueblo o la nacin ejercitado al travs de sus representantes
reunidos en una asamblea -la constituyente- y es fuente dinmica del Estado,
en tanto que el segundo, es decir, el ordinario, deriva del poder pblico estatal,
dependiendo su validez formal del primero.
IlI. LA GESTACIN DEL ESTADO MEXICANO
Hemos afirmado que la formacin del Estado obedece a la integracin

sinttica de sus diferentes elementos en un terreno lgico. La nacin, dijimos,
al ejercitar su poder soberano de autodeterminacin, decide, por conducto de
sus representantes, organizarse jurdicamente en una persona moral o
institucin llamada "estado". Este es, pues, la entidad jurdico-poltica en lo que
la nacin o pueblo se estructura; y como la estructuracin se establece por el
Derecho, el Estado se crea por el orden jurdico.
Tratndose de un Estado especfico, la integracin de sus elementos

opera histricamente, o sea, que el proceso lgico de la formacin estatal se
registra en la realidad histrica. Por tanto, la determinacin de cundo surge
un Estado en especial y, concretamente, el Estado mexicano, es el resultado de
la investigacin histrica que al efecto se emprenda para sealar en qu
momento de la vida de un pueblo o una nacin aparece el Estado como forma
de organizacin jurdico-poltica. La historia de Mxico es, pues, el escenario
imprescindible donde acaeci esta aparicin. Sin su estudio, no se puede
abordar el tema que planteamos, as como tampoco, en general, el tratamiento
de diversas cuestiones constitucionales, ya que, como dice Ortholan, "No se
puede conocer a fondo una legislacin sin conocer su historia", a tal punto,
concluye, que "Todo historiador debera ser jurisconsulto, Y todo jurisconsulto
debera ser historiador.31 En consecuencia, nosotros, sin pretender ninguno de
estos dos egregios ttulos, trataremos de precisar cundo surgi el Estado
mexicano en la historia poltica de nuestro pueblo.
31
Instituciones del Emperador Justiniano. Edicin 1887, Madrid, p. 19
52
A. poca pre-hispnica
En lo que actualmente es el territorio nacional habitaron, durante

distintos periodos cronolgicos y culturales anteriores a la Conquista, mltiples
pueblos de diferente grado de civilizacin y cuya sola mencin sera demasiado
prolija. Los regmenes sociales en que estaban organizados se vaciaron en
formas primitivas y rudimentarias traducidas en un cmulo de reglas
consuetudinarias que an no se han estudiado exhaustiva e imparcialmente,
pese a las concienzudas investigaciones de ilustres historiadores, socilogos y
antroplogos vernculos y extranjeros. Quiz la indagacin minuciosa sobre la
organizacin poltica de los pueblos pre-hispnicos que vivieron dentro del
territorio de Mxico, conduzca al conocimiento cabal de sus instituciones
jurdicas, disipando dudas y rectificando posibles errores en que los
investigadores de distintas disciplinas e inclinaciones hayan podido incurrir.
Reconocemos que dicha labor indagatoria es ardua, complicada y sumamente
difcil, pues la falta de derecho estatutario o escrito, legal o judicial, indica
necesariamente que los estudios que sobre tan importante cuestin se
emprendan, deben basarse en interpretaciones de cdices y de usos sociales
ya desaparecidos, sin descartarse la posibilidad de que tales estudios no
estuviesen, muchas veces, exentos del influjo de factores sentimentales, es
decir, de la simpata o antipata hacia algunos de los elementos tnicos que
integran nuestra nacionalidad desde el punto de vista sociolgico: el espaol y
el indgena.
Entre los pueblos primitivos o aborgenes destacan, como se sabe, los
otomes, nmadas que ocuparon algunas regiones de los actuales Estados de
Tamaulipas, Nuevo Len, San Luis Potos, Guanajuato, Quertaro e Hidalgo; los
olmeca y nonoalca en el centro del pas; los zapoteca y mixteca en la regin de
Oaxaca; los xicalanga en la costa del Golfo; los maya-quich en el Sur y en la
pennsula de Yucatn; etc. Historiadores, arquelogos y antroplogos como
Juan de Dios Arias, Alfredo Chavero, Vicente Riva Palacio, Jos Ma. Vigil y Julio
Zarate nos hablan de tres civilizaciones: la otom, la nahoa y la maya, que
comprendieron diversos pueblos o tribus.
"La ms primitiva, la otom del centro, antigua ocupadora del territorio, dicen, ni
siquiera puede propiamente llamarse civilizacin. Agrupaciones de una familia a lo ms
que habitaban en una caverna sin Dios y sin patria. En un clima benigno no
necesitaban vestirse, y solamente adornaban su cuerpo de plumas y figuras
fantsticas. Vivan de los frutos naturales y de la caza, que era abundante, y acaso
emplearon por nico placer el uso en pipas del tabaco silvestre. Si llegaron por la
necesidad del alma a formar seres superiores, inventaron los animales. Si tuvieron
ritos, slo fueron los funerarios que tiene que crear la pena del corazn. No teniendo
ciudades ni ganados y conociendo la agricultura, no podan comprender la propiedad; y

53
sin patria y sin ciudad debe haberles sido desconocida la guerra, y solamente podran
tener rias por enemistades de familia o en defensa de su hogar. Para ste tuvieron
que inventar el fuego, y existe la tradicin y se conmemoraba en ceremonias
solemnes, de que lo encontraron frotando de punta un palo seco sobre el hueco de otro
horizontal."32
En cuanto a la raza nahoa, los autores mencionados afirman que "se

estableci ya con la civilizacin que traa, ocupando en un principio el territorio
del uno al otro Ocano y escogiendo despus de preferencia el lado del pacfico
ms propio para la agricultura. Generalmente los pueblos han pasado del
estado cazador al pastoril; no habiendo aqu rebaos, la transicin fue
inmediatamente al agricultor. Hay motivos para presumir que la parte oriental
de este continente, que era la ms baja, permaneci algn tiempo bajo las
aguas, y huellas hay de que en la occidental abundaron las lagunas. As es que
aquella civilizacin debi ser lacustre; pero no ha de entenderse que los
nahoas formaron sus habitaciones en los lagos sobre pilotes, sino que se
establecieron en las islas que en ellos haba."33
Por lo que concierne a la raza maya dichos historiadores afirman que
"nos es conocida ya con influencias extraas que tenemos que estudiar
despus; Y reducindonos slo a la pennsula 'maya, podemos decir que su
terreno ha salido de las aguas y por lo mismo es posterior. El mismo nombre
maya lo indica, pues es voz esa que quiere decir: la huella del agua o el
sedimento de la tierra que el agua deja al escurrirse. Naturalmente llegaron
despus sus habitantes, Y por esto y por lo llano de la regin no pudieron tener
la poca de las cavernas a pesar de ser pueblo monosilbico primitivo, y
debieron comenzar con la vida lacustre", concluyendo que "As se
establecieron los grmenes de las tres civilizaciones que deban irse
desarrollando en el transcurso de los siglos, hasta que la nahoa, ms perfecta y
ms poderosa, se extendiera y dominara en todo el territorio".34
Los primeros pobladores del territorio que actualmente comprenden los
Estados de Yucatn, Campeche, Tabasco y Chiapas, y que pertenecan a la
civilizacin maya, se agrupaban en diferentes pueblos como los itzaes,
petenes, lacandones, choles y otros, "pero los principales y que constituan una
nacin de cierta importancia eran los itzaes, que habitaban en la laguna del
gran Petn", que significa isla,35 y cuyo rey se llamaba Canek o serpiente
negra. Esta dignidad gubernativa equivala en mexicano a la palabra "tecuhtli"
y en maya a la de "ahau". El Canek, comparta el poder con el sumo sacerdote
Kinkanek "sin el cual no poda mandar ni resolver nada". "En los tiempos de la
teocracia era el ahau el sumo sacerdote, y sabemos que cada nuevo jefe
teocrtico tomaba el nombre de Zamn, y por eso aparece en la historia maya
todo el primer periodo gobernado por l. Mas no fue uno solo quien gobernara
en tantas centurias, sino que hubo una sucesin de muchos grandes
32
33
34
35
. Nueva edicin de Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 1, p. 176

Ibd
Op. cit., pp. 176 Y 177, del tono 1
Historia Patria. Tomo III, p. 125
54
sacerdotes llamados Zamn, como en el Petn hubo diversos reyes con el

nombre de Canek. El Zamn tena a sus rdenes al poder guerrero, al
Hunpictok; pero cuando por la evolucin necesaria de los sucesos hubo el
poder guerrero de tomar en sus manos el gobierno, el elemento sacerdotal
qued a su misma altura y dominando en sus determinaciones, Y as vemos al
Kinkanek al lado del Canek, sin que ste pueda hacer nada por s solo.
"El Canek dominaba directa y absolutamente en su isla, en su ciudad, y era el

rey de toda la nacin establecida en el lago de Chaltuna y sus islas. De stas eran las
principales, Tayassal, Tayza o Taitz y Motzkal. Cada isla tena un seor o cacique que
en ella mandaba; cada cacique dependa del Canek, pero ste tena que resolver los
negocios de importancia en junta con los ahau menores; si el asunto era muy grave,
comunicbanlo a los indios principales y stos al pueblo, y prevaleca la voluntad del
comn. Vena a constituirse una especie de federacin en que el poder del pueblo,
combinado con su fanatismo religioso, haca omnipotente a la casta sacerdotal. En
tiempo del ltimo Canek los cuatro reyes de las otras islas con quienes consultaba,
llambanse Citcn, Ahamatn, Ahkn yAhitcn, y lo haca tambin con Ahats, uno de
los personajes principales de su reino."
"En tiempo de la teocracia debemos figurarnos cada ciudad mandada por un

gran sacerdote y todos los grandes sacerdotes dependieron del sumo Zamn. y como
los lazos religiosos son mucho ms fuertes que los comunes y civiles, se comprender
fcilmente el por qu de la largusima duracin de aquellos imperios teocrticos."36
De la primitiva raza nahoa, por otra parte, descendieron mltiples

pueblos o tribus cuya simple enunciacin sera demasiado prolija. Entre ellos
destacan, por el avanzado grado de civilizacin que alcanzaron, los toltecas,
que se calcula arribaron a lo que hoy son los Estados de la regin central de la
Repblica mexicana, en el siglo VII de nuestra Era. Se afirma que salieron el
ao 544 de la ciudad de Huehuetlapallan, fundada por los nahoas, capital del
reino tlapalteca situado en la zona norte de nuestro pas. Guiados por su
principal sacerdote llamado Huemac -el de las manos grandes-, se dirigieron
36
Op. cit. Tomo III, pp. 147 Y 148. Consltese tambin la Historia de Yucatn de Fray
Diego Lpez Cogolludo, pp, 177 Y ss.

55
hacia el Sur, pasando por lo que es hoy el Estado de Jalisco y se establecieron
en Tolantzinco , que quiere decir, "lugar detrs de los tules", en el ao 645,
para despus residir en la ciudad de Tollan, la cual, segn los historiadores,
corresponda a la antigua poblacin otom Mamenhi. Se dice que los toltecas
eran altos y fornidos, de facciones finas que les daban cierto aspecto esttico.
Su principal actividad era la agricultura, habindose distinguido, adems, en la
industria beneficiadora del oro y la plata y en el tallado de piedras preciosas.
En la ciencia astronmica fueron notables, pues contaban el tiempo con
maravillosa precisin. Sustituyeron la escritura fontica por los jeroglficos, o
sea, por la escritura a base de figuras y smbolos. Primeramente adoraron a
tres deidades. Tonacatecuhtli, el Sol, Tezcatlipoca, la Luna, y Quetzalcatl, la
Estrella de la Tarde. Por lo que respecta a su organizacin poltica, que es el
tema que ms interesa a los efectos de esta obra, los toltecas en un principio
tenan un gobierno sacerdotal o teocrtico que despus substituyeron por la
monarqua, segn el consejo del sabio Huemac. Su primer rey fue
Chalchihuitlanetzin, hijo del seor chichimeca Yacauhtzin, habiendo gobernado
durante cincuenta y dos aos, o sea, un siglo tolteca, circunstancia que
estableci la costumbre de que todos los monarcas permanecieran ese lapso
en el poder y de que, si esta permanencia no se lograba por cualquier motivo,
los nobles deberan asumir el gobierno hasta que se nombrara nuevo rey,
concluido dicho periodo." 37
El territorio del reino tolteca, que se desmembr en el siglo XII de

nuestra Era, abarcaba una faja que se extenda desde Tollan hasta Cholula,
comprendiendo Teotihuacan, y estaba rodeado por los chichimeca, asentados
en el Valle de Mxico, y por las tribus otomes y tarascas. El gobierno de los
reyes tolteca era absoluto y hereditario, aunque se supone que Chololan y
Teotihuacan tenan un rgimen sacerdotal propio que se comparta con el
monrquico dentro de una especie de descentralizacin.
La desaparicin del imperio tolteca por causas histricas que no nos

corresponde tratar, origin el establecimiento en el Valle de Mxico de
mltiples pueblos independientes entre s que no pudieron constituir una
verdadera nacin, habiendo sido unos tributarios de otros. "Los tributarios,
afirman Chavero y Vigil, no teniendo ms liga que la servidumbre comn,
recobraban aisladamente su libertad; y las tribus, ya libres, peregrinaban En
37
Con estas versiones, que provienen de la cronologa de Ixtlix6chitl, no concuerdan

historiadores como Alfredo Chavero y Jos Mara Vigil, pues afirman que "Nada, en
efecto,
56
busca de nueva y mejor forma."38 Tales pueblos, entre otros, fueron los chalca,
los xochimilca y cuitlahuaca, los alcola que fundaron Texcoco, y los
tepanecas, que establecieron Atzcapotzalco. Entre los dominios dc estos
pueblos, los azteca buscaron el lugar prometido por su dios, tribu en la que,
segn dichos autores, "iba a personalizarse la nueva marcha de la civilizacin y
de la religin nahoas".39 El nombre de este pueblo obedece a que era oriundo
de un sitio llamado "Aztln", que quiere decir "lugar de garzas" y sobre cuya
ubicacin existen diferentes opiniones, siendo la ms aceptada la que lo
localiza en las costas del actual Estado de Sinaloa. Dbese recordar que los
aztecas tambin se denominaban "mexica", en razn de que su principal
deidad, Hitzilopochtli -colibr siniestro- igualmente se llamaba Mexi"40. Durante
su peregrinacin, cuyo comienzo se hace remontar al siglo IX de nuestra Era, el
gobierno de los aztecas o mexica era teocrtico, pues cuenta la leyenda que
sus sacerdotes, como voceros de Huitzilopochtli o Mexi, los guiaron durante
quinientos aos hasta encontrar el lugar prometido para fijar en l su
residencia definitiva, que fue, como se sabe, Tenochtitlan, fundada en el ao
de 1325 y cuyo nombre pusieron en honor de Tenoch, el sacerdote que los
conduca, o para denotar los signos de dicho lugar, ya que significa "lugar del
tunal sobre piedra". Inteligentes interpretaciones de jeroglficos y cdices
concluyen que los azteca recorrieron en su secular peregrinacin vastas y
extensas regiones de Michuacn, voz que expresa "tierra de los que poseen el
pescado", conviviendo en situacin de inferioridad con los tarascos, de
quienes, se dice, tomaron el sanguinario culto de los sacrificios humanos, tan
diferente de la religin astronmica de los nahoas. No podemos resistir la
tentacin de transcribir las ideas de los ilustres historiadores que hemos
constantemente citado, acerca de la peregrinacin de los azteca, no por lo que
atae a su aspecto histrico, sino a su interpretacin poltica o religiosa, que
demuestra por qu su primitivo gobierno fue teocrtico o sacerdotal.
38
ms absurdo que el pueblo tolteca vencedor y enseorendose de todo, y al mismo

tiempo pidiendo humilde un hijo a Icauhtzin para hacerlo su rey. Nada ms inverosmil
que sus periodos de cincuenta y dos aos para la duracin de los reinados, que obligan
al historiador a hacer morir al primer rey precisamente al fin de ellos, y que no
permiten que los otros monarcas mueran antes de terminar su periodo." (Op. cit. Tomo
V, 53 )
Op. cit., tomo VI, p. 122
39
Ibd.
40
Cfr. Francisco Javier Clavijero: "Historia Antigua de Mxico". Del nombre "Mexi" se
deriva el de "Mexicatl", que antiguamente, segn Fray Bernardino de Sahagn, se
deca "Mexitli", el cual se compona de "Me", que es "Me ti" por maguey, y de "Citli" por
la liebre, y as se haba de decir 'Mecicatl'; y mudndose la C en X corrompindose y
dcese 'Mexcatl'. la causa del nombre segn lo cuentan los viejos es que cuando
vinieron los mexicano! a estas partes traan un caudillo y seor que se llamaba 'Mecitl'
al cual luego despus que naci le llamaron 'Citli', liebre y porque en lugar de cuna lo
criaron en una penca grande de maguey, de all adelante lIamse 'Mecitli', como quien
dice, hombre criado en aquelh penca de maguey: y cuando ya era hombre fue
sacerdote de dolos, que hablaba personalmenti con el demonio, por lo cual era tenido
en mucho y muy respetado y obedecido de sus vasallos los cuales tomando su nombre
de su sacerdote se llamaron 'Mexica', o 'Mexicac', segn li cuentan los antiguos'. Cfr.
(Historia General de las Cosas de Nueva Espaa.)

57
"Salieron de Aztln, dicen tan insignes investigadores, empujados por el desbordamiento del imperio tlalpalteca, y no encontraron en el Michuacn ni libertad para
su vida social, ni apoyo a sus ambiciones de grandeza; huyendo de ah, arrojados tal
vez, tampoco pudieron vivir entre los malinalca; siervos despus de los culhua,
furonlo ms tarde de los toltecas, y con ellos envueltos de su desolacin y su ruina.
Obligados a peregrinar otra vez, encontraron el Valle, lleno todo de otras tribus que
desde antes se haban establecido en l; y, o tenan que sujetarse a ellas, o luchar, o
seguir su camino. No eran bien queridos, porque a su altivez y audacia, unan el culto
brbaro de sangre que haban trado del Michuacn y que haban exagerado en las
ltimas luchas de Tolln; y a mayor abundamiento, por sus ritos deban hacer guerra al
acercarse al xiuhmolpilli para tener vctimas que ofrecer a su dios. Rechazados y
perseguidos por donde quiera en el Valle, que por sus lagunas tanto se avena con sus
costumbres lacustres y vindose abandonados en la tierra, por un instinto natural del
alma pusieron su esperanza en el cielo, a lo que se prestaba adems su institucin teocrtica: creyndose los predestinados de la divinidad; vieron en su viaje de siete siglos
una gran prueba de ser los elegidos, y una muestra de celeste fortaleza; ya no
pensaron sino en encontrar un sitio conveniente. no para ello, sino para levantar una
ciudad a su dios; desde ese instante vivieron tan slo para alcanzarlo; y los pueblos
que viven para una idea, son invencibles. Siempre en esos momentos surge un hombre
en quin se personaliza la idea y que se levanta en medio de la tribu, como gigantesco
volcn en la ondulante llanura: en Egipto se llama Moiss. en Mxico se llam Tenoch.
Siempre es en los pueblos primitivos un sacerdote; porque en ellos domina la idea
teocrtica, y porque slo con el sacerdote habla el dios, lo mismo entre los relmpagos
y truenos del Sina, que entre los tenebrosos ruidos del descuajado rbol de la peregrinacin azteca. Tenoch era ya el jefe de la tribu: espritu indomable y valeroso, escogido
para levantar su ciudad y su templo a ChapuItepec, a pesar de que sta estaba en
terrenos del temido rey tepaneca. Ningn lugar ms a propsito; ahuehuetes viejos
como el mundo, y en el bosque, entre alfombras de flores, refrescadoras albercas de
aguas cristalinas. Pero sucedi tambin lgicamente, que al establecerse la tribu y al
organizarse en pie de guerra, necesitara ms de un capitn que de un sacerdote; y
entonces, dejando el gobierno teocrtico, eligi rey a HuitziIhuitI. Igualmente lgica
fue esta eleccin: Huitzilhuitl era el nico de familia real, nieto de tecuhtli de
Tzompanco; esto lo haca superior, daba derecho a que se respetase por los pueblos
vecinos, y era esperanza de apoyo y alianzas, por lo menos con los tzompanteca.41
41
Op. cit., torno VII, pp. 20 a 22.
58
Una vez que los azteca o mexica se establecieron definitivamente en el

sitio prometido por Huitzilopochtli y en l hubieron fundado la ciudad de
Tenochtitlan, su primer gobierno estuvo depositado en los nobles y sacerdotes.
Este rgimen aristocrtico-teocrtico fue substituido por la forma monrquica
electiva, a imitacin de los sistemas gubernativos en que estaban organizados
los pueblos circunvecinos. El monarca era designado por cuatro electores que
representaban la voluntad popular y que deban ser "seores de la primera
nobleza, comnmente de sangre real, y de tanta prudencia y probidad, cuanta
se necesitaba para un cargo tan importante".42 El cargo de elector no era
perpetuo, pues terminaba al realizarse la eleccin del monarca, pudiendo los
nobles volver a designar en l a la persona que lo hubiese ocupado. Bajo el
gobierno de Itzcoatl el cuerpo electoral fue aumentado a seis miembros con el
ingreso de los seores de Acolhuacn y de Tacuba.
La facultad para elegir rey no era irrestricta, sino condicionada a la
costumbre de que el designado debera pertenecer a la casa real, pues como
afirma Clavijero "Para no dejar demasiada amplitud a los electores, y para
evitar, en cuanto fue posible, los inconvenientes de los partidos y de las
facciones, fijaron la corona en la casa de Acamapichtzin, y despus
establecieron por ley que al rey muerto deba suceder uno de sus hermanos, y
faltando stos uno de sus sobrinos, uno de sus primos, quedando al arbitrio de
los electores el nombramiento del que ms digno les pareciese."43 Fcilmente
se comprende, de las ideas expuestas, que el rgimen monrquico en que
estaba organizado gubernativamente el pueblo azteca era electivo y dinstico,
habiendo sido aristocrtica la fuente del poder, pues, segn dijimos, slo los
nobles podan fungir como electores, sin que ninguna otra clase social haya
tenido injerencia en el nombramiento del monarca.
Segn sostiene don Francisco Pimentel44, y en ello coincide con Clavijero, el

poder del monarca entre los aztecas no era absoluto, sino que estaba limitado por lo
que dicho historiador denominaba "el poder judicial", a cuyo frente haba un
magistrado supremo con jurisdiccin definitiva, esto es, inapelable hasta ante el rey
mismo. En apoyo de la opinin de Pimentel existen los valiosos testimonios de ilustres
historiadores, tales como Alfredo Chavero, Vicente Riva Palacio Jos Mara Vigil y otros,
en el sentido de que el poder del rey o seor entre los aztecas (tecuhtli) estaba
controlado por una especie de aristocracia que compona un consejo real llamado
"TIatocan" que tena como misin aconsejar a monarca en todos los asuntos
importantes del pueblo, quien supona a su jefe supremo ungido por la voluntad de los
42
43
44
Clavijero, Francisco S. Historia Antigua de Mxico. Tomo 1, p. 308, edicin 1826

Op .cit., tomo 1, p. 308
Obras Completas, p. 19.

59
dioses, atribuyndose a dicho organismo consultivo, adems, ciertas funciones
judiciales. Por otra parte, los habitante de los "calpulli" o barrios de la ciudad, tenan un
representante en los negocios judiciales, es decir, una especie de tribuno que defenda
sus derechos ante le jueces y que reciba el nombre de "chinancalli", aseverndose que
sus principales atribuciones consistan en "amparar a los habitantes del calpulli,
hablando por ellos ante los jueces y otras dignidades". Adems, entre los aztecas
exista otro importante funcionario que se denominaba "cihuacoatl", cuyo principal
papel consista en sustituir al "tecuhtli" cuando ste sala de campaa en lo tocante a
las funciones administrativas en general y especficamente hacendarias,
reputndosele, por otra parte, como algo parecido al Justicia Mayor de Castilla o
Aragn desde el punto de vista de sus facultades judiciales, las cuales estaban
encomendadas, en grado inferior, a cuatro jueces con competencia territorial en la
Gran Tenochtitlan, y que se llamaban "tecoyahucatl", "ezhuahucatl", "acayacapancatl" y " tequixquinahuactl".45
Por su parte, Clavijero asevera que "Tena el rei de Mxico, as como el

de Acolhuacan, tres consejos supremos, compuestos de hombres de la primera
nobleza, en los cuales se trataban todos los negocios pertenecientes al
gobierno de las provincias, a los ingresos de las arcas reales, y a la guerra, el
rei, por lo comn, no tomaba ninguna medida importante sin la aprobacin de
los consejeros."46 En lo que respecta a la administracin de justicia, el
historiador citado alude al "cihuacoatl" que era una especie de magistrado
supremo, "cuya autoridad era tan grande, que de las sentencias que
pronunciaba en materia civil o criminal no se poda apelar a ningn tribunal, ni
aun al mismo rei", agregando que a dicho funcionario corresponda el
nombramiento de los jueces subalternos "y tomar cuenta a los recaudadores
de las rentas de su distrito".47
Subordinado al cihuacoatl se encontraba el tribunal llamado tlacatecatl

que se integraba con tres jueces denominados "tlacatecalt", "que era el
principal y del que tomaba su nombre aquel cuerpo", "quauhnochtli" y
"tlailotlac". Ese tribunal, que se reuna en un lugar pblico llamado
"tlatzonteiecayan", que quiere decir "sitio donde se juzga", conoca de las
causas civiles y penales, dependiendo de l diversos empleados que fungan
como ejecutores de sus mandamientos. En cada barrio de la ciudad funcionaba
un juez comisionado de dicho tribunal denominado "teuctli", cuya eleccin
perteneca a los vecinos. Clavijero sostiene que "Bajo las rdenes de los
'teuctlis' estaban los 'tequitlatoques' o correos, que llevaban las notificaciones
de los magistrados, y citaban a los reos, y los 'tapillis', o alguaciles, que hacan
45
46
47
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo VIII, pp. 248 a 250 y 302 a 306 y ss.
Op. cit., p. 312
lbid., p. 320
60
los arrestos."48
Es interesante determinar si exista un "Estado mexicano" precortesiano.

Romerovargas Iturbide contesta afirmativamente esta cuestin, sealndole inclusive sus lmites territoriales, aseverando que "Al Norte lindaba con pueblos
nmadas, sin lmite preciso, al oriente con el Golfo de Mxico entre los ros
Pnuco y Alvarado, al sur el istmo de Tehuantepec y el Ocano Pacfico".
Sostiene que "Enclavados en este territorio, quedaban libres: Cholula, Huejotzingo y Tlaxcala" y "excluidos los territorios de la Huasteca, parte de la regin
mixteco-zapoteca y Anolmalco (Tabasco, Campeche y Yucatn)."49 El mismo
autor, no sin exageracin, afirma que "Su organizacin (la del 'Estado
mexicano') corresponde a un orden constitucional consuetudinario de carcter
federal, similar en cuanto al fondo al sistema ingls, y en cierta forma parecido
al romano, en cuanto superposicin de uno o varios regmenes municipales
sobre todo un pas."50 Ese "federalismo" lo basa en la existencia de
"autonomas locales" de municipios rurales en que estaban organizados los
pueblos autctonos y "cuyas caractersticas fueron: la autosuficiencia de
recursos econmicos y la autonoma jurdica, poltica y religiosa de cada uno de
ellos".51
Nosotros, sin embargo, no creemos que haya existido un "Estado

mexicano precortesiano tal como lo concibe Romerovargas y mucho menos de
carcter "federal" segn l mismo lo califica. Sin entrar en pormenores que no
nos corresponde tratar, puede aducirse que dentro del marco territorial que
dicho autor describe, no exista "un" Estado, sino varios, autrquicos y
autnomos entre s como las polis griegas y cuya poblacin estaba integrada
por diferentes comunidades nacionales en el sentido sociolgico del concepto.
Cada una de ellas tena sus propias costumbres y religin y distinta lengua o
diversos dialectos. El pueblo azteca, por el llamado "derecho de conquista", las
tena sojuzgadas si haber aspirado a formar con ellas ninguna unidad nacional,
puesto que no pretendi imponerles sus costumbres sociales ni su organizacin
poltica. La sola vinculacin entre los mexica y los pueblos que rodeaban su
territorio era tributo a que por la fuerza los constrean y que no nicamente
48
Op. cit., p. 32l.

Organizacin Poltica de los Pueblos de Anhuac, pp. 162 Y 163.
50
I dem, p. 171
51
Idem, p. 187
49

61
era de ndole econmica sino en ocasiones de carcter militar. Los
historiadores ortodoxos que hemos citado, entre ellos a Clavijero, y cuya
autoridad intelectual rechaza Romerovargas con la imputacin de que
pretendieron "plasmar las ideas jurdicas occidentales en los conceptos
jurdicos indgenas"52, corroboran el anterior aserto. El relato que Clavijero hace
acerca del rgimen tributario a que estaban sometidos los pueblos que
Romerovargas considera como "entidades federativa del "Estado mexicano"
pre-hispnico, es la negacin ms elocuente del supuesto "federalismo" que el
indigenista escritor proclama.
"Todas las provincias conquistadas por los megicanos, dice Clavijero,

eran tributarias de la corona, le pagaban frutos, animales, o minerales de los
respectivos pases, segn la tarifa establecida. Ademas los mercaderes
contribuan con una parte de sus generos, y los artesanos con otra de los
productos de sus trabajos. En la capital de cada provincia haba un almacen
para custodiar los granos, las ropas, y todos los efectos que perciban los
recaudadores, en el trmino de su distrito. Estos hombres eran generalmente
odiados por los males que ocasionaban a los pueblos. Sus insignias eran una
vara que llevaba en una mano, y un abanico en la otra. Los tesoreros del rei
tenan pinturas en que estaban especificados los pueblos tributarios, y la
cantidad, y la calidad de los tributos. En la coleccin de Mendoza hai treinta y
seis pinturas de esta clase, y en cada una se ven representados los principales
pueblos de una o varias provincias del imperio. Ademas que un numero
exesivo de ropas de algodon, y cierta cantidad de granos, y plumas, que eran
pagos comunes a todos los pueblos tributarios, daban otros diferentes obgetos
segun la naturaleza del pais.
52
Al respecto afirma que: "Ya Sahagn, Zurita, Torquemada, Ixtlixchitl Pomar,

Mendieta, Durn, Veytia y Clavijero, se dejaron llevar por esta tendencia, tratando de
comprobar que los indgenas practicaban un derecho 'civil' y 'penal', nociones que
corresponden a conceptos perfectamente definidos para nosotros, desde la antigedad
clsica, pero que sin duda alguna, para los indgenas, no tenan el mismo sentido y
contenido, exceptuando ciertos visos de semejanza aparente y superficial. No es de
extraar que con tales antecedentes esta tendencia haya hecho escuela, con Orozco y
Berra al frente, Chavero, Herbert Spencer, el profesor J. Kohler, Lic. Lucio Mendieta y
Nez, el Lic. Manuel M. Moreno, Roque J. Ceballos Novelo, etc., quienes tratan de
clasificar el derecho autctono con las divisiones del derecho romano; pblico y
privado, civil, penal, mercantil, internacional, etc., sin faltar, como lo hace el Lic. Carlos
H. Alba Hermosillo, quien realice un estudio comparado entre el derecho azteca y
derecho positivo contemporneo mexicano, inclusive escrito en la forma imperativa de
u ley y lleno de preceptos que constituyen verdaderas generalizaciones." (Organizacin
Poltica de los Pueblos de Anhuac, p. 160.)
62
"Estas excesivas contribuciones, unidas a los grandes regalos que hacian

al rei los gobernadores de las provincias, y los seores feudales, y a los
despojos de la guerra, formaban aquella gran riqueza de la corte que ocasion
tanta admiracin a los conquistadores Espaoles, y tanta miseria a los
desventurados subditos. Los tributos, que al principio eran mui ligeros, llegaron
a ser exorbitantes, pues con las conquistas, crecieron el orgullo, y el fasto de
los reyes. Es cierto que una gran parte, y quizs la mayor de estas rentas, se
expedia en bien de los mismo subditos, ora sustentando un gran numero de
ministros, magistrados para la administracin de la justicia, ora premiando a
los benemeritos del estado, ora socorriendo a los desvalidos, especialmente a
las viudas, a los huerfanos, y a los ancianos, que eran las tres clases que mas
compasion exitaban a los Megicanos; ora enfin abriendo al pueblo un tiempo
de carestia los graneros reales; pero cuantos infelices que podian apenas
pagar su tributo, no habran cedido al peso de su miseria, sin que les alcanzase
una parte de la munificencia de los soberanos. A la dureza de estas cargas se
aadia la dureza con que se exigan. El que no pagaba el tributo, era vendido
como esclavo, para que pagase su libertad lo que no habia podido su
industria.53
53
Op. cit., pp. 318 y 320. Las apreciaciones de Clavijero son compartidas por otros no
menos ameritados historiadores como Chavero, Vigil, Arias, Riva Palacio y otros, cuyos
estudios, segn Romerovargas, tienen "gran valor e inters para nosotros, pero que
inducen a error (?) en el tratamiento del derecho autctono, cuyo pensamiento (sic)
difiere totalmente del europeo". Pese a esta desaprensiva crtica, sanos permitido
transcribir lo que dichos "equivocados" escritores sostienen como verdad histricopoltica para desmentir la existencia del "Estado federal" precortesiano. "Sobreponase,
dicen, una ciudad por su mayor fuerza y extenda su dominio por la conquista; ya
hemos dicho que la conquista no era la ocupacin permanente; reducase a imponer
tributos al pueblo vencido, que as reconoca la superioridad del vencedor. Podemos,
pues, decir que en la poca de que vamos tratando, estaba dividido nuestro territorio
en una gran cantidad de ciudades principales, agrupndose a cada una de ellas cierto
nmero mayor o menor de pueblos inferiores que no tenan ms liga que el tributo.
Desde luego se comprenden las consecuencias de una organizacin social tan
defectuosa. Cada una de estas agrupaciones de pueblos, en vez de tener un inters
comn que en ellos hiciera nacer el amor a la patria, produca en cada tributario el
deseo de sacudir el yugo. Prestbase fcilmente a esto, por una parte la falta de
ocupacin militar permanente, y por otra la facilidad de hacer alianzas para rebelarse
con otros pueblos que estaban en las mismas circunstancias. La ciudad principal tena,
para dominar la rebelin, que hacer una nueva conquista, y si triunfaba quedaba su
dominio tan inseguro como lo estaba anteriormente.
"Esto produca tres resultados prcticos: el estado social de aquellos pueblos era un
estado de guerra constante que produca odios profundos entre los vecinos y entre los
mismos que aparecan sujetos a un seor; la geografa estaba variando sin cesar, lo
que haca que no pudiera desarrollarse el sentimiento de nacionalidad; y como no
haba ms ley natural que la fuerza ni ms derecho que la conquista, el mayor poder y
la mayor riqueza estaban reservados a los pueblos ms guerreros. Esto explica desde
luego la preponderancia que alcanzaron los mexica." (Historia Patria. Tomo VIII, pp. 49
a 51.)

63
Son muy numerosas las versiones de historiadores consagrados acerca
de las relaciones que existan entre el pueblo azteca y los dems que habitaron
el territorio que Romerovargas atribuye al "Estado mexicano". Tales versiones,
como la que se acaba de reproducir, y cuya certidumbre no puede
desconocerse con simples afirmaciones en contrario que pretenden ser
novedosas pero que en el fondo son temerarias o al menos extravagantes,
demuestran que entre los mexica y las dems comunidades indgenas que
dicho escritor sita dentro de la extensin territorial que describe, haba
vnculos de vasallaje derivados de la guerra, impuestos por la conquista y
mantenidos por la fuerza y el terror. Los pueblos vasallos de los azteca tenan
la obligacin de pagar tributo al seor de Tenochtitlan, quien comisionaba
peridicamente a sus embajadores, llamados calpixques", para que lo
recaudaran. Cervantes de Salazar, segn lo sostiene Salvador de Madariaga,
puso en labios del cacique de Cempoala la siguiente revelacin: "Moctezuma
es el ms rico prncipe del mundo, aunque tiene continua guerra con los de
Tlaxcala, Guaxocingo Y Cholula"; y atribuyendo al mismo cacique ciertas
expresiones de amargura y protesta respecto del dominio mexica sobre el
pueblo cempoalteca, el cronista hispano-azteca Ixtlixchitl le hace decir: "y que
por salir del poder de tiranos se holgara l y otros mucho de las provincias
comarcanas se rebelase contra Mxico, confederndose con el rey de Castilla;
pues aunque era gran seor y poderossimo Moctezuma, tena muchos
enemigos, especialmente Ixtlixchitl, su sobrino, que estaba rebelado contra
l; y los de Tlaxcala, Huiexotzingo y otros pueblos muy poderosos, tena
continua guerra contra l.54
Tal vez hayamos pecado de prolijos en las transcripciones que antecede,

pero consideramos que la invocacin fiel de las crnicas y relatos que los
destacados historiadores que se han citado hacen sobre la situacin que
prevaleca entre los pueblos que habitaron nuestro territorio en la etapa precolonial, es indispensable para determinar si existieron uno o varios Estados
autctonos con antelacin a la conquista espaola. Los datos que la historia
nos proporciona y los juicios que sobre ellos se formulan en las versiones
54
Citas tomadas del libro Hernn Corts, de Salvador de Madariaga, p. 197.
64
transcritas, nos inducen pensar que los pueblos indgenas, en la poca

precortesiana, estaban estructurados desde un punto de vista mayoritario en
verdaderas organizaciones poltico-jurdicas, afirmacin que nos lleva a la
conclusin de que en dicha poca haba mltiples "estados", aunque no un
"estado unitario" en la acepcin lata concepto. Prescindiendo de las tribus
nmadas que se desplazaban en la porcin norte del territorio nacional, casi
todos los pueblos, descendientes de las gran civilizaciones maya y nahoa o
emparentados con ellas, tenan una organizacin poltica y jurdicamente
establecida por su respectivo derecho consuetudinario, traducido en una
variedad de usos y prcticas sociales cuya tnica primordial la religin y su
culto. Cada uno de tales pueblos gozaba de autarqua y autonoma, sin haber
llegado nunca a formar una sola nacin ni un solo Estado. El llamado "imperio
azteca" no era sino la hegemona militar y econmica que los mexica
ejercieron sobre los pueblos que paulatinamente fueron sojuzgados, haciendo
surgir entre unos y otros una relacin de vasallaje que no puede denotar
ningn federalismo, pues para que esta forma estatal hubiese existido, ha sido
menester la unidad de organizacin poltica entre todos ellos sin mengua de su
correspondiente autonoma. Recurriendo a concepciones "occidentalistas y
europeas" que segn Romerovargas desfiguran la "realidad" poltica, social y
econmica en que vivieron nuestros pueblos aborgenes, podemos afirmar que
stos se asemejaron a las antiguas polis griegas en lo que atae a su
autonoma orgnica y a sus recprocas relaciones y al rgimen feudal del
medioevo por lo que respecta a los vnculos del vasallaje que guardan con los
aztecas o mexicas.
B. poca colonial
La conquista espaola, como hecho meramente militar, tuvo indudables

y necesarias implicaciones polticas, jurdicas, sociales y econmicas sin las
cuales no hubiese tenido la trascendencia histrica de marcar una etapa en la
vida de nuestro pas. Cada una de dichas implicaciones origin hondas y
substanciales transformaciones en los diversos mbitos de su incidencia por lo
que respecta a las distintas estructuras en que estaban organizados los
pueblos conquistados. Desde el punto de vista jurdico-poltico la conquista hizo
desaparecer los diferentes estados autctonos o indgenas al someterlos al

65
imperio de la corona espaola, sometimiento que produjo como consecuencia
la imposicin de un rgimen jurdico y poltico sobre el espacio territorial y
sobre el elemento humano que integraban las formas estatales y de gobierno
en que dichos pueblos se encontraban estructurados.55 La multiplicacin de
estados prehispnicos se sustituy por una organizacin poltica unitaria que
los despoj de su personalidad, extinguindolos. En otras palabras, los pueblos
aborgenes, en la medida en que sucesivamente fueron sojuzgados por la
conquista, dejaron de ser estados para convertirse en el elemento humano de
dicha organizacin que los unci al Estado espaol y sus respectivos territorios,
bajo un solo imperio y dominio, se conjuntaron para formar geogrficamente la
Nueva Espaa. Esta no constituy, por ende, un Estado, sino una porcin
territorial vastsima del Estado monrquico espaol,56 el cual le dio su
organizacin jurdica y poltica como provincia o "reino" dependiente de su
gobierno. Durante la Colonia no hubo, pues, Estado mexicano, ya que lo que es
su actual territorio perteneca al dominio espaol. Obviamente, la poblacin de
la Nueva Espaa, cultural y tnicamente heterognea, y los diversos grupos
raciales que la integraban57, no gozaban del poder de auto-determinacin. El
derecho neo-espaol era decretado por la metrpoli sobre la base del mismo
derecho peninsular y de sus principios fundamentales, sin haber dejado de
incorporar, no obstante, las costumbres de los aborgenes que no se opusieran
55
As, el ilustre historiador mexicano Silvia Zavala, al afirmar que Espaa no hall en
las Indias Occidentales un continente vaco, sostiene que: su actuacin hubo de ser
poltica de relacin con otros hombres agrupados en sociedad, as se tratara de tribus
errantes, entre ellas las de chichimecas, pampas, etc., o de imperios ms
desarrollados, como el azteca o el inca (Filosofa de la Conquista. Fondo de Cultura
Econmica, p. 19.)
56
El territorio de la Nueva Espaa, en las postrimeras de la poca colonial,
comprenda, segn Lucas Alamn, ... el antiguo reino de Michoacn: la nueva Galicia,
conquistada por Nuo de Guzmn, que formaba la intendencia de Guadalajara: otras
provincias centrales que sucesivamente se agregaron: las internas de Oriente y
Occidente: las Californias, y la pennsula de Yucatn. Al Norte confinaba con los
Estados-Unidos de Amrica, desde el golfo de Mxico hasta el ocano Pacfico, siendo
inciertos los lmites, hasta que se fijaron claramente en el tratado celebrado por el rey
de Espaa con el gobierno de aquella repblica, en 22 de Febrero de 1819. Se extenda
por el Sur hasta tocar con la provincia de Chiapas y su anexa de Soconusco,
dependientes de la capitana general de Guatemala; y las costas de Yucatn, desde el
golfo de Honduras, con el vasto contorno del Seno mexicano, sealaban sus trminos
por el Oriente; as como por el Poniente los formaba el mar del Sur, u ocano Pacfico,
desde el itsmo de Tehuantepec, hasta el Norte de la alta California". (Historia de
Mxico. Tomo 1, p. 2. Edicin 1849.)
57
Humboldt hace notar que la poblacin de la Nueva Espaa estaba dividida en siete castas
distintas, a saber: "1. Los individuos nacidos en Europa, llamados vulgarmente gachupines:
2. Los espaoles criollos, o los blancos de raza europea nacidos en Amrica: 3. Los
mestizos descendientes de blancos y de indios: 4. Los mulatos descendientes de blancos y
de negros: 5. Los zambos descendientes de negros y de indios: 6. Los mismos indios o sea
la raza bronceada de los indgenas; y 7. Los negros africanos. Dejando a un lado las
subdivisiones, resultan cuatro castas principales: los blancos, comprendidos bajo la
denominacin general de espaoles: los negros: los indios y los hombres de raza mixta
mezclados de europeos, de africanos, de indios americanos y de malayos: porque con la
frecuente comunicacin que hay entre Acapulco y las islas Filipinas, son muchos los
individuos de origen asitico, ya chino, ya malayo, que se han establecido en Nueva
Espaa." (Ensayo Poltico Sobre la Nueva Espaa. Tomo 1, pp. 154 y 155. Edicin 1827.)
66
a stos.58 Se orden por los monarcas espaoles "que se respetase la vigencia

de las primitivas costumbres de los aborgenes sometidos, en tanto que estas
costumbres no estuvieran en contradiccin con los intereses supremos del
Estado colonizador, y por este camino, un nuevo elemento el representado por
las costumbres de los indios sometidos, vino a influir la vida del derecho y de
las instituciones econmicas y sociales de los nuevos territorios de Ultramar
incorporados al dominio de Espaa".59 En la Recopilacin de Leyes de Indias de
1681 se contiene la orden expedida por Carlos V el 6 de agosto de 1555 que
estableca: "Ordenamos y mandamos, que las leyes y buenas costumbres que
antiguamente observadas y guardadas despus de que son Christianos, y que
no se encuentran con nuestra Sagrada Religin, ni con las leyes de este libro, y
las que han hecho y ordenado de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo
necesario, por la presente las aprobamos y confirmamos, con tanto, que nos
podamos aadir lo que furemos servido, y nos pareciere que conviene al
servicio de Dios Nuestro Seor, y al nuestro, y a la conservacin y polica
christiana de los naturales de aquellas provincias, no perjudicando a lo que
58
El tratadista argentino Ricardo Zorraqun Bec sostiene que "el Derecho elaborado
progresivamente para las Indias deriva en sus instituciones fundamentales de las bulas
alejandrinas, como la semilla bien plantada da vida al rbol frondoso y corpulento",
agregando que "la Santa Sede fue la verdadera autora de un sistema que presidi la
conquista y la colonizacin del Nuevo Mundo hispnico, an antes de conocerse la
magnitud y la importancia de descubrimiento". Esta opinin la formula tras un minucioso
estudio de las referidas bulas, denominadas "Inter Coetera" de 3 y 4 de mayo de 1493,
expedidas por el Papa Alejandro VI. (Cfr. "Las Bases Fundamentales del Derecho Indiano",
publicacin contenida en Memoria del IV Congreso Internacional de Historia del Derecho
Indiano, edicin 1976, Facultad de Derecho de la U.N.A.M.)
Contrariamente a esta opinin, don Silvio Zavala estima que los mencionados documentos
no pueden considerarse como causa jurdica de la potestad de Espaa para implantar su
derecho sobre las tierras conquistadas, descubiertas y colonizadas, sino que el orden
jurdico que implant en Amrica provino de los descubrimientos mismos, puesto que las
bulas alejandrinas "slo eran la prueba formal que recoga el hecho y le prestaba
solemnidad", argumentando que tales documentos slo tenan valor formal, sin que hayan
podido ser "una donacin jurdica con plena validez, de suerte que los reyes de Espaa
vieran en ella la fuente indispensable de sus derechos sobre las Indias" (Cfr. "Las
Instituciones Jurdicas ('11 la Conquista de Amrica". Captulo III, edicin 197 J. Editorial
Porra, S. A.).
A nuestro entender, la implantacin del Derecho Indiano deriva directamente del poder
temporal de los reyes de Espaa para legislar en todos sus dominios, as corno de la
obligacin contrada ante la Santa Sede como consecuencia de su investidura teocrtica,
para evangelizar a los pueblos que habitaban las tierras descubiertas. Esta era la
concepcin dominante entre los juristas y filsofos del siglo XVI, tales como Bartolom de
las Casas y Francisco de Vitoria. Ambos coinciden en la idea de que la difusin del Evangelio
en todo el orbe corresponda los Papas en su carcter de vicarios de Cristo y que, para
realizar esta misin, estaban libertad de imponer su desempeo a los soberanos temporales
seleccionando las regiones donde deban cumplir su cometido (Cfr. QP cit., pp. 38 y 39).
En resumen, el Derecho Indiano tiene como fuente directa la mencionada obligacin de los
reyes para evangelizar a los pueblos de indios como delegados de la Santa Sede, y esa
obligacin se deba cumplir mediante la expedicin de diversos ordenamientos que en su
conjunto y en diferentes pocas integraron tal Derecho
59
J. M. Ots. Capdequi. El Estado Espaol en las Indias, p. 11

67
tienen hecho, ni a las buenas y justas costumbres y estatutos suyos." 60 As,
pues, en la Nueva Espaa estuvo vigente en primer trmino la legislacin
dictada exclusivamente para las colonias de Amrica y que se llam derecho
indiano", y dentro de la que ocupan un lugar preeminente las clebres Leyes
de Indias, verdadera sntesis del derecho hispnico y las costumbres jurdicas
aborgenes. Por otra parte, las Leyes de Castilla tenan tambin aplicacin en la
Nueva Espaa con carcter supletorio, pues la Recopilacin de 1681 dispuso
que en todo lo que no estuviese ordenado en particular para las Indias, se
aplicaran las leyes citadas.61
El Estado monrquico espaol, cuya principal colonia en Amrica era la

Nueva Espaa62, se form polticamente mediante los fenmenos que Hariou
llama "uniones personales", por cinco primitivos reinos cristianos que
sobrevivieron al desmembramiento de la Espaa visigtica y guardaron
60
Libro II, ttulo I, de la mencionada recopilacin. Este ordenamiento en la Ley 9, ttulo

4, libro III, ordenaba "que no se pueda hacer, ni se haga guerra a los indios de ninguna
provincia para que reciban la santa fe catlica o no den la obediencia, ni para otro
ningn efecto". Comentando esta disposicin, Silvio Zavala asevera que Ia guerra
lleg a ser proscrita legalmente, en trminos generales, como instrumento de la
penetracin religiosa y poltica espaola en el Nuevo Mundo. Extrao pero
comprensible corolario de las conquistas efectuadas desde fines del siglo xv"
"En cuanto a las prerrogativas de los nativos, aplicando las teoras del derecho
natural arriba explicadas, el legislador lleg a reconocer tanto la libertad personal
como las propiedades de ellos. En el orden poltico -contribuyendo a ello el propio
inters de la administracin real- se conservaron los cacicazgos, aunque no con la
amplitud de funciones que peda Las Casas. En general, se orden el respecto a las
costumbres de los indios cuando no fuesen contrarias a la fe cristiana ni a la buena
polica." (Filosofa de la Conquista, p. 40.
61
Por orden real del mismo emperador don Carlos, que consta en el libro II, ttulo 1 de
la aludida recopilacin, se dispuso: "Ordenamos y mandamos que en todos los casos,
negocios y pleytos en que no estuviere decidido, ni declarado lo que se debe proveer
por las leyes de esta Recopilacin, o por Cdulas, Provisiones, u Ordenanzas dadas, y
no revocadas para las Indias, y las que nuestra orden se despacharen, se guarden las
leyes de nuestro Reyno de Castilla, conforme a la de Toro, as en cuanto a la
substancia, resolucin y decisin de los casos, negocios y pleytos, como a la forma y
orden substanciar." Aludiendo, por su parte, a las Leyes de Indias, Silvio Zavala
asevera que "despus de algunas fluctuaciones, prohibieron la esclavitud de los
naturales del Nuevo Mundo; por eso, a mediados del siglo XVI, fueron puestos en
libertad los cautivos de conquista y guerras. En la Audiencia de Mxico esta libertad
alcanz a ms de 3,000 indios, sin contar a los emancipados en las provincias. Despus
slo se admiti la servidumbre de aborgenes indmitos que mantuvieron focos de
hostilidad en el imperio". (Op. cit., p. 101.
62
El nombre de "Nueva Espaa", segn Humboldt se aplic en un principio a la provincia de Yucatn, emplendolo posteriormente Corts para designar con l a todo el
imperio de Moctezuma en carta dirigida al emperador Carlos V en 1520. (Op. cit., tomo
I, p. 7.
68
celosamente su independencia frente a la dominacin musulmana en la

pennsula ibrica. Dichos reinos eran el de Len, el de Castilla que se segreg
de ste en el ao de 932, el de Galicia, el de Navarra y el Condado de
Barcelona. En el siglo XI surgi el reino de Aragn al independizarse del de
Navarra, habiendo incorporado en la centuria siguiente a dicho Condado. El
reino de Len absorbi al de Galicia y habiendo Fernando III de Castilla
heredado la corona de ambos a principios del siglo XIII, los tres Estados
formaron una sola monarqua. La unidad poltica de Espaa, gestada
gradualmente merced a sucesivas uniones personales que por matrimonio o
por herencia concentraron el poder real de los diversos reinos sealados en un
solo soberano, qued consumada en 1474 por el casamiento que tuvo lugar en
1469 entre Fernando de Aragn e Isabel de Castilla y Len, llamados los "reyes
catlicos", quienes el dos de enero de 1492 lograron la rendicin de la fortaleza
de Granada, ltimo reducto de la dominacin rabe en Iberia. A partir del 12 de
octubre de ese mismo ao de 1492, fecha en que Cristbal Coln descubre un
"nuevo mundo", el Estado espaol extendera su imperio territorial y poltico a
vastsimas regiones que diferentes empresas de conquista y colonizacin
fueron incorporando a Espaa y cuyo conjunto geogrfico recibi el nombre
oficial de "Indias Occidentales".
La organizacin jurdico-poltica de los diversos reinos que integraron el

Estado espaol tena rasgos comunes. En todos ellos destaca un organismo
legislativo denominado a Cortes" que reconoce por origen los antiguos a
concilios" que se celebraban desde la poca visigtica y de los que "emanaron
leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real63. Las Cortes
controlaban o moderaban el poder del monarca siempre en atencin a la
justicia y al bien comn, debiendo advertir que cuidaban de la observancia de
los fueros y derechos de los sbditos del monarca, quien ante ellas prestaba
solemne juramento en el sentido de cumplirlos y obedecerlos.
63
Enrique de Tapia Ozcariz. Las Cortes de Castilla, p. 3.

69
En Castilla dice Tapia Ozcariz, los reyes, antes de ser reconocidos, y aclamados, prestaban juramento a la nacin, reunida en Cortes, en la forma ms solemne.
El Monarca juraba guardar las leyes del Reino y las libertades de los pueblos. En las
Cortes celebradas en Madrid por Enrique III el ao 1391, los representantes de la
nacin dicen: 'Querades luego en estas Cortes otorgar e jurarnos de guardar e mandar
guardar todos nuestros previllejos, e cartas, e franquezas, e mercedes, e libertades, e
fueros, e bonos usos, e bonas costumbres que habemos e de que usamos en los
tiempos pasados?' "
Luego el Rey, puestas las manos en la cruz de la espada que tiene delante, dice:
'Juro de guardar e facer guardar a todos los fijosdalgo de mis regnos, a los perlados e
iglesias, e a los maestres de las Ordenes, e a todas las ciudades, villas e logares todos
los previllejos, e franquezas, e mercedes e libertades.' 64
Por su parte, las Cortes de Len, reunidas en 1188, "promulgan un verdadero
texto constitucional, limitando y moderando la autoridad del Monarca; ofrecen
garantas a las personas y propiedades, reconocen la inviolabilidad de domicilio,
proclaman el principio de que cada uno acuda al juez de su fuero y castigan al que
deniega la justicia o dolosamente sentencia contra derecho. El Rey promete no hacer la
guerra ni concertar la paz, ni tratado alguno, sino en Junta de obispos, nobles y
hombres buenos, por cuyo consejo manifiesta debe guiarse. Por eso dice, con
fundamento, el actual cronista de la ciudad Len, don Angel Surez, que este
Ordenamiento, esencial para las libertades de las clases populares, es ms completo
que la "Carta Magna" de lnglaterra.65
En Aragn, mediante el famoso Pacto de Sobrarbe, surgido de una

reunin de Cortes en el siglo XII, se instituye el Justicia Mayor, quien,
independientemente de sus altas funciones judiciales, presida las sesiones de
tales organismos.
En las Cortes de Monzn, reunidas en 1217, "resuena la voz imponente

del Justicia Mayor de Aragn que, en su calidad de presidente y en nombre de
los procuradores, dice al Rey: Nos, que cada uno de nosotros valemos tanto
como Vos e juntos ms que Vos, vos facemos Rey si cumplieres lo que jurades,
et si non, non. Dura frmula de juramento la de las Cortes aragonesas, en la
que se contiene el apoyo coactivo de un pueblo que exige el cumplimiento de
lo jurado bajo sancin en el caso de incumplimiento, expresin tpica del genio
almogaver, siempre menos dctil que el de Castilla para doblarse ante el
Monarca absoluto".66
64
65
66
Op. cit., pp. 19 Y 20.

Op. Cit., p. 54
Idem, p. 57
70
En ninguno de los reinos espaoles se poda decretar tributo alguno sin

la aprobacin de las Cortes, las que inclusive autorizaban los gastos pblicos y
los privados del rey. No podemos detenernos en la alusin de todas las
facultades y poderes con que las Cortes estaban investidas por una especie de
derecho consuetudinario que arranca desde la poca visigtica en Espaa y
cuya intervencin en los negocios pblicos del Estado espaol, una vez
obtenida su unidad poltica, subsiste durante los gobiernos de reyes tan
poderosos como Carlos V y Felipe II. Su decadencia se inicia con los Barbones a
partir del siglo XVIII en que su poder moderador se extingue para dejar paso
abierto al absolutismo monrquico.
"El cesarismo de los Borbones, llamado por los historiadores en

determinadas pocas 'despotismo ilustrado', dice Tapia Ozcariz, no da cabida a
la secular reunin de las Cortes de Castilla, institucin que fue en muchos
casos el apoyo o el freno de las reales iniciativas. En nuestras Cortes
medievales se decan verdades amargas a los Monarcas, siempre aderezadas
con respetuosos consejos y sabias advertencias. Como ha podido ver el lector,
los 'servicios' concedidos por los procuradores en Cortes representantes de los
tres estados, revestidos de la fuerza moral y legal que les daba su calidad de
diputados elegidos por los gremios y Municipios -en unin del clero y la
nobleza-, con poderes para fiscalizar y otorgar subsidios, desaparecen a partir
del ao 1700, cuando ocupa el Trono de Espaa el primer Borbn. Las Cortes
de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y del Prncipe heredero;
ceremonia que no exige ms de una o dos sesiones, puramente protocolarias,
de la antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo XVIII
y terminar por desaparecer.67
Si hemos puesto especial empeo en la referencia a las Cortes

espaolas ha sido con el propsito de desmentir lo que comnmente se afirma
67
Ese "despotismo ilustrado", afirma don Toribio Esquivel Obregn citando a Altamira,
se caracterizaba por "un marcado inters por los problemas interiores de la vida de la
nacin, que se refiere a la mejora de las condiciones econmicas, sociales y de cultura;
restauracin de la riqueza general y de la Hacienda; fomento de la poblacin y del
cultivo del suelo renacimiento de las industrias nacionales; tendencia a levantar la
consideracin social de las clases inferiores; difusin de la cultura con un carcter
marcado popular ... especie de revolucin desde arriba... tuvo su expresin abstracta
en la frmula de "todo para el pueblo, pero sin el pueblo". (Apuntes para la Historia del
Derecho en Mxico. Tomo II, p. 107.)

71
acerca de la forma de gobierno del Estado espaol en la poca de los grandes
acontecimientos histricos que se registran a fines del siglo xv y a principios
del XVI a saber: el descubrimiento del nuevo mundo y la conquista de la gran
Tenochtitlan, entre otros. Como se habr visto, el monarca espaol no era un
soberano absoluto cuyo poder lo ejerciera sin restriccin alguna. Si bien es
cierto que la monarqua espaola no era en dicha poca una monarqua
constitucional como lo fue hasta la Constitucin de Cdiz de 1812, tambin es
verdad que sobre el rey actuaban las Cortes que ste convocaba
peridicamente obedeciendo a una costumbre jurdica inveterada para tratar
los asuntos pblicos ms importantes del Estado. Aunque el rey concentraba
en su persona las tres funciones estatales como autoridad suprema, en su
carcter de legislador trataba de obtener de las Cortes su aquiescencia para
las leyes u ordenanzas que expeda, pues estando en tales asambleas
representadas las diversas clases sociales, entre ellas el "estado llano" al
travs de sus procuradores, se supona que dichas leyes u ordenanzas deban
contar con el consenso de sus sbditos. De ah que el funcionamiento de las
Cortes traduzca, en el fondo, no slo una tradicin jurdica, sino la tendencia
realista del derecho espaol enfocada hacia la adecuacin de la ley escrita con
la realidad donde deba regir. Esa tendencia impona al rey una especie de
deber tico-poltico, en cuanto que no deba expedir ordenamiento alguno sin
estar suficientemente enterado de su conveniencia y del beneficio pblico que
con l pudiere obtenerse. Por ello el monarca convocaba a Cortes para que en
stas se discutiera y aprobara cualquier medida legislativa, inspirando este
propsito a Carlos V la creacin del famoso Consejo de Indias, el cual qued
instituido por cdula de 14 de septiembre de 1519.68
La integracin de este Consejo vari con el tiempo. Al establecerse con

residencia en Madrid, se compuso de cinco ministros y un fiscal, llegando
posteriormente a contar con diversos miembros especializados encabezados
por su presidente.69 Las atribuciones del Consejo de Indias eran muy extensas,
68
Adems de este Consejo, existan otros cuerpos de carcter consultivo en la Monarqua espaola, tales como el "de Estado", el "de Guerra", el "de Hacienda"; y con
carcter territorial, adems del de Indias, los de Castilla, Aragn e Italia. (Cfr. Felipe II
por Valentn Vzquez de Prada, Editorial Juventud, Barcelona.)
69
"Considerando los grandes beneficios, y mercedes, que de la benignidad Soberana
hemos recibido y cada da recibimos, con el acrecentamiento y ampliacin de los
Reynos y Seoros de nuestras Indias, y entendiendo bien la obligacin y cargo que con
ellos se nos impone, procuramos de nuestra parte (despus del favor Divino) poner
medios conveniente para que tan grandes Reynos y Seoros sean regidos y
gobernados como conviene. Y porquen las cosas del servicio de Dios nuestro Seor y
bien de aquellos Estados, se provea con mayor acuerdo, deliberacin y consejo:
Establecemos y ordenamos que siempre en nuestra Corte resida cerca de Nos nuestro
Consejo de las Indias, y en l un Presidente de l: el Gran Canciller de las Indias, que
ha de ser tambin Consejero: y los Consejeros Letrados, que la ocurrencia y necesidad
de los negocios demandaren, que por ahora sean ocho: un Fiscal, y dos Secretarios: un
Teniente de Gran Canciller, que todos sean personas aprobadas en costumbres,
nobleza y limpieza de linage, temerosos de Dios, y escogidos en letras y prudencia:
72
pues en l se delegaron por el monarca las tres funciones en que se

desenvuelve el poder del Estado por lo que respecta a los dominios y
posesiones espaolas en Amrica. Adems del gobierno propiamente
administrativo que ejerca, funga como organismo judicial supremo y estaba
investido con la facultad de dictar leyes en las mltiples materias ataederas a
las Indias, tales como las relativas a "encomiendas, conservacin y tratamiento
de indios, expediciones de descubrimiento y conquista, misiones, trfico
martimo, legislacin en general, ya emanara de el mismo, ya de las diversas
instituciones coloniales, que requeran aprobacin por el mismo Consejo".70 Las
mencionadas facultades se consignaron en diferentes ordenanzas contenidas
en las Leyes de Indias y cuyo conjunto revela que el citado Consejo era la
autoridad suprema en el rgimen colonial hispnico, fuera del rey, segn se
deduce de las leyes que citamos en la nota al calce.71 El multicitado Consejo
tres Relatores, y un Escribano de Cmara de Justicia, expertos y diligentes en sus
oficios, y de la fidelidad que se requiere: cuatro Contadores de Cuentas hbiles y
suficientes: y un Tesorero general: dos Solicitadores Fiscales: un Coronista Mayor y
Cosmgrafo: y un Catedrtico de Matemticas: un Tasador de los procesos: un
Abogado, y un Procurador de pobres: un Capelln, que diga la Misa al Consejo en los
das de l: quatro Porteros, y un alguacil; los quales todos sean de la habilidad y
suficiencia, que se requiere; y ntes de ser admitidos sus oficios, hagan juramento de
que los usarn bien y fielmente, y guardarn las Ordenanzas de el Consejo, hechas, y
que se hicieren, y el secreto de l." (Recopilacin de Leyes de Indias. Libro II. Ttulo 11.
Ley j, pp. 228 y 229 del tomo primero de la edicin de J 971. Madrid.)
"Porque los de nuestro Consejo de las Indias con ms poder y autoridad nos sirvan y
ayuden a cumplir con la obligacin que tenemos al bien de tan grandes Reynos y
Seoros:
Es nuestra merced y voluntad, que el dicho Consejo tenga la jurisdiccin suprema de
todas nuestras Indias Occidentales, descubiertas, y que se descubrieren, y de los
negocios, que de ellas resultaren y dependieren, y para la buena gobernacin y
administracin de justicia pueda ordenar y hacer con consulta nuestras las Leyes,
Pragmticas, Ordenanzas y Provisiones generales y particulares, que por tiempo para
el bien de aquellas Provincias convinieren; y as mismo ver y examinar, para que Nos
las aprobemos y mandemos guardar cualesquier Ordenanzas, Constituciones y otros
Estatutos que hicieren los Prelados, Captulos, Cabildos y Conventos de las Religiones,
y nuestros Virreyes, Audiencia, Consejos y otras Comunidades de las Indias, en las
cuales, y en todos los dems Reynos y Seoros en las cosas y negocios de Indias, y
dependientes de ellas, el dicho nuestro Consejo sea obedecido y acatado, as como lo
son el Consejo de Castilla y los nuestros Consejos en lo que les pertenece, y que sus
Provisiones y Mandamientos sean en todo y por todo cumplidos y obedecidos en todas
partes, y en estos Reinos y en aquellos, y por todas ya cualesquier personas."
70
Toribio Esquivel Obregn. Op. cit., pp. 158 Y 159.
71
Dichas leyes se involucran en el Libro II, ttulo segundo de la mencionada
compilacin, y son las siguientes : "Ley j. Que el Consejo Real de las Indias resida en la
Corte y tenga los Ministros y Oficiales que esta ley declara." "Ley ij. Que el Consejo
tenga la suprema jurisdiccin de las Indias, y haga leyes, y examine estatutos, y sea
obedecido en estos y aquellos Reynos," "Ley iij. Que ningn Consejo, Chancillera,
Audiencia, Juez, ni Justicia de estos Reynos, sino el Consejo de las Indias, conozca de
negocios de ellas." "Ley vj. Que el Consejo tenga hecha descripcin de las cosas de las
Indias, sobre que pueda haber gobernacin o disposicin de ley." "Ley vij. Que el

73
subsisti durante toda la dominacin espaola en Amrica 72 con la composicin
orgnica y las funciones que variablemente le asignaban distintos monarcas, y
aunque esta asignacin variable se fundaba en el principio de que la autoridad
suprema radicaba en el rey, dicho organismo mediatiz su poder absoluto en
orden a la administracin gubernativa, a la legislacin y a la imparticin de
justicia en las posesiones de Ultramar, entre las que ocup un lugar
preponderante por su importancia poltica y econmica la Nueva Espaa.
El gobierno de esta colonia adopt tres regmenes sucesivos. Mediante

provisin real expedida el 24 de abril de 1523 Carlos V nombr gobernador y
capitn general de la Nueva Espaa a Hernn Corts, confirmndose as los
poderes que haba ejercido desde que inici su asombrosa campaa de
conquista y colonizacin hasta la cada de la gran ciudad lacustre de
Tenochtitlan el 13 de agosto de 1521.73 Las ambiciones personales de algunos
Estado de las Indias est dividido de modo, que lo temporal se corresponda con lo
espiritual. Porque tantas y tan grandes tierras, Islas, y Provincias se puedan con ms
claridad y distincin percibir y entender de los que tuvieren cargos de gobernarlas:
Mandamos a los de nuestro Consejo de Indias, que siempre tengan cuidado de dividir y
partir todo el Estado de ellas, descubierto y por descubrir: para lo temporal en
Virreynatos, Provincias de Audiencias y Chancilleras Reales, y Provincias de Oficiales
de la Real Hacienda, adelantamientos, Gobernaciones, Alcaldas mayores,
Corregimientos, Alcaldas Ordinarias y de la Hermandad, Consejos de Espaoles y de
Jndios: y para lo espiritual en Arzobispados y Obispados sufragantes, Abadas, parroquias y

Dezmerras, Provincias de las Ordenes y Religiones, teniendo siempre atencin a que la
divisin para lo temporal se vaya conformando y correspondiendo cuanto se compadeciere
con lo espiritual: los Arzobispados y Provincias de las Religiones con los distritos de las
Audiencias: los Obispados con las Gobernaciones y Alcaldas mayores: y Parroquias y
Curatos con los Corregimientos y Alcaldas Ordinarias. Ley viij. Que el principal cuidado
del Consejo sea la conversin de los Indios y poner Ministros suficientes para ella." "Ley viiij.
Que el Consejo provea lo conveniente para el buen tratamiento de los Indios." "Ley xij. Que
para hacer leyes precedan entera noticia de lo ordenado en la materia, parecer, e informe,
si en la dilacin no hubiere inconveniente. Con mucho acuerdo y deliberacin deben ser
hechas las leyes y establecimientos de los Reyes, porque menos necesidad pueda haber de
las mudar y revocar, y as mandamos, que cuando los de nuestros Consejo de las Indias
hubieren de proveer y ordenar las leyes y provisiones generales para el buen gobierno de
ellas, sea estando primero muy informados y certificados de lo antes proveido en las materias sobre que hubieren de disponer, y precediendo la mayor noticia, e informacin que se
pueda de las cosas y negocios, y de las partes para donde se proveyeren, con informacin y
parecer de los que las gobernaren o pudieren dar de ellas alguna luz, si en la dilacin de
pedir informacin no hubiere algn inconveniente." "Ley xiij. Que las leyes que se hicieren
para las Indias sean lo ms conformes, que se pudiere, a la de estos Reynos. Porque siendo
de una Corona los Reynos de Castilla, y de las Indias, las leyes y orden de gobierno de los
unos, y de los otros deben ser lo ms semejantes y conforme que ser pueda, los de nuestro
Consejo en las leyes y establecimientos, que para aquellos Estados ordenaren, procuren
reducir la forma y manera del gobierno de ellos al estilo y orden con que son regidos y
gobernados los Reyno de Castilla y de Len, en cuanto hubiere lugar, y permitiere la
diversidad y diferencia de las tierras y naciones
72
Se suprimi ya definitivamente, con el nombre de Consejo de Ultramar, en el ao de
1864.
73
En su parte conducente, dicha provisin ordenaba que " ... e porque Nuestra Merced e
Volutad es que la gobernacin de la dicha Nueva Espaa e provincias della, el dicho
Hernando Corts la tenga libre e desembargadamente conforme a las Provisiones que de
74
lugartenientes del conquistador, a quienes ste encomend el gobierno de la

Nueva Espaa durante su famosa expedicin a las Hibueras,74 provocaron una
situacin catica en la incipiente administracin pblica de la Colonia, que se
complic por numerosas conspiraciones acuciadas por la codicia de los que se
disputaban el poder, y
cuyos nombres podran formar una copiosa lista. Esta situacin origin que el
rey sustituyera la gobernacin y capitana general de la Nueva Espaa confiada
a Corts por una audiencia, es decir, por un cuerpo colegiado que en nombre
del monarca desempeara su autoridad administrativa, legislativa y judicial.
Dicha audiencia se integr por Juan Ortiz de Matienzo, Alonso de Parada, Diego
Delgadillo y Francisco de Maldonado, habindola presidido Nuo de Guzmn,
"el abominable gobernador del Pnuco, enemigo de Corts y quiz el hombre
ms perverso de cuantos hasta entonces haban pisado la Nueva Espaa".75
Esta primera audiencia, que en definitiva qued compuesta por Matienzo,
Delgadillo y Guzmn, pues sus otros miembros fallecieron recin llegados, se
caracteriz por sus atrocidades, desmanes y atropellos que sumieron a la
Colonia en un verdadero caos imposibilitando su organizacin poltica y
administrativa. Siguiendo las instrucciones reales, dicha audiencia form juicio
de residencia a Corts en febrero de 1529, proceso que en realidad encubri
grotescamente los contumaces designios de Nuo de Guzmn para arruinar
poltica y econmicamente al conquistador, a quien ya se haba despojado de
sus bienes, encomiendas y solares. La farsa judicial que ese juicio entra dio
cabida a mltiples acusaciones y demandas contra el extremeo presentadas
por sus enemigos y por los envidiosos que sufran a consecuencia de su fama y
poder, habindolo condenado la audiencia al pago de todas las reclamaciones
para cuya satisfaccin fue menester la venta de sus bienes en pblica
subasta."76 Los oidores, por su parte, se dedicaron a repartir entre sus
Nos tiene, entre tanto que Nos Mandamos ver lo susodicho e determinar los lmites en que
cada uno a descobierto e a de poblar, e por escusar los dichos incombinientes; e porque
ans conviene Nuestro Servicio, yo vos Mando que en lo que toca todo lo que entra en la
Gobernacin del dicho Hernando Corts e a su descobrimiento e poblacin, no os
entremetais a comunicar ni contratar ni poblar, ni fazer otra cosa alguna en las dichas
partes, sin embargo de qualiesquier Provisiones e Mercedes e Ttulos que de nos tengais; lo
cual anzi facer e cornplir so pena de la Nuestra Merced e de diez mil ducados para la
Nuestra Camara. E de como est Mi carta vos fuere notificada e la complieredes, Mandamos
a cualquier escribano pblico que para esto fuere llamado, que d en de al que gel
nostrare, testimonio signado con su signo, porque Nos sepamos como se comple Nuestro
mandato. Fecha en la Villa de Valladolid veinte cuatro dias del mes de Abril de mil e
quinientos e veinte e tres aos. Yo el Rey. Por mandato de Su Majestad, Francisco de los
Cobos". (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo Il, p. 59.)
74
Los designados fueron un licenciado Zuazo, Estrada y Albornoz.
75
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 11, p. 147

En carta dirigida a Carlos V en octubre de 1530, Corts se lamentaba de que "Me han
dejado (dice) sin tener de donde haya una hanega de pan ni otra cosa de que me
mantenga, y dems desto por los naturales de la tierra, con el amor que siempre me
han tenido, visto ni necesidad e que yo e los que con migo traiga nos moramos de
hambre, como de hecho se han muerto mas de cien personas de las que en mi
compaa traje, por falta de refrigerios y necesidades de proviciones, me venian ver y
me provean de algunas cosas de batismento, enviaban los dichos oidores alguaciles r
prehender los dichos naturales que con migo estaban, fin de que no me proveyesen
e se les diese a entender que yo era parte para nada en la tierra." (Mxico a Travs de
los Siglos. Tomo 11, p. 185.
76

75
allegados y favoritos los empleos y oficios pblicos "sin detenerse en la
ineptitud o bajeza de la condicin de los favorecidos".77 Frecuentes eran,
adems, las expoliaciones y maltratamientos de que se hizo vctimas a los
naturales durante el llamado "gobierno" de esa primera audiencia, lo que
motiv la airada protesta del obispo fray Juan de Zumrraga, quien erigindose
en protector de los indios como su colega Bartolom de las Casas, amag a los
espaoles victimarios con hacer una informacin completa de sus atrocidades
ante el rey, en cuyas pragmticas, a menudo desobedecidas y violadas, se
ordenaba la cristianizacin de los aborgenes y su incorporacin a la cultura
hispnica, pues como afirma Ots Capdequi "La conversin de los indios a la fe
de Cristo y la defensa de la religin catlica en estos territorios fue una de las
preocupaciones primordiales de la poltica colonizadora de los monarcas
espaoles." 78
El nefasto gobierno de la primera audiencia fue sustituido por otro
cuerpo colegiado orgnicamente semejante, que se conoce con el nombre de
segunda
audiencia, compuesto por los oidores Juan de Salmern, Alonso de Maldonado,

Francisco Ceynos y Vasco de Quiroga, presididos por Sebastin Ramrez de
Fuenleal, quienes arribaron a Veracruz en enero de 1531. La situacin que
encontraron en la Nueva Espaa era desastrosa, pues "escribanos y jueces cobraban en los pleitos y diligencias judiciales costas exorbitantes: la Audiencia
estaba en choque con el Ayuntamiento de Mxico por confusin de sus atribuciones; el obispo y los frailes eran hostiles al poder civil y hacan de los plpitos
tribuna de insurrectos; el marqus del Valle, que con ese nombre era ya conocido Hernn Corts, estaba en lucha con los oidores formando poderoso y
temible centro de oposicin; Nuo de Guzmn, el presidente de la primera
Audiencia, inquieto, rebelde y audaz, a la cabeza de un ejrcito, se alejaba
cuanto poda de la ciudad llevando la conquista, pero tambin la crueldad, la
codicie: y hasta la insurreccin por las inaccesibles montaas de la provincia
de Jalisco. El lujo y la disipacin, empobreciendo a las artes y a la agricultura,
viciaban todas las clases sociales, y el espritu de ambicin y de novedad
arrastraba a los antiguos pobladores de la Nueva Espaa, lanzndose en busca
de pases desconocidos en donde encontrar esperaban pueblos y ciudades, en
los que el oro, las perlas y las piedras preciosas pudieran saciar su ardiente
codicia, no satisfecha con las riquezas que les ofreca la Nueva Espaa"79
77
78
79
Op. cit., p. 164

El Estado Espaol en las Indias, p. 13.
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo II, pp. 1137 Y 11313
76
El gobierno de la segunda audiencia ofreci un notable contraste con el

de la primera, pudiendo aseverarse que estableci las bases para la
organizacin poltica, administrativa y social de la Nueva Espaa y sobre las
cuales se sentarlo el rgimen virreinal que la sucedi. Su actividad gubernativa
la desarroll apegndose a las provisiones reales y a las determinaciones del
Consejo de India: el cual, segn dijimos, ejerca la autoridad suprema en la
Colonia fuera del rey. Adems de que sujet a juicio de residencia a Matienzo,
Delgadillo y Guzmn la citada segunda audiencia tom medidas ejecutivas y
legislativas propendentes a realizar los designios que inspiraron a la conquista
y colonizacin espaolas como medios para incorporar al indio a la cultura
europea, a la sazn representada por Espaa, al menos en lo que concierne al
aspecto religioso y educativo. Puso en vigor "las cdulas reales que prohiban
el excesivo trabajo personal de los naturales, que se les emplease como
bestias de carga y que se les obligase trabajar contra su voluntad sin
retribucin en las fbricas y se les concedi que en sus ciudades y pueblos
erigieran alcaldes y regidores para la administracin de justicia, conforme a la
legislacin espaola".80 Para evitar la explotacin que ejercan los
encomenderos sobre los aborgenes en contravencin a las bases cristianas
con que se estructur la institucin de la encomienda, prohibi en muchos
casos los repartimientos, incorporando a la corona espaola a numerosos
pueblos de indios y declarando vacantes las encomiendas en otros, para que
stos fuesen considerados libres del encomendero y gobernados por un
corregidor. Expedit, adems, la segunda audiencia la administracin de
justicia en la Nueva Espaa, activando hasta su conclusin los mltiples
negocios judiciales que tena pendientes de despachar su antecesora. Para
obviar el prolijo sealamiento
de todas y cada una de las medidas que dicha audiencia puso en prctica a fin
de organizar el gobierno de una colonia con tan vasto e impreciso territorio que
paulatinamente creca y con tal heterognea poblacin, sanos permitido
reproducir el resumen que respecto de l formulaban los distinguidos autores
de la importante obra "Mxico a Travs de los Siglos", quienes sostienen:
"Habanse, durante cinco aos, tasado y organizado el cobro de los
tributos, de los diezmos, del quinto real en los metales y piedras preciosas, de
las penas de cmara y de los derechos de almojarifasgo; se haban dado
acertadas disposiciones para el cumplimiento de las reales cdulas, para
asegurar la libertad y el buen trato de los indios, avanzando mucho en el
empeo de acabar con las encomiendas, poniendo a los pueblos sujetos a la
corona real y gobernados por corregidores; los naturales del pas comenzaban
a entrar en la vida civil por el nombramiento de sus alcaldes y alguaciles; la
administracin de justicia se organizaba en la Nueva Espaa y la Audiencia
80
Op. cit., p. 191.

77
cumpla ya con las ordenanzas reales, y el arancel de derechos para escribanos
y empleados estaba ya en vigor; el poder y la autoridad de la Audiencia corno
gobernadora era reconocida sin disputa en la Nueva Espaa y en todas las
provincias que se le haban agregado, y Hernn Corts, el ms alto y poderoso
jefe militar, se someta resignadamente a sus decisiones.
"Consumar la obra, civilizar a todos aquellos habitantes, que espantados
y rencorosos huan de las ciudades y de los pueblos, acabar con el sistema de
encomiendas y organizar definitivamente la administracin de justicia y de la
real hacienda, desarrollar la instruccin pblica y dar impulso al comercio, a la
agricultura, a la minera, a las artes y a las ciencias, obras deban ser del
tiempo y de los futuros acontecimientos que vinieran a retardar o a precipitar
esa lenta y difcil evolucin que despus de la Conquista iniciaron los hombres
de la segunda Audiencia de Mxico."81
A la segunda audiencia sustituy, como es bien sabido, el virreinato,

habiendo sido el primer virrey de la Nueva Espaa don Antonio de Mendoza,
quien lleg a Veracruz el 15 de octubre de 1535. El territorio de esta
pertenencia colonial del Estado monrquico espaol, al implantarse dicho
rgimen, no estaba demarcado con precisin. Sus lmites y su extensin eran
sumamente vagos y confusos, pues por lo general se fue integrando con
regiones vastsimas que, previas su conquista militar y menguada colonizacin,
paulatinamente se incorporaron a la corona de Espaa. Las fronteras
desdibujadas del territorio novohispnico eran, por el norte, lo que se conoci y
conoce todava con el nombre de Florida cuya extensin abarcaban; por el
sureste comprendan las Hibueras, considerndose de la Nueva Espaa,
adems, "las lejanas conquistas de Nuo de Guzmn que imperfectamente
dibujaban una frontera desde el ro Yaqui a los lmites occidentales del que hoy
es el Estado de Jalisco, pasando de all hasta abrazar una parte del Estado de
Aguascalientes y de Zacatecas".82 Desde el punto de vista poltico de la Nueva
Espaa inclua "el gobierno de la provincia de Hibueras, el de Guatemala, la
Nueva Espaa propiamente llamada as, la Nueva
Galicia formada de lo que Nuo de Guzmn haba conquistado y la parte que

por usurpacin injustificable (sic) haba agregado a sus conquistas en la
provincia de Michoacn, desde el ro de la purificacin hasta las orillas del lago
de Chapala, y por el rumbo de Colima, de las tierras de la provincia de Avalas y
de las conquistadas por don Francisco Corts".83 Yucatn no formaba parte del
territorio de la Nueva Espaa ni estaba sometida al gobierno de sta segn las
capitulaciones celebradas entre el rey y el adelantado Francisco de Montejo,
aunque de hecho ocurra lo contrario. 84 Eclesisticamente, dicho territorio
81
Tomo II, p. 201. 81 Op. cit., p. 227.

Op. Cit., p.227
83
Idem, p. 228
84
Las capitulaciones eran los ttulos jurdicos que sirvieron "de base a toda expedicin
de descubrimiento o nueva poblacin". Eran contratos celebrados entre la Corona o sus
82
78
estaba dividido en cuatro obispados que eran el de Michoacn, el de Mxico, el

de Coatzacoalcos y el de las Mixtecas, conforme a la cdula real de 20 de
febrero de 1534 que fij sus respectivos lmites y a cuyo tenor nos remitimos.85
Durante el rgimen colonial el territorio de la Nueva Espaa no slo se

extendi geogrficamente merced a los descubrimientos y conquistas de
nuevas tierras, sino que vari desde el punto de vista administrativo y judicial.
As, segn ordenanza de 13 de febrero de 1548 se cre la Audiencia de
Guadalajara subordinada al virrey de Mxico "en lo relativo a gobierno, guerra
y hacienda", comprendiendo su jurisdiccin una amplia regin que limitaba, por
el Oriente, con la Nueva Espaa propiamente dicha, por el Sur, con el Pacfico,
y por el Poniente y el Norte con "las provincias no descubiertas ni
pacificadas".86
Para mayor facilidad de la administracin pblica, dice don Toribio

Esquivel Obregn, se divida el territorio en reinos y gobernaciones, y cada uno
representantes y el jefe de la expedicin proyectada. "En estas capitulaciones, que
recuerdan por su carcter y contenido las viejas cartas de poblacin de la Edad Media
castellana, se fijaban los derechos que se reservaba la Corona en los nuevos territorios
a descubrir y las mercedes concedidas a los distintos participantes en la empresa
descubridora. El estudio de sus clusulas pone de relieve que slo en muy contadas
ocasiones -los viajes colombinos, las expediciones de Pedrarias Dvila y la de
Magallanes- particip el Estado directamente en el costeamiento de los gastos que la
expedicin originaba. Lo corriente es que todos los gastos fueran de cargo del
individuo que organizaba la expedicin, el cual poda ser al propio tiempo caudillo
militar de la misma, o simplemente su empresario o financiador." "Esto explica que, en
ocasiones, la capitulacin se convirtiera en un verdadero ttulo negociable y fuera
objeto de diversas operaciones jurdicas: ventas, traspasos, permutas, contratos de
sociedad, etc." "Tuvo as este derecho (el de las capitulaciones), en sus orgenes, un
carcter particularista, porque cada capitulacin constituy el cdigo fundamental
-especie de carta puebla o fuero municipal- en el territorio a su amparo descubierto."
"Por otra parte, la necesidad de recompensar con largueza a los particulares que todo
lo ponan y que tanto arriesgaban en estas expediciones descubridoras, motiv la
concesin a los interesados en las mismas de privilegios extraordinarios de carcter
acentuadamente seorial. Se otorg e! ttulo de Adelantado con un carcter vitalicio o
hereditario al jefe de la expedicin descubridora; se le facult para repartir tierras y
solares y en ocasiones tambin para hacer repartimientos de indios; se le autoriz para
la ereccin de fortalezas y para gozar vitalicia o hereditariamente, de la tenencia de las
mismas; se le permiti la provisin de oficios pblicos en las ciudades de su
jurisdiccin, y se unieron a stas otras lucrativas recompensas de carcter
patrimonial." "Las clusulas sobre el buen tratamiento de los indios se intercalaron en
los textos de las capitulaciones tal y como quedaron fijadas en la Real Provisin del 17
de noviembre de 1526. Tambin se hicieron constar en los textos de las capitulaciones
los fines espirituales de la conquista, junto con los fines polticos, con lo cual se
acentu el carcter pblico de estos contratos." (J. M. Ots Capdequi. El Estado Espaol
en las Indias. Cuarta edicin. Fondo de Cultura Econmica, pp. 15, 16 Y 17.)
85
Consltese el Cedulario de Puga. Tomo 1, p. 320, sobre dichos lmites.
86
Toribio Esquivel Obregn.Op. cit., tomo II, p. 371.

79
de aqullos y de stas se subdivida en provincias, como sigue: Reino de
Mxico, provincias de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Antequera (Oaxaca), y
Michoacn; Reino de Nueva Galicia, provincias de Xalisco, Zacatecas y Colima;
Gobernacin de Nueva Vizcaya, provincias de Guadiana o Durango y
Chihuahua; Gobernacin de Yucatn, provincias de Yucatn, Tabasco y
Campeche; y Nuevo Reino de Len", agregando que "Haba otras provincias
que no eran subdivisin de las anteriores y eran las de Tamaulipas o Nuevo
Santander, Tejas o Nuevas Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa,
Nayarit o Nuevo Reino de Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo
Mxico."87 El mismo autor aade que "Por real cdula de 22 de agosto de 1776
se separ del virreinato de la Nueva Espaa toda la parte norte y lejana de
difcil atencin para los virreyes, dndose a esa porcin segregada el nombre
de Provincias Internas y se pusieron bajo el mando de un comandante general.
Comprenda el nuevo territorio las provincias de Sinaloa, Sonora, Californias y
Nueva Vizcaya, ms los gobiernos subalternos de Coahuila, Texas y Nuevo
Mxico. El propsito era fomentar el desarrollo de la parte norte del pas como
un valladar contra la ambicin ya entonces manifiesta de los Estados Unidos." 88
Las llamadas "Provincias Internas" a su vez se subdividieron por el virrey Flores
en "Provincias Internas de Oriente" a la que pertenecan Coahuila, Tejas, Nuevo
Len, Santander y los distritos de Parras y Saltillo, y en Provincias Internas de
Occidente", que comprendan las de Nueva Vizcaya, Nuevo Mxico, Sonora,
Sinaloa y las Californias.89 "Por real orden de 23 de noviembre de 1793 las
Californias, Nuevo Len y Nuevo Santander dependieron otra vez directamente
del virrey, y con las otras provincias se form una sola comandancia; pero por
otra real orden de 18 de mayo de 1804 se volvi a la divisin ordenada por el
virrey Flores, y ya al iniciarse el movimiento de independencia las Californias
se hallaban separadas en dos distintos gobiernos y dependan directamente del
virrey."90
La anterior divisin territorial sufri una ltima modificacin por la
famosa "Ley sobre Intendentes" de 4 de diciembre de 1786, cuya expedicin
se debi al empeo que puso el ministro de Indias Jos Glvez, segn afirma
Esquivel Obregn. Conforme a este ordenamiento el territorio de la Nueva
Espaa se clasific gubernativamente en intendencias, provincias y
gobernaciones, clasificacin que subsisti hasta la finalizacin del rgimen
colonial. Las intendencias, implantadas segn el modelo espaol que en la
metrpoli exista desde 1718, eran doce, a saber: las de Mxico, Puebla,
Veracruz, Mrida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de
Guanajuato, San Luis Potos, Guadalajara, Zacatecas, Durango y la de Sonora y
Sinaloa. Las "provincias" eran dos: la de Oriente que comprenda a Nuevo
Len, Nuevo Santander (Tamaulipas), Coahuila y Tejas, y la de Occidente que
abarcaba los gobiernos de Nueva Vizcaya y Nuevo Mxico. Las gobernaciones,
que dependan directamente
87
88
89
90
Idem, pp. 371 Y 372.

Ibd.
Vase p. 373 de la misma obra.
Idem.
80
del virrey, eran las de Tlaxcala, Vieja California y Nueva California.91
La organizacin gubernativa de la Nueva Espaa no se fund en

principios jurdicos definidos. Las necesidades administrativas y las
conveniencias polticas explican el fenmeno de que dicha organizacin,
durante la poca colonia sufriese modificaciones hasta cierto punto
caprichosas. En la etapa de los descubrimientos, el monarca espaol conceda
a los jefes expedicionarios el ttulo adelantados", confirindoles amplias
facultades judiciales y administrativas incluso legislativas, ejercitables dentro
de las regiones que se fueran descubriendo y conquistando y sobre las
comunidades en ellas asentadas. Los "adelantados" tambin estaban
investidos por el rey con la potestad de repartir tierras "encomendar" indios,
as como de nombrar funcionarios inferiores. En consecuencia, el "adelantado",
segn la "capitulacin" otorgada a su favor por monarca, "era al mismo tiempo
gobernador, capitn general y alguacil mayor de su provincia o territorio".92
Al establecerse el virreinato, el rgimen de los "adelantados" fue

paulatinamente desapareciendo y las funciones que stos ejercan se
desplazaron, por ministerio real, hacia el virrey y las audiencias, que eran los
rganos de autoridad primordiales en la Nueva Espaa. Las audiencias tuvieron
indiscriminadamente atribuciones judiciales y administrativas. En cuanto a las
primeras fungan como tribunales de apelacin en el conocimiento de los
recursos que interponan contra jueces inferiores que eran los alcaldes
ordinarios y los corregidores o alcaldes mayores. Adems de sus funciones
estrictamente judiciales audiencias eran rganos consultivos del virrey, a quien
sustituan provisionalmente en el gobierno mientras el monarca designaba a la
persona que deba reemplazarlo. Tambin puede considerarse a las audiencias
91
Segn el doctor Edmundo O'Gorman, durante la poca colonial haba varias de divisiones
territoriales, tales como la eclesistica, la judicial-administrativa y la admitrativa-fiscal. Estas tres
especies de divisiones, asienta dicho historiador, "no deben entenderse fases sucesivas de un
desarrollo homogneo", agregando que "Las tres existieron simultneas y sobrepuestas, slo que
la ltima vino a modificar y corregir un estado de cosas catico y embrollado, imponiendo alguna
uniformidad en la gran variedad de jurisdicciones que, con muchos aos de tolerancia y hasta
fomento, habran surgido y fortalecdose el amparo de poderos intereses particulares." Sostiene
tambin O'Gorman que el territorio neo espaol se divida en provincias, sin que esta divisin haya
obedecido a ninguna estructuracin legal, si no a la costumbre, lo que hace ms difcil precisar la
organizacin geogrfico-poltica de la Espaa. Haba provincias mayores y provincias menores
segn la Recopilacin de la de Indias, habindose distribuido dicho territorio en veintitrs provincias
mayores que cinco formaban el Reyno de Mxico; tres el de la Nueva Galicia; dos la Gobernacin
de la Nueva Vizcaya y tres la Gobernacin de Yucatn". (Cfr. Historia de las Divisiones riales de
Mxico. Coleccin de Sepan Cuntos".)
92
Sntesis Histrica del Derecho Espaol y del Indiano, p. 270, por Jos Mara y Marce. Edici6n
1959. Bibliografa colombiana, Bogot.

81
como cuerpos legislativos, en cuyo caso sus atribuciones consistan en "revisar
y aprobar ordenanzas que se dieren las poblaciones" y en "dar todas las leyes
que considerasen necesarias para el buen gobierno de la tierra";93 recibiendo
sus sesiones el nombre de autos acordados". Una de las funciones ms
importante de las audiencias era la que desempeaban en lo tocante al
conocimiento de los recursos de fuerza", verdaderos antecedentes hispnicos
de nuestro juicio
de amparo, que se entablaban contra tribunales eclesisticos y civiles cuando

unos u otros, extralimitndose de su competencia foral, afectaban a las personas en su libertad y en sus bienes.94
El virrey era propiamente el representante del monarca en la Nueva

Espaa. Su nombramiento provena del rey y la duracin de su cargo fue en un
principio vitalicia, reducindose despus a tres y cinco aos. Los primeros
virreyes, sealadamente en el siglo XVI, tuvieron facultades muy dilatadas,
pues como afirma Ots Capdequi, La inmensidad de las distancias, la dificultad
de las comunicaciones con la Metrpoli y la urgencia de los mltiples
problemas a resolver obligaban a los virreyes a decidir por s y ante s, en
muchos casos, sin plantear siquiera la cuestin a los altos organismos del
gobierno radicados en Espaa.95 Todos los funcionarios administrativos
estaban supeditados al virrey, quien mediante una especia de circulares,
llamadas instrucciones, les indicaba las reglas generales de gobierno. Los
virreyes estaban, adems, facultados para expedir ordenanzas de buen
gobierno (reglamentos), las cuales deban someterse a la consideracin del
Consejo de Indias, sin perjuicio de que, mientras ste las revisase, se
observaran nmediatamente.96 Segn don Toribio Esquivel Obregn los virreyes
no carecieron de facultades judiciales comprendiendo entre ellas las de
"proceder de oficio o a peticin de parte contra los oidores, alcaldes y fiscales";
"indultar de pena impuesta por los tribunales de justicia"; "conocer de las
causas formadas contra los que pasaban a Indias sin licencia"; "mandar sacar
de las provincias a las personas que alborotaran la tierra, a sus hijos, hermanos
y deudos y dems que siguieren su parcialidad, ponindolos en parte segura";
y abocarse, por comisin especial, al conocimiento de ciertas causas
criminales, "como sucedi al virrey Marquina en la clebre instruida con motivo
del asesinato del gobernador de Yucatn".97
93
94
95
96
97
Apuntes Para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo II, p. 340.

Sobre dichos recursos, vase nuestra obra El Juicio de Amparo, captulo I.
Op. cit., p. 59
Recopilacin de Leyes de Indias, 2-1-32 y 33.
Op. Cit., 424 del tomo II.
82
Sera demasiado prolijo enumerar las facultades con que estaba

investido el virrey y sumamente difcil clasificar en cuadros precisos el cmulo
de atribuciones que tena, las cuales eran, como se haba advertido, de
naturaleza administrativa, legislativa y judicial, pues segn sostiene Ots
Capdequi, la nota distintiva de tales atribuciones "fue la universalidad,
abarcando, en consecuencia, todos los aspectos de la vida pblica: legislativo,
gubernativo, fiscal y econmico, judicial, militar y an eclesistico ... ".98
El amplio poder que ejercan los virreyes no dejaba de estar, sin

embargo, sujeto a una especie de control que el mismo monarca espaol
desempeaba indirectamente sobre su conducta pblica. As, dichos
funcionarios estaban obligados a informar al mismo rey acerca de su gestin,
acostumbrndose que ste les diese instrucciones reservadas para el manejo
de los negocios pblicos. Adems, el virrey estaba sometido a un verdadero
juicio poltico que se conoca con el nombre de "juicio de residencia", el cual
era un proceso que se le segua invariablemente ante un tribunal ad hoc,
compuesto por un nmero determinado
de oidores que la corona designaba especialmente. En dicho juicio, que se

substanciaba al concluir cada periodo gubernamental y durante cuya
tramitacin los virreyes permanecan arraigados (de ah la denominacin con
que se le bautiz), no slo se examinaba su actuacin en el cargo que haban
ocupado, sino que se reciban todas las quejas que por supuesto o verdaderos
agravios formulasen los gobernados, para determinar la responsabilidad civil,
penal o eclesistica en que dichos funcionarios hubiesen incurrido. Debemos
aadir, por otra parte, la fiscalizacin que las audiencias ejercan sobre la
actuacin de los virreyes respecto de ciertos negocios pblicos al travs de lo
que se llamaba el "real acuerdo", con cuyo nombre se designaba a las sesiones
de dichos cuerpos colegiados en que todos sus miembros integrantes, es decir,
los oidores, incluyendo al virrey mismo, opinaban, deliberaban y resolvan
sobre asuntos meramente gubernativos y con especialidad sobre los que
ataan a la hacienda pblica y a la milicia, habiendo ya firmado que las
decisiones que al efecto se tomaban recibieron la denominacin de "autos
acordados".
98
Op. Cit., p.60.

83
Las audiencias de la Nueva Espaa, o sea, las de Mxico y Guadalajara,

no eran los nicos tribunales superiores de la Colonia, pues la funcin judicial
se desplegaba por otros organismos cuya competencia era especializada y que
se determinaba por factores especficos. As, en el ao de 1710 se cre el
Tribunal de la Acordada para perseguir y castigar a los salteadores de
caminos. Como dice Esquivel Obregn, "Al principio el Tribunal de la Acordada
era ambulante el juez, acompaado de un escribano, sus comisarios, un
sacerdote y el verdugo, precedido de clarn y estandarte, a usanza de la Santa
Hermandad de Toledo, se presentaba en una poblacin, juzgaba sumariamente
a los reos, y, la sentencia era de muerte, era sta ejecutada sin dilacin y se
dejaba al cuerpo del convicto pendiente de un rbol, para la debida
ejemplaridad."99
Por otra parte, en 1503 se estableci la Casa de Contratacin de Sevilla,

cual, adems de las atribuciones administrativas con que estaba investida en
relacin con los asuntos de comercio y navegacin concernientes a las Indias
ejerca funciones judiciales para conocer de los negocios contenciosos civiles
penales que sobre tales materias se suscitasen, pudiendo impugnarse sus
fallas ante el Consejo de Indias. La fundacin de dicha Casa fue simultnea a
los descubrimientos y conquistas realizados por Coln y otros exploradores y
obedeci a la necesidad de gobernar las incipientes colonias. No fue, en
consecuencia un organismo exclusivo para la Nueva Espaa, puesto que su
competencia extenda a todas las Indias, la cual, si en un principio era muy
dilatada, redujo notablemente al crearse el Consejo de Indias, del que hemos
hecho una somera semblanza. La Casa de Contratacin de Sevilla fungi
primeramente como agencia de las expediciones y flotas que se enviaban al
nuevo mundo incumbindole la administracin de los ingresos reales que con
ellas se obtenan as como el manejo de importantes ramos de la hacienda
pblica. Su organizacin y atribuciones se modificaban con frecuencia
mediante cdulas y ordenanzas que sera prolijo citar, sobreviviendo su
decadencia con la dinasta de Barbones, para extinguirse en el ao de 1790.
99
Op. Cit., p. 362 del tomo II.
84
Ya hemos indicado que en la Nueva Espaa funcionaron diversos

tribunales especializados distintos de los de primera instancia -alcaldes
ordinarios y alcaldes mayores o corregidores- y de los de segundo grado como
lo fueron las audiencias de Mxico y Guadalajara. As, exista el Consulado que
fue establecido en 1581 bajo el gobierno del virrey Lorenzo Surez de
Mendoza. Se compona de un presidente llamado prior y de jueces o ministros
que se denominaban cnsules. Entenda de todos los asuntos relacionados con
el comercio interior de la Colonia, correspondiendo a su iniciativa, la apertura
de caminos y la construccin de puentes. Su ms importante misin consista
en dirimir las controversias que se suscitaban entre comerciantes, sin sujetar el
procedimiento respectivo a las frmulas y dilaciones de los procesos civiles,
debiendo dictar sus fallos "a verdad sabida y buena f guardada".
En 1777 se fund el Real Tribunal de Minera, el cual, como casi todos los
tribunales neo-espaoles, tena facultades judiciales, administrativas y
legislativas. En cuanto a las primeras, conoca de las contiendas sobre asuntos
de su materia entre los mineros. De l dependa el Colegio de Minera, al que
podan asistir espaoles e indios nobles, admitindose con preferencia a los
hijos y descendientes de dueos y trabajadores de minas. Tenan competencia
dicho Tribunal para expedir ordenanzas sobre minera, siendo muy conocidas
las que dict en 1783 conteniendo una regulacin exhaustiva sobre la citada
materia y que inclusive se aplicaba durante los primeros aos del Mxico
independiente.
Aparte de los organismos brevemente reseados, que eran de ndole

civil en la acepcin amplia del trmino, funcionaban en la Nueva Espaa
diversos tribunales eclesisticos, destacndose entre ellos el de la Inquisicin,
establecida por los Reyes Catlicos con el consentimiento del Papa, de quien se
supona derivaban los inquisidores sus poderes, aunque su nombramiento
provena del monarca. Prescindimos deliberadamente de tratar lo relativo a la
organizacin, competencia y funcionamiento del mencionado cuerpo, pues
atendiendo a la extensin de estos tpicos, su examen rebasara la temtica
de esta obra.
Sin embargo, no resistimos el deseo de reproducir la opinin que

respecto de l sustenta un ameritado jurista e historiador que no se distingui
precisamente por su aversin hacia la Iglesia Catlica y sus instituciones, o

85
sea, don Toribio Esquivel Obregn, quien asevera: "La existencia,
funcionamiento y mtodos del tribunal de la Inquisicin ha sido un cargo que
se ha hecho a Espaa y una prueba que se ha considerado irrefutable de su
crueldad. Fue Espaa la que aun en los principios del siglo XIX sostena ese
tribunal, cuya misin era perseguir a los hombres por sus creencias, velar
porque nadie se apartara una lnea de los cnones establecidos en las sutiles
materias de la teologa; que exiga del padre que denunciara al hijo y al hijo
que denunciara al padre, y el hermano al hermano: que conduca la
investigacin en medio del ms impenetrable secreto; que usaba el tormento
para obtener la confesin del delito y la denuncia de los cmplices
simpatizadores, y una vez la vctima convicta, la entregaba al brazo secular
como mejor ejecutor, para ser encarcelada por el resto de sus das, azotada o
quemada viva, confiscados sus bienes, infamados a sus hijos y descendientes.
"Todo esto es verdad y ni vale negarlo ni defender la institucin como no

valdra defender el llamado juicio de Dios o la prueba del hierro candente o
tantas cosas que estuvieron en uso en pasadas edades."100
Es bien sabido que el tribunal de la Inquisicin se implant en la Nueva
Espaa por real cdula expedida en Madrid el 16 de agosto de 1570 por Felipe
II, habiendo sido el primer inquisidor don Pedro Moya de Contreras. Esquivel
Obregn sostiene que "Al final de la poca colonial y durante la guerra de
independencia (dicho tribunal) haba cado primero en desprestigio y despus
en odio de las gentes, principalmente por su participacin en los asuntos de la
agitada poltica de entonces"101, habindolo abolido las Cortes de Cdiz
mediante decreto de 12 de febrero de 1813.
Una de las instituciones ms importantes del derecho pblico espaol
fue el municipio, cuyo rgimen, gestado desde la poca visigtica, alcanz su
apogeo durante toda la alta Edad Media en los diferentes reinos existentes en
100
ldem, pp. 649 y 650 del tomo 12. Contra la opinin de Esquivel Obregn don Alfo
Junco considera que respecto del Tribunal de la Inquisicin se han exagerado las
crticas, ataques y censuras, sosteniendo que, en cuanto los tormentos y torturas, se
empleaban con mas rigor y crueldad por los tribunales civiles y penales coetneos, y
por lo que atae al procedimiento, en el inquisitorial el acusado gozaba de amplia
defensa. Justifica Junco la existencia de la Inquisicin como una institucin judicial al
travs de la que el Estado Espaol pudo conservar su unidad religiosa, base de su
unidad poltica (Cfr. Inquisici6n sobre la Inquisicin. Cuarta edicin. Editorial Jus.
Mxico, 1967).
101
Idem, pp. 692 y 693.
86
la pennsula ibrica. Aunque el rgimen municipal ya se encontraba en

decadencia al tiempo en que se iniciaron los descubrimientos de tierras del
nuevo mundo merced a la hegemona cada vez ms acentuada del poder real,
no dej de implantarse en la Nueva Espaa, pues como asevera Ots Capdequi,
las instituciones municipales "caducas en la Metrpoli, cobraron savia joven en
un mundo de caractersticas sociales y econmicas tan distintas, y jugaron un
papel importantsimo en la vida pblica de los nuevos territorios descubiertos".
102
y 103
Los municipios se gobernaban por un cuerpo colegiado llamado
"ayuntamiento o cabildo" compuesto por alcaldes, regidores y sndicos. Los
alcaldes como ya se ha visto, desempeaban la funcin judicial dentro del
municipio correspondiente con independencia de su adscripcin a dicho
cuerpo; a los regidores incumban las funciones econmico-administrativas y el
sndico era representante de la mencionada entidad en los negocios jurdicos
en que estaba interesada. A semejanza del rgimen municipal espaol, el
nombramiento de los miembros del ayuntamiento o cabildo provea de los
vecinos del lugar, operando as una especie de democracia. Sin embargo,
Felipe II decret la enajenabilidad de los cargos u oficios respectivos en pblica
subasta para arbitrarse fondos tendientes a sufragar los apremiantes gastos de
la corona, situacin que
subsisti durante la Colonia. Adems, algunos puestos eran transferibles por
herencia, circunstancia que contribuy a la desaparicin del origen popular de
los citados organismos que de ese modo se convirtieron en verdaderas oligarquas.
La centralizacin de las funciones administrativas y judiciales en la

Nueva Espaa, cuyo bice implicaban los ayuntamientos o cabildos de que
cada villa o ciudad contaba, se registr con la creacin de los corregimientos,
que polticamente eran las porciones territoriales en que ejercan el gobierno
unos funcionarios denominados corregidores" o "alcaldes mayores" que
dependan del virrey. La primera denominacin responde a la funcin que se
les asign, consistente en "corregir los abusos". Actuaban dentro de su
jurisdiccin como jueces civiles y penales de primera instancia, pudiendo
adems conocer en grado de apelacin de los juicios fallados por los alcaldes
ordinarios, los que, segn se dijo, integraban el ayuntamiento o cabildo.
102
103
El Estado Espaol en las Indias, p. 61.
Nadie ignora que la primera ciudad fundada en lo que sera la Nueva Espaa Corts
fue la Villa Rica de la Vera Cruz, previa Ia constitucin de un cabildo o ayuntamiento a
la usanza espaola". Como alcaldes, dice Salvador de Madariaga citando a Bernal del
Castillo, nombr a su fiel Portocarrero y a Montejo, amigo de Velzquez", agregando
"Con la fundacin de la Vera Cruz la armada se transfiguraba en un Municipio espaol
gobernado democrticamente por su cabildo", habiendo tomado Corts juramento "a
Alcaldes, Regidores y Cabildo en nombre del Rey" (Hernn Corts, p. 182

87
Los corregimientos fueron sustituidos por las intendencias, aunque al
proclamarse la independencia nacional subsista el de Quertaro, que conserv
cierta autonoma en la materia judicial civil y criminal. Las intendencias se
establecieron mediante las ordenanzas respectivas expedidas por Carlos III el 4
de diciembre de 1786 bajo la inspiracin de su "ministro universal" de las
Indias, don Jos Glvez, marqus de Sonora.
Hemos expuesto muy superficialmente el rgimen jurdico-poltico de la

Nueva Espaa sin haber abrigado la pretensin de estudiar sus instituciones
con exhaustividad. De la breve semblanza que al respecto describimos,
podemos extraer los rasgos caractersticos de dicho rgimen, los cuales
demuestran evidentemente que la Nueva Espaa era una colonia
perteneciente al imperio y dominio del Estado monrquico absolutista espaol
en que el rey concentraba en su persona las tres funciones estatales supremas,
considerndosele como titular de la soberana. A la corona se atribua una
especie de "propiedad originaria" sobre todas las tierras que integraron el
vastsimo territorio colonial, las que por virtud de las mercedes reales, fueron
susceptibles de ingresar al dominio privado, como efectivamente sucedi con
muchas de ellas. Todas las autoridades neo-espaolas, dentro de una rbita
competencial no definida con precisin y constantemente alterada por multitud
de ordenanzas y disposiciones reales, actuaban en nombre del monarca, del
que, adems, dependa directa o indirectamente su nombramiento. Aunque en
los primeros tiempos de la Colonia, segn hemos visto, se implant un rgimen
municipal semejante al de las comunas medievales de los reinos espaoles, y
se reconoci una muy limitada autonoma a las poblaciones indgenas, el
absorbente poder del monarca elimin tales sistemas democrticos" para
substituirlos con instituciones cuya creacin, competencia y funcionarios
estaban sujetos a la voluntad del monarca.
En los comienzos del siglo XIX se registran hechos polticos y militares en

la Metrpoli que tuvieron indudable repercusin en la Nueva Espaa, a tal
punto que implicaron causas directas de la insurgencia. Carlos IV, quien al
estallar la revolucin francesa ascendi al trono, entreg prcticamente el
gobierno del dilatado imperio espaol al ambicioso y nefasto Manuel Godoy,
conocido por irona o sarcasmo como el "prncipe de la paz", habiendo sido el
que propici la
88
invasin napolenica a la pennsula ibrica bajo el mando de Marat. Es bien

sabido que en Aranjuez el pueblo se sublev para deponer al favorito del
monarca, quien, en su afn de salvarlo, abdic la corona en favor de su hijo
Fernando sptimo rey de ese nombre, y el cual, inmerecidamente, fue erigido
por el pueblo espaol en paladn de su independencia frente al invasor francs.
Napolen, con la astucia poltica que lo caracterizaba, explotando las
diferencias entre padre e hijo, los convoca en Bayona, en unin de todos los
miembros de la familia real espaola, para obligarlos a resignar el trono en
favor de su hermano Jos Bonaparte, a la sazn rey de las dos Sicilias. El
pueblo espaol se levanta e armas contra el usurpador al que despectivamente
design con el mote "Pepe Botellas".
"Honor, dignidad, firmeza y patriotismo, dice Julio Zrate, que no tuvieron sus
reyes, tvolos la nacin espaola para repeler la alevosa invasin extranjera el 2 de
mayo de 1808 lnzase en Madrid el primer grito de guerra, y corre sangre en sus calles
y plazas; levntase el pueblo espaol en defensa de patria, y la pennsula ser un
campamento desde Galicia Catalua, desde Pamplona hasta Cdiz, y lucharn sus
hijos sin tregua ni respiro; a falta direccin y pasado el primer momento de estupor
erijanse juntas en casi todas las provincias; a falta de ejrcitos, se organizarn
guerrillas; ancha tumba ser Espaa en la que irn hundirse, uno en pos de otro, los
ejrcitos vencedores de la Europa; Gerona y Zaragoza renovarn los portentos de
Sagunt Numancia, y tras algunos aos de heroica resistencia, gloria ser de Espaa
dibilitar al coloso que quiso sojuzgarla, libertad Europa del yugo que ste impusiera
con su espada, y tomar ella misma la vida independiente, digna de la gratitud de los
pueblos y de la admiracin de la historia."104
Los acontecimientos acaecidos en la Metrpoli provocaron una honda

crisis poltica en la Nueva Espaa y en cuya causacin ya se vislumbraban
claramente corrientes que propugnaban la independencia basadas en la idea
de que, al haberse usurpado el trono espaol por Jos Bonaparte y al haber
abdicado de la corona Carlos IV y su hijo Fernando VII, la soberana
automticamente haba desplazado en favor del pueblo. "El poder que tuvieron
los diferentes reinos de Espaa, dice Mariano Cuevas, para hacer sus juntas, lo
104
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo III, p. 7 de su Introduccin.

89
tena tambin la Nueva Espaa para hacer su Junta de propio gobierno.
Tuvieron ellas libertad para unirse en una sola junta, pero tambin la tuvieron
para no hacerlo, si no les hubiera convenido. Es evidente que entonces, a los
reinos de Espaa s les convino unirse, pero es igualmente cierto y claro que a
la Nueva Espaa, por mil captulos, no le convena ya ms esa unin, sin
aprovecharse de tan propicia coyuntura para despedirse filial y cariosamente,
pero en manera definitiva, de la madre Espaa."105
Bajo el gobierno del virrey Jos de Iturrigaray, en 1808, el regidor del

Consejo Municipal de Mxico, licenciado Francisco Primo Verdad, interpretando
las ambiciones polticas de la burguesa criolla, propugn la reunin de las
Cortes espaolas con la idea de que en ellas tuvieran representacin poltica
las
colonias americanas, principalmente la Nueva Espaa. Iturrigaray acept el

plan que bajo los propsitos del licenciado Verdad le propuso dicho Consejo y
orden la reunin de una junta en la que se discutira la convocatoria de las
Cortes. Dicha junta, compuesta por el arzobispo, los oidores, los procuradores
del rey, nobles, burgueses y regidores, tuvo como finalidad principal establecer
un gobierno provisional en la Nueva Espaa mientras las Cortes determinaran
el rgimen poltico conforme al cual se estructurasen Espaa y sus dominios. El
citado virrey estuvo dispuesto a sostener las decisiones de la junta con todos
los elementos materiales de que dispona, pero fue traicionado por el propio
encargado de ejecutar el plan, Gabriel J. Yermo, y encarcelado,
conducindosele despus a Espaa bajo la acusacin por crimen de alta
traicin. Por su parte, el licenciado Verdad, una vez aprehendido, fue
ejecutado, conceptundolo Mxico como uno de sus hroes a ttulo de
precursor de la independencia de nuestro pas, en unin de fray Melchor de
Talamantes, peruano de la orden de La Merced, quien, como afirma Jos
Melgarejo Vivanco, "difundi escritos importantes para convocar al Congreso
nacional del Reino de la Nueva Espaa, defender su soberana y lograr su
independencia."106
105
Historia de la Nacin Mexicana, pp. 392 Y 393.

El licenciado Francisco Primo Verdad fue uno de los primeros que en la Nueva
Espaa proclam el principio de la radicacin popular de la soberana, aunque, segn
106
90
Sin embargo, pese a tales sucesos, la tendencia a establecer la igualdad

poltica entre Espaa y sus colonias no slo no se extingui sino que trajo como
resultados en octubre de 1810, cuando apenas se haba iniciado el movimiento
insurgente, que las Cortes extraordinarias y generales expidiesen un decreto
en el que se declaraba que los naturales de los dominios espaoles de
Ultramar eran iguales en derechos a los de la pennsula y que un mes despus,
en noviembre del citado ao, se reconociese por las mismas Cortes la libertad
de imprenta en materia poltica.
El ambiente que se iba gestando para la expedicin de la Constitucin

espaola en 1812 acusaba ya una franca evolucin jurdica en el pensamiento
poltico espaol, y prueba de ello es que antes que rigiera dicho ordenamiento,
las mencionadas Cortes declararon en sendos decretos la igualdad de los
americanos y europeos para actividades agrcolas e industriales, la abolicin de
la tortura y otras "prcticas aflictivas", la extincin de algunos estancos, la
prohibicin de la pena de horca y la habilitacin de los oriundos de Africa para
ser admitidos en las universidades, seminarios y dems centros educativos.107
La lucha contra el invasor francs provoc, como era natural, la

formacin de diferentes juntas patriticas en Espaa, destacndose entre ellas
la que se congreg el 24 de septiembre de 1810 en el teatro de la Isla del
Len, en el puerto de Cdiz. Dicha junta expidi en esa misma fecha un
importante decreto preparatorio para la instalacin de las Cortes
Constituyentes. El aludido decreto ya apunta la tendencia revolucionaria que
debiera asumir la obra legislativa de dichas Cortes hacia la implantacin de la
libertad de imprenta, la abolicin de seoros, la supresin del tormento, la
don Lucas Alamn, no haya propugnado su independencia. Dice al respecto el ilustre
guanajuatense: "Este (el virrey Iturrigaray) en seguida invit al licenciado Verdad
sndico del ayuntamiento, para que hablase: hzolo, explicando las razones que la
ciudad haba tenido para presentar sus exposiciones; fund stas, en que por falta del
monarca la soberana haba vuelto al pueblo, y apoy la necesidad de formar un
gobierno provisional en la ley de partida que previene, que en caso de quedar el rey en
edad pupilar, sin haberle su padre nombrado tutor o regente, se lo nombre la nacin
junta en Corts; de lo que conclua que lo mismo se deba verificar en el evento de
ausencia o cautiverio del monarca. Propuso en conclusin, que el virrey y la junta
proclamasen y jurasen por rey de Espaa y de las Indias a Fernando VII: que jurasen
igualmente no reconocer monarca alguno que no fuese de la estirpe real del Borbn,
defender el reino y no entregarlo a potencia alguna o a otra persona que no fuese de
real familia." (Historia de Mjico. Tomo 1, pp. 195 Y 196, edicin 1849). La Constitucin
Federal de 1824, pp. 57 y 58
107
Decretos de 9 de febrero y 22 de abril de 1811 y de 17,24 y 29 de enero de 1812.

91
confiscacin y la horca.
Es obvio que la influencia del pensamiento jurdico y poltico de los idelogos revolucionarios franceses y de sus predecesores se dej sentir en las
Cortes Constituyentes de Cdiz. Entre los pensadores que ms se invocaron
durante los debates figuran Juan Jacobo Rousseau y principalmente
Montesquieu. Sus respectivas obras clebres, el Contrato Social y el Espritu de
las Leyes, fueron las pautas que en los aspectos dogmticos de la Constitucin
que se expidiera, se observaron por sus autores.
Segn Melchor Fernndez Almagro, Espaa aprovech las experiencias de la

Asamblea Nacional y de la Convencin francesas, afirmando que "Juan Jacobo empapa
muchos discursos por la sola fuerza de su terminologa. Aunque se le impugne o
soslaye, el hecho evidente es que se habla mucho bajo la sugestin de su contrato. Ya
pudo observarse en Francia que Rousseau acusaba su presencia incluso en los
cuadernos de la nobleza. Anlogas razones explican que en Cdiz se especulase, en
trance de reformas, con palabras y frases de indiscutible troquel rusoniano: "derechos
inalienables del hombre", "principios inherentes al pacto social", "la razn, base de la
Poltica y de la Moral. .. ". La presencia de Montesquieu es ms directa y franca. No se
elude el conjuro, porque la naturaleza misma de su Espritu de las Leyes concuerda
mejor que El Contrato Social con el tipo de cultura media que ofrecen aqueIlos clrigos
y aquellos juristas, de formacin todava al gusto clsico: indudablemente mal
dispuestos respecto a Rousseau, autodidacto, romntico y ms libre de pensamiento. A
Montesquieu se le cita a derecha e izquierda: para condenar el despotismo pero
tambin para defender la nobleza. Y sobre todo, para montar los poderes de suerte que
el Estado se equilibre y la Justicia como la Libertad queden cumplidas." 108
El 18 de marzo de 1812 se expidi por las Cortes Generales y

Extraordinarias de la Nacin Espaola la primera Constitucin Monrquica de
Espaa: cuyo ordenamiento puede decirse que estuvo vigente en Mxico hasta
la consumacin de su independencia registrada el 27 de septiembre de 1821
con la entrada del llamado "Ejrcito Trigarante" a la vieja capital neo-espaola.
Dicho documento suprimi las desigualdades que existan entre peninsulares,
criollo: mestizos, indios y dems sujetos de diferente extraccin racial, al
reputar como "espaoles" a "todos los hombres libres nacidos y avecindados
en los dominios de las Espaas", o sea, en todos los territorios sujetos al
imperio de Espaa (arts. 1, 5 y 10). La constitucin espaola de 1812, que
108
Orgenes del Rgimen Constitucional en Espaa. Coleccin Labor, pp. 89 Y 90.
92
representa para Mxico la culminacin del rgimen jurdico que lo estructur

durante la poca
colonial, es ndice inequvoco de un indiscutible progreso que Espaa fue impotente para atajar, bajo la influencia de la corriente constitucionalista que brot
principalmente de la ideologa revolucionaria francesa.
Durante la vigencia de dicho ordenamiento constitucional, las Cortes

espaolas expidieron diversos decretos para hacer efectivos algunos de sus
mandamientos en la Nueva Espaa, tales como el que aboli los servicios
personales a cargo de los indios y los repartimientos, el que suprimi la
Inquisicin estableciendo en su lugar a los llamados "tribunales protectores de
la fe", el que declar la libertad fabril e industrial, etc.109
Como se ve, el rgimen jurdico-poltico de la Nueva Espaa experiment

un cambio radical con la expedicin de la Constitucin de Cdiz de 1812, confeccionada, sin lugar a dudas, bajo la influencia de las corrientes ideolgicas
que dejaron un sello preceptivo indeleble en la Declaracin francesa de 1789.
Fue as como en la primera carta constitucional espaola propiamente dicha,
se consagraron los principios torales sobre los que se levant el edificio del
constitucionalismo moderno, tales como el de soberana popular, el de divisin
o separacin de poderes y el de limitacin normativa de la actuacin de las
autoridades estatales. Por tanto, a virtud de la Constitucin de 1812, Espaa
deja de ser un Estado absolutista para convertirse en una monarqua
constitucional; al rey se le despoja del carcter soberano ungido por la
voluntad divina, para considerarte como mero depositario del poder estatal
cuyo titular es el pueblo, reduciendo su potestad gubernativa a las funciones
administrativas y diferenciando claramente stas de las legislativas y
jurisdiccionales, que se confiaron a las Cortes y a los tribunales,
respectivamente.
109
Decretos de 9 de noviembre de 1812, 22 de febrero de 1813 y de 8 de junio del propio ao.

93
Esta transformacin poltica repercuti evidentemente en la Colonia,
pues la Nueva Espaa devino una entidad integrante del nuevo Estado
monrquico constitucional, regido por los principios fundamentales ya
enunciados. Suele afirmarse, y no sin razn, que la Constitucin espaola de
1812, acogida con jbilo por los grupos polticos avanzados de la poca, fue el
documento que origin una de las tendencias ideolgicas que se desarrollaron
durante las postrimeras de la Colonia y que iba a disputar a la corriente
absolutista representada por Iturbide, la estructuracin jurdico-constitucional
del Mxico Independiente.110
No quisiramos concluir la breve semblanza histrico-poltica que

hemos formulado acerca de la poca colonial de nuestro pas, sin reproducir la
apreciacin sinptica que respecto de ella hace don Vicente Riva Palacio, quien
al efecto se expresa: "La historia del virreinato en la Nueva Espaa no es la del
pueblo mexicano: naci, creci y se desarroll ese pueblo teniendo por origen
la dominacin espaola; tejise su historia con la de la metrpoli, pero los
sucesos de aquel periodo de tres siglos deben considerarse ms bien como
pertenecientes la historia general de Espaa, porque son el gobierno, las
autoridades, las leyes y los hombres de la pennsula los que han ocupado
siempre la atencin de los cronistas y los historiadores, que se han preocupado
poco del nacimiento y del desarrollo del nuevo pueblo que ha llegado formar
una nacionalidad independiente.
Al pisar Hernn Corts y sus atrevidos compaeros las ardientes playas

de Veracruz, abran el prlogo de la historia de una nacin, cuyos progenitores
eran dos pueblos profundamente divididos por la raza, por la religin y por las
110
La Constitucin de Cdiz se jur solemnemente en la Nueva Espaa el 30 de

septiembre de 1812, dejando de estar en vigor al ao siguiente cuando el dspota y
torpe Fernando VII la desconoci para reimplantar el rgimen monrquico absolutista.
Don Carlos Mara de Bustamante, refirindose a estos sucesos -el juramento y la
abolicin de dicha carta constitucional-relata la ancdota de que el den Jos Mariano
Beristin, cuya conducta se caracteriz por su adulacin y servilismo a tan tristemente
clebre monarca, enton himnos de alabanza para la mencionada Constitucin al
grado de calificarla como "libro sagrado", para despus anatematizarla cuando
Fernando VII abjur de ella. "Bien sabido es, dice Bustamante, que cuando se public la
Constitucin de Cdiz, en la iglesia catedral el 30 de septiembre de 1812, este
caballero inter missarum solemnia hizo un razonamiento en que la colm de elogios,
llamndola libro sagrado. En el ao de 1814, luego que se supo que el rey no lo haba
querido jurar, en la misma iglesia, dijo otro razonamiento totalmente contrario,
comenzndolo de este modo: "No peg el arbitrio tomado por los liberales para destruir
el trono y el altar dictando la constitucin." (La Constitucin de Apatzingn, p. 121.
Coleccin "El Liberalismo Mexicano en Pensamiento y en Accin", dirigida por Martn
Luis Guzmn. Edicin 1960.)
94
costumbres, y que habitaban pases tan apartados que por primera vez iban
encontrarse despus de tantos siglos de vivir mutuamente ignorados sobre la
tierra.
Comienza Mxico contar la verdadera historia de su existencia desde

que los primeros hijos de los conquistadores y de las mujeres de la tierra
conquistada formaron el ncleo de una raza nueva, que en el transcurso de
trescientos aos deba crecer, extenderse por toda la faz de la Nueva Espaa,
y, sobreponindose las razas que deban su origen, formar primero una
sociedad, conquistar despus su independencia y adquirir luego el ttulo de
pueblo. El agrupamiento, la analoga en las costumbres, en las tendencias y la
semejanza en la idiosincrasia de la raza hizo los mexicanos reconocerse entre
s como una sociedad; el deseo de gobernarse por s mismos y el odio la
dominacin impuls esa sociedad proclamarse nacin independiente,
conquistando fuerza de combates y de sangre su autonoma. La tendencia
natural de los hombres la libertad, la predisposicin orgnica de los
individuos, el ejemplo de otras naciones y el influjo del espritu altamente
progresista del siglo XIX inspir y alent la nacin mexicana, despus de
haber conquistado su independencia, convertirse en pueblos estableciendo la
democracia y consignando los derechos del hombre como la base de sus
instituciones polticas." 111
C. Etapa de la independizacin
Con el movimiento insurgente iniciado en septiembre de 1810, la historia

jurdica de la Nueva Espaa se bifurca. En efecto, la ideologa de nuestros
principales libertadores, entre los que descuella el insigne Morelos, concibi y
proyect importantsimos documentos de carcter constitucional que sirvieron
como ndices de estructuracin poltica-jurdica para el caso de que Mxico
hubiese logrado su emancipacin. Por tanto, la historia de nuestro pas, en lo
que a dicha materia concierne, se desenvuelve en dos direcciones que, aunque
coincidentes en muchos puntos, conservaron sin embargo su separacin
durante el periodo comprendido entre 1810 y 1821. As, la Constitucin
monrquica de 1812 y los diferentes decretos que con apoyo en ella se
expidieron por las Cortes espaolas
111
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo Il, p. 898.

95
para la Nueva Espaa, implicaron el derecho pblico de sta desde el punto de
vista del gobierno virreinal; la insurgencia, por su parte, y sobre todo en su
segunda etapa, procur organizar jurdica y polticamente a lo que sera con
posterioridad la Nacin mexicana, de acuerdo con las bases constitucionales
que ella misma elabor. En efecto, a pesar de que el movimiento iniciado por
don Miguel Hidalgo y Costilla en sus albores pareca dirigirse contra "el mal gobierno" proclamando a Fernando VII como gobernante legtimo, a medida que
se fue extendiendo adquiri impulsos legislativos, que no obstante su
desarticulacin, es decir, aunque no se haya traducido en un documento
unitario y sistemtico, tuvieron como resultado la expedicin de diferentes
decretos o bandos que denotaron una manifestacin clara de las tendencias
ideolgicas de los insurgentes. Entre ellos, sin duda alguna el ms importante
fue el que declar abolida la esclavitud y suprimida toda exaccin que pesaba
sobre las castas expedido por Hidalgo el 6 de diciembre de 1810. 112 Por su
parte, don Jos Mara Morelos y Pavn, a quien este mismo design su
"lugarteniente" y cuya personalidad como poltico alcanza mayores alturas que
la muy venerable del antiguo profesor del Colegio de San Nicols en Valladolid
(Morelia), no slo continu la lucha emancipadora que dej trunca el Cura de
Dolores, sino que pretendi hacerla culminar en una verdadera organizacin
constitucional. As, bajo los auspicios del gran cura de Carcuaro se form una
112
Consltese Ideario de Hidalgo de Alfonso Carca Ruiz. Prlogo de Jos Angel Ceniceros, 1955. En esta obra se expresa: "Lo que Hidalgo pensaba acerca de la
organizacin constitucional, no tuvo oportunidad de expresarlo con amplitud y de una
manera sistemtica. Pero podemos tener una idea aproximada de ello reuniendo
diversas notas que no por dispersas pierden su sentido y su valor y pueden servirnos
para hilvanar el hilo de su pensamiento. Sin duda el cura de Dolores era partidario de
que los poderes pblicos se limitasen mediante las garantas individuales. Varias de las
expresiones que usa denuncian con entera claridad su conocimiento de las ideas
liberales consignadas en los libros de procedencia extranjera y en los documentos
constitucionales de Estados Unidos y de Francia: "Se trata -deca- de recobrar derechos
santos concedidos por Dios a los mexicanos y usurpados por unos conquistadores
crueles, bastardos e injustos, que auxiliados por la ignorancia de los naturales y
acumulando pretextos santos y venerables, pasaron por usurparles sus costumbres y
propiedad y vilmente de hombres libres convertirlos a la degradante condicin de
esclavos." Consideraba estos derechos como inalienables e imprescriptibles, es decir,
como intransferibles y no sujetos a las variaciones del derecho positivo. Habiendo sido,
como dice, concedidos por Dios -otras veces dice "segn los clamores de la naturaleza"
y en otras ms, como ya lo hemos visto, por el "Dios de la naturaleza" -se deben tener
como de origen divino y natural y, por lo tanto, segn las consecuencias a que esta
manera de pensar lleva corrientemente, anteriores a los preceptos del derecho que los
hombres legislan.
"Otras de las consecuencia que son en cierta forma forzosas a estos principios que
Hidalgo adoptaba, es la de que los rganos pblicos, el rey incluso, como cabeza del
estado, no pueden tansgredir la esfera de esos derechos y, como ello no puede quedar
solamente en la teora -lo que equivaldra a negar su plena validez-s-, dbense
estipular en el derecho pblico constitucional, debe haber una Constitucin que los
consagre. Quien como Hidalgo cree en la validez de los derechos individuales
concedidos por Dios o por la naturaleza, cree tambin en la forma constitucional del
estado, o sea en que el estado ha de tener una ley fundamental segn la cual se
organice y que en ella deben figurar garantas individuales como lmite de las
facultades de los gobernantes." (Op. cit., pp. 18 y 19.)
96
especie de asamblea constituyente, denominada Congreso de Anhuac, que el

6 de noviembre de 1813 expidi el Acta Solemne de la Declaracin de la
Independencia de Amrica Septentrional, en la que se declar la disolucin
definitiva del vnculo de dependencia con el trono espaol. Cerca de un ao
despus, el 22 de octubre de 1814, el propio
Congreso expide un trascedental documento jurdico-poltico llamado Decreto

Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, conocido comnmente
con el nombre de Constitucin de Apatzingn por haber sido en esta poblacin
donde se sancion. Sera suficiente para subrayar su importancia el hecho de
que en l se encuentran plasmados los fundamentales principios de la ideologa insurgente y de que, si en varios aspectos sigue los lineamientos
demarcados por la Constitucin espaola de 1812, diverge radicalmente de
sta en cuanto que tendi a dotar a Mxico de un gobierno propio
independiente de Espaa, como no lo so Hidalgo.
La Constitucin de Apatzingn tiene como antecedentes inmediatos dos

importantes documentos
jurdico-polticos,
a saber,
los Elementos
Constitucionales de Rayn y los Sentimientos de la Nacin de Morelos. En
ambos se proclama la prohibicin de la esclavitud, la supresin de las
desigualdades provenientes del "linaje" o de la "distincin de castas", y la
abolicin de las torturas. En el primero de dichos documentos se declara "la
absoluta libertad de imprenta en puntos puramente cientficos y polticos, con
tal que estos ltimos observen las miras de ilustrar y no zaherir las
legislaciones establecidas (Art. 29); y en el segundo se advierte ya una cierta
tendencia social, al disponer que las leyes que dicte el Congreso "deben ser
tales que obliguen a constancia y patriotismo, moderen la opulenta y la
indigencia, y de tal suerte se aumente el jornal del pobre, que mejore sus
costumbres, aleje la ignorancia, la rapia y el hurto" (Art. 12), previendo as
una especie de intervencionismo de Estado.
Don Hilario Medina, constituyente en el Congreso de 1916-17, al referirse a la

mencionada Constitucin, afirma que en ella no se debe buscar "el cuadro completo de
una organizacin poltica perfecta, porque no era ste su objeto primario: era ante todo
un instrumento de lucha, la oposicin armada, la anttesis poltica. Contra la
monarqua, la repblica; contra el despotismo, la libertad; contra la sujecin, la
independencia; contra la conquista, la reivindicacin; contra el derecho divino, la
soberana; contra la sucesin de la corona por nacimiento, la eleccin democrtica. En

97
una palabra, la condenacin ms enrgica de la conquista y del rgimen virreinal, un
nuevo tipo de organizacin provisional destinada a preparar las instituciones
definitivas. Muchos de los artculos no son mandamientos, sino postulados de derecho
natural y poltico que tienden a combatir los principios bsicos del rgimen virreinal. No
importa que haya tenido poca o ninguna aplicacin, si debemos juzgarla como es, es
decir, como el documento ms completo de la polmica entablada sobre la
independencia, en un terreno meramente poltico, o instrumento de lucha. Es, pues,
intil hacer un anlisis de ella; pero basta decir que es una constitucin republicana,
democrtica, central, representativa y congresional que estaba destinada a
desaparecer tan pronto como terminara la lucha, para dar lugar a la reunin de un
congreso constituyente que dictara la Constitucin definitiva".113
El movimiento insurgente pareca haberse sofocado definitivamente a

consecuencia del fusilamiento de Morelos acaecido el 22 de diciembre de 1815
en San Cristbal Ecatepec. Los principios poltico-jurdicos sobre los que
descansaba la ideologa de la independencia nacional adoptados en el Acta de
emancipacin de 1813 y en la Constitucin de Apatzingn, desgraciadamente
no fueron proclamados, de la manera enftica y categrica como se
consagraron en dichos documentos, por los continuadores de los movimientos
libertarios posteriores, pues la audaz y heroica aventura de Francisco Javier
Mina en 1817 realmente se tradujo en una lucha fracasada contra el gobierno
113
Fragmento de un artculo publicado en "El Universal" el 27 de octubre de 1948. Cmo

contrasta tan conspicua e imparcial apreciacin sobre la Constitucin de Apatzingn
con la opinin arrebatada que sobre ella emite don Lucas Alamn, quien, sin embargo,
no deja de tributarle algunos elogios. Afirma al respecto este ilustre y apasionado
historiador que "los principios y definiciones generales con que comienza (dicha
constitucin) son tomados de los escritores
franceses del tiempo de revolucin, la divisin de poderes, sus facultades, y el sistema
de elecciones en tres grados de sufragios, es una imitacin o copia de la constitucin
de las Cortes de Cdiz: la administracin de hacienda y juicios de residencia de los
funcionarios de las ms alta jerarqua, un recuerdo de las leyes de Indias ... ".
Considera Alamn, sin embargo, que dicha Constitucin "es muy preferible a otras de
las varias que despus se han hecho y que en vez de arrojarse a otras imitaciones que
tan perjudiciales han sido, hubiera sido mejor adoptarla, haciendo en ella las
variaciones y reformas convenientes ... ". Concluye el clebre guanajuatense
sosteniendo que "La experiencia no pudo servir para calificar el mrito de las
instituciones que pretendieron dar a la nacin los legisladores de Apatzingn, pues las
circunstancias no permitieron que se llegase a plantear, ni el estado del pas era tal
que pudiese permitir ningn gnero de gobierno regular, en el completo desorden y
anarqua en que todo estaba, y as slo hemos podido formar algn juicio de aquella
constitucin, comparativamente por los resultados que otras han producido." (Historia
de Mjico. Tomo IV, pp. 173 y 174.)
98
de Fernando VII y no contra la dominacin espaola en Mxico, y la tenaz y

erguida resistencia que don Vicente Guerrero opuso a las autoridades
virreinales en el sur de la Nueva Espaa no representaba la pujanza suficiente
para lograr un triunfo definitivo sobre sus adversarios que hubiera producido
como efecto inmediato la emancipacin de nuestro pas y su organizacin
como Estado soberano.
Dada la situacin de hecho que a la sazn prevaleca en Mxico, no

poda preverse la posibilidad de que la independencia se consumase por el
impulso propio de los autnticos insurgentes que entonces an quedaban,
tales como el mismo Guerrero y Pedro Ascencio; y de no haber sido por la
intervencin de don Agustn de Iturbide en los hechos histricos que se
desarrollaron, en el sentido de explotar para su exclusivo provecho la misin
pacificadora que le encomend la famosa Junta de la Profesa, a la que
traicion, puede decirse que la emancipacin poltica de la Nueva Espaa no se
hubiese conseguido al menos en la poca en que se registr este
acontecimiento. En efecto, se afirma que el virrey Apodaca recibi una carta de
Fernando VII en la que ste expresaba sus deseos de gobernar a la Nueva
Espaa como Estado independiente para sustraerse a las limitaciones que al
poder real impona la Constitucin de 1812 que se vio constreido a jurar y con
la esperanza de convertirse en el soberano absoluto de la nueva nacin. En
dicha misiva, Fernando VII sugiri algunas bases polticas para el gobierno
independiente de la Nueva Espaa fincadas en la unin entre mexicanos y
peninsulares y en la adopcin de la religin catlica estatal. 114 Apodaca con
114
El envo de la citada epstola fue la consecuencia de que en Espaa, en enero de

1820, el general Rafael Riego obligara a Fernando VII a reconocer la vigencia de la
Constitucin de 1812, reconocimiento que tuvo directa repercusin en la Nueva
Espaa, a tal punto que se constri al entonces virrey Apodaca, quien ostent el
curioso y burln ttulo de "conde del Venadito", a proclamarla. Don Carlos Mara de
Bustamante transcribe la mencionada carta, no sin antes comentar que "El rey sufri
grandes desaires del populacho de Madrid que pasaron a verdaderos insultos, y que le
hacan insoportable la vida, y entonces pens venir Mxico gobernar sin
constitucin; proyecto atrevido y que no habra realizado, porque este cdigo era el
fundamento de la libertad independencia que se prometan conseguir los mexicanos;
entonces mand con una persona de su confianza la siguiente carta que se encontr
entre los papeles de Apodaca cuando fue preso en 5 de Julio de 1821 por la guarnicin
espaola espedicionaria pues las rdenes del teniente coronel Bucareli, quin el
conde del Venadito haba prestado de su peculio 3.000 pesos porque se le confes
quebrado con la caja de su regimiento, y sin duda sirvieron para hacer el
levantamiento contra su candoroso bienhechor. La carta del rey dice as: "Madrid 24 de
Octubre de 1820. Mi querido Apodaca. Tengo noticias positivas de que vos y mis
amados vasallos los americanos, detestando el nombre de constitucin solo apreciais y
estimais mi real nombre: ste se ha hecho odioso en la mayor parte de los espaoles,
que ingratos, desagradecidos, y traidores, solo quieren y aprecian el gobierno
constitucional y que su rey apoye providencias y leyes opuestas a nuestra sagrada
religin. Como mi corazn est poseido de unos sentimientos catlicos de que d
evidentes pruebas mi llegada de Francia en el establecimiento de la compaa de
Jess, y otros hechos bien pblicos, no puedo menos de manifestaros que siento en mi
corazn un dolor inesplicable; este no calmar ni los sobresaltos que padezco, mientras
mis adictos y fieles vasallos no me saquen de la dura prisin en que me veo sumergido,

99
todo sigilo convoc a diversos personajes de gran influencia
a una reunin que debera celebrarse en la Profesa para dar cuenta a los
asistentes con los designios reservados del rey, y con el objeto de poner en
prctica los planes de pacificacin que las citadas bases entraaban, se comision a Iturbide, quien habiendo logrado la aquiescencia de don Vicente Guerrero (no sin cierta reticencia por parte de ste), proclam el Plan de Iguala
cuyas prescripciones principales eran las siguientes: la unin entre mexicanos
y europeos, la conservacin de la religin catlica sin tolerarse ninguna otra y
el establecimiento de una monarqua moderada que debiera intitularse "Imperio Mexicano", para cuyo gobierno se llamara a Fernando VII, pero que si ste
no se presentaba a fin de prestar juramento a la Constitucin que se expidiese,
seran invitados al trono diversos miembros de la casa reinante de Espaa por
orden sucesivo. Como se ve, dichos principios, a pesar de importar la
emancipacin poltica de la Nueva Espaa, auspiciaban la creacin de un rgimen monrquico con tendencias absolutistas que repugnaban a la verdadera
ideologa insurgente sustentada por el movimiento libertario del insigne
Morelos y consignada en el Acta de Independencia de 1813 y en la Constitucin
de Apatzingn.
sucumbiendo a picardas que no tolerara si no temiese un fin semejante al de Luis XVI

y su familia. Por tanto, y para que yo pueda lograr de la grande complacencia de
verme libre de tales peligros, de la de estar entre mis verdaderos y amantes vasallos
los americanos, y de la de poder usar libremente de la autoridad real que Dios tiene
depositada en m; os encargo que si vos me sois tan adicto como se me ha informado
por personas veraces, pongais de vuestra parte todo el empeo posible, y dicteis las
mas activas y eficaces providencias para que ese reino quede independiente, de ste;
pero como para lograrlo sea necesario valerse de todas las inventivas que pueda
sugerir la astucia (porque considero yo que ah no faltarn liberales que puedan
oponerse estos designios) de vuestro cargo queda el hacerlo todo con la perspicacia
y sagacidad de que es susceptible vuestro talento, y al efecto pondreis vuestras
miradas en un sugeto que merezca toda vuestra confianza para la ejecucin de la
empresa, que en el entretanto yo meditar el modo de escaparme incgnito y
presentarme cuando convenga, y si esto no pudiere verificarlo por que se me opongan
obstculos insuperables, os dar aviso para que vos dispongais el modo de hacerlo,
cuidando si, como os lo encargo muy particularmente, de que todo se ejecute con el
mayor siglio, y bajo de un sistema que pueda lograrse sin derramamiento de sangre,
con unin de voluntades, con aprobacin general y poniendo por base la religin que
se halla en esta desgracia poca tan ultrajada: y me dareis de todo oportunos avisos
para mi gobierno por el conducto que os diga en lo verbal por convenir as el sujeto
que os entregare esta carta Dios os guarde, vuestro rey que os ama, Fernando."
(Historia de la Invasin de los Anglo. Americanos en Mxico, pp. 154 y 155. Edicin
1847.)
100
El virrey Apodaca no aprob el Plan de Iguala, y comprendiendo que

Iturbide actuaba por cuenta propia movido por ambiciones personales de
poder, se aprest ingenuamente para combatirlo, ya que haba puesto a su
disposicin y bajo su mando todas las fuerzas armadas con que contaba el
gobierno virreinal para obtener la rendicin de Guerrero y lograr la pacificacin
del pas. Inerme e impotente frente al ex jefe militar realista, Apodaca fue
depuesto violentamente de su cargo por sus mismos y escasos partidarios,
pues estimaron, no sin razn que l era el principal responsable de la situacin
desesperada en que se encontraba el gobierno virreinal, habiendo colocado en
su lugar a don Francisco Novella. Por otra parte, como es bien sabido, durante
el mes de agosto de 1821 lleg a Veracruz el que ira a ser gobernante de la
Nueva Espaa, don Juan O'Donoj, quien ni un solo momento pudo ejercer las
funciones del cargo que se le haba conferido, pues en la ciudad de Crdoba
fue entrevistado por Iturbide para imponerle la firma del tratado que lleva el
nombre de esta poblacin y en el cual se confirm el Plan de Iguala, con la
adicin de que, si Fernando VII o algn miembro de su familia no aceptaban el
trono del "Imperio Mexicano", en su lugar debera designarse a la persona que
las "cortes imperiales" nombraran. Dominada la situacin por Iturbide y rota la
intil y dbil resistencia que an os oponer Novella, el 27 de septiembre de
1821 penetr triunfalmente en la vieja capital neoespaola el ejrcito de las
Tres Garantas, es decir, el sostenedor de los tres principios respectivos
proclamados en el Plan de Iguala (unin, religin e independencia),
significando tal hecho la consumacin de la independencia nacional.
Los acontecimientos que se desarrollaron a raz de este significativo

fenmeno histrico revelan claramente por su gestacin y finalidad, las
intenciones de Iturbide en el sentido de convertirse en emperador de Mxico.
As, la Junta Provisional Gubernativa que se haba constituido para preparar la
organizacin jurdico-poltica del nuevo Estado, expide el 6 de octubre de 1821
la llamada Acta de Independencia del Imperio Mexicano, en la que, adems de
declararse la emancipacin definitiva de la nacin mexicana respecto de la
antigua Espaa, se previ la estructuracin de nuestro pas con arreglo a las
bases que en el Plan de Iguala y tratados de Crdoba estableci sabidamente
el primer jefe del Ejrcito imperial de las tres garantas ... ". Congruente con
dicha declaracin de independencia, la mencionada junta, por decreto de 17 de
noviembre del citado ao, lanza la convocatoria a Cortes, es decir, para
integrar una asamblea constituyente del proyectado imperio, la cual se declar
instalada el 24 de febrero de 1822. En el decreto de instalacin se estipul que
dicha asamblea o congreso representaba a la nacin mexicana y que en este
cuerpo resida la soberana nacional; que la religin estatal deba ser la
catlica, apostlica, romana, con exclusin de cualquier otra; que Mxico
adoptaba para su gobierno "la monarqua moderada constitucional con la
denominacin de imperio mexicano"; y que se llamara al trono imperial
"conforme a la voluntad general, a las personas designadas en el Tratado de

101
Crdoba; consagrndose, adems, el principio de separacin o divisin de
poderes, radicando el ejecutivo por modo interino en la regencia designada por
la Junta Provisional Gubernativa, el legislativo en la propia asamblea
constituyente y el judicial en
los tribunales que a la sazn existan (es decir, en los coloniales) o en los que
posteriormente se establecieran.
As las cosas, tres meses despus, el 19 de mayo de 1822, un sargento

de nombre Po Marcha, encabezando a una soldadesca tumultuosa, desfil por
las calles de la ciudad de Mxico gritando "vivas" a "Agustn Primero, el
emperador" y, ocupando el local donde se encontraba reunido el congreso
constitucional, hizo presin para que este cuerpo declarara que Iturbide era
llamado por la voluntad del pueblo a ocupar el trono imperial, declaracin que
se formul por una mayora sorprendida contra los votos de quince diputados.
El gobierno imperial de Iturbide tuvo una efmera duracin, pues el

citado congreso constituyente, por decreto de 31 de marzo de 1823, declar
que el Poder Ejecutivo existente desde el 19 de mayo del ao anterior cesaba
en sus funciones, estableciendo que dicho poder lo ejercera provisionalmente
un cuerpo compuesto por tres miembros (designndose para tal efecto a
Nicols Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete) y que debera
denominarse "Supremo Poder Ejecutivo". Depuesto Iturbide, quien en un gesto
de dignidad manifest al congreso que abdicaba de la corona, esta asamblea,
mediante decreto de 8 de abril siguiente, dispuso que siendo su coronacin
"obra de la violencia y de la fuerza, y nula de derecho, no haba lugar para
discutir sobre dicha abdicacin", y que quedaban insubsistentes todos los actos
que con el carcter de emperador hubiese realizado, as como el Plan de
Iguala, los tratados de Crdoba y el decreto de 24 de febrero de 1822.
102
Por decreto de 21 de mayo de 1823, el Congreso Constituyente

Mexicano lanz una convocatoria para la formacin de un nuevo congreso,
dando las bases para la eleccin de los diputados que lo fuesen a integrar el 17
de junio siguiente, en la inteligencia de que, de acuerdo con ellas, el cuerpo
legislativo por crearse debera quedar instalado a ms tardar el da 31 de
octubre del citado ao.
El nuevo congreso constituyente se enfrent al dilema de organizar a

Mxico como repblica federal o como repblica central,115 habiendo optado
por la primera de dichas reformas estatales en el Acta Constitutiva de la
Federacin expedida el 31 de enero de 1824 y en la Constitucin de 4 de
octubre del mismo ao.
Si hemos delineado un esbozo histrico-poltico de la etapa de

independizacin de nuestro pas que comprende el periodo transcurrido entre
los aos de 1810 y 1824, ha sido con el propsito de estar en aptitud de
contestar la cuestin central que implica el tema del presente captulo,
consistente en determina cundo apareci el Estado mexicano como persona
moral o institucin pblica suprema. Debe recordarse que, en nuestra opinin,
el Estado surge del Derecho primario que las sociedades humanas en su
devenir histrico crean o que se le decreta por una multiplicidad de
circunstancias de diversa ndole dadas en la realidad socio-poltica. En ese
Derecho primario, que traduce y actualiza normativamente la tendencia de
organizar poltica y socialmente a una nacin o a las diversas comunidades
nacionales que integran un cierto conglomerado humano,
se crea el Estado como institucin suprema, que no es sino el resultado

sinttico de los elementos humanos, geogrficos y teleolgicos que concurren
en su formacin. Reiterando las explicaciones que con antelacin hemos
formulado para respaldar, dentro de un estricto proceso lgico de integracin
estatal, las ideas que se acaban de apuntar, debemos replantear la pregunta
de cundo apareci histricamente el Estado mexicano en la etapa cronolgica
que hemos sealado. Su respuesta debe necesariamente fundarse en el
criterio que tales ideas conforman y entraar, a su vez, la dilucidacin de esta
otra interrogacin: cundo qued normativamente organizado, con
determinadas estructuras polticas y sociales, el pueblo mexicano dentro de la
consabida etapa? Esta pregunta no la suscitamos con el designio de
contestarla con un criterio ideolgico, valorativo, sociolgico o econmico, sino
desde el punto de vista estrictamente formal, es decir, sin hacer referencia a la
justificacin axiolgica de las estructuras que se adoptaron normativamente
115
Al tratar acerca del federalismo en esta misma obra, abordaremos este tema.

103
para organizar a la sociedad mexicana.
La historia, o mejor dicho, los hechos y fenmenos que la integran en un

periodo determinado de la vida de un pueblo, seran indiferentes a la investigacin jurdica si no tuviesen relevancia o trascendencia para la formacin del
Derecho, principalmente cuando ste se manifiesta en ordenamientos normativos escritos con carcter compulsorio o coercitivo. Esta reflexin es de utilidad
imprescindible para marcar el momento histrico en que surge un determinado
Estado o un Estado especfico o concreto en la vida de las naciones,
independientemente de cmo se le haya estructurado ideolgica o
teolgicamente, o de la duracin temporal de su forma u organizacin.
Siguiendo este pensamiento que se sustenta, segn dijimos, en un criterio
meramente formal y que preconiza un mtodo inductivo para obtener sus
conclusiones, debemos hacer referencia, respetando su misma implicacin, a
los distintos hechos con trascendencia normativa, actualizado o potencial, que
se registran durante el periodo ya aludido de nuestra historia.
El primer intento para sentar las bases de organizacin poltica del

pueblo mexicano fue el documento que se conoce con el nombre de
Elementos Constitucionales", redactado por don Ignacio Lpez Rayn en
agosto de 1811, es decir, a un ao escaso de la proclamacin de la
independencia por don Miguel Hidalgo y Costilla. En ese documento, del que su
autor se retract en marzo de 1813 en una comunicacin que dirigi al mismo
Morelos116. se dibujan tmidamente
116
As, Tena Ramrez afirma que "Tiempo despus, en marzo de 1813, Rayn censur
su propio proyecto y le manifest a Morelos que no poda convenir en que se publicara
'la Constitucin que remiti a V.E. en borrador, porque ya no me parece bien', sino que
era preferible esperar a que se pudiera 'dar una Constitucin que sea verdaderamente
tal'. Sin embargo, el proyecto de Rayn tuvo influencia en las ideas de Morelos y sirvi,
sobre todo, para estimular la expedicin de una ley fundamental." (Leyes
Fundamentales de Mxico, p. 23.) Alamn sostiene, por su parte, que atendiendo a las
observaciones que Morelos hizo al proyecto de "constitucin" formulado por Rayn "o
porque la meditacin hizo conocer al (ste) los inconvenientes de su constitucin, o
ms que todo, porque publicada ya la espaola iba a parecer monstruoso tal proyecto,
l mismo se mostr disgustado de l, y en nueva comunicacin dirigida a Morelos
desde Puruaran en 2 de marzo de 1813, desiste de la publicacin, que sin embargo
deja a la discrecin de ste el hacerlo, aunque por ella dice: 'nada avanzamos, sino que
se ran de nosotros y confirmen el concepto que nos han querido dar los gachupines de
unos meros autmatas'''. (Historia de Mjico. Tomo 111, p. 550.)
104
algunos principios de carcter poltico en que debera fundarse la estructura

constitucional de Mxico una vez que alcanzara su emancipacin. En su
artculo 5 se dispuso que "La soberana dimana directamente del pueblo, reside
en la persona del seor don Fernando VII y su ejercicio en el Supremo
Congreso Nacional Americano", organismo que estara compuesto por cinco
vocales "nombrados por representaciones de las Provincias", segn lo indicaba
su artculo 7. Se proclam la "divisin de poderes", considerndolos "propios de
la soberana" y prohibiendo que el legislativo fuese "comunicable", o sea,
transmisible a ninguno de los otros dos (Art. 21). Es interesante recordar que,
independientemente de estos principios constitucionales en cuya preconizacin
se advierte la influencia que sobre Rayn ejerci el pensamiento de Rousseau y
Montesquieu, el documento a que aludimos ya contena algunos antecedentes
preceptivos de nuestras actuales garantas individuales y la referencia, quiz
incomprendida al "corpus haveas (sic) de Inglaterra".117
La ideologa poltica y social de don Jos Mara Morelos y Pavn se

expresa fielmente en el documento conocido con el nombre de Sentimientos
de la Nacin" y al cual hicimos breve alusin con anterioridad. En este
documento, Fechado el 14 de septiembre de 1813 y que Alamn califica con
injusta pasin como "el papel" que el ilustre prcer "hizo leer ante el Congreso
de Chilpancingo, se declara enfticamente que la soberana dimana
"inmediatamente" del pueblo, sustituyendo con esta declaracin el postulado
contradictorio que contenan los "Elementos Constitucionales" de Rayn, en el
sentido de que, a pesar de dicho origen, la soberana "resida" en la persona de
Fernando VII, punto este que segn el gran cura de Carcuaro, no era sino una
"mscara de independencia".118 Morelos fue, pues, el primero de los caudillos
insurgentes que proclam la emancipacin poltica de nuestro pas con el
dogma de la "soberana popular", la que slo deba depositarse en los
representantes del pueblo (Art. 5 de los Sentimientos); y siguiendo la teora de
la "separacin de poderes", apunt que stos deban ser el legislativo, el
ejecutivo y el judiciario, compuestos por cuerpos u organismos en cuya
integracin deban participar las provincias (idem).
Ni los Elementos Constitucionales de Rayn ni los Sentimientos de la

117
Sobre estos tpicos nos remitimos a nuestras obras Las Garantas Individuales' y
Juicio de Amparo, respectivamente.
118
Alamn, op, cit., p. 549.

105
Nacin de Morelos pueden conceptuarse como verdaderos proyectos de
constitucin que tendieran a organizar por modo exhaustivo y sistemtico al
pueblo mexicano que, en la poca de su expedicin, an luchaba por su
independencia. Tales documentos contienen simples bases o lineamientos muy
generales a guiso de declaraciones dogmticas sobre los que debera
establecerse una estructura poltica, la cual, por otra parte, apenas se esboza
en ellos, ya que su articulad en la mayora de los preceptos, se refiere a los
derechos y garantas del gobernado.119 No puede aseverarse vlidamente, en
consecuencia, que en dicho documentos se haya creado una completa
organizacin poltica del pueblo mexicano que denote la institucin del Estado,
no slo en atencin a su propia
ndole, sino tomando en consideracin el hecho de que an se combata

cruentamente, en mltiples sucesos militares que no corresponde resear en
esta obra, por el logro de nuestra independencia.
Un carcter distinto al de los consabidos documentos presenta la

Constitucin de Apatzingn, oficialmente expedida por el Congreso de
Chilpancingo el 22 de octubre de 1814 con el nombre de Decreto
Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, cuyos autores fueron
Herrera, Quintana Roo, Sotera Castaeda, Verduzco y Argndar. La distincin a
que nos referimos estriba en la circunstancia de que el Decreto de Apatzingn
fue una verdadera constitucin potencial, aunque no vigente, de Mxico, en
cuanto que tendi a estructurar poltica y jurdicamente a nuestro pas en un
cuerpo normativo sistemtico por la pretensin de regular bsicamente los
primordiales aspectos que el constitucionalismo incipiente de la poca impona
como materia de regulacin por el derecho fundamental. Es en la Constitucin
de Apatzingn donde por primera vez en la historia jurdica y poltica de Mxico
se habla de un gobierno propio para una nacin que luchaba por ser
independiente. Varios de sus preceptos indican claramente este designio que
se proclama con todo nfasis en su mismo prembulo al declararse que "El
supremo Congreso mexicano, deseoso de llenar las heroicas miras de la
nacin, elevada nada menos que al sublime objeto de substraerse para
siempre de la denominacin extranjera, y sustituir al despotismo de la
monarqua espaola un sistema de administracin que, reintegrando a la
nacin misma en el goce de sus augustos imprescriptibles derechos, la
119
Sobre este tpico, consltese nuestra obra Las Garantas Individuales.
106
conduzca a la gloria de la independencia y afiance slidamente la prosperidad

de los ciudadanos, decreta la siguiente forma de gobierno, sancionando ante
todas las cosas los principios tan sencillos como luminosos en que puede
solamente cimentarse una Constitucin justa y saludable."120
Esta declaracin destaca en importancia y sus autores merecen el mayor

de los encomios por su valiente empeo de independizar a nuestro pas, si se
toma en cuenta que Fernando VII fue restituido en el trono de Espaa por
efecto de la cada de Napolen I y de la proclamacin de Luis XVIII como rey de
los franceses y que aqul, desde el 4 de mayo de 1814 expidi un decreto
desconociendo la Constitucin gaditana de 1812, reimplantando el rgimen
monrquico absoluto, lo que facilit en la Nueva Espaa la adopcin de las ms
graves y drsticas medidas de represin y venganza contra los insurgentes por
parte del gobierno virreinal. Don Lucas Alamn, quien no se caracteriz por su
abierta simpata e incondicional adhesin al movimiento de independencia,
120
Debe recordarse que desde el 6 de noviembre de 1813 el Congreso de Chilpancingo,

llamado tambin de Anhuac, decret la independencia en un importante documento
cuya autora se atribuye a don Carlos Mara de Bustamante, siendo su texto el
siguiente: "El congreso de Anhuac, legitimamente instalado en la ciudad de
Chilpancingo de la Amrica Septentrional por las provincias de ella, declara
solemnemente presencia del Seor Dios, rbitro moderador de los imperios y autor
de la sociedad, que los da y los quita segun los designios inexcrutables de su
providencia, que por las presentes circunstancias de la Europa, ha recobrado el
ejercicio de su soberana usurpado; que en el tal concepto, queda establecer las leyes
que le convenga, para el mejor arreglo y felicidad interior: para hacer la guerra y paz y
establecer alianza con los monarcas y repblicas del antiguo continente, no mnos que
para celebrar concordatos con el Sumo Pontfice romano, para el rgimen de la iglesia
catlica, apostlica, romana, y mandar embajadores y cnsules: que no profesa ni
reconoce otra religin, mas que la catlica, ni permitir ni tolerar el uso pblico ni
secreto de otra alguna: que proteger con todo su poder y velar sobre la pureza de la
fe y de sus dogmas y conservacin de los cuerpos regulares. Declara por reo de alta
traicin todo el que se oponga directa o indirectamente su independencia, ya
protegiendo los europeos opresores, de obra, palabra, por escrito; ya negndose
contribuir con los gastos, subsidios y pensiones para continuar la guerra, hasta que su
independencia sea reconocida por las naciones extranjeras: reservndose el congreso
presentar ellas, por medio de una nota ministerial, que circular por todos los
gabinetes, el manifiesto de sus quejas y justicia de esta resolucin, reconocida ya por
la Europa misma. Dado en el palacio nacional de Chilpancingo, seis das del mes de
Noviembre de 1813.-Lic. Andres Quintana, vicepresidente.-Lic. Ignacio Rayn.-Lic. Jos
Manuel de Herrera.-Lic. Crlos Mara de Bustamante.-Dr. Jos Sixto Verdusco.-Jos
Mara Liceaga.Lic. Cornelio Ortz de Zrate, secretario." (Lucas Alamn, op, cit., pp. 569
y 670 del tomo III.)

107
reconoce que los sucesos anotados contribuyeron a renovar los esfuerzos de la
insurgencia para lograr la emancipacin poltica de nuestro pas y dividir al
partido realista en dos bandos: el liberal que propugnaba la restauracin del
rgimen establecido por la Carta de Cdiz y el absolutista, servil al despotismo
y tirana personificadas en el tristemente clebre Fernando VII.121
Es importante recordar que el artculo 44 de la Constitucin de

Apatzingn hace referencia al rgimen de separacin de poderes, depositando
el legislativo en un organismo llamado "Supremo Congreso Mexicano", el
ejecutivo o "Supremo Gobierno" en un cuerpo compuesto de tres miembros y
el judicial en un "Supremo Tribunal de Justicia". Uno de los aspectos relevantes
de dicha Constitucin es el que concierne a la soberana popular, que concibe
su artculo segundo como "La facultad de dictar leyes y establecer la forma de
gobierno que ms convenga a los intereses de la sociedad", adscribindole su
artculo tercero los atributos con que tericamente se la caracteriza siguiendo
el pensamiento de Rousseau, como son la imprescriptibilidad, la
inenajenabilidad y la indivisibilidad. El aludido documento constitucional
considera al pueblo como "titular de la soberana en el cual reside
originariamente correspondiendo su ejercicio a la 'representacin nacional
compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos bajo- la forma que
prescriba la constitucin'." (Art. 5.)
A los efectos del tema propuesto en este captulo no estimamos

oportuno, por ahora, referimos a los distintos aspectos orgnicos,
competenciales y funcionales de la estructura jurdico-poltica creada por la
Constitucin de Apatzingn, ya que, a modo de referencia histrica, aludiremos
a ellos al estudiar nuestra Ley Fundamental vigente, pues slo queremos hacer
observar que, pese a su verdadero carcter de ordenamiento constitucional in
potentia, la citada Constitucin no pudo establecer realmente y con vigencia
positiva la estructura que instituy por las condiciones fcticas que en la poca
de su expedicin prevalecan en nuestro pas y que son sobradamente
conocidas. Por ello, la Constitucin de Apatzingn no cre al Estado mexicano
aunque intent instaurarlo, tendencia que qued definitivamente frustrada por
los acontecimientos histrico-polticos posteriores que se registran dentro de la
etapa de independizacin de Mxico. 122
El Plan de Iguala y el tratado de Crdoba que lo modific en beneficio de

los designios de Iturbide para erigirse "emperador" de Mxico, no pueden
121
Op. Cit., p. 165. Tomo IV.

En su obra Visin y herencia de una Constitucin el jurista Enrique DIAZ
BALLESTEROS elabor un exhaustivo estudio sobre la Constitucin de Apatzingan,
mismo que recomendamos ampliamente. Dicha obra fue presentada por la Universidad
Latina de Amrica y el Gobierno del Estado de Mchoacn el 15 de abril de 2002.
122
108
conceptuarse
como
ordenamientos
constitucionales,
aunque
hayan
preconizado, sobre lineamientos generales y transitorios, una determinada
forma de gobierno. La consumacin de nuestra independencia poltica el 27 de
septiembre de 1821 al entrar triunfante en la vieja capital de la Nueva Espaa
el ejrcito trigarante despus de una campaa militar contra las fuerzas
virreinales que dur escasamente siete meses, posibilit la aplicacin de las
bases gubernativas proclamadas en el Plan y Tratado mencionados. Fue as
como entr en funciones la Junta Gubernativa123 cuyo objetivo principal
consisti en convocar a un congreso constituyente que definitivamente
estructurara al pas en cumplimiento del Plan de Iguala, habiendo designado ad
interim una Regencia124 mientras "llegase la persona que haba de ocupar el
trono".125 Expedi, como se sabe, el Acta de Independencia del Imperio
Mexicano" el 28 de septiembre de 1821, y autocalificndose "soberana",
adopt varias medidas legislativas que no viene al caso indicar, depositando el
supremo mando militar en el mismo Iturbide por decreto de 14 de noviembre
siguiente.
Segn don Lucas Atamn, al confiar dicho mando a don Agustn, la Junta
cometi un error, "pues fue tal el poder vitalicio que se le declar, que el
emperador cuando hubiese venido, tena que estar bajo su dependencia en
todo lo relativo al ejrcito, y entonces fue cuando se le concedi el tratamiento
de alteza, que suele ser seal de ruina para todos aquellos a quienes se les da
sin haber nacido sobre las gradas del trono". "Por otro decreto posterior,
contina Alamn, se determinaron tambin las facultades de los capitanes
generales" y comenta que "Haba pues tres poderes supremos en el estado: el
de la junta, que se llamaba soberana, el cual no reconoca ms limitacin que
la que quera imponerse la misma junta, declarando ser o no urgentes las
materias de que se ocupaba, para resolverlas por s o reservarlas al congreso
que la reemplaz: la regencia, e Iturbide, que como generalsimo tena en sus
123
Los miembros de dicha Junta fueron: Agustn de Iturbide.-Antonio, Obispo de Puebla.-Juan O'Donoj.-Manue1 de la Brcena.-Matas Monteagudo.-Jos Yez.-Lic. Juan
Francisco de Azcrate.-Juan Jos Espinosa de los Monteros o Jos Mara Fagoaga.-Jos
Miguel Guridi Alcocer.-El mrqus de Salvatierra.-El conde de Casa de Heras Soto.-Juan
Bautista Lobo.-Francisco Manuel Snchez de Tagle.-Antonio de Gama y Crdova.-Jos
Manuel Sartorio.-Manuel Velzquez de Len.-Manuel Montes Argelles.-Manuel de la
Sota Riva.-EI marqus de San Juan de Rayas.-Jos Ignacio Garca IIIueca.-Jos Mara de
Bustamante.-Jos Mara Cervantes y Velasco.-Juan Cervantes y Padilla.-Jos Manuel Velzquez de la Cadena.-Juan de Horbegoso.-Nicols Campero.-EI conde de Jala y de
Regla. -Jos Mara de Echevers y Valdivieso.-Manuel Martinez Mansilla.-Juan Bautista
Raz y Guzmn.-Jos Mara de Juregui.-Jos Rafael Surez Pereda.-Anastasio
Bustamante.Isidro Ignacio de Icaza.-Juan Jos.Espinoza de los Monteros.
124
La Regencia se integr con Iturbide, O'Donoj, Manuel de la Brcena, Jos Isidro
Yez y Manuel Velzquez de Len. A la muerte de O'Donoj acaecida el 8 de octubre
de 1821, se nombr al arzobispo Fonte.
125
Alamn, op. cit., tomo V, p. 117. 122 Idem, p. 373.

109
manos la fuerza y con ella la nica autoridad efectiva, pero no pudiendo
ejercerla libremente por el embarazo que le oponan la junta y la regencia,
haba necesariamente de acabar por ponerse en choque con la una y la
otra."126 Y 127
Por otra parte, recordemos que el Primer congreso mexicano constituyente

qued instalado el 24 de febrero de 1822, es decir, al cumplirse precisamente
el aniversario del Plan de Iguala, y que la misin que tena conferida, en el
sentido de organizar constitucionalmente al pas, qued sin realizarse en atencin a que el mismo Iturbide, ya proclamado "emperador" desde el 19 de mayo
de ese ao, lo disolvi y lo sustituy con una Junta Nacional Instituyente" el 31
de octubre siguiente. Esta Junta "aprob en febrero de 23 por 21 voto contra
17, el reglamento Poltico Provisional del Imperio, formulado por Iturbide para
regir mientras se expeda la Constitucin y bajo cuya modesta denominacin
-al decir de Zavala, citado por Bocanegra- se trataba de dar en realidad una
126
Idem, p. 373.
El mismo Alamn emite un juicio severo respecto de la actuacin de la Junta Gubernativa en los trminos siguientes que no podemos dejar de transcribir: "Por poco que
se reflexione sobre el objeto de su institucin, segn lo prevenido en el tratado de
Crdova, se conoce sin dificultad que la junta se hizo ilusin sobre sus facultades y
equivoc completamente el fin
127
de su establecimiento. Formada imitaci6n de la que en Madrid se instal despus del

juramento del rey, su nico objeto deba haber sido nombrar la regencia y preparar y
abreviar la instalaci6n del congreso, limitndose entre tanto este se reuna, dictar
con el carcter d interinas, aquellas provincias que no admitiesen demora y auxiliar
con sus consejos la regencia, y por esta razn deba llamarse con el nombre modesto
de "junta provisional gubernativa. Muy ljos de esto, por aquella propensi6n que
tienen las corporaciones todava mas que los individuos, excederse de sus
facultades, apnas se reuni en las sesiones preparatorias de Tacubaya, tom el ttulo
de soberana, y considerndose tal, mand que se le jurase obediencia, se aprobi el
tratamiento de magestad, y vino ser un congreso con mayor extensin facultades
que la que tenan las Cortes de Espaa, a lo que sin duda contribuy el decirse en el
tratado, que haba de desempear el poder legislativo, aunque con la confusin de
ideas que se nota en aquel documento, en el ejercicio de este haba de tener parte la
regencia, pues la junta tena que proceder de acuerdo con ella. De esta pretensin la
soberania vino la formacin de la acta absurda de independencia, de que no haba
necesidad, pues que estaba hecha y proclamada desde Iguala: de aqu los premios
concedidos Iturbide, que no eran urgentes ni podan tener el carcter de interinos, y
lo que peor fu, la naturaleza de estos apremios, que fu causa de que Iturbide, que
deba haber quedado sometido a la regencia como todos los dems ciudadanos, ser
un individuo de ella como sus mritos lo requeran, vino ser superior a la regencia
misma y todo poder constituido, y por la altura que se elev haciendo incompatible
su autoridad con la de ningun gobierno y todava mas con el monrquico, se le puso
desde ent6nces en la disyuntiva de tener que ser emperador proscrito. (Op. Cit.
Tomo V, pp. 483, 484 y 485.)
110
constitucin formal a la nacin".128

No obstante que el Congreso fue reinstalado por Iturbide en marzo de
1823, no pudo fungir como constituyente, pues este carcter no se lo
reconocieron varias provincias. Solamente actu como convocante" a un
nuevo congreso, y cumplido este encargo, se disolvi el 30 de octubre del
propio ao. Este ltimo cuerpo constituyente qued instalado el 7 de
noviembre de 1823 habiendo expedido el 31 de enero de 1824 el Acta
Constitutiva de la Federacin Mexicana, y el 4 de Octubre siguiente la primera
Constitucin de Mxico bajo el ttulo de "Constitucin de los Estados Unidos
Mexicanos".
Sin mayor esfuerzo intelectual se advierte que lo hechos histricopoltico que se sucedieron desde la proclamacin del Plan de Iguala el 24 de
febrero d 1821 hasta la expedicin de la Constitucin federal del 4 de octubre
de 1824 as como los diferentes documentos pblicos que de ello se derivaron
y lo cuerpos gubernativos que operaron durante ese breve periodo, tuvieron
una finalidad comn: el establecer para Mxico una organizacin poltica, es
decir estructurar polticamente al pueblo mexicano. Esta finalidad se consigui
definitivamente por primera vez en la vida independiente de nuestro pas con
la mencionada Constitucin, la cual, en consecuencia, fue el ordenamiento
jurdico
fundamental primario u originario de Mxico, o sea, que en ella se cre el

Estado Mexicano. Aunque posteriormente se haya variado la forma estatal
implantada en la Constitucin de 24 sustituyndose el rgimen federal por el
central y a pesar de los constantes cambios de la forma de gobierno operados
por otros ordenamientos constitucionales que registra nuestra historia, el
Estado mexicano instituido en dicha Ley Fundamental no desapareci merced
a tales fenmenos, ni stos fueron creando sucesivamente un "nuevo " Estado
no obstante las alteraciones que experimentaron esas dos formas jurdicopolticas. Para el pueblo mexicano sociolgicamente hablando, es decir, para la
poblacin asentada en el vasto territorio que comprenda la Nueva Espaa, se
logr la emancipacin de la metrpoli el 27 de septiembre de 1821. Por virtud
de este hecho, ese conglomerado humano, tan diversamente integrado desde
el punto de vista social, econmico, cultural y tnico, dej de pertenecer al
Estado espaol pero sin convertirse an en el elemento de un nuevo Estado
por la sencilla razn de que la sola consumacin de la independencia no lo
produjo, habiendo sido necesario, para ello, la instauracin de un derecho
fundamental primario con caracteres ms o menos permanentes y con
proyeccin de vigencia en la vida pblica. Tal derecho se expres en la
Constitucin Federal de 1824, que es, por ende, la fuente creativa del Estado
mexicano, prescindiendo de cmo se califiquen, segn criterios mltiples, las
estructuras en que su prstina organizacin se tradujo. El ser estatal de Mxico
128
Felipe Tena Ramrez. Leyes Fundamentales de Mxico, p. 122

111
arranca, pues, de la referida Constitucin, aunque su modo de ser haya
experimentado muchas variaciones en el transcurso de nuestra vida histrica.
Esta sola circunstancia es suficiente para aquilatar la enorme trascendencia de
la Constitucin de 24, trascendencia que ninguno de sus detractores de ayer y
de hoy puede desconocer.
No puede negarse que la Constitucin federal de 1824 ha sido y es an

blanco de duros ataques a pesar del siglo y medio transcurrido desde que se
promulg. A nadie escapa la impugnacin que se le dirige en el sentido de que
fue una copia de la Carta fundamental norteamericana de 1787. En repetidas
ocasiones hemos sostenido que esta apreciacin no es valedera, ya que no es
verdad que nuestros constituyentes de 1823-24 hayan imitado servil y
extralgimente el citado documento constitucional de los Estados de Amrica,
aunque se hubiesen inspirado en l y hayan tomado de su contexto los
principios jurdicos y polticos que lo informan.
Uno de los ms acuciosos constitucionalistas mexicanos, el doctor

Antonio Martinez Bez, sustenta la idea, que nosotros compartimos
plenamente, en el sentido de que la Constitucin Federal de 1824 no fue esa
"copia", ni sus autores procedieron como simples imitadores de sus colegas de
Filadelfia. El citado autor, en efecto, expresa lo siguiente:
"Este es un ataque injusto (el de que dicha Constitucin mexicana fue

copia de la norteamericana) pues los imparciales investigadores de nuestra
Constitucin del ao 24 encuentran que de la Ley Fundamental de la Unin
Americana slo se adoptaron algunas normas referentes a la estructura de la
forma federal y otras relaciones con la forma republicana de gobierno, pero
que fue mayor y ms extensa la influencia de la Constitucin de la Monarqua
Espaola, expedida
en Cdiz el 19 de marzo de 1812, cuya filosofa poltica reflej las ideas

liberales de la Revolucin Francesa."
112
"A la sectaria o parcial tesis centralista y conservadora, o de la fiel

adopcin de la Constitucin Federal de los Estados Unidos, cabra oponer la
tesis opuesta del Doctor Don. Jos Mara Luis Mora, tambin excesiva por
apasionada, que afirm: 'Los mexicanos, bisoos y poco expertos en el
ejercicio del sistema representativo, han pagado ms de una vez su tributo o la
inexperiencia, procediendo a establecer su ley fundamental casi sin otro gua ni
modelo en materia tan difcil, que la Constitucin sancionada en Cdiz por las
Cortes extraordinarias. Ms adelante menciona que son muchos los yerros a
que ha dado lugar la mana de copiar o parafrasear este Cdigo
imperfectsimo, y expresa que por un tino especial que tenemos para errar
hemos copiado a la letra este Cdigo en casi todo lo malo'."
"El ilustre constitucionalista chiapaneco Dn. Emilio Rabasa en su Clsica

obra 'La Organizacin Poltica de Mxico, afirm hace ya ms de sesenta aos.
'El Acta y la Constitucin de 1824 llegaron al punto ms alto a que pudiera
aspirar los pueblos como institucin poltica, estableciendo la divisin y la
separacin de los poderes pblicos, la organizacin del Legislativo y el Judicial
como entidades fuertes y autnomas y la independencia de los Estados
limitada por el inters superior nacional."
"Don Mariano Otero, uno de los grandes constructores y tericos de

nuestra sistema constitucional, en su famoso 'Ensayo' escrito a mediados del
ao de 1824 en defensa de la Constitucin Federal de 1824, dice, a propsito
de la adopcin del sistema federativo, que sus autores 'no imitaron, pues,
estpidamente nuestros padres; ellos (como los norteamericanos) cedieron a
una ley universal a una ley que, nunca desmentida, era obra de la naturaleza y
no de los hombres'. En otra parte de esta obra Otero expresa: 'Debe tambin
recordarse ( esa Constitucin dur once aos, y que a pesar de que durante
ellos las facciones despedazaron a la patria, aqulla fue reconocida siempre
como el pacto fundamental de los mexicanos, que se invoc siempre por todos
los partidos y facciones para legitimar sus pretensiones hasta que, en 1836, un
Congreso que no tena otros ttulos de existencia que los que le diera ese
mismo pacto que haba jurado solemnemente cumplir, usurp con un descaro
indisculpable funciones del poder constituyente."
En su calidad de Ministro de Relaciones Interiores y Exteriores, en los

aciagos en que el Gobierno Mexicano estaba en la ciudad de Quertaro, a

113
principios del mes de junio de 1848, y en su Circular girada a los Gobernadores
de los Estados, don Mariano Otero expres a propsito del Pacto fundamental
del Acta y de la Constitucin de 1824, que a l "debemos ya la conservacin de
la unidad nacional, cuando sobre el palacio de Mxico flamea vencedor un
pabelln extranjero", y que "a su existencia, a su cumplimiento religioso
debemos confiar ahora la salvacin comn".
Por otra parte, y segn tambin lo hemos aseverado, la Constitucin de

1824 fue un ensayo estructural para dar a Mxico su primera organizacin
jurdico-poltica fundamental. Para nadie es desconocida la circunstancia de
que las condiciones reales de nuestro pas en la poca en que se expidi no
formaban
la situacin adecuada para que los principios y las reglas bsicos contenidos en
dicho Cdigo tuviesen su aplicacin natural.
"La Constitucin de 1824, afirma el doctor Mario de la Cueva, fue un

efecto normal de las difciles circunstancias que acompaaron a su nacimiento;
las constituciones son, segn la frmula de Fernando Lasalle, 'la combinacin
normativa de los factores reales de poder'. En una sociedad con tan hondas
diferencias sociales, econmicas y culturales, como era la nueva nacin
mexicana, su constitucin tuvo que ser una transaccin provisional, una
especie de comps, de espera y de preparacin de las fuerzas para la toma de
poder: esos factores de poder eran, de un lado, el pueblo, representado por los
diputados republicanos integrantes del partido del progreso y en el extremo
opuesto las clases privilegiadas, la Iglesia y el Ejrcito.
"Las conquistas principales del partido del progreso fueron tres: la

adopcin de la forma republicana de gobierno; el reconocimiento de los
principios del constitucionalismo individualista y liberal, soberana del pueblo,
gobierno representativo, anuncio de la proteccin a los derechos del hombre y
separacin de poderes; la tercera de las conquistas fue el sistema federal. Pero
el partido del progreso no pudo ir ms all: conquist una forma de vida
poltica que abra las puertas a la democracia y a la libertad pero quedaron
vivas las contradicciones sociales y econmicas de la Colonia."129
129
"La Constitucin Poltica", estudio publicado en la obra Mxico 50 aos de Revolucin. Tomo l, pp. 256 y 257, 1960
114
Por su parte, el profesor Jos Luis Melgarejo Vivanco formula un juicio similar acerca de dicha Constitucin, afirmando lo siguiente: "Hay quienes, para
juzgar a la Constitucin de 1824, le piden una originalidad probadora de ignorancia, de obstinacin parroquial de autotonismo liquidado. Le reprochan otros,
no tener la universalidad trascendente de los imperialismos depredadores vistindose con ajena retacera; y otros, un hibridismo sin el cual, ni el hombre, ni
el progreso, tendran razones. La Constitucin de 1824 fue producto de un
pueblo en un instante de su vida fsica y social; con ella, se inici la existencia
republicana del Mxico Independiente, y en la vida cotidiana, sera largo y
spero el debate; sangrientos los hechos; trgicas las amputaciones; casi a
punto de perderse todo; pero, sin caer en el milagro, Mxico, no sucumbi;
salvadoras manos pudieron transmitirlos a futuras generaciones, y la
Constitucin de 1824, a siglo y medio de formada, resplandece sus mritos
propios, porque si el pas pudo emerger de todos los naufragios, lo mantuvo a
flote a un principio, el de la vida constitucional. El Pueblo, en los momentos
ms tremendos, busca el cobijo de la Constitucin, una en tres etapas, 1824,
1857, 1917, Y a su amparo, ese pueblo est en marcha, fiel a su pasado,
seguro de su destino." 130
130
La Constitucin Federal de 1824, p. 192.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO

115
CAPTULO SEGUNDO
SUMARIO : 1. Observaciones crticas sobre el concepto de Estado en general.

-Il. La poblacin: A. Consideraciones generales; B. La poblacin como elemento
del Estado mexicano; a) Observaciones previas; b) La nacionalidad mexicana:
1. concepto de nacionalidad; 2. Los nacionales mexicanos; 3. Prerrogativas de
los mexicanos; 4. Obligaciones educativa y tributaria de los mexicanos; 5.
Prdida d la nacionalidad; e) Los extranjeros: 1.Consideraciones generales; 2.
Situacin constitucional de los extranjeros; 3. Sinopsis histrica; d) La
ciudadana mexicana: 1. Concepto de ciudadana; 2. Los ciudadanos
mexicanos; 3. Las prerrogativas del ciudadano; 4. Las obligaciones del
ciudadano; 5. La prdida de la ciudadana; 6. La superacin de la ciudadana.Il1. El territorio: A. Consideraciones generales; B. El territorio del Estado
mexicano: a) Observaciones previas; b) Su comprensin; c) Breve referencia
histrica. C. El dominio del Estado mexicano: a) Consideraciones previas; b) La
propiedad originaria; e) El dominio o la propiedad de la nacin; d)
Concesibilidad de los bienes del Estado.-V1.Breve alusin a los dems
elementos del Estado mexicano.
116
I. OBSERVACIONES CRTICAS SOBRE EL CONCEPTO GENERAL DE ESTADO
Las diferentes teoras que la doctrina ha elaborado para expresar el ser

del Estado y para formular el concepto respectivo, revelan que estas
cuestiones constituyen uno de los problemas ms rduos, difciles y
complicados con que se enfrenta el pensamiento jurdico-poltico. Nos
referimos, obviamente, a ' teoras que pretenden desentraar lo que es el
Estado en el mundo ontolgico, lo que significa en su existencia histrica como
fenmeno que se presenta en la vida misma de las comunidades o sociedades
humanas, o sea, como
un ente que nos envuelve y comprende en nuestras relaciones sociales de

naturaleza mltiple y polifactica. No aludimos, por tanto, a las concepciones
ideales de Estado, es decir, a aquellas que lo sitan en el mbito del deber-ser
tico poltico y han tratado de responder a la pregunta consistente en cmo
debiera se Estado, concepciones entre las cuales, por lo dems, se descubren
discrepancias idnticas esenciales y accidentales. Bien sabemos que la
cuestin relativa implicacin y al concepto de Estado rebasa los lmites
estrictos de la temtica del Derecho Constitucional; pero como esta disciplina
involucra primordialmente el estudio del Estado en su aspecto jurdico
fundamental, o sea, como sujeto principal de la imputacin normativa, no es
posible eludir los imperativos metodolgicos que como presupuestos
insoslayables y a guisa de prolegmenos, condicionan el tratamiento de los
diversos tpicos de que se compone la esfera investigatoria de tan importante
rama de la Ciencia Jurdica.

117
Es indiscutible que la multiplicidad divergente de teoras y opiniones
doctrinarias sobre el ser y el concepto de Estado conduce no slo a la
confusin intelectual respecto de ambas cuestiones, sino a un escepticismo
sobre lo que pudiese ser su implicacin esencial, ya que esa multiplicidad, en
rigor lgico, traduce el criterio de cada autor o tratadista. No dejamos de
reconocer que cada uno de ellos construye su respectiva tesis con autnticas
pretensiones cientficas, ni que las ideas que la configuran alcanzan un acierto
parcial en la dilucidacin de las consabidas cuestiones; y si nos hemos atrevido
a emitir nuestro punto de vista en relacin con ellas, en los trmino que
indicaremos posteriormente, es slo para dar satisfaccin ntima a una
inquietud intelectual que nos ha impulsado a asomarnos a tan delicados temas,
sin que nuestra actitud involucre la vanidosa osada de despejar
definitivamente la an no aclarada incgnita que supone el ser y el concepto
de Estado, teniendo, por lo contrario, que nuestras ideas contribuyan a
acentuar la confusin y el escepticismo que hemos sealado .
La divergencia y contrariedad que se advierten en la doctrina sobre el

Estado no tienen nada de asombroso y s mucho de explicable, pues siendo el
fenmeno estatal tan complejo, es susceptible de apreciarse al travs de sus
distintos aspectos o manifestaciones con un criterio parcial o fraccionario que
culmina en conceptos incompletos necesariamente. Nadie niega que el Estado
es una idea, pero tampoco puede sostenerse vlidamente que, bajo esta
connotacin puramente espiritual, est desvinculado de la realidad histricopoltica. El Estado no es una mera concepcin de la mente humana, no es un
simple ideal del pensamiento del hombre ni un solo producto de su actividad
imaginativa. No denota un deber-ser sino un ente positivo, cuyo concepto debe
elaborarse por la observacin reflexiva y analtica de esa realidad donde se
encuentra su ser y de la que se deriva su concepto. En su dimensin
fenomnica pertenece al mundo de la cultura y especficamente al mbito
existencial poltico de las comunidades o sociedades humanas. Como
fenmeno, es objeto de conocimiento, o sea, susceptible de aprenderse,
analizarse y sintetizarse por el pensamiento cognoscente para formular su idea
cientfica. Si en el Estado como fenmeno concurren diversos hechos o
circunstancias que se registran y acaecen en la realidad socio-poltica, si su ser
no es simple sino complejo merced a esa concurrencia en que convergen
factores de muy diferente ndole, de Estado como concepto no debe basarse
exclusiva ni excluyentemente en alguno de ellos, sino comprenderlos a todos
en una sntesis dialctica.
Es evidente que el Estado no es slo territorio ni poblacin, pero

tampoco su concepto debe contraerse al poder ni al orden jurdico. Como
totalidad, el Estado se integra con partes interrelacionadas real y lgicamente,
de lo que se deduce que su concepto debe ser el resultado sinttico de la
aprehensin y del anlisis conjunto de todas ellas.
118
No es posible captar la esencia del Estado sin la metodologa adecuada

que consiste en estudiar todos los elementos, causas factores o circunstancias
que lo producen como fenmeno poltico y que lo componen en su dimensin
ntica y conceptual.131 Prescindir, para la integracin del concepto de Estado,
de cualquiera de estos ingredientes y circunscribirlo a uno solo de ellos, genera
el riesgo de formular una idea incompleta y mutilada de la entidad estatal. Por
ello juzgamos descertadas todas aquellas teoras que reducen el concepto de
Estado a uno solo de sus elementos reales, aunque a los dems lo consideren
como "condicin" de su existencia, como el territorio y la poblacin,
verbigracia.132 No puede aceptarse, segn nuestra opinin, que el Estado sea
nicamente un "poder" como reultado de la diferencia entre gobernantes y
gobernados como lo sostiene Duguit, o un "poder institucionalizado" como lo
pretende Georges Bourdeau, ni tampoco un "orden jurdico normativo' como lo
proclama Kelsen y mucho menos un "aparato coercitivo" conforme al
pensamiento de Marx y Lenin. Cada una de estas teoras contiene algo
verdadero sobre lo que es el Estado, sin que las ideas que preconizan los
comprendan en su totalidad ntica en vista de que la reducen a alguna de sus
partes, rehusndose a reconocer, dentro de un concepto sinttico que las
abarque a todas, la interrelaci6n que entre ellas existe y desconociendo que el
Estado es una unidad compleja que slo puede definirse correctamente si se
atiende a su total composicin y no nicamente a cualquiera de los
ingredientes componentes.
Las teoras "potencialistas", o sean, las que hacen consistir el Estado en

un poder, se antojan incongruentes porque se niegan a admitir la existencia,
como elemento de la entidad estatal, de un soporte necesario para ese poder.
El poder es energa, actividad, fuerza dinmica y es imposible que se produzca
y genere sin un elemento distinto a l pero del cual dimana. La energtica
social no se causa sin la sociedad misma, es decir, sin un sujeto que implique
su fuente y asiento. El poder poltico reconoce como causa generatriz el cuerpo
poltico. Este, que no es esttico sino dinmico, produce el poder, habiendo
entre uno otro una relacin de causalidad. Todo grupo humano activo
engendra un poder, el cual, sin aqul, no puede concebirse. Si el poder es
movimiento, el puede existir sin el sujeto que se mueve. Las tesis que hacen
radicar el Estado en un poder no pueden, sin embargo, prescindir de ese sujeto
que es la poblacin, el pueblo, la nacin o la comunidad misma, aunque no lo
reputan como "elemento" de la entidad estatal sino como "condicin" de su
existencia (Burdeau), divorciando as al Estado de su ingrediente humano. Pero
este divorcio no es sino aparente, fruto de una sutileza dialctica, ya que, aun
aceptan que la poblacin tenga el papel condicionante que le asignan tales
131
Esa metodologa la adopta Jorge Jellinek, quien analiza al Estado en su aspecto

ciol6gico ponderando los datos experimentales proporcionados por la realidad social, y
e aspecto jurdico como sujeto y objeto del Derecho y como relacin jurdica.
132
As opina, entre otros, Burdeau, cuya teora sintetizamos posteriormente.

119
teoras, ella no podra existir el Estado. Un Estado sin poblacin es inclusive
inconcebible dentro de cualquier tipo ideal y, por mayora de razn, en la
realidad histrico-poltica. Frente a este orden de ideas, las teoras
"potencialistas" reducen a plantear esta cuestin: la poblacin es un
"elemento" del Estado,
como lo sostiene la doctrina tradicional, o es una "condicin" de su existencia?

La respuesta a dicha interrogacin, en uno u otro sentido, depende de lo que
se entienda por "elemento" y por "condicin". El Elemento es un factor constitutivo del ser, una parte integrante del todo que ste entraa. Si se niega que
la poblacin sea un elemento del Estado, se la coloca fuera de l, o lo que es lo
mismo, sin ella el Estado es. Por ende, in poblacin el Estado tiene "esencia",
que las teoras potencialistas hacen residir en el poder, o sea que, conforme a
ellas, el Estado-poder tiene substancialmente per-se, lo que no es vlidamente
admisible en sana lgica, ya que no puede haber poder sin algo que lo sustente
y del que emane, segn dijimos. Por otro lado, si la poblacin es una "condicin" de existencia -no de esencia- del Estado, ste no puede "existir" sin ella
aunque puede "ser" sin ella, lo que revela una sutileza bizantina que puede
expresar del modo siguiente y que no deja de traducir cierta contradiccin: sin
poblacin, el Estado es un ser -poder-, pero no puede existir sin ella, lo que
equivale a afirmar que sin poblacin el Estado es un ser inexistente.
No es menos infeliz la teora que identifica al Estado con el orden jurdico

proclamada por Kelsen y sus seguidores. El orden jurdico, como conjunto de
normas positivas, no se crea sin una causa eficiente. Esta causa
necesariamente es un poder que tiene como finalidad establecer el Derecho,
que es un producto cultural en cuya formacin interviene forzosa e
ineludiblemente la inteligencia humana. Por tanto, si el Estado es el orden
jurdico, y si ste debe siempre reconocer una causa que es el poder, luego el
Estado emana del poder, el cual, a su vez, brota de un ente que lo origina y en
el que se asienta. E te proceso lgico enlaza, en una vinculacin de puntual
causalidad, al orden jurdico, al poder y a la comunidad. De este enlace se
deduce que si el Estado fuese slo el orden jurdico, se preferiran los otros dos
elementos, como lo pretende Kelsen, lo que significa que, para el ilustre jurista
viens, el poder y la comunidad son ajenos a la esencia de la entidad estatal, y
es inconcuso, como lo hemos afirmado reiteradamente, que sin ellos no puede
haber Estado ni Derecho.
120
Las teoras que aseveran que el Estado es un poder -coactivo o

institucionalizado- o un orden jurdico, cometen el error de identificarlo con uno
de los elementos que componen su ser esencial, sin advertir que lgica y
realmente tras del poder y del Derecho est un elemento que los genera y
produce, cual es el pueblo o la nacin, o al menos, un grupo o una persona
dominante, que al desplegar el uno crea al otro y lo impone. Adems, ninguna
de tales teoras puede explicar por qu el Estado es sujeto de derecho y
obligaciones interior y exteriormente, pues es evidente que el solo poder como
actividad, fuerza o dinmica, y el Derecho, como conjunto de normas, no
tienen esa capacidad. Un poder y no puede contratar, ni obligarse, ni adquirir
derechos y muchos menos puede realizar estos actos el orden jurdico, que
slo son susceptibles de efectuarse por las personas fsicas o morales. Por
ende, sostener que el Estado es un poder o un orden jurdico, significa postular
un "estado sin personalidad", o sea sin la capacidad mencionada y concluir que
lo tratados y convenio internacionales, por ejemplo, son inexistentes por falta
de sujeto contratante, lo que sera verdaderamente paradgico.
La construccin conceptual del Estado debe fincarse lgicamente en el

anlisis de todos los factores que concurren en su formacin,
interrelacionndolos y expresndolos en una proporcin sinttica. La
metodologa estriba, por ende, en la inducci6n, que consiste en observar
crticamente dichos factores para con juntarlos en un concepto cuya
formulacin debe estar precedida por la ponderacin del ser del Estado. Las
teoras que proporcionan un concepto de Estado basndose apriorstica o
dogmticamente en uno solo de dichos factores, desechando inconsultamente

121
a los dems, describen una fisonoma incompleta y parcial de la entidad
estatal, contraria al proceso lgico que debe seguirse en la apreciacin
interrelacional de todos ellos. Ya hemos aseverado que el Estado no es
nicamente poder ni orden de derecho, sino un ente con personalidad, es
decir, con capacidad jurdica, que se desempea por una energa -poder- y que
se otorga por la norma jurdica -derecho-, pero siempre imputable a un sujeto
-Estado-. Todo poder sin un sujeto del que derive y que lo despliegue es
inconcebible, y todo conjunto normativo sin el sujeto que por medio de ese
poder lo elabore primariamente, ni siquiera puede suponerse con validez
lgica. En cierto modo Heller aduce a ese sujeto como fuente del poder y del
derecho al hablar de "la unidad soberana organizada de decisin y accin", 133
pues la organizacin ya entraa a un ente organizado, o sea, estructurado mediante rganos vinculados unitariamente.
Nihil est in intellectu, quod prjus non fuerit in sensu, reza un principio
epistemolgico que debe aplicarse a toda labor investigatoria tendiente a la
formulacin de un concepto cientfico, aplicacin que importa el mtodo
inductivo. Por ello, tratndose del Estado, su concepto debe ser la culminacin
del anlisis sobre el ser estatal, segn lo presenta la misma realidad histricopoltica. El concepto de Estado no debe darse a priori, como lo hace la corriente
idealista para referirlo despus a la realidad, sino elaborarse mediante el
examen de sta y extraer de ella las notas generales que se acoplen a las
entidades estatales presentes, pretritas y futuras.
El Estado es un ente poltico real y constantemente se habla de l en

una infinita gama de situaciones. Su idea se invoca y se expresa en
variadsimos actos de la vida jurdica, desde la Constitucin hasta las
resoluciones administrativas y sentencia judiciales. Se da como un hecho o
como un supuesto corresponde al jurista desentraar su ser esencial y definirlo
conceptualmente con el objeto primordial de deslindarlo de aquellas ideas con
las que se le suele confundir. Reconocemos que esta tarea no es nada fcil y
prueba de ello la multitud de doctrinas y teoras divergentes y contrarias en
que su desempeo ha desembocado.
En el Estado convergen elementos formativos, o sea, anteriores a su

creacin como persona moral o jurdica, y elementos posteriores a su
formacin, pero que son indispensables para que cumpla sus finalidades
esenciales. Dentro los primero se encuentra la poblacin, el territorio, el poder
133
Teora del Estado.
122
soberano y el ore jurdico fundamental, manifestndose los segundos en el

poder pblico y el gobierno.
II. LA POBLACIN
A. Consideraciones generales
La poblacin se presenta, prima facie, como un conglomerado humano

radicado en un territorio determinado. Su concepto es eminentemente cuantitativo, con el cual expresamos el total de los seres humanos que viven en el
territorio de un Estado". Desde el punto de vista sociolgico, cultural, econmico religioso, tnico y lingstico, la totalidad humana que entraa la
poblacin suele diversificar en diferentes grupo o clases que como partes la
componen, pudiendo slo considerarse como entidad unitaria en cuanto que
es, en su conjunto, el elemento humano del Estado, constituido por la suma de
sujetos que tienen el carcter de gobernados o destinatarios del poder pblico.
Este carcter es independiente de los grupos que componen la poblacin, comprendindolo a todos ellos, ya que ninguno puede estar sustrado por modo
absoluto de dicho poder ni de manera integral del orden jurdico que lo encauza. Si bien es cierto que el derecho, acatando al principio de igualdad aristotlica, debe tratar igualmente a los grupos iguales y desigualmente a los
grupos desiguales de la poblacin al travs de los diferentes ordenamientos
que lo componen, tambin es verdad que ninguno de ellos puede no ser o
dejar de ser centro de imputacin normativa. Por ello, la poblacin, como
elemento humano del Estado, pese a su implicacin diversificada, slo es
concebible bajo esa tesitura jurdica, la cual lgicamente se extiende a
considerarla, en su dimensin total, como destinataria del poder pblico del

123
Estado, es decir, como el sujeto sobre el cual ste ejerce su imperio.
Por otra parte, fcilmente puede advertirse la diferencia entre poblacin

y nacin o pueblo, tomando estos ltimos conceptos como equivalentes desde
el punto de vista sociolgico. 134 La nacin o el pueblo son comunidades
humanas cuyos grupos o individuos componentes presentan una unidad
cultural formada por diferentes vnculos o factores surgidos de su misma
existencia histrica y que su propia vida mantiene, enriquece o transforma.
Dentro de esa unidad cultural se comprenden distintos elementos que son, a
su vez, productos culturales, a saber, el idioma, las costumbres, la religin y las
concepciones ticas, valorativas y teleolgicas sobre la vida, pudiendo
agregarse la raza como factor
sico-somtico. Todos estos ingredientes, que estn sometidos a la accin

tiempo y del espacio, concurren con intensidad variable en la integracin la
nacin o pueblo, o sea, de las comunidades nacionales o populares.
La poblacin puede comprender a la nacin o pueblo como elemento

mano mayoritario y a grupos extranacionales o extrapopulares minorita los
cuales, en el proceso lgico de formacin del Estado, no tienen ninguna
participacin. Ahora bien, la nacin o pueblo, como comunidad natural
culturalmente unitaria, es no slo anterior al Estado, sino la causa originaria de
creacin. No compartimos la idea expuesta por Heller en el entendido de que la
unidad estatal la que "cultiv y cre la unidad 'natural' del pueblo y de
134
No desconocemos que entre "pueblo" y "nacin" exista una diversidad conceptual

derivada de inteligentes sutilezas dialcticas. As Heller afirma que "El pueblo cultural,
que en s es polticamente amorfo, se convierte en naci6n cuando la conciencia de
pertenecer al conjunto llega a transformarse en una conexin de voluntad poltica",
agregando que "Slo cuando un pueblo se esfuerza por mantener y extender su
manera propia mediante una voluntad poltica relativamente unitaria cosa que, por
ejemplo, no sucede en los llamados pueblos naturales, slo entonces podemos hablar
de una nacin." (Teorla del Estado. Quinta edicin. Fondo de Cultura Econ6mica, p.
177.) Se infiere de estas aseveraciones que para Heller la nacin es el pueblo
"politizado", distinci6n que no nos parece esencial, por lo que optamos por utilizar
ambos conceptos como equivalentes, a pesar de que a esta equivalencia la estime tan
destacado tratadista como "una de las confusiones caractersticas de la Teora del
Estado del siglo pasado". (Op. cit., p. 179.)
124
nacin."135 Si el Estado es producto de la cultura y especficamente del

Derecho, y si en una y en el otro necesariamente intervienen la voluntad, la
decisin humana, no es posible sostener que sin stas surja la entidad estatal
que es efecto y no causa. El Estado podr dar unidad poltica y jurdica varias
comunidades nacionales, como lo testimonia la historia, pero no puede ser
anterior a ellas. Primero existen el hombre y lo grupos comunitario y sociales
que ste compone y despus la persona jurdica llamada Estado. El Estado es
"unidad organizada de accin y decisin, segn lo concepta dicho autor
podra darse sin la unidad real que organiza, es decir, sin la nacin, pues el
acto de organizarse ya presupone una actividad humana que tiende esta
finalidad y una actividad humana sin hombres es imposible.
Pero independientemente de que la nacin sea el factor originario del

Estado, puesto que de ella derivan el poder y el derecho creativos de su
personalidad, constituye al mismo tiempo, y una vez formada la entidad
estatal, el mbito humano donde inciden y operan sus fines. El Estado surge
para la nacin como un medio que da a esta unidad poltica y jurdica y como
una entidad para que la nacin realice sus fines trascendentes; y como la
nacin est integrada por hombres, stos en ltima instancia son los
destinatarios de la actividad estatal, la cual slo se justifica en la medida en
que satisfaga sus necesidades sociales, provea a la solucin de sus problemas
y procure un mejoramiento a los distintos rdenes de su vida. El Estado se hizo
para el hombre y no el hombre para el Estado o como dijera Maritain: "El
Estado no es la encarnacin suprema de la idea como crea Hegel; ni tampoco
una especie de superhombre colectivo; el Estado no es sino un organismo
facultado para utilizar el poder y la coercin, integrado por especialista o
expertos en ordenamiento y bienestar pblicos, un instrumento al servicio del
hombre. Poner al hombre al servicio de ese instrumento es perversin
poltica."136
Adems, los individuos o grupos sociales y de cualquiera otra ndole

integran la nacin, son el elemento humano sobre el que acta el Estado
travs de las diferentes funciones en que se desarrolla un poder o actividad.
Todos ellos son sujetos sobre quienes este poder se desempea por modo
profusamente variado y variable, es decir, son los destinatarios de los mltiples
actos de autoridad en que el propio poder se manifiesta. Son, en una palabra,
gober-
135
136
Teoria del Estado, p. 181.

El Hombre y el Estado, p. 26.

125
nados frente a quienes los rganos del Estado, es decir, los gobernantes,
ejercen el poder estatal dentro del orden jurdico primario o fundamental
-constitucional- y del orden secundario -legal-.
Bien se advierte, de lo que llevamos dicho, la triple relacin que existe

entre el Estado y la nacin, a saber, la causal, la teleol6gica y la jurdica. En la
primera, la nacin es el factor creativo del Estado; en la segunda, el elemento
en beneficio del cual realiza sus fines; y en la tercera, el mbito humano en
que ejercita su poder encauzado por el Derecho.
B. La poblacin como elemento del Estado mexicano
a) Observaciones previas
Como la poblacin de cualquier Estado, la de Mxico est obviamente

compuesta por dos grupos generales, a saber el mayoritario, que es el
nacional, y el minoritario integrado por extranjeros o extranacionales. Es
evidente que el primero de dichos grupos entraa a la nacin mexicana como
elemento humano fundamental y primario del Estado, concurriendo en su
composicin mltiples subgrupos o clases cuya diversidad social, cultural y
econmica ha surgido de la vida misma del pas condicionada por una multitud
de factores prolijos y variados. Esta diversidad no implica una mera distincin
en el sentido estricto del concepto como simple "alteridad", sino que se
manifiesta en una exuberante gama de diferencias que llegan hasta el
contraste y la contradiccin que se obserervan en el mbito econmico y
cultural principalmente, arrastrado y agravando una problemtica social
secular en muchos aspectos.
126
El contraste y la contradiccin a que nos referimos se revela en la

existencia, dentro del todo humano que es la nacin mexicana, de subgrupos
minoritarios, configurativos de verdaderas "lites" privilegiadas que ejercen
una indiscutible dominacin sobre los grandes subgrupos mayoritarios e
incluso una marcada influencia en el terreno poltico. No corresponde a la
temtica de esta obra el anlisis de esta situacin, pues compete a la ciencia
econmica y a la sociologa averiguar y sealar sus causas, plantear los
diferentes problemas que involucra y sugerir las medidas que se estimen
adecuadas para resolverlos o atemperarlos con el objeto de que se revisen las
estructuras jurdicas y polticas que impidan o estorben su solucin.
Pero independientemente de que la nacin mexicana, como toda

sociedad humana, se divida en "clases" desde el punto de vista econmico,
cultural y social, su composicin tnica es heterognea en cuanto que en su
integracin concurren los grupos indgenas, los llamados comnmente
blancos" y los mestizos que desde la poca colonial han sido el productos del
cruzamiento de unos y otros. El elemento mestizo es el ms importante
tnicamente hablando de la nacin mexicana, a tal punto que el prototipo del
mexicano deriva del prstino mestizaje entre el indio y el espaol, mestizaje
que al travs del tiempo se ha ido depurando en su propensin de
mejoramiento racial y con la tendencia a consolidar atributos que conduzcan a
su homogeneidad antropolgica y cultu-
ral Se suele afirmar con toda razn que el "mexicano" no es el descendiente

directo de espaoles o, en mucho menor proporcin, de otros grupos europeo:
ni tampoco el indio, sino que expresa la "sntesis" de ambos elementos raciales
sntesis que dista mucho de ser de seguir siendo el mestizaje primitivo. En este
mestizaje se registr una mezcla catica de los caracteres positivos y
negativos de los grupos genticos, predominando generalmente alguno de los
dos. Esa mezcla, con el tiempo, se convierte en combinacin ms o menos
homogenizada de dichos caracteres hasta desembocar en la "personalidad"
propia del tipo mestizo.137 Estos fenmenos se han observado ya en el
137
A este "mestizaje primitivo" iberoamericano se refiri el maestro Antonio Caso

formulando un principio socio-antropolgico que es interesante recordar. Nuestro
esclarecido filsofo lo explica de la siguiente manera. "Cuando se mezclan entre s
individuos de razas muy distantes, desde los puntos de vista somticos y etnogrficos;
cuando dos pueblos o razas, muy diverso grado de cultura, tratan de unirse, en virtud
de las urgencias de la guerra, si no hubiere puntos de contacto de ninguna especie
entre las culturas que se relacionan en lo poltico, econmico y religioso, engndrase
un pueblo de mestizos que vive dentro de un gran trastorno permanente y general, en

127
elemento mestizo que compone la nacin mexicana Y cuyo tipo se encuentra
muy distante d originario o primitivo, siendo, en cambio, factor de integracin
cultural, social y econmica de los otro dos que la forman: el 'blanco' y el indio.
Este proceso de integracin se inici desde la conquista, continu durante la
poca colonial y ha seguido desarrollndose en la vida independiente de
Mxico, pudindose afirmar que, al travs de l, se ha ido formando
lentamente el pueblo mexicano como sntesis del elemento indgena y el
espaol simbolizado
respectivamente en Cuauhtmoc y Corts. La nacin mexicana no est

constituida por ninguno de tales elementos exclusiva y excluyentemente
considerados, sino por la concurrencia secular de ambos que ha generado un
nuevo producto colectivo sico-somtico que tiende a su propia homogenizacin
'estado patolgico' como dira Ratzel; trastorno que no cesa por completo durante
siglos. La heterogeneidad de la poblacin derivada del mestizaje est en razn directa
de la diferencia somtica y etnogrfica de las razas que se ponen en contacto.
"Cuando, en cambio, son prximas las razas mezcladas, tanto en sus atributos
somtico y etnogrficos como en las manifestaciones de sus ideales polticos, religiosos
o morales, el pueblo nuevo que se forma suele manifestar de relieve los buenos
atributos de las razas originales. Por tanto, el cruzamiento o mestizaje no es bueno ni
malo en s. Es bueno si la construccin biolgica y sociolgica que representa una raza
puede sumarse a la construccin de una raza diferente; pero si la distancia entre las
razas es inmensa, o no se produce el cruzamiento porque los inferiores se eliminan con
el simple contacto de los superiores, como ha pasado en Australia y Tasmania, a pesar
de los 'Protectors of the Aborigenes', o bien se forman naciones decadentes desde su
cuna.
"En la naturaleza puramente zoolgica, el cruzamiento es imposible entre especies
distintas; y, si se lograre, el hbrido resulta infecundo o retoma al tipo original... En la
humanidad donde no se trata de individuos de especies distintas, ni siquiera de seres
de razas diferentes en el sentido zoolgico de la palabra, sino en su acepcin
etnogrfica, sociolgica, el cruzamiento siempre es posible, pero la mezcla resultante
puede, o bien reforzar las cualidades de progenitores, o engendrar el solo cambio de
sus malos atributos. Esta reciprocidad de condiciones negativas, este mutualismo de
defectos se explica cuando las razas por mezclarse se hallan a una gran distancia en la
escala de la cultura." (Sociologla, pp. 137 Y 138.)
Don Jos Vasconcelos, coincidiendo con el pensamiento del maestro Caso en cuanto
que el mestizaje "patolgico" requiere mucho tiempo para convertirse en "sano",
benfico, progresista y positivo, considera que de la mezcla de razas surgir algn da
en Amrica la "raza csmica", cuya gnesis provendr de los mismos elementos
tnicos que forman la poblacin de los pases iberoamericanos. Al afirmar que el
"sajonismo" destruy en el nuevo continente a las razas aborgenes y que, por lo
contrario, Espaa y Portugal se empearon en incorporarlas a la cultura europea que
representaban, deduce Vasconcelos que el mestizaje que tal empeo engendr, "da
derechos nuevos y esperanza de una misin sin precedente en la Historia", porque
"nuestra civilizacin, con todos sus defectos, puede ser la elegida para asimilar y
convertir a un nuevo tipo a todos los hombres". (Cfr. Obras Completas. Tomo 11,918 y
919.)
128
merced al influjo permanente de mltiples factores ecolgicos.
Comentando con bellas y enjundiosas expresiones el pensamiento de

Alfredo Chavero y Vicente Riva Palacio sobre este tpico, Edmundo O'Gorman
nos dice: "Del mismo modo, pues, que Chavero reivindica el pasado indgena,
Riva Palacio lo hace respecto al pasado virreinal. Bien, pero no se trata, acaso,
de un devenir radicalmente ajeno a la historia nacional de Mxico? S y no,
contesta. Por una parte, debe decirse que, propiamente hablando, el Virreinato
no es historia mexicana; es un captulo memorable de la historia espaola. Por
otra parte, sin embargo, es durante esa poca cuando, precisamente, se forma
el nuevo pueblo y, por consiguiente, debe decirse que la Colonia es parte
entraable de su pasado. En efecto, la Colonia (no el Virreinato) se revela como
la poca en que se inicia y desarrolla un proceso evolutivo que tiene por base
el cruzamiento fsico y espiritual de conquistadores y conquistados. Este es el
acontecimiento capital de nuestra historia, el que permite comprender cmo
dos pasado ajenos son, sin embargo, propios. Porque en efecto, de ese
acontecimiento surge un nuevo pueblo que, durante el rgimen colonial,
aparece tan slo bajo la especie de clase social, una clase intermedia entre el
espaol y el indio, el elemento moderador que provoca la igualdad, prepara la
emancipacin y proclama y consuma la independencia. Ese nuevo pueblo
empieza, por lo tanto, constituyendo una clase indeseable y extraa en el seno
de la sociedad virreinal, y precisamente esta su condicin de paria es la
circunstancia que lo amalgam y oblig a reconocer a s misma como
mexicana. La emancipacin de los pueblos de Amrica, concluye Riva Palacio,
es algo nico en la historia universal. Se trata de entidades realmente nuevas,
no de pueblos ya formados que reclamen y obtengan su libertad. En suma, la
independencia lograda por la lucha que empez en 1807 con el incidente
Iturrigaray no es una vuelta a la indgena, como quieren algunos, pero tampoco
es una prolongacin de la Nueva Espaa, como pretenden otros; es el
surgimiento entre las naciones libres del mundo de una nueva, joven y
vigorosa repblica." 138
Por otra parte, la diversidad de grupos raciales que componen a la

poblacin no extranjera de Mxico, no mengua absolutamente el carcter de
nacin que sta tiene. La raza puede ser uno de los factores, "y no el ms
importante, de integracin nacional. La entidad llamada "nacin" desde el
punto de vista sociolgico no deriva su unidad de ese factor, muchas veces
contingente, sino de otros ms relevantes como la lengua, la religin, las
costumbres, las tradiciones, la vida histrica comn, la identidad de problemas,
necesidades y aspiraciones, etc., sin que ninguno de ellos por s mismo y con
exclusin de los dems, sea el determinante del carcter nacional. La nacin es
un todo humano cuya unidad real obedece a la conjugacin, concurrencia o
138
Mxico, Cincuenta Aos de Revolucin, Tomo V. La Cultura, p. 200, 1960.

129
combinacin de todos eso factores que a su vez son variables en tiempo y
espacio y en cada colectividad de que se
trate.139 Por esta fundamental razn la nacin mexicana, no obstante su

composicin tnica heterognea140, es una verdadera comunidad nacional que
139
Despus de demostrar histricamente que ninguno de los factores en que suele fincarse la
idea de nacin, aisladamente considerado, puede ser el nico soporte de sta, Ernesto Renn en
hermosas palabras afirma lo siguiente: "Una nacin es un alma, un principio espiritual. Dos cosas
que, en verdad, tan slo hacen una constituyen esta alma, este principio espiritual. La una est
en el pasado, la otra en el presente. La una es la posesin en comn de un rico legado de
recuerdos: la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos, la voluntad de seguir
haciendo valer la herencia que se ha recibido indivisa. El hombre, seores, no se improvisa. La
nacin como el individuo, es la desembocadura de un largo pasado de esfuerzo, de sacrificios y
de abnegaciones. El culto de los antepasados es el ms legtimo de todos; los antepasados nos
han hecho lo que somos. Un pasado herico, grandes hombres, gloria -entindase la verdadera
gloria-; he aqu el capital social sobre el que se asienta una idea nacional. Tener gloria comunes
en el pasado, una voluntad comn en el presente, haber hecho grandes cosas juntos, querer an
hacerla; ah las condiciones esenciales para ser un pueblo. Amase en proporcin de los sacrificios
consentidos, de los males sufridos. Amase la casa a que se ha construido y se transmite. El canto
espartal 'Somos lo que fuisteis; seremos lo que sois', es en su sencillez el himno abreviado de
toda patria.
"En el pasado, una herencia de glorias y de pesares que compartir; en el porvenir, un mismo
programa a realizar. Haber sufrido, gozado, esperado juntos; he ah lo que vale ms que las
aduanas comunes y que las fronteras conforme a los ideales estratgicos; he ah lo que se
comprende pese a la diversidad de raza y de lengua. Deca hace un momento: 'Haber sufrido
Juntos'; s, el sufrimiento en comn une ms que el gozo. En cuestin de recuerdos nacionales
ms valen los duelos que los triunfos, pues ellos imponen deberes; piden esfuerzo en comn.
"Una nacin es , pues, una gran solidaridad constituida por sentimiento de los sacrificios que han
hecho y de los que an se est dispuesto a hacer. Supone un pasado, pero se resume, sin
embargo, en el presente por un hecho tangible: el consentimiento, el deseo claramente
expresado de continuar la vida comn. La existencia de una nacin es (perdonadme esta
metfora) un plebiscito de todo los das, como la existencia del individuo es una afirmacin
perpetua de vida. (Qu es una Nacin? Traduccin de Rodrigo Fernndez Carvajal. Instituto de
Estudios Polticos. Madrid, 1957, pp. 106 Y 107.)
140
La heterogeneidad tnica del pueblo mexicano se agudiza primordialmente en lo que
respecta al sector indgena. En nuestro pas existen muchas comunidades aborgenes cuya vida
cultura se remontan a pocas muy anteriores a la conquista hispnica. Sus condiciones
existenciales son deplorables. Es un deber humanitario y tico poltico atender sus
requerimientos y necesidades sociales, econmicas, asistenciales, sanitarias, educativas y
morales, tarea que se antoja de colosal magnitud. Dichos pueblos, diseminados en distintas
regiones del territorio nacional, son los siguientes: Toltecas, Nahuas, Tarahumaras, Otomes,
Coras, Huicholes, Aymara , Axaces, Zap cos, Seris, Mayos, Tlaxcaltecas, Chichimecas, Yaquis,
Mixtecos, Mexicaneros, Azteca, Purpec Quechas, Tepehuanes, Chontales, Cholultecas,
130
es en su totalidad se expresa en espaol y cree en Jesucristo. Tiene una misma

vida histrica, azarosa, triste, llena de tribulaciones y pesadumbres,
contradictoria y, en algunas ocasiones, sin rumbo fijo, pero tambin gloriosa.
Ha contado con hroes y mrtires, aunque no le han faltado traidores, y en su
direccin han intervenido autnticos estadistas y gobernantes mediocres, sin
haber estado ausentes de ella dspotas ambiciosos y corruptos. De la nacin
mexicana han
surgido filsofos, sabios, literatos, juristas y otros destacados exponentes de la

ciencia y de la cultura, aunque tambin grandes grupos humanos todava se
hallen sumergidos en la ignorancia y sean vctimas de la ineducacin. En ella
existen an ricos y pobres, millonarios y miserables, privilegiados y parias,
pero todos estos ingentes y dolorosos contrastes, lejos de desunirla, le sirven
de incentivo para compactarse cada vez ms en prosecusin de un primordial
objetivo: eliminarlos o, al menos, atemperarlos considerablemente. Hacia la
consecusin de esta finalidad marcha ya conscientemente la nacin mexicana
con paso firme sobre el suelo patrio y bajo el mismo cielo que ha sido testigo
de sus desventuras y esperanzas, de su triunfos y derrotas, de sus grande
tristezas y de su limpias alegra, de sus buenos y malos gobiernos, de sus
atingentes y de acertadas leyes, de sus problemas y necesidades, de sus
escepticismos y sus aspiraciones, en una palabra, de su propia vida, que con
manifestaciones contradictorias encubre, sin embargo, el alma nacional
siempre digna, ansiosa de libertad y de progreso, abanderada de la causas
nobles y justas, adversaria de todo lo que sea contrario a los valores humanos,
generosa y hospitalaria y autnticamente hidalga y caballerosa.
b) La nacionalidad mexicana
Nahualtlacas, Texcocanos, Tecpaneca , Taras Tlahuicas, Chalca , Xochirnilcas. Aculhuas,

Totonacos, Mazatecos, Teotihuacanos, Toltechas, Mayas, Olmecas y Mazahuas.
El derecho humano colectivo que asiste a los citados pueblos indgenas de ninguna manera
aplica convertirlos en entidades independientes del Estado Mexicano, aunque s entraa respetar
su autonoma en cuanto a su usos y costumbres que no se contrapongan a los principios fundan
tales de la Constitucin, la cual, en u artculo 4 ya proclama su reconocimiento, sin llegar a
extremos desquiciantes del "Anteproyecto de Reformas Constitucionales" presentado en
diciembre de 1996 por la llamada "Comisin de Concordia y Pacificacin" (Cocopa). Tal
"Anteproyecto", rechazado por el presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, lo criticamos
duramente en un artculo que public "Excelsior" con fecha 15 de enero de 1997 bajo el ttulo
"Defensa de la constitucin a cuya consulta nos remitimos.

131
l. Concepto de nacionalidad. La nacionalidad implica un concepto estrictamente jurdico que denota, a su vez, una idea de relacin poltica entre un
individuo y un Estado determinado. As la concibe la doctrina de Derecho
Internacional Privado, uno de cuyos ms significados exponentes, Niboyet, la
define como "el vnculo poltico y jurdico que relaciona a un individuo con un
Estado".141 Como idea formal que entraa, la nacionalidad se establece exclusivamente por el Derecho con vista a un conjunto de factores variables de carcter mltiple, sujetos al tiempo y al espacio, que se registran en la vida
histrica de cada Estado en particular.
El concepto de nacionalidad no siempre corresponde a la idea de pertenencia de un individuo a una nacin determinada. En otras palabras, la idea
formal de nacionalidad no necesariamente tiene como contenido o substancia
a la nacin, es decir, los 'nacionales" no siempre son los individuos que
integran una misma comunidad "nacional". Para esclarecer estas
consideraciones debe recordarse la diferencia entre "nacin" y "Estado". La
nacin es una comunidad humana con existencia real u ontolgica cuyos
grupos o individuos componentes se encuentran ligados permanentemente por
los distintos elementos a que hemos aludido, siendo dicha entidad
independiente de toda organizacin jundico-poltica. El Estado, en cambio,
importa esta organizacin en que una o varias comunidades nacionales han
decidido estructurarse o han sido estructuradas. La nacin precede al Estado
como elemento humano del que ste urge a travs de la organizacin jurdicopoltica que aqulla adopta. La nacin es una colectividad humana real, en
tanto que el Estado es la persona moral su-
prema en que la propia colectividad se estructura jurdica y polticamente.

Ahora bien, la nacionalidad no es la vinculacin de un individuo con la entidad
nacional a que pertenece, sino el nexo que lo une con el Estado
pendientemente de esta pertenencia. Corroborando estas apreciaciones,
Niboyet sostiene que "Cada vez que se considere la nacionalidad de un
individuo es preciso hacer abstraccin completa de la idea de nacin y del
141
Principios de Derecho Internacional Privado. pp. 77. No sin razn, el doctor Francisco
Venega Trejo, distinguido profesor universitario mexicano, sostiene que el concepto de
"nacionalidad" de sustituirse por el de "estatalidad", argumentando que el primero
denota una idea sociolgica en tanto que el segundo tiene una connotacin poltica
(Cfr. Nacionalidad, Estatalidad y Ciudadana Edicin 1964).
132
famoso principio de las nacionalidades; lo nico que hay que tener en cuenta
es el Estado que el individuo es sbdito.142 De ello se colige que los "nacionales
" de un estado pueden pertenecer a diversas "naciones" o comunidades
"nacionales que dentro fuera de su territorio se hallen, pues como afirma
Weiss, la nacin es un grupo ideal de hombres, dispersos, tal vez, en lo ms
lejanos confines, sometido a soberana diferentes, que una cierta identidad de
raza, de cultura o de intereses impulsa a uno hacia los otros y lo lleva a unirse
algn da para formar un solo y mismo Estado143
De las consideraciones que se acaban de exponer se infiere que la

finalidad se establece por el Derecho dentro de un determinado Estado, cuya
constitucin fija los criterio para reputar a los individuos que componen su
poblacin como "nacionales" o "extranjeros". Por ello, la demarcacin
nacionalidad es un acto jurdico normativo proveniente del poder constituyente
mismo y que tiende a integrar el cuerpo poltico del Estado, segregando a los
individuo que por causa variables y muchas veces circunstanciales deben
formarlo. En consecuencia, ser "nacional" o "extranjero" simplemente equivale
a componer o no, respectivamente, ese cuerpo poltico dentro del que se
comprende la "ciudadana", de lo que se deduce que la nacionalidad no es sino
el resultado de un proceso de seleccin de individuos con las calidades
sealadas por la norma jurdica fundamental de un Estado, de entre su
elemento humano total, con la importante y trascendental finalidad de
asegurar la continuidad o subsistencia de la entidad estatal misma.
Para demarcar la nacionalidad, la constitucin del Estado suele adoptar

varios criterios, siendo los principales el jus sanguinis, el jus soli144 y el jus
domicilii. Segn el primero, la nacionalidad se atribuye jurdicamente a un
individuo en atencin a la misma nacionalidad de sus padres con
independencia del lugar de su nacimiento. Conforme al segundo, es este lugar
el que se toma en cuenta por el derecho para determinacin de la nacionalidad
sin considerar la de los progenitores del individuo; y en cuanto al tercero, la
adquisicin de la
142
Op. Cit. P. 78
Droit lnternational Priv. Tomo I. p. 2.
144
En la antiguedad greco-romana se aplicaba exclusivamente el principio de JI/S angui,
Roma, principalmente, era la filiacin la que otorgaba al individuo el carcter de
"ciudadar que hubiere tenido ninguna relevancia el hecho de haber nacido dentro del
territorio romano lo contrario, en la poca feudal prevaleci el principio del jus soli,
bajo cuyo rgimen era 1; la que determinaba la nacionalidad de la persona y que, en
esencia, significaba la pertenei ta al feudo o al reino donde haba nacido. Con el
tiempo, el principio del jus soli adqum ta hegemona sobre el del jus sanguinis,
fenmeno que obedeci a mltiples causa poltica grficas y econmicas que sera
prolijo mencionar. En la actualidad, generalmente en cada el orden jurdico, al
demarcar la nacionalidad, adopta los dos principio, cuya combinacin ca la doble
nacionalidad en muchos casos.
143

133
nacionalidad, que suele llamarse naturalizacin, depende del tiempo de

residencia del sujeto extranjero en el territorio de un Estado y sin perjuicio de
la satisfaccin de otro requisito que se exijan constitucional y legalmente.
Traducindose la nacionalidad en una relacin jurdico-poltica entre el

individuo y un determinado Estado, u formacin est sujeta a diversos principios preconizados generalmente por la doctrina. As, Weiss sostiene que el
fundamento jurdico de la nacionalidad se encuentra en un contrato sinalagmtico entre el Estado "y cada uno de los individuos que lo componen", agregando que "el vnculo de nacionalidad o de sujecin es contractual, es decir, que
nace y que no puede nacer sino de un acuerdo de voluntades: la del Estado de
una parte y la del nacional de la otra". 145 Segn nuestra opinin, la apreciacin
del citado tratadista francs es completamente errnea, ya que la formacin
de la nacionalidad como relacin jurdico-poltica entre un individuo y un
Estado no obedece a ningn contrato, sino a un hecho natural que involucra en
s mismo la condicin para que a un sujeto determinado se atribuya el status
normativo que demarca abstractamente el rgimen de nacionalidad en un
cierto Estado. En efecto, al disponer la constitucin de un pas por modo
general quines deben reputarse nacionales, prev la situacin jurdica
abstracta de la nacionalidad, de tal manera que cuando un individuo nace
dentro del territorio de un Estado y segn el principio del jus soli, por este solo
hecho se le imputa la citada situacin, crendose con esta imputacin su
situacin concreta de nacional. Igual fenmeno opera si la base de la
determinacin constitucional de la nacionalidad es el principio de jus sanguinis,
puesto que basta que un sujeto fsico nazca de padres que tengan cierta
nacionalidad aunque tuera del territorio del Estado de que se trate, para que se
le atribuya esta calidad. Como se ve, dentro de ninguno de dicho do sistemas y
respecto de lo que se llama "nacionalidad de origen", el fundamento de la
relacin jurdicopoltica que entraa la nacionalidad no reside en contrato
alguno ni en ningn acuerdo de voluntades, sino en el hecho condicionante,
que es el nacimiento, de la imputacin al individuo de la situacin normativa
abstracta que prev y demarca la nacionalidad. Por otra parte, y en lo que
concierne a la nacionalidad que no se adquiere por nacimiento, denominada
naturalizacin, tampoco se advierte el fundamento contractual que aduce
Weiss, al menos en trmino rigurosamente civilistas, pues aunque para
naturalizarse como nacional de un Estado se requiere indispensablemente la
145
Op. Cit., p. 7.
134
voluntad intencional del extranjero interesado, el acto volitivo debe sujetarse al

status constitucional y legal que establezca y autorice la naturalizacin,
sujecin que es la condicin de aplicatividad concreta de este status mediante
un acto del poder pblico estatal, que es la decisin de conceder por el aludido
medio la nacionalidad. De ello se concluye que, a pesar de que exista un
acuerdo de voluntades entre el individuo extranjero y el Estado para que aqul
adquiera la nacionalidad de ste, tal acuerdo no importa contratacin alguna,
sino la aceptacin, como acto de derecho pblico que proviene de la entidad
estatal, de la pretensin particular. En otras palabra, la adquisicin de la
nacionalidad por va de naturalizacin
no tiene como fuente ningn contrato entre el Estado y el individuo, sino la

Constitucin y la ley.
Aunque la nacionalidad vincula al individuo con un Estado determinado

no le veda la libertad de optar por cualquiera otra, lo que no implica q persona
pueda carecer de toda nacionalidad. Es raro el sujeto sin nacionalidad alguna,
o sea, el que comnmente se le denomina "aptrida", por la sencilla de que
nadie puede nacer fuera de la sociedad ni vivir al margen de ella, ya qu como
afirma Aristteles, slo los dioses o la bestias pueden existir fuera polis. Sin
embargo, cuando la nacionalidad se pierde por causa distinta la adquisicin de
otra, el individuo queda sin ninguna, se vuelve un "heimatlose", es decir,
jurdicamente un extranjero sin patria frente a un propio pas.

135
Otro principio firmemente so tenido por Weiss consiste en que nadie
puede tener dos nacionalidades, y citando a Proudhon afirma que "nadie puede
tener dos patria, como no se puede tener dos madres". Sin embargo, la
imposibilidad de tener simultneamente dos nacionalidades es ms bien
terica que real, toda vez que, merced a lo sistema del jus sanguinis y el jus
soli, una persona puede ser al mismo tiempo nacional de dos Estados
diferentes, originando dualidad no pocos conflictos sobre la aplicatividad, en
cada caso concreto los ordenamientos sean constitucionales y legales
perteneciente a ambos Estados. As, verbigracia, si un individuo, conforme al
jus soli, tiene la nacional del pas donde naci, en relacin a otro estado puede
tener la nacionalidad ste segn el jus saguinis. Tales conflictos, a nuestro
parecer, deben resolverse aplicando invariablemente el orden jurdico del
Estado del que el sujeto nacional por cualquiera de los dos sistemas y en el que
dichos conflictos pretenden, toda vez que ninguno de los dos Estados va a
aplicar, dentro de su territorio, la normas constitucionales y legales del otro
relativas a la nacionalidad. Huelga decir, por otra parte, que esos conflictos se
complican cuando surgen frente a un tercer Estado del que el individuo no es
nacional, en este caso la solucin estribara en que ste optara por alguna de
las dos nacionalidades que tenga a consecuencia del jus sanguinis o del jus
soli.
Por ltimo, no debe olvidarse que la relacin jurdico-poltica llamada

nacionalidad genera para sus sujetos obligaciones recprocas de diversa ndole
que establecen y regulan la constitucin y la legislacin ordinaria del de que se
trate, pudiendo sealarse de manera general, las que, a cargo de la entidad
estatal, conciernen a defender y proteger a sus nacionales y aseguramiento de
su libertad y de sus derechos, y por parte del individuo, a contribuir al
sostenimiento de las instituciones pblicas y de su funcionamiento
2, Los nacionales mexicanos. La Constitucin de Mxico, vigente desde

el primero de mayo de 1917, establece dos especies de nacionalidad, a saber,
la de origen o por nacimiento y la adquirida mediante naturalizacin, segn lo
dispone claramente el artculo 30. Este precepto, en cuanto a la primera
adopta simultneamente lo principios del jus soli y del jus sanguinis. As ,
desde el punto de vista del lugar de nacimiento (jus soli) son mexicanos "
nazcan en territorio de la Repblica, sea cual fuere la nacionalidad de sus
padres" (frac. 1 del inciso A) y "Los que nazcan a bordo de embarcaciones,
aeronaves mexicanas, sean de guerra o mercantes" (frac. IV del inciso A').
136
El principio de jus soli fue adoptado lisa y llanamente y en toda su extensin por la Constitucin mexicana de 1917 desde la reforma que se introdujo a
su artculo 30 en enero de 1934. Con anterioridad a ella, este precepto
condicionaba la adquisicin de la nacionalidad mexicana a la manifestacin
que ante la Secretara de Relacione Exteriores deba formular el hijo de padre
extranjeros nacido en la Repblica, dentro del ao siguiente a su mayora de
edad, en el sentido de optar por tal nacionalidad, comprobando haber residido
en el pas "los ltimo seis aos anteriores a dicha manifestacin", requisito este
ltimo que combin el citado principio con el de jus domicilii. 146
Por lo que atae al jus sanguinis, son mexicanos por nacimiento

conforme el artculo 30 constitucional "Los que nazcan en el extranjero de
padres mexicanos, de padre mexicano o de madre mexicana" (frac. II inciso A).
Esta hiptesis se estableci mediante la reforma de 1934 a que hemos aludido,
pues el artculo original de la Constitucin de 1917 slo consideraba mexicano
por nacimiento y en base en el principio de jus sanguinis a "los hijo de padre
mexicano, nacido dentro o fuera de la Repblica, siempre que en este ltimo
caso los padres sean (fuesen) mexicanos por nacimiento147Y 148
146
El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza nicamente reputaba como

mexicano por nacimiento "a lo hijo de padres mexicanos que nacieren dentro o fuera
de la Repblica" La Comisin designada por el Congreso Constituyente de Quertaro,
integrada por los diputado Francisco J. Mjica, Alberto Rornn, Luis G. Monzn, Enrique
Recio y Enrique Conlunga, consider que la nacionalidad mexicana por nacimiento
debera hacerse extensiva a lo hijos de padre extranjero nacido en el territorio de la
Repblica, siempre que optasen por ella al lleg,1I a la mayor edad. Las razones que
adujo la Comisin al respecto fueron las siguiente: "El hecho de haber nacido en
nuestro suelo y manifestar que optan por la nacionalidad mexicana, hace presumir que
estos individuos han vinculado completamente sus afectos en nuestra patria; se han
adaptado a nuestro medio y, por lo mismo, no parece justo negarles el acceso a los
puestos pblico: de Importancia, tanto ms cuanto, que pueden haber nacido de madre
mexicana, cuya nacionalidad cambi por el matrimonio; pero que transmiti a sus
descendientes el afecto por su patria de origen. Confirma esta opinin la observacin
de una infinidad de casos en que mexicanos, hijo de extranjeros, se han singularizado
por su acendrado amor a nuestra patria" (Diario de los Debates del Congreso
Constituyente, tomo 11, p. 408.)
147
El proyecto de Constitucin presentado al Congreso de Quertaro por don
Venustiano no exiga esta ltima condicin, la cual fue agregada al texto a propuesta
del diputado Martnez de Escobar, Por otra parte, la fraccin 11 del inciso A del artculo
30 constitucional, en su texto anterior a la reforma de 26 de diciembre de 1969,
consideraba como mexicanos a los que nacieren en el extranjero "de madre mexicana
y padre desconocido". Esta ltima condicin se estim infamante discrirninatoria para
la mujer mexicana, quien no poda transmitir a sus hijos su nacionalidad en el caso de
estar casada con un extranjero o desconocerse al padre, transmisin que slo operaba
en el supuesto contrario. En relacin con la reforma a que nos referimos, consltese el
estudio de Victor e Gama Moreno publicado en el tomo 11, nmeros 79-80, juliodiciembre de 1970, de la Revista de la Facultad de Derecho de Mxico.
148
Por Iniciativa del presidente de la Repblica se modific en diciembre de 1996 el
status constitucional de la nacionalidad mexicana. Tal modificacin se practic en las

137
En cuanto a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, la adquisicin

procede en el caso de que la Secretara de Relaciones Exteriores expida la
carta respectiva al extranjero interesado149 y cuando la mujer o el varn
extranjeros contraigan matrimonio con varn o con mujer mexicanos, que ter o
establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y cumplan con los ms
requisitos que al efecto seale la ley (art. 30, apartado B, fraccin II). 150
A guisa de breve referencia histrica debemos observar que desde la

Constitucin espaola de 1812 hasta la Ley Fundamental de 1857 se adoptaron
hegemona variable los principios del jus soli y del jus sanguinis como
combinada de la nacionalidad por nacimiento, sin perjuicio de que casi todos
los ordenamientos constitucionales de nuestro pas instituyen la naturaliza
derivndola de diferentes factores. En la Carta de Cdiz (art. 5) considera
espaoles a "todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios
de las Espaa y los hijos de stos",151 a los extranjeros que obtuvieran en d,
Cortes la "carta de naturaleza", a los que tuvieren en cualquier sitio del
territorio de la monarqua espaola una residencia por ms de aos -jus
domicilii- y a los libertos. En el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano
del 18 de diciembre de 1822, la nacionalidad mexicana se fund en el factor
fracciones II y III del invocado artculo 30 de la Constitucin. Su texto es el siguiente:
"A.-Son mexicanos por nacimiento.. "II Lo que nazcan en el extranjero, hijo de padres
mexicano nacidos en territorio nacional. de padre mexicano nacido en territorio
nacional, o de madre mexicana nacida en territorio nacional; III Los que nazcan en el
extranjero, hijos de padre mexicanos por naturalizacin, de padres mexicanos por
naturalizacin, o de madre mexicana por naturalizacin.
149
La Ley de Nacionalidad y Naturalizacin, vigente a partir de enero de 1934, es como
ordenamiento reglamentario de los preceptos constitucionales referentes a su materia,
requisitos que el extranjero debe satisfacer para adquirir la nacionalidad mexicana por
naturalizacin, consignado al efecto dos procedimientos: el ordinario y el privilegiado,
pudiendo optar este ltimo, entre otros extranjeros, "Los indolatinos y los espaoles de
origen que estable residencia en la Repblica" (Art. 21 de dicha ley). Como no
corresponde al contenido obra el estudio de la naturalizacin como institucin jurdica
ni su temtica y problemtica recomendamos la monografa de Eduardo Trigueros S.
intitulada "La Nacionalidad Mexicana", p' en el ao de 1940 por la Revista "Jus" y con
prlogo del licenciado Germn Femndez del Castillo.
150
El primitivo artculo 30 de la Constitucin de 1917, vigente hasta enero de 1934 que
respecta a la naturalizacin, dispona que podan por ese medio adquirir la
nacionalidad mexicana las siguientes personas: "a)'-Los hijos que de padres
extranjeros nazcan en el pas tan por la nacionalidad mexicana en los trminos que
indica el inciso anterior, sin haber t residencia que se expresa en el mismo; b).-Los que
hubieren residido en el pas cinco aos consecutivos, tengan modo honesto de vivir y
obtengan carta de naturalizacin de la citada S. de Relaciones; c).-Los indolatinos que
se avecinen en la Repblica y manifiesten su dese, quirir la nacionalidad mexicana.
151
Por virtud de esta mera declaracin formal, la nacionalidad espaola se atribuy a
los indios, mestizos y a todos los individuos pertenecientes a las mltiples castas en
que se d poblacin de la Nueva Espaa, con la nica condicin de que fuesen "libres",
pues los quedaron privados de ella.
138
geogrfico -residencia- y en el poltico -aceptacin del Pla Iguala y juramento

de fidelidad al emperador- (art. 6), concedindole derecho de voto a los
extranjeros por la utilidad que pudieren prestar al imperio "por sus talentos,
invenciones o industria" (art. 7). La Constitucin federal de 1824 no contena
ninguna disposicin sobre nacionalidad mexicana aunque algunos de sus
preceptos la presupona identificndola con la "ciudadana exigir que el
presidente y el vicepresidente de la Repblica, los magistrados de la Corte
Suprema y los jueces del circuito y de distrito fuesen "ciudadanos mexicanos
por nacimiento" de la federacin o "de los Estados Unidos M nos" (arts. 76,
125, 141 Y 144), debiendo observarse que en el caso de los magistrados no
slo poda obtener esta investidura el "ciudadano natural Repblica", sino
tambin la persona que hubiese nacido "en cualquier de la Amrica que antes
de 1810 dependa de la Espaa, y que se ha separa-
do de ella, con tal de que tenga la vecindad de cinco aos cumplidos en el territorio de la Repblica" (art. 125). La Constitucin centralista de 1836, llamada
oficialmente "Las Siete Leyes Constitucionales", toma como base de la nacionalidad mexicana diferentes factores, tales como el jus sanguinis, el jus soli, la
vecindad o residencia en la Repblica, la adhesin al Acta de Independencia,
as como la naturalizacin, segn se advierte del artculo primero de la Primera
Ley, a cuyo texto nos remitimos. Los ordenamientos constitucionales, estatutos
y proyecto de constitucin, posteriores hasta la Ley Fundamental de 1857
adoptaron, mutatis mutandis, los mismos criterios para demarcar la nacionalidad mexicana por nacimiento y naturalizacin, como fcilmente puede observarse de su respectivo texto, el que, para fines didcticos y deliberadamente
sin comentarios, aludimos en la nota al calce.152
152
Artculos 7 y 8 del Proyecto de Reformas a las Leyes Constitucionales de 1836,

fechado el 30 de Julio de 1840; artculo 14 del Primer Proyecto de Constitucin Poltica
de la Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 25 de agosto de 1842;
artculo I del Voto Particular de la Minora de la Comisin Constituyente de1/842,
fechado en la ciudad de Mxico el 26 de agosto del mismo ao: Artculo 40 del
Segundo Proyecto de Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, techado en la
ciudad de Mxico el 2 de noviembre de 1842; artculos 11 al 13 de las Bases Orgnicas
de la Repblica Mexicana, acordadas por la Honorable Junta Legislativa establecida
conforme a In decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, sancionadas por el Supremo
Gobierno Provisional con arreglo a los mismos decretos del da 12 de junio de 1843 y

139
La Constitucin federal de 1857 en materia de nacionalidad asumi

exclusivamente el principio de jus sanguinis, reputando como mexicano por
nacimiento slo a los individuo nacidos dentro o fuera del territorio de la
Repblica de padres mexicanos(art. 30, frac. 1). Interpretando a contrario
sensu esta disposicin, ninguna persona, a pesar de que hubiese nacido en
Mxico, adquira la nacionalidad mexicana si su progenitores no eran
mexicanos. Aunque el tpico de la nacionalidad no suscit ninguna discusin
en el Congreso Constituyente, se puede deducir, mediante el anlisis de las
circunstancias histricas que prevalecan en la poca en que se forj y expidi
dicha Constitucin, que exista en el nimo colectivo de los diputados un
repudio hacia todo extranjerisrno y una tendencia correlativa hacia la
consolidacin y el afianzamiento de la mexicanidad. Las poca dcada de vida
independiente que haban transcurrido desde 1821 a 1856 dejaron, en efecto,
una dolora a huella contra lo extranjeros y sus hijos residentes en el territorio
nacional quienes generalmente abrigaron el deseo de que se mermaran las
instituciones republicanas y de que se sustituyesen violentamente por la
formas monrquicas. Era, pues, indiscutiblemente lgico que esa amarga
experiencia influyera en el espritu de los diputados constituyentes para
rechazar el principio del jus soli como base de la nacionalidad mexicana y lo
condujera a proclamar nicamente, como ya dijimos, el del jus sanguinis que
plasmaron en el ordenamiento constitucional de 1857.
En lo que respecta a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, la

misma Ley Fundamental dispuso que los extranjeros podan obtenerla
"conforme a la leyes de la federacin", as como en el caso de que adquiriesen
bienes races
en la Repblica o tuviesen hijos mexicanos siempre que no manifestasen su

solucin de conservar su nacionalidad de origen (art. 30, fracs. II y III). Puede
notarse la incongruencia en que incurri la Constitucin al autorizar a los
extranjeros para adquirir la nacionalidad mexicana por el hecho de tener hijos
mexicanos, hiptesis sta de realizacin imposible jurdicamente hablando que
los hijos de un extranjero nacidos en el territorio nacional no se poda
considerar mexicanos. segn el principio del jus sanguinis consignado en la
publicadas por Bando Nacional el da 12 del mismo mes y ao; artculos 10 al 17 del
Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, dado en el Palacio Nacional de
Mxico, el 15 de mayo de 1856. El texto de los preceptos sealados se encuentran
reproducido en la obra Derechos del Pueblo Mexicano.- Mxico a travs de sus
Constituciones (tomo V, pp. 134 a 136).
140
fraccin I del artculo 30 constitucional.
Por otra parte, es importante recordar que el 28 de mayo de 1886 se di

la Ley de Extranjeria y Naturalizacin que estuvo vigente durante mi tiempo
hasta que fue sustituida en enero de 1934 por el actual ordenamiento sobre la
materia. A pesar de que no corresponde al contenido de esta obra la
ponderacin exhaustiva de la 'citada ley, es interesante destacar algunos de
sus aspectos normativos, principalmente lo que conciernen a la circunstancia
que estim como mexicanos a los que hubieran en nacido fuera de la
Repblica pero que se hubiesen establecido en ella en el ao de 1821 y jurado
el Acta de la Independencia Nacional, as como a la persona oriundas de los
territorios que fueron "cedidos "a lo Estados Unidos por virtud de los tratad
Guadalupe Hidalgo de 1848 y de la Mesilla de 1853. Adems, la ley
mencionada despoj de la nacionalidad mexicana a la mujer que contrajera
nupcias con extranjero, disposicin que en su aplicacin prctica provoc
situaciones conflictivas muy serias que, si en la actualidad slo. presentan
inters terico o especulativo preocuparon hondamente al foro y a la judicatura
de la poca.
3. La doble nacionalidad. Esta cuestin involucra la consideracin que

una persona slo debe tener una nacionalidad en virtud de que como hemos
dicho, entraa la vinculacin de un sujeto con un Estado en otras palabras,
ninguna persona debe ser "nacional" de dos Estados, pues la existencia de una
doble nacionalidad entraara mltiple problemas que podran resolverse
fcilmente en el mbito del Derecho Internacional Privado principalmente.
El distinguido maestro Victor Carlos Garcia Moreno aborda atingentemente tal

cuestin, permitindonos transcribir las ideas que sostiene. Al respecto afirma
"tradicionalmente la doctrina y la prctica internacionales han considerado doble
nacionalidad, como un fenmeno de carcter negativo y, an ms, se ha satanizado en
virtud de que se considera que una persona no puede ser leal a dos banderas, a dos
patrias. El derecho positivo mexicano no es ajeno a consideracin negativista acerca
de la doble nacionalidad, siendo explicable el nacionalismo que permea a toda la
legislacin, resultado de duras y dolorosas experiencias histricas.
"No obstante lo anterior, desde hace ms de tres dcadas se empez a una

141
tendencia en el mbito internacional y comparado para admitir la posibilidad de la
doble nacionalidad, incluso en algunas regiones del mundo, como en Europa, se han
firmado diversos conveniox para aceptar y reconocerle efectos jurdicos a la
nacionalidad dual; as, por ejemplo, Espaa ha suscrito varios tratado bilaterales con
diversos pases de Amrica Latina a fin de otorgarle reconocimiento a la mltiple
nacionalidad. Algunos pases, inclusive, sobre todo en el continente americano, han
reformado sus constituciones y legislacin para darle cabida a la nacionalidad plural.
"A finales del mes de febrero de 1995, los cuatro partidos polticos representados en el Congreso mexicano suscribieron un pacto en el entendido de aceptar,
en principio, el anlisis y discusin de una posible reforma al texto constitucional para
reglamentar la irrenunciabilidad de la nacionalidad mexicana y, por consiguiente la
aceptacin de la doble nacionalidad.
"A partir de entonces, grupos de expertos han preparado una cric de

reformas tanto al texto de la Carta Magna como de la legislacin
correspondiente. Tambin e han llevado a cabo consultas en la Repblica como
entre la comunidades de origen mexicano que radican en territorio de EU.
"Desde la dcada de lo sesenta, las diversas comunidades de mexicanos

y "chica nos" que residen en los EU, se han acercado al gobierno y a los diversos partidos polticos mexicanos a fin de que se reforme la Constitucin y la
legislacin reglamentaria para que dichas personas puedan adquirir la
nacionalidad estadunidense sin que necesariamente pierdan la mexicana.
Se ha detectado que una parte sustancial de mexicanos que se encuentra en aquel pas no adquiere la nacionalidad estadunidense debido a diversos
factores, algunos de carcter absurdo, pero otros con un contenido mas
concreto, destacndose, entre estos ltimos, la reticencia de los mexicanos
para cambiar de nacionalidad y adquirir la estadounidense en virtud de que
142
desean seguir conservando su nacionalidad originaria por razones personales,

o afectivas y debido a que algunos de ellos poseen propiedades, sobre todo en
la "faja prohibida" (cien kilmetro en las fronteras y cincuenta en los litorales) y
consideran que al cambiar de nacionalidad invariablemente la perderan."153
Por nuestra parte, estimamos que la doble nacionalidad o la nacionalidad

dual y, por mayora de razn, la nacionalidad mltiple, rompe el concepto de
nacionalidad que ya expusimos. No es posible que una persona tenga dos o
ms nacionalidades, es decir, una autntica derivada del jus sanguinis o del jus
soli, y otra adquirida o postiza simultneamente. Es pertinente, a este
respecto, invocar el refrn popular que dice "Al que sirve a dos amos con
alguno queda mal". A mayor abundamiento, la previsin normativa de una dual
o de una mltiple nacionalidad no puede establecerse unilateralmente por un
solo Estado, sino que debe ser el efecto de una concertacin internacional, sin
que sea dable, en el mbito interno de los pases que lleven a cabo tal
concertacin, que a lo nacionales originarios o autnticos se les considere en
una situacin de igualdad con los nacionales postizos o derivados.
Las anteriores ideas llevan a la conclusin de que la doble nacionalidad

no puede establecerse unilateralmente por un determinado Estado. La
hiptesis contraria implicara el ab urdo de que un pas atribuyera, por s
mismo, la nacionalidad extranjera a sus propio ciudadano, aunque stos no
perdieran la suya. Por ende, la "doble" nacionalidad de los mexicanos es
jurdicamente inoperante, pues no puede tener efectos extraterritoriales. Qu
sucedera, verbigracia, si a los mexicanos residentes en Estados Unidos este
pas no les otorgara la nacionalidad norteamericana? Evidentemente que a
dichos "compa-
triotas nuestros las reformas aludidas no los beneficiaran, ya que seguiran

teniendo la nacionalidad mexicana. Si el propsito consiste en que esta
nacionalidad no se pierda con la adquisicin de la estadunidense o de otra
extranjera, tal propsito no entraa la "doble nacionalidad" de que se habla
inconsultamente por quienes incurren en falta o ausencia de sindresis, es
decir, del arte del buen pensar. Los seores diputados, si pretenden no incidir
esta deficiencia putativa, deben rechazar la idea de la "nacionalidad dual y
153
Artculo intitulado "La propuesta sobre doble nacionalidad" publicado en el peridico

"El Da" correspondiente al 7 de agosto de 1995.

143
contraerse a establecer en el artculo 37, fraccin I. de la Constitucin, que
nacionalidad mexicana no se pierde por adquirir voluntariamente una
nacionalidad extranjera. Esta declaracin slo sera eficaz si al mexicano se le
otorgarse por cualquier pas su propia nacionalidad de acuerdo a su legislacin
interna. Slo en esta hiptesis se podra hablar correctamente de "doble
nacionalidad", que obviamente no surge de las meras reformas
constitucionales, que esa nacionalidad dual o concurrente no se origina
unilateralmente por ningn pas, sino que surge de la voluntad bilateral de dos
Estados, a saber, Mxico y de cualquiera otro. 154
4. Prerrogativas de los mexicanos. Este tema lo hacemos consistir en la

situacin que dentro del orden constitucional guardan los mexicanos frente a
extranjeros en lo que atae al ejercicio de ciertos derechos que la misma Ley
Fundamental prev. Tanto los nacionales como los que no lo son, al formar
parte del elemento humano del Estado o poblacin, son centros de imputacin
normativa y, bajo esta tesitura, titulares de derecho y obligaciones que la
Constitucin establece. Ahora bien, la situacin jurdica en que unos y otros se
encuentren e , ni puede ser jams, absolutamente igualitaria dentro de ningn
Estado por ms que se pretendan atemperar las naturales diferencia entre los
nacionales y los extranjeros con un espritu de humanismo universal. La
tendencia a compararlos frente al orden jurdico no puede culminar en la
igualdad absoluta de unos y otros mientras subsista la diversidad de Estados
en el mbito internacional pues cada unos de ests, en aras de su propia
defensa, conservacin y progreso tiene el deber de tratar desigualmente a sus
nacionales en relacin a los extranjeros sin llegar, desde luego, al
"chauvinismo" ni a nacionalismos extremistas y descabellados. En un plano
estrictamente humano, el extranjero y el nacional deben considerados
igualitariamente por ser hombres. Por tanto, todos los principios filosficos,
tico y sociales que de la naturaleza del ser humano se derivan, de contenerse
en el orden jurdico fundamental del Estado para acatar de este modo las
recomendaciones deontolgicas que se han formulado en varios documentos
de carcter internacional, como la Declaracin Universal de los Derechos
humanos, entre otros. Sin embargo, en las estructuras polticas y econmicas
cada Estado los nacionales tienen que estar colocados en una situacin de
hegemona y exclusividad en relacin con los extranjero a efecto de garantiza
continuidad vital de la entidad estatal y de asegurar su autarqua frente a
154
Los inconvenientes de la "doble nacionalidad" se corroboran por la reforma a dicho

precepto que entro en vigor el 20 de marzo de 1998 en el sentido de que "Ningn
mexicano por nacimiento podr ser privado de su nacionalidad" (apartado A). Esta
terminante prescripcin deroga las causas de prdida de la nacionalidad tratndose de
mexicanos por nacimiento conforme al artculo 30 de la Constitucin, pues aunque
stos adquieran una extranjera, conservarn la de origen.
144
cualquier especie de imperialismo. Esa desigual situacin poltica y econmica

la prev y demarca la Constitucin, en cuya virtud lo que hemos denominado
"prerrogativas de los mexicanos" no significa sino el conjunto de derechos
subjetivos que exclusivamente a ellos corresponden y de cuya titularidad, por
ende, estn excluidos los extranjeros. Debemos hacer notar que esta
exclusividad, dentro del orden constitucional de Mxico, es muy reducida, pues
slo opera por modo absoluto en la esfera poltica y parcialmente en el mbito
econmico, registrndose en las dems rbitas del Estado mexicano una casi
puntual igualdad jurdica entre nacionales y extranjero en el caso de que stos
hayan adquirido su estancia legal definitiva en el pas como inmigrado.
En materia poltica los mexicanos tienen la prerrogativa exclusiva de

formular peticione ante cualquier funcionario pblico u rgano del Estado, as
como el derecho tambin exclusivo y excluyente de asociarse y de unirse, segn lo determinan los artculos 8 y 9 de la Constitucin. 155 Es obvio, adems,
que en la misma materia slo los mexicanos gozan de lo que se llama "voto
activo" y "voto pasivo" dentro del proceso electoral para la integracin humana
de (os rganos del Estado cuyos titulares sean de eleccin popular. Esta
exclusividad se justifica plenamente, ya que sin ella, es decir, si en materia
poltica los extranjeros tuviesen las mismas prerrogativas que los nacionales,
la independencia del Estado mexicano se colocara en grave riesgo de
desaparacer al abrirse la posibilidad de que su gobierno se entregara a
individuos pertenecientes a otra nacionalidad.156
155
Estos preceptos los estudiamos en el captulo quinto, prrafo 111, apartados D y E

de nuestra obra Las Garantas Individuales, a cuyas consideraciones nos remitimos,
156
Ese riesgo se corre por la extensin del derecho de votar en favor de los mexicanos
residentes en el extranjero y primordialmente en los Estados Unidos de Amrica.
aunque tengan la nacionalidad de este pas, toda vez que el artculo 32 constitucional,
segn reforma que entr en vigor el 20 de marzo de 1998, reconoce expresamente la
doble nacionalidad que genera los graves inconvenientes que ya hemos apuntado. As,
dicho precepto, in capite, establece que: "La Ley regular de los derechos que la
legislacin mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y
establecer normas para evitar conflictos por doble nacionalidad". Entre tales
"derechos' figura el voto activo de los mexicanos que, con nacionalidad extranjera
residan primordialmente en el pas antes indicado. Sobre este punto, los maestros
Diego Valads y Jorge Carpizo, en sendos enjundiosos estudios, manifiestan su muy
justificada oposicin al voto en favor de los mexicanos que no residan en Mxico y que
tengan o no la nacionalidad norteamericana. Tales estudios, con UI prlogo de Hctor
Fu Zamudio, se contienen en el opsculo intitulado "El Voto de los Mexicano en el
Extranjero" publicado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y cuya
lectura la recomendamos ampliamente. (Octubre de 1998).

145
En materia econmica y tratndose de la adquisicin del dominio directo

sobre tierras yaguas situadas dentro de una faja "de cien kilmetros a lo largo
de las fronteras y de cincuenta en las playas", slo los mexicanos tienen el
derecho respectivo (art. 27, const., frac. 1). La prohibicin correlativa para los
extranjeros no la contena la Constitucin de 1857, localizndose su
antecedente expreso en la Ley sobre Terrenos Baldos de 20 de julio de 1863,
cuyo artculo 2 ved "a los naturales de las naciones limtrofes de la Repblica
y de los naturalizados en ellas" adquirir terrenos baldos en los Estados
colindantes.157 El proyecto constitucional de don Venustiano Ca/ronza
presentado al Congreso de Quertaro el primero de diciembre de 1916
tampoco previ dicha prohibicin, la cual fue incorporada, al texto primitivo de
la fraccin 1 del artculo 27 constitucional por sugestin de don Jos Natividad
Macias hecha a la Comisin respectiva.158
Por lo que atae a la adquisicin del dominio de tierras, aguas y sus

acceciones fuera de la zona absolutamente vedada a los extranjeros, stos se
encuentran en la misma situacin jurdica que los mexicanos por nacimiento
naturalizacin, as como en lo que concierne a la obtencin de concesione d
explotacin de mina o agua . En efecto, segn la fraccin 1 del artculo 27 de la
Constitucin, lo extranjero pueden obtener discrecionalmente del Estado en
esta materias anlogo derecho que los nacionales, si aqullos convienen ante
la Secretara de Relacione en considerarse como mexicanos respecto de los
aludido bienes y en no invocar la proteccin de sus gobiernos, "bajo 1; pena,
en caso de faltar al convenio, de perder el beneficio de la Nacin, los bienes
que hubieren adquirido en virtud del mismo".
La frmula originalmente propuesta por la Comisin estableca que "El Estado

podr conceder el mismo derecho a los extranjeros cuando manifiesten ante la
Secretara de Relaciones por conducto de sus representantes diplomticos que
renuncian a la calidad de tales y a la proteccin de sus gobiernos en todo lo que dicho
bienes se refiera, quedando enteramente sujetos respecto de ellos a las I yes y
autoridades de la Nacin." Ahora bien, durante los festinados debates en Congreso de
Quertaro se hizo notar por el diputado Mjica que "en tribunal ( La Haya se haba
hecho una declaracin que tiene fuerza jurdica en el Derecho Internacional, relativa a
157
Esta prohibicin fue corroborada por la Ley de Terrenos Baldos de 26 de marzo de

1894.
158
Dicha Comisin estuvo integrada por lo diputados Francisco J. Mjica, Alberto R<
Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga.
146
que lo extranjeros no pueden renunciar a medias s prerrogativas de extranjera",

habindose sealado por don Jos Natividad Macias, que "La prohibicin que ha puesto
la Comisin en el artculo que se debate enteramente ineficaz", argumentando "que los
extranjeros ocurrirn siempre a proteccin de sus gobiernos mientras conserven su
nacionalidad. De manera que si aqu se dice que renunciaran a su nacionalidad al
pedir permiso de adquisicin de bienes races en la Repblica, y se les concede bajo
esa condicin, vendrn, obstante ello, los gobiernos extranjeros a protegerlos; y como
somos, queramos o no, un pueblo dbil respecto de las naciones extranjeras, nos
arrastrarn al tribunal de La Haya y all nos condenarn despus de un proceso ms o
menos largo. Hay que buscar una cosa que est ya establecida en otras
Constituciones; veamos si naciones poderosas nos han puesto el ejemplo sobre este
particular; vamos a tomar su ejemplo, vamos a colocarnos en las mismas
circunstancias en que estn para ver si nos conviene aceptar la misma ley que ellas
tienen. Los Estados Unidos tienen establecido este principio para evitar que los
extranjeros no podrn adquirir bienes races y explotar minas, y o la aceptamos tal
como lo tienen estable los Estados Unidos o buscamos una ley equivalente; la ley
americana dice que en Washington los extranjeros no podrn adquirir bienes races sin
naturalizarse o haber manifestado su intencin de naturalizarse; si despus, dice la
misma ley americana despus de haber hecho esta adquisicin no cumplieran con el
requisito de naturalizarse, se pierde, a beneficio de la nacin, el bien que se ha
adquirido.159
La sugerencia de Macas qued plasmada en la frmula constitucional

definitiva, que, superando la propuesta originalmente por la Comisin,
sustituy el
concepto de "renuncia" a la situacin de extranjera por el de "convenio" Con

la Secretara de Relaciones en el sentido de que el extranjero se considerase
mexicano respecto de los bienes y derechos que adquiriere. La sagacidad de
dicha sustitucin y su eficaz trascendencia jurdica no pueden pasar inadvertida. La renuncia a la condicin de extranjero, por estimarse sin validez en Derecho Internacional, poda provocar la intervencin diplomtica en lo casos en
que e afectaran los bienes y derechos obtenidos por algn extranjero, crendose ambiente propicio para el surgimiento de conflictos internacionales, segn lo corroboran diverso caso que registra la historia de Mxico y que e
Supone sobradamente conocido , en lo que la agresiones a nuestro pas de
parte de distinta potencias extranjeras tuvieron como pretexto la "defensa o
reivindicacin" de lo "derecho" de u sbditos. En cambio, el convenio que el
159
Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo 11, pp. 795 Y 796.

147
extranjero celebra Con el Estado mexicano al adquirir los bienes y derechos a
que se refiere la fraccin 1 del artculo 27 constitucional, a efecto de que, en
relacin a stos, se le considere como nacional entraa substancialmente una
obligacin cuyo incumplimiento se sanciona con una clusula penal consistente
en la prdida de lo adquirido en beneficio de la Nacin. Esa obligacin y la
sancin derivada de su inobservancia -traducida en que el extranjero invoque
la proteccin de su gobierno- no importan la renuncia a la condicin de
extranjera ni la adopcin impositiva de la nacionalidad mexicana, fenmeno
ambos que condena el Derecho Internacional y que con encomiable habilidad
obvi el Constituyente de Quertaro bajo la gida del perspicaz talento jurdico
de don Jos Natividad Macas, quien, al referirse a la nueva frmula elaborada
por la Comisin respectiva, hizo las siguientes afirmaciones:
"Efectivamente, la JI clusula que propone la Comisin ha sido redactada en

perfecto acuerdo conmigo, y, a mi juicio, honradamente declaro que surte los mismos
efectos que la anterior, porque est basada en el mismo principio de ella. El principio
que acept la ley americana es ste: se convino con el Gobierno de los Estados Unidos
el que se permitiera adquirir bienes, bajo la condicin de nacionalizarse, y si no lo
hacen se les aplica la pena, porque es una clusula penal. Aqu se obliga, ante la
Secretara de Relaciones Exteriores, a que se consideren nacionales: hay un contrato;
de manera que no van a decir que van nicamente a renunciar su nacionalidad, como
estaba en la clusula anterior; all se deca simplemente que renuncia a su
nacionalidad aqu es un contrato en que se exige previamente, no pudiendo ningn
Gobierno extranjero obligar a sus nacionales a que no contraten. Se obligan sus
nacionales a considerarse nacionalizados respecto de los bienes mexicanos,
observando las leyes mexicanas. Si faltan al convenio, se les har efectiva la clusula
penal. Adems, hay esta ventaja: el tribunal de La Haya podr declarar que la renuncia
no es obligatoria; pero como no va a someterse a este tribunal un convenio privado,
este convenio surtir en Mxico todos sus efectos, como lo podrn decir todos los
abogados que estn aqu.160
Por otra parte, el mexicano tena un derecho preferencial sobre el

extranjero "para toda clase de concesiones161 y para todo lo empleos, cargos o
comisiones del gobierno en que no sea indispensable la calidad del ciudadano"
(art.
160
ldem, p. 799
El precepto proyectado no habla de "concesiones", cuyo concepto fue incluido en el
texto definitivo a sugestin del diputado Cravio (Diario de los Debates, tomo 11, p.
497).
161
148

149
32 constitucional).162 Y 163 Ese derecho operaba en el caso de que el mexicano
y el extranjero se encontraran en "igualdad de circunstancias" para aspirar a
dichas concesiones, empleos, cargos o comisiones, quedando al criterio
discrecional de los rganos del Estado respectivos determinar esta situacin
igualitaria
con vista a diversos factores personales de diferente ndole que concurran en

uno y en otro. Adems, es evidente que la mencionada preferencia slo era
162
El artculo 32 de la Constitucin de 57, que corresponda al artculo 37 del proyecto respectivo, ordenaba que, "Se expedirn leyes para mejorar la condicin de los mexicanos laboriosos,
premiando a los que distingan en cualquier ciencia o arte, estimulando al trabajo y fundando
colegios y escuelas prcticas de artes y oficios." Contra esta disposicin se alzaron las voces de
los distinguidos constituyentes Guillermo Prieto e Ignacio Ramrez y cuyas expresiones, por no
carecer de actualidad, transcribimos a continuacin tal y como las asent otro no menos ilustre
diputado y cronista del Congreso, don Francisco Zarco "Contra la segunda parte (del precepto
proyectado), escribi ste, se declar el seor Prieto, creyendo que como no pasa de un buen
consejo, bien poda suprimirse sin que hiciera falta como precepto constitucional. Aunque nada
es ms justo que premiar al genio y el talento, hay riesgo de que con este re texto se suscite la
cuestin de prohibiciones y se vuelva al sistema ms errado de proteccin. Nota que en este pas
hay cierto espritu de apocamiento que hace creer que no es posible ningn progreso sin la
proteccin directa del gobierno. El artesano menos inteligente y el artista ms atrasado, reclama
sin cesar esa proteccin. Pero es menester no ceder esa preocupacin vulgar y recordar que el
gnio no necesita de amparo, que nadie protegi Rafael, que nadie protege hoy Rossini, etc."
"El Sr. Ramrez (D. Ignacio) cree que como derecho del hombre se establece que los gobiernos
tengan la obligacin de mejorar la condicin de los mexicanos laboriosos, y que para esto
establecen tres medios: 1. dar premios los que se distingan en las ciencias en las artes; 2
estimular el trabajo; y 30 fundar escuelas prcticas de artes y oficios.
"Como para mejorar la condicin de los hombres laboriosos, no hay mas arbitrio que
proporcionarles capitales consumidores, el primer medio que la comisin propone es esteril,
pues d que unas cuantas personas reciban premios, que sern papeles y palabras, no resultar
ningun bien las clases que se quiere proteger. Los premios tuvieron en su orgien por objeto,
levantar I clases trabajadoras de la degradacin en que las dej el feudalismo, ahora esta
emancipacin est ya realizada, y los premios no son sino un accesorio potico en las fiestas de la
industria, que tiene un objeto mucho mas elevadodo que dar recompensar unos cuantos
individuos.
"El segundo medio es tambin ineficaz, pues el gobierno no puede estimular el trabajo de un
manera directa, y para que haya trabajo basta dejar en libertad la actividad humana. Pero aun
cuando se suponga que se puede estimular el trabajo, de eso no resultar ninguna mejora en la
condicin de los mexicanos laboriosos.
"El tercer medio es casi ridculo, sobre todo establecido como derecho del ciudadano. Cmo
ejerce este derecho? Cmo se reclama su cumplimiento?
"Si se quiere que existan tales establecimientos, dse un precepto de una manera terminante
que cese esa enseanza en que se juega con palabras, y se ensee algo til y que los
embrollos de la teologa se sustituyan conocimientos benficos la humanidad" (Historia del
Congreso extraordinario Constituyente de 1856 y 1857. Tomo 11, pp. 232 Y 235).
163
Este precepto establece, en su texto actual vigente a partir del 20 de marzo de 1998, q
150
dable en la hiptesis de que, para desempear un cargo, comisin o empleo

gubernativos, no se requiriera la condicin de ciudadano, pues sta siempre
presupone la nacionalidad mexicana, como cuando se trata, verbigracia, de
puestos de eleccin popular y otros de carcter judicial o administrativo en que
sus titulares deban ser mexicanos.
En su segundo prrafo, el artculo 32 constitucional exiga la calidad de

mexicano por nacimiento para pertenecer "a la marina nacional de guerra o a
la fuerza area y desempear cualquier comisin en ellas", as como para ser
capitn, piloto, patrn, maquinista, mecnico o mero tripulante de "cualquier
embarcacin o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante
mexicana". Igualmente, dicha calidad se requera, conforme a la citada disposicin constitucional, "para desempear los cargos de capitn de puerto, y
todos los servicios de practicaje y comandante de aerdromo, as como todas
las funciones de agente aduanal en la Repblica". Fcilmente se advierte que,
en lo que concierne a los cargos de y servicios pblicos anotados, no slo la
Constitucin exclua a los extranjeros, sino tambin a los mexicanos por naturalizacin, toda vez que su ejercicio se vincula estrechamente con la seguridad interior y exterior de Mxico,164 consideracin que no puede lgicamente
hacerse extensiva al cargo de "agente aduanal", en relacin con el cual estima"La Ley regular el ejercicio de los derechos que la legislacin mexicana otorga a los mexicanos
que posean otra nacionalidad y establecer normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposicin de la presente
Constitucin, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad
y no quieran otra nacionalidad. Esta reserva tambin ser aplicable a los casos que as lo
sealen otras leyes del Congreso de la Unin.
"En tiempo de paz, ningn extranjero podr servir en el Ejrcito ni en las fuerzas de polica o
seguridad pblica. Para pertenecer al activo del Ejrcito en tiempo de paz y al de la Armada o de
la Fuerza Area en todo momento, o desempear cualquier cargo o comisin en ellos, se
requiere ser mexicano por nacimiento.
"Esta misma calidad ser indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecnicos
y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcacin o aeronave
se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Ser tambin necesaria para
desempear cargos de capitn de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de
aerdromo.
"Los mexicanos sern preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda e de
concesione y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea
indispensable la calidad de ciudadano.
164
Por la ndole eminentemente variable de los hechos y circunstancias que motivan

dicho segundo prrafo, ste ha experimentado dos reformas, una en 1934 y otra en
1943, en lo que atae a los cargos y servicios en que se refiere la nacionalidad
mexicana por nacimiento. Consideramos que esta cuestin no debe ser materia de
regulacin constitucional, sino que debe dejarse su normacin al legislador ordinario,
atendiendo a la circunstancialidad cambiante de los hechos y situaciones que deben
inspirar a la extensin o reduccin de dicho requisito.

151
mos que la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento no se
justifica.
Los anteriores comentarios son ya ineficaces en virtud de que el aludido

precepto fue reformado por Decreto de 7 de marzo de 1997, publicado el da
20 siguiente, y cuyo texto transcribimos en la nota al calce. 165
En el anterior artculo 130 constitucional se consignaba otra prerrogativa

del mexicano por nacimiento, en el sentido de que para ejercer el ministerio de
cualquier culto se requera dicha calidad. Esta exigencia no tena ninguna
justificacin y se antojaba absurda. Conforme al artculo 24 de la Constitucin,
todo individuo, independientemente de su nacionalidad, raza o de cualquier
otra condicin personal, es libre para profesar la creencia religiosa que ms le
agrade y para practicar las ceremonias, devociones o actos de culto
respectivos. El hecho de que se exigiera que el ministro o sacerdote de
cualquier culto fuese mexicano por nacimiento, entraaba la imposibilidad de
que esta exigencia se cumpliera en la realidad en atencin a que la mayora
del pueblo mexicano, en una proporcin muy considerable, es catlica, sin
perjuicio de que dentro de la poblacin del Estado mexicano hubiese sectas
cristianas de diverso credo protestante y an grupos menos numerosos de
otras religiones como la hebrea, mahometana y an orientales como la budista
y brahamnica.
Si se hubiese aplicado estrictamente el requisito constitucional aludido, se

habran provocado dos situaciones dentro de un verdadero dilema, a saber:
que los grupos o comunidades que hubiesen profesado una religin distinta de
la cristiana, quedasen sin sacerdote o ministros del culto respectivo, o que
dicho grupo o comunidades hubiesen realizado una intensa labor de
proselitismo dentro del para lograr que un cierto nmero de mexicanos por
nacimiento abrazaran credo religioso o y se dedicaran al sacerdocio en el culto
del mismo, lo que, adems de poco factible, hubiese sido casi ilusorio.
Estas someras reflexiones no conducen a la conclusin de que la

disposicin que comentamos era inobjetablemente imprctica, contraria a la
realidad mexicana en materia religiosa y producto de un nacionalismo
hiperbolizad obcecad que no tom en cuenta la existencia actual o potencial de
grupo distinto perteneciente a religiones diferentes de la cristiana y que al
165
El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposicin de la presente
Constitucin, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan
esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva tambin ser aplicable a los
casos que as lo sealen otras leyes del Congreso se la Unin.
152
amparo de la libertad de creencias y de culto que proclama el artculo 24 de la

Constitucin, han vivido y viven en Mxico. No acertamos a aclarar, ni siquiera
imprecisin, cul haya ido la causa que hubiese impelido a los constituyes de
Quertaro para insertar en el artculo 130 la mencionada disposicin cual no
tiene ningn antecedente en la legislacin mexicana, puede la Ley Culto de 14
de diciembre de 1874 expedida bajo el gobierno de don Sebastin. Lerdo de
Tejada, no contena la exigencia de que el sacerdote de cualquier culto debiese
ser mexicano por nacimiento.166
5. Obligacin educativa de Los mexicanos. Esta obligacin est sealada

en la fraccin 1 del artculo 31 constitucional, concurriendo con otras que el
166
El diputado Flix Palavicini, sin embargo, propuso que la calidad de mexicano por I
miento slo se exigiera a los sacerdotes del culto catlico y protestante, ya que la
prctica de y otro comprenda a la casi totalidad de la poblacin, arguyendo que tal
requisito no se deba satisfacer por ministros de otras religiones cuyo adeptos
formaban minoras insignificantes. Afirmar al respecto dicho diputado: "dice el
dictamen que para ejercer el ministerio de cualquier culto necesita ser mexicano de
nacimiento, y bien; estamos conformes; pero por qu de cualquier otro? Si no vamos a
hacer una Constitucin teolgica, vamos poniendo cuales cultos, porque no vamos a
encontrar un mexicano que predique la religin de Confucio a los chinos residentes en
Mxico; que predique su culto a los japoneses, su religin a los griegos o a los rusos. O
va suprimir la inmigracin extranjera? Lo prctico, seores diputados, es precisar los
cultos. Del decirse: "En Mxico para ejercer el ministerio de los cultos catlico y
protestante, se necesita mexicano por nacimiento. Dejemos a los griegos que tengan
su culto; dejemos a los rusos tengan el suyo, y que tengan su culto los japoneses". A
esta argumentacin un tanto jocosa replic Heriberto Jara diciendo: "La Comisin puso
la fraccin del artculo 129 (del proyecto) relativa al requisito que necesitan los
ministros de los cultos para poder ejercer su llamada profesin en Mxico en la forma
en que lo ha expuesto, porque considero que no deba h esa excepcin dentro de ese
captulo. Consider que no sera equitativo agregar la frase, indicar all que sera
requisito indispensable para los ministros del culto catlico, ser mexicano por
nacimiento Y que en cambio los otros no. Hemos tenido en cuenta que los ministros,
ejemplo de la religin china, son tan reducidos, que no conozco una iglesia china hasta
al en Mxico, y nos hemos guiado por la generalidad, por lo que hay ms en la
Repblica son las iglesias metodistas y las iglesias catlicas romanas, pero tampoco la
Comisin se obstina que se vote todo el artculo en una sola votacin, si la honorable
Asamblea no lo quiere. (Cfr. Diario de los Debates.)
La calidad de mexicano por nacimiento en la hiptesis a que nos hemos referido
suprimi en el nuevo artculo 130 constitucional que reproducimos en el Apndice 11
de esta obra y que entr en vigor el 29 de enero de 1992.

153
mismo precepto establece y a las cuales hacemos somera referencia en la
nota al calce. 167
La obligacin educativa implica el deber de todo mexicano de inscribir

en las escuelas pblicas o privadas a sus hijos o pupilos menores de quince
aos para que reciban educaci6n primaria elemental y militar. En cuanto al
primer tipo de educacin, dicho deber se relaciona con la funci6n educativa a
cargo del Estado prevista y regulada bsicamente en el artculo 39 de la Constitucin, precepto que estudiamos en nuestra obra "Las Garantas Individuales" y
a cuyas consideraciones nos remitimos. 168 Aunque el Cdigo fundamental no
consigna ninguna sancin por el incumplimiento al mencionado deber, la Ley
Orgnica de Educacin Pblica vigente de noviembre de 1973 s la previene en
su artculo 69, hacindola estribar en multa de cien a cincuenta mil pesos. Por
otra parte, la fraccin 1 del artculo 31 constitucional dispone que la educacin
167
El artculo 131 constitucional consigna en sus fracciones 11 y 111 otras obligaciones

de los mexicanos en los siguientes trminos: "Asistir en los das y horas designados por
el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instruccin cvica y militar que
los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano diestros en el manejo
de las armas y conocedores de la disciplina militar" (frac. II) y "Alistarse y servir en la
Guardia Nacional, conforme a la Ley Orgnica respectiva, para asegurar y defender la
independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, as como la
tranquilidad y el orden interior" (frac. IlI). El cumplimiento de ambas obligaciones est
supeditado a la legislacin ordinaria sobre educacin cvica y militar y a la ley que
establezca y organice la "Guardia Nacional". Excedera los lmites temticos de esta
obra el examen de tales tpicos, por lo que nos hemos concretado a transcribir las
disposiciones constitucionales mencionadas, cuya aplicacin est condicionada a dicha
legislacin, segn se dijo. A guisa de referencia histrica debemos recordar que la
Constitucin de 57 impona a todo mexicano el deber de "Defender la independencia,
el territorio, el honor, los derechos e intereses de su patria", declaracin que, adems
de romntica, era tan vaga e imprecisa que a pretexto de su acatamiento se
propiciaban los levantamientos, rebeliones o pronunciamientos contra las instituciones
establecidas y el gobierno que las mantena. Por reforma de ID de junio de 1898 dicha
Constitucin decret la obligacin, para todo mexicano, de "prestar sus servicios en el
Ejrcito o Guardia Nacional, conforme a las leyes orgnicas respectivas". Bien se
advierte que la mencionada reforma identific al Ejrcito con la Guardia Nacional,
identificacin que consideramos del todo acertada, ya que sin ella, es decir,
suponiendo que se trata de dos corporaciones armadas para defender la seguridad
interior y exterior del pas, con organizacin y direccin distintas, se creara una
situacin potencialmente conflictiva entre ambas que podra desembocar en hechos
cruentos para apoderarse del gobierno del Estado o ejercer presin o hegemona sobre
l. La identidad aludida se corrobora por la misma Constitucin de 17 al prevenir que
es prerrogativa del ciudadano "Tomar las armas en el Ejrcito o Guardia Nacional para
la defensa de la Repblica y de sus instituciones en los trminos que prescriban las
leyes" (Art. 35, frac. IV). Huelga decir, por tanto, que la obligacin de los mexicanos en
el sentido de alistarse y servir en la Guardia Nacional equivale al deber de incorporarse
al ejrcito segn lo determine la legislacin castren e respectiva y cuyo estudio no nos
corresponde realizar en esta obra.
168
Captulo quinto. Pargrafo IV.
154
primaria elemental y militar durar "el tiempo que marque la ley de instrucci6n
pblica en cada Estado". Esta ltima prevencin es obsoleta y pugna contra el
actual sistema normativo en materia educacional. En efecto, por
reforma practicada a la fraccin XXV del artculo 73 de la Constitucin 30 de

junio de 1921, se determin que la organizacin y el sostenimiento los
planteles que establezca la Federacin era "sin menoscabo de las libertades
que tienen los Estados para legislar sobre el mismo ramo educacional". Es
facultad era congruente con la educacin laica y con la libertad de ensear que
institua el artculo 39 constitucional ante de la reforma que sufri el de
diciembre de 1934, segn la cual la educacin impartida por el Estado debe ser
"socialista". Por consiguiente, si la educacin estatal se enfoc hacia tendencia
ideolgica, que fue instituida por la "nacionalista" a partir 30 de diciembre de
1946 en que se modific dicho precepto constitucional 169 era lgico que bajo
ambas ideologas se creara un sistema normativo unitario dentro del que se
organizara e impartiera la educacin pblica. Fue as que se tuvo que
federalizarse sta, fenmeno que obviamente trajo aparejada la supresin de
la facultad de los Estados para legislar sobre tal materia, segn refiere a la
fraccin XXV del artculo 73 constitucional practicada tambin el 1 diciembre
de 1934 y en atencin a la cual la potestad legislativa en el mbito educacional
corresponde al Congreso de la Unin, en el sentido de "dicta leyes
encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federacin, los Estados y
los Municipio el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas
correspondientes a ese servicio pblico buscando unificar a coordinar la
educacin en toda la Repblica".
169
Vase nuestra obra ya citada.

155
6. La obligacin tributaria de los mexicanos. Principios constitucionales
jurisprudenciales que la rigen. Esta es una de las primordiales obligaciones a
de los mexicanos y estriba en que contribuyan "para lo gasto pblico, de la
Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y municipio en que residan,
de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes" (art. 31,
( frac. IV). Sustancialmente se traduce en el deber de pagar impuestos, o sea,
prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carcter general y obligo
a cargo de personas fsicas o morales, para cubrir los gastos pblicos".170 En
otras palabras, la contribucin impositiva entraa la obligacin de aportar al
Estado determinadas cantidades, generalmente en dinero, a efecto de que se
destinen a sufragar o cubrir los gastos pblicos. Se trata, pues, de una
obligacin que se traduce en prestaciones econmicas, de dar, no de hacer,
que por lo
general se realizan mediante la entrega de dinero al Estado y

excepcionalmente de bienes en especie. Por tanto, el impuesto puede definirse
corno el medio normal que unilateralmente, es decir, por un acto de autoridad,
emplea el Estado para obligar coercitivamente al gobernado a cumplir una
obligacin pecuniaria que tiene corno finalidad el sostenimiento econmico de
la entidad estatal misma y el funcionamiento de los servicios pblicos a cargo
de ella, de sus dependencias y organismos.171
170
Artculo 2 del Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el Diario O/i(l de enero de

1967. El actual Cdigo, que se public en el Diario Oficial el 31 de diciembre 1981
prescinde absurdamente de la mencionada definicin, sin proporcionar ninguna ya que
la fraccin 1 de su artculo :" dispone que son impuestos "las contribuciones citadas en
ley que deben pagar las personas fsicas y morales que se encuentren en la jurdica o
de hecho prevista por la mi ma y que sean distintas de la sealada en fracciones II y III
de este artculo". En otras palabras, para los autores del Cdigo Fiscal actual, los
impuestos no son ni aportaciones, de seguridad social ni derechos, fiscales, estimacin
que es evidentemente paradgica.
171
Los conceptos de "gobernado' y de "acto de autoridad" los tratamos en nuestras
obras Las Garantas Individuales y El juicio de Amparo, a cuyas consideraciones nos
remitimos.
156
En corroboracin de esta idea, don Gabino Fraga sostiene que "El Estado puede
obtener por dos medios diferentes los recursos pecuniarios indispensables para su
sostenimiento: por virtud de un acto de colaboracin voluntaria de los particulares, o por
un acto unilateral del Poder Pblico, obligatorio para los particulares.
"En el acto de colaboracin voluntaria, el particular por medio de un contrato

proporciona al Estado los recurso que ste necesita. Pero adems de que el contrato
impone al Estado obligaciones a favor del particular, de pagarle intereses, de
reembolsarle el emprstito, etc .. obligaciones que suponen otras fuentes de ingreso con
qu atenderlas, el Estado no puede estar atenido a la voluntad de los particulares para
obtener los medio necesarios a su subsistencia, encontrndose, por lo tanto, obligado a
recurrir a la colaboracin forzosa que se realiza mediante un acto unilateral que impone al
particular una prestacin pecuniaria." 172
El impuesto no es la nica fuente de ingresos del Estado, aunque s la

principal. As, estos ingresos pueden obtenerse mediante derechos fiscales, recargos, aprovechamientos y productos. Segn su definicin legal, los derechos
son "las contribuciones establecidas en ley por los servicios que presta el
Estado en sus funciones de derecho pblico, as como por el uso o
aprovechamiento de los bienes del dominio pblico de la Nacin"; los recargos
implican "las sanciones, los gastos de ejecucin"; los aprovechamientos son
"los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho pblico distintos
de las contribuciones, de los ingreso derivados de financiamientos y de los que
obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participacin
estatal"; y los productos son "las contraprestaciones por los servicios que
preste el Estado en sus funciones de derecho privado, as corno por el uso,
aprovechamiento o enajenacin de bienes del dominio privado".173
Consiguientemente, se plantea la cuestin consistente en determinar si la
obligacin tributaria a cargo de los mexicanos que seala la fraccin IV del
artculo 31 constitucional se contrae al pago de impuestos o se extiende a los
derechos fiscales y a las dems presta-
172
Derecho Administrativo. Pgina 188.

Artculos 2 y 3 del Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado el 31 de diciembre de /
981 y que abrog el ordenamiento anterior respectivo, publicado en enero de 1967.
173

157
ciones que hemos mencionado, es decir, si respecto de aqullos y de stas

rigen las modalidades previstas en dicha disposicin constitucional y a las que
posteriormente nos referiremos.
El verbo "contribuir", desde el punto de vista etimolgico, denota "dar" o

"pagar cada uno la cuota que le cabe por un impuesto o repartimiento", as
como "concurrir voluntariamente con una cantidad para determinado fin", y
proviene de la conjuncin formada por las palabra latinas "cum" -con- y
"tribuere ---dar-o Contribucin, por ende, significa "cuota o cantidad quc se
paga para algn fin, y principalmente la que se impone para las cargas del
Estado".174 Consiguientemente, la obligacin de "contribuir para los gastos
pblicos" entraa no slo el pago de impuesto, sino el de derechos fiscales,
recargos y multas, en cuya virtud las modalidades constitucionales de toda
contribucin a cargo de los mexicanos comprenden a todos esto tipo de prestaciones econmicas en favor del Estado. Ahora bien, como el impuesto es la
contribucin predominante, las breves consideraciones que en torno a l y en
el mbito estrictamente constitucional formularemos175
las hacemos
extensivas a las dems obligaciones tributarias.
Principio de legalidad. La fuente formal del impuesto, cualquiera que sea

su carcter, es la ley. Este principio, que se conoce con el nombre de
legalidad tributaria", est consagrado en la misma fraccin IV del artculo 31
constitucional y corroborado por la garanta de fundamentacin legal que
instituye el artculo 16 de la Ley Suprema, ya que la fijacin y el cobro de un
impuesto en cada caso concreto implica un acto de molestia que afecta al
gobernado, acto que ineludiblemente debe observar la citada garanta.176
Ahora bien, la ley, es un acto jurdico proveniente del poder del Estado que
tiene como atributos materiales la abstraccin, la generalidad y la
impersonalidad y que, desde el punto de vista formal, emana de los rganos
estatales legislativos, o como afirma Fraga. "El acto unilateral por medio del
174
Enciclopedia Espasa-Calpe. Tomo XV

Como no corresponde al contenido de la presente obra estudiar la muy variada y
rica temtica que abarca el Derecho Fiscal o Financiero, slo examinaremos la
obligacin tributaria desde el punto de vista de su demarcacin constitucional segn la
fraccin IV del artculo 3 I de la Ley Suprema.
176
La garanta de legalidad la estudiarnos en el captulo sptimo de nuestro libro
respectivo dando por reproducidas las ideas que en l expresamos.
175
158
que se establece el impuesto es, segn el precepto constitucional, una ley",

agregando que "Dicho precepto se est refiriendo a una ley en sentido formal,
pues la Constitucin en los casos en que habla de la ley se est refiriendo a
disposiciones que emanan del Poder legislativo."177 Huelga decir que la
jurisprudencia de la Suprema Corte ha reiterado por modo constante el
principio de legalidad tributaria, al enfatizar que es la ley la que crea el
impuesto, sin que los trminos de sta puedan ampliarse o restringirse, sino
aplicarse por la autoridad exactamente en
el caso concreto de que se trate.178 Conforme al invocado principio, por ende,

es al Congreso de la Unin o la legislaturas de los Estado a los que incumbe,
segn su respectiva competencia ratione materiae, expedir las leyes
tributarias, ya que en la esfera federal el Ejecutivo slo puede ser facultado por
dicho Congreso para crear cuotas de las tarifas de exportacin e importacin
decretadas por el propio organismo legislativo (art. 131 constitucional,
segundo prrafo, y Ley reglamentaria respectiva publicada el 5 de enero de
1961).
177
Op. cit., Prrafo 190. A su vez, Ernesto Flores Zavala sostiene categricamente la
misma idea al aseverar que "Los impuestos se deben establecer por medio de leyes,
tanto desde el punto de vista material como del formal; es decir, por medio de
disposiciones de carcter general, abstractas e impersonales y emanadas del Poder
legislativo." (Finanzas Pblicas Mexicanas, p. 188.)
178
Tesis 129 de la Compilacin 1917-1965, Segunda Sala, y ejecutorias relacionadas.
Idem, tesis 2<Y.J del Apndice 1975, Segunda Sala. (Tesis 264 del Apndice 1985),
ldern, tesis 54 del mismo Apndice, Pleno. Apndice 1995, Materia Constitucional, tesis
168.)

159
Principio de equidad y proporcionalidad. Fuentes de tributacin. Toda ley
tributaria, para acatar el imperativo constitucional, debe establecer el impuesto por modo equitativo y proporcional. La equidad y la proporcionalidad son,
pue , elementos constitucionales d cualquier contribucin a cargo de los mexicanos y a favor del Estado, y cuyo concepto, pese a lo complejo de u
implicacin, trataremos de precisar.
La poblacin de un Estado se compone de diferente grupo.; humano

colocados en distintas situaciones econmicas y que en la vida social
desempean diversas actividades. La sociedad no es un todo homogneo o
monoltico, sino que implica un conglomerado que se caracteriza por la
heterogeneidad de u elementos integrantes. Nunca ha existido ni podr existir
una sociedad in clases, pues la realidad fenomnica revela, como dato
invariable permanente al travs del tiempo histrico, una desigualdad plural
entre los mltiple grupo que forman las comunidades humanas. La desigualdad
social responde a la natural desigualdad individual. En consecuencia, no puede
afirmarse que la poblacin de un Estado se encuentra como totalidad humana
en una sola y nica situacin econmica o cultural. Por lo contrario, en su seno
surgen y se desenvuelven prolijamente diversas situaciones compuestas por
un nmero indefinido de sujetos individualizados unidos cualitativamente por
los mismos intereses pero diversificados cuantitativamente dentro de esta
unidad.
Presentando la realidad social este panorama constituido por diferentes

situaciones de distinta ndole, el Derecho y especificamente su expresin, que
es la ley, no deben ni pueden regular con criterio nico esas diversas
situaciones. La igualdad jurdica, como presupuesto normativo en cualquier
Estado, no entraa la equiparacin absoluta y total, dentro de un solo mbito
legal, de todas las situaciones que se dan en la sociedad ni de los sujetos que
variada y variablemente estn colocados dentro de ellas. Las situaciones de
iguales deben tratarse de igualmente por el Derecho siguiendo el principio de
igualdad aristotlica que en el fondo encierra un postulado de justicia
distributiva o social. Se rompera la igualdad jurdica si el Derecho tratase
igualmente a los que en la realidad son desiguales y de igualmente a quienes
en ella son iguales.
Estas someras reflexiones nos conducen a manera de prolegmenos, a

determinar el concepto de equidad que constitucionalmente debe acatarse en
toda ley tributaria. Etimolgicamente, equidad significa igualdad, pero esta
igualdad debe tomarse en su sentido jurdico romo tratamiento normativo
desigual para desiguales e igual para los iguales en el mundo de la realidad
socioeconmica
160
de un pas.179 Si, segn dijimos, la poblacin de un Estado se compone de

diferentes clases o grupos colocados en distintas situaciones econmicas y
culturales y si los entes individuales que integran a dichas clases o grupos
desempean diversas conductas, la ley debe tratarlos en funcin de la
determinada situacin a que pertenezcan. Por ende, la equidad no expresa sino
la misma igualdad aristotlica cuyo principio ya qued enunciado. As, el
derecho positivo, manifestado en la ley, prev, demarca o describe distintas
situaciones abstractas que deben corresponder, en su dimensin normativa, a
las diversas situaciones econmica que se dan en la facticidad social.
Aplicando estas ideas a la materia tributaria, se concluye que la equidad
entraa el imperativo de que todos los miembros integrantes de una
colectividad deben contribuir para los gastos pblicos del Estado; pero como
dentro de dicha colectividad existen y operan diferentes situaciones
econmicas, la legislacin las debe normar diversamente. Esta diversa
normacin equivale a las distintas situaciones jurdicas abstractas de carcter
tributario, las cuales se establecen por la ley atendiendo a las diferentes
situaciones econmicas que existen en la realidad social y tomando en cuenta
las modalidades que variada y variablemente las caracterizan. Por
consiguiente, todos los sujetos individualizados que se encuentren en una
misma situacin abstracta determinada, deben tener las mismas obligaciones y
los mismos derechos, circunstancia que denota la igualdad jurdica o equidad.
En esa virtud, la equidad tributaria que debe acoger toda ley sobre la materia
en observancia del principio constitucional respectivo, se traduce en que todos
los sujetos que se hallen en una misma situacin jurdico-econmica abstracta
deben contribuir para los gastos pblicos del Estado en proporci6n a su capacidad contributiva. Ahora bien, como en el Estado existen mltiples situaciones
econmicas generales que al ser consideradas normativamente se convierten
en situaciones jurdicas abstractas, los sujetos pertenecientes a cada una de
ellas tienen sendas obligaciones tributarias cuyo nacimiento surge de la
adecuacin entre la situacin particular y concreta de tales sujetos y la
correspondiente situacin general y abstracta. En otras palabras, como las
situaciones econmicas divergen entre s por mltiples factores que sera
prolijo mencionar, la ley que tratan a todas ellas con un mismo criterio
preceptivo imponiendo las mismas obligaciones a los sujetos que distintamente
pertenezcan a diferentes situaciones, violara el principio de equidad. As,
verbigracia, en el mbito econmico de un pas existe la situacin general de
comerciante, de industrial, de profesionista, de obrero, de campesino, etc., y
por razn de dicho principio la ley debe normar desigualmente a tales
situaciones objetivamente desiguales e igualmente, dentro de cada una de
ellas, a los sujetos individualizados que las compongan, lo que no es sino la
igualdad jurdica o equidad. 180
179
Esta consideracin coincide con el criterio sustentado por la Suprema Corte (Cfr.
Informe de 1981. Pleno. Tesis 10 y 16), Y tesis 57 del Apndice 1985, Pleno. Tesis 170
de! Apndice 1995. Materia Constitucional.
180
Este concepto lo tratamos extensivamente en nuestra obra Las Garantas
individuales, Captulo cuarto.

161
Por otra parte, si la equidad entraa la igualdad cualitativa dentro de
una determinada situacin abstracta o general, la proporcionalidad se
relaciona di-
rectamente con la capacidad contributiva de los sujetos que en tal situacin se

encuentren. Dicho de otra manera, si todos Jos sujeto que se hallen comprendidos en una cierta situacin econmica demarcada y regulada por la ley
deben contribuir para los gasto pblicos por el solo hecho que implica esta
comprensin (equidad), no todos ellos deben hacer aportaciones pecuniarias
cuantitativamente iguales, sino en aten in a su capacidad contributiva que se
determina por el capital o la renta que le son las fuentes principales del
impuesto. De este modo, la proporcionalidad se revela en que, dentro de una
misma situacin tributaria, los sujetos que poseen mayores bienes de riqueza
(capital) o perciban mayores ingresos (renta) deben pagar ms impuesto.181
181
Los tratadistas mexicanos que han abordado la delicada y difcil cuestin de definir o precisar
los conceptos de equidad y proporcionalidad de los impuesto, como Fraga y Flores Zavala entre
otros, siguen el pensamiento de don Ignacio L. Vallarta, quien mutatis mutan dis, coincide con
las ideas que se acaban de exponer. Nuestro ilustre constitucionalista afirma al respecto: "Es en
efecto una verdad de innegable evidencia, que con excepcin de muy poco impuestos, y no son
por cierto los ms recomendados por los economistas, como la capitacin, no los hay con un
carcter de universalidad tan absoluta, que pesen sobre toda las personas de tal modo que
nadie se e cape de ellos. Las contribuciones ms conformes con los principios econmicos, la
directa sobre los bienes races, por ejemplo, no grava a cuantas personas pueden pagar el
tributo, ni recae sobre todos los valores que puedan soportarlos, porque se limita a los
propietarios y a los capitales invertidos en tierras, dejando de pagarlo, el inmenso nmero de
personas que no son propietarios. Recorriendo el largo catlogo de impuestos que entre nosotros
ha existido, vemos que casi ninguno de ellos tiene el carcter de universalidad de que hablo,
sino que cada uno gravita sobre determinada industria, giro, capital, etc., constituyendo el
producto de todos los ingresos del tesoro. La contribucin predial se paga slo por los
propietarios; la de patente por los dueos de giros sobre que se impone; los derechos martimos
por los que hacen el comercio con el extranjero, e tc., y nadie puede calificar de des proporcionadas esas contribuciones slo porque hay muchas personas que no las pagan, que no
pueden ni deben pagarlas.
"Tan sencillas reflexiones como stas demuestran evidentemente, y as lo creo yo, que la
proporcin en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relacin con los
162
Por lo que concierne a los derechos fiscales, cuya definicin legal ya

expusimos, la proporcionalidad estriba en que la cantidad que el causante
pague debe estar en relacin con el costo del servicio que le preste el Estado,
consistiendo su equidad en que las cuotas respectivas "sean fijas e iguales
para todos los que reciben servicios anlogos".
Este criterio lo ha sustentado el Pleno de la Suprema Corte en una ejecutoria

cuya parte conducente afirma: "Las garantas de proporcionalidad y equidad de las
cargas fiscales establecidas por el artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin Federal,
que las leyes tributarias tratan de satisfacer en materia de derechos a travs de una
escala de mnimos a mximos en funcin del capital del causante de los derechos
correspondientes (concretamente, por concepto de revalidacin de licencias para el
expendio de cerveza), traduce un si tema de relaci6n de proporcionalidad y equidad
capitales que afecta. Los economistas por esto no reputan desproporcionada a la contribucin
que paguen pocos o muchos en virtud de ser muchos o pocos los dueos de los valores sobre
que recaiga, sino a los que se exige sin tener en cuenta la cuanta o importancia de esos valores.
Una contribucin igual para todos los capitales, sin considerar la desigualdad de stos, sera del
todo desproporcionada." {Cuestiones Constitucionales. "Votos", tomo TI, pp. 21 a 23.)
En nuestro pas se ha estilado la prctica de establecer en algunas leyes fiscales como
fuente de tributacin los mismos impuestos que el causante haya cubierto por diferentes
conceptos. Conceptuar el pago de un impuesto como generador de otro implica un atentado
contra la justicia tributaria y una violacin a la disposicin constitucional que establece los
principios sobre los que sta descansa. Estos fenmenos negativos los ha sealado la Sala
Administrativa de la Suprema Corte en la ejecutoria cuya parte conducente nos permitirnos
transcribir: " ... el legislador ordinario no puede, sin atentar en contra del principio de justicia
tributaria, elegir de manera caprichosa e ilgica los presupuestos objetivos que, como hechos
imponibles, sirven para dar nacimiento a la obligacin tributaria y esto es lo que sucede cuando
pretende transmutar las figuras jurdicas hasta 1l1'f!Q1 al extremo de sealar que el
presupuesto de hecho o el elemento objetivo del hecho generador del crdito fiscal sea
precisamente, el monto de otro impuesto". " ... cuando el presupuesto objetivo del hecho
imponible lo es gravar el cumplimiento de una obligacin tributaria, que es lo que se pretende en
el artculo 18 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado se falta al principio de justicia tributaria.
Es inaceptable que un impuesto sea el presupuesto objetivo de otro impuesto: que lo que es el
resultado, se torne en presupuesto; que una sobre-posicin interminable de impuestos pueda ser
constitucional a pesar de su intrnseca injusticia por desnaturalizar la esencia misma del
impuesto y sus finalidades. Debe precisarse que esta conclusin no contempla ms casos que
aqullos en que el presupuesto objetivo del hecho generador de un impuesto es otro impuesto
de distinta naturaleza. En consecuencia, al establecer el artculo lB de la Ley del Impuesto al
Valor Agregado que para calcular el impuesto, tratndose de prestacin de
Las anteriores consideraciones se contienen en el criterio jurisprudencial de la Suprema
Corte sustentado en las tesis 45, 49, 50. 51 Y 98 del Apndice /985, Pleno. Apndice )995.
Materia Constitucional, Tesis 156, 161,162 Y 275.

163
que nicamente es aplicable a los impuestos, pero que en manera alguna puede
invocarse o aplicarse cuando se trata de la constitucionalidad de derechos, cuya
naturaleza e distinta de la de los impuestos y, por tanto, reclama un concepto
adecuado de a proporcionalidad y equidad. De acuerdo con la doctrina jurdico fiscal y
la legislacin tributaria, por derechos han de entenderse: "las contraprestaciones que
se paguen a la hacienda pblica del Estado, como precio de servicios de carcter
administrativo prestados por los Poderes del mismo o sus dependencias a personas
determinadas que los soliciten', de tal manera que para la determinaci6n de las cuotas
correspondientes por concepto de derecho ha de tenerse en cuenta el costo que para
el Estado tenga la ejecucin del servicio que cause los respectivos derechos y que las
cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios anlogos."
182
En cuanto a las multas y sanciones econmicas en general, tambin

rigen las exigencias constitucionales de la equidad y proporcionalidad, en el
sentido de que el hecho que las genera y su importe fijo o fluctuante entre un
mnimo y un mximo, deben estar previstos legal o normativamente por modo
general y abstracto, tomando en cuenta la gravedad de la infraccin
sancionable y sealando como ndice cuantitativo la situacin econmica
concreta en que tal infraccin se cometa. La proporcionalidad de tales
prestaciones en los trminos brevemente anotados implica, adems una
garanta constitucional del gobernado que estatuye el artculo 22 de la Ley
Fundamental al prohibir su excesividad, prohibicin que se transgrede si el
importe de dichas sanciones pecuniarias es exagerado frente a la gravedad de
la infraccin o si su pago produce consecuencias ruinosas para la economa del
negocio industrial o comercial del infractor o para su mismo patrimonio,
fenmenos que quedan sujetos a la prudente consideracin judicial en cada
caso concreto de que se trate al venti-
182
servicios, se considerar como valor el total de la contraprestaci6n pactada, as

como las cantidades que adems se carguen o cobren a quien reciba el servicio, por
otros impuestos, contraviene el artculo 31, fracci6n IV, de la Constitucin". (Amparo en
Revisin 8993/83 "Unin Regional de Crdito Ganadero de Durango, S. A. de C. V.".
Ponente: Carlos del Ro Rodrguez, Fallado en marzo de 1985.) Por nuestra parte, la
inconstitucionalidad del citado impuesto especfico la demostramos en las
consideraciones que informan un artculo que publicamos en el diario "Exclsior", el 14
de diciembre de 1979.
Informe de 1969, pp. 190 Y 191. Presidencia.
164
larse ste en la va de amparo si la accin respectiva se entabla contra el ordenamiento que corresponda.
Anlogo criterio puede aplicarse para determinar la proporcionalidad de

los recargos. Estos representan san iones pecuniaria por la morosidad en que
incurre el causante en el cumplimiento d sus obliga iones fiscales,
equivaliendo, en cierto modo, a las "clusulas penales" que suelen estipularse
en los contratos. Ahora bien, el monto de los recargo que autorice la ley
tributaria no debe exceder ni en valor ni en cuanta a la obligacin incumplida,
principio que se deriva del artculo 1843 del Cdigo Civil y que, por er general
involucrar un contenido de justicia, se aplica a la materia fiscal.
Gastos pblicos. La obligacin contributiva que impone la fraccin IV del

artculo 31 constitucional, traducida primordialmente en 1 pago de impuesto
segn dijimos, tiene como finalidad que todo mexicano mediante su
cumplimiento, coopere econmicamente a la cobertura d lo gastos pblicos. En
otras palabras, el impuesto se legitima constitucionalmente si se aplica o des
tina a sufragarlos. Por gasto pblico se entiende aquello que erogan para
satisfacer las funciones y servicio pblicos".183 Por consiguiente, tienen dicho
carcter todos los gasto que prev el Presupuesto de Egreso de la Federacin o
de las entidades federativas destinados al funcionamiento de las instituciones
pblicas y a la operatividad de los servicios pblico de cualquier ndole,
independientemente de que stos se presten por los rganos del Estado
propiamente dicho o por los organismos descentralizados y empresa de
participacin estatal o de que las erogaciones respectiva tengan un fin general
o especfico pero siempre en beneficio colectivo.
La Sala Auxiliar de la Suprema Corte ha precisado el concepto formal y material

de "gasto pblico" al travs de un criterio, sustentado en varias ejecutorias, y cuyos
trminos
nos
permitimos
transcribir:
"El
'gasto
pblico',
doctrinaria
y
constitucionalmente, tiene un sentido social y un alcance de inters colectivo; y es y
ser siempre 'gasto pblico', que el importe de lo recaudado por la Federacin, al
travs de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, se destine a la
satisfaccin de las atribuciones (sic) del Estado relacionadas con las necesidades
colectivas o sociales, o los servicios pblico.
183
Tesis jurisprudencial l18. Compilacin 19171965 del Semanario Judicial de la

Federacin. Segunda Sala. ldem. Tesis IB4 del Apndice 1975, Segunda Sala. Apndice
1995. Materia Administrativa, tesis 184.

165
"Sostener otro criterio, o apartarse, en otros trminos, de este concepto constitucional, es incidir en el unilateral punto de vista de que el Estado no est capacitado
ni tiene competencia para realizar sus atribuciones pblicas y atender a las
necesidades sociales y colectivas de sus habitantes, en ejercicio y satisfaccin del
verdadero sentido que debe darse a la expresin constitucional 'gastos pblicos de la
Federacin'.
"El anterior concepto material de gasto pblico ser comprendido en su cabal

integridad, si se le aprecia tambin al travs de su concepto formal.
"El concepto material del gasto pblico estriba en el destino de un impuesto

para la realizacin de una funcin pblica especfica o general, al travs de la
erogacin que realice la Federacin directamente o por conducto del organismo
descentralizado encargado al respecto." 184
Control jurisdiccional sobre las leyes fiscales. Una importante cuestin

que surge en materia tributaria y que generalmente abordan los tratadistas de
Derecho financiero es la consistente en determinar si los tribunales pueden o
no examinar las leyes fiscales para concluir si acatan o no los requisitos de
equidad y proporcionalidad que establece la Constitucin o constatar u
pertinencia o de acierto desde el punto de vista econmico y social. En otras
palabras, dicha cuestin se plantea en el sentido de i jurisdiccionalmente Y al
fallar los casos concreto que se someten a su consideracin, los rgano
judiciales del Estado -en Mxico la Suprema Corte, los Tribunales Colegiados de
Circuito y lo Jueces de Distrito-- tienen facultad para juzgar la leyes tribunales
con criterio socio econmico revisando la motivacin y las finalidades que
hayan impulsado al legislador para expedirlas. En nuestro pas y desde la
poca del ilustre don Ignacio L. Vallarta ha sostenido la incapacidad judicial
para ponderar lo ordenamiento fiscal en los trminos apuntados, afirmando
que solamente incumbe a los rganos legislativos del Estado y al Presidente de
la Repblica como iniciador de leyes, establecer la conveniencia y necesidad
econmica y social de los impuestos, los gasto pblico a cuya satisfaccin
estn destinados, los sujeto que deben pagarlos, las fuentes gravables, las
tarifas y cuotas y dems modalidades de lo mismo. Sin embargo, se ha
aseverado tambin por la doctrina y jurisprudencia mexicana que esa
incapacidad no excluye la facultad que tienen los rgano del Poder Judicial de
la Federacin, al travs del juicio de amparo, para decidir en cada caso
184
Informe de 1969, pp. 25 Y 26. Sala auxiliar
166
concreto que se someta a su conocimiento, determinado impuesto es "ruinoso

o exorbitante", si la ley que lo estatuya viola alguna garanta constitucional del
gobernado o si el legislador, al expedirla, lo hizo sin facultades o
contraviniendo la Constitucin. Esta importante salvedad a la tesis general que
proclama la imposibilidad funcional de que jurisprudencialmente se examine o
revise desde el punto de vista socioeconmico una ley tributaria, fue instituida
en la jurisprudencia mexicana por el insigne Vallarta apoyndose en la doctrina
constitucional norteamericana, se reitera por destacados tratadistas de
Derecho Administrativo y Financiero como Gabino Fraga y Ernesto Flores
Zavala, entre otros.185
Aunque el pensamiento vallartista sobre este tpico es bien conocido, no

consideramos superflua su recordacin. "Explicando Marshall, afirma Vallarta,
er una de las sentencias ms notables de la Suprema Corte de los Estados
Unidos la naturaleza, extensin y lmites de la facultad de decretar impuestos,
habla el estos trminos: 'La facultad de imponer contribuciones al pueblo y a
sus bienes es esencial para la existencia misma del gobierno, y puede
legtimamente ejercerse en los objeto a que es aplicable, hasta el ltimo
extremo a que el gobierno, quiera llevarla. La nica garanta contra el abuso de
esta facultad, se encuentra en la estructura misma del gobierno. Al crearse una
contribucin, el Legislativo es quien la impone al pueblo, y esto es, en general,
una garanta contra los impuestos injustos y onerosos Es incompetente el
Poder judicial para averi-
guar hasta qu grado el impuesto e el uso legal del poder, y en qu grado

comienza el abuso de la facultad de imponerlo.'
185
El que fuera ministro de la Suprema Corte don Manuel Yez Ruiz formulo sobre el
citad tema un exhaustivo estudio de la lectura ineludible y provechosa que se public
en el informe , /970. pp. 329 a 480. Apndice de /995, te i /64. Materia Constitucional.

167
"La fijacin de los gastos pblicos es una de esas materias que, segn
estas doctrinas, son de la exclusiva competencia del legislador, sin que los
tribunales puedan en caso alguno intervenir en ella. Si el Congreso abusa
decretando en el presupuesto ms gastos que los que el pas permita o
soporte, tal abuso no tiene ms remedio que el derecho del pueblo para elegir
otros representantes que cuiden ms de sus intereses. Y caso en que a los
tribunales sea lcito juzgar de los abusos legislativos en esta materia, de
acuerdo con las mismas doctrinas, ser cuando el Congreso prostituya sus
poderes, hasta el extremo de decretar impuestos, no para atender a los gastos
pblicos, sino para favorecer empresas o especulaciones privadas; hasta el
extremo de arrebatar a un propietario su fortuna; hasta el extremo de hacer de
la contribucin un verdadero despojo de la propiedad.
"Es, pues el principio general en estas materias, que toca al Poder

Legislativo pronunciar la ltima palabra en las cuestiones de impuestos, siendo
final y conclusiva su decisin sobre lo que e propio, justo y poltico en ellas, y
sin que puedan los tribunales revisar e a decisin para inquirir hasta qu grado
la cuota del impuesto es el ejercicio legtimo del poder, y en cul otro comienza
el abuso. y la excepci6n que ese principio sufre, tiene lugar cuando el Congreso
ha traspasado los lmites de su poderes, y ha decretado, con el nombre de
impuestos, 10 que es solamente expoliaci6n de la propiedad, conculcando no
s6lo 10 preceptos constitucionales que no toleran la arbitrariedad y el
despotismo, sino las ms claras reglas de la justicia.
"Slo borrando la lnea que divide las atribuciones de los poderes

legislativo y judicial, slo negando a stos su respectiva independencia en la
rbita que les pertenece, se puede mantener la intervencin judicial en todos
los actos legislativos sobre impuestos, que importen un abuso, un error. Esta
Corte no podra sin arrogarse un carcter poltico que no tiene, declarar que el
presupuesto de egresos decretado por el Congreso es excesivo, o siquiera que
alguna de sus partidas importa un gasto superfluo, que se debe suprimir.
Tampoco podra, sin olvidar por completo su misin, juzgar de la necesidad, de
la conveniencia poltica, o an de los motivos econmicos de los impuestos
votados en la ley de ingresos, ni aun con el pretexto de decirse que pesan
demasiado sobre el pueblo, que son ruinosos para la riqueza pblica, etc., etc.
Sera igualmente incompatible con el ejercicio de la magistratura, inquirir si el
impuesto debe afectar tales capitales mejor que a determinada industria, si la
contribucin directa es mejor que la indirecta, si los aranceles martimos son
altos o bajos etctera, etc. Pretender que los tribunales, hagan algo de eso, e
querer que se conviertan en parlamento, es querer que hagan poltica y no
administren justicia, es querer poner un tutor al Cuerpo Legislativo, quitndole
su independencia; es, en fin, querer confundir monstruosamente las
atribuciones de los poderes Legislativo y Judicial.
168
"Slo cuando los atentados del legislador sean tan grave que l traspase
el lmite de sus facultades constitucionales, dicen los americanos, es lcito a los
tribunales conocer de los abusos legislativos en materia de impuestos. Esta
doctrina no necesita demostracin. En este caso la apelacin al sufragio
popular sera estril, porque los derechos de propiedad y de seguridad
amenazados seran hollados sin remedio; y por esto los tribunales para hacer
respetar las garantas individuales, tienen la misin y el deber de intervenir en
ese caso
supremo; y para que no se erija en gobierno el despotismo de muchos con

infraccin de la Constitucin, esta Corte, guardin de ella, debe aprestar a
proteger y amparar los derechos del hombre contra la opresin."186
Por lo que concerniente a la exencin de impuestos, la jurisprudencia de

la Suprema Corte ha establecido el criterio de que slo es inconstitucional se
refiera a determinadas personas y no cuando comprenda a todos los que en
nmero indeterminado se hallen en una situacin objetiva que la misma ley
seale.
Al respecto, nuestro Mximo Tribunal asevera que "Interpretando el
sistemtica el artculo 28 constitucional y el artculo 13 de su reglamento
obtiene la conclusin de que la prohibicin contenida en el primero' respecto
de la exencin de impuestos debe entenderse en el sentido de e se prohbe
cuando tiende a favorecer intereses de determinada o determinadas personas,
y no cuando la exenci6n de impuestos se concede considerando situaciones
objetivas en que se reflejan intereses sociales o econmicos a favor de
categoras determinadas de sujetos." 187
Referencia histrica. No quisiramos concluir el tema relativo a los

puestos desde el punto de vista estrictamente constitucional sin hacer una
referencia. hist6rica. La obligacin tributaria, bajo diferentes formas y do
naciones, siempre ha existido en la vida de las sociedades humanas, pues su
cumplimiento ha sido y es indispensable para el sostenimiento econmico
poltico del Estado y el ejercicio de su actividad. La necesidad y justificacin del
186
Cuestiones constitucionales, "Votos", Tomo 11, pp. 29, 30, 31. 33, 34 Y 35.
Apndice de 1975, tesis 55. en relacin con la 56. Pleno. Apndice 1995. tesis 1644.
Materia Constitucional.
187

169
impuesto son tan obvias e ineludibles que no requieren demostracin alguna
ya que ambas son evidentes por s mismas. No es menester ningn a profundo
para constatar que en cualquier organizacin o estructura econmica poltica
histricamente dada y con independencia de su grado evolutivo y contenido
ideolgico, siempre ha habido a cargo de los gobernados la obligacin de
contribuir patrimonialmente o mediante servicios personales al sostenimiento
de los gobiernos o del cuerpo social mismo en el mejor de los casos. El positivo
de dicha obligacin ha sido diverso, traducindose en la voluntad arbitraria y
desptica del gobernante, en la costumbre jurdica o en la ley, las distintas
etapas evolutivas de las sociedades humanas. El destino del impuesto, su
implicacin econmica, su forma de pago y otras de sus modalidades, que
sera prolijo enumerar, han variado indiscutiblemente en la historia de los
pueblos. En lo que atae a Mxico, desde la poca pre-hispnica, exista un
sistema fiscal acorde con el rgimen cultural de las diversas comunidades que
habitaron su territorio. Tratndose de los pueblos de Anhuac, que en cierta
manera y con modalidades vernculas estaban unidos en una especie de
confederacin o alianza en la que la hegemona la ejercan los aztecas o
mexicas, dicho sistema, fundado en la costumbre social y jurdica, se tradujo
en la obligacin colectiva o individual de tributar para los gastos comunes bajo
distintos
medios. Estos gastos deban erogarse para sostener el ejrcito, el sacerdocio y

las casas reales, segn afirmacin de don Lucio Mendieta y Nez,
"Los pueblos vencidos, sostiene, eran los que soportaban la mayor parte
de las exigencias pecuniarias de los vencedores", agregando que "Cuando un
pueblo era vencido por la triple alianza (constituida por los reinos de Mxico,
Texcoco y Tacuba}, se le impona un tributo de acuerdo con sus recursos", el
cual consista "en una cantidad de efectos que el pueblo o la provincia
sometidos entregaban peridicamente a sus conquistadores", e decir. "dos o
tres veces al ao. o cada ochenta das segn el pacto". Citando a Alonso de
Zurita, dicho distinguido autor asevera que haba cuatro clases de tributarios
en los pueblos de Anhuac y que eran: "1. Los colonos de las propiedades de
170
nobles y guerrero distinguidos. E tos colono cultivaban las propiedades

mencionadas y daban parte de los producto a sus propietarios en lugar de
pagar el tributo al re)'. 2. Los habitantes de los calpullis (barrios) pagaban
tributos al jefe del barrio y al rey. 3. Los comerciantes e industriales. 4. Los
mayeques, especie de e clavos de la tierra, pagaban el tributo al dueo de las
sementeras que sembraban. No pagaban tributo al rey. Los conquistadores.
adems del tributo que imponan a los vencidos, se apoderaban de algunas
tierras del pueblo conquistado; el rey otorgaba la propiedad de esas tierras a
los guerreros o a los nobles, como premio de sus servicio, con todo y los
poseedores de las mismas que entonces eran una especie de esclavos de
tierra." 188
Por su parte, Ignacio Romerovargas Iturbide asienta que "Los tributos

eran entregados de cada pueblo a un calpixque de la regin, y todos,
centralizados, en Tenoxtitlan, donde se distribuan entre los tres Estados
Confederados, excepto en aquellos casos en que de comn acuerdo se hubiese
estipulado y fijado la cantidad de tributos que deba ser entregada a cada una
de las tres capitales o, que la regin dependiente directamente de una de las
capitales donde directamente se enviaba el importe de la recaudacin.
"El cihuacoatl, con sus ayudantes, llevaba a cabo la redistribucin de

ingresos a beneficio del ejrcito, del sacerdocio, de la burocracia, de los
comerciantes y del pueblo, para cubrir los gastos pblicos, sueldos,
construcciones y reparacin de edificios, as como para obras de beneficencia,
tal como se dijo al tratar de la jerarqua administrativa del Estado.
"En caso de calamidades pblicas (inundaciones, hambres, epidemias,

etc.) y prdida de cosecha, se otorgaba la exencin de impuestos y se
estableca un sistema de asistencia pblica, con los productos recaudados en
los almacenes generales del Estado.
"En resumen: la contribucin personal o de servicio, fue tasada y

determinada por las autoridades locales, ya en el cultivo de tierras del Estado o
en la fijacin del monto y calidad de productos, objeto del tributo
(especialmente tratndose de productos industriales)."189
En la Nueva Espaa el rgimen fiscal no era unitario y se fue integrando

188
189
El Derecho Precolonial, pp. 57 y 58.

Organizacin Poltica de, los Pueblos de Anhuac. p. 358.

171
paulatinamente al travs de diferentes ordenanzas reales creativas de distintos
tributos expedidas en diversas pocas. Durante los primeros aos de la Colonia
el principal impuesto fue el llamado "quinto real", o sea, la quinta parte de
los metales preciosos que adquiriesen los conquistadores y posteriormente

encomenderos. Se gravaron despus la plata y el azogue, metal este ltimo e
fue materia de uno de los primeros estancos o monopolios de Estado. En racin
con la plata se establecieron dos impuestos, el de amonedacin y el que llam
"derecho de vajilla" durante la segunda mitad del siglo XVII. Para cumplir la
obligacin de pago de este ltimo impuesto, los particulares, antes labrar la
plata para fabricar vajilla deban llevar ese metal ante los oficia reales para que
fuera "quintado", es decir, para que se separara de l el "quinto real". La
inobservancia de esta obligacin se sancionaba con la prdida metal en
beneficio de la Real Hacienda v con el fin de controlar fiscalmente los
fabricantes de objetos de plata, se prohibi el oficio de platero a los que
residiesen en la capital de la Nueva Espaa y se orden que, en aqulla, no es
viesen dispersas las plateras sino concentradas en una sola calle de la ciudad
de Mxico y que por esta causa e denomin "de Plateros".
Los tributos que pagaban los indios formaban otra fuente importante
ingresos para la Real Hacienda. Este impuesto fue primero de cuatro reales
Felipe II lo duplic, llegando a fluctuar a fines del siglo XVIII entre uno y tres
pesos en atencin al lugar de residencia de los tributarios. De su pago estar
exentos los caciques, los enfermos y las mujeres. A consecuencia del sistema
repartimientos el tributo que deban cubrir los indios encomendados lo
perciban los encomenderos por cesin que en su favor hizo el rey respecto de
prerrogativa de cobrarlos, circunstancia que alent la codicia de aqullos
propici los tratamientos crueles e inhumanos de que eran vctimas los
tributarios.
Para no ser demasiado prolijos en la referencia a los diversos impuestos

que haba en la Nueva Espaa, recordemos los principales que existan,
distintos los ya mencionados, tales como el de "las lanzas", que deba pagar el
que obtena un ttulo de nobleza ; el de "media anata", establecido por Felipe
IV en 1625, cuyo monto ascenda a media anualidad de los sueldos que se
perciba por cargos pblicos sin exceptuar el del virrey, oidor y gobernador; el
de alcabala que gravaba las operaciones de venta y permuta y se causaba en
el momento de celebrarse el contrato respectivo; el de almojarifazgo que
cubran mercancas al salir o entrar de o a los puntos del reino; el llamado
"derecho caldos", que se causaba por la fabricacin de vinos y licores; el de
pesca, buceo de perlas cuya implicacin era obvia; y el de papel sellado que se
cre en 1638.
172
La situacin abigarrada que en materia tributaria exista en la Nueva

Espaa se pretendi sustituir por una normacin ms o menos sistematizada
que en materia de contribuciones pblicas estableci la Constitucin gaditana
de marzo de 1812, ordenamiento que tericamente estuvo en vigor en dos
ocasiones durante la ltima dcada de la Colonia. La base de dicha normacin
era nada menos que el principio de proporcionalidad de los impuestos al
declarar el artculo 8 de la citada Constitucin que todo espaol,190 sin distin-
cin alguna, estaba obligado "a contribuir en proporcin a sus haberes para los
gastos del Estado", Las reglas fundamentales en lo concerniente a la mencionada obligacin pblica individual se prescribieron en un ttulo preceptivo
especial, el VII, Y entre ellas se proclam el principio de la legalidad de los
impuestos en cuanto que stos deberan decretarse por las Cortes, o sea, por
el rgano legislativo, habindose desposedo de la facultad correspondiente al
rey en forma anloga a como sucedi con mucha antecedencia cronolgica en
Inglaterra.
El Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana,

comnmente conocido como Constitucin de Apatzingn. dc 22 de octubre de
1814, tambin contena importantes prescripciones en materia tributaria. Al
efecto, consideraba que "Las contribuciones pblicas no son extorsiones de la
sociedad, sino donaciones de los ciudadanos para seguridad y defensa" (art.
36) Y dispona que una de las obligaciones de stos consista en "contribuir a
los gastos pblicos" (art. 41). Adems, los impuestos deban crearse por ley, teniendo la atribucin respectiva el Supremo Congreso (art. 113).
190
Debe recordarse que la nacionalidad espaola, conforme a la Constitucin de Cdiz

extenda a "Todos los hombres libres nacidos y avecindados en lo, dominios de las
Espaas y los hijos de stos"; "Lo extranjeros que hayan obtenido de las Cortes carta
de naturaleza" "Los que sin ella lleven diez aos de vecindad, ganada segn la ley en
cualquier pueblo de la Monarqua"; "Los libertos desde que adquieran la libertad en las
Espaas".

173
El principio de la legalidad tributaria se reitera por el Acta Constitucin
de la Federacin Mexicana del 31 de enero de 1824 y la Constitucin federal de
4 de octubre de este ao, incumbiendo al "Poder legislativo" o Congreso
general el establecimiento de las contribuciones necesarias para cubrir los
gastos generales de la Repblica (art. 13, frac. IX del Acta y 49, frac. VIII de la
Constitucin).
La obligacin tributaria y el aludido principio de legalidad de los

impuestos se repiten en ordenamientos constitucionales posteriores, como las
Siete Leyes de 1836 y las Bases Orgnicas de 1843 (art. 3, frac. II de la Primera
Ley y arto 14, respectivamente), as como en los proyectos mayoritarios,
minoritario y transaccional del ao de 1842. Por su parte, el Estatuto Orgnico
Provisional de la Repblica Mexicana expedido por don Ignacio Comonfort en
ejercicio de las facultades con que fue investido por el Plan de Ayutla de marzo
de 1854, estableci como obligacin de los habitantes de la Repblica "pagar
los impuestos y contribuciones de todas clases, sobre bienes races de su
propiedad, y los establecidos al comercio o industria que ejercieren, con
arreglo a las disposiciones y leyes generales de la Repblica" (art. 4).
El artculo 36 del Proyecto constitucional elaborado por la Comisin

designada por el Congreso Constituyente de 1856-57 encabezada por don
Ponciano Arriaga, estableci como obligacin del mexicano "Contribuir para los
gastos pblicos, as de la Federacin como del Estado y Municipio en que
resida, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes." Este
texto fue aprobado unnimemente por los diputados que concurrieron a la
sesin en que se dio lectura (26 de agosto de 1856) y se convirti en la
fraccin III de! artculo 31 de la Constitucin de 57. El proyecto de reformas a
esta Carta fundamental que present don Venustiano Carranza al Congreso de
Quertaro el primero
de diciembre de mil novecientos diecisis reprodujo la mencionada frmula,
174
misma que, previa su aprobacin por este Congreso en sesin de 19 de enero

de 1917, se insert definitivamente en la fraccin IV del artculo 31 de la
Constitucin mexicana vigente y cuyo comentario exegtico ya hemos hecho.
7. Prdida de la nacionalidad. Hemos afirmado que la nacionalidad es el

vnculo jurdico que liga al individuo con un Estado determinado, independientemente de la nacin o pueblo en sentido sociolgico a que aqul pertenezca. Tambin aseveramos, siguiendo la doctrina de Derecho Internacional
Privado, que la persona humana es libre para adoptar, mediante naturalizacin
y observando las leyes que la rigen, la nacionalidad que le convenga, Y que
cuando sta es originaria o "por nacimiento" puede renunciar a ella asumiendo
una nueva. La adopcin y la renuncia mencionadas son posibles en atencin a
que la nacionalidad es un elemento jurdico, o sea, un nexo que previene el
Derecho y que se actualiza, en cada caso concreto, cuando se dan en ste lo
factores condicionantes que por modo abstracto y general se establecen
normativamente. Esta actualizacin se realiza, tratndose de la nacionalidad
de origen, mediante el nacimiento en un pas determinado -jus soli- o de
padres que tengan determinada nacionalidad -jus sanguinis-; y por lo que
concierne a la adquirida, cuando se efecta el acto de naturalizacin. Sin
embargo, la adopcin de una nacionalidad o la renuncia a ella no implica que el
adoptante o el renunciante dejen de ser "nacionales" de una comunidad
humana, es decir, de tina "nacin" desde el punto de vista sociolgico, sino
slo que uno u otros sujetos optan por pertenecer o dejar de pertenecer a un
Estado determinado. Ambos fenmenos, la adopcin y la renuncia, configuran
casos de "prdida" de la nacionalidad anterior a la adoptada o de la renunciada
cuando el Derecho les imputa este efecto, mismo que se produce por la
voluntad humana o deriva de ella. En otras palabras, para que la adopcin o la
renuncia entraen la prdida de la nacionalidad en sus respectivos casos, no
solamente se requiere la voluntad intencional del individuo que realiza
cualquiera de tales actos, sino la voluntad del Estado, expresado en la ley o en
la Constitucin, para que stos generen o involucren dicha prdida.
A este respecto el jurista mexicano Eduardo Trigueros sostiene que "en

la prdida de la nacionalidad, como en su atribucin, la voluntad del individuo
no tiene como en algunas ocasiones se ha pretendido, un aspecto
preponderante, sino que su importancia queda fijada como la de cualquier
elemento de hecho, en la categora de simple circunstancia condicionante de la
norma jurdica. La voluntad del individuo tendr validez cuando coincida con la
voluntad del Estado, de donde podemos afirmar que es sta y no aqulla la
que determina los casos en que es posible perder la nacionalidad y es que en
cada Estado, en cuanto entramos en la materia de nacionalidad, estamos en
presencia de un 'jus cogens' de naturaleza necesariamente imperativa". 191
191
La Nacionalidad Mexicana. Publicacin de la E cuela Libre de Derecho, 1940, p. 157.

175
Debemos advertir que generalmente la adopcin voluntaria de una

nueva nacionalidad importa concomitantemente la renuncia a la anterior, pues
el caso
de que se renuncie a sta sin adoptar otra no es comn y colocara al renunciante en la situacin de "aptrida". Adems, esa concomitancia impide la doble nacionalidad de una persona, dualidad que provoca mltiples problemas
que se traducen en conflictos de leyes ordinarias o constitucionales en el espacio, o sea, entre los ordenamientos jurdicos de los Estados cuya nacionalidad
dual ostente el sujeto.
Esta consideracin la comparte el mismo autor citado al afirmar que en

el caso de la "prdida de una nacionalidad por la adquisicin de una nueva,
encontramos la coincidencia de la teora general en materia de nacionalidad,
no solamente cuando se ob erva el problema en su aspecto sociolgico, sino
tambin cuando se le mira desde el punto de vista del derecho de gentes, ya
que en este ca o, la prdida de la nacionalidad, coincidiendo con la adquisicin
de una nacionalidad nueva viene a evitar que se produzcan los problemas de
doble nacionalidad y, si como los internacionalistas pretenden, fuera sta la
nica causa de prdida de nacionalidad, se reducira considerablemente el
nmero de aplides".192
La Constitucin de 1917, que antes de 1934 no prevea la prdida de la

nacionalidad mexicana, sealaba como primera causa de este fenmeno "la
adquisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera" (art. 37, inciso A, frac.
1). En e te ca o es la voluntad del mexicano por nacimiento o naturalizacin,
extremada en dicha adquisicin, lo que produca automticamente la prdida
de la nacionalidad mexicana, efecto que nos parece del todo acertado, pues
evitaba, por una parte, la situacin conflictiva de la doble nacionalidad, y, por
la otra, la restriccin de la libertad para conservar determinada nacionalidad o
192
Op. cit., p. 158
176
para optar por una nueva, libertad que es inherente a la persona humana, ya
que a nadie puede obligarse a permanecer vinculado a un Estado contra su
voluntad.193
Otra causa que provocaba la prdida de la nacionalidad mexicana

consista en la aceptacin o uso de ttulos nobiliarios que impliquen sumisin a
un Estado extranjero (art. 37 constitucional, inciso A, frac. I1). Esta causa nos
parece censurable en diversos aspectos por las razones que expresamos a
continuacin. Hemos aseverado con cierta insistencia que la renuncia a la
nacionalidad, que obviamente entraa la prdida de la misma, debe ser un
acto voluntario e intencional de la persona y que, en consecuencia, a nadie se
le debe despojar de ella contra su anuencia o sin su consentimiento expreso.
La causa a que nos referimos quebrantaba dicho principio, pues a pesar de que
un mexicano no quisiera perder su nacionalidad estaba condenado a perderla
por el solo hecho de aceptar o usar un ttulo nobiliario que le hubiese sido
expedido por algn
Estado extranjero. Por otra parte, la prdida de la nacionalidad mexicana a

consecuencia del indicado motivo y la circunstancia de que el mexicano no
adopte ni pretenda adoptar ninguna otra, lo colocan en la situacin de aptrida. Pero independientemente de las objeciones que se acaban de formular, la
aceptacin y el uso de ttulos nobiliarios que importen sumisin a un Estado
extranjero con la eficacia ya anotada, implicaban una incongruencia frente a lo
establecido en el artculo 12 constitucional,194 precepto que dispone que en
Mxico no producen ningn efecto los ttulos de nobleza. La incongruencia que
193
En corroboracin a estas apreciaciones, la Ley de Nacionalidad y Naturalizacin

excluye del supuesto general de "adquisicin voluntaria" algunos casos en que se
presume la ausencia de voluntad jurdica del mexicano para asumir una nacionalidad
extranjera, en cuya hiptesis no pierde la mexicana. Tales casos se sealan en el
artculo 3 del citado ordenamiento, consistiendo en la simple residencia en un pas
extranjero por implicar esta residencia una condicin indispensable para desempear
en ste algn trabajo.
194
Este precepto lo estudiamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo
cuarto, pargrafo III, apartado. D.

177
sealabamos estriba en que, no obstante la ineficacia constitucional de dichos
ttulos, en la prevencin, tambin constitucional, que consiga la aludida causa
de prdida de la nacionalidad (art. 37, inciso A, frac. I1), a tales ttulo se les
daba la tremenda eficacia de generar este fenmeno. A mayor abundamiento,
para que la aceptacin y el uso de un ttulo nobiliario origine la prdida de la
nacionalidad mexicana, se requera que dicho ttulo implique sumisin por
parte del mexicano a un Estado extranjero. Ahora bien, qu entiende por
sumisin y quin va a juzgar de la misma? Generalmente, la posesin de un
ttulo de nobleza no involucra sumisin alguna al estado que lo haya expedido.
Por el hecho de que un mexicano acepte y use un ttulo de conde, marqus,
duque, barn o algn otro, no se supedita al pas que se lo haya conferido, ya
que, cuando mucho, guardar a ste y a su gobierno gratitud o reconocimiento
por el muy menguado honor que supone, muy relativamente por cierto, el
expresado ttulo. La sumisin de que habla la disposicin constitucional que
comentamos no deriva de la sola aceptacin o del mero uso de un ttulo
nobiliario, sino de los compromisos o actos que para obtenerlo o para
ostentarlo haya contrado o realice el mexicano, en cuyo caso ste sera un
antipatriota pero no acreedor a la prdida de su nacionalidad, fenmeno ste
que pudo no haber deseado nunca. Adems, no cualquier rgano del Estado
puede declarar dicha prdida, sino nicamente la Secretara de Relaciones
Exteriores195 y siempre que en beneficio del presunto afectado se obsequie la
garanta de audiencia consagrada en el artculo 14 de la Constitucin,
brindndole previamente la oportunidad defensiva y probatoria para preservar
una de las ms importantes calidades de la persona humana, cual es su
nacionalidad.196
Por otra parte, la nacionalidad mexicana por naturalizacin se perda

cuando el naturalizado residiera en su pas de origen durante cinco aos
continuos, cuando se hiciese pasar como extranjero en cualquier instrumento
pblico o
195
Esta Secretara tiene competencia expresa para "Intervenir en todas las cuestiones
relacionadas con la nacionalidad y naturalizacin" conforme al artculo 28, fraccin VII,
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 22 de diciembre dc 1976.
196
El anlisis de la garanta de audiencia lo realizamos con la exhaustividad que nos ha
sido dable en nuestra obra ya citada
178
cuando usara un pasaporte extranjero (fracciones III y IV del inciso A del arto
37 const.). Consideramos que la residencia a que se refiere el primer caso debe
ser voluntaria, o sea, sin coaccin alguna o sin que medie ninguna circunstancia impeditiva para que el naturalizado retorne a Mxico, pues slo as se presume fundamentalmente que el extranjero que adquiri la nacionalidad
mexicana ha decidido abandonarla o abdicar de ella, por permanecer
intencionalmente en su pas de origen durante el lapso mencionado. Adems,
en las hiptesis a que nos acabamos de referir, la prdida de la nacionalidad
por naturalizacin no debe operar de pleno derecho cuando se realice el hecho
condicionante, toda vez que ste debe ser invocado y acreditado ante la
Secretara de Relaciones Exteriores, teniendo el presunto afectado el derecho
de ser odo en defensa antes de que se declare la prdida, en observancia de
la garanta de audiencia instituida en el artculo 14 de la Constitucin Federal.
Debemos hacer la importante observacin de que Las causas de La

prdida de (a nacionalidad mexicana que hemos comentado no son ya
operantes tratndose de la nacionalidad mexicana por nacimiento, sino
nicamente por Lo que respecta a La nacionalidad por naturalizacin. As, por
reforma de 7 de marzo de 1997, publicada el da 20 siguiente, se declar que
ningn mexicano por nacimiento puede ser privado de su nacionalidad. Esta
terminante declaracin auspicia la posibilidad de que se adquieran varias
nacionalidades extranjeras sin perder la nuestra. En otras palabras, el
mexicano por nacimiento puede ser binacional o multinacional, circunstancia
que significa una seria amenaza para la unidad de la Nacin, en cuya
poblacin, como elemento humano del Estado, puede haber mexicanos
ortodoxos y mexicanos heterodoxos, lo que es histricamente inusitado. Ya
hemos advertido los serios inconvenientes de la doble nacionalidad, los cuales,
por mayora de razn, se multiplican por la plurinacionalidad que
indiscutiblemente daa a Mxico y merma el concepto de patria.
En resumen, las causas de la prdida de la nacionalidad mexicana,

segn hemos afirmado, slo opera tratndose de mexicanos por
nacionalizacin en los trminos del artculo 37 reformado de la Constitucin y
cuyo texto reproducimos en la nota al calce.197
197
A) Ningn mexicano por nacimiento podr ser privado de su nacionalidad. "B) La

nacionalidad mexicana por naturalizacin se perder en los siguientes casos:

179
e) Los extranjeros
1. Consideraciones generales. El concepto de "extranjero" denota una

idea de exclusin frente a los "nacionales". Dicho de otra manera obvia y
evidente, la situacin de "extranjera" es la contraria a la de "nacionalidad", lo
que, en una expresin que se antoja pueril, indica que "quien no es nacional de
algn Estado, en relacin al mismo es extranjero". Estas aseveraciones tienen
su explicacin lgico-jurdica, pues si cualquier Estado tiene la potestad de
vincular polticamente con su elemento humano -poblacin- al sector
mayoritario del mismo -comunidad nacional-, tiene simultneamente la
facultad de segregar de esta comunidad al grupo minoritario que por diversas
causas -raciales, histricas, sociales, religiosa, lingsticas, geogrficas,
econmica, etc.-, estime que no debe pertenecer a ella. El alcance y la
consecuencia de esa segregacin han variado en el tiempo y en el espacio, o
sea, histricamente y en lo que concierne a cada Estado en particular,
advirtindose con toda claridad la tendencia en el mundo contemporneo de
igualar jurdicamente al nacional y al extranjero. Esta igualacin no implica,
empero, una completa igualdad entre ambo frente a la ley, sin que, por otra
parte, se registre en el mbito poltico, so pena de colocar al Estado donde
pudiese operar en grave riesgo de desaparecer.
"1. Por adquisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera, por hacerse pasar en
cualquier instrumento pblico como extranjero, por usar un pasaporte extranjero, o por
aceptar o usar ttulos nobiliarios que impliquen sumisin a un Estado extranjero, y
"11. Por residir durante cinco aos continuos en el extranjero.
"C) La ciudadana mexicana se pierde:
"1. Por aceptar o usar ttulos nobiliarios de gobiernos extranjeros;
"11. Por prestar voluntariamente servicios oficiales a un gobierno extranjero sin
permiso del Congreso Federal o de su Comisin Permanente;
"111. Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del Congreso Federal
o de su Comisin Permanente;
"IV. Por admitir del gobierno de otro pas ttulos o funciones sin previa licencia del
Congreso
180
El mtodo de exclusin para demarcar jurdicamente la situacin de

extranjera lo emplea, desde luego, nuestra Constitucin, cuyo artculo 33
dispone que "Son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en
el artculo 30", mismas que ya examinamos con anterioridad. Ahora bien, el extranjero, es decir, el individuo que no sea mexicano por nacimiento o naturalizacin, puede tener dentro del orden jurdico de Mxico distintas calidades
que, atendiendo a diversos factores, se establecen y regulan por la legislacin
federal ordinaria198 y cuyo estudio rebasa los lmites temticos del Derecho
Constitucional para incidir en el campo investigatorio del Derecho
Administrativo.
2. Situacin constitucional de los extranjeros. Dentro del Estado mexicano todo extranjero, independientemente de su condicin migratoria, es
titular
de
las
garantas
constitucionales
indebidamente
llamadas
"individuales",199 casi con la misma amplitud como lo son los mexicanos .Esa
198
Federal o de su Comisin Permanente, exceptuando los ttulos literarios, cientficos o

humanitarios que pueden aceptarse libremente;
"V. Por ayudar, en contra de la Nacin, a un extranjero, o a un gobierno extranjero, en
cualquier reclamacin diplomtica o ante un tribunal internacional, y
"VI. En los dems casos que fijan las leyes.
"En el caso de las fracciones II a IV de este apartado, el Congreso de la Unin
establecer en la ley reglamentaria respectiva, los casos de excepcin en los cuales los
permisos y licencias se entendern otorgados, una vez transcurrido el plazo que la
propia ley seale, con la sola presentacin de la solicitud del interesado.
Nos referimos a la Ley General de Poblacin, que clasifica a los extranjeros como
inmigrantes, o sea, los que se internan al pas legal y condicionalmente "con el
propsito de radicarse en l" (Art. 44); inmigrados, es decir, los que han adquirido
derechos para residir definitivamente en Mxico (Art. 52); y no inmigrantes, esto es, los
que entran a Mxico temporalmente como turistas, transmigran tes, visitantes,
consejeros, visitantes distinguidos, locales y provisionales, asilados polticos o
estudiantes (Art. 42). Dicha ley, publicada el 7 de enero de 1974, abrog la del 24 de
diciembre de 1949 que invocamos en la nota correlativa de la primera edicin de esta
obra.
199
Respecto del concepto de garanta individual, de su extensin y de su incorrecta denominacin al travs de este adjetivo, nos remitimos a las consideraciones que

181
titularidad se declara en los artculos 33 y primero de la Constitucin, cuyo
ordenamiento, que es la ley suprema y fundamental de Mxico, es el nico que
con validez jurdica puede restringir o vedar a los extranjeros lo goce y disfrute
de los derechos pblico subjetivos inherente' a dichas garantas. De lo
principios de supremaca y de fundamentalidad de la Constitucin e infiere la
conclusin .de que ninguna ley secundaria u ordinaria puede imponer
restricciones o prohibiciones a lo extranjeros que, fuera del mbito normativo
constitucional, hagan nugatorio, por parte de stos, el ejercicio de los
mencionados derecho. De e ta consideracin tambin se deduce que la
situacin constitucional de los extranjeros en Mxico en cuanto a las
prohibiciones de que estn afecto, e demarca por exclusin, frente a la
posicin que dentro de la Constitucin ocupan los nacionales. Por ende, puede
establecer e la regla general a este respecto de que en todas aquellas
hiptesis en que para adquirir un derecho o ejercer una actividad el
ordenamiento constitucional exija la calidad de mexicano el extranjero adolece
de la incapacidad jurdica correlativa, misma que, mediante el mtodo
excluyente que hemos mencionado, se especifica en lo supuesto que
estudiamos al referirnos al tema concerniente a las prerrogativas de los mexicanos.200
Por lo que atae a las obligaciones de los extranjeros, la Constitucin no

contiene ningn estatuto como lo establece tratndose de los mexicanos en su
artculo 31 que ya estudiamos. Sin embargo, esta omisin no implica que el
Congreso de la Unin, en el desempeo de sus facultades legislativas en
materia de extranjera (art. 73, frac. XVI), no pueda decretar tales obligaciones,
posibilidad que slo est condicionada a que stas no se opongan o hagan
nugatorias las garantas constitucionales que, segn afirmamos, se extienden a
favor de todo extranjero. Huelga decir que diversas leyes federales, entre ellas
primordialmente la de Nacionalidad y Extranjera y la de Poblacin, imponen
diversas obligaciones a los extranjeros y cuyo examen excedera de la
temtica de esta obra, destacndose entre ellas la concerniente a la
tributacin para los gastos pblicos.201 Debe advertirse que la obligacin
tributaria a cargo de los extranjeros est supeditada a la satisfaccin de los
requisitos constitucionales de legalidad, equidad y proporcionalidad que
analizamos anteriormente.202
La estancia del extranjero en Mxico est subordinada al Presidente de

la Repblica en cuanto que este alto funcionario tiene la facultad exclusiva de
hacerlo abandonar el territorio nacional "inmediatamente y sin necesidad de
juicio previo" cuando estime "inconveniente" su permanencia en el pas (art.
exponemos en nuestra obra varias veces citada.

200
Vase apartado 3 del inciso b ) que antecede.
201
Artculo 32 de la Ley de Nacionalidad y Extranjera.
202
Supra. Apartado 5 del inciso b) anterior.
182
33 constitucional). Consiguientemente, frente al Ejecutivo Federal y en lo que

atae a su expulsin, los extranjeros no gozan de La garanta de audiencia que
para todo gobernado instituye el segundo prrafo del artculo 14 de la Constitucin, implicando este caso una de las pocas salvedades o excepciones a la
propia garanta.203 Sin embargo, aunque el Presidente de la Repblica no tiene
la obligacin de escuchar en defensa al extranjero previamente a la emisin
del acuerdo expulsorio, s est sujeto a La garanta de motivacin Legal que
consagra el artculo 16 constitucional, en el sentido de que dicho funcionario
debe basar la estimacin sobre la inconveniencia de que aqul permanezca en
el pas, n datos, hechos o circunstancias objetivo, reales o trascendentes que la
justifiquen, factores todos esto que deben ser apreciados prudente y
racionalmente por el Ejecutivo Federal. Por ende, la facultad presidencial a que
no referimos no debe considerarse como potestad arbitraria en cuyo
desempeo slo opere el capricho inconsulto que conduce a la injusticia, sino
como una atribucin que debe ejercitarse con criterio lgico orientado hacia la
preservacin de los valores e intereses humanos, morales, sociales o
econmicos del pueblo de Mexicano que se vean amenazados o en peligro por
extranjero pernicioso o indeseable. Debe enfatizarse, adems, que el
extranjero, frente a la aplicacin del artculo 33 constitucional, est legitimado
para promover el juicio de amparo contra el acuerdo o decreto presidencial de
expulsin, en cuya demanda pueden invocarse hipotticamente como violadas
todas las garantas del gobernado con excepcin de la audiencia, la que, segn
dijimos, no condiciona dicho acto de autoridad.
La obligacin del Presidente de la Repblica en el sentido de motivar

legalmente en cada caso concreto el ejercicio de la facultad expulsoria con que
lo inviste el artculo 33 de la Constitucin en acatamiento de la garanta de
legalidad instituida en su artculo 16 y la procedencia del juicio de amparo
contra el acuerdo o decreto respectivo, se deducen claramente de la gestacin
parlamentaria del primero de los preceptos citados, segn podr observarse de
las consideraciones que a continuacin formulamos.
203
El estudio de la misma lo formulamos en nuestra obra Las Garantas Individuales

captulo octavo.

183
El proyecto de don Venustiano Carranza estableca expresamente que
"Las determinaciones que el Ejecutivo dictare en uso de esta facultad no
tendrn recurso alguno." Esta prevencin tenda a hacer improcedente todo
medio de defensa jurdica contra los acuerdos expulsorios del Presidente de la
Repblica incluyendo obviamente a la accin de amparo .. Ahora bien, la
Comisin dictaminadora designada por el Congreso Constituyente de
Quertaro propuso la supresin de dicha prevencin, aduciendo, por lo
contrario, la procedencia del amparo contra los referidos acuerdos y la debida
motivacin de los mismos. Propugn la discrecionalidad en el ejercicio de la
consabida facultad constitucional y la proscripcin de la arbitrariedad en las
determinaciones respectivas para evitar la injusticia que stas pudieran en
entraar. "La Comisin decan sus integrantes, no considera arreglada a la
justicia la facultad tan amplia que se concede exclusivamente al Ejecutivo de la
Unin para expulsar al extranjero que juzgue pernicioso, inmediatamente, sin
figura de juicio y sin recurso
alguno. Esto es presuponer en el Ejecutivo una infalibilidad que desgraciadamente no puede concederse a ningn ser humano. La amplitud de esta
facultad contradice la declaratoria que la precede en el texto: despus de
consignarse que los extranjeros gozarn de las garantas individuales, se deja
al arbitrio del Ejecutivo suspenderlas en cualquier momento, supuesto que no
se le fijan reglas a las que deba atenerse para resolver cundo es
inconveniente la permanencia de un extranjero, ni se concede a ste el
derecho de ser odo, ni medio alguno de defensa.
"La Comisin conviene en la necesidad que existe de que la nacin

pueda revocar la hospitalidad que haya concedido a un extranjero cuando ste
se hubiere hecho indigno de ella; pero cree que la expulsin, en tal caso
debiera ajustarse a las formalidades que dicta la justicia; que debieran
precisarse lo casos en los cuales procede la expulsin y regularse la manera de
llevarla a cabo; pero como la Comisin carece del tiempo necesario para
estudiar tales bases con probabilidades de acierto, tiene que limitarse a
proponer que se reduzca un tanto la extensin de la facultad concedida al
184
Ejecutivo, dejando siquiera el juicio de amparo al extranjero amenazado de la

expulsin.
"Esta garanta que consultamos est justificada por la experiencia, pues

hemos visto casos en que la expulsin de un extranjero ha sido notoriamente
injusta, y en cambio se han visto otros en que la justicia nacional reclamaba la
expulsin y, sin embargo no ha sido decretada.
"No encuentra peligrosa la Comisin en que se d cabida al recurso de

amparo en estos casos, pues la tramitacin del juicio es sumamente rpida, tal
como la establece la fraccin IX del artculo 107. Los casos a que se refiere el
artculo 33 son poco frecuentes; bastar con dejar abierta la puerta al amparo
para que el Ejecutivo se aparte de toda reflexin o apasionamiento cuando se
disponga a hacer uso de la facultad de que se trata. No falta quien tema que la
intervencin de la Corte de Justicia en estos casos frustrar la resolucin del
Ejecutivo; pero, en nuestro concepto, no est justificado ese temor: la Corte no
har sino juzgar el hecho, apreciarlo desde el punto de vista que lo haya
planteado el Ejecutivo, examinar si puede considerarse con justicia inconveniente la permanencia de un extranjero en el caso particular de que se trate.
"Con la enmienda que proponemos desaparecer de nuestra

Constitucin el matiz de despotismo de que parece revestido el Ejecutivo en
tratndose de extranjeros y que no figura en ninguna otra de las
Constituciones que hemos tenido ocasin de examinar.
"Por lo tanto, consultamos a esta honorable Asamblea la aprobacin del

artculo en la forma siguiente:
"ARTCULO 33. Son extranjeros los que no poseen las calidades

determinadas en el artculo 30. Tienen derecho a las garantas que otorga la
seccin I, ttulo primero de la presente Constitucin; pero el Ejecutivo de la
Unin tendr la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional
inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya
permanencia juzgue inconveniente.
"Los extranjeros no podrn de ninguna manera inmiscuirse en los
asuntos polticos del pas. Tampoco podrn adquirir en l bienes races, ni
hacer denuncias o adquirir concesiones para explotar productos del subsuelo,
si no manifiestan antes ante la Secretara de Relaciones que renuncian a su

185
calidad de extranjeros y a la proteccin de sus Gobiernos en todo lo que a
dichos bienes
se refiere, quedando enteramente sujetos respecto de ellos a las leyes y

autoridades de la nacin."
"Sala de Comisiones, Quertaro de Arteaga, 18 de enero de 1917. Luis

G. Monzn.-Enrique Colunga.-Enrique Recio." 204
Los diputados Francisco J. Mjica y Alberto Romn, por su parte, propusieron que en el artculo 33 constitucional se especifican los casos en que el
Ejecutivo Federal poda expulsar a los extranjero con el objeto de restringir la
facultad correspondiente e impedir que su ilimitado y subjetivo desempeo
pudiese originar graves injusticias y arbitrariedad, opinando que las determinaciones presidenciales que en ellos se tomaran no fuesen impugnables por
recurso o alguno. in embargo, Mjica y Romn reiteraron, incongruentemente
con el sealamiento especfico de los caso en que, segn ellos, deba proceder
la expulsin, la ilimitada facultad del Presidente para hacer abandonar el pas a
todo extranjero cuya permanencia en l juzgase "inconveniente", habiendo
propuesto, sin embargo, que contra las resoluciones o decretos respectivos
procediese el juicio de amparo.
El punto de vista de dichos dos diputados constituyentes estaba

concebido en los siguiente trminos: "Considerando los subscriptos, miembros
de la primera Comisin dictaminadora, que en las razones aducidas por la
mayora de los miembros de esta Comisin para dictaminar en la forma en que
lo hicieron sobre el artculo 33 del proyecto de Constitucin presentado por el
ciudadano Primer jefe, hay tantas razones en pro como en contra,
verdaderamente fundamentales, tanto para que subsista como para que se
suprima la parte relativa del artculo a debate, en que se dice que las
determinaciones que el Ejecutivo dictare en uso de la facultad de expulsar a
extranjeros perniciosos no tendra recurso alguno, hemos resuelto presentar el
mismo artculo 33 en la forma que sigue:
204
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo 11, pp. 4 Y
422.
186
"ARTCULO 33. Son extranjeros los que no poseen las calidades

determinadas en el artculo 30. Tienen derecho a las garantas que otorgan la
seccin I ttulo primero de la presente Constitucin; pero el Ejecutivo de la
Unin tendr la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional
inmediatamente y sin necesidad de juicio previo: 1. A los extranjeros que -se
inmiscuyan en asUI1 tos polticos. II. A los que se dediquen a oficios inmorales
(toreros, jugadores negociantes en trata de blancas, enganchadores, etc.). III. A
los vagos, ebrios consuetudinarios e incapacitados fsicamente para el trabajo,
siempre que aqu no se hayan incapacitado en el desempeo de sus labores.
IV. A los que e cualquier forma pongan trabas al Gobierno legtimo de la
Repblica o conspiren en contra de la integridad de la misma. V. A los que en
caso de prdida por asonada militar, motn o revolucin popular, presenten
reclamaciones falsas al Gobierno de la nacin. VI. A los que representen
capitales clandestinos del Clero. VII. A los ministros de los cultos religiosos
cuando no sean mexicano VIII. A los estafadores, timadores o caballeros de
industria. En todos estos la determinacin que el Ejecutivo dictare en uso de
esta facultad no tendr
recurso alguno, y podr expulsar en la misma forma a todo extranjero cuya

permanencia en el pas juzgue inconveniente, bajo el concepto de que en este
ltimo caso slo proceder contra dicha resolucin el recurso de amparo." 205
Hemos credo pertinente insertar las transcripciones que anteceden con

el objeto de precisar que el artculo 33 constitucional no concede al Presidente
de la Repblica una potestad arbitraria para ordenar que cualquier extranjero
abandone el pas slo con base en un "juicio" subjetivo y capricho o que no
resulte d la apreciacin racional y prudente de lo hecho y circunstancias que
concurran en su conducta objetiva o externa. En otras palabras, i tal precepto
involucra una excepcin o salvedad a la garanta de audiencia, no hace inaplicable la de motivacin legal que contiene en l artculo 16 constitucional.
Adems, el citado artculo 33 no excluye la procedencia de la accin de amparo
contra lo acuerdo presidencial c ex pul ario, segn se deduce claramente de su
interpretacin autntica basada en la razn y argumentacin que adujeron la
mayora y minora de la Comisin nombrada por el Congreso Constituyente de
205
Ibd., pp. 422 Y 423

187
Quertaro. A mayor abundamiento, la sala Penal de la Suprema Corte sustent
en el ao de 1948 el criterio de que el artculo 33 constitucional no consagra
una potestad irrestricta en favor del Ejecutivo Federal en lo que toca a la
expulsin de extranjero, sino que instituyo una facultad discrecional que, como
tal debe re petar la garanta de motivacin legal establecida en el artculo 16
de la Constitucin.
La ejecutoria correspondiente, pronunciada con apoyo en la ponencia

que elabor el ministro don Tefilo Olea y Leyva, asienta en su parte
conducente que", , . el artculo primero de la Constitucin federal establece la
proteccin de ta para todo individuo, esto es, para mexicanos y extranjeros,
sin distincin de ninguna naturaleza. Igualmente previene que las garantas
que otorga no podrn restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las
condiciones que la misma Constitucin seala. Los artculos 103, fraccin 1 y
107 que establecen el juicio de amparo, no hacen distincin alguna sobre los
individuos o personas a quienes alcanza esa proteccin. Por tanto, si el artculo
33 de la propia Carta Fundamental faculta al Ejecutivo de la Unin, en forma
exclusiva, para hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin
necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue
inconveniente no inhibe a dicho alto funcionario de la obligacin que tiene,
como toda autoridad en el pas, de fundar y motivar la causa legal de su
procedimiento, por la molestia que causa con la deportacin, para que esa
garanta est establecida por el artculo 16 de la propia Constitucin. En
consecuencia, sus actos no pueden ser arbitrarios, sino que deben estar
sujetos a las normas que la misma Carta Fundamental y las leyes establece.
Siendo as, procede el juicio de garantas contra sus determinaciones conforme
al artculo 103, fraccin 1 expresado para lo cual debe seguirse el
procedimiento establecido por la Ley Reglamentaria respectiva." 206
3. Sinopsis histrica. No quisiramos con luir el tema relativo a los extranjeros sin hacer una breve referencia histrica re pecto de u situacin
internacional y nacional. Nadie ignora que en las polis griegas el extranjero se
encontraba en una posicin de notoria desigualdad frente al derecho civil )'
206
La ejecutoria en que se sustenta el anterior criterio aparece publicada en el tomo

XCV, pp. 720 a 725, del Semanario Judicial de la Federacin. Quinta Epoca.
188
que, tratndose del poltico, no gozaba absolutamente de ninguna

prerrogativa, En el pensamiento jurdico-poltico del mundo de Hlade el
extranjero estaba colocado en una situacin de innegable inferioridad frente al
ciudadano, careciendo de los ms elementales derechos subjetivos en todo
tipo de relacin social. En Esparta lleg a tratarse al extranjero como un
verdadero enemigo, a tal punto que se le impeda la entrada a su territorio
para que no corrompiera las austeras y rigurosas costumbres espartanas. Debe
recordare adems, que la clase social de lo ilotas dentro del Estado Espartano,
o sea, la de los ilotas, estaba integrada por los descendientes de los
extranjeros que, pese al mencionado impedimento, haban logrado radicarse
en el Peloponeso.
En Roma la situacin del extranjero era verdaderamente inicua, aunque

fue poco a poco mitigando merced a la evolucin paulatina de las ideas
jurdicas y al surgimiento de necesidades econmicas y militares. En los,
primeros tiempos del Estado romano al extranjero le estaban vedados todos los
honores, entre ellos el uso del prenombre y la portacin de la toga. Careca de
derechos civiles tal como el cunnubium y la patria potestas, sin poder adquirir
tampoco la propiedad inmobiliaria que el viejo derecho de los quirite reservaba
a los romanos. Adems, no estaba permitido al extranjero otorgar testamento y
estaba incapacitado para ejercer instituido heredero. La clebre Ley de las
Doce Tablas, que fue uno de los primeros ordenamientos de Roma,
consideraba, extranjero como hostis, es decir. como enemigo, excluido de la
vida jurdica y poltica del Estado. Cuando Roma fue ensanchando su
dominacin territorial mediante el llamado "derecho de conquista" ejercitado
en infinidad de campaas militares, y cuando la poblacin del Estado romano
fue aumentando con la agregacin, aunque no incorporacin, de distintas
comunidades nacionales que fueron obligadas a reconocer y aceptar su
imperium, surgi la necesidad de crear un funcionario judicial que administrara
justicia entre los extranjeros y el cual le llam "pretor perigrinus", ya que con
anterioridad a su implantacin esa importante funcin se desempeaba por el
"pretor urbanus" entre romanos, o las personas perteneciente a otro pueblos
itlicos a lo que se haba concedido el "derecho de ciudad". El pretor perigrinus
no aplicaba a los extranjeros el derecho civil reservado a los romanos, sino el
jus gentium o derecho de gente. La Constitucin de Caracalla, ms por razone
de poltica fis que humanitarias, otorg a los extranjeros el derecho de ciudad
pero con propsito, no de establecer entre ellos y lo romanos una verdadera
igualdad jurdica, sino para considerarlos su jetos de tributacin en favor del E
tal Para tal efecto se les reconoci el derecho de apropiacin inmobiliaria y el
testamentifaccin activa y p, iva, en cuanto que podan di poner de bienes por
testamento o recibir otro por herencia. De esta manera se elimin, o al menos
se atemper marcadamente, el injusto derecho que tena el Estado romano de
apropiarse de los bienes de un extranjero por estar impedido ste

189
para transmitirlos por testamento o por ley a sus parientes o herederos naturales.
Durante la Edad Media la situacin de los extranjero no slo no mejor,

sino que' se agrav inhumanamente. El individuo a quien se permita residir
dentro de los dominios territoriales del seor feudal careca de todo derecho
frente a ste y a los que no se reputaban extranjero. El extranjero era ciervo de
la tierra y su dueo ejerca sobre l la potestad de vida o muerte irrestrictamente. En lo que atae a la situacin de lo extranjero durante el medioevo
debe destacar, entre los derecho caractersticos de aquella poca, el que se
denominaba de aubana o albinagio". Este derecho consista en que, al fallecimiento de un extranjero, todos sus bienes pasaban a poder del seor feudal,
pues aqul no poda instituir a ningn heredero ni recibir nada por herencia.
Tal derecho se traslad al rey a consecuencia de la desaparicin del rgimen
feudal y subsisti hasta la Revolucin francesa, cuyos postulado filosficos y
polticos lo reputaron contrario a los principios de fraternidad que deban unir a
todo lo hombres independientemente del pas del que procediesen del origen
que tuvieren.
Es muy satisfactorio poder constatar, por otra parte, que la situacin de

los extranjeros en los Reinos espaoles medioevales no era inhumana y cruel
como la que prevaleca en Inglaterra y sobre todo en Francia durante la misma
poca. "En Espaa, dice don Joaqun Escriche, ni se ha impedido ni se impide a
los extranjeros naturalizados o no naturalizado, el disponer libremente de sus
bienes por contrato entre vivos o por ltima voluntad, ni tampoco se han
confiscado ni se confiscan los bienes de los intestado ." 207
207
Diccionario de Legislaci6n 'Y Jurisprudencia. Edici6n 1852, p, 299.
190
Para corroborar este aserto de tan afamado jurisconsulto espaol, es

pertinente invocar algunas prescripciones del Fuero Real de Castilla " Len
expedido el ao de 1255 por el rey don Alfonso IX, referentes a los romeros o
extranjeros. Dichas prescripciones establecan lo siguiente: "Porque queremos
que los fechos de Dios, e de Saeta Iglesia por nos sean ms adelantados,
mandamos, que los romeros, e mayormente los que vienen en romera a
Santiago, quienquier que sean, o no quier que vengan, hayan de nos este
privilegio por todos nuestros reynos: ellos, e sus compaas con sus cosas,
seguramente vayan e vengam e fiquen: ca razon es que aquellos que biene
facen que sean por nos defendidos y amparados en las buenas obras, e que
por ningn tuerto que hayan de ricibir, no dexen de venir, ni de cumplir su
romera. Onde defendemos, que ninguno no les faga fuerza, ni tuerto, ni mal
ninguno: mas sin ningun empescimiento alverguen seguramente quando
quisieren, a tanto que sean lugares de alvergar. Otros, mandamos, que
tambin en las alvergueras, como fuera dellas, puedan comprar las cosas que
hubieren menester, e ninguno no sea osado de les mudar las medidas, ni los
pesos derechos porque los otros de la tierra venden, e compran: y el que lo
ficiere, haya la pena que manda la ley.
"Todo home a quien no es defendido por derecho, ha poder de facer

manda de lo suyo: ca ninguna cosa no vale tanto a los home como ser
guardadas sus mandas, e por ende queremos, o que lo romeros, o quienquier
que sean, en
donde quiera que vengan, puedan tambin en sanidad, como en enfermedad,

facer manda de sus cosas segn su voluntad, e ninguno no sea osado de emb
garle poco, ni mucho; e quien contra esto ficiere, quier en vida del rome quier
despus de la muerte, quanto tomare tornelo todo aquel a quien lo m; d el
romero, con las costas e daos, a bien vista del Alcalde que sobre e fuere
puesto, e peche otro tanto de lo suyo al Rey: e si no tom nada de del romero,
mas embarg que no ficie e la manda, peche cincuenta rnarave al Rey, y en
aquello sea creda la palabra del romero, o de sus compae que andan con l:
e si no hubiere de que lo pechar, el cuerpo est a merced del Rey."

191
En lo que concierne a Mxico puede afirmarse que el pensamiento

jurdico poltico que inspir a los diferentes ordenamiento y proyecto
legislativos que expidieron y elaboraron desde la iniciacin de la
Independencia, siempre revel una tendencia liberal y hasta genero a en favor
de la situacin de extranjero. De diversos modos y n distintas etapas histricojurdicas, tendencias e manifest en el designio de incorporar al extranjero al
pueblo mexicano bajo condicione fcilmente suceptibles de satifacerse. Para
confimar esta aseveracin es suficiente resaltar las ms importantes
disposiciones que materia de extranjera se contienen en diferentes
documentos juridico-politicos, que registra la historia constitucional de nuestro
pas. En casi todos ellos advierte esa tendencia, as como el espritu de
fraternidad universal que alienta, pues slo en casos aislados se vio empaado
por una fobia contra espaol que se observ durante los primeros lustros de la
vida independiente de Mxico. Esta actitud antiespaola se explica por la
natural aversin e siente un pueblo contra sus dominadores durante la lucha
de emancipacin y por su temor frente a nuevos intentos de sojuzgacin.
Ambos motivos, acentuando en la conciencia colectiva y en el nimo de los
primeros dirigentes , Mxico independiente, provocaron una reaccin contra los
espaoles residen en nuestro pas, aunque de ningn modo contra el
hispanismo, pues ste, sien uno de los elementos genticos de la nacin
mexicana, no pudo ni puede d conocerse por ella sin desconocerse a s misma.
La reaccin antiespaola a que nos referimos origin que el 20 de mal de

1829 se expidiese un decreto mediante el cual se orden la expulsin
espaoles del territorio nacional, modificndose el decreto anterior de 20
diciembre de 1827 sobre la misma cuestin. Este ltimo dispuso que la
exposicin no afectaba a los espaoles que hubiesen prestado "servicios
distinguir a la independencia" y acreditado "su afeccin a nuestras
instituciones", como tampoco "a los hijos de stos que no hayan desmentido la
conducta patritica de sus padres" (art. 7). Adems, se limit temporalmente la
expulsin en el sentido de condicionarla resolutivamente al reconocimiento de
la independencia mexicana por parte de Espaa (art. 15). En opinin de don
Manuel Dubln y don Jos Mara Lozano, ambos decretos expulsorios de
espaoles fue-
192
ron "obra de las circunstancias", ya que "Reconocida que fue por Espaa la
independencia de la nacin, los espaoles, lo mismo que los dems extranjeros, han tenido abiertas las puertas de la Repblica, en la que encuentran una
hospitalidad franca y la oportunidad de labrarse una fortuna al abrigo y bajo la
amplia proteccin de nuestras leyes." 208
Desde los Elementos Constitucionales elaborados por don Ignacio Lpez

Rayn, uno de los idelogos y jefes del movimiento insurgente, se percibe la
tendencia de incorporar a los extranjeros a la poblacin de lo que posteriormente sera el Estado mexicano. En ese documento se declara que todos los
"vecinos de fuera" que favorecieren la libertad e independencia de la nacin,
seran recibidos bajo la proteccin de las leyes. En el artculo 13 de la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814, se extiende la ciudadana
mexicana a todos los nacidos en Amrica, reputndose con dicha calidad, adems, a los extranjeros que, profesando la religin catlica, apostlica y
romana, no se opusieren a la libertad nacional. En la Constitucin gaditana de
marzo de 1812, segn lo afirmamos en una ocasin anterior, se consideraron
espaoles a todos los hombres libres nacidos en los dominios de las Espaas
(la metropolitana y la de ultramar) y a los hijos de stos, prescindiendo de su
condicin racial o de cualquier otra particularidad, consideracin que revela,
ingenuamente por cierto, una pretendida igualacin jurdica y poltica de todos
los individuos tnica y cuIturalmente diferentes que formaban una poblacin
de suma heterogeneidad diseminada en los vastos territorios de la monarqua
espaola. Es muy importante advertir, por otro lado, que en el Plan de Iguala
proclamado por Agustn de Iturbide el 24 de febrero de 1821, se comprendi
bajo el nombre de "americanos" no slo a los nacidos en Amrica sino a los
europeos, africanos y asiticos residentes en ella. A todos ellos Iturbide dirigi
las vehementes exhortaciones contenidas en el famoso Plan, lo que indica que
en su pensamiento, con sinceridad o sin ella, no anid ninguna discriminacin
racial ni distincin entre extranjeros y no extranjeros. A su vez, en el artculo
208
Coleccin de Leyes. Tomo II, p. 47.

193
15 de los Tratados de Crdoba de 24 de agosto de 1821, se otorgaron amplias
facilidades a los europeos avecindados en la Nueva Espaa para trasladarse
con su fortuna a donde les conviniese o para permanecer en el pas. El
Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano de 18 de diciembre de
1822 incorpor al pueblo mexicano a todos los habitantes del "imperio" que
hubieren reconocido el Plan de Iguala y la independencia nacional, as como a
los extranjeros que arribaran posteriormente al territorio nacional y jurasen
fidelidad al "emperador" y a las leyes (art. 7). En el Acta de la Federacin
Mexicana de 31 de enero de 1824 se estableci como garanta para todo
habitante de la Repblica la de recibir "pronta, completa e imparcial justicia" y
la de ser juzgado por tribunales previamente establecidos y conforme a leyes
dadas con anterioridad, sin distincin entre mexicanos y extranjeros (arts. 18 y
19). Anlogas garantas en materia judicial se instituyeron para unos y otros
por la Constitucin Federal de 1824 (ttulo V, seccin 7). El respeto a los
derechos
del extranjero se reafirm por las Bases Constitucionales de la Repblica

Mexicana del 23 de octubre de 1835 (Art. 2), as como por las Siete Leyes
Constitucionales o Constitucin centralista de 1836 (art. 12 de la primera ley).
La misma situacin del extranjero se reitera en los documentos
constitucionales posteriores, tales como el Proyecto de Reformas a la
Constitucin ltimamente citada de 3 de junio de 1840 (Art. 21); las Bases
Orgnicas de 1843 (Art. 1 que adems concedan facultad al Presidente de la
Repblica para expuls del pas a lo extranjero pernicioso (art. 86, frac. XXIV) y
el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 15 de mayo de
1856 que consigno el principio de reciprocidad internacional, en el sentido de
que lo extranjeros disfrutaran en Mxico de las garantas otorgadas, a sus
nacionales, siempre y cuando stos las disfrutasen en el pas al que aqullos
perteneciesen (art. 5)
194
La Constitucin de 1857 expresamente declar en su artculo 33 que los

extranjeros gozaban de las garantas establecidas por el propio ordenamiento
"salvo en todo caso la facultad que el Gobierno tiene para expeler al extranjero
pernicioso". El mismo precepto impuso al extranjero la obligacin de contribuir
para los gastos pblicos de la manera que dispongan las leyes", de obedecer y
respetar las instituciones, leyes y autoridades del pas, sujetndose a los fallos
y sentencias de los tribunales, sin poder intentar otros recursos que los que las
leyes acuerden a los mexicanos. Al interpretar el artculo 33 d la Constitucin
de 57 en lo que atae a la citada facultad expulsoria, 1a Suprema Corte
consider que sta incumba exclusivamente al Ejecutivo de la Unin, es decir,
al Presidente de la Repblica, que el concepto de "gobierno" se refera a este
alto funcionario; que la propia facultad no poda ser controlada por la
jurisdiccin y que "el amparo no poda tener cabida respecto de la apreciacin
moral de ser pernicioso un extranjero, tanto por dejar el artculo 33 esta
calificacin al Presidente, puesto que a l es a quien d la facultad de
expulsin, cuanto por no ser posible que los tribunales fallen o decidan sobre
apreciaciones morales". 209
d) La ciudadana mexicana
1. Concepto de ciudadana. A este concepto se han atribuido diversas

acepciones. En el lenguaje usual no ha faltado su identificacin con el de nacionalidad.210 Sin embargo, en el derecho poltico ambos tienen un significado
diferente. La nacionalidad, segn lo hemos afirmado, es el vnculo que liga al
individuo con un Estado determinado, denotando la ciudadana una calidad del
nacional. Desde un punto de vista lgico, el concepto de ciudadana est-
209
Estas consideraciones las formul la Corte n la ejecutoria que dict el 19 de agosto

de 1873 en el juicio de amparo promovido por varios extranjeros a quienes el
Presidente de la Repblica expuls del pas por "perniciosos". El caso puede
consultarse en el Semanario Judicial de la Federacin, tomo IV, de la Primera poca, pp.
697 y 707. A la sazn en dicho alto tribunal figuraban como magistrado, entre otro,
Jos Mara Iglesias, Jos Mara Lozano, Ignacio Ramrez, J. M. del Castillo Velasco,
Ignacio M. Altamirano y Len Guzmn.
210
En cierto modo Kelsen incurre en esta identificacin al contraponer la idea de ciudadano" a la de "extranjero" (Teora General del Estado, pp. 208 a 210).

195
subsumido dentro de la idea de nacionalidad. Por ende, el primero es de

menor extensin que el segundo, pudindose aseverar, consiguientemente,
que todo ciudadano es nacional pero no todo nacional es ciudadano. Esta
expresin denota que la ciudadana es una modalidad cualitativa de la
nacionalidad y que, siendo sta su presupuesto necesario, su asuncin por el
sujeto nacional requiere la satisfaccin de ciertas condiciones fijadas por el
derecho de un Estado.
La ciudadana, como calidad del nacional, resulta, pues, de la imputacin

normativa a ste de dichas condiciones, imputacin que persigue una finalidad
poltica dentro de los regmenes democrticos de gobierno. E a finalidad con
iste en que los nacionales de un Estado, convertidos en ciudadanos por la
colmacin de las condiciones establecidas jurdicamente, participen de diversa
maneras en su gobierno, diversidad que depende del orden constitucional y
legal de cada entidad estatal. Conforme a estas ideas, se podra definir la
ciudadana diciendo que es la calidad jurdico-poltica211 de los nacionales para
intervenir diversificada mente en el gobierno del Estado. Esta calidad, por
tanto, implica una capacidad, la que a su vez importa un conjunto de derechos,
obligaciones y prerrogativas que forman el status de quien la tiene, o sea, del
ciudadano. Fcilmente se comprende que dentro de un Estado determinado
cualquier persona puede tener simultneamente estos caracteres: gobernado,
nacional y ciudadano. El gobernado es todo sujeto, nacional o extranjero,
ciudadano o no ciudadano, cuya esfera jurdica es susceptible de afectarse por
cualquier acto de autoridad;212 el nacional es el individuo vinculado jurdica y
polticamente a un Estado aunque no participe en su gobierno; y ciudadano es
el nacional al que el derecho le concede esta participacin poltica,
Por otra parte, es importante observar que el concepto de ciudadana

implica tambin al cuerpo poltico mismo del Estado, es decir, al conjunto de
ciudadanos o pueblo en sentido poltico y en el que se hace radicar la
soberana como poder de autodeterminacin. Bajo esta acepcin, la ciudadana
es el conjunto de electores de los titulares de los rganos primarios del Estado
y al mismo tiempo el sector humano de la poblacin estatal del cual dichos
titulares surgen, obviamente dentro de un rgimen democrtico.
211
El empleo de estos adjetivos revela que la ciudadana tiene como fuente formal sine
qua non el derecho y como finalidad la participacin poltica a que hemos aludido. Sin
una ni otra no puede hablarse de ciudadana, o sea, que el nacional que no tenga el
derecho de intervenir mutatis mutandis en el gobierno del Estado a que pertenezca, no
ser ciudadano, sino simple sbdito o mero gobernado, es decir, s610 un destinatario
del poder pblico, segn el lenguaje de Loewenstein.
212
La idea de gobernado la explicamos en nuestro libro Las Garantas Individuales,
captulo segundo.
196
Consiguientemente, es mediante la eleccin activa o la pasiva como la

ciudadana interviene indirectamente y por el sistema representativo en el
gobierno del Estado, sin perjuicio de que su participacin en las decisiones
generales sea directa al travs del referendum, que es la mxima institucin
segn la cual ejercita su poder autodeterminativo, pues en los Estados
contemporneos es imposible practicar lo que suele llamarse "democracia
directa". 213
En resumen, el concepto de ciudadana denota, por un lado, la calidad

jurdico-poltica del nacional para participar en el gobierno del Estado a que
pertenece, y, por el otro, al cuerpo poltico electoral del propio Estado
integrado por ciudadanos que son sujetos de derecho y deberes polticos
previstos y estructurados en el orden constitucional y legal d cada pas.
2. Los ciudadanos mexicanos. La condicin presupuestal sine qua non de

la ciudadana mexicana en su implicacin cualitativa s la nacionalidad
mexicana por nacimiento o por naturaliza in; y para que un mexicano,
independientemente de su sexo, sea ciudadano, se requiere que haya
cumplido dieciocho aos de edad y que tenga "un modo honesto de vivir" (art.
34 const.).
El primero de los requisitos indicado se estableci por reforma

practicada a ese precepto el 19 de diciembre de 1969214 bajo el rgimen
213
Anlogas consideraciones sobre la participacin de la ciudadana en el gobierno del

Estado y primordialmente en la expresin de la voluntad estatal mediante la
expedicin de
214
leyes, formula Kelsen, quien afirma: "La creacin de normas generales -leyes- puede
realizarse directamente por aquellos para los cuales dichas normas poseen fuerza de
obligar (democracia directa); entonces, el orden jurdico estatal es producido directa e

197
gubernativo del presidente Gustavo Daz Ordaz. Con anterioridad a ella, se
exiga que el mexicano, varn o mujer, hubiese cumplido veintin aos de
edad sin estar casado o dieciocho en el caso contrario. La reforma a que
aludimos suprimi, pues, el requisito del matrimonio y redujo a esta ltima
edad la condicin para adquirir automticamente la ciudadana. Esta variacin
preceptiva persigue la loable tendencia de dar oportunidad a la juventud de
Mxico para participar en la vida poltica del pas mediante el ejercicio del voto
a motivo para la eleccin de funcionarios pblicos cuya investidura provenga
de la voluntad popular mayoritaria tanto en el orden federal como en el local,
tratndose, verbigracia, del Presidente de la Repblica, de los diputados y
senadores al Congreso de la Unin, de los gobernadores y diputados de las
entidades federativas, de los presidentes municipales y de los miembros
integrante de los ayuntamientos. Adems, la reforma constitucional a que nos
referimos ha producido el efecto inmediato de enriquecer y renovar el cuerpo
electoral de la nacin mediante el concurso, como ciudadanos, de un nmero
muy considerable de jvenes de ambos sexos mayores de dieciocho y menores
de veintin aos que antes de ella no tenan la consabida calidad.215
La calidad de ciudadano la obtuvieron las mujeres mexicanas hasta el

mes de octubre de 1953, pues el primitivo artculo 34 de la Constitucin de
1917 la reserv a los varones. Es innegable que la reforma que en tal
entendido e introdujo a este precepto ha originado efectos muy positivos para
la democracia mexicana, ya que la participacin de la mujer en la vida poltica
de nuestro pas como electora ha suministrado un contingente valioso para el
mejoramiento y la depuracin del elemento humano integrante del cuerpo
electoral o ciudadana en su implicacin orgnica y por razones de carcter
metajurdico cuya exposicin rebasara el tema estrictamente constitucional
inmediatamente por el 'pueblo' esto es, por los sbditos reunidos en asamblea; cada
ciudadano es titular de un derecho subjetivo de participar con voz y voto en dicha
asamblea. O bien la legislacin es obra de la representacin popular; el pueblo legisla
indirectamente a travs de los representantes por l elegidos (democracia indirecta,
representativa, parlamentaria); entonces, el proceso legislativo -es decir, la formacin
de voluntad estatal en la etapa de las normas generales comprende dos fases: eleccin
del parlamento y resoluciones adoptadas por los miembros del parlamento elegido por
el pueblo (diputados); en ese caso hay un derecho subjetivo de lo electores -un sector
ms o menos de hombres-: el derecho electoral; y un derecho de los elegidos -en
nmero relativamente menor- a participar en el parlamento con voz y voto. Estos
hechos -las "condiciones" de la creacin de normas generales- son los que reciben
esencialmente el nombre de 'derechos polticos'. En esencia, se les puede definir
diciendo que son aquellos que conceden al titular una participacin en la formacin de
la voluntad estatal." (Teora General del Estado, pp. 199 Y 200.)
El decreto respectivo se public en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al
da 22 del mismo mes y ao
215
Desde que el Presidente Daz Ordaz formul la iniciativa correspondiente se suscit
una corriente de opiniones divergentes y hasta contrarias sobre el propsito de otorgar
a los
198
que estamos abordando.
Desde la Constitucin de 57 slo se ha exigido imple hecho cronolgico

de cumplir determinada edad dieciocho o veintin aos - para que el
mexicano adquiera la calidad de ciudadano.216 Sin embargo, tanto en e1
Congreso Constituyente de 56-57 como en el de Quertaro se levantaron las
voces de alguno diputado para que se exigiera el requisito de saber leer y
escribir con el objeto de asumir la ciudadana, exigencia que sus
promulgadores trataban de justificar sobre las condiciones de incultura y
analfabetismo que afectaban a grandes masa de campesinos y obreros que por
su ignorancia no
216
jvenes mexicanos, varones y mujeres, la ciudadana con todos los derecho,

prerrogativas obligaciones que esta calidad poltica entraa, por el solo hecho de
cumplir lo dieciocho aos de edad. El debate en torno a esta cuestin se manifest en
forma diversas, desde publicaciones periodsticas hasta. mesas redondas y
conferencias dialogadas en varios centros e instituciones universitarias, entre ellas, la
Facultad de Derecho de la U.N.A.M., habindonos toe: intervenir en algunos de dichos
eventos. No est dentro de nuestra intencin aludir en esa obra a los argumentos que
se esgrimieron contra la mencionada iniciativa presidencial y se pueden condensar en
la deleznable consideracin de que los jvenes mayores de dieciocho menores de
veintin aos carecen de madurez cvica para ejercer como ciudadanos el den de vo'')
activo. Bstenos recordar que en la motivacin y teleologa de tal iniciativa radie plena
justificacin y atingencia, pues mediante el otorgamiento de dicha calidad, el curso
poltico de la nacin mexicana se ha revitalizado con la fuerza viva, noble, renovadora
e in forme que siempre representa la juventud y que dentro del orden jurdico de
nuestro puede obtener, bajo diversas formas de actividad poltica, el mejoramiento y la
superacin su rgimen democrtico actualizndolo y proyectndolo en la realidad.
Sobre esta cuesti6n, Sergio Carda Ramrez aduce que el otorgamiento de la ciudadana
los jvenes mayores de dieciocho aos con independencia de su estado civil, se apoya
sobre puntos fundamentales, hacindolos consistir en lo siguiente: "a) la necesidad de
que la juventud mexicana contribuya, con su participacin, a integrar la voluntad
poltica colectiva: pertinencia de aportar al joven, oportunamente, cauces
institucionales para la manifestacin de sus inquietudes y preocupaciones, y e) la
madurez alcanzada tempranamente por la generacin, en cotejo con el ms lento
desarrollo de las anteriores, de manera que los ar jvenes de dieciocho aos resultan
aptos, independientemente de su Estado civil, para 1; cada labor ciudadana." Esta
motivacin, como lo anota Garca Ramrez, inspir la iniciativa presidencial de reforma
al artculo 34 constitucional, al afirmarse en ella que "Las generaciones emergen a la
vida nacional y reclaman -como en todo el mundo contemporaneo- ser escuchadas, y
contribuir con sus puntos de vista a la integra in de la v( colectiva que genera el
gobierno representantivo" siendo muy importante "que el joven enfrente a tiempo
cauces institucionales para expresar sus legtimas inquietudes", concluyen "Existe una
innegable mejor preparacin de las nuevas generaciones, que han vivido u do distinto
y ms evolucionado que las anteriores, a las que superan comparativa (Pensamiento
Poltico. Nmero 9. Volumen lIT. Enero de 1970.)
Art. 34.

199
estaban en situacin de ejercer concientemente y sin influencias de los grupos de presin" de entonces el importante derecho poltico del voto activo. Ese
requisito tenda a reducir considerablamente el nmero de los ciudadanos que
deban integrar el cuerpo electoral de la nacin, implicando, no obstante, una
medida transitoria que subsiste mientras la educacin intensiva del pueblo no
alcanzara su finalidad inmediata, o sea, la erradicacin de los analfabetos. La
exigencia de "aprender a leer y escribir" para ser ciudadano hubiere marginado
de la funcin electoral, que es una de las caractersticas del si tema democrtico, a ms de la mitad de la poblacin mexicana, confiando la ciudadana a un
grupo minoritario representativo de lo que pudiere llamarse la "aristocracia de
las primeras letras".217
217
El artculo 40 del Proyecto constitucional de 185 prescriba que "Desde el ao de

180 en adelante, adems de la calidad expresadas (edad, estado civil y modo honesto
de vivir), se necesitar la de saber leer y escribir." Contra este pretendido requisito el
diputado Pea y Ramrez adujo que no est conforme "con los principios
democrticos, agregando que "las clase indigentes y menesterosas no tienen ninguna
culpa (el no saber leer y escribir), sino los gobiernos que con tanto descuido han visto
la instruccin pblica". Ante estas objeciones don Ponciano Arriaga confes que "no
encuentra qu contestar" y despus de consultar con los dems miembros de la
comisin se suprimi dicho requisito, supresin que fue aprobada unnimemente por el
Congreso Constituyente (Zarco. Tomo II, pp. 27 y :18). El propsito de establecer el
multicitado requisito para adquirir la ciudadana se reitera en el Congruo de Quertaro,
en que el diputado Esteban Baca Colderon, en apoyo de su consignacin constitucional,
lee dos cartas que sobre esta cuestin le dirigieron don Roque Estrada, quien fue
secretario del presidente Madero y don Eduardo Hay. El primero aseveraba que "El
ciudadano exprese a su voluntad electiva por medio del 'voto' y la mayora resultante
del conjunto de todas las expresiones se considera como la expresin de la voluntad de
e te conjunto. Supnese que cada ciudadano expresa su voluntad por su propia
iniciativa, sin influencias extraas de ninguna clase: es decir, que cada individuo dirige
su voluntad por apreciaciones exclusivamente personales. Para que esta suposicin
tuviera visos de veracidad tendra que hacerse una suposicin mucho mayor, que la de
que todos y cada uno de los ciudadanos tuviesen mediano conocimiento siquiera de la
cosa pblica y de las personalidades capacitadas para poder administrarla. El simple
enunciado de esta ltima suposicin nos obliga a rechazarla. Para admitirla, sera
preciso la existencia de una densidad tal de cultura, que hubiese extinguido por
completo el analfabetismo. Ms an, el simple hecho de saber leer y escribir -no ser
analfabeto--- no implica la seguridad de dirigir bien nuestra voluntad, aunque ese
deber se adune a la edad adulta. Nuestro pas posee un enorme tanto por ciento de
analfabetos; de ah que no sera razonable conceder el 'voto' al individuo por slo el
hecho de haber llegado a la edad de la ciudadana. Menos falta de razn sera conceder
el 'voto' por el exclusivo saber de lectura y escritura: y el ser menos falto de razn no
quiere decir ser razonable Conforme a estas brevsimas consideraciones,
exclusivamente tericas, no puede fundamentarse el sufragio universal" ( cit., p. 713).
Por su parte, Eduardo Hay argumentaba que "Dmosle el voto a quien lo sabe usar: al
pueblo perfectamente consciente, al obrero o al pen que sabe leer y escribir; pero
reservmoslo de aquel que no sabe leer ni escribir, y as podremos estar seguros de
que habr grandes probabilidades de que los futuros gobernantes de Mxico sern
200
Adems, como la ciudadana es una calidad dinmica y no esttica o

simplemente decorativa, para que sea operante en la realidad requiere por
modo indispensable la politizacin del ciudadano, sin la cual ste slo lo sera
formalmente, supiese o no leer y escribir. La politizacin, concepto que se
acostumbra manejar en el lenguaje poltico del Estado contemporneo, entraa
el conocimiento, o al menos, el inters por los problemas nacionales, por sus
posibles soluciones, en una palabra, por los primordiales aspectos de la casa
pblica, as como la capacidad crtica del gobierno y de los detentadores del
poder, y ya en un grado ms avanzado, la misma actividad poltica. Politizar es
el medio para acudir de la indiferencia poltica a una ciudadana inerte y
convertirla en un verdadero cuerpo electoral en que su miembros sean
autnticos
ciudadano
cuya
voluntad
mayoritaria,
consciente
y
permanentemente alerta a las cuestiones nacionales y a la conducta de los
gobernante, sea la base sobre la que descanse un genuino, dinmico y real
rgimen democrtico. Por ende, los requisitos constitucionales para ser
ciudadano no implican sino condicin para adquirir una calidad formal jurdicopoltica, que de nada valdra en la realidad sin la necesaria educacin cvica
que dentro de un sistema que se o tente como democrtico estn obligados a
impartir los partidos poltico y el gobierno mismo. Debemos reconocer, no sin
desazn y pesadumbre, que la ciudadana en Mxico ha sido esa mera calidad
formal, ajena, indiferente y hasta opuesta a nuestra realidad poltica, pero que
paulatinamente tiende a transformarse en una verdadera capacidad dinmica
del mexicano mediante su cada vez ms acentuada politizacin, en cuyo
proceso la juventud es el factor ms importante. La preocupacin de los que en
diferentes etapas de nuestra historia han estructurado constitucionalmente a
Mxico, consisti en fijar normativamente los requisitos para ser ciudadano,218
debidamente seleccionados. Hay otra razn que yo considero de mucha importancia y
que se producir desde el momento en que el derecho de votar sea limitado a aquellos
que saben leer y escribir: se provocar automticamente, entre los analfabetos, un
deseo natural y lgico para tener el derecho de votar, y este deseo se transformar en
la asistencia a la escuela, del mismo individuo, o por lo menos de todos sus hijos, y de
esta manera, en muy pocos aos" habremos destruido en parte los efectos del gran
crimen de Porfirio Daz, que consisti en que no ms de treinta aos de poder absoluto,
el pueblo conserv su analfabetismo. El voto restringido nos garantiza que el elemento
liberal seguir rigiendo los destinos de la patria: el voto sin restricciones, dentro de
poco tiempo, gracias a los votos de los analfabetos, guiado por los terratenientes o por
lo curas de los pueblos, nos conducir irremisiblemente a los gobiernos conservadores,
y quiz ultraclericales (Ibid., p. 717).
218
Esos requisitos se establecieron atendiendo a diversos criterios como la posicin
econmica, renta, ilustracin, edad" estado civil. Sobre la antecedencia meramente
preceptiva del actual artculo 34 constitucional, Sergio Garca Ramrez, en una bien
lograda sntesis, expone:
"Nuestra norma toral sobre ciudadana --el artculo 34 de la Constitucin- es producto
de un desarrollo ms que secular. En su texto original rebas, desde luego, la exigencia
ya dejada en la primera mitad del siglo XlX de cierta renta o determinada ilustracin
para la posesin del estatuto de ciudadano. Los trminos de edad que acogi,
procedentes en lnea recta del primer proyecto constitucional de 1842, luego seguido
por otros textos, fueron inferiores al proclamado por la Constitucin de Cdiz (25 aos:
artculo 75) y por el espurio Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 185 (21

201
sin tomar en cuenta que, cualesquiera que fuesen o hayan sido stos, la
verdadera ciudadana, como capacidad dinmica, no se crea para la realidad
poltica de ningn pas del mundo mediante su simple declaracin jurdica, sino
que se forja por una educacin cvica permanente en la que la ejemplaridad de
los gobernantes, en el sentido de ajustar su conducta pblica a los cnones de
la autntica democracia, es el principal impulso.
Por otra parte, conforme al artculo 34 constitucional, para ser ciudadano

mexicano se requiere, adems, "tener un modo honesto de vivir". En consecuencia la honestidad es una condicin sine qua non para tener dicha calidad.
Ahora bien, tal virtud debe de estar presente en toda la vida del ciudadano. No
es, en consecuencia, un mero requisito que se satisfaga ocasionalmente. La
honestidad, en efecto jams debe quebrantarse por conducta alguna. El que se
aparta de ella deja de ser honesto y se convierte en corrupto. La honestidad no
admite grado, interferencias, ni soluciones de continuidad. Debe ser una
prenda moral invariable del ser humano, pues cualquiera que sea su interrupcin la extingue.
Por definicin, la honestidad equivale a compostura, decencia, recato,

pudor, moderacin, pureza y decoro. Todas estas equivalencias las aducen
eminentes lingistas que sera prolijo mencionar, d tacndose entre ello Martn
Alonso, autor de la famosa obra "Enciclopedia del Idioma". No posible
considerar como honesto a un sujeto falto de pudor, de recato y de moralidad
privada, pblica o social. Por tanto, el requisito esencial para o tentar la ciudadana mexicana que seala el precepto constitucional invocado, consistente
en "tener un modo honesto de vivir", entraa que todo ciudadano, dentro de
las limitaciones humanas, debe comportarse con las cualidades morales ya
aos en todo caso: artculo 55), pero resultaron superiores, en la base mnima, a los
requeridos por otros documentos, que de esta manera vienen a ser precedentes
notables de la actual reforma, a saber: 18 aos o aun menos para los casados, segn el
artculo 5 del Decreto de Apatzingn; 20 aos en todo caso, conforme al artculo 1 del
Acta de Reformas de 1847: y 18 aos en cualesquiera hiptesis, de acuerdo con el
artculo 22 del Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 185"
(Marco" Contenido del Artculo 34 Constitucional. Publicado en la revista "Pensamiento
Poltico", nmero 9. Volumen 111. Enero de 1970
202
mencionadas. Quien deja de tenerlas en cualquier conducta que desempee,

deja de ser ciudadano, ya que sera ilgico que un corrupto conservara dicha
condicin poltica en actos de su vida que revelen lo contrario a la honestidad
en cualesquiera de sus implicaciones morales. "Tener un modo honesto de vivir" significa una obligacin tica de todo ciudadano mexicano que debe
cumplirla en todos y cada uno de los aspectos de su diversificada conducta,
pues el concepto que involucra dicha expresin normativa es vitalicio y no
efmero, transitorio ni ocasional.
La honestidad en el mbito socio poltico aflora de lo que se llama la

"fama pblica", o sea, de la opinin generalizada que se tiene de una persona
dentro de una determinada comunidad o de un cierto conglomerado. Por ende,
cuando dicha opinin se sustenta contrariamente a las cualidades morales que
debe tener todo ser humano, seala al mismo tiempo con desprecio y repulsin
al deshonesto. La honestidad no requiere de ninguna prueba directa para su
demostracin, pues es suficiente a este fin la reputacin y el crdito moral de
que una persona goce.
De las anteriores consideraciones se infiere lgicamente que quien no

tiene un modo honesto de vivir, es decir, quien lleva una vida deshonesta, deja
de ser ciudadano, pues esta condicin repudia por su propia ndole la deshonestidad.
Siguiendo este orden de ideas, debe observarse que, si para ser

diputado se requiere ser ciudadano mexicano y si para serlo, segn se dijo, se
debe tener una vida honesta, el corrupto, al no satisfacer esta exigencia
constitucional, se despoja de la ciudadana y se incapacita, por tanto, para
desempear dicho cargo. Sera absurdo que tuvieran este derecho poltico los
deshonestos, es decir, los no ciudadanos. De ah que es obligacin insoslayable
de todo partido pol-

203
tico, independientemente de su ideologa, sus tendencias y sus objetivos

especfico , postular como candidatos a diputados a quienes tengan un "modo
honesto de vivir", sin el cual, segn se afirm, se deja de tener la ciudadana
que es esencialmente refractaria a la corrupcin.
En puntual congruencia lgica se deduce de las anteriores premisas la

conclusin de que la postulacin de una persona que no tenga esa calidad
moral vitalicia para ocupar dicho cargo pblico, es nula por contrariar los
artculos 34 y 55 de la Constitucin; y si en la votacin que corresponda resulta
elegida para ocuparlo, tal eleccin tambin estara afectada de nulidad.
Aunque no existe dentro de nuestro derecho positivo ningn procedimiento
judicial para declarar la extincin de la ciudadana mexicana por la falta de
satisfaccin permanente del requisito constitucional tantas veces aludido, no
por ello los corruptos quedan sin castigo en el proceso electoral. As, al
calificarse las elecciones, conforme al artculo de la Constitucin, el Instituto
Federal Electoral s puede y debe analizar si el candidato que haya obtenido la
mayora de voto cumple y ha cumplido en su conducta pblica o privada con el
requisito de "tener un modo honesto de vivir". Su falta conducir a la anulacin
de la candidatura del de honesto y de la eleccin correspondiente que en su
favor, se hubiere efectuado. Pasar por alto tal requisito implicara un
ignominioso respaldo por parte de dicho Instituto a los corruptos, de cualquier
partido que sean, y ello no slo frenara la tan decantada renovacin moral de
la sociedad, sino que aumentara la desconfianza popular, generando el
consiguiente oprobio para el rgimen democrtico de nuestro pas.
3. Las prerrogativas del ciudadano. La prerrogativa no necesariamente

equivale a derecho subjetivo, sino que denota una calidad distintiva de las
personas que se encuentren en una determinada situacin, sin comprender,
por ende, a las que fuera de sta se hallen. Esa calidad distintiva, que en cierto
modo puede significar privilegio, se traduce, para el que la ostenta, en un conjunto de derechos pero tambin en una esfera de obligaciones. Tratndose de
la ciudadana como situacin jurdico-poltica del nacional mexicano, esta implicacin del concepto de prerrogativa se corrobora. En efecto, al sealar el
artculo 35 constitucional las prerrogativas del ciudadano mexicano, incluye en
el cuadro respectivo tanto a sus derechos como algunas de sus obligaciones,
mismas que se especifican y complementan en el precepto siguiente. As, la
primera de tales prerrogativas, consistente en "votar" en las elecciones
populares (frac. I del art. 35 const.), ostenta correlativamente ambas
implicaciones. El "voto activo" a que esta prerrogativa se refiere es
simultneamente un derecho poltico del ciudadano y una obligacin del
mismo, sin que pueda deslindarse con nitidez la demarcacin precisa entre uno
y otra. Emitir el voto como expresin de la voluntad del ciudadano en las
elecciones populares para la designacin de los titulares de los rganos del
Estado cuya investidura provenga directamente de esta fuente, es derecho en
204
cuanto que se quiere la emisin y se presenta como obligacin en el caso contrario,

o sea, a pesar de que no se desee realizar este acto. El carcter obligacional del
voto activo se establece claramente en la misma Constitucin, ya que su
artculo 3, en su fraccin III,
lo considera como un deber del ciudadano.219 Si el voto activo fuese nicamente derecho poltico subjetivo de ste, su ejercicio sera facultativo o potestativo,
pero no obligatorio como lo es constitucional y legalmente.
La misma dualidad derecho-obligacin que se antoja antinmica y hasta

contradictoria por la ndole excluyente de sus elementos, se registra en lo que
atae a la prerrogativa del ciudadano que consiste en "poder ser votado para
todos los cargos de eleccin popular" (frac. II del artculo 35 const.), posibilidad
que comnmente se conoce con la poco feliz locucin "voto pasivo". Esa dualidad o dicotoma de la mencionada prerrogativa se afirma sin duda alguna por
lo dispuesto en la fraccin W del artculo 3 de la Constitucin, en el sentido de
que es obligacin del ciudadano "desempear los cargos de eleccin popular
de la Federacin o de los Estados, que en ningn caso sern gratuitos."
En lo que respecta a las prerrogativas que estriban en ser "nombradas

para cualquier otro empleo o comisin" (distintos de los de eleccin popular) y
219
Ese carcter se corrobora por la Ley Electoral Federal de diciembre de 1951 segn
se indica en su artculo 61, as como por el artculo 10 de la Ley de diciembre de 1972
que la abrog, precepto que dispone: "El voto es universal, igual directo y secreto para
todos los cargos de eleccin popular. Constituye un derecho y una obligacin del
ciudadano." En trminos parecidos as tambin lo declara el artculo 11 de la Ley
Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales de diciembre de 1977.

205
en "asociarse libre y pacficamente para tratar los asuntos polticos del pas"
(frac. II, y frac. III del art. 35 const.), debe decirse que s entraan verdaderos
derechos subjetivos, o sea, que no importan obligacin alguna para el
ciudadano. Por lo que concierne a la primera de tales prerrogativas, su carcter
de derecho deriva de la garanta constitucional que establece que Ha nadie
puede obligarse a prestar servicios personales sin la justa retribucin y sin su
pleno consentimiento" (art, 5 de la Ley Suprema), y en atencin a la cual
ningn ciudadano puede ser constreido a desempear empleo o comisin
cualquiera si no manifiesta su aquiesencia para ejercerlos. En cuanto a la
segunda de dichas prerrogativas, debe aseverarse que no es sino la reiteracin
del derecho pblico subjetivo que instituye el artculo 9 constitucional en el
sentido de que todo ciudadano de la Repblica puede asociarse "para tomar
parte en los asuntos polticos del pas".220
Una obligacin honrosa para el ciudadano mexicano y que se impone

tambin a todo nacional que no tenga esta calidad, la haya perdido o se
encuentre suspendido en ella, es la que consiste en "Tomar las armas en el
Ejrcito o Guardia Nacional para la defensa de la Repblica y de sus
instituciones en los trminos que prescriban las leyes" (art. 35, frac. IV en
relacin con la frac. III del art. 31 ambos de la Constitucin). Esa obligacin, sin
embargo, no es una prerrogativa del ciudadano aunque as se repute
constitucionalmente, toda vez que se extiende, segn lo acabamos de afirmar,
al mexicano que no tenga o haya dejado de tener dicha calidad. Adems, si
ste tiene tal obligacin (frac. III del art. 31), fue innecesario que la misma se
reiterara para el ciudadano, puesto que la ciudadana reconoce
invariablemente como supuesto la nacional-
dad de lo que se deduce que todos los deberes que se imponen a los mexicanos en general, los tienen los ciudadanos en puntual observancia de la lgica.
Tampoco debe considerarse como prerrogativa del ciudadano "Ejercer

220
Los artculos 5 y 9 constitucionales los estudiamos en nuestra obra Las Garantias

Individuales (captulo quinto), a cuyas consideraciones nos remitimos.
206
en toda clase de negocios el derecho de peticin" (frac. V del art. 35), ya que
este derecho incumbe a todo gobernado independientemente de sus
condiciones particulares conforme al artculo 8 constitucional.221
4. Las obligaciones del ciudadano. La primera de ellas consiste en

inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el
mismo ciudadano tenga, la industria, profesin o trabajo de que subsista; as
como tambin inscribir e en el Registro Nacional de Ciudadanos222 en los
trminos que determinen las leyes (frac. I del art, 36 const.). Estas
obligaciones, que no son exclusivas de los ciudadanos, salvo la que concierne a
la inscripcin en los mencionados padrones, son el fundamento del deber de
suministrar los datos e informes que exigen las leyes fiscales para la
determinacin y cuantificacin de los impuesto, as como para la formulacin
de las estadsticas censales de ndole demogrfica, industrial, comercial,
agropecuaria y profesional.
Otra obligacin estriba en "Alistarse en la Guardia Nacional" (frac. n de

dicho artculo 3), la cual s es exclusiva del ciudadano, no pudiendo estar a
cargo de los extranjeros, puesto que su finalidad consiste en incorporarse a dicha Guardia para defender, llegado el caso, el territorio y la soberana del Estado mexicano y sus instituciones. Debemos hacer notar, por otra parte, la
incongruencia que existe entre dicha obligacin ciudadana y la similar que al
nacional mexicano impone la fraccin In del artculo 31 constitucional. Atendiendo a la naturaleza misma de tal obligacin sta corresponde a todo mexicano sea o no ciudadano o haya perdido la ciudadana o encontrndose sta
suspendida, por lo que estimamos innecesaria su imputacin al ciudadano propiamente dicho, ya que si incumbe al nacional, es lgico que ste tambin la
tenga, toda vez que la nacionalidad es el supuesto imprescindible y la condicin sine qua non de la ciudadana.
La obligacin que se traduce en "Votar en las elecciones populares en

los trminos que seala la ley" (frac. In del art. 3 const.), implica una
reiteracin intil de la obligacin que estraa la prerrogativa prevista en la
fraccin '1 del artculo 35 de la Constitucin y que ya comentamos en el
pargrafo 3 inmediato anterior.
El mismo comentario se puede formular respecto de la obligacin que se

221
Este precepto tambin lo examinamos en nuestro citado libro.

Segn la reforma constitucional de 1989 dicho Registro "y la expedicin del
documento que acredite la cuidadana mexicana son servicios de inters pblico, y por
tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los trminos
que establezca la ley".
222

207
manifiesta en "Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o
de los Estados, que en ningn caso sern gratuitos" (frac. IV del art. 3 const.),
toda vez que esta obligacin est comprendida en la prerrogativa que
establece la fraccin 2 del artculo 35 de la Ley Suprema y a la cual en dicho
pargrafo 3 hicimos somera alusin.
Por lo que toca a la obligacin que estriba en "Desempear los cargos

con-
cejiles del municipio donde resida (el ciudadano), las funciones electorales y
las de jurado", la misma implica una salvedad de la libertad de trabajo que
como derecho pblico subjetivo instituye el artculo 5 constitucional. 223
5. La prdida de la ciudadana. El primer caso en que este fenmeno se

registra consiste en "aceptar o usar ttulos nobiliarios de gobiernos extranjeros"
(art. 37 const., inciso C, frac. 1). Esta disposicin constitucional es incongruente con lo que establece el artculo 12 de la Ley Fundamental, precepto que
ordena que en Mxico no se dar efecto alguno a ningn ttulo de nobleza. Tal
incongruencia estriba en que a la aceptacin o al uso de un ttulo nobiliario
otorgado en favor de algn ciudadano mexicano por cualquier gobierno extranjero, se le atribuye la trascendental eficacia de prdida de la mencionada
calidad poltica, no slo es censurable atendiendo a la citada incongruencia,
sino que tambin es criticable porque la frmula en que se contiene deja irrestricto arbitrio a las autoridades de la Secretara de Relaciones Exteriores para
estimar cundo la aceptacin o uso de algn ttulo nobiliario impliquen sujecin
al gobierno extranjero que lo haya expedido.224
Otra causa mediante la que constitucionalmente se pierde la ciudadana

223
De esta libertad tratamos tambin en nuestra ya mencionada obra.

Debemos recordar que conforme a la reforma al artculo 37 constitucional que entr
en vigor el 20 de marzo de 1988, la causa de la prdida de la ciudadana mexicana a
que nos refermos no entraa la de la nacionalidad mexicana por nacimiento, sino slo
la obtenida por naturalizacin.
224
208
mexicana consiste en "prestar voluntariamente servicios oficiales a un

gobierno extranjero sin permiso del Congreso Federal o de su Comisin
Permanente (art. 37, inciso C, frac. 11). Fcilmente se advierte que la prdida
se origina en este caso no por la mera prestacin voluntaria de dichos
servicios, sino por la falta del aludido permiso. Comentario semejante se puede
hacer respecto de la causa prevista en la fraccin III del inciso C del artculo 37
constitucional y que estriba en "aceptar o usar condecoraciones extranjeras"
sin autorizacin de los rganos estatales mencionados. la prdida de la
ciudadana en este supuesto no se justifica en nuestra opinin, ya que una
condecoracin extranjera que se conceda a un ciudadano mexicano y que no
implique ningn ttulo nobiliario ni entrae sumisin alguna al gobierno que la
otorgue, es innocua a los intereses, seguridad, independencia o soberana del
pas y a la dignidad y lealtad de sus nacionales.
La aceptacin de ttulos literarios, cientficos o humanitarios por parte de

los ciudadanos mexicanos no importa la prdida de la ciudadana, segn lo
dispone el invocado precepto constitucional (inciso C, frac. IV). Por exclusin, si
se trata de cualquier ttulo que no se comprenda en ninguno de los tipos sealados, su admisin s provoca ese fenmeno. Debe hacerse la observacin,
empero, que es difcil determinar cundo un ttulo proveniente del extranjero,
que no sea nobiliario, pueda o no conceptuarse como literario, cientfico o
humanitario. Esta dificultad conduce lgicamente al auspicio de un peligroso
subjetivismo que puede desembocar en injustas prohibiciones para que un
ciudadano mexicano acepte cualquiera de dichos ttulos, slo porque la auto-
ridad considere caprichosa y hasta absurdamente que no es literario, cientfico

o humanitario. Afortunadamente, entra las decisiones que decreten tales
prohibiciones o, incluso, la prdida de la ciudadana, el afectado tiene expedita
la accin de amparo, incumbiendo entonces a los tribunales federales dilucidar,
en la sentencia que dicten en el juicio respectivo, la naturaleza intrnseca de
las tres especies de ttulo, interpretando con alcance generales la disposicin
constitucional que autoriza su aceptacin y u o libremente.
Otro motivo segn el cual opera la multicitada prdida e hace consistir

en "ayudar en contra de la nacin a un extranjero o a un gobierno extranjero
en cualquiera reclamacin diplomtica o ante un tribunal internacional (Idem.,
frac. V). La gravedad de lo hecho en que dicho motivo se traduce no solamente
debe provocar la prdida de la ciudadana sino de la misma nacionalidad
mexicana, la que, sin embargo, conserva afrentosamente el desleal o traidor a
Mxico, puesto que la Constitucin no prev su extincin por la causa a que no

209
referimos.
Por ltimo, debe hacerse la ominosa advertencia de que todo el conjunto

de causas constitucionales que producen la prdida de la ciudadana se
desvirta por lo dispuesto en la fraccin VI, inciso e, del artculo 37 de la Ley
Suprema, al facultar al legislador ordinario para sealar "otros casos" en que
ese fenmeno pueda acontecer. Con base en tal disposicin, cualquier ley
federal puede decretar la prdida de la ciudadana, posibilidad que significa
una permanente amenaza para el rgimen democrtico de Mxico al implicar
la reduccin potencial del cuerpo poltico electoral de la nacin mediante la
segregacin de sus componentes por aplicacin de cualesquiera "causas
legales", no constitucionales, que en nmero ilimitado e ilimitable puedan
ocurrirse al legislador ordinario o Congreso de la Unin. Dbese abogar,
consiguientemente, por la supresin de tal malhadada disposicin inserta
desaprensivamente en la Ley Fundamental mexicana.
El conjunto de causas que originan la prdida de la ciudadana

brevemente estudiadas con antelacin, se estableci por reforma de 18 de
enero de 1934 practicada al artculo 37 constitucional. Este precepto en su
texto primitivo, es decir, como fue redactado por el Congreso Constituyente de
Quertaro, dispona que la calidad de ciudadanos se perda "Por naturalizacin
en pas extranjero" (frac. 1) ; "Por servir oficialmente al gobierno de otro pas, o
admitir de l condecoraciones, ttulos o funciones, sin previa licencia del
Congreso federal, exceptuando los ttulos literarios, cientficos y humanitarios,
que pueden aceptarse libremente" (frac. II) ; y "Por comprometerse en
cualquier forma ante ministros de algn culto, o ante cualquiera otra persona,
a no observar la presente Constitucin o las leyes, que de ella emanen" (frac.
In).225
En cuanto a la primera de tales causas, su justificacin es evidente, pues

siendo la nacionalidad el presupuesto ineludible de la ciudadana, segn lo hemos aseverado reiteradamente, su extincin por cualquier motivo y principalmente por adquirir alguna extranjera, provoca automticamente la de
aparicin de la calidad ciudadano. Por lo que respecta a la segunda, su
apreciacin ya la
225
La Constitucin de 57 tambin en su artculo 37 previ las dos primeras causas en

trminos gramaticales iguales.
210
formulamos en prrafos anteriores. La causa a que se refiere la fraccin III

transcrita implicaba una seria amenaza para el ciudadano, propiciando la
arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicacin, pues la frmula
en que se contena entronizaba un subjetivismo irrestricto en la estimacin del
compromiso "en cualquier forma" para "no observar la Constitucin y las leyes
emanadas de ella". Dentro de esta expresin tan ambigua, vaga e imprecisa,
poda con malevolencia poltica incluirse la crtica a nuestra Carta Fundamental
y a los ordenamientos federales y la propugnacin de su reforma, o sea,
cualquier actitud intelictiva que asumiese el ciudadano de rechazo no violento
del orden constitucional y legal al travs de medios escritos u orales y sin
incidir en ninguna de las limitaciones a la libertad de expresin del
pensamiento que instituyen como garanta del gobernado los artculos 6 y 7
constitucionales.226
6. La suspensin de la ciudadana. Esta cuestin est prevista ('11 el artculo 38 constitucional que seala los casos en que se suspenden "lo derecho
o prerrogativas de los ciudadanos". Tal amo est concebido dicho fenmeno
jurdico poltico en el mencionado precepto, no podemos dejar de formular
algunas reflexiones crticas respecto de l. As, en la misma disposicin
constitucional citada se identifica indebidamente el "derecho" con la
"prerrogativa" del ciudadano, sin advertir que sta tambin puede implicar
"obligacin", segn lo demostrarnos anteriormente. Por ende, interpretando
estrictamente el epgrafe del artculo 38 constitucional, se concluye que las
obligaciones ciudadanas son susceptibles de suspenderse, es decir, de no
cumplir e en los casos que el mismo precepto establece. Esta posibilidad se
antoja aberrativa, ya que, siendo la suspensin una pena cvica, slo debe
afectar a los derechos del ciudadano pero no a sus obligaciones. La sindresis
aconseja, consiguientemente, que la suspensin se contraiga a lo que se llama
((prerrogativa-derecho" sin comprender a la "prerrogativa-obligacin", aunque
la delimitacin precisa entre ambos conceptos sea difcil de establecer. En
efecto, al relacionar los artculos 35 y 3 constitucionales, que respectivamente
se refieren a las prerrogativas y a las obligaciones del ciudadano, advertimos
que el voto activo y el voto pasivo pueden considerarse como derecho y como
obligacin al mismo tiempo, aunque desde ngulos distintos. Esta
ambivalencia provoca la contradictoria situacin de que la prerrogativaderecho de votar y ser votado puede suspenderse en los casos previstos por el
artculo 38 constitucional, sin que se registre este fenmeno en 10
concerniente al voto activo y pasivo como prerrogativa-obligacin consignada
en las fracciones Hl y IV del artculo 3 que ya examinamos someramente. Por
tanto, para evitar esta contradiccin debe interpretarse dicho artculo 38 en el
sentido de que el fenmeno suspensivo que prev se contraiga a las
prerrogativas que simultneamente sean obligacin y derecho del ciudadano,
226
preceptos los analizamos en el captulo quinto de nuestra obra Las Garantas

Individuales.

211
sin extenderse a las que slo presenten el primer carcter.
Por otra parte, hay que distinguir entre la suspensin y la prdida de la

ciudadana, pues en tanto que la prdida importa su extincin, el fenmeno
suspensivo no la afecta como calidad del mexicano sino que versa sobre las
prerrogativas "derecho-obligacin" inherentes a esa calidad. Ahora bien, la
suspensin se traduce en que, mientras subsista la causa que la origina, el ciudadano no puede ejercer tales prerrogativas, pero una vez que desaparezca la
situacin creada por dicha causa, recobra su pleno goce. Debe observarse que
la cesacin de la situacin suspensiva vara segn la ndole de la causa que la
motiva, punto ste al que aludiremos al tratar cada una de las que estatuye el
artculo 38 constitucional.
El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artculo 3 de la

Constitucin que ya comentamos, es motivo para suspender las prerrogativas
o "derechos" del ciudadano (art. 38, frac. 1). La duracin de la suspensin es
de un ao en este caso y es sin perjuicio "de las otras penas que por el mismo
hecho sealare la ley", incumbiendo a la autoridad judicial su impo icin en los
trminos del artculo 21 constitucional.227
227
La Ley Electoral Federal de diciembre de 1951, en su artculo 140, fraccin r, dispona que "Se impondr multa de diez a trescientos pesos o prisin de tres das ~ seis
meses, o ambas sanciones a juicio del juez, y suspensin de derechos polticos por un
ao: 1. Al que, sin causa justificada, se abstenga de inscribirse en el padrn electoral
que le corresponda, de votar en las elecciones a que se refiere esta ley o se niegue a
desempear las funciones electorales que se le encomienden." A su vez, la Ley Federal
Electoral de diciembre de 1972, en su artculo 188, sealaba los casos de
incumplimiento de las obligaciones ciudadanas en trminos parecidos a los que se
contenan en el ordenamiento anterior, Esta ltima ley fue abrogada por la Ley Federal
212
La sujecin a proceso "por delito que merezca pena corporal" es otra

causa de suspensin de las prerrogativas o derechos del ciudadano (frac. II del
arto 38 const.). La situacin suspensiva comprende desde el auto de formal prisin hasta que se dicte sentencia que cause ejecutoria en el juicio penal de que
se trate. Si esta sentencia es absolutoria o no impone ninguna pena corporal, el
ciudadano recupera automticamente el goce de las mencionadas prerrogativas, permaneciendo stas suspendidas en el supuesto contrario, es decir, si el
fallo ejecutorio decreta contra el ciudadano una sancin corporal, pues en esta
hiptesis la causa suspensiva es esta ltima circunstancia (frac. 111 del arto
38) Y no el auto de formal prisin, prolongndose la suspensin durante el
tiempo de la reclusin.228 Estimamos que las causas previstas en las fracciones
11 y III del precepto constitucional mencionado -sujecin a proceso y sentencia
que imponga una pena corporal respectivamente- son injustas, ya que su texto
no distingue entre delitos intencionales o imprudenciales. Por consiguiente,
atendiendo al principio que ensea "ubi lex non distinguit, non distinguere
debemus", tales causas operan sin importar el carcter del delito por el que se
siga el proceso o en relacin con el que se haya impuesto la pena corporal. La
injusticia que achacamos a dichas disposiciones constitucionales estriba en
que, segn ellas, la suspensin de las prerrogativas ciudadanas puede
obedecer
a la comisin de hechos delictivos por imprudencia, los que, en nuestra

opinin, no debieran originar la expresada sancin poltica.
La ''vagancia o ebriedad consuetudinaria, declara en los trminos que

prevengan las leyes", es otra causa suspensiva (frac. IV del art. 38), que opera
independientemente de la sancin penal propiamente dicha que corresponda
a los delitos de vagancia y malvivencia, dentro de la que se incluye la
"ebriedad habitual".229
de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales, publicada el 30 de diciembre de
1977 y cuyos artculos 242 a 250 prevn diferentes sanciones en materia electoral. El
Cdigo Federal Electoral, que abrog la citada Ley y que entr en vigor el 13 de febrero
de 1987, prescribe diversas sanciones en su Ttulo Tercero del Libro Cuarto sin que
stas conciernan al incumplimiento de las prerrogativas del ciudadano.
228
El artculo 4 del Cdigo Penal ordena a este respecto que la pena de pensin
produce la suspensin de los derechos polticos", que comienza a contarse "desde qu
cause ejecutoria la sentencia respectiva y durar todo el tiempo de la condena.
229
Artculo 255, fraccin 11, del Cdigo Penal, precepto que ha sido abrogado.

213
El hecho de "estar prfugo de la justicia tambin provoca la suspensin

tal tas veces aludida, en cuyo caso la situacin suspensiva abarca "desde que
se die la orden de aprehensin hasta que prescriba la accin penal" (Idem.,
frac. V Esta causa nos parece intil, ya que tcticamente la sustraccin a la
justicia in posibilita en s misma al ciudadano prfugo para ejercer las
prerrogativas consignadas en el artculo 35 constitucional, toda vez que el
desempeo de 1as mismas debe realizarse pblicamente y ante las
autoridades estatales que en relacin con cada una de ellas sean competentes;
y es lgico suponer que estas exigencias no puede satisfacerlas ningn
evadido de la accin de los tribunales
Independientemente de las anteriores causas, la suspensin de las

prerrogativas del ciudadano puede ser materia de una sentencia penal que, de
acuerdo con la ley, la decrete como sancin por la comisin de algn delito
(frac. VI del ar 38). Es evidente que la mencionada suspensin slo puede
imponerse si la legislacin la prev expresamente como pena para cualquier
delito, en obsequio d. principio "nullum crimen, nulla poena sine lege" que se
contiene como garant del gobernado en el tercer prrafo del artculo 14
constitucional.230 As, la Ley Federal Electoral de diciembre de 1977 tipifica las
figuras que se llaman "delitos electorales" y las sanciona con penas corporales,
y adems con "suspensin de derechos polticos" por un lapso mayor del que
fija la fraccin 1 del artculo 3 constitucional, puesto que los derechos que las
implican no se traducen en simples faltas de cumplimiento a las obligaciones
ciudadanas previstas en el artculo 36 de la Constitucin, sino en actos de
mayor gravedad que no slo pueden ce meter los ciudadanos sino los
funcionarios pblicos que de diversa manera intervienen en el proceso
electoral y en los actos preparatorios del mismo. A su vez e Cdigo Federal
Electoral abrogatorio de esta Ley y que entr en vigor el 13 de fe brero de
1987, tambin previene diversas sanciones para los funcionarios aludidos
Por su parte, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales (COFIPE) de diciembre de 1990, prev los "delitos electorales", a
cuyas disposiciones nos remitimos. 231
Por ltimo, el prrafo final del artculo 38 constitucional deja en aptitud a
legislador ordinario federal, como lo haca el mismo precepto de la Carta
Fundamental de 57, para "fijar los casos en que se pierden y los dems en que
si se suspenden los derechos del ciudadano, y la manera de hacer la
rehabilitacin" Esta disposicin inutiliza el cuadro de causas constitucionales
por las que SI pierden y suspenden tales derechos, ya que la ley secundaria,
segn ella, puede establecer casos diferentes en los que se produzcan los
230
231
Esta garanta la estudiamos en nuestra respectiva obra tantas veces invocada.

Artculos 401 a 410.
214
citados fenmeno jurdico-polticos; y ya hemos aseverado que tratndose de

la suspensin de la prerrogativas ciudadanas, la legislacin federal electoral
contempla varias hipte-
sis diversas de las que se contienen en el artculo 38 constitucional. En

conclusin, ante la nugatoriedad o, al menos, impracticidad de las causas
suspensivas previstas en este precepto, hubiese bastado que los
constituyentes de Quertaro hubieran reproducido el artculo 38 de la
Constitucin de 57, lo cual habra sido ms lgico y sensato.
No quisiramos concluir el tema relativo a la suspensin de la ciudadana

sin formular algunas reflexiones sobre la operatividad prctica de los casos en
que dicho fenmeno se registra y que prev el artculo 38 constitucional. En la
realidad mexicana son raro, y hasta inslitos, lo proceso por lo llamados delitos
"electorales" tipificado en la ley secundaria respectiva y que culminan en
sentencias que pueden decretar la mencionada suspensin. Debemos
reconocer que e ta situacin real no obedece a que los ciudadano mexicano
cumplan de tal modo sus obligaciones cvicas que no incurran en la sancin
suspensiva de sus prerrogativas, sino a la circunstancia de que por indiferencia
o abulia casi nunca se instauran procesos por dichos delitos. Adems, e ti
mamo que las sanciones por falta de cumplimiento de los deberes ciudadanos
nicamente deben subsistir como medio expresivo para que en los pases de
exiguo o incipiente desarrollo poltico, los ciudadanos observen sus
obligaciones inherentes a su calidad de tales. Por lo contrario, en los pueblos
que hayan alcanzado o alcancen alto grado de civismo, las referidas sanciones
resultan inoperantes, toda vez que el ciudadano cumple espontnea y hasta
entusisticamente sus obligaciones dentro de un rgimen democrtico que no
slo est implantado normativamente en la Constitucin, sino que funciona
prcticamente en la realidad poltica. Consideramos que cuando la nacin
mexicana se site en ese grado evolutivo y viva realmente en una efectiva y
actuante democracia, la suspensin de las prerrogativas ciudadanas deber
ser eliminada como instrumento sancionador, ya que en esa anhelada hiptesis
todo ciudadano cumplira con los deberes que le impone su propia condicin
poltica sin compulsin ni amagos o presiones de ninguna especie, despertando
de la apata que lo ha caracterizado.
III. EL TERRITORIO

215
El territorio no es slo el asiento permanente de la poblacin, de la

nacin o de las comunidades nacionales que la forman. No nicamente tiene
una acepcin fsica, sino que es factor de influencia sobre el grupo humano que
en l reside, modelndolo de muy variada manera. Puede decirse que el
territorio es un elemento geogrfico de integracin nacional al travs de
diversas causas o circunstancias que dentro de l actan sobre las
comunidades humanas, tales como el clima, la naturaleza del suelo, los
mltiples accidentes geogrfico, los recurso econmicos naturales, etc., y que
estudian la sociogeografa como parte de la sociologa, la geografa humana y
la economa.
Como elemento del Estado, el territorio es el espacio dentro del cual se

ejerce el poder estatal o imperium. En este sentido significa, como lo afirma
Burdeau,
un cuadro de competencia y un medio de accin. 232 Como esfera competencia

del Estado delimita espacialmente la independencia de ste frente a otros
Estado, es el suelo dentro del que los gobernantes ejercen sus funciones, es el
ambiente fsico de vigencia de las leyes y de demarcacin de su aplicatividad
-territorialidad- fuera del cual carecen de eficacia normativa -extraterritorialidad-. Como medio de accin del Estado, el territorio es un "instrumento
del poder" puesto que "quien tiene el suelo tiene el habitante", siendo "ms
fcil vigilar y constreir a los individuos si se les puede asegurar por medio del
territorio en el que viven". "Cuando el hombre no puede escapar a la accin de
los gobernantes sino abandonando la tierra que le nutre, su vulnerabilidad se
vuelve ms grande." "Los trabajos pblicos, la reglamentacin de la propiedad
inmueble, la explotacin de las riquezas naturales, la defensa nacional y an el
arreglo del poder conforme a su reparticin entre centros locales, implican la
utilizacin del territorio."233
Entre el Estado y el territorio hay, pues, una relacin de imperium mas

232
233
O p. cit .. torno 11. "L'Etat", p. 78.

G. Burdeau, Op. cit., p. B0.
216
no de dominium, lo que significa que la entidad estatal no es "duea o

propietaria" del espacio territorial, es decir, no ejerce sobre ste un "derecho
real"234 dentro de la concepcin jurdica civilista, o sea, como equivalente a
"propiedad", ya que en todo caso se tratara de un "derecho real institucional"
como la califica Burdeau siguiendo a J. Dabin. "El Estado, dice, procede de la
asignacin de un suelo a un pueblo, la institucin estatal no tiene por qu
despreciar e te medio que le es propio para realizar la idea de derecho que ella
encarna. En este sentido existe incontestablemente entre la tierra y el poder
un nexo institucional. Sin embargo, sobre un bien material este vnculo no
debe confundirse con el que traduce la propiedad porque sirve a intereses bien
diferentes en cuanto a su naturaleza y a su extensin. Es, pues, un derecho
real de naturaleza particular cuyo contenido se determina por la exigencia del
servicio de la institucin."235
Independientemente de cmo se conciba al territorio en relacin al

Estado, o sea, como elemento de su ser jurdico poltico o como condicin de su
existencia, lo cierto es que no puede haber entidad estatal sin espacio
territorial. As, segn asevera Biscaretti: "En los casos en que falte algn
territorio estable" (como sucedi con los hebreos esparcidos por todo el mundo
ha ta el ao de 1948, en que surgi el Estado de Israel), o aqul no aparezca
relacionado permanentemente con el pueblo que vive sobre l (como ocurre
con los pueblos nmadas), entonces no hay Estado, por lo menos en el sentido
que se le confiere hoy con la indicada expresin. Obsrvese, por lo dems que
en la poca moderna, como inconsciente confirmacin de tal realidad (y,
parejamente, con la innegable evolucin experimentada por el concepto en
cuestin a travs de la Historia), suelen designarse precisamente los Estados
con el nombre geogrfico de su territorio: mientras que el mismo vocablo que
sirve genri-
234
235
Vase J. Jellinek. Teora General del Estado.

O p. cit., p. 82.

217
camente para nombrarlos se conexiona, evidentemente, con el verbo estare,

que implica el presupuesto de una sede fija y determinada."236
Debemos agregar que el territorio del Estado no slo comprende el territorio que suele llamarse "continental", sino el mar territorial y el espacio areo.
En cuanto al primero, su extensin se fija por las normas de Derecho Internacional Pblico y por los tratados internacionales cuyo estudio no nos corresponde abordar en esta obra. Por lo que atae al espacio areo, el Estado tiene,
en las capas areas existentes sobre su territorio, "derechos de polica y de
sobrevigilancia" como sucede con el mar territorial, sin poder impedir ni el
vuelo de aeronaves que inofensivamente las cruzan ni la prctica de
experimentos cientficos sin propsitos blicos o agresivos. 237
Las consideraciones que anteceden y la concepciones doctrinales que
hemos invocado nos llevan a la conclusin de que el territorio, como elemento
del Estado (condicin de su existencia segn Burdeau) es el espacio terrestre,
areo y martimo sobre el que se ejerce el imperium o poder pblico estatal al
travs de las funciones legislativa, administrativa o ejecutiva y judicial o
jurisdiccional, o sea, la demarcacin geogrfica dentro de las que stas se
desempean.238 Por esta razn, el ejercicio extraterritorial de las citadas
funciones es jurdicamente inadmisible. Suponer lo contrario equivaldra a
aceptar la situacin catica y conflictiva que se producira por las continuas
interferencias entre los poderes pblicos de dos o ms Estados sobre un mismo
territorio, con el consiguiente rompimiento del equilibrio internacional. Es
inconcuso, por lo dems, que los destinatarios de dichas funciones son los
sujetos fsicos y morales de variada ndole que existen y actan dentro del
mbito espacial que comprende el territorio. Adems, todos los bienes de
cualquier especie que en l se hallen o que natural o fsicamente lo
compongan, son susceptibles de ser materia de las mismas funciones, es decir,
del imperium del Estado. Sin embargo, tales bienes pueden ser igualmente
objeto del dominium estatal en una perspectiva o relacin jurdica diferente,
esto es, no como materia sobre la que se ejerza el poder pblico, sino como
elementos que integran el patrimonio del Estado. Ahora bien, este patrimonio
se forma por todos aquellos bienes que el orden jurdico fundamental imputa
en dominio al Estado y que obviamente son distintos de los que componen la
esfera jurdico-econmica de los sujetos fsicos o morales, individuales o
colectivos, privados o sociales, que existan dentro del territorio estatal. De esta
236
Derecho Constitucional, p. 109.

G. Burdeau. Op. cit., p. 85, quien sostiene estas ideas fundndose en las de Le Fur.
238
No debe olvidarse que el territorio estatal es susceptible de variar en extensin a
consecuencia de tratados o convenios internacionales de muy prolija motivacin o por
causas naturales que determinan la figura jurdica de la accesin, comprendindose en
ellas los fenmenos de avulsin, aluvin , mutacin del cauce o lveo fluvial. La
avulsin consiste en el desprendimiento, por la fuerza de las aguas, de porciones
terrestres del territorio de un Estado y en su agregacin consiguiente al territorio de
otro Estado limtrofe, implicando el aluvin el hecho contrario.
237
218
consideracin se infiere que dentro del Estado hay dos grandes tipos de
dominio o propiedad,239 a saber, el estatal y el no estatal,
comprendiendo este ltimo los bienes que pertenezcan a las personas fsicas o
morales de carcter privado y a las entidades sociales o socio-econmicas que
existan y operen dentro del mismo Estado.
B. El territorio del Estado mexicano
Tomando en consideracin que Mxico es un Estado federal, es

indispensable formular algunas reflexiones generales sobre la implicacin
jurdica del elemento territorio en eta forma estatal. E tas reflexiones se su
citan por la cuestin consistente en determinar si en un Estado federal existe
un territorio unitario o la suma de los "territorio" pertenecientes a las distintas
entidades federativas. Para dilucidar dicha cuestin es impresindible, a nuestro
entender, reafirmar la idea de que el territorio, como elemento geogrfico del
Estado es el espacio terrestre, areo y martimo dentro del que la entidad
estatal ejerce su poder, al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y
jurisdiccional y por conducto de sus respectivos rganos o autoridades. Ahora
bien. en la estructura federativa de un Estado existen dos esferas dentro de la
que tales funciones desempean a saber, la federal y la que corresponde a las
entidades federadas. Estas esferas no se demarcan territorialmente sino por la
materia en relacin a la cual las mismas funciones se ejercitan. As, el orden
jurdico fundamental de un Estado federal, o sea, su Constitucin, determina
las materias obre las que las autoridades de la Federacin pueden legislar y
realizar su actividades administrativas y jurisdiccionales, incumbiendo por
239
Dominio" y "propiedad" son equivalentes, ya que ambos conceptos denotan el

derecho de gozar, disfrutar y disponer de una cosa. As, Escriche, al definir la propiedad
asienta que "Esta voz tiene dos acepciones : Tan pronto expresa el derecho en s
mismo que tambin se llama dominio. y tan pronto significa la misma cosa en que se
tiene el derecho" (Diccionario de Legislacin 'Y Jurisprudencia, pp. 57 Y 1,392).

219
exclusin a los rganos de la entidades federativa, dentro de su respectivo
territorio, la expedicin de leyes el de empeo de actos administrativo y la
solucin de controversias en materia no expresamente imputadas a la potestad
federal. Estas ideas no denotan sine el principio que e contiene en el artculo
124 constitucional. en cuanto
a que "las facultades que no estn
expresamente concedidas a los funcionarios federales, e entienden reservadas
a los Estados." De este principio se infiere que las circunscripciones
territoriales de las entidades federales son espacios geogrficos ejercen su
imperio tanto las autoridades federales como las del Estado miembro de que se
trate dentro de su correspondiente mbito competencial. Consiguientemente,
el territorio de un Estado federal es el espacio donde sus rgano ejercen las
funciones legislativa, ejecutiva y judicial, implicando un todo geogrfico
independientemente de las porciones territoriales en que se divida y 1as
cuales corresponden a cada entidad federativa. Dicho de otra manera, dentro
del territorio que pertenece a cada Estado miembro existen dos mbitos
competenciales n lo que tales funcione se desempean, a saber, el federal y el
loca extendindose el primero a todo el e paci formado por conjunto de las
citadas circunscripciones territoriales de las entidades federadas. Ello implica,
por ende,
que al territorio de un Estado federal se le denomine tambin territorio nacional" por ser el asiento fsico de toda la nacin independientemente de las
porciones espaciales que dentro de l se imputen jurdicamente a las entidades
federativas.
b) Su comprensin
220
El artculo 42 constitucional, en su fraccin I, establece que "El territorio

nacional comprende el de las partes integrantes de la Federacin", o sea, el de
los Estados, y el Distrito Federal que la componen, segn lo indica el artculo
43 de la Ley Suprema.240 Estas disposiciones de la Constitucin deben interpretarse en el sentido que ya expusimos, es decir, en cuanto que el imperio del
Estado federal mexicano se ejerce sobre todo el espacio geogrfico integrado
con las porciones territoriales que pertenecen a cada entidad federativa, al travs de las tres funciones que tambin hemos indicado. Huelga decir que la
extensin fsica de ese espacio resulta de la suma de tales porciones
territoriales, abarcando una superficie total de un milln novecientos sesenta y
siete mil ciento ochenta y tres kilmetros cuadrados, sin incluir el rea insular
que es de cinco mil trescientos sesenta y tres kilmetros cuadrados.241
El territorio mexicano comprende tambin "El de las islas de Guadalupe

y las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico" (frac. III del art. 42
const.) y el de las islas en general "incluyendo los arrecifes y cayos en los
mares adyacentes" (idem., frac. II). Es lgico que, para que las islas, arrecifes y
cayos y sus "zcalos submarinos" (idem., frac. IV), pertenezcan al territorio
mexicano se requiere que estn ubicados dentro de la zona que comprende el
mar territorial de nuestro pas, ya que fuera de sus lmites no se extiende su
imperio.242
240
Este precepto declara que "Las partes integrantes de la Federacin son los Estados
de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima,
Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacan,
Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis
Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y
el Distrito Federal.
241
Las extensiones territoriales de cada entidad federativa en kilmetros cuadrados,
son las siguientes: Aguascalientes, 5,589; Baja California Norte, 70,113; Campeche,
5,114; Coahuila, 151,517; Colima, 5,455; Chiapas, 73,887; Chihuahua, 247,087;
Durango, 119,48; Guanajuato, 30,589; Guerrero, 3,794; Hidalgo, 20,987; Jalisco,
80,137; Mxico, 21,41 ; Michoacn, 59,84; Morelos, 4,941; Nayarit, 27,21; Nuevo
Len, 4,555; Oaxaca, 95,34; Puebla, 33,919; Quertaro, 12,79; San Luis Potos,
2,848; Sinaloa, 58,092; Sonora, 184,934; Tabasco, 24,1; Tamaulipas, 79,829;
Tlaxcala, 3,914; Veracruz, 72,815; Yucatn, 43,379; Zacatecas, 75,040; Distrito
Federal, 1,499; Baja California Sur, 73,7; Quintana Roo, 42,030. Estos fueron
tomados del Atlas Porra de la Repblica Mexicana, p. 104.
242
La superficie insular de Mxico abarca cinco mil trescientos sesenta y tres
kilmetros cuadrados, segn el dato proporcionado por el Atlas Porra ya citado, p.
104.

221
La plataforma continental tambin integra el territorio del Estado
mexicano segn lo establece la fraccin IV del artculo 42 constitucional. Dicha
plataforma, llamada igualmente C( zcalo continental", se ha definido como "el
lecho del mar y el subsuelo de las zonas marinas adyacentes, a las costas, pero
situadas fuera de la zona del mar territorial, hasta una profundidad de dos-
cientos metros, o ms all de este lmite, hasta donde la profundidad de las

aguas suprayacentes permita la explotacin de los recursos naturales de
dichas zonas", as como "el lecho del mar y el subsuelo de las regiones
submarinas, anlogas, adyacentes a las costas de las islas". Estas definiciones
fueron formuladas por la Convencin sobre la Plataforma Continental de la
Conferencia sobre el Derecho del Mar, reunida en Ginebra en 1958.
El artculo segundo de dicha Convencin "reconoce derechos de soberana al

Estado ribereo sobre la plataforma continental, a los efectos de su exploracin y de la
explotacin de sus recursos naturales. Este derecho se reconoce en forma exclusiva en
favor del Estado ribereo, aunque ste no explore los recursos naturales de su
plataforma y con independencia de su ocupacin real o ficticia, as como de toda
declaracin expresa.
"EI mismo artculo de la Convencin explica el alcance de la expresin 'recursos

naturales', aclarando que se entiende por tales los recursos minerales y otros recursos
no vivos del lecho del mar y del subsuelo. Tambin comprende los organismos vivos
pertenecientes a especies sedentarias, es decir, aquellos que en el periodo de
exploracin estn inmviles en el lecho del mar o en su subsuelo, o slo pueden
moverse en constante contacto fsico con dicho lecho y subsuelo.243
Seguramente, como consecuencia de la mencionada Convencin

internacional se reform en enero de 190 el artculo 42 constitucional, a
efecto de incluir, como perteneciente al territorio mexicano la plataforma
continental en ambos litorales, con el alcance fsico y jurdico cuyos trminos
se acaban de transcribir244 debindose recordar, por otra parte, como lo hace
243
Enciclopedia Jurdica Omeba. Tomo XIX, pp. 66 Y 7

Al discutirse en la Cmara de Diputados dicha reforma constitucional, la Primera
Comisin de Puntos Constitucionales consider que " ... la nocin de plataforma
continental se apoya en una nueva concepcin del Derecho Martimo constituido por
244
222
Felipe Tena Ramrez, que por virtud de la reforma practicada al mismo

precepto en enero de 1934, "realizada para acatar un laudo del rey de Italia,
pronunciado en un arbitraje internacional entre Mxico y Francia, desapareci
de dicho artculo
el nombre de la isla de la Pasin, conocida internacionalmente con el nombre

de Clipperton, la cual pas al dominio de Francia." 245
Al referirnos al territorio como elemento del Estado en general,

afirmamos que se compone no solamente del espacio terrestre, sino del areo
y del martimo. Esta integracin la consignan, en cuanto al territorio mexicano,
las fracciones V y VI del aludido artculo 42 constitucional, las cuales
consideran que comprende "Las aguas de los mares territoriales en la
extensin y trmino que fija I Derecho Internacional",246 as como "El espacio
aquella porcin de territorio perteneciente a una nacin y que se encuentra oculta bajo
las aguas del ocano hasta una profundidad de doscientos metros en principio, 1) ms
all de este lmite hasta donde la profundidad de las aguas permita la explotacin de
los recursos naturales de dichas zonas, as como tambin el lecho del mar y el
subsuelo de las regiones submarinas adyacentes a las costas de islas, en idnticas
circunstancias de profundidad y posibilidades de explotacin. Es decir, que tanto las
porciones submarinas adyacentes a las costas como los zcalos adyacentes a las islas,
arrecifes y cayos, representan frente a la potestad del Estado mbitos espaciales que
integran tanto como el suelo y el subsuelo, el elemento geogrfico compositivo del
Estado. En consecuencia, la Comisin encuentra que la iniciativa del Ejecutivo Federal
para reformar los artculos 27, 42 y 48 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, obedece al imperativo jurdico poltico de acoger en nuestra legislacin
interna convirtiendo en norma constitucional las prescripciones del Nuevo Derecho
Internacional del Mar, derivado de las nuevas convenciones adoptadas en decisivas
conferencias internacionales y en las nuevas corrientes doctrinales que informan la
evolucin del actual Derecho Internacional. Por tanto, esta Primera Comisin de Puntos
Constitucionales se permite opinar que son procedentes las modificaciones propuestas
por el Ejecutivo a los referidos artculos, en la forma y trminos que ya fueron
aprobados por la Colegisladora, a fin de dar actualidad al texto constitucional y hacer
posible que el Estado mexicano ejerza ntegramente su soberana". (Diario de los
Debates, 22 de octubre de 1959, pp. 5 y 6.)
245
Cfr. Derecho Constitucional Mexicano
246
Por lo que concierne a la extensin del mar territorial, han existido varios criterios
para fijarla. As, se consider que dicho mar deba abarcar tres millas nuticas, a las
que equivale el alcance de los caones; en la Conferencia de Ginebra efectuada en
1958 se dijo que el mar territorial no debera exceder de doce millas, extensin que se
reafirm en el Tratado de Pesca entre Mxico" Estados Unidos celebrado en el ao de
198, as como en el Tratado de Lmites entre nuestro pas y el vecino del Norte de
noviembre de 1970. En la Reunin del Congreso Internacional e Interamericano de
Jurisconsultos verificada en 195 se concluy "que cada Estado tiene competencia para

223
situado obre I territorio nacional (se entiende el terrestre y el martimo), con la
extensin y modalidades que establezcan el propio Derecho Internacional".
Claramente se advierte de las disposiciones transcritas que en lo concerniente
a la extensin y otras modalidades del mar territorial y al espacio areo,
nuestra Constitucin, es decir, el derecho interno fundamental de Mxico, se
remite a las normas jurdicas internacionales establecidas principalmente en lo
tratado o convenciones de este tipo y cuyo estudio rebasara el contenido de la
pre ente obra.
Sin embargo, debemos observar que la extensin del mar territorial no

se ha delimitado invariablemente en las reuniones y documentos
internacionales. As, "En la Conferencia de La Haya, 1930, no hubo acuerdo
sobre la extensin del mar territorial, aunque eran mayora los pases
partidarios de extender sus lmite ms all de las tres millas marinas",
debiendo agregarse que "En tanto que la Comisin de Derecho Internacional de
las Naciones Unidas, en su proyecto del ao de 195, establece que la
soberana se extiende a la zona del mar adyacente a las costas de un Estado
(art. 1), as como al espacio areo situado sobre ese mar territorial y al lecho y
subsuelo de ese mar (art. 2), y agrega en el segundo prrafo del artculo 3 que
el Derecho Internacional ms all de doce millas", y "en la III Reunin del
Congreso Internacional Interamericano de Jurisconsultos, realizada en Mxico
en 195, se declar que cada Estado tiene competencia para fijar su mar
territorial hasta lmites razonables, atendiendo a factores geogrficos y
biolgicos, as como a las necesidades econmicas de su poblacin )' a su
seguridad y defensa".247
Al tratar acerca del territorio como elemento del Estado en general, dijimos que es el espacio donde se ejerce el imperium o poder pblico que se
desarrolla mediante las funciones legislativa, administrativa y judicial que desempean los rganos estatales respectivos. Esta concepcin jurdica la expresa
el artculo 48 de la Constitucin al disponer que los diferentes elementos que
integran el territorio nacional -luego hemos enunciado y comentado somerafijar su mar territorial hasta lmites razonables, atendiendo a factores geogrficos y
biolgicos, as como a las necesidades econmicas de su poblacin y a su seguridad y
defensa". Debe advertirse que en 1975 se reform el prrafo octavo de nuestro artculo
27 constitucional, estableciendo una "zona econmica" o "mar patrimonial" de
doscientas millas nuticas, reforma que est concebida en los siguientes trminos: "La
Nacin ejerce en una zona econmica exclusiva situada fuera del mar territorial y
adyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen las
leyes del Congreso.
247
Enciclopedia Jurdica Omeba. Idem., p. 5. Debemos r cardar que en ejercicio de
este derecho internacionalmente reconocido, Mxico ha establecido que la extensin
de su mar patrimonial es de doscientas millas a partir de sus costas, habindose
practicado la reforma constitucional conducente en el ao de 1975.
224
mente-, "dependern directamente del Gobierno de la Federacin". Debemos

anticipar que por "gobierno" no slo se entiende la actividad pblica directiva
del Estado, sino el conjunto de rganos estatales que ejercen las funciones
tantas veces aludidas. Por consiguiente, el citado precepto constitucional, al
declarar que las diversas porciones que componen el territorio nacional
dependern del Gobierno federal, est indicando que es el Estado mexicano
mismo o "Federacin" el que ejerce el imperium sobre ellas por conducto de
sus diferentes autoridades, sean legislativas, administrativas o judiciales La
mencionada declaracin constitucional no se refiere, por ende, a la "propiedad"
del Estado mexicano sobre las indicadas porciones territoriales, debiendo
advertir, sin embargo, que stas, independientemente de ser partes del espacio terrestre en el que se despliega el imperium, son materia del dominio
estatal en los trminos del artculo 27 constitucional que despus estudiaremos
.
Por otro lado, el mismo artculo 48 de la Constitucin excluye del

imperium federal a "aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido
jurisdiccin los Estados".
Esta curiosa disposicin, que debi incluirse en un precepto transitorio y no

permanente, no la contena el proyecto constitucional presentado al Congreso do
Quertaro por don Venustiano Carranza ni se incluy en el texto del artculo 41
propuesto por la Comisin dictaminadora respectiva en la que figuraron lo diputados
l\1achorro Narvez, Jara e Hilario Medina. Es ms, la misma Comisin reafirm el
imperium federal sobre todas las islas situadas en el mar territorial y sobre las que
tradicional e histricamente han pertenecido a Mxico aseverando que "El artculo 48
del proyecto emplea la palabra 'adyacentes' par significar las islas pertenecientes a
Mxico. Para hacer constar de una manera terminante el dominio eminentemente (sic)
de la nacin sobre otras islas que no sean precisamente adyacentes, como la de
Guadalupe, las de Revillagigedo y la de la Pasin, en el proyecto, que sometemos a la
aprobacin de esta hone rabie Asamblea se ha suprimido aquella palabra, y, por lo
tanto, queda en los siguientes trminos:
"ARTCULO 48. Las islas de ambos mares que pertenezcan al territorio nacional,
dependern directamente del Gobierno de la Federacin." 248
Ahora bien, la propia Comisin, tomando en cuenta las objeciones de algunos

diputados, volvi a presentar el texto de dicho artculo 48 exceptuando la
248
Diario de los Debates. Tomo II, p. 14.

225
"dependencia directa" del gobierno federal las islas sobre las que "hasta ] fecha (es
decir hasta la promulgacin de la Constitucin actual, o sea, el de febrero de 1917)
hayan ejercido jurisdiccin los Estados". En esta frmula quedaron comprendidas todas
aquellas islas que por tradicin, consenso general
y por causas geogrficas y econmicas han sido consideradas como

pertenecientes a las entidades federativas con costas en ambos litorales del territorio
continental nacional. 249
249
Las objeciones a que aludimos se presentaron por los diputados Ramrez Villarreal,
Polacicini, Monzn y Morti. Cada uno de ellos se refiri a los casos de distintos Estados
de la Repblica para enfatizar que a los mismos han pertenecido diferentes islas
situadas frente a su respectivas co taso As, el primero propuso que se adicionara el
artculo 48 con la frmula ya transcrita "para dejar a salvo los derechos del Estado de
Colima sobre las islas de Revillagigedo, los derechos que (entiendo) tiene el Territorio
de Tepic -hoy Estado del mismo nombre- sobre las Maras y los derechos que tienen
algunos otros Estados sobre las islas que estn prximas a su territorio". Palavicini
aludi a la isla del Carmen para recordar que siempre haba sido del Estado de
Campeche; Monzn se refiri a la isla del Tiburn como perteneciente al Estado de
Sonora y Mart a la de San Juan de Ula como parte del territorio veracruzano. Quien
resumi dichas objeciones en una proposicin acogida por la Comisin dictaminadora
fue el diputado Adame, quien manifest: "Hay dos clases de islas en el litoral de
nuestros mares: unas islas que estn si tuadas dentro de las aguas jurisdiccionales de
la nacin, y otras islas que estn muy lejos y deben considerarse como posesiones. La,
islas que estn dentro de las aguas jurisdiccionales, podrn considerarse de los
Estados, como la isla de que nos hablaba el diputado Palavicini y otras; pero las islas
que estn muy lejos de nuestras costas, no pueden considerarse como posesiones de
los Estados, porque en las facultades que se conceden en el ttulo S" de la Constitucin
a los Estados, no se les concede ningn derecho de conquista. Por consiguiente, hay
que aclarar este punto en los diversos artculos de la Constitucin. Considerar las dos
clases de islas; las que estn dentro de las aguas territoriales y las que estn alejadas;
la adicin que propuse yo al artculo 43, fue para que se hiciera constar que se
consideraban como territorio nacional, y en el ttulo S" puede dejarse a los Estados la
facultad de poseer las islas que estn dentro de sus aguas" (Diario d los Debates del
Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo JI, pp. 14 a 17).
226
c) Breve referencia histrica
El territorio del Estado mexicano, como el de cualquier otro Estado del

orbe, ha experimentado variaciones durante el transcurso de la vida independiente de nuestro pas. A estas variaciones nos referiremos sin aludir al territorio de la Nueva Espaa, punto que abordamos en el captulo primero de la
presente obra.
Al crearse el Estado mexicano mediante la Constitucin federal de 4 de

octubre de 1824, su territorio obviamente tena la misma extensin que el de
la Nueva Espaa aumentado con lo de Yucatn y Chiapas.250 En la Constitucin
de Cdiz de marzo de 1812 el territorio de la Nueva Espaa comprenda la
Nueva Galicia, la Pennsula de Yucatn, Guatemala, Provincias Internas de
Oriente y Provincias Internas de Occidente. (Art. 10.) El Decreto Constitucional
sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de 1814 dividi la "Amrica
Mexicana" en diez y siete provincias, que eran Mxico, Puebla, 11axcala, Veracruz, Yucatn, Oaxaca, Tecpan, Michoacn, Quertaro, Guadalajara,
Guanajuato, Potosi, Zacatecas, Durango, Sonora, Coahuila y Nuevo Reino de
Len. (Art, 42), habindose agregado por Ley de 17 de noviembre de 1821 las
de Nuevo Santander, Texas y Nueva Vizcaya.
El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 sustituye e'

nombre de "Provincias" por el de "partes integrantes" del territorio nacional
denominacin que recibira la designacin de "estados" o de "departamentos'
respectivamente en los regmenes federal y centralista. Segn sostiene el
distinguido historiador don Edmundo O'Gorman, "en los das inmediatos
anteriores a la promulgacin de la Constitucin general (de octubre de 1824) el
terri torio (de nuestro pas) qued dividido en la forma que a continuacin se
dice Estados: Chiapas, Chihuahua, Coahuila de Texas, Durango, Guanajuato, In
terno de Occidente, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla de los
Angeles, Quertaro, San Luis Potos, Tamaulipas, ante Santander, Tabasco
Tlaxcala, Veracruz, Xalisco, Yucatn y Zacatecas; y en los Territorios de La
Californias, Alta y Baja, o Nueva y Antigua; el Partido de Colima (sin el pueblo
de Tonila) y Nuevo Mxico". 251
250
El Estado de Chiapas opt libremente por anexarse a la Repblica Federal Mexicana

mediante proclamacin solemne de su Congreso n junta extraordinaria de 14 de
septiembre de 1824, habindose decidido su segregacin de Guatemala. Mxico y
Chiapas. Bo quejo Histrico. Prudencio Boscoso Pastrana. Pp, 208 y 209.
251
Cfr. Historia de las Divisiones Territoriales de Mxico.

227
Segn dijimos, al crearse el Estado mexicano mediante la Constitucin
Federal de 4 de octubre de 1824, su territorio tena la misma extensin que la
de la Nueva Espaa aumentado con los de Yucatn y Chiapas. Como afirma
don Lucas Alamn, la extensin del territorio nacional a la sazn "dese la
frontera de los Estados Unido reconocida por e1 tratado d Ons (Luis de), 252
hasta la de Guatemala, contena 216,012 leguas cuadradas de cinco mil yardas
castellanas".253 En otras palabras, el territorio del Estado mexicano
comprenden esa poca, adems de su extensin actual, la de los territorios de
Alta California, de Santa F de Nuevo Mxico y la del Estado norteamericano de
Texas. Segn opinin de tan distinguido historiador, el mencionado tratado fl
una de las causas para que la rica regin de la provincia de Tejas se color zara
con grupos de familias suyos dirigentes, Moiss y Esteban Austin, tenan el
propsito de segregarla de la Repblica Mexicana.
"Por el tratado de Ons, dice Alamn, habindose cedido los Estados

Unidos las Floridas, e estableci que los vecinos de estas provincias que
quisieses retirarse al territorio espaol, podran hacerlo, con cuyo motivo
solicit de Cortes de Espaa Moiss Austin, una concesin de terreno para
colonizar c trescientas familias emigradas de las Floridas, que se haban de
radicar en provincia de Tejas, una de las internas de Oriente, la mas adecuada
para es intentos por estar baada por el golfo de Mjico, en el que desaguan
multitud de ros que proporcionan riegos para la agricultura, comunicaciones
para comercio interior y fcil explotacin de sus frutos por los puertos que en
desembocadura forman. Aunque Austin obtuvo lo que solicitaba, fu en tiempo
que hecha la indepedencia, necesit confirmacin por el gobierno mejicano
pero habiendo muerto Moiss, le sucedi en la solicitud su hijo Estvan, que lo
obtuvo de Iturbide, y para dar mas impulso la colonizacin, se form un
252
Por medio de este tratado, celebrado el 22 de febrero de 1819, y ratificado por

monarca espaol en octubre de 1820, Espaa cedi a los Estados Unidos la Florida,
des] de que fue ocupada militarmente por un general de apellido Jackson. En dicho
tratado, ms, se fijar n los lmites territoriales de la Nueva Espaa en su frontera norte.
Estos lmites fueron ratificados por el tratado de 12 de enero de 1828 celebrado entre
nuestro pas y los Estado Unidos.
253
Historia de Mxico. Tomo V, p. 872.
228
reglamento por la junta instituyente. Establecida la federacin, se fijaron por

una ley en 1824 las reglas que habian de seguir los Estados en las concesiones
de terrenos, dejando estos la facultad de distribuirlos segun los reglamentos
particulares que formasen. Las concesiones se multiplicaron ms all de toda
consideracin de prudencia, y como los que las obtenian eran aventureros
extranjeros especuladores mejicanos que no tenian medios de hacerlas valer,
las fueron enagenando ciudadanos de los Estados Unidos, hasta establecerse
en Nueva York un banco para la venta de tierras en Tejas, que era el punto que
llamaba entnces la atencion, en 'que tuvo no pequea parte D. Lorenzo de
Zavala, por las concesiones que se le habian hecho."254
No est en nuestra intencin, por no corresponder el tema respectivo al

contenido de esta obra, hacer referencia a los hecho polticos y militares que
culminaron en el Tratado de Guadalupe Hidalgo de 2 de febrero de 1848 con el
que concluy la guerra entre Mxico y los Estados Unidos y mediante el cual
nuestro pas se vio obligado a ceder a esta potencia imperialista "ms de la
mitad de nuestro territorio", como afirma don Alfonso Toro, "a cambio de la
msera suma de quince millones de pesos".255 La cesin territorial pactada en
dicho tratado comprendi "adems de Tejas, el terreno entre El Nueces y el
Bravo, perteneciente en su mayor parte a Tamaulipas, todo el territorio de
Nuevo Mxico y toda la Alta California",256 o sea la mitad del territorio "que la
repblica posea al hacerse la independencia".257 Es sobradamente conocida la
mltiple y diversa motivacin que oblig al Gobierno mexicano a celebrar tan
tremendo tratado de "paz" bajo la presin terrible y omino a de las armas
norteamericanas que estaban decididas a apoyar por la fuerza la destruccin
total de nuestro pas y la incorporacin de todo el territorio nacional a los Estados Unidos. Rebasara los lmites del presente estudio exponer y comentar
los hechos y circunstancias histricas, polticas, econmicas y militares que
provocaron nuestra derrota por el invasor estadounidense y la aceptacin del
aludido tratado en cuya confeccin y en condiciones notoriamente
desventajosas los comisionados mexicanos, encabezados por don Luis de la
Rosa, a la sazn Ministro de Asuntos Exteriores, realizaron loables esfuerzos de
dialctica patritica para evitar que el len norteamericano se engullera
mayores extensiones territoriales de nuestro suelo. Contra el mencionado
tratado se alzaron voces que no fueron sirio iracundas e intiles lamentaciones
frente a una situacin fctica consumada irreversiblemente, pero que en el
fondo no expresaban sino el quebrantamiento impune de las normas de
convivencia internacional por el vecino poderoso en detrimento del dbil. Entre
esas voces se escucharon, en el Senado, la de Otero, 258 y fuera de l, ya como
254
Op. cit., pp. 873 Y 874.

Historia de Mxico, p. 412.
256
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 708.
257
Alamn, op. cit., tomo V, p. 876.
258
La Cmara de Diputados aprob el Tratado de Guadalupe Hidalgo por cincuenta y un
votos contra treinta y cinco y el Senado por treinta y tres contra cuatro (Mxico a
T'raus de los Siglos. Tomo IV, p. 710).
255

229
diputado saliente, la de Rejn, o sea, por curiosas coincidencias, las de los
prceres de nuestro juicio de amparo.259
Otra mutilacin sufri el territorio del Estado mexicano en diciembre de

1853 al celebrarse el llamado "Tratado de la Mesilla" 260 bajo el gobierno de
259
En las "Observaciones" que Rejn formul con fecha 17 de abril de 1848 al Tratado
de paz de Guadalupe Hidalgo, el ilustre yucateco volc su pasin llena de iracundia. No
pode260
mos resistir el deseo de transcribir algunas de sus frvidas expresiones considerando
que dicho tratado implic el sacrificio de "ms de la mitad de nuestro inmenso
territorio por una miserable cantidad, porque con el plano en la mano, y con presencia
de las concesiones que se hacen por esos fune tos tratados, he deducido, acompaado
de otras personas bastante versadas en clculos de e ta especie, que son por lo menos
ochenta y un mil setecientas treinta leguas cuadradas mexicanas las que se van a
enajenar, lo que forma ms de la mitad de nuestro territorio ... Reduciendo ahora los
terrenos que se van a traspasar, a acres de los cuales entran cuatro mil setecientos
dos, ochenta y seis centavos en nuestra legua cuadrada de cinco mil varas por lado,
tendremos trescientos ochenta y cuatro millones, trescientos sesenta y cuatro mil
setecientos cuarenta y siete acres, que vendidos cada uno a un peso veinte y cinco
centavos, segn el valor dado a los terrenos ms despreciables por la ley del ao de
1830 de esos mismos Estados Unidos, importan cuatrocientos ochenta millones,
cuatrocientos cincuenta y cinco mil novecientos treinta y cuatro pesos. Contrado,
pues, a esto slo el clculo de lo que va a adquirir la repblica vecina y sin meter en
cuenta los edificios pblicos, maderas de construccin naval y ebanistera, ricos
placeres de oro, minas del mismo metal, plata, azogue, carbn de piedra y dems
preciosidades incalculables que se encuentran en las entraas de los valiosos terrenos
que se quieren enajenar, se ver desde luego la diferencia enorme que resulta de los $
18.250,000 que nos dan por ellos, a los cuatrocientos ochenta y medio, que vale
solamente la fecunda superficie. Al contemplar esta inmensa prdida, este espantoso
sacrificio, esa enorme, esa infinita preponderancia que vamos a dar a un pueblo
eminentemente inuasor para arrollamos, arrollar al continente con sus islas, 'Y hacer
temblar a Europa, no puedo menos que sorprenderme, qu especie de demencia se ha
apoderado de nosotros, y aun del mundo que observa tranquilo el gran trastorno que le
amenaza" (Carlos A. Echnove Trujillo. La Vida Pasional e Inquieta de Crescencio Rejn,
pp. 438 y 439).
En los Estados Unidos este documento se conoce con el nombre de "Tratado Gatsen"
tomado del apellido del plenipotenciario norteamericano.
230
Santa Anna. La "Mesilla" era una pequea faja de tierra ubicada en los lmites
del Estado de Chihuahua y el entonces Territorio de Nuevo Mxico que fue
cedido a los Estado Unidos por el tratado de Guadalupe Hidalgo, segn dijimos.
MacLane, gobernador de dicho territorio, pretenda que la Mesilla se
encontraba dentro de la extensin de ste, circunstancia totalmente falsa, ya
que dicha rea nunca dej de localizarse dentro de los lmites de la Repblica
Mexicana demarcados en el mencionado tratado de "paz", habindolo reconocido as por general Roberto B. Campbell, nombrado por el gobierno estadounidense para abocarse al conocimiento de tal cuestin y "en cuyo concepto ni
la Mesilla haba dejado jams de pertenecer a Mxico y de ser gobernada por
las autoridades de Chihuahua, ni su poblacin haba manifestado el menor
deseo de pertenecer a los Estados Unidos".261 Aprovechndose de la sicosis de
temor a una nueva invasin norteamericana tendiente al apoderamiento de
ms porciones de territorio mexicano y explotando el hecho de que la Mesilla
se encontraba ocupada por tropas estadounidenses que el gobernador chihuahuense, general Tras, estaba incapacitado material y militarmente para
desalojar, Santa Arma fragu la venta de dicha franja, y habindola consumado
en el tratado respectivo, recibi la cantidad de diez millones de pesos. El
negocio de la Mesilla fue generalmente vituperado, pues como afirma Alfonso
Toro, "Esta venta escandalosa, que slo sirvi para enriquecer al mismo Santa
Anna y a su favoritos, y para aumentar el despilfarro y la tirana del
gobierno, acab por provocar un levantamiento popular contra la dictadura."262
Es evidente que el territorio de un Estado no slo se merma por

cesiones, ventas o laudo internacionales que se efecten o dicten en favor de
otro, sino tambin cuando el jus imperii que sobre l se ejerce se menoscaba
en el sentido de reconocerlo parcialmente a un Estado extranjero. Este ltimo
fenmeno se ha registrado desafortunadamente en detrimento del Estado
mexicano. As, debemos recordar que en el artculo VIII del Tratado de la
Mesilla a que antes aludimos y sin relacin alguna con la venta de esta porcin
territorial, se reiter por el Gobierno mexicano la autorizacin que otorg al de
los Estados Unidos el 5 de febrero de 1853 para construir un camino de
madera y ferroviario en el itsmo de Tehuantepec. Ahora bien, al establecerse
261
262
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 812.

Historia de Mxico, p. 434.

231
esa reiteracin, ambo gobiernos convinieron en celebrar un arreglo para el
trnsito por dicho Istmo de tropas y material de guerra de los Estados Unidos,
obligacin que no surgi felizmente para nuestro pas en virtud de que la
condicin suspensiva a que estaba sujeta, es decir, la construccin del
mencionado camino, no se realiz, pues la va del ferrocarril actualmente
existente "no es la autorizada en 5 de febrero de 1853 a que se refiere al
artculo VIII del Tratado de la Mesilla", segn sostiene con acopio de datos don
Salvador Diego Fernndez, distinguido internacionalista.263
La aquiescencia para que fuerzas armadas de otros pases acten, bajo

cualquier causa, fuera de alianza blica alguna, dentro del territorio de un
Estado, significa un grave atentado al jus imperii de este ltimo. Tal hecho se
autoriz potencialmente en el tratado conocido con el nombre de M cl.ane
Ocampo celebrado en el ao de 1859 y precisamente durante la lucha fraticida
entre liberales y conservadores conocida como la Guerra de Reforma".
Comentando dicho tratado, el autor ltimamente citado afirma: "Como

pronto se advirti, pues, que el camino proyectado en 1853 no se construira,
los Estados Unidos hubieron de aguardar nueva ocasin para el logro de sus
deseos en el Istmo; presentseles en el ao de 1859 cuando negociaron en
Veracruz con el Gobierno de don Benito Jurez el Tratado MacLane-Ocampo.
Aleccionados ya por lo vano que les resultara el artculo VIII del pacto de la
Mesilla al referir todas sus estipulaciones a un solo camino, en lo firmado con
don Melchor Ocampo se ampli el concepto expresado: 'Convienen ambas
repblicas en proteger todas las rutas existentes hoyo que existieren en lo
sucesivo a travs de dicho Istmo y en garantizar la neutralidad del mismo'
(artculo 29); Y naturalmente, los dems artculos tambin se refieren a
cualquier ruta que atraviese el Istmo; por ejemplo, el artculo quinto que
autoriza al ejrcito de los Estados Unidos de Amrica a dar proteccin en las
'precitadas rutas', A pesar de la amplitud y sagaces previsiones de este
abominable Tratado, Mjico qued libre de sus compromisos debido al Senado
de los Estados Unidos que rehus la ratificacin, aunque no por favorecernos
sino por motivos de poltica interna." 264
263
264
El Tratado de la Mesilla. Editorial Polis. Mxico, 1937, p. 71. 149 Op. cit., pp. 71 y 72.
Op. Cit., pp. 71 y 72.
232
c. El dominio del Estado mexicano
a ) Consideraciones previas
Hemos aseverado en repetidas ocasiones que el territorio es el espacio

en el que se ejerce el imperium estatal al travs de las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial por conducto de los rganos o autoridades
correspondientes. Ese imperium es el poder pblico mismo del Estado, siendo
sus destinatarios o gobernados todos los sujetos fsicos o morales que dentro
de dicho espacio existen y actan. Por consiguiente, en lo que respecta al
imperium, el Estado obra como persona moral suprema cuya voluntad
actuante, expresada mediante dichas funciones pblicas, somete a sus
decisiones a todo lo que se halle dentro de su territorio.
Independientemente de que el Estado es titular del poder de imperio, es

tambin sujeto de dominio, o sea, dueo de bienes de di tinta naturaleza y
cuya propiedad, por exclusin, no ha reconocido en favor de personas fsicas o
moral de diferente ndole que dentro de su territorio se encuentren. El conjunto
de bienes de que el Estado es propietario constituye un dominium. Esta
consideracin reafirma la personalidad del Estado, es decir, su concepcin
como persona moral suprema de derecho pblico, toda vez que sin esa personalidad, el Estado no podra ser dueo o titular del dominium ni tampoco,
obviamente, sujeto de los derechos y obligaciones inherentes a la mencionada
calidad.
Se habr advertido que utilizamos en las ideas anteriormente expuestas

los conceptos y vocablos "dominio" y "propiedad" indistintamente. Esta
utilizacin se funda en la sinonimia que existe entre ambos, a pesar de que,
mediante sutilezas apreciativas, se ha tratado de diferenciarlos.
Segn afirma el jurista Mateo Goldstein "contra estas sutilezas jurdicas,

que pretenden introducir diferencias y discriminaciones que la ley no aporta y
que an permanecen confusas en el desenvolvimiento histrico de la institucin que nos ocupa, se alzan autores modernos como Castn que sostienen
que, entre dominio y propiedad, no hay diferencias de extensin y contenido y
que debe eliminarse una disputa bizantina alrededor de un asunto que carece
de verdadero contenido jurdico y legal.

233
"Por lo dems, en la doctrina francesa, que tanto gravita an sobre

nuestros Cdigos e instituciones, ni Demolombe, ni Aubry y Rau, ni otros
forjadores del Derecho positivo, establecen una distincin y consideran
absolutamente sinnimos ambos trminos. En el Derecho alemn ni siquiera se
menciona, ms que a ttulo histrico, la palabra dominio, la que se sustituye
por la ms comprensiva de propiedad. Los tratadistas romanos, sin entrar en
especulaciones de esta ndole, al tratar de los derechos, tpicamente del
dominio, los intitulan directamente derechos de propiedad o propiedad
solamente." 265
Por otra parte, debemos advertir que cuando nuestra Constitucin alude
a la nacin como titular del dominio o propiedad de diferentes bienes, se
refiere concomitante o simultneamente al Estado' mexicano como persona
moral suprema en que la comunidad nacional est estructurada jurdica)
polticamente. Aunque entre los conceptos de "Estado" y "Nacin" hay una
indiscutible diferencia desde el punto de vista jurdico y sociolgico que impide
confundirlos o identificarlos, en lo que concierne al dominio o propiedad y
atendiendo a la heterodoxa terminologa constitucional, deben tomarse como
equivalentes.
b) La propiedad originaria
El artculo 27 constitucional, en su primer prrafo, dispone que "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el
265
Estudio publicado en la Enciclopedia Jurdica Omeba. Tomo IX, pp. 32 Y 327.
234
derecho de transmitir el dominio de ellas a lo particulares, constituyendo la

propiedad privada." El concepto de "propiedad originaria" no debe interpretare
como equivalente al de propiedad en su connotacin comn, pues el Estado o
la nacin no usan, disfrutan o disponen de las tierras yaguas existentes dentro
de su territorio como lo hace un propietario corriente. En un correcto sentido
conceptual la propiedad originaria implica lo que suele llamarse el dominio
eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, dominio que, siendo
distinto de la propiedad bajo este calificativo, equivale al poder pblico de
imperio de que hemos hablado. Por consiguiente, la "propiedad originaria" a
que alude la disposicin constitucional transcrita, significa la pertenencia del
territorio nacional a la entidad estatal como elemento consubstancial e inseparable de la naturaleza de sta. Un Estado sin territorio sera inconcebible; por
ello, todas las tierras nacionales forman parte de la entidad estatal mexicana
como porcin integrante de la misma. En realidad, es indebido hablar de la
"propiedad originaria" que tiene la nacin o el Estado mexicano sobre las tierras yaguas, ya que la propiedad en general implica una referencia de algo
extrapersonal (como el bien o la cosa) a un individuo y, como el territorio
constituye un elemento esencial del Estado, es evidente que no puede haber
entre ste y aqul una relacin extrnseca, ya que implican una unidad como
todo y como parte, respectivamente.
En sntesis, el concepto de "propiedad originaria" empleado en el primer

prrafo del artculo 27 constitucional equivale sustancialmente a la idea de
dominio eminente, o sea, a la de imperio que el Estado como persona jurdica
ejerce sobre la parte fsica integrante de su ser: el territorio.
Semejante consideracin formula el jurista M. G. Villers en una interesante

monografa sobre el artculo 27 de la Constitucin, al asentar que "el dominio originario
a que se refiere esta primera parte del artculo 27 es el dominio eminente, tal como se
reconoce en el Derecho Internacional, es el ejercicio de un acto de soberana de la
nacin sobre todo el territorio en el cual ejerce actos de autoridad. El dominio originario
que tiene la nacin no es el derecho de usar,

235
gozar y disponer de todas las tierras yaguas existentes en el territorio nacional, sino
facultad potencial o una facultad legislativa respecto de las tierras y aguas como
objeto de los derechos; es la facultad de ejercitar actos de soberana sobre todo el
territorio nacional, con exclusin de cualquiera otra potencia extranjera, uno de los
cuales actos es transmitir a los particulares el dominio de las tierras yaguas que no
estn sujetas a propiedad individual, pues respecto a las que ya estn constituidas en
esta ltima forma, la nacin tiene el deber de respetarlas conforme a otros preceptos
tambin de carcter constitucional.266
La equivalencia entre "propiedad originaria" y "dominio" se establece,

segn se habr advertido, en el mismo primer prrafo del artculo 27
constitucional que ya hemos transcrito, pues perteneciendo a la nacin dicha
propiedad, sta se transmite como "dominio" a los particulares para constituir
la propiedad privada. 267
Sin embargo, se ha afirmado constantemente que el origen histrico de

la disposicin contenida en el primer prrafo del artculo 27 constitucional se
implica en la famosa bula Inter Coeteris del Papa Alejandro VI de 4 de mayo de
1493, por medio de la cual otorg a los soberanos espaoles verdaderos
derechos de propiedad sobre las tierras descubiertas al occidente de una lnea
ideal trazada a cierta distancia de las Azores. Lgicamente no puede decirse
que el sumo pontfice romano confiriera propiedad alguna a los soberanos
espaoles y de Portugal; lo que hizo fue dirimir una contienda posesoria
surgida entre lo monarcas de ambos pases, en la que dichos gobernantes se
disputaban el dominio de las tierras descubiertas, ocupadas por la fuerza
material de la conquista.
Sobre este particular, el licenciado Villers dice: "La Bula de Alejandro VI
no habla de transmisin del 'dominio', ni es razonable que confiera dominio en
la acepcin que se ha dado a este vocablo con el alcance de un derecho de
propiedad puesto que aun sin discutir los derechos de Su Santidad para dictar
la Bula de que se trata, en derecho no parece admisible que haya tenido
facultad para conceder un derecho de propiedad que no tena, atento al
principio jurdico de que nadie puede transmitir lo que no tiene."
"En las distintas pragmticas de los reyes de Espaa se encuentra con

frecuencia el concepto de que por virtud de haber transmitido a ellos 'el
266
articulo 27 de la Constitucin Mexicana de 1917, p. 15.

Estas mismas ideas se contenan en el proyecto de la Comisin, integrada por los
diputados Francisco f. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique
Colunga, quienes redactaron el texto del referido primer prrafo, sin que el Congreso
Constituyente le hubiere introducido ninguna modificacin.
267
236
dominio de las tierras descubiertas', se abrogaron (sic) la facultad de otorgar

mercedes, lo que da idea de que aquellos soberanos interpretaron el alcance
de la Bula de Alejandro VI en el sentido de que les haba conferido un derecho
de propiedad, y por eso transmitan derechos de esa clase en las mercedes.
Pero tomando en consideracin la gran amplitud de facultades que tenan los
reyes de Espaa despus del descubrimiento de Mxico, no se permita discutir
la naturaleza de estos derechos.
"A juzgar por los trminos de la Bula y especialmente la razn o motivo

de su expedicin, que era resolver el conflicto entre Espaa y Portugal sobre el
lmite de las tierras descubiertas, seguramente que el objeto de la Bula fue

conferir un derecho de soberana en favor de Espaa con exclusin de
Portugal. El conflicto entre Espaa y Portugal era de soberana y de
jurisdiccin, y si resolver ese conflicto fue lo que se someti o sugiri al Sumo
Pontfice, por el embajador de Espaa en Roma, no es posible admitir que el
Papa haya conferido un derecho de propiedad que no era objeto de conflicto.
La naturaleza de las resoluciones que determinan los linderos entre Estados,
no es atributiva de propiedad, sino de soberana o jurisdiccin y lo mismo se
observa tratndose de Estados soberanos que de Estados comprendidos dentro
de una nacin soberana. Por esto no puede admitirse que al emplear el vocablo
'dominio' en las cdulas pragmticas de Espaa, se haya podido significar
'propiedad', sino 'soberana', que se traduce en lo que actualmente se llama
dominio eminente'."
"La nacin mexicana, al constituirse en forma independiente de Espaa,

reasumi su soberana propia y surgieron sus derechos sobre el territorio
nacional, prescindiendo de lo que di pusiera el Sumo Pontfice al resolver el
conflicto de lmites entre Espaa y Portugal. El concepto de la soberana no
permite reconocer validez a aquella disposicin primitiva de Su Santidad; por el
contrario, exige desconocer toda autoridad extraa que menoscabe la
soberana del pas y desvirte los derechos que originariamente y en forma
fundamental ha tenido la nacin mexicana para constituirse y para dictar toda
clase de leyes."

237
"Desde el momento en que se constituy y se declar independiente,

sancion la nacin, implcitamente, que todos los derechos de ella como nacin
y como estado soberano e independiente, dimanan de su misma existencia y
no de otro Estado ni por acto de donacin o enajenacin que le hubieren hecho
otros pueblos igualmente soberanos u otras autoridades como Su Santidad,
aunque entonces tuvieran tambin poderes temporales."
"Si los derechos de la nacin mexicana no estn derivados de la

voluntad papal, ni derivados tampoco de los soberanos de Espaa, debemos
reconocer que el origen de todos los derechos de la nacin mexicana sobre las
tierras y aguas provienen del derecho de soberana desde el momento en que
se constituy polticamente o aun desde que se declar independiente de
Espaa."
"El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, en su artculo 2 previno que la

nacin mexicana es libre e independiente para siempre de Espaa y de cualquier otra potencia y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni
persona. Por virtud de este artculo, la nacin mexicana, uno de cuyos elementos es el territorio con las tierras yaguas, al declarar que no podan ser
patrimonio de ninguna familia ni persona, desconoci tcitamente la
disposicin de Su Santidad el Papa, quien segn los Reyes de Espaa, haba
dado las tierras y aguas de Nueva Espaa al patrimonio de los soberanos
ibricos. Desde ese momento de dictarse el Acta Constitutiva de 1824, no
poda reconocerse ningunos derechos de regala sobre tierras yaguas de
Mxico, a favor de aquellos soberanos. El artculo 3 de la misma Acta de 1824
declar que la soberana re ide radical y esencialmente en la nacin, y que por
lo mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de adoptar y establecer
por medio de sus representantes, la forma de gobierno y dictar las leyes
fundamentales que le parezcan ms convenientes para su conservacin y
mayor prosperidad, modificndolas o varindolas segn lo crea conveniente.
En virtud de esta declaracin, la nacin mexicana, por efecto de su soberana,
ha tenido perfecto derecho para dictar sus propias leyes y, como consecuencia,
todas las leyes espaolas que estuvieran en pugna con las leyes que se
dictaran en la Repblica, no podran subsistir porque habra sido contrario al
derecho de soberana dimanado de este artculo tercero.268
Muy interesante resulta, por otra parte, la interpretacin que de la bula
alejandrina hace el justamente llamado "padre de los indios", fray Bartolom
de las Casas, quien deriva la "soberana" de los reyes de Castilla sobre las
tierras descubiertas y conquistadas, del deber que les impusieron los Papas en
el sentido de incorporar a la religin cristiana a los pueblos indgenas que habitaban dichas tierras. Consiguientemente, para el ilustre fraile el Sumo Pontfice
268
Op. Cit., pp. 9 a 14.
238
no "atribuy" a la corona de Espaa la "propiedad" o el "dominio" de los vastos

territorios situados al occidente de la lnea a que se refera la mencionada bula,
sino que stos por necesidad deban quedar bajo la soberana espaola en
atencin a que estaban poblados por grupos humanos que debian ser
evangelizados.
No podemos resistir el deseo de transcribir el pensamiento de tan egregio
varn, expuesto en una poca en que las ideas que lo informan se consideraban
peligrosamente heterodoxa. Dice al efecto Las Casas: "Al Papa Alejandro sexto, su
sucesor Paulo tercero, y los dems que han hablado de la concesin de las Indias
los Reyes de Castilla jamas mencionaron guerras porque saban que trataban de
personas que no estaban sbditas la iglesia. nicamente hablron de predicacin
evanglica porque no pasaban de aqu las facultades pontificias; y por eso lo que
llamamos concesin de las Islas y Tierra-Firme los Reyes de Castilla no se puede
interpretar sino por concesin privativa del derecho de predicar alli consiguiente a
la circunstancia de ser descubridores del pas; y concesin que se hizo apreciable,
porque la esperanza de la conversin de los habitantes del pas preparaba un
derecho para gozar la soberana de proteccin " de alto poder sobre los habitantes
y sus gefes gobernantes, por medio de la civilizacin, del comercio, de los
conocimientos nuevos, y de otras ventajas que la conformidad de culto y
costumbres deban producir.
"Mas esos mismos papas previendo la conversin de los Indios, y la recepcin del bautismo, pudiron hablar de ellos desde entnces considerndolos como
sbditos de la iglesia que haban de ser por la profesin solemne de la santa fe
catlica, apostlica, romana en el bautismo, y disponer de las facultades pontificias
relativas todos los cristianos. Los papas son tenidos y reputados como seores
espirituales de todo el mundo cristiano; y como tales se creen autorizados para
mandar todas las cosas temporales y profanas que puedan ser tiles necesarias
para conseguir proporcionar el bien espiritual de las almas de los sbditos fieles
cristianos apostlicos. Por consiguiente Alejandro sexto, Paulo tercero y; los otros
papas creyron convenir para el fin espiritual expresado mandar que los nuevos
sbditos suyos espirituales reconociesen por soberano suyo y de su propios
soberanos al Rey de Castilla, de quien habian recibido el beneficio espiritual del
cristianismo, y el temporal de la civilizacin. Juzgron que este manda to era
necesario y conveniente para el fin, porque les pareci que solo as podr ser
permanente la fe catlica en los Indios cristianos nuevos; mediante que sol as
habra obispos, sacerdotes, ministros del culto, predicadores y catequista

239
consolidados y profundamente instruidos en la religin cristiana que quisieran

tomarse la pena de ir predicar los Indios, ensearles el catecismo y la
buena moral, y administrarles los santos sacramentos y otros auxilios
espirituales, como efectivamente lo han procurado los Reyes catlicos y el
Emperador nuestro seor en sus instrucciones, reales cdulas, y cartasrdenes de su consejo de las Indias.
"Este es el ttulo verdadero de adquisicin de soberania de las Indias que

tienen los Reyes de Castilla. Este concediron los papas y no tuvieron intencin
de conceder otro; porque no podan disponer de la soberana de los Indios,
mintras estos no fueran sbditos de la iglesia por el cristianismo. Y todo esto
hace ver cuan lejos estuviron los papas de conceder la facultad de hacer guerras contra los Indios; as como tambin cuanto se aparta de la verdad el egregio doctor Sepulveda cuando supone que las guerras hechas los
desgraciados Indios han sido mandadas por nuestros Reyes y conformes lo
prevenido por los papas en sus bulas." 269
No justificndose la atribucin de la "propiedad originaria" de las tierras

y aguas en favor de la nacin por la clebre bula pontificia Inter Coeteris ni por
el rgimen jurdico que sobre el particular existi durante la poca colonial, la
ms acertada explicacin que puede darse al prrafo primero del artculo 27
constitucional, desde el punto de vista de su gestacin parlamentaria, consiste
en suponer que lo. constituyentes de Quertaro trataron de fundar, en la declaracin contenida en dicha disposicin, la intervencin del Estado en la propiedad privada para solucionar, sobre todo, el problema agrario. En otras palabras, urga establecer una base hipottica que legitimase principalmente el
fraccionamiento de los latifundios de acuerdo con un principio terico primario,
el cual se tradujo en considerar que la nacin es la "propietaria originaria" de
todas las tierras yaguas comprendidas dentro del territorio nacional, a fin de
excluir todo derecho preferente que sobre ellas alegases lo particulares. Ahora
bien, segn lo hemos dicho, la propiedad a de origen" a que alude el precepto
constitucional citado no es sino la atribucin al Estado mexicano de todo el
territorio que integra su elemento fsico como ingrediente sustancial de su ser
y sobre el que desarrolla su poder de imperio. .
Con vista a la implicacin del concepto "propiedad originaria", la propie269
Coleccin de las Obras del Venerable Obispo de Chiapas don Bartolom de las
Casas, Dejensor de la Libertad de los Americanos. Tomo 1, pp. 47 a 479. Edicin 11l~2.
Pars.
240
dad privada constitucionalmente deriva de una supuesta transmisin efectuada

por la nacin en favor de los particulares de ciertas tierras y sus aguas comprendidas dentro del territorio nacional. Pues bien, respecto de las propiedades
privadas ya existentes en el momento en que entr en vigor el artculo 27 de
nuestra Constitucin, este mismo precepto, en sus fraccione VIII, IX y XVIII,
consign declaraciones de nulidad plenarias en relacin con actos, contratos,
concesiones, diligencias judiciales, etc., que hubieren entraado contravencin
a la Ley de 25 de junio de 1856270 y que se hayan celebrado u otorgado con
posterioridad al primero de diciembre d 1876; as como facultades
de revisin, en favor del Ejecutivo Federal, sobre todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos que hubieren actuado con anterioridad a la
Constitucin vigente desde el mencionado ao de 1876, "que hayan trado por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin por una sola persona o sociedad", pudiendo el Presidente de la Repblica
declarar nulos tales contratos y concesiones "cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico". Fuera de los casos de nulidad contemplados por el
artculo 27 constitucional en las disposiciones sealadas, nuestra Ley suprema
en realidad reconoci La propiedad privada existente con antelacin a su
vigencia sobre tierras yaguas no consideradas por dicho precepto de propiedad
nacional. Dicho reconocimiento, que es de naturaleza tcita, desean a sobre el
supuesto hipottico de que, perteneciendo la propiedad originaria de las tierras
yaguas comprendidas dentro d 1 territorio d 1 Estado mexicano a la nacin,
sta transmiti su dominio a los particulares, constituyendo as la propiedad
privada respecto de ellas. Claro est que las propiedades de particular que
hayan existido con anterioridad a la Constitucin de 1917 y cuyos actos
generativos no sean nulos o anulables conforme a las prescripciones contenidas en su artculo 27 (fracs. VIII, IX y XVIII), para que puedan vlidamente
substituir, no deben entraar ninguna de las incapacidades adquisitivas a que
el propio precepto se refiere (y a las cuales aludiremos brevemente con
posterioridad), pues de lo contrario la nacin puede entablar las acciones judiciales que le competen contra sus titulares para que los bienes respectivos (tierras yaguas por lo general) ingresen al patrimonio nacional (art. 27 const.,frac.
VI, ltimo prrafo). '
270
Ley de Desamortizacin de Bienes expedida por Comonfort.

241
Huelga decir, por ltimo, que si alguna persona fsica o moral afectada
por cualquiera incapacidad constitucional adquiere por transmisin privada los
bienes en relacin con los cuales se establece dicha incapacidad, tambin
pueden ejercitarse tales acciones.
Equivaliendo la "propiedad originaria" de las tierras yaguas en favor de

la nacin a la pertenencia que el Estado tiene respecto del territorio nacional
como parte substancial de su ser, el goce, disfrute y disponibilidad de las mismas los ha transferido, o mejor dicho reconocido, a los particulares, surgiendo
de esta guisa de propiedad privada. Al hacerse esta declaracin en el artculo
27 constitucional en ejercicio de su facultad auto-limitativa, el Estado y sus
autoridades estn obligados jurdicamente a respetar la propiedad privada,
como consecuencia de la sumisin ineludible que se debe al ordenamiento
supremo. Naturalmente que ese respeto a la propiedad privada, que esa
intangibilidad de la misma, no son absolutos, pues el Estado tiene la facultad
de imponerle todas las modalidades que dicte el inters pblico e inclusive
hacerla desaparecer en cada caso concreto de que se trate, facultad que debe
ceirse a las limitaciones constitucionales que La Ley Fundamental
expresamente impone al mencionado derecho. Fuera de estas restricciones, el
Estado y sus autoridades carecen de todo poder para vulnerar la propiedad
privada.271
c) El dominio o la propiedad de la nacin o del Estado mexicano
271
D estas limitaciones tratamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo

sexto.
242
Si la "propiedad originaria" o "dominio eminente" equivalen al jus imperii

estatal, segn dijimos, el "dominio directo" o simplemente el "dominio" a que
alude el artculo 27 constitucional en varias de sus disposiciones, implica la
"propiedad nacional o estatal". La equivalencia e implicacin mencionadas las
so tiene el distinguido jurista mexicano Oscar Morineau, quien afirma. "De la
lectura cuidado a del artculo 27 se desprende que dominio, dominio directo y
propiedad de la nacin son la misma cosa" y refuta las ideas de destacadas
personalidades de nuestro foro que aseveran lo contrario.
A
l respecto, Morineau manifiesta que "Es muy importante advertir que
todos los juristas que rechazan la interpretacin anterior se fundan en
argumentos extraos a la Constitucin y que ninguno de ellos trata de conciliar
los trminos de la norma que pretenden interpretar. Este es el error que
cometen los licenciados don Miguel Macedo, don Trinidad Garca, don Carlos
Snchez Mejorada, don Alberto Vzquez del Mercado, algunos CC. Ministros de
la Suprema Corte citados textualmente en el apndice de este libro y todos los
juristas mexicanos y extranjeros que no respetan el principio de la supremaca
de la Constitucin cuando fundan sus tesis en principios extraos y opuestos a
la disposicin expresa de la mencionada Constitucin. Interpretan una norma
jurdica sin tomar en cuenta la norma interpretada; de aqu. se sigue que sus
afirmaciones sean necesariamente antijurdicas e ilgicas. on antijurdicas por
no fundarse en el principio de la supremaca, por fundarse en normas inferiores
que no pueden derogar el precepto constitucional. Estas normas inferiores en
que fundan su interpretacin son algunas veces las leyes secundarias, tales
como la Ley Minera. Otras veces se fundan en la legislacin espaola o colonial
derogada en Mxico o finalmente, se fundan en opiniones personales. Sus
interpretaciones son ilgicas porque la interpretacin de una norma
necesariamente debe fundarse en la misma norma y no en otra opuesta,
porque el descubrimiento de la esencia de un objeto debe encontrarse en dicho
objeto y no en otro distinto.
"Yo habra deseado interpretar el artculo 27 sin necesidad de mencionar

personas, pero esto es imposible, supuesto que todos los errores cometidos en
la interpretacin del precepto se deben, no a la ley interpretada, sino a los
intrpretes, y es tal el prestigio de estos intrpretes que a nadie se ha atrevido
a leer simplemente el artculo 27 para comprender su alcance, sino que
despus de pasar la vista por el precepto lo hacen decir todo lo contrario de lo
que dice. Probar hasta la evidencia que las interpretaciones de los juristas
citados no se fundan en la ley interpretada, sino que afirman lo contrario de lo
que ella establece." 272
272
Los Derechos Reales " el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edicin
1948, pp. 200 y 20 1.

243
Despus de hacer una cuidadosa y bien meditada exgesis del artculo
27 constitucional, concluye Morineau categricamente que " ... la nica
interpretacin posible derivada de la letra del artculo 27 nos obliga a
identificar dominio, dominio directo y propiedad de la nacin", agregando que
"Independientemente de la interpretacin gramatical categrica anterior y
tambin independientemente de los antecedente del artculo 27, veamos si es
posible dar a las
palabras 'dominio directo' un significado distinto. En primer lugar no podemos

decir que dominio directo sea igual a dominio eminente, porque ste es una
manifestacin de la soberana que tiene la nacin sobre todo el territorio: es la
facultad de crear normas y de aplicarlas en todo el territorio nacional. Si el
dominio eminente ya lo tiene todo Estado por definicin y el nuestro por disposicin expresa de la Constitucin no hay razn para que vuelva el Constituyente a atribuirlo a la nacin en forma expresa tratndose del subsuelo. Otra razn
por la cual no podemos equiparar los trminos, consiste en que el dominio
eminente no se refiere a un dominio especial del Estado sobre un bien determinado, no es un derecho patrimonial. Decir que el Estado tiene dominio
eminente sobre el subsuelo es igual a decir que lo tiene sobre mi casa, es igual
a no decir nada que no est ya dicho por definicin del Estado y por disposicin
expresa de la Constitucin. El dominio eminente que tiene el Estado no es el
derecho de propiedad ni derecho real alguno, es su imperio, su facultad de
legislar, de atribuir actividades potestativas, ordenadas y prohibidas a los
hombres -y de hacer que se cumplan-: el poder legislativo, judicial y ejecutivo.
Por este motivo, cuando la Constitucin en el prrafo cuarto del artculo 27,
habla de dominio directo obre el subsuelo necesariamente est tratando de
algo completamente distinto del imperio: est atribuyendo al Estado la
propiedad del subsuelo. Esta atribucin la hace mediante una norma
constitucional, no porque e trate de un precepto constitucional por naturaleza
sino precisamente porque no lo es y para poder darle el rango de norma
suprema que no pueda ser violada ni por el mismo Gobierno se ve obligado a
incluirlo expresamente en la Constitucin.
"Tampoco podemos darle al dominio directo la acepcin que tiene en

derecho civil, diciendo que es el dominio que conserva el Estado al otorgar al
244
concesionario el dominio til, supuesto que en derecho civil el dominio til en

la enfiteusis se otorga invariablemente a cambio de una prestacin pecuniaria
determinada y tratndose del Estado ste no recibe a cambio de los derechos
de explotacin que otorga en la concesin, ninguna contraprestacin
pecuniaria. Tampoco se pueden equiparar los trminos, porque si decimos que
la concesin otorga el dominio til, fatalmente admitimos que antes de
otorgarlo la nacin tena el dominio pleno y el principio de la inalienabilidad le
prohbe al Gobierno transmitir cualquier dominio.
"Finalmente, y por la misma razn, tampoco podemos equiparar el

dominio' directo al dominio radical de las leyes espaolas, supuesto que de
acuerdo con stas la nacin previamente tendra el dominio pleno, antes de la
concesin, y el principio de la inalienabilidad le prohbe al Gobierno transmitir
la propiedad aunque sea en forma condicional, aunque sea conservando el
Estado el dominio radical. Es decir, el principio de la inalienabilidad obliga al
Gobierno a conservar todo el dominio que tiene la nacin y a no otorgar
ninguna clase de dominio mediante la concesin." 273
Las ideas anteriormente transcritas, expuestas reiteradamente por Morineau, explican claramente el sentido y alcance de las disposiciones contenidas
en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27 constitucional.274 Sobre todos los
273
Op. Cit., pp. 222 a 224.

Estos prrafos establecen: "Corresponde a la nacin el dominio directo de todos los
recursos, natural de la plataforma continental y los zcalos submarino, de las islas y de
todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimiento,
constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos,
tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la
industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas
directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposicin de
las rocas, cuando su explotacin necesite trabajos subterrneos; los yacimientos
minerales u orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los
combustibles minerales slidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos,
lquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensin y
trminos que fije el Derecho Internacional. (Prrafo cuarto.)
274
"Son propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y

trminos que fije el Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las
lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las
de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados directamente a
corrientes constantes; las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el
punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o
torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad
nacional; las de las comentes constantes e intermitentes y sus anuentes directos o
indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de ellas, sirva
de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una
entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos,
lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de
dos o ms entidades o entre la Repblica y un pas vecino o cuando el lmite de las

245
bienes que estos prrafos mencionan, la nacin, es decir, el Estado mexicano
tiene el dominio directo, que no es posible identificar con el "dominio eminente", el cual, segn se ha dicho, equivale al imperium estatal ejercitable sobre todo el territorio nacional al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y
jurisdiccional.
Esta concepcin la sustenta el doctor Gabino Fraga al afirmar que "Considerar el dominio directo como un dominio eminente, en realidad viene a ser contrario
al espritu que se revela en el texto del prrafo 4" del artculo 27 constitucional.
"En efecto, el dominio eminente se tiene por la Nacin sobre todos los
bienes que estn sometidos a su jurisdiccin; consiste simplemente en la facultad
de legislar sobre determinados bienes, en la facultad de expropiarlos cuando son
necesarios para un fin de utilidad pblica. En una palabra, el dominio eminente no
es una forma especial de propiedad, sino un atributo de la soberana, que consiste
en ejercer jurisdiccin sobre todos los bienes situados en el territorio en el que se
ejercita dicha soberana.
"Por lo mismo considerar que el dominio directo es igual al dominio eminente, equivale a considerar a las substancias minerales en la misma situacin que
todos los dems bienes que estn dentro de la Repblica, e indudablemente.
segn antes indicamos, este no pudo haber sido el sentido de la nacionalizacin
operada por el artculo 27, porque en esta nacionalizacin, adems de tenerse el
propsito de establecer la jurisdiccin federal sobre las substancias minerales

determina que sobre ellas la Nacin tiene una propiedad inalienable e
imprescriptible y que slo por concesin pueden los particulares hacer
riberas de linderos entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino;
las de los manantiales que broten en las playas, zonas martimas, cauces, vasos o
riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de
las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la
extensin que fije la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas
mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo del terreno, pero cuando lo exija
el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr
reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas verdaderas, al igual que
para las dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en
la enumeracin anterior, se considerarn como parte integrante de la propiedad de los
terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si se
localizaren en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerar de
utilidad pblica, y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los Estados." (Prrafo
quinto.

aprovechamiento."
246
275
Ahora bien, el dominio o la propiedad que la nacin o el Estado mexicano

tienen sobre los bienes sealados en dichas disposiciones es inalienable
imprescriptible (prrafo sexto). Estas caractersticas implican sendas
prohibiciones para los rganos del Estado, integrantes de su gobierno, n el
sentido que ninguno de los mencionado bienes puede segregar del dominio o
propiedad nacional o estatal por acto jurdico alguno, as como el impedimento
que la posesin que sobre ellos ejerzan los particulares o entidad distinta del
Estado, sociales o privadas, pueda convertir en propiedad por el trascurso del
tiempo. No est por de ms recordar que la inalienabilidad y la
imprescriptibilidad de los bienes a que se refieren los citado prrafo del artculo
27 se justifican plenamente, pues si se atiende a su naturaleza misma,
enajenacin o su conversin en materia del dominio no estatal o nacional,
generaran la merma del territorio mexicano, por una parte, y el
desplazamiento de recurso naturales de capital importancia econmica hacia
sectores distintos y hasta opuesto a los intereses del pas, por la otra.
d) Concesibilidad de los bienes del Estado
Los bienes del dominio o propiedad del Estado o de la nacin enumerad

en los prrafos cuarto y quinto de dicho precepto, estn sujetos al rgimen t
concesin, en cuanto que su explotacin, uso o aprovechamiento pueden
concesionarse a particulares (personas fsicas) o sociedades "constituidas
conforme a las leyes mexicanas" (prrafo sexto).276 Del mencionado rgimen
se excluyen el petrleo y los hidrocarburos de hidrgeno slido, lquido o
gaseosos o minerales radiactivos277 as como la generacin, conduccin,
transformacin, distribucin y abastecimiento de energa elctrica "que tenga
275
Derecho Administrativo. Libro cuarto. Captulo 111, inciso a).

La doctora Mara Becerra Gonzlez afirma que el rgimen de concesin es el nico
medio jurdico para llevar a cabo la explotacin de los recursos del subsuelo distintos
del petrleo, de los carburos de hidrgeno slido, lquidos o gaseosos y de la energa
elctrica. Re rindose especficamente a la concesin minera estima que sta entraa
"la enajenacin parcia limitada y revocable de cosas o derechos pertenecientes al
dominio pblico para aprovechamientos determinados que se subordinan a fines de
inters general y se someten a la inspeccin de la autoridad", agregando que al
otorgarla "el Estado se reserva ciertos derechos de una cosa que pertenece al dominio
pblico, como es la mina, cuya transmisin se realiza para su aprovechamiento por el
particular en la forma que se le fije, que ha de realizarse segn los lineamientos de
inters general, en cuanto a la colectividad est interesada en la explotacin de las
substancias mineras de inters para la economa nacional, debiendo realizar e bajo la
inspeccin de la autoridad para que en todo momento est asegurada la racional
explotacin y el cumplimiento d las condiciones impuestas bajo pena de caducidad".
(Principios de la Constitucin Mexicana de 1917 relacionados con el subsuelo. Edicin
Coordina in de Humanidades. U.N.A.M 1967.)
276

247
por objeto
la prestacin de servicios pblicos" (idem.). Por ende, las actividades tcnicoeconmicas que se relacionen con dichas materias slo la nacin o el Estado
pueden de empearlas al travs de rgano centralizado, organismos descentralizado o cualquiera otra entidad estatal, en los trminos que se establezcan
por la legislacin secundaria respectiva.
Tema que no deja de tener importancia es el concerniente a la

determinacin de la naturaleza jurdica de la concesin y respecto del cual la
doctrina de Derecho Administrativo ha sido divergente tanto en Mxico como
en el extranjero. Refirindonos nicamente a nuestro pas, debernos recordar
que el jurista Alberto Vzquez del Mercado considera a la concesin minera (y
por extensin a la dems) como fuente de derechos reales cuyo titular es el
concesionario fundando su apreciacin en las siguientes razones.
"El rpido examen que hemos llevado a cabo de la do trina relativa al

derecho real y del derecho real pblico, dice, as como de la naturaleza del que
crea la concesin minera y el estudio somero de cada una de las leyes que han
Estado en vigor en nuestra Repblica, confrontadas con los datos obtenidos de las
diversas leyes que rigen en los distinto pases, no permiten afirmar sin vacilacin
alguna que las minas se consideran universalmente como inmuebles, sometidas a
las normas de los bienes races y que el derecho nacido de la concesin otorgada
al particular para la explotacin de la riqueza minera, tiene todo los atributos de un
derecho real que puede ser gravado por otro derechos reales como la hipoteca."278
277
La exclusin a que nos referimos se estableci mediante reformas al prrafo sexto

del artculo 27 constitucional introducidas el de enero y el 2:-1 de diciembre de 19C
as como el 29 del mismo mes del ao de 1974, publicada en esta ltima el 6 de
febrero de 1975.
278
Concesin Minera y Derecho Reales. Edicin 1946, pp, 144 Y 145.
248
La opinin de Vzquez del Mercado la refuta con atendibles y slidos argumentos el jurisconsulto Oscar Morineau, quien los expone en una bien documentada obra que hemos citado.279 Por considerar que el examen de la naturaleza jurdica de la concesin es una cuestin que no atae estrictamente al
Derecho Constitucional sino al Administrativo, nos abstenemos de comentar el
pensamiento de tan destacado jurista, conformndonos con transcribir la tesis
conclusiva que opone a la sustentada por Vzquez del Mercado.
"Si partimos de la Constitucin (prrafos cuarto y sexto del artculo 27) dice
Morineau, resulta que la concesin contiene en esencia dos elemento: a) el
derecho otorgado al concesionario, de explotar los minerales que se encuentran en
el subsuelo concesionado de localizarlos, extraerlos y apropirselos, entendindose
que las leyes secundarias pueden y deben concederle todo los derechos conexos
que sean necesarios o conveniente para el objeto de la explotacin; b) las
obligaciones a cargo del concesionario, de establecer trabajos regulares y de
cumplir con las leyes.
"Es evidente que el, Gobierno no puede enajenar la propiedad sobre el

subsuelo, por ser inalienable Y por este motivo la concesin no transmite ni el concesionario adquiere la propiedad o derecho real alguno: el subsuelo en Mxico no
es susceptible de propiedad privada. La concesin tampoco transmite la llamada
posesin originaria (susceptible de prescribir) en vista de que la propiedad
de la nacin es imprescriptible. En virtud de la concesin de explotacin, el titular

se convierte en propietario de los minerales una vez extrados, una vez que se
convierten en bienes mueble, y stos con fundamento en el derecho que tiene de
explotar, en la misma forma que el arrendatario de un bosque tiene el derecho de
disponer de los rboles y el aparcero de las cosechas. En resumen, la concesin
minera es un acto administrativo mediante el cual la nacin, sin transmitir el
dominio o un derecho real sobre el subsuelo concesionado, otorga al titular de la
concesin el derecho a explotar el subsuelo, con todos los derecho conexos que
son necesario o convenientes para que pueda efectuar trabajos d exploracin y
279
Los Derechos Reales y el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edicin

1948.

249
explotacin, y hacer la construcciones necesarias, otorgndole as mismo las
protecciones ms amplias posibles frente a terceros. Frente a la Federacin tiene
el concesionario todas las protecciones que son necesarias para realizar la
finalidad de la concesin y el aprovechamiento de la riqueza nacional por parte de
un particular; tiene la misma proteccin que tiene un arrendatario frente al
propietario arrendador, quien no puede detentar la cosa mientras dure el contrato,
quien est obligado a proteger al arrendatario, etc. Esta es la naturaleza jurdica de
la concesin en Mxico y yo no veo que pueda existir incertidumbre acerca de los
derecho que otorga."280
Adems, contradiciendo a Vzquez del Mercado, el mismo Morineau

afirma Que la doctrina extranjera que' invoca tan distinguido mercantilista en
apoyo de su tesis,281 no es aplicable a la naturaleza constitucional de la concesin en Mxico.
A este propsito asevera: "El resto de las opiniones citadas por don
Alberto Vzquez del Mercado, en cuanto sostienen que la concesin minera
otorga derechos reales, no son aplicables a Mxico y solamente tienen inters
en cuanto nos informan que en otros pases dicha con ce in otorga derechos
reales. Esta doctrina era perfectamente aplicable a Mxico antes de 1917. Por
este motivo el distinguido especialista en derecho administrativo y en derecho
minero, Dante Callegari, en su obra 'L'Ipoteca Mineraria', 1934, al referirse al
derecho comparado, con exclusin del derecho mexicano, asimila el derecho
del concesionario al dominio til, pero prefiere recurrir a cada legislacin, para
derivar la naturaleza de los derechos que otorga la concesin de los preceptos
del derecho positivo. As. en el Japn, la concesin transmite derechos reales
en virtud de que los artculos 15 y 17 de la Ley de 7 de marzo de 1905
declaran expresamente que el derecho de explotar es inmobiliario e
hipotecable. Por el mismo motivo en Francia la concesin es un derecho real
porque el artculo 1. de la Ley de 9 de septiembre de 1919 declara que la
concesin constituye un derecho inmobiliario susceptible de hipoteca mientras
que el artculo 53, fraccin YI expresamente resuelve que es un derecho real
inmobiliario. En Alemania el derecho emanado de la concesin se considera
derecho real. Pero cuando Callegari se refiere al derecho mexicano, no
solamente cita textualmente y en espaol el prrafo cuarto del artculo 27 de
la Constitucin (pgina 143 de la obra de Callegari), sino que dice: 'Por el
contrario, en el sistema domanial -en la forma como debe entenderse
modernamente -, la minera pertenece al Estado y est comprendida dentro de
sus facultades plenas de disponibilidad ... y puede con-
280
281
Op. Cit., pp 252 y 253

Consltese la monografa ya citada Concesin Minera, y Derechos Reales.
250
ceder ceder el ejercicio de la minera a perpetuidad o por tiempo limitado, a

ttulo de propiedad o como simple derecho de goce. En otras palabras, dispone
de las minas como del resto de los bienes estatales, estableciendo la
modalidad de su ejercicio' (pgina 141).
"Al preguntarse el mismo autor qu clase de propiedad tiene el Estado

sobre el subsuelo, si propiedad o un derecho diverso, manifiesta: 'Tambin en
este respecto, la mayor parte de las leyes disipan cualquier duda, declarando
que las minas son propiedad del Estado. As lo disponen las leyes ms
antiguas, como la espaola y la serva, as como las ms recientes, tales como
la rusa, la mexicana ... ' (pgina 144).
"Al preguntarse si esta propiedad debe considerarse entre los bienes del
dominio pblico o entre los del dominio privado contesta: 'la inclusin entre los
bienes del dominio pblico es excepcional y la encuentro, entre todas las leyes
que he examinado, solamente en dos. En la Constitucin mexicana, la cual
declara que el dominio de la nacin sobre las minas es inalienable e
imprescriptible, carcter que corresponde precisamente a los bienes
domaniales en sentido estricto' (pgina 145).
"Al hablar de los sistemas que no otorgan la propiedad al concesionario,

como el mexicano, dice: 'Por el contrario en el segundo sistema la propiedad
permanece en el Estado, el cual otorga solamente un derecho de goce sobre la
mina.' 'Por el contrario en el caso en que el Estado conserva la propiedad de la
mina y atribuye solamente un derecho de disfrute, no debe sostenerse que sea
posible la hipoteca. En efecto, el concesionario tiene solamente un derecho de
explotacin, esto es, de utilizacin de los productos o sea un bien incorpreo,
cuya naturaleza jurdica ha sido objeto de controversia, pero el cual
ciertamente no es el de propiedad de la mina.

251
"Refirindose el autor especialmente a Mxico dice: 'La domanialidad se
realiza, segn esta disposicin (el prrafo cuarto del artculo 27 que cita
textualmente y en espaol) extendiendo la propiedad del Estado a todo el
subsuelo minero y adems incluye las minas entre los bienes del dominio
pblico. Es as la nica legislacin, de las que se han examinado ,que hace
expresamente esta amplia asignacin, ya que la del Cdigo espaol es mucho
menos amplia.' (Pgina 203.)
"Por lo expuesto y de acuerdo con el derecho positivo mexicano y con la

doctrina aplicable a Mxico, las concesiones mineras otorgan derechos
personales y no otorgan derechos reales y mucho menos el derecho de
propiedad." 282
Desechando la idea de que la concesin entrae un acto contractual o

exclusivamente un acto unilateral del Estado, don Gabino Praga la considera
como un acto mixto o complejo que comprende "un conjunto de actos jurdicos" en que concurren el inters pblico estatal y el inters privado del
concesionario. "Tratndose de actividades que se relacionan con las
atribuciones del Estado, afirma, el inters pblico es indudable", ya que "El
estado no solamente desarrolla esas actividades en forma directa, sino que las
encomienda a los particulares", agregando que "al lado del inters pblico
exige tambin el inters particular del empresario que obtiene la concesin.283
Por su parte,
don Andrs Serra Rojas, refirindose especficamente a las concesiones

mineras y de aguas, asevera que en ellas intervienen dos elementos
fundamentales: "por una parte el Estado-concedente y por la otra el particularconcesionario", aadiendo que "En virtud de la relacin que se establece, el
Estado permite al concesionario el goce de los derechos que las leyes
determinan en este tipo de concesin; por su parte el Estado puede exigir el
cumplimiento de las clusulas y disposiciones legales, ejerciendo sus derechos
de poder pblico cuando no se cumplan esas obligaciones legales."284
Por nuestra parte, estimamos que la concesin es un acto proveniente

282
283
284
Op. Cit., pp. 255 y 256.

Derecho Administrativo, pp. 443 Y 444.
Derecho Administrativo, p. 59.
252
de la voluntad del Estado mediante el cual otorga a sujetos fsicos o morales

distintos de l, el derecho de usar, aprovechar o explotar bienes que jurdicamente le pertenecen, o de realizar actividades que constitucionalmente le
estn asignadas. Consideramos, en consecuencia, que el supuesto jurdico de
la concesin se implica en el dominio estatal o en la titularidad que tiene el
Estado para desempear ciertas actividades o servicios pblicos. En el primer
caso, segn se dijo, la materia de la concesin no son los bienes sujetos al
dominio del Estado, sino su uso, explotacin o aprovechamiento, que es la
hiptesis 3 que se refiere el artculo 27 de la Constitucin en sus prrafos
cuarto, quinto y sexto a que ya hicimos alusin; y en el segundo la misma
actividad ( servicio pblico cuyo ejercitante es la propia entidad estatal, a
virtud de que constitucionalmente tal actividad o servicio se segregan de la
esfera en que gravita la libertad de trabajo u ocupacional como contenido del
derecho pblico subjetivo correspondiente derivado de la garanta del
gobernado respectiva.285 En otras palabras, tratndose de las concesiones de
servicios pblicos, jurdicamente slo pueden otorgarse por el Estado si ste,
conforme a la Constitucin, es quien deba prestarlos, de donde se infiere que,
si el gobernado es quien, dentro del citado derecho subjetivo libertario, puede
desempear cierta actividad que se vincule directamente a los intereses
pblicos, sociales o generales, el Estado no le puede expedir ninguna
concesin, sino extenderle una autorizacin, un permiso o licencia. No es lo
mismo, en efecto, conceder que autorizar. La concesin, en substancia,
importa cesin, transmisin o dacin por lo que necesariamente presupone que
quien cede, transmite o da, tenga que sea materia de estos actos, pues ya
Aristteles sostena que "nemo das qu, non habet", La autorizacin, en cambio,
no entraa dichos actos sino que equivale a permisin para realizar cierta
conducta o comportamiento. En conclusin el Estado concede lo que tiene
como suyo o el desempeo de una actividad servicio de que es titular,
permitiendo o autorizando a los gobernados q ejerzan una actividad que como
tales les corresponde y siempre que la propia actividad est directamente
ligada al inters pblico, social o general, cuya preservacin es un deber
estatal.286
285
El estudio de esta garanta lo emprendemos en el captulo quinto de nuestra ( Las

Garantas Individuales.
286
En trminos parecidos distingue la doctrina de Derecho Administrativo ambos
conceptos. As, don Alberto Vzquez del Mercado, en su monografa ya citada,
considera que autoriza ion s "no crean nuevo derecho", en tanto que las concesiones
"hacen nacer uno

253
Fcilmente se comprende, aplicando las anteriores ideas a los bienes

que forman el dominio o la propiedad del Estado o de la nacin conforme al
artculo 27 constitucional, que la concesibilidad a que alude u prrafo sexto implica la transmisin, cesin o dacin a particulares o sociedades mexicanas de
los derechos de uso, aprovechamiento y explotacin que como dueo o propietario de dichos bienes corresponde a la entidad estatal o nacional, acto que
se regulan por diferentes leyes administrativas. 287 Los derechos que de la concesin se derivan en favor del concesionario no son reales como lo pretende
Vzquez del Mercado, sino personales, o sea no son in re sino ad rem, in que
tampoco obviamente sean civiles ni contractuales, sino administrativos subjetivo que se crean por un acto-condicin emanado de la voluntad del Estado
aplicativo del status jurdico abstracto que a cada materia concesible
corresponde.
IV. BREVE ALUSIN A LOS DEMS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
En el prrafo I de este captulo dijimos que adems de la poblacin y del

territorio figuran como elemento del Estado el poder soberano o soberana, el
orden jurdico fundamental o Constitucin, el poder pblico y el gobierno. Esto
cuatro elementos, proyectados a la estructura constitucional del Estado
mexicano, los analizaremos en los captulos subsiguientes.
287
nuevo". "La autorizacin administrativa, dice, se define diciendo que es el acto

mediante el cual se hace desaparecer el obstculo que impide el ejercicio de un
derecho ya existente, y transforma ste de potencial en actual, Esta definicin
concuerda en esencia con la que tambin se suele formular en los siguiente trminos:
se llama autorizaciones los actos de la Administracin Pblica que hacen desaparecer
los obstculos impuestos por la y al libre desenvolvimiento de la actividad de los
particulares o la libre adquisicin de los derechos, dando vida actual a un derecho
existente slo en potencia." (Pp. 7 y 8.)
Entre la variedad de- dichas leyes deben sealarse la Lev Minera, la de Aguas de
Propiedad Nacional y la Ley Forestal.
254
CAPITULO TERCERO
LA SOBERANIA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL
PODER PBLICO
SUMARIO: 1. Introduccin: A. Consideraciones previas; B. Algunas teoras

sobre el Estado.-II. La soberana, el poder constituyente y el poder pblico: A.
Equivocidad del trmino "soberana"; B. La soberana; C. El poder
constituyente; D. El poder pblico; a) Su implicacin; b) Su ejercicio: los
rganos del Estado y sus titulares.-III. La soberana y el poder pblico en el
constitucionalismo mexicano. A. Exgesis de los artculos 39 y 41 de la
Constitucin de 1917; B. Consideraciones histricas.
1. INTRODUCCIN
A. Consideraciones previas
Los temas cuyo tratamiento abordaremos en el presente captulo se
vinculan estrecha e inseparablemente a la conceptuacin que han elaborado
las mltiples teoras que acerca del Estado nos brinda el pensamiento jurdico
poltico y filosfico. No es posible, en efecto imaginarse al Estado ni concebir su
implicacin o consistencia sin los conceptos de "soberana", poder
constituyente" y poder pblico". Entre la idea de Estado y dichos conceptos
hay una especie de simbiosis intelectiva, en el sentido de que entre una y otros
existe una interrelacin lgicamente inextricable. Si se analizan las diversas
teoras que las corrientes idealista y realista han formulado en torno a la
pregunta "que es el Estado", se advertir fcilmente que en su enunciacin y
desarrollo se manejan con empleo constante e imprescindible los referidos
conceptos cuya explicacin constituye el contenido de este captulo, toda vez
que esten involucrados necesariamente en la idea de Estado, misma que sin
ellos, no podra postularse.
Aun en el supuesto hipottico no admitido de que el concepto de Estado
fuese ajeno e independiente de las ideas de "soberana" y de "poder
constituyente", no es, empero, imaginable ningn Estado sin poder pblico. En
efecto, el Estado se presenta, prima facie, en la fenomenologa de la vida social
a travs de mltiples hechos cuya percepcin no escapa a ninguna
inteligencia. Su existencia, primariamente, se advierte por medio de los
sentidos como dato que nos ofrece una variada gama de relaciones que se dan
en la comunidad
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO
255
humana. Sentimos al Estado en una diversidad de actos del poder pblico y

esta sensacin origina que se le identifique con el gobierno o inclusive con
algunos rganos de autoridad o funcionarios en especial.
Sobre esta percepcin prstina del Estado, Luis Recasns Siches afirma:
"A primera vista parece como si la realidad del Estado fuese algo notorio, y, sin
embargo, cuando tratamos de determinarla, de un modo riguroso, se nos
antoja confusa y con perfiles huidizos. Encontramos al Estado formando parte
de nuestra vida y nos encontramos nosotros formando parte del Estado.
Prcticamente nos referimos a l; lo sentimos gravitar sobre nosotros
imponindonos exigencias; nos enrolamos a veces a su servicio con
entusiasmo; otras, lo sentimos como obstculo para nuestros deseos; sabemos
que sin l la vida nos sera imposible o por lo menos muy difcil, pero tambin
en ocasiones llega hasta exigimos el sacrificio de la vida; en la medida en que
hacemos poltica, nos afanamos para conseguir que sea de un determinado
modo; nos hallamos como ingredientes de l; lo consideramos como una
magnitud transindividual; no lo hemos percibido en su autntico y total ser,
pero lo vemos actuando en manifestaciones varias, como actividad legislativa,
como administracin, como ejrcito, como polica, etc.; nos parece simbolizado
en un escudo, en una bandera, en un himno; nos dirigimos a l pidindole que
haga determinadas cosas; y tambin nos enfrentamos a l en demanda de que
no haga, de que se abstenga, de que nos deje en libertad de realizar nuestros
quehaceres propios e individuales, que no quisiramos ver violados por su
intervencin. Y, sin embargo, a pesar de ser el Estado cosa tan prxima a
nosotros, con el que estamos en trato tan constante, cuando tratamos de
apresar su esencia, de determinar su ser, de encerrarlo en un concepto unitario, se nos escapa: vacilan todas las representaciones que del mismo nos
habamos formado.288
La realizacin positiva de mltiples actos de autoridad o del poder
pblico nos lleva al conocimiento de que el Estado es una realidad que el
pensamiento jurdico y poltico de todos los tiempos se ha empeado en captar
y en describir cientficamente mediante un conjunto de construcciones lgicas
y deontolgicas que integran diversas teoras.
A este respecto, el autor citado asevera: "Aparte del conocimiento
aproximado que tenemos del Estado en el trato cotidiano con l, la mente
humana se ha planteado con respecto al mismo diversos interrogantes. Por
una parte ha habido pensadores que se han preguntado acerca de cules sean
los medios ms eficaces para dominar la vida del Estado y conseguir en l un
influjo decisivo, es decir, que se han preocupado de lo que podra llamarse
preparacin para la carrera poltica, del adoctrinamiento para el xito poltico,
de la tcnica que permita apoderarse de los resortes del Estado y manejarlos
con efectivo dominio. De esto se han preocupado los sofistas, Maquiavelo, etc.;
288
Filosofa del Derecho, pp.248 y 249.
256
y como quisiera que para manejar una cosa se precisa un cierto conocimiento
de ella, de aqu que en tales estudios se contenga mucho de interesante
acerca de algunos aspectos de la realidad del Estado y de su funcionamiento.
Otros pensadores enfocaron preferentemente el problema hacia el ideal del
Estado. Puesto que el Estado se halla regido por
hombres, cmo deben stos hacerlo, configurarlo, organizarlo, dirigirlo? O
dicho con otras palabras, cmo debe ser un Estado para que cumpla con su
idea Cul es el tipo de Estado mejor? Cmo un Estado ser aquello que debe
ser Cules son los principios ticos que deben inspirarlo y a la luz de los cual
se justifique? Este es el tema fundamental que se ha planteado el pensamiento
filosfico en Platn y, en general, en toda la doctrina de la antigedad clsica
lo mismo que en la teora de la Escolstica y en los ms destacados autores
modernos: Locke, Rousseau, etc. Pero aparte de la apetencia pragmtica de
encontrar una tcnica que habilite para dominar eficazmente el Estado; y
aparte tambin de la teora acerca de su ideal, el Estado plantea al
conocimiento otro problema: el Estado es un algo que est ah, es una realidad,
un ser; para bien, en qu consiste esa realidad estatal? Cul es su modo de
ser? En que acepcin o sentido es? De qu ingredientes se compone? Qu
es lo que en ocurre o pasa efectivamente? Cabe, pues, acercarnos al Estado
preguntndose por lo que l es. Esta es una cuestin previa respecto a la
cuestin pragmtica de tcnica poltica y al tema sobre el ideal poltico. La
pregunta acerca de que sea el Estado se ha intentado contestarla desde planos
diversos en profundidad y amplitud. De un lado se han producido estudios
descriptivos del Estado consideraciones de sociologa emprica sobre la textura
y dinmica sociales del Estado. De otra parte, como en el Estado hay una
organizacin jurdica que parece desempear en l preponderante y esencial
papel, otros estudios han atendido preferentemente a esa vertiente jurdica."289
La misin bsica que tiene a su cargo la disciplina denominada "Teora
General del Estado" es precisamente penetrar en la esencia del Estado, no
como un ser cultural o una entidad social dentro de las dimensiones de
especificidad histrica, sino como un concepto general y abstracto cuyas
modalidades substanciales tengan validez aplicativa para todo Estado en
concreto, decir, con prescindencia de su implicacin particular sujeta al tiempo
y espacio.
Entre la variedad y disimilitud de teoras que han perseguido este objeto
se descubren dos corrientes eidticas diferentes: la idealista y la realista.
Ambas se sustentan en criterios distintos y adoptan una metodologa diversa.
La corriente idealista se manifiesta en concepciones apriorsticas sobre
que debe ser el Estado. Su campo de operatividad es la deontologa estatal y
su mtodo el deductivo para calificar conforme a ellas y a guisa de mdulo a
diferentes estados existentes en la realidad histrico-poltica de las diversas
etapas de la humanidad colocando al Estado en un plano o nivel ideal para
289
Op. cit., pp. 249 y 250.
257
estructurar las modalidades esenciales de su arquetipo. Aunque dichas
acepciones generalmente toman en cuenta, como punto de partida, la
observacin crtica de las entidades estatales reales -llmense "repblicas",
"polis "ciudad", "pas", "reino", etc.-, no propenden a la elaboracin de un
esquema sistemtico y cientfico de las mismas en el mbito jurdico-poltico.
Su examen lo realizan no para culminar en la forjacin de un concepto de
Estado, sino como mtodo para la construccin de tipos ideales de Estado, con
la tendencia, no obstante, de que stos se actualicen en sistemas u
organizaciones
poltico-jurdicos positivos. La corriente idealista tiene comnmente como mvil

el repudio de las estructuras sociales, polticas, jurdicas o econmicas dadas
en la realidad, propugnando su sustitucin por aqullas que correspondan al
tipo ideal de Estado, sin pretender, por tanto, el suministro de un concepto
cientfico de ste, ya que lo idean en la esfera del deber-ser y bajo el signo
personalista de los pensadores cuyas concepciones pertenecen a dicha
corriente.
La corriente realista tiene como finalidad primordial la elaboracin de un
concepto general de Estado, la explicacin de sus orgenes y fines y el planteamiento de su justificacin en la vida comunitaria o social de lo pueblo. No
pretende, como lo hemos afirmado, describir crticamente a una entidad
estatal determinada, o sea, estudiarla al travs de sus modalidades jurdicas,
polticas, sociales o econmicas especficas, tarea sta que incumbe al Derecho
Constitucional. Tampoco persigue como objetivo la concepcin de un tipo ideal
de Estado, sino desentraar a ste como ente real de carcter cultural. Si la
corriente idealista repudia a las entidades estatales dadas en la realidad y si
las teoras en que se manifiesta pretenden reemplazarla por un tipo ideal, la
corriente realista, por lo contrario, las considera como materia de estudio para
extraer de ellas, mediante el mtodo inductivo, las notas o atributos comunes
para la ideacin de un concepto general de Estado dentro del que en esencia
puedan subsumirse con independencia de sus modalidades jurdico-polticas
particulares. Para la corriente realista, el objeto del conocimiento, como son
dichas entidades estatales reales cualquiera que sea o haya sido su denominacin, es el elemento fundamental, es la materia sobre la cual construye, en diversas teoras, el estudio del Estado en s y que no es sino el resultado de la
observacin experimental como base del mtodo inductivo que utiliza. En tanto
que la corriente idealista es deontolgica, la corriente realista es ontolgica,
sin preocuparle a sta cmo debe ser el Estado, sino lo que es el Estado como
entidad, fenmeno o situacin jurdico-poltica con presencia incondicionada en
todos los pueblos, sociedades, naciones o comunidades humanas. Los
pensadores idealistas creen en lo que debe ser o debiera ser el Estado; en
cambio, los pensadores realistas postulan lo que es el Estado en su esencia.
No corresponde al contenido estricto del presente captulo analizar
exhaustivamente todas y cada una de las concepciones idealistas o realistas
que se han forjado en torno al Estado. Sin embargo, de las referidas
concepciones se pueden extraer inductivamente diferentes datos que sirven
258
para construir las ideas de soberana, poder constituyente y poder pblico. Por
tanto, juzgamos pertinente, para conseguir esa finalidad, exponer brevemente,
en sus rasgo generales, algunas de las principales teoras que en diversas
pocas del pensamiento jurdico, poltico y filosfico se han laborado alrededor
del Estado, las cuales comnmente, segn lo hemos indicado, utilizan tales
ideas por necesidad lgica de su formulacin y exposicin.
B. Algunas teoras sobre el Estado

a) Teora de Platn
En "La Repblica" Platn estructura un tipo ideal de Estado dividiendo la
poblacin en tres clases sociales segn la actividad que cada una de ellas debe
desempear dentro de la organizacin poltica, a saber, la de los gobernantes,
la de los guerreros y la de los artesanos y labradores. Para el perfecto
funcionamiento del Estado, entre cada grupo debe haber una puntual armona,
un verdadera sinergia, de tal manera que su actuacin recproca e
interdependiente sea el medio para la convivencia social y el logro de la
felicidad comn. Los mejores hombres deben dirigir los destinos de la
comunidad, tanto por sus cualidades intelectuales como por sus virtudes
morales, como la sabidura, el valor, la templanza y la justicia. Por lo que atae
a las formas de gobierno, Platn considera a la aristocracia como la ms
encomiable, colocando a la democracia en tercer lugar despus de la
oligarqua y la timocracia -forma intermedia entre esta y la aristocracia- y en el
ltimo a la tirana. La corrupcin de la aristocracia engendra a la timocracia, en
la que guerreros y gobernantes "se apropiarn de las tierras y las casas de los
artesanos y labradores, tratarn a stos, no ya como hombres libres y amigos,
sino como siervos, rompiendo la armona inicial."290 La persistencia de la
degeneracin poltica convierte a la timocracia, segn el pensamiento
platnico, en oligarqua, que "es la forma de gobierno fundada sobre la riqueza
donde los ricos gobiernan ce prescindencia de los pobres." 291 Para Platn la
290
Mariano de Vedia y Mitre, Historia General de las Ideas Polticas. Tomo II, pp. 154 Y
155.
291
Op. cit. Idem.
259
democracia es un rgimen de libertad e igualdad, pero sta est propensa al
desorden y la anarqua que fatalmente provocarn la tirana.
Comentando este proceso poltico regresivo, Vedia y Mitre formula la
siguiente descripcin: "Espritus audaces y ambiciosos tratan de aprovechar la
anarqua reinante en beneficio propio. Adulan al pueblo, la clase ms numerosa
y poderosa cuando decide agruparse, y se erigen en sus protectores para valer
de su fuerza. Reclaman el reparto de los bienes, la condonacin de las deudas.
Las reacciones de los ricos ante la amenaza provoca conflictos, luchas,
violencia que el ms audaz o el ms astuto ha de aprovechar. Acapara la
defensa del pueblo, acusa, destierra, mata a quienes poseen las riquezas,
condona las deudas, reparte las tierras. Para preservarse de posibles
conspiraciones en su contra obtiene una guardia personal. Los ricos, ante sus
excesos y su propia impotencia para defenderse, comienzan a emigrar. El
tirano est instalado. Su situacin, sin embargo, es inestable. Debe provocar
continuamente guerras para que el pueblo no deje de sentir la necesidad de un
jefe, debe alejar a quienes le ayudaron a elevarse porque limitan su autoridad,
finalmente debe suprimir, por la muerte o el destierro, a todos los que se
atrevan a criticarlo, que han de ser generalmente los hombres ms dignos y
ms capaces. En definitiva, hace una seleccin al revs alejando la parte mejor
de la ciudad y dejando a su lado la parte peor.
Es la cruel necesidad del tirano: debe vivir con gentes generalmente

despreciables, y que adems lo odian, o renuncian a la vida. Se rodea de
mercenarios, escoria de todos los pases, y de los esclavos que libera. Esa es
su corte y proteccin. Para mantenerlos no es suficiente saquear los templos,
es necesario exigir contribuciones al pueblo, a ese mismo pueblo que lo ha
elevado y que apercibe tardamente que ha pasado de la libertad a la ms dura
esclavitud.292
b) Teora de Aristteles
Respecto del Estado, las ideas del ilustre estagirita, compartidas
posteriormente y en general por Cicern, coinciden en diversos puntos con el
pensamiento de Platn. Partiendo del principio de que el hombre es un zoon
politikon, es decir, que por su propia naturaleza siempre ha vivido y vive en
relacin permanente con sus semejantes, Aristteles sostiene que el Estado es
una entidad necesaria, ya que el hombre forzosamente nace, se desenvuelve y
muere dentro de l, llegando a aseverar que fuera del Estado slo pueden
concebirse los seres irracionales o los dioses. Es bien conocida la idea aristotlica de que la esclavitud es una situacin natural de ciertos grupos humanos
292
Op. cit., pp. 158 Y 159.
260
por la ineptitud cultural y la incapacidad intelectual de sus miembros desde el

punto de vista de su mentalidad natural. Aristteles pretende justificar la esclavitud mediante la consideracin de que existe la necesidad dentro de la vida
comunitaria para que haya hombres que la sirvan y hombres que la dirijan. El
pensamiento aristotlico anticipa ya la soberana del Estado al hablar de la
autarqua de la polis, o sea, el poder y la capacidad que sta tiene para darse
la organizacin que ms le convenga sin la intervencin, interferencia o
hegemona de potencias ajenas o extraas. En cuanto a las formas de gobierno
que pueden adoptar el Estado o la polis, el discpulo de Platn distingue la
monarqua, la aristocracia y la democracia como regmenes puros, los cuales,
mediante procesos degenerativos, se convierten respectivamente en tirana,
oligarqua y demagogia.
La monarqua, como la palabra lo indica, es el gobierno de un solo hombre dirigido hacia la consecucin del bien comn y a la proteccin de los intereses generales de la comunidad y de todos y cada uno de sus elementos
componentes; pero cuando estas finalidades se pervierten y la actividad gubernativa no las procura, sino que se proyecta hacia la opresin de la sociedad en
beneficio personal del monarca, dicho rgimen se prostituye y se convierte en
tirana.
La aristocracia entraa el gobierno ejercido por los mejores hombres de
la comunidad y tiene tambin como objetivo las mismas finalidades
enunciadas, agregando Aristteles que cuando la conducta pblica del grupo
dirigente aristocrtico se desva hacia los intereses particulares de sus
componentes, degenera en oligarqua.
En el pensamiento aristotlico la democracia es, conforme al concepto
respectivo derivado de la vida poltica de las ciudades griegas, el gobierno que
emana de la voluntad mayoritaria del grupo total de ciudadanos, con la
modalidad
de que debe perseguir el bienestar, colectivo, esto es, la felicidad de todos los
sectores integrantes de la poblacin. Si los gobernantes de extraccin popular
slo atienden a los intereses de ciertos grupos sociales, sin proveer bienestar
de toda la comunidad, se convierten en demagogos.
Sobre estos tpicos, Aristteles se expresaba de la siguiente manera:
"LIamamos al gobierno de uno, que va encaminado a la comn utilidad, reino;
pero al de pocos, que ya son ms de uno, aristocracia, que significa seoro de
buenos, porque va interesado el gobierno a lo que es bueno para la ciudad y
para los que de ella participan. Pero cuando la comunidad rigiere, encaminada
a la comn utilidad, Ilmase a aquel gobierno del nombre que es comn a
todos los gobiernos: pblico gobierno." "Las quiebras y viciosos gobiernos que
261
a los ya dichos corresponden, son: al reino, la tirana; a la aristocracia, la
oligarqua y al gobierno pblico (democracia), la demagogia. Porque la tirana
es seoro de uno encaminado a la utilidad del que es seor; y la oligarqua es
seoro encaminado, al provecho de ricos y poderosos; y la demagogia es
seoro enderezado al provecho de los ms necesitados y gente popular; pero
ninguno de ellos se dirige a lo que conviene a todos comnmente."293
c) Teora de San Agustn
La filosofa y la teologa Cristianas formulan sus concepciones en torno a
los principales evanglicos y aunque exprofesamente no se preocupan por
desentraar y explicar la esencia del Estado, sus enseanzas tuvieron marcada
repercusin y notoria influencia en el pensamiento jurdico-poltico medieval.
Fundndose en la existencia del alma, que preconiza una vida
ultraterrena, las comunidades estatales reales o temporales las consideraron
como organizaciones efmeras o transitorias supeditadas a la gran comunidad
religiosa, carcter que se atribuy a la Iglesia. Esta supeditacin se basaba en
la diversidad jerrquica de los intereses y valores humanos y colectivos a que
el poder espiritual y los poderes temporales deban servir, pues en tanto que
stos deban atender al hombre y a los pueblos en su bienestar temporal,
aqul velaba por su destino post-vitam, que es la existencia eterna en el
mundo de Dios como objetivo definitivo de la humanidad. De ah que la
precaridad y perencin los intereses humanos en este mundo y la eternidad del
alma de los hombres ms all de l, fuesen el primordial fundamento para
proclamar la superioridad de la autoridad y organizacin eclesisticas respecto
de los poderes temporales. Estas concepciones, debatidas en el terreno de las
ideas mediante tesis contrarias que no nos corresponde estudiar en la presente
obra, provocaron en la realidad histrica diversas convulsiones entre los
Estados y la Iglesia y a las que tampoco haremos referencia.
Sin embargo, el pensamiento cristiano, principalmente al travs de la
patrstica y la escolstica, atribuy al Estado una finalidad espiritual mediata,
consistente en preparar el destino ultraterrenal de los hombres reunidos en
sociedad mediante la realizacin, en el orden temporal, de los valores que
conducen a ese destino, como el bien comn y la justicia bajo la tnica de los
principios evanglicos.
El ms destacado representante de la patrstica es sin duda alguna San
Agustn, el famoso obispo de Hipona y uno de los pilares ideolgicos ms slidos de la Iglesia Catlica. En su magistral obra, Civitas Dei -La Ciudad de
Dios--- escrita en el siglo V de la Era Cristiana y compuesta de veintids libros,
formula uno de los estudios teolgicos ms profundos de que ha tenido cono293
La Poltica. Libro III. Captulo V.
262
cimiento la humanidad, combatiendo, con los principios del Evangelio, no slo

las organizaciones polticas de su poca, sobre todo la del Imperio romano que
en Occidente y en ese siglo experimentaba su desquiciamiento por los
embates de los pueblos germnicos, sino las teoras filosficas en boga fundadas en las creencias religiosas paganas. Para San Agustn los estado temporales son producto de la voluntad de los hombres, de suyo viciada por el pecado, y su finalidad es procurar la felicidad perecedera en este mundo dentro
de un marco hedonista que su gobiernos suelen proteger y fomentar. Frente a
esas "ciudades terrestres", el insigne telogo formula su concepcin de un tipo
ideal de "Estado celeste", la Ciudad de Dios, que en la vida ultraterrenal estara
formada por los elegidos, o sea, por los que hubieren practicado las
enseanzas y postulados de Cristo Para l, la "ciudad del diablo" -la temporal-,
est fundada sobre el odio y la voluptuosidad humana; en cambio, la Ciudad de
Dios sobre el amor.
"Para los que pertenecen a la segunda este mundo no es sino mesn
despreciable, pues la verdadera vida, esto es, la felicidad, empieza despus de
la muerte; para los ciudadanos de la primera, este mundo es el nico
verdadero y en l cifran todo el amor de que son capaces; pero para los tales
comenzar, despus de la muerte, la segunda muerte." "Mientras estn en la
tierra las dos ciudades pueden cambiarse los ciudadanos: un habitante de la
ciudad celestial puede pasar, por apostasa, a la ciudad terrenal, y un esclavo
de la ciudad terrestre puede trasladarse, por conversin, a la ciudad celestial.
Despus de la muerte el destino de cada cual est marcado y no es posible
trueque alguno. Esto, con palabras diferentes, es el esquema ideal de la obra
agustina. Como toda obra genuinamente cristiana, se muestra revolucionaria.
A la 'virtus' antigua, ideal del hombre de aquellos tiempos, sustituye la
'caritas'; al mito de la conquista, del pillaje en grande o del saqueo legal, que
es el mito nacional de Roma, la renunciacin de los bienes terrestres y la
conquista del Paraso; la historia de Roma, la que pareca un poema de glorias,
aparece como secuela de vergenzas; la vida del siglo, que para los paganos
es todo, no es para los cristianos sino paciente preparacin para la vida eterna.
Las viejas distinciones son suprimidas; a ambas ciudades pertenecen
mezclados, romanos y brbaros, griegos y africanos, vivos y muertos. La
antigua civilizacin est fundada sobre separaciones de castas y de razas: la
civilizacin nueva, cristiana, no conoce ms que justos y no justos, elegidos y
rprobos, siervos de Cristo y siervos de Satn. Los viejos valores estn
invertidos: La Ciudad de Dios es el epitafio infamante del cruel cadver
grecolatino y la partida de nacimiento de la Cristiandad. No al azar, la obra de
Agustn fue la lectura preferida de Carlomagno, el fundador del Sacro Imperio
Romano."294
d) Teora de Santo Toms de Aquino
294
Giovanni Papini. San Agustn, pp. 165, 168 y 169.
263
Para el doctor Anglico, el ms relevante representante de la
escolstica, el Estado es una comunidad natural de hombres, un organismo
necesario dentro del cual la persona debe cumplir sus deberes humanos frente
a sus semejantes y como criatura de Dios. Su formacin se debe a la
sociabilidad natural del hombre, pues Santo Toms, siguiendo a Aristteles, lo
considera como un zoon politikon. El orden estatal, al igual que el orden de la
naturaleza, han sido establecidos por lo designios de la Providencia, de tal
manera que el Estado implica una organizacin comunitaria a travs de la cual
los individuos satisfacen sus necesidades temporales y espirituales. Destaca el
aquinatense uno de los elementos en que fundamenta al Estado y en que hace
consistir su finalidad temporal, cual es el bien comn, hacia cuya consecucin
debe dirigirse la actividad de los gobernantes. Rechaza la idea de la potestad
absoluta e irrestricta del gobierno de las sociedades, pues stas deben
organizarse por la ley, que Santo Toms define como "cierta ordenacin de la
razn en vista del bien comn, promulgada por aquel que tiene e! cuidado de
la comunidad" (Quaedam rationis ordinatio ad bonum comune et ab eo qui
unam communitatis habet promulgata).
Para dicho eminente pensador la ley humana debe supeditarse a la ley
natural, a la cual "pertenece todo aquello a lo que el hombre naturalmente se
inclina, y es propio del hombre inclinarse a algo segn su razn". Merced a
dicha necesaria supeditacin, toda ley humana slo es ley en cuanto se deriva
de la ley natural", y si se contrapone a eIla, "ya no es ley, sino corrupcin de la
ley". Al tratar acerca de la finalidad de las leyes humanas, que consiste en la
realizacin del bien comn, segn dijimos, Santo Toms afirma que la ley de
los hombres "debe escribirse no para el inters de algn particular, sino para el
bien de la comunidad" agregando que "Las leyes injustas pueden serlo de dos
maneras: primera, en cuanto contradicen el bien del hombre, del modo antes
dicho: sea contra su fin, como cuando el legislador impone ciertas cargas a los
sbditos, que no son necesarias para el bien comn, sino que se encaminan
ms bien a satisfacer ciertos intereses o cierta vanagloria o bien contra la
potestad del legislador, como cuando ste sobrepasa el lmite de su autoridad;
o finalmente por la forma, como cuando se reparten las cargas entre todos de
manera no proporcional, aun cuando tales cargas sean para el bien comn."
Proclama Santo Toms, a mayor abundamiento, el principio de legalidad, al
sostener que "mejor es ordenar todo segn la ley que dejarlo al arbitrio del
juez".295
Por estos rasgos generales se advierte que la tesis tomista en el terreno
poltico importa una clara concepcin antagnica a los regmenes absolutistas
de los estados medioevales del siglo XIII, en que el ilustre pensador cristiano
escribi su monumental obra "Summa Theologica", ya que para l, el nico
Estado digno de merecer este nombre desde el punto de vista de la naturaleza
295
Tratado de la Ley. Coleccin "Sepan Cuantos", p. 18, 29, 34, 35, 39 y 43.
264
del hombre y de los designios de Dios, es el Estado de derecho, entendiendo

como derecho humano a la ley positiva que necesariamente debe tener por
objetivo la realizacin del bien comn, arguyendo que sin esta tendencia ninguna ordenacin normativa debe ser valedera. Siguiendo lgicamente esta
idea, Santo Toms esboza el derecho de los gobernados para oponerse y resistir al poder autoritario injusto y a la renunencia a cumplir las leyes positivas
que no se dirijan hacia la provisin del bien comn, pero siempre que prescriban actos dehonestos o contrario a la ley divina.
Comentando el pensamiento tomista sobre tal derecho, Luis Recasns
Siches afirma: "En Santo Toms se encuentra ya una teora sobre el derecho de
resistencia contra la autoridad injusta, y no ciertamente como elemento
accidental sino como pared maestra de un sistema jurdico-poltico. Si bien no
distingue de modo expreso (como lo harn despus los clsicos espaoles)
entre tirano en cuanto al ttulo y tirano en cuanto al rgimen, implcitamente
esta diferencia se encuentra en su doctrina. Hay un pasaje en el cual habla del
usurpador o invasor que se apodera del gobierno violentamente contra la
voluntad de los cuidadanos, o del que por medio de la fuerza bruta les arranca
un falso consentimiento (quando aJiquis dominium sibi per violentiam surripit;
nolem tibus subditis uel etiam ad consensum coactis). Contra tal tirano, Santo
Toms declara, decididamente, como lcito, el derecho de resistencia activa por
parte del pueblo, porque en su calidad de usurpador no es una autoridad y
carece del derecho a la obediencia. Su situacin es caracterizada por violentia
o potentia, y no como justitia o dominium. Y as como cada cual puede tomar
aquello que contra derecho le fue arrebatado, as tambin el pueblo
(violentamente sometido) o cualquiera de sus miembros, puede moralmente
reconquistar la libertad que le fue robada. Y es ms: no tan slo es lcito a
cualquiera el derrocar violentamente una situacin tal, en cuanto se le
presente ocasin para ello, sino que hasta le est permitido matar al tirano
cuando no se pudiera recurrir a otro medio. "Quien mata al tirano con el fin de
libertar a la patria, es alabado y recompensado. Y para ello no hace falta ni
siquiera una delegacin por parte de la comunidad. "296
En lo que respecta a la forma de gobierno del Estado, Santo Toms, siguiendo en este punto a Cicern, estima que la mejor consiste en un rgimen
mixto, monrquico, aristocrtico y democrtico a la vez.
"La mejor organizacin de un poder, sostiene, se realizar cuando uno
solo es colocado, por su virtud, a la cabeza de todos los dems; y debajo de l
hay otros a quienes, por su virtud, se da tambin autoridad; tomando todos de
esta manera parte en el gobierno, porque estos magistrados subalternos
pueden ser elegidos de entre todos y son elegibles por todos. Tal sera un
Estado en el que se estableciese una buena combinacin de monarqua en
cuanto preside uno; de aristocracia, en cuanto a que muchos se les constituye
296
Filosofa del Derecho, p. 407.
265
magistrados por su virtud; y de democracia, o poder popular, en cuanto que los
magistrados pueden ser elegidos de entre el pueblo."297
e) Teora de Francisco Surez
Como asevera Luis Recasns Siches, en lo que atae a la concepcin del
Estado "el pensamiento de Surez no difiere en lo esencial del que profesara
Santo Toms en el Siglo XIII.298 Basndose en el principio aristotlico, reiterado
por el insigne aquinatense, de que el hombre es un ser sociable por naturaleza,
Surez distingue dos tipos de relaciones, a saber, las imperfectas -matrimonio,
familia, etc.- y la perfectas, que son la comunidades polticas -o sea el Estado"porque nicamente en ellas el hombre puede satisfacer todas las necesidades
y fines de su naturaleza social".299 Agrega el famoso teolgo espaol que no
puede haber comunidad poltica o " sociedad civil" sin autoridad, es decir, sin
un poder que la dirija, subrayando uno de su atributos esenciales, cual es la
soberana. El poder soberano no puede radicar, dice, en ningn ser humano, ya
que todos los hombres nacen libres y nadie tiene potestad sobre nadie, sino
que reside en la comunidad misma, en el cuerpo social, que no es una mera
suma de individuos puesto que implica un ente moral que persigue como
finalidad el bien comn. Este ente moral se crea por acuerdo de los hombres
para formarlo, impelidos por su natural sociabilidad, idea con la que Surez
anticipa lo que posteriormente en Locke y Rousseau ser el contrato social
como base hipottica de la comunidad poltica. Constituida la sociedad, aade,
sus miembros deciden la forma de gobierno que quieran establecer, de lo que
concluye que el poder del monarca deriva de una contratacin entre l y la
comunidad a virtud de la cual sta le atribuye el imperium, consintiendo en
que desempee la soberana. Este pensamiento, que la doctrina filosfica del
Estado proclam desde fines del siglo XIII segn lo sostiene Recasns Siches,300
contrasta con el principio que preconiza el origen divino de la investidura real,
pues si bien es verdad que, de acuerdo con Surez, Dios es la fuente de todos
los poderes (omnis potestas a Deo), stos se otorgan al prncipe por modo
mediato al travs de la comunidad a la que por "derecho natural" pertenece la
titularidad de la soberana, o sea, por concesin divina.
En otras palabras, para Surez "el supremo poder pblico considerado
en abstracto fue conferido directamente por Dios a los hombres unidos en comunidad poltica perfecta (Estado", agregando que "en virtud de esta manera
de otorgamiento no reside el poder poltico en una sola persona o en un grupo
determinado, sino en la totalidad del pueblo o cuerpo de la comunidad". De
estas tesis dicho pensador concluye que "el poder poltico no ha sido conferido
por Dios a una sola persona, prncipe, rey o emperador, ni a un nico o
297
Cita de Juan Carlos Smith en su monografa sobre el Estado, inserta en el tomo X,

pgina 825, de la Enciclopedia Jurdica "Omeba".
298
299
300
Op. cit., p. 431.

Idem.
Filosofa del Derecho, p. 433.
266
particular senado o a una asamblea concreta de unos pocos prncipes".301
Comentando estas ideas, Recasns Siches afirma: "Verificada por libre

consentimiento de la comunidad la transmisin total del poder pblico a una
persona particular, sta lo adquiere de un modo ntegro, a pesar de que
siempre se entiende que sus derechos no derivan de s misma, sino de la
sociedad poltica y si en el pacto poltico de imperio o de transmisin (que para
Surez es no slo una idea, sino un hecho histrico que condiciona la justicia
del poder) se acord que el modo de prolongarse dicha delegacin fuera la
herencia, debe entenderse que los sucesores no la reciben de su antecesor
sino de la comunidad, a travs de aqul."302
f) Teora de Toms Hobbes
La concepcin de Hobbes acerca deI Estado se cimenta en el anlisis que
hace de la naturaleza humana. El hombre, dice, tiene la proclividad de dominar
por la fuerza a sus semejantes -homo hominis lupus-, de sujetarlo a sus
exigencias, sin que ello impida al dbil matar al ms fuerte. Supon Hobbes
paralgicamente la igualdad natural de lo hombres "en las facuItades del
cuerpo y del espritu", contradicindose al sostener en seguida que "si bien un
hombre es, a veces evidentemente, ms fuerte de cuerpo y ms sagaz de
entendimiento que otro, cuando se considera en conjunto, la diferencia entre
hombres no es tan importante que uno pueda reclamar, a base de ella, para s
mismo, un beneficio cualquiera al que otro no pueda aspirar como l", agregando que: "En efecto, por lo que respecta a la fuerza corporal, el ms dbil
tiene bastante fuerza para matar al ms fuerte, ya sea mediante secretas maquinaciones o confederndose con otro que se halle en el mismo peligro que l
se encuentra."303 Hobbes coloca a los hombres en un primitivo "estado de
guerra" entre s, en una situacin de lucha constante, dentro de la que "no
existe oportunidad para la industria, ya que su fruto es incierto; por consiguiente, no hay cultivo de la tierra, ni navegacin, ni uso de los artculos que
pueden ser importados por mar, ni construcciones confortables, ni instrumentos para mover y remover la cosas que requieran mucha fuerza, ni conocimiento de la faz de la Tierra, ni cmputo del tiempo, ni artes, ni letras, ni
301
Defensio fidei, libro III. Citas contenidas en la monografa de Ignacio Carrillo Prieto
intitulada "Cuestiones Jurdico-Polticas en Francisco Surez". Publicacin de la UNAM.
Edicin 1977.
302
303
Op. Cit., p. 435.

Leviathan (1651), captulo XIII, p. 100. Edicin 1940. Fondo de Cultura Econmica.
267
sociedad; y lo que es peor de todo, existe continuo temor y peligro de muerte
violenta; y la vida del hombre es solitaria, pobre, tosca, embrutecida y
breve".304 Partiendo de estas premisas, Hobbes infiere que, como en la anarqua y en el caos es imposible vivir, los hombres tienen la necesidad imperiosa
e ineludible de unirse, de formar una comunidad, que es el Estado, para que
dentro de ella la vida social pueda ser factible y desarrollarse sin violencias,
disturbios y luchas que la destruiran. La urgencia de formar el Estado obedece
en su pensamiento al designio del hombre para establecer la paz entre sus
semejantes ante "el temor a la muerte y al deseo de las cosas que son necesarias para una vida confortable, y la esperanza de obtenerlas por medio del
trabajo".305 La comunidad, razona, requiere de un orden para que dentro de
ella impere la paz, y esta exigencia slo puede satisfacerse si los hombres confan el poder coactivo de implantarla a otros hombres o a un grupo de individuos, con el objeto de que mediante el ejercicio de ese poder se logre en favor
de todos y cada uno de los componentes de la sociedad humana y de esta
misma, el ambiente propicio para la convivencia armnica y la proscripcin de
la violencia, pues todos los seres humanos desean "abandonar esa miserable
condicin de guerra que, tal como hemos manifestado, es consecuencia necesaria de las pasiones naturales de los hombres cuando no existe poder visible
que los tenga a raya y los sujete, por temor al castigo, a la realizacin de sus
pactos y a la observancia de las leyes de la naturaleza ...306
Como se ve, para Hobbes el origen del Estado se implica en un pacto
entre los hombres que reconoce como causa un "estado de guerra" o fuerza
primitivo y como mvil el deseo, la aspiracin para eliminarlo y sustituirlo por
un "estado de orden coactivo".
Personifica al Estado en "un hombre" o en una "asamblea de hombres",
argumentando al efecto que: El nico camino para erigir semejante poder
comn, capaz de defenderlos contra la invasin de los extranjeros y contra las
injurias ajenas, asegurndoles de tal suerte que por su propia actividad y por
los frutos de la tierra puedan nutrirse a s mismos y vivir satisfechos, es
conferir todo su poder y fortaleza a un hombre o a una asamblea de hombres,
todos los cuales, por pluralidad de votos, puedan reducir sus voluntades a una
voluntad. Esto equivale a decir: elegir un hombre o una asamblea de hombres
que represente su personalidad; y que cada uno considere como propio y se
reconozca a s mismo como autor de cualquiera cosa que haga o promueva
quien representa su persona, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la
seguridad comunes; que, adems, sometan sus voluntades cada uno a la
voluntad de aqul, y sus juicios a su juicio. Esto es algo ms que
304
Idem, p. 103.
Idem, p. 105.
306
Leviathan, captulo 17, p. 137.
305
268
consentimiento o concordia; es una unidad real de todo ello en una y la misma

persona, instituida por pacto de cada hombre con los dems, en forma tal
como si cada uno dijera a todos: autorizo y transfiero a este hombre o
asamblea de hombres mi derecho de gobernarme a m mismo, con la
condicin de que vosotros transferiris a l vuestro derecho, y autorizaris
todos sus actos de la misma manera. Hecho esto, la multitud as unida en una
persona se denomina Estado, en latn, civitas. Esta es la generacin de aquel
gran leviatan, o ms bien (hablando con ms reverencia), de aquel dios mortal,
al cual debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra paz y nuestra defensa. Porque
en virtud de esta autoridad que se le confiere por cada hombre particular en el
Estado, posee y utiliza tanto poder y fortaleza, que por el terror que inspira es
capaz de conformar las voluntades de todos ellos para la paz, en su propio pas
y para la mutua ayuda contra sus enemigos, en el extranjero. y en ello consiste
la esencia del Estado, que podemos definir as: una persona de cuyos actos
una gran multitud, por pactos mutuos, realizados entre s, ha sido instituida
por cada uno como autor, al objeto de que pueda utilizar la fortaleza y medios
de todos, como lo juzgue oportuno, para asegurar la paz y defensa comn. El
titular de esta persona se denomina soberano, y se dice que tiene poder
soberano; cada uno de los que le rodean es sbdito suyo."307
g) Teora de Locke
Este pensador refuta la tesis del origen divino del poder del monarca y
contradiciendo uno de los puntos bsicos de la opinin de Hobbes, afirma que
"el estado de naturaleza" en que los hombres se encontraban antes de la formacin de la sociedad civil, se caracterizaba por el "orden y la razn" que regan en l las relaciones humanas en sus condiciones primitivas, o sea, por el
"derecho natural", antecedente del derecho positivo. La vida, la libertad y la
propiedad, deca, son derechos humanos "naturales" que siempre estn en
riesgo de ser quebrantados en dicho "estado de naturaleza", pues an no
existe ningn poder que los haga respetar coactivamente. Por ello, los hombres
decidieron formar la comunidad poltica mediante una especie de "pacto
social", creando a la autoridad para que sta se encargara de imponer la observancia de tales derechos. Sin embargo, segn Locke, este acto creativo no
importaba el desplazamiento del poder comunitario hacia el rgano de gobierno, cuya actuacin, afirmaba, se encuentra limitada por el derecho natural.
El pacto o contrato por medio del cual se forma la sociedad poltica debe
provenir del consenso mayoritario, considerando sometidos a l a los grupos
minoritarios. Conforme a su teora, Locke distingue entre comunidad poltica o
Estado y gobierno, ya que aqulla es una entidad convenida por los hombres
que a todos abarca, en tanto que ste es el conjunto de rganos que la misma
crea para su administracin y direccin.
Siguiendo a Aristteles, dicho pensador clasifica los gobiernos en
monarquas, aristocracias y democracias, y antecediendo a Montesquieu,
307
Idem, pp.140 y 141.
269
distingue, dentro de cualquiera de estas formas, dos poderes, el legislativo y el
ejecutivo, en el que coloca al judicial. El rgano supremo del Estado para Locke
es la asamblea legislativa, a la cual estn subordinadas las autoridades
ejecutivas y judiciales, puesto que no hacen sino cumplir y aplicar las leyes.
Esa "supremaca" no entraa, empero, que la comunidad poltica no pueda
disolver la asamblea ni dejar de resistir los acuerdos tirnicos de sta y dems
rganos de gobierno, ya que los gobernados tienen el "derecho a la revolucin"
cuando los actos del poder pblico lesionen sistemticamente sus derechos
naturales. Para Locke, el Estado debe ser a-religioso, sin que en l deba tener
ninguna injerencia la autoridad eclesistica, pues entre la Iglesia y el Estado
existe una separacin derivada de la distinta naturaleza de ambas entidades,
toda vez que aqulla es una "sociedad voluntaria" sin poder coactivo, en tanto
que ste se implica en una comunidad poltica constituida por un pacto social
en que los hombres deciden otorgarle el poder compulsorio indispensable para
la defensa y proteccin, en su favor, de la "ley natural" al travs de sus
rganos de gobierno.
h) Teora de Montesquieu
Ms que una teora sobre el Estado, el pensamiento de Montesquieu, en
lo general y en el terreno poltico, se enfoca hacia una concepcin sobre el gobierno y sus sistemas. Su obra escrita, entre la que destaca su famoso libro
"L'Esprit des Lois" publicado en 1748, es fruto de su observacin crtica y

de la experiencia que tuvo durante su estancia en Inglaterra, cuyas costumbres
y rgimen gubernativo constituyeron para l una de las principales fuentes de
inspiracin, sin dejar de considerar que las ideas de Locke lo influenciaron.
Montesquieu no se preocupa mayormente por dilucidar el origen de la
sociedad humana, pues la estima como un organismo natural, o mejor dicho,
existente, positivo y real. "Si los hombres no formasen sociedad alguna, si se
dispersaran y huyeran los unos de los otro, entonces s sera preciso averiguar
cul es el motivo de tan singular actitud, y buscar por qu se mantienen
separados. Pero todos nacen ligados mutuamente. Un hijo nace junto a su
padre y se mantiene junto a l. He aqu la sociedad y la causa de la sociedad.308
Los temas jurdicos, polticos y filosficos en torno a los cuales especula
Montesquieu consisten en la definicin de la ley y de la justicia, en las formas
de gobierno y en el equilibrio entre los poderes del Estado. Para l, la ley, de la
que emana todo derecho, es "una relacin de convivencia que se encuentra
308
Carta XLV de sus Lettres Persanes. Cita inserta en las pginas 64 y 65, tomo VIII, de la
Historia General de las Ideas Polticas, de Mariano de Vedia y Mitre.
270
realmente entre dos objetos"309, y en esta relacin descubre la justicia, cuya

consecucin debe ser la aspiracin suprema del gnero humano. "Aun si no
existiese Dios, dice el barn de la Brede, deberamos amar la justicia, o sea,
reunir nuestros esfuerzos para parecernos a ese Ser del que tenemos una tan
brillante concepcin y que, si existiese, sera forzosamente justo. Aunque
estuvisemos libres del yugo de la religin, no deberamos estarlo del yugo de
la justicia. Todo ello me hace pensar que la justicia es eterna y no depende de
las convenciones humanas".310 Para que se logre la justicia, es decir, esa
"relacin de convivencia entre dos objetos", las leyes positivas, que deben
derivar de la ley en general y que no es sino "la razn humana en tanto que
gobierna a todos los pueblos de la Tierra", deben tomar en cuenta un conjunto
muy variado de factores y circunstancias propios del ambiente real en que
vayan a regir.
A este respecto, Montesquieu argumenta: "Es necesario que las leyes se
relacionen con la naturaleza y con el principio de gobierno que est establecido
o que se quiere establecer, sea que le formen, como hacen las leyes polticas,
sea que le mantengan, como hacen las leyes civiles. Debe asimismo adaptarse
al estado fsico del pas; al clima helado, abrasador o templado; a la calidad del
terreno, a su situacin y a su extensin; al gnero de vida de los pueblos,
segn sean labradores, cazadores o pastores; deben referirse tambin al grado
de libertad que la constitucin puede soportar; a la religin de sus habitantes,
a sus inclinaciones, riqueza, nmero, comercio, costumbres, usos. Por ltimo,
estas leyes tienen relaciones entre s; las tienen con su origen, con el objeto
del legislador, con el orden de las cosas sobre las cuales estn establecidas. Es
menester considerarla bajo todos esos aspectos. Tal es la tarea que me
propongo en esta obra. Examinar todas esas relaciones indicadas, que en
conjunto, forman lo que se llama el espritu de las leyes."311
En cuanto a las formas de gobierno, Montesquieu las clasifica en

despotismo, monarqua y repblica, y cuyo rgimen es susceptible de
subdividirse en aristocrtico y democrtico."312 Repudia enrgicamente el
gobierno desptico, dentro del cual los destinos de la comunidad poltica y los
bienes, vida, libertad y honra de los hombres se colocan bajo la voluntad
arbitraria y tirnica de un solo individuo que no respeta las normas dictadas
por el derecho natural. En semejante rgimen, el gobernante tiene necesidad
de emplear la violencia para mantenerse en el poder y hacerse obedecer,
exponindose siempre a ser derrocado por el levantamiento cruento del
pueblo, en quien desaparece el espritu de obediencia. En tales condiciones,
afirma Montesquieu: "Nada contiene ya a los sbditos; nada los vincula con el
309
Idem, carta LXXXIV.
310
Idem
LEspirit des Lois. Libro primero, captulo III, p. 8. Edicin de 1858
311
312
Vese libro segundo, captulo I, de la citada obra
271
prncipe; retornan entonces a su libertad natural."313 La monarqua "es el
gobierno en que la potestad superior se halla depositada en una sola persona",
pero se encauza jurdicamente por leyes positivas y normas del derecho
natural. En la repblica, el gobierno emana de la potestad soberana del pueblo
como totalidad ---democracia- o de ciertos grupos que lo componen
-aristocracia-.
La cuestin ms importante en el pensamiento Montesquieu y en
relacin con la cual acentu su fama en el mundo de las ideas poltico-jurdicas
de la humanidad, es, como se sabe, la concerniente a la separacin de poderes
que trata en el libro XI de su reputada obra "L'Eprit des Lois". La base de esta
separacin y la finalidad que la justifica es la preservacin de la libertad del
hombre dentro de la comunidad poltica, independientemente del rgimen de
gobierno en que sta se constituya. Para dicho escritor, "la libertad no puede
consistir sino en poder hacer lo que se debe querer y en no estar obligado a
hacer lo que no se debe querer", y "en el derecho de hacer lo que las leyes
permiten314, concepto que se antoja incongruente, pues coloca en el mismo
plano una especie de libertad tica y otra de carcter estrictamente legal, la
cual puede restringir o limitar a la primera. La libertad siempre est amenazada por el poder pblico y, especficamente, por los rganos de gobierno, de
la cual infiere que dentro del Estado debe haber un sistema de equilibrio entre
ellos de tal suerte que "el poder detenga al poder". 315 Esta ltima idea conduce
el pensamiento de Montesquieu hacia su tesis de la separacin de poderes,
inspirada en el rgimen jurdico pblico de Inglaterra que tanto admir. "Hay
una nacin en el mundo, dice, que tiene por objeto directo de su constitucin la
libertad poltica"316,y para l esa nacin no era otra que el reino britnico. La
idea de "poder" en lo tocante a la expresada tesis, la emplea Montesquieu
como equivalente a la de "rgano de autoridad", y para lograr el equilibrio
entre los diferentes rganos del Estado adscribe separada o discriminadamente
a cada uno de las categoras en que se integran, las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial. "Hay en cada estado, asevera, tres clases de poderes: el
poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil.
Mediante la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por un tiempo o por
siempre, y corrige o abroga las que ya estn hechas. Mediante la segunda,
hace la paz o la guerra, enva o recibe embajadas, establece la seguridad, pre313
314
315
316
Carta CV de sus Lettres Persanes.

LEspirit des Lois, libro XI, captulo III.
Idem
idem
272
viene las invasiones. Mediante la tercera, castiga los crmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se llamar a esta ltima el 'poder de juzgar'; y la
otra simplemente el 'poder ejecutivo' del estado. Cuando en la misma persona
o en el mismo cuerpo de magistrados el poder legislativo se encuentra reunido
con el poder ejecutivo, no puede haber libertad, porque se puede temer que el
mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas para ejecutarlas
tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el mismo cuerpo de
principales o de nobles, o del pueblo, ejerciese estos tres poderes: el de hacer
las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas, y el de juzgar los crmenes o
las diferencias entre particulares."317
Contrariamente a lo que suele suponerse, en el sentido de que la tesis
de Montesquieu sobre la separacin de poderes proclama una independencia
entre ellos, su mismo propugnador ya hablaba de una especie de "interdependencia" recproca, al aseverar que: "Estos tres poderes -legislativo, ejecutivo y judicial- deberan dar lugar al reposo o la inaccin; pero como el
movimiento necesario de las cosas los obligara a moverse, tendrn que marchar de acuerdo. 318
i) Teora de Juan Jacobo Rousseau
Para Rousseau, la sociedad civil --comunidad poltica o Estado- nace de
un pacto o contrato entre los hombres. Esta idea no implica que histricamente
haya existido ese pacto o contrato, sino que expresa la hiptesis o el supuesto
terico del que el ilustre ginebrino deriva su doctrina. El hombre, dice, viva en
un principio o en un estado de naturaleza, sin que en l su actividad estuviese
limitada heternomamente, pues gozaba sin restriccin de su libertad natural.
Contrariamente a lo que sostena Hobbes, Rousseau afirma que en tal caso las
relaciones entre los seres humanos, exentas de toda compulsin, se entablaban espontneamente, sin contiendas ni luchas, ya que todos ellos estaban
colocados en una situacin de igualdad que generaba la armona, obedeciendo
al orden natural de las cosas segn fue dispuesto por Dios. En su famosa obra
pedaggica Emilio" asevera que: "Todo est bien al salir de las manos del
Autor de las cosas, todo degenera en manos de los hombres", expresin que,
parafraseada, indica que Dios hizo al hombre perfecto para obtener su felicidad
y que es la criatura humana la que, alejndose de esa perfeccin originaria o
primitiva, se comporta para ser desventurada.319 Agrega Rousseau que
317
LEspirit des Lois, libro VI, captulo III.

Idem
319
En su clebre obra "Discurso sobre el Origen y los Fundamentos de la Desigualdad
entre los Hombres", Rousseau sostiene que en el estado de naturaleza no exista la
propiedad privada, cuyo surgimiento en la sociedad civil es la fuente de la desigualdad
humana y de los conflictos entre los hombres. Afirma el ilustre ginebrino que dicho tipo
de propiedad no es de
318
273
como los hombres no pudieron mantenerse en esa situacin de igualdad natural, suscitndose diferencias de diverso tipo entre ellos a virtud de las cuales
surgi la necesidad de que concertaran un pacto de convivencia o contrato social para crear la sociedad civil o comunidad poltica, dentro de la que a cada
uno se garantizaran sus derechos y libertades."320 Supongo a los hombres,
afirma, llegados al punto en que los obstculos que impiden su conservacin
en el estado de naturaleza superan las fuerzas de que dispone cada individuo
para mantenerse en dicho estado. En ese estado primitivo no puede entonces
subsistir y el gnero humano perecera si no cambiara su manera de ser. Dado
que los hombres no pueden engendrar nuevas fuerza sino unir y dirigir las que
ya existen, no les quedar otro remedio para conservarse que el de formar por
asociacin una suma de fuerzas que pueda superar a la resistencia, de
ponerlas en juego mediante un solo mvil y de hacerlas actuar al unsomo."321
Esta suma de fuerzas crea lo que Rousseau llama la voluntad general, que es
un poder que radica en la misma sociedad civil o comunidad poltica, es decir,
en el pueblo o nacin. Ese poder es soberano en tanto que no tiene limitacin
alguna y se impone coactivamente a las "voluntades" particulares de los
individuos miembros del organismo social, y como ste se constituye por
aqullos, lo intereses de ambos son compatibles o coincidentes, de lo que Juan
Jacobo colige que la soberana -voluntad general- y el soberano -comunidad
poltica o sociedad civil- no necesitan garantas "con respecto a sus sbditos,
porque es imposible que el cuerpo quiera perjudicar a sus miembros. 322 Ahora
320
ninguna manera un derecho natural, sino una institucin establecida por las leyes
positivas rectoras de las relaciones humanas dentro de dicha sociedad, al afirmar que
"la desigualdad, no habiendo existido en el estado de naturaleza, extrae su fuerza y su
crecimiento del desenvolvimiento de nuestras facultades y del progreso del espritu
humano, para convertirse en estable y legtima por la implantacin de la propiedad y
de las leyes" (op. cit., p. 127, edicin Gallimard, 1965). Debe aclararse, sin embargo,
que la "igualdad natural" de que habla Rousseau no implica una igualdad sicosomtica, intelectual ni espiritual entre los hombres, por lo que las leyes positivas
deben atender a las diferencias naturales que entre ellos existen, sin implantar
diferencias que pudieren llamarse "artificiales". Estas ltimas diferencias las considera
como "desigualdades morales", autorizadas slo por el derecho positivo, que en este
aspecto sera contrario al derecho natural. Para ilustrar sus ideas pone como ejemplo
de desigualdad moral, "que un nio dirija a un anciano, que un imbcil conduzca a un
sabio y que un grupo de personas se rodee de superfluidades, mientras que la multitud
hambrienta carezca de lo necesario" (op. cit., misma pgina).
El pacto social, segn afirma el ilustre ginebrino, resulta de la libertad asociativa de los
hombres, sin que ninguno de ellos en lo individual o en grupo lo imponga. Esta tesis es
la que fundamenta toda la teora rousseauniana en materia poltica y principalmente la
que basa su pensamiento sobre la voluntad general. "Puesto que ningn hombre, dice
Rousseau, tiene una autoridad natural sobre su semejante, "que la fuerza no produce
ningn derecho, quedan, pues, las convenciones como base de toda autoridad legitima
entre los hombres." (Contrato Social, p. 355).
321
322
Contrato Social, Cap. IV, libro primero

Op. Cit., Cap. VIII, libro primero.
274
bien, el hombre social, esto es, como componente de la comunidad, pueblo o

nacin, contina Rousseau, no slo no pierde sus derechos naturales, sino que,
por un acto -hipottico-- de devolucin, la sociedad civil --el soberano--- se los
restituye y garantiza, pero con las limitaciones inherentes al inters general
que concurre siempre con el inters particular.
"Aunque se prive en este nuevo estado -el social-, dice, de muchas
ventajas que le pertenecan (al hombre) por naturaleza, obtiene otras ventajas
tan considerables, sus facultades se desarrollan en tal manera, sus ideas se
extienden, sus sentimientos se ennoblecen, su alma entera se eleva a tal
punto, que si no fuera por los abusos de esta condicin que le rebajan a veces
ms all de la condicin en que se hallaban antes, el hombre debera bendecir
sin cesar el feliz instante en que la abandon para siempre y que de un animal
estpido y limitado ha hecho un ser inteligente y un hombre", agregando: "Lo
que el hombre pierde con el contrato social es su libertad natural y su derecho
ilimitado sobre todo lo que tienta y est a su alcance. Lo que gana es la
libertad civil y la propiedad de todo lo que posee. Para no equivocarse en
cuanto a esas compensaciones, es menester distinguir entre la libertad natural,
que no tiene otros lmites que las fuerzas del individuo, y la libertad civil, que
es limitada por la voluntad general; y la posesin, que no es sino el efecto de la
fuerza o el derecho del primer ocupante, y la propiedad, que slo puede ser
fundada sobre un ttulo positivo." "El factor singular de esta enajenacin -la
que el hombre hace en favor de la comunidad sobre sus derechos- es que, lejos
de que al aceptar los bienes de los particulares, la comunidad los despoje de
ellos, no hace sino asegurarles su legtima posesin, cambiar la usurpacin en
un verdadero derecho, y el simple goce en propiedad. 323
Comentando el pensamiento de Rousseau sobre la "libertad natural" y la
"libertad civil", Joseph Moreau, profesor honorario de la Universidad de Burdeos, sostiene que la primera no es propiamente hablando un derecho, puesto
que en el estado de naturaleza no existen ni derecho ni obligaciones, "ni
prerrogativas garantizadas ni obligaciones sancionadas", agregando que
"desde que el hombre sale de ese estado de independencia, la pretensin de
gobernarse por s mismo es ilusoria; el individuo es libre, es decir, capaz de
realizar sus proyectos, si no se lo impide otro, ms poderoso que l; vive, por
consiguiente, en un estado de perpetua dependencia, a menos que, por la
asociacin y el contrato, se ponga bajo la proteccin de las leyes. Adquiere as
la libertad civil, que es un derecho positivo, limitado pero garantizado; a falta
de independencia absoluta, obtiene al menos la salvaguardia de sus derechos;
habindose entregado a la patria, el ciudadano tiene la garanta de no
depender personalmente de nadie; slo obedecer a las leyes".324
323
324
Contrat Social. Captulo VIII, libro primero.
Rousseau y la fundamentacin de la democracia. Traduccin del francs por Juan

del Agua. Espasa-Calpe. Madrid, 1977.
275
Tocante a la soberana, Rousseau le adscribe como atributo esencial su
inalienabilidad que hace derivar del pacto social mismo. En efecto, la comunidad, al escoger un jefe, puede delegarle ciertos derechos, la direccin o
vigilancia de ciertos aspectos de la administracin, pero conserva siempre su
autoridad completa que comprende la facultad de retirar esa delegacin. El
soberano -la nacin- nunca se compromete a tal punto de dejar de serlo,
fenmeno ste que acaecera si la soberana -voluntad general- fuese
enajenable. Al respecto, Juan Jacobo afirma: "Digo que la soberana, no siendo
otra cosa que el ejercicio de la voluntad general, no puede nunca enajenarse,
ya que el soberano que no es sino un ser colectivo, slo puede ser
representado por s mismo; el poder puede transmitirse, pero no la voluntad",
aadiendo: "El
hombre que reuniese todas las calidades que pueden garantizar la tranquilidad
de una nacin, asegurar su felicidad y desarrollar sus fuerzas vivas en el
camino del progreso, ser el ejefe de la nacin. La nacin le confa su poder, es
decir, la reunin de todas las voluntades , de todas las fuerzas que animan y
vivifican a cada ciudadano. Lo que ese hombre quiera hoy, la nacin lo querra.
Lo que quiera maana, o dentro de diez aos, la nacin tambin lo querria." 325
Un compromiso como el que apunta Rousseau sera temerario y destruira la
soberana de la comunidad, pue el poder soberano se enajenara en provecho
de un individuo o de un grupo de individuos (monarqua o aristocracia con sus
correspondientes formas impuras: tirana y oligarqua), y esa enajenacin
equivaldra a la del soberano o pueblos mismos.
Tambin para el insigne ginebrino la soberana es indivisible. Esta
caracterstica se deriva puntual y lgicamente de la anterior, pues la divisin
supone necesariamente una enajenacin parcial. Criticando veladamente a
Montesquieu en cuanto a su tesis de la separacin de poderes, que segn
Rousseau entraa la divisin de la voluntad general - soberana-, este sostiene
que: "Nuestros polticos, no pudiendo dividir la soberana en su principio, la
dividen en su objeto. La dividen en fuerza y en voluntad, en poder legislativo y
en poder ejecutivo... ora confunden estas partes, ora las separan... Este error
proviene de no haber tenido nociones exactas acerca de la autoridad soberana
y de haber tomado por partes de estas autoridad lo que slo eran derivaciones
de la misma.326
Las relaciones entre el particular y el soberano -pueblo o nacin- instituidas por el contrato social, se regulan por actos llamados "leyes", emanadas
de la voluntad general y que tienen como finalidad el inters social, en
atencin a la cual, segn Rousseau, la ley nunca puede ser injusta, porque
nadie puede serlo consigo mismo. Sin embargo, agrega, hay ocasiones en que
325
Idem. Libro segundo.
326
Idem.
276
el soberano es incapaz "de descubrir las mejores reglas para la sociedad",

siendo necesaria, entonces, la existencia de un legislador. Conforme a su
pensamiento, el legislador debe ser de naturaleza muy superior a la de sus
conciudadanos, cuyas miserias y vicios debe conocer sin participar de ellos, as
como sus tendencias y necesidades. Rousseau clasifica las leyes en tres
categoras: las polticas, que estructuran u organizan al soberano
-constitucionales--; las civiles que norman las relaciones entre particulares y
entre stos y la nacin -soberano-; y las penales, que protegen el pacto social
previniendo y castigando su desobediencia o violacin. Sobre estas categoras
de leyes, que son de carcter positivo, coloca una ley fundamental y suprema
que expresa el verdadero ser del soberano y que se localiza en los usos,
hbitos y costumbres sociales. Esa ley fundamental y suprema, que equivale a
lo que posteriormente Lasalle llamara "constitucin real" de un pueblo, no est
segn Rousseau, escrita en ningn cdigo, sino en la conciencia ciudadano. "A
esas tres clases de leyes -polticas, civiles y penales-, dice, se agrega una
cuarta, la ms importante de todas, que no est grabada ni en mrmol ni en
bronce, sino en el corazn de los ciudadanos;
que forma la verdadera constitucin del Estado; que toma todos los das
fuerzas nuevas; que, cuando las otras leyes envejecen o se extinguen, las
vivifica las suple, conserva un pueblo en el espritu de su institucin, y
sustituye insensiblemente la fuerza del hbito a la de la autoridad. Hablo de las
costumbres y sobre todo de la opinin; parte desconocida para nuestros
polticos pero de la que depende el xito de todas las otras; parte de la que el
gran legislador se ocupa en secreto, mientras que parece limitarse a
reglamentos particulares, que no son sino la bveda de lo abovedado, y cuyas
costumbres, ms lentas para nacer, forman la llave indispensable."327
La ejecucin de las leyes requiere, segn Rousseau, una serie de actos
particulares que precisamente por esta calidad no pueden manar del soberano.
Por este motivo existe la necesidad de un "ser intermediario" entre l y los
individuos, encargado de hacer cumplir las leyes y de mantener la libertad
poltica y civil. Ese "ser intermeriario" es el "poder ejecutivo" que se denomina
"gobierno", el cual denota un organismo que involucra a diversos funcionarios
sometidos a la direccin de un jefe, llmese rey o presidente, que ser "jefe del
gobierno", pero no "jefe de la nacin", puesto que sta, como soberana no
reconoce ningn poder sobre ella. El nombramiento o la eleccin del de
gobierno no proviene de ningn contrato, sino de una comisin otorgada a un
ciudadano para vigilar o dirigir ciertos aspectos de la administracin pblica.
Rousseau clasifica las formas de gobierno por el nmero de funciones:
encargados de ese "poder intermediario" o ejecutivo, y de acuerdo con este
criterio, para l los regmenes pueden ser democrticos, aristocrticos, o
monrquicos. La democracia es el gobierno de la minora por la mayora. El
327
Contrat Social, libro segundo.
277
soberano delega el poder ejecutivo a la totalidad o a una gran parte de sus
miembros, de tal suerte que siempre hay ms gobernantes que gobernados. La
forma democrtica para el ginebrino es casi imposible de implantar en las
sociedes humanas, pues las condiciones que exigen su establecimiento son
muy numerosas y, por lo general, poco compatibles con la naturaleza del
hombre. Se quiere, dice, que se trate de un estado muy pequeo donde los
ciudadanos se puedan reunir fcil y rpidamente; que haya una notable
sencillez de costumbres en la sociedad, as como igualdad de fortunas,
ausencia de desinters y devocin por la cosa pblica. "Si hubiese un pueblo
de dioses afirma Rousseau, se gobernara democrticamente. Un gobierno tan
perfecto no conviene a los hombres."328 No simpatiza con la aristocracia
hereditaria sino con la electiva, en virtud de la cual el soberano delega en un
cierto nmero de magistrados el poder ejecutivo. Estos magistrados sern
siempre menos numerosos que los particulares, teniendo esta forma de
gobierno la ventaja de concentrar la administracin y direccin del Estado en
un grupo selecto conocedor de las necesidades y aspiraciones del pueblo. Por
lo que atae a la monarqua, el poder ejecutivo se centraliza en una persona,
quien debe gobernar conforme a las leyes. Estas distintas formas de gobierno
las analiza
prolijamente Rousseau en un libro tercero de su clebre tratado El Contrato

Social" publicado en 1762, combinando el mtodo deductivo con el inductivo,
pues la exposicin de sus ideas sobre cada una de ellas las ilustra con variados
ejemplos extrados de la historia poltica de diferentes pueblos y cuyos
ejemplos le sirven, a su vez, para la formulacin de sus concepciones
generales.
Por otra parte, Rousseau reprocha a la Iglesia la alteracin de la
tranquilidad pblica dentro de los estados, al considerar que stos y aqulla
denotan a dos diversos soberanos y, por ende, a dos gobiernos diferentes en
una sola comunidad poltica, de cuya circunstancia surgen conflictos de
jurisdiccin o imperio y que en muchas ocasiones se pueden traducir, como se
han traducido histricamente, en contiendas armadas. Fiel a su pensamiento,
opina que el poder espiritual debe permanecer alejado del poder temporal, o
sea, de la soberana del pueblo o voluntad general, propugnando el Estado
laico o a-religioso, dentro del que, no obstante, cada persona debe quedar
libre, con la garanta del soberano, para profesar la fe que ms se adece a sus
exigencias de conciencia.
j) Teora de Hegel
En su aspecto poltico, el pensamiento de Hegel proclama el Estado omi328
Contrat Social, Libro III.
278
comprensivo y absorbente, casi al estilo espartano. El Estado para l es un

todo que lo abarca todo. Niega la existencia de los llamados derechos naturales del hombre; y en lo concerniente a la libertad, afirma que slo dentro de la
unidad estatal la persona puede gozar de ella. Para dicho filsofo alemn el
Estado es un organismo real, histrico, distinto del pueblo en el que reside la
soberana, y conforme a su tesis idealista, lo considera como la expresin de
una idea universal, fuera de la cual el hombre no vale nada, ya que los individuos no son sino accidentes de su substancia general, sin tener ningn derecho, como no sea el de integrar esta "substancia" y vivir dentro de ella, como si
fueran simples piezas de la gran maquinaria estatal.
Hegel distingue tres periodos en la evolucin de la humanidad, distincin
que lo conduce a su apasionado nacionalismo, es decir, a su irracional admiracin -no obstante que la razn era la maestra de su pensamiento-, por las
instituciones polticas de Prusia, su patria. Segn l, la primera etapa de la vida
de la humanidad se caracteriza por la hegemona de la fe, como sucedi en los
pases de Oriente, los cuales, por este elemento, se debatan en la ignorancia y
el despotismo; a los pueblos grecolatinos los sita en el segundo periodo,
puesto que sustituyeron la fe por la razn, misma en que apoyaron una especie
de libertad comunitaria, sin haber proclamado la igualdad del hombre ni la
extensin de sta a todos los seres humanos. El tercer periodo, culminacin de
la evolucin de la humanidad, lo denomina "periodo germnico", agregando
que los pueblos germnicos deben al cristianismo el sentimiento de libertad,
que el mismo Hegel niega; y a pesar de que admite, como formas de gobierno
del Estado, la democracia, la aristocracia y la monarqua, esta ltima le parece
ms acertada, puesto que el rey representa la unidad estatal y la expresin de
su soberana, sin excluir, no obstante, a la monarqua consti-
tucional que es superior a los regmenes democrticos en que la soberana

estatal se despersonaliza debilitando al Estado en beneficio del individuo y en
detrimento del bien general. La aparicin de los estados en la historia humana
la explica como consecuencia inmediata de las ideas que han movido al mundo
y generado los diferentes regmenes que registra la existencia de la
humanidad. Estos fenmenos, segn Hegel, obedecen al proceso dialctico,
que consiste en la oposicin entre la tesis y la anttesis que, a su vez, producen
la sntesis y la cual postula una nueva tesis que provoca otra reaccin
antittica. Esta sucesin constante es el perpetuo movimiento histrico de los
pueblos dentro del cual surge el Estado como resultado de cualesquiera de
tales posturas.
Dicho clebre filsofo alemn sustenta una concepcin ideal del Estado,
identificndolo con una idea tica. Al respecto afirma: "El Estado es la realidad
de la idea tica; es un espritu tico en cuanto voluntad patente, clara para s
misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple lo que l sabe y
279
cmo lo sabe. En lo tico, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la
conciencia de s del individuo, en su conocer y actividad, tiene su existencia
mediata, y esta conciencia de si, por medio de los sentimientos, tiene su
libertad sustancial en l, como su esencia, fin y producto de su actividad."
Segn l, el Estado, como realidad racional, es el ente "donde la libertad
alcanza la plenitud de sus derechos" y es el ms alto fin de los individuos.
Agrega que "La idea del Estado tiene: a) realidad inmediata, y es el Estado
individual como organismo que se refiere a s: la idea se expresa, entonces, en
la constitucin o derecho poltico interno; b) La idea pasa a la relacin de un
Estado con los dems Estados y resulta el derecho poltico externo; e) La idea
es universal, como un gnero y poder absoluto respecto a los Estados
individuales; es el espritu que se da la propia realidad en el proceso de la
Historia Universal." "Frente a las esferas del derecho y del bienestar privado,
de la familia y de la sociedad civil, por una parte, el Estado es una necesidad
externa, el poder superior, al cual estn subordinados y dependientes las leyes
y los intereses de esas esferas; ms por otra parte, es su fin inmanente y
radica su fuerza en la unidad de su fin ltimo universal y de los intereses
particulares de los individuos, por el hecho de que ellos frente al Estado tienen
deberes en cuanto tienen, a la vez, derechos."
Hegel adopta el principio de divisin o separacin de poderes con un
criterio muy personal. Sostiene que el poder legislativo es "el poder de
determinar y de instituir lo universal; el poder gubernativo es aqul al que
concierne la subsuncin bajo lo universal de las esferas particulares y de los
casos singulares; y el poder del soberano que representa el poder de la
subjetividad como ltima decisin de la voluntad --en el cual los distintos
poderes son reunidos en una unidad individual que es la culminacin y
fundamento de la totalidad-, es decir, en la monarqua constitucional".
Se declara partidario de la forma monrquica de gobierno, estimando
que "El pueblo considerado sin su monarca y sin la organizacin necesaria y
directamente ligada a la totalidad, es la multitud informe que no es Estado y a
la cual no le incumben ninguna de las determinaciones que existen slo en la
totalidad hecha en s, esto es, soberana, gobierno, jurisdiccinn,
magistraturas, clases y dems."329
k) Teora marx-leninista
La concepcin del Estado en esta teora se basa en las ideas filosficas
de Carlos Marx, quien distingue en la sociedad humana las superestructuras y
la sub o infraestructura. Las primeras son "formas de conciencia social", es
decir, maneras como el hombre se ha representado la realidad social y no
expresiones autnticas de lo que es la verdadera fenomenologa y entidad de
la sociedad. Dichas formas integran lo que Marx y Engels llaman "ideologa
social", que es la concepcin de la sociedad por la mente humana, y la cual
329
Filosofa del Derecho. Coleccin Nuestros Clsicos. Publicacin de la U.N.A.M.,

1975, pp. 244, 249, 269 y 280.
280
diverge de la "realidad social", que significa el conjunto de notas reales de la

sociedad, o sea, lo que la sociedad es en s. La "ideologa social" es para Marx
una "falsa conciencia", una "idea incorrecta" de la sociedad, en oposicin a la
idea cientfica de la misma. Esa "ideologa social" se ha sustentado, segn l,
en la religin y en la filosofa como representaciones e interpretaciones
deformativas de la sociedad que han ocultado o velado su "infraestructura",
esto es, su implicacin verdadera. Dicho en otros trminos, en el pensamiento
de Marx y Engels "Una ideologa es una forma de conciencia que refleja la
realidad social de una manera deformada, que crea falsamente algo que no
existe en la realidad, que vela la realidad o parte de ella en lugar de develarla;
es un engao y hasta un auto-engao y, sobre todo, es una conciencia
ilusoria."330
Ahora bien, las concepciones "ideolgicas" o "falsas" de la sociedad
alimentadas por la religin que es "el opio del pueblo", afirma Marx, se han
convertido en el contenido de las "superestructuras" sociales organizadas
normativamente de manera compulsoria por el Derecho y mantenidas
coactivamente por el Estado, y como esa conversin la han operado las clases
dominantes de la sociedad, es decir, las que han tenido el podero econmico
mediante la apropiacin de los instrumentos de produccin, el Derecho y el
Estado han sido "burgueses" o "capitalistas", es decir, "explotadores del
proletariado", habindose opuesto a la "realidad social" constituida por las
relaciones econmicas de produccin que forman la "subestructura" de la
sociedad. La explotacin del hombre por el hombre en el proceso productivo no
deriva, sostiene Marx, de la naturaleza humana sino de la aparicin de las
clases sociales, en cuya ocasin un grupo minoritario -capitalista- se apropi
indebidamente de los medios de produccin y esclaviz a las mayoras
desposedas -proletariado--. "Durante la poca capitalista, cuando el hombre es
esclavo de las relaciones econmicas, hay un conflicto entre la realidad
externa del hombre y su esencia, su realidad interna, verdadera, su libertad;
un conflicto entre lo que el hombre es y lo que debera ser, una autoextraacin del hombre. Pero en la sociedad primitiva, sin clases, del hombre
prehispnico haba una total armona entre ambas realidades, y el hombre era
en verdad lo que deba ser: libre. Y as tambin ser libre el hombre de nuevo
cuando la sociedad capitalista sea reemplazada por una sociedad de
comunismo perfecto, que ser el reino de la libertad, en contraposicin a la
sociedad capitalista, que es el reino
de la necesidad. Entonces el hombre "volver a s mismo", la realidad existente

del hombre coincidir con su existencia verdadera, el hombre ser de nuevo lo
que debe ser. El comunismo 'es la resolucin del conflicto entre existencia y
esencia (Wesen)', entre 'necesidad y libertad'. Slo 'en el seno de una sociedad
330
Kelsen. Teora Comunista del Derecho y del Estado, p.21.
281
comunista' el 'desarrollo original y libre del individuo no es una mera frase', es
decir, una simulacin ideolgica. La libertad, la justicia del socialismo, que es la
esencia, el substrato interno de la sociedad, oculto por la realidad existente de
la sociedad capitalista, se convertir de nuevo tambin en realidad externa.
Esto significa que ser reestablecido el estado de naturaleza que segn la
doctrina del derecho natural existi antes de que apareciera el Estado poltico,
estado de perfecta libertad y justicia, donde no exista propiedad privada sino
slo colectiva." 331
Partiendo de la idea de que la sociedad burguesa, es decir, no
comunista, est constituida por dos clases, la de los explotadores o
propietarios de los medio de produccin, y la de lo explotados, o sean, los
obreros y campesinos, Marx y Engels conciben al Estado y al Derecho como la
"maquinaria coercitiva destinada a mantener la explotacin de una clase por
otra"332. La aspiracin comunista, sostienen, consiste en destruir el Estado y el
Derecho "burgueses" y sustituirlo por la "dictadura del proletariado", como
etapa poltica de transicin, para llegar finalmente a la "sociedad comunista".
"En el Manifiesto Comunista se lee, dice Kelsen, que el propsito inmediato de
los comunistas es derrocar el dominio de la burguesa, conquistar el poder poltico para el proletariado. El proletariado utilizar su predominio poltico para
arrancar paso a paso todo el capital a la burguesa, para concentrar todos los
medios de produccin en manos del Estado, es decir, del proletariado organizado como clase dominante."333
Ahora bien, la dictadura del proletariado, o sea, la concentracin del
poder poltico del Estado en la clase social de los "explotados", no es sino una
situacin transitoria para lograr la finalidad nica y definitiva de la revolucin
comunista, que consiste en la consecucin de una sociedad "sin clases", o sea,
de "una asociacin en la cual el libre desarrollo de cada uno es la condicin del
libre desarrollo de todos"334 y cuyo establecimiento significar la extincin del
Estado, pues como afirmaba Engels: "La sociedad que organice nuevamente la
produccin sobre la base de la asociacin libre e igualitaria de los productores,
colocar toda la maquinaria del Estado en el lugar que entonces le corresponder: el museo de antigedades, al lado de al rueca y del hacha de bronce." 335
En esta sociedad "sin clases", afirmaba Marx "podr ser sobrepasado por
331
332
333
334
335
Kelsen. Ibd.
Ibd., p. 17.
Op. cit. pp. 49 y 50.
Kelsen. Op. cit., p. 52.
Ibd., p. 57.
282
completo el estrecho horizonte del derecho burgus, y slo entonces inscribir

la sociedad en su bandera: de cada uno segn su capacidad y a cada uno
segn sus necesidades". 336
La evolucin gradual que, segn Marx y Engels, experimentar

necesariamente la sociedad humana a travs de las tres etapas a que nos
hemos referido, se sustituye en el pensamiento de Lenin por la revolucin
violenta. La clase social de los "explotados" (obreros y campesinos) debe
arrebatar cruentamente el poder poltico a los "explotadores" (dueos de los
medios de produccin y de la tierra), para establecer la "dictadura del
proletariado", dentro de cuyo rgimen deben adoptarse y practicarse medidas
drsticas a efecto de consolidarla y de preparar el advenimiento de la
"sociedad perfecta", es decir, de la sociedad comunista, en la que, por la
desaparicin de las clases, ya no habr Estado, o sea, poder coactivo, pues la
vida social se compondr espontneamente mediante la observancia de "su
reglas elementales" surgidas de la costumbre.
"La dictadura del proletariado, afirma Lenin, produce una serie de
restricciones a la libertad en el caso de los opresores, de los explotadores, de
los capitalistas. Debemos aplastarlos a fin de libertar a la humanidad de la
esclavitud del salario; su resistencia debe ser quebrada mediante la fuerza. Es
claro que donde hay represin hay tambin violencia; no hay libertad, no hay
democracia." "Bajo el capitalismo, agrega, tenemos un Estado en el sentido
propio del vocablo, esto es, una maquinaria especial para la represin de una
clase por otra ... Durante la transicin del capitalismo al comunismo la
represin es an necesaria; pero es la represin de la minora de explotadores
por la mayora de los explotados. Todava es necesario un aparato especial,
una maquinaria especial de represin, el 'Estado', pero se trata ahora de un
Estado transicional, no ya de un Estado en el sentido usual. .. "337
336
337
Ibd., p. 59.
Ibd., pp. 81, 82 y 83.
283
Cuando la clase de los "explotados" haya conquistado violentamente el
poder poltico, cuando los "explotadores" hayan desaparecido completamente
de la sociedad, la dictadura del proletariado, es decir, el "Estado socialista de
transicin", ya no tendr razn de subsistir, pues habr sido reemplazado por
la "sociedad comunista", cuya vida no necesitar de ninguna organizacin
coactiva. "El proletariado, sostiene Lenin, arroja a un lado, considerndola una
mentira burguesa, la mquina llamada Estado. Hemos quitado esa mquina a
los capitalistas; la hemos tomado para nosotros. Con ella -o con un garroteharemos pedazos toda clase de explotacin y -cuando ya no quede ninguna
posibilidad de explotacin en el mundo, cuando ya no queden dueos de
tierras o de fbricas, cuando ya no se harten unos mientras los muchos
padecen hambre- slo entonces, cuando ya no existan esas posibilidades, devolveremos esa mquina para que sea destruida. No habr entonces ni Estado
ni explotacin."338 Prediciendo que la extincin del Estado obedecer a que
"liberado de la esclavitud capitalista, de los indecibles horrores, el salvajismo,
los absurdos e infamias de la explotacin capitalista, el pueblo se
acostumbrar gradualmente a observar las reglas elementales de la vida
social, conocidas durante siglos y repetidas durante miles de aos en todos los
textos escolares; se
acostumbrar a observarlas sin fuerza, sin compulsin, sin subordinacin, sin el

aparato compulsivo especial que se llama Estado". 339
Como se ve, el marx-leninismo es una teora que se autocalifica como
revolucionaria y que afirma preconizar una poltica revolucionaria. Su mvil es
la abolicin de la propiedad privada de los medios de produccin, o sea, su socializacin. Por consiguiente, importa una ideologa de contenido esencialmente econmico, para cuya implantacin proclama dos objetivos: uno inmediato, a saber, el establecimiento de la dictadura del proletariado, como
situacin poltica transitoria, y otro mediato, es decir, la creacin de la
sociedad comunista como finalidad definitiva.
Para conseguir el primero de estos objetivos adopta como tctica de
lucha la violencia, es decir, la conquista cruenta del poder poltico para
aniquilar a los dueos o detentadores de lo medios de produccin; y para
obtener el segundo, predice y fomenta la educacin sicolgica del pueblo para
vivir dentro de las "reglas elementales de vida de la sociedad" (se entiende
bajo la concepcin comunista), y cuya observancia ser "natural y espontnea"
y no requerir de poder coactivo alguno para hacerlas cumplir, vaticinando, por
338
339
Kelsen. Op. cit., p.85.

Ibd., p. 86.
284
este motivo, la desaparicin del "Estado". Consiguientemente, para el marxleninismo la sociedad comunista o sociedad "perfecta", en que ya no existir
ninguna "clase", ninguna explotacin del hombre por el hombre, ser una
sociedad "sin Estado" y quiz "sin Derecho", pues ste habr sido reemplazado
por esas "reglas elementales" de la vida social.
El cuadro ideolgico del marx-leninismo no puede ostentar mayores aberraciones que, proyectadas a la realidad social, se convierten en tan monstruosas atrocidades, que no slo aherrojan la libertad del hombre y afectan su
dignidad, sino que propenden a alterar su naturaleza como individuo y como
ente social. La concepcin marx-leninista de la sociedad humana atenta contra
su ser esencial, predestinndola a la condicin de grupo o masa gregaria que
nicamente se da en el reino animal.
Estas afirmaciones, que podran antojarse apasionadas o fruto de una
vehemente animosidad contra el marx-leninismo, se deducen, sin embargo, del
anlisis jurdico-poltico y aun simplemente lgico de las tesis que preconiza.
Es inconcuso que toda revolucin se traduce en un movimiento violento
que persigue la destruccin de un determinado rgimen para sustituirlo por
otro en que se realicen poltica, jurdica y socialmente los mviles que la inspiran y los motivos teleolgicos que la impulsan. La revolucin es por ello formalmente al mismo tiempo destructiva y constructiva. Bajo el primer aspecto,
la que proclama el marx-leninismo no tiene nada de censurable, ya que su finalidad estriba en abolir el rgimen capitalista para reemplazarlo por un sistema
econmico en que los medios de produccin no se concentren en ciertos grupos o clases, sino que su detentacin o posesin y utilizacin correspondan al
pueblo. Sin embargo, si ste es su objetivo econmico definitivo o mediato, la
revolucin marx-leninista persigue un fin inmediato que a su vez es el medio
sine quibus non para implantar la sociedad comunista, y que consiste en el
establecimiento de la dictadura del proletariado, la cual, organizada polticamente, es el "Estado socialista" como aparato transitorio de coaccin para
suprimir las "clases explotadoras", para impedir su resurgimiento y para "educar" al pueblo en la vida social comunista que se desarrollar "espontneamenre" sin la maquinaria estatal.
Ahora bien, en la implantacin de esa dictadura donde radica una de las
ms ingentes aberraciones del marx-leninismo, pues bajo la ficcin de que su
ejercicio lo imputa al "proletariado", en el fondo arrastra a los pueblos hacia el
autocratismo o totalitarismo estatal absoluto. La sola expresin "dictadura del
proletariado" es un contrasentido y nicamente puede engaar con los fuegos
fatuos que de ella se desprenden a los ingenuos o ignorantes.
La dictadura340, por esencia, entraa un rgimen en que el poder poltico
340
No nos referimos a la dictadura como institucin jurdico-poltica que se proclamaba

en Roma y en Grecia con motivo del surgimiento de una situacin de emergencia que
obligaba a depositar las funciones del Estado en un gobierno unipersonal y que
subsista transitoriamente mientras durara dicha situacin.
285
se detenta por un sujeto o un grupo de sujetos que concentra todas las funciones del Estado y que acta sin sujecin a ninguna norma jurdica preestablecida, sino conforme a su irrestricta e irrestringible voluntad. La dictadura,
por tanto, implica un gobierno uni-personal u oligrquico en lo ejecutivo,
legislativo y judicial, y a-jurdico, pues aunque el dictador (individuo o grupo)
suela expedir leyes, stas, por una parte, no sern sino expresiones de sus
voliciones exclusivas, y, por la otra, siempre variables o suprimibles a su arbitrio. Todo dictador puede, en consecuencia, atribuirse la frase clebre de Luis
XIV que condensa su poder omnmodo: "El Estado soy yo." 341
Frente a la implicacin del concepto de "dictadura", puede sostenerse
con validez y sentido comn que haya "dictadura del proletariado"? Con el
nombre de "proletariado" se ha designado a la masa de "explotados", o sea, de
obreros y campesinos principalmente y que sin duda constituyen los sectores
humanos mayoritarios de un conglomerado social. Puede esa masa de hombres, cuantitativamente enorme y cualitativamente heterognea, diseminada
en un vasto territorio, sin conciencia uniforme sobre sus problemas, necesidades y conveniencias, ejercer un gobierno dictatorial? Es lgico aceptar que
ese conjunto humano en su totalidad o los innumerables individuos que lo
componen, sean a la vez gobernantes y gobernados? Es admisible que el proletariado, o sea, la mayora popular, ejerza la dictadura sobre s mismo, en el
supuesto, preconizado por el marx-leninismo, de que ya hubiesen sido
destruidas las otras clases sociales?
La respuesta negativa a estos interrogantes est imbbita en su planteamiento. No puede haber ni poltica ni realmente "dictadura del proletariado",
locucin que slo ha servido de bandera demaggica al marx-leninismo
para atraer hacia la esclavitud y a la postracin servil a los pueblos. La

mencionada dictadura es, de hecho, la de un hombre o de una oligarqua
341
El mismo Lenin sostena que: "La dictadura es un Poder que se apoya directamente
en la violencia y no est sometido a ley alguna", agregando: "la dictadura
revolucionaria (sic) del proletariado es un Poder conquistado y mantenido por la
violencia empleada por el proletariado contra la burguesa; un Poder no sujeto a ley
alguna". (V. 1. Lenin. "Marx, Engels "y el marxismo", p. 297. Ediciones Palomar. Mxico,
1960.)
286
mantenida mediante una maquinaria coercitiva que Marx, Engels y Lenin

llamaban "estado", y en la que el proletariado no es sujeto sino objeto de
gobierno, no es pastor sino rebao.
Por otra parte, la dictadura equivale a la negacin de la seguridad
jurdica, sin la cual la persona humana, independientemente de su condicin
social especfica, no puede conservar su naturaleza auto-teleolgica, ni, por
ende, su libertad dentro de la vida social, pues se convierte en instrumento al
servicio ilimitado e ilimitable del gobernante dictatorial y en simple medio de
realizacin de su voluntad arbitraria, es decir, no sometida a ningn rgimen
de derecho. En una dictadura, o el gobernado se resigna a esa condicin servil
e indigna para poder sobrevivir o es eliminado. Tal es el pavoroso dilema que
afronta el hombre dentro de un estado dictatorial, con independencia de la
ideologa que ste sustente o conforme a la cual se haya organizado.
Adems, las decisiones de un gobierno dictatorial son dogmticas, decir,
no susceptibles de crtica valorativa alguna dentro del rgimen respectivo.
Quod principii placuit, legis habet vigorem es la mxima que recoge el
absolutismo poltico de los otrora Estados monrquicos y que se aplica a
cualquier dictadura de todos los tiempos como un alud que aplasta la libertad
de expresin del pensamiento. Censurar al dictador, aun con un propsito
constructivo, equivale al suicidio, al cautiverio o al destierro.
Ninguna revolucin autnticamente popular ha tenido como aspiracin el
establecimiento de un rgimen dictatorial. Es ms, las dictaduras de cualquier
ndole han provocado mltiples movimientos revolucionarios. La historia
poltico-social de la humanidad nos proporciona innumerables ejemplos que
sera ocioso sealar. Las aspiraciones de un pueblo, sus ideas, su designio de
mejorar sus condiciones de vida, su querer, en una palabra, han tendido a
estabilizarse o institucionalizarse en un orden jurdico implantable e implantado
al triunfo de la revolucin. Sera negar la historia y desfigurar la teleologa
revolucionaria con el solo hecho de concebir a un pueblo que quisiese vivir
fuera de toda legalidad, es decir, que pretendiese abolir un rgimen jurdicopoltico sin sustituirlo por otro mejor, o sea, que tratase de entronizar la opresin renunciando a la libertad y depositando su destino en un poder dictatorial.
Sera francamente absurdo, ilgico y contrario a la dinmica natural de los
pueblos, que, mediante una revolucin, abdicaran de su condicin de so-
287
ciedades humanas para convertirse en masas serviles con el nico "derecho"
de obedecer y callar ante la voz imperativa de sus amos. Un pueblo que quiera,
por propia voluntad, ser instrumento de una dictadura, ser esclavo de sus
gobernantes, no merece sino el repudio de la historia y su rechazamiento por
la conciencia libertaria universal. Un pueblo soporta y padece la dictadura,
pero jams la desea; nunca puede erigirla a la categora de finalidad
revolucionaria o evolutiva, aunque sea con un carcter transitorio, pues basta
que as lo acepte como objetivo, para que a s mismo se condene a sufrirla
indefinidamente. Si revolucin implica progreso en todos o en cualquiera de los
rdenes de la vida popular y si ese progreso aspira a institucionalizarse
mediante el Derecho para asegurar la respetabilidad y la observancia de sus

resultados, toda tendencia que se enfoque hacia la supresin de la normatividad jurdica significa necesariamente regresin, o sea, contrarrevolucin.
Por ello, el marx-leninismo, al proclamar la "dictadura del proletariado"
como objetivo inmediato de la revolucin que preconiza, es una tesis contrarrevolucionaria y regresiva, pues lejos de perseguir la liberacin de los obreros y
campesinos, mediante un orden jurdico que garantice sus conquistas en el
campo socio-econmico, los proyecta hacia la opresin gubernativa, es decir,
los sujeta a un poder poltico omnmodo y arbitrario. Ya hemos dicho que la
expresin "dictadura del proletariado" encierra un contrasentido desde el
punto de vista conceptual o eidtico e implica una falacia en el terreno de la
realidad poltica con que se pretende deslumbrar a la ingenuidad popular. El
proletariado, o sea, el conglomerado de obreros y campesinos no puede por s
mismo ejercer dictadura alguna. Ante esta imposibilidad, el gobierno dictatorial
debe desplegarse, en su nombre o por su delegacin en el mejor de los casos,
por un individuo o por un nmero limitado de sujetos, que seran sus
autoridades. De ello se colige, conforme al pensamiento que anim a Marx y
Lenin, que el pueblo quiere que lo gobiernen dictatorialmente, es decir, fuera
de todo orden jurdico y segn la sola voluntad de los que detentan el poder
coactivo. Ese supuesto "querer" entraa indiscutiblemente la abdicacin popular de la libertad, la renuncia a su condicin de sociedad humana y su postra-
288
cin como masa ante una voluntad gubernativa suprema e incontrolable. Estas
implicaciones funestas de la tesis marx-leninista nos inducen a considerarla
como ostensiblemente anti-popular, pues no puede concebirse que un pueblo
se traicione a s mismo, desvirtuando su esencia humana colectiva, al degradarse deliberadamente a la situacin de masa-instrumento de una dictadura o
de campo de incidencia de un poder dictatorial. Si Marx tuvo la osada ocurrencia de afirmar que "la religin es el opio de los pueblos", en rplica podramos contestarle que su "doctrina" sobre la dictadura del proletariado,
reiterada por Lenin en sus virulentas arengas polticas, constituye la induccin
al suicidio popular.
Podra objetarse a las consideraciones expuestas que la dictadura del
proletariado es una situacin transitoria o de "transicin" entre la "sociedad
burguesa", y la "sociedad comunista", cuyo advenimiento prepara. Sin
embargo, se nos ocurre preguntar: esa situacin transitoria cunto tiempo
dura? Es posible, tomando en cuenta la naturaleza humana, establecer la
sociedad comunista como la concibe el marx-leninismo."342
La sociedad comunista, meta ideal de esta tesis, se caracteriza por lo siguiente: abolicin de "explotadores" y "explotados" (sociedad sin clases, o sea,
comunidad indivisa e indivisible); observancia de las "reglas" elementales de la

vida social (segn expresin de Lenin); cumplimiento de estas reglas sin compulsin, sin subordinacin, es decir, sin el aparato coactivo llamado "Estado";
obligaciones sociales a cargo de cada individuo "segn su capacidad" y dere-
342
El mismo Lenin, al aludir a la "extincin" de la explotacin de las masas, o sea, a la

creacin de la sociedad comunista, afirmaba con notorio escepticismo que: "No
sabemos con qu rapidez y gradacin" se lograra ese resultado, agregando
tenemos derecho a hablar slo de la extincin inevitable del Estado, subrayando la
prolongacin de este proceso (la dictadura del proletariado), su supeditacin a la
rapidez con que se desarrolle la fase superior del comunismo, y dejando
completamente en pie la cuestin de los plazos o de las formas concretas de la
extincin, pues no tenemos datos para poder resolver estas cuestiones". (Op. cit., 267
Y 273.)
289
chos de cada quien "segn sus necesidades"; y sustitucin del Derecho, como
expresin normativa de la voluntad estatal, por la accin espontnea del principio de justicia distributiva. Para lograr estos objetivos que en conjunto configuraran la "sociedad comunista", el marx-leninismo preconiza una especie de
"sicoterapia social" tendiente a imbuir en las conciencias individuales las ideas
que entraan. Este mtodo "educativo" debe imponerse durante la etapa de la
dictadura del proletariado para que, una vez logrados sus resultados, se llegue
al establecimiento del tipo de sociedad mencionado.
Es obvio que la sola utilizacin de dicho mtodo no nicamente coarta,
sino elimina, la libertad de expresin del pensamiento en todas sus manifestaciones, pues constrie a la mente humana a aceptar las ideas predeterminadas
que constituyen su finalidad y coaccionan al hombre a comportarse de acuerdo
con ellas sin posibilidad de apartarse del camino que sealan. De esta guisa, el
ser humano se vera despojado de su natural condicin de ente autoteleolgico, arrebatndosele la potestad esencial que tiene para concebir y
realizar fines vitales y de escoger los medios para su consecucin, ya que
dentro de la vida social no sera sino instrumento de una ideologa opresiva
que lo convertira en siervo de sus sostenedores.
Por otra parte, la sociedad comunista supone necesariamente una
igualdad absoluta entre todos los miembros que la componen, pues sin eIla no
podra ni siquiera concebirse. No nos referimos a la proporcionalidad
econmica que como mero ideal y a travs de la frmula marxista "de cada
uno segn su capacidad y a cada quien segn sus necesidades", s sera
deseable o, al menos no censurable en trminos generales. Aludimos a la
igualdad o uniformacin de todos los seres humanos desde el punto de vista
sicolgico, mental o moral. As, para que cada persona pudiese actuar dentro
de las "reglas elementales de la vida social" por modo espontneo, o sea, sin
compulsin alguna, sera indispensable que prescindiera de su individualidad,
esto es, de todos aquellos elementos naturales, inherentes a su ser e
inseparables de l, que lo han conformado desde que por primera vez surgi
en el mundo, a saber, instintivos, sentimentales, morales e intelectuales y que
condicionan ineludiblemente su conducta exterior. Borrar de la conciencia del
hombre su individualidad, suprimir esos elementos que la integran, uniformar a
todos los seres humanos, equivaldra a transformar su naturaleza, lo que se
antoja utpico, pueril y absurdo. El hombre, ese "microcosmos" de la Creacin,
290
como acertadamente lo concibi el pensamiento griego, se comporta

voluntariamente, sin compulsin heternoma y en determinado sentido o hacia
cierta tendencia, cuando su proyeccin actuante se conforma con su
individualidad; y como sta vara en cada persona, no es posible imaginar
conductas uniformes sin un poder o fuerza que dentro de la vida social las
obligue a desplegarse de tal manera que se haga viable la convivencia.
Es evidente la nobleza del propsito tendiente a suprimir la clase

"explotadora" y la clase "explotada" en la vida econmica de las sociedades
humanas; es muy loable el designio de lograr una justa y proporcional
distribucin de la riqueza; es obvio que a estas finalidades deben propender los
gobiernos de todo los pueblos del mundo; es ineluctable, adems, que
conforme a la ideologa cristiana, proyectada hacia el mbito social, cada
persona tiene el deber de esforzarse subjetiva y objetivamente para que del
seno de las comunidades desaparezcan las lacerantes desigualdades
econmicas; pero tambin es incontestable que ninguno de estos objetivos
puede realizarse sin un poder jurdico poltico que los establezca
obligatoriamente, que lo preserve y fomente por modo coactivo y que
constria a los miembro integrantes de la colectividad a actualizarlo o, al
menos, a no entorpecer o embarazar su actuacin. "Homo hominis lupus",
deca atinadamente Hobbes, y esta expresin, que refleja fielmente la
naturaleza humana inmodificable, se aplica puntualmente en cualquier tipo de
sociedad, aun en la "comunista" utpica con que soaron Marx y Lenin. Por
tanto, si el hombre, por su ambicin natural de poder, por su congnita
inclinacin de sojuzgar a los dems y ejercer obre ellos una hegomona,
291
principalmente en materia econmica, tiene la tendencia de sobreponerse a
sus semejantes y sujetarlos a su dominio, debe por necesidad existir en la
sociedad un orden jurdico-poltico de carcter compulsorio que, en beneficio
de los intereses comunes, limite o refrene las conductas individuales que los
afecten o exploten, pero respetndolas en aquellos aspectos en que no produzcan este resultado. La explotacin del hombre por el hombre, causa prstina
determinante del marx-leninismo, y su definitiva proscripcin, objetivo que
esta tesis supone realizable en la "sociedad comunista", slo pueden abolirse y
lograrse, respectivamente, por el poder estatal, encauzado mediante un orden
jurdico equilibrado y justo que no permita a ese poder provocar una
explotacin quizs ms grave: la del hombre por el Estado, o mejor dicho, por
el gobierno estatal.
No slo es utpico sino absurdo, que pueda existir una sociedad "sin Estado", es decir, sin gobierno, como ingenua o demaggicamente lo vaticinan
Marx y Lenin, en cuyas opiniones se confunden ambos conceptos. Gobierno y
Estado son esencialmente distintos, pues en tanto que el primero es el conjunto de rganos de autoridad, el segundo implica una persona moral en que
se organiza jurdica y polticamente un pueblo.
Ninguna sociedad humana puede subsistir sin gobierno, o sea, sin
"Estado" en la acepcin que a esta idea adscribe el marx-leninismo, aunque su
vida pueda desarrollarse sin ningn orden jurdico legal o consuetudinario. En
este ltimo caso, el gobierno social quedar enmarcado dentro de un rgimen
dictatorial. Por tanto, la suposicin de que la "sociedad comunista" pueda vivir
"sin Derecho", es decir, sin normas jurdicas coercitivas de carcter legal o
consuetudinario, entraa la dictadura, abominada y repudiada por todos los
pueblos de la Tierra. Bien se advierte, en consecuencia, lo aberrativo de la
pretensin de Marx y Lenin, la cual implica necesariamente, en el fondo, que su
decantada "sociedad comunista", sin el aparato coercitivo del Derecho, estara
encuadrada dentro del marco dictatorial.
Ms an, el conjunto de "reglas elementales de la vida social" que en el

pensamiento de Lenin seran las que el pueblo observara gradual y espontneamente "sin compulsin", en esencia equivaldra a verdaderas normas jurdicas, pues su violabilidad sera siempre sancionable por el gobierno social (Estado), ya que es imposible imaginarse su libre y absoluto cumplimiento dentro
de la dinmica de la sociedad. Por tanto, esas "reglas", de cuyo sentido y valor
no nos habla el seguidor de Marx, siempre requeriran para su eficacia real de
un poder poltico que las hiciera respetar en el caso de que no se acataran
individual o colectivamente.343
343
Cegado por la pasin, Lenin afirmaba: "... slo el comunismo suprime en absoluto la
necesidad del Estado, pues bajo el comunismo no hay nadie a quien reprimir (), nadie
ene el sentido de clase, en el sentido de una lucha sistemtica contra determinada
parte de la poblacin. Nosotros no somos utopistas () y no negamos, en modo alguno,
292
i) Teora de Jorge Jellinek

Para Jellinek el Estado es un objeto de conocimiento como ente que se
da en el mundo histrico -Estado emprico-- y no una concepcin ideal acerca
de " cmo debe ser". Su pensamiento lo enfoca hacia el estudio del Estado
como es, como se presenta en al realidad o en la vida cultural de los pueblos.
No se preocupa por forjar un tipo ideal, deontolgico del Estado, sino que
lo analiza como un ser real, viviente, que comprende a todas las relaciones
humanas y a todas las asociaciones entre los hombres. Jellinek no es, pues, un
idealista del Estado, sino un cientfico del mismo, y para estudiarlo emplea dos
mtodos complementarios pero distintos: el sociolgico y el jurdico. Conforme
al primero examina al Estado al travs de los hechos reales en que se
manifiesta su vida especfica en sus relaciones internas y externas; y de
acuerdo con el segundo, analiza al Estado como objeto y sujeto del derecho y
como relacin jurdica.
La adopcin del mtodo sociolgico, que toma como criterio bsico la
observacin de la realidad histrica, conduce a Jellinek a la constatacin de
datos experimentales, los cuales, presentados dentro de un cuadro lgico y en
puntual sucesin conjuntiva, denotan el concepto social del Estado. Es un
hecho innegable, afirma, que en el mundo ontolgico existe una suma de
relaciones sociales entre los hombres que se manifiestan en variadas
actividades recprocas que integran una funcin cuya naturaleza es squica por
estar motivada en la mente y en la voluntad humana. En esta funcin y en las
relaciones sociales que la generan encontramos, sostiene el mencionado
jurista, la primera manifestacin del Estado, el cual posee, adems, un
territorio, pues las sociedades humanas, dentro de las que tal funcin y tales
relaciones se registran, no puden vivir sin l. La idea de territorio para Jellinek y
conforme a la concepcin
sociolgica del Estado est implcita en la de comunidad, sin la que simplemente significara "parte de la superficie de la tierra", o sea, un concepto fsico.
En las aludidas relaciones, arguye, se advierte un fenmeno de dominacin, en
cuanto que su permanencia sobre un territorio exige dos sujetos, los
dominados y los dominadores, es decir, un poder que a todos los individuos de
que es posible e inevitable que algunos individuos cometan excesos, como tampoco
negamos la necesidad de reprimir tales excesos. Pero, en primer lugar, para esto no
hace falta de una mquina especial (normas jurdicas y tribunales que las apliquen,
decimos nosotros), un aparato especial de represin, esto lo har el mismo pueblo
armado (linchamiento, agregamos) con la misma sencillez y facilidad con que un grupo
cualquiera de personas civilizadas (?), incluso en la sociedad actual, separa a los que
estn peleando o impide que se maltrate a una mujer..." (Op. cit., pp. 269 y 270).
293
una sociedad los mantenga unidos por causas y fines comunes de diversa
ndole -unidad causal y teleolgica-."344 Ese poder y esa unidad constituyen
otros de los datos en que asoma el Estado. Mediante la reunin lgica de todos
los elementos reseados, Jellinek concibe la idea social de Estado afirmando
que ste es "la unidad de asociacin dotada originariamente de poder de
dominacin y formada por hombres asentados en un territorio." 345 Ahora bien,
ese poder, que es de mando o imperio, tiene una capacidad coactiva
incondicionada heternomamente, por lo que es soberano, ya que no deriva de
una fuerza superior a l, sino de la propia sociedad humana, dentro de la que,
sin embargo, los hombres no pierden su individualidad ni libertad, ya que el
mismo poder las asegura y garantiza dentro de la unidad causal y teleolgica
que representa la comunidad. Como se ve, para Jellinek los objetivos
coincidentes y armnicos esenciales del poder soberano consisten, por una
parte, en mantener coactivamente esa unidad y, por la otra, en garantizar
dentro de ella la esfera de accin de los gobernados como miembros de la
comunidad social. Esta consideracin se explica por la idea que expone acerca
de la soberana, en el sentido de que sta no entraa ilimitabilidad, sino la
facultad de autodeterminacin jurdica, la cual deriva de la necesidad que tiene
el Estado de construir, por s mismo, cualquier orden de derecho, ya que sin l,
el mismo Estado introducira la anarqua y se autodestruira. La existencia de
un orden jurdico determinado por la propia entidad estatal, sin compulsiones
exteriores, es esencial al Estado, con cuya aseveracin Jellinek niega el poder
estatal absoluto e ilimitado. Para l, el derecho, creado por el Estado, no slo
obliga a los gobernados sino tambin a su poder, puesto que, como dijera
Ihering: "Derecho en el pleno sentido de la palabra es, por consiguiente, la
fuerza de las leyes uniendo bilateralmente: es el propio sometimiento del
344
"En esta unidad estn enlazadas necesariamente una con otra, la unidad del todo y
la variedad de las partes. La unidad est limitada exclusivamente a los fines de la
asociacin, por lo cual el individuo tiene una doble situacin; como miembro de aqulla
y como individualidad libre. La intensidad de la asociacin es distinta segn la fuerza y
la significacin de los fines que constituyen la asociacin; es mnima en las
asociaciones privadas, aumenta en las asociaciones de carcter pblico y alcanza su
grado mximo en el Estado, pues ste es el que posee el mayor nmero de fines
constantes y la organizaci6n ms perfecta y comprensiva. El es, a su vez, el que
encierra dentro de s a todas las dems asociaciones y el que forma la unidad social
ms necesaria. De todas las dems asociaciones podemos sustraernos en el Estado
moderno. Todos los poderes coactivos de las asociaciones derivan del poder coactivo
del Estado mismo; as que solamente la coaccin del Estado es la que puede obligar a
permanecer en la asociacin. Pero al mismo Estado nadie puede sustraerse. Tanto el
viajero como el sin patria, permanecen sometidos al poder de un Estado; pueden
cambiar de uno a otro, pero no quedar sustrados permanentemente a la institucin del
Estado, tanto ms cuanto que el espacio no sometido a los Estados en la superficie de
la tierra disminuye de da en da" (Teora General del Estado, pp. 131 y 132).
345
Teora General del Estado, p. 133.
294
poder del Estado a las leyes que el mismo dictara."
En las anteriores consideraciones fundamenta Jellinek el concepto

jurdico de Estado, reputndolo como un sujeto de derecho dotado de
personalidad, decir, dentro de la idea de "corporacin formada por un pueblo
con poder de mando originario y asentado sobre un territorio".
"El Estado, desde su aspecto jurdico, dice, no puede considerarse sino
como sujeto de derecho, y en este sentido est prximo al concepto de la
corporacin, en el que es posible subsumirlo. El substratum de sta lo forman
hombres que constituyen una unidad de asociacin cuya voluntad directora
est asegurada por los miembros de la asociacin misma. El concepto de la
corporacin es un concepto puramente jurdico, al cual, como a todo concepto
de derecho, no corresponde nada objetivamente perceptible en el mundo de
los hechos; es una forma de sntesis jurdica para expresar las relaciones
jurdicas de la unidad de la asociacin y su enlace con el orden jurdico. Gran
parte de los errores de la doctrina de la persona jurdica descansan en la
identificacin ingenua de la persona con el hombre, no obstante bastar a todo
jurista una ojeada rpida a la historia de la servidumbre, para darse cuenta
fcilmente de que ambos conceptos no coinciden.346
En la destacada e importante obra que citamos en las distintas notas al
calce, Jellinek se plantea el problema de la justificacin y de los fines del
Estado. En lo concerniente a la primera de estas cuestiones, estudia los
diferentes criterios que la doctrina ha brindado para justificar al Estado, tales
como (teolgico-religioso, el de la fuerza, el jurdico dentro del que incluye las
teoras patriarcal y contractual, el tico y el psicolgico. Para l, la justificacin
del Estado radica en la afirmacin o consolidacin de los principios de cultura y
de las condiciones de existencia de la misma, aduciendo que "las acciones
humanas slo pueden ser provechosas bajo el supuesto de una organizacin
firme, constante entre una variedad de voluntades humanas, que ampare al
individuo y haga posible el trabajo comn", agregando: "Si al hombre le es
imposible alcanzar por s mismo sus fines particulares, ms difcil le ser a una
unidad colectiva de asociaciones los fines totales de la misma. Los fines slo
pueden alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que limite el radio de
accin individual y que encamine la voluntad particular hacia los intereses
comunes predeterminados." En cuanto a los fines del Estado, Jellinek los hace
consistir en la promocin de la "evolucin progresiva de la totalidad del pueblo
y de sus miembros, ya sea frente al individuo como parte del todo, frente al
pueblo como totalidad de miembros actuales y futuros, o en relacin con la
especie humana de la que cada pueblo no es sino un miembro", concluyendo
con la siguiente definicin teleolgica del Estado: asociacin de un pueblo
346
Op. cit., p. 135.
295
poseedora de una personalidad jurdica soberana que de un medio sistemtico
y centralizador, valindose de medios exteriores, favorece los intereses
solidarios individuales, nacionales y humanos en la direccin de una evolucin
progresiva y comn".347
m) Teora de Len Duguit
Para el ilustre profesor de la Universidad de Burdeos, el Estado es un
hecho real y positivo y ms an, un fenmeno de fuerza. Aparece en el mundo
poltico simultneamente al surgimiento de la diferencia entre gobernantes y
gobernados. Cuando en la comunidad humana apareci un grupo o un sujeto
con poder de mando capaz de imponer sus decisiones a los grupos
mayoritarios por la va coactiva o compulsoria, es decir, cuando se registr la
relacin orden-obediencia, surgi el Estado, que Duguit identifica con el poder
poltico, el cual "es un hecho que no posee en s mismo ningn carcter de
legitimidad o ilegitimidad", pues "es el producto de una evolucin social de la
que al socilogo compete determinar la forma y marcar los elementos".
Para completar su pensamiento agrega: "En todos los grupos sociales
que se califica de Estados, en los ms primitivos y los ms simples, lo mismo
que en los ms civilizados y los ms complejos, se encuentra siempre un hecho
nico, patente: individuos ms fuertes que los otros, y que quieren y pueden
imponer su voluntad a los otros. Poco importa que estos grupos se hallen o no
establecidos en determinado territorio, que estn o no reconocidos por otros
grupos, o que tengan o no una estructura homognea o diferenciada; el hecho
es simple idntico a s mismo donde quiera que surge: los ms fuertes imponen
su voluntad a los ms dbiles. Esta fuerza mayor se presenta bajo los ms
diversos aspectos: unas veces ha sido una fuerza puramente material; otras,
una fuerza moral y religiosa; en ocasiones, una fuerza intelectual, y en algunas
ms (con mayor frecuencia) una fuerza econmica. La potencia econmica no
ha sido el nico factor generador del poder poltico, como pretende la escuela
marxista (teora del materialismo de la historia), pero es indudable que ha
desempeado en la historia de las instituciones polticas un papel de primer
orden. Finalmente, esta fuerza mayor ha sido frecuentemente, y hoy en da
tiende a serlo casi dondequiera, la fuerza del nmero, nterin no llega a ser la
fuerza de los grupos sociales organizados."348
Para Duguit el poder poltico, o sea, el Estado, tiene por objeto realizar el
derecho y slo es "legtimo" cuando se ejerce conforme a derecho, en cuyo
servicio se desempea. Tal poder, en atencin a su objeto y sumisin jurdicos,
se desenvuelve, dice, en tres funciones, a saber: la legislativa, la jurisdiccional
y la administrativa. Mediante la primera "el Estado formula el derecho objetivo
347
No est en nuestra intencin comentar y ni siquiera exponer exhaustivamente la

doctrina de Jellinek sobre el Estado que formula en la famosa obra que con reiteracin
hemos invocado y cuya lectura no debe omitirse por ningn estudioso del Derecho
Constitucional y de la Teora General del Estado.
348
Op. cit., p. 28.
296
o regla de derecho; hace la ley que se impone a todos, a gobernantes y

gobernados."349 La funcin legislativa o el poder poltico tendiente a crear el
derecho objetivo, no es ilimitada, sostiene dicho autor, pues aunque, segn l,
no tiene como frontera el respeto a los llamados "derechos naturales del
hombre", debe siempre ejercerse para realizar la interdependencia y la solidaridad sociales.
Esta idea la expresa Duguit de la siguiente manera: "lo mismo que los
individuos, los gobernantes tienen deberes jurdicos fundados en la
interdependencia social, estn, como todos los individuos, obligados a poner
sus propias aptitudes al servicio de la solidaridad social. Los gobernantes
poseen, por su propia significacin, la mayor fuerza existente en una sociedad
determinada; estn, por lo tanto, obligados, por la regla de derecho, a emplear
la mayor fuerza de que disponen para la realizacin de la solidaridad social.
Deben, adems, y por lo mismo, hacer las leyes necesarias para alcanzar este
resultado, y a fortiori no pueden hacer leyes que se opongan al desarrollo
mismo de la solidaridad social. El derecho impone, pues, a los gobernantes, no
slo obligaciones negativas, sino tambin positivas".350
Duguit critica la tesis de la personalidad jurdica del Estado, es decir, la
que sostiene que el Estado es sujeto de derecho, segn lo considera Jellinek,
oponindole el concepto de que el Estado es un hecho real y positivo cuya
esencia radica en el poder poltico, el cual, a su vez, brota automticamente de
la diferencia entre gobernantes y gobernados en una comunidad social
determinada. No acepta, que, como lo proclama dicha tesis, el Estado sea el
titular de la soberana como persona moral o jurdica, argumentando que esta
suposicin implica que la entidad estatal es un sujeto con personalidad distinta
de los individuos que la componen. Haciendo nfasis en la facticidad innegable
del grupo social, afirma Duguit otro hecho para l incontrovertible: la
"distincin entre los fuertes y los dbiles".
"La realidad, asevera, es la interdependencia social que abarca tanto a
los gobernantes como a los gobernados, e impone a aqullos la obligacin de
emplear su mayor fuerza en la realizacin del derecho. La realidad es la
obediencia debida a las reglas formuladas por los gobernantes en el momento
y en la medida en que estas reglas son la expresin o la ejecucin de una regla
de derecho es el empleo legtimo de la fuerza para asegurar el respeto debido
a los actos incluso unilaterales; ordenados por los gobernantes o sus agentes,
349
Manual de Derecho Constitucional, p. 25.

dem, p. 35.
350
297
conforme la regla de derecho, y encaminados a asegurar el cumplimiento de la
misin, que la regla de derecho les atribuye e impone; es, finalmente, el
carcter propio de las instituciones destinadas a asegurar el cumplimiento de
esta misin, instituciones que designamos para conformarnos al uso corriente,
con el nombre de servicios pblicos."351
Coordinando sus ideas en una concepcin esquemtica, Duguit formula
su construccin jurdica del Estado de la siguiente manera: el Estado, dice, se
compone de seis elementos de orden puramente positivo, que son: "1o una
colectividad social determinada; 2o una diferenciacin en esta colectividad
entre gobernantes y gobernados, siendo gobernantes aquellos que
monopolizan una mayor fuerza y constituyendo este hecho la causa de serlo;
3o una obligacin jurdica impuesta a los gobernantes de asegurar la
realizacin del derecho; 4o la obediencia debida a toda regla general formulada
por los gobernantes para promulgar o poner en ejecucin la regla de derecho;
5 el empleo legitimo de la fuerza para sancionar todos los actos conformes a

derecho; 6o el carcter propio de todas las instituciones que tienden a asegurar
el cumplimiento de la misin obligatoria de los gobernantes, o sean los servicios pblicos". 352
n) Teora de Hans Kelsen
Este famoso y revolucionario jurista de la Ciencia del Derecho identifica
al Estado con el orden jurdico. El Estado no es para l un hecho natural; no
pertenece al mundo del ser -ontos-, sino del deber ser -deontos-. Es un objeto
espiritual cuya esencia consiste en "un sistema de normas"353, agregando que
"el Estado, como orden, no puede ser ms que el orden jurdico o la expresin
de su unidad", entendiendo por orden jurdico el positivo, "pues es imposible
admitir junto a ste la validez de otro orden cualquiera." 354 Al establecer la
identidad entre el Derecho y el Estado, Kelsen atribuye a aqul la soberana
como supremaca del orden jurdico estatal, sin que sea una cualidad de la
fuerza o poder del Estado como lo ha sostenido la doctrina tradicional. "Un
Estado es soberano cuando el conocimiento de las normas jurdicas demuestra
que el orden personificado en el Estado es un orden supremo, cuya validez no
es susceptible de ulterior fundamentacin; cuando, por tanto, es supuesto
como orden jurdico total, no parcial. No se trata, pues, de una cualidad
351
352
353
354
Op. cit., pp. 31 y 32.

Idem., p. 32.
Ibdem., pp. 21 y 22.
298
material ni, por tanto, de contenido jurdico. El problema de la soberana es un

problema de imputacin, y puesto que la 'persona' es un centro de imputacin,
constituye el problema de la persona en general (y en modo alguno
nicamente el problema de la persona del Estado). El mismo problema se
presenta en la persona fsica como problema de la libertad de la persona o de
la voluntad."355
Para fundar su tesis sobre la mencionada identidad, Kelsen critica el dualismo Estado-Derecho, en cuanto que ste sostiene que el Estado crea el Derecho y que el orden jurdico, una vez producido por la voluntad estatal, somete
el poder de dicha entidad. Considera como un paralogismo inadmisible que la
causa -Estado- quede supeditada al efecto -Derecho-. La dualidad citada
presupone un ser metajurdico, imaginario, que precede al orden jurdico, sin
estar vinculado a ninguna norma. Ese "Estado", dice, que no est ligado a
ninguna norma, que es por esencia distintivo del Derecho, que es un poder
omnipotente, ilimitado, "soberano", acaba en definitiva por convertirse en
Derecho, en ser de Derecho, en persona jurdica, la cual, al tener "sobre s" el
orden jurdico, deriva de l todo su "poder". "Si el Estado -tal es el supuesto de
que se parte- puede hacer por naturaleza todo aquello para lo cual tiene poder,
cmo puede afirmarse a continuacin, desde el punto de vista que sea, que
tan slo pueda hacer aquello que el orden jurdico le autoriza u obliga?"356
En puntual congruencia con las ideas que integran su teora "pura" del
Derecho -y que en esta ocasin no vamos a comentar, pero que se supone
debidamente conocida-, Kelsen sostiene que si se acepta que el Estado pueda
tener algn fin, ste no puede realizarlo sino en la forma de Derecho, pues
habiendo una unidad inextricable entre el orden estatal y el orden jurdico, o
sea, si el Estado es un sistema de normas que tiene validez en s mismo
pueden derivarla de ninguna "ideologa", slo al travs de ese orden o sistema
pueden lograr tempo-espacialmente finalidades especficas con determinado
contenido eidtico, tales como las sociales, culturales, polticas o econmicas.
No puede considerarse que el Derecho sea un fin del Estado dentro del
pensamiento kelseniano, puesto que en tal hiptesis no existira la unidad o
identidad entre ambos, toda vez que el Estado sera el "medio" para realizar el
fin, es decir, el Derecho; y es evidente que medio y fin son lgica y
ontolgicamente dos seres o conceptos distintos. Por eso, en la concepcin del
Estado que formula Kelsen el fin del orden jurdico-estatal es susceptible de
traducirse en variados objetivos especficos trascendentes al Derecho y al
Estado. "No hay fin alguno que el Estado pueda perseguir si no es en la forma
de Derecho; y supuesto que se admite la relacin de fines y medio, el Estado y
el Derecho no son fines sino medios, de tal modo que, incluso aquello que en la
terminologa usual se llama fin jurdico, no es ms que un medio al servicio de
355
356
Op. cit., p. 94.

Ibd., p. 102
299
un fin, que ya no puede ser el Derecho, que es trascendente al Derecho y que
puede designarse, si as place, como fin de poder o fin de cultura."357
o) Teora de Carr de Malberg
Este afamado tratadista francs es uno de los ms destacados
sostenedores del dualismo "Estado-Derecho". Para l no debe identificarse el
Estado con el orden jurdico como lo pretende Kelsen, toda vez que el Derecho
es creado por una organizacin poltica pre-existente.
"El concepto de derecho presupone, dice, la organizacin social y, por
tanto, ni un contrato social ni ninguna otra categora de acto jurdico cualquiera
podra concebirse anteriormente a esta organizacin. De esta ltima
consideracin se desprende la verdad, muy importante, de que la formacin
originaria de los estados no puede ser reducida a un acto jurdico propiamente
dicho. El Derecho, en cuanto institucin humana, es posterior al Estado, es
decir, nace por potestad del Estado ya formado, sin que, por tanto, pueda
aplicarse a la formacin misma del Estado. La ciencia jurdica no ha de buscar,
pues, la fundacn del Estado: el nacimiento del Estado no es para ella sino un
simple hecho, no susceptible de calificacin jurdica. "358
Coincidiendo con el pensamiento de Jellinek, Carr de Malberg afirma
que en todo Estado se descubren tres elementos que son la poblacin, el
territorio y el poder pblico "que se ejerce autoritariamente sobre todos los
individuos
que forman parte del grupo nacional,"359 sin que el Estado se confunda con
ninguno de ellos, pues son condiciones para su formacin. La pluralidad de
individuos y de grupos humanos dentro de una sociedad, advierte, se concentra en la unidad poltica al organizarse a stos mediante "el orden jurdico
estatutario establecido por el Estado", de tal manera que la entidad estatal
comprende a todos ellos y somete su actividad a su propio poder, que es la
soberana. Considera al Estado, adems, con personalidad jurdica titular del
poder soberano.
"Desde el punto de vista jurdico, afirma, la esencia propia de toda
comunidad estatal consiste primero en que, a pesar de la pluralidad de sus
miembros y de los cambios que se operan en stos, se encuentra retrotrada a
357
Op. cit., p. 55.
358
359
Op. cit., pp. 25, 26 y 27.
300
la unidad por el hecho mismo de su organizacin. En efecto, como

consecuencia del orden jurdico estatutario establecido en el Estado, la
comunidad nacional, considerada bien sea en el conjunto de sus miembros
actualmente en vida o bien en la serie sucesiva de las generaciones
nacionales, est organizada en tal forma que los nacionales constituyen entre
todos un sujeto jurdico nico e invariable, as como slo entre todos tienen, en
lo que concierne a la direccin de la cosa pblica, una voluntad nica: la que se
expresa por los rganos regulares de la nacin y que constituye Ia voluntad
colectiva de la comunidad. Este es el hecho jurdico primordial que debe tener
en cuenta la ciencia del derecho, y no puede tenerlo en cuenta sino
reconociendo desde luego al Estado, expresin de la colectividad unificada,
una individualidad global distinta de la de sus miembros particulares y
transitorios, es decir, definiendo al Estado como persona jurdica. Por
consiguiente, en las sociedades constituidas en forma estatal, lo que los
juristas llaman propiamente Estado es el ente de derecho en el cual se resume
abstractamente la colectividad nacional. O tambin, segn la definicin
adoptada por los autores franceses: Estado es la personificacin de la nacin.
Sin embargo, para determinar perfectamente el concepto del Estado no es
suficiente presentar a ste como una unidad corporativa, porque no solamente
los grupos estatales realizan tales unidades, sino que numerosas formaciones
corporativas de derecho pblico o sociedades de derecho privado, presentan
tambin una organizacin que las unifica y constituye, como tales, personas
jurdicas. Lo que distingue al Estado de cualquier otra agrupacin es la
potestad de que se halla dotado. Esta potestad que slo l puede poseer, y que
por lo tanto se puede ya caracterizar denominndola 'potestad estatal', lleva,
en la terminologa tradicionalmente consagrada en Francia, el nombre de
soberana. Segn esto, se podra concretar, pues, la nocin jurdica del Estado
a esta doble idea fundamental: el Estado es una persona colectiva y una
persona soberana." 360
p) Teora de Jacques Maritain
El pensamiento de este ilustre filsofo contemporneo presenta un vivo
inters en la indagacin del concepto de Estado dada su construccin lgica al
travs de la cual distingue con claridad diversas ideas que en la teora polticojurdica suele confundirse o identificarse, como son las de "nacin",
"cuerpo poltico" y "Estado", sin que esta aseveracin implique nuestro

absoluto acuerdo con tal distincin ni la asuncin de la tesis que sobre el ser
estatal expone tan conocido pensador. Maritain afirma que a pesar de que se
ha utilizado los conceptos de "comunidad" y "sociedad" como equivalentes, si
que l mismo, segn declara, se haya exceptuado de esta propensin, entre
ambos media una notable diferencia. Aunque comunidad y sociedad "son dos
realidades tico-sociales y autnticamente humanas no slo biolgicas", en la
primera el objeto es un hecho anterior a la inteligencia y voluntad del hombre y
360
Ibd., pp. 27 y 28.
301
que "acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn
inconsciente, sentimientos y estados psicolgicos comunes y costumbres
comunes". En cambio, contina Maritain, en la sociedad "el objeto es una tarea
realizar o un fin que alcanzar, el cual depende de las determinaciones de
inteligencia y voluntad humanas, estando precedido por la actividad -sea
decisin o al menos consentimiento- de la razn de los individuos". En la
comunidad, las relaciones sociales proceden de ciertas situaciones y ambientes
histricos: las normas colectivas de sentimiento -o psiquis colectiva
inconsciente- prevalecen sobre la conciencia personal y el hombre aparece
como un producto del grupo social. En la sociedad, la conciencia personal
mantiene prioridad, el grupo social est modelado por los hombres y las
relaciones sociales derivan de una iniciativa dada, de una idea dada, as como
de la voluntaria determinacin de las personas." 361Como se ve, Maritain reitera
la distincin que entre ambos conceptos hizo el pensador alemn Toennies
sobre la comunidad (Gemeinschaft) y la sociedad (Gesellschaft), quien seala
anlogas notas diferenciales que las que aduce el filsofo francs.
El grupo humano ms importante dentro del tipo "comunidad" es la
nacin, que se forma por la concurrencia de variados factores comunes como
la tradicin, la cultura, la civilizacin, las costumbres y necesidades, los
sufrimientos, las aspiraciones, creencias, etc., y que lo integran como un ser
real de ndole tico-social, participante de las leyes naturales y sometido a
exigencias teleolgicas espirituales que constituyen lo que Maritain llama
"vocacin histrica de la nacin". La nacin, prosigue, "es una comunidad de
comunidades, un ncleo consciente de sentimientos comunes y de
representaciones que la naturaleza y el instinto humano han hecho hormiguear
en tomo a un determinado nmero de cosas fsicas histricas y sociales. A
semejanza de cualquier otra comunidad, la nacin es 'acfala', tiene sus lites
y centros de infIuencia, mas no jefe ni autoridad gobernante".362
Afirma Maritain que la nacin, como comunidad, no puede por s misma
transformarse en una sociedad poltica; slo es "un suelo propicio y una
ocasin" para esa transformacin, puesto que "el cuerpo poltico pertenece a
otro orden superior", el cual, una vez formado, es diferente de la comunidad
nacional. "La sociedad poltica, dice, impuesta por naturaleza y lograda por
razn, es la ms perfecta de las sociedades temporales. Es una realidad
humana concreta y total que tiende a un bien humano concreto y total: el bien
comn.
361
El Hombre y el Estado, pp. 14, 15 Y 16.
362
Op. cit., p. 19.
302
Es una obra de la razn, nacida de los oscuros esfuerzos de la razn

misma desembarazada del instinto e implicando esencialmente un orden
racional."363 Al ser obra de la razn o de la idea, al racionalizar los fines de la
comunidad, al tener a sta como substratum, la nacin es el contenido de la
sociedad poltica; en otras palabras, la comunidad nacional se convierte en
sociedad poltica cuando se seala fines especficos moldeados o configurados
segn los factores que integran la nacionalidad. "La comunidad nacional no
solamente est comprendida en la superior unidad del cuerpo poltico, como
todas las comunidades de la nacin, sino que el cuerpo poltico contiene
tambin, como elemento superior que es, a las unidades familiares, cuyos
derechos y libertades esenciales son anteriores a el mismo, y una multiplicidad
de otras sociedades particulares que proceden de la libre iniciativa de los
ciudadanos y que debieran ser lo ms autnomo posible. Tal es el elemento de
pluralidad inherente a cualquier sociedad poltica autntica. Familia, economa,
cultura, educacin y vida religiosa importan tanto como la existencia poltica
para la vida misma y la prosperidad del cuerpo poltico. Cualquier tipo de ley,
desde las reglamentaciones espontneas y tcitas del grupo hasta la ley de la
costumbre y el derecho, en el sentido cabal del trmino, contribuye al orden
vital de la sociedad poltica. Puesto que en sta la autoridad brota de abajo,
deriva del pueblo, es normal que toda la dinmica de esta autoridad en el
cuerpo poltico debiera estar formada con las autoridades particulares y
parciales, que se acumulan, una sobre otra, hasta alcanzar la autoridad suma
del Estado. Finalmente, el bienestar pblico y el orden general del derecho son
partes esenciales del bien comn del cuerpo poltico, pero ese bien comn
tiene implicaciones humanas ms amplias, ricas y concretas, ya que es por
naturaleza el bien de la existencia humana de la multitud ... "364
Para Maritain el Estado no es la sociedad poltica sino una parte de ella,
"la ms sobresaliente". En sustancia, identifica al Estado con el gobierno
estatal al sostener que "slo es aquella parte del cuerpo poltico especialmente
interesada en el mantenimiento de la ley, el fomento del bienestar comn y el
orden pblico, as como la administracin de los asuntos pblicos". 365 El Estado
es un gobierno institucional, no de hombres, aunque instituido por el hombre
como una superestructura de instituciones coordinadas por la ley. Aunque con
ideologas opuestas o contrarias, el concepto de Estado en Maritain tiene
equivalencia con el concepto respectivo en el pensamiento marx-leninista,
puesto que para ambos el Estado no es una persona jurdica ni tampoco una
363
364
365
Ibd., p. 23.
Op. cit., pp. 24 y 25.
Ibd., 25.
303
entidad real o un organismo histrico de carcter tico-poltico, sino un conjunto de instituciones o un "aparato coercitivo", es decir, un sistema de gobierno compulsorio. "El Estado no es sujeto de derechos, un Rechtssubjekt,
como algunos teorizantes modernos, especialmente Jellinek, creen
errneamente", asegura Maritain, agregando: "los derechos del pueblo o del
cuerpo poltico no son ni pueden ser transferidos o entregados al Estado.
Adems,
en tanto que el Estado representa al cuerpo poltico (en las relaciones externas
de este ltimo con los otros cuerpos polticos), el 'Estado' es una entidad meramente abstracta y no una persona moral o sujeto de derechos. Los derechos
adscritos a l no son derechos propios, son los derechos del cuerpo poltico, el
cual es idealmente sustituido por aquella entidad abstracta, realmente representada por los hombres que han sido encargados de la conduccin de los
asuntos pblicos e investidos de poderes especficos."366
q) Teora de Adolfo Posada
Segn el pensamiento de este ilustre jurista espaol, expuesto en una de
sus ltimas obras367, el Estado se revela como un fenmeno poltico, como un
proceso en el que se conjugan o compenetran dos elementos, a saber, la soberana o poder supremo y la norma jurdica. "En el proceso real del Estado, dice,
palpitan e influyen poderosamente en su vida dos 'nociones' esencial y
estrictamente 'polticas' y, adems, como se ha visto, de rancio abolengo en la
historia de las ideas; son ellas la nocin de 'soberana' -potencia o poder
supremo- y la nocin de 'norma', 'ley' en sentido amplio. Esta nocin de norma
se recoge y expresa en el trmino ms comprensivo de 'orden jurdico',
'rgimen de normas', 'reinado de la ley' o Estado de Derecho (Rechtstaat), al
que ha de acomodarse el ejercicio de la soberana", agregando: "El Estado, por
tal manera, deber concebirse como la sntesis viva -dinmica- de las nociones
de 'soberana' -poder coactivo- y de 'ley', realizadas, soberanas y ley, en un
espacio dado y en su tiempo, y definidas por las condiciones que limitan la
accin del poder, en cuanto es instrumento de la ley."368
La sntesis entre ambos elementos -orden jurdico y poder soberano- se
manifiesta en una interrelacin, en cuanto que el poder crea el orden y se
somete a l por imperativos de carcter tico derivados de la naturaleza de los
hombres como "seres racionales y libres" que conscientemente asumen el
deber o la obligacin de sujetarse al Derecho cuyo contenido son las variadas
relaciones en que la vida social consiste. De las ideas de Posada se desprende
que la capacidad productora del orden jurdico por el poder soberano tiene
orientaciones limitativas ticas, en el sentido de que ste no puede crear un
"Derecho" que no est encaminado a regular las relaciones dentro de la
sociedad sobre la base del respeto a las condiciones naturales de los hombres
como "seres racionales y libres", quienes slo al travs de esa finalidad se
366
Op. cit., pp. 29 y 30.
367
La Idea Pura del Estado, 1943.

Op. cit., pp. 53, 55 y 56
368
304
someten al orden jurdico consciente y voluntariamente, pues "la relacin de

obligacin slo puede establecerse cuando hay quien sea capaz de sentirse
obligado, sentir el deber, o sea, un ser racional capaz de reacciones ticas,
psquicamente capaz de formular juicios de valoracin, y de determinarse por
s en su vida".
Completa Posada su pensamiento afirmando que: "Ahora bien, los seres

capaces, con capacidad diversa, obra de la evolucin psquica para
determinarse por s -son las personas, que forman las sociedades polticas y en
ellas los Estados, en donde surge y se puede hacer efectivo el derecho, obra
ste como sistema o rgimen de normas, de las personas mismas que los
constituyen. Mientras los hombres -agrupados en ncleos ms o menos
amplios y ms o menos complejos, desde la horda hasta la nacin o hasta la
sociedad de naciones- vivan y ordenen su conducta segn la frmula del ms
fuerte, del mayor poder de imposicin, la poltica es fsica; no es, en rigor,
poltica, ni los Estados en que aquel criterio se aplica son Estados en el sentido
jurdico y tico -humano--- de la palabra; porque slo en la medida en que la
vida "estadual" se produce, segn las exigencias del vivir jurdico, o sea, como
un orden de normas expresin del ntimo sentir y querer de los hombres en
relacin con la adecuada -justa- satisfaccin de las necesidades, convertidas en
fines de las personas que forman el grupo, slo entonces se puede hablar de
Estado en las sociedades polticas. La historia poltica de la humanidad en sus
pueblos y naciones, desde el punto de vista de la concepcin tica del Estado,
puede interpretarse como un esfuerzo mil veces secular, para convertir el
gobierno del ms fuerte ---en que el hombre fuerza, se impone al hombre, y el
hombre se somete al hombre fuerza-, en un rgimen jurdico -de imperio de la
ley-, expresin de la justicia -para la vida buena: Aristteles-, creacin
incesantemente renovada -funcin de 'fluido tico'- y rgimen en el cual el
hombre no se impone al hombre ni se somete al hombre, sino que ste
obedece a la ley, al derecho formulado en normas." 369
De las ideas anteriormente transcritas, que Posada fundamenta en
sesudas y documentadas argumentaciones de carcter tico-filosfico y cuyo
comentario o reproduccin sinttica deliberadamente omitimos, dicho
tratadista concluye que "el Estado en la idea pura se concibe como un orden
jurdico, realizado en diversas formas -obra de la historia para hacer posible no
slo la armona de las libertades (Kant) -, sino la de los fines humanos en la
comunidad perfecta que apetece el hombre (Surez). Es el Estado en la idea
pura el 'reinado de la libertad', condicin de la persona, su caracterstica, pero
realizada en el 'reinado del derecho', que hace posible y efectiva la
369
Ibd., pp. 63 y 64.
305
interdependencia humana mediante el rgimen jurdico, de normas, y como
consecuencia, de la intensificacin expansiva de la nocin y del sentimiento del
deber en relacin con la nocin del fin, contenido inagotable del comercio
jurdico." 370
r) Teora de Hermann Heller
Con admirable perspicacia crtica, este distinguido doctrinario alemn
sostiene que el Estado no puede quedar constituido por ninguno de los factores
o elementos que el pensamiento tradicional ha considerado separadamente
como integrantes o denotativos de su entidad, tales como el territorio, el pueblo, el orden jurdico, el poder y los rganos de gobierno. Tampoco para
Heller el Estado consiste en la conjugacin de dichos elementos o factores, ya
que es una unidad soberana organizada de decisin y accin. "El gnero prximo del Estado, dice, es la organizacin, la estructura de efectividad
organizada en forma planteada para la unidad de la decisin y la accin",
estribando su diferencia especfica frente a las dems organizaciones
existentes dentro de su territorio, en que su dominacin es soberana, por
cuanto que slo al Estado incumbe el "poder fsico coactivo" y la capacidad de
ejecutar sus decisiones frente a quienes se opongan a ellas." 371
"El Estado, afirma, no es un orden normativo; tampoco es el 'pueblo'; no
est formado por hombres, sino por actividades humanas. Un hombre, por mucho que se someta a un Estado, aunque se trate de un Estado 'totalitario'
pertenece siempre a diversas organizaciones, de naturaleza eclesistica,
poltica, econmica, etc., que le reclaman con distinta intensidad y, con
frecuencia, tambin segn zonas diferentes de su personalidad y da realidad a
todas esas organizaciones por medio de actividades particulares que de l se
destacan. El Estado, en fin, tampoco puede ser identificado con los rganos
que actualizan su unidad de decisin y accin. Desde hace tiempo las llamadas
teoras realistas del Estado quieren reducir ste a las personas que poseen el
poder y cuya realidad fsica es tangible, identificndolo, pues, con los rganos
de dominacin. Al igual que su cabal contrapartida, la teora que reduce el
Estado al pueblo, la que lo confunde con el dominador desatiende, asimismo, el
hecho de que toda organizacin de dominacin slo es real en cuanto unidad
de dominadores dotados de poder y sbditos que les han conferido ese poder.
Pues as como lo que hace a uno gua es la sumisin de los que son guiados,
as tambin lo que engendra la dominacin es la obediencia. Por tal motivo la
organizacin estatal es aquel status, renovado constantemente por los
miembros, en el que se juntan organizadores y organizados. La unidad real del
Estado cobra existencia nicamente por el hecho de que un gobierno disponga
de modo unitario sobre las actividades unidas, necesarias para la
autoafirmacin del Estado."372
Heller rechaza la idea de que el Estado se manifieste en la diferencia
370
371
372
Op. cit., pp. 75 y 76.

Teora del Estado, p. 255.
Op. cit., pp. 255 y 256.
306
entre gobernantes y gobernados, como lo pretende Duguit. El Estado, sostiene,

no se "descompone" en gobernantes y gobernados, "pues slo en virtud de su
eficaz trabazn mediante una ordenacin realizan unos y otros lo que, no slo
frente a lo exterior sino ante s mismo, aparece como una unidad de accin",
cuya existencia, como cooperacin humana, "se hace posible gracias a la actuacin de 'rganos' especiales conscientemente dirigida hacia la formacin
eficaz de unidad."373 Niega que el pueblo o la nacin sean anteriores al Estado,
afirmando, por lo contrario, que la unidad estatal es la que "cultiva y crea" la
unidad natural del pueblo y la nacin374; y por cuanto al territorio, tambin le
escatima importancia como elemento de integracin del Estado sin el obrar
humano. "No se puede concebir, dice, la unidad e individualidad del Estado
partiendo nicamente de las caractersticas de su territorio, sino tan slo de la
cooperacin de la poblacin bajo las condiciones dadas
de espacio, es decir, slo socialmente."
375
En cierto modo, Heller acepta el dualismo Estado-Derecho al sostener

que el poder del Estado crea al Derecho y es su fuente de validez formal, existiendo entre ambos una recproca vinculacin. Asevera que: "Sin el carcter de
creador de poder que el derecho entraa, no existe ni validez jurdica
normativa ni poder estatal; pero sin el carcter de creador de derecho que
tiene el poder del Estado no existe positividad jurdica ni Estado. La relacin
entre el Estado y el Derecho no consiste ni en una unidad indiferenciada
(Kelsen) ni en una irreductible oposicin. Por el contrario, esa relacin debe ser
estimada como una relacin dialctica, es decir, como relacin necesaria de las
esferas separadas y la admisin de cada polo en su opuesto." 376
Aunque el poder estatal crea al Derecho (que para Heller slo es el positivo), no por ello deja de estar sometido a ciertos principios de obligatoriedad
tica y cuyo acatamiento legitima a ese poder, el cual los convierte en normas
jurdicas propiamente dichas, o segn sus mismas palabras: "la instancia que
en el Estado establecen las normas se hace legtima cuando los destinatarios
de la norma creen que el creador del derecho, al establecer los preceptos
jurdicos, no hace ms que dar carcter positivo a ciertos principios de derecho
ticamente obligatorios que trascienden del Estado y de su derecho, y cuyo
fundamento precisamente constituyen." "Decir que la voluntad del Estado es la
que crea y asegura el Derecho positivo es exacto, si, adems, se entiende que
esa voluntad extrae su propia justificacin, como poder, de principios jurdicos
373
374
375
376
Ibid., pp. 248 y 250.

Op. cit., p. 181.
Ibid., p. 164
Op. cit., pp. 208 y 209.
307
suprapositivos. "377
Al proclamar la tesis de la "unidad dialctica" entre el Estado y el
Derecho, HeIler discrepa de la opinin de Kelsen en el sentido de que entre
ambos existe una plena identidad, la cual lgicamente excluye a uno y a otro.
Si el Derecho fuera lo mismo que el Estado o viceversa, habra "derecho sin estado" y "estado sin derecho" con vista a su mutua reductibilidad. "Desde el
momento, dice Heller, en que se liquida la necesaria tensin entre Derecho y
Estado, echndose unilateralmente del lado del Derecho, parece muy fcil
fundamentar la validez del Derecho frente al Estado. Pero tal apariencia se
desvanece al descubrir que la teora kelseniana del Estado sin Estado se presenta como imposible porque, a la vez, es una Teora del Derecho sin Derecho,
una ciencia normativa sin normatividad y un positivismo sin positividad. Como
el Estado es absorbido completamente por el Derecho y en cuanto sujeto de
Derecho, no es otra cosa que "El Derecho como sujeto", las normas jurdicas de
Kelsen han de establecerse y asegurarse a s mismas, o sea que carecen de
positividad. El mstico "automovimiento" del Derecho de Kelsen viene a abocar,
en ltimo extremo, "en la norma fundamental que constituye la base de la
unidad del orden jurdico en su automovimiento". Pero como la norma
fundamental no es ms que un nombre inadecuado que se le da a
la voluntad del Estado no sometida a normas, al Derecho, tal como lo entiende

Kelsen, le falta, adems de la positividad, la normatividad. La reduccin kelseniana del Estado al Derecho supone la identificacin del orden normativo
ideal con la organizacin real -la organizacin es, para nuestro autor, "tan slo
el extranjerismo que corresponde a ordenacin"- y arranca de la concepcin de
una organizacin no organizada y sin rganos, de una democracia sin
autoridad, o sea, en ltimo trmino, de la reduccin, ya conocida por nosotros,
del Estado al pueblo."378
s) Teora de Georges Burdeau
La base de esta teora es lo que se llama la institucionalizacin del
poder.
El poder es un hecho, dice Burdeau, que resulta de la diferenciacin
entre gobernantes y gobernados, pero siendo el Estado un "fenmeno
espiritual", para que ese poder implique su consistencia se requiere que se
institucionalice mediante el derecho consuetudinario o escrito. Por virtud de su
institucionalizacin, el poder se "disocia" de sus agentes, o sea, de las
377
378
Op. cit., pp. 209 y 210.

Ibd., p. 216.
308
personas, rganos o funcionarios que lo ejercen, es decir, del gobierno.

"La formacin del Estado, asevera, coincide con una cierta forma del
poder, y esta forma particular del poder resulta de una concepcin dominante
en el grupo, y aceptado por los gobernantes mismos, en cuanto a la naturaleza
de la fuerza o potencia poltica. He ah un hecho de conciencia. Pero este hecho
no constituye por s solo el soporte del Estado. Provoca el cumplimiento de un
acto jurdico segn el cual el poder se convierte efectivamente, en el plano de
las realidades, en lo que los gobernantes y gobernados ven en l. Este acto es
la institucionalizacin del poder que tiene por objeto disociar el poder de sus
agentes de ejercicio y de fundarlo sobre la institucin a la cual se incorpora la
idea de derecho dirigente en el grupo. Esta operacin de institucionalizacin
del poder puede tener lugar por modo consuetudinario o realizarse mediante
un acto jurdico formal: la constitucin. Pero cualquiera que sea la manera
como dicha operacin se efecte, presenta siempre este triple carcter de ser
un acto jurdico, de modificar la naturaleza del poder y de dar nacimiento al
Estado. Hay, pues, en definitiva, en la diferenciacin sobre la que reposan las
sociedades polticas, una ruptura de continuidad, un momento en que el orden
emprico se transforma en orden jurdico y es entonces cuando aparece el
Estado. 379
Burdeau se aparta del pensamiento de Duguit para quien el Estado
surge de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados, o sea, desde que
aparece un poder de mando que ejercen unos individuos sobre los dems
dentro de la sociedad humana. Burdeau insiste en que el Estado no es un
fenmeno de hecho sino un fenmeno espiritual o de conciencia, pues el poder
no se acata por la coaccin sobre los gobernados, sino por la idea que stos
abrigan acerca de la obligacin de obedecerlo y de someterse a l. "Es claro,
afirma, en efecto, que si el Estado es y permanece siempre un hecho, no puede
explicarse
cmo este hecho provoca, entre los hombres, el sentimiento de la obligacin

de obedecer al Estado. El hecho de la diferenciacin entre gobernantes y
gobernados explica que stos soportan la fuerza. Ahora bien, en el Estado no
hay solamente una potencia (puissance) soportada, hay sobre todo, en la gran
mayora de los individuos, el sentimiento de una obligacin que la coercin no
motiva absolutamente. Es la obligacin jurdica, y su existencia misma prueba
que el Estado pertenece al mundo del derecho", agregando ms adelante que
"el fenmeno del poder, que expresa exteriormente al Estado, corresponde a la
idea de una disciplina a la cual se subordina, en las conciencias individuales, la
formacin de la nocin de Estado" y que ste es la forma por la cual el grupo
se unifica sometindose al Derecho." 380
379
Trait de Science Politique. Tomo Il, "L'Etat", pp. 38 y 39.
380
Op. cit., pp. 40, 146 y 140.
309
Para Burdeau el territorio y la nacin son condiciones de existencia del
Estado pero no sus elementos constitutivos, toda vez que "el Estado es una
realidad abstracta que no se absorbe por ninguna de las condiciones de hecho
exigidas para su formacin (territorio y pueblo). Su existencia es el resultado
de un esfuerzo del pensamiento del hombre y no el producto natural de ciertas
circunstancias concretas". El territorio es el "campo de accin del poder" y la
nacin, a la vez est sujeta y colabora con ese poder, el cual no es el gobierno
coactivo (puissance tatique) sino su manifestacin". 381
Por otra parte, el esclarecido profesor de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Dijon distingue entre el "Estado como concepto", y el "Estado
como institucin." Bajo el primer aspecto, adopta un criterio eminentemente
subjetivo, al afirmar que el Estado es una idea que reside en el espritu del
hombre carente de realidad objetiva y a la cual se atribuye el asiento del poder
institucionalizado, cuyos efectos se perciben cotidianamente "sin encontrar
nunca su origen primero". 382En lo que concierne al aspecto institucional,
Burdeau, siguiendo la teora de Hauriou sobre el concepto de institucin,
afirma que el Estado es la institucin en que se encarna el poder al servicio de
una idea directriz. "La institucin, dice, es una empresa al servicio de una idea,
organizada de tal manera que dispone de un poder y de una duracin superiores a las de los individuos mediante los cuales acta", aadiendo que la
institucin se diferencia claramente de un grupo, organismo o sociedad en
cuanto que, en aqulla, la idea y los medios para realizarla integran su entidad
misma, mientras que en los segundos la idea y los medios son trascendentes
como fines e instrumentos para su consecucin. En la institucin el poder no es
extrao a ella, puesto que "as como la idea est integrada en la institucin, el
poder est ntimamente ligado a la idea". 383
Esta idea, en lo que respecta al Estado como institucin, est constituida
por el Derecho, sostiene Burdeau, al aseverar que cuando ste "se sustituye a
los jefes que, hasta entonces, realizaban el acto de autoridad a ttulo de prerrogativa personal, el Estado toma en toda plenitud sus cualidades. Ellos encarnaban la idea de derecho, y por ende, a partir de la institucionalizacin es el
Estado el que la porta. Al institucionalizarse, el poder no deja de ser

solidario con la idea de derecho, quedando como factor de su energa y de su
potencialidad organizadora de la vida social". Por virtud de dicha solidaridad,
contina Burdeau, el Derecho permanece inmune a las "pasiones de un jefe",
pues el poder deja de personalizarse en ste para convertirse en "Estado",
cuya idea es, para dicho tratadista, la de "una potencia pblica que cumple los
destinos de una nacin segn los principios contenidos en una idea de
381
382
383
Ibid., pp. 107 y 143.

Op. cit. p. 234.
Ibid., p. 237.

derecho".
310
384
t) Observacin final
Hemos expuesto con someridad, sin el propsito de analizarlas
crticamente, algunas de las teoras que el pensamiento jurdico-poltico ha
elaborado sobre el concepto de Estado. Como ya lo advertimos con
anterioridad no perseguimos el objetivo en este libro de aludir a todas las tesis
que sobre dicho tpico se han formulado, ya que la tarea que a su consecucin
se cansagre, producira una obra de extensin enciclopdica dado el nmero
tan crecido de autores de Derecho Pblico y de Ciencia y Filosofa Polticas, que
han emitido sus variadas, dismiles y contrarias opiniones respecto de la
implicacin del citado concepto, segn la metodologa que cada uno de ellos
emplea y el punto de vista que adoptan como base de partida de sus ideas.
Sin embargo, si examinamos en conjunto la multitud de doctrinas que
tienden a desentraar lo que es el Estado, podemos percatarnos que la
mayora de ellas, con las inherentes discrepancias que necesariamente se
suscitan en el tratamiento de este difcil y complejo tema, postulan supuesta o
expresamen la tesis de la personalidad estatal, que es la que nos parece ms
lgica y ms acorde con la esencia jurdica del Estado, toda vez que recoge en
una concepcin unitaria y total a todos sus elementos, sin reducir dicha
entidad a alguno de ellos, reduccin que proporciona una visin parcial de lo
que sta es, como tendremos oportunidad de demostrar.
A las teoras que preconizan la idea de que el Estado es una persona
jurdica con notas o atributos ostensibles que nos permiten distinguirlo de otras
personas jurdicas que existen y operan dentro y fuera de l, se suman
tratadistas contemporneos diversos de los que hemos mencionado, tales
como el italiano Paolo Biscaretti,"385 el belga Jean Dabin386 y los mexicanos
Rafael Rojina Villegas y Mario de la Cueva, entre otros. As, Rojina define al
Estado como "una persona jurdica con poder soberano, constituida por una
colectividad humana determinada territorialmente, cuyo fin (de dicha persona)
es la creacin y aplicacin del Derecho al cual se encuentra sometida." 387 Por
su parte, el maestro De la Cueva, despus de analizar la evolucin histrica de
la idea de Estado, principalmente atendiendo a diversa teleologa estatal en las
diferentes etapas polticas de la humanidad vaciada en distintos sistemas
polticos concretos, considera que el Estado no es el territorio sino que "slo lo

supone", ni tampoco puramente la comunidad ni el gobierno, sino que "aparece como la unidad o la personificacin de la comunidad organizada en un
384
385
Op. cit., p. 239.

Vase su obra "Derecho Constitucional", edicin 1965, Madrid, pp. 114 y 115.
386
Doctrina General del Estado, pp. 108 y ss.
387
311
territorio".
388
Il. LA SOBERANA Y EL PODER CONSTITUYENTE

A. Equivocidad del trmino "soberana"
El concepto de soberana y el vocablo que lo expresa han tenido acepciones
diversas que dificultan seriamente su precisin. En el pensamiento jurdico poltico y en la facticidad poltica misma han denotado ideas distintas. Aristteles hablaba de "autarqua", que, como afirma Jellinek, era sinnimo de
"autosuficiencia", es decir, implicaba la capacidad de un pueblo para bastarse
a s mismo y realizar sus fines sin ayuda o cooperacin extraa. En Roma se
utilizaban las expresiones "maiestas", "potestas" o "imperium" que significaban
la fuerza de dominacin y mando del pueblo romano. Durante la Edad Media la
soberana equivala a "supremaca", "hegemona" o "prevalencia" entre el
poder espiritual representado por el papado y el poder temporal de los reyes,
habiendo sido, como dice el autor citado, un concepto "polmico" en las
diversas teoras polticas de la poca, entre las que destaca la tesis de Marsilio
de Padua, quien proclam la superioridad del Estado frente a la Iglesia. Dentro
de las concepciones respecto de la "soberana del Estado" frente al "dominium"
territorial de los seores feudales, se pretendi justificar la radicacin del poder
soberano en la persona del monarca o del prncipe. Como se habr observado
de la resea que hicimos anteriormente, entre esas concepciones descuella la
de Hobbes, quien trat de legitimar el absolutismo real preconizando el
principio "legibus solutus" y apoyndolo en el postulado que rezaba "omnis
potestas a Deo". Debe recordarse, por otra parte, que la idea de "soberana
nacional o del pueblo" propiamente se proclama en las corrientes del
pensamiento jurdico-poltico de los siglos XVII y XVIII con Locke, Montesquieu,
Sieys y Rousseau, segn se infiere claramente de sus respectivas doctrinas
que con antelacin expusimos. No ha faltado, adems, quien niegue la
existencia de la soberana como poder absoluto y supremo. Benjamn Constant,
quien ejerci notable influencia en el pensamiento jurdico y poltico de los
pases iberoamericanos y de Espaa durante el siglo XIX, se afilia a esta tesis.
"La soberana, dice, reside en la totalidad de los ciudadanos; ello debe
entenderse de modo que ningn individuo, ninguna faccin, ni asociacin
parcial puede atribuirse el poder supremo si no le ha sido delegado. Empero,
de aqu no se sigue que la totalidad de los ciudadanos, o aquellos que se hallan
investidos de la soberana, puedan disponer a su arbitrio de la existencia de los
particulares. Hay, por el contrario, una parte de la existencia humana, que por
necesidad permanece individual e independiente, y que se halla de derecho
fuera de
388
Teora General del Estado. Apuntes de Ctedra, 1961, p. 29.
312
toda competencia social. Por lo cual la soberana no existe, sino de manera

limitada y relativa. En el punto en que comienza la independencia de la existencia individual, cesa la jurisdiccin de dicha soberana."389
Esta consideracin la extiende Constant a la soberana popular al afirmar
que sta no es ilimitada, puesto que "est circunscrita a los lmites que les
sealan la justicia y los derechos de los individuos". "La voluntad de todo un
pueblo, agrega, no puede hacer justo lo que es injusto. Los representantes de
una nacin no tienen el derecho de hacer lo que tiene el derecho de hacer la
nacin misma. Ningn monarca, sea el que fuere el ttulo que reclame, ora se
apoye en el derecho divino, otra en el de conquista, ora en el sentimiento del
pueblo, no posee un poder sin lmites. Dios, si interviene en las cosas humanas,
slo sanciona la justicia. El derecho de conquista no es ms que la fuerza, que
no es un derecho, puesto que pasa a quien se apodere de ella. El asentimiento
popular no podr legitimar lo que es ilegtimo, puesto que un pueblo no puede
delegar una autoridad de la que carece."390
La ambigedad del trmino "soberana" ha hecho exclamar a don Felipe
Tena Ramrez que su concepto "ha sido, desde el siglo xv hasta nuestros das,
uno de los temas ms debatidos del derecho pblico", aadiendo que "Con el
tiempo, y a lo largo de tan empeadas discusiones, la palabra soberana ha
llegado a comprender dentro de su mbito los ms dismiles y contradictorios
significados."391 Se podra elaborar una obra de alcances enciclopdicos con la
sola exposicin de las mltiples y divergentes teoras y opiniones que se han
sustentado por los doctrinarios de todos los tiempos acerca del concepto y de
la "radicacin" del poder soberano, cuya idea se sigue debatiendo en el derecho poltico. No resistimos la tentacin de resear, muy someramente por
cierto, algunas de las tesis ms destacadas y conocidas que se han postulado
respecto de la difcilmente asequible concepcin de la soberana a partir del
pensamiento de Juan Bodino expuesto en su clebre tratado "La Repblica",
dividido, como se sabe, en seis libros y que apareci a la luz pblica en el ao
de 1577. Para l, la "repblica" es decir, el Estado, implica el establecimiento
de un poder soberano, que no puede existir sino en ella. Este poder, como casi
dos siglos ms tarde lo reputara Rousseau, es indivisible, perpetuo y absoluto
en la concepcin de Bodino, quien distingue, por otra parte, la soberana del
poder pblico que transitoriamente se encomienda a diferentes formas de
gobierno, como la dictadura en Roma, o a gobernantes designados por un
lapso determinado, toda vez que stos no son sino "guardianes" y "depositarios" del poder soberano pero no sus titulares. Para dicho pensador los "derechos esenciales" de la soberana pertenecen al "soberano", llmese rey, pueblo
o "cuerpo de nobles". La incongruencia en que incurre Bodino, quiz para
justificar la monarqua absoluta y hereditaria de Francia, consiste en declarar
que el poder soberano puede transmitirse por va de sucesin del rey
(soberano)
389
390
391
Curso de Poltica Constitucional. Edicin Taurus, Madrid, 1968, p. 5.

Idem, p. 11.
Derecho Constitucional Mexicano, p. 3.
313
a sus descendientes. "El pueblo, dice en el libro primero de su afamada obra, o

los seores de una repblica pueden donar pura y simplemente el poder
soberano y perpetuo a alguien para disponer del Estado a su arbitrio, y
despus dejarlo que haga lo que quiera, anlogamente a como el propietario
puede donar el objeto de su propiedad pura y simplemente, sin otra causa que
su liberalidad." Por otro lado, debe observarse que para Bodino el "soberano"
no tiene restricciones jurdicas en el ejercicio de su poder, ya que si las tuviese,
ste no sera soberana, agregando, sin embargo, que s tiene limitaciones
ticas impuestas por el principio natural de la respetabilidad de la familia que
es la institucin ms antigua. Esta consideracin aparta a Bodino del
pensamiento poltico medioeval que preconiz el origen divino de la soberana
-omnis potestas a Deo- y el postulado "legibus solutus" del soberano, quien,
por virtud de l, no tena ms barreras que su conciencia de gobernante. Asimismo, lo hace divergir de las ideas filosficas y polticas del siglo XVIII, conforme a las cuales la soberana tiene como diques naturales, no jurdicos, el
respeto a la libertad del hombre y a su individualidad, segn lo estim Benjamn Constant, ya que para Bodino no es el ser humano y sus derechos "naturales" los que deben frenar el poder soberano sino el grupo institucional
familiar. Adems, la respetabilidad tico-social de este grupo lo lleva al extremo de afirmar que tampoco el soberano debe atentar contra la propiedad
familiar ni decretar impuestos sin el consentimiento de los gobernados o de sus
representantes, pues un tributo establecido segn el capricho del gobernante
sin la aquiescencia de stos es un despojo.
En los comienzos del siglo XVII la tesis de la soberana popular se
sostiene por el alemn Althusius en su obra denominada "Poltica Methodice
Digesta" aparecida en 1603. A diferencia de la opinin de Bodino, quien se
inclina por la soberana del prncipe (monarca), dicho pensador la atribuye al
pueblo, considerando a la comunidad poltica, producto de la unin voluntaria
de los hombres, como titular del mencionado poder. "Con estas ideas, asevera
Mario de la Cueva, el autor de la Poltica arrebat a los reyes la idea de la
soberana absoluta de Bodino y la entreg al pueblo." 392 En la misma centuria
se destaca en el pensamiento poltico la teora de Hobbes que ya expusimos
anteriormente, y segn la cual, la soberana reside en ese ente necesario,
llamado "Estado", personificado en un individuo, el "soberano", que dispone
como el Leviathan mitolgico, de toda la fuerza conveniente para "asegurar la
paz y defensa comn"393. Sera imperdonable, por otra parte, que no
recordramos la tesis del famoso ginebrino Juan Jacabo Rousseau, a la que
tambin hicimos somera referencia con antelacin, y segn la cual la soberana
es la voluntad general, cuya idea tambin hemos explicado. En resumen,
consideramos suficiente la evocacin de las tesis que hemos sealado y de las
que se derivan de las diferentes teoras sobre el Estado que reseamos con
anterioridad, para reiterar la equivocidad del vocablo "soberana" y la
392
La Idea de Soberana. Estudio contenido en la obra El Decreto Constitucional de

Apatzingn, publicada en 1964 por Coordinacin de Humanidades de la UNAM.
393
Cfr. Supra pargrafo f) de este mismo captulo.
314
multivalencia del concepto respectivo,
en cuyas divergentes acepciones se descubre, sin embargo, un denominador

comn, cual es su implicacin como poder supremo con diversa radicacin o
distinta titularidad. En el laberinto de definiciones respecto de lo que es o
pueda ser la soberana o el poder soberano se extrava el intelecto humano
que los doctrinarios contemporneos le sirvan como hilo de Ariadne. Sra
demasiado prolija la sola enunciacin de las mltiples ideas que los tericos
actuales han externado sobre dicho tema, bastando la alusin a unas cuantas
opiniones de la Ciencia Poltica y del Derecho Constitucional, para poner relieve
a la equivocidad y a la multivalencia a que nos hemos referido. Esta
divrgencia eidtica obedece en trminos generales a la diversa imputacin
que los doctrinarios hacen de la soberana, en cuanto que unos la consideran
como poder perteneciente al pueblo o a la nacin" 394 y otros como atributo
caracterstico del poder del Estado. La diversidad imputativa a que nos
referimos provoca indiscutiblemente una diversidad de lenguaje que entraa, a
su vez, una discrepancia conceptual que para nosotros es irreconciliable, pues
nunca puede ser lo mismo la soberana popular o nacional y la llamada
"soberana estatal" que en nuestra opinin no existe por las razones que
posteriormente aduciremos.
Entre los partidarios de la soberana del Estado figuran Bluntschli395, Jellinek396,
394
Tomamos estos dos conceptos como sinnimos o equivalentes por las razones que con
anterioridad expusimos.
395
"El Estado, dice, es la encarnacin y personificacin del poder de la nacin. Este poder,
considerado en su majestad y en sus fuerzas supremas, se llama soberana" (Thorie gnrale
de l'Etat, p. 420).
396
Para el distinguido maestro de Heidelberg, "La soberana es la capacidad de determinarse por

s mismo desde el punto de vista jurdico", agregando que "Esta capacidad suprema no puede
pertenecer sino al Estado." (L'Etat. Moderne et son Droit, II, 155.)
315
Esmein397, Bielsa398, De la Cueva399, Serra Rojas400 y otros autores que
397
El Estado, afirma, sujeto y titular de la soberana, por no ser sino una persona moral, una
ficcin jurdica, es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas fsicas, una o
varias, que quieran y obren por l. Es natural y necesario que la soberana al lado del titular
perpetuo y ficticio, tenga otro titular actual activo, en quien residir necesariamente el libre
ejercicio de esta soberana." (Elments de droit constitutionnel francais et compar. Octava
edicin. Tomo I, p. 4.)
398
Este famoso tratadista argentino asevera que "La soberana es un concepto jurdico poltico,
pero sobre todo es lo primero. La soberana es atributo exclusivo del Estado" (El orden poltico y
las garantas jurisdiccionales, p. 7). .
399
Para el distinguido maestro mexicano, "La soberana no es un poder ilimitado e ilimitable;

esta frmula podra ser una caracterizacin negativa de la soberana, pero no nos dice cul es su
esencia: la soberana es la cualidad del Estado de auto-determinarse o de auto-organizarse; el
Estado no est subordinado a un derecho natural que no existe, pero tampoco es el Estado un
poder que conduzca a la anarqua, porque ello es la destruccin del propio Estado; en
consecuencia, el Estado tiene que dictar su constitucin; puede, segn dijimos anteriormente,
escoger el contenido de su constitucin, pero no puede dejar de darse una constitucin. Ahora
bien, cuando el Estado dicta su constitucin sin la intervencin de ningn poder, cuando acta
como poder supremo e independiente, decimos que es un Estado soberano.
"Concebida como concepto jurdico, la soberana, segn explicacin ofrecida anteriormente es un
concepto puramente formal y, por tanto, carente de contenido, pero tiene un destino que es
hacer posible la existencia de un orden jurdico y, consecuentemente, la determinacin del
contenido del derecho. La soberana es la cualidad del poder del Estado que le permite
determinarse y auto-organizarse libremente, sin intervencin de otro poder, de tal manera que el
Estado soberano dicta su constitucin y seala el contenido de su derecho.
"De acuerdo con lo anterior, la soberana es la facultad -independiente y suprema de determinar
el contenido del derecho. Un Estado es soberano cuando dispone de la potestad
400
Segn este otro destacado autor mexicano, "La soberana es una caracterstica del poder del
Estado que consiste en dar rdenes definitivas de hacerse obedecer en el orden interno del
Estado y de afirmar su independencia en relacin con los dems Estados. Todo ello aparece
como un poder poltico independiente superior de monopolio y coaccin." (Ciencia poltica. Tomo
I, p. 309.)
sera prolijo citar, y compartiendo la idea de que el poder soberano radica en el

pueblo o nacin y de que el poder estatal es distinto de l, figuran Snchez
Viamonte401 y Aurora Arniz402, por no mencionar a otros tratadistas que
sustentan la misma opinin y de la cual participamos por las consideraciones
que posteriormente formularemos. No han faltado, sin embargo, insignes juristas que hacen radicar la soberana en la Constitucin misma, tales como Kelsen403, Lindsay404 y Tena Ramrez405, ni tampoco quienes la niegan como
401
"El pueblo es el nico titular de la soberana. No hay ms voluntad soberana que la

voluntad constituyente ni otro poder soberano que el poder constituyente" (El Poder
Constituyente, pp. 311 Y 312. Editorial Bibliogrfica Argentina. Edicin 1957).
402
El Estado con su potestad es independiente frente a otro Estado. Hay quienes a esta
independencia la denominan soberana. Confundir la soberana del pueblo con la
potestad del Estado es un grave error, que no afecta tan slo a la terminologa poltica,
sino al contenido sustantivo de esta ciencia." "El mismo Estado como institucin tiene
facultades fijas y constituidas por el derecho poltico dadas por el soberano. No hacer
esta distincin equivale, una vez ms, a confundir los trminos de soberana con el de
potestad" (Soberana y Potestad. Tomo I, pp. 109 Y 115. Edicin 1971).
403
"Slo un orden normativo, dice el ilustre profesor viens, puede ser soberano, es
decir, autoridad suprema, lo ltima razn de validez de las normas que un individuo
est autorizado a expedir con el carcter de mandatos y que otros individuos estn
obligados a obedecer." (Teora General del Derecho y del Estado, p. 404. Edici6n 1949).
404
"La soberana es una doctrina moderna, que surge en el siglo XVI; es la doctrina caracterstica del Estado absolutista secular. En cuanto tal, era sencilla y directa; pero la
fidelidad politica, primordial a las personas en que se basaba la doctrina, cedi el paso
al constitucionalismo." "En un Estado constitucional, slo se obedece a las personas en
virtud de la autoridad que les da la Constitucin, y la aceptacin de la Constitucin es
anterior a la obediencia a las personas. En consecuencia, en los Estados
constitucionales la Constitucin es soberana. El moderno Estado constitucional ha
vuelto a la concepcin medieval de que el Estado se basa en el Derecho, pero con la
diferencia de que su 'norma fundamental' es una Constitucin, un mtodo de decidir
problemas, y no un cdigo. Esta teora es compatible con los hechos del federalismo,
405
"El pueblo titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propio

poder soberano. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a
los rganos, sino tambin al poder que los cre. La potestad misma de alterar la
Constitucin (facultad latente de la soberana), slo cabe ejercitarla por cauces
jurdicos. La ruptura del orden constitucional es lo nico que, en ciertos casos y bajo
determinadas condiciones, permite que aflore en su estado originario la soberana; mas
se trata de un hecho que slo interesa al derecho en esos casos y condiciones, segn
se ver en su oportunidad.
"Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo la
ejerci, reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los
individuos que gobiernan" (Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 10).
Duguit406 y Friedrich407. No debe sorprendemos esta diversidad de criterios pues

la idea de soberana en el mbito estrictamente especulativo o terico
presenta contornos y matices que dificultan la definicin precisa que exprese
su verdadera implicacin jurdica; y en la esfera histrico-poltica, es decir, en
la realidad fenomnica, la soberana como poder supremo del Estado o de
pueblo, se revela como una fuerza que ninguno de los dos desempea, sino
que se despliega por personas fsicas que encarnan a los gobernantes en
quienes fcticamente dicho poder reside, prescindiendo, desde luego, de toda
consideracin cientfica, jurdica y poltica. Por ello, algunos tratadistas, entre
los que destaca Duguit, se muestran escpticos en lo que a la radicacin
estatal o popular de la soberana concierne, y contrayndose a la mera
observacin de la facticidad poltica, llegan a la conclusin de que dicho poder
no es sino la fuerza del gobierno de cada nacin. Esta actitud, sin embargo,
slo manifiesta una especie de abulia intelectual que contrasta con los
empeos afanosos que la doctrina jurdica, poltica y filosfica de vario siglos
ha realizado para postular principios que expliquen, justifiquen o fundamenten
406
suprema e independiente de dictar su constitucin y su derecho -entindase bien, an cuando

repetimos las ideas, que la soberana no es la potestad de negar todo ordenamiento jurdico,
sino, exclusivamente, la potestad de determinar el contenido del orden jurdico, que es una
necesidad para la existencia del Estado-. La soberana y sta es la definici6n final que se desprende de la obra de Jellinek, es la potestad de determinar libremente el contenido total del
derecho.
"Para concluir con el problema de la naturaleza de la soberana, conviene detenerse todava
unos instantes en las relaciones entre Estado y derecho; el derecho no es, como pretendieron las
escuelas del derecho divino y del derecho natural, anterior y superior al Estado, pero tampoco es
una posibilidad jurdica que puede o no existir. El derecho es norma necesaria para el Estado,
pues sin ella se producira la anarqua, que es la negacin de la sociedad y del Estado. De ah
que la soberana sea la potestad suprema e independiente de determinar el contenido concreto
del orden jurdico. Naturalmente, el Estado puede variar el contenido del ordenamiento jurdico y
esta potestad es tambin ejercicio de la soberana; si as no fuera, la soberana sera la potestad
de elaborar un orden jurdico inmodificable. Finalmente, el Estado est obligado por el
ordenamiento jurdico que dicta: el derecho puede ser modificado, pero no puede ser violado,
porque esto ltimo equivale a la negacin del derecho, o sea, a la anarqua.
"La idea de la soberana, en consecuencia, no solamente es compatible con la nocin del
derecho, es su garanta: el Estado tiene necesidad de crear un orden jurdico y queda, segn
acabamos de explicar, subordinado a l. Pero, al crear el orden jurdico, el Estado lo impone,
imposicin que, a su vez, implica que el Estado asegura o garantiza su cumplimiento. La ausencia de un poder soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua" (Teora
del Estado. Apuntes de clase, 1961, pp. 342, 343 y 344
El clebre profesor de la Universidad de Burdeos se expresa de la siguiente manera: "Si es
necesario deciros todo mi pensamiento, estimo que en esta doctrina de la soberana, por lgica
que sea, no hay un tomo de realidad positiva; que es una construccin de metafsica formal,
curiosa y lgicamente edificada, pero totalmente extraa a la realidad concreta, y que hoy se
halla en trance de perecer" (Soberana , Libertad, p. 77).
407
"La nocin de 'soberana popular' -expresin, en el mejor de los casos, confusa- tiene que ser
suplantada por la de 'grupo constitucional', que no designa al titular del poder
los actos gubernativos a los que nadie puede escapar, pero con cuya real o
supuesta arbitrariedad tampoco puede conformarse ningn hombre que tenga
fe en la libertad y en el Derecho, que es su primordial garanta. Nuestra
postura filosfica ante cualquier problema nunca ha sido el escepticismo
sistemtico, y conscientes de los graves escollos con que tropieza la labor
dialctica tendiente a captar y expresar el concepto de soberana y sus
modalidades esenciales, trataremos de exponer nuestra opinin acerca de lo
que implica el poder soberano, sin desconocer que las ideas que informan
nuestro pensamiento corren el riesgo de aumentar la equivocidad que
caracteriza su pretendida definicin.
B. La soberana
Hemos aseverado que la nacin o pueblo en sentido sociolgico, como grupo
humano real coherente, decide darse una organizacin jurdica y poltica,
creando al Derecho que a su vez da vida al Estado como persona moral.
La causacin de estos efectos obedece a un poder, actividad o dinmica que

tiene como fuente generatriz a la misma comunidad nacional. Mediante tal
poder, la nacin se autodetermina, es decir, se otorga una estructura jurdicopoltica que se expresa en el ordenamiento fundamental o Constitucin. La
autodeterminacin obviamente excluye la injerencia de cualquier sujeto
distinto de la nacin que pudiese imponer a sta dicha estructura, o sea, que el
poder que tiende a esta finalidad no est sujeto a ninguna potestad extraa a
la comunidad nacional ni tampoco a la de cualquier grupo que dentro de ella
est comprendido.408Por ello se afirma que el propio poder es soberano, en
cuanto que no est sometido interior o exteriormente a ninguno otro; puesto
408
concentrado sino al grupo que ejerce el poder revolucionario, residual, constituyente,

de establecer una nueva Constitucin." (Teora y Realidad de la Organizacin
Constitucional Democrtica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, p. 25.)
Estas aserciones deben interpretarse desde un punto de vista terico puro. En la
realidad poltica la autodeterminacin no proviene directamente de la nacin misma,
en cuanto que sta, por si sola, elabore el ordenamiento jurdico fundamental. En el
mejor de los casos, sus representantes, reunidos en una asamblea que se denomina
"constituyente", lo formulan y a l se adhieren consciente y deliberadamente los
grupos mayoritarios de la comunidad nacional, legitimndolo, a pesar de la oposicin
de las minoras. En otras situaciones histricamente dadas, es un grupo humano,
encabezado por uno o varios "jefes", quienes, "en nombre" de la nacin, crean la
estructura poltica mediante los ordenamientos generales -decretos- que expiden.
Estos ordenamientos asumen juridicidad merced al fenmeno de la legitimacin, es
decir, a la adhesin consciente que respecto de ellos observa la mayora de los
gobernados. Mientras la legitimacin no surja del conglomerado humano mayoritario
de la comunidad nacional, o sea, en tanto que las mayoras no se adhieran o respalden
por diferentes modos tales ordenamientos, aqulla no puede considerarse organizada
jurdicamente, sino por una voluntad coactiva unipersonal o pluripersonal. De ah que,
en el mbito de la facticidad, la autodeterminacin importa la legitimacin mencionada
y no forzosamente que la nacin, por si misma, o al travs de sus genuinos
representantes, se d la organizacin politico-jurdica que le convenga.
que lo soberano "designa un poder que no admite ninguno por encima de l;

una potencia que en la esfera donde est llamada a ejercerse, no sustituye a
ninguna otra".409
La autodeterminacin, que es la nota sustancial expresiva del poder soberano
o soberana, en el fondo entraa la autolimitacin, pues si autodeterminarse
implica darse a s mismo una estructura jurdico-poltica, esta estructura, que
es normativa, supone como toda norma una limitacin, es decir, sealamiento
de lmites. La autolimitacin, sin embargo, no es inmodificable, ya que cuando
la nacin decide autodeterminarse de diversa manera en el desempeo de su
poder soberano, cambia sus estructuras y, por ende, los lmites que stas
involucran.
Ya hemos recordado que se ha discutido por la doctrina si el poder soberano
pertenece a la nacin o corresponde al Estado, es decir, si hay una "soberana
popular o nacional" o una "soberana estatal", y si, bajo distintos ngulos, la
soberana se imputa tanto a la comunidad nacional como a la entidad estatal.
La soberana es un atributo del poder del Estado, de esa actuacin suprema
desarrollada dentro de la sociedad humana que supedita todo lo que en ella
existe, que subordina todos los dems poderes y actividades que se
desplieguen en su seno por los diversos entes individuales, sociales, jurdicos,
particulares o pblicos que componen a la colectividad o se encuentran dentro
de ella, debindose agregar que el Estado, como forma en que se estructura y

organiza un pueblo, al adquirir sustantividad propia, al revestirse con una
personalidad jurdica y poltica sui-generis, se convierte en titular del poder soberano, el cual, no obstante, permanece radicado real y socialmente en la nacin. Para explicar estas consideraciones se debe recordar que la soberana es
nica, inalienable e indivisible, sin que, por ende, existan "dos" soberanas, a
saber, una imputable al pueblo o nacin y otra al Estado. Conforme a esta premisa, el Estado es soberano como persona jurdica en que el pueblo o la nacin
se ha organizado poltica y normativamente, residiendo su soberana en su
propio elemento humano. La soberana estatal, segn la tesis de la personalidad del Estado que es la que adoptamos, se revela en la independencia de
ste frente a otros Estados en cuanto que ninguno de ellos debe intervenir en
su rgimen interior, el cual slo es esencialmente modificable o alterable por
su mismo elemento humano que es el pueblo o la nacin, a los que
corresponde la potestad de autodeterminacin (soberana popular o nacional).
409
Burdeau. Op. cit., p. 265.
En situacin diferente se encuentra el poder pblico que desempea el

Estado al travs de sus rganos. Este poder no es soberano, puesto que se encauza por el orden jurdico fundamental que no deriva de la entidad estatal,
sino que crea a sta como persona moral. El Estado bajo esta tesitura, no
puede modificar, sustituir o abolir los principios bsicos de diferente ndole en
que ese orden jurdico descansa, puesto que nace de l y se organiza y
funciona dentro de l, segn las normas implantadas por la capacidad
autodeterminativa del pueblo o nacin. Este pensamiento comparte las
consideraciones de Duguit en cuanto afirma que: "La persona nacin es, en
realidad, distinta del Estado, es anterior a l; el Estado no puede existir sin una
nacin y la nacin puede subsistir sin Estado o cuando ste haya desaparecido.
El Estado aparece solamente cuando la nacin ha constituido uno o varios
rganos de representacin, cuando ha encargado a un hombre o a una
colectividad, o a uno o a otra, para desempear o para expresar su voluntad.
Hay entonces entre la nacin titular originaria de la soberana y sus
representantes un verdadero contrato de mandato. El Estado es, pues, la
nacin soberana representada por mandatarios responsables. Se dice que el
Estado es el titular de la soberana y esto se puede decir para facilitar el
lenguaje, pero no es absolutamente exacto. El titular de la soberana es la
nacin persona."410
Conforme al pensamiento del ilustre ginebrino Juan Jacobo Rousseau, la
soberana es la misma voluntad general" que reside en el pueblo o en la nacin y que constituye la fuente de la normacin jurdica, primordialmente de la
constitucional. Esa voluntad general entraa un poder de autodeterminacin y
autolimitacin, segn dijimos, lo que implica que sobre ella no existe ni debe
existir ninguna otra voluntad ajena. Ahora bien, como en el derecho primario o
fundamental se apuntan los fines del Estado, se crean sus rganos de gobierno
y se adscribe a stos una determinada rbita competencial, ese derecho rige
primaria e inviolablemente toda la actividad estatal. Por consiguiente, esta
actividad, que no es sino el poder pblico de imperio del Estado, est
subordinada
410
Trait de Droit Constitutionnel. Tomo l, p. 607.
a las normas constitucionales, las cuales, a su vez, emanan de la soberana que

corresponde tericamente a la comunidad popular o nacional. Merced a esta
subordinacin se corrobora la diferencia que media entre soberana y poder
pblico, ya que, en tanto aqulla es fuente originaria del derecho primario de
un Estado, dicho poder se encauza bsicamente por tal derecho, sin que
vlidamente pueda rebasarlo o transgredirlo.
Comparte las anteriores ideas la distinguida maestra universitaria
Aurora Arnaiz Amigo, quien sostiene que "Ni la potestad del Estado como
poder, ni la fuente de la soberana del pueblo como facultad, tiene en su
acepcin primera el carcter negativo de lmites de competencias territoriales
y jurdicas. Pues una y otra son son atribuciones -suprema y constituyente la
del pueblo, delegada y constituida la del Estado- creadoras originarias de la
vida comunal e institucional. El soberano lo es por su propio derecho. El Estado
por derecho otorgado en los lmites de las atribuciones conferidas, que va a
constituir la vida y organizacin institucional. El Estado con su potestad es
independiente frente a otro Estado. Hay quienes a esta independencia la
denominan soberana. Confundir la soberana del pueblo con la potestad del
Estado es un grave error, que no afecta tan slo a la terminologa poltica, sino
al contenido sustantivo de esta ciencia."411
La soberana popular o nacional es inalienable e indivisible. Es, segn el
pensamiento de Rousseau, la "voluntad general", o sea, la voluntad de la
nacin (pueblo). Su inalienabilidad, conforme al ilustre ginebrino, resulta del
pacto social mismo. Suponer que la soberana pudiese ser enajenada,
equivaldra a la eliminacin del mismo soberano, es decir, del pueblo o nacin,
sin que este hecho pueda ni siquiera concebirse con validez. Su indivisibilidad,
adems, deriva lgicamente de su inalienabilidad, pues dividir la soberana
significara enajenarla parcialmente.412
Por otra parte, con motivo de la llamada "globalizacin econmica" se
cuestionan la existencia y la operatividad de la soberana, llegndose a afirmar
que sta la han perdido los pueblos vinculados con dicho fenmeno universal.
411
Soberana y Potestad. Tomo I. pp. 107, 108 Y 109.
412
J.J. Rousseau. El Contrato Social. Libro Il. El concepto de soberana elaborado por el ilustre ginebrino no se
afecta en el mbito internacional toda vez que los pactos, convenios y diversas organizaciones creados en l
surgen de la decisin de los pases que en su concertacin y formacin intervienen. A este respecto, las ideas
que expone Leonel Pereznieto Castro confirman esta apreciacin, al sostener que los Estados desempean
"un doble nivel de funciones": a saber, las bsicas que son las legislativas, judiciales y ejecutivas en cuyo
ejercicio se manifiesta la soberana, y aquellas en que dichas entidades deciden "compartir funciones con
otros Estados en lo que atae a cuestiones de inters internacional". (Cfr. "Revista Jurdica" de la Universidad
Iberoamericana. Nmero 25, 1995Il, Pgs. 265-292).
En otras palabras, la potestad autodeterminativa que entraa la soberana tiene limitantes esenciales en el
mbito econmico internacional merced a lo que se llama "globalizacin", que es fenmeno contemporneo
que abarca a las "economas" de cada pas para integrarlas a un solo sistema regido por mltiples factores
variables y hasta aleatorios o contingentes que suelen impactar a la situacin econmica de los estados en el
mbito internacional. Es evidente, por tanto, que la autodeterminacin no debe entenderse como una
facultad irrestricta, toda vez que su ejercicio conducira a la sustraccin de los pases de la esfera econmica
mundial, hecho que generara multitud de fenmenos nocivos y perjudiciales para el pas que se "sustraiga".
Estas aseveraciones no son correctas, pues aunque un pas este comprendido

dentro del "mundo globalizado" no por ello su pueblo pierde sus capacidades
de autodeterminacin y de autolimitacin, que son inherentes a la soberana.
En la historia poltica del mundo ha habido estados que presionan por variadas
causas a otro u otros, sin que esta situacin haya provocado que los pueblos
"presionados" dejen de tener tales capacidades.
C. El poder constituyente
La demarcacin de este concepto, es decir, la delimitacin de su implicacin jurdico-poltica importa una cuestin que, para resolverse, exige la
respuesta de dos interrogaciones primordiales, a saber: la que estriba en
determinar qu se entiende por "poder" y la que consiste en dilucidar si el
poder constituyente es distinto de la soberana o inescindible de ella.
El trmino y la idea de "poder", como lo hemos afirmado frecuentemente,
entraa actividad, fuerza, energa o dinmica." 413 Ahora bien, el adjetivo "constituyente" indica la finalidad de esta actividad, fuerza, energa o dinmica, y tal
finalidad se manifiesta en la creacin de una Constitucin que, como ordenamiento fundamental y supremo, estructure normativamente a un pueblo bajo
la tnica de diferentes y variables ideologas de carcter poltico, ecnomico o
social. En otras palabras, el poder constituyente es una potencia (puissance,
como dicen los franceses) encaminada a establecer un orden constitucional, o
sea, una estructura jurdica fundamental de contenido diverso y mutable
dentro de la que se organice un pueblo o nacin, se encauce su vida misma y
se normen las mltiples y diferentes relaciones colectivas e individuales que
surgen de su propio desarrollo.
Las anteriores ideas no son de ninguna manera novedosas, ya que el concepto de
"poder constituyente" est inescindiblemente vinculado al de "soberana". Por consiguiente, tomando en cuenta la idea de soberana popular o nacional, el concepto de
poder constituyente lo descubrimos ya en el pensamiento de Juan Jacobo Rousseau y
en el de Manuel Jos Sieys, como una capacidad dinmica, inherente a la voluntad
general, de crear un ordenamiento constitucional. Los principales autores de Derecho
Pblico lo han concebido con el sentido teleolgico a que acabamos de hacer referencia, esto es, como el poder soberano para implantar una constitucin.414
413
La concepcin dinmica de "poder" tambin la postula Maurice Hauriou, quien afirma que "es
una libre energa que gracias a su superioridad asume la empresa de gobierno y de un grupo
humano por la creacin continua del orden y del derecho" (Principios de Derecho Pblico y
Constitucional. p. 42). A su vez, Santo Toms de Aquino considera al poder como "el principio
motor que dirige y establece en un grupo humano el orden necesario para conducirlo a su fin"
(De Regimine Principum ad Cypri regem. Citado en "Santo Toms de Aquino" de Sertllanges).
Por su parte, Francisco de Vitoria tambin estimaba a dicho concepto en su acepcin dinmica,
al afirmar que es la "facultad, autoridad o derecho de gobernar la repblica civil" (Relettiones
Theologicae).
414
Cfr. Maurice Hauriou: "Principios de Derecho Pblico y Constitucional. Georges Burdeau:

"Trait de Science Politique". Raymond Carr de Malberg: "Teora General del Estado". Carl
Schmitt: "Teora de la Constitucin". Carlos Snchez Viamonte: "El poder Constituyente". Nos
abstenemos de mencionar a otros autores que coinciden con el concepto de "poder
constituyente" que hemos expuesto, con el objeto de no ser demasiado prolijos en la citas
respectivas.
Para que el poder costituyente logre su objetivo escencial consistente en

implantar el derecho fundamental y supremo que se expresa y sistematiza
normativamente en una Constitucin, se requiere por modo indispensable que
ese poder tenga la hegemona suficiente para imponerse a todas las
voluntades que dentro de un conglomerado humano suelen actuar, as como
para no someterse a fuerzas ajenas a ese conglomerado. Por tanto, el poder
constituyente, por necesidad
ineluctable de su misma teleologa, debe ser supremo, coercitivo e independiente. Su supremaca se traduce en que debe actuar sobre todos los otros
poderes que se desarrollan individual o colectivamente dentro de una
comunidad humana; su coercitividad se manifiesta en la capacidad de someter
a tales poderes; y su independencia consiste en no estar subordinado a fuerzas
exteriores o ajenas al pueblo o nacin para los que el citado poder establezca
su estructura jurdica bsica. Es fcilmente comprensible que sin los atributos
mencionados no podra existir, desarrollarse ni concebirse siquiera el poder
constituyente. En efecto, si su finalidad estriba, segn se dijo, en crear una
Constitucin que organice jurdicamente a un pueblo, esta necesaria
propensin no podra lograrse si cualquier otro poder, fuerza o voluntad
impidiese su realizacin. Adems, si por su ndole formal el derecho es
coercitivo, imperativo y obligatorio, la Constitucin que lo establece suprema y
fundamental participa de estos caracteres, mismos que por necesidad lgica se
proyectan al poder que la crea, es decir, al constituyente. Por otra parte, si
este poder estuviese sometido a fuerzas ajenas al pueblo o nacin que tiende a
organizar jurdicamente, no sera constituyente toda vez que, al acatar las
decisiones imperativas y compulsorias de tales fuerzas, se traducira en una
mera actividad que sirviera como medio para que aqullas se realizaran.
De lo anteriormente expuesto se observa que el poder constituyente, al
travs de sus atributos esenciales ya citados, es la soberana misma en cuanto
que tiende a estructurar primaria y fundamentalmente al pueblo mediante la
creacin de una Constitucin en su sentido jurdico-positivo, o sea, como un
conjunto de normas de derecho bsicas y supremas.415 Esta aseveracin exige
una explicacin para su debido entendimiento. Aplicando la teora
rousseauniana del contrato social, que es el supuesto hipottico de la
"voluntad general", equivalente a la "soberana popular" tambin llamada
"nacional" por los idelogos de la Revolucin francesa entre los que destaca
Sieys, se concluye que el poder soberano es indivisible e inalienable y que su
titular, su dueo, es el pueblo o la nacin, teniendo las caractersticas de
supremaca e independencia que la doctrina ha proclamado unnimemente.416
415
As lo considera Carl Schmitt al sostener que: "La Constitucin en sentido positivo surge
mediante un acto del poder constituyente", o sea, por "la voluntad poltica cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia poltica, determinando as la existencia de la unidad poltica como un todo" ... Esta idea
coincide con la expresada por Hermann Heller, quien concepta al poder constituyente como
"aquella voluntad poltica cuyo poder y autoridad est en condiciones de determinar la
existencia de la unidad poltica en el todo". Por su parte, nuestro distinguido maestro Mario de la
Cueva sostiene que: ... la soberana es (sea) la potestad suprema e independiente de
determinar el contenido concreto del orden jurdico", agregando que: "La ausencia de un poder
soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua." Vanse,
respectivamente: Teora de la Constitucin -Carl Schmitt-, pp. 24 y 86; Teoria del Estado -Heller-,
p. 298, y Teora del Estado -De la Cueva. Apuntes-, pp. 343 y 344.
416
As, se afirma que la soberana es un poder supremo en cuanto que se ejerce sobre todas las
fuerzas individuales y colectivas que se registran y operan en el pueblo o nacin a que dicho
poder pertenece, circunstancia que explica el vocablo mismo, ya que la palabra "soberana" se
compone de la conjuncin "super omnia", que denota "sobre todo". El tratadista francs Andr
Hauriou da una explicacin histrica acerca del origen de la soberana al afirmar lo siguiente:
"Aunque la Roma imperial haya dejado a las ciudades o pueblos conquistados alguna indepen-
Si se comparan los atributos de la soberana con los que caracterizan al

poder constituyente, se llega a la conclusin inobjetable de que son los mismos, identidad que nos autoriza a sostener que dicho poder es una faceta teleolgica del poder soberano. Esta asercin, adems, se funda en otras razones
que a continuacin exponemos. La soberana, cuyo titular es el pueblo o la nacin, puede manifestarse en el mundo fenomnico o en la realidad poltica de
dos modos primordiales que generalmente en la historia reconocen un origen
cruento o violento. Entre ellos, por lo comn, existe una relacin de sucesin
teleolgica. En efecto, mediante el ejercicio de su poder soberano, el pueblo
puede romper violenta o revolucionariamente, como de hecho ha sucedido con
frecuencia innegable, un rgimen jurdico, poltico o socio-econmico que no se
adece a sus aspiraciones o que sea obstculo para su progreso en los ms
importantes aspectos de su vida. Por ende, en su fase cruenta, la soberana
tiene un fin destructivo, pero como tambin suele perseguir el objetivo de
construir un sistema jurdico en cuyas normas fundamentales se plasmen los
designios populares, se apunten las soluciones a los grandes problemas que
afectan a los sectores humanos mayoritarios y se indiquen las medidas para
satisfacer las necesidades y carencias colectivas, dicho poder asume el
aspecto de constituyente, toda vez que la implantacin del mencionado
sistema jurdico no es sino la creacin de una Constitucin como ley
fundamental y suprema.417
Ahora bien, si la soberana reside en el pueblo, o como dijeran Rousseau
y Sieys, en la nacin, el poder constituyente slo a l pertenece. Es, por tanto,
dencia, les impona, sin embargo, una autoridad cuyas manifestaciones eran sensibles. Ciudades
y pueblos administrados por Roma fueron privados del derecho de hacer la guerra a sus vecinos,
417
y cuando surga un conflicto entre ellos, Roma impona a las partes disputantes su mediacin.
Adems, los pases administrados deban pagar un tributo, suministrar contingentes militares,
colaborar en la construccin de caminos y puentes, as como en el funcionamiento de otros
servicios pblicos. Los jefes polticos locales, que subsistieron frecuentemente en diversas partes
del Imperio, tenan pues, como muy natural, el sentimiento de que exista un poder por encima
del suyo, as como las poblaciones sometidas a este poder local sentan que ste estaba
subordinado a una autoridad superior. Por consiguiente, el poder de Roma, o ms precisamente
quiz el del Emperador, se presenta como aquel sobre el cual no existe ningn otro. La autoridad
del Emperador apareca como la ltima instancia, el poder supremo y la palabra del bajo latn
superanitas traduce esta cualidad de un poder que no tolera nada por encima de l. De ello
hemos obtenido la palabra 'soberana'." (Droit Constitutionnel et lnstitutions Politiques, Edicin
1968)
Mutatis mutandis, el tratadista argentino Rafael Bielsa coincide con las anteriores apreciaciones
al afirmar que el poder constituyente es "la potestad que el pueblo tiene de darse un gobierno y
establecer normas de convivencia social y jurdica que aseguren la libertad, mediante
disposiciones protectoras de los derechos y deberes", agregando que "Estas normas tienen su
concrecin positiva en la Constitucin poltica, que siempre es, en mayor o menor grado,
tambin jurdica", y que "El poder constituyente organiza, da estructura y define al Estado,
rgano jurdico de la sociedad, y tambin de la nacin cuando esa sociedad tiene unidad tnica,
histrica, lingstica y aspiraciones e ideales comunes" (Derecho Constitucional. Edicin 1959,
pp. 89 y 90).
una energa, fuerza popular o ''voluntad general" teleolgica, esto es una actividad que el pueblo despliega para realizar una determinada finalidad que l
mismo se propone, consistente en darse una constitucin positiva en la que se
'normativicen, valga la expresin, los elementos de variada ndole que implican
lo que suele llamarse "la constitucin real de una unidad poltica", es decir, el
ser, el modo de ser y el querer ser populares. El "ser" de un pueblo es su
existencia misma, su unidad, el "modo de ser", sus atributos, caractersticas o
peculiaridades reales de diverso carcter y orden, o sea, los signos distintivos
que va adquiriendo
en el transcurso de su propia vida; y el "querer ser" entraa sus designios, aspiraciones o ideales, elementos todos que, existiendo en la ontologa y teleologa populares418, se convierten en el contenido de la constitucin positiva, esto
es, en el substratum de sus normas jurdicas esenciales, que no son sino la
traduccin preceptiva de los principios polticos, sociales o econmicos que de
ellos se derivan o que en ellos se sustentan.
Siendo el poder constituyente la soberana misma as enfocada, participa
obviamente de sus caracteres sustanciales, como son, la inalienabilidad, la
indivisibilidad y la imprescriptibilidad, y al ejercerlo, el pueblo se
autodetermina y autolimita en la Constitucin o derecho positivo fundamental,
cuya produccin es el objetivo de dicho poder y fuente directa del Estado.
Debemos advertir, por otra parte, que, a pesar de que el poder
constituyente sea soberano, es decir, aunque ostente los atributos que ya se
han enunciado, no por ello debe ejercitarse irracional, inhumana, injusta o
antisocialmente. Si su finalidad estriba en crear un orden jurdico fundamental
o Constitucin, debe indiscutiblemente proyectarse hacia la consecucin de
objetivos polticos, sociales y econmicos determinados que se postulan en
principios ideolgicos bsicos, los cuales, a su vez, se recogen en las normas
constitucionales. En otras palabras, el poder constituyente, como aspecto
teleolgico de la soberana, tambin tiende a la realizacin de fines especficos
en cada pueblo y cuya variabilidad est sujeta a condiciones de tiempo y
espacio. Sera prolijo aducir mltiples ejemplos que nos suministra la historia
de la humanidad para corroborar estos asertos, pues siempre o en todo
momento en que concretamente se ha desplegado dicho poder, se han tratado
418
Schmitt habla de "constitucin en sentido absoluto" como el ser mismo de un Estado al afirmar bajo este sentido, que: "El Estado no tiene una Constitucin 'segn la que' se forma y
funciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constitucin, es decir, una situacin presente
del ser, un status de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si cesara esta Constitucin,
es decir esta unidad y ordenacin. Su Constitucin es su 'alma', su vida concreta y su existencia
individual" (Teora de la Constitucin, p. 4).
de lograr ciertos y especficos objetivos de diverso contenido ideolgico

mediante la implantacin de un rgimen constitucional en los diferentes
mbitos vitales de un pueblo, como el cultural, poltico, social y econmico. En
resumen, todo poder constituyente est necesariamente orientado por
principios de diferente contenido que como decisiones polticas, sociales y
econmicas fundamentales, forman la base estructural de la Constitucin a
cuyo establecimiento propende dicho poder.419
Ahora bien, el pueblo o nacin, como unidad real, no puede por s mismo
ejercer el poder constituyente. Es imposible fsica y sicolgicamente que en
todo el conjunto humano que representa se d una constitucin. La elaboracin
de este ordenamiento fundamental es una obra de la inteligencia y de la
voluntad y cuya produccin, por ende, requiere indispensablemente la accin
del entendimiento manifestada en varias operaciones sucesivas, tales como la
confeccin de un proyecto, su estudio y discusin, y su aprobacin. Estas
operaciones, cuyo desarrollo exige por modo necesario un mtodo, no son
susceptibles de realizarse por el mismo pueblo en atencin al nmero
considerable de sus componentes, al vasto territorio sobre el que se asienta, a
la heterogeneidad de los sectores sociales que lo integran, en una palabra, a
una variedad y multiplicidad de factores de hecho. Por ello, si bien el poder
constituyente pertenece al pueblo como aspecto teleolgico inherente a su
soberana, no puede desempearse por su titular. Imperativos ineludibles
constrien a depositar su ejercicio en un cuerpo, compuesto de representantes
populares, que se denomina Congreso o asamblea constituyente y cuya misin
nica consiste en elaborar una constitucin a nombre del pueblo. Claramente
se advierte, por tanto, la medular distincin que media entre ese cuerpo y el
419
Es interesante hacer referencia al pensamiento del distinguido maestro mexicano doctor

Hctor Gonzlez Uribe en lo que concierne a las limitaciones metajurdicas necesarias del poder
constituyente. Al aludir a la soberana, de la que dicho poder es su faceta teleolgica, segn dijimos, el citado tratadista asevera que aqulla est "esencialmente limitada" y que sus
limitaciones no provienen de "la voluntad de un legislador o de un jefe de Estado o de otra
voluntad humana cualquiera", sino de "su naturaleza misma". Seala tres grandes lmites a la
soberana (o poder constituyente decimos nosotros), sin los cuales no puede existir "como poder
jurdico", ya que se transformara en "arbitrariedad, capricho o despotismo". Dichos lmites son,
para Gonzlez Uribe, las ideas de bien, de lo pblico y de lo temporal, que explica en su
importante obra "Teora Poltica" y a cuya lectura nos remitimos (Cfr. pp. 337 a 346). Concluye
tan destacado autor que la soberana "No es un simple derecho subjetivo cuyo ejercicio quede al
arbitrio de su titular", pues "Al contrario, la soberania es la manera de ser del Estado una
cualidad intrnseca y esencial del mismo, y por ello depende de su naturaleza y de sus fines. El
bien pblico temporal le seala sus lmites objetivos, naturales que no dependen de la voluntad
de los gobernantes. Al legislador no le toca sino dar forma normativa, obligatoria, a esos grandes
principios que limitan la soberana desde dentro institucionalmente. Por eso no puede decirse
que el Estado se autolimite, como si esto proviniera de una decisin de su voluntad. Ya est
intrnsecamente limitado, por su propia esencia y por su finalidad. De aqu que no pueda
desligarse nunca la soberana del fin del Estado, so pena de convertirla en un poder omnmodo y
arbitrario para una sana teora poltica, que pasa por encima del escueto y estril formalismo
kelseniano para buscar los contenidos valorativos de justicia y bien, el binomio soberana-fin es
algo totalmente indisoluble. La una no se da sin el otro. Por tal razn, como lo anota muy bien el
gran jurista belga Jean Dabin, hay lmites racionales y objetivos de la soberana que estn
contenidos en la regla del bien pblico temporal y forman el Derecho al que el Estado est
naturalmente sometido y fuera del cual deja de ser Estado para pasar a la categora de una
instancia abusiva de fuerza (Op. cit., pp. 346 y 347)
poder constituyente propiamente dicho. El primero es el rgano a quien el

ejercicio o la actualizacin de dicho poder se confa o entrega, y el segundo la
energa, fuerza o actividad soberana de darse una constitucin. Por este
motivo, los ttulos de legitimidad del congreso o asamblea constituyente y de
su obra derivan de la relacin directa que exista entre l y el pueblo, o sea, de
la autntica representacin popular que tal organismo ostente. Sin esa relacin
o faltando esta representacin, la obra constitucional, por ms perfecta que se
suponga, tendr un vicio ostensible de origen: su carcter espurio o ilegtimo,
aunque con el tiempo y su observancia pueda legitimarse.
Debe advertirse, por otra parte, que la representacin poltica del pueblo
que tiene la asamblea o congreso constituyente no convierte a este cuerpo en
un mero mandatario popular bajo el concepto clsico de mandato del derecho
civil. Dicha asamblea o cuerpo goza de amplia libertad para crear una constitucin, sin que acte acatando instrucciones especficas y expresas de su representado, las cuales, por lo dems, seran casi imposibles de darse. Sin
embargo, sobre la actuacin del rgano constituyente existe un conjunto de
principios, ideales, fines o tendencias, radicados en el ser, modo de ser y
querer ser del pueblo (constitucional real o en sentido absoluto, no positivo)
que no slo condicionan la produccin constitucional, sino que deben
incorporarse a sta como substratum de sus disposiciones jurdicas segn
dijimos.
Uno de esos principios es el de la soberana popular necesariamente respetable por la asamblea o congreso constituyente. Suponer que no lo acatara,
es decir, que no lo declarara en la constitucin que elabore, significara una
usurpacin, una traicin al pueblo mismo en cuya representacin acta, y es
ms, el desquiciamiento de su base de sustentacin, de legitimidad o fuente.
Tal fenmeno acaecera si despojara al pueblo del poder constituyente, si le
negara o desconociese el derecho de darse una nueva constitucin cuantas
veces lo deseara, de sustituir o alterar los principios polticos, sociales,
econmicos o de cualquier otra ndole que informen el espritu de un
determinado ordenamiento constitucional en un momento histrico dado. Y es
que dichos principios varan en la medida que el ser, el modo de ser y el querer
ser del pueblo cambian por impulso de su propia dinmica; y cuando la ley
fundamental resulta incompatible con ellos, debe sustancialmente modificarse
o, inclusive, reemplazarse por otra que los proclame y erija a la categora de
normas jurdicas bsicas.
Ahora bien, la modificabilidad de los principios esenciales que se contienen en una constitucin, o sea, de los que implican la sustancia o contextura
misma del ser ontolgico y teleolgico del pueblo, y la facultad de sustituir dicho ordenamiento, son inherentes al poder constituyente o poder soberano.
Por ende, slo el pueblo puede modificar tales principios o darse una nueva
constitucin, Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con la elaboracin constitucional, ni por mayora de razn, los rganos constituidos, es decir,
los que se hayan creado en la constitucin, tienen semejantes atribuciones. Suponer lo contrario equivaldra a admitir aberraciones inexcusables, tales como
la de que el consabido poder no pertenece al pueblo, de que la asamblea
constituyente, una vez cumplida su misin, subsistiese, y de que los rganos
existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen alterar las bases
en que ste descansa sin destruirse ellos mismos. En resumen, si el poder
constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la soberana, si dicho
poder consiste en la potestad de darse una constitucin, de cambiarla, esto es,
de reemplazar los principios cardinales que le atribuyen su tnica especfica, o
de sustituirla por otra, no es concebible y mucho menos admisible, que nadie
ni nada, fuera del pueblo, tenga las facultades anteriormente apuntadas.420
420
El jurisconsulto argentino Canos Snchez Vtamonte, mutatis mutandis, sostiene las mismas
ideas al afirmar: "Se trata de un poder 'el constituyente' que pertenece originaria y
esencialmente al pueblo, y que no se puede ejercer de un modo satisfactorio sin su directa
intervencin. Es necesario, pues, allanar todas las dificultades y resolver todos los problemas del
procedimiento para la leal aplicacin de este principio. Pero la primera cuestin que se presenta
ahora, es la relativa a saber si se debe admitir en alguna forma el sistema de confiar el ejercicio
del poder constituyente a los cuerpos representativos que tienen ya a su cargo el poder
legislativo ordinario, como se ha hecho en la mayor parte de los pases europeos y americanos.
Tal sistema debe ser descartado de una manera terminante. Sus defectos no se subsanan con el
pronunciamiento reiterado de varias legislaturas, y ni siquiera con la consulta popular o
referendum plebiscitaria. El constitucionalismo requiere una estricta separacin entre el poder
constituyente y los poderes constituidos. Es la nica manera de evitar su aniquilamiento. Por el
camino de sucesivas concesiones formales y de apariencia inocente, se llega a la destruccin del
orden jurdico fundamental, integral y estable que el constitucionaJismo consagra, y sin el cual
no puede existir el Estado de Derecho." "Por lo que respecta a los cuerpos mismos, agrega,
fuerza es reconocer que, como poder legislativo ordinario, desempean una funcin
especficamente distinta del poder constituyente. Vinculados al poder ejecutivo en una relacin
de interdependencia reciproca, sufren, en muchas ocasiones, la influencia y hasta la pre in que
Estas consideraciones plantean un problema de trascendental

importancia que estriba en determinar la va o el medio que el pueblo puede
utilizar para realizar esa potestad. Tal problema se traduce en las siguientes
interrogaciones: Cmo puede el pueblo cambiar su constitucin? Cmo
puede sustituirla por una nueva que refleje el estado evolutivo que en los
distintos rdenes de su vida ha alcanzado? Cmo puede reemplazar los
principios esenciales polticos, sociales, econmicos o jurdicos que en un
determinado ordenamiento constitucional se han plasmado? Las formas como
estos objetivos pueden lograrse son generalmente las de derecho y las de
hecho. Dentro de las primeras se comprende el referendum popular, o sea, la
manifestacin de la voluntad mayoritaria del pueblo, al travs de una votacin
extraordinaria, que apruebe o rechace no slo la variacin de los consabidos
principios y la adopcin de distintos o contrarios a los constitucionalmente
establecidos, sino la sustitucin de la ley fundamental. Adems, en la misma
constitucin puede disponerse que los rganos que ostenten la representacin
popular convoquen, bajo determinadas condiciones, a la integracin de un
congreso o asamblea constituyente para el efecto de que el pueblo, por
conducto de los diputados que elija, se d una nueva ley suprema. Sin que
constitucionalmente se prevean cualesquiera de las dos formas mencionadas,
el poder constituyente del pueblo slo puede actualizarse mediante la
revolucin, es decir, por modo cruento, rebelndose contra el orden jurdicopoltico establecido para conseguir la implantacin de otro, informado por
principios e ideas que su evolucin real vaya imponiendo. En la lucha civil as
concebida, los contendientes seran los grupos que respectivamente pugnen
por el mantenimiento del orden constitucional existente o por la renovacin de
ste. El triunfo de unos u otros en dicha contienda originar la realizacin de
estos objetivos, afirmacin que est corroborada por mltiples ejemplos que la
historia universal y la de nuestro pas nos ofrecen prolijamente. 421
Por otra parte, no debe confundirse el poder constituyente que, segn lo
hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la facultad de
adicionar o reformar la Constitucin (procedimiento de revisin constitucional
segn Maurice Hauriou). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia
sustancial, pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o alterar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional se
asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin y
ste ejerce sobre ellos, en uso de una autoridad que, en vez de disminuir, ha ido aumentando en
los ltimos tiempos, y que le priva de la independencia necesaria para la alta funcin que les
corresponde de empear" (Poder Constituyente. Edicin 1957, pp. 435, 436 Y 438).
421
As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente, similar al artculo 128 de
la Ley Fundamental de 1857. Su aplicacin depende de elementos fcticos que se registren en la
realidad, pues "la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la circunstancia de
que los inconformes con l, los que subleven contra sus instituciones, no formen una mayora
popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de los defensores de la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el cual quedara
definitivamente sin observancia en el supuesto contrario.
sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su

individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como la
atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuren dichos
principios o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en
la Ley Fundamental se establezcan, sin afectar en su esencia a unos a otros.
Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad, equivaldra a desplazar en
favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que, adems de
configurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular o
nacional.
No debemos dejar de enfatizar que, en nuestra opinin, el poder

constituyente es la soberana misma, ya que si por soberana se entiende el
poder de autodeterminarse, es decir, de establecer una estructura jurdica
fundamental que puede tener variados contenidos de carcter ideolgico, el
poder constituyente lleva imbbito este mismo objetivo, o sea, el de producir
una constitucin o una estructura fundamental que exprese esa
autodeterminacin. De ello se infiere que el poder constituyente crea al Estado
en la Constitucin como suprema institucin pblica dotada de personalidad
jurdica."422
El poder constituyente, es decir, la creacin del derecho fundamental y
supremo no pertenece, pues, al Estado. Por lo contrario, y segn hemos sostenido insistentemente, la entidad estatal se deriva de dicho poder. De ello se
deduce, dentro de los lmites de las anteriores consideraciones, que el Estado
no es soberano, en cuanto que el poder pblico que le concierne y que se desempea por sus rganos de gobierno, no es un poder que est sobre tal derecho, sino que se encuentra sometido a l. Es verdad que al travs de la funcin legislativa, que es una de las que desarrollan el poder pblico, el Estado
crea el orden jurdico secundario u ordinario, pero es inconcuso que ste debe
adecuarse siempre, sin embargo, al primario o fundamental, puesto que de l
recibe su validez formal. Tambin es cierto que el Estado por conducto de los
rganos que seale el ordenamiento bsico y supremo, o sea, la Constitucin,
puede introducir a sta reformas o adiciones, las que, segn lo hemos expuesto y razonado, no obstante, no deben alterar los principios torales de
diverso carcter ideolgico en que tal ordenamiento se sustenta. No debe confundirse la funcin modificativa de la Constitucin con el poder constituyente
propiamente dicho, ya que ste propende a la produccin, abolicin o sustitucin del derecho fundamental o a su alteracin esencial, en tanto que aqulla
422
Estas consideraciones no son, desde Juego, compartidas unnimemente por la

doctrina, que se diversifica en una multitud de opiniones contrarias y que sera prolijo
siquiera esbozar. As, verbigracia, Bielsa en cierto modo coincide con nuestro
pensamiento al afirmar que: "La potestad del pueblo de darse un gobierno y establecer
normas de convivencia social y jurdica (autodeterminacin, decimos nosotros) que
aseguren la libertad mediante disposiciones protectoras, y que determinen los
derechos y deberes tiene su concrecin positiva en la Constitucin poltica, que
siempre es, en mayor o menor grado, tambin jurdica. Esa potestad se llama
soberana constituyente", agregando que: "El poder constituyente organiza, estructura
y define al Estado, rgano jurdico de la sociedad y tambin de la nacin cuando esa
sociedad tiene unidad tnica, histrica, lingstica y aspiraciones e ideas comunes"
(Compendio de Derecho Pblico, p. 69). En cambio, Bidart Campos proclama la
diferencia entre poder constituyente y soberana, incidiendo en una confusin de
conceptos, pues para l la soberana "es una cualidad del poder del Estado", o sea "de
su poder constituido", lo que significa que la soberana no es tal, pues est subordinada
al orden jurdico que "constituye" este poder, entendiendo por poder constituyente, el
que "se ejercita para establecer un orden constitucional o para modificarlo". Luego,
para dicho autor, el expresado poder s es soberano y la soberana no es soberana, lo
que se antoja inadmisible por contradictorio (Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 162
y 163).
implica la de las disposiciones normativas, integrantes de su estructura preceptiva, que no expresen sino desarrollen los aludidos principios.
Bidart Campos incongruentemente distingue dos especies de poder
constituyente, a saber, el ordinario, que crea la Constitucin, y el derivado, que
la reforma o modifica, y el cual se ejerce por rganos constituidos en los
trminos
y conforme al procedimiento que la Ley Fundamental establezca. Calificamos

de incongruente esa distincin, porque el mismo autor citado afirma que "el
poder constituyente derivado" tiene los lmites que nosotros mismos hemos
sealado a la funcin deformativa de la Constitucin. "Nosotros admitimos,
dice, la intangibilidad de una constitucin escrita en aquellos principios bsicos, en aquellas normas y en determinados conceptos que sustentan la
existencia de una comunidad concreta, confirindole a travs del tiempo una
fisonoma peculiar y un estilo poltico definitivos. En esos casos hay algo indestructible, slidamente afincado, que no puede ser suprimido, cambiado o tergiversado vlidamente por una reforma constitucional."423 De estas consideraciones se infiere que el llamado "poder constituyente derivado" no es constituyente, puesto que es incapaz de alterar los aspectos "intangibles" de la Constitucin, o sea, que es un poder que no "constituye" sino que enmienda o modifica lo que no sea esencial a ella, o en otras palabras, que no puede crear o
establecer una nueva Constitucin ni alterar ya la existente en su sustancia
misma.
Por otra parte, debemos hacer la importante advertencia de que todas
las consideraciones anteriormente formuladas deben entenderse referidas a
los regmenes de constitucin escrita, no consuetudinaria, pues en este ltimo
caso el derecho derivado directamente de la costumbre social, como el de
common law" de Inglaterra, y el derecho escrito o estatutario, cuya formacin
se confa a determinados rganos legislativos, como el parlamento, se
confunden en un nivel de validez formal, es decir, que entre uno y otro tipo no
hay una gradacin jerrquica normativa. Ahora bien, puede suceder que la
misma Constitucin prescriba su alteracin esencial y que sta la encomiende
a determinados rganos constituidos o que, inclusive, autorice a stos para
expedir una nueva Constitucin. Esta hiptesis es formalmente posible si se
atiende a lo ilimitado del poder constituyente, o sea, de la facultad
autodeterminativa que entraa la soberana nacional o popular, pero sustancial
o tericamente inaceptable si se estima que sta es inalienable, toda vez que
tal autorizacin significa evidentemente la enajenacin del poder soberano en
favor de los mencionados rganos, que reemplazaran en su titularidad al
pueblo o a la nacin.
D. El poder pblico
a) Su implicacin
Hemos pretendido demostrar que la nacin o pueblo, su poder soberano de
autodeterminacin o constituyente y el orden jurdico primario fundamental,
concurren en una sntesis dialctica para crear al Estado como institucin
pblica suprema dotada de personalidad jurdica. Ahora bien, el Estado tiene
423
Op. cit., tomo 1, pp. 174 Y 175.
una finalidad genrica que se manifiesta en variados fines especficos sujetos

al
tiempo y al espacio. Un Estado sin ninguna finalidad sera inconcebible y su

formacin no tendra sentido, pues es ella, segn veremos, la que justifica su
existencia y su aparicin en el mundo poltico. Para que el Estado consiga los
diversos objetivos en que tal finalidad genrica se traduce, necesariamente
debe estar investido de un poder, es decir, de una actividad dinmica, valga la
redundancia. Esta actividad no es sino el poder pblico o poder estatal que se
desenvuelve en las tres funciones clsicas, intrnsecamente diferentes, y que
son: la legislativa, la administrativa o ejecutiva y la jurisdiccional. Estas funciones, a su vez, se ejercitan mediante mltiples actos de autoridad, o sea, por
actos del poder pblico, lo cuales, por ende, participan de sus atribuciones
esenciales: la imperatividad, la unilateralidad y la coercitividad cuya implicacin estudiamos en nuestras obras "El Juicio de Amparo" y "Las Garantas
Individuales", remitindonos a las consideraciones que en ellas exponemos424,
no sin recordar que en virtud de dichos atributos el poder pblico, como poder
de imperio, tiene la capacidad en s mismo para imponerse a todas las
voluntades individuales, colectivas o sociales dentro del espacio territorial del
Estado.
Pese a su carcter imperativo unilateral y coercitivo, el poder pblico no
es un poder soberano, como equivocadamente, en nuestro concepto, lo han
reputado algunos tratadistas.425 La anterior aseveracin, que pudiese parecer
un tanto heterodoxa y hasta desconcertante, osada y atrevida, requiere la
explicitacin que someramente exponemos a continuacin. El poder pblico
forzosamente debe someterse al orden jurdico fundamental del cual deriva.
Este orden es la fuente de existencia y validez de dicho poder. No es admisible
que su desempeo se realice sobre, al margen ni contra el propio orden
jurdico de cual dimana. Por ende, el poder pblico del Estado no es soberano,
aunque s esencialmente imperativo y coercitivo, porque no se ejerce por
encima del derecho fundamental sino dentro de l.426 De esta asercin se
424
Captulos quinto y segundo respectivamente

Entre otros, pueden mencionarse a Jellinek y Carr de Malberg, contra cuyas opiniones existe el parecer de Garca Pelayo y de Laband, quienes respectivamente sostienen
que: "El Estado no solamente no ha de actuar contra legem, sino que, adems,
nicamente ha de actuar secundum legem, es decir, con arreglo a normas previas,
generales, claras y precisas, no contradictorias con aqueIlos supuestos apriorsticos
sobre los que se construye el Estado ... " (Derecho Constitucional Comparado, p. 158) y
"El imperium en el Estado civilizado moderno no es un poder arbitrario, sino un poder
determinado por preceptos legales. La caracterstica del Estado de Derecho es que el
Estado no puede requerir ninguna accin ni imponer ninguna omisin, no puede
mandar ni prohibir nada a sus sbditos ms que en virtud de un precepto legal" (citado
en la obra anterior, p. 159).
425
426
Con el objeto de evitar ambigedades o equvocos y para precisar mejor nuestro

pensamiento, estimamos indispensable aclarar que el poder pblico s es "soberano"
en cuanto que es el poder supremo que ejerce el Estado sobre todos los "poderes" o
"fuerzas" que suelen desarrollar diversos grupos o entidades de diferente ndole que
viven y actan dentro de su territorio y que forman parte de su poblacin total, pero no
lo es en el sentido de que est sobre el poder constituyente de la nacin como unidad
real, es decir, "por encima" de su capacidad autodeterminativa. Bajo la primera
acepcin mencionada, la "soberana" del Estado es una soberana "a medias", esto es,
deduce
no es soberana, ya que sujeta a "poderes parciales", pero no a la nacin misma en

cuanto que pueda impedir que sta ejerza en cualquier momento su expresada
capacidad. En otras palabras, la "soberana" estatal no denota un poder "sobre todo"
-soberano--, toda vez que la nacin no est supeditada a ella.
que el Estado no es soberano en lo que concierne al desempeo del poder

pblico, aunque s ostente ese atributo como persona moral suprema frente a
otros Estados que forman el concierto internacional, por cuanto que ninguno de
ellos debe injerirse en su rgimen interno ni afectarlo por modo alguno.
Tratndose de la funcin legislativa, que es una de las tres en que el poder
pblico se externa dinmicamente, y mediante cuyo ejercicio se produce el
derecho ordinario o secundario del Estado, nuestro punto de vista encuentra su
plena justificacin. En efecto, dentro de la jerarqua que entraa dos clases de
disposiciones jurdicas, las constitucionales y las leyes ordinarias o
secundarias, stas ltimas extraen su validez formal, como dice
acertadamente Kelsen, de las primeras, en el sentido de que, si se oponen a
las normas bsicas del Estado insertas en la Constitucin son susceptibles de
invalidarse por distintos medios jurisdiccionales o polticos que la misma
Constitucin establezca. Por tanto, si una de las manifestaciones del poder
pblico se ostenta en la expedicin de ordenamientos jurdicos secundarios u
ordinarios, y si stos deben contravenir el derecho fundamental o Constitucin,
resulta que ese poder no es soberano, pues debe desplegarse dentro de los
cnones formales y respetando las disposiciones materiales o sustantivas que
tal derecho fundamental o Constitucin consigna. A mayor abundamiento, por
lo que atae a las funciones administrativa y jurisdiccional en que el poder
pblico del Estado tambin se traduce, su subordinacin normativa tambin es
patentente y obligatoria, ya que los actos en que dichas funciones se
desarrollan no slo deben acatar las prevenciones jurdicas fundamentales o
constitucionales, sino las normas jurdicas ordinarias o secundarias, es decir,
las leyes propiamente dichas.
Por otra parte, aunque al travs de la funcin legislativa que especficamente
tiene por finalidad reformar o adicionar la Constitucin del Estado y que
algunos autores indebidamente califican como "poder constituyente
permanente"-427, se puede alterar el orden jurdico que esa Constitucin
instituye, el alcance de la propia funcin, segn lo hemos afirmado
reiteradamente, no debe llegar al extremo de cambiar sustancialmente, en sus
principios bsicos ideolgicos o decisiones polticas, econmicas y sociales
fundamentales, ese orden jurdico, habiendo aseverado en ocasiones
precedentes que el supuesto contrario implicara la enajenacin del poder
constituyente que pertenece al pueblo o a la nacin, en favor de rganos
estatales constituidos, como son aquellos en los que se deposita la tarea
reformadora y modificativa de la Ley Suprema.
b) Su ejercicio. Los rganos del Estado y sus titulares
Hemos considerado al Estado como una institucin pblica suprema creada por
el orden jurdico fundamental primario o constitucin originaria. Bajo este
427
As opina, verbigracia, Felipe Tena Ramrez (Derecho Constitucional Mexicano).
aspecto, el Estado se encuentra investido de personalidad jurdica,
siendo, como lo sostiene Kelsen, el principal centro de imputacin normativa y

como tal, agregamos, titular de derechos y obligaciones." 428
Tambin hemos aseverado que el Estado surge como una institucin
teleolgica, en el sentido de que persigue una finalidad genrica que se
traduce en mltiples fines especficos cuya variabilidad est sujeta a factores
tempo-espaciales. Congruentemente con esta idea, el Estado, para conseguir
dicha finalidad, debe estar dotado de una capacidad dinmica, la cual al
desempearse, origina el poder pblico del que someramente hemos tratado
en el pargrafo inmediato anterior.
Como institucin pblica o persona jurdica suprema, el Estado carece
obviamente de sustantividad psico-fsica, ya que no se da en el terreno de la
realidad ntica, es decir, en el mbito del ser, sino en el mundo del derecho,
que es su fuente creativa. Por no tener dicha sustantividad, el Estado tampoco
tiene inteligencia ni voluntad psicolgica, pues no es un ente humano. Sin
embargo, su "voluntad" existe como presupuesto jurdico subyacente en la
capacidad dinmica que le confiere el orden fundamental de derecho, o en
otras palabras, aunque el Estado no tenga "voluntad psicolgica", s tiene
"voluntad jurdica" que se expresa por sus rganos, o sea, por los rganos que
dentro de su estructura establece el orden jurdico fundamental -Constitucin428
La doctrina no es unnime en la atribucin de personalidad al Estado. No est en nuestro

nimo referimos a las teoras negativas de dicha personalidad, cuyos primordiales y ms
connotados exponentes son Michoud, Duguit, Jeze y Seydel. El supuesto comn sobre el que las
citadas teoras se asientan consiste en declarar que el carcter de personas slo puede
reconocerse jurdicamente a los hombres, ya que nicamente stos poseen una existencia real y
una voluntad. Conforme a ellas, slo los seres humanos fsicos seran sujetos de derechos y
obligaciones y tratndose de una asociacin, agrupacin o comunidad, tales derechos y obligaciones corresponderan a sus miembros individuales considerados en su conjunto. Desde el
punto de vista de la realidad jurdica, expresada en el derecho positivo, la tesis negativa de la
llamada personalidad moral, es decir, de las entidades formadas por hombres, incluyendo al
Estado, es fcilmente refutable, pues la norma jurdica, al considerarlas como "centros de imputacin", las convierte en sujetos de derechos y obligaciones, conversin que no significa sino
dotarlas de personalidad. Negar al Estado su carcter de sujeto jurdico, o sea, desconocerle su
personalidad, entraara reputarlo como incapaz de adquirir derechos y contraer obligaciones en
cualesquiera negocios jurdicos de diverso contenido o materia, principalmente en las relaciones
internacionales, ya que no sera posible que los Estados "sin personalidad" celebraran tratados y
convenios entre s.
Los pensadores que niegan personalidad al Estado, segn acertadamente sostiene Jean Dabin,
parten del error de considerar a dicha entidad como una mera suma de individuos, tanto en su
carcter de sbditos o gobernados como en el de gobernantes o jefes. Como afirma dicho autor,
"el Estado no es solamente una coleccin de personas individuales ligadas entre s por vnculos
de derecho y de obligacin, de mando y de sujecin, que no tendran, por lo dems, sentido
alguno, en ese plano estrictamente individual; el Estado es comunidad de hombres, dominada
por la idea de un fin superior que es la causa de su unin y que determina sus estatutos
respectivos en el seno del sistema social. Es esta realidad nueva, en el orden psicolgico, moral
y jurdico, la que constituye el Estado", agregando que: "El Estado, empero, no es solamente una
realidad distinta de la suma de sus miembros individuales. Tiene todos los ttulos para ser
reconocido como persona, tanto en el plano de las relaciones internas, con respecto a los ciudadanos, como en el plano internacional" (Doctrina General del Estado, pp. 113, 114 y 115).
o secundario -legislacin ordinaria-. La imprescindible existencia de tales rganos es inherente a la naturaleza institucional del Estado. La institucin es un
ser jurdico por cuanto que se crea por el derecho, sin que pueda concebirse
como una entidad inorgnica o no estructurada. Toda institucin implica una
organizacin, esto es, un conjunto de rganos colocados en una situacin
jerrquica
los cuales dentro de ella, desempean en relaciones de supraordinacin la

actividad institucional para la realizacin de los objetivos institucionales. Por
tanto, el Estado no puede existir sin rganos, ya que en s mismo entraa una
organizacin segn opinin de Heller, o sea, una unidad organizada de decisin
y accin.
Los rganos estatales son, pues, entes impersonalizados, individuales o
colegiados, que a nombre del Estado o en su representacin efectan las
diversas funciones en que se desarrolla el poder pblico. Hay entre el rgano y
el Estado una relacin inextricable, en cuanto que aqul no puede actuar perse, es decir, con prescindencia o sin referencia ineludible a la entidad estatal.
Los actos del rgano son actos imputables al Estado y no pueden entenderse
desvinculados de la actividad de ste. El rgano se comporta siempre
mediante una conducta atribuida al Estado, el cual, por hiptesis necesaria,
acta a travs de l.
Se suele afirmar que el rgano no "representa" al Estado dentro de su
mbito funcional, que es el nico, por otra parte, dentro del cual se le debe
concebir, pues un rgano sin funcin es intil o estril. La teora de la representacin ha sido frecuentemente combatida, principalmente por Kelsen. Partiendo de la premisa de que slo los hombres tienen voluntad, o sea, que sta
nicamente existe en su implicacin psquica, y al negar, por ende, que el Estado tenga "voluntad", el citado tratadista concluye que el Estado no puede
delegar lo que no tiene en favor del rgano, es decir, no puede conferir su
representacin que es un acto volitivo mediante el cual el "querer" del representado o delegante se transmite al representante o delegado.
"Se acostumbra fundamentar, dice Kelsen, la necesidad del rgano para
el Estado y para las comunidades sociales en el hecho de que toda comunidad,
y muy particularmente el Estado, necesita una voluntad unitaria. Puesto que al
hablar de esta 'voluntad colectiva', y muy especialmente de la estatal, se
piensa en un fenmeno psquico real (y una voluntad en este sentido no puede
ser sino voluntad de hombres, mientras que la asociacin en cuanto tal carece
de ella), tiene que llegarse a la conclusin de que la voluntad de los hombres,
necesaria al Estado, tiene que ser puesta a disposicin de ste, por as decirlo;
y los hombres que hacen entrega de su voluntad al Estado, hacindola propia
de ste, son los rganos estatales. Supuesto que no se imagina dotado al Estado de una voluntad colectiva mstica, sortase la dificultad de atribursela equiparando la persona jurdica estatal -como todas las restantes personas
jurdicas- a los hombres, los cuales carecen jurdicamente de voluntad mientras
el Derecho no enlaza consecuencias jurdicas a determinadas manifestaciones
de su querer psquico (nios, anormales). Para que dichos efectos les sean
concedidos, necesitan un representante que "quiera" por ellos, es decir, a
cuyas manifestaciones de voluntad reconozca el orden jurdico efectos de
Derecho a favo del incapaz. Segn eso, suele considerarse a los rganos
estatales como especies de representantes del Estado que quiere por l -ya
que ste es de por s incapaz de volicin-. Cuando se habla de "voluntad" del
Estado o de cualquier gnero de voluntad colectiva, no puede entenderse la
realidad psicolgica conocida bajo ese nombre. No se trata, como piensan

equivocadamente todas estas teoras, de fabricar una voluntad psquica para
concedrsela al Estado (incapaz
de querer) ; sino que lo que se llama 'voluntad' de una comunidad cualquiera

no es ms que la expresin antropomrfica del orden creador de la unidad del
Estado o comunidad en cuestin. Por tanto, no precisa recurrir a la idea -inverificable, adems- de que unos hombres prestan su voluntad al Estado, o
quieren por ste en calidad de representantes, ya que la representacin slo es
posible entre hombres, para no hablar del absurdo de una voluntad colectiva
existente fuera de las psiques individuales o constitutivas de una integracin
de las mismas. Si se emancipa del malentendido provocado por el equvoco de
la palabra 'voluntad', implicado en el supuesto de la naturaleza psquica de la
voluntad del Estado, mustrase igualmente que el proceso peculiar por el cual
la funcin de un hombre es referida al Estado y un acto humano es
considerado como acto estatal, no se refiere al acto de voluntad
(completamente interior) sino a un hecho exterior en todo o en parte.
"No se trata de que el hecho interno de voluntad de un hombre se
traslade al Estado, sino de que una determinada accin humana es imputada a
ste y se la considera realizada por l. Puesto que a los hombres se les
imputan las acciones porque se las considera 'propias' de stos, porque las ha
querido -mientras que los actos involuntarios son considerados como meros
reflejos mecnicos y, por tanto, no como acciones 'cuyas' ni aun como
'acciones' en general-, tambin las acciones imputadas al Estado se las
considera 'propias' de ste y se dice que han sido 'queridas' por l. Pero se
olvida cuando de se modo se equipara el Estado al hombre, que una accin no
es imputada al Estado porque ste la 'quiso' sino a la inversa: el Estado 'quiere'
una accin porque y en tanto le es imputada. Pero esta imputacin de un
hecho al Estado no es otra cosa que la imputacin del mismo a la unidad del
orden estatal, y esta referencia se verifica porque el hecho fue establecido
como debido en una norma de este orden. La voluntad del Estado es el punto
final --expresin de la unidad del orden- de imputacin de todos los hechos
designados como actos orgnicos o estatales. De este modo, el Estado -y toda
comunidad- constituye desde este punto de vista una unidad de imputacin, la
unidad de un orden. Y la posibilidad de imputacin de acciones humanas al
Estado o a alguna colectividad no es meramente ---como se supone de
ordinario- una de tantas caractersticas de la colectividad, sino que constituye
precisamente la esencia de la misma, que no es otra cosa que la unidad de los
hechos imputables constituida en el orden."429
Como se ve, Kelsen sustituye la "representacin" del Estado por el
rgano como la "imputacin" de los actos de ste al Estado.
Independientemente de que esta sustitucin salva todas las objeciones que la
doctrina ha formulado contra la idea representativa del Estado, lo cierto es que
la tesis de Kelsen deriva de una premisa falsa, pues considera que la "nica"
voluntad es la psquica sin tomar en cuenta que, segn dijimos, existe una
voluntad "jurdica" que el derecho atribuye presupuestalmente al Estado como
elemento inmerso en el poder pblico. En efecto, si ste es una fuerza, una
429
Teora General del Estado, pp. 348 y 349.
actividad teleolgica, entraa en s mismo una voluntad, o sea, un "querer"

para realizar una finalidad, ya que dicho concepto implica la accin de desear o
querer, proviniendo del verbo latino "velle". Adems, si el Estado se crea en el
orden jurdico
fundamental primario y se estructura ulteriormente, pero tambin por modo

fundamental, en los ordenamientos constitucionales posteriores histricamente
dados, la norma de derecho que en ellos se establece puede conferir la
representacin del Estado a determinados rganos, lo que, por otra parte,
sucede frecuentemente en la realidad. A mayor abundamiento, aparte de la
representacin convencional a que alude Kelsen, en la que operan las voluntades psquicas del representante y del representado para configurar el contrato respectivo -mandato-, existe la representacin legal o estatutaria que
proviene de una fuente normativa directamente -la Constitucin, ley o estatuto- y cuya confeccin no requiere la voluntad psquica del representado, toda
vez que dicha fuente la presupone.
Por otra parte, y prescindiendo del problema anteriormente planteado,
debemos recordar que los rganos del Estado pueden ser, en cuanto a la causa
normativa de su creacin, constitucionales y originarios y legales o derivados,
y por lo que respecta a su composicin, individualizados o colegiados. Los
rganos constitucionales u originarios se prevn en el derecho fundamental o
constitucin, adscribindoles alguna de las funciones en que se desarrolla el
poder pblico y sealndoseles, dentro de ellas, su competencia. Tratndose
de los rganos legales o derivados, su implantacin y la fijacin de su rbita
competencial se determinan por un acto legislativo ordinario. Por lo que atae
a los rganos individualizados, que pueden ser constitucionales o legales, su
integracin la absorbe una persona que se denomina funcionario, y por lo que
concierne a los colegiados, que tambin indistintamente pueden tener uno u
otro origen, se componen de varios sujetos que actan compuesta y colectivamente en ellos, sin que tales sujetos, aisladamente considerados, los representen ni, por tanto, bajo la misma consideracin, realicen las funciones que tienen normativamente encomendadas.
Ahora bien, los rganos del Estado, principalmente por lo que respecta a
la funcin administrativa y a la jurisdiccional, se encuentran colocados, dentro
de cada una de ellas, en una situacin jerrquica, de tal manera que unos
ordenan o dirigen y otros ejecutan los actos decisorios en que el ejercicio funcional se manifiesta.
Conscientes de las dificultades muchas veces insuperables que ofrece la
definicin de "rgano estatal", nos hemos conformado con describirlo como
"entre impersonalizado" que dentro de la estructura jurdica del Estado desempea las funciones en que se traduce el poder pblico. La "impersonalidad"
del rgano permite distinguirlo, en cuanto tal, del titular del rgano, es decir,
de la persona humana que en un momento dado lo encarne. Es evidente que
un rgano no puede actuar sin un hombre que lo represente, pues todo acto
inherente a cualquier funcin debe decidirse y ejecutarse por una o varias
voluntades psquicas. Aunque el rgano existe jurdicamente con la
competencia que le otorga la Constitucin o la ley independientemente de su
titular, esto es, a pesar de que el rgano sea una especie de categora" jurdica al travs del cual se realiza el poder pblico, no puede actuar positivamente, en el desempeo de sus atribuciones, sin su titular humano, cuya
investidura, en cada caso concreto, no depende directamente de la norma

jurdica
que crea al rgano, sino de un acto particular que suele llamarse por la
doctrina de Derecho Administrativo "acto-condicin" y que se manifiesta en la
designacin, nombramiento o eleccin de la persona fsica o individuo que
deba encarnar al rgano.
El titular puede ser "legtimo" o "ilegitimo", segn el acto-condicin se
haya o no ceido a las reglas jurdicas que lo rijan, mientras que el rgano en s
puede ser competente" o "incompetente" conforme tenga o no facultades
constitucionales o legales para desempear una funcin pblica y los actos
especficos en que sta se manifieste."430
Hemos sostenido que las funciones legislativas, administrativas o
ejecutivas y jurisdiccionales -estrictamente llamadas judiciales- traducen el
poder pblico del Estado. Ahora bien, el ejercicio de tales funciones,
principalmente de la legislativa y administrativa, requiere en muchas ocasiones
la colaboracin tcnica y cientfica para la obtencin de los ms acertados e
idneos resultados dentro de la vida nacional que en los Estados modernos ya
no debe regirse por la improvisacin. Esa colaboracin puede ser
encomendada a rganos auxiliares de estudio, consulta o dictamen. Los actos
de estos rganos, por su naturaleza sustancial misma, no son actos del poder
pblico, por lo que carecen de los atributos que a ste identifican y que son la
imperatividad y la coercitividad. Por consiguiente, los rganos auxiliares del
Estado no son autoridades, pues este calificativo slo debe aplicarse a los
rganos de imperio, es decir, a los que, en el ejercicio de sus funciones
decisorias o ejecutivas, realizan actos que presentan las caractersticas antes
mencionadas." 431
El conjunto de rganos del Estado integra su gobierno, tomando este concepto en su sentido lato, segn el cual, por "gobernar" se entiende "mandar
con autoridad" o "regir". Conforme a esta amplia acepcin, la idea de gobierno
se aplica a las tres funciones en que se desenvuelve el poder pblico del
Estado, pues se "manda" o "rige" tanto en la actividad administrativa como en
la legislativa y jurisdiccional y tan gobernante es el rgano administrativo
como el legislativo y judicial. En su connotacin estricta, empero, y que es la
que usualmente se emplea en la terminologa jurdica y poltica, el gobierno
slo se refiere a la funcin administrativa y a los rganos que la desempean,
referencia exclusiva que nos parece indebida por restringir el concepto propio
de gobierno en su implicacin esencial.
III. LA SOBERANA Y EL PODER PBLICO EN EL CONSTITUCIONALlSMO
430
Sobre la diferencia entre "legitimidad" o "ilegitimidad" y "competencia" o "incompetencia", vase nuestra obra Las Garantas Individuales. Captulo sptimo.
431
Respecto de esta cuestin, consltese nuestro libro El Juicio de Amparo. Captulo

quinto.
MEXICANO
A. Exgesis de los artculos 39 y 41, primer prrafo de la Constitucin de
1917
La radicacin de la soberana y, por ende del poder constituyente, la imputa el
artculo 39 constitucional al pueblo mexicano. En efecto, dice este precepto
textualmente: La soberana nacional reside esencial y originariamente en

pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para benefio de
ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno." Fcilmente se desprende del contenido
esta prevencin, que su primera parte alude a la radicacin popular de
soberana, principalmente cuando emplea los adverbios esencial y
originariamente. El primero de ellos implica que la soberana es consustancial y
concomitante al pueblo, o sea, que ste tiene como atributo de esencia el ser
soberano. Por otra parte, la palabra "originariamente" significa que es el
pueblo quien en principio es la fuente de la soberana, su nico sujeto o dueo,
pero que, en atencin a circunstancias de ndole prctica, no puede
desempearla por s mismo, en cuya virtud delega su ejercicio en rganos por
l creados expresamente en el derecho fundamental o Constitucin, los cuales
despliegan el poder soberano popular en forma derivada. En estos trminos
debe interpretarse el artculo 41 de la Constitucin de 17, que a la letra
dispone El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin,
en los casos de competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca
a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por
la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en
ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."
La segunda parte del artculo 39 constitucional que previene "Todo
poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste", puede
interpretarse diversamente, segn la acepcin que se atribuya al concepto de
poder". Si ste se toma en su sentido correcto, que es el dinmico, o sea,
energa o actividad, la disposicin transcrita, aunque impropiamente
redactada, hace referencia al poder del Estado o poder pblico de imperio, el
cual, siendo unitario, se desarrolla mediante las funciones ejecutiva, legislativa
y judicial teniendo como fuente originaria la soberana popular y siendo distinto
de ella. Si a la idea de "poder", por otro lado, se imputa una connotacin
orgnica en cuanto que se le identifica con la de "rgano", la citada disposicin
expresa que es el pueblo, mediante el derecho fundamental o Constitucin,
quien crea o establece los rganos primarios del Estado. Parece ser que esta
indebida equivalencia entre "poder" y "rgano" es la que consigna la segunda
parte del artculo 39, si se toma en cuenta lo que establece el artculo 41
constitucional ya reproducido, en el sentido de que el ejercicio de la soberana
se confa o deposita en los "poderes de la Unin" (los rganos federales) o en
"los de losEstados" (los rganos locales). Con independencia de que se
interprete el concepto de "poder" correctamente como energa o actividad o
incorrectamente como "rgano", lo cierto es que, en sus respectivos casos, se
debe desarrollar o entenderse instituido "en beneficio" del pueblo, expresin
que denota la finalidad social del Estado mexicano en cuanto que la entidad
estatal, en su carcter de institucin pblica suprema, se considera creada
para actuar diversificadamente en favor del pueblo. De ello se infiere que los
fines del mexicano, alcanzables por su poder pblico, deben determinarse y
realizarse, en mltiples y variadas esferas de la vida colectiva, en beneficio
popular. En esta forma, nuestro artculo 39 constitucional resuelve
favorablemente al pueblo
el dilema que no deja de plantearse la doctrina acerca de si el pueblo es para

el Estado o el Estado para el pueblo, es decir, si la comunidad popular est al
servicio de la entidad estatal o viceversa.
La tercera parte del artculo 39 expresa el carcter de inalienabilidad de
la soberana y, en consecuencia, del poder constituyente, esto es, considera a
una y a otro como inseparables o inescindibles del pueblo, prohibiendo su
desplazamiento en favor de los rganos estatales por modo absoluto. Suponer
lo contrario equivaldra a incurrir en la contradiccin de que no se puede enajenar la soberana popular aunque sta se desplace hacia dichos rganos. La inalienabilidad de la soberana popular es el factor que impide interpretar el
artculo 135 constitucional en el sentido de que el Congreso de la Unin y las
legislaturas de los Estados, conceptuados por Tena Ramrez como "poder
constituyente permanente", tienen facultades irrestrictas para reformar
sustancialmente la Constitucin, suprimiendo o sustituyendo los principios
polticos, econmicos y sociales sobre los que se asienta su esencia
ideolgica.432
Ahora bien, el texto de los artculos 39 y 41 constitucionales no deja de
ser justificadamente criticable desde el punto de vista de la doctrina de
Derecho Pblico. Sin embargo, los errores tericos que comete la redaccin de
tales preceptos no son originalmente imputables a los constituyentes de 1917,
pues la Constitucin de 57, bajo los mismos numerales, contena exactamente
iguales disposiciones. Al proponerse el proyecto constitucional respectivo no se
suscit ninguna discusin en el Congreso Constituyente de 1956-57 en torno al
importante contenido terico-dogmtico de los mencionados preceptos, habiendo pasado inadvertidos los errores en que incurri por haber utilizado
inconsultamente diferentes conceptos que se estimaron equivalentes, tales
como los de "soberana" y "poder pblico 433.El proyecto de reformas
432
Este tema ya lo tratamos tericamente en pargrafos anteriores de este mismo captulo y lo

volveremos a abordar al referirnos a la reformabilidad de la Constitucin de 1917.
433
En efecto, nicamente se suscit un debate en torno a las locuciones empleadas por el

artculo 45 del proyecto constitucional que se convirti, sin enmienda alguna, en el artculo 39 de
la Constitucin de 1857. As, "el seor Emparn, sin oponerse a las ideas del artculo, crey que
estaban ms claramente expresadas en el artculo 3 del Acta Constitutiva, que dice: 'La
soberana reside radical y esencialmente en la nacin y por lo mismo pertenece exclusivamente
a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno
y dems leyes fundamentales que le parezcan ms convenientes para su conservacin y mayor
prosperidad, modificndolas o varindolas segn crea convenirle ms.' El Sr. Emparn vio
tambin algn peligro en la vaguedad con que est consignado el derecho de modificar la forma
de gobierno. Se entabl una discusin que el seor Arriaga calific con razn de acadmica, y
que fue un paralelo entre el artculo del proyecto y el del Acta Constitutiva. El seor Arriaga
defendi el primero y el seor Barrera se declar adalid del segundo. El impugnador creia mucho
mejor que se hablara de la nacin y no del pueblo, y el seor Arriaga, defendiendo el sistema
federal no vea a la nacin sino al pueblo en la soberania de los Estados y en los actos
municipales. Al seor Barrera le pareca mucho ms propio el adverbio radicalmente que
originariamente, y no crea que fuera preciso consignar en una Constitucin democrtica que
todo poder se establece para beneficio del pueblo; el seor Arriaga replic a estas objeciones, y
el seor Ruiz pidi que el artculo se dividiese en partes, haciendo notar que la segunda
corresponde ms bien a la seccin que trata de la divisin de poderes. La primera parte que dice
'La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo', fue aprobada por
constitucionales
unanimidad de los 79 diputados presentes (art. 39 de la Constitucin). La segunda que dice:

'Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio', fue aprobada por
unanimidad de los 83 diputados presentes, despus de haber convenido la Comisin en que era
justa la observacin del seor Ruiz y de haber prometido pasar esta parte a la seccin que
presentado por don Venustiano Carranza ante el Congreso de Quertaro el

primero de diciembre de 1916 reprodujo textualmente los artculos 39 y 41 de
la Constitucin de 1857, preceptos que con muy leves correcciones
gramaticales se incorporaron a la Ley Fundamental vigente. La comisin
dictaminadora respectiva434, segn afirma Miguel de la Madrid Hurtado, formul
un dictamen sobre el artculo 39 de dicho proyecto, que es una "pequea pero
valiosa leccin de ciencia poltica y denota, por parte de sus autores,
conocimiento y dominio del tema relativo a la evolucin y alcances de la idea
de soberana".435
En el citado dictamen se afirma lo siguiente: "El artculo 39 del proyecto
de reformas, corresponde al de igual nmero en la Constitucin de 1857, y es
exactamente igual al artculo 45 del proyecto de esta ltima.
Consagra el principio de la soberana popular, base de todos los

regmenes polticos modernos y declara como una consecuencia necesaria que
todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio.
"Sin entrar en la historia del concepto de soberana, por no ser apropiada

en esos momentos, la Comisin cree necesario hacer constar solamente, que el
principio de la soberana es una de las conquistas ms preciosas del espritu
humano en su lucha con los poderes opresores, principalmente de la Iglesia y
de los reyes. 'El concepto de soberana es esencialmente histrico', dice
George Jellinek, en su obra 'El Estado moderno y su derecho', y, efectivamente,
su formulacin ha tenido diversas etapas.
"Desde que la Iglesia se erigi en el poder supremo que rega todos los
rdenes de la vida social en todos los pueblos, y que dispona a su capricho del
Gobierno y de la suerte de estos mismos pueblos, se inici una vehemente
reaccin en contra de estas tiranas, primero de parte de los reyes,
representantes de los pueblos. Los reyes sostenan la integridad de sus
derechos temporales que enfrentaban con la iglesia, a la cual solamente
queran dejar el dominio espiritual. Esta lucha, fecunda para los pueblos, es la
que llen todo ese perodo histrico que se llama de la Edad Media, y su
resultado fue el establecimiento de dos poderes esencialmente distintos: el
poder temporal y el poder espiritual. Paralelamente a este movimiento se
iniciaba por los tratadistas de Derecho Pblico, quienes, con Jean Bodin crearon
con su significacin especial la palabra 'soberana', para indicar (super omnia)
434
trata de la divisin de poderes" (Zarco, Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, pp. 288 y
289)
Esta Comisin estuvo compuesta por los diputados Paulino Machorro Narvez, Heriberto Jara,
Agustn Garza Gonzlez, Arturo Mndez e Hilario Medina.
435
Estudios de Derecho Constitucional. Publicacin de la U.N.A.M., 1976, p. 86.
el ms alto poder humano; y posteriormente, debido a la labor filosfica del

siglo XVIII, concretado en sus postulados esenciales en la clebre obra de Juan
Jacobo Rousseau, El contrato social, la soberana, esto es, el poder supremo, se
reconoci a los pueblos. Esta concepcin sirvi de base como lo hemos dicho
en un principio, a todos los regmenes polticos que se reformaron
radicalmente por la gran Revolucin Francesa de 1789, en que invariablemente
las constituciones polticas escritas que comenzaron a darse las naciones
revolucionarias tambin por aquel gran movimiento, consignaron el dogma de
la soberana popular de tal manera, que es considerada hasta la fecha como la
base esencial de los regmenes democrticos.
"Este principio contiene diversos artculos que le son propios: La
soberana es una, inmutable, imprescriptible, inalienable. Siendo el pueblo el
soberano, es el que se da su Gobierno, elige a sus representantes, los cambia
segn sus intereses; en una pabbra: dispone libremente de su suerte.
"La Comisin no desconoce que en el estado actual de la ciencia poltica,
el principio de la soberana popular comienza a ser discutido y que se le han
hecho severas crticas no solamente en su contenido propio, sino aun en su
aplicacin; pero en Mxico, menos que un dogma filosfico es el resultado de
una evolucin histrica, de tal manera, que nuestros triunfos, nuestras
prosperidades y todo aquello que en nuestra historia poltica tenemos de ms
levantado y de ms querido, se encuentra estrechamente ligado con la
soberana popular. Y la Constitucin, que no tiene por objeto expresar los
postulados de una doctrina poltica ms o menos acertada, s debe consignar
los adelantos adquiridos por convicciones que constituyen la parte vital de
nuestro ser poltico."436
Al sugerirse por el diputado David Pastrana Jaimes que se adicionara el
artculo 41 en el sentido de establecer que tambin el pueblo ejerce su
"soberana" por conducto de las autoridades municipales, el constituyente
Hilario Medina se refiri lricamente a la teora del contrato social de Juan
Jacobo Rousseau como fundamento hipottico de la soberana popular. Aclar
que el Congreso constituyente no era un cuerpo acadmico en el que se
debiera tratar el concepto de soberana desde el punto de vista de la doctrina
jurdica y poltica, sosteniendo que el poder soberano y su radicacin en el
pueblo mexicano haban sido siempre los signos simblicos en torno a los
cuales se haba desenvuelto nuestro constitucionalismo, sin que haya habido
necesidad de especular tericamente sobre ellos, toda vez que se dan y se han
aceptado como supuestos indiscutidos en la historia poltica de Mxico para
fundar sobre ellos las instituciones constitucionales. Dado el inters que reviste
la alocucin pronunciada por tan distinguido diputado constituyente, nos
permitimos reproducir algunas de sus expresiones en que alude a las ideas que
se acaban de parafrasear.
"El 'Contrato Social' est fundado en que encontrndose los hombres en
436
Diario de los Debates. Tomo I, pp. 671 y 672.
una poca y sintindose en la necesidad de ser regidos, hacan una especie de

contrato; mutuamente cedan una parte de sus derechos para el servicio
comn de la colectividad y de aquella parte que cedan todos ellos, se form
una entidad metafsica, que ahora no admite la ciencia, pero que es la base de
todos los regmenes polticos; una entidad metafsica que se llama soberana.
Esta soberana reside en el pueblo, es decir, en todos aquellos que se han
asociado para implantar el 'Contrato Social'; de manera que reside en el pueblo
originariamente, puesto que al hacer el contrato se ha cedido una parte de sus
derechos, y es el pueblo el soberano, porque habiendo dado aquellos derechos,
puede determinar el Gobierno que ha de tener, la forma de ese Gobierno, y no
solamente las relaciones que han de tener entre s los hombres que contraten,
sino las relaciones que han de tener con los miembros de otras asociaciones.
La teora del
'Contrato Social' est fundada en que el hombre ha estado en un estado

natural anterior a toda ciencia, en la cual era eso, sabio, prudente, moral, etc.,
y eso es enteramente falso. De todos modos, queda una idea muy
aprovechable; la idea de la soberana popular, y de all se saca la consecuencia
de que los reyes sean delegados de la soberana popular, representantes de
aquella soberana, pero no originario, sino solamente por la delegacin que el
pueblo haca en favor. De manera que si los reyes en un principio haban
defendido a ste contra las asechanzas de la Iglesia, de esa manera se
determinaba otro poder, que era el nico que poda darse al Poder pblico. De
manera que la soberana, adems de ser un concepto histrico, que ha servido
a los pueblos en sus largas luchas contra las tiranas, desde que se estableci
el poder absoluto, ese concepto ha servido para fundar el derecho individual,
para decir que si el individuo ha puesto en la sociedad una parte de sus
derechos, no ha renunciado a ellos. El derecho individual es el que ha dado
origen a nuestra Constitucin de 1857; est fundada en esos grandes
conceptos: el concepto del derecho individual y el concepto de la soberana
popular. El concepto de la soberana popular, como el principio del derecho
poltico filosfico, est rudamente atacado y algunos tratadistas llegan hasta a
sostener que es enteramente falso y absurdo. Nosotros, como no nos
consideramos como un cuerpo cientfico y dogmtico, no tenemos necesidad
de entrar en esas consideraciones y tenemos que respetar los antecedentes
histricos que nos han legado nuestros padres en leyes constitucionales, y en
este concepto tenemos que defender el principio jurdico de la soberana
popular. A propsito, cabe observar, y lo hago con toda complacencia, que es
el principio de la soberana popular el que nos tiene reunidos aqu y el que
justifica nuestras tareas.437
Las palabras de don Hilario Medina explican, aunque no justifican, los
despropsitos que desde el punto de vista doctrinal o terico encierran los
artculos 39 y 41 constitucionales, y los cuales destacaremos brevemente. El
artculo 39 habla de "soberana nacional" y declara que reside "esencial y
originariamente en el pueblo". Por soberana nacional obviamente se entiende
la soberana de la nacin mexicana, es decir, del mismo pueblo mexicano, pues
ya hemos argumentado que desde el punto de vista jurdico-poltico no hay
diferencia entre ambas entidades, segn tambin lo consideraron los idelogos
de la Revolucin francesa, principalmente Sieyes. Atendiendo a la equivalencia
entre "nacin" y "pueblo", debe hablarse indistintamente de "soberana
nacional" y "soberana popular", de donde resulta que el artculo 39
constitucional incurre en la redundancia de preconizar que la soberana
nacional ---o popular- reside en el pueblo -o en la nacin-.
Por otra parte, si se considera que la nacin y el pueblo son entes
distintos, dicho precepto no cometera la redundancia mencionada, sino lo que
es peor, un absurdo al suponerse que la soberana de la nacin -nacional- no le
pertenece, puesto que radicara en algo diverso de ella, como sera el
437
Diario de los Debates. Tomo II, pp. 116 y 117.
pueblo."438
438
La distincin entre "nacin" y "pueblo", en el fondo, respondi a circunstancias

histricas y el empleo diferenciado de ambos conceptos a conveniencias polticas de
dos corrient antagnicas que en Francia se disputaron la hegemona despus de la
cada de la monarqua.
Ya hemos indicado con anterioridad que la idea de "poder pblico" que

emplea el citado artculo 39 debe interpretarse como actividad o energa que
desarrolla el Estado mexicano para cumplir sus fines en favor del pueblo, que
es su elemento humano. Ahora bien, al establecer el propio precepto que dicho
poder "se instituye" en beneficio popular, da a entender que el concepto
respectivo no lo utiliza con la acepcin que se acaba de sealar, sino como
equivalente a "rgano estatal", aseveracin que se corrobora si se toma en
cuenta lo que a su vez declara el artculo 41, en el sentido de que el pueblo
ejerce su soberana por medio de los "poderes de la Unin" o "de los Estados",
en cuyo caso estos "poderes" son las autoridades federales o locales, segn
dijimos.
En su parte final el artculo 39 considera que el pueblo tiene el
inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Segn esta
consideracin, el aludido "derecho popular" no es otro que el poder
constituyente que le pertenece como aspecto teleolgico de la soberana y a
cuyo concepto nos hemos referido en pargrafos anteriores. Ahora bien, ese
"derecho" slo lo tiene el pueblo para "alterar o modificar la forma de su
gobierno", de lo que se infiere que el artculo 39 constitucional restringe el
poder constituyente al estimarlo nicamente apto para introducir cambios en la
mera forma gubernativa y no en la estructura total exhaustiva del Estado, lo
que equivale a afirmar que tal precepto hace alusin a su poder constituyente
parcializado o limitado, hiptesis sta que tericamente es inadmisible.
El artculo 41 tambin involucra serias aberraciones de ndole doctrinal.
Efectivamente, al establecer que el pueblo ejerce su soberana por
medio de los "poderes" o autoridades federales o locales, est proclamando
que los rganos del Estado desempean el poder soberano, lo que no es
verdad, pues ya hemos aseverado y demostrado con acopio de razones que
ningn rgano estatal desarrolla ninguna actividad soberana, toda vez que su
conducta pblica, manifestada en las funciones legislativa, ejecutiva y judicial,
necesariamente se encuentra sometida a los mandamientos constitucionales
sin poder alterarlos, modificarlos ni desobedecerlos; y es evidente que un
comportamiento sujeto a normas preestablecidas no puede llamarse
"soberano" por modo alguno. Ya hemos sostenido que lo que despliegan los
rganos estatales es el poder pblico, que es un poder de imperio pero no
soberano, por lo que el citado
El concepto de nacin, como dice Mario de la Cueva, fue usado por la
contrarrevolucin francesa y por la doctrina realista de fines del siglo XVIIl y
principios del XIX; en esa poca fue un concepto esencialmente conservador.
La idea de pueblo, por lo contrario, pertenece al pensamiento de Juan Jacobo y
fue uno de los gritos de guerra de la Revolucin francesa, quiero decir, fue un
concepto eminentemente revolucionario" (La Idea de la Soberana. Monografa
publicada en la obra "El Derecho Constitucional de Apatzingn", editada por
Coordinacin de Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1965, p. 325). En el
mbito jurdico-poltico no puede sostenerse tal distincin, pues dentro del
Estado no pueden coexistir dos elementos humanos diferentes en los que
separadamente radique la soberana, ya que en esta inadmisible hiptesis,

habra dos poderes soberanos, lo que sera absurdo. Por otra parte, el pueblo
-no la poblacin- y la nacin desde el punto de vista sociolgico se identifican,
toda vez que uno y otra representan una misma comunidad cultural bajo
diversos aspectos y matices, en el entendido de que las diferencias que la
sutileza especulativa pretende sealar entre ambos trminos no legitima
ninguna distincin conceptual y mucho menos real u ontolgica.
artculo 41, al disponer lo contrario, incurre en una lamentable e ingente

confusin. 439
El mismo precepto plantea sin querer un problema que no deja de
inquietar a los tericos del Derecho Poltico consistente en determinar cundo
eI pueblo ejerce su soberana. Dentro de un rgimen democrtico el pueblo
"poltico", o sea, el conjunto de ciudadanos, elige peridicamente a los titulares
de los rganos primarios del Estado. Dicha eleccin debe someterse a las
prescripciones constitucionales y legales ordinarias que rigen el proceso
respectivo sin que los ciudadanos individual o colectivamente puedan
desentenderse de ellas ni violarlas al emitir su voto. Por consiguiente, en el
acto electoral pueblo poltico, tambin llamado cuerpo poltico de la nacin o
ciudadana no se comporta soberanamente, es decir, en ejercicio del poder
constituyete toda vez que no puede modificar ni contravenir en dicho acto el
orden constitucional y legal dentro del que se estructura el proceso electoral
orgnica y funcionalmente.
Con apoyo en estas breves consideraciones debemos reiterar que la
nica ocasin en que el pueblo ejercita su poder soberano constituyente se
presenta al reformar sustancialmente la Constitucin o al reemplazarla por una
nueva, fenmenos que pueden registrarse por medio revolucionario cruento o
pacficamente mediante la operatividad del referendum. En el primer caso, al
cesar la situacin de violencia con el triunfo de los grupos populares
mayoritarios que se hayan sublevado contra el orden constitucional
preexistente, se requiere, por imperativos fcticos insoslayables, que se forme
un rgano especial nico integrado por los representantes del pueblo, llamado
"asamblea constituyente", para encargarse de elaborar, estudiar, discutir y
expedir las reformas esenciales a la Constitucin o la Ley Fundamental
sustituta, sin que estas atribuciones se deban entender depositadas en los
rganos legislativos ordinarios y constituidos del Estado, es decir, en el caso de
Mxico, en el Congreso de la Unin y en las legislaturas locales conforme al
artculo 135 constitucional vigente, por las razones que adujimos con
anterioridad. En la segunda hiptesis, o sea, cuando funciona el referendum
popular como institucin jurdico poltica, es el pueblo el que mayoritariamente
y mediante una votacin extraordinaria convocada ad hoc, decide adoptar o
rechazar dichas reformas o una nueva Constitucin, fenmenos que en nuestro
pas no pueden acontecer por falta de la citada institucin.
En resumen, ningn rgano del Estado o "poder constituido",
compretende absurdamente el citado artculo 41 constitucional, "ejerce" la
439
Para corregir el error en que incurre el prrafo primero de dicho precepto debe
reformarse en los trminos siguientes: "En el Estado mexicano el poder pblico se
ejerce por las autoridades federales y por las de los Estados dentro de su respectiva
rbita competencial, en los trminos consignados por la presente Constitucin y por las
particulares de las citadas entidades federativas, las que en ningn caso podrn
contravenir las disposiciones de la presente Ley Fundamental."
soberana popular, puesto que lo que desempea es el poder pblico estatal

que es soberano. Creemos que para cohonestar los artculos 39 y 41 de la
Constitucin con la doctrina jurdico-poltica y en obsequio de la lgica y la
sindresis,
deben modificarse no slo en su texto sino en su contenido. No desconocemos,

sin embargo, que si el concepto de soberana puede ser descrito con ms o
menos precisin en el mbito de la teora, en la facticidad poltica se antoja
como una idea metafsica que condujo al diputado Hilario Medina a dudar de su
existencia real a travs de las palabras que nos permitimos reproducir.
"He dicho que no se est en una asamblea de sabios; que si el dogma de
la soberana popular es discutido cientficamente, tiene, en cambio,
caractersticas histricas de gran importancia, principalmente para Mxico, en
donde nuestras leyes constitucionales han sido fundadas en el principio de la
soberana y ese principio como tal es discutido, las objeciones contra el
principio en s mismo lo son tanto para la soberana popular como para la
soberana local. Cientficamente estamos de acuerdo, seor Pastrana. No hay
soberana. Yo sostengo la tesis constitucional e histrica de la Ley de 1857, y
nuestra ley nos ha dicho desde un principio que el pueblo ejerce su soberana
por medio de los poderes de la Unin y de los Estados, y yo respeto su texto.
Cientficamente yo s que no hay soberania." 440
B. Consideraciones histricas
Del tratamiento de este tema excluiremos toda referencia a la Nueva Es440
Diario de los Debates. Tomo II, p. 119. Debemos convenir con Medina en que el
Congreso Constituyente de Quertaro no fue una asamblea de sabios ni debi serlo.
Actu como un cuerpo poltico integrado por los representantes de los sectores
revolucionarios que quisieron plasmar en la Constitucin de 1917 los principios que
estimaron justos y adecuados, para tratar de resolver los ms ingentes y lacerantes
problemas padecidos por el pueblo mexicano y aliviar las necesidades sociales,
econmicas y culturales de sus grupos mayoritarios. Dicho Congreso, en atencin al
elemento humano que lo compuso y a su trascendental misin de dar a Mxico una Ley
Fundamental y suprema que lo estructurase conforme a las exigencias ideolgicas de
la Revolucin de 1910 y de su desarrollo posterior, no fue un snodo, academia, liceo o
parnaso de los que brotara un cuerpo sistematizado de doctrina social, poltica, jurdica
o filosfica. Respondi su actuacin, como asamblea constituyente, a lo que fue
sustancialmente nuestra Revolucin que elegante y certeramente describe don Alfonso
Reyes en estas bellas palabras: "La Revolucin mexicana brot de un impulso, ms que
de una idea. No fue planeada. No es la aplicacin de un cuadro de principios, sin
crecimiento natural. Los programas previos quedaron ahogados en su torrente y nunca
pudieron gobernarla. Se fue esclareciendo sola mientras andaba; y conforme andaba,
iba discurriendo sus razones cada vez ms profundas y extensas y definiendo sus
metas cada vez ms precisas. No fue preparada por enciclopedistas o filsofos, ms o
menos conscientes de las conciencias de doctrina, como la Revolucin francesa. No fue
organizada por los dialcticos de la guerra social, como la Revolucin rusa. Ni siquiera
haba sido eslabonada con la lucidez de nuestra Reforma liberal, ni como aqulla, hara
su cdigo defendido por una cohorte de plumas y de espadas." Fue, aadimos
nosotros, un movimiento que tuvo un anhelo que sintetiza sus desarticuladas metas:
lograr que el pueblo mexicano fuese menos desventurado. Para ello culmin en su fase
violenta con un documento, la Constitucin de 17, brindndolo como instrumento
jurdico para alcanzar tan noble y elevado designio y no como obra de jurisconsultos y
sabios.
paa, ya que segn lo aseveramos en el captulo primero de esta obra, el

Estado mexicano naci en la Constitucin Federal de 1824, obedeciendo su
aparicin, sin embargo, a una serie de acontecimientos polticos que con
someridad hemos relatado. Es obvio, por otra parte, que los principios que
informaron a dicha Constitucin y a los documentos poltico-jurdicos anteriores
y que se redactaron y expidieron al fragor de las luchas de emancipacin,
fueron la
expresin de corrientes de pensamiento que se incubaron en las ideologas

renovadoras del siglo XVIII, que se normatizan en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y en las cartas constitucionales
francesas de 1791 y 1793 que agitaron el espritu de la insurgencia en todo el
mundo hispanoamericano.441 A estos fenmenos y a su indiscutible y bien probada influencia, los precursores y forjadores de la independencia mexicana no
slo no se sustrajeron, sino que los sintieron como la causa y estmulo de sus
ideas y los proclamaron como bandera de su accin en el campo del combate
poltico.
Uno de los principios torales que como signo ideolgico caracteriz la
precursin de nuestra independencia en el mbito del pensamiento poltico,
fue el de la soberana popular, preconizado por la clebre teora de la "voluntad
general" del ilustre Rousseau. La repercusin que en la Nueva Espaa tuvo la
abdicacin de Carlos IV a favor de su hijo Fernando VII y la renuncia de ste a
la corona impuesta por Napolen I, fue la ocasin para que pblicamente y en
un acto poltico se proclamara la "soberana de la nacin" a efecto de desconocer al usurpador Jos Bonaparte y reafirmar en el trono espaol a la dinasta borbnica. As, en julio de 1808, al conocerse en la ciudad de Mxico
dichos acontecimientos, el ayuntamiento "integrado por criollos y con la representacin de todo el reino, hizo entrega a Iturrigaray de una exposicin, que
haba elaborado el regidor Azcrate y apoyado el sndico don Francisco Primo
de Verdad", en la que se sostuvo la tesis "de la reasuncin de la soberana por
el pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautivo.442
"Esa funesta abdicacin, deca don Juan Francisco de Azcrate, es
involuntaria, forzada y como hecha en el momento de conflicto es de ningn
efecto contra los respetabilsimos derechos de la nacin", y que "Ninguno
441
Es pertinente hacer notar que el constitucionalismo americano poco o nada influy

en la formulacin y definicin de los conceptos abstractos que a guisa de elementos
dogmticos han sido y son el fundamento de las constituciones de los pases latino o
iberoamericanos, pues el pragmatismo jurdico y poltico que peculiariza a la mente
anglosajona y que entra la tnica para la forjacin de las constituciones locales
estadunidenses, incluyendo la federal, es reacio a penetrar en el mundo de las ideas si
no obtiene, mediante su explicacin, algn fin utilitario. Por ello, los juristas y politicos
que fundaron el constitucionalismo norteamericano se preocuparon por crear
instituciones y sistemas dentro de los cuales ste funcionara, sin tomar el trabajo
intelectual de discurrir sobre conceptos abstractos que, como el de soberana, ha
mantenido un inters polmico ya secular, haciendo surgir mltiples y diversas teoras
que no llegaron ni llegaran a conciliarse absolutamente. Es ms, don Felipe Tena
Ramirez sostiene que ese pragmatismo ha provocado una actitud mental de
"neutralidad" en lo que al carcter polmico de dicho concepto concierne por parte de
los pensadores norteamericanos contemporneos, ya que stos, afirma, "Se abstienen
de abordar los problemas de la soberana", toda vez que "por su tradicional empirismo
jurdico eluden tratar cuestiones abstractas" (Derecho Constitucional Mexicano. Nota 3
en la pgina 4 de la novena edicin, 1968.)
442
Tena Ramrez, Leyes Fundamentales de Mxico, p. 3.
puede nombrarle Soberano sin su consentimiento", agregando que "La

Monarqua Espaola es el Mayorazgo de sus Soberanos fundado por la nacin
misma que estableci el orden de succeder entre las lneas de la Real Familia;
y de la propia suerte que en los de los vasaios no pueden alterar los actuales
posedores los llamamientos graduales hechos por los fundadores, la abdicacin
involuntaria, y violenta del Seor Carlos Quarto y su hijo el Seor Prncipe de
Asturias hecha
favor del Emperador de los Franceses para que seale otra dinasta que gobierne el Reyno s, nula, insubsistente por sr contra la voluntad de la Nacin
que llam la Familia de los Borbones como descendientes por embra de sus
antiguos Reyes y Seores." 443
Comentando estas expresiones, Mario de la Cueva asevera que: "Las
palabras de Azcrate, aun sin decirlo expresamente, hablan de que es la
nacin la que constituye la monarqua, lo que en buen romance quiere decir
que en ella reside originariamente la soberana." 444
Como lo hace notar el citado maestro mexicano, la radicacin nacional
de la soberana se corrobora en el pensamiento de Azcrate, al sostener ste
que el "reyno" la recupera en ausencia o en impedimento de los monarcas
legtimos. Las palabras de tan ilustre miembro del ayuntamiento de la ciudad
de Mxico fueron sobre este punto las siguientes:
"En la Monarqua como Mayorazgo luego que muere civil, o
naturalmente, el poseedor de la Corona por ministerio de la Ley, pasa la
posicin Civil, natural, y alto Dominio de ella en toda su integridad al legtimo
sucesr, y si este y los que le siguen se hallan impedidos para obtenerla, pasa
al siguiente grado que est expedito. En ningn caso permanece sin Soberano,
y en el presente el mas critico que se ler en los Fastos de la Amrica, existe
un Monarca Real y legtimo aun quando (por) la fuerza haya muerto civilmente,
o impida al Sr. Carlos quarto, Serenisimo Principe de Asturias, y Reales Infantes
don Carlos y Don Antonio el unirse con sus fieles vasaios, y sus amantes
Pueblos, y le son debidos los respetos de vasallaje y lealtad.
"Por su ausiencia impedimento recide la soberania representada en
todo el Reyno, y las clases que lo forman, y con mas particularidad en los
tribunales superiores que lo gobiernan, administran justicia, y en los cuerpos
que llevan la voz publica, que la conservaran intacta, la defenderan y
sostendrn con energa como un depsito Sagrado, para devolverla, al mismo
Seor Carlos quarto, su hijo del Sor. Principe de Asturias, a los Sres.
Infantes, cada uno en su caso y vez quedando libres de la actual opresin a
que se miran reducidos, se presenten en su Real Corte, sin tener dentro de sus
Dominios fuerza alguna extraa que pueda quartr su voluntad; pero si la
desgracia los persiguiere hasta el sepulcro, les embarazase resumir sus
claros, y justos, derechos entonces el Reyno unido y dirigido por sus superiores
Tribunales, en Metrpoli y cuerpos que lo representan en lo general y
particular, la devolver a alguno de los desendientes legtimos de S. M. el
Seor Carlos quarto para que continuen en su mando la Dinasta, que adopt la
Nacin y la Real Familia de los Borbones de la Rama de Espaa ver, como
tambin el mundo que los Mexicanos procedan con la justificacin, amor, y
lealtad que lo es caracteristca.445
443
Op., cit., p. 13.

La idea de Soberana. El Derecho Constitucional de Apatzingn. Estudio. Publicacin
de Coordinacin de Humanidades. U.N.A.M., 1964, p. 306.
445
Transcripcin contenida en Leyes Fundamentales de Mxico, p. 14.
444
La proclamacin del principio de que la soberana reside en el pueblo se

opona frontalmente al postulado poltico-teolgico de que el rey la recibe de
Dios -omnis potestas a Deo- y el cual justific durante varios siglos en el
terreno eidtico el rgimen monrquico absoluto. Este postulado, incluso, fue
el que se enfrent al ideario puro de la insurgencia, cuyos principales adalides,

entre ellos Hidalgo446, siempre sostuvieron que la nacin, al travs de
representantes, tiene el derecho de darse el gobierno que ms le convenga, lo
que no implica sino el poder soberano constituyente. En la Nueva Espaa
lgico que los crculos conservadores y ranciamente monarquistas defendieran
dicho postulado y consideraran al principio de la soberana popular como
hertico y desquiciante del orden de cosas "estatuido por Dios".
As, dice Carda Ruiz, "Con motivo de los disturbios de 1808, el Tribunal
Santo Oficio de Mxico lanz un edicto, el 27 de agosto, que en la parte
interesante deca: 'Establecemos como regla, a que debis retocar las
proposiciones que leyereis u oyereis para denunciar sin temor al Santo Oficio,
las que se desviaren de este principio fundamental de vuestra fidelidad: que El
Rey recibo potestad y autoridad de Dios: y que lo debis creer con f divina ...
ya renovando la hereja manifiesta de la Soberana del pueblo, segn lo dogma
Rousseau en su contrato social, y la ensearon otros filsofos, o ya sea
adoptando en parte su sistema para sacudir bajo ms blandos pretextos la
obediencia a nuestros Soberanos", el cual se public despus en el Diario de
Mxico, nmeros de los das 4 y 5 de septiembre de 1808. Miranda Barrn, M.:
El protomrtir de la Independencia. (Mxico, 1909), pp. 7 a 9.447
Clara influencia de la teora rousseauniana de la soberana se advierte la
Constitucin espaola de marzo de 1812, cuyo artculo 3 declara
enfticamente que el poder soberano "reside esencialmente en la nacin" y
que " lo mismo pertenece a sta, exclusivamente, el derecho de establecer sus
leyes fundamentales", derecho que no es sino la "voluntad general" que emana
del "contrato social" y cuya preconizacin por las Cortes gaditanas rompe el
fundamento secular de las monarquas absolutas.
Uno de los ms vigorosos idelogos de la insurgencia, don Ignacio Lpez
Rayn, en sus "Elementos Constitucionales", distingue incongruentemente, a
propsito de la soberana, su origen, su radicacin y su ejercicio, estableciendo
al efecto el artculo 5 de dicho documento: "La soberana dimana (origen)
inmediatamente del pueblo, reside (radicacin) en la persona del seor don
Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano. En el
artculo 21, Rayn propuso una tesis rousseauniana, al declarar que: "Aunque
los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, sean propios de la soberana,
el legislativo lo es inerrante, que jams podr comunicarlo."
446
"Para Hidalgo, dice Alfonso Carda Ruiz, la razn de voluntad o consenso mediante la
que una nacin se propone su independencia, no es solamente una causa explicativa
de hecho, sino tambin su principio justificativo. Su idea consista en lo que hoy se
llama el dogma de la soberana del pueblo, o sea, que toda autoridad dimana del
pueblo y se instituye para su beneficio y que los mandatarios de los estados deben
ejecutar lo que el pueblo desea. En su "Contestacin" a la proposicin de indulto que
les hizo don Jos de la Cruz, Hidalgo y Allende se decan "nombrados por la nacin
mexicana para defender sus derechos" (Ideario de Hidalgo, p. 11. Edicin 1955. Prlogo
de Jos Angel Ceniceros)."
447
Op. cit., p. 11, nota 3.
Este artculo, afirma Mario de la Cueva, "se antoja un pensamiento

arrancado a las pginas del contrato social: Rousseau haba sostenido que la
funcin
primera y fundamental de la voluntad general, titular de la soberana, es la

expedicin de la ley constitucional y ordinaria, as como que dicha actividad no
es delegable, porque la voluntad general no puede ser representada: 'el poder',
dice el ginebrino en el captulo primero del libro segundo, puede transmitirse
perfectamente, pero no la voluntad". Con base en este postulado, nuestro distinguido jurista hace notar la incongruencia que la idea de soberana presenta
en el pensamiento de Rayn, en vista de que "si el pueblo no delega la funcin
legislativa en el monarca, resulta contradictorio sostener que la soberana
reside en l, toda vez que su funcin principal permanece en el pueblo".448
Prescindiendo de todos los mritos y virtudes que adornaron la egregia
personalidad de don Jos Ma. Morelos y Pavn449, su solo concepto respecto de
la soberana nacional, plasmado y definido en diferentes documentos que
brotaron de su pluma o de su imaginacin, lo erige en el idelogo ms recio de
la insurgencia mexicana. Son varios los documentos epistolares, las
narraciones anecdticas y las actas de juntas y reuniones que hablan
elocuentemente de su pensamiento poltico y social, pudindose formar con
todo ese rico material una compilacin de mediana ingencia.
448
449
Op. cit., p. 311.
No podemos resistir la tentacin de hacer la transcripcin de un precioso panegrico del gran

cura de Carcuaro que con emocionadas y certeras expresiones formula elegantemente el
maestro Mario de la Cueva, quien expone: "En plena guerra de independencia, Morelos recogi la
herencia y se enfrent definitivamente al pensamiento y a las tendencias de los criollos, que,
segn todas las apariencias, se inspiraban en sus intereses econmicos y en las doctrinas de los
jesuitas y de Pufendorf. Hidalgo y Rayn pertenecan al grupo de los criollos, pero se apartaban
de ellos por cuanto amaban la libertad y queran ardientemente la independencia de la tierra
americana. De los caudillos, Hidalgo comprendi mejor al pueblo mexicano y porque lo entendi
y am, pudo penetrar en su alma, proscribir la esclavitud y anunciar el advenimiento de una
justicia para los hombres. Rayn fue criollo siempre y por eso tuvo el temor del indio, que se
manifest claramente en la comunicacin que dirigi al Congreso de Anhuac en el mes de
noviembre de 1813. Morelos es el pueblo de Mxico que habla y lucha; igual que el relmpago
del rayo no admite limitaciones, ni acepta que venga un extranjero a gobernarnos. Su
preocupacin nica y su aspiracin mxima son el pueblo; de ah que se declare: "siervo de la
nacin". El generalsimo de los ejrcitos insurgentes modific el rumbo de la guerra: la lucha se
enderezara en el futuro en contra de Espaa, claro est, para alcanzar la independencia de la
nacin, condicin indispensable para un reino de la libertad; pero tambin se dirigira en contra
de los espaoles y de los criollos, esto es, no slo contra aqullos, sino igualmente contra stos,
toda vez que unos y otros haban explotado al pueblo con una misma crueldad. En consecuencia,
la guerra ya no sera una simple lucha por la independencia externa de la nacin y para reparar
una injusticia de tres siglos, sino, adems, un combate interno, una lucha de clases la ms
violenta del siglo XIX, para romper el nuevo dilema: soberana del pueblo o soberana de los
explotadores del hombre americano; y Morelos se decidi por el pueblo. En la lucha externa, el
amor del sacerdote michoacano por la libertad era el mismo de Rousseau: no importaban los
aos transcurridos, porque la soberana de los pueblos, como la libertad de los hombres, es
imprescriptible. Por eso es que en la lucha independentista, el capitn del Anhuac est cerca de
Bolvar, del capitn de los Andes que libert un continente, que de los criollos mexicanos, que
slo queran trasladar el gobierno de Madrid a la ciudad de Mxico. Su mensaje social en la lucha
interna naci del conocimiento de nuestra historia y de la contemplacin de la miseria de los
hombres, y est en la lnea del pensamiento de los grandes misioneros del siglo XVI (Op. cit., pp.
312 y 313).
Slo reproduciremos emocionadamente la version de la entrevista que tuvo

con don Andrs Quintana Roo y que transcribe el maestro De la Cueva, a quien
le dejamos la palabra: "Luis Gonzlez reproduce una entrevista de inestimable
valor, de Morelos y Andrs Quintana Roo, que tuvo lugar en Chilpancingo el
13 de septiembre. El jefe de los soldados de la libertad se revel en ella como

el creador autntico de nuestros ideales de justicia social. Sus palabras no
pueden glosarse, porque perderan su fuerza y porque contienen una
reproduccin de su doctrina de la soberana. Unicamente lamentamos que el
noble ideario est esperando an su aplicacin:
"Sintese usted y igame, seor licenciado, porque de hablar tengo
maana, y temo decir un despropsito : soy siervo de la nacin, porque sta
asume la ms grande, legtima e inviolable de las soberanas; quiero que tenga
un gobierno dimanado del pueblo y sostenido por el pueblo; que rompa todos
los lazos que le sujetan, y acepte y considere a Espaa como hermana y nunca
ms como dominadora de Amrica. Quiero que hagamos la declaracin que no
hay otra nobleza que la de la virtud, el saber, el patriotismo y la caridad; que
todos somos iguales, pues del mismo origen procedemos; que no haya
privilegios ni abolengos; que no es racional, ni humano, ni debido ... que haya
esclavos, pues el color de la cara no cambia el del corazn ni el del
pensamiento; que se eduque a los hijos del labrador y del barretero como a los
del rico hacendado; que todo el que se queje con justicia, tenga un tribunal que
lo escuche, lo ampare y lo defienda contra el fuerte y el arbitrario; que se
declare que lo nuestro ya es nuestro y para nuestros hijos, que tengan una fe,
una causa y una bandera, bajo la cual todos juremos morir, antes que verla
oprimida, como lo est ahora, y que cuando ya sea libre estemos listos para
defenderla ... "450
En sus "Sentimientos de la Nacin", documento que contiene su ideario
poltico y social y que se ley al inaugurarse las sesiones del Congreso de Chilpancingo el 14 de septiembre de 1813, Morelos adopt heterodoxamente,
como lo hace notar De la Cueva, el pensamiento de Rousseau acerca de la
soberana, hacindola dimanar "inmediatamente del pueblo, el que slo quiere
depositarla en sus representantes, dividiendo los poderes de ella en legislativo,
ejecutivo y judiciario... " (art. 5).
Principios semejantes se adoptan en la Primera Acta de la Independencia
Mexicana de 6 de noviembre de 1813, documento que contiene la declaracin
reivindicatoria de la soberana en favor de la "Amrica Septentrional", quedando "rota para siempre jams y disuelta la dependencia del trono espaol" y
estando capacitada "para establecer las leyes que ms le convengan para el
mejor arreglo y felicidad interior: para hacer la guerra y la paz, y establecer
alianzas con los monarcas y repblicas ... ". Como acertadamente comenta el
doctor de la Cueva, "Tres ideas resaltan en el Acta: primeramente, sus autores
declaran que la soberana corresponde a la nacin mexicana y que se encuentra usurpada: en segundo trmino, que quedaba rota para siempre jams la
dependencia del trono espaol; y en tercer lugar, que a la nacin
correspondan los atributos esenciales de la soberana: dictar las leyes
constitucionales, hacer la guerra y la paz y mantener relaciones
diplomticas."451
450
451
Op. cit., pp. 316 y 317.

Op. cit., p. 319.
El documento que con ms fidelidad acoge la teora rousseauniana de la

soberana es sin duda alguna la Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre
de 1824, a la que se le dio el nombre oficial de "Decreto Constitucional para la
Libertad de la Amrica Mexicana".
Aplicando la idea del ilustre ginebrino, su artculo 2 adscribi "la facultad

de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que ms convenga a la
sociedad", a la teleologa esencial de la soberana, concibindola tcitamente
como el mismo poder constituyente. Los atributos sustanciales que Rousseau
imput al poder soberano se proclaman en el artculo 3 del citado documento,
o sea, los de imprescriptibilidad, inalienabilidad e indivisibilidad. La radicacin
de la soberana la proyecta en el pueblo como elemento en que "reside
originariamente", encomendando su ejercicio a la "representacin nacional
compuesta de diputados elegidos por lo ciudadanos bajo la forma que
prescriba la Constitucin" (art. 5). La radicacin popular de la soberana la
infiere lgicamente la Constitucin de Apatzingn del principio que preconiza
en su artculo 4, en el sentido de considerar que el fin del Estado estriba en "la
proteccin y seguridad general de todos los ciudadanos, unidos
voluntariamente en sociedad", sin que el gobierno deba instituirse para
beneficiar "los intereses particulares de ninguna familia, de ningn hombre ni
clase de hombres". Se contiene en dicho precepto, adems, una categrica
declaracin sobre el poder constituyente" de la sociedad, ya que sta "tiene el
derecho incontestable a establecer el gobierno que ms le convenga, alterarlo,
modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad lo requiera". Sera
demasiado prolijo, aunque sumamente interesante, formular un comentario
exhaustivo acerca de la mencionada Constitucin en lo que atae a los
principios jurdicos, polticos y sociales que proclama, as como a las instituciones que implant. Su importancia como documento en que se plasma la
ideologa de la insurgencia mexicana dentro de un sistema preceptivo articuladamente lgico y metdico, as como su trascendencia histrica para la
confeccin de los posteriores cdigos constitucionales de nuestro pas, han
auspiciado con toda razn y merecimiento una rica literatura de investigacin
juridica.452 Por ende, cualquier examen o simple comentario que sobre la
Constitucin de Apatzingn se formulara, no sera sino la reiteracin, con diversidad expresiva, de las consideraciones que se contienen en los copiosos
estudios que forman dicha literatura, en cuya virtud nos contraeremos a reproducir las palabras que externan el juicio global que sobre ella emite el
distinguido maestro mexicano tantas veces citado.
"Creemos que en la historia constitucional, dice De la Cueva, no existe
otro conjunto de principios sobre la idea de la soberana del pueblo y sus
efectos que pueda compararse con las reglas recogidas en los artculos dos a
doce del Decreto; su armona y su belleza resultan incomparables y piden un
tributo de simpata, afecto y admiracin para sus autores, entre los cuales,
adems del capitn del Anhuac, se encuentran Bustamante, Quintana Roo,
Cos y Liceaga, entre otros ilustres juristas. En esos preceptos, como en los
anteriores de Morelos y en la Primera Acta de la Independencia, se advierte el
amor infinito por la libertad de los hombres y del pueblo y la decisin frrea
para destruir las cadenas que
452
Entre las obras monogrficas sobre la mencionada Constitucin destaca la que

public la Seccin de Coordinacin de Humanidades de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico y que constantemente hemos citado.
haba impuesto una monarqua desptica, que careca de justificacin ante la

razn y la conciencia y de sentido histrico.453
Otro estudioso del constitucionalismo mexicano, Miguel Gonzlez Avelar
sustenta interesantes opiniones acerca de la Constitucin de Apatzingn por
que a la idea de soberana concierne, afirmando al respecto que "El Decreto
1814 resuelve, en el texto de su captulo destinado a la soberana las diversas
opciones que se disputaban en el contenido de este concepto. A travs de una
serie de juicios, numerados como artculos, implanta las decisiones politicas
esenciales de toda nuestra historia constitucional. La misma carta fundamental
vigente, aun en reformas tan recientes como la que reconoce la ciudadana de
la juventud, prolonga la amplsima intencin de nuestros primeros
constituyentes. Define la soberana no como un poder aumentado e irresistible,
sino como 'la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que
ms convenga a los intereses de la sociedad, (artculo 2). Frente a la
comunidad internacional, la soberana se entiende regulada por 'el derecho
convencional de las naciones' bajo el principio de la igualdad jurdica de los
Estados. Por esto, el artculo 9 del Decreto contiene una condena que no
pareci hacer falta en la Declaracin francesa de 1789 --obra, al fin y al cabo,
de una nacin fuerte-, pero que era indispensable en la Constitucin de un
pueblo colonizado que aspiraba al pleno ejercicio de su voluntad soberana.
'Ninguna nacin tiene derecho, dice el precepto citado, para impedir a otra el
uso libre de su soberana. El ttulo de conquista no puede legitimar los actos de
fuerza'. Definidos as los aspectos interno y externo de la soberana, los
constituyentes abordan el debatido problema de su titularidad, y no vacilan en
postular que 'la soberana reside originalmente en el pueblo' (art. 5), frmula
cuya perdurable vitalidad la lleva hasta el artculo 39 de la Carta de Quertaro.
Y si la facultad soberana es potestad del pueblo, resulta consecuente que ste
tenga, organizado polticamente en sociedad, 'derecho incontestable a
establecer el gobierno que ms le convenga, alterarlo, modificarlo y abolirlo
totalmente cuando su felicidad lo requiera (art. 4)."454
Para concluir esta breve exploracin que por va recordativa hemos
emprendido en torno al concepto de soberana popular o nacional y que fue de
los principios ms slidos que proclam el ideario insurgente, debemos
observar que la idea de poder soberano, mutatis mutandis, se maneja en sus
lineamientos generales por casi todos los documentos jurdico-polticos que
registra la historia constitucional de Mxico. As, en el Reglamento Provisional
Poltico del Imperio Mexicano de 10 de enero de 1823 se declara que la nacin
mexicana es libre, independiente y soberana" (art. 5) ; el Acta Constitutiva de
453
Op, cit., p. 324 .
454
La Constitucin de Apat.zingn y OtTOS Estudios. Edicin 1973, pp. 51 y 52.
la Federacin expedida el 31 de enero de 1824, inspirndose en la Constitucin

de Apatzingn, considera que "La soberana reside radical y esencialmente en
la nacin, y por lo mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de
adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de gobierno y
dems leyes fundamentales que le parezcan ms conveniente para su
conservacin y mayor prosperidad, modificndolas o varindolas, segn crea
convenirla ms" (art. 3); la Constitucin Federal de 1824, aunque no contiene
ninguna definicin respecto del poder soberano, sus atributos y su radicacin,

expresa que "La nacin mexicana es para siempre libre e independiente del
gobierno espaol y de cualquiera otra potencia" (art. 1) y que "adopta para su
gobierno la forma de repblica representativa popular federal" (art. 4); en
cuanto a las Siete Leyes Constitucionales de 1836, segn afirma Jorge Carpizo,
"no contuvieron ningn artculo que se refiera a la soberana", agregando que
esta misin "fue una maniobra para no declarar que resida en una oligarqua,
ya que esta seudoconstitucin es marcadamente aristocrtica" 455 . La
Constitucin centralista de 36, como se sabe, se pretendi reformar en junio de
1840 por el "Congreso de la Nacin Mexicana cumpliendo la voluntad
manifestada por ella misma (?) en la declaracin que hizo el Poder Conservador
a nueve de noviembre de 1839". En el proyecto de reformas respectivo ya se
asent que la nacin mexicana es "una, soberana e independiente", sin indicar
en dnde reside la soberana, quiz por el motivo que seala el destacado
autor que acabamos de citar; las Bases de Organizacin Poltica de 1843 proclamaron que el poder constituyente radica en la nacin al travs del texto de
sus artculos 1 y 5 que disponen: "La Nacin Mexicana, en uso de sus
prerrogativas y derechos, como independiente, libre y soberana, adopta para
su gobierno la forma de repblica representativa popular" y "La suma de todo
el poder pblico reside esencialmente en la Nacin y se divide para su ejercicio
en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No se reunirn dos o ms poderes en una
sola corporacin o persona, ni se depositar el Legislativo en un individuo." La
Constitucin de 1857, segn dijimos, en sus artculos 39 y 41 describe a la
soberana con las mismas modalidades que la Constitucin vigente, toda vez
que estos preceptos pasaron casi textualmente al ordenamiento constitucional
actual. Por ende, la crtica que hemos formulado a las mencionadas
disposiciones de ste deben lgicamente hacerse extensivas a las de la Ley
Fundamental de 57, reiterando las condiciones en que se funda.456 Durante su
vigencia, nuestros tratadistas se ocuparon de estudiar la idea de soberana,
advirtindose en su pensamiento una tnica comn.
As, don Jos Mara del Castillo Velasco afirmaba: "El hombre, por su propia organizacin, es libre. Esa misma organizacin lo obliga a reunirse en sociedad con otros hombres, y por esta causa existen los pueblos y las naciones...
Siendo el hombre libre ... no puede abdicar su libertad, sin atentar a esa
organizacin que no puede contradecir. Por consiguiente, la sociedad, los
455
456
La Constitucin Mexicana de 1917. Edicin 1969, p. 230.
Hemos presentado un simple esquema respecto del concepto de soberana y sus

modalidades en los documentos constitucionales que se han reseado. No ha sido
nuestra intencin estudiarlo exhaustivamente en sus diferentes tratamientos
preceptivos. Este tpico se ha abordado profusamente en la literatura jurdico-poltica
mexicana, dentro de la que sobresalen las monografas de Jos Miranda (El Influjo
Poltico de Rousseau en la Independencia Mexicana); Jess Reyes Heroles (Rousseau y
el Liberalismo Mexicano); y Miguel de la Madrid Hurtado (La Soberana Popular en el
Constitucionalismo Mexicano), publicada en la obra denominada "Presencia de
Rousseau" de Coordinacin de Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1962.
pueblos, las naciones, que se forman de seres necesariamente libres, no

pueden tampoco abdicar su libertad. Y por esto todo pueblo, aunque est
avasallado y oprimido y consienta en la opresin, recobra la libertad en el
instante en que quiere recobrarla ...
Siendo libres el pueblo y la nacin, sta es soberana de s misma, y no
tiene otro superior ms que Dios, que es la fuente de la vida y de la libertad...
Pero qu es soberana? La soberana es la potestad suprema que nace de la
propiedad que el pueblo y el hombre tienen de s mismos, de su libertad y de
su derecho... As como Dios es el soberano de la creacin, el pueblo es el
soberano del pueblo y el hombre es el soberano del hombre; pero la soberana
del pueblo no restringe la soberana del hombre. Aqulla es la consecuencia de
sta; aqulla necesita de sta, y la soberana del hombre no es la consecuencia
de la soberana del pueblo, sino que se apoya y se defiende con las fuerzas
colectivas del pueblo ... "457
Para don Ramn Rodrguez, "La soberana, en su sentido filosfico, es
para un pueblo lo que para una persona la libertad individual... lo justo y
natural es que el ejercicio de la soberana corresponda a todos aquellos cuyas
facultades o intereses afecta este ejercicio. Estos son los hombres todos; luego,
todos ellos deben ser los depositarios de la soberana, que siguiendo la frase
adoptada por los publicistas, reside esencialmente en el pueblo." 458
Por su parte, don Mariano Coronado afirmaba que "Como uno de los atributos de la soberana es constituirse, claro se ve que puede el pueblo alterar o
modificar la forma del Gobierno cuando as le plazca. Pero justamente en razn
de que entendemos aqu por pueblo la nacin polticamente organizada,
creemos que esas modificaciones no han de hacerse sino segn las formas
constitucionales, es decir, interviniendo los cuerpos legisladores como en toda
enmienda constitucional... la reforma por medio de la revolucin, esto es por la
violacin de las reglas constitucionales, no puede emplearse sino en casos muy
raros, cuando lo exige imperiosamente el bien de la nacin y se lo niegan las
vas legales. Y an entonces nuestro Cdigo poltico no reconoce el derecho a
la insurreccin; ste es un derecho extraconstitucional."
En lo tocante a la representacin poltica del pueblo o nacin, Coronado
sostena que "siendo imposible en el pas, en razn de su grande extensin, la
democracia directa, los ciudadanos tienen que nombrar representantes para
desempear los cargos pblicos. Mas es preciso advertir que cuando los
poderes de una nacin ejercen actos de soberana, no pasa sta del pueblo a
sus representantes; pues siendo el pueblo, como repetidas veces hemos dicho,
en concepto de nuestro Cdigo fundamental, la nacin organizada
polticamente, los poderes pblicos se limitan a ejercer las funciones de aquella
soberana, a representar a la Nacin como un mandatario a un mandante, pero
no la privan, no pueden privarla de la mencionada soberana, que es lo que
457
Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano.
458
430 c Derecho Constitucional, p. 178.
constituye la personalidad de la misma nacin.459
459
Elementos de Derecho Constitucional Mexicano, pp. 118 a 121.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
381
CAPITULO CUARTO
TEORIA DE LA CONSTITUCION
SUMARIO: 1. Introduccin: A. El Derecho como elemento del Estado; B. La
finalidad del Estado; C. La justificacin del Estado; D. Los fines y la justificacin
del Estado mexicano. Sntesis rustrica.-II. Concepto y especies de
Constitucin.-III. La legitimidad constitucional: A. Exposicin del principio; B. La
legitimidad de la Constitucin de 1857; C. La legitimidad de la Constitucin de
1917.-IV. La deontologa constitucional.-V. Los factores reales de poder y las
decisiones fundamentales.- VI. La fundamentalidad y la supremaca de la
Constitucin: A. Consideraciones generales; B. El principio de supremaca en el
constitucionalismo mexicano.VII. El principio de rigidez constitucional.-VIII. La
reformabilidad constitucional: A. Las reformas en general j B. Las reformas a
los principios fundamentales.-IX. La inviolabilidad de la Constitucin. A.
Explicacin previa; B. El derecho a la revolucin; C. Interpretacin y alcance del
artculo 136 de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constitucin de
1857) .-X. La interpretacin constitucional: A. Generalidades; B. Mtodos de
interpretacin; C. Organos estatales de interpretacin constitucional;
D. Observaciones finales.
I. INTRODUCCIN
En vista de que la Constitucin es, prima facie, el ordenamiento fundamental y supremo en que se proclaman los fines primordiales del Estado y se
establecen las normas bsicas a las que debe ajustarse su poder pblico de
imperio para realizarlos, el estudio cabal de la misma no debe prescindir del
tratamiento de la finalidad estatal. En otras palabras, las constituciones
contemporneas, que ya han salido del marco escueto de la mera
estructuracin poltica, prescriben, a modo de principios teleolgicos de diversa
y variada ndole, los fines que cada Estado especfico persigue en el mbito
socio-econmico, cultural y humano del pueblo o nacin. Por consiguiente, el
poder pblico estatal, traducido dinmicamente en las funciones legislativa,
administrativa y judicial, tiene como propensin inherente a su naturaleza la
realizacin de dichos fines, o sea, de los principios constitucionales que los
preconizan, de donde se infiere que la finalidad del Estado equivale a la
teleologa de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental. En efecto,
todo ordenamiento constitucional tiene, grosso modo, dos objetivos
primordiales: organizar polticamente al Estado mediante el establecimiento de
su forma y de su rgimen de gobierno,
y sealarle sus metas en los diferentes aspectos vitales de su elemento humano, que es el pueblo o nacin. En el primer caso, la Constitucin es meramente
poltica y en el segundo es social, en cuanto que, respectivamente, fija las
normas y principios bsicos de la estructura gubernativa del Estado y marca
los fines diversos de la entidad estatal. En consecuencia, stos y el derecho
fundamental del Estado se encuentran inextricablemente unidos, en el sentido
de que la Constitucin los proclama como postulados teleolgicos que se recogen en sus preceptos, sirviendo al mismo tiempo como medio normativo para
que, por su aplicacin, el poder pblico estatal los alcance. Claramente se
advierte de estas breves consideraciones que la teora de la Constitucin debe
comprender, o al menos referirse, a la finalidad estatal que se actualiza en
mltiples fines especficos que cada Estado en particular persigue y que se
preconizan en su correspondiente ordenamiento jurdico o derecho fundamental. Por tanto, aludiremos a continuacin a ambos tpicos sucesivamente a
guisa de temas propeduticos de dicha teora.
A. El Derecho fundamental como elemento del Estado
Hemos aseverado reiteradamente que el derecho es otro de los
elementos formativos del Estado en cuanto que lo crea como suprema
institucin pblica y lo dota de personalidad. Pero al hablar en este caso del
derecho, lo circunscribimos al primario o fundamental, es decir, a la
Constitucin que se establece por el poder constituyente.
Para Carr de Malberg, sin embargo, el derecho no es anterior al Estado,
sino que ste lo produce, argumentando lo que a continuacin transcribimos:
"Qu debe pensarse de la teora que parte de la idea de que la soberana
constituyente reside en principio en el pueblo? Para apreciar el valor de esta
teora conviene considerar, ante todo, la primera Constitucin del Estado,
aquella en la cual se origin. Acabamos de ver que existe, respecto de esta
Constitucin inicial, una doctrina muy extendida que se esfuerza en descubrirle
una base jurdica y que pretende hallar dicha base en las voluntades
individuales de los hombres que componen la nacin. Pero esta doctrina se
basa en un error fundamental, que es de idntica naturaleza al que vicia la
teora del Contrato social. El error es, en efecto, creer que sea posible dar una
constitucin jurdica a los acontecimientos o a los actos que pudieron
determinar la fundacin del Estado y de su primera organizacin. Para que
semejante construccin fuera posible, sera preciso que el derecho fuese
anterior al Estado; y en este caso, el procedimiento creador de la organizacin
originaria del Estado podra considerarse como regido por el orden jurdico
383
preexistente a l. Esta creencia en un derecho anterior al Estado constituye el

fondo mismo de los conceptos emitidos en materia de organizacin estatal,
desde el siglo XVI al XVIII, por los juristas y los filsofos de la escuela del
derecho natural; inspir igualmente a los hombres de la Revolucin, pues,
como se vio antes, partiendo de la idea de un derecho natural es como llegaron
a formular, en la base de su obra constituyente, esas declaraciones de
derechos que, en su pensamiento, deban a la vez preceder y condicionar el
pacto social y el acto constitucional, al mismo tiempo que servirles
a ambos de fundamento. Pero, si bien no es posible discutir la existencia de

preceptos de moral y de justicia superiores a las leyes positivas, tambin es
cierto que estos preceptos, por su sola virtud o superioridad -aunque sta sea
trascendente- no podan constituir reglas de derecho, pues el derecho, en el
sentido propio de la palabra, no es sino el conjunto de las reglas impuestas a
los hombres en un territorio determinado, por una autoridad superior, capaz de
mandar con potestad efectiva de dominacin y de coaccin irresistible. Ahora
bien, precisamente esta autoridad dominadora slo existe en el Estado; esta
potestad positiva de mando y de coaccin es propiamente la potestad estatal.
Por lo tanto, se ve que el derecho propiamente dicho slo puede concebirse en
el Estado una vez formado ste, y por consiguiente, es intil buscar el fundamento o la gnesis jurdicos del Estado. Por ser la fuente del derecho, el
Estado, a su vez, no puede hallar en el derecho su propia fuente."460
Fcilmente se advierte que la tesis de Carr de Malberg deriva de una
confusin entre el Derecho primario o fundamental que crea al Estado y que se
implanta por el poder constituyente del pueblo o nacin, y el derecho secundario u ordinario que, segn hemos advertido, emana de la funcin legislativa
estatal realizada por sus rganos constituidos, es decir, previstos en el derecho
fundamental o Constitucin y a los cuales sta les adscribe, para tal efecto, un
conjunto de facultades o atribuciones que se llama competencia. Sin el derecho
fundamental no puede haber Estado, cuyo ser no pertenece al mbito ontolgico o real, sino al normativo. El Estado es, segn lo hemos expuesto, un
producto cultural, no una realidad social, como la nacin o pueblo. No es un
hecho sino una institucin con personalidad moral y todo ente institucional se
crea por el orden jurdico, que es, consiguientemente, su causa eficiente o
determinante. Carr de Malberg invierte esta relacin de causalidad y si se
aceptase su opinin, se tendra que concluir que el Estado, al preexistir al
Derecho, no es una institucin, sino una unidad real, confundindose con la na460
cin. Es verdad que el Estado, una vez producido crea el derecho, pero este
derecho es el ordinario o secundario y su gnesis deriva directamente del
poder pblico estatal, que es distinto del poder constituyente.
Esta afirmacin se corrobora en el pensamiento de Sieys, quien al
respecto afirma: "La Constitucin comprende a la vez la formacin y la
organizacin interiores de los diferentes poderes pblicos, su necesaria
correspondencia y su independencia recproca. Tal es el verdadero sentido de
la palabra Constitucin: se refiere al conjunto y a la separacin de los poderes
pblicos. No es la nacin la que se constituye, sino su establecimiento pblico
(Estado decimos nosotros). La nacin es el conjunto de los asociados, iguales
todos en derecho y libres en sus comunicaciones y en sus compromisos
respectivos. Los gobernantes, por el contrario, constituyen, en este nico
aspecto, un cuerpo poltico de accin social. Ahora bien, todo cuerpo precisa
organizarse, limitarse y, por consiguiente, constituirse. As, pues, y repitindolo
una vez ms, la Constitucin de un pueblo no es ni puede ser ms que la
constitucin de su gobierno y el poder encargado de dar las leyes lo mismo al
pueblo que al gobierno. Los poderes comprendidos en
el establecimiento pblico quedan todos sometidos a leyes, a reglas, a formas
que no son dueos de variar."461
Hemos sostenido hasta el cansancio que el poder constituyente incumbe
al pueblo o nacin como unidad real asentada en un cierto territorio. Ahora
bien, como la comunidad nacional carece de una inteligencia unitaria, es
incapaz, por s misma, de ejercer ese poder, o sea, de crear el derecho
fundamental o Contitucin. Slo en las antiguas democracias griegas toda la
ciudadana, reunida en asambleas pblicas, era susceptible de desempear el
poder Constituyente, ya que en ellas el nmero de ciudadanos era reducido y
el espacio territorial no exceda de la extencin geogrfica de la polis. Pero a
medida que el asiento fsico de las naciones se fue ensanchando y el nmero
de componentes creciendo, su "voluntad general", su soberana o poder
constituyente ya no pudieron ser ejercidos por ellas mismas. Surgi entonces,
como imperativo fctico, el fenmeno de la representacin poltica, la cual, en
ausencia de todo derecho anterior o contra un orden normativo preexistente,
no es susceptible de reputarse como institucin jurdica. Estas reflexiones nos
orillan a pensar que las asambleas constituyentes no han estado integradas,
generalmente, por representantes populares que hubiesen derivado su
investidura de sistemas jurdicos preestablecidos, sino de elecciones o
designaciones de hecho, lo que puede corroborarse prolijamente en la historia
poltica de la humanidad. A lo sumo, tales elecciones o designaciones pudieron
someterse a ciertas reglas fijadas unilateralmente por un caudillo o un grupo
de caudillos que, por dismiles y variadas circunstancias fcticas hayan
encabezado los movimientos o revoluciones tendientes a conquistar o
reivindicar el poder autodeterminativo nacional. La mencin de los sucesos
poltico-histricos que en diversos pases apoyan estos asertos, entraara una
461
Archives Parlementaires. Primera serie, volumen VIII, p. 259. Cita de Carr de

Malberg contenida en su obra Teora General del Estado, p. 1165.
385
relacin muy nutrida de ejemplos concretos. La observacin histrica y la

experiencia vital misma de los pueblos nos sugiere que la formacin del
derecho fundamental primario no obedeci a causas jurdicas, sino a motivos
de hecho, en los que han confluido mltiples y diversos factores sociales,
culturales, polticos, religiosos o econmicos, sin desdear la accin personal
de los jefes de los movimientos emancipadores o revolucionarios de los que
han brotado las constituciones. Dentro de una sucesin causal lgicamente
rigurosa, y que adems corresponde a la dinmica histrica, se concluye que la
fuente directa del Estado es el derecho fundamental primario y que ste, a su
vez, se produce por la interaccin de fenmenos de hecho registrados en la
vida misma de los pueblos y en los que fermenta y se desarrolla su poder
soberano de autodeterminacin que culmina en el ordenamiento
constitucional, y cuya expedicin proviene de una asamblea de sujetos que
ostentan la representacin poltica, no jurdica, de la nacin o de los grupos
nacionales mayoritarios.
Ahora bien, puede suceder que esa representacin no sea autntica, es
decir, que la asamblea constituyente no est integrada por genuinos
representantes populares o, inclusive, que el derecho primario fundamental no
provenga
de asamblea alguna sino de una autcrata, como el monarca absoluto o el "jefe

de Estado". Podra decirse que en estos casos tal derecho, al no emanar del
poder soberano del pueblo ni de sus legtimos representantes, es espurio, sin
que, por ende, sea la fuente del Estado. Sin embargo, aunque el multicitado
derecho no derive de ese poder, en el terreno histrico, aunque no en el
estrictamente terico, no puede sostenerse que en su validez real, en su observancia social, no tenga injerencia alguna la nacin. Si sta no se ha autodeterminado en un derecho que no proviene de su voluntad general o mayoritaria, si se le ha impuesto una forma estatal, legitima a uno y a otra por su
adhesin consciente y positiva, es decir, por una conducta activa que exprese
voluntariamente su acatamiento al orden jurdico-poltico que para ella ha sido
creado. Esa adhesin, que se conoce como legitimacin en la teora constitucional, descansa sobre un elemento colectivo de carcter sicolgico, pues la
conciencia popular admite que quien o quienes formaron el derecho fundamental primario y la institucin estatal que en ste se cre, son los sujetos en
quienes el poder respectivo reside, es decir, el verdadero "soberano". La hiptesis a que nos referimos se aplica exactamente a los estados monrquicos
absolutos, en relacin con los cuales el pensamiento poltico-teolgico
proclam que la soberana resida en la persona del rey, quien, al constituir
jurdicamente a la nacin mediante diversos ordenamientos que de su sola
voluntad emanada, creaba al Estado.
El principio de legitimacin ya asomaba en los primeros siglos del medioevo hispnico durante la poca visigtica, pues en el Fuero Juzgo se preconiz que los sbditos slo reconocan al rey como verdadero gobernante "si
ficiere justicia". Por otra parte, el recurso de "obedzcase pero no se cumpla"
del antiguo derecho espaol descansaba en el supuesto de que los manda-
mientos que se "obedecan", o sea, se escuchaban con respeto y veneracin,

eran los que provenan del rey, es decir, del verdadero soberano investido legtimamente con la facultad de expedirlos, sin que debieran "obedecerse" los
que ordenaba cualquier usurpador del poder.462
A guisa de aclaracin respecto de las consideraciones que acabamos de
formular, debemos subrayar que el Estado se crea en el derecho primario fundamental, es decir, en el derecho originario, cuya produccin responde a causas reales que actan en la vida histrica de los pueblos o naciones. Estas
causas, que a su vez obedecen a factores de diversa ndole, tienen como
objetivo comn la separacin de una comunidad nacional del seno polticojurdico de un Estado preexistente, o sea, su sustraccin, generalmente en vas
de hecho, de un rgimen de cuyo elemento humano forma parte. La llamada
"independencia poltica" de una nacin no implica sino el "querer" de sta para
autodeterminarse, emancipndose de un "status" que por diferentes motivos le
es refractario. Al lograr esa independencia, la nacin crea su derecho
fundamental primario u originario, sin que la causacin de ste, obviamente, se
condicione a ningn orden jurdico anterior. Por ello, hemos afirmado que ese
derecho no se establece por ninguna causa jurdica, sino que responde a
variados elementos metajurdicos concurrentes, como los hechos de diversa
ndole y los postulados ideolgicos que integran y sustentan, respectivamen los
movimientos emancipadores de una nacin. Como no existe derecho previo
que lo sujete, y en virtud de que la nacin por s misma, es decir, sin
representacin, no puede autodeterminarse, el orden jurdico fundamental
primario debe ser elaborado en su nombre por una asamblea constituyente
cuyos miembros se nombran, designan o eligen con vista a circunstancias
fcticas que recoge el acto de nombramiento, eleccin o designacin. Con
apoyo en esta consideracin, aseveramos que la representacin popular, en el
acto produccin de dicho orden jurdico, no es a su vez jurdica, sino poltica, o
sea, que su confeccin no est sujeta a reglas de derecho anteriores, mismas
que, por integrar el orden normativo repudiado por la nacin, pueden aplicarse.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que el orden jurdico
primario fundamental puede ser sustituido por la nacin en ejercicio del poder
soberano constituyente. En otros trminos, dicho orden no liga
irremisiblemente a la nacin, en el sentido de constreirla permanentemente a
vivir dentro de l. El poder constituyente tiene la posibilidad de ejercerse en
todo tiempo por la nacin. De no ser as, sta dejara de ser soberana por
enajenacin de este atributo a los rganos del Estado establecidos en el orden
jurdico primario y en el supuesto de que se les hubiese conferido la potestad
de cambiar o sustituir esencialmente ese orden.
Ahora bien, se presenta el problema consistente en determinar si la
sustitucin del multicitado orden trae aparejada la extincin del Estado que en
el se hubiese creado y la formacin de una nueva entidad estatal en el orden
sustituto. La respuesta es negativa, pues cuando la nacin se da otro u otros
derechos fundamentales en el recurso de su vida histrica, el Estado, que se
produjo en el derecho fundamental primario u originario, no desaparece como
462
Cfr. nuestra obra El Juicio de Amparo, captulo primero
387
institucin pblica suprema, en virtud de que lo nico que se trasmuta es la

forma estatal, la forma de gobierno o los fines del Estado, trasmutacin que
obedece a posturas ideolgicas que vaya imponiendo la evolucin de los
pueblos en el mbito social, poltico, econmico, cultural o religioso.
Sobre este problema Carr de Malberg brinda una solucin anloga al
afirmar: "Y no debe decirse que cualquier cambio de Constitucin supone un
nuevo pacto social, es decir, un acto que tuviera por objeto renovar el Estado,
pues, por una parte, la idea de contrato social, que es falsa en lo que se refiere
a la formacin de la Constitucin inicial del Estado, tampoco podra admitirse
respecto a sus constituciones posteriores. Por otra parte, el cambio de
Constitucin, aunque sea radical e integral, no indica una renovacin de la
persona jurdica Estado, ni tampoco una modificacin esencial en la
colectividad que en el Estado encuentra su personificacin. Mediante el cambio
de Constitucin se sustituye un antiguo Estado por una nueva individualidad
estatal. Una nueva Constitucin tampoco tiene por efecto engendrar una nueva
nacin; por lo concierne a la nacin francesa en particular, resulta superfluo
decir que su existencia, como cuerpo estatal, aparece como un hecho
consumado, cuyo origen
puede remontarse a una poca ms o menos antigua, pero que, en todo caso,
ya no depende, desde hace tiempo, de la voluntad de la autoridad
constituyente.
As pues, el poder constituyente no tiene por qu ejercerse aqu con
objeto de fundar de nuevo la nacin y el Estado, sino que simplemente se
limita a darle a un Estado, cuya identidad no se modifica y cuya continuidad
tampoco se interrumpi por ello, una nueva forma o estatutos nuevos. 463
B. La finalidad del Estado
La doctrina casi unnimemente habla de los "fines" del Estado. Nosotros
preferimos utilizar el concepto y el vocablo "finalidad", pues tratndose el Estado en general como idea jurdica abstracta, su objetivo es meramente formal,
sin contenido ideolgico, el cual es propio de los objetivos que los Estados en
particular histricamente se han sealado o se les ha atribuido por distintas
realidades polticas, sociales o econmicas o por las concepciones ideales.
La finalidad del Estado consiste en los mltiples y variables fines
especficos que son susceptibles de sustantivarse concretamente, pero que se
463
Op. cit., p. 1170.
manifiestan en cualesquiera de las siguientes tendencias generales o en su

conjugacin sinttica: el bienestar de la nacin, la solidaridad social, la
seguridad pblica, la proteccin de los intereses individuales y colectivos, la
elevacin econmica, cultural y social de la poblacin y de sus grandes grupos
mayoritarios, las soluciones de los problemas nacionales, la satisfaccin de las
necesidades pblicas y otras similares que podran mencionarse prolijamente.
Estas distintas tendencias son, como la finalidad genrica del Estado que las
comprende, de carcter formal, pues su ereccin en fines estatales depende de
las condiciones histricas, econmicas, polticas o sociales en que hayan
nacido o acten los Estados particulares surgidos en el decurso vital de la
Humanidad.
Debemos subrayar la idea de que el Estado no es un fin en s mismo,
sino un medio para que, a travs de l, se realice esa finalidad genrica en
beneficio de la nacin, que siempre debe ser la destinataria de la actividad
estatal o poder pblico. Hemos dicho, en efecto, que el Estado surge de la
nacin o pueblo como institucin suprema que se crea en el derecho
fundamental primario, que es la estructura normativa bsica en que se
organiza la comunidad nacional. En tal derecho, sta plasma sus designios o
aspiraciones de muy diversa ndole, que se recogen en preceptos jurdicos
como postulados o principios teleolgicos, para cuya consecucin forma el
Estado, asignndole sus fines especficos que deben realizarse mediante el
poder pblico. Por ello, la finalidad del Estado no puede ser ajena, y mucho
menos contradictoria u opuesta, a la finalidad de la nacin, pudiendo afirmarse
que entre una y otra existe una relacin de identidad que comprende tambin
al derecho fundamental o Constitucin. Conforme a esta consideracin, los
fines especficos de cada Estado son los mismos fines especficos de cada
derecho fundamental, de lo que se colige, en sustancia, que el poder pblico
no es sino el medio dinmico para la actualizacin permanente de ese derecho.
Al formular estas apreciaciones hemos procurado no invadir ningn
terreno ideolgico, es decir, hemos tratado de evitar el sealamiento de fines
especficos de contenido sustancial o material al Estado en general, lo que en
estricta lgica es imposible, ya que tales fines siempre estn sujetos al tiempo
y al espacio y condicionados por una multitud de circunstancias concretas
variables, segn dijimos. Tampoco podemos, en cuanto al concepto abstracto
de Estado, ponderar su finalidad genrica desde el punto de vista valorativo o
axiolgico, pues esta actitud intelectiva slo es posible frente a determinados
fines no formales de cada Estado en especial. A nuestro modesto entender, la
diversidad de teoras sobre los fines del Estado obedece a una sustitucin
epistemolgica, consistente en un enfoque equivocado del problema. Al tratar
acerca de la finalidad genrica del Estado en s, no se puede asignarle
rechazarle un substratum determinado, ya que esa finalidad es formal, de
contenido variable, como tambin son formales sus distintas tendencias que
hemos enunciado. Por ende, imputar al Estado en general, es decir, al Estado
a-temporal y a-especial, fines especficos con un contenido determinado,
significa el error de atribuirle un objetivo teleolgico poltico, social, econmico
o cultural, que nicamente es referible a los Estados en particular, o sea
Estados histricamente dados o a los tipos ideales de Estado.
389
Si se recorre el pensamiento expuesto por los ms distinguidos

tratadistas de la Ciencia Poltica, se advertir fcilmente ese error, pues cada
uno adopta diferente punto de vista en la atribucin de fines especficos al
Estado, tales como el econmico y utilitario, el eudemonista, el tico, el
teolgico y el jurdico. As, verbigracia, para Adam Smith el fin del Estado
consiste en defender a la sociedad de todo acto de violencia o invasin parte
de otras sociedades, en proteger a cada individuo en la sociedad contra la
injusticia de cualquier otro y en crear y sostener ciertas obras pblicas y ciertas
instituciones que el inters privado no podra establecer jams, porque sus
rendimientos compensaran el sacrificio exigido a los particulares"; para
Blunschtli, el fin verdadero y directo del Estado es el desarrollo de las
facultades de la nacin, el perfeccionamiento de su vida por una marcha
progresiva que no se ponga en contradiccin con los destinos de la humanidad,
deber moral y poltico entendido"; para Burgess, el fin prximo del Estado es el
gobierno y la libertad, y el fin secundario el perfeccionamiento de la
nacionalidad, y el fin ltimo la perfeccin de la humanidad, la civilizacin del
mundo y el Estado universal; para Stahl, la misin del Estado se funda en el
servicio de Dios; para Locke, fin estatal estriba en la seguridad de la propiedad
privada; para Platn, el fin del Estado es la realizacin de la justicia, que es la
virtud toral; para Aristteles dicho fin consiste en la obtencin del bien material
y moral eudemonia-;
para los pensadores de los siglos XVIII y XIX,
encabezados por Kant, el fin del Estado es la realizacin del derecho objetivo;
para Laski, el Estado es una organizacin para "facilitar a la masa de hombres
la realizacin del bien social en la ms amplia escala posible"; segn Jellinek,
los fines del Estado implican actividades exclusivas para la proteccin de la
comunidad y sus miembros, para la conservacin interior de s mismo y el
mantenimiento de sus modos de obrar, y para la formacin y sostenimiento del
orden jurdico, y actividades concurrentes, que nacen del hecho de que,
partiendo de la evolucin histrica y de las
concepciones dominantes, el Estado est llamado a mantener una relacin con

los intereses solidarios humanos, relacin condicionada por su propia naturaleza".464 Huelga decir que para Marx y Lenin, el Estado es un aparato o instrumento coercitivo, de fuerza, para mantener la explotacin de obreros y campesinos por parte de los capitalistas, o sea, de los detentadores de los medios de
produccin econmica.
Sera tedioso exponer, aun siquiera sucintamente, los fines que cada
doctrinario realista o idealista adscribe al Estado, pues adems de estimar
464
Citas tomadas de las obras de Adolfo Posada (Derecho Poltico, tomo I, pp. 265 a
281) y de Jorge Jellinek (Teora General del Estado, captulo octavo).
intil tal exposicin, sta no vendra sino a corroborar lo que hemos expresado,
a saber: que tratar de dar un contenido sustantivo a la finalidad genrica de la
entidad estatal como institucin abstracta, significa sujetarla a las condiciones
variables de tiempo y espacio, es decir, extraer al Estado del plano de generalidad en que la teora debe estudiarlo para otorgarle una dimensin concreta y
concebir su teleologa segn el muy particular modo de pensar de cada autor,
o sea, para encerrarlo en el subjetivismo regido siempre por ideologas
individuales.
Enfatizando que el fin del Estado se reduce a un solo objetivo
consistente en realizar el derecho fundamental en todos sus aspectos, se
concluye que ese fin est condicionado a los mismos imperativos de diversa
ndole que determinan la creacin del propio derecho, pues el poder pblico,
mediante el cual se pretende obtener positivamente, no puede rebasar el
orden jurdico bsico que organiza a la entidad estatal. El Estado no puede
perseguir ningn fin que est en contra, al margen o sobre el derecho bsico o
Constitucin. Suponer lo contrario entraara preterir o quebrantar el orden
jurdico fundamental que estructura al Estado y determina su teleologa. No
creemos que sea una osada afirmar, por tanto, que entre el fin social del
derecho fundamental y el fin del Estado hay una identidad. Ahora bien,
atendiendo a la naturaleza normativa vinculatoria del derecho, ste debe
tomar en cuenta dos elementos que necesariamente se registran en la realidad
social, como son los intereses individuales y los intereses colectivos que
concurren en la nacin, para establecer entre ellos un justo equilibrio y en cuya
procuracin estriba el fin del Estado.
En efecto, adems del individuo, existen en el seno de la convivencia humana esferas de intereses que pudiramos llamar colectivos, es decir,
intereses que no se contraen a una sola persona o a un nmero limitado de
sujetos, sino que afectan a la sociedad en general o a una cierta mayora social
cuantitativamente indeterminada. Frente al individuo, pues, se sita el grupo
social; frente a los derechos de aqul, existen los derechos sociales. Estas dos
realidades, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por
ende, una compatibilizacin, la cual debe realizarse por el propio orden jurdico
de manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos como los que
han registrado en la historia humana contempornea diversos regmenes
estatales.
A ttulo de reaccin contra el sistema absolutista, que consideraba al
monarca como el depositario omnmodo de la soberana del Estado, como
rplica la desigualdad social existente entre los hombres desde un punto de
vista estrictamente humano, los socilogos y polticos del siglo XVIll en Francia
principalmente, tales como Rousseau, Voltaire, Diderot, etc., observando las
iniquidades de la realidad, elaboraron doctrinas que preconizaban la igualdad
humana. Como contestacin a la insignificancia del individuo en un Estado
absolutista, surgi la corriente jurdico-filosfica del jusnaturalismo (aun
cuando en pocas anteriores, desde el mismo Aristteles, a travs de filosofa
escolstica, y hasta los pensadores del siglo XVIII, ya se haba hablado de un
derecho natural), que proclam la existencia de derechos congnitos al
hombre superiores a la sociedad. Tales derechos deberan ser respetados por
391
el orden jurdico, y es ms, deberan constituir el objeto esencial de las

instituciones sociales. El jusnaturalismo, por ende, exalt a la persona humana
hasta el grado de reputarla como la entidad suprema de la sociedad, en aras
de cuyos intereses debera sacrificarse todo aquello que implicara una merma
o menoscabo para los mismos. De esta guisa, los diversos regmenes jurdicos
que se inspiraron en la famosa Declaracin de los Derechos del Hombre y
Ciudadano de 1789, eliminaron todo lo que pudiera obstruccionar la seguridad
de los derechos naturales del individuo, forjando una estructura normativa de
las relaciones entre gobernantes y gobernados con un contenido
eminentemente individualista y liberal. Individualista porque, como ya dijimos
consideraron al individuo como la base y fin esencial de la organizacin estatal;
y liberal, en virtud de que el Estado y sus autoridades deberan asumir una
conducta de abstencin en las relaciones sociales, dejando a los sujetos la
posibilidad de desarrollar libremente su actividad, la cual slo se limitaba por el
poder pblico cuando el libre juego de los derechos de cada gobernado
originaba conflictos personales. Fiel a la idea de no obstaculizar la actuacin de
cada miembro de la comunidad, el liberal-individualismo proscribi todo
fenmeno de asociacin, de coalicin de gobernados para defender sus
intereses comunes, pues se deca que entre el Estado como suprema persona
moral y poltica y el individuo no deberan existir entidades intermedias. Esta
tesis individualista pura, en su implicacin estricta o rigurosa, ha tendido a
reputar a la sociedad y al Estado como realidades distintas de las entidades
individuales. Por necesidad sociolgica y jurdica el individualismo clsico no se
atrevi a proclamarse antisocial o antiestatal, es decir, proscriptor de la
sociedad y del Estado, aunque su natural inclinacin lo condujera al
anarquismo, como expresin culminatoria de su postura. Segn afirma
Solages:465 "La sociedad no se le presenta (al individualismo), sino como una
yuxtaposicin de individuos, una suma o un agregado. Nada hay en ella, por
consiguiente, que sea fuente de unidad real."
Como toda postura extremista y radical, el liberal-individualismo incidi
en errores tan ingentes, que provocaron una reaccin ideolgica tendiente a
concebir
la finalidad del Estado en un sentido claramente opuesto. Los regmenes

liberal-individualistas proclamaron una igualdad terica o legal del individuo;
asentaban que ste era igual ante la ley, pero dejaron de advertir que la desigualdad real era el fenmeno inveterado que patentemente se manifestaba
dentro del ambiente social. No todos los hombres estaban colocados en una
misma posicin de hecho, habindose acentuado el desequilibrio entre las capacidades reales de cada uno merced a la proclamacin de igualdad legal del y
del abstencionismo estatal. El Estado, obedeciendo al principio liberal del laissez faire, laissez passer; tout va de lui-meme, dejaba que los hombres actuaran
libremente, teniendo su conducta ninguna o casi ninguna barrera jurdica; las
nicas limitaciones a la potestad libertaria individual eran de naturaleza
eminentemente fctica. De esta manera, era ms libre el sujeto que gozaba de
465
Coleccin de Estudios Sociales, Personas y Sociedad. Traduccin de Hctor Gonzlez

Uribe. "Editorial Jus", 1947, p. 109.
una posicin real privilegiada, y menos libre la persona que no disfrutaba de

condiciones de hecho que le permitieran realizar sus actividades conforme a
sus intenciones y deseos. Al abstenerse el Estado de acudir en auxilio y
defensa de los fcticamente dbiles, consolid la desigualdad social y permiti
tcitamente que los poderosos aniquilaran a los que no estaban en situacin de
combatirlos en las diversas relaciones sociales. Tratar igualmente a los desiguales fue el gravsimo error en que incurri el liberal-individualismo como
sistema radical de estructuracin jurdica y social del Estado.
Las consecuencias de hecho que de tal rgimen se derivaron fueron
aprovechadas para la proclamacin de ideas colectivistas o totalitarias, al
menos en el terreno econmico, manifestndose abiertamente opuestas a las
teoras individualistas y liberales. El individuo, segn el totalitarismo, no es ni
la nica ni mucho menos la suma entidad social. Sobre los intereses del
hombre en particular existen intereses de grupo, que deben prevalecer sobre
los primeros. En caso de oposicin entre la esfera individual y el mbito
colectivo, es preciso sacrificar al individuo, que no es, para las ideas
totalitarias, sino una parte del todo social cuya actividad debe realizarse en
beneficio de la sociedad. Como sta persigue fines especficos, los objetivos
individuales deben ser medios para realizarlo, dejando de ser la persona
humana, por tal motivo, un autofin, para convertirse en un mero conducto de
consecucin de las finalidades sociales, variables segn el tiempo y el espacio
y de hecho impuestas por gobiernos ocasionales. Al individuo, por ende, le est
prohibido desplegar cualquiera actividad que sea no slo opuesta, sino
diferente, de aquella que se estime en el totalitarismo como idnea para lograr
tales fines sociales especficos.
"Lo que caracteriza la forma sociolgica de los regmenes totalitarios,
dice Solages466, es que la colectividad anuncia la pretensin de regir toda la
actividad de los individuos, a la que subordina estrechamente en todos los
dominios. El poder que la misma reivindica no es solamente reglamentario,
sino que quiere dirigir e inspirar hasta la actividad intelectual y moral de los
ciudadanos y obtener por la educacin un conformismo general segn el tipo
determinado de
antemano." "Los individuos -y las diversas sociedades particulares a las
pueden pertenecer y de cuya trama se compone la sociedad entera- son
considerados, en estos sistemas, como las partes de un todo y este todo es
concebido como un organismo nico en el que las clulas no gozan de una
autonoma verdadera. Estos diversos elementos le estn subordinados. Por
consecuencia, las personas son para la sociedad como las partes para el todo:
estn relegadas al rango de medios al servicio del fin social."
"Para el transpersonalismo (como suele denominarse en la filosofa
jurdico-poltica al totalitarismo estatal o colectivismo social), que se centra
axiolgicamente en la colectividad, el individuo aparece como un producto
466
Op. cit., pp. 119, 121 y 122.
393
efmero, de escasa o nula importancia: un sinnmero de individuos vienen y se

van de la colectividad. En ella, los individuos slo estn para ser soportes y
agentes de la vida superior de la 'totalidad', para llevarla, promoverla y
elevarla. Desde el punto de vista de los valores, el individuo no viene en
cuestin: es mera materia de formaciones superiores. Slo tienen importancia
los fines de la colectividad y el proceso de sta. El individuo slo adquiere valor
en la medida en que mueve ese proceso y sirve a esos fines de la 'totalidad';
su relevancia axiolgica deriva nicamente del valor que represente para la
colectividad y para el
proceso de la historia. Incluso las ms grandes
personalidades tienen valor slo por razn de la 'totalidad' colectiva. Se ha
llegado a decir por la concepcin transpersonalista, que la colectividad slo
soporta a los individuos cuya conducta se ajusta totalmente a los fines de ella,
debiendo destruir a los inservibles y a los disidentes."467
Las tesis extremistas que propugnan ideas orientadoras de la finalidad
del Estado y del orden jurdico, como el liberal-individualismo, y el colectivismo
(transpersonalismo o totalitarismo), basadas en una observacin parcial de la
realidad social, necesariamente incuban una ideologa sinttica a la manera
hegeliana que, admitiendo y rechazando respectivamente los aciertos y errores
radicales de la tesis y de la anttesis, se integra con un contenido eclctico que
atingentemente explica y fundamenta la posicin de las entidades individual y
social como elementos que deben coexistir y ser respetados por el Derecho.
Descartado el liberal-individualismo clsico como ideologa poltico-jurdica, que
erigi al gobernado particular en el objeto esencial de tutela por parte de las
instituciones de derecho y vedaba a la accin gubernativa toda injerencia en
las relaciones sociales que no tuviera como finalidad evitar pugnas o conflictos
entre las actividades libres de los individuos, desconociendo correlativamente
otras esferas reales que no se resumiesen en la personalidad humana
especfica; eliminando tambin el colectivismo que, como tesis opuesta a la
anteriormente mencionada, despojaba al sujeto de sus fundamentales
prerrogativas como ser humano, para convertirlo en un conducto de realizacin
de los fines sociales o estatales generalmente impuestos por la inclinacin
poltica de gobiernos perecederos, en la actualidad, dentro de los sistemas
democrticos,
se va perfilando la doctrina del bien comn, que, como
veremos, no es sino la adecuada y debida sntesis entre la postura liberalindividualista y colectivista.
El concepto de bien comn no es, sin embargo, de elaboracin reciente.
Ya Aristteles y Santo Toms de Aquino lo empleaban en sus doctrinas
polticas, estimndolo el doctor anglico como el fin a que deban tender todas
las leyes humanas. No obstante, el bien comn se ha revelado como una idea
inexplicada en el pensamiento poltico de todos los tiempos, dndose por supuesto sin definirse o al menos, sin explicarse. Es cierto que el ilustre estagirita
consideraba como "bien" aquello que apetece el hombre; pero esta consideracin, ms propiamente formulada en el terreno moral que en el social, no nos
467
Recasns Siches. Filosofa del Derecho, pp. 305 y 306.
resuelve el problema poltico que estriba en fijar el alcance de dicho concepto y

de su actualizacin como finalidad del Estado.
El bien comn es, ante todo, un concepto sinttico, o sea, implica la
aceptacin eidtica armoniosa de los aciertos de la tesis y de la anttesis
teleolgica del Estado. Por ello, no se fundamenta en el individualismo ni en el
colectivismo excluyentemente; y como fin verdadero de la organizacin y
funcionamiento estatal , debe atender a las dos esferas reales que
ineluctablemente se registran en la sociedad: la particular y la colectiva o de
grupo. Con vista al carcter sinttico del bien comn, tanto como ente de razn
como bajo el aspecto tico-poltico, aqul necesariamente debe abarcar, en
una pretensin de tutela y fomentacin, a las entidades individuales y a las
sociales propiamente dichas, implicando una concordancia entre los desiderata
de ambas. Ahora bien, cmo se revela dicha sntesis? Siendo la libertad un
factor consubstancial a la personalidad del hombre, el orden jurdico debe
reconocerla o, al menos, no afectarla esencialmente a travs de sus mltiples
derivaciones especficas. Por tanto para pretender realizar el bien comn, el
Derecho debe garantizar una esfera mnima de accin en favor del gobernado
individual. De esta guisa, el bien comn se revela, frente al individuo, como la
permisin que el orden jurdico de un Estado debe establecer en el sentido de
tolerar al gobernado el desempeo de su potestad libertaria a travs de
variadas manifestaciones especiales que se consideran como medios
indispensables para la obtencin de la felicidad personal: libertad de trabajo,
de expresin del pensamiento, de reunin y asociacin, de comercio, etc. De
esta suerte, las diferentes facetas de la libertad individual natural, de simples
fenmenos fcticos, se erigen por el derecho objetivo y en acatamiento de
principios ticos derivados de la naturaleza del ente humano, en derechos
pblicos subjetivos.
Ahora bien, tal permisin no debe ser absoluta, ya que el Derecho, como
esencialmente normativo, al regular las relaciones sociales, forzosamente
limita la actividad de los sujetos de dicho vnculo. Por ende, para mantener el
orden dentro de la sociedad y evitar que sta degenere en caos, la norma debe
prohibir que la desenfrenada libertad individual origine conflictos entre los
miembros del todo social y afecte valores o intereses que a ste corresponden.
Tal prohibicin debe instituirse por el Derecho atendiendo a diversos factores
que verdaderamente y de manera positiva la justifiquen. En consecuencia, todo
rgimen jurdico que aspire a realizar el bien comn, al consignar la permisin
de un mnimo de actividad individual, correlativamente tiene que establecer
lmites o prohibiciones al ejercicio absoluto de sta para mantener el orden
dentro de la sociedad y preservar los intereses de la misma o de un
grupo social determinado. En este sentido, pues, el bien comn se ostenta

como la tendencia esencial del Derecho y de la actividad estatal a restringir el
desempeo ilimitado de la potestad libertaria del sujeto.
395
Pues bien, adems de las esferas jurdicas individuales existen mbitos

sociales integrados por los intereses de la colectividad, por lo que el sujeto no
es ni debe ser el nico y primordial pupilo del orden jurdico. El individuo debe
desempear su actividad no slo enfocndola hacia el logro de su felicidad
personal, sino dirigindola al desempeo de funciones sociales. El hombre no
debe ser la persona egosta que exclusivamente vele por sus propios intereses.
Al miembro de la sociedad como tal, se le impone el deber de actuar en
beneficio de la comunidad bajo determinado aspectos, imposicin que no debe
rebasar en detrimento del sujeto ese mnimo de potestad libertaria que sea
factor indispensable para la obtencin del bienestar individual. Es inconcuso
que el orden jurdico ha salido ya de los estrechos lmites que le demarcaba el
sistema liberal-individualista, y ello se revela patentemente en el concepto y
funcin de la propiedad privada. En efecto, sta ya no es un derecho absoiluto
bajo la idea romana, segn la cual el propietario estaba facultado para usar,
disfrutar y abusar de la cosa, sino un elemento que debe emplear el dueo
para desplegar una funcin social, cuyo no ejercicio o indebido uso origina la
intervencin del Estado, traducida en diferentes actos de imposicin de
modalidades o, inclusive, en la expropiacin.
Por tanto, bajo este tercer aspecto, el orden jurdico que tienda a
conseguir el bien comn puede vlidamente imponer al gobernado
obligaciones que Duguit denomina individuales pblicas, puesto que las
contrae el sujeto favor del Estado o de la sociedad a que pertenece. Es
evidente que la imposicin de tales obligaciones debe tener como lmite tico
el respeto a la esfera mnima de actividad del gobernado, a efecto de no
imposibilitar a ste para realizar su propia finalidad vital, pues si la tendencia
impositiva estatal fuese irrestricta, se despojara a la persona de la categora
de ente autoteleolgico, y se gestaran regmenes autocrticos que
necesariamente generan la desgracia de los pueblos, al hacer incidir a sus
componentes individuales en la infelicidad.
La verdadera igualdad que debe establecer el Derecho se basa en el
principio que enuncia un tratamiento igual para los iguales y desigual para los
desiguales. El fracaso del liberal-individualismo clsico, tal como se concibi en
la ideologa de la Revolucin francesa, obedeci a la circunstancia de que se
pretendi instaurar una igualdad terica, desconociendo las desigualdades
reales, lo que origin en la prctica el desequilibrio social y econmico, que
increment a las corrientes colectivistas, conforme lo hemos expresado. Pues
bien, como el establecimiento de una igualdad real es un poco menos que
imposible de lograr, la norma jurdica debe facultar al poder estatal para
intervenir en las relaciones sociales, principalmente en las de orden
econmico, a fin de proteger a la parte que est colocada en una situacin de
desvalimiento. Tal acontece, por ejemplo, en el mbito obrero-patronal, en el
que el Estado tiene injerencia, a travs de variados aspectos, para preservar a
la parte dbil en la
relacin de trabajo, situndola en una posicin de verdadera igualdad real a

travs de las denominadas garantas sociales.
El desidertum consistente en implantar la igualdad real en la sociedad
no debe ser otra cosa que uno de los fines del orden jurdico y del Estado. Por
ello, si se pretende lograr el bien comn en un Estado, es menester que tal
objetivo se consuma simultneamente con los dems que hemos apuntado, de
lo que se concluye que un rgimen de derecho que merezca ostentar positivamente el calificativo de verdadero conducto de realizacin del bien comn,
no debe fundarse o inspirarse en una sola tendencia ideolgica generalmente
parcial, y por ende, errnea, sino tener como ideario director todos aquellos
postulados o principios que se derivan de la observacin exhaustiva de la realidad social y que tienden a preservar y fomentar, en una adecuada armona,
tanto a las entidades individuales como los intereses y derechos colectivos.
De lo brevemente delineado con anterioridad, podemos inferir que el
bien comn es una sntesis teleolgica del orden jurdico y del Estado,
condensndose en varias posturas ticas en relacin con diferentes realidades
sociales. As, frente al individuo, el bien comn se revela como un
reconocimiento o permisin de las prerrogativas esenciales del sujeto,
indispensables para el desenvolvimiento de su personalidad humana, a la par
que como la prohibicin o limitacin de la actividad individual respecto de
actos que perjudiquen a la sociedad o a otros sujetos de la convivencia
humana, imponiendo al gobernado determinadas obligaciones cuyo
cumplimiento redunde en beneficio social. Por otra parte, frente a los intereses
colectivos, el bien comn debe autorizar la intervencin del poder pblico en
las relaciones sociales para preservar los intereses de la comunidad o de los
grupos desvalidos, con tendencia a procurar una igualdad real, al menos en la
esfera econmica. Es evidente que esta sntesis teleolgica, que no implica
sino la necesaria armona de diferentes y concurrentes imperativos ticos del
orden jurdico estatal y de la misma actividad del Estado, debe establecer
siempre el justo equilibrio entre sus finalidades parciales, de tal manera que no
se menoscabe esencialmente ninguna de las esferas reales cuya subsistencia y
garanta se pretenda. Cuando dicha justa armona no se logra, el rgimen del
Estado degenera en extremismos absurdos e inicuos que envilecen y
prosternan en la miseria a los pueblos o, al menos, imposibilitan la realizacin
del bien comn en los trminos ya anotados. As, verbigracia, si se desconocen
lo intereses colectivos, si se considera, como lo hizo el liberal-individualismo,
que el hombre en particular es el objeto y apoyo de las instituciones sociales,
se sientan las bases para la gestacin de una desigualdad portentosa, a la par
que, por el contrario, si se erige a la entidad social o a la colectividad en el
factrum de la teleologa jurdica, se consolida la autocracia ms tirnica por
virtud de una supuesta y casi siempre fantica representacin del Estado en un
solo individuo que recibe distintas denominaciones (totalitarismo autocrtico).
De todo lo aseverado con antelacin, la conclusin que se evidencia
estriba en que el bien comn no consiste exclusivamente en la felicidad de los
individuos como miembros de la sociedad, ni slo en la proteccin y fomento
397
de
los intereses y derechos del grupo humano, sino en una equilibrada armona
entre los desiderata del hombre como gobernado y las exigencias sociales y
estatales.468
Como el bien comn se presenta bajo diferentes aspectos concurrentes
468
La implicacin simplista del "bien comn" en la equilibrada armona a que acabamos de hacer
alusin, plantea, sin embargo, la interesante cuanto complicada cuestin filosfica-sociolgica de
si el individuo es para la sociedad o si sta es para aqul. Abordar el estudio de dicha cuestin
rebasara los lmites del presente libro. No obstante y atendiendo a que se de un problema en
cuya solucin atingente estriba el destino politico, jurdico y social de la Humanidad, no podemos
eludir la formulacin de algunas someras consideraciones sobre el particular.
As como no es posible concebir al hombre aislado, sin la convivencia entre sus semejantes
tampoco es dable imaginarse a la sociedad sin hombres. Es ms, el "todo social" es, en ese un
conjunto de individuos unidos por relaciones de diferente especie, partcipes de anlogas
necesidades y aspirantes a los mismos objetivos generales. De ah que la sociedad, como
"totalidad humana", sea el summum unitario de los individuos que la componen, en cuya virtud
teleologa social se integra con el cmulo de fines particulares de todos y de cada uno de sus
miembros. Ahora bien, si la tendencia natural del hombre consiste en obtener su felicidad, debe
constituir evidentemente el objetivo mismo de la sociedad; es decir, para que una sociedad sea
feliz, es menester que sus miembros componentes lo sean, ya que denotara una insalvable
aberracin la circunstancia de que el "todo" tuviese una teleologa no solo diferente, sino
opuesta a la de las partes que lo forman.
Precisamente por la imposibilidad de que el hombre aislado, sin nexos permanentes con sus
semejantes, realice sus fines vitales, o sea, se desenvuelva como persona a travs de mltiples
aspectos, ha surgido la sociedad como expresin de solidaridad y reciprocidad entre los
individuos. De esta guisa, los llamados "fines sociales" no son sino la convergencia de los fines
particulares de los miembros de la comunidad e implican, por ende, la propensin hacia el logro
del bienestar colectivo, o sea, de todos y cada uno de los individuos componentes de la
sociedad. En otras palabras, no puede concebirse que la sociedad, como conjunto, persiga fines
diferentes de los que importan los objetivos particulares de sus miembros integrantes. Por
consiguiente al hablarse de "intereses" o "derechos sociales", en esencia se alude a los intereses
y derechos individuales conjuntivos de los miembros de la sociedad. En estas condiciones, la
oposicin entre inters o derecho individual y un inters o derecho social, en el fondo equivale a
la contraposicin entre lo singular y lo plural o entre lo particular y lo general, es decir, entre lo
minoritaro y lo mayoritario, ya que la sociedad, como una entidad ficticia, deshumanizada, no es
concebible ni tampoco imaginable con "derechos" o "intereses" ajenos a los que corresponden a
todos sus miembros o a la mayora de ellos. De lo que brevemente hemos expuesto se infiere
que la "equilibrada armonia" a que hicimos mencin, en substancia denota la compatibilizacin
entre los intereses o derechos de los pocos con los intereses o derechos de los muchos, o sea,
entre las singularidades y las pluralidades o entre las minoras y las mayoras dentro de
conglomerado humano.
denotan una sntesis de diversas tendencias del orden jurdico y del Estado, se
suscita la cuestin consistente en determinar los lmites de operatividad de
cada una de aqullas. En otros trmino, surge el problema de precisar el
alcance y contenido de las distintas exigencias en que se condensa el bien
comn, con mira a las realidades sociales de que ya hablamos.
Determinar hasta qu punto debe el orden jurdico limitar la actividad y
esfera de lo particulares y hacer prevalecer frente a stos los intereses y
derechos sociales, es un problema muy complejo que no es posible resolver a
priori. Slo nos es dable afirmar, no a guisa de contestacin, sino como mera
orientacin para posibles soluciones a tal cuestin, que la demarcacin de las
fronteras entre los diferentes objetivos del bien comn, cuya realizacin
produce una sinergia de factores individuales y colectivos, nunca debe rebasar
una rbita mnima de subsistencia y desenvolvimiento atribuida a las
realidades
individual y social. Dicho de otra manera, en el afn de proteger autnticos
intereses de la sociedad, bajo el deseo de establecer en el seno de la misma
una verdadera igualdad real mediante un intervencionismo estatal en favor de
los grupos desvalidos, no se debe restringir a tal grado el mbito de actividad
de la persona humana, que impida a sta realizar su propia felicidad individual.
Ahora bien, como los intereses sociales, como las exigencias privativas
de cada Estado, como las deficiencias, vicios y errores que se deben corregir
en cada rgimen histricamente dado para procurar el bienestar y el progreso
de un pueblo, varan por razones temporales y espaciales, es evidente que no
puede aducirse un contenido universal de bien comn a travs de cada uno de
lo aspectos sintticos que ste presenta. Por ende, para fijar dicho contenido
hay que atender a una multitud de factores propios de cada nacin, tales como
la idiosincrasia del pueblo, la tradicin, la raza, la problemtica social,
econmica, cultural, etc., pero siempre respetando, sin embargo, la rbita mnima de desenvolvimiento libre en favor de las entidades individuales y colectivas a efecto de no degenerar en extremismos que no conducen sino a la
desgracia o infelicidad individual y social.
De la exposicin que acabamos de hacer acerca de lo que, en nuestro
concepto, debe ser el bien comn, se infiere que el elemento central que debe
ser tomado en cuenta por el orden jurdico a propsito de la organizacin o estructuracin de la entidad denominada "Estado" y de la normacin de las relaciones que dentro de ella se entablan, es nada menos que la persona humana, el individuo que, en concurso con sus semejantes, forma la sociedad o los
grupos sociales. Es por ello por lo que cuando se tutela jurdicamente al sujeto
particular, en las proporciones anteriormente apuntadas, se preserva por igual
a las entidades sociales, pues stas no estn compuestas sino por personas
individuales, de lo que se colige que, procurando la felicidad de cada una de las
partes -individuos- se pretende obtener el bienestar del todo -sociedad o
pueblo--. 469
469
Vase la nota inmediata anterior.
399
Por otra parte, el bien comn no es sino la justicia social. Por ende, comprendindose ambas ideas dentro de un solo concepto esencial, la justicia
social no es sino la sntesis deontolgica de todo el orden jurdico y de la
finalidad del Estado. Etimolgicamente, la expresin "justicia social" denota la
"justicia para la sociedad"; y como sta se compone de individuos, su alcance
se extiende a los miembros particulares de la comunidad y a la comunidad
misma como un todo humano unitario.
Ya hemos afirmado que los derechos e intereses sociales implican, en
substancia, los derechos e intereses de todos y cada uno de los sujetos
integrantes de la sociedad, pues suponer que sta tenga derechos e intereses
per-se, es decir, con independencia de sus miembros individuales
componentes, equivaldra a deshumanizarla, o sea, a considerarla como una
mera ficcin. No debe olvidarse, adems, que antes que el hombre fuese
campesino, obrero, empresario, profesionista, etc., es y sigue siendo un ser
humano, cuya personalidad como
tal no se altera por pertenecer a determinada clase social o econmica. De ah
que la justicia social tenga como principal exigencia la consideracin del
hombre como persona, con todos los atributos naturales y esenciales que a
esta calidad corresponden. Por consiguiente, despojar a la persona humana de
estos atributos para diluirla dentro del todo social y convertirla en instrumento
servil del gobernante, importara negar la justicia social, ya que el ms grave
atentado que pueda cometerse contra la sociedad sera privarla de su
condicin de comunidad de hombres para tranformarla en un simple conjunto
de siervos.
Por otra parte, si la justicia social es incompatible con la explotacin y
degradacin del hombre por el Estado (en puridad conceptual debe decirse
"por el gobierno del Estado"), una de sus ms importantes finalidades estriba,
adems, en eliminar la explotacin del hombre por el hombre dentro de la vida
comunitaria. La abolicin de ambos tipos de explotaciones, en cuya consecucin radica la esencia teleolgica de la justicia social, se persigue, respectivamente, mediante la institucin de "garantas individuales o del gobernado"
y de "garantas sociales", debindose ambas comprender dentro de un
ordenamiento jurdico unitario y coordinado y que en armoniosa sntesis
autorice al Estado, por una parte, para intervenir en la vida socioeconmica del
pueblo a efecto de impedir la explotacin del hombre por el hombre y obtener
el mejoramiento de las mayoras humanas dentro de la sociedad, y le prohba
por la otra, convertir a la persona en su instrumento servil.
Las anteriores ideas se corroboran tomando en consideracin que el
hombre, como ente social, se encuentra colocado simultneamente en dos
posiciones diversas. Como miembro de la sociedad y con independencia de la
clase social o econmica a que pertenezca, asume el carcter de "gobernado"
frente a cualquier autoridad del Estado. Dentro de esta situacin, los rganos
estatales realizan frente a l mltiples actos de autoridad de diferente ndole,
los cuales, en un rgimen de derecho, deben estar sometidos a normas
jurdicas fundamentales que establecen las condiciones bsicas e ineludibles
para su validez y eficacia y demarcan su esfera de operatividad. El conjunto de
estas normas jurdicas fundamentales, consignadas en el ordenamiento

constitucional, implica las garantas individuales o del gobernado y de las que
goza todo sujeto moral o fsico cuyo mbito particular sea materia de un acto
de autoridad. Consiguientemente, si uno de los objetivos de la justicia social
estriba en evitar la explotacin del hombre por el Estado, o mejor dicho por el
gobierno del Estado, el orden jurdico que en ella se inspire y la poltica
gubernativa que tienda a realizarla deben prever y observar, respectivamente,
las citadas garantas.
Sin perjuicio de su condicin de gobernado, la persona humana puede
pertenecer a cualquier clase socioeconmica que no sea la poseedora de
losmedios de produccin, como sucede principalmente con las clases obrera y
campesina que constituyen la mayora de la poblacin. Atendiendo a su
situacin de desvalimiento, o sea, tomando en cuenta que el obrero o el
campesino por lo general slo disponen de su energa laboral como fuente
econmica de subsistencia, en las relaciones que entablan con los sujetos que
integran la
clase social minoritaria de los poseedores de los medios de produccin, representan la parte dbil, siempre en riesgo de ser explotada. Ahora bien, para
impedir esta posibilidad de explotacin y sancionarla en los casos en que se
actualice, el orden jurdico debe establecer un conjunto de normas que consignen un rgimen de preservacin a favor de la clase laborante y, por ende,
de todos y cada uno de sus elementos individuales componentes. Ms an, ese
orden tiene como exigencia deontolgica fijar las bases conforme a las cuales
los rganos del Estado puedan realizar una actividad tendiente a elevar el nivel
de vida de los sectores humanos mayoritarios de la poblacin, a efecto de
conseguir una existencia decorosa para sus miembros integrantes en todos sus
aspectos. El conjunto normativo que se estatuya bajo esos objetivos es lo que
se denomina garantas sociales, cuyo establecimiento, proteccin y ampliacin
es otra de las finalidades inherentes a la justicia social, radicando su esencia
teIeologa en la tendencias coordinadas siguientes: a) institucin y observancia
de las "garantas del gobernado", y b) consagracin, efectividad coactiva y
ampliacin permanente de las "garantas sociales". Por ende, ningn orden
jurdico ni ningn fin del Estado que no actualicen armnica y compatiblemente
las dos tendencias apuntadas, pueden entraar un rgimen de justicia social.
c. La justificacin del Estado
Esta cuestin se encuentra estrechamente ligada a la que concierne a la finalidad estatal, la cual, segn dijimos, es la misma que la teleologa constitucional. En efecto, son los fines del Estado los que justifican su aparicin y existencia en la vida de los pueblos, toda vez que la entidad estatal surge como
medio para realizar determinados objetivos en su beneficio y stos se fijan,
401
como principios econmicos, polticos, sociales o culturales, en el derecho

fundamental o Constitucin. El Estado no tendra razn de ser sin los fines que
su poder de imperio persigue, el cual, como lo hemos aseverado insistentemente, debe estar encauzado y sometido al orden constitucional.
El problema de la justificacin del Estado lo ha abordado la doctrina, consiguientemente, para responder a las siguientes preguntas: Por qu existe y
debe existir el Estado?, Cules son las causas y razones que necesariamente
legitiman la existencia del Estado? Los problemas que plantean estas interrogaciones se han estudiado, por diversas teoras desde distintos puntos de
vista, tales como el teolgico-religioso, de la fuerza, el tico y el
contractualista.
a) Las teoras teolgico-religiosas afirman que el Estado es de origen divino y
que por este motivo todos los hombres estn ineludiblemente obligados a
someterse a l, siendo San Agustn y Santo Toms de Aquino sus principales
exponentes y cuyas ideas reseamos en el captulo inmediato anterior de esta
obra. Para dichas teoras, la comunidad temporal, o sea, el Estado, debe estar
sometida a la comunidad espiritual que es la Iglesia, concepcin que sirvi de
apoyo doctrinal a la hegemona que el Papado ejerci sobre la autoridad de los
reyes durante la Edad Media y que fue la causa de las incesantes luchas
que stos emprendieron para manumitirse de la potestad papal y reivindicar su

poder.
b) Segn la teora de la fuerza, el Estado es un "poder natural" dado en
la vida misma de los pueblos que indispensablemente tienen que ser regidos y
sujetados a l. Para ella, en consecuencia, el Estado es un hecho real
resultante de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados y su
justificacin reside en la naturaleza misma de las sociedades humanas y en su
propia existencia histrica, que revela la presencia, en ellas, de dos grupos: el
minoritario que manda y el mayoritario que obedece. La concepcin
marxleninista del Estado como instrumento opresor de las clases sociales
desposedas y como aparato que coactivamente garantiza en favor de la clase
capitalista la detentacin de los bienes de produccin, puede incluirse dentro
de esta teora como acertadamente lo hace notar Jellinek, quien cita las
palabras de Engels en cuanto que: "El Estado es el opresor de la sociedad
civilizada, pues en todos los periodos ejempIares de la historia ha sido, sin
excepcin, el instrumento de las clases dominantes y la mquina para
mantener a los sometidos en servidumbre y perpetua la explotacin de las
clases."470
c) La teora tica justifica al Estado basndose en que el bien supremo
del hombre, o sea, la felicidad no puede obtenerse fuera de l, segn lo
proclamaron Platn y Aristteles. Tiene tambin sus principales expositores en
Fichte y Hegel, cuyo pensamiento lo fundan en una especie de "obligacin
moral" que tiene todo sujeto para cooperar con sus semejantes en la
solidaridad social y para someterse a los imperativos que derivan de sta, la
cual se hace efectiva por el Estado.
d) Como su denominacin lo indica, la teora contractualista explica al
Estado como efecto directo de un pacto. Esta teora se desenvuelve en
diferentes tesis que presentan distintos matices, pero que reconocen un
elemento comn: el contrato, concertado bien entre Dios y los hombres o por
stos entre s. Bajo el primer aspecto, el Estado resulta de un pacto entre
individuos "originariamente soberanos" para cumplir libremente un
mandamiento divino, confirindose el poder al prncipe como representante de
Dios en los negocios temporales y con la obligacin moral de gobernar a sus
sbditos segn su voluntad. Respecto del contrato inter homines que prescinde
de todo orden divino, las teoras que lo postulan como fuente del Estado, entre
las que pueden mencionarse las de Althusius, Hobbes y, sobre todo, de Juan
Jacobo Rousseau, parten del supuesto hipottico de un "estado de naturaleza"
que mediante dicho "contrato" se convierte en un "estado civil", al cual los
hombres se someten voluntariamente, creando el poder social que se deposita
en la comunidad por la entrega que cada uno de ellos efecta de su libertad
individual en favor de sta, la que, a su vez, se la restituye garantizada para
ejercitarse dentro de la vida social471, o como Kant deca: "El acto por el cual el
pueblo se constituye a s mismo en Estado, es decir, segn la idea del mismo,
o sea, la nica manera como puede ser pensado conforme a Derecho, es el
contrato originario mediante el cual todos (omnes et singuli) renuncian en su
voluntad en el pueblo para volverla a tomar como miembros de un ser comn,
esto es, del pueblo considerado como Estado (universi)."472
e) Ahora bien, las teoras brevemente mencionadas pretenden brindar
una explicacin del origen del Estado y de su gnesis, pero no responden a las
preguntas ataederas a su justificacin. Este ltimo tema no debe abordarse
para indigar cmo es el Estado, ni cmo naci, sino cmo se legitima su
existencia independientemente de los variados criterios que tratan de
explicarla. La justificacin del Estado no entraa un problema de causalidad
sino ticosocial y de filosofa poltica, y dentro del mbito en que debe
plantearse vamos a intentar resolverlo.
470
Teora General del Estado, captulo VII .
471
Vanse en el captulo inmediato anterior las teoras de Hobbes y de Rousseau

Pargrafo I, apartado B).
472
Citado por Jellinek. Op. cit., captulo VII.
403
El hombre es un ser esencialmente sociable o, como dijera Aristteles,

un zoon politikon, pues es imposible concebirlo fuera de la convivencia con sus
semejantes. Su naturaleza es eminentemente relacional, ya que, an en la
clula primaria de la comunidad que es la familia, siempre est por modo
permanente vinculado a otros hombres con los que se encuentra en constante
comunicacin.
"La persona es un todo, dice Recasns Siches, pero no un todo cerrado,
antes bien, un todo abierto. Por naturaleza, la persona tiende a la vida social y
a la comunicacin. Es as, no slo a causa de las necesidades y de las
indigencias de la naturaleza humana, por razn de las cuales cada uno tiene
necesidad de los otros para su vida material, intelectual y moral; sino que es
as tambin por razn de la generosidad radical inscrita en el ser mismo de la
persona; a causa de ese hallarse abierto a las comunicaciones de la
inteligencia y del amor, rasgos propios del espritu y que le exige entrar en
relacin con otras personas. En trminos absolutos, podemos decir que la
personalidad no puede estar sola. As pues, la sociedad se forma como algo
exigido por la naturaleza, precisamente por la naturaleza humana, como una
obra realizada por un trabajo de la razn y de la voluntad, y libremente
concebida.473
El hombre siempre se localiza como miembro de un grupo, como parte
componente de una comunidad nacional, como elemento individual de la poblacin de un Estado. Est ligado a sus semejantes por una multitud de factores en la vinculacin de convivencia y la conducta trascendente de todos ellos
es lo que constituye la vida en comn, que es una vida que se manifiesta en
una pluralidad de relaciones recprocas entre las individualidades y entre stas
y el todo social o los sectores comunitarios o societarios que integran a una
nacin.
Ahora bien, para que la vida en comn sea posible y pueda desarrollarse
por un sendero de orden, para evitar el caos en la comunidad, es indispensable
que exista una regulacin que encauce y dirija esa vida en comn, que
norme las relaciones humanas de carcter social; en una palabra, es menester
que exista un Derecho como conjunto de normas imperativas, bilaterales y
coercitivas. No carece de validez universal el proverbio sociolgico que dice ubi
homines, societas; ubi societas, jus, pues el Derecho es necesario para toda
convivencia humana que sin l sera imposible. El Derecho es el elemento
imprescindible de organizacin de la comunidad; es la forma dentro de la cual
sta se estructura, y bajo estos aspectos esenciales tiene como misin hacer
posible el desarrollo de la vida comunitaria, ya que para este propsito, la
comunidad tiene que organizarse.
Ya hemos aseverado que cuando una comunidad nacional se
autoestructura normativamente, o sea, se organiza mediante el derecho
fundamental primario que ella crea a travs de su poder soberano
constituyente, se forma el Estado como institucin pblica suprema, la cual,
473
Panorama Jurdico en el Siglo XX. Tomo II, p. 833.
aunque nace de ese derecho, tiene como finalidad realizarlo en beneficio de la

nacin por el poder pblico. De esta consideracin se advierte que la
justificacin del Estado radica puntualmente en su misma finalidad genrica,
puesto que una nacin como mera unidad real sin orden jurdico que la
estructure, no puede desarrollarse, es decir, impulsar su potencialidad natural
misma para la obtencin de sus propios objetivos dentro de la comunidad
universal. Una nacin que no est jurdicamente organizada en Estado ser,
cuando mucho, una comunidad dispersa en varios territorios, una suma de
individuos ligados por lo diversos vnculos que la constituyen, pero de suyo
impotentes para convertr a la unidad social que forman en una verdadera
organizacin poltica que se caracteriza por la presencia de fines determinados
y de medios para conseguirlos. La nacin sin Estado es una realidad social
desorganizada, sin estructura jurdica y, por ello, incapaz de desenvolverse en
el mbito de la cultura, aunque sea la generatriz de individualidades que la
expongan en sus diferentes manifestaciones. Una nacin sin Estado va
perdiendo con el tiempo su cohesin y puede llegar a extinguirse o a
desvanecerse en el seno de otra.
"Las acciones humanas, dice Jellinek, slo pueden ser provechosas bajo
el supuesto de una organizacin firme, constante entre una variedad de
voluntades humanas, que ampare al individuo y haga posible el trabajo
comn. Esta organizacin creada singularmente por un acto de libre voluntad
ha menester de medios de fuerza para poder existir y satisfacer sus fines. Si al
hombre le es imposible por s mismo alcanzar sus fines particulares, ms difcil
le sera a una unidad colectiva de asociacin alcanzar las finalidades de la
misma. Los fines slo puede alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que
limite el radio de accin individual y que encamine la voluntad particular hacia
los intereses comunes predeterminados."474
El pensamiento de Heller involucra, mutatis mutandis, ideas semejantes
al sostener que el "Estado est justificado en cuanto representa la organizacin
necesaria para asegurar el derecho en una determinada etapa de su
evolucin475, sustentando anloga concepcin, en el fondo, Francisco Porra
Prez, quien
afirma: "El apoyo de la justificacin del Estado debe buscarse en su necesidad

natural, acorde con las exigencias de la persona humana que lo forma y que se
sirve de l para su perfeccin; necesita de sus semejantes para satisfacer sus
necesidades individuales, es decir, que en forma natural le hace falta la vida de
relacin. Y al existir esa relacin de manera necesaria, como algo derivado de
sus calidades intrnsecas de persona humana, esa convivencia slo marchar
de manera armoniosa si se encuentra regulada por un orden jurdico que
seale los lineamientos de las acciones de los sujetos de esas relaciones,
sealando las esferas precisas de sus derechos y de sus deberes. Este orden
474
Op. cit., capitulo VII.
475
405
jurdico entraa, como requisito esencial, su imposicin imperativa para que

tenga validez como tal, y esa imposicin entraa, a su vez, la existencia de un
poder que la efecte; as aparecen justificados todos los elementos del
Estado.476
Ihering, por su parte, considera que el fin primordial del Estado es la elaboracin del derecho y su aplicacin en todos los mbitos de la vida social
mediante la coercitividad, sin la cual no puede hablarse de orden jurdico. Su
pensamiento al respecto se contiene en las distintas aseveraciones que nos
permitimos sealar.
"La organizacin del fin del Estado se caracteriza por la vasta aplicacin
del derecho." "El derecho, mientras no ha llegado todava al Estado, no puede
cumplir su misin." "El Estado es la nica fuente del derecho, pues las normas
que no pueden ser impuestas por aqul que las estatuye no son principios de
derecho." "La coaccin aplicada por el Estado en la ejecucin constituye el
criterio absoluto del derecho; una norma jurdica sin coaccin jurdica es una
contradiccin en s, un fuego que no arde, una luz que no ilumina. 477
En resumen, la justificacin del Estado resulta de un estricto proceso lgico que recoge las consideraciones que se acaban de formular, pues para realizarse a s misma, la nacin requiere indispensablemente un orden jurdico que
presupone en esencia una organizacin, y como en ese orden (el primario
fundamental) se crea al Estado como institucin dinmica, el propio Estado es
el agente para su realizacin, ya que este objetivo implica, segn dijimos, su
finalidad genrica. Debemos enfatizar que no puede existir ninguna comunidad
nacional jurdicamente organizada y asentada en un territorio, sin Estado. Bajo
estas circunstancias, no puede prescindirse del Estado ni del Derecho. La tesis
marxleninista y el anarquismo que los pretenden proscribir son, por tanto,
completamente aberrativos, pues aun dentro de los tipos "ideales" de sociedad
humana que conciben, no es posible eludir ciertas "reglas de convivencia"
--derecho-- ni de poder -el estatal-- que las haga observar coactivamente en el
caso de que no se cumplan "voluntariamente".478
D. Los fines y la justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica

Los fines que cada Estado en particular persigue se determinan por la
influencia de una gama variadsima de factores causales y teleolgicos que se
476
477
478

Cfr. El fin en el Derecho, Editorial Cajica, pp. 51, 229, 236, 238, 239 y 262.
En el captulo precedente nos referimos a esta cuestin. Pargrafo I, apartado B).
dan en la vida y existencia real del pueblo, nacin o sociedad humana que
integra el elemento humano de la entidad estatal. Pero no slo la facticidad
mltiple del ser y modo del ser de este elemento motiva los fines del Estado,
ya que su proclamacin y sealamiento tambin obedecen a la accin
ideolgica de diversas corrientes del pensamiento filosfico, econmico,
poltico y social. En otras palabras, dichos fines se postulan jurdicamente, es
decir, en la Constitucin, para expresar una o varias ideologas que a su vez
denotan diferentes tendencias que condicionan el ejercicio del poder pblico
del Estado para mantener situaciones fcticas existentes en el mbito vital del
pueblo o nacin y de sus grupos mayoritarios o minoritarios, o para cambiarlas
generalmente en un sentido transformativo progresista. Fcilmente se
comprende que es el contenido de tales ideologas lo que establece el carcter
sustancial de una Constitucin o de un Estado. Por esta razn, se habla de
"Estado o Constitucin burgueses, socialistas, capitalistas, liberales,
individualistas, colectictivistas, comunistas, etc.", derivando estos calificativos
de los fines estatales preconizados en el derecho fundamental.
No corresponde a la temtica de la presente obra la ponderacin de los
diversos y hasta contrarios fines que uno o varios Estados determinados han
perseguido en su historia y persiguen en la actualidad. Su anlisis crtico
pertenece a la esfera de la epistemolgica de las ciencias polticas, econmicas
y sociales, as como a la filosofa y otras disciplinas culturales y cientficas que
proporcionan su concurso eidtico a la integracin del contenido ideolgico de
un cierto orden jurdico-constitucional. Nuestra pretensin estriba,
modestamente, en resear los fines que al Estado mexicano le han adscrito
diferentes constituciones en el decurso de su vida histrica para destacar si en
ella se ha registrado o no la transformacin progresiva y positiva de que
hablamos con anterioridad, propsito que a la vez nos permitir calificar dese
el punto de vista teleolgico las distintas leyes fundamentales que ha tenido
nuestro pas.
Todos los ordenamientos constitucionales de Mxico se han sustentado
sobre el principio de que el Estado y su gobierno deben estar al servicio pueblo
o de la nacin bajo el designio de procurar su "prosperidad", felicidad",
"grandeza", "bienestar", etc., mediante leyes "justas y sabias". Estos vocablos
se empleaban frecuentemente en nuestras constituciones del siglo pasado,
antojndose ingenuas, idlicas y hasta vacas de contenido sustancial,
pensndose quimricamente que, en la realizacin de los ideales que significan
estriba el fin supremo del Estado. Se crey, igualmente, que la consecucin de
este fin dependa directamente de la organizacin poltico-jurdica que se diere
a la forma de gobierno y de la forma estatal que nuestro pas adoptara. Sin
atender a la implicacin ntica del pueblo, es decir, a sus necesidades,
problemas, carencias, condiciones econmicas, sociales y culturales de los
grandes
407
grupos humanos que lo componen, se estructur al Estado mexicano y se le

adscribi ese fin genrico, vago e impreciso, tomando en cuenta ms las
teoras polticas y filosficas que caracterizaron las corrientes ideolgicas de
los siglos XVIII y XIX, que los hechos o situaciones fcticas en que se
desenvolva la vida popular misma. Sin embargo, esta tendencia, que se
descubre en nuestros documentos constitucionales anteriores a la Ley
Fundamental de 1917, no es de ninguna manera censurable, pues dada la
idealidad que represent, los postulados en que se tradujo significaban el
anhelo de transformar la realidad conforme a sus prescripciones eidticas. De
no haber sido por esa tendencia, es decir, de no haberse acogido en el
constitucionalismo mexicano los principios en que se manifest, esto es, de
haberse atendido exclusivamente a la facticidad mexicana para reflejarla en
los ordenamientos fundamentales, se habran cerrado las posibilidades de
progreso popular en los primordiales aspectos de su existencia. Una
Constitucin, en efecto, no debe ser nicamente la exposicin preceptiva de
principios ideolgicos de diversa ndole, pero tampoco lisa y llanamente una
especie de "speculum realitatis", sino la sntesis resultante del imperativo de
acatar dichos principios y de obedecer los requerimientos de la realidad
socioeconmica de un pueblo, para que, mediante la aplicacin de aqullos, se
pueda lograr el mejoramiento de sta. Esa sntesis es la que diversificadamente debe ser obtenida por los fines de cada Estado en particular y de
su respectiva Constitucin.
El desideratum de procurar "la gloria, la prosperidad y el bien de toda la
nacin" se seala como meta del Estado y de la Constitucin en la Carta gaditana de marzo de 1812, que debe ser considerada entre las leyes
fundamentales de Mxico "no slo por haber regido durante el periodo de los
movimientos preparatorios de la emancipacin, as haya sido parcial y
temporalmente, sino tambin por la influencia que ejerci en varios de
nuestros instrumentos constitucionales, no menos por la importancia que se le
reconoci en la etapa transitoria que precedi a la organizacin constitucional
del nuevo Estado." 479
No debemos dejar de reconocer que dicho ordenamiento estableca,
como medio para realizar tan pomposo y vago designio, la obligacin de
implantar "en todos los pueblos de la Monarqua" "escuelas de primeras letras,
en las que se ensear a los nios a leer, escribir y contar, y el catecismo de la
religin catlica, que comprender tambin una breve exposicin de las
obligaciones civiles" (Art. 366), as como de crear "el nmero competente de
universidades y de otros establecimientos de instruccin, que se juzguen
convenientes para la enseanza de todas las ciencias, literatura y bellas artes"
(Art. 367).
En los documentos que precedieron a la Constitucin de Apatzingn,
479
Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico, p. 59.
como son "El Acta Solemne de la Declaracin de la Independencia de Amrica

Septentrional" y el "Manifiesto" simultneo, ambos expedidos el 6 de noviembre de 1813 por el Congreso de Anhuac reunido en Chilpancingo, se perfilan
como fines del Estado mexicano que ira a surgir una vez consumada la
emancipacin, la proteccin de la religin catlica y la intolerancia de
cualquiera otra,
as como el "destierro" de los abusos "en que han estado sepultados" los
pueblos, objetivos stos que podran lograrse mediante "la liberalidad de los
principios del Congreso, la integridad de sus procedimientos y el vehemente
deseo por la felicidad de los pueblos." 480
La Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814 ya es ms clara
en la determinacin del fin del Estado al disponer que "La felicidad del pueblo y
de cada uno de los ciudadanos consiste en el goce de la igualdad, seguridad
propiedad y libertad", agregando que "La ntegra conservacin de estos
derechos es el objeto de la institucin de los gobiernos y el nico fin de las
asociaciones polticas" (Art. 24). Recordemos, por otra parte, que dicho
documento trat de no ser clasista al establecer que el gobierno "no se
instituye por honra o inters particular de ninguna familia, de ningn hombre ni
clase de hombres, sino para la proteccin y seguridad general de todos los
ciudadanos (Art. 4). La indudable importancia del Decreto de Apatzingn
estriba en que, a pesar de que no tuvo vigencia, recoge el ideario jurdicopoltico de los jefes del movimiento insurgente y cuya base de sustentacin era
el principio de la soberana popular, fincado en la tesis rousseauniana de la
"voluntad general, segn lo afirmamos en otra ocasin. 481 Dicho principio fue
el verdadero fundamento de independencia autntica del pueblo mexicano, y
no de la que se proclam en el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba. En
stos, la emancipacin fue obra sectaria o clasista de los criollos y espaoles
residentes en la Colonia, quienes deseaban la ruptura del vnculo de
dependencia con Espaa pero no la transformacin del rgimen poltico y
social en favor del pueblo, el cual, merced a tal ruptura, slo cambiara de
amos sin reivindicar su poder de autodeterminacin, reivindicacin que se
contuvo precisamente en una de la declaraciones dogmticas primordiales de
la Constitucin de Apatzingn. Es muy interesante observar que de este
documento arranca la corriente liberal482 y republicana, en tanto que los otros
480
481
Cfr. Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel y Duarte, pp. 11 y 14.
Cfr. Captulo tercero, pargrafo III, apartado B).

"La Constitucin de Apatzingn, dice Jess Reyes Heroles, supuso tal radicalizacin
en la marcha del liberalismo mexicano, que es imposible precisar sus races. Se duda
sobre la existencia de un proceso ideolgico que la sustente. De aqu que el documento
se quiera ver como un hecho aislado, sin conexiones. Pero ello no fue as: es un
documento franco, resultado de una evolucin ideolgica previa. El decreto de
Apatzingn fue el primer planteamiento radical del liberalismo mexicano; por ello
mismo y por los resultados, el esfuerzo se discontina, al menos exteriormente, y slo
es retomado muchos aos despus. Prueba de ello la hallamos en que no solamente
don Carlos Mara de Bustamante, que contribuy a la formulacin del decreto, sino el
doctor Francisco Argandar, que lo firm como diputado por San Luis Potos, tuvieran
una relevante intervencin en las primeras labores legislativas del Mxico Indepen482
409
dos que acabamos de mencionar significan la raz de los movimientos

conservadores y monarquistas; y es obvio que de esta bifurcacin surgieron las
concepciones teleolgicas del Estado mexicano que definitivamente se cre en
la Constitucin Federal de 1824. Aunque ambas tendencias siempre procuraron
la enigmtica y metafsica "felicidad del pueblo", su obtencin la hacan derivar
de la forma de gobierno y de la forma'
de Estado a travs de los dilemas "repblica-monarqua" y "federalismocentralismo", respectivamente.
Los objetivos de la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, en la que se
instituy el Estado mexicano segn qued demostrado por las consideraciones
que con anterioridad expusimos en esta misma obra 483, se expresaron elocuentemente en el manifiesto que el Congreso constituyente respectivo lanz al
pueblo y en cuya redaccin se advierte el talento indiscutible del tristemente
clebre Lorenzo de Zavala, quien funga como presidente de dicho organismo.
La concepcin de los fines del Estado mexicano, o sea, de las metas que al
crearlo se fijaron en el mencionado Cdigo Fundamental, se tradujo en una
pieza literaria preada de encendido optimismo, en cuanto que se estim que
para alcanzarlas en beneficio de la nacin, el medio adecuado y hasta infalible
era la estructura poltica y gubernativa establecida en el orden constitucional.
As, el citado manifiesto en lo que a dichos fines concierne afirmaba: "En
efecto, crear un gobierno firme y liberal sin que sea peligroso: hacer tomar al
pueblo mexicano el rango que le corresponde entre las naciones civilizadas y
ejercer la influencia que deben darle su situacin, su nombre y sus riquezas:
hacer reinar la igualdad ante la ley, la libertad sin desorden, la paz sin
opresin, la justicia sin rigor, la clemencia sin debilidad: demarcar sus lmites
las autoridades supremas de la Nacin: cambiar estas de modo que su union
produzca siempre el bien, y haga imposible el mal: arreglar la marcha
legislativa, ponindola al abrigo de toda precipitacin y extravo: armar al
Poder Ejecutivo de la autoridad y decoro bastantes hacerle respetable en lo
interior, y digno de toda consideracin para con los extranjeros: asegurar al
Poder Judicial una independencia tal que jamas cause inquietudes la
inocencia ni mnos preste seguridades al crimen; ved aqu, mexicanos, los
sublimes objetos que ha aspirado vuestro Congreso general en la
Constitucin que os presenta.484
Todos sabemos que estas bellas ilusiones fueron disipadas por nuestra
diente. Por ms que la vigencia jurdica del texto de Apatzingn no existiera,
ideolgicamente no cabe subestimarlo, pues de algunos de los temas en este texto
abordados, el liberalismo mexicano se ocupara ulteriormente con extraordinaria
asiduidad" (El Liberalismo Mexicano. Tomo I, p. 25).
483
Captulo primero, parigrafo C).
484
Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel y Duarte. Tomo I, pp. 246 y 24-7.
turbulenta realidad poltica. Nadie mejor que el ilustre don Mariano Otero describe en su magistral y sustancioso "voto" de 5 de abril de 1847, el fracaso de
la Constitucin de 24, vctima del golpe parlamentario de 1835 que implant el
centralismo en las Leyes Fundamentales de 1836 y 1843.
"La necesidad de reformar la Constitucin de 24, deca tan distinguido
joven jurista, ha sido tan generalmente reconocida como su legitimidad y su
conveniencia. En ella han estado siempre de acuerdo todos los hombres
ilustrados de la Repblica, y han corroborado la fuerza de los mejores
raciocinios con la irresistible evidencia de los hechos. Quin, al recordar que
bajo esta Constitucin comenzaron nuestras discordias civiles, y que ella fue
tan impotente contra el desorden, que en vez de dominarlo y dirigir la
sociedad, tuvo que sucumbir ante l, podr dudar que ella misma contena
dentro de s las causas de su debilidad y los elementos de disolucin que
minaban su existencia? y si pues esto es as, como lo es en realidad, ser un
bien para nuestro pas el levantarla
la sin ms fuerza ni ms vigor que antes tena, para que vuelva ser una mera
ilusin su nombre? No seria decretar la ruina del sistema federal restablecerlo
bajo las mismas condiciones con que la experiencia ha demostrado que no
puede subsistir, y precisamente hoy que existen circunstancias mucho ms
desfavorabIes que aquellas que bastaron para destruirlo? Ni la situacin de la
Repblica puede ya sufrir por ms tiempo un estado incierto y provisional: la
gravedad de sus males, la fuerza con que los acontecimientos se precipitan,
demandan pronto y eficaz remedio; y pues que l consiste en el
establecimiento del rden constitucional, no menos que en la conveniencia y
solidez de la manera con que se fije, parece fuera de duda que es de todo
punto necesario proceder sin dilatacin a las reformas."485
La felicidad de la nacin, la conservacin de su unidad, el aseguramiento
del orden y la paz, el bienestar y la seguridad de los ciudadanos, el goce de sus
legtimos y naturales derechos, etc., siempre fueron los nebulosos e imprecisos
objetivos de nuestro constitucionalismo fluctuante entre la forma federal y
central del Estado. Se tena la idea, muy arraigada en la conciencia poltica de
federalistas y centralistas, de que tales objetivos slo podan alcanzarse
mediante la implantacin de algunas de dichas formas estatales. Sera prolijo
transcribir los mltiples documentos pblicos que demuestran este aserto.
Pero, segn dijimos con antelacin, el logro de los citados objetivos no
solamente se haca derivar de la forma de Estado sino tambin de la forma
gobierno, a tal punto que se propugn para ese efecto el establecimiento de un
rgimen imperial o monrquico que, a travs de su organizacin jurdicopoltica, consiguiese la ventura de la nacin mexicana.
Estas reflexiones nos
constituciones del siglo
eminentemente polticos y
mediante cualquiera de las
485
conducen a la conclusin de que los fines que las

XIX asignaron al Estado mexicano fueron
no sociales. Ello indica que en su realizacin,
formas estatales o gubernativas anotadas, no se
Voto de 5 de abril de 1847 que precedi al Acta de Reformas de 18 de mayo del

mismo ao.
411
tom en consideracin la composicin, estructura, implicacin y modalidades

del mismo pueblo. En otras palabras, dichas leyes fundamentales no reflejaron
la realidad socioeconmica de Mxico ni sealaron las posibles soluciones a su
vasta problemtica a guisa de fines estatales. Su elaboracin, oscilante entre
las aludidas formas, fue producto de las corrientes de pensamiento que
caracterizaron al siglo XIX, que, mutatis mutandis, preconizaron el liberalismo
e individualismo y que, a su vez, hicieron inabordables constitucionalmente las
cuestiones sociales.
Los derechos llamados "naturales" del individuo y su tutela eran los
primordiales, por no decir los nicos, fines del Estado, sin que su libre ejercicio
debiera ser limitado por modo alguno. La felicidad de la nacin, se deca, era el
resultado de la felicidad de sus componentes individuales y sta, a su vez, se
cifraba en las diversas manifestaciones de la libertad que el poder pblico
debera siempre respetar en obsequio al principio liberal "dejad hacer, dejad
pasar" porque todo transcurre natural y espontneamente. 486
La pretericin
constitucional de los grandes problemas sociales y
econmicos de Mxico y la consiguiente elusin de su planteamiento y
solucin, caracterizaron, por ende, a nuestras leyes fundamentales del siglo
retroprximo, sin que esta caracterizacin haya sido exclusiva de ellas, ya que
fue el signo del constitucionalismo de la poca influenciado notablemente por
el pensamiento jurdico, poltico y filosfico emanado de los idelogos de la
centuria anterior.
Debemos hacer la observacin, empero, que el liberalismo, sus
fundamentos tericos y los postulados que preconiz, fueron el ariete de
ingente trascendencia que en la Constitucin Federal de 1857 rompi con el
sistema de los privilegios y fueros personales. Esta Ley Fundamental, nutrida
espiritualmente en las ideas liberales y jusnaturalistas, no tuvo como objetivo
el mantenimiento de un status clasista y sectario que los anteriores
ordenamientos constitucionales no osaron tocar, sino que, por lo contrario,
trat de implantar la igualdad jurdica entre todos los componentes de la
poblacin mexicana, tendencia que apunt nuevos fines al Estado en un
impulso de superacin. Es ms, la Constitucin de 57 debi ser la primera
Constitucin social del mundo, como lo pretendieron los miembros de la
Comisin redactora del proyecto respectivo, encabezados por don Ponciano
Arriaga. El temor de introducir no slo importantes modificaciones a la
organizacin poltica de Mxico, sino radicales reformas a sus estructuras
socioeconmicas, impidi que la Ley Fundamental mencionada se adelantara
en ms de medio siglo a la Carta de Quertaro en la evolucin del
constitucionalismo mexicano. De no haber operado ese impedimento, los fines
del Estado no hubiesen sido simplemente polticos como reiteracin de los que
se prescribieron en los ordenamientos anteriores, sino sociales en beneficio de
los grupos mayoritarios de nuestro pueblo. La Comisin a que nos acabamos
de referir, despus de declarar que la Constitucin Federal de 1824 era la nica
legtima, se plante la cuestin de si se deban practicar a sta las importantes
reformas de carcter poltico que impona la realidad vivida y sufrida por el
486
Este principio fue proclamado por los fisicratas y era el signo del liberalismo
econmico que prohiba el intervencionismo estatal.
pas, o si la nacin exiga un nuevo ordenamiento.

Dejemos la palabra a los autores del proyecto constitucional
correspondiente, pues cualquier parfrasis o glosa de su pensamiento sobre tal
cuestin le mermara su concisin y brilIantez. "Pero, resuelto ya el proyecto de
la Ley fundamental sera basado sobre el mismo principio federativo que
entraaba la Constitucin de 1824, deca la Comisin, y que su texto no
servira de plan y dechado para introducir en ella las debidas reformas, ha
podido la Comisin con slo esto darse por satisfecha de haber colmado todas
las exigencias y cumplido su importante misin? Se ha convencido de que
nicamente eran indispensables algunas enmiendas y correcciones en nuestra
forma de gobierno, sin tocar las cuestiones radicales del pas, ni las llagas
profundas que devoran su existencia? La constitucin, en una palabra, deba
ser puramente poltica, encargarse tambin de conocer y reformar el estado
social? Problema difcil y terrible, que mas de una vez nos ha puesto en la
dolorosa alternativa, de reducirnos escribir un pliego de papel ms con el
nombre de constitucin; pero sin vida, sin raz ni cimiento; de acometer y
herir de frente intereses abusos envejecidos, consolidados por el transcurso
del tiempo, fortificados por la rutina, y en
posesin, ttulo de derechos legales, de todo el poder y toda la fuerza que da

una larga costumbre por nada que ella sea.
"En este punto, y para dar al soberano congreso una idea clara del que
han tomado los trabajos de la comisin, es necesario decir con toda franqueza
que, medida y circunspecta la mayora de los individuos que la forman,
quisieron abstenerse de incluir en el cuerpo del proyecto los pensamientos y
proposiciones que pudieran tener una trascendencia peligrosa, si bien
consitieron en que se explicasen y fundasen en esta parte expositiva, en un
dictmen separado, fin de que la discusin pudiera aprovechar de ellos todo
lo bueno y desechar todo lo malo, bien al tratarse de la constitucin, al
expedirse las leyes orgnicas que esta honorable asamblea tiene tambin su
cargo, conforme lo prevenido en la convocatoria. Cumple, pues, los deberes
del autor tales proposiciones al que sin mrito alguno fu encargado de la
presidencia de la comisin y de redactar esta parte expositiva, manifestar en
el seno del augusto cuerpo constituyente, como lo har en distinto dictmen
para que este no sea muy difuso, ni pierda tampoco su unidad, las razones y
fundamentos en que descansan sus opiniones sobre la materia, as como
tambin instruirle del tenor literal bajo que fueron propuestas como artculos
constitucionales. Y es tanto ms forzosa esta obligacin para el que no esquiva
la responsabilidad de sus propias ideas, cuanto que ellas dieron motivo para
que una minora de de la comisin pensase en formular su voto particular. Es
justicia decir que alguna de las que tenan por objeto introducir importantes
reformas en el orden social, fueron aceptadas por la mayora, y figuran como
413
partes del proyecto, que se somete a la deliberacin del congreso; pero en

general fueron desechadas todas las conducentes definir y fijar el derecho de
propiedad, procurar de un modo indirecto la divisin de los inmensos
terrenos que se encuentran hoy acumulados en poder de muy pocos
poseedores, corregir los infinitos abusos que se han introducido y se
practican todos los das, invocando aquel sagrado inviolable derecho, y
poner en actividad y movimiento la riqueza territorial y agricola del pas,
estancada y reducida monopolios insoportables, mientras que tantos pueblos
y ciudadanos laboriosos estn condenados ser meros instrumentos pasivos
de produccin en provecho exclusivo del capitalista, sin que ellos gocen ni
disfruten mas que una parte muy nfima del fruto de su trabajo, vivir en la
ociosidad en la impotencia porque carecen de capital y medios para ejercer
su industria.487
Por la transcripcin anterior fcilmente se advierte que las reformas
sociales proyectadas aunque no propuestas, que hubieren atribuido a los fines
del Estado mexicano una nueva y radical tnica transformativa de las meras
modificaciones a la organizacin poltica del pas, consistieron en que se
abordaran en la Constitucin los vitales problemas socioeconmicos de Mxico,
como son los concernientes a las condiciones de las masas campesinas y
obreras y a su inaplazable mejoramiento. Desafortunadamente, y con el
estribillo de "an no es tiempo", la mayora de los diputados integrantes del
Congreso constituyente, formada por los llamados "moderados", se opuso a la
implantacin de tales reformas, cuya consagracin en el derecho fundamental
de Mxico
hubiese establecido las garantas sociales en materia agraria y laboral que
instituy varias dcadas despus la Carta de Quertaro. 488
Desde el punto de vista de la teleologa estatal, la Constitucin de 1857
fue, segn dijimos, individualista y liberal. Estas caractersticas afloran con
nitidez del texto y espritu de su artculo primero, que dispone: "El pueblo
mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las
instituciones sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las
autoridades del pas deben respetar y sostener las garantas que otorga la
487
Exposicin de motivos del Proyecto constitucional de 16 de junio de 1856. Inserto en

el tomo IV de la obra Derecho Pblico Mexicano de don Isidro Montiel y Duarte y en
Leyes Fundamentales de Mxico de don Felipe Tena Ramrez.
488
Entre los que se opusieron a la adopcin de las reformas sociales figura don Ignacio L.
Vallarta, cuya actitud en este punto resume Tena Ramrez en los siguientes trminos: "El 18 de
agosto (de 1856) en que fue discutido este artculo (el 17 del proyecto que se refera a la
prohibicin de que la libertad de trabajo se coartara por los particulares a ttulo de propietarios),
el constitucionalista D. Ignacio L. Vallarta ley un discurso, en el que despus de describir la
deplorable situacin social que prevaleca, expuso que el Constituyente nada poda hacer para
remediarla, en primer lugar por el principio de 'dejad hacer, dejad pasar', en segundo lugar por
no corresponder estas cuestiones a la Constitucin, sino a las leyes secundarias" (Op. cit.,p.
604).
presente Constitucin." Adems, fue la corriente jusnaturalista una de las que

inspir el citado ordenamiento, segn puede advertirse de su exposicin de
motivos, en la que se asienta:
"Persuadido el Congreso de que la sociedad para ser justa, sin lo que no
puede ser duradera, debe respetar los derechos concedidos al hombre por su
Creador, convencido de que las ms brillantes y deslumbradoras teoras
polticas son torpe engao, amarga irrisin, cuando no se aseguran aquellos
derechos, cuando no se goza de libertad civil, ha definido clara y precisamente
las garantas individuales, ponindolas a cubierto de todo ataque arbitrario. El
acta de derechos que va al frente de la Constitucin es un homenaje tributado
en vuestro nombre (del pueblo), por vuestros legisladores a los derechos
imprescriptibles de la humanidad. Os quedan, pues, libres, expeditas, todas las
facultades que del Supremo recibisteis para el desarrollo de vuestra
inteligencia, para el logro de vuestro bienestar."
En lo que atae a la postura liberalista, el legislador constituyente de
1856- 57 la acogi abiertamente al proclamar: "El Congreso estim como base
de toda prosperidad de todo engrandecimiento, la unidad nacional y, por tanto
se ha empeado en que las instituciones sean un vnculo de fraternidad, un
medio seguro de llegar a establecer armonas, y ha procurado alejar cuanto
producir pudiera choques y resistencias, colisiones y conflictos", lo que viene a
indicar sin dejar lugar a dudas, que el Estado se reput como un mero vigilante
de las relaciones entre particulares, cuya ingerencia deba surgir cuando el
desenfrenado desarrollo de la libertad individual acarreara disturbios en la
convivencia social.
Ahora bien, la sola adopcin del liberalismo e individualismo como posturas teleolgicas del Estado asentadas en la tesis jusnaturalista, signific, sin
embargo, un notorio avance jurdico-poltico en el constitucionalismo mexicano
del siglo XIX. En efecto, la Constitucin del 57 suprimi los fueros y privilegios
clasistas como el eclesistico y el militar, que nuestros ordenamientos
constitucionales anteriores haban conservado, y al preconizar, por ende, la
igualdad legal sin distincin sectaria alguna, estableci una verdadera y trascendental reforma en la estructura de los fines del Estado y,
consiguientemente,
de su gobierno. No se contrajo a cambiar o reiterar formas estatales y
gubernativas que alternativamente se haban implantado en dichos
ordenamientos, sino que instituy un nuevo rgimen jurdico-poltico cuya
sustancia fue dicha igualdad, la cual, aunque tericamente declarada y sin
correspondencia con la realidad, no haba sido adoptada por nuestro
constitucion "federalista", "centralista", "republicano" o "monarquista". Con la
Constitucin de 57 y su antecedente inmediato y generador, el Plan de Ayutla
de marzo de 1854, se inicia la segunda gran etapa de nuestra historia: la de la
Reforma, cuya causa final, como movimiento ideolgico, fue la existencia del
"clasismo jurdico, poltico y social con los fueros y privilegios que estableca,
y su abolicin dentro del marco constitucional, aunque no del mbito de la
realidad sociopoltica y econmica de Mxico. Nuestra mencionada Ley
Fundamental,
como toda obra humana, no fue ni pudo ser perfecta.
415
Representa la aurora de un nuevo periodo en la historia poltica mexicana, que

rompe con un tradicionalismo caduco que se caracteriz por la intangibilidad
de sistemas de privilegios que se originaron desde la poca colonial y que
respetaron los ordenamientos constitucionales del Mxico independiente
durante cerca de cuarenta aos. La Constitucin de 57 tuvo sus crticos y
tambin sus defensores. Para unos no era sino un cdigo idlico de principios
quimricos que no podan aplicarse a la realidad mexicana y que, por ello,
careca de vigencia positiva; para otros, entre los que nos contamos, fue un
documento lleno de sustancia ideolgica que provoc el afianzamiento de
nuestra nacionalidad, la consolidacin del Estado mexicano y la exaltacin de
la persona humana, de sus derechos y libertades frente al poder pblico; y si
no pudo acoplarse a la implicacin real del pueblo, se le consider siempre
como la bandera ideal de sus luchas internas y externas para lograr la
respetabilidad de su soberana.
Compartimos el pensamiento del jurisconsulto Juan de la Torre en las
convincentes palabras que nos permitimos transcribir: "La Constitucin de 57
ha sido juzgada de diversas maneras: nacida en medio de la lucha encarnizada
de las pasiones polticas, se la ha combatido duramente y con encono pero
pesar de todo, su espritu eminentemente liberal la ha acreditado ya como una
de las Constituciones ms avanzadas entre las que rigen los pueblos libres.
"La Asamblea Constituyente de 56, como lo dijo con exactitud en
circunstancias demasiado solemnes, no hizo una Constitucin para un partido,
sino una Constitucin para todo un pueblo: no intent fallar de parte de quien
estaban los errores y los desaciertos de lo pasado, sino evitar que se repitieran
en el porvenir. Un Cdigo poltico que tales principios proclama, que satisface
todas las aspiraciones y presta apoyo a todas las opiniones, lleva en s el
germen de la concordia y puede muy bien, aunque parezca paradgico decirlo,
servir de lazo de unin las miras encontradas de los partidos, cuando se
quiera comprender que es la unin gida de las libertades pblicos." 489
As se expresaba un jurista mexicano del siglo pasado acerca de nuestra
Constitucin de 1857, y en la presente centuria no ha faltado quien, como
Jorge Sayeg Hel, distinguido investigador del constitucionalismo nacional,
justifica
a la citada Carta fundamental, evalundola de la siguiente manera: " ... si el
espritu de la Ley de 57 fue mal interpretado algunas veces, y en otras
ocasiones no fue debidamente respetado, ello se debi no a deficiencias de esa
Carta constitucional, sino al egosmo y a la perversidad de algunos de nuestros
hombres que no repararon sino en su inters personal. La Constitucin de 1857
no fue, pues, letra muerta como algunas veces se ha dicho; termin con la
anarqua reinante en el pas hasta antes que ella se expidiera; defini, puede
decirse, al pueblo mexicano, y qued--escrita y rgida, en fin- como un marco
489
Gua para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1886, p. 6 de su

Introduccin.
de nuestra estructura poltica, al cual debemos ir encuadrando nuestros pasos

--en lo que no nos hayamos ajustado ya-, para lograr ese ideal que
indudablemente consign".490
El
mbito
teleolgico
del
Estado
mexicano
se
ensancha
considerablemente con la Constitucin Federal de 1917 que actualmente rige.
A los fines previstos por la Ley Fundamental de 1857, que primordialmente
giraban en torno a la preservacin de la persona humana y sus derechos
"naturales" y que, en consecuencia, podan estimarse como impedimentos
para que la actividad estatal se ingiriese en la esfera del individuo donde deba
operar una casi irrestricta libertad, se agregan los que inciden en el terreno
vital socioeconmico del pueblo. El sealamiento de estos fines sociales por la
Carta de Quertaro trajo aparejadas necesariamente diversas limitaciones a la
conducta e intereses particulares en aras de los intereses colectivos o
generales de los grupos mayoritarios del pueblo mexicano. De esta suerte, la
Constitucin de 17 estableci las garantas sociales en materia laboral sin
menoscabo de las garantas del gobernado, conjugando a ambos tipos
armnicamente491. Debemos enfatizar, como lo hemos sostenido en diversas
ocasiones, que la proteccin de la persona humana como gobernada y su
tutela como sujeto perteneciente a la clase trabajadora no slo no son
antagnicas ni se excluyen, sino por lo contrario son perfectamente
compatibles y congruentes, y como entraan sendos objetivos constitucionales
del Estado, la realizacin simultnea de los mismos no puede jams
considerarse interferente. En efecto, como gobernado, la persona humana
goza de derechos pblicos subjetivos previstos en la Constitucin como titular
de las mal llamadas garantas "individuales."492 Estos derechos se oponen y
ejercen frente a los rganos estatales que son los centros de imputacin de las
obligaciones correlativas. En cambio, la persona humana, en su carcter de
miembro componente de la clase trabajadora, tiene derechos subjetivos de ndole social frente a los sujetos que pertenecen a los grupos detentadores de
los medios de produccin o capitalistas", quienes, por tanto, tienen a su cargo
las obligaciones correspectivas a tales derechos. De estas ideas se infiere lgicamente que un individuo puede ser al mismo tiempo titular de los dos tipos de
derechos subjetivos por estar colocado simultneamente en la situacin de
gobernado y en la de trabajador. Estos tpicos los abordamos con menos
someridad
en nuestra obra Las Garantas Individuales"; y si en la presente ( los hemos
suscitado nuevamente es con el propsito de subrayar que la Constitucin de
17 no sustituy ni elimin el fin que persegua la Constitucin de 57 en lo que a
la proteccin de la persona humana como gobernado concierne, sino que lo
reiter con los matices necesarios que se derivan del abandono de la teora
individualista, jusnaturalista y liberal y de la institucin de las garantas
sociales.
490
El Constitucionalismo Social Mexicano. Tomo II, p. 102. Edicin 1973.

Este tema lo tratamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo noveno,
a cuyas consideraciones nos remitimos.
492
En nuestro ya citado libro exponemos los argumentos que justifican plenamente la
impropiedad de dicho calificativo.
491
417
Por otra parte, la teleologa del Estado mexicano en la Ley Fundatal

vigente est formada con fines distintos de los que se acaban de enunciar,
aunque de ninguna manera incongruentes con ellos, sino, por lo contrario,
perfectamente compatibles dentro de la tendencia socioeconmica de la
Constitucin de Quertaro. As, el ordenamiento constitucional actual es la
culminacin de la Revolucin sociopoltica mexicana que estall en 1910, en
cuanto que erigi en instituciones jurdicas bsicas los postulados que fueron
bandera de dicho movimiento y estableci los instrumentos normativos para
lograr su realizacin. Con la Constitucin de 17 concluy la etapa cruenta de la
Revolucin, pero no la Revolucin misma como conjunto de fines que el Estad
mexicano persigue permanente e ininterrumpidamente a travs de su
constante actividad. Nuestra Ley Fundamental vigente es el instrumento
jurdico dinmico para la consecucin de la reforma social que preconiza la
Revolucin pues desde que se expidi y a travs de las modificaciones que en
el decurso del tiempo se le han introducido, ha respondido generalmente a las
transformaciones sociales, econmicas y culturales que ha operado la
evolucin misma del pueblo mexicano. El mrito de la Constitucin de 17 no
consiste en su aspecto puramente poltico, que no es sino la refrendacin de
las formas estatal y gubernativa, con algunas variantes, que implant la
Constitucin de 1857. Tampoco radica en la normacin de las relaciones entre
gobernantes o detentadores del poder pblico y gobernados o destinatarios del
mismo poder, ya que en esta materia sigui casi fielmente la estructura
jurdica establecida por la Ley Suprema anterior. El galardn que
legtimamente ostenta la Constitucin de Quertaro estriba en haber sido la
primera Constitucin sociojurdica del siglo XX "o del mundo", como con toda
razn lo califica Alberto Trueba Urbina493. Este calificativo no slo se justifica
por haber instituido, con la categora de su propia naturaleza normativa, las
garantas sociales en materia laboral a que hemos hecho superficial alusin,
sino porque fue y es el espejo de la problemtica socioeconmica de Mxico y
el documento jurdico fundamental que brinda las bases para el tratamiento y
solucin de las primordiales cuestiones que la forman.
Para corroborar estas aserciones basta enunciar algunas de tales bases
sobre las que se asientan los fines del Estado mexicano contemporneo. As, la
Constitucin de 17 enfoca la reforma agraria hacia la consecucin de los
siguientes objetivos: a) fraccionamiento de latifundios para el desarrollo de la
pequea propiedad agrcola en explotacin, para la creacin de nuevos centros
de
poblacin agrcola y para el fomento de la agricultura ; b) dotacin de tierras y

aguas en favor de los ncleos de poblacin que carezcan de ellas o no las
tengan en cantidad suficiente para satisfacer sus necesidades; e) restitucin
493
Cfr. La Primera Contitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971.
de tierras y aguas en beneficio de los pueblos que hubiesen sido privados de

ellas; d) declaracin de nulidad de pleno derecho de todos los actos jurdicos,
judiciales o administrativos que hubiesen tenido como consecuencia dicha
privacin; e) nulificacin de divisiones o repartos viciados o ilegtimos de
tierras entre vecinos de algn ncleo de poblacin, y f) establecimiento de
autoridades y rganos consultivos encargados de intervenir en la realizacin de
las citadas finalidades, teniendo como autoridad suprema al Presidente de la
Repblica.
Por otra parte, uno de los primordiales aspectos socioeconmicos de
nuestra actual Constitucin estriba, como se sabe, en la reivindicacin, para la
nacin, de diferentes recursos naturales, entre ellos el petrleo, que bajo la Ley
Fundamental de 1857 eran susceptibles de ser explotados por sujetos fsicos o
morales particulares nacionales y extranjeros, segn aconteci en la realidad.
Nadie ignora, adems, que la Constitucin de 17 considera a la propiedad privada como funcin social en cuanto que autoriza al Estado, por conducto de
sus rganos competentes, para evitar que los derechos que de ella se derivan,
como el utendi, el fruendi y el de disposicin; se ejerciten abusivamente por su
titular en detrimento del inters pblico, social o general. As, la nacin ---o sea
el Estado mexicano-- "tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de
regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica,
en beneficio social, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado
del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana"494.
No est en nuestro nimo hacer puntual referencia a cada una de las
prescripciones de la Constitucin mexicana vigente, en las que se determinan
los fines sociales y econmicos del Estado en beneficio de su elemento humano
y de los grupos mayoritarios que lo componen. Nos conformamos con la simple
enunciacin de los ya expuestos para reiterar el carcter social, lato sensu, del
contenido de aspectos normativos muy importantes de nuestra Ley Fundamental vigente. Nuestra intencin estriba, en esta oportunidad, en reiterar la idea
que siempre hemos proclamado, en el sentido de que la Constitucin de 17,
como jurdico-poltica y jurdico-social, conjuga armoniosamente los diversos
objetivos que integran la teleologa exhaustiva del Estado, la cual debe fincarse
en la proteccin y respeto simultneo de la persona, de los grupos mayoritarios
de la sociedad y de la nacin o pueblo mismos y que sustancialmente no sin
entidades metafsicas o abstractas, sino comunidades integradas por seres
humanos individualizados. En otra ocasin formulamos la consideracin de que
la ley suprema vigente es el ordenamiento jurdico fundamental en que se
recoge preceptivamente la justicia social, sin que se le deba adjudicar ningn
calificativo exclusivo ni excluyente pues no es individualista o liberal, in
494
Artculo 27 constitucional, prrafo III, in capite, segn reforma iniciada por el Presidente de la Repblica el 12 de noviembre de 1975 y publicada en el Diario Oficial de
6 de febrero de 1976.
419
estatista o colectivista, sino que expresa una verdadera sntesis armoniosa los
primordiales imperativos de carcter filosfico, poltico, social y econmico que
deben condicionar a todo derecho positivo bsico, para conseguir el bienestar
de un pueblo mediante la proteccin y el desenvolvimiento progresivo de todos
y cada uno de sus miembros integrantes, como hombres singularmente
considerados y como sujetos pertenecientes a las clases mayoritarias de la
poblacin.
Refirindose a la Ley Fundamental de 1917, el licenciado Gustavo Daz
Ordaz, que fuera Presidente de la Repblica, expres con hondura el sentido
cabal de nuestro insigne documento constitucional, en bellas palabras que no
nos resistimos a copiar: "La Constitucin no es cuerpo jurdico seco y formal. Es
un texto vivo que, nutrindose de la savia popular, alienta los ms sanos
ideales y la preservacin de todos los mexicanos en su persecucin. Es una
norma que en su previsin contiene los afanes e ideales histricos de la
Nacin, constituyendo el punto de partida para regir las nuevas realidades y
crear aquellas que demanda el progreso. Por eso, la Constitucin debe ser y es
patrimonio de todos los mexicanos. Dentro de sus directrices pueden convivir
ideologas distintas y creados antitticos.
"La vigencia de la Constitucin garantiza la esfera de libertad de la
persona, el equilibrio entre los grupos sociales y el derecho de todos a luchar,
dentro la Ley, por la Justicia. Inspirndose en ella, tomndola como norma de
Gobierno y gua de accin, estamos en condiciones de continuar el avance, de
seguir conciliando la nacionalidad, de extender el bienestar y de asegurar las
libertades del Pueblo Mexicano."495
Por su parte, un distinguido diputado constituyente al Congreso de
Quertaro, don Jos Mara Truechuelo, al hacer el elogio de la Constitucin de
17, a los veintiocho aos de promulgada, expuso, en una sntesis conceptual, la
trascendente implicacin que para la vida de Mxico tiene nuestro actual
ordenamiento supremo. En emotivas palabras, asever dicho jurista que la
mencionada Ley Fundamental "Salv al pueblo de sus eternos enemigos;
qued consagrada la libertad de pensamiento; se removieron en el artculo
tercero los obstculos que aprisionaban el cerebro de la niez; en el artculo 27
se destruy el latifundio y se revistieron del mayor respeto los derechos de los
pueblos para pedir ejidos, y los derechos de los pequeos propietarios para
hacer producir la tierra por cultivos intensivos. En los artculos 103 a 107
sentamos las bases constitucionales de trascendencia para la respetabilidad
del poder judicial, para su independencia y para el cabal desempeo de su alta
misin. En el artculo 123 protegimos con amplitud y con justicia el derecho del
trabajador y establecimos normas humanitarias para el mejoramiento de la
condicin econmica y social del obrero. En el artculo 130 ennoblecimos la
trascendente misin del Estado liberando al pueblo de los embates del
fanatismo que destruyen su verdadero libertad, deforman su conciencia, le
marcan un camino anrquico minando la respetabilidad del Estado por el
reconocimiento de otro poder espiritual y material que siembra la semilla de la
desobediencia y del desconocimiento de la
495
Fragmento del discurso pronunciado el 5 de febrero de 1964, inserto en la obra

Derechos del Pueblo Mexicano. Mxico a Travs de sus Constituciones. Tomo I, p. 27.
supremaca de la misma Constitucin de la Repblica. Nuestra Constitucin

honra a Mxico, porque lo ha destacado como portaestandarte de las ideas democrticas en los pases latinoamericanos, sealando al mundo con suprema
energa en los cadalsos de Iturbide y Maximiliano, que slo impera en nuestra
patria la soberana del pueblo." 496
Como corolario de la resea que antecede podemos afirmar que el
constitucionalismo mexicano se ha desarrollado en un proceso ideolgico
perfectamente congruente hacia una natural y espontnea superacin de los
fines del Estado, derivada de la dinmica misma de la sociedad. Salvo los
interregnos que comportan los regmenes centralistas de 1836 y 1843, se
advierte que no hay solucin de continuidad entre las Constituciones de 1824,
1857 y 1917. Cada una de ellas ha tenido su correspondiente objetivo cimero.
As, en la Constitucin de 24 y segn lo sostuvimos con antelacin 497, se crea el
Estado mexicano al que se le da la forma federal, y como resultado lgico de
los documentos jurdico-polticos que la preceden, dicha Constitucin reafirma
las declaraciones de independencia del pueblo como condicin sine qua non de
la existencia del ente estatal que reconoce, a su vez, como base de
sustentacin la soberana popular, es decir, la capacidad autodeterminativa de
la comunidad nacional. En atencin a que dentro de la estructura jurdica y
poltica del Estado Mexicano se conservaron los sistemas de privilegios y fueros
de las castas eclesistica y militar que se venan arrastrando desde la poca
colonial, fue menester que se acogieran en la Constitucin de 57 como
corrientes ideolgicas informadoras de su espritu, el individualismo, el
liberalismo y el jusnaturalismo, a efecto de suprimir tales sistemas en
propensin a la instauracin terico-normativa de la igualdad jurdica entre
todos los habitantes de la Repblica sin distincin particular alguna.
Ya hemos aseverado que la Reforma, como etapa relevante de nuestra
historia poltica, se caracteriz por la abolicin de dichos fueros y privilegios
decretada en la Ley Fundamental de 1857, la cual pudo ostentar el galardn de
haber sido una de las ms avanzadas del mundo en su poca. Sin los principios
que demolieron las estructuras clasistas que con anterioridad a ella existan en
Mxico y que fueron proclamados en nuestra mencionada Constitucin, no
hubiese sido posible, en el mbito jurdico, la expedicin de las Leyes de
Reforma que iniciaron el camino para la transformacin positiva del pas.
Si de la Constitucin de 57 emana un formidable impulso de superacin
en la historia poltica de Mxico, este ordenamiento no reflej, sin embargo,
sus grandes problemas socioeconmicos ni, por tanto, apunt ninguna solucin
a los mismos. La situacin fctica provocada por tales problemas, principalmente el obrero y agrario, y su falta de tratamiento normativo en la indicada Ley Fundamental, fueron las causas primordiales que transformaron en
496
En Defensa de la Constitucin de 1917. Estudio publicado por la Asociacin de Diputados Constituyentes de 1916-1917. Edicin de 1947, p. 19.
497
Vase captulo primero.
421
social la Revolucin de 1910 que en su incubacin y estallamiento fue eminentemente poltica. La solucin a esos y otros problemas nacionales de carcter
socioeconmico y cultural ha sido el ms destacado objetivo de la

Constitucin de 1917, que recoge en un rgimen congruente el ideario
desarticulado y asistemtico de nuestro mencionado movimiento
revolucionario.
En resumen, el constitucionalismo mexicano comprende tres etapas
sucesivas, en las que se observa, segn dijimos, la ampliacin y superacin
de los fines estatales. En 1824 surge el Estado mexicano mediante la
organizacin jurdico-poltica del pueblo en la Constitucin Federal del
propio ao, previa declaracin de su independencia y asuncin de su
soberana. En 1857 se rompen los sistemas clasistas que otorgaban al clero
y a la casta militar fueros y privilegios contrarios a la igualdad preconizada
por el liberalismo e individualismo y por su supuesto ideolgico: el
jusnaturalismo. Ese mismo ao significa en nuestra historia la iniciacin de
una lucha, interna primero y contra factores externos despus, que se
desarrolla durante ms de dos lustros y que culmin con el afianzamiento
de la independencia y soberana del pueblo mexicano y con la reforma a las
estructuras sectarias que nuestro pas haba mantenido desde que era
colonia espaola. Por ltimo, en 1917 comienza lo que suele llamarse la
"institucionalizacin" de la Revolucin sociopoltica de 1910 mediante la
renovacin permanente que auspicia e impone la Constitucin de
Quertaro. De esta manera, la teleologa del Estado mexicano ha
experimentado una ampliacin progresiva, pues comienza en la defensa de
la independencia y soberana nacionales, contina con la reforma supresora
de las estructuras clasistas y sectarias y culmina en la actualidad en la
tendencia a lograr objetivos de beneficio colectivo en la vida
socioeconmica y cultural del pueblo.
II. CONCEPTO Y ESPECIES DE CONSTITUCIN

El concepto de "Constitucin" presenta diversas acepciones que han
sido sealadas por la doctrina. Esta diversidad obedece a diferentes puntos
de vista desde los cuales se ha tratado de definirlo. Se habla, en efecto, de
"constitucin social" y de "constitucin poltica", como lo hacen Hauriou y
Trueva Urbina498, as como de constitucin en sentido "absoluto", "relativo",
"positivo e "ideal" segn Carl Schmitt499, para no citar a otros tratadistas
498
Cfr., respectivamente, Derecho Pblico y Constitucional y Qu es una Constitucin

Poltico-Social (1951) y La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo (1971).
499
"La palabra 'constitucin', dice el ilustre jurista alemn, reconoce una diversidad
sentidos. En una acepcin general de la palabra, todo, cualquier hombre y cualquier objeto,
cualquier establecimiento y cualquier asociacin, se encuentra de alguna manera en una
'constitucin', y todo lo imaginable puede tener una 'constitucin'. De aqu no cabe obtener
ningn sentido especfico. Si se quiere llegar a una inteligencia, hay que limitar la palabra
'constitucin' a Constitucin del Estado, es decir, de la unidad poltica de un pueblo. En esta
delimitacin puede designarse al Estado mismo, al Estado particular y concreto como unidad
poltica, o bien considerado como una forma especial y concreta de la existencia estatal;
entonces significa la situacin total de la unidad y ordenacin poltica. Pero 'Constitucin'
puede significar tambin un sistema cerrado de normas, y entonces designa una unidad, s,
pero no un unidad existiendo en concreto, sino pensada, ideal. En ambos casos, el concepto
de Constitucin es absoluto, porque ofrece un todo (verdadero o pensado). Junto a esto,
domina hoy una frmula segn la cual se entiende por Constitucin una serie de leyes de
cierto tipo. Constitucin y ley constitucional recibirn, segn esto, el mismo trato. As, cada
ley constitucional puede aparecer como Constituci6n. A consecuencia de ello, el concepto se
que, como Heller500 y Friedrich501, aducen otros tipos de "constitucin".
Jorge Xifra Heras, profesor de la Universidad de Barcelona, afirma por

su parte: "La mayora de los tratadistas de Derecho Constitucional, en lugar
de ofrecer un concepto nico de Constitucin, suelen adjetivarla para
referirse a una pluralidad de acepciones. As, Biscaretti distingue los
siguientes tipos de constitucin: institucional, substancial, formal,
instrumental, histrico y material. Palmerini habla, adems, del concepto
dinmico. La distincin de Hauriou entre constitucin social y constitucin
poltica es ya clsica, as como los cuatro tipos descritos por Schmitt:
absoluto, relativo, positivo e ideal. Heller distingue cinco conceptos de
constitucin: dos sociolgicos, dos jurdicos y uno formal. Friedrich enumera,
como ms importantes, seis conceptos de constitucin: filosfico o
totalitario (todo el estado de cosas de una ciudad), estructural (organizacin
real del gobierno), jurdico (normas jurdicas generales que reflejan una
concepcin general de la vida), documental (constitucin escrita), de
procedimiento (que supone un procedimiento democrtico de reforma) y
funcional (proceso mediante el cual se limita efectivamente la accin
gubernamental). Entre nuestros autores, Snchez Agesta, despus de
separar los conceptos formal y material de constitucin, incluye en este
ltimo tres tipos distintos: la constitucin como norma, como decisin y
como orden concreto; y Garca Pelayo, apoyndose en las corrientes
sociales del siglo XIX, describe tres conceptos de constitucin, el racionalnormativo, el histrico-tradicional y el sociolgico."502
hace relativo; ya no afecta a un todo, a una ordenaci6n y a una unidad, sino a algunas varias
o muchas prescripciones legales de cierto tipo." (Teora de la Constitucin, p. 3.)
500
Este doctrinario distingue entre "constitucin poltica como realidad social", "constitucin
jurdica destacada" y "constitucin escrita", dando prolija explicacin de cada uno de estos
tipos (Cfr. Teora del Estado, pp. 267 a 298).
501
Este conocido profesor de la Universidad de Harvard sostiene que "Podemos reconocer

como ms importantes tres conceptos no polticos en que se emplea el trmino 'constitucin', a saber: el filosfico, el jurdico y el histrico. El primero de ellos es un concepto
genrico; los otros dos, especficos. Al decir especficos, quiero decir que el historiador puede
hablar de la Constitucin de Atenas, la Constitucin de la Inglaterra medieval y la
Constitucin de Estados Unidos, y referirse en cada uno de los casos a algo particular o
especfico, que slo se encuentra en el tiempo y lugar de que se ocupa. De modo semejante,
el constitucionalista de Norteamrica, Inglaterra o Francia habla de la constitucin cuando
estudia la constitucin con la referencia jurdica que le es familiar en trminos de todo un
"sistema jurdico". Por el contrario, los conceptos filosficos de la constitucin son de
ordinario generalizaciones deducidas de las varias constituciones histricas o jurdicas
conocidas por el autor. Los filsofos europeos hacen derivar, por lo comn, sus conceptos de
constitucin del contraste entre el significado atribuido de ordinario a la palabra constitucin
(constitucin, Verfassung) en su pas:, en la poca en que escriben con el que es de presumir
sugeran Aristteles y el derecho romano como significado del trmino constitucin en la
Antigedad clsica" (Teora y realidad de la Organizacin constitucional democrtica, pp. 123
y 124).
502
Curso de Derecho Constitucional. Tomo I, p. 43.
Para Jellinek, "La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan a
los rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones
mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de cada uno
de ellos respecto del poder del Estado"503, idea que, ms que expresar un
tipo de constitucin, describe el contenido poltico de la misma, procediendo
de igual manera el tratadista mexicano Felipe Tena Ramrez.504
Segn Mario de la Cueva, "LA constitucin vivida o creada es la

fuente formal de derecho, y en verdad la nica que posee el carcter de
fuente primaria colocada por el cima del Estado, porque contiene la esencia
del orden poltico y jurdico, por tanto, la fuente de la que van a manar
todas las normas de la conducta de 1os, hombres y las que determinan la
estructura y actividad del Estado.505
503
504
Cfr. Derecho Constitucional Mexicano, pp. 20 a 24.
505
Teora de la Constitucin. Edicin 1982, p. 58
Para el tratadista mexicano Jorge Carpizo existen: a) constituciones

democrticas; b) cuasi-democrticas; e) de democracia popular y d) no
democrtica. Respecto de las primera sostiene que son aquellas que
realmente aseguran las garantas individuales, establecen "un mnimo
digno de seguridad econmica, no concentran el poder de una sola persona
o grupo". Al aludir a la cuasi-democrticas manifiesta que en ellas el
individuo tiene constitucionalmente aseguradas toda una serie de garantas
individuales y un digno mnimo econmico pero en la realidad, estos
postulados, aunque no son simple letra ni contenido, si se cumplen bien.
Para el citado autor, las constituciones de democracia popular se configuran
primordialmente en los pases socialistas donde el nfasis no se encuentra
puesto en la garanta de los derechos humanos, sino en el aseguramiento
del mnimo econmico digno. En cuanto a las no democrticas asevera que
ellas no se aseguran los derechos humanos ni los mnimos econmicos, y el
principio de separacin de poderes y del sistema de partidos polticos se
resume en voluntad de quien detenta el poder.506
Prescindiendo de la mltiple tipologa y de la variadsima clasificacin

de "las constituciones" a que conduce intrincadamente la doctrina, no
atreven a sostener que las numerosas y dismiles ideas que se han expuesto
sobre dicho concepto pueden subsumirse en dos tipos genricos, que son: la
constitucin real ontolgica, social y deontolgica, por una parte, y la
jurdico-positiva, por la otra.
A. El primer tipo se implica en el ser y modo de ser de un pueblo, en

existencia social dentro del devenir histrico, la cual, a su vez, presenta
diversos aspectos reales, tales como el econmico, el poltico y el cultural
primordialmente (elemento ontolgico); as como en el desideratum o
tendencia para mantener, mejorar o cambiar dichos aspectos (elemento
deontolgico o "querer ser).
Este tipo de constitucin se da en la vida misma de un pueblo como

condicin sine qua non de su identidad (constitucin real), as como en su
propia finalidad (constitucin teleolgica), con abstraccin de toda
estructura jurdica.
El trmino y el concepto de "constitucin real" fueron empleados en

el siglo pasado por Fernando Lasalle para designar a la estructura
ontolgica misma de un pueblo, es decir, su ser y su modo de ser. "Una
constitucin real y efectiva la tienen y la han tenido siempre todos los
pases", afirmaba, agregar que "Del mismo modo y por la misma ley de
necesidad que todo cuerpo tiene una constitucin, su propia constitucin,
buena o mala, estructurada de modo O de otro, todo pas tiene,
necesariamente, una constitucin real y efectiva, pues no se concibe pas
506
Estudios Constitucionales, pgs. 430 y 431. Edicin 1998. Editorial Porra
alguno en que no imperen determinados facto reales de poder, cualesquiera

que ellos sean."507 La presencia necesaria, esen-
innegable, sine qua non, de la constitucin real de un pueblo, que expresa

la "quididad" misma de ste, no puede inadvertirse: y tan es as que la
doctrina, con diferentes denorninaciones, se ha referido a ella.
Schmitt. verbigracia. le da el nombre de "constitucin en sentido

absoluto", aseverando que A todo Estado corresponde: unidad poltica y
ordenacin social: unos cierto principios de la unidad y ordenacin: alguna
instancia decisoria competente en el caso crtico de conflictos de intereses o
de poderes. Esta situacin de conjunto de la unidad poltica y la ordenacin
social se puede llamar Constitucin. Entonces la palabra no designa un
tema o una serie de principios jurdicos y normas con arreglo a lo cual se rija
la formacin de la voluntad estatal y el ejercicio de la actividad del Estado, y
a consecuencia de los cuales se establezca la ordenacin, sino ms bien el
Estado particular y concreto -Alemania, Francia, Inglaterra- en su concreta
existencia poltica. El Estado no tiene una constitucin segn la que se
forma y funciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constitucin, es
decir, una situacin presente del ser, un status de unidad y ordenacin. El
Estado cesara de existir si cesara esta constitucin; es decir, esta unidad y
ordenacin. Su Constitucin es su 'alma', su vida concreta y su existencia
individual." 508Por su parte, Karl Loewenstein, al considerar que el telos de
toda constitucin es "la creacin de instituciones para limitar y controlar el
poder poltico", hace referencia a la constitucin real u ontolgica. Al
respecto afirma que "Cada sociedad estatal, cualquiera que sea su
estructura social, posee cierta convicciones comnmente compartidas y
ciertas formas de conducta reconocida que constituyen en el sentido
aristotlico de politeia su 'constitucin'. Consciente o inconscientemente,
estas convicciones y formas de conducta representan los principio sobre los
que se basa la relacin entre los detentadores y los destinatario del poder",
concluyendo que "La totalidad de estos principios y normas fundamentales
constituye la Constitucin ontolgica de la sociedad estatal, que podr estar
o bien enraizada en las convicciones del pueblo, sin formalizacin expresa
-Constitucin en sentido espiritual, material- o bien podr estar contenida
en un documento escrito -Constitucin en sentido formal-509
Qu es una Constitucin? Introduccin de Franz Mehring. Ediciones Siglo
Veinte, Aires, pp. 70 Y 71
507
508
509
Op. Cit. P. 4
Teoria de la Constitucin, pp. 150 Y 151 Ediciones Ariel. Barcelona, 1965.
Burdeau, a su vez, nos proporciona un concepto muy claro y

exhaustivo de "constitucin real" que l denomina "constitucin social",
distinguindola de la "constitucin poltica, que es la jurdico-positiva. El
ameritado profesor de la Universidad de Dijon dice: "Independientemente
de los usos o de las regla que presiden la disposicin y el ejercicio de la
autoridad, toda sociedad humana tiene una constitucin econmica} social.
El fenmeno constitucional aparece, pues, como extremadamente general,
puesto que se exterioriza en las normas que rigen a una colectividad desde
que se establece su estructura por la bsqueda de cierto objetivo. Hay, en
consecuencia, una constitucin de la familia, de la empresa, de la ciudad,
de la Iglesia, etc... En un grado ms amplio todava el grupo nacional,
observado desde el punto de vista fsico, tnico, econmico y aun
sociolgico, tiene tambin una constitucin que traduce la manera como, en
l, funcionan sus diversas manifestaciones. Esto es as porque la existencia
y la autonoma de una comunidad estn subordinadas a la vez a la cohesin
de sus elemento naturales y a la conciencia que sus miembros tienen
acerca de la originalidad del grupo que forman. Esta originalidad o, por
mejor decir, esta diferencia resulta tanto de los caracteres permanentes de
la sociedad considerada como de los accidentes debidos
al encadenamiento de fenmenos histricos. Es, pues, verdad decir que

toda sociedad "tiene su genio propio, su modo de actividad, su ingeniosidad,
sus aptitudes, su energa nativa o su pereza congnita, sus ambiciones de
ideal o sus apetitos de gozo, sus disposiciones comunitarias, su espritu de
equipo o su individualismo marcado'. De la combinacin de estos diversos
factores, de la preponderancia o de la impotencia de alguno de ellos resulta
la manera de ser de la sociedad que la distingue de las otras y cuyos rasgos
son suficientemente durables y actuantes para que se pueda deducir de
ellos un esquema terico. Este esquema de la constitucin social.
"Esta constitucin social preexiste a la constitucin poltica y,

eventualmente, le sobrevive. Ofrece, por lo dems, un carcter de
espontaneidad que no presenta en el mismo grado la constitucin poltica,
siempre artificial y voluntaria por algunas facetas. De esto rasgos se ha
pretendido obtener el argumento en favor de la superioridad de la
constitucin social de un pas obre su constitucin poltica y es tradicional,
principalmente entre los anglosajones, afirmar que esta ltima no tiene
sentido sino en la medida en que garantice y sancione la maneras de ser de
la vida social a la cual stas estn acostumbradas."510
Por lo que concierne a lo que hemos llamado "constitucin

teleolgica, sta no tiene una dimensin ntica como ser y modo de ser de
510
Teoria de la Constitucin, pp. 150 Y 151 Ediciones Ariel. Barcelona, 195
un pueblo, sino que denota el conjunto de aspiraciones o fines que a ste se

adscriben en sus diferentes aspectos vitales, implicando su querer ser.
Desde este punto de vista, la constitucin teleolgica responde a lo que el
pueblo "quiere" y "debe" ser o a lo que se "quiere" que el pueblo sea o
"deba" ser. Este "querer" y "deber" ser no entraan meras construcciones
especulativas o concepciones ideolgicas, sino tendencias que de arrollan lo
factores reales de poder, como denomina Lasalle al conjunto de fuerzas de
diferente especie que necesariamente actan en el seno de toda sociedad.
De ello se concluye que la "constitucin teleolgica" no consiste sino en los
objetivos de la constitucin real, demarcados, sustantivados y
condicionados por dichos factores.
En la constitucin real, segn se habr observado, se encuentra la

vasta problemtica de un pueblo como resultante de una mltiple gama de
circunstancias y elementos que tambin, obviamente, se localizan en ella.
Por su parte, en la constitucin teleolgica se comprenden las soluciones
que a dicha problemtica pretenden dar los factores reales de poder desde
distintos puntos de vista, tales como el poltico, el cultural y el
socioeconmico principalmente. Ambas especies de "constitucin" son
prejurdicas y metajurdicas en su existencia prstina, o sea, existen en la
dimensin ontolgica y teleolgica del pueblo mismo como unidad real
independientemente de su organizacin jurdica o incluso sin esta
organizacin. En otras palabras, dichas constituciones no son jurdicas,
aunque sean o deban ser el contenido de las jurdicas, a las cuales nos
referiremos en seguida.
B. La constitucin jurdico-positiva e traduce en un conjunto de

normas de derecho bsica y supremas cuyo contenido puede o no reflejar la
constitucin real o la teleolgica. Es dicha constitucin, en su primariedad
histrica, la que da origen al Estado, segn lo hemos afirmado con
antelacin. En la primera hiptesis que se acaba de sealar, la vinculacin
entre la constitucin real y
teleolgica, por un lado, y la constitucin jurdico-positiva, por el otro, es indudable, en cuanto que sta no es sino la forma normativa de la materia
normada, que es aqulla. En la segunda hiptesis no hay adecuacin entre
ambas, en el sentido de que la constitucin real y teleolgica no se
convierte en el substratum de la constitucin jurdico-positiva, o sea, que
una y otra se oponen o difieren, circunstancia que histricamente ha
provocado la ruptura del orden social, poltico y econmico establecido
normativamente. De esto se infiere que la vinculacin de que hemos
hablado entraa la legitimidad o autenticidad de una constitucin jurdicopositiva y la inadecuacin que tambin mencionamos, su ilegitimidad o su
carcter obsoleto, ya que o se impone a la constitucin real o no responde a
la constitucin teleolgica de un pueblo.511
Es evidente que el estudio de estos dos ltimos tipos de constitucin

corresponde a diversas disciplinas culturales, tales como la filosofa, la
poltica, la economa, la sociologa, la historia, etc., distintas, aunque no
apartadas de la investigacin jurdica. Por ello, contraeremos las
consideraciones que en el presente pargrafo formulamos, a la constitucin
jurdico-positiva, pues como dice Garca Pelayo, "si bien el Derecho
constitucional no puede prescindir del aspecto total de la Constitucin, ha
de hacerlo sub specie juris, es decir, que los aspectos extrajurdicos le
interesan en la medida en que, en virtud de esas conexiones necesarias que
hacen de la constitucin una totalidad sean interesantes para el aspecto
jurdico de la misma."512
Conforme a la lgica jurdica, toda constitucin positiva debe ser el

elemento
normativo
en
que
trascienden
las
potestades
de
autodeterminacin y autolimitacin de la soberana popular, mismas que
traducen el poder constituyente. En efecto, la autodeterminacin del pueblo
se manifiesta en la existencia de un orden jurdico, que por s solo excluye la
idea de arbitrariedad. El Derecho, pues, en relacin con el concepto de
poder soberano, se ostenta como el medio de realizacin normativa de la
capacidad autodeterminativa.
Ahora bien, la autodeterminacin, lo mismo que la autolimitacin,

pueden operar por el derecho positivo en forma directa o indirecta o, mejor
dicho, originaria o derivada. En efecto, el orden jurdico de un Estado que
implica uno de los elementos de su sustantividad, comprende todo un
rgimen normativo que suele clasificarse en dos grandes grupos o
categoras de disposiciones de derecho, las constitucionales, que forman un
todo preceptivo llamado Constitucin en sentido jurdico-positivo y las
secundarias, emanadas de sta, que a su vez se subdividen en varios
cuerpos legales de diversa ndole, a saber: sustantivas, orgnicas, adjetivas,
federales. locales, etc. Pues bien, es la Constitucin la que directa y
primordialmente objetiva y actualiza las facultades de autodeterminacin y
autolimitacin de la soberana popular, por lo que recibe
511
Ya Lasalle se preguntaba en qu casos una constitucin escrita o jurdicopositiva- "es buena y duradera", y responde que "cuando esa constitucin escrita
corresponde a la constitucin real. a la que tiene sus races en los factores de poder
que rigen en el pas", aadiendo que "All donde la Constitucin escrita no
corresponde a la real, estalla inevitablemente un conflicto que no hay manera de
eludir y en el que a la larga, tarde o temprano, la constitucin escrita, la hoja de
papel, tiene necesariamente que sucumbir ante el empuje de la constitucin real,
de las verdaderas fuerzas vigentes en el pas" (Op. cit., pp. 81 y 82
512
Derecho Constitucional Comparado, P. 102. Edicin 1957. Madrid
tambin el nombre de Ley Fundamental, en vista de que tinca las bases de

calificacin, organizacin y funcionamiento del gobierno del Estado o del
pueblo (autodeterminacin) y establece las norma que encauzan el poder
soberano (autolimitacin), consignando, en primer trmino, derechos
pblicos subjetivos que el gobierno puede oponer al poder pblico estatal, y
en segundo lugar, competencias expresas y determinadas, como condicin
sine qua non de la actuacin de los rganos de gobierno.
En efecto, refirindonos a nuestra Constitucin, sta, en su artculo

124, establece el principio de facultades expresas o limitadas para las
autoridades federales y, no obstante que dispone que las facultades o
atribuciones que no se encuentren dadas expresamente a la Federacin se
entienden reservadas a los Estados, tambin para la actuacin pblica de
stos consignan un principio de delimitacin de competencia para sus
rganos correspondientes en el artculo 43, cuya parte conducente dice: "El
pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los
casos de la competencia de stos, y por lo de los Estado, en lo que toca a
sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por
la presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados ... ",
mandamiento que encierra un evidente principio de rgimen de legalidad
por lo que toca a las competencias federal y local.
El orden constitucional, es decir, aquel que se establece por las

normas fundamentales del Estado, puede manifestarse, desde el punto de
vista formal, en dos tipos de constituciones: las escritas y la
consuetudinarias, cuyos caracteres no se presentan con absoluta
independencia y aislamiento en los regmenes en los cuales
respectivamente existen, pues en stos suelen combinar e las notas
caractersticas de ambo sistemas constitucionales, siendo la preeminencia
de unas u otras lo que engendra la calificacin constitucional de un
determinado rgimen de derecho.
Las constituciones escritas, generalmente adoptadas segn los

modelo americano y principalmente francs, son aquellas cuyas
disposiciones se encuentran plasmadas en un texto normativo ms o menos
unitario, en forma de articulado, en el cual las materias que componen la
regulacin constitucional estn normadas con cierta precisin. El carcter
escrito de una constitucin es una garanta para la soberana popular y para
la actuacin jurdica de los rganos y autoridades estatales, quienes de esa
manera encuentran bien delimitados sus deberes, obligaciones y facultades,

siendo, por ende, fcil de advertir cuando surja una extralimitacin o
transgresin en su actividad pblica.513
La constitucin de tipo consuetudinario implica un conjunto de

normas basadas en prcticas jurdicas y sociales de constante realizacin,
cuyo escenario y protagonista es el pueblo o la comunidad misma. La
constitucin consuetudinaria,
a diferencia de la escrita, no se plasma en un todo normativo, sino que la regulacin que establece radica en la conciencia popular formada a travs de
la costumbre y en el espritu de los jueces. Sin embargo, en los pases en los
que se haya adoptado o, mejor dicho, en los que exista un orden
constitucional consuetudinario, no se excluye totalmente la existencia de
leyes o normas escritas, que componen una mnima parte del orden jurdico
estatal respectivo. As, verbigracia, en Inglaterra, donde hay una
constitucin consuetudinaria, coexisten con sta varios cuerpos legales que,
en unin del comon law o derecho comn ingls, forman el status jurdico
que se caracteriza por su hibridismo.
En nuestra opinin, son patentes las ventajas que presenta la

constitucin escrita sobre la del tipo consuetudinario, principalmente por lo
que se refiere a la violabilidad de sus norma o disposiciones. En efecto, a
diferencia de las constituciones escritas, en las consuetudinarias es ms
difcil establecer la competencia de lo rganos del Estado y saber con
certeza cundo surge una contravencin al rgimen constitucional, dado
que no estn integradas por textos precisos, dificultad que se agrava
cuando los pueblos en los que existen no tienen cultura o espritu jurdico.
513
Karl Loewnstein ha llamado "universalismo de la constitucin escrita" a la

expansin de este tipo formal de constitucin jurdico-positiva que llene su origen
en Norteamrica y en la Revolucin francesa. "Desde Europa, dice, la constitucin
escrita condujo su carro triunfal por todo el mundo. Durante el ltimo siglo y medio
se ha convertido en el smbolo de la conciencia nacional y estatal, de la
autodeterminacin y de la independencia. Ninguna de las naciones que -en las
sucesivas olas de nacionalismo que han inundado el mundo desde la Revolucin
francesa, se han ido liberando de una dominacin extranjera- ha dejado,
frecuentemente bajo graves dificultades, de darse una Constitucin escrita, fijando
a en un acto libre de creacin los fundamentos para su existencia futura. La
soberana popular y la Constitucin escrita se han convertido prctica e
ideolgicamente en concepto sinnimos (Teora de la Constitucin, p. 160).
Independientemente de la anterior clasificacin, don Emilio Rabasa

ha elaborado una divisin de las constituciones, ya no desde el aspecto de
su concepcin formal, sino en consideracin al medio o manera de
establecer su vigencia en un Estado determinado. Alude dicho autor a
diversos regmenes jurdicos histricamente dados, afirmando que la
constitucin espontnea, o sea, aquella que emana naturalmente del pueblo
por medio de prcticas sociales reiteradas y continuas, y que es de indole
consuetudinaria, es la que tiene Inglaterra; que por lo que concierne a los
Estados Unidos, hay una constitucin ratificada, es decir, sometida a
convenciones locales en cada entidad federativa de dicho pas; y por lo que
atae a Mxico, y en general, a las naciones latinoamericanas, existen y han
existido constituciones impuestas, esto es, cuerpos normativos elaborados
en un gabinete, por as decirlo, cuya observancia se impone al pueblo,
prescindiendo de que respondan o no a su idiosincrasia, O sea, a su
constitucin real y teleolgica.
Desde el punto de vista de su reformabilidad, las constituciones

jurdico-positivas de carcter formal escrito pueden ser rgidas o flexibles,
tema ste que abordaremos con posterioridad.
Un criterio muy importante para clasificar las constituciones se funda

en el contenido ideolgico de las mismas. Ya hemos aseverado que la
constitucin teleolgica como conjunto de objetivos que persiguen los
factores reales de poder, proclaman diferentes principios que tienden a
convertirse en declaraciones fundamentales de la constitucin jurdicopositiva. Ahora bien, segn tales principios y las declaraciones que los
expresan, las constituciones de este ltimo tipo suelen clasificarse como
"burguesas'; "socialistas'; "individualistas", "colectivistas" y en otras varias
subespecies, cuya ndole ideolgica deriva de las tendencias de los factores
reales del poder que en el acto constituyente o de produccin constitucional
hayan tenido hegemona.
Las mencionadas especies de constitucin pueden englobarse dentro del

tipo que Carl Schmitt llama "constitucin ideal'. "Con frecuencia, dice, se designa
como 'verdadera
o 'autntica' Constitucin, por razones polticas, la que responde a un cierto

ideal de Constitucin' ", apoyando esta consideracin en las siguientes
apreciaciones: "La terminologa de la lucha poltica comporta el que cada
partido en lucha reconozca una verdadera Constitucin slo aquella que se
corresponda con sus postulados polticos. Cuando los contrastes de
principios polticos y sociales son muy fuertes, puede llegarse con
facilidades a que un partido niegue el nombre de Constitucin a toda
Constitucin que no satisfaga sus aspiraciones. En particular, la burguesa
liberal, en su lucha contra la Monarqua absoluta, puso en pie un cierto
concepto ideal de Constitucin y lo lleg a identificar con el concepto de
Constitucin. Se hablaba, pues, de 'Constitucin' slo cuando se cumplan
las exigencias de libertad burguesa y estaba asegurado un adecuado influjo
a la burguesa."514
El propio Schmitt redondea su pensamiento a propsito del concepto

ideal de constitucin al afirmar que: "Cuando adquieren influjo poltico
partidos con opiniones y convicciones contradictorias, se manifiesta su
fuerza poltica en que prestan a los conceptos -imprecisos por necesidad- de
la vida del Estado, tales como Libertad, Derecho, Orden pblico y seguridad,
su contenido concreto. Es explicable que 'libertad', en el sentido de una
ordenacin social burguesa apoyada en la propiedad privada, signifique
cosa distinta que en el sentido de un Estado regido por un proletariado
socialista; que el mismo hecho calificado en una Monarqua como 'atentado
a la tranquilidad, seguridad y orden pblicos' sea juzgado de otro modo en
una Repblica democrtica, etc. Para el lenguaje del liberalismo burgus,
slo hay una Constitucin cuando estn garantizadas la propiedad privada y
la libertad personal; cualquier otra cosa no es 'Constitucin', sino
despotismo, dictadura, tirana, esclavitud o como se quiera llamar. Por el
contrario, para una consideracin marxista consecuente, una Constitucin
que reconozca los principios del Estado burgus de Derecho, sobre todo la
propiedad privada, es o bien la Constitucin de un Estado tcnica o
econmicamente retrasado, o si no una seudoconstitucin-reaccionaria, una
facha de jurdica, desprovista de sentido, de la dictadura de los capitalistas.
Otro ejemplo: para la concepcin de un Estado laico, esto es, rigurosamente
separado de la Iglesia, un Estado que no practique e a separacin no es un
Estado libre; al contrario, para una cierta especie de conviccin confesional
y religiosa, un Estado slo tiene verdadera Constitucin cuando considera la
situacin de hecho, social y econmica, de la Iglesia, le garantiza una libre
actividad pblica y autodeterminacin, protege sus instituciones como parte
del orden pblico, etc., slo entonces se conceder por parte de la Iglesia
que pueda hablarse de "libertad". Por eso son posibles tantos conceptos de
Libertad y Constitucin como principios y convicciones polticos."515
Prescindiendo de su contenido ideolgico, la constitucin jurdico514

515
Teora de la Constitucin, p. 41.

Op. Cit., pp. 42 y 43
positiva ha tenido en el desarrollo del constitucionalismo diversa extensin

normativa. Con esta afirmacin queremos dar a entender que las materias
suprema y fundamentalmente normadas por la Constitucin han variado en
el decurso de la historia. Primeramente se pens que la constitucin
jurdico-positiva deba ser exclusivamente poltica, en el sentido de que slo
deba ocuparse de la organizacin del Estado, o sea, de establecer sus
rganos primarios, de demarcar su respectiva competencia, de sealar los
lineamientos bsicos de su funcionamiento y de proclamar la forma estatal
y la forma gubernativa. Adems, merced
a la influencia del individualismo y liberalismo surgi la tendencia de consignar en el texto constitucional los llamados derechos del hombre",
"derechos fundamentales de la persona humana" o las "garantas
individuales o del gobernado". Con el reconocimiento o la institucin de
estos elementos, la constitucin jurdico-positiva dej de ser nicamente
poltica, es decir, que a la mera estructuracin del Estado y su gobierno se
agreg un conjunto de disposiciones jurdicas cuya finalidad estrib en
limitar en beneficio de los gobernados el poder pblico estatal y los actos de
autoridad en que ste se manifiesta, regulando as las relaciones de supra a
subordinacin, o sea, las de gobierno propiamente dichas o relaciones entre
detentadores y destinatarios del mencionado poder. En otras palabras, a
travs de este aspecto normativo, la constitucin jurdico-positiva se
convirti en instrumento de control del poder pblico del Estado, es decir,
como sostiene Loeweinstein, "en el dispositivo fundamental para el control
del proceso del poder".516 Este sistema sustantivo de garanta o de
seguridad jurdica en favor de los gobernados tuvo que complementarse con
un rgimen de proteccin adjetivo, generalmente de carcter jurisdiccional,
como entre nosotros el juicio de amparo, con la finalidad de mantener en
beneficio de aqullos el orden constitucional."517
Cuando la corriente liberal-individualista dej de ser la ideologa

predominantemente influyente en la estructuracin sustancial de las
constituciones jurdico-positivas contemporneas, el contenido normativo de
516
Op. Cit. P. 149
517
Cfr. nuestra obra El Juicio de Amparo. Captulo cuarto
stas se enriqueci por la incorporacin, en su texto, de lo que se llama

derechos pblicos subjetivos de carcter social" o garantas sociales" en
favor de la clase trabajadora en general y de sus miembros componentes en
lo particular. Esa incorporacin, resultante de los principios socioeconmicos
derivados de la natural evolucin de los pueblos enfocada hacia la
superacin de las condiciones vitales de sus grupos mayoritarios, ha
transformado la constitucin jurdico-positiva meramente poltica en
constitucin jurdico-social. Merced a este fenmeno, el orden constitucional
ya no slo descansa en lo que tradicionalmente se conoce como decisiones
polticas fundamentales", que se refieren por lo general a la forma de
Estado y forma de gobierno, sino que se apoya en principios socioeconmicos bsicos", cuya extensin e implicacin estn su jetas a
circunstancias de tiempo y lugar y a las condiciones especficas de cada
Estado en concreto. La objetivacin de esos principios, o sea, su aplicacin
en la realidad social y econmica, entraa uno de los fines primordiales del
Estado, cuyo instrumento jurdico es la constitucin misma que los
preconiza.
Se habr advertido, por las consideraciones someramente expuestas,
que el constitucionalismo ha evolucionado con la tendencia de ensanchar el
mbito normativo de la constitucin jurdico-positiva. Si sta fue
primeramente una constitucin poltica, en la actualidad ha asumido una
tnica social, como acontece con la Constitucin mexicana de 1917 y cuya
fisonoma general describimos con antelacin.518 Esa evolucin impide
elaborar un concepto unitario y
unvoco de "constitucin", ya que, independientemente de la dimensin de

dicho mbito, "cualquier" constitucin, en cualesquiera de las etapas
evolutivas que se han sealado, no deja de tener naturaleza de tal. Sin
embargo, tomando como punto de referencia la Ley suprema vigente de
nuestro pas, podemos aventurar una idea de constitucin jurdico-positiva
de ndole poltico-social, mediante la conjuncin de las materias que forman
su esfera de normatividad. As, nos es dable afirmar que dicha Constitucin
es el ordenamiento fundamental y supremo del Estado que: a) establece su
forma y la de su gobierno; b) crea y estructura sus rganos primarios; c)
proclama los principios polticos y socioeconmicos sobre los que se basan
la organizacin y teleologa estatales, y d) regula sustantivamente y
controla adjetivamente el poder pblico del Estado en beneficio de los
518
Supra. Pargrafo I de este mismo captulo.
gobernados.519
III. LA LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL
A. Exposicin del principio
La legitimidad de una constitucin deriva puntualmente de la

genuinidad del rgano que la crea, toda vez que el efecto participa de la
naturaleza de la causa. Por consiguiente, para determinar si una
constitucin es legtima, hay que establecer si su autor tambin lo fue; y
como la produccin constitucional reconoce diversas fuentes segn el
rgimen jurdico-poltico de que se trate, la metodologa para solucionar
dicha cuestin debe ser de carcter histrico. Huelga decir, adems, que la
legitimidad se contrae a las constituciones que hemos denominado
"jurdico-positivas", pues las llamadas "reales", "teleolgicas" -o "sociales"
conforme al pensamiento de Burdeau- son inevitablemente genuinas o
autnticas, ya que implican la esencia misma de la unidad popular o
nacional, segn dijimos, y en atencin a que sera absurdo que el ser, el
modo de ser y el querer ser de un pueblo o nacin fueran "ilegtimos".520
519
Estos objetivos los condensa don Alberto Trueba Urbina en la siguiente

idea: "Los presupuestos de una nueva definicin de la Constitucin tienen que
englobar las formas no slo de integracin poltica, sino de integracin social,
originadas por la divisin estructural de la sociedad humana en poseedores y
desposedos.
"En consecuencia, la Constitucin tiene que definirse como norma que
asegure los derechos individuales, as como la organizacin del Estado, y como
estatuto social protector y redentor de los econmicamente dbiles en funcin de
realizar el bienestar colectivo" (O p. cit., p. 7).
Para Hauriou, segn Garca Pelayo, la constitucin "posee una doble dimensin: 1)
la constitucin poltica del Estado, la cual comprende la organizacin y el
funcionamiento del gobierno, y la organizacin de la libertad poltica, es decir, la
participacin de los ciudadanos en el gobierno; expresndose, pues, en un conjunto
de reglas jurdicas y de instituciones; 2) la constitucin social, "que desde muchos
puntos de vista es ms importante que su constitucin poltica" y que a su vez
comprende: a) las libertades individuales que forman la base de la estructura de la
sociedad civil, y b) las instituciones sociales espontneas que estn al servicio y
proteccin de las libertades civiles y de sus actividades. Esta constitucin no slo
puede ser tan fundamental como la primera, sino que, segn el criterio anglosajn,
la constitucin poltica no es ms que prolongacin de la constitucin social as
entendida (Derecho Constitucional Comparado, pp. 91 Y 92).
520
As, verbigracia, no pudo plantearse ningn problema de legitimidad de la
"constitucin" griega o romana, puesto que no se traduca en un ordenamiento
escrito, sino en un conjunto de "leyes naturales" provenientes del orden mismo de
las sociedades humanas y que deban regir sobre las leyes codificadas. Como
afirma Loeumstein, "Para Platn y Aristteles, as como en toda la teora poltica
La legitimidad en sentido amplio denota una cualidad contraria a lo

falso o espurio; y aplicada esta idea a la constitucin, resulta que sta es
"legtima" cuando no proviene del usurpador del poder constituyente, y que
puede ser un autcrata o un cuerpo oligrquico. Fcilmente se advierte que
la legitimidad de la constitucin y de su creador dependen, a su vez, de que
ste sea reconocido por la conciencia colectiva de los gobernados como
ente en que se deposite la potestad constituyente, en forma genuina. Esta
"genuinidad" obedece, por su parte, a concepciones de carcter filosficopoltico, y otrora teleolgicas, que han tendido a justificar ese depsito.
Basta recordar, en corroboracin de este aserto, que en el pueblo hebreo y
en los pueblos islmicos la organizacin jurdico-poltica era teocrtica y, por
ende, el gobierno estaba encomendado a intrpretes y ejecutores de la
voluntad divina, o sea, a los profetas y sacerdotes que lo desempeaban
por s mismos o que aconsejaban y dirigan a los reyes. Consiguientemente,
slo las leyes que unos u otros expidieran bajo la inspiracin de Jehov o de
Al, podan considerarse legtimas. Anlogo principio legitim en los reinos
europeos durante la Edad Media y hasta antes de la proclamacin de las
teoras de la soberana popular, la creacin de leyes, fueros y
"constituciones" por parte de los monarcas o "soberanos" que reciban de
Dios su poder de gobierno -omnis potestas a Deo- sin estar a su vez ligados
a las normas jurdicas que expedan -legibus solutus-. La legitimidad de la
constitucin cambi esencialmente de enfoque, como es bien sabido, en el
pensamiento jurdico, poltico y filosfico que preconiza la radicacin popular de la soberana, sobre todo en la teora rousseauniana de la "voluntad
general" que en otra ocasin comentamos, en cuanto que slo puede
reputarse legtimo el ordenamiento constitucional que emane directamente
del pueblo o indirectamente de l a travs de una asamblea, llamada
constituyente, compuesta por sus genuinos representantes.
Esta exigencia, en la realidad poltica, es muy difcil de satisfacer, por

no decir imposible de colmarse. Efectivamente, en los Estados modernos no
puede ejercerse la democracia directa como se practic en las antiguas
polis griegas. Adems, la asamblea constituyente no puede tener la
representacin total, unnime o "nmine discrepante" de todos y cada uno
griega, la politeia fue la constitucin en sentido material. Aun los ms agudos
juristas de la poca posterior a la Repblica romana, sobre todo Cicern y los
estoicos, no exigieron que las normas fundamentales de la comunidad fuesen
escritas en leyes materiales, o simplemente codificadas. Ellos tenan conciencia de
un derecho superior que, conforme a la Naturaleza, predominaba sobre todas las
legislaciones humanas. La concrecin de normas estatales fundamentales hubiese
sido contraria al ser y a la esencia del orden superior, rebajndolo a nivel de las
esferas leyes estatales" (Teora de la Constitucin, p. 152)
de los individuos o grupos que integran el cuerpo poltico de una nacin. A

mayor abundamiento, cualquier constitucin jurdico-positiva nunca carece
de adversarios crticos y hasta violentos que la impugnan y atacan de
diversos modos y para quienes no tiene validez ni legitimidad. La historia
nos suministra ejemplos abundantes de casos especficos que
elocuentemente confirman estas apreciaciones, sin excluir, claro est, a
Mxico, cuyas Constituciones de 1857 y de 1917 fueron duramente
controvertidas, segn veremos.
Ante la casi inalcanzable legitimidad constitucional dentro de los

regmenes democrticos asentados sobre la idea de que la soberana radica
en el pueblo, la doctrina ha proclamado el principio de legitimacin de la
Ley Fundamental. Este principio no requiere que la constitucin jurdicopositiva deba ser necesariamente la manifestacin genuina y autntica de
la voluntad soberana ni que se haya expedido por un cuerpo constituyente
en el que verdaderamente hubiese estado representada la mayora, por no
decir la totalidad, del pueblo, sino que se funda en la aceptacin consciente,
voluntaria y espontnea, tcita o expresa, de esa mayora respecto del
orden jurdico, poltico y social por ella establecido.
El principio de legitimidad constitucional, cuya preconizacin obedece a imperativos fcticos insoslayables de la realidad poltica misma, ha sido sostenido,
entre otros autores, por Luis Recasns Siches, para quien la legitimacin surge de la
circunstancia de que el orden constitucional implantado "cuente con un apoyo
sociolgico en la conciencia de los obligados; por lo menos que stos se conformen
con l, sin oponerse de un modo activo, pues no todo aquello que cae bajo el
concepto formal de lo jurdico es Derecho vigente; slo cabe considerarlo tal en
cuanto cuenta con la posibilidad efectiva de su realizacin normal, esto es, con la
adhesin o por lo menos con la aceptacin o conformidad de la voluntad social
predominante"521
521
Filosofa del Derecho, p. 159
La adhesin, aceptacin o conformidad de que nos habla tan

destacado tratadista, y en cuyos elementos radica la legitimacin
constitucional, excluyen, como requisito para considerar legtima a una
constitucin, que sta se haya elaborado segn las prescripciones de alguna
anterior, lo que, por otra parte, sera francamente aberrativo, toda vez que
el nuevo orden jurdico, poltico, social y econmico entraa la ruptura o
sustitucin del antiguo.
"Legitimidad de una constitucin, dice Schmitt, no significa que haya

sido tramitada segn leyes constitucionales antes vigentes", y agrega: "Tal
idea sera especialmente absurda. Una Constitucin no se pone en vigor
segn reglas superiores a ella. Adems, es inconcebible que una
Constitucin nueva, es decir, una nueva decisin poltica fundamental, se
subordine a una Constitucin anterior y se haga dependiente de ella. All
donde se va hacia una nueva Constitucin por abolicin de la anterior, no es
'ilegtima' la nueva porque la vieja haya sido abolida. Entonces, la vieja
Constitucin abolida seguira en vigor. As, pues, nada tiene que ver la
cuestin de la coincidencia de la Constitucin nueva Y la vieja, con la
cuestin de la legitimidad." De estas consideraciones concluye dicho autor
que: "La voluntad constituyente del pueblo no est vinculada a ningn
determinado procedimiento."522
Desde el punto de vista sociolgico, la legitimidad no es simplemente

un elemento formal, como la validez de que habla Kelsen, sino que en cierto
modo se revela en la adecuacin entre la constitucin jurdico-positiva y la
constitucin
522
Teora de la Constitucin, pp. 101, 102 Y 104.
real y teleolgica a que ya hemos hecho referencia. Sin tal adecuacin,

aqulla no sera autntica, genuina o legtima ni materialmente vigente,
aunque fuese formalmente vlida como una mera "hoja de papel",
empleando la locucin con que despectivamente designaba Lasalle a las
constituciones escritas que por la fuerza y la coaccin se imponen a los
pueblos como un traje de luces o de etiqueta o como una armadura pesada
y asfixiante. Ahora bien, debemos advertir, empero, que si dicha adecuacin
puede no existir en el momento de expedirse la constitucin jurdicopositiva, es susceptible de registrarse durante el decurso del tiempo, sea
mediante las transformaciones evolutivas del pueblo que lo conviertan en
agente y paciente positivo de los principios constitucionalmente
proclamados, o a travs de las enmiendas normativas que la experiencia
vaya imponiendo, hasta lograr el verdadero equilibrio entre la facticidad y la
normatividad como sntesis a que debe aspirar el constitucionalismo en
cualquier pas.
Estas ideas revelan que existen dos tipos de legitimidad

constitucional: la formal y la substancial. La primera est ligada
estrechamente a la representatividad autntica de los grupos mayoritarios
de la sociedad por delegado o diputados que formen la asamblea
constituyente en un momento histrico determinado. La segunda, en
cambio, es ms profunda, pues, como acabamos de decir, significa la
adecuacin de la constitucin escrita o jurdica a la constitucin real,
ontolgica, teleolgica y dentolgica del pueblo que reside primordialmente
en la cultura que comprende ideologas, tradiciones y sistemas de valores
que se registran en la comunidad humana.
Para Duverget "la legitimidad es en s misma una creencia

finalmente, que depende estrechamente de las ideologas y los mitos
extendidos en la sociedad", agregando que "cada ideologa trata de definir
la imagen de un gobierno ideal" y por extensin aadimos, una
"constitucin ideal". Sostiene dicho autor que "La legitimidad no se define
abstractamente, con referencia a un tipo ideal de gobierno que posee un
valor absoluto, sino de manera concreta, en relacin con cada una de las
concepciones histricas del tipo ideal de gobierno, es decir, con cada una de
las ideologas polticas. En este sentido, se llamar legtimo, en un momento
dado y en un pas determinado, al gobierno que corresponde a la idea que
la masa de los ciudadanos de este pas se hace del gobierno legtimo, esto
es, al gobierno de acuerdo con las creencias que poseen sobre la
legitimidad. De este modo, la monarqua era legtima en la Francia del siglo
XVII, la democracia es legtima en la Francia actual, un gobierno liberal es
legtimo en los Estados Unidos, un sistema socialista es legtimo en la
U.R.S.S.
"Estas teoras del gobierno legtimo reflejan ms o menos las

estructuras social s y principalmente las situaciones de clase, por lo que
tienden a justificar un tipo de gobierno, en relacin con las preferencias de
aquellos que las elaboran, Transfiguran una situacin social relativa y
provisional, al conferirle un carcter absoluto y eterno. La creencia en la
legitimidad de un gobierno tiende a incluir ste en la categora de lo
'sagrado', es decir, en un absoluto mtico. Si lo gobernados creen que sus
gobernantes son legtimos, se inclinan a obedecerlos por un movimiento
natural, reconociendo as que la obediencia
es obligada. El gobierno legitimo es precisamente aquel al que se cree se debe

obedecer, no ocurriendo as en los gobiernos que se juzgan ilegtimos."523
El pensamiento de Duverger acerca del "gobierno legtimo" lo podemos

hacer extensivo a la "legitimidad constitucional substancial", pues ese gobierno
no podra ser "legtimo" sin el Derecho, es decir, sin una estructura jurdica
normativa en que se funde y dentro de la que acte. Desde el punto de vista
formal un gobierno es legtimo si surge de la Constitucin, aunque puede ser
ilegtimo desde el punto de vista substancial si no presenta las caractersticas
que seala dicho tratadista. Si por su substancialidad un orden constitucional
es ilegtimo, el gobierno emanado de l puede ser legitimado con medidas
normativas, administrativas y polticas que logren implantar tales
caractersticas.
B. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1857
Casi ninguna constitucin del mundo, por ms perfecta y legtima que se

suponga, deja de provocar reacciones contrarias de diversa ndole y alcance en
la realidad poltica, social y econmica en que va a regir. A esta propensin no
pudo sustraerse, evidentemente, nuestra Constitucin Federal de 1857. Como
se sabe, en la historia de Mxico hizo estallar una lucha armada entre sus sostenedores, los republicanos y liberales, y los enemigos de la reforma que implant, conocidos como conservadores, apoyados por el alto clero, que fue su
principal adversario. El Cdigo fundamental de 57 concit a tal extremo los
odios, el fanatismo y la pasin de la clereca, que se anatematiz a los que le
prestasen obediencia, a tal extremo de que, siendo catlicos, se les negaba la
imparticin de los sacramentos como si estuviesen excomulgados.
"Jurada la Constitucin en la capital por los altos funcionarios y los

empleados civiles y militares el 19 de marzo (de 1857), dice don Manuel Rivera
Cambas, en algunos templos se predic contra ella ms bien por las omisiones
que tena, que por los preceptos que sealaba; los conservadores atacaron el
523
Sociologa Poltica. Pgs. 133 Y 134
443
cdigo, porque no sealaba la religin del Estado. El juramento de la

Constitucin lleg a ser asunto de la mayor importancia, y dio lugar a quejas y
disgustos, encontrando la reaccin un nuevo motivo para levantarse armada:
fue llamado tirano el gobierno, porque quera avasallar las conciencias; se
quera que los subalternos no tuvieran obligacin de jurar el cdigo, y otros
sostenan que el juramento no deba prestarse hasta que la Constitucin fuera
ley vigente. Muchos individuos, cumpliendo con su conciencia tuvieron la
nobleza y la dignidad de separarse de los empleos, bajando a la miseria, antes
que perjurar. El seor Arzobispo declar en el plpito y por medio de una
circular, que no era lcito jurar la Constitucin; declaracin que constern a
innumerables familias, que se encontraron entre las conclusiones absolutas y
avanzadas de los dos partidos extremos.
"En muchas poblaciones hubo desrdenes; el pueblo rompi las puertas

de las torres para repicar el da de la publicacin del cdigo, y se entreg a
demostraciones violentas contra el clero y los partidarios de la reaccin,
quienes a su
vez se quejaban de que los templos no eran respetados y que las conciencias
eran oprimidas. Se neg la absolucin a los que haban prestado juramento, y
tan slo la obtenan si se retractaban pblicamente; entonces el espritu de
partido se introdujo en los asuntos de la fe, y aquella situacin fue una de las
ms violentas y lamentables por las que Mxico ha pasado."524
En trminos parecidos, aunque desde otro punto de vista, se expresaba

~l jurisconsulto Ramn Rodrguez al afirmar que la Constitucin de 57 produjo
"realmente disturbios y revueltas de diverso carcter y de muy distintas
tendencias", explicando que "Los que deseaban el progreso y la libertad y
aceptaban todas sus consecuencias, no estaban satisfechos con los preceptos
constitucionales que proclamaban un progreso trunco y libertades a medias.
"Los que, por el contrario, encontraban excesivas estas libertades y
perdan por ellas las ventajas de sus antiguas preeminencias, buscaban como
nico medio de salvacin el aniquilamiento de tan avanzadas instituciones.
"Los primeros hacan fuerza para adelante, los segundos para atrs."482
Corrobora las anteriores apreciaciones la "protesta" que el arzobispo de Mxico, Lzaro Garza, y el obispo Clemente de Jess Mungua lanzaron contra la
Constitucin de 57 y cuyo texto es el siguiente: "Habiendo llegado a nuestras
manos un ejemplar de la Constitucin federal, y visto en ella varios artculos
contrarios a la institucin, doctrina y derechos de la iglesia catlica, y estando
524
Historia de la Intervencin y el Imperio. Tomo 1, p. 25. 492 Derecho Constitucional.

Edicin 1875. Mxico, p. 287.
prevenido en el ltimo que sea jurada con la mayor solemnidad en toda la Repblica, declaramos: Que ni los eclesisticos ni los fieles podemos por ningn
ttulo, ni motivo alguno, jurar lcitamente esta Constitucin ... disponemos que
por nuestra secretara se diga a todos los prrocos, para que lo tengan
entendido y lo hagan entender a los fieles, que no es lcito jurar la
Constitucin ... que cuando los que hubieren hecho el juramento de la
Constitucin, se presenten ante el tribunal de la penitencia, los confesores, en
cumplimiento de su deber, han de exigirles previamente, que se retracten del
juramento que hicieron, que ~ retraccin sea pblica del modo posible; pero
que siempre llegue al conoci~Il1ento de la autoridad ante quien se hizo el
juramento; ya sea por el mismo interesado, o por personas notoriamente
autorizadas por l, para que lo hagan en su nombre."525
Uno de los crticos ms severos de la Constitucin de 57, aunque no
exento de apasionamiento, fue nada menos que don Emilio Rabasa, quien la
censur fulgurantemente en su demoledora obra "La Constitucin y la Dictadura", aparecida en 1912, y a travs de la que trat de explicar y hasta justificar el gobierno porfirista que se caracteriz por haberse desempeado al
margen de las instituciones establecidas por nuestro citado Cdigo fundamental. Las impugnaciones que dicho jurista formula se pueden resumir en la consideracin de que la Constitucin de 57, como ordenamiento jurdico-positivo,
no corresponda a la constitucin real del pueblo mexicano, y si hubiese invocado a Lasalle, seguramente que le habra atribuido el calificativo de simple
"hoja de papel".
"La Ley de 57, deca Rabosa, en desacuerdo con el espritu y condicin

orgnicas de la nacin, no poda normar el Gobierno, porque el Gobierno
resulta de las necesidades del presente y no de los mandamientos tericos,
incapaces de obrar por sugestin o por conquista sobre las fuerzas reales de
los hecho As, la situacin poltica en que ha vivido la nacin, divorciada por
completo de la ley, ha sido y seguir siendo transitoria, hasta que entre el
Gobierno y la sociedad, la ley sea un vnculo en vez de ser un obstculo, norma
de conducta para el primero y base de los derechos de la segunda.
525
Transcrita en el tomo II, segunda parte, del Cdigo de la Reforma de don Blas ]os
Gutirrez, edicin 1870.
445
"Los desencantados del rgimen constitucional por los resultados que

acus: mas no por los principios que sustenta, han credo encontrar una solucin
al conflicto de sus preocupaciones, declarando que la Constitucin es muy
adelantada para el pueblo que ha de regir. Nada ms errneo, por ms que esa
afirmacin tenga viso de sabia y gane cada da terreno en la opinin de los que
no quieren parecer ilusos. La Constitucin, en lo que tiene de mala y de
impracticable, obedeci a errores del pasado que ya estaban demostrados y
desechado en 1857; porque se fund en teoras del siglo XVIII. Cuando ya la
ciencia el general segua las concepciones positivas, y cuando la del Gobierno
buscaba su fundamentos en la observacin y la experiencia. Los principios
fundamentales de que nuestra organizacin constitucional emana son dos: la
infalibilidad in corruptible de la voluntad del pueblo, siempre recta y dirigida al
bien pblico la representacin nica, igualmente incorruptible e inmacultada
de aquella voluntad, en la Asamblea legislativa. Estos dos principios tienen
siglo y medio de haber estado en boga, y ms de media centuria de
desprestigio absoluto. Una Constitucin que se funda en ellos es una ley
lastimosamente atrasada.
"Si la ley que funda el gobierno en la quimera de un pueblo ideal es una

ley adelantada, habr que convenir en que el nio que construye sus aspiraciones sobre los cuentos de hadas y encantadores est ms cerca de la
perfeccin que el hombre que ajusta sus propsitos a las realidades de la vida."
"Vuelve aqu a mostrarse la confusin de los principios de organizacin

constitucional, que nada tienen de adelantados, con la obra revolucionaria de
la Reforma, que constitua un real progreso j pero que, lejos de estar en la
Constitucin, pugnaba con su espritu moderado. En la obra de 57, fuera de las
garantas individuales y del juicio federal que les dio realidad jurdica, muy
poco habr que pueda estimarse como un avance. En cambio, hay mucho que,
como derivado de los dos viejos principios jacobinos, no debe envanecernos
por su novedad ni por su acierto."526
Estas apreciaciones las refuta con toda razn el distinguido historiador

don Daniel Coso Villegas, aseverando contunden temen te que "En ese
empecinamiento de que la Constitucin de 57 era irreal y que deba ajustrsela
a la realidad, Sierra y Rabasa perdieron de vista un elemento esencial que, me
parece, debe tener toda ley constitucional, y que en todo caso han tenido las
nuestras; no han dicho ellas simplemente cmo son las cosas, sino cmo deben
ser, convirtindose as en meta ideal hasta la cual ha de levantarse el pas si es
capaz y digno de mejorar."527
526
527
La Constitucin y la Dictadura, pp. 241 Y 242

La Constitucin de 1857 Y sus Crticos, pp. 52 Y 55.
A la misma conclusin llega don Paulino Machorro Narvez, destacado

jurista mexicano, cuando sostiene que la Constitucin de 57 "no fue sometida a
la aprobacin parlamentaria de los Estados, pero recibi la aprobacin de la
gente
que form ejrcitos para dar su sangre y su vida por aquel mito sagrado; no la
aprobaron en una votacin como las colonias americanas a su Constitucin,
pero la aprob el plebiscito de la nacin, consciente a la manera del plebiscito
de Dolores, del 1 de septiembre de 1810.
"Se form, pues, una conciencia nacional favorable a la Constitucin, a tal

grado que el huertismo y el antiguo porfirismo atacaron despus a la Constitucin
de 1917 por no haberse ajustado a las formas parlamentarias del cdigo poltico de
1857, y an se sigue atacando a la Constitucin de 1917, usando como arma la de
1857, sobre todo en materias de enseanza, propiedad, rgimen poltico-religioso
y en todo cuanto se puede."528
Por nuestra parte, e independientemente de la admiracin casi

venerativa que profesamos por los constituyentes de 185-57 y por su obra, y
sin dejar de observar que en varios de sus aspectos dogmticos y normativos
sta se alej de nuestra realidad poltica, econmica y social como lo asienta
Rabasa, estimamos que la Ley Fundamental de 57 fue legitima por haberse
legitimado. Para sostener esta afirmacin no debemos identificar la
ilegitimidad de una constitucin jurdico-positiva con su incumplimiento.
Legitimidad no entraa necesariamente observancia total, cabal o puntual del
ordenamiento constitucional, hiptesis sta que no se presenta nunca en la
realidad de ningn pas. Tan es as, que las constituciones se precaven contra
su propia inobservancia por parte de los rganos del Estado y consignan
diversos medios para invalidar los actos de autoridad en que esa inobservancia
se traduce o puede traducirse. La violacin de la constitucin jurdico-positiva,
aunque sea reiterada pero no total, importa su ilegitimidad. A lo sumo, revelar
su inadecuacin con la constitucin real, en cuyo caso aqulla debe reformarse
para adaptarla a sta. Como ya dijimos, a la Constitucin de 57 puede
achacarse el calificativo de "inadaptada" para la realidad mexicana, pero no el
epteto de "ilegtima". Pudieron habrsele hecho las reformas pertinentes a
efecto de que adquiriese vigencia positiva, pues, como dice Cosa Villegas,
"resiste airosamente la mayor parte de sus crticas, a tal punto que acaba uno
por tener la impresin de que aun sus peores defectos pudieron haberse
528
La Constitucin de 1857. Edicin 1959, pp. 121.y 122
447
corregido con el tiempo, de no haberla hecho a un lado la dictadura de Porfirio

Daz.529
Hay varios hechos que registra la historia de Mxico para adjudicar a

nuestra citada Ley Fundamental la doctrina de la legitimacin constitucional.
Desde que se restaur la Repblica en 187 con el aniquilamiento del llamado
"Imperio" de Maximiliano de Habsburgo, el gobierno de don Benito Jurez
expidi diversas circulares en las que se manifestaba la reiterada tendencia
para que tuviesen aplicacin y vigencia positivas las instituciones
constitucionales y entre ellas, principalmente, las relativas a las garantas
individuales. Entre tales circulares destaca por su importancia y claridad
objetiva la de 12 de abril de 188, firmada por Vallarta como secretario de
Gobernacin, y cuyo texto nos permitimos reproducir fragmentariamente en la
nota al calce, tratando de
no quebrantar la unidad de pensamiento que expresa.530 Adems, durante el

529
Op. cit., p. 12.

530
"Los preceptos constitucionales que declaran y sancionan las garantas individuales,

deben ya tener por aquellas consideraciones su ms exacto y fiel cumplimiento, debiendo ellos
ser obedecidos por todas las autoridades del pas, como lo manda el artculo 1" de la Constitucin. Siendo sta la ley suprema de toda la Unin, y debindose arreglar a ella los jueces de los
Estados, segn lo previene su artculo 12, 'pesar de las disposiciones en contrario que pueda
haber en las constituciones leyes de los Estados', ninguna autoridad de cualquiera clase
categora que sea, puede alegar, para atentar contra las garantas individuales, que obedece leyes u rdenes que la Constitucin sean contrarias. No pudiendo suspender esas garantas mas
que el Presidente de la Repblica de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la aprobacin del
Congreso de la Unin, segn el artculo 29 de aquella ley suprema, toda rden, acuerdo, ley
decreto de cualquiera autoridad que las ataque, es un atentado contra la Constitucin, que
ninguna excusa justifica y que hace responsable su autor. Nuestra ley fundamental tiene
sabiamente ordenado el medio pacfico y legal de evitar esos atentados y de poner oportunos
remedios al abuso del poder. Su artculo 101 encomienda al poder judicial federal el amparo de
las garantas violadas, dndole la augusta misin de hacer guardar la Constitucin. La ley de 30
de noviembre de 181 reglamenta el ejercicio de esa atribucin, y en el cumplimiento escricto
de esa ley, ve el pas slidamente aseguradas las garantas individuales. Aun cuando autoridades
civiles militares, las legislaturas de los Estados el mismo Congreso de la Unin fuera de los
trminos constitucionales, expidan rdenes, decretos o leyes que suspendan ataquen las
garantas individuales, el poder judicial federal, sin estrpito, sin provocar un antagornsmo
peligroso entre los poderes pblicos, sin hacer declaraciones generales, y limitndose slo a
amparar y proteger al individuo cuyas garantas se atacan, fallar siempre que la ley
rgimen establecido por la Constitucin de 57 no slo no surgi ningn pronunciamiento armado en contra de sus principios e instituciones, sino que, por
lo contrario, los que se conocen como las "revoluciones" de La Noria y
Tuxtepec tuvieron como razn o pretexto la violacin a dicho ordenamiento por
los gobiernos de Jurez y Lerdo de Tejada. Un hecho elocuente que revela la
legitimacin de la misma Carta frente a los jefes conservadores e imperialistas
que la combatieron en las Guerras de Reforma y durante la intervencin
francesa en nuestro pas, es el de los llamados "infidentes", quienes, habiendo
sido enemigos de la Constitucin y de sus instituciones, se acogieron
a ella al obtener del gobierno republicano el nombramiento para desempear

diversos cargos pblicos y al haber sido electos para ocupar un escao en el
anticonstitucional no pueda prevalecer sobre la suprema de la Unin, y que sta en todos los
casos debe de ser obedecida y respetada por todas las autoridades. De esta manera el capricho,
la arbitrariedad son imposibles, la Constitucin una verdad y las garantas que ella otorga un
beneficio positivo para todos los habitantes de la Repblica.
"Desde que el rden constitucional fue restablecido, todos esos sabios preceptos de que
se ha hecho mrito, estn en pleno vigor. A los tribunales federales han estado acudiendo los
ciudadanos que han credo violadas sus garantas por leyes actos de las legislaturas de los
Estados y los tribunales federales han estado administrando justicia en la forma que las leyes lo
previenen. Pero por una lamentable desgracia, el poder judicial, supremo regulador de todos los
poderes constitucionales, y cuyas resoluciones son obligatorias para todas las autoridades, no
solo ha sido acatado como debiera, sino que en muchos casos ya se le ha negado toda obediencia de parte de las autoridades, sin explicar siquiera los motivos de su conducta, cuando
ellas debieran ser las primeras en demostrar con sus hechos, que la Constitucin no es una
mentira en la Repblica mexicana. Semejante falta de respeto la ley y la autoridad, no solo
hace imposible todo rden constitucional, sino que abre las puertas a la anarqua, y siembra
grmenes an en los buenos mexicanos que ven vinculada la felicidad en la observancia estricta
de la ley.
"Para evitar los gravsimos y muy trascendentales males que de los abusos de poder de que se
ha hablado, se pueden seguir, el C. Presidente de la Repblica, por las consideraciones que
quedan indicadas, y deseando que el rden constitucional quede restablecido en todo el pas, sin
que en l existan poder o autoridad alguna que pueda hacer lo que la Constitucin prohibe,
ordena que se recuerde, como lo haga, que estando plenamente vigentes las leyes de que sta
nota se ocupa, vd. Y todas las autoridades de ese estado de su digno mando estn, bajo las
penas que impone el artculo 103 Constitucional, obligados a respetar y hacer cumplir las
resoluciones del poder judicial sobre amparo de garantas individuales, sin que razn ni motivo
alguno puedan excusar del delito que se comete infringiendo la Constitucin.
449
Congreso federal.531 Por otra parte, es de suma importancia, para demostrar la

legitimacin de la Constitucin de 57, el hecho de que, a raz de haberse restaurado la Repblica, los tribunales de la Federacin ejercieran sus funciones
de control constitucional a travs del juicio de amparo, mismas que desempearon ininterrumpidamente hasta antes de los sucesos revolucionarios de
1913, situacin que fcilmente se comprueba con la sola consulta del Semanario Judicial respectivo, fundado en diciembre de 1870.532 Por ltimo, debemos
hacer la observacin, aparentemente paradjica, de que la legitimacin de la
Constitucin de 57 se corrobora definitivamente por el Proyecto de Reformas a
la misma presentado al Congreso Constituyente de Quertaro por don Venustiano Carranza el primero de diciembre de 1910 y por la propia Ley Fundamental vigente. Lgicamente, en efecto, no se reforma un documento que se
considera falso, ilegtimo o espurio, sino que lisa y llanamente se suprime,
desdea o margina. Por tanto, al expedirse la Constitucin de 1917 como ordenamiento reformador de la de 1857, legitim a sta y, tcitamente, le rindi
el merecido homenaje como bandera que fue de la Revolucin constitucionalista acaudillada por el ilustre Varn de Cuatro Cinegas.
c. La legitimidad de la Constitucin de 1917
Es bien conocido el momento histrico en que se gest nuestra actual Ley

531
La lista de los ''infidentes'' se publica en el tomo H, segunda parte, pp. 502 a 508, de la ya
citada importantsima obra de don Blas Jos Gutirrez.
532
Una de las primeras sentencias de amparo que pronunci la Suprema Corte dos aos despus
de restablecido el orden constitucional fue la de 3 de julio de 189, impartiendo la proteccin
federal a Jos Reyes contra la leva ordenada por el general Ignacio Meja, ministro de la guerra.
El texto de dicho fallo, que tradujo ya la aplicacin real de la Constitucin del 57 es el siguiente:
"Visto el juicio de amparo promovido por Mara Quirina, nombre de IU marido Jos Reyes,
pidindolo por haber sido ste extrado de su casa por el C. General Rafael Cullar, y consignado
al servicio de las armas en el cuerpo de Tiradores de Mxico por el Ciudadano Ministro de la
Guerra. Considerando: Que de las constancias que obran en ste juicio, el que no se ha seguido
con total arreglo la ley de 20 de enero de este ao, aparece probado que Reyes fue
ilegalmente consignado al servicio de las armas, que este hecho importa la violacin en la
persona de dicho Reyes de las garantas que otorgan los artculos 49 y 59 de la Constitucin
general, con fundamento de los hechos referidos y de los artculos constitucionales citados, se
declara: Primero. Que se revoca el auto pronunciado por el Juez de Distrito de Mxico (Lic. D.
Ambrosio Moreno) en 17 del prximo pasado junio, que niega el amparo Jos Reyes, y que deja
a salvo los derechos de Maria Quirina, para que los deduzca como, cuando y ante quien
convenga. Segundo. Que la justicia de la Unin ampara y protege a Jos Reyes en el goce de las
garantas que otorga el artculo 5 de la Constitucin general. Tercero. Devulvanse sus
actuaciones al juez de Distrito con copia de esta sentencia que se publicar por los peridicos
para los efectos consiguientes: archvese su vez el toca y lo acordado. As por unanimidad de
votos respecto de los puntos 19, 2<;> y parte del 39; y por mayora respecto del acordado que
contiene el 39, lo mandaron los CC. Presidente y Ministros que formaron el Tribunal pleno de la
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos y firnaron.-Pedro Ogazn.-Jos Maria
Lafragua.-Pedro Ordaz.-Ignacio Ramrez.-Joaqun Cardoso.-Miguel Auza.-Simn Guzman.-Luis
Velzquez.-Mariano Zavala.-Jos Garcia Ramrez.-Ignacio Manuel Altamirano.-Luis Mara Aguilar,
secretario.
Fundamental. Aunque la lucha fratricida entre las diversas facciones revolucionarias haba cesado con el triunfo del grupo constitucionalista acaudillado
por Carranza, las pasiones enconadas y encontradas no se haban calmado. El

Congreso de Quertaro, acto pre-culminatorio de la obra revolucionaria de don
Venustiano, lgicamente estuvo integrado por diputados que le eran adictos,
que simpatizaban con l, o cuando menos, que no eran sus adversarios
declarados. Era fcilmente previsible, en consecuencia, que la Constitucin de
1917 hubiese sido vista con ominosa indiferencia por los jefes revolucionarios
no carrancistas, entre ellos Francisco Villa y Emiliano Zapata. Sin embargo, los
ataques a nuestro ordenamiento vigente no provinieron de los enemigos del
carrancismo, sino de los antiguos porfiristas, fenmeno, por lo dems, explicable y natural, pues ya hemos dicho que ninguna constitucin del mundo deja
de tener sus opositores cruentos o incruentos y mucho menos cuando corona
toda una etapa revolucionaria como nuestra Ley Fundamental de 1917, la cual,
entre parntesis, fue menospreciada por don Emilio Rabasa533 a pesar de que
no faltan quienes aseguran que ste fue la ninfa Egeria de sus autores.534
Uno de los que ms apasionada hostilidad mostr contra la Constitucin

de Quertaro fue el obcecado e iracundo don Jorge Vera Estaol, sosteniendo
que sta es ilegtima desde el punto de vista jurdico, poltico y revolucionario y
lanzando sus saetas furibundas contra don Venustiano Carranza y el Congreso
Constituyente que represent, dice, a un "pueblo" que no era sino "el conjunto
de los cien mil ciudadanos armados y de las comparsas a quienes pondrn
(pusieron) en movimiento, valindose del terror o el fraude".535
533
En efecto, al publicar dicho ilustre constitucionalista en mayo de 1919 yen la ciudad de Nueva
York su famoso libro "El Juicio Constitucional", no alude a la Constitucin de 1917 que entonces
ya tena dos aos de estar en vigor. Los estudios que contiene dicha obra los enfoca Rabasa en
tomo a la Constitucin de 1857, como si la Ley fundamental vigente no le hubiese expedido,
ignorando olmpicamente al Congreso de Quertaro.
534
Entre los juristas que tal opinin sustentan como panegiristas de la recia y trascendente
personalidad de don Emilio, se encuentran Manuel Herrera y Lasso, Antonio Martlnez Bez,
Felipe Tena Ramirez y F. Jorge Gaxiola, cuyos conceptos sobre l los expone el maestro Andrs
Sena Rojas en las pginas 66 a 68 del tomo II de su libro "Antologa de Emilio Rabosa" (Edicin
1969).
535
La Revolucin Mexicana, p. 4-95. Edicin 1957
451
La crtica principal que Vera Estaol dirige contra la legitimidad de la

Constitucin de 1917, consiste en que sta fue producto de una asamblea que
no estuvo facultada, de acuerdo con la Constitucin de 57, para reformar o
revisar este Cdigo Poltico, atribucin que corresponda al Congreso Federal y
a las Legislaturas de los Estados, segn el artculo 127.
En efecto, dice Vera Estao1 que "el Congreso Federal, integrado por sus dos
Cmaras y las Legislaturas de los Estados era, en los trminos de la Constitucin de 57, el nico poder legtimo, ortodoxo y genuino, capacitado para
revisar y reformar dicho Cdigo", y que "despus de dos aos largos de
preconstitucionalismo, Carranza convoc, no obstante, a una asamblea
especial, que se reuni en Quertaro y cuya nica misin fue aprobar el Cdigo
Fundamental que hoy rige a Mxico", agregando "por tanto, desde el triple
aspecto jurdico, poltico y revolucionario, la Asamblea de Quertaro fue
bastardo brote de un golpe de Estado, y su obra -la Constitucin de 1917espuria tambin, est irremisiblemente condenada a desaparecer cuando el
pueblo recobre su libertad,
como ordena el artculo 128 de la Carta de 1857, citado por Carranza en su

manifiesto de 11 de junio de 1915".536
La refutacin que nos proponemos formular a las opiniones de Vera

Estaol la haremos desde dos puntos de vista: histrico el uno y jurdico-constitucional el otro.
En el Plan de Guadalupe, bajo la bandera del constitucionalismo, don

Venustiano Carranza propugn el restablecimiento del orden constitucional.
Evidentemente se refera al instituido por la Constitucin de 1857, conculcado
por los sucesos de febrero de 1913, que exaltaron a Victoriano Huerta, espu536
"Al Margen de la Constitucin de 1917", pp, 3 a 12. Edicin norteamericana. Obra

escrita por su autor en la ciudad de Los Angeles, Cal., en mayo de 1920.
riamente, a la jefatura del Estado mexicano. Ahora bien, el jefe del movimiento
constitucionalista, al lanzar su proclama al pueblo mexicano, ofreci, como lo
hizo, reimplantar el orden constitucional alterado, reimplantacin que se llev
a cabo por medio de la promulgacin de la Constitucin de 1917, con las
consiguientes reformas e innovaciones, cuyo establecimiento aconsejaron el
progreso social y la realidad mexicana. No es que Carranza quisiera restituir
intactamente la Constitucin de 57,537 pues de haberlo hecho as, hubiera resultado nugatoria e intil la Revolucin de 1910; lo que pretendi y logr fue que
se revisara y reformara la Ley Fundamental de 1857, incorporando a su texto
disposiciones que consagraban reformas e innovaciones. El mismo, al
presentar el proyecto de la Constitucin de 17, se refera constantemente a la
revisin y reforma de la Constitucin de 57,505 lo cual indicaba claramente su
deseo de restablecer el orden constitucional, no sin alteraciones normativas,
evidentemente. Carranza consideraba implcitamente a la Constitucin vigente
como una prolongacin del Cdigo Fundamental de 1857, y que en sntesis se
presenta como un todo reformativo de ste y no como su abrogacin.
Pues bien, para que se discutieran y aprobaran las reformas, adiciones, innovaciones, etc., de la Constitucin de 57, qu hizo Venustiano Carranza? 10
que todo hombre normal y cuerdo hubiera hecho, esto es, convocar a un
Congreso Constituyente. Bien es verdad que el artculo 127 de la Constitucin
de 57 estableca que era al Congreso de la Unin a quien competa acordar las
reformas y adiciones y que stas fuesen aprobadas por la mayora de la legislaturas locales, mas cabe preguntarse: exista el Congreso Federal en una
poca histrica en que los movimientos revolucionarios armados y el desorden
predominaban? Acaso poda hablarse a la sazn de legtimas legislaturas de
los Estados, cuando el pas era un caos? Haba, pues, notoria y manifiesta
imposibilidad de hecho para aplicar el artculo 127 de la Constitucin de 57 y
solamente una apreciacin ingenua, si no es que malvola, como la de Vera
Estaol, puede criticar el proceder de Carranza en este particular. Si hubiramos seguido los desatinados consejos que se desprenden de la infundada
crtica que hace tal autor, an no tendramos la Constitucin de 17, pues estaramos todava tratando de encontrar el "legtimo" Congreso Federal y las
"legtimas
537
Cfr. "Crnica del Constituyente", por Djed Brquez.
453
legislaturas de los Estados, tarea un tanto menos que imposible. Por ende,
desde el punto de vista de la realidad mexicana que imperaba en la poca en
que se hizo cargo del gobierno don Venustiano Carranza, se justifica
plenamente la formacin del Congreso Constituyente reunido en Quertaro y,
consiguientemente, su misin legislativa.
Afirma, adems, Vera Estaol que la "nica misin" del Constituyente de

Quertaro fue la de aprobar la Constitucin de 17, aserto que por s solo
demuestra el desconocimiento de los sucesos por su autor, pues, qu no tuvo
noticia de los acalorados debates y ardientes discusiones entabladas entre sus
miembros al tomarse en consideracin el proyecto de cada artculo constitucional? A las personas que participen de esta infundada y errnea opinin de
Vera Estaol les recomendaramos que leyeran la obra intitulada "Crnica del
Constituyente de 16-17" y el propio "Diario de los Debates" del Congreso de
Quertaro para que salieran de su error.
Si histricamente, por lo que acabamos de exponer, las afirmaciones del

multicitado Vera Estaol son infundadas y evidentemente falsas, no lo son
menos desde el punto de vista jurdico-constitucional. En efecto, ya expusimos
anteriormente lo que debe entenderse por legitimidad. Aplicando, pues, este
concepto al caso de la Constitucin de 1917, resulta que este ordenamiento
constitucional s es legtimo, ya que se ha aplicado desde su promulgacin y se
sigue aplicando ininterrumpidamente para regir la vida de la nacin, teniendo,
adems, una realizacin normal, no slo por la circunstancia antes
mencionada, sino tambin por la expresa adhesin que hacia l asumen los
gobernados en sus constantes invocaciones contra los abusos y arbitrariedades
del poder pblico. Ya a nadie que no fuera iluso, se le ocurrira, ni siquiera a
guisa de mero ejercicio dialctico o especulativo, impugnar la legitimidad de la
Constitucin de 17, sancionada tanto por gobernantes como por gobernados, lo
que le da validez jurdica plena.
Por otra parte, por si no fuere suficiente el anterior argumento, la autoridad legislativa del Congreso Constituyente de Quertaro fue y es plenamente
reconocida, lo cual se manifiesta principalmente en la adhesin a su obra. De
esta manera, una vez ms estara demostrada la legitimidad de la Constitucin
de 17, debido a que, como dice Carl Schmitt, "una constitucin es legtima,
esto es, reconocida, no slo como situacin de hecho, sino tambin como ordenacin jurdica, cuando la fuerza y autoridad del Poder Constituyente en que
descansa su decisin es reconocida".
La doctrina constitucional mexicana abunda en las mismas ideas. As, el jurista
Serafn Ortiz Ramrez sostiene con encendidas palabras que "La actual
Constitucin, nacida al calor de aquellas circunstancias, tuvo desde el punto de
vista legal varios vicios. Pero ellos han sido purgados por el correr de los tiem-
pos y sobre todo por la aceptacin que le ha dado el pueblo mexicano, amo y
seor de sus destinos. El tiempo y la soberana del pueblo le han dado fuerzas
y vigor y adems, la historia ha sancionado tambin este Cdigo. Pues la historia nos ensea que no slo en Mxico, sino en todas partes del mundo (salvo
algunas excepciones) una Constitucin nace en forma violenta, ilegtima y que
se hace Ley Suprema precisamente por el respaldo de las fuerzas triunfantes
que le dieron vida. Todas las Constituciones han provenido de revoluciones, de

golpes de Estado, o como resultado de guerras extranjeras; ninguna ha surgido
en un periodo de paz. Confirmando estas ideas, Carr de Malberg dice: 'En
principio, parece que debe declararse ilegtimo todo gobierno que se establece
y se apodera del Poder contra el Derecho Pblico que est en vigor al verificarse ese hecho. Pero como el primer cuidado de todos los gobiernos llegados
al Poder, en tales condiciones, es crear precisamente un Estatuto nuevo, que
consagre su autoridad, sta, despus de sus comienzos contrarios a derecho,
acabar por adquirir un carcter de legitimidad jurdica con tal que el nuevo
Estatuto al cual se sujete sea pblicamente reconocido y aceptado como
estable y regular.' Y eso es precisamente lo que ha sucedido entre nosotros,
que el pueblo, el nico soberano, ha reconocido y ha aceptado el nuevo Cdigo
Poltico de 1917 desde sus comienzos, dndole su aprobacin para que lo rija
en sus destinos."
"Abundando en estas ideas, Lanz Duret en su Derecho Constitucional

Mexicano, dice que 'si la revolucin constitucionalista de 1913, al triunfar por
medio de las armas en 1914, se transform en gobierno revolucionario,
consider que era menester convocar a un Congreso Constituyente, para
organizar de nuevo al pas social y polticamente, y no apel a los
procedimientos constitucionales previstos en la Carta de 57 para su reforma,
porque tal medida era indispensable despus de una conmocin tan grande y
de consecuencias tan vastas como la que acababa de sacudir y transformar al
pas. Por lo tanto, era necesario realizar la reforma ms que por medios
455
legales, por procedimientos revolucionarios, para hacer viables las aspiraciones

y las tendencias de los grupos rebeldes, creando un nuevo orden jurdico,
cristalizado, por decirlo as, dentro de una nueva Constitucin, que sancionara
las reformas econmicas y sociales que eran indispensables para la
prosperidad del pueblo mexicano."
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en una ejecutoria de 25 de

agosto de 1917, sent una tesis contraria a la ilegitimidad de la Constitucin
vigente, tal como la plantea Vera Estaol, demostrando, por medio de varios
argumentos esgrimidos en relacin al caso concreto que se someti a su
conocimiento, que la Constitucin de 57 dej de observarse a partir del golpe
de Estado de febrero de 1913, y que, por ende, mal podra haber normado el
proceder del jefe del Ejrcito Constitucionalista por lo que concierne a las
reformas, adiciones y modificaciones constitucionales. Dice as la parte
conducente de los considerandos de la mencionada ejecutoria: "Se dej de
observar la Constitucin de 57, porque para que sta se hubiere puesto
nuevamente en observancia, deban haberse llenado dos requisitos esenciales:
en primer lugar, haber aniquilado la usurpacin, y en segundo lugar, haberse
electo un gobierno popularmente en la forma que lo prevena esa Carta
Federal, cuyo requisito ya no volvi a llenarse, y es lgico que una
Constitucin, sin los poderes nacidos conforme a sus disposiciones para la
debida sancin y aplicacin de sus preceptos, no puede jams decirse que est
en observancia, porque nadie resulta encargado constitucionalmente de
cumplirla y hacer que se cumpla. El gobierno constitucionalista que lleva en su
programa el lema de 'Constitucin y Reforma', nicamente expresaba al pueblo
su noble anhelo de restablecer el imperio de la Constitucin y las nuevas
reformas que reclamaba la revolucin social." Luch (el gobierno de Carranza),
en primer trmino, por derrocar la usurpacin, y
Teora de la Constitucin, p. 101 (Carl Schmitt) " Derecho Constitucional

Mexicano (Miguel Lanz Duret) y Derecho Constitucional Mexicano (Serafn Ortiz
Ramrez}, respectivamente, pp. 144 Y 145.
despus, en su patritico esfuerzo para que en lo futuro Mxico tuviera una

Constitucin ms apropiada, e interpretando las aspiraciones nacionales, por
medio de varios decretos, reform esta Constitucin. Admitir que la Constitucin de 57 estuvo en observancia durante el periodo de la guerra civil, llamado
preconstitucional, hasta que se puso en vigor la Constitucin de 17, sera
sostener el absurdo de negar al pueblo su soberana, puesto que en ninguno de
los preceptos de la Constitucin que se acaba de nombrar est autorizado el
que se convoque y funcione un Congreso Constituyente, y por lo tanto, segn

el artculo 127, slo poda ser adicionada y reformada esa Constitucin en los
trminos que expresaba tal artculo o, lo que es lo mismo, equivaldra a afirmar
que la Constitucin de 17 tiene origen anticonstitucional, lo que no tan slo
ser antipatritico, sino subversivo y torpe, porque un pueblo tiene el
indiscutible derecho, fundado en soberana, no slo de adicionar y reformar
una Constitucin, sino de abandonarla y darse tilla nueva, como lo hizo en
1857, abandonando las leyes constitucionales anteriores y como lo hizo en
1917, dndose en nueva Constitucin, exactamente con el mismo derecho que
se dio la de 57.538
IV. LA DEONTOLOGA CONSTITUCIONAL
La tesis de la Suprema Corte cuya parte conducente se acaba de

transcribir, alude a lo que se ha llamado "el derecho a la revolucin" de los
pueblos y que con mayor propiedad debiera denominarse "potestad natural" de
las sociedades humanas para transformar un orden constitucional
preexistente. Si se considera que toda Constitucin es producto de la soberana
popular, si se estima que mediante ella, como ya dijimos, el pueblo se
autodetermina y autolimita a travs de una asamblea que se supone
compuesta por sus genuinos representantes (Congreso Constituyente), no por
ello debe concluirse que deba estar perpetuamente sometido a un orden
constitucional determinado. Todo pueblo, como todo hombre, palpa en s el
imperativo de su superacin, siente con gran intensidad el anhelo de su
perfeccionamiento, experimenta una tendencia evolutiva. De ah que la
Constitucin, que es forma jurdica fundamental que expresa la voluntad
popular, deba cambiar a medida que las necesidades y aspiraciones del pueblo
vayan mudando en el decurso de los tiempos. Por tanto, entre el orden
constitucional y el modo de ser y querer ser de un pueblo, tiene que existir una
adecuacin, sin la que inevitablemente la Constitucin dejara de tener
vigencia real y efectiva, aunque conserve su vigor jurdico-formal.
Las aspiraciones de los pueblos generalmente se han traducido y se traducen

en una tendencia a implantar la igualdad social bajo 'mltiples y variados
aspectos. En efecto, sin hiprbole podemos afirmar que la mayora de los
acontecimientos histricos que se han realizado en el decurso de los tiempos
han perseguido como finalidad el establecimiento de un rgimen o sistema de
justicia social, fincada sobre la base de una ansiada igualdad humana, cuya
consecucin, desde diversos puntos de vista, ha sido el mvil invariable de las
538
Semanario Judicial de la Federacin. Quinta poca, Tomo 1, pp. 72 a 96.
457
principales conmociones humanas, desde el revolucionarismo ideolgico de

Confucio, Lao-Tse, Buda, etc., hasta los distintos movimientos innovadores
contemporneos, sin dejar inadvertida la ms trascendental revolucin que
haya experimentado el gnero humano: el Cristianismo, que propende bajo los
aspectos religioso, jurdico-social y poltico, a travs de su excelso ideario cuya
base de sustentacin es el maravilloso Sermn de la Montaa, colocar al hombre en un plano igualitario con sus semejantes.
En efecto, detrs de las ms hondas transformaciones sociales,

econmicas y polticas que se han operado en la Historia, se descubre, sin un
acucioso anlisis de los acontecimientos que las han determinado, el anhelo
persistente e insatisfecho de la Humanidad, consistente en lograr un verdadero
ambiente de igualdad, como supuesto imprescindible de la justicia.
Los movimientos autnticamente revolucionarios se han incubado en

medios histricos en que la igualdad humana se desconoca o se le negaba, en
que la iniquidad se haba naturalizado de tal manera, que cristaliz en estructuras jurdicas que, a pesar de que hubieran integrado ciertos derechos
positivos, participaban de la injusticia y contrariaban la naturaleza espiritual
del hombre. Ahora bien, siendo la vida social tan compleja, ha sucedido que la
desigualdad como forma negativa de los pueblos se ha manifestado en los
diversos sectores que constituyen la existencia polifactica de las sociedades
humanas, por lo que los impulsos colectivos para extirparla han asumido perfiles teleolgicos en consonancia con las determinadas desigualdades
especficas de contenido que se han pretendido eliminar. En otras palabras,
cuando la desigualdad genrica formal se ha significado en desigualdades
especficas materiales imperantes en diversos ambientes vitales de los
pueblos, las conmociones sociales que aqullas han desencadenado se han

reputado como revoluciones econmicas, polticas o religiosas, segn hayan
sido los mviles especiales que las hubieren impulsado.
Desde este punto de vista, la vida de la humanidad anota en su historia

mltiples revoluciones que teleolgicamente han sido calificadas con diversidad, tomando en cuenta el tipo de desigualdad especfica material a cuya supresin o atemperamiento han tendido. As, verbigracia, el. Cristianismo, la
Revolucin francesa y la Revolucin rusa de 1917, para no aludir sino a los ms
significativos movimientos transformativos de la estructura de las sociedades
humanas con alcance ecumnico, inclusive, han sido verdaderas revoluciones
convergentes, como toda convulsin social que pretenda ostentar dicha denominacin, hacia un fin comn: el logro de la igualdad entre los hombres, aun
cuando especficamente cada una de ellas haya perseguido diferentes tipos de
igualdad humana establecidos en razn de la distinta motivacin sociolgica
que la hubiere determinado, a saber: religiosa, poltica y econmica, respectivamente, sin dejar de reconocer la necesaria repercusin que tales ingentes
fenmenos revolucionarios han tenido en rdenes sobre los que dicha motivacin no se haya localizado precisamente.
Pues bien, los postulados e ideas integrantes de toda ideologa autnticamente

revolucionaria, o sea, del ideario de todo impulso social que persiga, en su afn
evolutivo y de progreso, el establecimiento de la igualdad humana, el
equilibrio armnico entre los componentes del todo social y las fuerzas vivas
de un pueblo, han cristalizado en los derechos positivos fundamentales de los
pases en que las revoluciones se hubieren registrado, es decir, en sus
constituciones, que participando de lo jurdico slo en cuanto conjuntos
normativos sistemticos, implican la seguridad y permanencia, como principios
ordenadores, de las aspiraciones populares. Por tanto, al convertirse la
ideologa presupuestal de toda revolucin, cualquiera que sea la finalidad
especfica pretendida por sta, en normas jurdicas fundamentales, tanto en lo
poltico-orgnico, como en lo socioeconmico y religioso, el ideario que orienta
tal movimiento deja de ser una mera aspiracin para devenir en la pauta
directriz de los destinos del pueblo con la eficacia que le confieren, como
459
materia o contenido de normacin constitucional, los atributos esenciales de lo

jurdico: la imperatividad y la coercitividad.
Si pues, desde un ngulo deontolgico, la Constitucin es la

estructuracin jurdica de toda ideologa autnticamente revolucionaria y
teniendo cualquier revolucin una finalidad igualitaria, traducida sta en
diversas igualdades especficas (religiosas, polticas o econmicas), es evidente
que la Ley Fundamental de un pas para no incidir en el anatema del "injustum
jus" de los romanos, debe instituir normativamente, mediante una adecuada
regulacin, los principios sustentadores de dicha finalidad.
Hasta ahora nos hemos referido constantemente a la idea de igualdad como

comn aspiracin de las revoluciones y como causa motivadora de elaboracin
constitucional. Podrasenos atribuir el error de haber incurrido en una "peticin
de principios" si no explicsemos lo que, a nuestro entender y para la
comprensin de las consideraciones que hemos formulado y que vamos a
exponer posteriormente, debe estimarse como "igualdad", Esta, como entidad
psicofsica, no es posible que exista, ya que en el mismo acto de creacin
divina y por designios inescrutables e insondables de Dios, se consigna con
evidencia una marcada e indiscutible desigualdad entre los seres humanos. La
igualdad a que aludimos es una igualdad de tipo sociolgico, pudiramos decir,
traducida nicamente en la mera posibilidad de que los hombres,
independientemente de atributos personales de diversa ndole, realicen sus
objetivos vitales en los mltiples mbitos de la vida social sin impedimentos
heternomos, o sea, sin que su actividad-conducto para la obtencin de tales
fines sea obstaculizada por los dems con apoyo en normas jurdicas. En otros
trminos, la igualdad, tal como debe entenderse en derecho, equivale a una
situacin en que todos los hombres estn colocados, para el solo efecto de que
puedan desenvolver su personalidad en distintos aspectos, satisfaciendo o no
determinadas exigencias constatadas en razn del objetivo especial
perseguido y que a nadie es dable eludir. De ello se infiere que, aun siendo
unitario el concepto de igualdad, desde un punto de vista positivo existen
diversas situaciones igualitarias abstractas, dentro de las que la igualdad se
traduce en la misma posibilidad formal que tienen los distintos individuos que
se encuentren en dicha situacin, para que, cumpliendo las condiciones
establecidas en sta, logren sus personales objetivos. No otro sentido tiene la
mxima aristotlica que expresa que la igualdad consiste en "tratar igualmente
a los iguales y desigualmente a
los desiguales", puesto que los "iguales" seran precisamente todos los sujetos
que se hallaren variablemente, en una misma situacin abstracta, y los "desiguales" los que estuvieren colocados en dos o ms situaciones abstractas
diferentes.
Ahora bien, la igualdad, en los trminos en que hemos esbozado este

concepto, es el supuesto indispensable del Derecho, cuya idea romana ya lo
estableca al afirmar que ste es "el arte de lo bueno y de lo equitativo"
("igualitario"). Por ende, el tratamiento desigual de los iguales implica una
actitud in justa, con independencia del modo o manera como sta se asuma
(legislativa, ejecutiva o jurisdiccionalmente).
Si se acepta, en consecuencia, que la igualdad es una conditio sine qua

non del Derecho ideal y de la justicia, y si se toma en cuenta que el objetivo
deontolgico de la norma constitucional es el establecimiento de sistemas
igualitarios abstractos de variado contenido material (religiosos, polticos,
econmicos o sociales propiamente dichos), resulta que la Constitucin desde
un punto de vista teleolgico general, tiende a procurar la justicia, sin que, en
la hiptesis de que tal finalidad no se logre (lo que ha sucedido
frecuentemente), el mencionado ordenamiento deje de ser positivamente
jurdico, porque lo jurdico no es sino una modalidad de normacin con ciertas y
definidas notas esenciales (bilateralidad, imperatividad, heteronoma y
coercitividad) y cuya materia (actos, hechos, personas, relaciones, situaciones,
etc.) es susceptible de ser, a su vez, regulada por ordenaciones de diferente
tipo (religiosas, morales, econmicas, polticas, etc.).
La Constitucin y las disposiciones legales secundarias que no se le

opongan son, pues, conductos normativos de realizacin del desideratum valorativo del Estado o pueblo, consistente en implantar la igualdad entre los
hombres bajo la idea que hemos expuesto, y en hacer posible, mediante dicha
implantacin, el logro de la justicia. Por tanto, toda Constitucin vigente tiene a
su favor la presuncin de ser un ordenamiento igualitario y justo, mientras la
realidad en que impere no autorice a suponer lo contrario, en cuyo caso se
461
justifica su reforma o adicin o, inclusive, su abolicin mediante el quebrantamiento o subversin del orden por ella instituido, lo que no es otra cosa que
el llamado "derecho a la revolucin", que slo ser tal cuando su finalidad
estribe, con vista a dismiles factores reales de motivacin (econmicos, polticos, religiosos o sociales) en la procuracin 'de una igualdad y una justicia
verdaderas.
En otras palabras, resultando la Constitucin de un proceso social tendiente a

adaptar el ser al deber ser, a transformar una realidad inigualitaria e injusta en
una realidad igualitaria y justa; es obvio que los factores que determinan dicha
adaptacin o transformacin 'son no slo la causa eficiente de la formacin
constitucional, sino la base de sustentacin y el elemento justificativo de la
vigencia o subsistencia de las normas constitucionales, de tal suerte que si
stas ya no nicamente no encuentran respaldo en las circunstancias que
otrora hubieren implicado su motivacin real, positiva y verdadera, sino que
signifiquen serios obstculos para la obtencin de la justicia e igualdad, deben
necesariamente modificarse. Estas consideraciones autorizan a reafirmar
lo que siempre se ha aseverado y corroborado por la teora constitucional y la

filosofa jurdica: la Constitucin no debe ser un "tab"; no es un ordenamiento
inmodificable, pese a su supremaca; como producto jurdico excelso de la vida
evolutiva de los pueblos, debe siempre estar en consonancia con las diversas
etapas de la transformacin social en su sentido genrico. Pero la necesidad,
latente o actualizada, de la reforma a la Constitucin, tiene, a su vez, una
importante y significativa limitacin, sin la cual toda alteracin que dicho
ordenamiento experimentare sera indebida, si no es que absurda y
atentatoria: la de que la motivacin de la enmienda constitucional est
radicada en autnticos factores reales que reclamen su institucin y regulacin
jurdicas y auspiciada por designios de verdadera igualdad y justicia en
cualquier mbito de que se trate (econmico, religioso, poltico, cultural y
social, etc.) y no basada en conveniencias espurias de hombres o grupos que
ocasional y transitoriamente detenten el poder.
Pese al deber-ser teleolgico de toda Constitucin, que cristaliza en

normas jurdicas la voluntad de los. pueblos orientada hacia la consecucin de
la igualdad y la justicia como valores omnipresentes en toda transformacin
social progresiva, la historia humana nos suministra prolijamente casos en que,
o por falta de una conciencia popular inquebrantable o por opresiones tirnicas
de los que en un momento dado gocen de los privilegios del poder pblico, las
normas constitucionales se crean, reforman o suprimen al capricho de grupos
mezquinamente interesados o bajo los tortuosos designios de hombres
ambiciosos. En estas condiciones, el proceso de creacin constitucional ha
culminado en la formacin de ordenamientos jurdicos formales, cuyo contenido pugna con los verdaderos elementos reales que debieran implicar su
motivacin es ajeno e indiferente a ellos (constitucin en sentido positivo o
jurdico-positivo, segn Schmitt y Kelsen, respectivamente), sin desembocar en
la elaboracin de una genuina Constitucin, que como Ley Fundamental del
Estado est respaldada y apoyada po; factores sociales de muy diversa ndole
que revelen el ser y el modo de ser del pueblo o nacin que organiza o encauza, los cuales, puede decirse, equivalen a la "norma fundamental hipottica
no positiva" de que nos habla el fundador de la Escuela Vienesa (constitucin
en sentido lgico-jurdico, segn este mismo, o constitucin en sentido
absoluto, conforme a las ideas de Carl Schmitt o constitucin real segn
Fernando Lasalle) .
Si muchas constituciones positivas histricamente dadas no han

respondido al ideal de constitucin tal como lo hemos esbozado, a mayor
abundamiento las reformas y adiciones a las mismas no han tenido, en
mltiples casos, una verdadera fundamentacin social en sentido genrico,
puesto que, como ya advertimos, la alteracin normativa constitucional ha
reconocido como mvil primordial las conveniencias polticas (bajo la acepcin
desfigurada o degenerada del concepto clsico de "lo poltico"), religiosas o
econmicas de ciertos grupos o sectores prepotentes de la sociedad o las
ambiciones desmedidas de poder de los llamados "jefes de Estado".
Sin embargo, a ttulo de autodefensa frente a la alterabilidad fcil, sencilla y,

por ende, peligrosa de sus disposiciones, varias constituciones han establecido
463
un sistema especial conforme al cual deben introducirse reformas o adiciones a

sus preceptos. Desgraciadamente, ese sistema, que en la teora jurdicoconstitucional ha sugerido el principio de "rigidez constitucional",539 ha sido por
lo general muy poco eficaz en la prctica, no implicando sino un mero conjunto
de formalismos que fcil y hasta vergonzosamente se satisfacen por la
inconsciencia cvica, la falta de patriotismo y la indignidad de los organismos y
autoridades a los que constitucionalmente incumbe la modificacin preceptiva
de la Ley Fundamental. De ello resulta que, pese a dicho principio de rigidez, la
Constitucin se reforma o adiciona, incluso, lo que es peor, se transforma, con
la misma facilidad, celeridad y falta de ponderacin con que se crean y
modifican las leyes secundarias y sin que la alteracin constitucional obedezca
a una verdadera motivacin real orientada hacia los ideales de igualdad y
justicia.
Esta triste situacin, desafortunadamente, se ha dado con frecuencia en

Mxico. Puede afirmarse que entre todas las constituciones o leyes constitucionales que han imperado en nuestro pas, slo tres pueden resistir airosas un
anlisis serio de justificacin sociolgico-valorativa, a saber: los ordenamientos
fundamentales de 1824, de 1857 y el vigente de 1917, todos ellos de carcter
federal. Los dems, desde el punto de vista de la teora constitucional slo han
sido constituciones en sentido positivo, impuestas por conveniencias polticas,
religiosas o econmicas particulares de grupos privilegiados y, por tanto,
conservadores, sin haber estado orientadas hacia la realizacin de verdaderos
valores de igualdad y justicia, de lo que es prueba irrefutable su efmera
duracin. Estas consideraciones no suponen, desde luego, la idea absoluta y
radical de que los ordenamientos constitucionales distintos de los tres
sealados, hayan sido totalmente deleznables o que no hayan marcado cierto
mejoramiento tcnico en determinadas instituciones en ellos implantadas y reguladas,540 ni autorizan a estimar a las Constituciones de 1824, 1857 y 1917
como documentos jurdico-polticos perfectos y en todo superiores a los dems;
sino que nicamente tratan de poner de relieve la circunstancia de que, desde
el punto de vista de la evolucin progresiva del pueblo mexicano, dichas tres
leyes fundamentales han establecido bases de superacin social en materia
religiosa, poltica y econmica, alimentadas por un espritu igualitario y
539
De este principio trataremos posteriormente en este mismo captulo.

Verbigracia, la Constitucin de 183, llamada "Las Siete Leyes Constitucionales", es
superior a la Constitucin Federal de 1824, en lo que atae a la consagracin de un
catlogo ms o menos completo de garantas individuales y a la creacin de un medio
de control constitucional, ya que el segundo de los ordenamientos mencionados
incurri en sendas omisiones acerca de dichas dos importantsimas cuestiones (Cfr.
nuestras obras Las Garantas Individuales y El Juicio de Amparo).
540
justiciero, autnticamente revolucionario.541
Por otra parte, la fuente de ontolgica de formacin constitucional, que estriba

en la voluntad o desideratum popular, puede decirse que rara vez se ha
registrado en pases histricamente dados. Generalmente, en efecto, las
constituciones se han elaborado por grupos de juristas, de tcnicos en
Derecho,
surgidos de los movimientos revolucionarios o de francos "golpes de Estado",

habiendo actuado, en unos y otros casos respectivamente, bajo el ideario de
los directores de la revolucin u obsequiando servilmente los espurios deseos
del usurpador. Slo en pases como Inglaterra puede hablarse de una constitucin directamente gestada en la vida popular, formada gradual y paulatinamente a travs de la costumbre, en cuyo caso se habla de "constitucin espontnea", tal como ha sido conceptuada la inglesa con todo acierto por don
Emilio Rabasa. Y es que, dada la ndole de una constitucin escrita, de suyo
dotada de tecnicismos y frmulas jurdicas cuyo sentido y alcance va fijando la
jurisprudencia, no es susceptible suponer que su creacin, como documento
preceptivo, sea obra directa del pueblo. Lo que a ste incumbe respecto de las
constituciones democrticas es inspirarla y sancionarla, o sea, crear el ambiente social propicio para su formacin, del cual los autores de los ordenamientos constitucionales extraen los postulados directores que traducen en
normas de derecho; y emitir su aquiescencia acerca del documento elaborado,
bien de manera directa (referendum, plebiscito, convencin, etc.), o bien a
travs de un cuerpo colegiado, integrado por representantes populares, que se
conoce con el nombre de "Congreso Constituyente" y que no siempre es autntico, por desgracia.
Adems, aun cuando una Constitucin verdaderamente sirva de norma

fundamental reguladora de la vida de un pueblo hacia la consecucin de la
igualdad y la justicia, a pesar de que un ordenamiento constitucional refleje los
designios de superacin de una sociedad, nunca faltan hombres o grupos
541
Estas apreciaciones pueden corroborarse mediante un estudio comparativo de las

diferentes constituciones que han regido en Mxico desde un punto de vista
socioaxiolgico
465
humanos que estn en desacuerdo con sus principios, puesto que stos, como
productos culturales, nunca pueden tener una observancia o aplicacin "nemine discrepante", En atencin a esta circunstancia, la filosofa jurdica, presionada por la tendencia a legitimar los ordenamientos constitucionales frente a
sus opositores, ha considerado que una Constitucin es legtima no slo porque
sea producto de una autntica voluntad popular expresada directa o representativamente, sino tambin con vista al hecho de que los gobernados, y
especialmente los inconformes con ella, no nicamente asuman una actitud de
sumisin pasiva a sus mandatos, sino que invoquen stos con espontaneidad
para defender sus derechos o intereses, fenmenos que en la teora constitucional configuran el concepto de legitimacin del que hemos hablado.
V. Los FACTORES REALES DE PODER Y LAS DECISIONES

FUNDAMENTALES
A. Los factores reales de poder
Atendiendo a la etimologa de la palabra "factor", el concepto respectivo

significa "el que hace alguna cosa". La idea de "real" denota lo objetivo, lo
trascendente, lo "fenomnico" segn la terminologa kantiana, es decir, "lo que
est en la cosa o pertenece a ella". Por ende, los factores reales de poder son
los elementos diversos y variables que se dan en la dinmica social de las
comunidades humanas y que determinan la creacin constitucional en un

cierto momento histrico y condicionan la actuacin de los titulares de los
rganos del Estado en lo que respecta a las decisiones que stos toman en el
ejercicio de las funciones pblicas que tienen encomendadas.
Ha sido Fernando Lasalle, como se sabe, quien aludi a dichos factores

adscribindoles la expresin con que se les designa. Sin embargo, los factores
reales de poder siempre han existido y existirn en toda sociedad humana.
Esta afirmacin la fundamos en la circunstancia evidente de que los mencionados factores forman parte inescindible o inseparable de la constitucin real y
teleolgica del pueblo, puesto que, como ya dijimos, se dan en ella como
elementos del ser, modo del ser y querer ser populares. En efecto, esta
constitucin, segn lo aseveramos anteriormente, no es de ninguna manera
esttica, inmvil ni inmutable. Por lo contrario, el pueblo, como unidad ntica o
trascendente, prescindiendo de la forma poltico-jurdica en que est
organizado, siempre tiene una existencia dinmica, es decir, acta
normalmente en prosecucin de multitud de fines de diferente ndole que
inciden en los distintos mbitos de su vida colectiva. 542Un pueblo sin
movimiento es un pueblo muerto, inerte, pues su presencia vital se revela en
un permanente impulso de superacin, de transformacin y de cambio, bien
para perfeccionar los logros que en determinada etapa de su vida histrica
haya alcanzado, o bien para corregir sus defectos, colmar sus necesidades y
resolver sus problemas. Con toda razn ha dicho Lasalle que "Los factores
reales de poder que rigen en el seno de cada sociedad son una fuerza activa y
eficaz que informa todas las leyes e instituciones jurdicas de la sociedad en
cuestin, haciendo que no puedan ser, en sustancia, ms que tal como son."543
Ahora bien, es evidente que, a pesar de que el pueblo sea una unidad real, no
est compuesto por una colectividad monoltica. Por lo contrario, dentro de esa
unidad existen y actan clases, entidades y grupos sociales, econmicos,
culturales, religiosos y polticos diferentes que desarrollan, dentro de la dinmica total del pueblo, una actividad tendiente a conservar, defender o mejorar
su posicin dentro de la sociedad como un todo colectivo. En otras palabras,
542
La misma idea la expresa el maestro Andrs Serra Rojas al afirmar; "La

sociedad es constructiva, actuante, de accin permanente que elabora sus propias
creaciones, relaciones o procesos. "En el seno de toda sociedad se manifiestan
estmulos o impulsos que conducen a una accin social. Una fuerza social representa la
identidad de pareceres de un nmero importante de los miembros de una sociedad
para aceptar o expresar una opinin, parecer o consentimiento que los lleve a una
accin social coordinada o individualizada.
"En sociologa se denominan fuerzas sociales 'a los impulsos bsicos tpicos o motivos
que conducen a los tipos fundamentales de asociacin y de grupo'. En todo grupo
social se manifiestan numerosas fuerzas sociales, como las econmicas, las polticas,
las judiciales, etc." (Ciencia Poltica. Tomo II, p. 657).
543
Qu es una Constitucin?, p. 55
467
tales clases, entidades o grupos, individualizadamente considerados, tienen

intereses propios que pueden ser, y frecuentemente son, diferentes y hasta
opuestos o antagnicos entre si, El juego interdependiente y recproco de esos
intereses es lo que produce la dinmica social, la cual, a su vez, se manifiesta
en los factores reales de poder. Dicho de otra manera, estos factores
no son sino las conductas distintas, divergentes o convergentes, de las

diferentes clases, entidades o grupos que existen y actan dentro de la
sociedad de que forman parte, para conservar, defender o mejorar las
infraestructuras variadas en las que viven y se mueven. Tales tendencias
actuantes, que traducen un conjunto de objetivos y medios para realizarlos,
presionan polticamente para reflejarse en el ordenamiento jurdico
fundamental del Estado, que es la Constitucin, es decir, para normativizarse
como contenido dogmtico e ideolgico de sta.
De las breves consideraciones que anteceden se deduce que los factores

reales de poder, como fuerzas "activas y eficaces", segn las califica Lasalle,
condicionantes o, al menos, presionantes de la creacin y de las reformas
constitucionales sustanciales, no pueden desarrollarse y ni siquiera concebirse
sin los grupos, clases o entidades socioeconmicas que los desplieguen. Dicho
en otros trminos, los aludidos factores; como elementos dinmicos, tambin
estn integrados por su mencionado soporte humano, el cual puede tener o no
una forma jurdica o estar o no organizado. Por consiguiente, en la dilatada
esfera de las posibilidades, los llamados "grupos de presin", los partidos
polticos, las agrupaciones de diferente ndole y finalidad y sus "uniones" o
"alianzas", los sectores obrero, campesino, industrial, burgus, profesional, estudiantil, universitario, etc., pueden implicar el soporte humano de los factores
reales de poder no slo como elementos condicionantes o presionantes de la
produccin constitucional y jurdica en general, sino tambin de la actuacin
poltica y administrativa de los rganos del Estado.
La historia de la Humanidad es un venero inagotable de ejemplos para corroborar la veracidad indiscutible de las anteriores aserciones. As, verbigracia,
las luchas que registran los pueblos de la antigedad clsica grecorromana
entre patricios y plebeyos, hombres libres y esclavos o ricos y pobres, se expli-
can por el designio de estas clases socioeconmicas y polticas para subsistir y

mejorar sus condiciones de vida dentro de la polifactica existencia comunitaria. Los pueblos medievales tampoco estuvieron exentos de luchas similares
entre los distintos grupos sociales y econmicos que los componan. Para no
ser demasiado prolijos en la ejemplificacin, debemos enfatizar que la experiencia histrica nos revela el hecho ineluctable de factores dados en la constitucin real y teleolgica de las sociedades humanas como elementos condicionantes del derecho, en la inteligencia de que el predominio de una clase social
y econmica determinada, en un momento cierto de la vida de un pas, es
causa primordial de la tnica ideolgica que presente la constitucin jurdicopositiva de un Estado especifico. Efectivamente, en el proceso de creacin
constitucional que se inicia con la integracin e instalacin de la asamblea
constituyente y concluye con la expedicin de la Constitucin, suelen operar
los diversos factores reales de poder a travs, primero, de la eleccin de los
diputados respectivos, y despus mediante la influencia que sobre stos ejercen. Esta operatividad tiene como objetivo que en la Ley Fundamental se
proclamen los principios y se .inserten las normas jurdicas que aseguren y
fomenten los intereses de cada uno de dichos factores. Si la Constitucin fuese
simplemente un documento confeccionado en la soledad apacible de un
gabinete
y por sapientes jurisconsultos y filsofos alejados de la realidad e indiferentes a

su contextura misma, no dejara de ser, como lo afirm Lasalle, una mera "hoja
de papel" tan deleznable, que no podra aplicarse normalmente ni, por ende,
tener vigencia efectiva. Y es que los factores reales de poder, adems de
entraar los elementos condicionantes del contenido diverso de una
constitucin, son al mismo tiempo sus sostenedores en el mundo de la facticidad. Cuando un orden constitucional no se apoye ni respalde en dichos factores o stos no lo sustenten, su quebrantamiento y desaparicin son necesariamente fatales.
469
No es posible, por otra parte, formular a priori y con validez universal y

absoluta un cuadro en que se puedan clasificar, y ni siquiera enumerar, los
factores reales de poder. La naturaleza de stos, los grupos humanos de que
proceden, los fines a que propenden, los medios que utilizan para conseguirlos,
los intereses que los integran, en una palabra, su variadsima consistencia
ontolgica, deontolgica y teleolgica, son tan cambiantes de un pas a otro y,
dentro del mismo, en diferentes pocas de su vida, que cualquier intento para
formular su tipologa, estara destinado al fracaso ms rotundo.
Dichos factores slo son ponderables en funcin de un momento histrico

determinado y en relacin con un cierto pueblo o Estado, siendo susceptibles
de cambiar con el tiempo e incluso de desaparecer y de ser reemplazados por
otros en la evolucin transformativa gradual y sbita de las sociedades humanas.544 Sin embargo, grosso modo, nos aventuramos a indicar que generalmente los factores reales de poder que han influido e influyen no slo en la
creacin de la Constitucin, sino tambin en sus reformas sustanciales y en la
actividad de los rganos del Estado, inciden y se registran en los mbitos
econmico, cultural, religioso545 y poltico, pudiendo actuar combinadamente
en todos
544
Para corroborar estas ideas puede invocarse el pensamiento del doctor Pablo Gonzlez
Casanova, quien, refirindose a nuestro pas, expresa: "Los verdaderos factores del poder en
Mxico -como en muchos pases hispanoamericanos- han sido y en ocasiones siguen siendo: a)
los caudillos y caciques regionales y locales; b ) el ejrcito; c) el clero; d) los latifundistas y los
empresarios nacionales y extranjeros", aadiendo ms adelante: "Contemplando en una
perspectiva general la evolucin de los factores reales de poder y la estructura del gobierno
mexicano se advierte cmo han perdido fuerza e importancia los caciques y el ejrcito; desapareciendo prcticamente aqullos y convirtindose ste en instrumento de un Estado
moderno; se advierte igualmente cmo el poder que ha recuperado la Iglesia en lo poltico opera
en un nuevo contexto y siendo un factor importante, para nada hace prever el que vuelva a
jugar un papel similar al del pasado. Se perfila, en fin, un poder relativamente nuevo en la
historia de Mxico, que es el de los financieros y empresarios nativos, los cuales constituyen, al
lado de las grandes empresas extranjeras y de la gran potencia que las ampara, los factores
reales de poder con que debe contar el Estado mexicano en sus grandes decisiones" (La
Democracia en Mxico, pp. 45 y 85).
545
Pese a los embates de las corrientes marxleninistas y materialistas en general, la religin,
cualquiera que sea el credo en que se manifieste; se ha conservado como indiscutible factor real
de poder en los Estados contemporneos. Sobre este importante tpico el socilogo Arnold
Brecht afirma: "En la ciencia poltica de occidente se est de acuerdo en que la religin es un
factor histrico de enorme importancia en la constitucin de la sociedad moderna. La religin ha
penetrado de diversos modos en la conducta humana, en parte directamente, en parte
mediatamente a travs de leyes morales y costumbres populares constituidas bajo la influencia
religiosa; as ha dado la religin a nuestra, sociedad mucho del carcter y la consistencia que
tiene. A pesar del gran proceso de secularizacin de los ltimos cuatro siglos, la fe en Dios ha
seguido desempeando un papel relevante en las ideas polticas, las motivaciones y las instituciones polticas, hasta el ms inmediato presente, como ha ocurrido con la resistencia religiosa
contra el totalitarismo, la constitucin de los dos Estados separados de la India y el Pakistan, el
nacimiento del Estado de Israel y el ya largo conflicto acerca del estatuto de la ciudad Jerusaln"
(Teora Poltica. Ediciones Ariel. Barcelona. Versin al castellano por Manel Mauri, 193, p. 470)
ellos. En el campo econmico, tales factores estn representados por los

banqueros, industriales, obreros, campesinos, propietarios urbanos y rurales,
comerciantes y dems grupos vinculados a la produccin, comercio, consumo y
servicios de distinta ndole; en la esfera cultural, operan con ese carcter los
intelectuales, profesionistas y tcnicos de diversas especialidades, as como los
estudiantes y universitarios en general; en el mbito religioso, evidentemente
el clero, las diferentes organizaciones eclesisticas y las agrupaciones conexas
pueden asumir la expresada naturaleza; y en el terreno poltico, como es
lgico, los partidos y el ejrcito.
El estudio de los factores reales de poder corresponde principalmente a la

sociologa, que por ste y otros muchos motivos guarda estrecha relacin con
el Derecho Constitucional, pues esta rama de la ciencia jurdica tiene indispensablemente que valerse de ciencias sociales par~ explicar el contenido de las
instituciones establecidas y reguladas por una determinada Ley Fundamental
vigente o que haya estado en vigor en un cierto pas. La sociologa y las
disciplinas conexas proporcionan la metodologa para estudiar los fenmenos
que en la dinmica de las colectividades humanas reflejan la presencia y
accin de los factores reales de poder que hayan condicionado el orden
constitucional desde e! punto de vista de su contenido sustancial. Es el
desentraamiento de la influencia que en la produccin de la Constitucin y de
sus reformas esenciales lo que sirve de criterio bsico para calificarla, es decir,
para establecer cules son las decisiones polticas, econmicas y sociales
fundamentales que se hayan recogido en ella como principios ideolgicos
sobre los que descansa la estructura jurdica de un Estado. Los mencionados
factores, en su proyeccin constitucional, demuestran la perfecta simbiosis o
sinergia que existe entre la sociologa, la economa y dems ciencias sociales,
por una parte, y el Derecho por la otra. Las normas jurdicas, como formas
coercitivas e imperativas que estructuran al Estado y regulan todas las
actividades individuales y colectiva que dentro de l se despliegan, son
susceptibles de llenarse con mltiples con tenidos que se localizan en la
constitucin real y teleolgica del pueblo. Ahora bien, el anlisis de estos
contenidos, como esferas fcticas y objetivas en que se mueve la vida
comunitaria, proporciona principios y crea sistemas sacie econmicos-polticos,
religiosos o culturales, los cuales, sin su normativizacin jurdica, no podran
aplicarse ni funcionar en la realidad. A la inversa, las normas de derecho, sin
ningn substratum que responda a esas esferas, sera simples "hojas de papel"
como lo proclam Lasalle. De ah que el dualismo normatividad jurdicarealidad social, econmica, poltica, cultural y religiosa respectivamente, como
forma y materia segn la concepcin aristotlica, den o la sntesis sobre la que
debe edificarse la organizacin fundamental del Estado expresada en la
Constitucin, que no debe ser un cuerpo preceptivo desea nado, fro y sin
alma, sino el ordenamiento por el que transcurra espontaneamente la vida del
pueblo hacia la consecucin de sus fines.
471
B. Las decisiones fundamentales
Las decisiones fundamentales que sustentan y caracterizan a un orden

constitucional determinado estn en ntima relacin con los factores reales de
poder. Tales decisiones son los principios bsicos declarados o proclamados en
la Constitucin, expresando los postulados ideolgico-normativos que denotan
condensadamente los objetivos mismos de los mencionados factores. As,
cuando en la historia de un pas y en un cierto momento de su vida predomina
en la asamblea constituyente la influencia de alguno o algunos de los propios
factores, el ordenamiento constitucional recoge los principios econmicos,
sociales, polticos o religiosos que preconizan. Este acto implica la juridizacin
de los citados principios, o sea, su ereccin en el contenido de las
declaraciones normativas bsicas y supremas del Estado, declaraciones que no
son sino las decisiones fundamentales proclamadas en la Constitucin. Ntidamente se deduce que estas decisiones pueden ser polticas, econmicas, sociales o religiosas, adoptadas aislada o combinadamente, que es lo que sucede
con ms frecuencia, teniendo como atributo relevante su variabilidad en el
tiempo y en el espacio, ya que su contenido sustancial depende de la facticidad diversa y de las distintas corrientes de pensamiento que en un momento
histrico dado acten en un determinado pas. En otras palabras, y como dice
Jorge Carpizo, "Las decisiones fundamentales no son universales estn de-
terminadas por la historia y la realidad sociopoltica de cada comunidad",

considerndose como "principios que se han logrado a travs de luchas" y
como "parte de la historia del hombre y de su anhelo de libertad." 546
Ahora bien, el sealamiento de las decisiones fundamentales en cada

constitucin conduce a la fijacin de sus normas bsicas y de las que no tienen
este carcter. Las primeras son precisamente las que involucran tales
decisiones, declarando los principios torales de ndole poltica, econmica,
social o religiosa que expresan. Las segundas, en cambio, son disposiciones del
ordenamiento constitucional que desarrollan dichos principios, estableciendo
sus contornos preceptivos generales. Para Schmitt, las normas bsicas son la
Constitucin misma, denominando a las que no presentan esta calidad con el
nombre de "leyes constitucionales". "La distincin entre Constitucin y ley
constitucional, dice, es slo posible, sin embargo, porque la esencia de la
Constitucin no est contenida en una ley o en una norma", agregando que "En
el fondo de toda normacin reside una decisin poltica del titular del poder
constituyente, es decir, del pueblo en la democracia y del monarca en la
monarqua autntica."547
Parafraseando el pensamiento de Heller, podemos afirmar que las

decisiones fundamentales son las valoraciones normativizadas, o sea,
convertidas en normas jurdicas, de lo que el clebre jurista entiende por
"normalidad", concepto que, mutatis mutandis, equivale a lo que se denomina
llanamente "la constitucin real dinmica" de un pueblo. Al insinuar que existe
normalidad "positiva" y normalidad "negativa", Heller sostiene que slo la
546
La Constitucin Mexicana de 1917. Edicin de Coordinacin de Humanidades de la

U.N.A.M., 199, p. 158.
547
Teora de la Constitucin, p. 27. Al aludir a la Constitucin de Weirnar, el famoso
jurisconsulto alemn menciona como "decisiones polticas fundamentales" la "decisin
en favor de la Democracia"; Ha favor de la Repblica y contra la Monarqua" i "a favor
del mantenimiento de los pases, es decir, de una estructura de forma federal del
Reich"; "a favor de una forma fundamentalmente parlamentario-representativa de la
legislacin y el Gobierno"; "y la decisin a favor del Estado burgus de Derecho Con
sus principios: derechos fundamentales y divisin de poderes".
473
primera es digna de normativizarse, es decir, de expresarse en principios

axiolgicos que, al acogerse en la "constitucin normada", esto es, para
nosotros, en la constitucin jurdico-positiva, se traducen en las decisiones
fundamentales.
"La Constitucin normada, escribe, consiste en una normalidad de la

conducta normada jurdicamente o extrajurdicamente por la costumbre, la
moral, la religin, la urbanidad, la moda, etc. Pero las normas constitucionales,
tanto jurdicas como extrajurdicas, son, a la vez que reglas empricas de
previsin, criterios positivos de valoracin del obrar. Porque tambin se roba y
se asesina con regularidad estadsticamente previsible sin que, en ese caso, la
normalidad se convierta en normatividad. Slo se valora positivamente y, por
consiguiente, se convierte en normatividad, aquella normalidad respecto de la
cual se cree que es una regla emprica de la existencia real, una condicin de
existencia ya de la Humanidad en general, ya de un grupo humano."548
La distincin entre las prescripciones constitucionales que postulan

dogmticamente las decisiones fundamentales y las "leyes constitucionales"
segn la idea de Carl Schmitt, es muy importante para la teora de la reforma
de la Constitucin. En efecto, dichas prescripciones slo pueden ser variadas,
sustituidas o eliminadas mediante el poder constituyente del pueblo, ejercido
por sus representantes reunidos en un cuerpo ad-hoc, llamado congreso o
asamblea constituyente, pues nicamente las "leyes constitucionales" pueden
ser modificadas por los rganos constituidos del Estado, tema ste que
trataremos posteriormente. 549
548
Teora del Estado. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 193, p. 271.
As, refirindose a la Constitucin de Weimar, Schmitt sostiene: "En vas del artculo
7 (que corresponde al 135 de nuestra Constitucin) pueden reformarse las leyes
constitucionales, pero no la Constitucin como totalidad. El artculo 7 dice que 'la
Constitucin' puede reformarse en la va legislativa. En realidad, y por el modo poco
claro de expresin corriente hasta ahora, no distingue el texto de este artculo entre
Constitucin y ley constitucional. Sin embargo, el sentido es claro y se expondr con
mayor claridad an, despus, en las explicaciones que han de venir (acerca de los
lmites de la competencia para la reforma de la Constitucin). Que 'la Constitucin'
pueda ser reformada no quiere decir que las decisiones fundamentales que integran la
sustancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y sustituidas por otras cualesquiera
mediante el Parlamento. El Reich alemn no puede ser transformado en una Monarqua
absoluta o en una Repblica sovitica por mayora de dos tercios del Reichstag. El
'legislador que reforma la Constitucin', previsto en el artculo 7, no es en manera
alguna omnipotente, la terminologa que habla del 'omnipotente' Parlamento ingls,
irreflexivamente repetida desde Del Olme y Blackstone, y trasladada a todos los otros
Parlamentos posibles, ha introducido aqu una gran confusin. Pero una resolucin
mayoritaria del Parlamento ingls no bastara para hacer de Inglaterra un Estado
sovitico. Sostener lo contrario sera no ya una 'consideracin de tipo formalista', sino
igualmente falso desde los puntos de vista poltico y jurdico. Semejantes reformas
fundamentales no podra establecerlas una mayora parlamentaria, sino slo la
voluntad directa y consciente de todo el pueblo ingls.
549
Ya hemos aseverado que las decisiones fundamentales, en cuanto a su

contenido ideolgico y a las materias sobre las que son susceptibles de
formularse,
estn sujetas al tiempo y al espacio. Varan no slo entre uno y otro Estado,
sino en el devenir histrico de un mismo pueblo o nacin. Adems, la inclusin
de ciertas declaraciones constitucionales dentro del cuadro de las citadas
decisiones, o su exclusin de ste, son tpicos que se prestan frecuentemente
a la estimacin subjetiva de quien los pondera. En otras palabras, no todos los
autores o pensadores, respecto de una determinada constitucin, pueden
coincidir en las d cisiones fundamentales que comprende su totalidad
normativa.
As, con respecto a Mxico, Luis F. Canudas Oreza550 considera con ese
carcter a las declaraciones dogmticas siguientes: radicacin popular de la
soberana; dimanacin del pueblo de todo poder pblico; modificabilidad o
alterabilidad, por el pueblo, de la forma de gobierno; adopcin de la forma
republicana de gobierno )' del federalismo como forma de Estado; democracia
representativa; institucin de los derechos pblicos individuales y sociales;
divisin o separacin de poderes; y libertad y autonoma del municipio. Por su
parte, el conocido jurista mexicano Jorge Carpizo divide las decisiones
fundamentales en materiales y formales. Las materiales, afirma, "son las
sustancias del orden jurdico", o sea, "una serie de derechos primarios que la
constitucin consigna y las formales son esa misma substancia, slo que en
movimientos: son los principios que mantienen la vigencia y el cumplimiento
de las decisiones materiales", reputando con esta ndole en Mxico a "la
soberana, derechos humanos, sistema representativo y supremaca del poder
civil sobre la Iglesia 'y como formales' la divisin de poderes, federalismo y el
juicio de amparo".551
A nuestra vez, adoptando un diferente criterio de clasificacin,

consideramos que las decisiones fundamentales, segn lo hemos aseverado,
550
Irreformabilidad de las decisiones polticas fundamentales de la Constitucin". Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Nms. 18, 19 Y 20, 1943, pp. 107-108
551
Op. Cit., p. 160.
475
pueden ser polticas, sociales) econmicas, culturales y religiosas desde el

punto de vista de su contenido, mismo que atribuye una cierta tnica
ideolgica a un cierto orden constitucional y marca los fines del Estado y los
medios para realizarlo. A estos tipos estimamos pertinente aadir las
decisiones fundamentales de carcter jurdico.
Con referencia a la Constitucin mexicana de 1917 dichas decisiones, a

nuestro entender, son las siguientes: a) polticas, que comprenden las declaraciones respecto de: 1. soberana popular; 2. forma federal de Estado, y 3.
forma de gobierno republicana y democrtica; b) jurdicas, que consisten en: 1.
limitacin del poder pblico en favor de los gobernados por medio de las
garantas constitucionales respectivas; 2. institucin del juicio de amparo como
medio adjetivo para preservar la Constitucin contra actos de autoridad que la
violen en detrimento de los gobernados, y 3. en general, sumisin de la
actividad toda de los rganos del Estado a la Constitucin y a la ley, situacin
que involucra los principios de constitucionalidad y legalidad; c ) sociales, que
estriban en la consagracin de derechos pblicos subjetivos de carcter
socioeconmico, asistencial y cultural en favor de las clases obrera y
campesina y de sus miembros individuales componentes, es decir,
establecimiento de garantas sociales
de diverso contenido; d) econmicas, que se traducen en: 1. atribucin al

Estado o a la nacin del dominio o propiedad de recursos naturales especficos;
2. gestin estatal en ciertas actividades de inters pblico, y 3. intervencionismo de Estado en las actividades econmicas que realizan los particulares y en
aras de dicho inters; e) culturales, es decir, las que se refieren a los fines de la
enseanza y de la educacin que imparte el Estado y a la obligacin a cargo de
ste, consistente en realizar la importante funcin social respectiva en todos
los grados y niveles de la ciencia y de la tecnologa, con base en determinados
principios y persiguiendo ciertas tendencias; f) religiosas, que conciernen a la
libertad de creencias y cultos, separacin de la Iglesia y del Estado y desconocimiento de la personalidad jurdica de las iglesias independientemente del
credo que profesen.
La evolucin constitucional de un pas, es decir, su renovacin y revitalizacin

jurdica, dependen directamente de las transformaciones que su constitucin
real )' teleolgica experimente en los diversos mbitos de su implicacin o
consistencia. Estos fenmenos, esencialmente dinmicos, culminan en la

formulacin de las decisiones fundamentales que, a su vez, estn su jetas al revisionismo de los factores reales de poder que acten en un momento o en una
poca histrica determinados. Por ello, el progreso de una nacin se advierte
en la ndole de los principios que traducen las mencionadas decisiones, las
cuales, por su parte, entraan el contenido de las normas y declaraciones
jurdicas bsicas de una Constitucin. Aplicando este criterio al constitucionalismo mexicano podernos observar sin dificultad alguna su innegable evolucin
en la historia jurdico-poltica de nuestro pas. Esta evolucin, empero, no se ha
traducido en cambios repentinos y sbitos de las estructuras socioeconmicas
del Estado que generalmente pueden obedecer a afanes inconsultos de
imitacin extralgica y, por ende, perjudiciales, sino que, por lo contrario, ha
respondido a la problemtica del pueblo y a la tendencia consiguiente para
resolver las mltiples y variadas cuestiones que la integran en una proyeccin
de progreso en beneficio de los grupos mayoritarios de la sociedad mexicana.
Estas ideas se corroboran por la simple exploracin histrica acerca de nuestro
constitucionalismo. Desde que Mxico es un Estado independiente, las
decisiones fundamentales consistentes en la radicacin popular de la soberana
y en la forma gubernativa democrtica y republicana, se adoptaron, con
variantes no esenciales, desde la Constitucin de 1824 hasta la Ley Suprema
que actualmente nos rige, por los distintos ordenamientos constitucionales que
registra nuestra historia, en la que los ensayos jurdico-polticos de carcter
monrquico no tuvieron trascendencia. Por lo que atae a la limitacin del
poder pblico en favor de los gobernados, las instituciones de derecho constitucionales propendentes a esta finalidad siempre se establecieron, destacndose, adems, la tendencia de asegurarlas adjetivamente por diferentes medios que a la postre culminaron con la implantacin de nuestro juicio de
amparo.552 En cuanto a la forma de Estado, la decisin fundamental
correspondiente
552
Sobre la historia del juicio de amparo vase nuestra obra respectiva. (Captulos 1 y
11.
477
oscil, hasta antes de la Constitucin de 1857, entre el federalismo y el

centralismo, habindose adoptado definitivamente el primer sistema con las
modalidades que en su oportunidad trataremos en esta misma obra. Progreso
indiscutible, en relacin con los ordenamientos constitucionales anteriores se
patentiza en la Constitucin de 1917 por lo que concierne a la importante y
trascendental decisin fundamental consistente en la institucin de garantas
sociales que el constitucionalismo mundial no haba establecido con anterioridad. Sin hiprbole podemos sostener que en la historia de la Humanidad,
Mxico fue el primer pas que institucionaliz, con rango constitucional, las
indicadas garantas, circunstancia que ha sido exaltada en bellas palabras por
don Alberto Trueba Urbina y que por su elocuencia y sindresis, no podemos
dejar de reproducir.
"As como la Constitucin norteamericana de 177 (sic), dice el citado

tratadista mexicano, los Bill of Rights y la Declaracin francesa de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789, inician la etapa de las Constituciones
polticas y consiguientemente el reconocimiento de los derechos individuales,
la Constitucin mexicana de 1917 marca indeleblemente la era de las
Constituciones poltico-sociales, iluminando el Universo con sus textos
rutilantes de contenido social; en ella no slo se formulan principios polticos,
sino tambin normas sociales en materia de educacin, economa, trabajo,
etc., es decir, reglas para la solucin de problemas humano-sociales. Este es el
origen del constitucionalismo poltico-social en nuestro pas y en el extranjero.
La prioridad de la Constitucin mexicana de 1917 en el establecimiento
sistemtico de derechos fundamentales de integracin econmica y social es
reconocida por ilustres tratadistas extranjeros, americanos y europeos." 553
VI. LA FUNDAMENTAUDAD y LA SUPREMACA DE LA CONSTITUCIN
La fundamentalidad denota una cualidad de la Constitucin jurdico-positiva

que, lgicamente, hace que sta se califique como "Ley Fundamental del
553
La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971, p. 33. Los tratadistas a que alude don Alberto son Moses Poblete Troncoso, profesor de la Universidad
de Chile; Juan Clemente Zamora, de la Universidad de La Habana; Andrs Mara
Lazcano " Mazn, magistrado de la Audiencia de La Habana; Georges Burdeau,
profesor de la Facultad de Derecho de Dijon; Pierre Duelos, maestro de conferencias en
el Instituto Politcnico de Pars; B. Mirkine Guetzvich , Secretario General del Instituto
de Derecho Comparado de la Universidad de Pars; Georges Curvich y Karl Loewnstein.
Estado."554 Entraa, por ende, que dicha Constitucin sea el ordenamiento
bsico de toda la estructura jurdica estatal, es decir, el cimiento sobre el que

se asienta el sistema normativo de derecho en su integridad.
Consiguientemente, el concepto de fundamentalidad equivale al de
primariedad, o sea, que si la Constitucin es la "Ley Fundamental", al mismo
tiempo es la "Ley primaria". Este atributo, adems, implica que el
ordenamiento constitucional expresa las decisiones fundamentales de que
hablamos con antelacin, siendo al mismo tiempo la fuente creativa de los
rganos primarios del Estado, la demarcacin de su competencia y la
normacin bsica de su integracin humana. La fundamentalidad de la
Constitucin significa tambin que sta es la fuente de validez formal, de todas
las normas secundarias que componen el derecho positivo, as como la
"superlegalidad" de sus disposiciones preceptivas en la terminologa de
Maurice Hauriou.555 Conforme al pensamiento de Kelsen, la Constitucin
jurdico-positiva o "material" como tambin la llama, tiene la "funcin esencial"
consistente en "regular los rganos y el procedimiento de la produccin jurdica
general, es decir, de la legislacin, regulacin que deriva del carcter de "ley
fundamental" que tiene, o sea, de ordenamiento fundatorio de todas las
normas secundarias.556 El jurisconsulto Jorge Xifra Heras, profesor de la
Universidad de Barcelona, refirindose a la fundamentalidad constitucional,
asegura que "Este carcter fundamental que concede a la constitucin la nota
de ley suprema del Estado, supone que todo el ordenamiento jurdico se encuentra condicionado por las normas constitucionales, y que ninguna autoridad
estatal tiene ms poderes que los que le reconoce la constitucin, pues de ella
depende la legitimidad de todo el sistema de normas e instituciones que
554
Segn Carl Schmitt, "ley fundamental" puede equivaler a una "norma

absolutamente inviolable que no puede ser reformada ni quebrantada" o a una norma
"relativamente invulnerable que slo puede ser reformada o quebrantada bajo
supuestos dificultados" -principio de rigidez-o Tambin puede significar, afirma, "el
ltimo principio unitario de la unidad poltica y de la ordenacin de conjunto, as como
la norma ltima para un sistema de imputaciones normativas", sealando adems
otras connotaciones con las que se suele emplear el mencionado concepto y a cuya
exposicin nos remitimos (Teora de la Constitucin, pp. 47 a 50).
555
Para el afamado profesor de la Facultad de Derecho de Toulouse, la superlegalidad
supone la idea de "leyes fundamentales, es decir, de leyes superiores al poder
legislativo ordinario, y cuya utilidad estriba en dar fuerza normativa a las prcticas y
costumbres esenciales de la Constitucin" (Principios de Derecho Pblico y
Constitucional, p. 304).
556
Teora Pura del Derecho. Editorial Losada, Buenos Aires, p. 109. 52.
479
componen aquel ordenamiento.'"557
Fcilmente se advierte que la doctrina, expresada en las anteriores opiniones,

alude a la fundamentalidad formal de la Constitucin jurdico-positiva considerndola como la norma fundatoria de toda la estructura del derecho
positivo del Estado, sin la cual sta no slo carecera de validez, sino que
desaparecera. La ndole formal de dicha cualidad estriba en que, independientemente de que el contenido de las disposiciones constitucionales est o no
justificado, es decir, prescindiendo de que se adecuen o no a lo que, con
Lasalle, hemos denominado "constitucin real", el ordenamiento que las
comprende es el apoyo, la fuente y el pilar sobre los que se levanta y conserva
todo el edificio jurdico del Estado, o sea, conforme a la concepcin kelseniana,
la base de la pirmide normativa. Como es bien sabido, esta pirmide se
integra con las normas primarias o fundamentales, las normas secundarias o
derivadas de carcter general y abstracto (leyes) y las normas establecidas
para un caso concreto y particular (decisiones administrativas y sentencias
judiciales).558 Debe observarse
que la mera fundamentalidad formal de la Constitucin jurdico-positiva no

puede explicar la justificacin de sta, es decir, la fundamentacin material
que debe tener, la cual ya no es de carcter jurdico. A esta fundamentacin se
refiere veladamente Kelsen al aludir a la norma fundamental hipottica" y
que, para nosotros, no es sino la Constitucin real y teleolgica de que hemos
hablado.559
Ahora bien, si la Constitucin es la "ley fundamental" en los trminos

557
Curso de Derecho Constitucional. Tomo I, p. 59

Cfr. Kelsen, op. cit., pp. 96 a 98. Como bien dice Xifra Heras comentando el pensamiento del ilustre jurisfilsofo viens, las normas primarias o fundamentales "son las
que, en la pirmide que constituye cada sistema jurdico, ocupan el lugar ms alto;
secundarias las que
559
ocupan los puestos inferiores y derivan de las primeras su validez y su contenido",
agregando que "Esta distincin es, sin embargo, relativa: las leyes ordinarias son
derivadas con respecto a las constitucionales y fundamentales con relacin a los
decretos administrativos" (Op. cit., p. 58)
Vase en este mismo captulo el pargrafo II.
558
antes expresados, al mismo tiempo y por modo inescindible es la ley

suprema" del Estado. Fundamentalidad y supremaca, por ende, son dos
conceptos inseparables que denotan dos cualidades concurrentes en toda
Constitucin jurdico-positiva, o sea, que sta es suprema por ser fundamental
y es fundamental porque es suprema. En efecto, si la Constitucin no estuviese
investida de supremaca, dejara de ser el fundamento de la estructura jurdica
del Estado ante la posibilidad de que las normas secundarias pudiesen
contrariada sin carecer de validez formal. A la inversa, el principio de
supremaca constitucional se explica lgicamente por el carcter de "ley
fundamental" que ostenta la Constitucin, ya que sin l no habra razn para
que fuese suprema. Por ello, en la pirmide kelseniana la Constitucin es a la
vez la base y la cumbre, lo fundatorio y lo insuperable, dentro de cuyos
extremos se mueve toda la estructura vital del Estado, circunstancia que
inspir a don Jos Ma. Iglesias el proloquio que dice: Super constitutionem,
nihil; sub constitutione, omnia".560
El principio de supremaca constitucional descansa en slidas

consideraciones lgico-jurdicas. En efecto, atendiendo a que la Constitucin es
la expresin normativa de las decisiones fundamentales de carcter poltico,
social, econmico, cultural y religioso, as como la base misma de la estructura
jurdica del Estado que sobre stas se organiza, debe autopreservarse frente a
la actuacin toda de los rganos estatales que ella misma crea -rganos primarios- o de los rganos derivados. Dicha autopreservacin reside primordialmente en el mencionado principio, segn el cual se adjetiva el ordenamiento
constitucional como ley suprema" o "lex legum", es decir, ley de leyes".
Obviamente, la supremaca de la Constitucin implica que sta sea el ordenamiento "cspide" de todo el derecho positivo del Estado, situacin que la
convierte en el ndice de validez formal de todas las leyes secundarias u
ordinarias que forman el sistema jurdico estatal, en cuanto que ninguna de
ellas debe oponerse, violar o simplemente apartarse de las disposiciones
constitucionales. Por ende, si esta oposicin, violacin o dicho apartamiento se
registran, la ley que provoque estos fenmenos carece de "validez formal",
siendo susceptible de declararse "nula", "invlida", "inoperante" o "ineficaz"
por la va jurisdiccional o poltica que cada orden constitucional concreto y
especfico establezca.561
560
"Sobre la Constitucin, nada; bajo la Constitucin, todo.

El importante tema del control constitucional de las leyes lo abordamos en nuestro
libro El Juicio de Amparo, captulos cuarto y quinto, a cuyas consideraciones nos
remitimos.
561
481
Del principio de supremaca de la Constitucin y de su aplicacin en la

dinmica jurdica se derivan varias consecuencias que sera prolijo enunciar.
Podemos sostener, sin embargo, que algunas de ellas son el fundamento de
diversas instituciones constitucionales que en distintos regmenes jurdicos se
han estructurado diferentemente. As, Xifra Heras, por no citar a otros tratadistas, apunta como "consecuencias fundamentales" de la supremaca
constitucional las siguientes:
"a) El control de la constitucionalidad de las leyes que se impone a raz de la
necesidad de que la constitucin debe condicionar el ordenamiento jurdico en
general.
b) La imposibilidad jurdica de que los rganos deleguen el ejercicio de las
competencias que les ha atribuido la constitucin, pues, como afirma Eismen,
los diverso poderes constituidos 'existen en virtud de la constitucin, en la medida bajo las condiciones con que los ha fijado: su titular no lo es de su
disposicin, sino slo de su ejercicio. Por la misma razn que la constitucin ha
estable ido poderes diverso di tintos y repartidos los atributos de la soberana
entre diversas autoridades, prohban implcita y necesariamente que uno de los
poderes pueda de cargar obre otro su cometido y su funcin: de la misma
manera que un poder no puede usurpar lo propio de otro, tampoco debe delegar lo suyo a uno distinto."562
Sin temor a equivocarnos, podemos aseverar que la do trina ha coincidido en la
sustancia conceptual del principio mencionado y ha sido el constitucionalismo
norteamericano, desde sus albores, el que lo ha definido 'con ms precisin,
En efecto, Hamilton deca que: "No hay proposicin ms evidentemente verdadera como la que todo acto de una autoridad delegada contrario a los trminos de la comisin, en virtud de la cual lo ejerce, es nulo. Por lo tanto, ningn
acto legislativo contrario a la Constitucin puede ser vlido. Negarlo
equivaldra a afirmar que el delegado es superior a su comitente, que el
servidor est por encima de su amo, que los representantes del pueblo son
superiores al pueblo mismo, que las personas que obran en virtud de poderes
pueden hacer no solamente lo que esos poderes no los autorizan a hacer, sino
aun lo que ellos les prohiben.563
Adems, en el clebre fallo del caso "Marbury vs. Madison", Marshall vierte los
siguientes conceptos contundentes y definitivos sobre el principio de
supremaca constitucional: "Los poderes del Legislativo quedan definidos y
limitados; y para que esos lmites no puedan equivocarse ni olvidarse, fue
escrita la Constitucin ... " "La Constitucin controla a cualquier acto legislativo
que le sea repugnante; pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la
562
563
Op. cit., tomo 1, p. 61

El Federalista, nmero LXXVIII
Constitucin por medio de una ley comn ... ", "el acto legislativo contrario a la
Constitucin no es una ley ... ", "los tribunales deben tomar en cuenta la
Constitucin y la Constitucin es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, y
entonces la Constitucin y no tal ley ordinaria tiene que regir en aquellos casos
en que ambas seran aplicables".
En el caso a que nos referimos, William Marbury haba sido designado juez de
paz para el Distrito de Columbia por el presidente Adams y el secretario de
Estado de su sucesor, o sea, de ]efferson, que fue Madison, se neg a entregar
el nombramiento respectivo. Marbury, basndose en la Ley Orgnica de los
Tribunales Federales que expidi el Congreso de los Estados Unidos, otorgando
competencia originaria a la Suprema Corte para librar "mandamus", ejerci
este recurso ante dicho alto tribunal. La Corte consider que tal leyera contraria a la Constitucin Federal, porque conforme a sta, y en los casos de
"mandamus", no tena jurisdiccin originaria, sino apelada. Por esta causa, la
Corte deneg la peticin de Marbury, proclamando en la sentencia correspondiente el principio de supremaca constitucional, incluso frente a las leyes
federales, despus de haber estimado incongruentemente con dicha
denegacin, que el promotor del recurso desechado s haba sido
legtimamente designado )" que tena derecho a ocupar el cargo para el que
fue nombrado.564
El principio de supremaca constitucional, por otra parte, ha asumido algunas
variantes en el rgimen jurdico de la Francia contempornea que le han
restado su rigidez original y quiz su respetabilidad en aras de las exigencias
legislativas que impone la siempre cambiante realidad sociopoltica y econmica. Estas variantes o temperamentos, para hablar con mejor terminologa, se
registraron en la Constitucin de la postguerra expedida en octubre de 1946 y
se reiteraron en la de 1958, que fue adoptada en el referendum de 28 de septiembre de este ltimo ao. En la primera se establece un sistema muy curioso
de control o preservacin constitucional. Si una ley votada por la Asamblea
Nacional puede considerarse contraria a la Constitucin, y si a juicio del Comit
Constitucional, compuesto por el Presidente de la Repblica, el presidente de la
Asamblea Nacional, el presidente del Consejo de la Repblica y por siete miembros de dicha asamblea, aqulla amerita la revisin del pacto fundamental, tal
ley secundaria no entra en vigor hasta en tanto no se hubiere reformado la
564
El fallo a que aludimos, pronunciado en el ao de 1803, puede consultarse en el

tomo 111 de la Revista Mexicana de Derecho Pblico, pp. 317 a 343, en que se
encuentra su traduccin ntegra
483
Constitucin en el precepto o preceptos contravenidos, si el caso lo requiere.

Como se ve, la Constitucin aludida de Francia hace nugatorio el principio de
supremaca, al admitir la posibilidad de que se ajuste una disposicin de ndole
constitucional a una ley secundaria, mediante la reforma de la primera.
Dentro-de un sistema parecido, la actual Constitucin de la Repblica francesa
que se adopt en septiembre de 1958, encomienda su preservacin a un
organismo creado por ella, denominado Consejo Constitucional. Sus facultades
consisten en velar por la "regularidad" de las elecciones del Presidente de la
Repblica, de los diputados y senadores (funcin poltica), as como en mantener la supremaca de la Ley Fundamental frente a ordenamientos secundarios
que la pudieren contravenir (funcin jurdica). Estos son susceptibles de examinarse por dicho Consejo antes de su promulgacin, con el objeto de determinar
si se oponen o no a la Constitucin. En el supuesto afirmativo, ninguna ley
ordinaria puede entrar en vigor. Como se ve, el sistema de control constitucional imperante en Francia es de ndole jurdico-poltica, no jurisdiccional
como nuestro amparo, pues aparte de que la tutela de la Constitucin no se
confa a los tribunales, sino al mencionado Consejo, la actividad de ste, en el
desempeo de sus funciones protectoras, se excita por otros rganos
estatales, o sea, por el Presidente de la Repblica, el Primer Ministro o por los
presidentes
de la Asamblea Nacional (que corresponde a nuestra Cmara de Diputados) o

del Senado (Arts. 61 y 62). Adems, el "precontrol" constitucional que ejerce
dicho Consejo no se despliega en inters de los ciudadanos, sino en el de los
poderes pblicos "para mantener entre ellos la separacin de funciones
establecidas por la Constitucin", segn lo afirma Maurice Duverger,
agregando que el mencionado rgano interviene antes de que las leyes
ordinarias entren en vigor para suspender su aplicacin hasta que se constate
su constitucionalidad. "Si el consejo, aade el citado tratadista, declara el texto
(de la ley) inconstitucional, no puede ser aplicado ni promulgado, sino despus
de la revisin de la Constitucin", facultad que corresponde al Senado y a la
Asamblea Nacional conjuntamente.565
El reconocimiento de una normacin prevalen te en diversos pases y en
distintas pocas histricas, conduce a la conclusin de que el principio de supremaca constitucional tiene una indiscutible antecedencia en el decurso de
los tiempo. As, ya Cicern hablaba de la "nata lex" y de la "scripta lex",
afirmando que sta, como producto de la voluntad humana, no deba contrariar
a la primera, que era la que se derivaba de la naturaleza de las cosas. En el
pensamiento jurdico de la Edad Media, uno de cuyos principales exponentes
fue Santo Toms de Aquino, tambin se habl de la subordinacin de las leyes
humanas a las leyes divinas y a las leyes naturales. Por otra parte, no debe
olvidar e la jerarqua normativa que exista en el derecho espaol del
565
Institutions Politiques et Droit Constitutionnel. Coleccin "Themis". Edicin 1968.

Pars, p. 653
medioevo, en el sentido de que las leyes escritas deban respetar las normas
consuetudinarias y ambas, a su vez, los principios del Derecho Natural,
integrado por reglas derivadas de la naturaleza del hombre como criatura
divina. En los regmenes coloniales ingle es se proclam la superioridad de las
leyes de Inglaterra sobre las constituciones y las leyes locales de cada colonia,
proclamacin que sirvi de antecedente inmediato al principio de supremaca
constitucional establecido en la Carta federal norteamericana de 1787.
B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano
Este principio se consagra en el artculo 133 de la Constitucin de 1917 que
corresponde al artculo 126 de nuestra Ley Fundamental de 1857, siendo el
texto de dicho precepto el siguiente:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de eIla y
todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se
celebren por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, sern la
ley. suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha
Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que
pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Parece ser que la primera parte del propio artculo otorga el carcter de
supremaca no slo a la Constitucin, sino tambin a las leyes dadas por el
Congreso federal que emanen de ella566 y a los tratados internacionales que

566
Para el maestro Mario de la Cueva existen dos tipos de leyes que emanan del
Congreso de la Unin, es decir, las materiales y las formales. Nuestro distinguido
tratadista afirma al respecto: "Algunas de las leyes que emite el poder legislativo
constituyen el desarrollo de los preceptos constitucionales, esto es, son el cuerpo y el
alma de la Constitucin que se expanden, determinando, precisando y diciendo con la
mayor claridad y en todos sus detalles, lo que son y lo que significan el cuerpo y el
alma de la ley fundamental, o lo que es igual: son normas que hacen explcito el
sentido pleno de los textos constitucionales; son, por decirlo as, la Constitucin misma,
fuerza viva que se desarrolla siguiendo sus leyes internas para explicar a los hombres
todo lo que es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo ni de su alma, sin transformarse
en lo que no es." Al referirse al segundo de dichos tipos, afirma De la Cueva que el
485
celebre el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. No obstante,

a pesar de esta declaracin, la supremaca se reserva al ordenamiento
constitucional, pues tanto dichas leyes como los mencionados tratados, en
cuanto a su carcter supremo, estn sujetos a la condicin de que no sean
contrarios a la Constitucin,567 condicin que omiti el artculo 126 del Cdigo
Fundamental de 1857.
La hegemona de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental interno de
Mxico, sobre los convenios y tratados en que se manifiesta el Derecho
Internacional Pblico, se corrobora por lo que establece el artculo 15 de
nuestra Ley Suprema, en el sentido de que no son autorizables, o sea, concertables, tales convenios o tratados si en stos se alteran las garantas y los
derechos establecidos constitucionalmente para el hombre y el ciudadano. 568
La mencionada hegemona confirma, pues, el proverbio iglesista que proclama
que "sobre la Constitucin nada ni nadie". En conclusin, reservndose el
principio de supremaca a la Constitucin Federal, frente al rgimen que
instituye no tiene validez formal ni aplicabilidad las convenciones internacionales que la contravengan.
grupo respectivo "est formado por las normas que dicta el congreso para regular los
diversos aspectos de la vida social, corno dice Villoro, sobre 'materia distinta de la
constitucin'; son las normas secundarias simpliciter que integran las distintas ramas
del derecho positivo: el administrativo, el penal, el civil, el mercantil, etctera. De estas
normas debe decirse que emanan de la Constitucin, pero en un sentido meramente
formal." (Teora de la Constitucin. Edicin 1982, pp. 113 Y 115).
567
As lo ha resuelto nuestra Suprema Corte en la ejecutoria Vera Jos Antonio. Semanario Judicial de la Federacin. Quinta poca. Tomo XCVI, p. 1639. Por su parte, el
constitucionalista mexicano Felipe Tena Ramrez participa de nuestro punto de vista al
afirmar que: "Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista
que no es slo la Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de
la Unin y los tratados, desprndese sin embargo del propio texto que la Constitucin
es superior a las leyes federales, porque stas, para formar parte de la ley suprema,
deben 'emanar' de aqulIa, esto es, deben tener su fuente en la Constitucin; lo mismo
en cuanto a los tratados, que necesitan 'estar de acuerdo' con la Constitucin. Se alude
as al principio de subordinacin (caracterstico del sistema norteamericano) de los
actos legislativos respecto a la norma fundamental." (Derecho Constitucional
Mexicano. Novena edicin, 1968, p. 17.) Esta misma tesis la sostuvo el licenciado don
Ramn Rodrguez al comentar el artculo 126 de la Constitucin de 1857, afirmando al
efecto que "Si las leyes que emanan de la Constitucin o los tratados internacionales
contravienen a los preceptos de la misma Constitucin violando las garantas
individuales, vulnerando o restringiendo la soberana de los Estados o alterando los
derechos del hombre y del ciudadano, tales leyes y tratados n o se ejecutan, no se
cumplen, porque la justicia federal puede y debe impedirlo conforme a los artculos 101
y 102, con el fundamento slido y legal de que contravienen a los preceptos
constitucionales; luego, la nica ley que en rigor legal, ideolgico y gramatical puede
llamarse suprema es la Constitucin. No es cierto, por lo mismo, que las leyes que de
ella emanen y los tratados internacionales sean leyes supremas de la Repblica"
(Derecho Constitucional. Edicin 1875, pp. 702 y 703).
568
El estudio del artculo 15 constitucional lo emprendemos en nuestra obra "Las Garantas Individuales", a cuyas consideraciones nos remitirnos, (Cfr. Cap. VII)
Por lo que concierne a la segunda parte del artculo 133, cuyo sentido irreflexiva e inconsultamente fue tomado por los constituyentes de 1856-57 de la
Constitucin Federal norteamericana y reproducido por el Congreso de Quertaro de 1917, apunta lo que en la doctrina se llama control difuso" o ce autocontrol constitucional" por parte de las autoridades judiciales, cuestin sta
que estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo", a cuyas consideraciones
nos remitimos, ya que atae a la temtica de la misma.569
Hemos aseverado anteriormente que, siendo la Constitucin la Ley Fundamental, no puede estar supeditada a otra y, en caso de que se la repute como
la prolongacin de un rgimen jurdico constitucional anterior, no por esta
circunstancia debe ser sometida a los imperativos de ste. El supuesto contrario hara nugatorio el principio de supremaca, ya que la Constitucin posterior estara siempre ligada, en una relacin de subordinacin inadmisible, a la
Constitucin anterior. Dicho principio, en consecuencia, contribuye a fundar
lgica y jurdicamente la legitimidad constitucional de que ya hemos hablado, y
proyectada esta idea a la Constitucin de 1917, jams puede sostenerse con
validez que es espuria, porque su elaboracin y expedicin no se ajustaron a
las normas de la Constitucin de 1857, toda vez que, si bien es verdad que
reform a sta siguiendo sus lineamientos generales en lo que a algunas decisiones fundamentales se refiere, surgi con absoluta independencia, sin la cual
no hubiese sido la expresin del poder constituyente del pueblo mexicano
ejercido por el Congreso de Quertaro. La doctrina proclama, segn se ha
dicho ya, que este poder constituyente no debe estar restringido por normas
anteriores o, como dice Recasns Siches,570 el poder constituyente no puede
hallarse sometido a ningn precepto positivo, porque es superior y previo a
toda norma establecida; por eso el poder constituyente, cuando surge in actu,
no reconoce colaboraciones ni tutelas extraas, ni est ligado por ninguna
traba; la voluntad constituyente es una voluntad inmediata, previa y superior a
todo procedimiento estatuido; como no procede de ninguna ley positiva, no
puede ser regulado en sus trmites por normas jurdicas anteriores".
Pues bien, en la Constitucin se crean rganos (o poderes) encargados del
ejercicio del poder pblico del Estado. Estos rganos o "poderes" son, por
consiguiente, engendrados por la Ley Fundamental, a la cual deben su existencia y cuya actuacin, por tal motivo, debe estar subordinada a los mandatos
constitucionales. Es por esto por lo que los rganos estatales, de creacin y.
vida derivadas de la Constitucin, nunca deben, jurdicamente hablando, violar
o contravenir sus disposiciones, pues sera un tremendo absurdo que a una
autoridad constituida por un ordenamiento le fuera dable infringirlo.
Refirindose a las diferencias esenciales entre el poder constituyente y los
"poderes constituidos", Recasns Siches corrobora las apreciaciones que
acabamos
569
570
Cfr. Captulo cuarto.

Filosofa del Derecho, p. 160
487
de verter, argumentando indirectamente en favor de la legitimidad de la

Constitucin de 17, al asegurar que "el Poder Constituyente es por esencia unitario e indivisible. No es un poder coordinado a otros poderes divididos (legislativo, ejecutivo y judicial); antes bien, es el fundamento omnicomprensivo de
todos los dems poderes y de sus delimitaciones; permanece firme la tesis
emitida por Sieyes: la elaboracin de una constitucin primera supone ante
todo un poder constituyente; y as, del concepto mismo de Constitucin se
deduce la diferencia entre el Poder Constituyente y los Poderes Constituidos;
stos derivan su ttulo de unidad del poder soberano; todas las competencias,
facultades y poderes constituidos se fundan en la Constitucin fundamental o
primera y como sta obra del poder constituyente, derivan por ende de l; pero
cuando no hay Constitucin, entonces no existe ningn poder constituido con
ttulo jurdico-positivo el nico poder legtimo es el constituyente".571
De acuerdo con estas ideas, la actividad del legislador ordinario, originado por
y en la Constitucin, debe estar sometida a los imperativos de ella y los
fundamentales o efectos objetivos de dicha actividad, o sea las leyes, tienen,
consiguientemente, que supeditrseles tambin y, en caso de contradiccin,
debe optarse por la aplicacin de la Ley Fundamental, lo cual no es otra cosa
que la expresin del principio de la supremaca constitucional.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en mltiples ejecutorias que sera
prolijo enumerar, ha sentado jurisprudencia en el sentido de proclamar en
forma abierta y clara la supremaca constitucional, estatuida en los preceptos
antes aludidos de nuestra Ley Fundamental. Las ejecutorias de referencia giran
alrededor del principio mencionado, abordando otras cuestiones constitucionales ajenas al tema que ocupa nuestra atencin, por lo que procederemos a
transcribir la parte relativa de los considerandos de dos de ellas, con el fin de
no ser demasiado extensos, en caso de que nos refirisemos a todas. As, en la
ejecutoria "Valds Juan",572 se asienta la tesis de que "las autoridades del pas
estn obligadas a aplicar ante todas y sobre todas las disposiciones que se
dieren, los preceptos de la Constitucin federal", y en la que lleva el nombre de
"Faller Flix", de 25 de marzo de 1918,573 se establece que "La adopcin de la
forma de gobierno republicana, representativa y popular es una obligacin que
la Constitucin Federal impone a todos los Estados (Art. 115), y ninguno de
ellos puede eludir esta obligacin sin infringir la Constitucin; la divisin del
poder pblico en tres departamentos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tal como
se establece en el artculo 49 constitucional, es obligatoria para los Estados,
tanto porque es uno de los requisitos fundamentales de existencia de todo
gobierno representativo, popular, cuanto porque el expresado artculo 115
supone tal divisin, y porque no puede existir legalmente en los Estados poder
ninguno contrario a la Constitucin Federal, ya que las constituciones locales
no deben contravenir a la Federal (Art. 41)."
571
572
573
Op. Cit., p.160

Semanario Judicial de la Federacin. Tomo XV, p. 672.
Judicial de la Federacin. Tomo II, p. 1101.
Adems de las tesis anteriormente mencionadas, la Suprema Corte tiene establecida jurisprudencia en el sentido de que "Las constituciones particulares y
las leyes de los Estados no podrn nunca contravenir las prescripciones de la
Constitucin Federal; sta es, por consecuencia, la que debe determinar el lmite de accin de los poderes federales, como en efecto lo determina, y las
facultades expresamente reservadas a ellos no pueden ser mermadas o
desconocidas por las que pretenden arrogarse los Estados."574
El artculo 133 de la Constitucin, que consagra el principio de la supremaca
de la Ley Fundamental, est compuesto de dos partes segn hemos dicho: una
en que se contiene dicho principio por modo eminentemente declarativo o
dogmtico, y otra en la que impone de manera expresa la observancia del
mismo a los jueces de cada Estado. Estimamos que esta segunda parte del
mencionado precepto constitucional es incompleta, ya que no alude a las
dems autoridades distintas de los jueces locales, como obligadas a acatar preferentemente la Constitucin sobre disposiciones secundarias que la contraren. Adems, tampoco en dicha segunda parte se expresa que la Constitucin
debe ser acatada con preferencia a las leyes federales, cualquiera que sea su
naturaleza.
Esas do omisiones notorias que afectan al artculo 133 constitucional en cuanto
que no previene que toda autoridad del Estado debe observar preferentemente
las disposiciones de la Ley Fundamental sobre las secundarias, ni establece
dicha obligacin en el caso de que las normas contraventoras sean de ndole
federal, pueden subsanarse mediante una recta interpretacin del aludido
precepto, tomando en cuenta el principio de la supremaca constitucional tal
como se ha expuesto con antelacin y cohonestando aqul con la disposicin
contenida en el artculo 128 del Cdigo Supremo, que ordena: "Todo
funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su
cargo, prestar la protesta de guardar la Constitucin}' las leyes que de ella
emanen." En efecto, el principio de supremaca constitucional implica que la
Constitucin tiene en todo caso preferencia aplicativa sobre cualquier
disposicin de ndole secundaria que la contrare, principio que tiene eficacia y
validez absoluta tanto por lo que respecta a todas las autoridades del pas,
como por lo que atae a todas las leyes no constitucionales. De lo contrario,
esto es, si dicho principio slo operara frente a una sola categora de
autoridades y ante cierta ndole de leyes, la observancia de la Constitucin
574
Apndice al tomo CXVJII, tesis 268, de la Quinta poca del Semanario Judicial de la
Federacin; y tesis 78 de la Compilacin 1917-1965, Materia General. Tesis 77 del
Apndice 1975. Volumen General. Tesis 112 del Apndice 1985, Materia general.
Apndice 1995, tesis 176 Materia General.
489
sera tan relativa, que prcticamente se rompera el rgimen por ella instituido.
Por otra parte, si en el artculo 128 constitucional se impone a todo funcionario
la obligacin de guardar sin distingos de ninguna especie la Constitucin, es
evidente que la intencin del legislador constituyente fue en el sentido de
revestir al ordenamiento supremo de primaca aplicativa sobre cualquier norma
secundaria, as como de constreir a toda autoridad, y no slo a los jueces
locales como inexplicablemente se expresa en el artculo 133, a acatar los
mandatos de la Ley Fundamental contra disposiciones no constitucionales que
la contraren.
A guisa de mera referencia histrica, debemos recordar que el principio de
supremaca constitucional se consagr en los diferentes documentos jurdicos
fundamentales por medio de los cuales se adopt la forma federal de Estado

para nuestro pas. As, en el artculo 24 del Acta Constitutiva de la Federacin
de 31 de enero de 1824, se dispuso que "Las Constituciones de los Estados no
podrn oponerse a esta Acta ni a lo que se establezca en la Constitucin
general; por tanto, no podrn sancionarse hasta la publicacin de esta ltima".
En el Cdigo poltico de 1824, el consabido principio se proclam en su artculo
161, fraccin III, como obligacin de los Estados en el sentido "De guardar y
hacer guardar la Constitucin y leyes generales de la Unin, y los tratados
hechos o que en adelante se hicieren por la autoridad suprema de la
Federacin con alguna potencia extranjera." La Constitucin Federal de 1857,
en su artculo 126, de manera enftica declar el principio de supremaca
constitucional, estableciendo que dicha Constitucin, "las leyes del Congreso
de la Unin que emanen de ella y todos los tratados hechos o que se hicieren
por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Congreso, sern la ley
suprema de toda la Unin", y que "los jueces de cada Estado se arreglarn a
dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario
que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados."575
575
Este precepto fue tomado del artculo VI, prrafo segundo, de la Constitucin norteamrica de 1787, cuyo texto es el siguiente: "Esta constitucin y las leyes de los
Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que
se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas y los
jueces de cada Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en
contrario que se encuentre en la Constitucin o las leyes de cualquier Estado.
En el congreso de Quertaro, el invocado artculo 126 fue convertido literalmente en el artculo 133 de la Constitucin vigente, sin que, por otra parte, el
principio de supremaca constitucional que consagra se hubiese incluido en el
proyecto presentado por don Venustiano Carranza. Nuestro actual precepto fue
reformado en el ao de 1934, sin alterarse su sentido, mediante las adiciones
consistentes en la declaracin de que los tratados internacionales debiesen
estar de acuerdo con la Constitucin y ser aprobados por el Senado y dc que
los jueces de cada Estado se arreglaran a ella, a las leyes emanadas de la
misma y a dichos tratados, "a pesar de las disposiciones en contrario que
pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados".
VII. EL PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
La supremaca no opera sola para conseguir el aseguramiento o la efectividad
de la Constitucin, sino que, con vista a este objetivo, se complementa con
otro principio: el de rigidez. Este principio se opone al llamado de flexibilidad
constitucional, que significa que la Ley Fundamental es susceptible de ser
reformada, modificada y adicionada por el legislador ordinario, siguiendo el
mismo procedimiento que se adopta para la creacin y alteracin de la legislacin secundaria.
Por el contrario, el principio de rigidez constitucional indica que para llevar a
cabo alguna modificacin o reforma a la Constitucin, es necesario seguir un
procedimiento especial, en el que las diversas autoridades y organismos
que tienen injerencia integran un "poder" extraordinario, sui gneris, al que se

ha denominado, por algunos autores, "constituyente permanente". Como se
ve, pues, el principio de rigidez constitucional evita la posibilidad de que la Ley
Fundamental sea alterada en forma anloga a las leyes secundarias, esto es
(refirindonos ya a nuestro orden jurdico), por el Congreso de la Unin cuando
se trate de leyes federales o para el Distrito Federal, o por las legislaturas de
105 Estados cuando sean locales, poniendo de esta manera a la Constitucin
General a salvo de la actividades legislativas del poder ordinario respectivo.
El principio de que tratamos se encuentra contenido en el artculo 135, que
expresa: "La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada. Para
que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que
491
el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes de los individuos
presentes acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean aprobadas por la
mayora de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unin o la
Comisin Permanente har el cmputo de los votos de las legislaturas y la
declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas" (art. 127 de la
Constitucin del 57). al precepto, como puede verse, compone al poder en
argado de llevar a cabo las modificaciones, alteraciones o reformas a la
Constitucin, con el Legislativo Federal (Congreso de la Unin) y las legislaturas locales de las entidades federativas.
El principio de rigidez de una Constitucin, opuesto al de flexibilidad, garantiza
la efectividad de la supremaca de la misma, como ya dijimos. En efecto, de
nada servira que una Ley Fundamental fuera suprema, si fcilmente y
siguiendo el procedimiento comn establecido para la alteracin de una ley
secundaria, pudiera modificarse, ya que, en el supuesto de que el legislador
insistiera en que rigiera una ley opuesta a las normas constitucionales, podra
sin ningn inconveniente realizar su objetivo, reformando simplemente la
disposicin de la Constitucin que fuese contraria al contenido de la ley secundaria. Son, por tanto, los principios de supremaca y rigidez constitucionales
los que deben concurrir para hacer efectivo el imperio de la Constitucin.
A propsito de la facultad de adicionar o reformar la Constitucin con que el
artculo 135 inviste conjuntamente al Congreso de la Unin y a las legislaturas
de los Estados, surge una cuestin importante que se plantea en la siguiente
forma: los mencionados rganos legislativos federales y locales -a los cuales
hemos denominado, de acuerdo con algunos tratadistas, "Poder Constituyente"
nicamente para el efecto de distinguirlos del Poder Legislativo ordinario en
sus respectivas funciones -pueden ad libitum, sin ninguna restriccin, alterar
totalmente la Constitucin, cambiando los principios jurdicos y sociales que la
inspiraron y que la informan, sustituyendo, verbigracia, un rgimen federativo
por uno centralista o uno republicano por uno monrquico?
De acuerdo con la interpretacin gramatical del artculo 135 constitucional
(127 de la Constitucin del 57), se desprende que, teniendo el Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados la facultad de "reformar" la Constitucin,
sin restriccin o salvedad alguna, es lgico que pueden modificarla totalmente,
desde el momento en que una reforma, en el sentido amplio de la palabra,

implica toda alteracin.
Sin embargo, nosotros no estamos de acuerdo con esta interpretacin meramente gramatical de los trminos relativos del precepto constitucional aludido, en primer trmino, porque la interpretacin de tal ndole es la menos
idnea de las interpretaciones y, en segundo lugar, porque las conclusiones a
que nos conduce estn desmentidas por diversas consideraciones, tanto de
ndole constitucional como doctrinal.
En efecto, el concepto de "reforma" implica necesariamente una modificacin
parcial, puesto que si fuere total, se tratara de una sustitucin o transformacin. Una reforma es algo accesorio o anexo a algo principal, que es
precisamente su objeto; por consiguiente, cuando se elimina lo principal, la
reforma no tiene razn de ser. Por tanto, la facultad reformativa que el artculo
135 confiere al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados
equivale slo a una alteracin parcial de la Constitucin, por las razones ya
dichas. Una reforma implica la adicin, la disminucin o la modificacin parcial
de un todo, pero nunca su eliminacin integral, porque entonces no sera
reforma, ya que sta altera pero no extingue. En otras palabras, reformar significa lgicamente alterar algo en sus accidentes sin cambiar su esencia o
sustancia. De ah que la reforma se distingue claramente de la transformacin,
la cual opera la mutacin esencial o sustancial de una cosa.
Por otra parte, el nico soberano, o el nico capaz de alterar o modificar la
forma de gobierno (que sera el caso de una alteracin total o transformacin)
es el pueblo, como lo dispone el artculo 39 constitucional en su norma
respectiva, que textualmente dice o: "El pueblo tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de modificar o alterar la forma de su gobierno".
Interpretando, pues, los artculos 135 y 39 constitucionales, en la relacin
lgica que entre ambos debe existir, resulta que el primero de ellos no se
refiere a ninguna facultad de alterar el rgimen gubernativo que el pueblo ha
elegido como titular real del poder soberano, posibilidad que concede el
segundo a la nacin, por lo que debemos concluir que las atribuciones de
modificar y reformar la Constitucin con que estn investidos el Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados, en manera alguna involucran la de
sustituir los principios polticos que informan a dicho ordenamiento, los cuales
en su conjunto integran la forma de gobierno, o sea, la representativa,
democrtica y federal (Art. 40).
Adems, siendo propia de la soberana popular la facultad de alteracin del
rgimen de gobierno, y teniendo aqulla por caracterstica la inalienabilidad,
tal como lo declara el artculo 39 constitucional, es lgico y evidente que el
pueblo no pudo haberse despojado o desposedo de ella para conferirla al
Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados, rganos que slo son
titulares del ejercicio del poder pblico, limitado por la propia Constitucin y
por la legislacin ordinaria en general.
Doctrinalmente, casi todos los autores estn contestes con la idea de que las
atribuciones que la Ley Fundamental imputa a los poderes legislativos fe-
493
derales y locales, en el sentido de llevar a cabo reformas y adiciones a la

Constitucin,
de ninguna manera equivalen a la posibilidad jurdica de alterar a sta

sustancialmente en sus principios esenciales y caractersticos y, menos an,
abrogarla, pues siendo aqullos entidades autoritarias engendradas por ella, es
ilgico que la destruyan sin destruirse ellos mismos.
As, Recasens Sichess,576 refirindose a la cuestin que preocupa nuestra atencin, sostiene que "el caso de reforma constitucional est limitado por barreras
infranqueables. La reforma, para que merezca la calificacin de tal y no caiga
bajo el concepto de otra alteracin totalmente distinta, 710 puede llegar a
cambiar la esencia de la Constitucin, no puede comprender la modificacin
del supremo poder del Estado; esto es, por ejemplo, no puede transformar un
rgimen democrtico en un rgimen autocrtico, ni viceversa; tal alteracin no
puede ser contenido de una reforma, sino que requiere un acto primario del
Poder Constituyente, uno, indiviso e ilimitado. Esto es as ssncillamente por la
siguiente consideracin, harto clara y fundamental. El rgano o poder
autorizado para reformar la Constitucin es tal porque recibe su competencia
de la Constitucin; de ella, por consiguiente, podr modificarse todo aquello
que no se refiere esencialmente a la titularidad del supremo poder (que es la
soberana, agregamos nosotros), pero de ninguna manera este punto, pues en
el momento en que tal hiciese, negara la fuente de su propia existencia, y
competencia, y lo que resultase representara la fundacin originaria de un
nuevo sistema jurdico sin conexin ni apoyo en el anterior; representara una
ruptura total con el orden jurdico anterior, aunque se produjese pacfica e
incruentamente".
Por su parte, Len Duguit577 afirma que sobre la potestad reformadora y
legislativa de los poderes pblicos, existen ciertas ideas, principios y
tradiciones jurdicas y sociales, que no pueden ser vulneradas por las
autoridades. Se expresa as dicho autor: "Dondequiera que haya un legislador,
incluso en los pases que no practican el sistema de constituciones rgidas,
estar siempre limitado por un poder supremo al suyo. En la propia Inglaterra,
donde la omnipotencia del Parlamento est considerada como un principio
576
577
Op. Cit., P. 159.

Manuel de Droit Constitutionnel, p. 282.
esencial, hay ciertas reglas superiores que la conciencia misma del pueblo
ingls se resiste a dejar violar por el Parlamento."
Ms claramente resuelve el problema que nos hemos planteado el tratadista
alemn Carl Schmitt,578 aseverando: "que la Constitucin puede ser reformada
no quiere decir que las decisiones polticas fundamentales que integran la
substancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y substituidas por otras
cualesquiera mediante el Parlamento" (en nuestro Derecho, por el Congreso de
la Unin y las legislaturas de los Estados). "Los lmites de la facultad de reformar la Constitucin resultan del bien entendido concepto de reforma constitucional. Una facultad de "reformar la Constitucin, atribuida por una normacin
legal-constitucional, significa que una o varias regulaciones legal-constitucionales pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales; pero
slo bajo el supuesto de que queden garantizadas la identidad y la continuidad
de la Constitucin, considerada como un todo. La facultad de reformar la
Constitucin contiene, pues, tan slo la facultad de practicar, en las
prescripciones legal-constitucionales, reformas, adiciones, refundiciones,
supresiones, etc.; pero manteniendo
la Constitucin, no la facultad de dar una nueva Constitucin, ni tampoco la de

reformar, ensanchar o sustituir por otro el fundamento propio de esta
competencia de revisin constitucional".
Por su parte, el eminente jurisconsulto mexicano don Emilio Rabasa al interpretar el artculo 127 de la Constitucin de 1857, que equivale al 135 de la
vigente, abunda en la idea de que la facultad de reformar y adicionar la Ley
Fundamental no es absoluta, sino que est limitada por los principios polticos
y jurdicos sustanciales que caracterizan a un rgimen constitucional.
Se expresa as el distinguido maestro al tratar la cuestin relativa a la ereccin
de territorios en Estados: "Es mal fundamento, para apoyar la ereccin de
territorios el artculo 127, que dice la manera de hacer las reformas de la Constitucin en general. Las reglas del artculo 72, especiales para lo que se refiere
a modificacin de la divisin territorial, son las que rigen la materia y tienen
precisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos comunes del
artculo 127. De admitirse tal fundamento, ste sera igualmente aceptable
para declarar territorio un Estado entero, y si esto fuese posible habra que
aceptar que con los procedimientos reformatorios del artculo 127 se puede
cambiar la forma de gobierno, lo que est en contradiccin con el sentido
comn, adems, de estarlo con el mismo artculo 127, que slo consiente
adiciones j' reformas, pero no destruccin constitucional de la Constitucin; y
578
Teora de la Constitucin, pp, 30 y 120.
495
con el 39, que reserva al pueblo el derecho de modificar la forma de

gobierno.579
Al tratar la misma cuestin relativa al alcance y extensin de las facultades
reformativas de la Constitucin con que se acostumbra investir a determinados
rganos en ella previstos, don Felipe Tena Ramrez sostiene conclusiones
opuestas de las que se derivan de las teoras esbozadas con antelacin.
Asienta el citado autor que el error de tales teoras (como las de Schmitt y
Recasns Siches principalmente) "consiste en considerar como constituido al
rgano revisor (o sea, el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados
en nuestro sistema constitucional), cuyas funciones son en verdad de constituyente", y que "cuando el poder creador, autor de la Constitucin, funda un
rgano capaz de alterar la Constitucin le transmite, total o parcialmente, sus
propias facultades constituyentes", agregando que "Nada importa que ese
rgano sea creacin del Constituyente; no por ello es un poder constituido,
pues carece de facultades de gobernar y slo las tiene para alterar la
Constitucin, que es fuente de facultades para los Poderes gobernantes. Ese
poder revisor es, pues, continuacin del constituyente que lo cre."580
La consideracin que formula Tena Ramrez en el sentido de que el "poder
revisor" no es un poder constituido, sino una prolongacin o emanacin
funcional del Constituyente, no nos parece acertada. En efecto, el llamado
"poder revisor" en nuestro orden constitucional no se traduce sino en el Congreso de la Unin y en las legislaturas de los Estados, segn lo previene el
artculo 135 de la Constitucin; en otras palabras, dicho "poder" no es un organismo unitario, no es una entidad autoritaria con sustantividad propia, por
lo que no se puede decir que en nuestro sistema constitucional la facultad reformativa de la Ley Suprema est encomendada a un rgano especial. Lo que
sucede es que el artculo 135 instituye una colaboracin o cooperacin entre el
Poder Legislativo Federal y los poderes legislativos de los Estados para alterar
la Constitucin, circunstancia que no autoriza a presumir siquiera que el ordenamiento fundamental sea reformable por un rgano especial, con personalidad propia, distinto de los organismos anteriormente aludidos.
Si las reformas a la Constitucin se realizan por la colaboracin antes
mencionada, es evidente que tales acto no se ejecutan sino por poderes constituidos, como son el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estado, rganos que, por tal motivo, no actan ilimitadamente, sino conforme a sus facultades constitucionales, que en lo tocante a la alteracin de la Ley Suprema
579
580
La Organizacin Poltica de Mxico.

Derecho Constitucional Mexicano, pp. 71 y 72.
ya quedaron connotadas. Si las legislaturas de los Estados y el Poder Legislativo Federal son poderes constituidos, cmo es posible que Tena Ramrez
afirme que dichas entidades legisladoras integran el llamado "poder revisor" al
que dicho distinguido autor le atribuye el carcter de constituyente?, ya que lo
poderes constituidos no pueden, en ltimo anlisis, sino componer otro poder
constituido, porque lgicamente la naturaleza del todo e establece en razn
directa de la naturaleza de las partes.
En conclusin, teniendo el llamado "poder revisor" el carcter de poder
constituido, es evidente que no puede ser tambin poder constituyente, ya que
de lo contrario se infringir el principio lgico de la no contradiccin. Por tanto,
si el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados no deben estimarse
funcionalmente, desde el punto de vista del artculo 135 constitucional, como
un "organismo constituyente", resulta que la funcin especfica de reformar y
adicionar la Constitucin tiene los lmites que esta misma fija los cuales
quedaron apuntados con antelacin.581
Resuelto ya el anterior problema,582 fcilmente se puede dar solucin tambin
a aquel que consiste en la cuestin de si puede haber dentro del mismo
articulado constitucional preceptos o disposiciones que sean inconstitucionales.
El asunto se puede decidir en el sentido de que, si las adiciones o modificaciones preceptivas o normativas de la Constitucin pugnan con el espritu
general
que informan a la Ley Fundamental, estn evidentemente afectadas de

inconstitucionalidad, por las razones y argumentos ya expuestos, no obstante
581
Sin embargo, como lo hace notar el mismo Tena Ramrez (Derecho Constitucional),
p. 70), don Emilio Rabosa parece sustentar la tesis opuesta al afirmar en su obra
anteriormente citada lo siguiente: "El poder nacional supremo, que es el nico
capacitado para la omnipotencia, porque su autoridad no tiene lmites constitucionales
que no sean legalmente franqueables, se ejerce por una cooperacin que nuestra Ley
Fundamental ide para suplir al plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo
local, concertando el voto del Congreso Federal con los de los Estados como entidades
polticas iguales.
582
Estimamos pertinente advertir que esta afirmacin no implica que en la doctrina no
siga debatindose la cuestin concerciente al alcance de las facultades reformativas de
la Constitucin por parte de los rganos establecidos ad hoc, As, v. gr., Paolo Biscaretti
distingue (yen ello concuerda con Karl Loetaenstein} entre lmites implcitos y lmites
explcitos de dichas facultades. Respecto de los primeros, que substancialmente
consisten en los principios fundamentales que integran el espritu esencial de la
Constitucin, manifiesta que Jos argumentos en que se basan no le parecen
"convincentes", sin dar ninguna razn que los refute, y en cuanto a los segundos,
precisamente por su "explicitud", si los considera eficaces, toda vez que es la misma
Ley Suprema la que los consigna (Cfr. Derecho Constitucional, edicin 1965, pp. 279 a
286).
497
que la Suprema Corte de Justicia ha establecido la tesis de que dentro del texto
mismo de la Constitucin no puede haber o surgir la oposicin entre dos o ms
disposiciones de la misma, porque unas consignan la regla general y otras la
especial y viceversa, tesis que fue sustentada con motivo de la aparente
antinomia que existe entre el artculo 27 constitucional, en la parte relativa a la
procedencia de la expropiacin por causa de utilidad pblica y el segundo
prrafo del artculo 14. No obstante, la inconstitucionalidad a que nos
acabamos de referir se establece desde el punto de vista del contenido de los
preceptos en pugna, ya que en cuanto a su rango normativo formal todas las
disposiciones constitucionales participan del mismo carcter primario (en oposicin al secundario que ostentan los preceptos de las leyes ordinarias) y sera
un paralogismo afirmar que de dos o ms artculos de la Constitucin unos
fuesen constitucionales y los otros no.
Es lamentable que la Suprema Corte no se haya an preocupado del problema
que tratamos anteriormente, o sea, el de la fijacin de los lmites y
restricciones que deben establecerse en relacin con las facultades de reforma
y adicin constitucionales que otorga el artculo 135 al Congreso de la Unin y
a las legislaturas de los Estados. No obstante, la tesis a que acabamos de
hacer alusin, es decir, la que asienta que no puede existir jurdicamente una
disposicin de la Constitucin que a su vez sea inconstitucional, implcitamente
contiene la idea de que el poder o actividad que desarrollan los mencionados
organismos legislativos es omnmoda y no encuentra barreras en la Ley Fundamental, al insinuar la posibilidad de que nunca puedan llegar a existir preceptos constitucionales que pugnen con la Constitucin. Sin embargo, nuestro
mximo tribunal federal debe abordar el problema planteado y resolverlo
atingentemente, en el sentido de fijar la extensin al alcance del artculo 135
constitucional, delimitando las facultades que confiere al 'Congreso de la Unin
y a las legislaturas de los Estados, mxime que para su resolucin no tendra
que acudir a nociones extraas y ajenas a la Constitucin, pues, como antes
afirmamos, en sta se encuentra la propia solucin, al establecer la relacin interpretativa entre los artculos 39, 40 y 135 constitucionales.
Por otra parte, en la realidad poltica de Mxico el principio de rigidez
constitucional ha sido inoperante, pues la Constitucin se ha reformado con
demasiada frecuencia y omino a facilidad. Es pblico y notorio que el nmero
de reformas que se le han practicado desde que entr en vigor (primero de
mayo de 1917) excede de trescientas. Algunas han ido necesarias por haberlo
exigido las transformaciones sociales, econmicas, culturales y polticas del
pueblo, otras han sido tiles y las dems incongruentes con los principios
fundamentales que forman el alma de nuestra Ley Suprema. Las mencionadas
reformas han provenido de sendas iniciativas del Ejecutivo Federal que el
Congreso de la Unin ha aprobado con obsecuencia por no decir servilismo.
Esta antidemocrtica situacin ha obedecido a la circunstancia de que en las
Cmaras integrantes de este organismo legislativo han predominado, en
mayora aplastante, lo senadores y diputados afiliad al partido oficial as como
los miembros de las legislaturas locales con anloga pertenencia. Si en el
Senado y en la Cmara
de Diputados hubiese habido importantes minoras que hubiesen impedido la

formacin de la votacin necesaria para reformar y adicionar la Constitucin
(dos terceras partes de los individuos presentes en la sesin respectiva) a que
se refiere su artculo 135 ya transcrito, las modificaciones constitucionales
hubiesen sido mucho menos frecuentes e inconsultas. En consecuencia, el
nmero excesivo de reformas constitucionales proviene de una especie de
"cuasi-unipartidismo" que implica un signo contrario a la democracia y que se
evitara mediante un equilibrado sistema pluripartidista.
B. Gestacin parlamentaria del artculo 135 constitucional
Por va de referencia histrica recordemos que el artculo 135 de la Constitucin vigente corresponde al artculo 127 de la Constitucin de 1857, coincidiendo ambos preceptos en su texto.
Este artculo 127 provino del artculo 125 del Proyecto constitucional elaborado
por la Comisin respectiva, que estableca: "La presente Constitucin puede
ser adicionada o reformada. Mas para que las adiciones o reformas lleguen a
ser parte de la Constitucin, se requiere: que un congreso por el voto nominal
de dos terceras partes de sus miembros presentes, acuerde qu artculos
deben reformarse; que este acuerdo se publique en los peridicos de toda la
Repblica tres veces antes de la eleccin del congreso inmediato; que los
electores al verificarla, manifiesten si estn conformes en que se haga la
reforma, en cuyo caso lo harn constar en los respectivos poderes de los
diputados; que el nuevo congreso formule las reformas, y stas se sometern
al voto del pueblo en la eleccin inmediata. Si la mayora absoluta de los
electores votase en favor de las reformas, el ejecutivo las sancionar como
parte de la Constitucin."
El texto transcrito "fue devuelto a la Comisin porque se crey que estableca
intiles moratorias que hacan casi imposible todo cambio reclamado por la
opinin",583 habindose presentado en su lugar uno ms sencillo, segn el cual
la reforma constitucional deba ser votada "por dos tercios del congreso y
aceptada por la mayora de los electores que nombren a los diputados del
congreso siguiente, al que toca decretar el resultado". 584
El nuevo precepto proyectado fue impugnado por Zarco, quien argument que
por virtud de la representacin poltica de la ciudadana que dentro de todo
rgimen democrtico tienen los diputados reunidos en asamblea, sera ocioso
583
584
Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo 11, p. 590.

dem.
499
acudir a la votacin popular para que se aceptara o rechazara alguna reforma

~ la Constitucin, mxime que, por lo general, las modificaciones a sta
entraan cuestiones polticas, sociales o de la otra ndole que escapan muchas
veces a la apreciacin del pueblo. "Si el pueblo delega su soberana en el
legislador, deca tan insigne constituyente, a ste toca dar toda clase de leyes
sin recurrir al cuerpo electoral, y sin la reforma de la Constitucin es un punto
grave en que debe evitarse toda precipitacin, bien puede establecerse que
iniciada y votada una reforma por un congreso, corresponde decretarla como
ley al congreso siguiente. Esta ser garanta suficiente, y as de una manera
indirecta, en las elecciones, el pueblo se ocupar de la reforma, escogiendo a
los que sobre ella han de resolver.
"Las reformas constitucionales, continuaba Zarco, pueden recaer sobre cuestiones

polticas o administrativas que requieran ciertos conocimientos prcticos, y sin
hacer el menor agravio al buen sentido del pueblo, puede asegurarse que sern
superiores a la inteligencia de los electores. Hay tambin la dificultad de la
computacin de votos de todos los electores, y esta dificultad puede aun retardar
las medidas ms tiles. El principal defecto del artculo consiste en que una vez
establecido el sistema representativo, se apela a la democracia pura hasta donde
cabe en el sistema de la comisin."585
Don Jos Mara Mata, en defensa del referendum de los electores como medio para
introducir enmiendas constitucionales, sostuvo que Zarco parti "de un supuesto
falso", pues "no habiendo eleccin directa sino indirecta en segundo grado, y no
exigindose para la reforma el voto de todos los ciudadanos sino el de los
electores, no se apela a la democracia, sino al sistema representativo en ms o
menos grados, puesto que el elector es un delegado del pueblo. En los demcratas
no hay inconsecuencia n ir a buscar la opinin del pueblo como fuente de acierto.
Si se diera valor al argumento de que el pueblo no sabe y es ignorante, sera
preciso quitarle el derecho de elegir, porque no sabr escoger a los hombres
capaces de velar por sus intereses".586
En apoyo del pensamiento de Mata, don Melchor Ocampo insisti en la tesis
postulada por el artculo 125 del proyecto, en el sentido de que las reformas a la
Constitucin deban someterse al voto de los electores, y reafirmando su confianza
en stos y en el pueblo que los designa, el distinguido michoacano afirmaba: "Si
considerando la cuestin en abstracto se puede exagerar la ignorancia del pueblo,
hablando de reformas constitucionales, de cuestiones polticas y administrativas
cuando se desciende a la prctica se ve que la dificultad no es tan grave como se
presenta. Una vez iniciada la reforma, la explicarn la prensa y la tribuna, la
585
586
dem.
Op. cit., p. 591.
imprenta sobre todo la pondr al alcance del espritu de los electores, se las
presentar ya digeridas, por decirlo as, para que ellos resuelvan por ejemplo si es
conveniente que el primer magistrado del pas sea electo por muchos o por pocos.
Entonces para fallar sobre las reformas bastar lo que los franceses llaman grueso
buen sentido y nada ms.
"Cuando el orador no saba lo que era tringulo, agrega Ocampo, ni hipotenusa, ni
catetos, no comprenda cmo era que el cuadrado de la hipotenusa fuera igual al
de los catetos; pero cuando se le explic lo que esto quiere decir, le pareci casi
verdad de Pero Grullo. As en las reformas, cuando se explique lo que en ellas
importan, el elector ser apto para resolver y no hay que exagerar la dificultad
presentando la cuestin en abstracto.587
A quien debe considerarse como incorporador al sistema mexicano y con

variantes vernculas de la forma para modificar la Constitucin imperante en
los Estados Unidos, es a don Guillermo Prieto. Al combatir el artculo proyectado y refutar las ideas expresadas por sus defensores, se ostent como implacable enemigo del referendum popular en la .cuestin concerniente a las
reformas constitucionales.
"Consultar el voto de los electores, deca, ofrece gravsimos inconvenientes",
agregando que "Los ciudadanos no sabrn si sern o no nombrados electores.
Cuando lo sean, ignorando de qu se trata se encontrarn obligados sin
discutir, sin razonar, sin instruirse, a contestar s o no. El Sr. Ocampo, que
ciertamente merece el nombre de sabio, ha credo que para dar esta respuesta
bastar el
sentimiento del bien, pero su seora convendr en que para resolver

cuestiones constitucionales se necesitan conocimientos que no han de reunir
todos los electores. No es fcil resolver, por ejemplo, con un s o un no la
cuestin del senado, que si ha parecido importuna en esta asamblea, dividi en
Francia lo pareceres de hombres eminentes, ponindose de un lado Lamartine
y del otro Odilon Barrot. Los electores, por ms que diga el seor Ocampo, no
tienen ciencia infusa, ni alguna inspiracin extraa que los ilumine. El buen
sentido y el talento por s solo no harn que un hombre pueda preparar una
lmina para el daguerrotipo; el buen sentido y el talento no bastarn para que
otro tomando un telescopio, pueda hacer clculos astronmicos. Pero el Sr.
Ocampo, refirindose al teorema del cuadrado de la hipotenusa y de los
catetos, ha dicho que basta una sencilla explicacin para comprender las
verdades cientficas. Esto es cierto, pero entonces en cada colegio lectoral
debe haber un catedrtico que d explicaciones, y este maestro ser una
rbula, un tinterillo, que si se trata del teorema geomtrico, enseara que la
hipotenusa es una figura cuadrada o redonda. A dnde vamos a parar con e
tos absurdos que se quieren derivar del sentimiento del bien? A la insurreccin
contra la razn y el sentido comn.
"Iniciada la reforma, prosigue Prieto, habr electores que la quieran ms o
587
dem, pp. 591 Y 592.
501
menos amplia, ms o menos restringida, que la quieran con ciertas

restricciones, y cmo cabe todo esto en el s o no en el nico monoslabo que
les permite articular la comisin? Queremos seguir la voluntad del pueblo, se
dice, queremos conocerla para que a ella se sujete el legislador; proclamamos
la libertad de la discusin para la reforma, pero a nuestras preguntas slo se
ha de responder s o no. Esto es una burla, es una irona un plagio de la
libertad de imprenta de Beaumarchais. Esta no es libertad, es el atrs de un
centinela, es el grito de un pedagogo, y no hay soberana con consigna, no hay
libertad con mordaza, no hay discusin con gendarmes. Cuando la opinin
pblica quiera una reforma con ciertas modificaciones, no encontrar ni la
frmula para expresar su pensamiento, porque tiene un candado en la boca
que slo le deja decir s o no.
"Si los electores, concluye dicho diputado constituyente, quedan reducidos a
mquinas de decir s o no, no es menos triste la condicin del segundo
congreso, que slo tiene facultad para contar los votos. Los representantes del
pueblo, aunque en ellos se ha delegado la soberana del pueblo, tienen que
guardar silencio en muchas cuestiones, porque sus credenciales estn truncas,
porque hay eclipses en sus poderes, porque tienen en la cmara una manzana
velada, la cuestin resuelta por los electores. El congreso no es ya legislador,
es la mquina que da la ltima manipulacin qumica a productos ajenos.
"Si no se quiere seguir el antiguo sistema, somtase la reforma al examen y al
voto de las legislaturas, verdaderos representantes de los Estado, y as se
seguir el principio federal, y sobre todo se tendr un homenaje a la razn y al
saber, al saber que hoyes el blanco del epigrama y del sarcasmo como si fuera
posible renegar de la ciencia y de la sabidura, como si la Humanidad, anhelando sumergirse en las tinieblas de la barbarie, pudiera sublevarse contra el
entendimiento, contra la ms preciosa facultad que plugo conceder el Ser
Supremo, para entregarse ciega al yugo del instinto salvaje y brutal."588
Con base en las ideas expuestas por Prieto, la Comisin present un nueve
texto que, aprobado en el Congreso Constituyente por sesenta y siete votos.
contra catorce, se convirti en el artculo 127 de la Ley Fundamental de 1857 y

que corresponde, segn dijimos, al artculo 135 de la Constitucin vigente.
En el Congreso de Quertaro, el proyecto del mencionado precepto, tomado
casi textualmente del citado artculo 127, se aprob sin discusin, debiendo recordar, por ltimo, que el artculo 135 se adicion en octubre de 1966 en
cuanto que el cmputo de los votos de las legislaturas en lo que atae a las
reformas o adiciones constitucionales y la declaracin de que stas queden incorporadas a la Ley Suprema, pueden formularse tanto por el Congreso de la
Unin, cuando est reunido, como por la Comisin Permanente durante sus
588
Op. cit., pp. 608,609,610 y 611.
periodos de receso.
VIII. LA REFORMABILIDAD CONSTITUCIONAL
A. Las reformas en general
Casi todas las constituciones del mundo prevn su "reformabilidad", es decir, la
modificabilidad de sus preceptos respecto de aquellos puntos normativos que
no versen sobre los principios que componen la esencia o sustancia del orden
por ellas establecido. Ahora bien, la funcin reformativa de la Constitucin,
como de cualquier ley secundaria, no debe quedar al arbitrio irrestricto de los
rganos estatales a los que se atribuya la facultad respectiva, sino que tiene
que estar encauzada por factores de diferente tipo que justifiquen, bajo
diversos aspectos, sus resultados positivos. En otras palabras, toda reforma a
la Ley Fundamental debe tener una justa causa final, o sea, un motivo y un fin
que realmente respondan a los imperativos sociales que la reclamen. Sin esta
legitimacin, cualquiera modificacin que se introduzca a la Constitucin no
sera sino un mero subterfugio para encubrir, tras la apariencia de una forma
jurdica, todo propsito espurio, antisocial o demaggico. Por tanto, en qu
medida debe reformarse la Ley Suprema para que las enmiendas a sus
preceptos verdaderamente se justifiquen desde el punto de vista de la realidad
social? Cul sera el criterio deontolgico que normara su modificabilidad?
La norma jurdica positiva traduce una forma o manera de regulacin bilateral,
imperativa y coercitiva de mltiples situaciones dadas en el mundo ontolgico,
en la objetividad social. Por eso en el Estado existen dos rdenes
fundamentales: el fctico y el jurdico, entre los cuales debe haber una leal
adecuacin, una verdadera correspondencia de tal suerte que el precepto no
sea sino el elemento formal de ordenacin del hecho. Pero la norma de
derecho no slo debe ser continente de los muy variados aspectos de la
realidad social, sino que, dada su tendencia valorativa enfocada
primordialmente hacia la consecucin de la igualdad y la justicia, debe
asimismo consistir en un ndice de modificacin social con miras a un
mejoramiento o a una superacin de las relaciones humanas dentro del Estado.
Si no se atribuyese esa virtud a la norma jurdica, sta sera nicamente simple
reflejo de la realidad, en la que predominan las desigualdades y las injusticias,
que, de esa guisa, seran sancionadas por el Derecho.
La normacin est en razn directa Con el objeto o la materia normados que
inciden en distintos mbitos de la realidad social, de tal manera que
503
siendo sta por naturaleza cambiante, el Derecho tampoco debe ser esttico o
inmodificable. Por ende, uno de los atributos naturales de la leyes su reformabilidad, pero para que una reforma legal se justifique plenamente debe
propender hacia la obtencin de cualquiera de estos dos objetivos: sentar las
bases o principios de un mejoramiento o perfeccionamiento social o brindar las
reglas segn las cuales pueda solucionarse satisfactoria y eficazmente un
problema que afecte al pueblo o subsanarse una necesidad pblica. Por el contrario, si la alteracin al orden jurdico no obedece a dichas causas finales, que
implican su autntica motivacin real, ser patentemente injustificada y slo
explicable como mera frmula para encubrir o sancionar, con toda la fuerza del
derecho, propsitos mezquinos y conveniencias de hombres o de grupos
interesados. La susceptibilidad reformativa de las leyes ha denotado siempre
un serio peligro para los pueblos, ya que, radicando la facultad respectiva en
sus llamados rganos representativos, queda al arbitrio de stos la introduccin de alteraciones al orden jurdico, las cuales muchas veces no slo no se
justifican, sino que abiertamente se contraponen a las autnticas aspiraciones
sociales y son lesivas del ser y del modo de ser de la sociedad.
El peligro de que la regla no responda a la realidad, de que el Derecho positivo
no sea sino un obstculo para la evolucin social progresiva y un factor de
infelicidad popular, se agiganta cuando el ordenamiento reformable es la
Constitucin, puesto que es sta, como Ley Suprema, la que organiza el ser y
el deber ser de las sociedades, cristalizando preceptivamente sus ms caros
anhelos y tendencias. Es por ello por lo que, segn afirmbamos con antelacin, se ha implantado en los ordenamientos constitucionales un sistema para
su reforma y adicin que ha sugerido al llamado principio de la rigidez constitucional, el cual no siempre ha dado los resultados apetecidos, consistentes en
que cualquier alteracin a la Constitucin haya sido debidamente ponderada y
meditada y tenga una verdadera motivacin real, ya que en cuntas ocasiones
no ha servido sino para volver texto constitucional conveniencias o propsitos
bastardos de gobernantes y sectores privilegiados, consolidando jurdicamente
sus impopulares intereses econmicos o polticos.
Desgraciadamente, entre nosotros la desnaturalizacin prctica del principio
de rigidez constitucional ha operado frecuentemente. Sera prolijo mencionar
los casos en que la Constitucin se ha reformado o adicionado para "legitimar"
injustas e inigualitarias situaciones de hecho reprobadas o no autorizadas por
sus preceptos. El relajamiento de tal principio ha obedecido, segn nuestro
parecer, a dos factores fundamentales: a la falta de conciencia cvica, dignidad
y patriotismo de los hombres que en determinados momentos han encarnado a
los rganos en quienes nuestro artculo 135 constitucional desposita la facultad
reformativa y de adicin de la Ley Suprema -Congreso de la Unin y
legislaturas de los Estados- y a la inseguridad o ineficiencia que ofrece el
propio precepto, por los trminos mismos en que est concebido y que lo
convierten en inadecuado para el logro de la alta finalidad por la que se
estableci, consistente en colocar la Ley Fundamental al margen de
caprichosas, irreflexivas y atentatorias alteraciones. En efecto, basta que las
dos terceras partes de los diputados y senadores que formen el qurum en
ambas Cmaras acuerden las reformas y adiciones a la Constitucin y que
stas sean aprobadas por la simple mayora de las legislaturas locales para
que la alteracin constitucional opere; en otros trminos, con
simples mayoras en el Poder Legislativo Federal y en los poderes legislativos

(fe los Estados, la Constitucin puede ser reformada y adicionada, a pesar de
que exista la posibilidad de la no aprobacin minoritaria de la alteracin correspondiente, que pudiere representar una fuerte corriente de opinin pblica.
Adems, ya sabemos que desde el punto de vista de nuestra realidad poltica,
los poderes legislativos de ambos rdenes son los menos indicados para
introducir adiciones y reformas a la Constitucin, atendiendo a la falta de
preparacin cultural, y especialmente jurdica, que ha caracterizado, an en
pocas bastante recientes y salvo excepciones que confirman una penosa
regla, a sus respectivos miembros, quienes, repudiados o no designados por el
pueblo, sino nombrados por la magia de los "compadrazgos" o el favoritismo
de los "hombres fuertes" de Mxico, abrigan como propsito fundamental el
medro personal, desentendindose completamente del alto cometido que el
puesto con el que fueron favorecidos debiera imponerles. En semejantes
circunstancias, es obvio que una reforma o una adicin a la Constitucin, que
por lo general supone arduos problemas tcnico-jurdicos y trascendentales
cuestiones polticas, econmicas y sociales para la vida del pas, no haya
podido con frecuencia ponderarse debidamente con la capacidad cultural y
moral que merece toda alteracin constitucional, precisamente por la ausencia
de esta imprescindible condicin de atingencia de toda enmienda.
Sin embargo, aun suponiendo al Congreso de la Unin y a las legislaturas
locales integradas por verdaderos representantes populares conscientes de su
alto deber como legisladores y dotados de capacidad y honestidad, no se
eliminara totalmente la inseguridad que para el propio rgimen constitucional
importa el actual sistema de su reformabilidad previsto en el artculo 135,
porque, atendiendo a la transitoriedad de la representacin poltica de las
personas que en una poca determinada funjan como senadores o diputados,
siempre existir la amenaza de un desconocimiento, por parte de stos, acerca
de los problemas y necesidades que de todo tipo se van gestando
paulatinamente y que reclaman soluciones mesuradamente reflexivas que
puedan responder, al convertirse en reformas o adiciones a la Constitucin, a
una verdadera motivacin real con tendencia a la superacin y al
mejoramiento del pueblo. Por ello, creemos que uno de los medios para hacer
efectivo el principio de rigidez constitucional estribara en dar injerencia a la
Suprema Corte de Justicia en toda labor de reforma o adicin constitucional
cuya causacin estuviere implicada en cuestiones o problemas de ndole
eminentemente jurdica, pues siendo dicho alto organismo jurisdiccional el
supremo intrprete de la Ley Fundamental, segn se le ha reputado por la
tradicin y doctrina constitucionales, es evidente que sera el mejor habilitado
505
y el ms apto para juzgar de la conveniencia, acierto y eficacia de toda

enmienda aditiva o reformativa que se proponga a la Constitucin.
Estimamos que si el artculo 135 constitucional se modificar en el sentido
indicado, a la vez que se consolidara el principio de rigidez de la Constitucin,
se complementara el rgimen de su preservacin cuyo funcionamiento est
encomendado a la Suprema Corte, volvindolo ms congruente Con el espritu
que lo anima. En efecto, si el tribunal mximo de la Repblica es y ha sido el
rgano supremo de control constitucional frente a los actos de cualesquiera autoridades que afecten la Constitucin, no existe justificacin alguna para considerar que la tutela a sus mandamientos y postulados slo se imparta respecto
a la actuacin de las entidades estatales que por su propia naturaleza debe
estar a ellos sometida -actos stricto-sensu y leyes secundarias-, y no en
relacin con reformas o adiciones constitucionales sin verdadera motivacin
real, Que a la
postre, adems de hacer nugatorio el principio de la supremaca de la Ley Fundamental, como ya se ha observado en muchas infelices ocasiones, acabaran
por quebrantar impunemente el espritu social, econmico y poltico que
informa y anima al orden por ella establecido, slo para satisfacer apetitos
personales y realizar designios impopulares.
No dejamos de reconocer, por otra parte, que por ms perfecta que sea la
frmula normativa en Que se contenga el principio de rigidez constitucional, el
acierto y pertinencia de las reformas y adiciones a la Constitucin no podran
lograrse positivamente sin la calidad humana de honestidad moral,
preparacin cultural y espritu y dignidad cvicos, que deben concurrir en las
personas fsicas que integren los organismos a los que se encomiende la
importantsima y vital tarea de alterar la Ley Fundamental. Ese elemento
humano es quiz de mayor significacin que todas las seguridades de tipo
normativo que puedan establecerse para lograr que la Constitucin sea
realmente rgida, y por ello, aun sin la injerencia de la Suprema Corte que
proponemos en la labor reformativa o aditiva de nuestro ordenamiento
supremo, podra abrigarse la esperanza de que sta realmente respondiese a
una verdadera motivacin social, si los legisladores auscultaran la opinin
pblica y recabaran el parecer d los sectores interesados en las alteraciones
que se propongan y acogieran las observaciones vlidas que a stas hicieren.
B. La reforma a los principios fundamentales
Hemos aseverado que la Constitucin es la Ley Fundamental y Suprema del
pas, ya que implica la base sobre la que se sustenta todo el derecho positivo,
al establecer las normas torales que rigen la vida del Estado, su organizacin y
las relaciones de las autoridades entre s y frente a los gobernados. Sobre la
Constitucin ningn ordenamiento secundario debe prevalecer y en el caso de
que ste se oponga a sus mandamientos, ostenta el vicio de nulidad ab
origine".
La fundamentalidad y la supremaca no explican por s solas el ser sustancial
de la Constitucin, pues sta no es simplemente un documento jurdico en que
se contengan sistematizadamente diversas normas bsicas del Estado. La
Constitucin, para merecer con autenticidad este nombre, debe tener alma y
sta se expresa en un con junto de principios polticos, sociales y econmicos
que no son el producto de la imaginacin de sus autores, sino que se encuentran arraigados en el ser, el modo de ser y el querer ser de un pueblo. En otras
palabras, una verdadera Constitucin, que con exhaustividad amerite este
calificativo y que no sea un mero documento jurdico-formal, debe traducir en
preceptos supremos y fundamentales los atributos, modalidades o caractersticas ontolgicas de un pueblo, as como sus designios, aspiraciones o
ideales que vaya forjando a travs de su polifactica vida histrica. Todos estos
elementos, existentes en la ontologa y teleologa populares, se convierten en
el contenido y alma de la constitucin positiva, es decir, en el substratum de
sus normas jurdicas esenciales, segn hemos sostenido reiteradamente.
Prescindiendo deliberadamente de diversas opiniones doctrinarias que corroboran las anteriores aseveraciones, puede afirmarse que sobre la Constitucin y como factores determinantes de su contenido, existen diferente principios que se derivan por inferencia lgica del ser, del modo de ser y del
querer ser de un pueblo. A estos principios los autores de Derecho

Constitucional suelen designarlos con el nombre de "decisiones polticas
fundamentales", debindose agregar que no slo este calificativo los
caracteriza, pues las "decisiones fundamentales" pueden ser, y de hecho son,
de ndole social y econmica, segn hemos indicado con antelacin.
Ahora bien, ya hemos dicho en pginas anteriores que la modificabilidad de los
principios esenciales que se contienen en una Constitucin, o sea, de los que
implican la sustancia o contextura misma del ser ontolgico y teleolgico del
pueblo, y la facultad de sustituir dicho ordenamiento, son inherentes al poder
constituyente. Por ende, slo el pueblo puede modificar tales principios o darse
una nueva Constitucin. Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con
la elaboracin constitucional, ni, por mayora de razn, los rganos
constituidos, es decir, los que se hayan creado en la Constitucin, tienen semejantes atribuciones. Suponer lo contrario equivaldra a admitir aberraciones
inexcusables, tales como la de que el consabido poder no pertenece al pueblo,
de que la asamblea constituyente, una vez cumplida su misin, subsistiese, y
de que los rganos existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen alterar las bases en que ste descansa sin destruirse ellos mismos. En re-
507
sumen, si el poder constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la

soberana, si dicho poder consiste en la potestad de darse una Constitucin, de
cambiarla, esto es, de reemplazar los principios cardinales que le atribuyen su
tnica especfica, o de sustituirla por otra, no es concebible, y mucho menos
admisible, que nadie ni nada, fuera del pueblo, tenga las facultades
anteriormente apuntadas.
Estas consideraciones plantean, segn tambin hemos afirmado, un problema
de trascendental importancia que estriba en determinar la va o el medio que
el pueblo puede utilizar para realizar esa potestad. Tal problema se traduce en
las siguientes interrogaciones: Cmo puede el pueblo cambiar su
Constitucin? Cmo puede sustituirla por una nueva que refleje el estado
evolutivo que en los distintos rdenes de su vida haya alcanzado? Cmo
puede reemplazar los principios esenciales polticos, sociales, econmicos o jurdicos que en un determinado ordenamiento constitucional se han plasmado?
Las formas como estos objetivos pueden lograrse son generalmente las de derecho y las de hecho. Dentro de las primeras se comprende el referendum popular, o sea, la manifestacin de la voluntad mayoritaria del pueblo, a travs
de una votacin extraordinaria, que apruebe o rechace no slo la variacin de
los consabidos principios y la adopcin de distintos o contrarios a las
constitucionalmente establecidos, sino la sustitucin de la Ley Fundamental.
Adems, en la misma Constitucin puede disponerse que los rganos que
ostenten la representacin popular convoquen, bajo determinadas condiciones,
a la integracin de un congreso o asamblea constituyente para el efecto de
que el pueblo, por conducto de los diputados que elija, se d una nueva Ley
Suprema. Sin que constitucionalmente se prevean cualesquiera de las dos
formas mencionadas, que es lo que sucede en Mxico, el poder constituyente
del pueblo slo puede actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo
cruento, rebelndose contra el orden jurdico-poltico establecido para
conseguir la implantacin de otro, informado por principios o ideas que su
evolucin real vaya
imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los grupos

que respectivamente pugnen por el mandamiento del orden constitucional
existente o por la renovacin de ste. El triunfo de unos u otros en dicha
contienda originar la realizacin de estos objetivos, afirmacin que est corroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas
nos ofrecen prolijamente. As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente, similar al artculo 128 de la Ley Fundamental de 1857. Su
aplicacin depende de elementos fcticos que se registren en la realidad, pues.
"la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la circunstancia
de que los inconformes con l, los que se subleven contra sus instituciones,
formen una mayora popular que derrote a lo que lo sostienen. La victoria de
los defensores de la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el cual quedara definitivamente sin
observancia en el supuesto contrario.
Igualmente hemos indicado que no debe confundirse el poder constituyente
que, segn lo hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la
facultad de adicionar o reformar la Constitucin que en nuestro orden jurdico
corrspende al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados
conforme a su artculo 135 (procedimiento de revisin constitucional segn
Maurice Hauriou). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia sustancial, pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o alterar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional se
asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin y
sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su
individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como la
atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuran dichos
principio o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en la
Ley Fundamental se establecen, sin afectar en su esencia a unos o a otras. 589
Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad equivaldra a desplazar
589
Esa distincin entre ambas potestades reformativas la aduce claramente Carl

Schmitt, al sostener que "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder
Constituyente o pouvoir constituant, la facultad, atribuida Y regulada sobre la base de
una ley constitucional, de cambiar, es decir, de revisar determinaciones legalconstitucionales. Tambin la facultad de reformar o revisar leyes constitucionales es,
como toda facultad constitucional, una competencia legalmente regulada, es decir,
limitada en principio. No puede sobrepasar el marco de la regulacin legalconstitucional en que descansa." "Reformar las leyes constitucionales no es una
funcin normal del Estado, como dar leyes, resolver procesos, realizar actos
administrativos, etc. Es una facultad extraordinaria; sin embargo, no ilimitada, pues, al
seguir siendo una facultad atribuida en ley constitucional, es, como toda facultad legalconstitucional, limitada y, en tal sentido, competencia autntica." "Los rganos
competentes para acordar una ley de reforma de la Constitucin no se convierten en
titular o sujeto del Poder Constituyente. Tampoco estn comisionados para el ejercicio
permanente de este Poder Constituyente; por tanto, no son una especie de Asamblea
nacional constituyente con dictadura soberana, que siempre subsiste en estado de
latencia." " ... una Constitucin basada en el Poder constituyente del pueblo no puede
ser transformada en una Constitucin de principio monrquico en vas de una 'reforma'
o 'revisin' de las leyes constitucionales. Eso no sera reforma de la Constitucin, sino
destruccin de la Constitucin". "Las decisiones polticas fundamentales de la
Constitucin son asuntos propios del poder Constituyente del pueblo alemn y no
pertenecen a la competencia de las instancias autorizadas para reformar y revisar las
leyes constitucionales. Aquellas reformas dan lugar a un cambio de Constitucin; no a
una revisin constitucional" (Teora de la Constitucin, pp. 114, 119, 120, 121 y 122)
509
en favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que adems de

configurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular.
Ve la exposicin que antecede, y que no es sino la reiteracin de ideas anteriormente emitidas, se deduce la ineluctable conclusin de que la facultad
prevista en el artculo 135 constitucional en favor del Congreso de la Unin y
de las legislaturas de los Estados para reformar y adicionar la Constitucin
debe contraerse a modificar o ampliar las disposiciones contenidas en ella que
no proclamen los principios bsicos derivados del ser, modo de ser y querer ser
del pueblo, sino que simplemente los regulen. De ello se infiere que los citados
rganos no pueden cambiar la esencia de la Constitucin al punto de
transformarla en una nueva mediante la alteracin, supresin o sustitucin de
los aludidos principios. Como hemos afirmado insistentemente, la permisin
jurdica contraria a esa prohibicin significara desplazar el poder constituyente, o sea, la soberana misma del pueblo, hacia rganos constituidos que
deben actuar conforme a la Constitucin que instituye su existencia y no con la
tendencia a destruirla" 590Y591
Los principios polticos, econmicos y sociales que preconiza la Constitucin de
17 y sobre los cuales se sustenta el orden jurdico fundamental y supremo que
establece, se descubren sin gran dificultad en la implicacin ontolgica y
teleolgica del pueblo mexicano, modelada por su vida histrica misma. Desde
la Constitucin de 1824, Mxico se organiz en una repblica despus del
efmero imperio de Iturbide, para no abandonar jams esta forma de gobierno,
que qued definitivamente consolidada al triunfo de las armas
590
Estas aseveraciones coinciden con el pensamiento de Sieyes, quien distingue entre

"poder constituyente" y "poderes constituidos", imputando el primero a la nacin y
considerando dentro de su naturaleza misma la potestad de crear y reformar la
Constitucin. Agrega el que fuera uno de los ms destacados idelogos de la
Revolucin francesa que los poderes constituidos estn subordinados al Poder
Constituyente, sin que deban, por ende, alterar sustancialmente la obra que de ste
emana, o sea, la Constitucin
591
El mismo criterio lo sustenta el distinguido maestro mexicano Mario de la Cueva al
afirmar, contrariamente a lo que asevera Tena Ramrez, que "el poder reformador no
puede tocar aquellos principios que la conciencia histrica del pas y de la poca
considera esenciales para que exista una Constitucin", agregando que "la afirmacin
de que en la Constitucin puede operarse la transmisin total de la soberana al rgano
constituyente, es una negacin absoluta de la idea de soberana", y concluye que "la
hiptesis de que el poder reformador podra, mediante reformas sucesivas o
simultneas, sustituir la Constitucin por un ordenamiento nuevo, constituye una
argucia y una burla que repugna a la conciencia jurdica" (O p. cit., pp. 170 Y 171)
constitucionalistas en 1867 sobre el postizo rgimen de Maximiliano. Aunque la

historia poltica de nuestro pas haya alternativamente oscilado entre el
centralismo y el federalismo, esta ltima forma estatal, con las modalidades
vernculas que no viene al caso tratar, qued consagrada desde la
Constitucin de 1857 y en los documentos jurdico-polticos que la precedieron.
La democracia, como aspecto orgnico y funcional de la soberana popular y
como sistema de normativizacin del poder pblico, o sea, en cuanto que
traduce un rgimen de gobierno en que dicho poder se desempea dentro de
normas de derecho, siempre ha sido el anhelo que el pueblo mexicano ha pretendido realizar, no sin innmeras luchas polticas y civiles que no hace mucho
tiempo convulsionaron constantemente su vida como nacin independiente.
La implantacin del rgimen democrtico con los diversos principios que lo

peculiarizan, tales como el de soberana popular, el de divisin de poderes, el
de normativizacin del poder pblico, el de goce y disfrute de garantas para el
gobernado y el concerciente a la existencia de un medio jurdico para
preservarlas contra cualquier acto de autoridad, cual es nuestro glorioso juicio
de amparo, ha sido otra de las invariables finalidades a cuya obtencin ha
propendido Mxico, aunada a los objetivos polticos y sociales que provocaron
la Revolucin de 1910 y que se acogen en la Constitucin de 1917, tales como
la no reeleccin presidencial y la consagracin de garantas sociales en materia
obrera y agraria.
El incompleto panorama que acabamos de esbozar nos advierte sin duda
alguna que en la teleologa histrica del pueblo mexicano, hondamente cimentada en las viscisitudes polticas y necesidades sociales que durante su
vida ha padecido, figuran los principios fundamentales que a continuacin
sealamos: el republicano, el federal, el democrtico, el de no reeleccin
presidencial y los que ataen a las garantas sociales en las materias
mencionadas. La restriccin, supresin o sustitucin de estos principios slo
incumbe al pueblo en ejercicio del poder soberano constituyente de que es
titular. Por ende, ninguno de ellos puede ser restringido, suprimido o sustituido
por el Congreso de la Unin ni por las legislaturas de los Estados, pues, segn
hemos afirmado hasta el cansancio, la facultad de reformar y adicionar la
Constitucin a que se refiere su artculo 135 no comprende tal potestad. No
puede argirse vlidamente, por otra parte, que la representacin poltica del
pueblo que tienen tales rganos legislativos incluya la capacidad de realizar los
aludidos actos, pues ello entraara la enajenacin parcial de la soberana
popular al desplazarse a su favor el poder constituyente, lo que pugnara
contra los atributos de indivisibilidad e inalienabilidad que son sus notas
esenciales.
511
Ahora bien, si nicamente el pueblo puede suprimir, restringir o sustituir los

consabidos principios, cmo puede realizar esta potestad? Ya hemos dicho
que slo por medios violentos, o sea a travs de una revolucin o guerra civil
que emprenda contra el orden constitucional que los contiene y las autoridades
del Estado que lo sostengan. Tambin hemos manifestado que, si en la lucha
cruenta que se desate para lograr estos objetivos triunfa la mayora popular,
los propsitos que los mismos involucran se actualizan, bien mediante la
expedicin de una nueva Constitucin, o bien por la alteracin sustancial de la
vigente, debindose en ambos casos convocar a la instalacin de una
asamblea constituyente. En cambio, en la hiptesis contraria, esto es, si la
victoria corresponde a los defensores del orden constitucional actual, tendra
su perfecta aplicacin el artculo 136, cuyo texto se da por reproducido.
Los medios violentos para que el pueblo ejercite el poder constituyente no son
de ninguna manera aconsejables por razones obvias, mxime que pueden
reemplazarse por medios pacficos de carcter jurdico-poltico y que nuestra
Constitucin vigente no prev. El ms importante consistira en implantar el
referendum popular, en el sentido de que las reformas o adiciones constitucionales que impliquen actos supresivos, restrictivos o sustitutivos de cualesquier
de los principios esenciales que se han esbozado, deben someterse a
plebiscito,
que sera la forma como el pueblo externara su voluntad, aprobndolas o

rechazndolas.
La institucin del referendum popular traera consigo indiscutibles ventajas
para la vida de nuestro pas, pues adems de reafirmar y complementar el
rgimen democrtico en que ste se organiza, evitara los peligros de una dictadura legislativa o presidencial, poniendo a salvo de la posible y nunca descartable conducta antipopular de los rganos estatales encargados de reformar
y adicionar la Constitucin, los principios polticos, sociales y econmicos
fundamentales bajo los que nuestro pueblo ha querido vivir en una tendencia
permanente de superacin desde que surgi como nacin independiente
estructurada en Estado.
Se ha hablado muy frecuentemente y en mltiples ocasiones de la potestad

autodeterminativa de los pueblos como una de las facetas inherentes a su soberana. Pero en Mxico, esa capacidad resulta exigua y muy limitada sin
referendum, ya que nuestro pueblo solamente la ejercita al elegir a sus
gobernantes, y una vez efectuada la eleccin y durante los periodos
funcionales que marca la Constitucin, est condenado a sufrir los riesgos de
que, a pretexto de reformar o adicionar la Ley Suprema, los rganos del Estado
investidos con esta facultad supriman, restrinjan o sustituyan los citados
principios fundamentales que con su vida y sacrificio ha proclamado en las
distintas etapas de su historia. Hay que reconocer que dentro de nuestro actual
orden constitucional, el' pueblo de Mxico carece de la posibilidad de
autodeterminarse exhaustivamente, puesto que la autodeterminacin no
equivale solamente a la mera potestad de elegir gobernantes, sino a la
externacin de la voluntad popular para aceptar o rechazar cualquier
innovacin normativa sustancial a tales principios. Si el pueblo, por medios no
violentos, no puede impedir su vulneracin, carece obviamente de capacidad
autodeterminativa y esta situacin entraa una ominosa limitacin de su
soberana.
Es inconcuso que la eficacia real y positiva del referendum depende directamente de la madurez cvica del pueblo y sta, a su vez, de su educacin. Y es
que el referendum es la ms alta y elocuente expresin de la democracia y el
ms importante instrumento de seguridad para la soberana popular. Sin l,
una y otra permanecen mutiladas, como acaece desgraciadamente en nuestro
pas. Se ha observado el alentador y edificante fenmeno de que nuestro pueblo paulatinamente va adquiriendo esa madurez cvica. Sin embargo, est an
lejos de alcanzarla en plenitud, mientras no se erradiquen el analfabetismo y la
inconsciencia de los derechos ciudadanos y sociales que todava afectan a
grandes sectores de la poblacin nacional. Ante esta triste pero no irremediable realidad, el referendum quiz sera actualmente no slo ineficaz sino negativo; pero esta consideracin no excluye su bondad como institucin jurdicopoltica y cuya implantacin, en su debida y conveniente oportunidad, vendra
a colmar una grave omisin en que ha incurrido nuestra Ley Fundamental.592
C. La llamada "Reforma del Estado"
Esta locucin contiene un ingente error. La "Reforma del Estado" no es tal, sino
que atae al sistema normativo estatal en sus mltiples y diversas manifestaciones. En rigor, la susodicha "reforma" implica las reformas a la Consti592
No obstante que an no es oportuno adicionar el artculo 135 constitucional para implantar el referendum popular como nico medio incruento para modificar, sustituir o
suprimir las declaraciones fundamentales sobre las que se sustenta la Ley Suprema de
Mxico, no es ocioso ni superfluo postular, desde ahora, la adicin respectiva, que
estara concebida en los trminos siguientes:
"Las reformas a esta Constitucin que afecten substancialmente la forma de Estado , la
forma de gobierno, las garantas del gobernado, las garantas sociales en materia
agraria y del trabajo, las declaraciones fundamentales en materia socioeconmica y
cultural el juicio de amparo en su teleologa y procedencia, sern sometidas al
referendum del pueblo en 105 trminos que establezca la Ley "
513
tucin para perfeccionar diversas instituciones de carcter poltico, econmico,

social o cultural que el referido sistema comprende.
Ha habido foros, reuniones, actos acadmicos y polticos, conferencias y un sin
nmero de debates para determinar en qu aspectos se deba modificar el
sistema gubernativo de Mxico. Tales actos se han efectuado desordenada y
catica mente sin conexin con las cuestiones diversas sobre las que han
versado. Para lograr una "Reforma del Estado" debe revisarse nuestra
Constitucin para mejorarla, actualizarla y perfeccionarla, desglosndola de las
numerosas reformas que a lo largo de su extensa vigencia se le han
practicado. "Reformar al Estado" es "Reformar a la Constitucin" en los
preceptos que no expresen las declaraciones o principios fundamentales a que
hemos aludido.
IX. LA INVIOLABILIDAD DE LA CONSTITUCIN
A. Explicacin previa
Este principio obviamente no implica que la Constitucin no pueda nunca
contravenirse, hiptesis, por lo dems, irrealizable. Toda Constitucin es susceptible de infringirse por multitud de actos del poder pblico, posibilidad que
ella misma prev. Tan es as que establece los medios jurdicos para impedir o
remediar las contravenciones que las autoridades del Estado suelen cometer
cotidianamente a sus mandamientos por una gama de mltiples causas que
sera prolijo enunciar siquiera. En otras palabras, toda Constitucin provee a su
autodefensa instituyendo sistemas de control de diversos tipos, control que en
Mxico se ejerce primordialmente a travs del juicio de amparo.593 En efecto,
adems de las declaraciones dogmticas que proclaman las decisiones fundamentales de que ya hemos hablado, de la institucin de garantas en favor del
gobernado frente al poder pblico estatal y de la estructura gubernativa bsica
del Estado, la Constitucin establece un conjunto de instrumentos adjetivos o
procesales de diferente carcter para que, mediante su operatividad, se
preserve y mantenga el orden jurdico que crea y del cual es la Ley
Fundamental y
593
Reglamentaria respectiva, una vez que hayan sido aprobadas conforme al prrafo
anterior..
No nos cansaremos de insistir en que slo con la adicin sugerida, la esencia de
nuestra Constitucin dejara de estar constantemente amagada por los propsitos
ocasionales de la poltica demaggica de quienes se dicen "representantes" de ciertos
sectores del pueblo y quienes, por lo comn, nicamente persiguen fines personalistas,
usando el exhibicionismo histrinico para tratar de alcanzarlos y haciendo gala de su
ignorancia sobre las verdaderas motivaciones que deben fundar y justificar toda
enmienda sustancial a la Constitucin
Cfr. nuestra obra respectiva en su captulo cuarto
suprema, como ya dijimos, traducindose dichos instrumentos en lo que se llama la jurisdiccin constitucional.594
La inviolabilidad de la Constitucin denota un concepto que se vincula estrechamente a los de poder constituyente, supremaca, fundamentalidad y legitimidad de tal ordenamiento jurdico-poltico. Se afirma que la Constitucin es
"inviolable" porque slo puede ser quebrantada, desconocida o reemplazada
mediante el ejercicio de dicho poder, cuyo titular es el pueblo, toda vez que no
es sino el aspecto teleolgico de su soberana. "Inviolabilidad", por ende,
significa la imposibilidad jurdica de que la Constitucin sea desconocida, cambiada o sustituida por fuerzas que no emanen del poder constituyente o por
grupos o personas que no expresen la voluntad mayoritaria del pueblo. Esta
imposibilidad se basa en la fundamentalidad y supremaca del ordenamiento
constitucional, ya que el supuesto contrario equivaldra a admitir que las decisiones fundamentales que preconiza la Constitucin y su hegemona normativa
estuviesen supeditadas a tales grupos o personas, circunstancias que, adems
de contrariar el principio de soberana nacional, manifestaran un caso absurdo
en el mbito del derecho.
B. El "derecho" a la revolucin
Fcilmente se advierte que el principio de inviolabilidad constitucional no est
reido con el que proclama el "derecho a la revolucin" que corresponde al
pueblo como potestad natural de su misma implicacin dinmica, pues no debe
olvidarse que "inviolabilidad" no entraa "insustituibilidad" de la Constitucin.
Ninguna generacin ciudadana puede ligar sempiternamente a sus sucedneas, en el devenir histrico de una nacin, con los lazos de un orden
constitucional esencialmente inalterable. En cambio, la Constitucin es "inviolable" frente a cualesquiera movimientos que, sin ser autnticamente revolucionarios, la desconozcan, suspendan o reemplacen por un "status" poltico
diferente. En otras palabras, toda Constitucin, ante las aspiraciones
populares, frente a la vida social en constante evolucin, es evidentemente
susceptible de abolirse y de ser sustituida por otra. Y es que una Constitucin,
que hipotticamente se supone como fruto de la voluntad popular expresada a
travs de sus representantes (congreso "0 asamblea constituyente) no debe
encadenar al pueblo hasta el extremo de que siempre se vea obligado a ceir
su vida a sus mandamientos, o sea, a someterse a los principios jurdicos,
polticos, filosficos, econmicos o sociales que en un momento determinado
puedan oponerse a la evolucin nacional y a los sentimientos de justicia. Por
594
Esta denominacin fue empleada hace ms de siete lustros por Mirkine Guetzvich y
ha adquirido carta de naturaleza en la doctrina moderna de Derecho Constitucional. En
Mxico, el prestigioso investigador jurdico Hctor Fix Zamudio se ha encargado de
difundirla en su importante produccin escrita, principalmente en su obra "El Juicio de
Amparo.
515
tanto, cuando dicho fenmeno discordante acontece, cuando un orden

constitucional determinado experimenta el consiguiente periodo crtico, cuando
no se ha legitimado ni existe la posibilidad de que se legitime por la adhesin
popular a sus disposiciones, el pueblo tiene siempre la potestad (por no decir el
"derecho") de desconocer la normacin constitucional que le sea incompatible,
rebelndose
contra el poder gubernamental que la sostenga, a efecto de organizarse jurdicamente conforme a sus designios mediante una nueva Constitucin.
Sin embargo, si ello puede suceder tericamente, en la realidad es muy difcil,
por no decir imposible, determinar cundo una rebelin contra un orden
constitucional establecido entraa una autntica revolucin respaldada por las
mayoras populares, o signifique un mero levantamiento minoritario auspiciado
por ambiciones personalistas o sectarias que traduzcan la reaccin de las
clases sociales privilegiadas contra los principios de justicia social consignados
constitucionalmente. Frente a tal imposibilidad o, mejor dicho, previendo la
causacin de este ltimo fenmeno, algunas constituciones, entre ellas la
nuestra de 1917, en su artculo 136 dispone que, una vez sofocado el
movimiento sedicioso, se impongan a sus dirigentes o partcipes las sanciones
que establezcan las leyes que con arreglo a ellas se hubieren expedido.595
Claro est que la imposicin de tales sanciones, que obviamente debe ir
precedida por el restablecimiento del orden constitucional quebrantado, slo es
viable en el caso de que la rebelin no triunfe contra las fuerzas que sostengan
a ste, pues si los insurrectos logran la victoria o al menos obtienen el dominio
o la hegemona en la situacin cruenta que se haya producido, por el respaldo,
el consenso o simplemente por la apata de las mayoras populares, no sera
posible la restauracin de la Constitucin repudiada. Tal estado de cosas puede
desembocar en la entronizacin de una abierta autocracia (dictadura personal
u oligarqua) repulsiva de toda ordenacin jurdica fundamental, o en la
asuncin de los medios preparatorios indispensables para expedir una nueva
595
El invocado artculo 136, que equivale al 128 de la Constitucin de 1857, dispone

que: "Esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin
se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno pblico se
establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el
pueblo recobre su libertad se restablecer su observancia, y con arreglo a ella y a las
leyes que en su virtud se hubieran expedido, sern juzgados, as los que hubieren
figurado en el gobierno emanado de la rebelin, como los que hubieren cooperado a
sta.
Constitucin (periodo preconstitucional), tal como aconteci en Mxico, por

ejemplo, en virtud de los movimientos revolucionarios que se desencadenaron
a consecuencia del Plan de Ayutla y de los sucesos bien conocidos de 1910 y
de 1913.
Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que la vida poltica
de cualquier conglomerado humano experimenta mltiples vicisitudes que se
manifiestan en la ruptura o en la supresin de un stato quo existente por
medios antijurdicos o ajurdicos, es decir, no autorizados o reprobados por el
rgimen de derecho que conforme a dicho status. Sin embargo, no todos los
fenmenos de ruptura o supresin de una situacin dada pueden calificarse
como revoluciones, sino slo en la medida en que mediante la concurrencia
popular mayoritaria, el consenso del pueblo o la aceptacin tcita o expresa
por parte de ste, persigan un mejoramiento social en las esferas jurdicas,
polticas, sociales, econmicas o culturales. Por ende, cualquier movimiento
que tienda a romper un stato quo determinado o a sustituirlo por otro, pero en
cuyo ideario directo o inspirador no se descubra la finalidad de mejorar a las
grandes
masas mayoritarias de un pueblo en los diversos aspectos de su vida, no

merecer el calificativo de "revolucin".
En la implicacin de la esencia misma de todo movimiento revolucionario
genuino pueden observarse distintos atributos concurrentes que lo
peculiarizan, pues faltando alguno de ellos en cualquier fenmeno insurgente,
ste no tiene el carcter de una verdadera revolucin. En nuestro modesto
concepto, tales atributos pueden ser los siguientes:
a) Tendencia a romper o sustituir un estado de cosas jurdico o fctico imperante por medios no autorizados o reprobados por ste;
b) Que tal tendencia se manifieste en el designio fundamental de lograr el
mejoramiento de las mayoras populares en los aspectos sociales, polticos,
culturales o econmicos de su vida;
c) Que las ideas o principios sobre los que dicho designio se sustente cristalicen en una normacin jurdica fundamental (Constitucin); o se reimplanten
mediante el restablecimiento
subvertido que los consagre;
del
orden
517
constitucional
quebrantado
d) Que el movimiento de que se trate, una vez que haya triunfado sobre sus
adversarios u opositores o conseguido la dominacin de la situacin anormal y
violenta por l provocada, sea respaldado por una mayora popular o al menos
aceptado expresa o tcitamente por ella.
1. El primero de los atributos sealados excluye del ser de toda revolucin a
aquellos fenmenos autorizados o no repudiados por un orden jurdico o fctico
existente para lograr su transformacin. Tal sucede, verbigracia, en el caso en
que sea la propia Constitucin la que prevea un plebiscito o un referendum
popular para alterar sustancialmente el rgimen por ella establecido y
reemplazado por otro; as como en la hiptesis de que el mismo autcrata o
dictador decida tolerar expresamente que el pueblo se auto determine.
Por otra parte, no debe confundirse una revolucin con la transformacin social
y econmica que se opera en un pas sin alterar el orden constitucional. En
efecto, en una Constitucin pueden estar consagrados determinados principios
de carcter social o econmico, cuyo desenvolvimiento corresponde a la
legislacin secundaria o a la poltica administrativa. Por ende, las leyes y los
diferentes actos que de muy diversa naturaleza se expidan o realicen a propsito de tal desenvolvimiento no slo no modifican la Constitucin, sino que se
ajustan a su espritu. En estricto sentido, en consecuencia, slo puede hablarse
de revolucin cuando se quebrante un orden constitucional por modo cruento o
violento y a travs de un movimiento que sea respaldado por una mayora
popular o cuyos designios, al menos, sean tolerados por sta, sin resistencia.
Tampoco debe identificarse el quebrantamiento o la ruptura de dicho orden
con las contravenciones a determinados preceptos de la Constitucin por leyes
o actos de autoridad por ms graves que aqullas sean. En efecto, la subversin del orden constitucional por parte del Gobierno entraa la tendencia
constante y general a desconocer los principios fundamentales sobre los que
descansa la Constitucin; en cambio, una mera infraccin a la Ley Suprema es
de carcter casustico o particular, es decir, se registra en leyes o actos especficos de autoridad que se opongan a determinados mandamientos
constitucionales;
y tales leyes o actos slo pueden significar la ruptura del orden jurdico
fundamental cuando puedan traslucir un designio persistente a violarlos. Cuando se desconocen los principios bsicos de la estructura constitucional de un
Estado por parte del Gobierno a travs de una poltica legislativa o administrativa reiterada y general, el pueblo tiene la potestad para sublevarse contra
sus autoridades a fin de restablecer el imperio de la Constitucin.
2. Si falta el segundo de los atributos mencionados, el movimiento de que se

trata slo significar una reaccin anti-social (contra-revolucin) o un simple
impulso en vas de hecho para sustituir a los rganos principales de gobierno
(cuartelazo o golpe de Estado).
3. La ausencia del tercero de los atributos citados, o sea, cuando no se persiga
la creacin de una ordenacin jurdica fundamental (Constitucin) que
consolide las ideas o postulados de mejoramiento social o no se pretenda el
restablecimiento del orden constitucional quebrantado, puede originar que el
movimiento respectivo, al triunfar sobre sus adversarios o al dominar la situacin violenta que haya producido, abra las puertas a la autocracia, a la tirana o
a la dictadura, incubando nuevas insurrecciones contra la regresin jurdica
que significa.
4. Por ltimo, y respecto del cuarto atributo mencionado, si el movimiento de
que se trate no es respaldado por una mayora popular ni es aceptado expresa
o tcitamente por sta, es decir, si no se legitima socialmente no dejar de ser
una rebelin cuyo sojuzgamiento traer consigo la represin penal contra sus
dirigentes o partcipes o cuya victoria por la fuerza armada o la opresin
mantendr al pas en constante agitacin o en una ominosa e indigna
condicin servil.
El concepto terico estricto de "revolucin" se compone mediante la reunin
lgica de los cuatro atributos brevemente reseados, sirviendo como criterio
de apreciacin para determinar si cualquier fenmeno cruento o violento que
se registra en la vida de un pueblo merece o no el calificativo de verdadero y
autntico acontecimiento revolucionario Y si de este ltimo atributo participan
o no los actos que lo hayan provocado.
El jurista mexicano Jorge Carpizo expone un punto de vista acerca de la idea de
"revolucin" que no coincide con nuestro pensamiento pero que sostiene un
criterio interesante. Despus de sintetizar las opiniones que sobre dicho
concepto sustentan Aristteles, los jesuitas espaoles encabezados por
Mariana, Kropotkine, Lenin, Burdeau; Vasconcelos y Carlos Fuentes, considera
que "Revolucin es el cambio fundamental de las estructuras econmicas", o
sea, "la transformacin total de un sistema de vida por otro completamente
distinto". Distingue a la revolucin de cualquier otro movimiento, afirmando
que ste implica "el cambio parcial de las estructuras econmicas y total o
parcial en las estructuras sociales, polticas o jurdicas". Clasifica los
movimientos "segn su finalidad y segn quien los realiza" y desde estos dos
ngulos formula la siguiente clasificacin, aseverando que "Segn la finalidad
del movimiento, ste puede ser de ndole poltica o social.
"El movimiento poltico puede perseguir un cambio de: 1. Persona; 2. Principios
jurdicos; 3. Sistemas, y 4. Independencia.
"El cambio en la persona puede perseguir la destitucin de: 1. Un gobernante
constitucional; 2. Un gobierno de facto; 3. Un usurpador, y 4. Un dictador.
519
"EI cambio de principios puede perseguir la adicin o supresin de ciertas

normas: 1. Fundamentales, si se refiere a una decisin fundamental del orden
jurdico; 2. Primarias, si la norma es de ndole constitucional, y 3. Secundarias,
si es una norma no constitucional.
"El cambio de sistema es la renovacin de la forma de gobierno, la cual determina una modificacin profunda en el orden jurdico. As sucede con el paso
de una monarqua a una repblica, o del sistema central al federal en una
comunidad.
"El movimiento de finalidad social persigue que el hombre pueda vivir mejor,
acabando con las injusticias sociales.
"Desde el punto de vista de quien realice el movimiento, ste puede ser efectuado por: 1. El pueblo; 2. Una clase social; 3. Uno o ms de los poderes pblicos; 4. El ejrcito o parte de l, y 5. Una minora gil.
"Los movimientos sociales siempre llevan implcito un cambio poltico o sea, el
movimiento social en una etapa ms avanzada en el desarrollo de los movimientos."596
No compartimos el pensamiento de Jorge Carpizo, ya que su concepto extremista de "revolucin", en cuanto que sta entraa "la transformacin total
de un sistema de vida por otro completamente distinto", no corresponde por su
radicalismo a casi ningn movimiento que la historia poltica ha considerado
como "revolucionario". La revolucin no necesariamente supone esa
"transformacin total", puesto que es un movimiento que admite grados de variacin o cambio en las decisiones fundamentales de carcter poltico, social o
econmico sobre las que se asiente el rgimen contra el que se dirige, As,
puede haber, y fcticamente ha habido, revoluciones "polticas", "sociales" o
"econmicas" en la vida de los Estados, segn hayan sido las decisiones fundamentales atacadas y sustituidas, sin que por modo absoluto y fatal, como lo
pretende el citado autor, se deban cambiar esencialmente todas ellas ni
reemplazarlas totalmente por las contrarias. Conforme a su criterio, en Mxico
y en casi ningn pas del mundo se habran registrado ''verdaderas
revoluciones" sino simples movimientos sociales, polticos o econmicos,
postura que se nos antoja insostenible. Incluso, a la Revolucin mexicana de
1910 no la reputa como "revolucin", pues segn l "no implic un cambio
fundamental, de esencia, en las estructuras econmicas", sino que tuvo "una
finalidad poltica doble: derrocar al dictador y llevar a la Constitucin el
principio de la no reeleccin"597
C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de
596
Constitucin y Revolucin. Estudio publicado en el tomo XX. Nmeros 79-80. JulioDiciembre de 1970, pp. 1,146 a 1,151. Revista de la Facultad de Derecho de la
U.N.A.M.
597
Estudio citado, p. 1,152 de la mencionada revista. Reproducido en su obra Estudios
Constitucionales (1998).
1917 (128 de la Constitucin de 1857)

Ya hemos afirmado que la inviolabilidad de la Constitucin no pugna con la
potestad natural de todo pueblo para desconocerla, quebrantarla, sustituirla
por una nueva o reforma la esencialmente, pues dicha potestad no es otra cosa
que el poder constituyente con que est investido. Por ende, como tambin
aseveramos, la Constitucin es jurdicamente inviolable frente a movimientos
de diversa ndole y de diferentes tendencias -personales, pluripersonales o
provenientes de grupos o sectores-, que no tengan un carcter autnticamente
revolucionario en los trminos del concepto que expusimos, calificacin que
slo es dable formular a posteriori mediante la ponderacin de las situaciones
de hecho que en la historia de cualquier pas suelen presentarse.
Ahora bien, el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente aplica puntualmente la teora de la inviolabilidad que someramente acabamos de exponer 598
ya que utiliza ideas como las de "rebelin" o "trastorno pblico" que, prima
facie, no denotan "revolucin" o "movimiento revolucionario." 599 Por consiguiente, frente a dichos fenmenos, que en la realidad pueden asumir diversas
formas, la Constitucin "no perder su fuerza y vigor", es decir, seguir siendo
la Ley Suprema y Fundamental de Mxico, aunque se "interrumpa su observancia", o sea, a pesar de que deje de aplicarse o de regir prcticamente.
Adems, si a consecuencia de esta situacin fctica se establece "un gobierno
contrario a los principios que ella sanciona", por ficcin jurdica la Constitucin
sigue siendo "inviolable", no obstante que de hecho no slo haya sido violada
sino destruida.
Es obvio que la eficacia normativa del artculo 136 que comentamos, esto es,
su aplicacin y vigencia reales, depende de circunstancias eminentemente
fcticas que se registran en el acaecer histrico de un Estado. Son estas circunstancias, traducidas en una multitud de fenmenos cuya prolijidad es enorme, las que determinan, como factores condicionantes, la aplicatividad o la
nugatoriedad del citado precepto constitucional, segn lo hemos dicho ya. Sin
las condiciones fcticas que propicien su aplicacin, es evidente que los mandamientos que el propio artculo contiene se antojan idlicos, romnticos e intiles, pues la "fuerza y vigor" de toda Constitucin derivan de los factores
reales de poder que la sostenga, incluyendo al podero militar, y no de meras
declaraciones dogmticas. Conforme al proceso lgico de toda rebelin o de
algn otro "trastorno pblico", aqulla y ste se pueden convertir en verdaderos movimientos revolucionarios cuyo triunfo, frente a los sostenedores del orden constitucional "interrumpido", hara totalmente inaplicable el consabido
598
En la nota 562 transcribimos su texto.

En trminos parecidos se expresa el licenciado Ramn Rodrguez, quien, al
comentar el aro tculo 128 de la Constitucin de 57, asevera: "Tengamos presente
siempre, que para el hombre, sujeto por la misma naturaleza a frecuentes y continuas
variaciones y mudanzas, nada puede haber inmutable ni eterno, y por consecuencia, el
artculo 128 de la Constitucin slo importa una protesta contra los motines a mano
armada, pero no limita ni puede limitar la libertad natural que el pueblo tiene para
cambiar en todo tiempo, por medios pacficos y racionales, la forma de su gobierno,
sus instituciones y sus leyes" (Derecho Constitucional. Segunda edicin 1875. p. 711).
599
521
precepto. Por lo contrario, ste s tendra aplicatividad en la hiptesis opuesta,

es decir, si la victoria corresponde a los defensores de la Constitucin. Por otro
lado, en el caso de que se estableciese un "gobierno contrario" a sus principios,
tal gobierno puede lograr con el tiempo su "legitimacin" frente al pueblo, si
los grupos mayoritarios que lo componen lo reconocen y obedecen
espontneamente o por inercia poltica, o sea, sin el empleo de medidas coactivas violentas. En este supuesto, que la historia ejemplifica con bastante
frecuencia,
el "gobierno contrario" a un orden constitucional puede implantar uno nuevo,

que es a su vez susceptible de legitimarse por anlogos motivos.
La ingenuidad del artculo 136 se revela, adems, en la declaracin de que "tan
luego como el pueblo recobre su libertad" se establecer la observancia de la
Constitucin. Este mandamiento, que tiene el cariz de profeca sibilina,
pretende excluir la posibilidad de que las mayoras populares, una vez obtenido
el triunfo en la lucha civil contra el "gobierno opresor", decidan, por medio de
sus jefes o adalides, no atacar la Constitucin quebrantada sino crear una
nueva o introducir a aqulla reformas sustanciales en los principios ideolgicos
que la sustenten. La necesaria restauracin total de un orden constitucional
que haya sido subvertido segn lo prev el aludido precepto en el caso a que
ste se refiere, contradice, vanamente por cierto, el poder constituyente del
pueblo, pues cuando "recobra su libertad despus de haber sido oprimido o
tiranizado, puede, en uso de esta libertad, seguir rigindose por sus leyes anteriores o darse, como lo hizo en 1857, otras nuevas ms en armona con la
civilizacin actual y con las necesidades de la poca". "Nada hubiera sido ms
absurdo y ms inconveniente que el restablecimiento de las instituciones aztecas, cuando el pueblo mexicano se libert de la denominacin espaola:"600
X. LA INTERPRETACIN CONSTITUCIONAL
A. Generalidades
600
Ramn Rodrguez. Op. cit., pp. 710 Y 711.

En semejantes trminos se expresa el maestro De la Cueva al afirmar que "la
interpretacin jurdica debe proponerse desentraar el contenido de cada norma esto
es, determinar en qu consiste el mandamiento, cul es el deber que impone, su
alcance o extensin y sus limitaciones, y cul es la medida de la sancin que debe
imponerse al contraventor; esas determinaciones son lo que constituye el sentido o la
significacin de la norma". (Teora de la Constitucin. Edicin 1982, p.67).
La inclusin de este tema dentro de la teora de la Constitucin obedece a la

importancia que reviste la fijacin del sentido normativo de las disposiciones
jurdicas bsicas del Estado, principalmente de las que postulan las declaraciones fundamentales que integran el contexto esencial del ordenamiento
supremo. En el terreno del Derecho, bien se sabe que "interpretar" denota una
operacin intelectual consistente en determinar el alcance, la extensin, el
sentido o el significado de cualquier norma jurdica, bien sea sta general,
abstracta e impersonal, o particular, concreta e individualizada. En el primer
caso se trata de la interpretacin de las leyes en su amplia o lata acepcin,
independientemente de su rango formal, o sea, de las normas constitucionales,
de las legales ordinarias o secundarias y de las reglamentarias. En el segundo,
la interpretacin puede versar sobre los contratos, los convenios, los
testamentos, las sentencias judiciales, las resoluciones administrativas y, en
general, sobre decisiones unilaterales o bilaterales de carcter pblico, social o
privado e incluso sobre actos de ndole jurisdiccional. Desde el punto de vista
de su consistencia esencial, la interpretacin implica una accin unilateral del
intelecto humano que tiene como finalidad sustancial, propia e inherente
establecer o
declarar el sentido, alcance, extensin o significado de cualquier norma jurdica, segn dijimos, con prescindencia de la fuente en que sta se contenga. Por
consiguiente, es la naturaleza de la norma lo que determina las diferentes
especies de interpretaciones, sin que esta variedad altere la esencia de la labor
interpretativa.
Fcilmente se advierte que la interpretacin es una condictio sine qua non de
la vida misma del Derecho. Sin ella la dinmica jurdica sera imposible, pues
para invocar y aplicar cualquier norma hay que precisar o, al menos, indicar su
sentido, alcance, comprensin o significado. Es ms, el principio de juridicidad
sera inoperante sin la interpretacin de las disposiciones de derecho que
subordinan los diferentes actos del poder pblico del Estado. La interpretacin
e, por tanto, la operacin imprescindiblemente previa de la aplicacin de la
norma jurdica a los casos concretos que la realidad social plantea
constantemente.
Sera absurdo que, sin establecer o declarar el sentido regulador de la norma
de derecho, sta pudiese proyectarse al mundo de la casustica para determinar, en l, la solucin que dicha norma brinde para la variadsima gama de la
problemtica social. A nadie puede escapar la importancia ingente que tiene la
interpretacin jurdica para la vida y operatividad del Derecho en sus mltiples
523
y distintas manifestaciones, pudiendo afirmarse que sin ella ste carecera de

objeto pragmtico principalmente.
La trascendencia de la interpretacin jurdica se acrecienta cuando se trata de
su mxima especie, cual es la interpretacin constitucional. Esta, como su
adjetivo lo indica, consiste en la fijacin, declaracin o determinacin del sentido, alcance, extensin o significado de las disposiciones que integran el ordenamiento supremo del pas, cual es la Constitucin. Puede aseverarse que el
principio de supremaca con que est revestida se hace extensivo a la interpretacin de sus mandamientos, en cuanto que sta prevalece sobre la interpretacin de cualesquiera disposiciones pertenecientes a normas jurdicas ordinarias
o secundarias, en el supuesto de que exista contrariedad, divergencia o contradiccin entre una y otra. Esa prevalencia se finca en la circunstancia de que la
interpretacin constitucional queda reservada, en ltimo grado, a los tribunales
mximos del Estado, cuya jurisprudencia, en que tal interpretacin se sustente,
sea obligatoria para todas las autoridades estatales, pues es evidente que sin
esta obligatoriedad se provocara la anarqua aplicativa del Derecho.
B. Mtodos de interpretacin
La fijacin del sentido del alcance, de la extensin y del significado de toda
norma jurdica se obtiene mediante la utilizacin de diferentes mtodos de
interpretacin. Segn Savigny, los primordiales mtodos interpretativos son el
gramatical, el lgico, el sistemtico y el histrico que nosotros llamamos causal-teleolgico. Estos mtodos pueden emplearse simultneamente, si
conducen a las mismas conclusiones acerca del contenido de la norma
interpretada; pero si a travs de ellos se obtienen resultados contrarios o
contradictorios, debe aplicarse el de mayor jerarqua, ya que entre ellos existe
una gradacin en cuanto a validez y prevalencia. Aludiremos brevemente a
cada uno de tales mtodos con referencia a la interpretacin constitucional.
a) Mtodo gramatical. Este consiste, segn su nombre lo indica, en tomar en

cuenta el significado de las palabras empleadas por el legislador en la redaccin de la norma jurdica escrita, pudiendo tambin llamarse mtodo literal,
pues atiende a la letra en que el precepto materia de la interpretacin est
contenido. El mtodo gramatical es el menos adecuado para lograr la interpretacin hermenutica del Derecho, y slo es aconsejable cuando la literalidad de
los preceptos normativos es lo suficientemente clara que no deje lugar a duda
alguna acerca de su ratio legis. Sin embargo, como el autor de la ley (lato
sensu) no debe ser considerado como un gramtico, fillogo o lingista, en

muchas ocasiones el texto normativo no traduce fielmente esa "ratio". Es ms,
la sola utilizacin del mencionado mtodo conduce a conclusiones no slo
inexactas, sino en muchas ocasiones ridculas o absurdas. Tratndose de la
interpretacin de la Constitucin, estimamos que el aludido mtodo no es el
correctamente indicado para poder declarar o establecer el verdadero sentido
de sus disposiciones, principalmente cuando stas manifiestan alguna declaracin fundamental de contenido poltico, social, econmico o cultural que exprese el espritu del ordenamiento supremo. Lo deleznable del mtodo
gramatical, en lo que a dicha interpretacin concierne, radica en que los debates y las discusiones surgidas al calor de las pasiones en el seno del Congreso
Constituyente, impiden determinar, con la debida serenidad, el verdadero
significado de las palabras que se vayan a emplear en la formulacin de algn
precepto constitucional.
b) Mtodo lgico. Este mtodo, que tambin suele denominarse conceptual, se
basa, ya no en los vocablos que componen el texto normativo, sino en las ideas
que el contenido del precepto por interpretar involucra. El mtodo lgico puede
coincidir con el gramatical en cuanto que las palabras traduzcan los conceptos
correctos que integren el contenido normativo, pero puede apartarse de l en
el supuesto contrario, lo que sucede cuando el legislador no emplea el lxico
adecuado para expresar la verdadera conceptuacin de la norma jurdica.
Nadie duda de la equivocidad de los vocablos, es decir, de que stos pueden
traducir ideas diferentes que se apartan del origen etimolgico de los trminos
usados en la redaccin de un precepto legal, para adquirir semnticamente
nuevos significados. Es precisamente en atencin a dicha equivocidad, como
se impone la utilizacin del mtodo lgico para interpretar las disposiciones
constitucionales segn los conceptos adecuados que formen su contexto
preceptivo.
e) Mtodo sistemtico. Este mtodo estriba en relacionar diversos preceptos
entre s tomando en consideracin que todos ellos forman un sistema normativo, de cuya circunstancia deriva su denominacin. Esa interrelacin abre
el camino para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto de la
interpretacin, demarcando, respecto de cada una de ellas, su mbito
regulador, para poder determinar cules proclaman reglas generales y cules
establecen reglas de excepcin. El mtodo sistemtico es el adecuado para
poder disipar las aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o ms
preceptos integrantes de un mismo ordenamiento, con el objeto de concebir a
ste como un todo armnico y facilitar as su debida observancia en la
realidad. La utilizacin del citado mtodo interpretativo precave de los errores
que comnmente
525
suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordenamiento jurdico, sin relacionarlo con otros que componen su articulado, como si
stos no existieran. El empleo del mtodo sistemtico reviste mayor importancia cuando se trata de la interpretacin constitucional, pues los despropsitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que
integran la Constitucin, suelen repercutir gravemente en la realidad social y
agravar su problemtica, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantacin de las soluciones y medidas atingentes para resolverla.
d) Mtodo causal-teleolgico. Este mtodo, que en la terminologa de Savigny
equivale al "histrico", es el ms idneo para poder determinar el sentido,
alcance y comprensin normativos de los preceptos constitucionales. La
denominacin de dicho mtodo obedece a lo que los escolsticos llamaban la
"causa final" de todo acto humano, es decir, el conjunto de motivos inspiradores o determinantes de la conducta del hombre y el cmulo de objetivos a los
que sta propende. Es innegable que toda leyes un acto humano y que, por
ende, tiene una causa final, cuyos elementos integradores pueden obedecer a
una multitud de circunstancias que sera prolijo siquiera enunciar. Es en la
causa final de todo ordenamiento jurdico donde descubrimos su verdadero y
autntico sentido normativo, que recoge en su contenido una gran variedad de
factores sociales, econmicos, polticos y culturales de distinta ndole, y adopta
una diversidad de tendencias ideolgicas de diferente tipo.
La utilizacin del mtodo causal-teleolgico, en lo que a la interpretacin
constitucional atae, obliga a inquirir sobre los motivos y los fines inspiradores
de las disposiciones de la Constitucin, primordialmente si se trata de las que
expresan declaraciones fundamentales de diverso substratum. Ya hemos afirmado en pginas precedentes, y nunca nos cansaremos de repetirlo, que la
Constitucin jurdica de un pas debe reflejar lo que Lasalle denominaba "constitucin real" de un pueblo, concepto al que hemos agregado el de "constitucin teleolgica". Los motivos y los fines de los preceptos constitucionales,
segn el mtodo de que hablamos, hay que encontrarlos en esa Constitucin
real y teleolgica donde estn inmersos. Es mediante el anlisis del ser, del
modo de ser y del querer ser populares como se pueden establecer el sentido y
el alcance autnticos de las disposiciones de la Constitucin y como se pueden
criticar stas para procurar su enmienda o su sustitucin. No debemos olvidar
que la asamblea constituyente no es sino un rgano extraordinario que en
nombre de las mayoras populares ejerce el poder constituyente que corresponde al pueblo como faceta inescindible de su soberana; y que ese rgano,
para producir una obra duradera, debe tomar en cuenta una multitud de factores negativos o positivos que se dan en los diferentes mbitos de la realidad
social, para estructurar la Constitucin. Por ende, el mtodo causal-teleolgico
de interpretacin constitucional consiste en la averiguacin y determinacin de
todos los factores, elementos, circunstancias, causas o fines que en un
momento dado de la vida de un pueblo hayan originado la proclamacin de

postulados o de principios bsicos que forman el contexto esencial del
ordenamiento constitucional. En otras palabras, el mtodo a que nos referimos
debe emplearse para responder a las preguntas del por qu y del para qu de
cualquier disposicin de la Constitucin, ubicndola dentro del contexto
poltico, social,
econmico o cultural en que se haya elaborado, bien por la asamblea constituyente propiamente dicha o por los rganos encargados jurdicamente de retornar y adicionar la Ley fundamental del pas.
Por otra parte, es muy importante enfatizar que el aludido mtodo interpretativo tambin debe utilizarse para acoplar las disposiciones
constitucionales, en su contenido esencial, a los cambios que se operen en la
diversificada realidad vital del pueblo, procurando evadir la necesidad de
modificar constantemente las disposiciones de la Constitucin. Es
precisamente en este aspecto en donde descubrimos la ingente utilidad del
mtodo causal-teleolgico, pues si a travs de l se determina el espritu
sustancial de un conjunto de normas constitucionales, stas, sin requerir
ninguna enmienda, pueden conservar su vigencia positiva dentro del marco
donde incidan las transformaciones sociales, econmicas, culturales o polticas
de la colectividad como elemento humano del Estado y de sus diferentes
grupos componentes.601
C. rganos estatales de interpretacin constitucional
La cuestin que plantea este rubro consiste en determinar cules son los
rganos del Estado, dentro del orden constitucional mexicano, que tienen
como facultad jurdica interpretar la Constitucin. No aludimos, evidentemente,
a la mera operacin intelectual en que, segn hemos dicho, estriba la interpretacin in genere, pues de acuerdo con esta denotacin, es evidente que no solamente todas las autoridades estatales deben fijar el alcance y el sentido de
cualquier norma de derecho antes de aplicarla, sino que tambin los particula601
Coincide con este criterio Jorge Carpizo al afirmar que "La interpretacin constitucional no
puede reducirse a tener en cuenta el orden jurdico, sino que factores polticos, histricos, sociales y econmicos se incrustan en la vida constitucional de un pas y hay que considerarlos",
agregando que tal interpretacin reviste "especial importancia porque a travs de ella se puede
cambiar el significado gramatical de la ley suprema. La interpretacin puede modificar, anular o
vivificar la Constitucin. Puede hacer que el sistema agonice o resplandezca." Estudios
Constitucionales, pgs. 60 y 61. Edicin Porra 1998
527
res, de cualquier especie que sean, deben hacerlo al invocarla.

Al referirnos a la interpretacin constitucional como facultad jurdica y no
simplemente intelectual o psicolgica, pretendemos destacar la obligatoriedad
de las conclusiones interpretativas a que conduzca su desempeo, obligatoriedad que, segn lo afirmamos con antelacin, es una condicin sine qua non
para la armona y coordinada vivencia y aplicacin del Derecho.
Hecha la anterior advertencia, debemos recordar que conforme al sistema de
nuestra Constitucin de 1917, son nicamente dos los tipos de rganos del
Estado que gozan de la aludida facultad jurdica de interpretacin constitucional. Nos referimos al Congreso de la Unin y a los Tribunales de la Federacin,
encabezados estos ltimos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
a) Interpretacin legislativa. El aludido rgano legislativo federal tiene atribuciones implcitas conforme a los artculos 72, inciso F y 73, fraccin
XXX de la Ley Fundamental, para expedir lo que suele denominarse
"leyes interpretativas", tanto de la Constitucin como de los
ordenamientos legales secundarios. Ahora bien, a propsito de tales
"leyes interpretativas" debemos formular algunas interesantes
reflexiones en lo que respecta a diferentes hiptesis que
suelen registrarse en la realidad. As, si el Congreso de la Unin expide una ley

que "interprete directamente" algn precepto de la Constitucin, esa ley puede
no coincidir con el verdadero sentido y el correcto alcance normativo del
precepto de que se trate, circunstancia que provocar la inconstitucionalidad
de tal ley, la que, por este vicio, puede ser enjuiciada en va de amparo ante
los Tribunales Federales competentes, debiendo la Suprema Corte emitir la
decisin definitiva y ltima que declare o establezca la correcta interpretacin
constitucional. Por otro lado, cuando dicho Congreso elabora una ley que
interprete a otra anterior, si entre ambas hay contrariedad, divergencia o contradiccin, la segunda surtir efecto derogatorios de la primera, teniendo obviamente prevalencia aplicativa en cuanto al tiempo.
b) Interpretacin jurisdiccional. En lo que re pecta a la interpretacin jurisdiccional de la Con titucin, las conclusiones que mediante ella se establezcan
o declaren, son las nicas prevalente y conforme a ellas debe entenderse y
aplicarse el precepto constitucional interpretado, a pesar del criterio opuesto o
di tinto que se u tente en cualquier "ley interpretativa" que hubiese emitido el
mencionado Congreso Federal. Esta aseveraciones tienen su justificacin en la
esencia misma del rgimen democrtico a travs del ms importante principio
que lo caracteriza, cual es el de juridicidad. En efecto, segn e te principio,
todos los actos del poder pblico, independientemente de su ndole intrnseca
y de u aspecto formal, deben subordinarse al Derecho, primordialmente al que
se expresa en la Constitucin como Ley Suprema y Fundamental del pas. Por
consiguiente, si son los rganos jurisdiccionales federales los encargados de
velar por la observancia de dicho principio, invalidando los actos de autoridad

que lo quebranten, esa trascendental misin no la podran cumplir sin interpretar los preceptos constitucionales que tales actos hayan violado. En esta virtud, y sin mengua del consabido principio, no puede sostenerse, para dejar in
tocado un acto de autoridad, que ste no infringe la Constitucin, porque este
ordenamiento haya sido interpretado por el Congreso de la Unin en la ley
respectiva, con criterio opuesto al sustentado por la Corte.602
Como corolario de las consideraciones que anteceden debemos concluir que la

interpretacin constitucional en ltimo grado y en instancia definitiva corresponde a la Suprema Corte dentro del sistema implantado por nuestra Ley
Fundamental.
D. Observaciones finales
De las someras consideraciones que hemos expuesto, podemos inferir las
conclusiones siguientes:
a) La interpretacin constitucional consiste en establecer o declarar el sentido,
el alcance, la extensin o el significado de las disposiciones que integran la Ley
Fundamental del pas.
b) Para lograr el anterior objetivo, se deben utilizar los mtodos gramatical o
literal, lgico o conceptual, sistemtico y causal-teleolgico, cuya implicacin
hemos brevemente expuesto.
602
Anlogo pensamiento exponen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, al sostener que
la interpretacin legislativa "no puede estimarse definitiva en cuanto puede ser
apreciada a travs de la impugnacin de la constitucionalidad de las propias leyes por
parte de los rganos del poder judicial federal, generalmente por medio del juicio de
amparo, con la excepcin de aquellas disposiciones que impliquen cuestiones polticas
que, segn se ha visto, no pueden ser objeto de examen por los propios tribunales de
la federacin", agregando que "si corresponde a los rganos judiciales ordinarios o
especializados la interpretacin final de las disposiciones fundamentales cuando son
aplicadas por otros organismos del poder (legislativos o administrativos), el criterio
judicial se impone definitivamente y debe ser aceptado por las autoridades y los
gobernados como el sentido final de la ley suprema, con exclusin de aquellos sectores
que se han calificado como 'cuestiones polticas', pero cuyo campo se reduce
paulatinamente conforme se va limitando el criterio discrecional de los rganos del
poder y se aumenta el de impugnacin judicial de las cuestiones polticas segn lo
hemos sealado con anterioridad, llegndose inclusive a hablar de un 'gobierno de lo
jueces' o 'gobierno judicial' ".
"En el ordenamiento mexicano, la interpretacin constitucional de ltimo grado se ha
confiado a la Corte Suprema de Justicia, calificada, por ese motivo, como 'Guardin de
la Constitucin' ", (La Interpretacin Constitucional, pp. 25, 30 Y 31). Ponencia
presentada al Primer Congreso Nacional de Derecho Constitucional celebrado en
Guadalajara, Jal., en noviembre de 1973. Publicada en febrero de 1975 por el Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la U.N.A.M.).
529
e) La interpretacin constitucional incumbe, por modo definitivo o en grado

mximo, a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
d) Siendo la interpretacin una operacin intelectual, tanto los gobernados
como los gobernantes, al aplicar o invocar cualquier disposicin constitucional,
deben previamente fijar su sentido o alcance normativo.
e) La interpretacin constitucional, como mera operacin intelectual, no debe
confundirse con la facultad jurdica de interpretar la Constitucin, que dentro
del sistema mexicano slo compete al Congreso de la Unin y a la Suprema
Corte en los trminos que ya expusimos.
f) Cuando se habla de interpretacin extensiva o restrictiva de la Constitucin,
sustancialmente no se trata de dos especies distintas y diferenciadas de
interpretacin constitucional, sino de diversas conclusiones o resultados que al
travs de cualquiera de los mtodos ya sealados se pueden obtener, para referir los preceptos constitucionales interpretados a los variadsimos casos que
plantea la realidad social, poltica, econmica o cultural.
g) Contrariamente a lo que sostienen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, no
existen, como especies diferenciadas, la interpretacin "poltica", la "econmica" y la "jurdica" de la Constitucin,603 ya que en sustancia se trata de una
sola facultad jurdica que tiene como finalidad esencial la declaracin o el establecimiento del sentido, alcance, extensin y significado de las disposiciones
constitucionales. En otras palabras, si stas tienen un contenido econmico,
social, poltico o cultural, la funcin interpretativa lo determinar a travs del
empleo de los mtodos que ya hemos mencionado. Dicho de otra manera,
debe hablarse no de las diferentes especies de interpretacin que indican
dichos autores, o sea, de criterios subjetivos del intrprete para proyectarlos a
las normas constitucionales, sino de analizar stas para declarar o establecer
su contenido, que puede implicarse en algunas o en todas las materias ya
aludidas.
603
Cfr. Op. cit., pp. 53 a 58.
PGINA EN BLANCO
530
LAS FORMAS DE ESTADO
531
CAPITULO QUINTO
SUMARIO: l. Las formas de Estado y las formas de gobierno.-II. El Estado
unitario y el Estado federal.-IIl. El Estado federal: A. Su concepcin jurdicopoltico. B. El problema de la secesin. C. Resea histrica sobre el federalismo
en Mxico. D. El nombre del Estado mexicano. E. Exgesis bsica del rgimen
federal en la Constitucin mexicana de 1917. F. Realidad del federalismo en
Mxico.
l. LAS FORMAS DE ESTADO y LAS FORMAS DE GOBIERNO
Uno de los problemas ms complejos que afronta la teora de Derecho Pblico
estriba en la distincin entre formas de Estado y formas de gobierno. Ambos
tipos de "formas" suelen confundirse y se alude indistintamente a cualquiera
de las dos entremezclndolas en las clasificaciones respectivas. As, verbigracia, Hauriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de
gobierno como la monarqua, considerndola una especie de gnero que denomina "Estados compuestos" en oposicin a los "Estados simples" que es el
"Estado unitario".604 El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en la
diferencia clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasin
precedente hicimos mencin. El Estado es una institucin pblica dotada de
personalidad jurdica, es una entidad de derecho. El gobierno, en cambio, es el
conjunto de rganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla
el poder pblico que a la entidad estatal pertenece, y en su acepcin dinmica
se revela en las propias funciones que se traducen en mltiples y diversos
actos de autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por
ende, sus correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa
esencialmente distinta del Estado, ya se considere aqul como funcin =-de
ordenar, de mantener un rgimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina
como un conjunto de rganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y
para el Estado, pero no es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de
indicarse, dos acepciones: o se definen como gobierno las funciones
diferenciadas y especficas del Estado -y ser aqul el Estado, en la realizacin
especfica de su actividad funcional-, o bien se aplica el trmino gobierno a la
estructura institucional especializada, mediante la cual el Estado hace
efectivas sus funciones especficas.605
604
605
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 360.

Derecho Poltico. Tomo 1, pp. 505 y 506.
532
En consecuencia la "forma" de Estado es el "modo" o "manera de ser" 'de la

entidad o institucin estatal misma independientemente de "cmo" sea su
gobierno, es decir, sin perjuicio de la estructura de sus rganos y de la ndole y
extensin de las funciones que a, cada uno de ellos competa dentro de esa
estructura. As, por ejemplo, la repblica o la monarqua, que son formas de
gobierno, pueden existir indistintamente en un Estado unitario o en un Estado
federal, que son formas estatales.
Ahora bien si las formas de Estado no dependen de las formas de gobierno,
cul es el criterio que debe servir de base a los tipos de forma estatales?
Georges Burdeau estima que las formas de Estado corresponde a las "formas
del poder estatal", afirmando que la "forma de Estado" equivale, a la
"definicin de la naturaleza interna del poder cuyo soporte es la institucin
estatal", agregando que " ... el problema de la clasificacin de las formas de
estado lleva a distinguir los Estados que incorporan un poder y una idea de
derecho nicos y los que engloban una asociacin de poder y una pluralidad de
la idea de derecho", concluyendo que "con el primer caso, est en presencia de
un Estado unitario y en el segundo ante mltiples formas polticas que
designan el trmino federalismo.606 Como se puede deducir de las anteriores
ideas, el ilustre profesor de la Universidad de Dijon no puede sustraerse a la
confusin entre las formas de Estado y las formas de gobierno, segn lo
demostraremos brevemente. La unidad de poder y de derecho supone indispensablemente la unidad de una estructura de la cual uno y otro derive. El
poder no puede ejercerse sin un rgano o un conjunto de rganos, es decir, sin
gobierno, y en cuanto al derecho, ste no puede establecerse tampoco sin
rganos que lo elaboren. Consiguientemente, en el Estado unitario ese rgano
o ese conjunto de rganos sern de un solo tipo tambin unitario, y en el Estado federal, donde segn Burdeau hay "pluralidad" de poderes y de derechos,
habr igualmente pluralidad de rganos que desarrollen los poderes y que
produzcan los derechos. De ello se infiere que el Estado federal importa un
606
Trait de Science Politique. Tomo II "L'Etat", pp. 313 u 314
533
sistema de competencias entre los rganos plurales, o sea, entre sus "gobiernos", y en el Estado unitario existir un rgimen competencial nico que
estructure a un solo gobierno. En otras palabras. el Estado unitario y el Estado
federal, conforme al criterio distintivo de dicho tratadista, no representa formas
de Estado sino formas de gobierno de una misma entidad estatal, en la que
habr "varios" poderes y "varios" derechos y por ende "varios" gobierno!
-federal-, o un "solo" poder y un "solo" derecho o sea, un "solo" gobierno
unitario.
El constitucionalista italiano Paolo Biscaretti comparte, mutatis mutandis la
distincin que hemos formulado entre formas de Estado y formas de gobierno.
Asevera que las primeras se refieren "a la posicin recproca en la cual vienen
a encontrarse los tres elementos constitutivos del Estado", es decir, el poder, el
pueblo y el territorio, significando las segundas "la recproca posicin en que se
encuentran los diversos rganos constitucionales del Estado, tomando
el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento constitutivo del Estado, sino en el otro ms estricto que significa el conjunto slo de
las principales instituciones estatales".607
Siguiendo a dicho autor, el tratadista espaol Juan Ferrando Bada, en cuanto a
las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de polica, al
Estado de Derecho como histricamente existentes hasta 1918, al Estado
democrtico clsico, al Estado autoritario y al Estado de democracia
progresiva, surgidos a partir del citado ao, es decir, de la terminacin de la
Primera Guerra Mundial.
Al efecto, dicho autor asienta:
"El Estado llamado patrimonial es tpico de la poca feudal, en la cual la confusin
entre el derecho pblico y el privado lleva a concebirlo desde el punto de vista del
derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y territorio) como
607
Derecho Constitucional, p. 223.
534
partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Gobierno) : el cual puede
enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa, y puede tambin
conferir la investidura de los oficios pblicos, concebidos como beneficios a otros
sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado carecen de toda garanta
jurdica, mientras que la autoridad regia est limitada slo a pactos de vasallaje,
estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de una relacin de
prestaciones recprocas.
El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renacimiento hasta la
Revolucin francesa. Se llama tambin 'Estado absoluto'. Diferenciacin entre
derechos pblicos y derechos privados, 'razn de Estado', un pueblo de 'sbditos'
(no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis voluntas.
"El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolucin
francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divisin
de poderes, plena garanta de los derechos pblicos subjetivos; en suma: frente al
gobierno de los hombres, el gobierno de la ley.
"El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxima
identificacin de gobernantes y gobernados. Su principio jurdico puede resumirse
en este aforismo: 'Gobierno de la mayora respetando los derechos de la minora';
el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como 'Tcnica de la
Libertad'.
"El Estado autoritario est inspirado por el postulado de que ciertas minoras
(lites) son superiores a las masas y que el jefe posee cualidades excepcionales
que lo elevan sobre todos los ciudadanos. Se tiende, en consecuencia, a la concentracin de poderes en el jefe, a la abolicin de los procedimientos electorales o
de sus garantas; se reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc. El
principio jurdico del Estado autoritario se condensa en esta frmula: 'El inters de
la colectividad, interpretado autoritariamente por el ms capaz, debe prevalecer
sobre los intereses singulares', su derecho constitucional se articula como 'tcnica
de la autoridad'.
"El Estado de democracia progresiva o democracia socialista se apoya en el dogma
de que los factores econmicos sociales tienen un primado absoluto sobre las
normas jurdicas. En el mbito capitalista -argumentan sus tericos- los temas
constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de divisin de poderes,
de garanta de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta
que en la base de todas esas cuestiones formales se encuentra un hecho real:

la desigualdad econmica y social. Este hecho bsico es el que hay que atacar:
en una primera fase revolucionaria, el Estado seguir siendo un instrumento de
fuerza (con la dictadura del proletariado); en una fase final, se alcanzar el
Estado verdaderamente democrtico, es decir, un sistema de vida --comunismo- sin Estado. Hoy la teora de la dictadura del proletariado est siendo
arrinconada y sustituida por la del 'gobierno del pueblo entero', pero en
realidad contina el partido comunista concentrando el poder."608
608
Estado Unitario, el Federal y el Estado Regional. Edicin 1978, pp. 32 a 34
535
Contrariamente a la opinin de los dos tratadistas citados en lo que atae a las

"formas de Estado" que quedaron reseadas, consideramos que stas, en
sustancia, son formas de gobierno, ya que implican modalidades no de la
persona moral estatal en s misma, sino de la ndole de sus rganos gubernativo y de la manera de relacin entre ellos, por una parte, y el territorio y los
gobernados, por la otra. Al, en el llamado "Estado patrimonial", el rey era
considerado como dueo originario del espacio territorial con derecho para
trasmitir las tierras comprendidas en l a los particulares, trasmisin que en
Espaa se denominaba "merced real". En otras palabras, un rgano de1 Estado, el monarca, era conceptuado como propietario del territorio de u reino,
circunstancia que no autoriza a considerar a dicha modalidad de dominio como
una verdadera forma de Estado. En cuanto a los otros tipos estatales que
dichos dos autores mencionan, sus peculiaridades respectivas conciernen al
modo como en cada uno de ellos se presentan las relaciones entre gobernantes y gobernados, por lo que dichos tipos sustancialmente son formas de
gobierno.
Ferrando Bada, por su parte, seala como forma estatal, adems de la unitaria
y de la federal, a la regional. Afirma que existe como diferenciado del Estado
federal y del Estado unitario, el Estado regional. Como es lgico, la base de
este ltimo tipo es la regin que es un hecho geogrfico, etnogrfico,
econmico, histrico y cultural vivido en comn",609 indicando que Italia es un
caso tpico de dicha forma estatal.
No creemos que exista un "Estado regional" por las razones que a continuacin
exponemos. La regin, segn la describe Ferrando Bada, tiene como centro
esencial a un determinado elemento humano o colectividad, en un cierto
territorio, con los elementos comunes que dicho autor menciona. Ahora bien,
ese supuesto "Estado regional" sera una entidad independiente, o un Estado
miembro de un Estado federal, o una divisin poltica y administrativa de un
Estado unitario. En el fondo, la regin, que no debe identificarse con el espacio
territorial, equivale a la nacin misma o, al menos, a una cierta nacionalidad
desde el punto de vista sociolgico. Si esa regin, nacin o nacionalidad viven
dentro de un Estado unitario o dentro de un Estado federal, su existencia no
autoriza a considerarla como una forma estatal diferente de las dos anotadas;
y si una regin, nacin o nacionalidad se organiza jurdica y polticamente de
manera autnoma, autrquica o descentralizada, su implicacin
609
Op. Cit., p. 146
536
ser la de Estado federado o de departamento descentralizado, respectivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario.
En conclusin, las formas estatales clsicas son estas dos ltimas, sin que en
puridad lgica, jurdica y poltica exista el tipo de "Estado regional".
II. EL ESTADO UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL
El criterio que debe fundamentar la clasificacin de estos dos principales tipos
de formas estatales debe consistir en una base diferente de la que brinda
Burdeau, debiendo advertir que en nuestra opinin nicamente existen dos
formas de Estado: la unitaria, mejor denominada central 610 y la federal. Algunos
autores, como Hauriou, hablan tambin de "uniones de Estados", de carcter
personal -cuando "dos monarquas se colocan bajo la dependencia de un
mismo monarca" -y de carcter real, que generalmente proviene de un tratado.
Dichas "uniones" no merecen el calificativo de "formas de Estado", toda vez
que no dan nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por modo
personal, o real, pudiendo subsumirse, segn el grado de descentralizacin o
centralizacin, en el tipo "Estado federal" o en el de "Estado unitario", sin
perjuicio de que impliquen una confederacin, que tampoco es forma estatal.
Respecto de este tpico, Kelsen expresa que: "Las dos formas fundamentales a
las que se pueden reducir todas las llamadas 'uniones de Estados' son el
Estado federal y la confederacin, advirtiendo que damos al concepto de
confederacin un sentido ms amplio del que generalmente se le atribuye,
incluyendo en dicho concepto tanto las 'uniones' (en sentido estricto), como las
relaciones de protectorado y vasallaje ... "611 Por otra parte, para dicho autor no
existe diferencia esencial, sino de grado, entre el Estado federal y la
confederacin, segn sea mayor o menor la centralizacin o la
descentralizacin. "En ambos casos, dice, se trata de comunidades jurdicas
cuyo ordenamiento consiste en normas vlidas sobre todo el territorio y en
normas vigentes tan slo en ciertas partes del mismo; advirtiendo que la
extensin y la importancia de los objetos que son regulados por las primeras,
es decir, por las normas centrales, es mayor que la importancia y extensin de
las materias reguladas por las normas locales; de modo que el orden jurdico
vigente en la totalidad de un territorio y el conjunto de todos los rdenes
parciales recibe, en un caso, el nombre de 'Estado' -indudablemente, debido al
grado de centralizacin-, mientras que en el otro se llama 'confederacin' de
Estados. Aparte de esta distincin, entran en juego otros momentos formales,
de organizacin tcnica, los cuales, sin embargo, no pueden aportar ninguna
diferenciacin ulterior entre la confederacin y el Estado federal y no
suministran, lo mismo que el primer criterio, ms que una diferencia gradual,
en modo alguno fundamental entre ambas clases de uniones."612
610
Optamos por el adjetivo "central", en virtud de que el trmino "unitario" se presta a

equvocos, ya que el Estado federal es un todo unitario aunque compuesto de "partes".
611
612
Ibd.., p. 255
537
El clebre jurista viens es an ms explcito y reiterativo de la tesis de que

entre el Estado federal y el Estado unitario (central) no hay diferencias
esenciales, sino que ambas formas divergen en cuanto al grado de

descentralizacin, siendo ms acentuada sta en la primera que en la segunda.
"Lo nico que distingue, dice, a un Estado unitario dividido en provincias
autnomas de un Estado federal, es el grado de descentralizacin. y as como
el Estado federal se distingue de un Estado unitario slo por un mayor grado de
descentralizacin, del mismo modo se distingue una confederacin
internacional de Estados de un Estado federal. En la escala de la
descentralizacin, el Estado federal ocupa un lugar intermedio entre el Estado
unitario y una unin internacional de Estado. El Estado federal presenta un
grado de descentralizacin que es todava compatible con una comunidad
jurdica constituida por el derecho nacional, esto es, con un Estado, y un grado
de centralizacin que ya no es compatible con una comunidad jurdica
internacional, es decir, con una comunidad constituida por el derecho
internacional."613
En el Estado unitario existe lo que en doctrina constitucional se llama homogeneidad del poder. Este elemento implica que, en cuanto a las funciones legislativa y administrativa, no existen rganos distintos que autnomamente las
desempeen. As, en dicho tipo de Estado existe un solo rgano que dicta las
leyes sobre cualesquiera materias con vigencia espacial en todo su territorio,
siendo sus destinatarios, a guisa de obligado, todos los individuos y grupos de
diferente ndole que en l existan y acten. En otras palabras, en un Estado
unitario no existe la dualidad de mbitos competenciales en lo que a la funcin
legislativa concierne, sino una unidad legal en los trminos que acabamos de
expresar. Por cuanto a la funcin administrativa, los gobernantes de las divisiones poltico-territoriales en que se organiza el Estado unitario, dependen
del ejecutivo central, sin que aqullos deriven su investidura de ninguna
eleccin popular directa o indirecta.
No est por dems hacer la observacin de que en el Estado unitario opera el
fenmeno de la descentralizacin funcional en lo que atae a la actividad
administrativa y jurisdiccional. Dicho de otra manera, un Estado unitario no es
monoltico, ya que por la presin de necesidades de diferente naturaleza su
territorio suele dividirse poltica y administrativamente en circunscripciones
que se denominan "departamentos" o "provincias", y cuyo gobierno se encomienda, en lo que respecta a la primera de las funciones citadas, a rganos
subordinados al rgano central, y por lo que toca a la segunda de dichas funciones, la imparticin de justicia se confa a autoridades judiciales dentro de un
sistema de competencia territorial.
La descentralizacin funcional de que acabamos de hablar no llega al grado de
613
Teora General del Derecho y del Estado. Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
Traduccin de Eduardo Garca Maynez, p. 333
538
autonoma en lo que a las tres funciones estatales concierne. Este ltimo

elemento, segn veremos, es lo que distingue al Estado unitario del Estado federal, distincin que, segn puede fcilmente advertirse, no es esencial.
Mutatis mutandis, Prlot seala anlogas diferencias entre el Estado unitario y
el Estado federal, al establecer las caractersticas sustanciales del primero,
mismas que concibe de la siguiente manera: a) "La organizacin poltica es
nica
porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las
funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La
organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmente, sin tomar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las
decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual
(homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio
estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas
entidades locales. 614
En conclusin, si entre el Estado unitario -central- y el Estado federal no existen
sino diferencias en cuanto al grado de centralizacin descentralizacin en
que se desenvuelven sus respectivas estructuras gubernativas, el criterio para
distinguir esas dos formas estatales hay que buscarlo, a nuestro entender, en
la gnesis de la entidad estatal federal. Ahora bien, si la creacin de un Estado
federal no responde al proceso histrico-poltico que researemos a
continuacin, aunque exista como forma estatal declarada en la Constitucin,
su diferencia con el Estado central o unitario depender de los grados de autonoma de las respectivas estructuras gubernativas, segn lo hemos dicho
coincidiendo en ese punto con Kelsen.615
III. EL ESTADO FEDERAL
A. Su concepcin jurdico-poltica
Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin y
proviene del vocablo latino Foedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o
componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir
614
bis lnstitutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada por
Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp. 39 y 40.
615
Debemos hacer hincapi en el sentido de que tanto en el Estado federal como en el
unitario existe la descentralizacin. Burdeau seala, dentro de este ltimo, diferentes
tipos de descentralizacin, entre ellas la territorial y la "por servicio" (Op. cit., pp. 332 a
39.)
539
entraa por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se

une, ya que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad.
Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca separada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende
inexorablemente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante la
aglutinacin de diversas partes.
Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno
jurdico-poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce
"alianza o unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que se
crea a travs de la composicin de entidades o Estados que antes estaban
separados, sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el
proceso formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un
Estado federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, respectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la
alianza que concertan entre s y por la creacin de una nueva entidad distinta y
coexistente, derivada de dicha alianza. La independencia previa de Estados
soberanos, la unin formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que
los comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres supuestos lgico jurdicos y prcticos de la creacin de un Estado federal o Federacin.
Estos supuestos se dan en el proceso natural, de carcter "centrpeto", que
implica la gentica de un Estado federal. Su prototipo est representado en la
Unin norteamericana. Como es sabido, desde que los Estados que la formaron
eran colonias, exista entre ellos una desvinculacin poltica y jurdica. Cada
colonia, y merced a las llamadas "cartas de establecimiento" otorgadas por los
monarcas britnicos, gozaba de autarqua y autonoma gubernativa frente a la
metrpoli y de una absoluta independencia frente a las dems (selfgovernment). Estos atributos se revelaban en la facultad que se haba concedido o reconocido en favor de las colonias para autogobernarse no slo mediante la integracin de sus propios rganos de gobierno, sino a travs de la
legislacin de que ellas mismas se dotaban, y cuyos nicos lmites consistan
en respetar los principios sobre los que descansaba el derecho ingls y en
reconocer una dependencia ms bien simblica que efectiva frente a
Inglaterra. Al lograr su emancipacin, las colonias se convirtieron en "Estados
libres y soberanos". Libres, porque rompieron el vnculo de dependencia que
como partes de un imperio los una con la metrpoli; y soberanos, en virtud de
que la autonoma gubernativa de que disfrutaban bajo el rgimen colonial se
540
transform en la plena capacidad de autodeterminarse, de decidir sus propios

destinos transgrediendo inclusive aquellas exiguas restricciones que
demarcaban la amplia rbita en que ejercieron su gobierno interior como
colonias.
Pasando por el periodo intermedio de la confederacin y que no significaba
sino una mera alianza, los Estados autnticamente libres y soberanos
convinieron por propia voluntad crear una Federacin, al aprobar primero, en la
famosa convencin de Filadelfia, y el ratificar despus, la Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica.
La formacin federativa en Mxico se desenvolvi en un proceso inverso, al
que suele llamarse "centrfugo". Las colonias espaolas de Amrica, y especficamente la Nueva Espaa, no gozaron de autonoma en lo que a su rgimen
interior respecta. Sus rganos de gobierno eran designados por la metrpoli y,
concretamente, por el rey, en quien se centralizaban las tres funciones
estatales. Como supremo legislador, el monarca espaol expeda los
ordenamientos orgnicos y funcionales de las colonias, concentrando en su
persona, adems, los poderes judicial y administrativo, que eran ejercidos en
su nombre por funcionarios o cuerpos colegiados que el mismo designaba. Es
ms, el Consejo de Indias, que era un organismo eminentemente consultivo, se
abocaba al conocimiento de las cuestiones ataaderas a las colonias,
fungiendo algunas veces como autoridad judicial superior, emitiendo siempre
sus decisiones en representacin del rey.
Como se ve, polticamente el imperio espaol era una entidad central.
Las partes que integraban ese todo formaban una unidad jurdico-poltica sin
autonoma interior y dependiendo directamente de la metrpoli. Esta situacin
experiment notables cambios en la Constitucin de Cdiz de l81~. En este

ordenamiento se reconoci una especie de autarqua a las provincias coloniales
y se invisti a sus rganos representativos, que eran las diputaciones, con
facultades para gobernarlas interiormente. De esta guisa, la concentracin del
poder en la persona del monarca sufri una descentralizacin gubernativa, al
otorgarse en la mencionada Constitucin la autonoma provincial que entra
la gnesis del federalismo.
Desde que la Constitucin de Cdiz se jur en la Nueva Espaa y a pesar de la
541
interrupcin de su vigencia por Fernando VII, las diputaciones provinciales

defendieron perseverantemente los derechos que ese ordenamiento les
conceda, propugnando, durante ms de dos lustros, su reconocimiento definitivo en el rgimen jurdico-poltico del Mxico independiente. Los esfuerzos
tenaces que desplegaron en ese sentido las diputaciones provinciales, aunados
a una tendencia emulativa del sistema constitucional de los Estados Unidos,
culminaron en el establecimiento del rgimen federal consignado en la Constitucin de 1824 y en el documento que le sirvi de antecedente inmediato, o
sea, el Acta de 31 de enero del propio ao.
Si tomamos en consideracin, por ende, la gentica del federalismo en Mxico,
debemos llegar a la conclusin de que el sistema que preconiza obedeci,
segn lo dijimos, a un proceso centrfugo. La unidad colonial que presentaba la
Nueva Espaa, cuyo gobierno se depositaba en el rey antes de la Constitucin
de 1812, evolucion hacia un especie de descentralizacin, al otorgarse o
reconocerse en este documento la autonoma de las provincias de que se
formaba y cuyo gobierno interior, en importantes aspectos de su vida pblica,
se confi a sus respectivas diputaciones. Ahora bien, dicha autonoma jams se
tradujo en una verdadera independencia, pues las provincias no se convirtieron
en entidades polticas soberanas, ya que siguieron formando parte del todo
colonial desde 1812 hasta 1821, y del Estado Mexicano a partir de la
emancipacin de nuestro pas, habindoseles adjudicado en el Acta
Constitutiva de 31 de enero de 1824 el calificativo de "Estados libres y soberanos", sin que hayan tenido con antelacin ninguno de estos atributos.
Como se ve, la "independencia, libertad y soberana", de que carecan las
antiguas provincias de la Nueva Espaa, significaron meras declaraciones de
dicha Acta, sin correspondencia con la realidad poltica y sin adecuacin con
los conceptos jurdicos respectivos. .
La Constitucin de 1824 procedi, sin embargo, con sensatez, pues en ella no
se contenan las mencionadas declaraciones artificiosas, sino que simplemente
estableci que "la nacin mexicana adopta para su gobierno la forma de
repblica representativa popular federal" (Art. 4.), sin haber imputado a los
"estados de la federacin" los atributos que les seal la citada Acta y que
eran incompatibles con la realidad poltico-jurdica, ya que la autonoma provincial implantada en la Carta de Cdiz no signific de ninguna manera que las
provincias, convertidas terminolgicamente en "Estados", hubieren sido
independientes, libres y soberanas, en la acepcin correcta que estos
conceptos tienen en el Derecho Pblico.
542
Desgraciadamente, la frmula que en la Constitucin de 1824 expresaba el

rgimen federal no fue reiterado por las Leyes Fundamentales de 1857 y de
1917. En stas se incurri en el mismo error que cometieron los autores del
Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, al reputar a las entidades federativas como "libres y soberanas". Dentro de la unidad poltica que representa
un Estado federal, no puede haber tantas "soberanas" cuantos sean los Estados que lo compongan, ni stos pueden considerarse "libres" en la acepcin
poltica y jurdica de la libertad estatal. De ello se deduce que la denominacin
correcta que debiera tener nuestro pas no es la de "Estados Unidos Mexicanos" que adoptan las Constituciones de 1857 y vigente, sino la de "Repblica
Federal" que se adecua con ms propiedad a la gnesis de nuestro sistema federal y a su implicacin jurdica.
Independientemente de su gnesis histrico-poltica, que puede desarrollarse,
segn dijimos, centrpeta y centrfugamente, el Estado federal presenta
determinadas caractersticas jurdicas que es menester precisar. Sea que una
federacin se haya formado, dentro del sentido lgico y etimolgico del vocablo, por la unin de Estados libres y soberanos preexistentes, o se haya creado
mediante la diseminacin del poder central, lo cierto es que en cualquiera de
ambos casos se plantea el problema netamente jurdico consistente en
desentraar la naturaleza de la entidad federal. Esta necesidad no slo
obedece a un afn de especulacin terica, sino que surge como cuestin
pragmtica para explicar determinados fenmenos que aparentemente tienden
a desvirtuar en la realidad poltica las concepciones clsicas y tradicionales del
rgimen federal.
a) El estudio de la naturaleza jurdica del Estado federal se ha enfocado

desde diversos puntos de vista por la doctrina de derecho pblico. Se ha
llegado a sostener que dentro de un rgimen estatal federal existen dos
soberanas: la de las entidades federativas y la del Estado federal
propiamente dicho. Esta tesis, que se llama de la cosoberanla y que fue
expuesta por Calhoun y Seidel, afirma que los Estados, al unirse en una
federacin, crean una entidad distinta de ellos con personalidad jurdicopoltica propia, dotada de rganos de gobierno, cediendo parte de su
soberana en aquellas materias sobre las cuales hayan renunciado a
ejercerla, para depositar el "poder soberano cedido" en un nuevo
Estado. Estas apreciaciones encuentran su fundamento en los casos en
que la Federacin se haya constituido mediante un proceso centrpeto, o
sea, a travs de la unin permanente de Estados con libertad, soberana
e independencia preexistentes, como sucedi en Norteamrica.616 La
616
Comentando la Federacin estadunidense y al aludir a las "dos soberanas", la federal y la de

las entidades federadas, T ocqueuille deca: "La soberana de la Unin es un ente abstracto que
se relaciona o refiero a un pequeo nmero de objetos exteriores, La soberana de los Estados
cae bajo los sentidos; se la comprende sin ninguna dificultad; se la ve actuar a cada instante.
Una es nueva, la otra naci con el mismo pueblo.
"La soberana de la Unin es obra del arte. La soberana de los Estados es natural; existe por s
misma, sin esfuerzo, como la autoridad del padre de familia.
543
doctrina
b) de la cosoberana apunta dos fenmenos jurdico-polticos en la formacin federal, a saber: la creacin, por la voluntad de las entidades que se
unen, de un nuevo Estado, el federal, y la adscripcin a ste de
determinadas materias sobre las que deba desplegar su poder de
imperio. De esta manera, la "soberana" del Estado federal se forma por
la recepcin de las "soberanas" fraccionadas de las entidades que
decidieron constituirlo, reservndose stas su respectiva "soberana" en
las materias de gobierno administrativo, judicial y legislativo, que no
hubiesen expresamente renunciado. Este fenmeno, receptivo por parte
del Estado federal y simultneamente atributivo por parte de las
entidades federadas, no se registr en la formacin de la Federacin
mexicana, a pesar de que se supone hipotticamente en el artculo 124
de nuestra actual Constitucin y cuyo contenido se estima conocido.
c) Pero haciendo abstraccin de si la teora de la cosoberana pueda o no
explicarse desde el punto de vista de la gnesis histrico-poltica de un
Estado federal, lo cierto es que en un terreno puramente jurdico no
puede justificarse, ya que se funda en un error insalvable. La soberana
es una e indivisible y se traduce en el poder que tiene el pueblo de un
Estado para autodeterminarse y autolimitarse sin restricciones
heternomas de ninguna ndole. En otros trminos, se dice que un
Estado es "soberano" porque su pueblo, sin sujetarse a ninguna norma
que l no haya creado o aceptado voluntariamente, tiene la capacidad
de establecer su propio modo de ser poltico, jurdico, econmico o social
(autodeterminacin) y de fijar los cauces limitativos a su poder (autolimitacin). Ahora bien, al concertarse el pacto federativo y al consignarse
ste en la Constitucin Federal, el ltimo acto de soberana que los
Estados federados realizan, ya como instituciones jurdico-polticas
supremas en que su pueblo se ha organizado, consiste precisamente en
formar a la nueva entidad y en organizarla, dejando despus de ser
soberanos para mantenerse autnomos. Esta metamorfosis se
comprende porque, merced a la supremaca constitucional y a la de las
leyes federales, los Estados ya no tienen la facultad de
autodeterminarse sin restricciones heternomas, toda vez que,
cualquiera que pueda ser el rgimen interior que adopten, deben ajustar
su estructuracin poltica y jurdica a ciertos principios o reglas
superiores, como son los implantados en los ordenamientos federales.
Dicho de otra manera, dentro de un sistema federativo, los Estados
federados tienen demarcada su rbita, la cual se integra solamente con
las facultades que expresamente no se establezcan en favor de la
entidad federal, sin que puedan transgredir las prohibiciones ni dejar de
cumplir las obligaciones que la delimitan, as corno tampoco usurpar las
La soberana de la Unin no toca a los hombres sino por algunos grandes intereses; representa
una parte inmensa, alejada, un sentimiento vago e indefinido. La soberana de 101 Estados
envuelve a cada ciudadano de alguna manera y le toma diariamente en pequeos detalles. En
ella, la que se encarga de garantizar su propiedad, su libertad, su vida Influye en todo momento
sobre su bienestar o su miseria. La soberana de los Estados se apoya en los recuerdos, en los
hbitos, en los prejuicios locales, en el egosmo de provincia y de familia; en una palabra, en
todas las cosas que forman el instinto, la patria tan potente en el corazn del hombre." (La
Democracia en Amrica. Tomo 1, p. 272. Edicin 1848. Pars.)
544
atribuciones que corresponden al gobierno nacional. Es evidente que el

mero ejercicio de las llamadas facultades reservadas no importa
soberana, ya que sta se manifiesta esencialmente en el poder de
autodeterminarse y de autolimitarse sin restricciones que provengan de
voluntades ajenas; y es el caso que, tratndose de una entidad
federada, su respectivo gobierno, en lo que a las tres
funciones estatales concierne, debe observar normas superiores que, por u'
parte, no fueron elaboradas por ella, ni se pueden dejar de observar, por otra.
La soberana y la autonoma son, pues, dos conceptos diferentes. La primera,
como lo hemos dicho, es sobre todo capacidad de autodeterminacin, sea, un
Estado es soberano en la medida en que pueda organizarse y limitarse s
mismo, sin estar constreido para ello a acatar reglas o principios que emanen
de una potestad jurdico-poltica ajena, lo que no acontece con las entidades
que integran una federacin, ya que su composicin esencial y las restricciones
de su actuacin gubernativa estn determinadas en el ordenamien
constitucional federal y en las leyes federales, circunstancias que implican
carencia de la autodeterminacin y de la autolimitacin caracterstica de
soberana. Por lo contrario, la autonoma expresa la facultad de "darse s
propias normas" pero dentro de un mbito demarcado de antemano, respeta
do siempre principios, reglas, obligaciones y prohibiciones que derivan
preceptivamente de una voluntad ajena. Es por ello por lo que los Estados que
forman una federacin son autnomos, en el sentido de que, en ejercicio de
1as facultades que real o hipotticamente se reservaron, pueden organizar su
rgimen interior y encauzar su conducta gubernativa dentro de l, pero
siempre sobre la base del respeto de las normas federales, de la observancia a
las prohibiciones constitucionales y del cumplimiento a las obligaciones que el
Cdigo fundamental les impone.
Si las entidades federadas no son soberanas, tampoco son libres ni independientes, ya que la libertad y la independencia en un sentido poltico no son sino
aspectos primordiales de la soberana. Esta se refleja en libertad, en cuanto a
las potestades de autodeterminacin y autolimitacin; y se traduce en independencia, en la medida en que un Estado, dentro del concierto internacional,
goza de personalidad propia, es decir, sin estar subsumido dentro de otra
entidad.
Las anteriores consideraciones conducen a la ineluctable conclusin de que la
545
llamada teora de la cosoberania es jurdicamente insostenible, ya que, dentro

de un Estado federal no existen dos soberanas, a saber: la de ste y la de cada
una de las entidades que lo componen, sino una sola, que es la nacional,
coexistente, sin embargo, con la autonoma interior de los Estados federados.
Pero an hay ms: en un Estado federal o unitario (central) de extraccin
democrtica, el nico soberano es el pueblo como elemento humano que lo
constituye. Por ende, si dentro de una misma entidad estatal no pueden concurrir dos soberanas por ser eminentemente excluyentes, es evidente que los
Estados no pueden ser soberanos, ya que, de admitir el supuesto contrario, se
destruira, por una parte, el sistema federal y, por la otra, se tendra que aceptar por necesidad que el pueblo total no es soberano, sino que tendran este
carcter los "pueblos" que integran los distintos Estados federados.617
b) Al rechazar la tesis de que el Estado federal se compone de Estados

soberanos en cuanto a su rgimen interior, ha recurrido la doctrina de derecho
pblico a otro criterio para caracterizarlo. Se ha sostenido que si corresponde
slo a la entidad poltica federal la soberana, en el ejercicio de sta concurren
los Estados particulares para expresar la voluntad nacional en la funcin
legislativa primordialmente. As, las entidades federadas tienen el derecho de
designar individuos, como los senadores, para integrar la Cmara federal
respectiva, la que, con la de diputados, constituye el Congreso general. De esta
manera, se afirma, los Estados participan en la actividad legislativa federal a
travs de uno de los cuerpos colegiados que forman el rgano en que sta se
deposita, cual es el Senado. Semejante apreciacin es correcta dentro de los
sistemas bicamarales, pero no tiene validez en los regmenes jurdico-polticos
en que el Poder Legislativo se confa a una sola asamblea, como la Cmara de
Diputados.
c) Se ha argumentado tambin, para distinguir a un Estado federal, que en l
las entidades que lo forman tienen injerencia en la reformabilidad de la
Constitucin nacional a travs de sus respectivas asambleas legislativas. En
otras palabras, dentro de un sistema federativo, la sola voluntad de los
rganos federales no basta para modificar el Cdigo Federal Supremo, sino que
es menester la concurrencia de los Estados federados para alterarlo
preceptivamente.
d) En los fenmenos de concentracin y de descentralizacin se ha pretendido
tambin encontrar el signo peculiar de un Estado federal. Por lo que respecta al
primero, se afirma que ste se forma por la unin de Estados libres y
soberanos, mismos que ceden a la nueva entidad ciertas y determinadas
617
Garca Pelayo hace al respecto una observacin interesante al afirmar que: "Esta
doctrina de la duplicidad de la soberana y de los Estados entraba en contradiccin con
la doctrina de la unicidad del Estado y, en conexin con ella, con la indivisibilidad y
exclusividad que se atribuan a la soberana (Derecho Constitucional Comparado, p.
222).
546
facultades que antes del pacto federativo les correspondan como potestades
inherentes a su respectiva soberana, reservndose todas aquellas que no le
hubiesen trasmitido. De esta guisa, el Estado federal concentra los poderes
recibidos de todas y cada una de las partes estatales que lo componen, y cuyos
poderes constituyen su soberana, la cual, al integrarse as, automticamente
excluye la soberana particular de ellas, mantenindose como autonoma. En
cuanto a la descentralizacin, sta opera en sentido inverso, pues al existir
previamente el Estado unitario, al organizarse poltica y jurdicamente otorga o
reconoce, en favor de las entidades reales o artificiales que lo constituyen, una
autonoma para manejar sus asuntos interiores e inclusive para estructurarse,
pero respetando en todo caso las reglas, bases o principios que en el
ordenamiento federal se imponen.
Ahora bien, el fenmeno de la descentralizacin no puede considerarse como
un elemento distintivo y caracterstico por s solo del Estado federal, por la
sencilla razn de que tambin ocurre en un rgimen llamado central. La
descentralizacin, en efecto, supone el reconocimiento o el otorgamiento de
una esfera autnoma gubernativa en favor de las entidades que integran el
todo estatal, llmense provincias o Estados; y esa esfera puede ser de mayor o
menor extensin de acuerdo con la calidad y nmero de facultades que a
dichas entidades se adscriban. Consiguientemente, siguiendo el criterio de la
descentralizacin, entre el Estado federal y el Estado central nicamente
existe una diferencia de grado en lo que atae a la amplitud cualitativa y

cuantitativa de la autonoma mencionada que va desde la descentralizacin
municipal hasta la descentralizacin federal, teniendo como tipo intermedio la
descentralizacin provincial.
e) Para Montesquieu, la "repblica federativa" resulta de un pacto o convencin entre distintos cuerpos polticos, es decir, su concepto de "federacin"
coincide con la acepcin etimolgica de la palabra respectiva. As, el famoso
Barn de la Brede sostiene que "Esta forma de gobierno (sic) es una convenin
por la cual varios cuerpos polticos consienten en convertirse en ciudadanos de
un Estado ms grande que quieren formar. Es una sociedad de sociedades que
forman una nueva que puede crecer mediante nuevos asociados, hasta que su
poder sea suficiente para la seguridad de sus miembros."618
f) Adems de las teoras que muy superficialmente hemos delineado, la
doctrina ha pretendido explicar la naturaleza jurdica del Estado federal
adoptando otros diversos puntos de vista de los que apoyan las tesis comenta618
L' Esprit des Lois. Libro IX. Cap. lI..
547
das y en cuya referencia no nos detendremos, remitindonos a la exposicin

que de ellas formula Garca Pelayo.619
g) Partiendo de la idea de que no existe una diferencia esencial entre un
rgimen federal y un rgimen central, ya que, en puridad jurdica, ambos se
distinguen por el grado de autonoma a que hemos aludido, trataremos de fijar
las peculiaridades del primero:
1. Autonoma democrtica de las entidades (Estado o provincia, pues la
denominacin es intrascendente), en el sentido de designar a sus rganos de
gobierno administrativo, legislativo y judicial;
2. Autonoma constitucional, traducida en la potestad de dichas entidades para
organizarse jurdica y polticamente, sin transgredir o acatando siempre los
principios de la Constitucin nacional;
3. Autonoma legislativa, administrativa y judicial, en lo que concierne a las
materias no comprendidas en la rbita federal;
4. Participacin de las propias entidades en la expresin de la voluntad
nacional, tanto por lo que respecta a la integracin del cuerpo legislativo federal, como por lo que se refiere a la reformabilidad de la Constitucin general.620
Sin embargo, si en un terreno terico stos son los signos distintivos de un
sistema federal, en lo que concierne a Mxico no siempre lo caracterizaron en
su conjunto y con exclusividad, pues segn puede advertirse de su evolucin
histrico-poltica, bajo los regmenes centralistas implantados en las Constituciones de 1836 y 1843, los llamados "departamentos", dentro de su relativa
autonoma, participaban en la expresin de la voluntad nacional y gozaban de
la facultad de designar a sus rganos representativos primarios, como eran sus
juntas o diputaciones.
Las caractersticas del Estado federal que hemos apuntado concurren en el
rgimen jurdico-poltico en que se organiz a nuestro pas bajo los ordena619
Cfr. Op. cit., pp. 220 a 231.

Coincidiendo con el anterior criterio de caracterizacin del Estado Federal, el jurista espaol
Jos Ferrando Bada aduce a dicha forma estatal las siguientes notas: a) el Estado federal o
Estado miembro posee un ordenamiento constitucional propio, libremente establecido por el
poder constituyente federado, y revisable por l sin ms lmite que el respeto a la Constitucin
federal. b } El ordenamiento constitucional del Estado-miembro constituye un sistema estatal
completo, regulando todos los rganos por los que se manifiesta habitualmente el poder del
Estado (autonoma administrativa, ejecutiva y jurisdiccional). e) El Estado-miembro o federado
est regido por verdaderos gobernantes, no por funcionarios sujetos a control. Las autoridades
federadas actan con plena competencia dentro de los lmites que la Constitucin federal
establece. Los rganos del Estado federado son absolutamente autnomos dentro de su rbita
jurdica. Si en el ejercicio de sus atribuciones estuvieran sometidos a la intervencin, direccin o
control de los rganos federales no constituyentes, entonces ya no nos encontraramos ante un
verdadero Estado federado. d) El ordenamiento poltico del Estado federado es de tipo rgido. As
como el Estado unitario puede alterar libremente el grado de descentralizacin local, las
competencias del Estado federado no pueden ser reducidas o suprimidas sin su propio
consentimiento o participacin. (El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid, 1978,
p. 101.)
620
548
mientos constitucionales de 1857 y de 1917. As, las entidades que forman la

Repblica Mexicana gozan de los tres tipos de autonoma sealados, es decir,
la democrtica, la constitucional y la legislativa, ejecutiva y judicial. Tambin
las propias entidades participan en la expresin de la voluntad nacional a
travs de la designacin de dos senadores por cada una de ellas y de su
intervencin en el proceso de reformas y adiciones a la Constitucin Federal.
Mxico, en consecuencia, es un Estado compuesto no por "Estados libres y
soberanos", sino por entidades autnomas, con personalidad jurdica y poltica
propia, creadas a posteriori en los documentos constitucionales en que el pueblo, a travs de sus representantes colegiados en las respectivas asambleas
constituyentes, decidi adoptar la forma estatal federal. La Federacin mexicana, por ende, no es ni ha sido, en puridad poltica y jurdica, una "unin de
Estados", sino n sistema de descentralizacin traducido en la creacin de entidades autnomas, dentro de la entidad nacional, dotadas de los elementos
que concurren el ser del Estado: la poblacin, el territorio y el poder de imperio
ejercitable sobre aqulla y ste. Tales entidades no preexistieron como Estados
libres y soberanos a la institucin federal; y si nuestro pas ha adoptado esta
forma jurdico-poltica, ha sido desde el punto de vista estricto del derecho, sin
haber obedecido al proceso natural y propio de la formacin federativa.
Si la unidad poltica ha sido siempre la caracterstica de nuestro pas y si el
rgimen federal se manifiesta entre nosotros como un fenmeno de descentralizacin en los trminos apuntados, no debe sorprendernos que, en aras del
fortalecimiento de dicha unidad, se consolide y ensanche el poder estatal nacional como consecuencia natural y espontnea del progreso econmico y social de Mxico, pues debe advertirse que la evolucin de todo Estado tiende a
la asuncin de una ontologa cada vez ms compacta. Hay en nuestro pas necesidades econmicas, sociales y culturales que afectan a todo el Estado mexicano. Estas necesidades, que por virtud del proceso evolutivo de Mxico van
en aumento, deben evidentemente ser atendidas por el Gobierno nacional a
travs de las funciones legislativas, administrativas y judiciales, de donde resulta que el mbito de los poderes federales propende necesariamente a su
ampliacin, circunstancia sta que por modo concomitante entraa la

reduccin de las rbitas autnomas de las entidades federativas. La evolucin
econmica y social de nuestro pas corrobora y legitima este fenmeno, el cm
inclusive, ha repercutido en el sistema constitucional por lo que se refiere a
demarcacin de competencia entre la Federacin y los Estados miembros,
mediante la inclusin de materias de gobierno en la esfera nacional que antes
pertenecan al rgimen interior de las entidades federadas. Sera prolijo
mencionar los casos en que tales sucesos poltico-jurdicos se han registrado,
549
siendo
suficiente
recordar
aquellos
en
que,
mediante
reformas
constitucionales, han atribuido a los poderes federales facultades legislativas y
administrativa y aun judiciales, que con anterioridad estaban reservadas a los
Estados.
El ensanchamiento de la rbita en que se mueven los poderes federales la
disminucin correlativa de la esfera autnoma de los Estados son, pues,
fenmenos que responden a la transformacin econmica, social y cultural d
nuestro pas, misma que se enfoca hacia la consolidacin de la unidad
nacional. Esta, desde luego, no debe excluir la autonoma local, misma que, a
pesar de su paulatina reduccin material, deber conservarse en la esfera
democrtica, traducida en la facultad de los Estados para darse sus propios
rganos d gobierno legislativo, ejecutivo y judicial. La subsistencia de dicha
facultad y 1 participacin de los Estados en la expresin de la voluntad
nacional sern (ltimo reducto del rgimen federal mexicano, es decir, la nica
barrera que la postre deba evitar que la evolucin econmica y social de
Mxico transforme a nuestra patria en un verdadero Estado central.
B. El problema de la secesin
Aunque este problema se suscit por circunstancias histricas en Estado
Unidos y en Alemania -respectivamente al separarse los Estados del Sur y el de
Baviera, desconociendo la Constitucin Federal norteamericana de 1787 y la
Imperial Federal alemana de 1871-, su planteamiento y solucin en la teora
jurdica sobre el Estado federal importa una cuestin de sumo inters que no
deja de ser susceptible de actualizarse en cualquier rgimen que haya
adoptado o adopte dicha forma estatal. El mencionado problema radica en si
los Estados federados pueden o no separarse del Estado federal y erigirse en
entidades libres e independientes, o sea, si como partes de un todo tienen o no
el derecho para segregarse de l.
La tesis que postula ese derecho, llamado de secesin, se construye lgicamente con base en el supuesto de que un Estado, ejercitando su facultad de
autodeterminacin o "soberana", decide unirse jurdica y polticamente a otros
Estados para formar la entidad federal con personalidad propia y distinta de
ellos y con estructuras gubernativas diferentes de las que les corresponden
aisladamente. De esta premisa se infiere que si la formacin federativa emana
de un acto de soberana imputable a los Estados que se unen como partes de
un todo para dar nacimiento a ste, tienen la potestad de separarse de l
reasumiendo "su soberana". Estas ideas, que compacta mente acabamos de
anotar, fueron sostenidas por Calhoun y Seydel respectivamente en los Estados
Unidos y en Alemania. Calhoun afirma que la unin de Estados (federacin) no

es la unin de un pueblo sino slo la confederacin de Estados soberanos,
550
independientes unos de los otros, que pueden separarse cuando as convenga

a sus intereses. Esta postura fue invocada aos despus de que la proclam
Calhoun por el Estado de Carolina del Sur cuando, el 24 de diciembre de 1860,
formul su terminante declaracin de separarse de la Unin federal para
"ocupar su puesto entre las naciones del mundo como un Estado libre,
soberano e independiente que estar autorizado para hacer la guerra, celebrar
la paz, contraer alianza, hacer el comercio, y todo aquello en fin a que tienen
derecho los estados libres".621
La tesis secesionista no puede sustentarse vlidamente por ser falsas las
premisas en que se funda. Ya hemos dicho que la soberana, como potestad de
autodeterminacin, pertenece al pueblo o nacin, y que cuando se traduce en
la creacin del derecho primario fundamental, concomitantemente surge el
Estado como institucin pblica suprema dotada de personalidad. Si varias
comunidades nacionales de ese modo ya se han organizado jurdicamente en
Estados y deciden todas ellas unirse para formar una sola entidad estatal, la
federal, por conducto de sus rganos o asambleas representativas, cada comunidad, individual o aisladamente considerada, deja de ser soberana, ya que por
virtud de la decisin autodeterminativa tomada en conjunto por todas ellas, la
soberana pasa a radicar en su totalidad nacional o popular, o sea, en la unidad
que cada una forma con el concurso de las dems. Por ello, dentro del Estado
federal no puede admitirse que el "pueblo" o poblacin de cada Estado
federado conserve su soberana, pues sta corresponde a la nacin toda. En
consecuencia, si la base de la tesis de Calhoun y Seydel consiste en una
621
Estimamos interesante transcribir la parte de dicha declaracin secesionista que

arrastr al pueblo norteamericano a su sangrienta guerra civil, y en cuya declaracin
se aducen los fundamentos histrico-jurdicos para apoyarla. "Habiendo resuelto el
Estado de la Carolina del Sur ocupar un puesto separadamente entre las dems
naciones, cree de su deber declarar a los dems Estados de Amrica y a todas las
potencias del mundo, qu razones le han obligado a tomar esta determinacin.
"En el ao 1765, la Gran Bretaa trat de hacer leyes para gobernar a las trece
colonias americanas, y habiendo dado esto lugar por la cuestin de derechos, termin
por fin aquella el 4 de julio de 1776, declarndose por las colonias, que eran y por
derecho deban ser, Estados independientes, y que como tales estaban autorizadas
para declarar la guerra, celebrar la paz, contraer alianzas, mantener el comercio y
hacer, en fin, todo aquello a que estn autorizados los Estados independientes.
Tambin se declar de una manera solemne que cuando una forma de gobierno no
llena los fines para que se estableci, tiene el pueblo el derecho de alterarla o
suprimirla para instituir otra, y por esto mismo, en la conviccin de que el Gobierno de
la Gran Bretaa no satisfaca al pas, declarndose las colonias libres de toda alianza
con Inglaterra, considerando disuelta su unin con aquella potencia. Reconocida la
Declaracin de la independencia, cada uno de los trece Estados entr separadamente
en el ejercicio de su soberana; adopt una Constitucin y nombr funcionarios para
administrar el Gobierno en los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial. Para
entender a la comn defensa acordaron unir sus armas y sus consejos, y en 1778
formarn una liga conocida con el nombre de Artculos de la Confederacin, por la cual
convinieron en confiar la administracin de las relaciones extranjeras en un agente
comn, al que se llam Congreso de los Estados Unidos, declarndose
terminantemente que cada Estado debera conservar su soberana, libertad e
independencia, y todos los poderes y derec hos delegados en el Congreso de los
Estados Unidos" (J. A. Spencer. "Historia de los Estados Unidos", tomo III, pp. 218 y
219).
551
"soberana" del pueblo particular de cada Estado federado o de este mismo, y
si esa soberana no existe dentro del Estado federal, malamente puede ser
ejercitada por alguna de sus entidades componentes.
Por otra parte, tampoco la idea del pacto federativo, como acto creador del
Estado federal, puede fundar la validez de la tesis secesionista. Si bien es
cierto que en su concertacin intervienen libre y soberanamente los Estados
miembros y que stos tienen la potestad de abstenerse de ingresar a la
Federacin, tambin es verdad que una vez celebrado, es decir, una vez
expedida y ratificada la constitucin que lo expresa, no slo ya no tienen el
derecho de separacin, sino que, inclusive, asumen la obligacin de adaptar
sus constituciones particulares a la federal. Por ende, la secesin implicara el
quebrantamiento o la violacin del pacto constitucional federal, que tiene
fuerza obligatoria, en su carcter de ley suprema, para todas las entidades
federadas, sin que ninguna de ellas pueda eludir ni mucho menos infringir sus
mandamientos. El principio pacta sunt seruenda, con referencia al Derecho
Constitucional, debe necesariamente respetarse, ya que la Constitucin que
establece el Estado federal, bajo su aspecto convencional no puede quedar al
arbitrio de los Estados que en ella decidieron federarse. Suponer lo contrario
equivaldra a desconocer otro principio, el de la supremaca del ordenamiento
constitucional de la Federacin, pues bastara que un Estado expidiese una
declaracin "reasumiendo su soberana", para que tal ordenamiento queda e
siempre al arbitrio de l en cuanto a su obligatoriedad.
Estas mismas consideraciones, en esencia, las formula Carl Schmitt al aseverar: "La Federacin da lugar a un nuevo status de cada miembro; el ingreso en
una Federacin significa siempre, para el miembro que ingresa, una reforma de
su Constitucin. Incluso en el caso de que ninguna prescripcin legal-constitucional sea reformada en su texto, se reforma de manera esencial -lo que es
mucho ms importante- la Constitucin en sentido positivo, es decir, el
contenido concreto de las decisiones polticas fundamentales sobre el total
modo de existencia del Estado. El pacto federal es, por eso, un convenio de
singular especie. Es un pacto libre, en cuanto que depende de la voluntad de
los miembros al entrar en la Federacin; libre pues, por lo que se refiere al acto
de concertarlo. Pero no es un pacto libre en el sentido de que pueda ser libremente denunciado, de que regule tan slo relaciones parciales mensurales. Antes bien, un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federacin, queda inordinado en un sistema poltico total. El pacto federal es un pacto interestatal de
status." Agrega tan distinguido autor que: "El pacto federal tiene por finalidad
una ordenacin permanente, no una simple regulacin pasajera. Esto se
deduce del concepto de status, porque una simple regulacin pasajera con
rescisibilidad y medida no puede dar lugar a un status. Toda Federacin es, por
552
ello, 'eterna', es decir, concertada para la eternidad." 622 En trminos parecidos,

la Suprema Corte de los Estados Unidos ha denegado el derecho de secesin a
los Estados, argumentando que "en ningn momento estuvieron fuera de los
Estados Unidos" y que "su designio de separarse de la Unin no destruye su
identidad como Estados ni los libera de la fuerza obligatoria de la Constitucin
de los Estados Unidos sus derechos emanados de la Constitucin quedan
suspendidos, no destruidos;
pero sus deberes y obligaciones constitucionales permanecen los mismos".623

A pesar de que jurdicamente es insostenible la secesin de los Estados federados, su separacin de la entidad federal es posible como mero fenmeno
de hecho, que puede desembocar, inclusive, en la lucha armada. Este
fenmeno, que entraa la desmembracin parcial del Estado federal, implica
evidentemente la alteracin violenta del orden constitucional que lo organiza,
provocando, por ende, un conflicto que se suscita entre las fuerzas ideolgicas,
polticas, culturales o econmicas que propugnan la secesin y el poder pblico
federal que pretende neutralizarlas o reprimirlas para evitarla. Es evidente Que
ese conflicto fctico, Que en el fondo es una contienda, slo puede
solucionarse por medios coactivos al servicio del derecho constitucional
violado. Ahora bien, si los intentos separatistas fracasan, la pretendida
secesin se concepta generalmente como un delito, debiendo ser
sancionados personalmente sus autores intelectuales v materiales, segn lo
disponga la Constitucin y la legislacin federal.624 Por lo contrario, si el
movimiento secesionista triunfa, el Estado que lo haya provocado se convierte
en entidad libre e independiente desligada de la Federacin, asumiendo
plenamente lo que sude llamarse "su soberana" en su rgimen interior y en las
relaciones internacionales.
El fenmeno fctico separatista, no obstante que en s mismo es formalmente
antijurdico e implica, segn las ideas de Kelsen, el hecho condicionante para la
aplicacin coactiva del derecho violado, no deja de justificarse conforme a la
teora de la soberana nacional, segn la cual se explican diversos
desmembramientos estatales que registran la historia poltica. En efecto, si la
poblacin total de un Estado federal o unitario se integra con diversas comunidades nacionales distintas, asentadas en porciones territoriales diferentes
pertenecientes al espacio estatal, cada una de ellas, en un momento dado,
puede decidir autodeterminarse para darse su propia organizacin jurdica
fundamental, rompiendo el orden de derecho dentro del cual ha vivido, pero no
quiere seguir existiendo. Tal decisin, empero, queda sujeta, por lo que atae a
su actualizacin o ejecucin, a circunstancias de hecho que determinan el
conflicto de que hemos hablado, pudiendo legitimarse, no obstante, desde el
punto de vista sociolgico, pues como sostiene Octavo A. Hernndez: "Si ... el
622
623
624
Teora de la Constitucin, pp. 422 Y 423.

La Constitucin de los Estados Unidos. Editorial Kraft. Tomo I, p. 326.
As sucede en Mxico conforme al artculo 136 constitucional que ya comentamos.
553
motivo real que permite fundar la permanencia y hasta la eternidad del Estado
federal es la homogeneidad sociolgica de sus componentes, tendremos que
convenir en que cuando esa homogeneidad desaparezca o que se quebrante
ms all de cierto grado, habr llegado la oportunidad de que el Estado federal
se desintegre por la segregacin de la entidad o de las entidades afectadas por
una nueva composicin social. Tal sucedera en el momento en que en un
Estado privara una nueva cultura. En presencia de las nuevas condiciones
culturales, la segregacin de determinada parte del Estado federal
dara en principio nacimiento no slo al derecho de separacin, sino, tal vez, al

deber de llevarlo a cabo."625
En todo Estado federal han existido o son susceptibles de existir intentos
separatistas de las entidades federativas a pretexto de "reasumir su
soberana". Mxico no ha quedado exceptuado de esta situacin. Baste
recordar, al efecto, la separacin de Tejas y de Yucatn y cuya causa o
subterfugio consisti en la sustitucin del rgimen federal por el centralista
operada en las Siete Leyes Constitucionales de 1836. La segregacin tejana,
que era econmica, sociolgica, tnica y polticamente previsible, por no decir
fatal o necesaria, se incub lenta pero firme y perseverantemente con
antelacin a dicho acto sustitutivo, el cual no fue sino la ocasin formal para
que se produjera en vas de hecho y como un reto violento a la Repblica
mexicana. El llamado "pueblo" de Tejas, formado en su mayora por grupos de
colonos anglo-sajones a quienes desde las postrimeras de la poca virreinal se
les autoriz para residir en el vasto y entonces lejano territorio de esa
provincia, proclam su independencia en una declaracin 626 de 7 de noviembre
625
Conferencia pronunciada el 5 de julio de 1968 en el Teatro de la Repblica de la

ciudad de Quertaro a invitacin de la Universidad Autnoma del Estado.
626
Tal declaracin est concebida en los siguientes trminos: "Por cuanto el general
Antonio Lpez de Santa Anna y otros caudillos militares han demolido a fuerza de
armas las instituciones federales de Mxico, y disuelto el pacto social que exista entre
Tejas y los dems miembros de la Confederacin mexicana, por tanto el pueblo justo
de Tejas, haciendo uso de sus derechos naturales, declara solemnemente: 1. Que ha
tomado las armas en defensa de sus derechos y libertades, amenazadas por las
usurpaciones de dspotas militares y en defensa de los principios republicanos de la
Constitucin federal de Mxico. 2. Que Tejas no est ligado moral o civilmente ya por el
pacto de unin: estimulado, no obstante, por la generosidad y simpata comunes a un
pueblo libre, ofrece su apoyo y auxilios a aquellos de los miembros de la Confederacin
mexicana que tomen las armas contra el despotismo militar. 3. Que no reconoce que
las actuales autoridades de la nominal Repblica mexicana tengan derecho de gobernar dentro de los lmites de Tejas. 4. Que no cesar de hacer la guerra contra dichas
554
de 1835, a cuya redaccin no fue ajeno don Lorenzo de Zavala.627

La secesin de Yucatn se produjo en febrero de 1840 mediante una revuelta
encabezada por Santiago Imn, quien en Valladolid, segunda poblacin
de la pennsula, proclam la Federacin. "Este movimiento fue secundado en

Mrida por la guarnicin, declarndose que Yucatn sera independiente de
Mxico en tanto que la Repblica no volviese al sistema federal."628 Esta
separacin condicional, que distingue claramente la actitud yucateca de la de
los tejanos, releva a los peninsulares del "antimexicanismo" que
calumniosamente suele imputrseles, mxime que, segn es bien sabido,
fueron ellos, representados por don Manuel Crescencio Rejn, quienes con ms
ahnco propugnaron la implantacin del federalismo en el Congreso
Constituyente de 1823-24. La condicin de referencia fue, incluso, establecida
por la misma legislatura de Yucatn, punto sobre el cual don Carlos A.
Echnove Trujillo dice: "El congreso local, al declarar que Yucatn
permanecera separado del gobierno central hasta que se restableciese el
rgimen federal de la Repblica, haba agregado que, mientras tanto, su
legislatura reasuma sus facultades de Congreso general y su gobernador las
de Presidente de la Repblica. Restableci, a la vez, solemnemente la
Constitucin general de 1824 y la local de 1825."629 Debemos agregar que,
obviamente, el Tribunal Superior yucateco se erigi en "Suprema Corte".630 Por
autoridades, mientras sus tropas estn dentro de los lmites de Tejas. 5. Que se cree
con derecho durante la desorganizacin del sistema federal y el reinado del
despotismo, para separarse de la unin, para establecer un gobierno independiente, o
adoptar las medidas que juzgue mejor calculadas para proteger sus derechos y
libertades; pero continuar fiel al gobierno mexicano, mientras que esta nacin sea
regida por la Constitucin y Leyes, que fueron formadas por el gobierno de la
asociacin poltica. 6. Que Tejas es responsable por los gastos que hagan los ejrcitos
que ahora tiene en campaa. 7. Que Tejas compromete su fe pblica al pago de las
deudas que contraigan sus agentes. 8. Que remunerar en donaciones de tierras a
todos los que voluntariamente presten servicios en su presente lucha y los recibir
como ciudadanos. Hacemos solemnemente estas declaraciones naturales al mundo, y
llamamos a Dios por testigo de su verdad y sinceridad invocando la destruccin y el
deshonor sobre nuestras cabezas, si DOS hicisemos reos de duplicidad. R. T. Archer,
presidente." Este documento se encuentra reproducido en el tomo IV, pp. 361 y 362,
de la obra "Mxico a Travs de los Siglos".
627
El historiador Enrique Olavarra y Ferrari, aludiendo a la participacin de Zavala en
la cuestin tejana, cita las palabras de don Justo Sierra, quien a este respecto afirma:
"Hallbase don Lorenzo de Zavala en el Estado de Tejas en 1835, cuando los colonos,
fundndose en la ruptura del pacto federal, se alzaron contra el gobierno existente.
Zavala era propietario de tierras en aquel Estado, y as por esto como por cooperar al
restablecimiento de la Constitucin de 1824, se decidi abiertamente por los tejanos ...
" (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 361.)
628
Alfonso Toro. Historia de Mxico, p. 254.
629
La Vida Pasional e Inquieta de Crescencio Rejn, p. 232.
630
El acta respectiva asienta: "En la ciudad de Mrida a 18 de mayo de 1841, reunidos
en la Sala de Audiencia los seores magistrados de los tribunales superiores,
Presidente don Jos Antonio ZorrilIa, don Jos Canabal, don Jos Felipe Estrada y Fiscal
don Fernando Cabero, se dio lectura al captulo tercero de la Ley Reglamentaria de
555
ltimo, cabe recordar que antes de que se cumpliese la condicin a la que

Yucatn sujet su reincorporacin al Estado mexicano, su retomo se efectu
bajo la vigencia del centralismo el 15 de diciembre de 1843, volviendo a ser
nominalmente "departamento", aunque jurdica y polticamente reasumi su
condicin de entidad federativa atendiendo a la autonoma tan dilatada que le
fue reconocida por el gobierno del centro.631
C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico
Contrariamente a las afirmaciones un tanto obcecadas de los enemigos que el
federalismo ha tenido en el decurso de nuestra historia, en el sentido de que su
implantacin fue no slo artificial o ficticia, sino efecto de una extralgica
imitacin del sistema poltico-constitucional norteamericano,632 lo cierto es
que la idea federalista nace en la breve etapa histrica de nuestro pas comprendida entre 1812 y la Constitucin de 1824, en que expresa y claramente
se proclama. Desde luego, debe advertirse que la gestacin del rgimen federal en Mxico no tradujo el desarrollo espontneo y natural que tuvo en los
Estados Unidos de Norteamrica. All su establecimiento obedeci a un proceso centrpeto definido, esto es, de la diversidad a la unidad, de la preexistencia de entidades jurdico-polticas soberanas e independientes entre s, a la
formacin de un nuevo Estado total con personalidad, poder y autoridades
propias, distintas y separadas de las de los Estados miembros. En el vecino
pas del Norte, los Estados que constituyeron la Federacin no slo gozaban,
desde que eran colonias, de una especie de autarqua o autonoma gubernativa
en las tres funciones estatales (self-government), sino que, al emanciparse de
la metrpoli, surgieron a la vida poltica como entidades independientes de ella
y entre s. La preexistencia de verdaderos "Estados libres y soberanos", como
Administracin de Justicia de 31 de marzo del presente ao y en seguida se declar
instalada en conformidad a l la Suprema Corte de Justicia.
631
Sobre este tpico don Alfonso Toro escribe: "Los comisionados yucatecos llegaron a
Mxico el 18 de julio de 1843, y despus de varias entrevistas se rompieron las
negociaciones por parte del gobierno, por considerar que lo que reclamaban los
peninsulares era en realidad la independencia; pero el 15 de diciembre de 1843, se
arregl por fin la reincorporacin de Yucatn, a quien Santa Anna se vio obligado a
conceder una verdadera autonoma, pues aunque la pennsula reconoca al gobierno
centralista se le conceda libertad absoluta para el arreglo de su rgimen interior,
exencin del servicio militar, conservacin de sus fuerzas locales, el que el gobierno
mexicano no enviara tropas a la pennsula, ni se sacaran de ella para otro
departamento, y que los productos de las aduanas, correos y papel sellado se
invirtieran en Yucatn, con otros privilegios mercantiles que les daban a aquellos
convenios el carcter de un tratado celebrado entre dos potencias soberanas" (Historia
de Mxico, p. 356).
632
Entre otros, Tocqueuille as lo considera al expresarse de la manera siguiente: "Los
habitantes de Mxico, queriendo establecer el sistema federal, tornaron como modelo
y copiaron casi enteramente la Constitucin federal de los anglo-americanos, sus
vecinos. Pero al transportar a ellos la letra de la ley, no pudieron transportar al mismo
tiempo el espritu que la vivifica. Se les ha visto, pues, embarazarse sin cesar entre los
rodajes de su doble gobierno. La soberana de los Estados y de la Unin, saliendo del
crculo que la Constitucin haba trazado, se interferan cotidianamente. Actualmente
(1848) an, Mxico se arrastra sin cesar de la anarqua al despotismo militar y del
despotismo militar a la anarqua" (La Democracia en Amrica. Tomo I, p. 269).
556
primera etapa del proceso natural de la formacin federativa, y previo

concierto deliberadamente acordado entre ellos, dio origen a una Confederacin, dentro de cuyo sistema conservaron su autonoma interior y su independencia externa, sin crear una nueva entidad. El rgimen confederal que
precedi a la federacin norteamericana no estableci, en efecto, un Estado
superior con poder y autoridades diferentes de las de las entidades confederadas, sino que se contrajo a instituir una asamblea, compuesta por sus
representantes, que slo tena facultades consultivas y sin que sus decisiones
ostentaran ningn carcter compulsorio. Los dbiles lazos que dentro del
rgimen confederal acercaban, ms que unan, a los Estados federados y el
designio de stos para fortalecerse ante peligros y amenazas comunes que
pudiesen provenir del exterior, fueron las causas primordiales de que se
pensara en crear una federacin, acto que se realiz en la Constitucin
norteamericana de 1787, discutida y aprobada en la famosa Convencin de
Filadelfia y ratificada posteriormente por las legislaturas de los Estados.
En Mxico, aunque la consagracin jurdica de la idea o tendencia federalista
no se encauz por los senderos naturales de la formacin federativa, no por
ello debe considerrsele extraa a la evolucin poltica de nuestro pas ni
efecto de un simple deseo de emulacin. No puede aceptarse la asercin de
que el establecimiento del sistema federal haya significado "la desunin de lo
que antes estaba unido", que es la expresin que acostumbraban emplear los
partidarios del centralismo, entre ellos, destacadamente, fray Servando Teresa
de Mier, el inquieto patriota, quien, al discutirse el proyecto del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, argument: "La prosperidad de esta repblica
vecina (los Estados Unidos) ha sido, y est siendo, el disparador de nuestras
Amricas, porque no se ha ponderado bastante la inmensa distancia que
media entre ellos y nosotros. Ellos eran ya Estados separados e independientes

unos de otros, y se federaron para unirse contra la opresin de la Inglaterra;
federamos nosotros estando unidos es dividimos y atraernos los males que
ellos procuran remediar con esa federacin".633
A partir de 1810, y concretamente desde la proclamacin de la independencia
nacional, la trayectoria poltica y jurdica de lo que despus sera la Repblica
Mexicana se bifurca. La insurgencia, carente en sus orgenes de planes y
programas ideolgicos definidos, fue elaborando paulatinamente su ideario que
plasm en importantes documentos pblicos, que no slo significaron la
633
Citado por Jess Reyes Heroles, El Liberalismo Mexicano. Tomo I, p. 403
557
expresin de meros propsitos, sino la estructuracin potencial en que deba

organizarse a nuestra patria una vez consumada su emancipacin. Por su
parte, dentro del rgimen virreinal, y coetneamente a esa pretendida
estructuracin, se registran trascendentales acontecimientos polticos, en cuya
sucesin, como veremos en seguida, se descubre la gnesis del federalismo.
En estas condiciones, desde 1810 hasta 1821, en que culmina el movimiento
insurgente mediante la consumacin de nuestra independencia, la vida pblica
del pas trat de impulsarse por dos corrientes simultneas aunque
irreconciliables en aspectos fundamentales: la derivada del ideario insurgente
y la proveniente de las innovaciones polticas ya introducidas en Espaa y que
se consagraron en la Constitucin de Cdiz de 1812. Ahora bien, en esas dos
corrientes, y principalmente en la segunda, se reconoce y afirma una institucin poltica, como fue la diputacin provincial, que puede conceptuarse como
el germen del federalismo en Mxico.
Irrecusables documentos pblicos prueban la anterior asercin. As, en los
llamados Elementos constitucionales de Ignacio Lpez Rayn (1811), se
pretenda que el Supremo Congreso Nacional Americano, titular del ejercicio de
la soberana popular, se compusiera de "cinco vocales nombrados por las
representaciones de las provincias" (Art. 7) y que estas representaciones
estuviesen a su vez a cargo de individuos designados "por los ayuntamientos
respectivos" (Art. 23).
En la Constitucin de.Apatzingn de 22 de octubre de 1814 se reconoci el
derecho de las provincias para elegir los diputados que debieran integrar el
"Supremo Congreso" (Arts. 60, 61 y 62), habindose dispuesto en su artculo
234 que la representacin nacional sera convocada por el "Supremo Gobierno"
luego que estuviesen completamente libres de enemigos las provincias
siguientes: Mxico, Puebla, Tlaxcala, Veracruz, Oaxaca, Tecpan, Michoacn,
Quertaro, Guadalajara, Guanajuato, San Luis Potos, Zacatecas y Durango.
Fcilmente se comprende que en el pensamiento de ilustres insurgentes como
Morelos, Rayn y Cos, entre otros, anidaba la idea no slo de reconocer la
existencia de las provincias que posteriormente se convertiran en Estados de
la Federacin mexicana, sino de concederles su participacin en el Gobierno
nacional a travs del nombramiento de representantes en el Supremo Congreso.
No obstante, para la evolucin de la idea federalista, que se consagra institucionalmente en la forma estatal adoptada por la Constitucin de 1824, son de mayor
importancia el Cdigo Poltico espaol de 1812 y los acontecimientos que de l se
derivaron dentro de la misma Nueva Espaa, durante la poca en que la insurgencia ya
haba estallado y se desenvolva. En efecto, la Constitucin de Cdiz contiene un
558
captulo que se intitula "Del Gobierno poltico de las provincias y de las diputaciones
provinciales". Su artculo 335 se refera a las facultades de dichas diputaciones,
enuncindolas en la forma siguiente:
"Primero: Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las
contribuciones que hubieren cabido a la provincia.
"Segundo: Velar sobre la buena inversin de los fondos pblicos de los pueblos, y
examinar sus cuentas, para que con su visto bueno recaiga la aprobacin superior,
cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos.
"Tercero: Cuidar de que se establezcan ayuntamientos donde corresponda los haya
conforme a lo prevenido en el artculo 310.
"Cuarto: Si se ofrecieren obras nuevas de utilidad comn de la provincia o la reparacin
de las antiguas, proponer al Gobierno los arbitrios que crea ms convenientes para su
ejecucin, a fin de obtener el correspondiente permiso de las Cortes.
"En ultramar, si la urgencia de las obras pblicas no permitiese esperar la resolucin de
las Cortes, podr la diputacin, con expreso asenso del jefe de la provincia, usar desde
luego de los arbitrios, dando inmediatamente cuenta al Gobierno para la aprobacin de
las Cortes. Para la recaudacin de los arbitrios, la diputacin, bajo su responsabilidad,
nombrar depositario, y las cuentas de la inversin, examinadas por la diputacin, se
remitirn al Gobierno para que las haga reconocer y glosar, y finalmente, las pase a las
Cortes para su aprobacin.
"Quinto: Promover la educacin de la juventud conforme a los planes aprobados; y
fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a los inventores de
nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos.
"Sexto: Dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administracin de las
rentas pblicas.
"Sptimo: Formar el censo y la estadstica de las provincias.
"Octavo: Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia llenen su
respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen conducentes para la
reforma de los abusos que observaren.
"Noveno: Dar parte a las Cortes de las infracciones de la Constitucin que se noten en
la provincia.
"Dcimo: Las diputaciones de las provincias de ultramar velarn sobre la economa,
orden y progresos de las misiones para la conversin de los indios infieles, cuyos
encargados les darn razn de sus operaciones en este ramo, para que se eviten los
abusos; todo lo que las diputaciones pondrn en noticia del Gobierno."
El reconocimiento, no exento de oposicin, de las diputaciones provinciales en

la Constitucin de 1812, obedeci a los perseverantes y enrgicos esfuerzos
desplegados por los diputados de Nueva Espaa que concurrieron a las Cortes
constituyentes de Cdiz, encabezados por Miguel Ramos Arizpe, quien en noviembre de 1811 dirigi un extenso memorial al Congreso Espaol, descri-

biendo prolijamente
econmicas
las
condiciones
559
geogrficas,
histricas,
polticas
de las provincias de la citada Colonia, llamadas "internas de Oriente", para

proponer la solucin adecuada a sus variados problemas.
La rbita de atribuciones que la Constitucin de 1812 demarcaba en favor de
las diputaciones provinciales se plasm en un importante documento denominado Instruccin para los Ayuntamientos Constitucionales, Juntas Provinciales y Jefes Polticos Superiores, expedido por las Cortes en junio de 1813.
"Subsecuentes decretos de las Cortes -afirma Nettie Lee Benson- aumentaron
todava ms las facultades generales de la diputacin provincial, a cuyo
cuidado qued la distribucin de los terrenos baldos dentro de sus respectivas
jurisdicciones; adems se la autoriz para intervenir en ciertos asuntos
judiciales. Las audiencias fueron privadas de todo conocimiento en asuntos
gubernativos o econmicos dentro de sus provincias; y en cuanto a los
pendientes, recibieron instrucciones de pasarlos a las diputaciones
provinciales, para que stas los examinasen y determinasen si caan dentro de
la jurisdiccin de las diputaciones, jefes polticos y ayuntamientos, segn sus
respectivas facultades. La audiencia, de acuerdo con la diputacin provincial
respectiva, estaba autorizada para la formacin del arancel de los derechos
que percibiran tanto los dependientes del tribunal como los jueces de partido,
alcaldes, escribanos y dems funcionarios subalternos de los juzgados de su
territorio, debiendo remitirlo a la regencia o Gobierno central. Asimismo, la
audiencia, de acuerdo con la diputacin, fue encargada de hacer la distribucin
provisional de partidos en sus respectivas provincias, para que en cada una de
ellas hubiere un juez letrado de Primera Instancia, conforme al artculo 273 de
la Constitucin, y de proponer el nmero de subalternos de que debiera
componerse cada juzgado de Primera Instancia.
"En el nuevo sistema de gobierno que implantaba la Constitucin de 1812, no
haba virrey. El jefe poltico era el nico funcionario ejecutivo de la jurisdiccin
en que la diputacin provincial tena autoridad, y sean directamente
responsable ante las Cortes de Espaa. El jefe poltico en la ciudad de Mxico,
que de hecho reemplaz al virrey, careca de jurisdiccin sobre los jefes polticos de Guadalajara, Mrida, San Luis Potos, Monterrey o Durango. Cada provincia gozaba de una independencia completa con respecto a las dems."634
Las diputaciones provinciales eran cuerpos colegiados que tenan como
funciones primordiales las inherentes al gobierno interior de las provincias. Su
integracin era de origen democrtico indirecto y sus miembros componentes
deberan ser nativos o vecinos de la provincia respectiva. De esta manera, las
provincias gozaron de una especie de autarqua a travs de sus diputaciones,
de tal manera que stas concurran en el Gobierno nacional, mismo que no se
deposit en rganos centralizados, y cuyo mbito competencial estaba constituido por las facultades que a favor de ellas no se haban consignado expresamente. Es importante subrayar esta ltima circunstancia, ya que en el sis634
La Diputacin Provincial el Federalismo Mexicano, pp. 19 Y 20.
560
tema de distribucin de competencias entre las diputaciones provinciales y el

Gobierno central se atisba uno de los principios cardinales que caracterizan al
rgimen federativo.
El territorio vastsimo de la Nueva Espaa estaba dividido en reinos y gobernaciones y stas, a su vez, se subdividan en provincias. As, el llamado
"Reino de Mxico" comprenda las de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Antequera
(Oaxaca) y Michoacn; el de "Nueva Galicia", las de Jalisco, Zacatecas y
Colima; la "Gobernacin" de Nueva Vizcaya abarcaba las provincias de Guadiana (Durango) y Chihuahua; la de Yucatn, la provincia de este mismo
nombre y las de Tabasco y Campeche. Adems, sin subdivisiones provinciales
exista el Nuevo Reino de Len y las provincias de Nuevo Santander o Tamaulipas, Tejas o Nueva Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa, Nayarit
o Nuevo Reino de Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo Mxico.
En 1786, por Real Ordenanza de Intendentes, las provincias se agruparon en
intendencias. Estas, al declararse la independencia de nuestro pas, eran doce,
comprendiendo las siguientes provincias: la de Mxico, Puebla, Veracruz,
Mrida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de
Guanajuato, San Luis Potos, Guadalajara, Zacatecas, Durango, Sonora y Sinaloa. Adems, existan dos provincias internas: la de Oriente, que abarcaba los
gobiernos del Nuevo Reino de Len, Colonia del Nuevo Santander, provincia de
Coahuila y provincia de Tejas; y la de Occidente, con los gobiernos de Nueva
Vizcaya y la provincia de Nuevo Mxico. Por ltimo, Tlaxcala, Vieja California y
Nueva California dependan directamente del virrey.
Esta era, grosso modo, la divisin territorial y poltica de la Nueva Espaa en
1810. De esta guisa, por virtud de la Constitucin de 1812, a cada provincia se
reconoci el derecho de formar su diputacin, misma que estaba investida con
las facultades anteriormente sealadas. Por consiguiente, en ese Cdigo
Poltico se estableci un sistema de gobierno nacional al que concurran las distintas provincias a travs de sus respectivas diputaciones, consignndose de
esta manera una especie de autonoma gubernativa en su favor y que poco
tiempo despus iban a defender apasionadamente, frente a las tendencias
centralizadas del poder, hasta propugnar el sistema federal en los comienzos
del Mxico independiente. .
"As pues, el origen del federalismo en Mxico -segn juicio muy certero de
Nettie Lee Benson- se puede remontar a la forma de gobierno establecida por
la Constitucin de 1812 para Espaa y sus colonias. Provey de un Gobierno
representativo y de independencia poltica a cada provincia. Cre las diputaciones provinciales, de las que seis se adjudicaron a Mxico. Y es muy posible que
Ramos Arizpe, uno de los diputados liberales americanos ms sagaces, que
nunca perda la oportunidad de sostener los derechos de las Amricas
-particularmente los de las Provincias Internas de Oriente-, propusiera y
abogara por esta! diputaciones provinciales como base del sistema que hubo
561
de incorporarse en la Constitucin mexicana de 1824. Considerado

generalmente como el padre del federalismo en Mxico, Ramos bien puede
reclamar tambin la paternidad de la diputacin provincial.635
Es interesante observar que apreciaciones similares fueron formuladas en 1924
por uno de nuestros juristas, ya desaparecidos, Fernando Gonzlez Roa,
en un discurso que pronunci con motivo del homenaje que en ese ao se

rindi a la Constitucin de 1824 en su primer centenario. Dado lo valioso de
tales apreciaciones, creemos pertinente transcribirlas: "Nosotros creemos que
el federalismo fue consecuencia de nuestra organizacin poltica. El sistema
federal no fue creado de un golpe en la Amrica Espaola, sino que fue
heredado de nuestros padres, como lo demuestra el doctor Matienzo.
Efectivamente, 105 espaoles han constituido en la historia, y constituyen
hasta la fecha, un grupo de diversos Estados extremadamente celosos de la
autonoma. Haciendo contraste con otros pueblos de Europa, el elemento
germnico de Espaa -observa Biendermann- conserv su independencia
comunal y provincial. Cuando el descubrimiento de Amrica, las diversas
naciones que formaban Espaa haban !legado apenas a formar bajo un mismo
trono una nacin completa. Era natural que estas tendencias idealistas se
trajeran al Nuevo Mundo y, por lo tanto, hubiera cierta direccin en el sentido
de establecer gobiernos locales. Por otra parte, la dificultad de la comunicacin
y la diferencia de climas y de condiciones de vida tenan que acentuar
forzosamente una tendencia general a la autonoma.
"La divisin en provincias vino a sancionar este estado de cosas y el nombramiento de corregidores, alcaldes mayores, intendentes y oidores de las audiencias, hecho las ms de las veces directamente por el monarca, vino a dar
cierta libertad de accin a los funcionarios provinciales, que no poda menos de
tener ms tarde consecuencias en la creacin del rgimen federal."
La Constitucin espaola de Cdiz, promulgada el 19 de marzo de 1812, se jur
en la Nueva Espaa el 30 de septiembre del mismo ao. A pesar de que
jurdicamente estuvo en vigor, el virrey Venegas suspendi su observancia y al
ao siguiente, 1813, reanud su imperio el virrey Calleja. A partir de entonces,
se inician la eleccin e instalacin de las diputaciones provinciales, habiendo
quedado constituidas con arreglo a la referida Constitucin y a los Decretos de
Cortes, expedidos al efecto, las correspondientes a las provincias de Yucatn,
Nueva Galicia, Monterrey y Mxico, entre otras.
El movimiento para la integracin de las diputaciones provinciales se paraliz
con motivo del Decreto d Fernando VII, fechado el 4 de mayo de 1814, en que
635
O p. cit., p. 21
562
este monarca desconoci la Constitucin de 1812 y restaur el absolutismo en

Espaa y sus colonias; y no fue sino hasta marzo de 1820 cuando a causa del
levantamiento de Rafael de Riego,. se reimplant la vigencia de dicho Cdigo,
lo que dio origen a que las diputaciones provinciales ya establecidas reiniciaran
sus funciones constitucionales y a que las provincias que no contaban con
estos cuerpos gubernativos procedieran a su formacin, misma que no estuvo
exenta de tropiezos.
Como se deduce de lo brevemente expuesto, el federalismo en nuestro pas se
incub bajo la vigencia de la Constitucin espaola de 1812 a travs de las
diputaciones provinciales que fueron su factor gentico.636 Es curioso observar,
por otro lado, que las tendencias polticas de la insurgencia, en su ltima etapa
al menos, no se dirigieron hacia la implantacin de dicho sistema o forma de

Estado. Esta circunstancia se advierte en los documentos y sucesos polticos
que se expidieron y desarrollaron inmediatamente antes de la consumacin de
nuestra independencia el 27 de septiembre de 1821 y con anterioridad al Acta
Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824. Durante este
breve periodo, las diputaciones provinciales, apoyndose constantemente en la
Carta de Cdiz, lucharon de manera tenaz, y muchas veces violenta, para que
el Gobierno nacional, de tendencias centralizadoras, reconociese su existencia
y autonoma, propugnando que nuestro pas, roto el vnculo de dependencia
que lo una con Espaa, adoptase el sistema federal. Es ms, a la sazn, las
mencionadas diputaciones comenzaron a erigirse, en algunos casos, en
"legislaturas" y a convertir a sus respectivas provincias en "Estados libres y
soberanos".
Una somera relacin de los acontecimientos que se registraron durante la
etapa comprendida entre la proclamacin del Plan de Iguala y la expedicin del
Acta referida corroboran tales asertos.
El mencionado Plan, de 24 de febrero de 1821, abrigaba la tendencia manifiesta a desconocer la Constitucin de 1812. Su autor, Agustn de Iturbide,
fue, como se sabe, el comisionado por los grupos espaoles privilegiados que,
encabezaba el virrey Apodaca para pacificar el pas y para que se estableciese
un Gobierno de tipo monrquico que no tuviese las restricciones impuestas en
dicha Constitucin. Los congregados en las famosas Juntas de la Profesa, aunque deseaban la independencia, pretendan la restauracin del absolutismo en
la Nueva Espaa bajo la corona del mismo Fernando VII, a quien se supuso
presionado para jurar en marzo de 1820 la Carta Poltica de Cdiz. No es
aventurado sostener, por tanto, que la idea emancipadora que se concibi en
dichas juntas y el plan para su realizacin partieron de los espaoles absolutistas, enemigos de la Constitucin de 1812, y precisamente por este carcter,
636
As lo sostiene tambin Octavio A. Hernndez al afirmar que "Lo cierto es que, de

hecho, y pese a que no estuvieron jurdicamente constituidos, los Estados en germen
existan con anterioridad (al Acta Constitutiva de enero de 1824) por virtud de las
disposiciones de la Constitucin gaditana que permiti su aparicin, y aun cuando se
les denominara provincias" (Conferencia citada en la nota 586).
563
opositores a todas sus instituciones, entre ellas, a las diputaciones provinciales.

Iturbide, con miras polticas futuristas y explotando en favor de sus personales
ambiciones de poder la comisin pacificadora que le haban encomendado los
congregados de la Profesa y la fuerza militar que stos pusieron bajo' su
mando, interpret a su modo las instrucciones recibidas, expidiendo el famoso
Plan de Iguala.
Este documento, segn afirmamos, aunque no consigna una declaracin
expresa contra la Constitucin de 1812, en sus principios fundamentales la
repudia, al prever la instalacin de las Cortes "que lo hicieren efectivo" trabajando, "luego que se reunieren, la Constitucin del Imperio Mexicano": No se
alude para nada en dicho Plan a las diputaciones provinciales y ni siquiera a las
provincias de la Nueva Espaa. La referencia constante a conceptos propios de
una monarqua o de un imperio, y la declaracin categrica de que Fernando
VII (repulsar de la Carta de Cdiz) y en su caso los de su dinasta o de otro
reinante sern los emperadores" (Art. 49), aunadas a la mencionada omisin,
hacen suponer que la tendencia poltica del Plan de Iguala en lo que a la firma
estatal respecta, era la implantacin de un rgimen monrquico centralizado,
diferente del instituido en el Cdigo de 1812.
La proscripcin de las diputaciones provinciales se reafirma en los Tratados de

Crdoba de 1821. Conforme a ellos, el Gobierno provisional se deposit en una
junta "compuesta de los primeros hombres del Imperio, por sus virtudes, por
sus destinos, por sus fortunas, representacin y concepto, de aquellos que
estn designados por la opinin general, cuyo nmero sea bastante considerado para que la reunin de luces asegure el acierto en sus determinaciones,
que sern emanaciones de la autoridad y facultades que les conceden los
artculos siguientes" (Art. 6Q). A ese organismo, llamado Junta Provisional
Gubernativa, los Tratados otorgaron facultades amplsimas para determinar la
manera como debera procederse a la eleccin de diputados a Cortes, as como
a la convocacin respectiva. Ello revela, obviamente, la marcada propensin a
desconocer los derechos que la Constitucin de 1812 haba acordado en favor
de las provincias para designar sus diputaciones y para concurrir en el Gobierno legislativo nacional, amn de que, por ende, suprima la autonoma
provincial que se deriv de la mencionada Carta y de que comenzaba a disfrutarse bajo su rgimen en la Nueva Espaa antes de la consumacin de nuestra
independencia.
Un hecho histrico muy elocuente testimonia la tendencia del Plan de Iguala y
de los Tratados de Crdoba, antagnica a las diputaciones provinciales y, en
consecuencia, al federalismo que incipientemente se dibujaba en ellas. Cierto
licenciado Zozaya, amigo de Iturbide, propuso que la eleccin de los miembros
de la Junta fuese hecha por tales diputaciones con el objeto de que en esta
564
forma se respetase la voluntad de las provincias. Sin embargo, Iturbide,

desoyendo tan prudente recomendacin, que tenda precisamente a evitar la
oposicin al efmero Gobierno del jefe del Ejrcito Trigarante, de manera
impoltica hizo las designaciones correspondientes en favor de personas
sujetas a l incondicionalmente.
Consumada la independencia nacional con la entrada del Ejrcito de las Tres
Garantas a la antigua capital de la Nueva Espaa el 27 de septiembre de
1821, se proclam al da siguiente el Acta de Independencia del Imperio Mexicano. Segn afirmamos, el Gobierno de Mxico, a raz de estos
acontecimientos, qued confiado a la Junta Provisional que hemos citado,
organismo que fungi como asamblea legislativa. El poder administrativo se
deposit en una Regencia compuesta por cinco miembros, entre los cuales
figuraban Iturbide y el propio Juan O'Donoj, quien, en su carcter de capitn
general enviado por Espaa, reconoci en los Tratados de Crdoba la
independencia nacional.
Al conocerse el Acta de Independencia del Imperio Mexicano, varias provincias
se adhirieron al movimiento libertador, previa declaracin de su propia
emancipacin. Entre ellas, Chiapas, en octubre de 1821, manifest que era su
voluntad agregarse al Imperio Mexicano, separndose de la antigua Capitana
General de Guatemala. "La Junta Gubernativa, a quien se comunicaron tan
plausibles noticias, las acogi con regocijo, aceptando desde luego la adhesin
de las provincias de aquel reino (el Imperio Mexicano), libre y espontneamente ofrecida; se las declar formalmente incorporadas al Imperio y se
acord que, en la convocatoria a Cortes, se hiciese mencin de ellas, a fin de
que nombrasen los diputados que les correspondiese, comprendindose por
entonces todos los dems pueblos que haban manifestado su resolucin de
unirse a Mxico, aun cuando antes hubiesen dependido de otras provincias del
mismo reino de Guatemala." 637
La finalidad primordial para la que fue instituida la Junta Provisional Gubernativa consisti en la convocacin a un Congreso Constituyente. Se lanz la
convocatoria segn las prescripciones de la Constitucin espaola de 1812 y el
Congreso deba quedar instalado el 24 de febrero de 1822. Los diputados que
lo integraron se dividieron en tres grupos, de acuerdo con las corrientes ideolgicas que a la sazn existan, a saber: la que sostena el Plan de Iguala y los
Tratados de Crdoba; la que propugnaba el desconocimiento de estos documentos polticos para proclamar emperador a Iturbide; y la que, acogiendo el
ideario de la insurgencia, pretenda establecer un rgimen republicano y
democrtico.
637
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo IV, p. 201
565
Bien es sabido que don Agustn, contando con el apoyo militar, urdi una
maniobra parlamentaria para que el Congreso, coaccionado por la soldadesca,
lo exaltara a un trono imperial ficticio y sin ningn arraigo en nuestra vida
poltica; y as, el 19 de mayo de 1822, fue proclamado Iturbide "emperador de
Mxico".
Bien pronto se vieron en franco desacuerdo el Congreso e Iturbide, suscitndose entre ellos una enconada hostilidad. Con la seguridad que el "emperador" abrigaba, en el sentido de seguir siendo en el nimo del pueblo el hroe
que a la cabeza del Ejrcito Trigarante consum la independencia nacional y
que contaba, en su concepto, con el respaldo militar, disolvi el Congreso el 31
de octubre de 1822, designando en su lugar a una Junta Instituyente", que
aprob el 18 de diciembre del propio ao el Reglamento provisional poltico del
Imperio Mexicano.
Este ordenamiento era el antecedente inmediato de la pretendida organizacin
constitucional del Imperio, que Iturbide deseaba fervientemente para
consolidar, conforme a derecho, su situacin y la de sus psteros en el ejercicio
del poder. El Reglamento citado aboli la Constitucin de Cdiz, que an segua
invocndose en las gestas parlamentarias como documento bsico rector de la
vida poltica del pas. Al declarar sin vigencia ni aplicacin el Cdigo
Constitucional de 1812, que haba asignado a las provincias una especie de autonoma a travs de sus diputaciones, las tendencias federalistas, que en stas
tuvieron su gnesis, se vieron seriamente obstruidas. Bien es cierto que el
mencionado Reglamento declar subsistentes las diputaciones provinciales
"con las atribuciones que tenan" (Art. 87), pero esta declaracin se antoja una
engaifa si se atiende a que estaban supeditadas al "jefe poltico" residente er
cada capital de provincia y cuyo nombramiento provena directamente del emperador, debiendo tratar dicho "jefe poltico" todo asunto concerniente al
gobierno poltico provisional con el Ministro del Interior (Arts. 44 y 47).
La creacin de la Junta Nacional Instituyente y el Reglamento Provisiona del
Imperio Mexicano fueron las causas determinantes de la sublevacin di Santa
Anna en Veracruz, que desconoci a Iturbide como emperador y pro clam la
Repblica. Las tropas que se destacaron para sofocar ese levanta miento, a su
vez, expidieron el llamado Plan de Casa Mata", en el que propugnaron
la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, quien no tuvo otra

.disyuntiva que acceder a esta coactiva peticin en marzo de 1823. Siendo
insostenible la situacin poltica de Iturbide, pues por un lado tena en su contra al Congreso y, por otro, a los pronunciados en el Plan de Casa Mata, don
Agustn se vio constreido a abdicar el 19 del citado mes y ao. "El Congreso
consider el 8 de abril que no haba lugar a discutir la abdicacin por haber
sido nula la coronacin, y declar igualmente nula la sucesin hereditaria e
ilegales los actos realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de
la misma fecha, declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el
566
Plan de Iguala, el Tratado de Crdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822,

quedando la nacin en absoluta libertad para constituirse como le
acomodase."638
El Plan de Casa Mata dio la oportunidad para que se desarrollara el germen
federalista. Al conocerse su proclamacin, varias provincias, entre ellas
Oaxaca, Puebla, Nueva Galicia, Guanajuato, Quertaro, Zacatecas, San Luis
Potos, Michoacn y Yucatn, se adhirieron a l a travs de sus respectivas diputaciones, no sin que stas deliberaran ampliamente acerca de la
conveniencia de su adopcin. Esta circunstancia revela la conciencia que
tenan las provincias sobre su propia autonoma, que es el supuesto poltico e
ideolgico de todo rgimen federal. Pero es ms, puede afirmarse que las
provincias estuvieron en la posibilidad de erigirse en Estados independientes
de no haber aceptado voluntariamente el consabido Plan, cuya finalidad
esencial, o sea la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, las vinculaba
en una nacin unitaria, pero no central. As apareci en nuestra historia un
fenmeno inherente al federalismo, consistente en la autonoma consciente de
las partes para seguir formando el todo, conservando su personalidad poltica
dentro de ste.
"Con la adopcin del Plan de Casa Mata -sostiene Nettie Lee Benson-, en
menos de seis semanas, por parte de casi todas las circunscripciones territoriales principales, Mxico qued dividido en provincias o Estados independientes.
Al tiempo que cada una de ellas prestaba su adhesin al Plan, asuma el
dominio absoluto sobre sus asuntos provinciales y se declaraba as mismo
independiente del an existente Gobierno de Iturbide', agregando que "las
provincias haban tomado por completo el cuidado de su administracin dentro
de sus propias fronteras" y que "el jefe poltico se haba convertido en el
ejecutivo provincial y la diputacin provincial o alguna junta haba asumido las
funciones legislativas ... "639
Mientras en el Congreso, ya reinstalado, se discuta si deba tener el carcter
de convocante a nuevas elecciones para diputados o de constituyente que
diera forma jurdica y poltica al pas, algunas provincias, entre ellas la de
Guadalajara, se pronunciaron por el sistema federal, proclamando su plena
autonoma en lo que a su rgimen interior se refera. Desde entonces, la
provincia de Guadalajara adopt el nombre de "Estado Libre de Jalisco" en un
plan gubernativo provisional de 16 de junio de 1823.
Dada la importancia de este Plan en lo que al establecimiento del rgimen

federal concierne, transcribiremos sus disposiciones:
638
639
Felipe Tena Ramrez: Leyes Fundamentales de Mxico, p. 122.

La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano, p. 121.
567
'1) La provincia, conocida hasta entonces como la de Guadalajara, ser

llamada en adelante el Estado Libre de Jalisco;
"2) Al presente, su territorio est formado por los veintiocho distritos que
formaban la intendencia: Guadalajara, Acaponeta, Autln, Auhacatln, La
Barca, Colima, Cuquo, Compostela, ColotIn, junto con el de Nayarit y el
Corregimiento de Bolaos, Etzatln, Hostotipaquillo, Lagos, Mascota, Real de
San Sebastin, San Bias, Santa Mara del Oro, Sayula, Sentispac, Tomatln,
Tala, Tepatitln, Tepic, Tlajomu1co, Tequila, Tonatln, Tuzcacuesco, Zapotln
el Grande y Zapopan;
"3) El Estado de Jalisco es libre, independiente y soberano, dentro de s mismo,
y no reconocer relacin con los otros Estados distinta de la hermandad y
confederacin;
"4) Su religin es y seguir siendo la catlica apostlica romana sin tolerancia
de ninguna otra;
"5) Su Gobierno ser popular y representativo;
"6) Por tanto, el Estado tiene el derecho de adoptar su propia Constitucin y de
preparar, junto con los dems Estados, las relaciones generales entre todos
ellos;
''1) Todos los habitantes del Estado tienen el derecho de votar en las elecciones para representantes que constituirn el Congreso Constituyente provincial;
"8) Todos los habitantes del Estado gozarn de los derechos inalienables de
libertad, seguridad, igualdad y propiedad, y el Estado est obligado a garantizarlos;
"9) A su vez, los habitantes del Estado estn obligados a respetar y obedecer a
las autoridades establecidas, y a contribuir al bienestar del Estado en la poca
y forma en que ste ordene;
"10) Los tres Poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- nunca podrn coincidir
en la misma persona, ni dos Poderes podrn estar combinados;
.. "11) Mientras no se establezca el Congreso provincial constituyente, el Poder
Legislativo estar depositado en la diputacin provincial;
"12) Sus funciones se restringirn a la preparacin de la convocatoria de un
Congreso provincial constituyente y a dictar aquellos reglamentos provinciales
que pueda requerir la observancia de las leyes vigentes;
"13) El Poder Ejecutivo del Estado residir en el jefe poltico actuante, quien en
lo futuro se llamar Gobernador del Estado de Jalisco;
568
"14) El Poder Ejecutivo conservar el orden interno y externo en el Estado y

tendr el mando del ejrcito;
"15) Al Poder Ejecutivo, de acuerdo con la diputacin provincial, corresponde el
nombramiento de los empleados del Estado de que se habla en el artculo 7 de
la orden oficial de 5 de junio, la cual ser observada en todas sus partes;
"16) El Poder Judicial en el Estado ser ejercido por las autoridades actualmente establecidas y la audiencia ser la corte de ms alta apelacin;
"17) Los ayuntamientos y otros cuerpos y autoridades, tanto civiles como
militares y eclesisticos, continuarn en el ejercicio de las funciones que le
estn delegadas;
"18) El Estado ser gobernado por la Constitucin espaola y las leyes existentes, en todo lo que no se contradiga con el presente Plan;
19) Se comunicar este Plan de Gobierno provisional a todas las autoridades y

corporaciones del Estado para que se proceda a su circulacin y observancia;
"20) Cualquier dignatario o persona de cualquier rango que se niegue a
observar este Plan, antes de tres das contados desde su expedicin, deber
solicitar su pasaporte para dejar el Estado en el tiempo que el Gobierno
seale."
La actitud asumida por la antigua provincia de Guadalajara declarndose
"Estado Libre de Jalisco", y preconizando la instalacin de su Congreso local
constituyente, fue emulada por algunas otras provincias antes de que se expidiese el "Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana", el 31 de enero de 1824.
Dichas provincias, autodeclaradas "Estados", fueron Oaxaca, Yucatn, Jalisco,
Zacatecas, Quertaro y Mxico, de tal manera que su personalidad poltica
preexista a la mencionada Acta. Por ende, no puede sostenerse que el sistema
federal en nuestro pas haya sido creado artificialmente, ni que los Estados de
la Federacin mexicana no hubiesen surgido de las antiguas entidades
provinciales con anterioridad a su implantacin. El federalismo y las ideas en
que se apoy encuentran su origen, segn advertimos, en las facultades que la
Constitucin espaola de 1812 adscribi a las diputaciones provinciales; su
gestacin, durante el periodo en que este importante documento se fue gradualmente aplicando en la Nueva Espaa; su definicin poltica en la turbulenta
etapa inicial de nuestra vida independiente, y su consagracin definitiva en el
Acta de 31 de enero de 1824.
Es verdad, como tambin dijimos, que la evolucin del federalismo en Mxico y
569
en los Estados Unidos adopt cauces diferentes; pero de ello no se puede

inferir, segn algunos pretenden, que el rgimen federal en nuestro pas
obedeci a una ficcin poltico-jurdica, fruto de la imitacin servil y extralgica
del sistema norteamericano. En los Estados Unidos, las antiguas colonias
convertidas en entidades libres y soberanas acordaron, primero la formacin
de una unin confederal, y despus, el establecimiento de una Federacin; en
Mxico, la misma metrpoli se encarg de destacar la importancia de las viejas
provincias, reconocindoles una especie de autogobierno ejercitable a travs
de sus respectivas diputaciones, plantando as las races del rgimen federal.
Por ello, nos es dable sostener que el federalismo en nuestro pas se incub en
las ideas polticas que alimentaron las Cortes de Cdiz en 1811- 12; se
pretendi frustrar en el Plan de Iguala y dems documentos que de l se
derivaron, y se reinvidic en el Acta Constitutiva de la Federacin mexicana,
antecedente inmediato de la Constitucin de 1824, misma que no fue sino la
obligada consecuencia de las luchas que empearon las provincias para
reconquistar y mantener su autonoma.
Las ideas polticas que casi unnimemente se abrigaron en pro de la adopcin
del rgimen federal y los acontecimientos que las tradujeron en la realidad, al
proclamarse vanas provincias como "Estados libres y soberanos", marcaron un
derrotero invariable al Congreso General que, reunido el 5 de noviembre de
1823, deba organizar a Mxico. La expedicin del Acta Federativa era un fenmeno que fcilmente poda vaticinarse. Como asevera Jess Reyes Heroles,
"En ningn punto, el Congreso fue tan obligado a obedecer como en la adopcin del sistema federal y esto en un momento en que todava el centralismo
no era definicin de antiliberalismo. En ningn tema, la voluntad general se

exterioriza tanto como en el que la Repblica fuese federal. Las tendencias
eran tales que, no digamos el pronunciamiento centralista del Congreso, una
mayor dilacin en la resolucin federalista habra desatado fuerzas centrfugas
imprevisibles. Es cmodo ver estas fuerzas como simples grupos polticos locales sin races y guiados por el puro aspirantismo, como entonces se deca; pero
en el fondo, esto es disimular y ocultar el problema. Las manifestaciones federalistas eran emanacin, y slo as se explica su reciedumbre, de fuerzas reales
no carentes de profundidad.640 Sin embargo, no falt quien, como el diputado
por Veracruz Jos Mara Becerra, se pronunciara en contra de la Federacin. Es
interesante hacer alusin a su pensamiento, porque, podra decirse, los
conceptos antifederalistas que lo informan implicaron las bases de sustentacin de las ideas centralistas que posteriormente cristalizaron en las
Constituciones de 1836 y 1843.
Dada la extensin del voto particular que al respecto formul Becerra, y
aunque presenta muchos ngulos importantes de carcter doctrinario para
abogar por la no adopcin del sistema federal, slo nos concretaremos a
640
Op. cit., p. 358.
570
transcribir las ideas centrales que contiene: "Cuatro son las proposiciones que
se encierran en el principio referido [el que estableca que era la voluntad
general de la nacin constituirse en Repblica federadal: l. Que hay voluntad
general en la nacin para constituirse en Repblica Federal; 11. Que la manera
en que esta voluntad est manifestada es la suficiente para conocerla sin
equvoco; III. Que hay precisin de seguirla y conformarse con ella, y la IV, y
ltima: Que la ley es la expresin de la voluntad general, que es el principio
corriente. Todas estas proposiciones son absolutamente falsas o cuando menos
muy dudosas, para que se pueda levantar sobre ellas un edificio slido,
teniendo una verdad eterna sobre que construirlo, que es la de que en materia
de gobierno todo debe dirigirse al mayor bien y felicidad de la nacin.
Entremos al examen de estas proposiciones y antes de ello suplico a vuestra
soberana, que aunque tenga por paradojas mis asertos, use la indulgencia
conmigo de presentarme benigno su atencin.
"Hay voluntad general en la nacin para constituirse en Repblica Federal. y
qu esto es cierto? Estamos todos en ello convenidos? No hay centralistas,
iturbidistas, borbonistas? No se ha dicho por uno de los rganos del Gobierno
que haba tenido ste que luchar con cien partidos? Para conocer mejor la falsedad de esta proposicin, ser bien que la comparemos con las seales que
para venir en conocimiento de la voluntad general nos dej el mismo
Rousseau, que fue el primero que habl de ella y dio el nombre de ley a su
expresin. Dice pues, en el captulo 39 del libro II del Contrato social, que se
lograr el enunciado de la voluntad general, cuando el pueblo, suficientemente
informado, delibere, cuando" los ciudadanos no tengan entre s ninguna
comunicacin, cuando cada uno opine por s mismo y cuando no haya ninguna
sociedad parcial en el Estado. Dice ms: que cuando hay diversos partidos no
hay voluntad general, que slo lo ser la de cada uno, con respecto a sus
miembros, quedando particular con relacin al Estado; aadiendo que aun
cuando algn partido supere los dems, no hay por eso voluntad general,
porque el voto que prevalece este caso no es ms que un voto particular.
Permtame vuestra soberana que
refiera sus mismas palabras para mayor claridad: "Si cuando el pueblo, suficientemente informado, delibera y no tienen los ciudadanos entre s alguna
comunicacin, del gran nmero de pequeas diferencias resultar siempre la
voluntad general, y la deliberacin ser siempre buena; mas cuando se forman
facciones y juntas parciales a expensas de la grande, la voluntad de cada una de
esas asociaciones viene a ser general por relacin a los miembros, y particular con
respecto al Estado: no se puede decir entonces que hay tantos votantes como
hombres, sino tantos cuantas asociaciones: las diferencias vienen a ser menos
numerosas y dan un resultado menos general. En fin, cuando una de estas juntas
es tan grande que supera todas las otras, entonces no hay por resultado una suma
de pequeas diferencias, sino una diferencia nica, ni hay tampoco la voluntad
571
general, porque el voto que prevalece no es ms que un voto particular.'

"Para lograr el enunciado de la voluntad general, es menester que no haya
sociedad parcial en el Estado y que cada ciudadano opine por s...
"Parece que basta la simple lectura de este prrafo para convencerse de que en la
que se llama voluntad general de nuestra nacin para constituirse en Repblica
federal, no se encuentran las seales que deban clasificarla de esa suerte, y que
por lo mismo es enteramente falsa su existencia...
"La repblica federal, seor, en la manera que se propone en el proyecto, con
Estados libres, soberanos e independientes, es un edificio que amenaza ru-> nas y
que no promete ninguna felicidad a la nacin. No es una mquina sencilla y de una
sola rueda, que nada tiene en qu tropezar, ni que le impida seguir su movimiento:
es una mquina complicada y que se compone de otras tantas ruedas cuantos son
los Congresos provinciales, de las que bastar que se pare una o tome direccin
contraria para estorbar su movimiento y aun causar su destruccin...
"Con la federacin se crearn rivalidades y se aumentarn las que estn creadas.
Algunos Estados quedaran resentidos y nuestros enemigos atizaran los celos y
procuraran fomentar la divisin... Ni se nos arguya con el ejemplar de los Estados
Unidos, porque adems de que son notorias sus disensiones domsticas y de que
sus progresos no dependen de su federacin sino de otras sabias leyes que tienen
cabida en los gobiernos centrales y aun en las monarquas, se hallaban
ciertamente en circunstancias muy diversas. Estaban reconocidos por todas las
naciones europeas que ocupadas con sus continuas luchas no ha habido un lugar
ni se ha ofrecido un motivo porque vinieran a las manos Con alguna potencia de su
mismo rango, pero que fuera central; porque a habrseles ofrecido hubieran sido
sin duda vencidos, por la razn de ser ms dbiles a causa de su federacin, como
lo es una vara respecto de lo que era antes de dividirse, aun cuando se hayan
reunido sus pedazos..."641
No tan "antifederalista" se mostr fray Servando Teresa de Mier a pesar de su
clebre expresin de que el rgimen federal significara "desunir lo que ha estado
unido". Abog, en efecto, por una "federacin moderada y razonable", que
conviniera "a nuestra poca ilustracin y a las circunstancias de una guerra inminente, que debe hallarnos muy unidos". Al referirse a ciertos "grados" de
federalismo, nuestro prcer contina razonando: "Yo siempre he opinado por un
medio entre la confederacin laxa de los Estados Unidos, cuyos defectos han
patentizado muchos escritores y que all mismo tiene muchos antagonistas, pues
el pueblo est dividido entre federalistas y demcratas un medio, digo, entre la
federacin laxa de los Estados Unidos y la concentracin peligrosa de Colombia

y del Per: un medio, en que dejando a las provincias las facultades muy precisas para proveer a las necesidades de su interior, y promover su prosperidad,
no se destruya a la unidad, ahora ms que nunca indispensable, para hacernos
641
Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Torno I1, pp. 14, 15, 20 y 21.
572
respetables y temibles a la santa alianza, ni se enerve la accin del gobierno,

que ahora ms que nunca debe ser enrgica, para hacer obrar simultnea y
prontamente todas las fuerzas y recursos de la nacin Medio tutissimus ibis.
Este es mi voto y mi testamento poltico."642
El Acta Constitutiva643 erigi a las provincias de que se compona la Nueva
Espaa en "Estados independientes, libre y soberanos", al adoptar el rgimen
republicano, representativo, popular y federal (Arts. 1, 5 Y 6). Lo atributos de
independencia, libertad y soberana se adscribieron en favor de las entidades
federativas en lo que exclusivamente se refera a su "administracin y gobierno interior", habindose consignado la posibilidad de que en la Constitucin
se aumentase el nmero de ellas "segn se conociere ser ms conforme a la
felicidad de los pueblos" (Art. 8). An expedirse dicha Acta, la Federacin
mexicana qued integrada con los siguientes Estados: Guanajuato; Interno de
Occidente, compuesto por las provincias de Sonora y Sinaloa; Interno de Oriente, compuesto por las provincias de Coahuila, Nuevo Len y Tejas: Interno del
Norte, compuesto por las provincias de Chihuahua, Durango y Nuevo Mxico; el
de Mxico; el d Michoacn; el de Oaxaca; el de Puebla de los Angeles; el de
Quertaro; el de San Luis Potos; el de Nuevo Santander, llamado de
Tamaulipas; el de Tabasco; el de Tlaxcala; el de Veracruz; el de Jalisco; el de
Yucatn; y el de Zacatecas, teniendo las Californias el carcter de territorios
federales.
A las entidades federativas se las vincul con el Gobierno nacional en cuanto
que se les dio la facultad de nombrar dos senadores cada una de ellas, "segn
prescribiese la Constitucin" (Art. 12).
Adoptado el rgimen federal en el Acta Constitutiva, la Ley Fundamental de 4
de octubre de 1824 no tuvo sino que sancionarlo. En su exposicin de motivos,
este documento asentaba que "la Repblica federada ha sido y debi ser el
fruto de sus discusiones Vas del Congreso Constituyente]. Solamente la tirana
calculada de los mandarines espaoles poda hacer gobernar tan inmenso
territorio por unas mismas leyes, a pesar de la diferencia enorme de climas de
temperamentos y de su consiguiente influencia. Qu relaciones de conveniencia y uniformidad puede haber entre el tostado suelo de Veracruz, y las
heladas montaas de Nuevo Mxico? Cmo pueden regir a los habitantes de
la California y la Sonora las mismas instituciones que a los de Yucatn y
Tamaulipas?
642
Citado por Reyes Heroles. El Liberalismo Mexicano. Tomo 1, p. 407. El discurso en

que el doctor Mier expuso sus ideas antifederalistas se reproduce en las pginas 280 a
294 de la obra "Acta Constitutiva de la Federacin", publicada por el Gobierno de la
Repblica en el ao de 1974 para conmemorar el sesquicentenario de la implantacin
del federalismo en Mxico.
643
Como acertadamente lo sostiene Jess Reyes Heroles, quien influy notablemente
en la redaccin y contenido de este documento y, por ende, en la implantacin del
rgimen federal en Mxico, fue don Prisciliano Snchez a travs de su estudioproclama que nomin "El Pacto Federal del Anhuac", de 26 de julio de 1823. Cfr. "El
Liberalismo Mexicano". TOMO I, pp. 383 a 390. Dicho Pacto se encuentra transcrito en
el volumen segundo de la importante obra intitulada "La Repblica Federal Mexicana.
Gestacin " Nacimiento", publicada por el Gobierno de Mxico en 1974
573
La inocencia y candor de las poblaciones interiores, qu necesidad tienen de

tantas leyes criminales sobre delitos e intrigas que no han conocido? Los
tamaulipas y coahuileos reducirn sus Cdigos a cien artculos, mientras los
mexicanos y jaliscienses se nivelarn a los pueblos grandes que se han
avanzado en la carrera del orden social. He aqu las ventajas del sistema de
federacin. Darse cada pueblo s mismo leyes anlogas a sus costumbres,
localidad y dems circunstancias: dedicarse sin trabas a la creacin y mejora
de todos los ramos de prosperidad; dar a su industria todo el impulso de que
sea susceptible, sin las dificultades que opona el sistema colonial, u otro
cualquier Gobierno, que hallndose a enormes distancias perdiera de vista los
intereses de los gobernados: proveer a sus necesidades en proporcin a sus
adelantos; poner a la cabeza de su administracin sujetos que, amantes del
pas, tengan al mismo tiempo los conocimientos suficientes para desempearla
con acierto j crear los tribunales necesarios para el pronto castigo de los
delincuentes, y la proteccin de la propiedad y seguridad de sus habitantes;
terminar sus asuntos domsticos sin salir de los lmites de su Estado; en una
palabra, entrar en el pleno goce de los derechos de hombres libres" .644
Al establecer la Constitucin de 24 como forma de gobierno la de Repblica
representativa popular y federal, compuesta por los Estados sealados en su
artculo 59, fij los principios cardinales sobre los que se organiza y opera el
rgimen federativo, como son los de participacin de las entidades federadas
en el Gobierno legislativo nacional y en la elaboracin de las reformas y
adiciones constitucionales; autonoma en lo que a su rbita interior incumbe; y
respeto a las prescripciones del Cdigo Fundamental. As, el Senado debera
integrarse con dos senadores de cada Estado (Art. 26); las Legislaturas locales
tenan la facultad de "hacer observaciones sobre inteligencia de los artculos de
la Constitucin y del Acta Constitutiva", debiendo slo tomarse en consideracin "precisamente en el ao de 1830" (Art. 166), observndose en este caso
el procedimiento previsto en los artculos 167 a 170, a cuyo tenor nos remitimos.
A pesar de que la Constitucin de 24 hizo inmodificable la "forma de gobierno",
es decir, de que pretendi asentar sobre bases inconmovibles el rgimen
federal por ella establecido (Art. 171), en 1836 se sustituy ste por el rgimen
central. El Congreso estaba absolutamente impedido para variar el sistema
federativo en atencin a la prohibicin terminante del artculo 171. La Constitucin slo era reformable o "adicionable" en lo que no ataese a la
"libertad e independencia de la nacin mexicana", a la religin catlica, apostlica y romana, a la libertad de imprenta, a la divisin de Poderes de la Federacin y de los Estados y a la forma de Gobierno Federal, como ya se dijo. Por
tanto, en sana lgica jurdica, nicamente una revolucin poda sustituir esta
forma por el rgimen central. Sin embargo, los acontecimientos polticos,
desarrollndose contra la Constitucin, operaron la mencionada sustitucin.
El Congreso, reunido en 1835, era un rgano constituido, mas no constituyente. Su integracin y sus poderes emanaban de la Carta de 1824. Con la
644
Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Tomo Il, p. 247.
574
concurrencia de las legislaturas de los Estados que, segn afirmamos, podan
"hacer observaciones" a este ordenamiento, poda enmendarla, sin alterar "la

forma de gobierno". Pese a ello y a la insalvable disposicin del artculo 1 71, el
Congreso se convirti, de rgano constituido, en asamblea constituyente; y
coaccionado por los grupos conservadores que ya comenzaban a tomar cuerpo
en la vida poltica de la nacin, expidi un documento en octubre de 1835 que
se conoce con el nombre de Bases para la nueva Constitucin, y posteriormente, en diciembre del propio ao, las Siete Leyes Constitucionales, llamadas comnmente Constitucin de 1836.
Como se ve, este Cdigo poltico es hijo espurio de un Congreso que, no
obstante haber emanado de la Constitucin de 1824, se erigi en
constituyente, violando con todo descaro el ordenamiento que le dio vida
jurdica. Aludiendo a esta usurpacin de funciones, F. Jorge Gaxiola sostiene
que "si el jefe del Ejecutivo rompa sus ttulos legtimos y se rebelaba, en el
fondo, contra su propia administracin, el Congreso no poda guardar una
actitud ponderada"; el mal ejemplo cundi y la asamblea legislativa declar
que en ella residan "por voluntad de la nacin todas las facultades
extraconstitucionales necesarias para hacer en la Constitucin de 1824
cuantas alteraciones crea convenientes, bien de la misma nacin, sin las trabas
y moratorias que ella prescribe". La asamblea tuvo el intil pudor de limitar sus
funciones, y despus de desconocer prcticamente la Constitucin de 1824,
que al margen de ella misma iba a reformar, quiso respetar uno solo de sus
preceptos, el 171, que prohiba terminantemente cualquiera enmienda sobre la
libertad e independencia del pas, su religin, forma de Gobierno, divisin de
Poderes, o que atacase la libertad de imprenta. Pero este proceder pareci
tmido y el Sexto Congreso consider preferible declararse por s y ante s en
verdadero constituyente, "con amplias facultades para variar la forma de
Gobierno y constituir a la nacin de nuevo".
"La asamblea destruy en esta forma el principio que sustentaba su propia
legalidad. Dio un original 'golpe de Estado parlamentario', que por lo dems fue
calificado, en aquel entonces, como 'la nica navecilla que por ahora puede
salvar a la nacin de un naufragio' (palabras del diputado Pacheco pronunciadas el 29 de abril de 1835) Y de aqu salieron las llamadas Siete Leyes, que
formaron la primera Constitucin centralista del pas y que, del ao de 1836 al
de 1841, haban de ser el estatuto fundamental de nuestra organizacin
poltica."
Ni en la Constitucin de 1836, ni en las "Bases" que la precedieron, se utiliz el
concepto de "Repblica central". El cambio de la "forma de Gobierno", que en
puridad jurdica equivali al cambio de la "forma de Estado", se deduce, dentro
de su articulado mismo y prescindiendo de las ideas que lo inspiraron, de la
575
supresin de la palabra "federal" y de la conversin de los "Estados libres,

soberanos e independientes" en "departamentos" (Arts. 3 y 8 de las Bases y 1
Q de la Ley Sexta de la Constitucin).
Se ocurre la pregunta de si la supresin del rgimen federal en los dos
documentos mencionados y la adopcin, no abiertamente declarada, del rgimen central, realmente implicaron una transformacin radical o sustancial en
la forma de Estado en nuestro pas. Comnmente se ha aducido que existe una
discriminacin tajante e irreconciliable entre ambos sistemas. Creemos que se
ha exagerado, de de un punto de vista estrictamente jurdico, el antagonismo
entre el federalismo y el centralismo. Puede afirmarse con validez
que uno y otro presentan, en nuestro derecho constitucional, diferencias de

grado ms que esenciales, pues haciendo abstraccin de la terminologa usual
que los exhibe como antinmicos y de las pasiones polticas que
respectivamente los determinaron, el centralismo fue un federalismo
restringido, tomando este concepto en la acepcin que debe corresponder a
nuestro rgimen estatal. Para corroborar estas apreciaciones, basta una
somera comparacin entre la situacin jurdico-poltica de los "Estados" y de
los "Departamentos" en las Constituciones de 1824 y de 1836. As, los Estados
gozaban de autonoma en lo que concerna a su rgimen interior, estando, sin
embargo, limitadas las funciones de sus autoridades por una serie de
principios, obligaciones y prohibiciones establecidos en el ordenamiento
federal. El Poder Judicial local estaba sujeto a ciertas reglas que ni las
Constituciones ni las leyes estatales podan transgredir (Arts. 145 a 156); el
Poder Administrativo, que ejercan dentro de los Estados los gobernadores, se
confiaba a stos por un determinado tiempo, y se les consideraba como
personas fsicas (Art. 159); y por lo que atae al Poder Legislativo, los
Congresos locales deban acatar las disposiciones de la Constitucin Federal y
las leyes federales o, al menos, no contravenirlas, amn de que los
ordenamientos que expidieren deban respetar las prohibiciones y observar las
obligaciones consignadas en dicha Constitucin. Desde el punto de vista
poltico, los Estados tenan el derecho de elegir a su Gobernador y a los
diputados que compusiesen su Legislatura, as como de nombrar a sus jueces,
concurriendo en el Gobierno nacional a travs de dos senadores que eran
designados por cada uno de ellos.
Por su parte, a los departamentos se les reconoci en la Constitucin de 1836
clara autonoma en aspectos muy importantes. Podan elegir un diputado,
cuando su poblacin no llegase a ochenta mil habitantes (Art. 2 de la Ley
Tercera); las juntas departamentales, elegibles popularmente por cada
departamento, tenan la facultad de iniciar leyes ante la Cmara de Diputados
que junto con la de Senadores integraba el Congreso General de la Nacin (Art.
26, frac. In, de la Tercera Ley). En la composicin de los tribunales
departamentales, los departamentos gozaban del derecho de proponer ante la
Corte Suprema de Justicia los individuos que deban formarlos (Art. 12, frac.
576
XVII de la Quinta Ley); y aunque el gobernador de la entidad departamental

dependa del gobierno general y era nombrado por ste, la designacin respectiva deba necesariamente recaer en la persona que estuviere incluida en
una terna elaborada por las juntas mencionadas (Arts. 4 y 5 de la Sexta Ley).
Adems de las potestades anteriores, que revelan que el gobierno nacional en
cierta manera se comparta con las entidades llamadas "departamentos", la
autonoma de stos se hizo radicar en sus juntas, mismas que estaban investidas con facultades gubernativas en lo que tocaba a su rgimen interno. As, el
artculo 14 de la Sexta Ley prescriba que a las juntas departamentales incumba "iniciar leyes relativas a impuestos, educacin pblica, industria, comercio,
administracin municipal y variaciones constitucionales, conforme al artculo
26 de la tercera ley constitucional", otorgando en sus restantes disposiciones
prolijas atribuciones en favor de las citadas juntas y cuyo conjunto formaba
una esfera amplia de autonoma.
Como se infiere de la anterior exposicin, con el rgimen implantado en la
Constitucin de 1836 los Estados cambiaron su denominacin y su autonoma

interna se restringi, pero estos fenmenos no autorizan a suponer una variacin radical en la forma estatal de nuestro pas. Mxico, dentro de las constituciones federales o centrales que ha tenido y en un terreno puramente
jurdico, jams estuvo organizado dentro de un sistema de gobierno
absolutamente centralizado. Con el nombre de Estados o "Departamentos", las
provincias integrantes de su territorio siempre gozaron de una especie de
autonoma y participaron en la funcin gubernativa nacional. De esta guisa, el
centralismo y el federalismo slo eran, fuera del derecho constitucional,
banderas polticas de los grupos antagnicos que se disputaban el poder, pues
el anlisis comparativo de las constituciones que unos y otros auspiciaron en el
decurso de nuestra historia, hecho con serenidad y sin prejuicios, nos
proporciona un dato tan interesante cuanto inobjetable: en ambos sistemas
alentaba el propsito o la tendencia de respetar la personalidad de las partes
en la organizacin del Estado y en el funcionamiento del todo estatal.
El cambio de la forma de Estado que se oper en virtud de la Constitucin
centralista de 1836 no puso fin al padecimiento endmico de nuestra vida pblica: los pronunciamientos, "cuartelazos" y levantamientos militares. Contra el
gobierno de Bustamante, emanado de dicha Constitucin, se suceden los famosos "planes", que no eran, en la mayora de los casos, sino la careta con que
se disfrazaban las ambiciones personalistas frente a un pueblo carente de opinin. La implantacin del rgimen central fue la causa, o al menos el pretexto,
para que Tejas exigiera su independencia. Por su parte, Yucatn, molesto
porque el centralismo lo degrad al convertirlo en un simple departamento,
opt por separarse de la Repblica Mexicana segn ya dijimos. Estos hechos,
577
que revelaban el peligro de un paulatino desmembramiento de nuestro pas,

provocaron la reaccin de los partidarios del federalismo para restaurar el
imperio de la Constitucin de 1824. Sera prolijo relatar los mltiples
levantamientos que bajo diversos "programas salvadores" se registraron en la
etapa ms catica de nuestra historia: la que comprende la vigencia de las
Siete Leyes Constitucionales. La Repblica presentaba el aspecto de un gran
teatro, en que el pueblo espectador, sin tomar realmente partido en favor de
ninguna de las facciones, presenciaba diferentes escenarios de mutacin constante (los cargos de presidente) en que los actores se sucedan unos a otros en
el paroxismo del poder (los diferentes pronunciados), ambicionado a la vez por
Santa Anna, Bustamante, Gmez Pedraza, Bravo, lvarez y otros muchos
"patriotas". El antiguo vencedor del espaol Barradas, tras una serie interminable de peripecias, escaramuzas y ardides, proclama el tristemente clebre
Plan de Tacubaya, en que apoyara posteriormente su descarada dictadura, declarando la cesacin de todos los poderes existentes en virtud de la Constitucin de 1836, exceptuando al judicial (al que despus manej a su antojo) ~
previniendo que se nombrara por el "jefe pe la Revolucin" una junta que
debiera designar "con entera libertad" a la persona que se hiciese cargo de
poder ejecutivo, entretanto un "congreso constituyente" organizara a la nacin.
El primer paso dado "libremente" por dicha junta fue la declaracin favor de
Santa Anna como Presidente de la Repblica, cargo que en esa ocasin ocup
por sexta vez.
El 10 de diciembre de 1841, Santa Anna lanz la convocatoria" prevista en el

Plan de Tacubaya para un congreso constituyente, el cual debera quedar
instalado el primero de junio de 1842. Del seno de este congreso se design a
una comisin compuesta por siete miembros encargada de elaborar un
proyecto constitucional. Dicha comisin, a su vez, se dividi en dos grupos,
habindose integrado el minoritario por Mariano Otero, Espinosa de los
Monteros y Muoz Ledo, quienes formularon un proyecto de naturaleza
federalista, a diferencia del que elabor la mayora, el cual tenda a reiterar el
rgimen central de la Constitucin de 1836. Sin embargo, el congreso
constituyente no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto expedido el
19 de diciembre de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente de la
Repblica merced a la "designacin" que en su favor hizo Santa Anna, se
nombr una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos distinguidos por su
ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para organizar a la
nacin.
El Proyecto de la Mayora de 1842 estuvo precedido por una serie de consideraciones de carcter poltico-jurdico que contienen la crtica acerba del rgimen federal. Quiz, desde el punto de vista terico, ninguna de las ideas
578
antifederalistas haya encontrado mejor sustento que en ellas. Los argumentos

que el diputado Becerra esgrimi en 1823 para declararse contrario a la
implantacin de dicho rgimen se robustecen con nuevas y ms incisivas
razones: "La palabra federacin, pronunciada en los Estados Unidos o en Suiza,
es neta, tiene una significacin inmensa envuelve un sistema poltico todo
entero y encuentra su eco en la choza que levant el primer aventurero de
cada Estado: aquella palabra est asociada con la de independencia; tras ella
viene la de soberana y cuando el americano recita el prembulo de su
Constitucin, va recorriendo en cada uno de sus diversos miembros su historia
poltica, los cambios de su sistema, los ensayos informes y sucesivos que hizo
de la federacin y encuentra al fin que aquel prembulo encierra todo su pacto,
porque en l se detallan los ramos a que nicamente se extiende el poder
central. l sabe que su pacto es convencional, que su Estado es soberano y que
cuando a l le plazca podr pedir la separacin, como ya ha comenzado a
verse en estos mismos das; l sabe, en fin, que la federacin es un pacto, en
su esencia de derecho de gentes y no una verdadera forma de gobierno; sta
es para l la repblica, que ve y encuentra en su Estado, y no permitira que el
poder central se la impusiera porque a su soberana toca determinarla.
"Aquella palabra no tiene para nosotros la misma magia, no est asociada a
recuerdo alguno de la misma naturaleza, y muy lejos de repetirnos un eco de
independencia y de soberana, nos trae a la memoria otro de esclavitud y
dependencia; con aquella palabra no podemos subir ms all de diez y nueve
aos, en que nuestro Congreso deca que las provincias pedan el rgimen
federal: la palabra provincias s tena un eco remoto y nos llevaba en idea
hasta los pies de Hernn Corts. Nuestra federaci6n ha comenzado, pues, en
sentido absolutamente inverso de como se hacen todas las del mundo y de
como se hizo la que tomamos por modelo: all las soberanas existan
realmente y aqu se creaban; all de muchos cuerpos endebles se haca un
todo fuerte, y aqu dividamos un todo demasiado compacto para formar
cuerpos robustos; all era y es la divisa. E pluribus unum y en nosotros fue la
inversa.
"A pesar de esto, nos apropiamos la palabra federacin, y con ella no logramos
otra cosa que subvertir su significado para darle otro, que es exactamente su
contradictoria; podramos entendernos? Podamos sobre todo, adelantar en

los estudios que hiciramos sobre la historia poltica de aquel pueblo, cuando
llevbamos subvertida la idea capital, que es la clave de todo su sistema
poltico? .. Indudablemente que no.
"La comprobacin de esta verdad se encuentra en ese mismo pacto de 1824,
que se cita como el tipo del federalismo, y que es una especie de escritura
jeroglfica de la palabra federacin, que nadie puede definir en Mxico; pues
bien, ese pacto destruye y subvierte desde sus primeras lneas el sentido
misterioso y el principio 'envuelto en aquella palabra. El acta constitutiva de la
579
federacin mexicana dice en su artculo 19 'La nacin mexicana se compone

de las provincias comprendidas, etc.' He aqu derrumbado el principio y
trastornado todo el sistema desde su primera oracin: la unidad se presenta
luego en la palabra nacin, y se ve luego a los representantes de ella que
separan. En la otra Amrica no hay nacin y sus habitantes an carecen de un
nombre gentilicio; all hablan los representantes de Estados libres y soberanos
que se ocupan de unir miembros separados; y como no tratan de establecer
una forma de gobierno, sino de darse un pacto de unin, del prembulo saltan
luego a organizar el poder legislativo general; nosotros al contrario seguimos
barrenando ms y ms lo que llamamos federacin, en todos y en cada uno de
los artculos sucesivos, pues establecemos luego una religin dominante e
intolerable, damos y quitamos soberana, y as de otra porcin de cosas que
incluyen una evidente germinacin de la unidad asentada. No poda ser ms
palpable el contraste que presentbamos con las instituciones de aquel pueblo,
que deca en el artculo 19 de sus reformas: 'El Congreso no har ley alguna
relativa a algn establecimiento de religin, o prohibiendo el libre ejercicio de
ella. Queda, pues, bien delineado el verdadero tipo del pacto de 24, que se
quiere llamar federativo por excelencia.'
"Las consideraciones histrico-polticas en que hasta aqu hemos entrado llevan el objeto de establecer la verdad en las siguientes proposiciones: l' Que la
Federacin supone necesariamente la existencia de Estados que, siendo
independientes y soberanos, se renen bajo un pacto comn. sin perder sus
atributos, para proveer a su inters general. 2'" Que bajo este principio, la
escala de las federaciones es inmensa, sin que dejen de ser tales, por lo ms o
menos estrecho de su constitucin federativa. 3' Que la federacin es,
propiamente hablando, un sistema poltico, pero no una forma de gobierno. 4'
Que la palabra federacin se subvierte y es impropia desde el momento en que
se aplica a un pacto social encaminado a relajar los resortes de unin. De estas
proposiciones concluimos que, siendo la palabra federal impropia en poltica y
en el idioma, aplicada a una forma de gobierno, no debamos admitirla como
adicin en el prembulo del proyecto, porque nuestra misin es la de dar
constitucin a una nacin y no a Estados independientes y soberanos.
"Nuestros desastres han acaecido en la poca ms brillante de la federacin,
cuando su constitucin permaneca intacta y lo que es principalmente al
intento de esta digresin, cuando los Estados eran ms fuertes y poderosos
que el mismo gobierno federal; sin embargo, cules fueron las tendencias
que entonces se manifestaban? .. las de romper la unin federal para formar
varias repblicas independientes. La convencin citada para Lagos en 1833,
que no ejerci influjo alguno poltico y que pas inapreciada; esta convencin,
aunque compuesta de unos cuantos comisionados, aunque convencida de que
ni sus mismos Estados le daban importancia, esta junta, repetimos, diverta sus
ocios en redactar una constitucin para formar una Repblica de los Estados
internos. Cuando el actual
seor Presidente fue hecho prisionero en 1833 por el general Arista y se supo
que se le propona la dictadura, los diputados se apresuraron luego a levantar
580
un acta secreta, por la cual se comprometan a formar cuatro repblicas

independientes de los diversos Estados de la federacin."645
Como hemos afirmado, el Congreso Constituyente que debi haber quedado
instalado el primero de junio de 1842 no pudo discutir los proyectos de los
grupos mayoritario y minoritario de la comisin que al efecto se form, en
virtud de que fue disuelto, nombrndose en su lugar a la ya mencionada "Junta
de Notables", misma que expidi las llamadas Bases de Organizacin Poltica
de la Repblica Mexicana. Este ordenamiento, cuya legitimidad fue notoria,
reiter el rgimen central implantado por la Constitucin de 1836.
Durante la vigencia de dichas "Bases" nuestro pas se vio obligado a declarar la
guerra a los Estados Unidos de Norteamrica. Esta declaracin signific la
oportunidad para el partido federalista de soliviantarse contra el gobierno
centralista.
As, el 4 de agosto de 1846, el general Mariano Salas formul un Plan en la
Ciudadela de Mxico, que desconoci el rgimen centralista y pugn por la
formacin de un nuevo congreso "compuesto de representantes nombrados
popularmente, segn las leyes electorales que sirvieron para el nombramiento
del de 1824". En dicho Plan se invit a Antonio Lpez de Santa Anna para que
se sumara al movimiento que implicaba, "Reconocindolo desde luego como
general en jefe de todas las fuerzas comprometidas y resueltas a combatir
porque la nacin recobre sus derechos y asegure su libertad y se gobierne por
s misma." Conforme a la convocatoria que dos das despus lanz el propio
Salas en su carcter de "jefe del ejrcito libertador republicano en ejercicio del
supremo poder ejecutivo", el Congreso a que aluda el Plan de la Ciudadela
debera quedar instalado el 6 de diciembre de 1846, en la inteligencia de que
mientras se expeda una nueva Constitucin, regira la federal de 1824
(Decreto de agosto 22 del mencionado ao). Uno de los primeros actos del
nuevo Congreso consisti en designar Presidente interino de la Repblica a
Santa Anna y vicepresidente a Valentn Gmez Faras (Decreto de 26 de diciembre de 1846), y seguidamente, el 10 de febrero de 1847, restaur la vigencia de la Constitucin de 1824, reimplantndose as el rgimen federal.
Este ordenamiento constitucional evidentemente urga modificaciones para
adaptarse al estado de cosas que prevaleca en 1847, y en tal virtud, el 18 de
mayo de este ao, se expidi el Acta de Reforma, cuyo prembulo afirmaba lo
siguiente:
"En nombre de Dios, Creador y Conservador de las sociedades, el Congreso
extraordinario constituyente, considerando: Que los Estados mexicanos, por un
acto espontneo de su propia e individual soberana y para consolidar su independencia, afianzar su libertad, proveer a la defensa comn, establecer la paz
y procurar el bien, se confederaron en 1823, y constituyeron despus de 1824,
un sistema poltico de unin para su gobierno general, bajo la forma de Repblica popular representativa; que aquel pacto de alianza, origen de la primera
Constitucin y nica fuente legtima del poder supremo de la Repblica, subsiste en su primitivo vigor, y es y ha debido ser el principio de toda institucin
645
Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Tomo III, pp. 185.
581
fundamental; que ese mismo principio constitutivo de la Unin Federal, ni ha

podido ser contrariado por una fuerza superior, ni ha podido ni puede ser alterado por una nueva Constitucin; y que para ms consolidarle y hacerle
efectivo son urgentes las reformas que la experiencia ha demostrado ser
necesarias en la Constitucin de 1824, ha venido en declarar y decretar, y en
uso de sus amplios poderes, declara y decreta... "
La reimplantacin del Cdigo Poltico de 1824 era el conducto ms aconsejable
para que nuestro pas volviera a la normalidad constitucional. La nica
Constitucin legtima que hasta entonces haba tenido Mxico era dicho ordenamiento federal. El llamado "rgimen central", establecido en las Cartas de
1836 y 1842, fue hijo espurio de los grupos antifederalistas que tenazmente
actuaban en el escenario de la poltica nacional. Ya advertimos que la Constitucin de 1836 fue obra de un Congreso, instalado conforme al Estatuto de
1824, que tena el carcter de rgano constituido, pero que por s y ante s e
erigi en constituyente, rebasando los lmites demarcados en su fuente
jurdicoconstitucional y alterando la naturaleza que sta le asignaba. Por ello, la
instauracin del rgimen central eman de una "asamblea constituyente" que
no tuvo esta ndole y del quebrantamiento impdico de la prohibicin terminante que contena el artculo 171 de la Constitucin de 1824, en el sentido de
imposibilitar la variacin de la forma de gobierno, que era la federal. En cuanto
a las Bases Orgnicas de 1843, su ilegitimidad fue indiscutible, pues, como
tambin afirmamos, se elaboraron por una "Junta de Notables", que, integrada
por el entonces Presidente de la Repblica, que lo era Nicols Bravo, sustituy
al Congreso Constituyente que desde 1842 tuvo la encomienda de estructurar
poltica y jurdicamente a nuestro pas.
La expedicin del Acta de Reformas de 1847 estuvo precedida de semejantes
consideraciones. As, Mariano Otero, quien fue el principal autor de tan
importante documento, aseveraba, en su "voto" de 5 de abril de ese ao, que
el "restablecimiento de la Federacin, decretado simplemente como una organizacin provisoria, y sometido a la decisin de este Congreso, se ha verificado
y existe como un hecho consumado e inatacable. Los antiguos Estados de la
Federacin han vuelto a ejercer su soberana, han recobrado el ejercicio pleno
de ese derecho, segn la expresa declaracin de algunos y la manera de obrar
de todos ellos; siendo evidente que nadie trata de contradecir ese hecho, y que
nada sera hoy tan intil como comprender demostrar la necesidad y
conveniencia del sistema federal. .. El mejor Cdigo que hoy se redactara por
nosotros no podra competir en aquellas ventajas con el de 1824, superior a
todos en respetos y legitimidad. En la poca de su formacin nadie contest los
poderes de los diputados electos en medio de una paz profunda; todos los
Estados concurrieron a aquella solemne convencin, y ella se verific en medio
tambin de las emociones de un pueblo que acababa de conquistar su
independencia, y que se entregaba a las ilusiones del ms venturoso porvenir:
la nacin entera la recibi como el precio de sus sacrificios pasados, como el
emblema de sus esperanzas futuras; y le conserv un tal amor, que fueron
necesarios el engao y la opresin para arrebatarla de sus manos, que nunca
han dejado de combatir por ella. Por otra parte, el recuerdo de esa Constitucin
582
est unido al del establecimiento de la Repblica y del si tema representativo,
que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas de la nacin;
al de nuestra respetabilidad exterior que permaneci inviolable durante su
reinado; al de los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos
disfrutado. El menos detenido examen de nuestras circunstancias actuales
debe convencernos de que nos hallamos muy lejos de poder contar con tan favorables auspicios; debe persuadirnos a que nada ser hoy tan patritico como
el colocar las leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo de todos
esos prestigios".
El rgimen federal, restaurado por el Acta de Reformas de 1847, fue quebrantado de hecho por el gobierno autocrtico y dictatorial de Santa Anna,
despus de que sucesivamente asumieron la Presidencia de la Repblica Manuel de la Pea y Pea, Jos Joaqun de Herrera y Mariano Arista. Contra el
Gobierno de su Alteza Serensima se proclama el Plan de Ayutla el 4 de marzo
de 1854. Antes de las modificaciones que este Plan sufriera en Acapulco, la
tendencia que esbozaba era la federalista, pues aunque no contena ninguna
declaracin expresa acerca de la implantacin o, mejor dicho, de la reiteracin
de dicho sistema, en varias de sus disposiciones se aluda a los "Estados", que
era la denominacin usual para designar a las partes componentes de la Repblica Mexicana dentro de l. Sin embargo, al introducirse reformas al mencionado Plan el 11 de marzo del propio ao, parece ser que su fisonoma como
documento federalista potencial vari, puesto que en las declaraciones que las
precedieron se estableci que "el plan que trataba de secundarse necesitaba
de algunos ligeros cambios, con el objeto de que se mostrara a la nacin con
toda claridad, que aquellos de sus buenos hijos que se lanzaban en esta otra
vez los primeros a vindicar sus derechos, tan escandalosamente conculcados,
no abrigaban ni la ms remota idea de imponer condiciones a la soberana
voluntad del pas, restableciendo por la fuerza de las armas el sistema
federal. .. ". Siguiendo este orden de ideas, el concepto de "Estados" que se
utiliz en el Plan de Ayutla antes de que fuese modificado se sustituy por el
de "departamentos", lo que indica que en el nimo de don Ignacio Comonfort,
que fue el principal propugnador de las reformas, anidaba una tmida idea
contraria al rgimen federal, misma que vino a robustecerse cuando dio un
matiz centralista al Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana,
expedido por l el 15 de mayo de 1856.
En efecto, este Estatuto, que estructur transitoriamente a nuestro pas
mientras se expeda la Constitucin preconizada en el Plan de Ayutla, declaraba en su artculo segundo que: "El territorio nacional continuara dividido en los
mismos trminos en que lo estaba al reformarse en Acapulco" dicho Plan, es
583
decir, en "departamentos"; y aunque utiliz el nombre de "Estados" para

designar a las partes componentes de la Repblica, su organizacin interior, en
el fondo, se puso en manos del Presidente, a quien incumba el nombramiento
de los gobernadores. Es ms, el propio Estatuto rompi el rgimen federal
restituido por el Acta de Reforma de 1847, al disponer categricamente que
"los estatutos de los Estados -<> sea, sus constituciones particularesquedaban derogados en lo que a l se opusieron" (Art. 125). Esta ruptura fue,
inclusive, advertida por los diputados al Congreso Constituyente de 1856-57,
Escudero y Llano, quienes pidieron la reprobacin del Estatuto Provisional,
por establecer "la forma central, ms omisiosa todava que la de las Bases
Orgnicas, haciendo que el Gobierno general se injiera en la administracin
interior de los Estados".
El rgimen federal, acogido en el Proyecto de Constitucin de 1857, y cuya
comisin redactora estuvo presidida por Ponciano Arriaga, se implant definitivamente en Mxico por la voluntad unnime del Congreso Constituyente, al
aprobarse, nemine discrepante, por 84 diputados el artculo respectivo que deca: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica, representativa, democrtica, federativa, compuesta de Estados libres y soberanos,
en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin
establecida segn los principios de esta Ley Fundamental, para todo lo relativo
a los intereses comunes y nacionales, al mantenimiento de la Unin, y a los
dems objetos expresados en la Constitucin." (Art. 46 del Proyecto y 40 de la
Constitucin de 57). De ah en adelante qued proscrita de la historia poltica
de nuestro pas toda tendencia centralista. La adopcin del rgimen federal en
la Constitucin de 57 sell para siempre las viejas luchas, ms de partido que
ideolgicas, entre sus propugnadores y los grupos adictos al llamado centralismo, liquidando as una de las etapas efervescentes de la vida pblica
mexicana.
El proyecto de Constitucin de 1857 fue precedido por una prolija y brillante
exposicin de motivos, en cuyas consideraciones se loa a la Carta Fundamental
de 1824 (que pretendi restaurar un grupo de diputados constituyentes con las
reformas inaplazables que impona la realidad poltica y social de Mxico),
reputndola como la nica legtima que hasta entonces haba tenido nuestro
pas. La adopcin del rgimen federativo se fund en la conveniencia de su
establecimiento, destacando, en sentido contrario, los graves males que, segn
el pensamiento de la Comisin, aquejaron a la Repblica durante los sistemas
centralistas implantados en 1836 yen 1843.
"Hoy mismo se siente -deca la exposicin de motivos- y se comprende que un
584
gobierno general representando los intereses comunes y nacionales, y Estados

soberanos, ejerciendo amplias facultades para su rgimen interior y local, son
condiciones no solamente reclamadas por la voz uniforme de los pueblos al
secundar el memorable Plan de Ayuda, no solamente estableciendo naturalmente, sin fuerza y sin violencia, desde que las partes integrantes de la
confederacin
publicaron
sus
Estatutos,
sino
tambin
necesarias,
indispensables para nuestro futuro rgimen poltico. Sin ellas no tendramos
unidad nacional, no pondramos trmino ni freno a la anarqua, quitaramos al
pueblo mexicano todas sus esperanzas de mejora, engaaramos sus
presentimientos, haramos traicin a sus generosos instintos.
"Qu prestigios poda tener en la actualidad una constitucin central, ni qu
bienes haba de dar al pas este funesto sistema de gobierno, y que se identifica con todas nuestras calamidades y desgracias? Se quejan los pueblos, y con
sobrada justicia, de que todas las revueltas emprendidas para entronizar el
despotismo se fraguaron en el centro de la Repblica; de que en el tiempo de
las administraciones centrales no han tenido ms que fuentes y multiplicadas
gabelas, sin recibir jams en cambio ningn gnero de proteccin ni beneficios;
de que en tal sistema de gobierno, una gran capital lo absorbe todo, pero nada
devuelve, dejando a las infelices poblaciones lejanas de la circunferencia
entregadas
a su propia suerte y olvidadas en su miseria y abandono. Los pueblos se

imaginan que en el foco donde se agitan las ambiciones de los partidos, donde
se mueven los resortes de la intriga y la inmortalidad, donde se ha llegado a
perder la fe en los destinos de la patria y donde, por otra parte, estn reunidos
y coligados los intereses del monopolio y del privilegio, y las vanidades del lujo
y las preocupaciones del tiempo pasado, conspirando contra las ideas y
costumbres sencillas y republicanas, es imposible que nadie se ocupe de
pensar seriamente en la verdadera situacin del pas. Los pueblos, finalmente,
examinan el estado de flaqueza y descrdito a que llegaron los gobiernos del
centro, siempre amagados de la bancarrota pblica, siempre agitndose en
desesperados esfuerzos para vivir un da, siempre pensando en conservar una
existencia efmera, sin poder dar un paso en el camino del verdadero progreso.
Cuando los pueblos han sentido y conocido todo esto, hubiera sido de nuestra
parte un error craso, voluntario, inexcusable, retroceder a las malficas
convinaciones del centralismo, que no dej para Mxico sino huellas de
despotismo, recuerdos de odio, semillas de discordia. "646
El rgimen federal estatuido en la Constitucin de 1857 se fue consolidando, al
menos en el terreno puramente jurdico-constitucional, mediante la asuncin
de dos modalidades importantes: la creacin de los Estados de Campeche,
Coahuila, Hidalgo y Morelos en 1863, 1868 Y 1869, respectivamente, y el
restablecimiento del Senado en noviembre de 1874, organismo a travs del
646
Montiel y Duarte. Op. cit. Tomo IV.
585
cual las entidades federativas participan directamente en la expresin de la voluntad nacional. Sin embargo, a medida que la evolucin econmica y social de
nuestro pas lo iba requiriendo, y a efecto de lograr una coordinacin concentrada de las diferentes actividades gubernativas que demandaba la
atencin de las necesidades pblicas que esa evolucin haca surgir, la rbita
autnoma de los Estados dej de comprender paulatinamente algunas
materias de legislacin y, por ende, de administracin, amplindose, en
concomitancia, el mbito de competencia de los poderes legislativo y ejecutivo
federales. De esta manera, y mediante respectivas adiciones a la Constitucin,
se incluyeron dentro de las facultades del Congreso de la Unin las relativas a
legislar sobre minera, comercio e instituciones bancarias (14 de diciembre de
1883); sobre vas generales de comunicacin, postas y correos, y
aprovechamiento y uso de las aguas de jurisdiccin federal (20 de junio de
1908); y sobre ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e
inmigracin y salubridad general (12 de noviembre de 1908). Adems y
obedeciendo a los mismos imperativos, se aumentaron las prohibiciones
constitucionales a cargo de los Estados, consignadas en los artculos 111 y 124
de la Ley Suprema, a cuyo tenor nos remitimos.
A travs de los citados fenmenos se advierte, pues, que bajo la vigencia de la
Constitucin de 57 la unidad del Estado mexicano fue cada vez ms compacta,
sin perder su forma federal. No era posible que, a medida que nuestro pas se
incorporaba a la evolucin econmica y social de la poca, los Estados de la
Federacin conservaran su amplia esfera de autonoma interior para
autogobernarse en forma diferente en materias que interesaban a toda la
Repblica y cuyo tratamiento reclamaba un poder concentrado en los rganos
federales. Por ello, era indispensable que dichas materias, como las que hemos
reseado, se segregaran de la competencia de las autoridades locales para ingresarlas al mbito legislativo de la Federacin. De esta guisa, la Constitucin
de 57 logr la consolidacin de la unidad nacional, dejando para el gobierno
interior de los Estados aquellas cuestiones que podan manejarse legislativa y
administrativamente por cada uno de ellos, dentro de su rbita autnoma, sin
afectar los intereses econmicos y sociales vitales de la nacin. No de otra manera se enfoca la evolucin de un pas hacia el fortalecimiento de su propio ser
poltico-jurdico dentro del concierto internacional, ya que dicho fortalecimiento
slo puede obtenerse mediante la solidificacin de los vnculos que unen a las
partes componentes de un Estado, lo cual necesariamente exige una directriz
comn de las materias en que todas ellas por igual y como integrantes de una
entidad total estn interesadas. Jams la evolucin de un rgimen federal se
debe orientar hacia la ampliacin paulatina de la autonoma de los Estados, ya
que este impulso traera como consecuencia fatal la disgregacin del todo
mediante la ereccin de stos, en entidades soberanas capaces de separarse
de l. Por eso, el llamado "derecho de secesin" de los Estados ha sido
586
repudiado en forma absoluta por la doctrina constitucional, no slo por

antijurdico, sino tambin por peligroso para la unidad nacional.
Como dijimos en otra ocasin, la idea federativa qued definitivamente
consagrada en la Constitucin de 1857. A partir de este ordenamiento, ninguna
tendencia centralista, en el orden jurdico-poltico, reapareci en el escenario
de la vida pblica de Mxico. Sin embargo, en la realidad y bajo la prolongada
etapa gubernamental de Porfirio Daz, la autonoma de los Estados, sobre todo
la democrtica, fue seriamente afectada por el centro, de donde emanaban las
designaciones de gobernadores y de otros funcionarios que, conforme a la
Constitucin, eran de eleccin popular. Los comicios locales significaron
verdaderos fraudes electorales urdidos por el Presidente y sus corifeos para
hacer escarnio de la voluntad del pueblo. De esta manera, aunque
jurdicamente los Estados de la Federacin Mexicana gozaban de facultades
para elegir o nombrar a sus gobernantes, stos, de lacto, eran impuestos
desde el Palacio Nacional. Bajo el porfiriato, Mxico fue, de hecho, un Estado
central.
El ludibrio que la realidad poltica de nuestro pas haca de su rgimen
constitucional en lo que al sistema federativo respecta fue destacado con giros
fulminantes por don Venustiano Carranza en el Proyecto de Reforma a la
Constitucin de 1857 que present al Congreso de Quertaro el primero de
diciembre de 1916.
"Igualmente, ha sido hasta hoy una promesa vana -deca el ilustre var de
Cuatro Cinegas-- el precepto que consagra la federacin de los Estados que
forman la Repblica Mexicana, estableciendo que ellos deben ser libres y
soberanos en cuanto a su rgimen interior, ya que la historia del pas
demuestra que por regla general y salvo raras ocasiones, esa soberana no ha
sido ms que n: minal, porque ha sido el Poder central el que siempre ha
impuesto su voluntad limitndose las autoridades de cada Estado a ser los
instrumentos ejecutores las rdenes emanadas de aqul. Finalmente, ha sido
tambin vana la promesa de la Constitucin de 1857, relativa a asegurar a los
Estados la forma republicana,
representativa y popular, pues a la sombra de este principio, que tambin es

fundamental en el sistema de Gobierno federal adoptado para la nacin entera,
los poderes del Centro se han injerido en la administracin interior de un
Estado cuando sus gobernantes no han sido dciles a las rdenes de aqullos,
o slo se ha dejado que en cada Entidad federativa se entronice un verdadero
cacicazgo que no otra cosa ha sido, casi invariablemente, la llamada administracin de los gobernadores que ha visto la nacin desfilar en aqullas."647
647
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo I.
587
Pudiendo sostenerse, sin temor a incurrir en equivocaciones, que en todo el

Congreso de Quertaro alentaba un espritu convencidamente federalista, era
lgico y natural que la reiteracin del sistema federal fuese la idea que
unnimemente prevaleca. Por ello, el artculo 40 del Proyecto, reafirmado por
la Comisin encargada de su estudio y dictamen, se convirti, con el mismo
nmero, en el actual precepto constitucional, sin objeciones de ninguna
especie. Esta circunstancia revela la absoluta conviccin federalista que
animaba a todos los constituyentes y que la citada Comisin expuso en los
siguientes trminos:
"El artculo 40 del Proyecto, exactamente igual al de igual nmero de la
Constitucin, consagra el principio federalista tan ntimamente ligado con las
glorias del partido liberal. La idea federalista era la bandera de los avanzados,
como la centralista la de los retrgrados y su establecimiento entre nosotros ha
sido el resultado de una evolucin poltica e histrica que se hizo indiscutible
despus de la Guerra de Reforma.
"Sin pretender consignar los argumentos en pro y en contra cambiados entre
los partidos de uno y otro rgimen, solamente haremos mencin de aquel que,
por tener ms apariencia de seriedad, es sostenido an en la fecha por
personas de cierta ilustracin. Dicen stas que el federalismo entre nosotros es
una institucin que, por ser imitada del rgimen poltico de los Estados Unidos
de Norteamrica, es artificial; que como antecedente histrico, la colonia de
Nueva Espaa formaba un rgimen central sin entidades polticas
independientes, las cuales fueron creadas por la Constitucin federal de 1824.
"A lo anterior contestaremos con un distinguido publicista mexicano, que tal
razn 'supone que la Federacin, como rgimen, no tiene ms que un origen, lo
que es evidentemente falso. El sistema federal, lo mismo que el Gobierno hereditario, o el rgimen de las democracias, puede tener orgenes histricos muy
diversos y la razn de su adopcin es el estado del espritu pblico en un pas
que .no se deduce siempre del rgimen a que antes haya estado sometido. Si
as fuere, habra que confesar que Iturbide tuvo razn para fundar una
monarqua en Mxico, puesto que la Nueva Espaa estaba habituada a ese
rgimen, cuando precisamente tenemos el notable fenmeno que podramos
llamar
de
sociologa
experimental,
de
que
todas
las
colonias
hispanoamericanas adoptaron el sistema republicano al independerse y que
todos los ensayos de monarqua en Amrica han concluido con fracasos'."
"El ilustre presidente de la Comisin de Constitucin de 1857, el seor Arriaga,
en la exposicin del proyecto respectivo, despus de consignar la conveniencia
o inconveniencia del federalismo y del centralismo, defendi victoriosamente y
para siempre el primero, declarndose por el rgimen de la libertad. Y ahora
que la ciencia poltica seala como un ideal para el Estado la frmula 'Centralizacin poltica y descentralizacin administrativa', adoptando el rgimen
federal,
nos ponemos en condiciones de realizarlo asegurando a los Estados el selfgo--
588
vernment, esto es, su gobierno y su vida propios."648

En nuestra Constitucin vigente se reafirma, pues, el sistema federal, reiterndose la "soberana y libertad" de los Estados en cuanto a su rgimen interior. Esta "soberana y libertad", que desde el punto de vista jurdico constitucional propiamente traduce "autonoma", es ejercitable en el terreno poltico
y en el gubernativo dentro de la demarcacin establecida por la Ley Suprema.
Polticamente, los Estados gozan de "autonoma democrtica" para elegir o
nombrar a las personas que encarnen sus rganos de gobierno con base en lo
imperativos inviolables consignados en la Constitucin Federal. Desde el punto
de vista gubernativo y por lo que toca a las tres funciones del poder pblico, la
llamada "soberana" estatal est delimitada por el principio clsico en todo
rgimen federal, que ensea que las facultades que la Constitucin no
establezca expresamente en favor de la Federacin se entienden reservadas a
los Estados, as como por prohibiciones y obligaciones estatuidas en 1 ordenamiento constitucional de la Repblica. Es ms, aun la misma potestad que
tienen las entidad federativa de dar e su propias constituciones particulares
est restringida por ste. Consiguientemente, la rbita autnoma de los
Estados dentro de nuestro rgimen federal se extiende a las materias
siguientes:
a) A la democrtica, en el sentido de poder elegir o nombrar sus rganos de
gobierno;
b) A la constitucional, en cuanto que pueden darse sus propias constituciones
conforme a los principios establecido en la Carta Federal y sin contravenir los
mandamientos de sta;
c) A la legislativa, traducida en la expedicin de leyes que regulen materias
que no sean de la incumbencia del Congreso de la Unin o que no transgredan
las prohibiciones impuestas por la Constitucin Federal ni manifiesten
incumplimiento a las obligaciones estatales en ella consignadas;
d) A la administrativa, en lo que atae a la aplicacin de su legislacin en los
diferentes ramos de su gobierno interno;
e) A la judicial, para dirimir los conflictos jurdicos en los casos no
expresamente atribuidos a la jurisdiccin federal.
Ahora bien, la extensin de dichas materias, con excepcin de la democrtica y
constitucional, se ha reducido paulatinamente bajo la vigencia de la
Constitucin de 1917. Esta reduccin correlativamente ha supuesto la ampliacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial federales, fenmenos estos
que, provocados por la evolucin y el progreso de Mxico en el orden social y
econmico primordialmente, han determinado varias enmiendas y adiciones a
la Constitucin de la Repblica, en puntual analoga con la situacin que se
present bajo el imperio de la Carta Fundamental de 1857.
648
Op.. cit. Tomo I, pp. 672 Y 673
589
As, la fraccin X del artculo 73 constitucional, que es el que establece las

facultades del Congreso de la Unin, ha sido modificada en varias ocasiones en
el sentido de ensancharse la rbita legislativa de este organismo, mediante
la inclusin de materias cuya normacin antes perteneca a los Estados de
acuerdo con el principio contenido en el artculo 124 de la Ley Suprema. En
todas las modificaciones respectivas, introducidas en los aos de 1929, 1933,
1934, 1935, 1940, 1942 y hasta la actualidad, se advierte la tendencia de
ampliar las facultades de la Federacin en el orden legislativo, basada en la
ineludible necesidad de que sean los poderes federales los que normen y administren las materias econmicas y sociales vinculadas estrechamente a los
intereses de todo el Estado mexicano. Esta concentracin normativa y administrativa importa de manera directa la ampliacin del mbito competencial de las
autoridades judiciales federales en cuanto a la decisin de los conflictos
jurdicos susceptibles de suscitarse en todas las materias sujetas a los poderes
legislativo y ejecutivo de la Unin, no siendo sino el reflejo constitucional de la
evolucin de nuestro pas. Sera prolijo citar no slo todos los casos en que dicha concentracin se ha registrado, sino tambin los que ataen al aumento de
las prohibiciones y obligaciones constitucionales a cargo de los Estados. As,
verbigracia, por reforma de 30 de diciembre de 1946, practicada al artculo 117
de la Constitucin, se prohibi a aqullos la celebracin de emprstitos que no
estn afectos a la ejecucin de obras destinadas a producir directamente un
incremento a sus respectivos ingresos, observndose en este caso, como es
dable suponer, la finalidad de preservar sus economas interiores mediante la
evitacin de gravmenes o cargas que pudiesen mermadas.
Nuestro rgimen federal ha evolucionado, pues, en direccin natural hacia la
cohesin que debe existir entre las partes que forman una entidad poltica
total, como es el Estado mexicano. Tal cohesin slo puede lograrse mediante
el fortalecimiento de los poderes federales, nicos que pueden resolver los
problemas de variada ndole que afectan a los intereses nacionales. Si en sus
orgenes nuestro pas presentaba una unidad poltica centralizada, a esta
misma unidad ha llegado la evolucin de Mxico, pero con caracteres de
descentralizacin. Ya se ha superado la etapa del federalismo como sistema
jurdico-poltico de organizacin estatal o como forma de Estado en que haba
"Estados libres y soberanos" capaces de segregarse de la entidad total. La incorporacin de Mxico al ritmo evolutivo de la civilizacin actual en sus mltiples aspectos y la personalidad internacional de nuestro pas como nacin
compacta, deseosa de consolidar el respeto que gallardamente ha conquistado
en el mundo y de realizar su propia idealidad en lo social, econmico y jurdico
y de resolver sus problemas en estos rdenes, son los imperativos que desde
hace varios lustros han marcado el destino del rgimen federal, en el sentido
de concentrar en una sola directriz las funciones gubernativas del Estado
nacional. Las Constituciones de 57 y 17, al ampliar el radio de accin de los
poderes federales, han contribuido al fortalecimiento de Mxico como nacin
unitaria; y aunque a este propsito se hayan restringido las autonomas de los
Estados, no por ello se ha incidido en el centralismo, pues mientras
constitucionalmente stos conserven su autonoma democrtica, el signo de
nuestra forma estatal ser el federal con peculiaridades vernculas, a pesar de
que su connotacin se aleje de la clsica idea federalista, que se antoja
590
anacrnica y peligrosa.
No quisiramos terminar la anterior semblanza histrica sin transcribir las

bellas palabras del maestro don Jacinto Paliares que resumen lo que en Mxico
ha sido el federalismo en su implicacin sustancial sociopoltica, es' decir, al
margen de su estructura meramente constitucional. Nuestro insigne
jurisconsulto deca: "Ac jams se ha presentado en la historia parlamentaria,
en la historia de las conmociones polticas, en la historia de nuestras continuas
revueltas, problema alguno que encarne seriamente conflictos entre los
Estados, intereses opuestos y luchas por la supremaca de algunos, resistencia
sistemtica al ensanche de la accin del Gobierno Federal. Algunas veces la
anarqua, la consiguiente debilidad del poder pblico ha inspirado, como era
natural, ciertas rebeliones y resistencias aisladas de alguno que otro Estado;
pero esto ha Sido no el reflejo de un profundo y tradicional sentimiento de
autonoma poltica, sino simplemente el espritu de insubordinacin, pasando
del individuo al guerrillero, del guerrillero al ejrcito, del ejrcito al clero, del
clero a las agrupaciones polticas llamadas Estados. En Mxico han existido dos
partidos nacionales, es decir, brotados de la masa general de la Nacin, que
han obrado pretendido obrar nombre de sta, nombre de sus intereses,
de su religin, de sus tradiciones generales, no nombre de los intereses
locales de uno varios Estados y si alguna vez esos partidos han encarnado
sus tendencias y sus programas el uno en el centralismo, el otro en el
federalismo; si el grito de i Viva su Alteza! i Viva el Imperio! y el de i Viva la
Federacin! han sintetizado aparentemente los propsitos opuestos de ambas
facciones, no son ciertamente los Estados como entidades los que han
empuado el lbaro federal para defender su autonoma y sus fueros histricos
constitucionales, es el pueblo, es la masa general de la nacin, es un partido
derramado en todo el territorio nacional y extrao en sus luchas todo espritu
local y de provincialismo el que se ha agrupado alrededor de esa bandera para
cobijar con ella propsitos ms serios o tendencias ms radicales.
"El rgimen federativo ha tenido importancia ms bien como disolvente de
todo despotismo, que como disolvente de despotismo federal; ha sido un factor
de libertad nacional y no un factor de autonomas cantonales; el partido
progresista se ha encariado instintivamente con ese sistema, porque l llama
un nmero de individuos la vida pblica y derrama y distribuye el poder en
multitud de fracciones, y no porque tenga la virtud de equilibrar y unir
intereses provinciales; el partido del retroceso le ha visto con temor instintiva
antipata, no por sus propiedades de composicin administrativa, sino porque
su amparo creca y se alimentaba el espritu de reforma en la vitalidad poltica
591
de las provincias.
"Cuando un partido gritaba i Viva la federacin! no quera decir viva la
soberana de los Estados, sino viva la vida poltica derramada en mayor nmero de individuos, viva la libertad de accin y de pensamiento en veinticuatro
localidades, viva la variedad en veinticuatro cenculos de novadres y reformistas. Cuando el partido opuesto gritaba i viva la M anarqua! viva el centralismo! quera decir: ivivan las tradiciones, viva la religin de nuestros
antepasados, viva la forma econmica del rgimen virreinal con sus clases
aforadas, sus millares de conventos, su sacerdocio privilegiado, protegido todo
esto por un Gobierno centralizado en pocas manos, encomendado a la parte
escogida de la sociedad, a la clase depositaria de la tradicin.
"As es como se explica que en los Estados Unidos del Norte, el pacto federativo, el Gobierno federal, han sido extraos las transformaciones polticas y
sociales, los cambios en sentido democrtico operados en las constituciones
de
los Estados, las que se han modificado sin alterar para nada el pacto federal;
mientras que en Mxico la Constitucin federal y el partido federalista son los
que han sometido a su influencia las constituciones particulares de los
Estados, los que han sometido toda la nacin al impulso progresista iniciado
por los poderes federales. Podremos, pues, afirmar que en el pueblo !
l0rteameri.cano. la Constitucin federal es obra de los Estados, una obra que
deja y ha dejado Intactas sus constituciones particulares, que no ha tenido ni
tiene influencia directa en su manera de ser social; y que en Mxico la
Constitucin federal ha Sido una obra eminentemente nacional, que ha
transformado la constitucin econmica, poltica y social de los Estados, que
los ha sometido frmulas dictadas por los poderes federales; y j cmo no si
los Estados mismos son obra de la Federacin y no sta obra de los Estados!
"Por esto la historia y la conciencia popular han adunado entre nosotros la idea
de federacin la idea de progreso y la idea de centralismo monarqua la
idea de retroceso, de tradicin de statu qua; por eso el partido liberal defiende
el lbaro federativo como smbolo de democracia, ms bien que como escudo
de soberanas locales, como agente de libertad nacional, ms que como
salvaguardia de la autonoma de los Estados; por eso hoy mismo ese partido
liberal tolera las extralimitaciones de los poderes federales en el orden poltico,
en el administrativo, en la accin legislativa, y no tolerara, as lo creemos, el
cambio radical del credo democrtico, del econmico, del credo social
formulado en la Carta fundamental y que responde las libertades y preocupaciones de toda la nacin y no los derechos y fueros federativos de los
Estados.
"La historia est all para confirmar las verdades que hemos enunciado y para
demostrar que la federacin ha sido combatida no por federacin, no por los
vicios defectos polticos de ese sistema, sino que ha cado envuelto en la
derrota de un partido nacional, ha triunfado con las victorias del partido na-
592
cional opuesto; que ha figurado en nuestras luchas civiles como un accidente,

como un asociado de programas ms radicales, ms vastos, en una palabra,
ms nacionales.649
D. El nombre del Estado mexicano
En pginas anteriores dijimos que, en atencin a la gestacin de nuestro
federalismo, la denominacin correcta del Estado mexicano debiera ser la de
Repblica Federal Mexicana" en vez de la oficial que contiene la designacin
de "Estados Unidos Mexicanos". Aunque esta cuestin es meramente terminolgica y carece de significacin pragmtica, no deja de revelar cierto inters
histrico, debindose recordar que en el lenguaje usual se prefiere la primera
de tales denominaciones quiz porque no involucra la imitacin extralgica que
la segunda entraa respecto del nombre tradicional de nuestro poderoso
vecino del norte.
Hemos afirmado que en el Congreso Constituyente de Quertaro no suscit
ninguna duda ni oposicin la adopcin confirmatoria del rgimen federal como
forma del Estado mexicano. Sin embargo, en lo que concierne a su
denominacin hubo notorias discrepancias entre sus miembros integrantes,
segn veremos a continuacin.
La Comisin de Reformas a la Constitucin, compuesta por los diputado Francisco

J. Mjica, Alberto Romn, Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga, en su
dictamen de 9 de diciembre de 1916, sostuvo lo siguiente: "El el prembulo
formado por la Comisin, se ha sustituido al nombre de 'Estado Unidos Mexicanos'
el de 'Repblica Mexicana', sustitucin que se contina en la parte preceptiva.
Inducen a la Comisin a proponer tal cambio las siguiente razones: Bien sabido es
que en el territorio frontero al nuestro, por el Norte existan varias colonias regidas
por una 'Carta' que a cada una haba otorgado el monarca ingls; de manera que
esas colonias eran positivamente Estados distintos; y al independerse de la
metrpoli y convenir en unirse, primero bajo la forma confederada y despus bajo
la federacin, la repblica, as constituida tom naturalmente el nombre de
Estados Unidos.
"Nuestra patria, por lo contrario, era una sola colonia regida por la misma ley, la
cual imperaba aun en las regiones que entonces no dependan del virreinato de
Nueva Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, come Yucatn y
Chiapas. No existan Estados; los form, dndoles organizacin independiente, la
Constitucin de 1824.
"Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo la forma
republicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin el
nombre de 'Estados Unidos', que se ha venido usando hasta hoy solamente en los
documentos oficiales. De manera que la denominacin de Estados Unidos
649
Revista de Legislacin y Jurisprudencia. Tomo VII, pp. 558 a 561
593
Mexicanos no corresponde exactamente a la verdad histrica.

"Durante la lucha entre centralistas y federalistas, los primeros preferan el nombre
de Repblica Mexicana y los segundos el de Estados Unidos Mexicanos: por
respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar 1; segunda
denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedientes oficiales para
penetrar en la masa del pueblo: el pueblo ha llamado y seguir llamando a nuestra
patria 'Mxico' o 'Repblica Mexicana', y con estos nombres se la designa tambin
en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados
Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no es sino empeo de
imitar al pas vecino. Una repblica puede constituirse al existir bajo la forma
federal, sin anteponerse las palabras 'Estados Unidos'.
"En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin,
sometemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo: 'El Congreso
Constituyente, instalado en la ciudad de Quertaro el primero de diciembre d. mil
novecientos diecisis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano
Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la
Unin, el diez y nueve de septiembre del mismo ao, en cumplimiento del Plan de
Guadalupe, de veintisis de marzo de mil novecientos trece, reformado el Veracruz
el doce de diciembre de mil novecientos catorce, cumple hoy su encargo,
decretando, como decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica
Federal Mexicana'."650
Contra la adopcin terminolgica que propuso la Comisin, se pronunciaron los

diputados Luis Manuel Rojas, Fernando Castaos y Alfonso Herrera. Como no
tenemos el propsito de ser demasiado prolijos en las transcripciones de los
discursos que dichos diputados expusieron para sostener su oposicin slo
reproduciremos, en la parte conducente, el que dijo el primero.
"Una de las razones que alega la Comisin, manifest Rojas, es fundamental a

primera vista, porque dice que en Mxico no hay absolutamente ninguna
tradicin, como en Estados Unidos, para la separacin de Estados. Con este argumento se quiere demostrar que aqu la Federacin, refirindose ms al
hecho que a la palabra, es enteramente extica, y yo le voy a demostrar a la
Comisin que en este particular tambin incurre en un error lamentable,
porque siempre es conveniente venir preparados para tratar estos asuntos en
un Congreso Constituyente. El 15 de septiembre de 1821, la Pennsula de
Yucatn, que formaba una capitana enteramente separada de la Nueva
Espaa, proclam su independencia, y voluntariamente envi una comisin de
s~ seno para. que viniera a la capital de Mxico, que acababa de consumar su
independencia, a ver si le convena formar un solo pas con el nuestro; pero
sucedi que cuando vena en camino la comisin, se levant la revolucin en
Campeche, proclamando espontneamente su anexin a Mxico. De manera
que ya ve la Comisin cmo haba, en un principio cuando menos, dos
650
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de Quertaro. Tomo I, p. 402
594
entidades antes de que se formara nuestra nacin: la Nueva Espaa y la

pennsula de Yucatn, Poco tiempo despus ese movimiento trascendi a
Centroamrica: Nicaragua, Guatemala, Honduras, El Salvador, todava no eran
pases independientes; tambin se declararon con deseos manifiestos de
formar un solo pas con Mxico. Mas vino el desastroso imperio de Iturbide, que
no gust a Guatemala, que se vio obligada a declarar que no quera seguir con
Mxico, que recobraba su independencia fue tambin independiente por
mucho tiempo de la Nueva Espaa, y aun cuando andando el tiempo el
gobierno colonial crey necesario a su poltica dencia y form luego otro pas.
La primera forma de repblica en Centroamrica fue tambin una federacin.
En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente quiso Chiapas
desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que perteneca, para
quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha sucedido hasta
ahora, y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas, Tabasco,
Campeche y Yucatn.
"Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva Galicia
fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y an
cuando andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica
incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa, el
espritu localista de la Nueva Galicia qued vivo, y tan es as, que en el ao de
1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del
Estado de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole claramente a Mxico: 'Si no adoptas el sistema federal, nosotros no queremos estar
con la Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de sus prohombres.
Aquel movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel
momento tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la
idea federal y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos
revoluciones, el pueblo mexicano fall esta cuestin de parte de los liberales
federalistas en los campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued
sellada con la sangre del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran
resucitar aqu viejas ideas y con ellas un peligro de esta naturaleza.
"Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en esta
peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de
Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, de Guanajuato y de Tabasco,
Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porque los
del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque

Jalisco y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano Snchez, Valentn Gmez Farias, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que
fueron verdaderos apstoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado,
pues, su sangre para sellar esos ideales, que son hoy los de todo el pueblo
mexicano por tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en
estos momentos perfectamente dispuestos para venir a defender la idea

gloriosa de la federacin."
595
651
En el debate sobre nombre correcto que debera adjudicarse al Estado

mexicano tomaron parte los distinguidos diputados Lizardi y Martnez de
Escobar, entre otros, apoyando a la Comisin, es decir, respaldando la
adopcin de la denominacin "Repblica Federal Mexicana."652 A pesar de que,
segn nuestro parecer, existen razones ms atendibles, desde el punto de
vista histrico y jurdico, para considerar que esta denominacin debe ser la
atingente, el Congreso Constituyente, por mayora de ciento ocho votos contra
cincuenta ): siete de la minora, decidi aplicar a nuestro pas el nombre oficial
de "Estados Unidos Mexicanos". 653
E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917
La adopcin del federalismo por el Estado mexicano se expresa en la declaracin contenida en el artculo 40 constitucional que establece: "Es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente
a su rgimen interior, pero unidos en una federacin establecida segn los
principios de esta Ley fundamental." Este precepto es exactamente igual al
artculo 40 de la Constitucin de 1857 que provino del artculo 46 del Proyecto
respectivo.
a) El texto de la disposicin constitucional transcrita involucra una
incongruencia terica y una inexactitud desde el punto de vista de la realidad
histrica de Mxico que anteriormente reseamos. En efecto, al declararse en
dicho precepto que los Estados se encuentran "unidos" en una federacin, se
presupone que celebraron un pacto para formarla, lo que a su vez denota que
preexistieron a ella como entidades "libres y soberanas". En otras palabras, interpretando de este modo el artculo 40 constitucional, en su redaccin se descubre la teora de Montesquieu, para quien, segn hemos recordado, la federacin resuelta de la "sociedad de varias sociedades o cuerpos polticos". A
travs de la exposicin histrica que hicimos acerca de nuestro federalismo, se
advierte sin lugar a dudas que antes de que se implantara el rgimen federal
en la Constitucin de 1824 no existan los "Estados libres y soberanos". Por
tanto, este rgimen no provino de ellos, sino de las diputaciones provinciales
que presionaron en el Congreso Constituyente respectivo para que se
adoptara, de lo que se concluye que no habiendo existido tales Estados,
lgicamente no pudieron "unirse" en una federacin. La pretendida "unin" a
que se refiere
651
652
653
Op. cit., pp. 404 y 405 del tomo I

Op. cit. Tomo I, pp. 407 y 409
Idem, p. 419.
596
el precepto que comentamos presenta una clara incongruencia con la declaracin de que "es voluntad del pueblo mexicano" organizarse en una repblica
federal, declaracin que s refleja la verdad histrica en la formacin federativa, puesto que, tericamente o ficticiamente al menos, en la asamblea constituyente de la que eman el ordenamiento fundamental de 1824 se encontraba "representado" el pueblo mexicano y no "estado libre y soberano"
alguno. Con tal representacin, los diputados respectivos adoptaron en nombre
de l la forma federal de Estado, creando a las entidades federativas que, mutatis muntandis, correspondan a las antiguas provincias neoespaolas. En Mxico, por ende, la federacin no surgi de ningn pacto o "unin" entre Estados
preexistentes, sino de la decisin popular, bajo el supuesto representativo
indicado, de otorgar al Estado la referida forma. Estas mismas ideas las expuso
el licenciado Emilio Velasco desde el siglo pasado al comentar los artculos 39 y
40 de la Constitucin de 57, comentarios que no han perdido su actualidad
atendiendo a que los preceptos vigentes no hacen sino reproducir en su integridad las disposiciones constitucionales sealadas.
"La Constitucin de 1857, dice dicho jurisconsulto, supone que los Estados
existieron antes de ella; lo indica as el prembulo donde se asienta que los
representantes de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron
para decretar la Constitucin; lo confirman varios artculos de ella, lo
comprueba, por ltimo, la circunstancia de haber sido firmada por los
diputados en su carcter de representantes por los Estados. No reconocemos
que esta preexistencia de los Estados sea una verdad histrica; slo la
admitimos como una ficcin legal, de la cual se derivan varias consecuencias
jurdicas y constitucionales intiles de mencionar.
"Pero una de estas consecuencias no es que la Constitucin sea un pacto entre
los Estados. En el prembulo se dice que el objeto de la reunin de los
representantes es constituir la nacin; no se expresa que sea el de celebrar
una alianza entre los Estados.
"En el artculo 39 se asienta que el pueblo mexicano tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar modificar la forma de su gobierno, de manera
que nuestro sistema actual es una creacin del pueblo, y no de los Estados; el
primero y slo el primero es el que puede modificarlo, en los trminos establecidos en el artculo 127 de la Constitucin; en ningn caso los segundos,
porque no se les reconoce este derecho.
"Ms explcito todava el artculo 4, se afirma en l que es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal,
compuesta de Estados; as es que el pueblo mexicano es el que ha formado la
Constitucin; no es ella la obra de los Estados."654
En resumen, la incongruencia que afecta al artculo 40 constitucional consiste
en que al mismo tiempo declara una verdad histrica y prescribe una ficcin
jurdico-poltica. La verdad histrica consiste en que el pueblo mexicano decidi
adoptar la forma federal de Estado y la ficcin estriba, contrariando esa
654
El Amparo de Morelos. Coleccin de artculos publicados en el "Porvenir". Edicin

1874.
597
verdad, en que los "Estados libres y soberanos se unieron" para formar la

federacin.
Pero adems de ser incongruente, por no decir contradictorio, el propio

precepto proclama una inexactitud jurdica, segn dijimos, al adscribir a los
Estados miembros de la Federacin las calidades de "libres y soberanos". Estas
calidades ni en Mxico ni en ningn Estado federal las pueden tener las
entidades federativas. Las razones que apoyan esta consideracin las
exponemos en el pargrafo A de este mismo captulo a cuyo contenido nos
remitimos."655
b) Es evidente que el Estado federal tiene un territorio que, a su vez,
comprende los diferentes territorios que corresponden a las entidades federativas. Sobre el territorio federal, tambin llamado nacional, las autoridades u
rganos del Estado federal o "federacin" ejercen las funciones legislativa,
ejecutiva o administrativa y jurisdiccional, a travs de las cuales se desempea
el poder pblico. Por ende, dicho territorio es el mbito de imperio de este
poder. Ahora bien, la autonoma de las entidades federativas se revela en que
las autoridades u rganos de las mismas despliegan, dentro del espacio territorial que a cada una de ellas pertenece, las citadas funcione pblicas. En consecuencia, dentro del territorio de las mencionadas entidades se ejercen el
poder pblico federal y el poder pblico local, dualidad que podra implicar una
trastornadora interferencia entre ambos si no existiera un principio cardinal
sobre el que se sustenta el sistema competencial entre los rganos federales y
los de los Estados federados. Por virtud de ese principio, las autoridades de la
Federacin deben tener facultades expresamente consignadas en la
Constitucin para desempear cualquiera de las tres funciones pblicas
aludidas, pudiendo las autoridades locales ejercerlas sobre las materias que no
encuadren dentro del marco competencial de los rganos federales. Dicho
principio se preconiza por el artculo 124 de la Constitucin mexicana de 1917
que corresponde con toda exactitud al artculo 117 de la Ley Suprema de
1857.656 Fcilmente se comprende que este precepto es la base sine qua non
para delimitar las rbitas competenciales entre las autoridades federales y las
locales en el desempeo de las funciones legislativa, ejecutiva o administrativa
y jurisdiccional, es decir, que conforme a l los rganos federales que las
ejercen deben tener facultades constitucionales expresas para desplegarlas,
gozando los locales de una competencia reservada a efecto de poderlas
realizar. Por "facultades expresas" deben entenderse aquellas que prescribe
explcitamente la Constitucin para los rganos federales y las que la misma
655
Creemos oportuno recordar que la Constitucin de 1824 no incurri en tales

defectos, pues simplemente declar en su artculo 4 que "La Nacin mexicana adopta
para su gobierno la forma de repblica representativa popular federal", idea que
corresponde a la formacin federativa de Mxico.
656
El texto de estos preceptos es el siguiente: "Las facultades que no estn
expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales se
entienden reservadas a 101 Estados.
598
Constitucin considera globalmente necesarias para ejercerlas, o sea, las

implcitas que sean el medio indispensable para desempear las explicitas"657
Don Felipe Tena Ramrez, al comentar el artculo 124 constitucional, reafirma
esta consideracin en cuanto a la naturaleza y alcance de las facultades
expresadas para los rganos de la Federacin, en el sentido de que stas "no
pueden extenderse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros
casos
distintos de los expresamente previstos. La ampliacin de la facultad as ejercitada significara en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente
o la creacin de una nueva facultad; en ambos casos, el intrprete sustituira
indebidamente al legislador constituyente, que es el nico que puede investir
de facultades a los poderes federales.
"Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema estricto que
incluye a los Poderes federales dentro de una zona perfectamente ceida. Sin
embargo, existe en la Constitucin un precepto, que es a manera de puerta de
escape, por donde los Poderes federales estn en posibilidad de salir de su
encierro para ejercitar facultades que, segn el rgido sistema del artculo 124,
deben pertenecer en trminos generales a los Estados. Nos referimos a la
ltima fraccin del artculo 73 (actualmente la fraccin XXX), que consagra las
comnmente llamadas facultades implcitas. 658
"Mientras que las facultades explcitas son las conferidas por la Constitucin a
cualquiera de los Poderes federales, concreta y determinadamente en alguna
materia, las facultades implcitas son las que el Poder legislativo puede
concederse a s mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes federales como
medio necesario para ejercitar alguna de las facultades explcitas."
La explicacin lgica del principio contenido en el artculo 124 se apoya en el
proceso, tambin lgico, de la formacin federativa. Si se supone que la
federacin es un pacto entre Estados "libres y soberanos" preexistentes en el
que se crea un nuevo Estado que los engloba y que a este nuevo Estado, el
federal, se le debe dotar de rganos o autoridades para que cumpla los fines
que motiven su fundacin, se debe concluir que la competencia de tales rganos o autoridades debe integrarse nicamente con las facultades que las entidades pactantes quieran darles, reservndose stas, para s, las que siempre
hayan tenido. De este modo, la rbita competencial de las autoridades u rganos del Estado federal resulta de una "trasmisin" que en su favor efectan los
Estados miembros respecto de ciertas atribuciones al formar la federacin,
657
658
tratar acerca del Poder Legislativo aludiremos a ambos tipos de facultades.

Derecho Constitucional Mexicano, pp. 120 Y 121
599
conservando las que como entidades "libres y soberanas" tengan y que no

hayan decidido transferir. Esta hiptesis puede corresponder a determinados
procesos histricos de creacin federativa, como en el caso de los Estados
Unidos, pero no se adecua a la manera como en Mxico naci el rgimen federal en la Constitucin de 1824, pues si los Estados no precedieron a la federacin, lgica y fcticamente no pudieron otorgar ni reservarse facultades. Por
ende, el artculo 124 constitucional no debe interpretarse en razn de dicha
hiptesis, sino en el sentido de que la demarcacin de los mbitos de competencia federal y local, mediante el principio que proclama, proviene directamente de la Ley Fundamental, es decir, de la voluntad de la asamblea constituyente o de los rganos encargados de reformarla. De esta guisa, los Estados
miembros suelen tener las facultades que tal asamblea o tales rganos quieran
darles o mantenerles, ya que su competencia no deriva de su voluntad poltica
sino de la Constitucin, pues, como sostiene Tena Ramrez, corresponde a sta
"hacer el reparto de jurisdicciones" 659
Bien sabido es que el origen del principio postulado por el artculo 124 constitucionales remonta a la enmienda dcima de la Constitucin norteamericana
introducida en 1791, y cuyo texto es el siguiente: "Los poderes no delegados a

los Estados Unidos por la Constitucin, ni prohibidos por sta a los Estados,
estn reservados a los Estados o al pueblo." Esta disposicin ha sido interpretada por la Suprema Corte estadunidense en el sentido de que "La reserva a los
Estados respectivamente slo puede significar la reserva de los derechos de
soberana que respectivamente posean antes de la adopcin de la
Constitucin de los Estados Unidos y de los que por este instrumento no se
habran desprendido",660 apreciacin que reitera una de las fases del proceso
histrico de la formacin federal en aquel pas, en cuanto que, habiendo
preexistido los Estados como libres y soberanos, al crear al Estado federal le
cedieron determinadas facultades en el ordenamiento constitucional,
conservando todas las dems.
En la Constitucin de 1824 no se proclam expresamente dicho principio, sin
que esta omisin no lo presupusiese como base sine qua non de todo rgimen
federal, puesto que en el desempeo de sus facultades el Congreso general
poda dictar todas las leyes y decretos conducentes al ejercicio de sus atribuciones expresas "sin mezclarse en la administracin interior de los Estados"
(Art. 50, frac. XXXI).
Es curioso observar que, siendo dicho principio caracterstico de los sistemas
federales, en el segundo proyecto constitucional de 3 de noviembre de 1842,
que fue de naturaleza centralista, se consagra con toda claridad al prevenirse
en su artculo 71 que "Todas las atribuciones y facultades que no se otorguen
especficamente al Congreso Nacional, Poder Ejecutivo y Suprema Corte de
Justicia, se entender que quedan reservadas a los Departamentos:" Esta disposicin corrobora la idea ya expuesta con anterioridad, en el sentido de que
659
660
Op. cit., p. 118.

La Constitucin de los Estados Unidos. Editorial Kraft. Tomo II, p. 149.
600
en Mxico el federalismo y el centralismo no fueron dos formas de Estado

radical o esencialmente diferentes, pues sus divergencias jurdicas slo
residieron en el grado de autonoma de los Estados o de los Departamentos, en
sus respectivos casos.
Celoso del tantas veces citado principio fue don Mariano Otero, quien en su
famoso Voto de 5 de abril de 1847, antecedente directo del Acta de Reformas
del mismo ao, sostena la competencia rigurosa, limitada y estricta de las
autoridades federales y la lata o extensa de la de los Estados. "El artculo 14
del proyecto de reformas, deca tan ilustre jalisciense, estableciendo la mxima
de que los Poderes de la Unin son poderes excepcionales y limitados slo a
los objetos expresamente designados en la Constitucin, da a la soberana de
los Estados toda la amplitud y seguridad que fuera de desearse."661
El proyecto de Constitucin de 1857 en su artculo 48 tom como modelo la
enmienda dcima a la Carta de los Estados Unidos, coincidiendo hasta en la
redaccin, al disponer que "Las facultades o poderes que no estn expresamente concedidos por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservados a los Estados o al pueblo." En la sesin de 10 de
septiembre de 1856, el Congreso Constituyente aprob tal precepto casi por
unanimidad,
no sin antes haberle introducido dos modificaciones, a saber: la supresin del

vocablo "poderes" que era redundante con el de "facultades" segn el diputado
Ruiz, y la de la locucin "o al pueblo respectivamente" ,662 en virtud de que
"est ya decidido que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes
de la Unin o de los Estados".663
En el Congreso de Quertaro el diputado Fajardo insisti en que se reinsertara
la referida locucin en el texto del precepto que sera el artculo 124,
argumentando que "el pueblo mexicano no abdic totalmente de su soberana
en los poderes federales o en los de los Estados, sino que se reserva ciertos
derechos a los que jams ha renunciado... ". Esta proposicin fue rebatida por
don Hilario Medina invocando el "derecho" que todo pueblo tiene para lanzarse
a la revolucin cuando el gobierno acte fuera o contra la ley, estimando
innecesaria la adicin que propugnaba Fajardo, pues ese derecho existe con o
sin declaracin constitucional alguna.
"Yo pregunto al seor Fajardo, interpelaba Medina, en qu se fund el pueblo
661
Esta idea se acogi en el artculo 21 de la mencionada Acta.

El artculo 48 del Proyecto se convirti, con esas modificaciones, en el artculo 117
de la Constitucin de 1857, cuyo texto es igual al artculo 124 de la Carta de
Quertaro.
663
Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, p. 291
662
601
mexicano para levantarse contra el cuartelazo de Huerta? En qu leyes se ha

sacudido las tiranas? No se ha fundado en ninguna ley expresa; se ha fundado
en la ley de la vida, se ha fundado en su dignidad, en su ser nacional; no es
conveniente ponerlo en una Constitucin, porque sera provocar los deseos de
los enemigos, de los que no son hombres patriotas, y decir que cualquier acto
del gobierno tiene el derecho de rebelarse asegurado en la Constitucin; pero
cuando el pueblo ha sido violado en todos sus derechos, se siente impulsado a
echar abajo el gobierno, no necesita de ninguna ley, porque no hay ms ley
que su voluntad.664
c) En todo sistema jurdico federal, que se integra con dos tipos de derecho
positivo, el nacional y' el local, o sea, el de la federacin y el de las entidades
federadas, opera necesariamente el principio de la supremaca del primero. Sin
este principio, dicho sistema no podra funcionar. En efecto, dentro del
territorio de un Estado miembro rige su derecho y el derecho federal en diferentes mbitos de normatividad establecidos conforme al principio de que tratamos anteriormente. Ahora bien, en el supuesto de que entre uno y otro de
tales rdenes jurdicos exista alguna contradiccin, la prevalencia normativa
corresponde al federal, situacin conflictiva que slo puede darse al
quebrantarse el rgimen de competencia que opera entre los rganos
federales y los locales.
Estas consideraciones tericas se reflejan en lo estatuido por el artculo 41
constitucional que dispone: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los
Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de
los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del
pacto federal." Claramente se advierte que, conforme a este precepto, en el
Estado mexicano funcionan los dos rdenes jurdicos mencionados, correspondiendo la hegemona normativa no slo a la Ley Fundamental Federal, sino a la
legislacin secundaria de la Federacin y a los tratados internacionales, segn
se colige del artculo 133 constitucional que ya examinamos en el captulo
anterior. Es ms, dicha hegemona impone a los gobernadores de los Estados
federados la obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales
decretada por el artculo 120 de la Ley Suprema. Por consiguiente, dentro del
sistema
jurdico
mexicano,
la
pirmide
normativa
est
formada
jerrquicamente de maiore ad minus" por los siguientes ordenamientos: a) la
Constitucin federal;665 b ) leyes federales Y tratados internacionales que no se
664

Para Kelsen, toda Constitucin Federal es el Estado federal mismo, es decir, el ordenamiento jurdico omnicomprensivo y total, sin el cual no podran existir el orden
normativo nacional ni los rdenes normativos de las entidades federadas. Al respecto,
665
602
opongan a ella; c) reglamentos heternomos federales; d) constituciones

particulares de los Estados; e) leyes locales, y f) reglamentos loca1es. 666 Esta
jerarqua indiscutiblemente proclama la supremaca del derecho positivo
federal sobre el local, contrariamente a lo que sostienen Mario de la Cueva y
Jorge Carpizo, quien sigue su pensamiento. Fundndose en que en Mxico no
existen facultades concurrentes entre las autoridades federales Y las de los
Estados,667 afirman que
el enfrentamiento entre la legislacin federal y la local es un problema de

competencia entre dichos tipos de autoridades. "Los argumentos de Mario de
la Cueva, dice Carpizo, nos parecen acertados y al no existir en nuestro orden
jurdico las facultades concurrentes, nunca el derecho federal quiebra al local,
cosa que s acontece en Norteamrica, donde s existe esa clase de facultades", y para completar su idea, agrega: "Ahora bien, interpretando el artculo
el afamado jurista viens asienta: "Del mismo modo que de los Estados que integran la
comunidad jurdica internacional no puede considerarse que se hallan coordinados sino
por referencia al Derecho Internacional situado sobre todos ellos, delegndolos, no es
posible hablar tampoco de una coordinacin entre el Estado superior y los miembros,
en el Estado federal, sino por referencia a la constitucin total que delega en ambos
rdenes parciales. Esta constitucin es la que merece propiamente el nombre de
Estado federal Y la que le representa en el sentido de una totalidad que abraza tanto a
la unin como a los miembros -a la manera de como un marco abraza su contenido-.
(Teora General del Estado, p. 262.)
666
Es de suponerse, atendiendo a la natural opinabilidad que caracteriza a la Ciencia
Jurdica, que respecto de la gradacin que forma la pirmide normativa dentro del
sistema mexicano, existen diferentes clasificaciones elaboradas por la doctrina. As,
Jorge Carpizo expone los criterios de Garca Mynez, Gabino Fraga y Mario De la Cueva,
principalmente, en un interesante estudio intitulado "Interpretacin del Artculo 133
constitucional", cuya lectura recomendamos. Debemos hacer notar que De la Cueva
coincide mis o menos con nuestra clasificacin jerrquica, colocando, sin embargo,
entre la Constitucin Federal y las leyes federales a lo que llama "leyes
constitucionales" Y a los tratados internacionales, entendiendo por "leyes
constitucionales" las que emanan material Y formalmente del ordenamiento supremo y
por "federales ordinarias" las que slo por modo formal derivan de l (Carpizo. Estudio
mencionado, publicado en el tomo II. Nueva serie nmero 4. Enero-Abril de 1969.
Boletn Mexicano de Derecho Comparado). Para nosotros, lo que De la Cueva llama
leyes constitucionales son las "orgnicas o reglamentarias de preceptos
constitucionales" cuando stos expresamente prevn u ordenan su expedicin, acto
que no necesariamente es de la competencia de los rganos federales, sino que
tambin puede incumbir a las entidades locales, como en los casos de la
reglamentacin profesional (Art. 5) y de la expropiacin por causas de utilidad pblica
(Art. 27). Consiguientemente, lo que dicho maestro denomina "leyes constitucionales"
por emanar "material y formalmente de la Constitucin", si son de carcter local no
pueden prevalecer sobre las "federales ordinarias", por esta razn a aqullas no las
incluimos en nuestra clasificacin jerrquica como tip o especial de leyes.
667
No es verdad que el orden constitucional mexicano no establezca facultades
concurrentes entre la Federacin Y los Estados en forma absoluta, pues, verbigracia, en
lo que concierne a la campaa para combatir el alcoholismo tanto el Congreso de la
Unin como las legislaturas.
603
anglosajn a travs de la enmienda dcima y de las facultades concurrentes es

certero afirmar que en el vecino pas del Norte hay supremaca del derecho
federal sobre el local. Pero en Mxico, donde no existen facultades concurrentes y s tenemos un artculo 124-, es imposible que haya supremaca del derecho federal sobre el local. Mientras en el artculo norteamericano el problema
es de supremaca de la legislacin federal sobre la local, en Mxico el problema
de este artculo es de competencia."668
No compartimos las anteriores consideraciones, pues no es verdad que no
exista supremaca del derecho federal sobre el local, ya que la legislacin de
cualquier entidad federativa, expedida respecto de alguna materia encuadrada
dentro de la esfera competencial de su legislatura correspondiente, puede
contrariar alguna ley federal, sin que esta contrariedad provenga necesariamente de falta de competencia. En otras palabras, puede existir oposicin
entre una ley local y un ordenamiento federal no por la incompetencia del
rgano legislativo, sino porque, al regular su respectiva materia, contengan
ambos disposiciones incompatibles, debiendo obviamente prevalecer las federales.669
Por ltimo, es oportuno enfatizar que la inobservancia de la gradacin
normativa que hemos sealado por parte de cualquier acto de autoridad
stricto-sensu, o sea, de resoluciones, acuerdos o decisiones administrativas o
de actos jurisdiccionales y con independencia de los rganos estatales de los
que provengan, legitima, conforme al sistema jurdico mexicano, a todo
gobernado para interponer el juicio de amparo contra el acto lesivo, toda vez
que dicha inobservancia concomitantemente entraa la violacin al principio
de legalidad erigido al rango de garanta constitucional por los artculos 14 y 16
de nuestra Ley Suprema."670
668
locales estn facultados para dictar leyes encaminadas a ese objeto, segn lo ordena
enfticamente el artculo 117, in fine, de la Constitucin Federal. Adems, la misma
Suprema Corte ha sostenido que la materia de salubridad no es exclusiva de la
Federacin, pues dentro de ella y por lo que atae "a la lucha contra las sustancias
txicas que envenenan al individuo y degenera la raza humana es aceptable la
legislacin conjunta y complementaria de la Federacin y de los Estados" (Informe de
1971. Tribunal Pleno, pp. 325 Y 326)
Op. cit., pp. 22 y 23.
669
Por va de ejemplo se puede aducir lo siguiente: la legislacin civil de cualquier entidad federativa establece ciertos requisitos generales para poder adquirir inmuebles
rsticos; pero si stos presentan ciertos aspectos normados por la legislacin agraria,
el acto adquisitivo debe sujetarse a sta y no a la civil, es decir, a la ordenacin federal
y no a la local. En este caso, una y otra legislacin fueron expedidas respetando el
principio contenido en el artculo 124 constitucional, existiendo entre ambas la
incompatibilidad anotada, que no deriva de ninguna incompetencia del rgano

legislativo correspondiente.
670
Esta garanta y la procedencia de la accin de amparo derivada de su contravencin
por cualquier acto de autoridad, son temas que estudiamos en nuestras obras Las
Garantas Individuales y El Juicio de Amparo, reiterando las consideraciones que en
ellas formulamos.
604
F. Realidad del federalismo en Mxico

Esta forma de Estado es meramente preceptiva y no corresponde a la realidad
poltica de nuestro pas. Tericamente las entidades federativas son autnomas en cuanto que su poblacin ciudadana tiene libertad para escoger y
elegir a su gobernador y a los diputados que integren su legislatura. Segn lo
determina nuestra Constitucin, este cuerpo legislativo tiene facultad para
expedir todos los ordenamientos en las materias que expresamente la Ley
Fundamental de la Repblica no ad criba al Congreso de la Unin. En lo que
concierne al rgimen municipal, los ayuntamientos deben componerse por
personas electas popularmente, gozando los municipios de libertad para
administrar su hacienda.
Tales son los rasgos generales del rgimen federal mexicano a nivel estrictamente constitucional. Sin embargo, en la realidad el Presidente de la
Repblica designa a los gobernadores de los Estados, cumplindose slo
formalmente con el requisito de la eleccin popular mayoritaria. Para tal
designacin no se consulta al pueblo de la entidad federativa de que se trate,
aunque se realice cierta labor de auscultacin entre los sectores mayoritarios
que lo componen y que tambin formalmente estn incorporados a la
membreca del Partido Revolucionario Institucional. Los gobernadores
prcticamente fungen como auxiliares o colaboradores del Ejecutivo Federal,
por no decir como servidores del mismo. Las legislaturas locales aprueban
inconsultamente las reformas a la Constitucin Federal, aunque stas
restrinjan su autonoma legislativa. Adems, en lo que atae al mbito fiscal, el
erario federal da participacin al de los Estados sobre los ingresos que obtiene,
distribuyndose stos proporcionalmente tambin a los municipios. Esta
situacin se revela en la falta de autarqua o autosuficiencia econmica de las
entidades federativas y de los municipios que las integran, los cuales no
podran subsistir sin el respaldo pecuniario de la Federacin.
Podramos exponer prolijamente las circunstancias reales que alejan a nuestro
llamado federalismo del tipo terico diseado constitucionalmente. Este
alejamiento nos conduce a la conclusin de que Mxico no es, en la realidad,
un Estado Federal, sino un Estado descentralizado poltica, administrativa y
legislativamente. Si conservamos la forma federal de Estado es slo por un
trasunto histrico y por una mera reminiscencia ideolgica, que en la esfera
puramente terico-jurdica y terico-poltica conserva su intangibilidad como
mera estructura sin correspondencia fctica.
Sin embargo, merced al pluripartidismo actuante, el rgimen federal de Mxico
tiende a realizarse en la facticidad poltica. As, claramente constatamos que el
Presidente de la Repblica ha dejado de designar a los gobernadores de los
Estados, que estos, cuando proceden de la llamada "oposicin", asumen la
autonoma que entraa dicho rgimen en cuanto a las entidades federativas
que dirigen, y que, el citado "partido oficial" ya no aglutina a tales funcionarios.
Estas circunstancias, derivadas del proceso de democratizacin de nuestro
pas, nos alienta para afirmar que el federalismo, proclamado y estructurado
605
en la Constitucin de 1917, ha dejado de implicar una forma de Estado

meramente terico.
606
CAPITULO SEXTO
LAS FORMAS DE GOBIERNO
SUMARIO: l. Las formas de gobierno en general.-II. La monarqua: A. Ideas

generales; B. El monarquismo en Mxico: a) poca colonial; b) La
Constitucin espaola de 1812; c ) El imperio de Iturbide; d) Persistencia de
las tendencias monarquistas; e) El imperio de Maximiliano; f) Observaciones
conclusivas.-III. La Repblica: A. Ideas generales; B. Bosquejo histrico de
algunos regmenes republicanos: a) Esparta; b) Atenas; e) Roma; d) Edad
Media; e) La Revolucin francesa y los Estados Unidos. C. El republicanismo
en Mxico.-IV. La democracia: A. Ideas generales; B. Primer elemento:
declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la soberana; C.
Segundo elemento: Origen popular de los rganos primarios del Estado: la
representacin poltica; D. Tercer elemento: control popular sobre la
actuacin de los rganos del Estado: a) La libertad; b ) Los partidos
polticos: 1. Ideas generales; 2. Los partidos polticos en Mxico: (a)
Antecedentes histricos; (b) Estructura normativa; E. Cuarto elemento: La
responsabilidad de los funcionarios pblicos: 1. Situacin anterior a las
reformas de 1982. Consideraciones generales: 1. Consideraciones
generales; 2. Diversos tipos de responsabilidad jurdica; 3. El fuero constitucional: (a) El fuero como inmunidad; (b) El fuero de no procesabilidad; (e)
Situacin de los gobernadores y diputados locales; 4. El juicio poltico: (a)
Por delitos comunes; (b) Por delitos oficiales; (e) Denuncia popular; (d)
Destitucin de funcionarios judiciales.-III. Breve nota histrica: F. Quinto
elemento: el referndum. G. Sexto elemento: la juridicidad; H. Sptimo
elemento: la divisin o separacin de poderes; l. Octavo elemento: la
justicia social: a) Su implicacin; b) Grupos de presin y de inters. J.
Observacin final.-5. La autocracia: A. Idea general; B. Autocracia,
autoritarismo y totalitarismo; C. El usurpador y los funcionarios de hecho. .
l. LAS FORMAS DE GOBIERNO EN GENERAL
Este tema indica el modo cmo se ejerce el gobierno de un Estado y en
quin se deposita su ejercicio. No se refiere, segn dijimos, al Estado en
cuanto institucin pblica en s misma considerada, sino al gobierno estatal,
que presenta, como tambin lo asentamos, dos aspectos, a saber: el
orgnico y el funcional., o lo que es lo mismo, el estructural y el dinmico.
Por gobierno se entiende, en efecto, tanto el conjunto de rganos del
607
Estado, como las funciones
en que se desarrolla el poder pblico. Consiguientemente, por "formas de

gobierno" se entiende la estructuracin de dichos rganos y la manera
interdependiente y sistematizada de realizacin de tales funciones."671 Las
formas de gobierno tienen, pues, un doble contenido: los rganos y las
funciones del Estado que stos desempean y su clasificacin en diferentes
tipos puede abarcar a uno o a otro de tales contenidos. Puede afirmarse, por
ende, que hay formas de gobierno orgnicas y formas de gobierno
funcional, pudiendo combinarse unas y otras dentro del rgimen jurdico
fundamental de un Estado.
Respecto de lo que deba considerarse como "formas de gobierno" la doctrina no ha sido unnime, pues independientemente de que algunos
autores, como Hauriou y Tena Ramrez, incluyen indebidamente dentro de
ellas algunas formas de Estado, como el federalismo y el unitarismo672 otros
las definen con criterios no del todo coincidentes.673
En cuanto a la clasificacin de las formas de gobierno, existen "tipologas"
tan variadas y dismiles, que no es posible agruparlas sistematizadamente.
Con vista a la multiplicidad casi catica que presentan los diversos cuadros
de clasificacin elaborados por distintos autores y que empricamente
pueden llegar ad infinitum, optamos por describir sucintamente los tipos
671
A este respecto, S. V. Linares Quintana apunta que "El vocablo gobierno indica la
accin y el efecto de mandar con autoridad, ordenar, dirigir y regir" (aspecto
funcional) y haciendo suyas las palabras de Jimnez de Archega anota que "el
gobierno es un sistema orgnico, creando, afirmando y desenvolviendo el orden
jurdico". Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, Tomo VI, pp. 9 y 10
672
Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 360; y Derecho Constitucional
Mexicano, novena edicin, 1968, pp. 197 y ss., respectivamente. Tambin Kelsen
identifica ambas formas, al estimar a la aristocracia, la democracia, la monarqua y
la repblica como "formas de Estado", siendo, por lo contrario, "formas de
gobierno" (Teora General del Estado, Cap. IX).
673
Sera demasiado prolijo, y hasta tedioso, exponer todas las concepciones que se
han sustentado sobre la implicacin de la idea "formas de gobierno",
concretndonos a recordar algunas de ellas. As, Linares Quintana dice que "la
forma de gobierno es la manera de hacer efectiva la representacin reflexiva y
especial en que el gobierno consiste. El gobierno del Estado obra mediante
instituciones polticas, por lo que su forma ser segn stas se constituyan y
combinen" (Op. cit., p. 13), coincidiendo en este punto con el pensamiento de
Posada. Para Karl Loeuienstein "el trmino forma de gobierno se refiere en general
al ordenamiento funcional --coordinacin y subordinacin- de los diversos rganos
en el proceso de determinacin de la voluntad del Estado" (Reflexions sur la valeur
des constitutions dans une poque rvolutionnaire: Esquisse d'une ontologie des
Constitutions, "Revue Francaise de Science Politique", Pars, enero-marzo de 1952,
vol. II, nm. 1, p. 17. Cita contenida en la obra de Linares Quintana ya mencionada:
tomo VI, p. 15)
608
clsicos de formas de gobierno, pues estimamos que la referencia a todos

los que, hasta ahora, ha propuesto la doctrina, entraa una labor
antididctica y, podra decirse, infructuosa, mxime que las caractersticas
jurdicas y polticas que tradicionalmente se han asignado a dichos tipos,
pueden combinarse de manera muy prolija en cada uno de los sistemas en
que se han organizado y se organicen en el futuro los Estados in
concretor.674
Un criterio ms o menos lgico para clasificar las formas de gobierno debe

fundarse en la implicacin jurdica de este concepto. A este propsito, reiteramos que por gobierno se entiende el conjunto de rganos que
desempean el poder pblico del Estado a travs de las diversas funciones
en que ste se traduce y la actividad imperativa en que tales funciones se
despliegan. Por tanto, los tipos de la mencionada clasificacin deben
atender a uno y a otro aspecto, que, segn dijimos, pueden combinarse
dentro de un mismo rgimen o sistema poltico.675
Desde el punto de vista orgnico, las formas de gobierno suelen dividirse en
repblica y monarqua y funcionalmente en democracia, aristocracia y autocracia. Cada uno de estos tipos, a su vez, es susceptible de sub clasificarse,
segn veremos, as como de entrelazarse compatiblemente. Herodoto,
Platn, Aristteles y Rousseau hablan de monarqua, aristocracia y
democracia, y es bien conocida la teora del ilustre estagirita respecto de las
formas puras, que son las indicadas, y las impuras en que stas degeneran
-tirana, oligarqua y demagogia u oclocracia-, a las cuales nos hemos
referido en su oportunidad al exponer sucintamente su pensamiento
poltico."
11. LA MONARQUA
A. Ideas generales
Esta forma de gobierno se funda en el carcter de la persona que encarna al
rgano supremo de un Estado encargado del poder ejecutivo o administrativo y se distingue porque dicha persona, llamada "rey" o "emperador", permanece en el puesto respectivo vitaliciamente "y lo trasmite, por muerte o
abdicacin, como dice Tena Ramrez676 mediante sucesin dinstica, al
674
As, Burdeau, en cierto modo corroborando la anterior apreciacin, manifiesta

que "la teora constitucional dispone de un rico vocabulario para calificar los
diferentes modos de ejercicio del poder: rgimen representativo, democracia
directa, gobierno parlamentario, gobierno de asamblea, dictadura, etc. Sin poner en
juicio el valor de las clasificaciones establecidas a partir de estas diversas nociones,
conviene observar que ellas no ofrecen sino una imagen muy imperfecta de la
realidad poltica" (Op. cit., tomo IV, p. 292). Por su parte, Linares
675
Quintana, haciendo un laudable esfuerzo de paciencia y acuciosidad, seala las
clasificaciones de las formas de gobierno que diversos autores han postulado,
remitindonos a su exposicin en obvio de repeticiones (Op. cit., tomo VI, pp. 17 a
40)
Vase el capitulo III, pargrafo I, apartado B.
676
Op cit., pp. 93 y 94.
609
miembro de la familia a quien corresponda segn la ley o la costumbre".

La monarqua puede ser absoluta y limitada o constitucional. En esta subclasificacin ya no se toma en cuenta a la persona del jefe del Estado, sino a
la manera como ejerce el poder estatal. As, en la monarqua absoluta, que
es al mismo tiempo una autocracia, el gobierno est sujeto al solo arbitrio
del rey o emperador, sin supeditarse a ningn orden jurdico preestablecido
que no pueda modificar, reemplazar o suprimir. Las tres funciones del
Estado, es decir, la legislativa, ejecutiva y judicial, se centralizan en el
monarca, quien las ejerce por conducto de rganos que el mismo designa o
estructura normativamente. En dicho tipo de monarqua impera el principio
quod principii placuit, legis habet vigorem y el de legibus solutus, y la
existencia histrica de diferentes regmenes polticos organizados conforme
a ellos se trat de justificar por el pensamiento teolgico-filosfico de la
Edad Media mediante el supuesto
de que los reyes reciban su investidura y poder de Dios -omnis potestas a

Deo-.
En la monarqua limitada o constitucional, la actuacin pblica del rey est
sometida y encauzada por un orden jurdico fundamental cuya creacin no
proviene de l, sino, generalmente, del poder constituyente del pueblo
representado en una asamblea que lo expide. Al monarca, cuya investidura
y autoridad no se consideran de origen divino, se encomienda el ejercicio
del poder ejecutivo, depositndose las funciones legislativa y judicial en
rganos del Estado que no estn sometidos a l por virtud de la adopcin
del principio de separacin de poderes. Deja de ser, adems, comnmente,
el titular de la soberana, pues sta se declara que pertenece al pueblo o
nacin por el orden jurdico. La monarqua constitucional implica, por ende,
un rgimen poltico de derecho, cuyo funcionamiento es, por lo general,
democrtico, de donde resulta que dicha forma de gobierno es, en
sustancia, una democracia por lo que atae a su aspecto dinmico y cuyos
ejemplos en la historia contempornea sera ocioso sealar por ser bien
conocidos. Puede afirmarse, por otra parte, que dadas las caractersticas de
la cita ad subforma de gobierno, el vocablo y el concepto de "monarqua" ya
no expresa correctamente la esencia jurdica del rgimen respectivo, pues
ya no se trata, en l, de que "reine" (del griego rchein) o gobierne un solo
sujeto, sino varios rganos del Estado dentro de un sistema de
competencias constitucionales.
Suele hablarse de otro tipo de monarqua, ya extinguido, denominado feudal, en que "el rey comparte su poder con los seores feudales; ms
adelante, con los estamentos o parlamentos estamentales, formados por
610
representantes de la nobleza, del alto clero y de la burguesa o comunes.677

B. El monarquismo en Mxico
a) Epoca colonial
Es sabido que durante esta poca nuestro pas, denominado "Nueva Espaa", perteneca al "demonium" y al "imperium" del Estado monrquico
espaol. Hemos recordado que las autoridades coloniales eran nombradas
por el monarca y dependan de su irrestricta voluntad, ya que en su
persona, como gobernante absoluto, concentraba en el ms alto grado
jerrquico las funciones legislativa, administrativa y judicial. Tambin hemos
manifestado que las monarquas absolutas se sustentaban en el principio
teolgico-filosfico que expresaba que "todo poder dimana de Dios" -omnis
potestas a Deoy que, como el rey era conceptuado representante divino en
asuntos terrenales o temporales, su voluntad y actuacin no estaban
sometidas a ninguna ley humana -principio de legibus solutus-, sino que, por
lo contrario, l era el creador de las normas jurdicas que regan las
relaciones sociales en todos sus aspectos. Dicha elevada investidura
impona a los reyes absolutos obligaciones tico-polticas en favor de sus
sbditos que desembocaban en el desidertum
de conducirlos hacia su felicidad espiritual y material, debiendo desplegar

su actividad gubernativa, por ende, en prosecucin de esta inalcanzable
meta. Sin embargo, tales obligaciones no asumieron carcter jurdico que
constriese al monarca a actuar invariable y compulsoriamente conforme a
ellas, a pesar de que muchas ordenanzas reales reflejaron su acatamiento.
Es evidente que los dos principios mencionados, al haber sido la base idntica de sustentacin del rgimen monrquico absoluto de Espaa, se
proyectaron hacia la organizacin poltico- administrativa de las colonias,
cuya estructuracin jurdica dependa del ilimitado poder del rey; y como en
relacin con la Nueva Espaa ya bosquejamos dicha estructura en un
captulo anterior de la presente obra, no nos vamos a referir a este tpico
para no ser cansada e intilmente reiterativos.678
b) La constitucin espaola de 1812
Segn hemos indicado, el rgimen monrquico absoluto en que estaba organizado el Estado espaol y con ocasin de las vicisitudes inherentes a la
677
Mario Bernaschina Gonzlez. Manual de Derecho Constitucional. Tercera edicin

1958. Santiago de Chile. Tomo 1, p. 284.
678
Vase captulo primero.
611
invasin napolenica de Espaa, se sustituye radicalmente por la monarqua

limitada que se instaur en la Constitucin gaditana de 1812, a la que
tambin hemos hecho alusin en esta obra. Dicha Constitucin,
indiscutiblemente forjada bajo el influjo del pensamiento jurdico, poltico y
filosfico de los idelogos del siglo XVIII, entre ellos Rousseau y
Montesquieu, estableci principios claramente opuestos a los que apoyaban
y caracterizaban al absolutismo monrquico. Entre tales principios destaca
el que proclama que "La soberana reside esencialmente en la Nacin",
perteneciendo a sta exclusivamente "el derecho de establecer sus leyes
fundamentales" (Art. 3), en cuyo contexto se advierte el pensamiento del
ilustre ginebrino. El barn de la Brede no dej de manifestarse tampoco en
la Carta de Cdiz, pues sta, en sus artculos 15, 16 y 17, adopt el principio
de la divisin o separacin de poderes que en dicho ordenamiento se
denominan "potestades". Conforme a l, la potestad legislativa "reside en
las Cortes con el Rey"; la de ejecutar las leyes, en el monarca; y la de
aplicarlas en las causas civiles y criminales, en los tribunales legalmente
establecidos.
La Nueva Espaa form obviamente parte del territorio del Estado constitucional monrquico espaol (Art. 10), habiendo estructurado la
Constitucin gaditana su organizacin interna como "provincia de ultramar".
Segn ella, el gobierno poltico de la colonia resida en un "jefe superior"
nombrado por el rey, siendo su rgano popular representativo la "diputacin
provincial", de la cual hemos hablado en un captulo anterior de esta obra,
rgano que tena por misin procurar la prosperidad de la provincia
respectiva (Arts. 324 y 325). Por lo que atae a la funcin judicial, sta se
encomend, en la Nueva Espaa, a las audiencias como tribunales
superiores de apelacin en los casos civiles y criminales, as como a los
jueces de letras y a los alcances en sus correspondientes jurisdicciones
(Arts. 261, prrafo noveno, 268, 273, 274 y 275).
No est en nuestro nimo estudiar exhaustivamente la Constitucin espaola de 1812 ni abrigamos la intencin de comentar las diferentes instituciones que en ella se implantaron. Nuestro propsito sencillamente estriba en
no dejar de hacer referencia a dicho ordenamiento constitucional, toda vez
que se puso tericamente en vigor en dos ocasiones durante la postrera
dcada de la colonia neoespaola, o sea, en los aos de 1813 y 1820.
Adems, esa referencia se justifica en virtud de que la Carta de Cdiz tuvo
una repercusin innegable en la vida poltica de la Nueva Espaa
precisamente durante el periodo en que la efervescencia por la
independencia se tradujo en diversos acontecimientos de sobra conocidos.
612
Fue la proclamacin de la libertad de imprenta, aunada a la abolicin del

tribunal de la inquisicin, lo que foment acuciadamente y por modo intenso
y diversificado las publicaciones de los partidarios de nuestra emancipacin
poltica tendientes a socavar al gobierno virreinal, A mayor abundamiento la
Constitucin espaola de 1812 signific para las primeras jornadas
constituyentes de Mxico un documento orientador de los debates en las
asambleas respectivas, considerndola Tena Ramrez, con toda razn,
dentro del conjunto de leyes fundamentales de nuestro pas, "por la
influencia que ejerci en varios de nuestros instrumentos constitucionales,
no menos que por la importancia que se le reconoci en la etapa transitoria
que precedi a la organizacin constitucional del nuevo Estado.679
e) El imperio de Iturbide
Si merced a la Constitucin gaditana nuestro pas sigui siendo provincia de
ultramar del Estado monrquico espaol, con el Plan de Iguala y los documentos jurdico-polticos relacionados con l, entre ellos, el Tratado de
Crdoba, se pretendi estructurar a Mxico en un imperio, Conforme a los
mencionados Plan y Tratado, y segn ya lo hemos indicado, nuestro pas
hubiese sido organizado en una monarqua, en cuya base y cspide habran
estado, por turno supletivo, Fernando VII, su hermano el infante Carlos, el
infante Francisco de Paula, el infante Carlos Luis, y en defecto de todos
ellos, la persona "que Las Cortes del imperio designasen". Ya sabemos que
estas Cortes, que no fueron sino el Congreso Constituyente de 1822, bajo la
presin de la soldadesca, exalt a Iturbide al trono del "imperio mexicano",
y que despus de que don Agustn disolvi dicho Congreso, instal una
"Junta Nacional Instituyente" que aprob, en febrero de 1823, el
"Reglamento Poltico Provisional del Imperio", documento que tuvo como
primordial finalidad consolidar jurdicamente la monarqua y asegurar para
la "dinasta iturbidista" la sucesin hereditaria en el "trono".680
Debemos recordar que en el corto lapso que media entre la consumacin de

nuestra independencia -27 de septiembre de 1821- y la creacin del Estado
mexicano en la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, tres partidos
se disputaban la estructuracin de Mxico y su gobierno: el borbnico, el
iturbidista y el insurgente propiamente dicho. Al primero perteneca la vieja
plutocracia espaola rural y urbana, que consideraba como "legtimo e
679
Leyes Fundamentales de Mxico, p. 59.

Al efecto, el artculo 5 de dicho Reglamento estableca que "La nacin mexicana
es libre, independiente y soberana: reconoce iguales derechos en las dems que
habitan el globo: y su gobierno es monrquico-constitucional representativo y
hereditario, con el nombre de imperio mexicano." Esta forma de gobierno se
preconiza por los artculos 25, 30, 35 a 40 del propio Reglamento y a cuyo tenor nos
remitirnos.
680
613
invulnerable" monarca a Fernando VII, que toler por la fuerza de las

circunstancias la situacin poltica surgida de la independencia sin convenir
ni simpatizar con ella, que siempre tuvo el propsito o la ilusin de que
Mxico volviese al seno de la monarqua hispnica y de que, por ende, se
restauraran las instituciones coloniales. Las tendencias del partido
iturbidista, eminentemente clasista, integrado por criollos y personajes del
alto clero, se enfocaron hacia el objetivo de consolidar el imperio mexicano
dentro de cuya estructura institucional dichos grupos conservaran sus
fueros y privilegios sin depender de Espaa, pero dominando, a su vez, a las
grandes masas populares que slo cambiaran de dueo. El partido de la
autntica insurgencia, a diferencia de los otros dos que eran monarquistas,
siempre fue republicano y presion para que Mxico adoptase la
consiguiente forma de gobierno con la que se supuso que el pueblo
obtendra la felicidad mediante la ingenua esperanza de que para ello bastara el libre y espontneo funcionamiento de las instituciones respectivas.
Dicha forma gubernativa se descubre, en efecto, desde los primeros
documentos emanados del pensamiento insurgente, descollando entre ellos
la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814. En la lucha tenaz
entablada por tales partidos, que sustancialmente se antojan meras
corrientes polticas auspiciadas por los diferentes grupos aludidos, triunf en
el Congreso Constituyente de 1823-24 la idea republicana, victoria que se
tradujo en la expedicin del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de
31 de enero de 1824 y de la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo
ao, que fue la primera Carta fundamental del Mxico independiente y a la
cual hemos hecho reiteradas referencias.
d) Persistencia de las tendencias monarquistas
Estas tendencias no slo no se disiparon con la implantacin de la repblica
en Mxico, sino que redoblaron su fuerza dentro y fuera de nuestro pas
obedeciendo al contumaz designio de establecer un trono sobre el que pretendan sentar a un prncipe europeo. Atribuyendo al republicanismo el caos
poltico, social y econmico en que Mxico se encontraba sumido, se pens
por los enemigos de esta forma de gobierno que nicamente la monarqua
poda remediar definitivamente esta situacin, que ni el centralismo ni el
federalismo eran susceptibles de aliviar. Solamente, se deca, con el
establecimiento del rgimen monrquico se podan erradicar todos los
males que caracterizaban a la repblica, tales como la inseguridad del
gobierno, la permanente oposicin a las instituciones creadas por sistemas
constitucionales postizos que como armaduras se haban impuesto al pueblo
mexicano, la penuria en que se debata el erario pblico y las disputas
ambiciosas por el poder,
614
encubiertas hipcritamente por proclamas inflamadas de falso patriotismo y

ridcula patriotera. Era indispensable, para implantar la monarqua, que se
contara con un "rey" o "emperador", y como un monarca no puede improvisarse, ya que esta calidad poltica toma muchas dcadas y hasta siglos para
forjarse en una familia y arraigarse en la conciencia popular, los
monarquistas pensaron que como en Mxico nadie poda tenerla
legtimamente, recordando el dramtico caso de Iturbide tuvieron la lgica
ocurrencia de buscar en alguna rancia dinasta europea a la persona idnea
para ocupar el "trono" en nuestro pas y ceir la corona que ste requera
para lograr su "felicidad".
Si este ltimo designio alimentaban los monarquistas vernculos, otras intenciones impulsaron a los europeos para establecer en Mxico la monarqua.681 Desde el ao de 1823, mientras en nuestro pas se discuta
apasionadamente si nos convena o no el federalismo o el centralismo,
Francia "pens seriamente levantar tronos americanos para los Borbones",
deseando Luis XVIII "colocar en uno de ellos al duque de Orleans".682
"No solamente en Mxico, dice don Manuel Rivera Cambas, sino en todas las
que fueron colonias espaolas, estaba generalizada la idea monrquica. Aun
Bolvar opinaba porque se estableciera entre sus compatriotas un imperio
presidido por un Borbn de Francia; en Buenos Aires, donde la democracia
encontraba buen terreno, en poblaciones industriosas y mercantiles, los
jefes de la guerra nacional, de 1810 a 1815, Rivadavia a su cabeza, haban
tenido la singular idea de pedir a Napolen I que les enviara al viejo
monarca Carlos IV, para que reinara en el poderoso Estado que se formara
del Chile, Ro de la Plata y Alto Per, y aunque despus cambi el candidato,
permanecieron las intenciones monrquicas a tal grado, que en 1819 las
autoridades de las provincias argentinas dieron un voto pblico en favor del
duque de Orlans. Y es digno de notarse que en estos pases, lo mismo que
en Mxico, antes de medio siglo haba reemplazado al monrquico el
sentimiento republicano.
681
Las intenciones de algunos pases europeos, principalmente Francia, para crear

protectorados en los pases latinoamericanos sujetos a su propio rgimen poltico,
provocaron que el Presidente Monroe formulara el 4 de diciembre de 1823 la
famosa declaracin que lleva su nombre y que dice: "Es un homenaje que debemos
a la verdad y a nuestro deseo de confirmar nuestras relaciones amistosas con las
potencias aliadas declarar que consideraramos como peligrosa a nuestro reposo y
a nuestra seguridad toda tentativa que ellos hicieran para extender su sistema a
una parte cualquiera de este continente. Nos hemos abstenido de intervenir en las
colonias o dependencias reales de los diferentes Estados europeos y la misma
conducta observaremos en lo porvenir. En lo que respecta a los Estados que han
proclamado y hecho proclamar su independencia, que hemos reconocido despus
de madura consideracin y conforme a principios de justicia, no podriamos
considerar sino como una manifestacin de sentimientos hostiles a los Estados
Unidos toda intervencin que tuviera por objeto oprimirlos o influir de cualquiera
manera que fuese en sus destinos. Durante la lucha que ha tenido lugar entre estos
nuevos gobiernos y la Espaa, nos hemos declarado neutrales; en el mismo
momento en que los reconocamos, hemos observado la neutralidad y en ella
persistiremos, con tal que no se verifique ningn cambio, que en la opinin de los
poderes que constituyen nuestro gobierno, sea de tal naturaleza que haga
indispensable a la seguridad de los Estados Unidos un cambio correspondiente de
Imperio". Tomo lA, p. 22).
682
Manuel Rivera Cambas. Op. cit. Tomo lA, p. 7. Editorial Academia Literaria, 1962,
prlogo de Leonardo Pasquel.
615
"Desde 1818, el pensamiento de muchos diplomticos se fijaba en el

prncipe de Luca, de la casa Parma, para colocarlo en uno de los tronos de
Amrica, y
tambin se fijaba en el infante don Francisco de Paula. El marqus de Osmont,

embajador de Luis XVIII en Londres, propona constituir en las provincias argentinas, ya emancipadas, opulentas por la riqueza que distribuye el ro Paran,
un reino para el duque de Orlans.
"La Restauracin se encontr con la lucha entre las colonias espaolas y la
Metrpoli, sin resolver nada en pro o en contra, a causa de impedrselo los
sucesos de Europa; pero ya en 1823 y 1827 quiso llevar a cabo el
establecimiento aqu de una monarqua, sin que esto fuere obstculo para que
entrara Francia en cierto gnero de relaciones con la Repblica de Mxico."683
La historia de nuestro pas es testigo fidedigno de que por parte de Espaa

y Francia hubo intentos para intervenir militarmente en Mxico bajo distintos y pueriles pretextos. Recurdese la expedicin del general espaol
Isidro Barradas en Tampico el ao de 1829 y la que comand el
contralmirante francs Baudin en 1838, que atac el puerto de Veracruz y
fue rechazada, sin que, no obstante, el gobierno republicano se hubiere
liberado de las inicuas ambiciones francesas, asentadas sobre un trivial
subterfugio de carcter econmico.684
683
Op, eit., p. 8.
Este subterfugio consisti, como se sabe, en el rehusamiento del Gobierno
mexicano para pagar a un fondero francs llamado Remontel la cantidad de
sesenta u ochenta mil pesos por concepto del precio de unos pasteles que dijo le
fueron "robados" por algunos oficiales mexicanos. Sobre este hecho, que ridiculiz
al gobierno de Luis Felipe representado en Mxico por el barn Deffaudis, don
Manuel Payno comenta con irona indignada que: "La poltica de la Francia ha sido
desde hace aos atrs, invadir con cualquier pretexto a las naciones dbiles y
proporcionar a sus soldados el modo de ganar con facilidad lo que se llama gloria
militar. En esta vez era menester que uno de los prncipes de la casa de Orlens
hiciera su aprendizaje a costa nuestra... Las reclamaciones exageradas de algunos
de sus nacionales por daos y perjuicios que se les haban originado en nuestras
guerras civiles dieron el pretexto. Entre ellas figuraba una enorme reclamacin que
se llam generalmente de los pasteles, porque un pastelero francs deca que le
haban sido robados pasteles por valor de sesenta a ochenta mil pesos" (Cita
contenida en la obra "De Barradas a Baudin" de don Carlos Pe re ira. Edicin 1904,
p. 213, nota 1). A su vez, este distinguido historiador manifiesta que "Hubo, pues,
pasteles y razn para llamar a aquella guerra la de los pasteles; as la bautiz el
ingenio popular cuyo instinto certero hiri en la fibra de ridculo a la altiva potencia
que nos hundi con su flota." (Op. cit., pp. 213 y 214.) En relacin con la guerra
"pastelaria", el mismo Pereira formula las siguientes observaciones a guisa de
corolario: "El gobierno mexicano contest las demandas de la legacin francesa con
moderacin y serenidad. Cuando se present el ultimatum, apoyado por una flota,
acept la guerra. Se estableci un bloqueo, comenzaron las hostilidades, y tras una
breve y torpe resistencia militar hubo de ceder el gobierno, otorgando cuanto
pedan los representantes de Francia, que contaban con veintisis barcos bajo el
mando del almirante Baudin". "En 1833 no pudo Mxico presentar fuerzas
defensivas para impedir o resistir al menos con herosmo los atropellos de Francia,
por el estado general de desorganizacin del pas, que alcanzaba al ejrcito,
684
616
No es indigno que Mxico haya sido un pas dbil y permanentemente

convulsionado por luchas intestinas que lo precipitaron en la
desorganizacin gubernativa y en la penuria econmica, pues esa situacin
la han ocupado
todos los pueblos jvenes recin emancipados polticamente; lo doloroso e

indignante es que los monarquistas mexicanos hubiesen intrigado y
maniobrado dentro y fuera del pas para implantar una monarqua o
"imperio" ofreciendo la "corona" simblica y postiza a cualquier prncipe
extranjero. Como se sabe, el ms sobresaliente propugnador del
establecimiento monrquico fue don Jos Mara Gutirrez de Estrada, quien
ocup en el ao de 1835 la cartera de Relaciones Exteriores en el gobierno
centralista de don Anastasio Bustamante y a cuyo cargo renunci por sus
discrepancias polticas respecto de la forma republicana de gobierno. Como
acertadamente apunta Jess Reyes Heroles, "Las repercusiones que las
ideas de Gutirrez de Estrada tuvieron en nuestra vida poltica; la
preeminencia que adquirieron en las filas conservadoras, hace que ellas, al
mismo tiempo que constituyen una anticipacin de las que acarrearon la
intervencin, nos ayuden a conocer, junto con las que le suceden en las
propias filas, la otra cara de la evolucin poltica mexicana."685
El clebre monarquista sostena que slo bajo la monarqua, Mxico poda
conquistar la paz sin merma alguna de la verdadera libertad que constantemente se encuentra amenazada en una repblica inestable que no convena
a la idiosincrasia de nuestro pueblo.
"He tenido hartas ocasiones de convencerme prcticamente de que la libertad puede existir bajo todas las formas de gobierno, y de que una
monarqua puede ser tan libre y feliz, y mucho ms libre y feliz, que una
repblica" sostena Gutirrez de Estrada, agregando que "De cuantos
modos, pues, puede ser una repblica, la hemos experimentado:
democrtica, oligrquica, militar, demaggica y anrquica; de manera que
todos los partidos a su vez, y siempre con detrimento de la felicidad y del
honor del pas, han probado el sistema republicano bajo todas los formas
posibles."686 Su conviccin monarquista la enfatiza con las siguientes
palabras: "Disrtese cuanto se quiera sobre las ventajas de la Repblica
donde pueda establecerse, y nadie las proclamar ms cordialmente que
yo; ni tampoco lamentar con ms sinceridad que Mxico no pueda ser por
formado, corno las legiones de los csares, y corno todos los vestigios d e una
buena colectividad que se disuelve, de hroes fieles a las viejas tradiciones y de
conspiradores nutridos de venalidad. As, el 5 de diciembre, mientras Santa Anna
representaba una comedia de herosmo, otros huan y slo algunos mantuvieron el
decoro militar de la Repblica. En la humillacin del ao 1838, el estado anrquico
de la sociedad mexicana acus una forma especial: tuvimos diplomticos que
condujeron las negociaciones hasta un rompimiento necesario, puesto que era el
propsito de Francia imponernos la condicin servil; no tuvimos militares que
secundando a los diplomticos, hubieran impedido la consumacin del premeditado
crimen" (Op. cit., pp. 230 a 232)
685
El Liberalismo Mexicano. Tomo JI, p. 332. M7 Op. eit., p. 334.
686
Op. Cit., p. 334
617
ahora, ese pas privilegiado. Pero la triste experiencia de lo que ese sistema
ha sido para nosotros, parece que nos autoriza ya a hacer en nuestra patria
un ensayo de verdadera monarqua en la persona de un prncipe
extranjero."687
Para Gutirrez de Estrada, el federalismo y el centralismo haban rotundamente fracasado en Mxico, opinando que las Constituciones de 1824 y de
1836 "eran inadecuadas para el bienestar de la nacin". Comentando sobre
este punto su pensamiento, don Manuel Rivera Cambas lo hace decir que
"Atribuir a la segunda todos los males, y considerar que quedaban
remediados restableciendo la primera era, en concepto del citado estadista,
una grata fantasa, pues cualquiera Constitucin viene a ser letra muerta si
no hay hombres que sean y quieran poner en prctica sus benficas
disposiciones. Segn el seor Gutirrez, no existan en nuestro pas
hombres capaces de tomar en sus hombros semejante empresa: la de hacer
de las instituciones una realidad."688
Como lgica consecuencia de su repudio a toda constitucin republicana,

Gutirrez de Estrada propuso al Presidente Bustamante en carta de agosto
de 1840 que se convocara a un congreso constituyente o a una convencin
para estructurar a Mxico en una monarqua constitucional bajo la garanta
de alguna dinasta europea, nica manera de asegurar la independencia
mexicana y de salvarla del imperialismo yanqui, pontificando que "Si no
variamos de conducta, quiz no pasarn veinte aos sin que veamos
tremolar la bandera de las estrellas norteamericanas en nuestro Palacio
Nacional, y sin que se vea celebrar en la esplndida Catedral de Mxico el
oficio protestante."689 Es lgico suponer que la referida carta, publicada
nada menos que por el famoso impresor don Ignacio Cumplido, levantase
una oleada de protestas por parte de los ms significados hombres pblicos
de la poca, entre los que se contaban Juan N. Almonte, a la sazn ministro
de la Guerra, y Antonio Lpez de Santa Anna. Estos personajes hicieron
ferviente profesin de fe en aras del sistema republicano que aos despus
pisotearon, respectivamente, con la traicin a l y con la dictadura.690
687
688
689
Idem. P. 335.
La Intervencin y el Imperio. Tomo IA, p. 91.
Cita contenida en la obra de Reyes Heroles ya sealada, p. 337 del tomo 11.
No resistimos la tentacin de reproducir los documentos en que tan airadas protestas
se contienen, tomando su texto de la importante obra de Rivera Cambas, donde se halla
inserto. "El Gobierno Supremo ha visto con el debido aprecio y satisfaccin los
sentimientos de indignacin y patriotismo que V. E. manifiesta en la representacin que
me remite, con motivo a la publicacin del impreso a que se refiere, y dispone le diga
por resultado: que el seor Presidente abunda en las mismas ideas que V. E. no slo por
los deberes sagrados que le impone el alto puesto que ocupa, y a que est ligado por el
solemne juramento que hizo de sostener el sistema republicano, sino tambin por tener
la grande satisfaccin de haber contribuido a la consumacin de la Independencia
nacional en unin del inmortal Iturbide, de cuyo precioso bien quedaramos privados si
lo que es imposible, llegase a tener efecto el antinacional programa de establecer en
690
618
La expedicin de la Constitucin Federal de 1857, lejos de extinguir las

tendencias monarquistas, las aviv en el grupo reaccionario encabezado por
el general Flix Zuloaga, quien se sublev en Tacubaya el 17 de diciembre
de ese ao, proclamando un "plan" en que se declar que "no habiendo
quedado satisfecha la mayora de los pueblos con la Constitucin, en la que
no se hermanaban el orden y el progreso, y necesitando la Repblica
instituciones anlogas a sus usos y costumbres que no poda contrariar la
fuerza armada691 dejaba de regir dicha Constitucin. Segn hemos ya
nuestro pas una monarqua regida por un prncipe extranjero, que para sostenerse
necesitara traer consigo un ejrcito, contra el cual combatiran de nuevo los mexicanos,
para volver al goce de su Independencia y de libertad que han adquirido al precio de
tantos sacrificios; cuyo hecho no sera dudoso, porque si el hroe de Iguala con todos
sus ttulos a la gratitud nacional corri suerte tan desgraciada en el memorable Padilla,
con cunta ms razn no debe creerse que sera peor la de cualquier otro. Puede, pues,
asegurarse que Mxico jams ser pacificado, regido por ningn monarca, y
especialmente si fuera extranjero, cuyo trono sera constantemente combatido por los
republicanos nacionales y por todos los del continente." "Por lo que respecta al autor de
tan criminal proyecto, el Gobierno Supremo se apresurar a tomar todas aquellas
providencias que son propias de su resorte, para ponerlo a disposicin del juez a quien
compete conocer del delito y aplicarle la pena que designan las leyes; no obstante lo
cual cuenta, en fin, el Exmo seor Presidente con la decisin de todos sus dignos
compaeros de armas, a quienes ha dirigido hoy la proclama, para el sostn de la
independencia y dignidad nacional bajo la forma de un gobierno republicano, as como
con los esfuerzos de toda la Nacin. Dios y libertad. Mxico, octubre 22 de 1840.
Almonte. Exmo. seor general de divisin don Gabriel Valencia, jefe de la plana mayor
del ejrcito."
"Aunque como ciudadano y como militar de una nacin, a cuya independencia y libertad
he tenido la gloria de contribuir en cuanto en m ha estado, debo creer que no durar la
nacin misma de mis opiniones sobre aquellas esenciales bases de su existencia
poltica, al ver la expresin justamente unnime de todos los mexicanos contra el
monstruoso y criminal ensayo de un prncipe extranjero, que se atrevi a proponer don
Jos Mara Gutirrez de Estrada; no ser el ltimo que manifiesta cunta indignacin me
ha causado la lectura del folleto en que tan impoltica como criminosa variacin
aconseja. Templa, sin embargo, en gran manera este doloroso sentimiento el placer que
no puede menos de probar todo buen mexicano al contemplar que todos los colores
polticos, todas las banderas de la discordia, que por desgracia dividen el pas, todos los
mexicanos, en fin, agolpados alrededor del gobierno, han prorrumpido a una voz:
'Independencia-Repblica'
691
"Para m es un deber sagrado sostenerlas, y no guiado de un ciego patriotismo,

sino por el convencimiento de la templada razn, me parece preferible la ruina de
todos los mexicanos entre los escombros de la Repblica, al vasallaje de un
monarca extranjero. Y quin por su siervo cambiar el honor de haber derramado
su sangre por la Independencia, ni el orgullo de haber proclamado el primero la
Repblica en Veracruz el 2 de diciembre de 1822!
"Mas ya que se ha dejado escapar aquella indicacin oprobiosa, que no es probable
sea la concepcin aislada de un solo hombre, y que ella ha producido una til
reaccin en el espritu pblico, amortecido tiempo ha, el supremo gobierno pesar
en su alta consideracin hasta donde puede ser temible el peligro que a la
619
recordado, don Ignacio Comonfort, entonces Presidente de la Repblica, se

vio constreido a abjurar del orden constitucional, sustituyndole en este
cargo don Benito Jurez, quien funga como presidente de la Suprema Corte.
Como se sabe, con estos sucesos se inici la guerra civil entre los
sostenedores de la Constitucin de 57 y de las Leyes de Reforma, o sea, los
liberales, y sus impugnadores reaccionarios o conservadores, sin que el
triunfo de los primeros al cabo de tres aos de lucha sangrienta en la batalla
de Calpulalpan librada el 22 de diciembre de 1861, hiciera desaparecer el
permanente estado catico en que se debata nuestro pas ni extinguido los
propsitos, de parte de los vencidos, para implantar en Mxico una
monarqua a cuya cabeza se colocara a un prncipe extranjero.
Cometiendo verdaderos actos de traicin a la soberana mexicana, los monarquistas radicados en Europa, como Gutirrez de Estrada y Jos Hidalgo, en
combinacin con el gobierno conservador de Miramn, gestionaban la intervencin en los asuntos de Mxico, "asegurando que aqulla no conoca
enteramente los recursos hispanoamericanos; ni los viajeros, ni los naturalistas,
ni el mismo Humboldt haban podido resear los prodigios de riqueza tan
variada y de tan distintos gneros que nuestro pas contiene, ofreciendo como
prueba la inesperada riqueza de California; riqusimas cordilleras en las que
estaban las minas que derramaban millones de pesos sobre Europa, extensos
valles en los que las semillas producen ciento por uno, arboledas inmensas
coronando las cordilleras, y todo esto ceido por dos mares ... ".692
Las gestiones para una intervencin europea en Mxico se dirigieron preferentemente ante Napolen !II, emperador de los franceses, sin que
ninguna
de ellas, durante los aos de 1857 a 1861, hubiese obtenido xito, ya que
dicho monarca puso como condicin que en la empresa actuaran conjuntamente Espaa, Inglaterra y Francia.
"Aunque el partido del seor Jurez triunf en 1861, dice don Manuel Rivera
Cambas, en mayo de este mismo ao resolvieron ofrecer los
intervencionistas la corona de Mxico al duque de Mdena, que acababa de
perder sus Estados y haba quedado con una inmensa fortuna; pero
sondeando el asunto, encontraron los monarquistas que el duque no
aceptara, y el intento qued sin verficativo. La dificultad proveniente de
que Espaa nada hara por s sola y de que Francia exiga el acuerdo con
Inglaterra, as como la seguridad de que sta no se movera el
consentimiento de los Estados Unidos, que jams admitiran la monarqua ni
la intervencin, detuvieron las gestiones de los monarquistas, y a no haber
sobrevenido acontecimientos inesperados, no se habra visto en Mxico un
Independencia y libertad amenazan, y aprovechar sin duda ese pblico
entusiasmo para precaverlo, completando nuestro ejrcito, en cuyo valor y nmero
puede fiar la patria tan caros intereses".
Manuel Rivera Cambas. Op. cit., tomo IA, p. 290.

Idem, p. 296.
692
620
segundo Imperio."693
La condicin del acuerdo tripartita para atacar a la soberana mexicana interviniendo en la vida interior de Mxico mediante la invasin de su territorio, qued cumplida a travs de la firma de la llamada "Convencin de Londres" el 31 de octubre de 1861 por los representantes de Inglaterra, Espaa
y Francia, que de esta manera celebraron su asociacin delictuosa para
apoderarse y repartirse el botn que para esas potencias significaba nuestro
inerme, pobre y dbil pas.
Bajo el pretexto de que las personas y propiedades de sus respectivos
sbditos haban sido vctimas de la "conducta arbitraria y vejatoria de las
autoridades de la Repblica de Mxico", dichos tres Estados europeos
decidieron tomar "las medidas necesarias para enviar a las costas de
Mxico fuerzas combinadas de mar y tierra" a fin de "poder tomar y ocupar
las diversas fortalezas y posiciones militares del litoral mexicano". Se
autoriz, adems, "a los comandantes de las fuerzas aliadas para practicar
las dems operaciones que juzgasen ms a propsito en el lugar de los
sucesos, para realizar el objetivo indicado en la Convencin, y
especialmente para garantizar la seguridad de los residentes extranjeros"
(Art. 1). En el artculo segundo se pact que ninguna de las potencias
signatarias poda adquirir territorio mexicano ni "ejercer en los asuntos
interiores de Mxico ninguna influencia que pudiese afectar el derecho de la
nacin mexicana de elegir y constituir libremente la forma de su gobierno".
En el mismo documento se determin invitar a los Estados Unidos para
asociarse en la empresa, previndose que si se retardase la adhesin
norteamericana, Espaa, Francia e Inglaterra actuaran sin ella (Art. 4) .694
Los propsitos de estas tres naciones, en el sentido de no injerirse en el
rgimen interior de Mxico, es decir, de no imponerle ningn rgimen gubernativo, se reiteraron por sus respectivos comisionados en una proclama
expedida en Veracruz el 10 de enero de 1862, misma que fue redactada por

don Juan Prim, conde de Reus, representante de Espaa.695
693
Idem, p. 386
Los Estados Unidos rehusaron su participacin en la aventura contraria al
derecho de gentes por comunicacin del 4 de diciembre de 1861 signada por
Seward.
695
El general Prim es una figura grata a Mxico por la conducta que observ en
nuestro pas antes y durante la intervencin tripartita pactada en la Convencin de
Londres. Don Manuel Rivera Cambas al respecto sostiene: "Cmo no haba de ser
694
621
En esta proclama se afirmaba: "Os engaan (a los mexicanos) los que os

dicen que detrs de reclamaciones tan justas se ocultan planes de
conquista, de restauracin o de intervencin en vuestra poltica y vuestra
administracin", pues "Las tres naciones, aunque piden satisfaccin por las
ofensas que han sufrido, tienen un deseo mayor y ms vasto en sus
resultados, vienen a tender una mano amiga a este pueblo, al que la
Providencia ha prodigado todos sus beneficios, y al que ven con dolor gastar
sus fuerzas y perder la vitalidad de que est dotado, en el impulso violento
de guerras civiles y de perpetuas convulsiones." Estas frases terminan con
la siguiente exhortacin: "i Mexicanos! Escuchad la voz de los aliados, esa
voz que se os ofrece como el ancla de salvacin en medio de la tempestad
que atravesis; entregaos con confianza a su buena fe y a la equidad en sus
intenciones; no temis a los espritus inquietos y revoltosos, pues si algunos
se presentaren, sabris con vuestra actitud firme y resuelta confundirlos, en
tanto que nosotros presidiremos impasibles el grandioso espectculo de
vuestra regeneracin garantizada por el orden y la libertad." "As lo
comprender, estamos seguros, el supremo gobierno, a quien nos dirigimos;
as lo comprendern los hombres de influencia en el pas, y a menos de
quereros mostrar malos ciudadanos, no podris impedir unos y otros que se
reconozca la necesidad de deponer las armas, para no atender sino a la
razn, nica que debe triunfar en el siglo XIX."
Ahora bien, cules eran esas reclamaciones "justas" que motivaron la
alianza agresora? Las de Espaa e Inglaterra, aunque no hayan participado
de este adjetivo, no fueron tan exageradas como las de Francia, en cuya
exigencia Saligny dej entrever el propsito de Napolen JII en el sentido de
que el gobierno de Jurez no las satisficiese para tener el pretexto de
convertir la ocupacin de los puertos mexicanos en una invasin militar
tendiente a imponer un protectorado francs monrquico en nuestro pas.696
Sabido es que la alianza concertada en la Convencin de Londres se disolvi

apreciado Prim por los mexicanos? Haba levantado su voz en la tribuna,
demostrando que la Convencin espaola tena crditos introducidos de una
manera subrepticia y fraudulente, y que siendo viciosos desde su origen, no podran
prevalecer por ms que transcurriesen siglos, y sostuvo que Mxico estaba en el
deber de no pagarlos; tambin prob que Mxico no poda en el asunto de la
hacienda de San Vicente haber dado a Espaa mejor satisfaccin que ejecutar a los
asesinos que pudo apresar. La defensa hecha por Prim indicaba rectitud y cario a
Mxico. 'No seis tan arrogantes con Mxico que carece de ejrcito y armada, dijo:
si llevis la guerra, nicamente lograris destruir la nfluencia que all debe tener la
raza espaola, influencia que no se impone a caonazos.' Neg con razones
concluyentes que fuera verdad el cargo de que aqu eran perseguidos los
espaoles, y afirm que Mxico haba (sic) razn en no querer tratar bajo la presin
de las amenazas de la fuerza. e. 1-B, p. 713.
696
Segn Rivera Cambas, las reclamaciones consistan en el cumplimiento de las
prestaciones que nos permitimos reproducir. "El plenipotenciario espaol exiga el
nombramiento inmediato de un representante de Mxico, que fuera cuanto antes a
la Corte de Madrid a dar plena satisfaccin por el agravio hecho a la reina y a la
Nacin espaola en la expulsin del embajador Pacheco. Como segunda
reclamacin se peda el cumplimiento del tratado Mon-Almonte. La tercera
comprenda el abono de las indemnizaciones a que ese tratado se refera,
reconociendo el derecho de exigir el resarcimiento de los perjuicios por tropelas o
vejaciones
622
a consecuencia de los Tratados de la Soledad, firmados el 19 de febrero de

1862 entre los representantes de las potencias invasoras y don Manuel
Doblado en nombre del gobierno mexicano encabezado por don Benito
Jurez. Satisfechas de lo convenido en los mencionados tratados, Espaa e
Inglaterra retiraron sus tropas del territorio nacional, no as Napolen III,
quien ya se haba empeado y comprometido a implantar en Mxico la
monarqua para sentar en el trono respectivo a Fernando Maximiliano de
Habsburgo, el que desde luego no cont con el apoyo espaol ni con el
ingls.697
697
posteriores, y el castigo de los perpetradores de esos crmenes y de las autoridades, que,

pudiendo, no los impidieron, con la protesta de que se evitara en lo sucesivo la repeticin de
tales atentados. La ltima pretensin se refera al pago de cincuenta mil pesos, por valor de
la barca 'Concepcin', de su cargamento y de los daos sufridos por sus dueos y
cargadores." Las reclamaciones francesas consistan en el pago de doce millones de pesos
"sin discusin ni documentos en qu apoyarse, por daos y perjuicios causados a sbditos
del emperador hasta el 31 de julio de 1861; en el pago de ciento noventa mil pesos, que an
se deban de la Convencin de 1853; la ejecucin plena .Y completa del contrato Jecker ;
once mil pesos que an quedaban por pagar de la indemnizacin estipulada en favor de la
viuda y de los hijos de Mr. Riche, vicecnsul de Francia en Tepic; deba comprometerse el
gobierno mexicano a buscar y castigar a los autores de los asesinatos cometidos en personas
de franceses en general y particularmente el cometido en Mr. Davesnes; tambin se
estipulara el compromiso de buscar a los autores del atentado cometido el 11 de agosto de
1861, contra el ministro del Emperador, y de castigar a los que lo haban ultrajado en los
primeros das de noviembre del mismo ao, obligndose a la vez a dar a la Francia y a su
representante la reparacin y satisfacciones debidas por tan deplorables sucesos; la clusula
sptima prevena la intervencin del ministro de Francia en todo! los procesos que tuviesen
por objeto la persecucin de los culpables designados en las anteriores clusulas, y tambin
en todas las causas criminales que pudiesen presentarse contra franceses en lo porvenir.
Todas las indemnizaciones estipuladas en este ultimtum deban ganar el inters de seis por
ciento anual desde el 17 de julio; Francia ocupara los puertos de Vera cruz y Tampico, as
como todos los que conviniesen a los comisarios del gobierno francs, para que sirvieran de
garanta a los compromisos pecuniarios fijados en el ultimtum, estipulando claramente que
los comisarios podran nombrar agentes para recibir y repartir las sumas que
correspondieran a las potencias contratantes, sobre los productos de las aduanas martimas.
Estos agentes estaran facultados para disminuir hasta en la mitad los derechos de
importacin que se perciban en los puertos, y el gobierno mexicano no podra aumentar las
cifras sealadas por sus tarifas, sino al quince por ciento a lo ms. Todas las disposiciones
que hubiere que dictar para recibir y repartir los derechos correspondientes a las potencias
contratantes deberan ser dadas en comn por los representantes de Francia, Inglaterra y
Espaa".
Por ltimo, los comisarios ingleses "pedan en el ultimtum garantas serias por parte del
gobierno mexicano, que respondieran de su fidelidad en la ejecucin de los tratados
celebrados con la Gran Bretaa; haban de quedar reembolsados los seiscientos sesenta mil
pesos tomados en el domicilio de la legacin por orden de Miramn, y doscientos noventa y
seis mil que an quedaban por pagar de la conducta ocupada en Laguna Seca; aquella suma
ganara seis por ciento anual y sta doce por ciento; las sumas que deban ser pagadas en
virtud de las Convenciones y cuyo servicio se aplaz por la ley de 17 de julio, ganaran
tambin el seis por ciento; habra en los puertos agentes del gobierno britnico con la
facultad de reducir a la mitad, si lo crean conveniente, el fondo de los derechos de
importacin y de internacin y autorizados para asegurar la reparticin justa y equitativa de
los fondos que correspondan a los tenedores de bonos y a los individuos comprendidos en
las Convenciones; se procedera al examen y liquidacin de todas las reclamaciones
pendientes, para determinar la validez de las que apareciesen justas y legales comenzando
a hacer el pago lo ms pronto posible" (Op. cit. Tomo I-B, pp. 727, 728 y 731).
La actitud de Napolen "el pequeo", como lo llam Vctor Rugo, provoc acres censuras en
el Cuerpo Legislativo Francs. El diputado Aquiles Jubinal dijo: "Si vamos a Mxico, seores,
para defender a nuestros nacionales y proteger eficazmente nuestros intereses, no tengo
sino agradecimiento para el gobierno del Emperador. Si, por el contrario, vamos a
623
Es ms, el propio general Prim, en un sentido discurso, despus de haberse

retirado de nuestro suelo, dijo: "Nunca mi reina, ni mi patria, desde el
primer momento en que se form la expedicin, hasta la hora en que tengo
el honor de hablar, nunca, seores, tuvo nadie la idea de atacar la
Independencia de Mxico." "Porque Espaa es la primera en respetar, la
primera en hacer respetar la libertad de Mxico; programa que todos
sostenemos, desde la Augusta seora hasta el ltimo manolo, si hay ltimo
entre nosotros que somos todos ciudadanos, como la reina misma que es el
primer ciudadano." "En Mxico no quera Espaa sino que se respetasen los
tratados. Pero desde el instante en que una de las tres naciones aliadas
cambi de situacin y troc la satisfaccin del agravio en otra cosa, Espaa
se retir del campo, porque se quebrantaba la base del pacto, se
contravena a los deseos de su Reina, se infringa la poltica de su gobierno;
y same lcito despus de tan altos principios, aadir, que se contrariaban
mis propios sentimientos." "Quiero que el Continente americano sepa que
somos amigos y que sabremos serlo."698
e) El imperio de Maximiliano
La candidatura de ste para ocupar el trono de la monarqua que se pretenda establecer en nuestro pas, bajo el nombre de "imperio mexicano", se
insinu simultneamente a la Convencin tripartita de Londres.
Asi, Gutirrez de Estrada dirigi al archiduque una carta
fechada el 30 de octubre de 1861 en la que le expresaba "presa de
convulsiones intestinas renovadas sin tregua y de guerras civiles
desastrosas, a consecuencia de la irreflexiva adopcin de un sistema
poltico diametralmente opuesto a las costumbres, las tradiciones y la
ndole de sus poblaciones, Mxico no ha gozado jams, por decirlo
as, de un solo momento de reposo desde el da en que hace cuarenta
aos ocup un lugar entre las naciones independientes. As, pues, sus
poblaciones bendecirn del fondo de su corazn a quienes hayan
contribuido a sacar al pas del horrible estado de anarqua en que ha
cado hace muchos aos, y a volverlo a la vida y a la felicidad. Cul
no sera, pues, su jbilo cuando en tan gloriosa empresa vieran
aparecer la cooperacin de un prncipe, descendiente de una de las
698
Mxico con el deliberado propsito ponindonos as a la zaga de conspiradores

vulgares, cuyos nombres han sido publicados por la prensa, para destituir a un
gobierno libre, para derrocar a una potencia independiente y para imponer a una
nacin, que no depende sino de ella misma, una forma de gobierno cualquiera, en
ese caso me permitirla preguntar al Gobierno qu sucede con ese gran principio de
la no intervencin que l mismo ha proclamado en otra, partes y que tan bien ha
hecho respetar." En trminos parecidos se pronunci el diputado. Jules Faure y
otros miembros de dicho Cuerpo Legislativo. (Cfr. "Voces Favorables a Mxico en el
Cuerpo Legislativo de Francia". Recopilacin, prlogo, notas y traduccin de Manuel
Tello, Mxico, 1967. Edicin del Senado de la Repblica.)
Op. cit., tomo I-B, p. 885.
624
ms nobles, ilustres y antiguas dinastas de Europa, y quien con el

prestigio de su elevada cuna, de su posicin tan eminente y de sus
cualidades personales, universalmente reconocidas, ayudara tan
poderosamente a la grande obra de la regeneracin de Mxico?".
Maximiliano contest esta epstola el 8 de diciembre del citado ao, exponiendo su aceptacin condicional de la corona, en cuanto que gobernara
gustosamente a Mxico siempre que "estuviese muy cierto de la voluntad y
de la
cooperacin del pas" y de que "una manifestacin nacional viruese a atestiguarle de un modo indudable el deseo de la nacin de verlo ocupar el
trono", agregando que "Slo entonces me permitira mi conciencia unir mis
destinos a los de vuestra patria (de Gutirrez de Estrada), porque solamente
entonces se establecera desde su origen mi poder en esa confianza mutua
entre el gobierno y los gobernados, que es, a mis ojos, la base ms slida de
los imperios, despus de la bendicin del cielo."699
Mientras quedase establecido el imperio, el general Forey, comandante en
jefe del cuerpo expedicionario francs, emiti con fecha 16 de junio de 1863
un decreto para "organizar los poderes pblico" que reemplazaran "a la intervencin en la direccin de los asuntos de Mxico". Este decreto fue uno
de los prolegmenos para la estructuracin normativa del imperio y sus
disposiciones principales eran las siguientes: que se procediese a la
integracin de una Junta Superior de Gobierno con treinta y cinco
ciudadanos mexicanos (Art. 1); que dicha Junta nombrase a tres ciudadanos
que se encargaran del Poder Ejecutivo (Art. 6); que la misma Junta se
asociara a doscientos quince ciudadanos mexicanos sin distincin de rango
ni de clase para formar la "Asamblea de Notables" (Art. 10); que esta
Asamblea se ocupase "de la forma de gobierno definitivo de Mxico" (Art.
14); que los miembros del Poder Ejecutivo se dividiesen los seis ministerios
(Art. 21); y que el Poder Ejecutivo promulgase, como decretos, las
resoluciones de la Asamblea de Notables, teniendo el derecho de veto (Art.
22).700 El mismo Forey, obedeciendo la consigna de Morny, ministro de
Napolen IlI, nombr el 18 de junio de 1863 a los miembros de la Junta
Superior de Gobierno, entre cuyos treinta y cinco componentes figur el
distinguido jurista don Teodosio Lares, quien fungi como presidente de
este cuerpo, as como cuatro de las personas que entrevistaron a
Maximiliano para comunicarle su designacin como emperador de Mxico, a
saber: Francisco Javier Miranda, Ignacio Aguilar y Marocho, Joaqun
Velzquez de Len y Adrin Woll.701 A su vez, la mencionada Junta design
el 21 siguiente a los individuos en quienes residira provisionalmente el
699
La correspondencia mencionada se encuentra inserta en la obra de Rivera

Cambas ya sealada. Tomo I-B, pp. 622 y 623
700
Los seis ministerios quedaron distribuidos de la siguiente manera: Juan N.
Almonte, los de Relaciones y Hacienda; el arzobispo Antonio de Labastida y
Dvalos, los de Justicia y Gobernacin; y el general Mariano Salas, los de Guerra y
Fomento.
701
De este grupo form parte Jos Ma. Gutirrez de Estrada, quien resida en
Europa.
625
Poder Ejecutivo, es decir, al general Juan N. Almonte, al arzobispo Pe/agio

Antonio de Labastida y Dvalos y al general Mariano Salas, as como a dos
suplentes quienes fueron Juan B. Ormaechea, obispo de Tulancingo, e
Ignacio Pavn, presidente de la Suprema Corte de Justicia. Con fecha 29 de
junio de 1863 qued integrada la Asamblea de Notables por el
nombramiento respectivo que en favor de doscientas quince personas hizo
la Junta Superior de Gobierno.702 Dicha Asamblea, por decreto de 11 de julio
del citado ao, declar que "La Nacin mexicana adopta por forma de
gobierno la monarqua moderada hereditaria, con un prncipe catlico" (Art.
1); que "El Soberano tomar
el ttulo de Emperador de Mxico" (Art. 2); que "La corona imperial de

Mxico se ofrece a S.A.!. y R. el prncipe Fernando Maximiliano, Archiduque
de Austria, para s y sus descendientes" (Art. 3) ; y que "En el caso de que
por circunstancias imposibles de prever, el archiduque Fernando
Maximiliano no llegase a tomar posesin del trono que se le ofrece, la
Nacin mexicana se remite a la benevolencia de S.M. Napolen 111,
Emperador de los franceses, para que le indique otro prncipe catlico" (Art.
4). Estas declaraciones estuvieron precedidas por el prembulo siguiente:
"La Asamblea de Notables, en virtud del decreto de 16 de prximo pasado
para dar a conocer la forma de gobierno que ms convenga a la Nacin, en
uso del pleno derecho que sta tiene para constituirse, y como rgano e
intrprete de ella, declara con absoluta independencia y libertad lo
siguiente: ... "703
702
Los nombres de estas personas pueden consultarse en el "Cdigo de la

Restauracin" publicado por Jos Sebastin Segura en 1863, pp. 69 a 73.
703
La resolucin de la Asamblea de Notables estuvo antecedida por una extensa
"exposicin de motivos" que no hizo sino repetir, ensanchndolas con verbosidad
gradilocuente, las ideas que los monarquistas mexicanos, encabezados por
Gutirrez de Estrada, haban venido manejando con sobado deleite y las cuales,
ms que constituir el fundamento jurdico, social, poltico y econmico del rgimen
que propugnaban, se traducan en desahogos contra la repblica, fuese central o
federal, por los fracasos que esta forma de gobierno haba sufrido durante la corta
vida independiente de Mxico. Al finalizar esa dilatada exposicin de motivos, la
comisin que la formul, integrada por los "notables" Aguilar, Velzquez de Len,
Orozco, Marn y Blanco, resume las "razones" sustentadoras del "imperio mexicano"
en los siguientes puntos: "lo Que el sistema republicano, ya bajo la forma
federativa, ya bajo la que ms centraliza el poder, ha sido el manantial fecundo en
muchos aos que lleva de ensayarse, de todos cuantos males aquejan a nuestra
patria, y que ni el buen sentido, ni el criterio poltico, permiten esperar que puedan
remediarse sin estirpar de raz la nica causa que los ha producido. 2. Que la
institucin monrquica es la sola adaptable para Mxico, especialmente en las
actuales circunstancias, porque combinndose en ella el orden con la libertad y la
fuerza con la justificacin ms estricta, se sobrepone casi siempre a la anarqua, y
enfrena la demagogia, esencialmente inmoral y desorganizadora. 3. Que para
fundar el trono no es posible escoger un soberano entre los mismos hijos del pas
(el cual por otra parte no carece de hombres de un mrito eminente) porque las
cualidades principales que constituyen a un rey son de aquellas que no pueden improvisarse, y que no es dable que posea en su vida privada un simple particular, ni
menos se fundan y establecen sin otros antecedentes por solo el voto pblico. 4 y
626
Fcilmente se advierte que los diferentes decretos reseados formaron una

especie de legislacin preconstitutiva del rgimen monrquico en Mxico,
denotando, en cierto modo, una "pirmide normativa" en la que la "norma
fundamental hipottica" era nada menos que la voluntad de Napolen III
externada a travs de su ministro Dubois de Saligny. De esta voluntad
deriva su "validez formal" el decreto que cre la "Junta Superior de
Gobierno", que a su vez fue la base de la integracin del "Poder Ejecutivo
Provisional" y de la composicin de la "Asamblea de Notables", organismo
que, usurpando la soberana del pueblo mexicano y os tentndose
espuriamente como su "intrprete y representante", decide la implantacin
de dicha forma de gobierno. A los miembros de tal Asamblea los nombr la
mencionada Junta y los individuos que a sta compusieron fueron
designados por "el ministro del Emperador", o sea, por Saligny, quien es de
suponerse segua las instrucciones de Napolen "el pequeo".
La notoria ilegitimidad de la mencionada decisin no pudo menos que

causar desconfianza en el propio Maximiliano, quien, al recibir en el castillo
de Miramar a los comisionados mexicanos el 3 de octubre de 1863, reiter
la condicin a que sujet la aceptacin formal y definitiva de la corona de
Mxico, en el sentido de que fuese "la nacin toda" la que ratificara el
parecer de la Asamblea de Notables, ya que sin esta ratificacin "la
monarqua no podra ser establecida sobre una base legtima y
perfectamente slida."704
Segn sostiene Rivera Cambas, "En vez de haber sido esa Asamblea el
rgano de la nacin mexicana al designar el Imperio como forma de
gobierno, lo fue un partido, y ya hemos visto que se apart del programa de
Napolen H l, quien al dar sus instrucciones al general Forey, le dijo que
fuese sometida al pueblo mexicano la cuestin del rgimen poltico que
habra de quedar definitivamente establecido en Mxico, y que despus se
erigiera una asamblea conforme a las leyes mexicanas."705 Para corroborar
sus aserciones, dicho acucioso historiador transcribe una comunicacin
dirigida al mariscal Bazaine, sustituto de Forey, por Drouyn de Lluys, en
nombre del citado Napolen, y cuyos trminos son los siguientes: "Hemos
acogido con placer, como un sntoma de favorable augurio la manifestacin
de la Asamblea de Notables de Mxico, en favor del establecimiento de una
monarqua y el nombre del prncipe llamado al trono. Sin embargo, segn os
indiqu en un despacho precedente, no podramos considerar los votos de
esa Asamblea sino como un preliminar indicio de las disposiciones del pas.
ltimo. Que entre los prncipes ilustres por su esclarecido excelso linaje, no menos
que por sus dotes personales, es el Archiduque Fernando Maximiliano de Austria en
quien debe recaer el voto de la Nacin para que rija sus destinos, porque es uno de
los vstagos de estirpe real ms distinguido por sus virtudes, extensos
conocimientos, elevada inteligencia v don especial de gobierno" (Cdigo de la
Restauracin., pp. 537 y 538.)
704
Respuesta del archiduque al discurso de ofrecimiento de la corona pronunciado
por el presidente de la comisin respectiva, Gutirrez de Estrada.
705
Op. cit. Tomo II-A, p. 366
627
Con toda la autoridad que se conceda a los distinguidos hombres que la

componen, la Asamblea recomienda a sus conciudadanos la adopcin de
instituciones monrquicas y designa un prncipe a sus sufragios. Toca ahora
al gobierno provisional recoger esos sufragios, de manera que no pueda
quedar duda alguna acerca de la expresin de la voluntad del pas. No debo
indicaros el medio que se ha de adoptar para que ese resultado
indispensable sea completamente obtenido; debe buscarse en las
instituciones y las costumbres locales. Bien que las municipalidades sean
llamadas a votar en las diversas provincias, a medida que haya
reconquistado el disponer de s mismas, o que se abran las listas bajo su
vigilancia para recoger los votos, el mejor medio ser aquel que asegure la
ms alta manifestacin de los votos de las poblaciones en las mejores
condiciones de independencia y de sinceridad. General, el Emperador
recomienda a vuestra atencin particularmente este punto esencia.''
La celebracin del "plebiscito" que tanto Maximiliano como Napolen III
reclamaban para legitimar la decisin de la Asamblea de Notables
formulada el 10 de julio de 1863, era prctica y jurdicamente imposible, ya
que nuestro pas se debata en una lucha sangrienta entre los defensores de
la soberana nacional que sostenan el rgimen republicano establecido por
la Constitucin Federal de 1857, es decir, los liberales, y los conservadores
o reaccionarios y las huestes francesas de ocupacin que trataban de
someter a Mxico a un sistema monrquico espuriamente declarado por la
usurpadora Asamblea citada. Consiguientemente, el pretendido plebiscito
slo poda efectuarse, y no sin la
coaccion fsica y moral del ejrcito intervencionista, en las poblaciones

sujetas a su frula, sin que adems se hubiese podido normar por ley
alguna, toda vez que sta no exista.
A este respecto, el tantas veces invocado don Manuel Rivera Cambas
comenta: "Pero cmo practicar ese voto (plebiscito)?
Se hacia el
escrutinio solamente en las poblaciones ocupadas por los franceses, o en
todo Mxico? Si lo primero, el voto no sera la verdadera manifestacin de la
voluntad de los pueblos que estaban bajo la presin de las armas; si lo
segundo, la apelacin hecha a los pueblos no sera oda, y por consiguiente
no dara resultado alguno. Pudo haber apreciado Maximiliano la situacin
con slo examinar en una carta geogrfica el espacio reducido que ocupaba
el ejrcito francs en el vastsimo territorio mexicano, y considerar que aun
la parte ocupada era recorrida por numerosas fuerzas de guerrilleros. La
libertad y la sinceridad del voto no eran posibles, y mucho menos cuando en
las siete octavas partes de la nacin se desatenda el llamamiento a
votar."706
706
Idem, p. 467
628
Ante las dificultades insuperables para averiguar siquiera si la voluntad

mayoritaria del pueblo mexicano se inclinaba o no por la monarqua y si
admita o no como "emperador" a Fernando Maximiliano, la aceptacin
formal y definitiva de ste a la corona, acto que tuvo lugar el 10 de abril de
1864 en el castillo de Miramar, 707 fue efecto de la subrepcin o engao
doloso de que los monarquistas mexicanos hicieron vctima al archiduque,
exhibindole actas apcrifas de "votacin" en favor del imperio y de su
persona.
"Haban presentado a la vista de Maximiliano, asegura Rivera Cambas, el

cuadro sinptico formado por el seor Arroyo, Subsecretario de Relaciones
en la Regencia, por el que se vena en conocimiento que la Intervencin, el
Imperio y Maximiliano eran aceptados por ms de cinco millones de
habitantes de la Repblica, partiendo de la base de dar por
intervencionistas Estados enteros, aun cuando nicamente las capitales y
707
Las palabras que pronunci fueron las siguientes: "Ahora pues, puedo cumplir la promesa
condicional que os hice seis meses ha, y declarar aqu, como solemnemente declaro, que con
la ayuda del Todopoderoso, acepto de manos de la Nacin Mexicana la corona que ella me
ofrece. Mxico, siguiendo las tradiciones de ese nuevo continente lleno de fuerza y de
porvenir, ha usado del derecho que tiene de darse a s mismo un gobierno conforme a sus
votos y a sus necesidades, y ha colocado sus esperanzas en un vstago de esa casa de
Habsburgo que hace tres siglos trasplant en su suelo la monarqua cristina. Yo aprecio en
todo su valor tan alta muestra de confianza y procurar corresponder a ella. Acepto el poder
constituyente con que ha querido investirme la nacin, cuyo rgano sois vosotros, seores;
pero slo lo conservar el tiempo preciso para crear en Mxico un orden regular, y para
establecer instituciones sabiamente liberales. As que, como os lo anunci en mi discurso de
3 de octubre, me apresurar a colocar la monarqua bajo la autoridad de leyes
constitucionales, tan luego como la pacificacin del pas se haya conseguido completamente.
La fuerza de un poder se asegura, a mi juicio mucho ms por la fijeza que por la
incertidumbre de sus lmites, y yo aspiro a poner para el ejercicio de mi gobierno aquellos
que, sin menoscabar su prestigio, puedan garantizar su estabilidad.
"Nosotros probaremos, as lo espero, que una libertad bien entendida se concilia perfectamente con el imperio del orden: yo sabr respetar la primera y hacer respetar el segundo.
"No desplegar menos vigor en mantener siempre elevado el estandarte de la Independencia, ese smbolo de futura grandeza y de prosperidad.
"Grande es la empresa que se me confa, pero no dudo llevarla a cabo, confiando en el
auxilio divino y en la cooperacin de todos los buenos mexicanos.
"Concluir, seores, asegurando de nuevo, que nunca olvidar mi gobierno el reconocimiento
que debe al monarca ilustre cuyo amistoso auxilio ha hecho posible la regeneracin de
nuestro hermoso pas.
"Por ltimo, seores, os debo anunciar que antes de partir para mi nueva patria, slo me
detendr el tiempo preciso para pasar a la Ciudad Santa a recibir del venerable pontfice la
bendicin tan preciosa para todo soberano, pero doblemente importante para m que he sido
llamado a fundar un nuevo Imperio" (Insercin contenida en la obra de don Manuel Rivera
Cambas intitulada "Historia de la Intervencin y del Imperio". Tomo II-B, pp. 579 y 580).
629
alguna que otra ciudad del trnsito haban sido ocupadas por los franceses y
sus aliados. Actas levantadas hasta en los ranchos ms insignificantes,
donde los indgenas ignoraban los medios empleados para la formacin de
aquellos engaosos documentos, fueron a contribuir para probar que la
opinin general del pas estaba en favor de la monarqua. Si se hubiese
fijado la atencin en el nmero de firmas que llenaban aquellos documentos
y en la nfima categora y nulidad de los signatarios, hubiera podido deducirse que en ellos no se expresaba la verdadera voluntad nacional."708
El mismo da en que Maxirniliano acept el trono, firm con Napolen III el
documento conocido con el nombre de Tratado de Miramar, en el que, a
cambio del apoyo militar francs de veinticinco mil hombres, el gobierno imperial se comprometa a entregar a Francia anualmente veinticinco millones
de francos para sufragar los gastos que haban requerido y requiriese el
sostenimiento en Mxico del cuerpo de! ejrcito expedicionario, gastos que
se calcularon en doscientos setenta millones desde el comienzo de la
expedicin hasta el primero de julio de 1864, y cuya suma causara un
inters del tres por ciento anual. Adems, desde esa fecha en adelante, el
rgimen del archiduque deba pagar mil francos anuales por cada soldado
francs y cuatrocientos mil francos por gastos de cada viaje entre Francia y
el puerto de Veracruz que exigiese el servicio de transporte de la tropa,
reconocindose, por otra parte, el fraudulento adeudo de Jecker.
"Aparte de estas estipulaciones pblicas, dice Alfonso Toro, haba varias
clusulas secretas en el tratado, por una de las cuales el archiduque se
comprometa a seguir una poltica liberal en su gobierno", agregando que
" ... este tratado deba ocasionar el fracaso financiero y poltico del nuevo
imperio, ya que ni Mxico estaba en condiciones de pagar sumas tan
considerables, y por lo tanto, deba bien pronto declararse insolvente, pues
se reconocan crditos por ciento setenta y tres millones de francos, ni los
conservadores que eran los nicos que estaban conformes con la fundacin
de la monarqua, se haban de avenir a que sta siguiera una poltica
liberal."709
El 10 de abril de 1865, exactamente un ao despus de su aceptacin de la
corona, Maximiliano expidi el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano
como ordenamiento preparatorio de la organizacin definitiva de la
monarqua. Bajo la idea del origen divino del poder real, en el artculo 4 de
dicho Estatuto se declara que "el Emperador representa la soberana
nacional", ejercindola "en todos sus ramos", es decir, que en su persona se
concentraban las tres funciones del Estado como suceda en las monarquas
absolutas. El territorio de Mxico qued fraccionado poltica y
administrativamente en "ocho
grandes divisiones", a cuya cabeza deban estar sendos "comisarios

708
709
Op. cit. Tomo II-B, p. 573.

Compendio de Historia de Mxico, pp. 521 y 522.
630
imperiales" "para cuidar del desarrollo y buena administracin de los

Departamentos que forman cada una de estas grandes divisiones" (Art. 9).
Se previ el nombramiento de "visitadores" para que recorrieran en nombre
del emperador los departamentos o lugares que deban ser visitados o para
que informaran "acerca de la oficina, establecimiento o negocio
determinado" que exigiese "eficaz remedio" (dem y artculos 22 y 23).
Estos visitadores recuerdan los "missi dominici" que cre Carlomagno y que,
con atribuciones similares, inspeccionaban los condados en que dividi el
vasto territorio del Imperio Franco para que le rindiesen cuentas sobre el
estado de la administracin pblica en cada uno de ellos y para ejecutar las
instrucciones imperiales con plenos poderes. Conforme al artculo 5 de
dicho Estatuto Provisional, el gobierno centralizado en la persona de
Maxirniliano deba ejercer a travs de diversos ministerios cuyos titulares
ste nombraba y remova libremente. Al frente de cada Departamento
funga un "prefecto" como delegado administrativo del emperador, teniendo
cada prefecto "un consejo de gobierno departamental compuesto del
funcionario judicial ms caracterizado, del administrador de rentas, de un
propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o industrial, segn
ms convenga a los intereses del departamento" (Arts. 28 y 29). Una de las
atribuciones de los consejos departamentos deba ser la de "conocer de lo
contencioso-administrativo en los trminos que la ley disponga" (Art. 30,
frac. In). Adems, en cada poblacin deba haber un alcalde, un ayuntamiento y comisarios municipales (Art. 37). En materia tributaria,
corresponda al emperador "decretar las contribuciones municipales con
vista de los proyectos que formen los ayuntamientos respectivos".
Independientemente de la divisin poltica y administrativa del imperio, su
territorio deba distribuirse en "ocho divisiones militares, encomendadas a
generales o jefes nombrados por el emperador" (Art. 45), incumbiendo a
stos "la sobrevigilancia enrgica y constante de los cuerpos puestos bajo
sus rdenes, la observancia, de los reglamentos de polica, de disciplina, de
administracin y de instruccin militar, cuidando con eficaz empeo de todo
lo que interesa al bienestar del soldado" (Art. 46). Importantes restricciones
a la actividad militar y en beneficio de los civiles se prescribieron en el
artculo 48 del citado Estatuto Provisional, al establecer que "La autoridad
militar respetar y auxiliar siempre a la autoridad civil; nada podr exigir a
los ciudadanos, sino por medio de ella, y no asumir las funciones de la
misma autoridad civil, sino en el caso extraordinario de declaracin de
estado de sitio, segn las prescripciones de la ley". Diversas disposiciones
sobre nacionalidad y ciudadana mexicanas se contenan en los artculos 53
a 57 de dicho ordenamiento y a cuyo texto nos remitimos; y por lo que
concierne a las garantas individuales, su ttulo XV consagraba las primordialidades de seguridad jurdica, y a las que nos referimos en nuestra
obra respectiva."710
Segn afirma Tena Ramrez, "El Estatuto careci de vigencia prctica y de
validez jurdica", sin haber instituido "propiamente un rgimen
constitucional,
710
Las Garantas Individuales. Captulo VII
631
sino un sistema de trabajo para un gobierno en el que la soberana se

depositaba ntegramente en el emperador."711 Ahora bien, en el supuesto de
que el rgimen monrquico de Maximiliano se hubiese consolidado
fcticamente merced al hipottico triunfo de las armas conservadoras que
dbilmente lo sostenan despus de que abandonaron nuestro territorio las
fuerzas de intervencin francesa, de qu manera y por quin se habra
expedido la constitucin imperial definitiva? Segn el Estatuto Provisional y
la declaracin que el mismo archiduque formul el 10 de abril de 1864 al
aceptar la corona que los reaccionarios mexicanos le ofrecieron, la
soberana nacional resida en su persona. Por ende, al ejercer el poder
constituyente, el ordenamiento constitucional hubiese provenido de la sola
voluntad del "emperador" y no del pueblo, sin que la asamblea
constituyente que al efecto se integrara se hubiese compuesto por
representantes populares, sino por individuos designados por el propio
Maximiliano, del mismo modo como se nombraban las "juntas de notables".
Adems, siendo inherentes al poder constituyente la transformacin de las
estructuras polticas, sociales, jurdicas y econmicas del Estado, segn lo
hemos reiteradamente afirmado, y radicando ese poder en la persona del
archiduque, ste hubiese podido alterar sin limitacin alguna la constitucin
o, inclusive, reemplazarla o eliminarla, posibilidad que slo es viable en las
monarquas absolutas basadas en los principios "omnis potestas a Deo" y
"legibus solutus". De ello se infiere que la monarqua "constitucional" que
Maximiliano pretendi ingenua o temerariamente implantar en Mxico, no
hubiese sido sino una autocracia o cuando mucho denotado un rgimen de
"despotismo ilustrado", implicaciones que sin duda alguna habran
significado un notorio retroceso jurdico-poltico para nuestro pas. Por otro
lado, si el archiduque, poniendo en prctica sus ideas liberales y
populistas,712 hubiere decidido, como eran sus intenciones, que la
constitucin definitiva del imperio emanase de la voluntad popular
mayoritaria, tendra que haber enajenado la soberana en favor del pueblo
para que ste, por conducto de sus representantes reunidos en una
asamblea constituyente, hubiese sido la fuente de su creacin. En estas
condiciones, habra surgido el riesgo para el mismo Maximiliano y el partido
conservador que a costa de su vida trat de apuntalarlo en un dbil,
deleznable y postizo trono, de que el pueblo o sus diputados, sin la fuerza
711
Leyes Fundamentales de Mxico, p. 669.

Las tendencias liberales de Maximiliano se manifestaron desde que fue
gobernador general del reino Lombardo-Veneto de 1857 a 1859, habiendo
conquistado, por su poltica llena de comprensin, generosidad y benevolencia, la
simpata de sus gobernados. En Mxico, corroborando esas tendencias, se neg a
derogar las Leyes de Reforma y a devolver al clero los bienes que le haban sido
nacionalizados, intentando formar su gobierno con personajes del partido
progresista. Como lo hace notar Tena Ramrez, "Maximiliano desarroll a su llegada
a Mxico una poltica que no estaba de acuerdo con la posicin tradicional de la
clase conservadora y del clero mexicano", agregando que "Enemistado con el clero
y el partido conservador, repudiado por los liberales, cada vez ms distanciado del
ejrcito expedicionario, terminaba solo y combatido el prncipe que se haba sentido
llamado a conciliar las voluntades de todos" (Leyes Fundamentales de Mxico, pp.
699 a 67.)
712
632
de las bayonetas, hubiese votado una constitucin republicana o ratificado

la de 1857. Las anteriores conjeturas no hacen sino revelar que la
monarqua "constitucional" que trat de establecer el archiduque habra
sido, por una parte, un
tenue disfraz de la autocracia, y por la otra, en su proceso formativo, la

ocasin para el pueblo mexicano de ejercer su poder constituyente libre de
la coaccin militar, el cual, seguramente, no se habra manifestado en la
implantacin de un rgimen con que nicamente soaban los
conservadores y reaccionarios, que fueron no slo traidores a Mxico, sino
tambin victimarios de Maximiliano.
f) Observaciones conclusivas
La experiencia histrica demostr que la monarqua era una forma de gobierno totalmente inadecuada para Mxico.713 Con su establecimiento no
slo no se pacific al pas, sino que se agrav la situacin de permanente
efervescencia que caracteriz a los nueve primeros lustros de nuestra vida
independiente. Sin embargo, el aniquilamiento del imperio de Maximiliano
fue una saludable leccin para propios y extraos. En cuanto a los
mexicanos, porque revel que ningn rgimen puede fincarse establemente
sin el respaldo popular mayoritario que nunca puede ser reemplazado por la
fuerza militar; y por lo que concierne a los extranjeros, porque demostr
713
Al respecto, don Jos Ma. Iglesias opinaba: "Hemos estudiado la historia de las
monarquas, y nada hemos encontrado en ella que nos decida a su favor, ni aun
tratndose de las hereditarias, que se reputan muy superiores a las electivas. Juego
de dados en el nacimiento de un rey bueno o malo, minoridades, regencia,
favoritas, privados, dilapidaciones, luchas de clases, despotismos y arbitrariedad:
he aqu en compendio las grandes ventajas de que han gozado los pases
gobernados por el rgimen monrquco. Las excepciones, bien poco numero as por
cierto, de esas espantosas plagas sociales, sirven solamente para confirmar la
regla. Siempre hemos sido republicanos por carcter; por conviccin lo hemos sido
desde que nuestros estudios nos han hecho ver las cosas tales como son en s.
"Suponiendo, empero, que estemos equivocados en nuestras apreciaciones y que
sirva de compensacin a los males que hemos indicado el quietum servtum de
Tcito, faltara an examinar si existen hoy en la sociedad mexicana los elementos
constitutivos e indispensables de toda monarqua. No creemos que los hubiera ni en
1821, como lo prueba el triste ensayo de la de Iturbide, efmera y hasta ridcula;
pero si algunos haba al consumarse la Independencia, han desaparecido en
cuarenta aos de vida republicana, vida agitada, vida en pleno siglo XIX, que vale
por centurias en otra poca. Nuestros hbitos, nuestras costumbres, nuestras ideas,
nuestra enseanza, hasta nuestros instintos, todo es enteramente republicano; un
trono sera en Mxico una planta extica, de esas que slo se conservan
artificialmente en un invernadero; de esas que mueren al simple contacto del aire y
de la luz" (Revistas Histricas sobre la Intervencin Francesa en Mxico, pp. 18 y
19. Coleccin "Sepan Cuantos". Editorial Poma, S. A.).
633
que no se puede impunemente vulnerar la soberana y dignidad de un

pueblo dbil. Uno de los errores principales de los monarquistas consisti en
creer que la monarqua producira la erradicacin de todos los males,
trastornos y conflictos permanentes que achacaban al sistema republicano,
fuese federal o central, sin haber advertido que no son las formas de
gobierno, en s mismas consideradas, las fuentes de bienestar o desdicha de
un pueblo, sino el elemento humano que en cualquiera de ellas encarne a
los rganos del Estado. Dentro de una repblica puede ahogarse la libertad
y disfrazarse una autocracia tirnica con la mera etiqueta que este nombre
ostenta, as como en un rgimen monrquico puede operar la democracia
con todos los elementos que este sistema comprende. La estabilidad y el
funcionamiento regular de las instituciones, independientemente de la
forma gubernativa a que pertenezcan, obedecen a la sinergia entre
gobernantes y gobernados, y este factor, a su vez,
supone la politizacin de unos y otros. El gobernante politizado no es el

poltico que, sin espritu de servicio social, anda a caza de puestos pblicos
para envanecerse y enriquecerse con ellos y a costa de ellos, sino el
funcionario que conoce la problemtica del pueblo y concibe y aplica las
soluciones atingentes, buscando y obteniendo la orientacin, consejo y
colaboracin de los especializados en el conocimiento de los mltiples y
variados campos de su incidencia. Por su parte, el gobernado politizado es
aquel que se interesa por los problemas de la comunidad, que dialoga y
discute sobre ellos y que, en resumen, tiene conciencia cvica y sentido de
responsabilidad en el ejercicio de sus derechos ciudadanos. A nuestro
entender, la dolorosa situacin convulsiva que padeci Mxico y que sirvi
de ocasin para la proclamacin de las ideas monarquistas no se debi a la
forma republicana de gobierno, sino a la falta de politizacin de los
gobernantes en turno y de las grandes masas de gobernados sumidas en la
pobreza y la ignorancia. La asuncin de la presidencia, por efecto de los
frecuentes golpes de Estado y de los pronunciamientos militares, no se
inspiraba, por lo general, en el designio de servir al pueblo, sino en el
propsito de ejercer el poder pblico en beneficio personal o de las clases
privilegiadas de una sociedad tan dividida econmica y culturalmente,
circunstancias que se vieron favorecidas por el analfabetismo de las
grandes mayoras populares y por su marginacin de la vida poltica de
Mxico. Esta tristemente conmovedora situacin no se habra remediado
con la sustitucin del rgimen republicano por el monrquico, pues, por lo
contrario, dada la naturaleza de ste, las desigualdades sociales se
hubieran acentuado. Tan es as, que nicamente los grupos conservadores
reaccionarios de Mxico, principales instigadores del desorden frente a
medidas progresistas que tomaron los reformadores y sus precursores, eran
los que apoyaban la monarqua, para cuya implantacin tuvieron que acudir
a la intervencin extranjera. Por otra parte, si bien es cierto que a un rey o
emperador no se puede improvisar, igualmente es verdad que tampoco la
conciencia colectiva en que ste debe tener su ms recio asiento es
susceptible de forjarse sbitamente. La integracin de esa conciencia
requiere mucho tiempo para realizarse y su gradual evolucin hacia el
monarquismo gira en tomo al principio sacrosanto, ahora obsoleto, que ensea que el reyes el representante de Dios en la Tierra y en lo tocante a los
634
asuntos temporales, principio que, para arraigarse en el espritu colectivo,

tambin exige una reiteracin secular en la educacin del pueblo y en la
literatura filosfico-poltica. Slo la vigencia de ese principio, que fue
aniquilado por la teora de la soberana popular, pudo levantar y mantener
slidamente durante muchas centurias el rgimen monrquico, pues bast
que se le negara validez y verdad por las corrientes del pensamiento que
postularon dicha teora, para que los tronos se derribasen y se sustituyesen
por la silla republicana. Era, pues, absurdo, infantil o ingenuo, por no decir
audaz o temerario, que en Mxico se estableciese la monarqua cuando el
derecho pblico del mundo occidental ya haba desechado el consabido
principio, es decir, cuando ya se haba proclamado el de la radicacin
popular de la soberana, en cuyo ejercicio la nacin puede darse o aceptar la
forma de gobierno que juzgue ms conveniente. Esta potestad,
evidentemente, puede manifestarse en favor de la
implantacin o conservacin de la monarqua cuando la conciencia colectiva

mayoritaria as lo determine o convenga espontneamente, sin presiones
externas. En nuestro pas faltaba esa conciencia, ya que, segn hemos
dicho, las grandes masas del pueblo mexicano eran polticamente
inconscientes por su incultura y su indigencia, sin haber sabido ni siquiera
cul era el rgimen en que vivieron durante la dominacin espaola. Ante
esa inconsciencia popular, el dilema repblica-monarqua se entabl entre
el grupo progresista y el conservador. Para el primero, la forma de gobierno
adecuada a efecto de implantar las reformas que la superacin de las
condiciones vitales del pueblo requera fue indudablemente la repblica;
para el segundo, partidario del orden esttico, el rgimen monrquico era el
que le aseguraba el mantenimiento de sus fueros, privilegios y posiciones
frente a los embates del reformismo, cuya proyeccin efectiva en la vida de
ningn pas deja de provocar convulsiones, que se registran con ms
frecuencia y gravedad si la roca clasista por derribar es ms dura y
poderosa. El drama del Cerro de las Campanas se encarg de resolver
definitivamente ese dilema en favor de la repblica, alentando a nuestro
pueblo en el celo por su soberana y cerrando para siempre la puerta falsa
por donde penetr el monarquismo bajo el signo de lo efmero y frustrneo.
Estos fenmenos produjeron, a su vez, una especie de conciliacin entre los
vencedores y los vencidos bajo los principios humanistas preconizados por
la Constitucin de 1857, pues como afirma don Daniel Cosa Villegas, en el
grupo de los derrotados, "la aspiracin mayor era borrar la huella de la
635
lucha, la distincin entre vencedores y vencidos, para que todos, otra vez, o
ms bien por la primera, pudieran comenzar juntos esta nueva vida, a
reserva de que una vez ms divergieran en el futuro. Y de vencedores y
vencidos era la aspiracin a la paz, el deseo de limpiar las montaas y los
valles todos para hacer desaparecer el rastro encarnado de la sangre y el
hedor asfixiante de la muerte. Y mientras los vencedores proclamaban las
excelsitudes de la Constitucin de 57, porque en ella confiaban, y para
hacerla aceptar a los vencidos como requisito de la paz y de la conciliacin,
los ltimos murmuraban que sin esa conciliacin general no haba paz, y
que sin paz la Constitucin, a diferencia del cielo, no cobijara a todos, sino a
la parcialidad que a su sombra viva. La fidelidad a los principios superiores
de la Constitucin y el acatamiento cotidiano de ella llegaron a ser una
fuerza poltica tremenda; y lleg a serlo tambin la aspiracin a la conciliacin y a la paz: sta, como repudio a la solucin violenta de los conflictos
polticos; aqulla, como repudio a un distanciamiento entre hermanos".714
III. LA REPBLICA
A. Ideas generales
El concepto de "repblica" ha sido empleado en la doctrina y la legislacin
con diversas acepciones. Se le suele con frecuencia identificar
especficamente con la idea de Estado en la terminologa jurdico-poltica. Se
habla, en efecto,
de "Repblica mexicana, argentina, francesa, alemana", etc., como

sinnimo de "Estado mexicano, argentino, francs, alemn", etc. En los
regmenes federales es comn que los trminos "repblica" y "federacin"
se utilicen indistinta e indiscriminadamente. Esta identificacin y esa
sinonimia son incorrectas en puridad jurdica, pues el concepto de
"repblica" denota "forma de gobierno" de un Estado, sin equivaler al
Estado mismo como entidad moral de Derecho Pblico.
Por otra parte, etimolgicamente el vocablo "repblica" implica "cosa pblica" (res publica) como opuesto a las palabras "cosa privada" (res privata).
Connota, por consiguiente, todo lo concerniente al inters general, social o
nacional, en oposicin al inters particular o singular. Dicho de otra manera,
la "cosa pblica" -res publica- es el patrimonio econmico, moral y cultural
de todos los miembros del cuerpo social sin distincin de clases y que tiene
como bases fundamentales el inters de la patria, la igualdad, el derecho y
la justicia, elementos con los que el idealismo de la Revolucin francesa
caracteriz al sistema republicano en frontal contrariedad con los regmenes
monrquicos. Los idelogos y adalides de este gran movimiento jurdicopoltico consideraron cualquier forma de gobierno distinta de la republicana
como "estadios inferiores" en la ruta del progreso humano, y que si algunos
Estados especficos que registra la historia prosperaron dentro del rgimen
714
Historia Moderna de Mxico. La Repblica Restaurada. Vida Poltica, pp. 67 Y 68
636
monrquico, su desarrollo econmico y cultural se contrajo al provecho de

las clases dominantes de la sociedad, o sea, de un grupo notoriamente
minoritario de la misma sin orientarse hacia la verdadera "res publica",
constituida por los intereses mayoritarios de la comunidad misma o, como
dijera Cicern, "Repblica es la cosa del pueblo; y se entiende por pueblo,
no cualquier agregado humano informe, sino una colectividad unida por las
leyes y el inters comn."715
Cabe recordar que en su acepcin etimolgica se utilizaron la palabra y el
concepto "repblica" en el Derecho romano y en el Derecho espaol. Inclusive, en diferentes estatutos, ordenanzas, cdulas y pragmticas reales que
integraban este ltimo, se aluda a la "repblica" como objeto de
preservacin de la actuacin del monarca, sin significar, por ende, forma de
gobierno, sino ms bien la materia de incidencia de los fines del Estado.
La doctrina moderna de Derecho Constitucional y Poltico no ha logrado
precisar uniformemente el concepto de "repblica", aunque ha proclamado
que ste entraa una forma de gobierno que se enfrenta a la "monarqua".
Para Kelsen, incluso, dicho concepto es "negativo" como equivalente a "no
monarquas"716 aduciendo que la distincin entre rgimen republicano y
rgimen monrquico radica en el rgano del Estado que produce la
legislacin y en el elemento en quien reside el poder soberano. "Cuando el
poder soberano de una comunidad, sostiene, pertenece a un individuo,
dcese que el gobierno o la Constitucin son monrquicos", agregando que
"Cuando el poder pertenece a varios individuos, la Constitucin se llama
republicana." Clasifica a la repblica en "aristocracia" y "democracia",
"segn que el soberano poder pertenezca
a una minora o una mayora del pueblo" y complementa su pensamiento

con las ideas que nos permitimos reproducir a continuacin.
"El criterio por el cual la Constitucin monrquica se distingue de la republicana, y la aristocrtica de la democrtica, est en la forma en que regula
la creacin del orden jurdico. Esencialmente, la Constitucin (en sentido
material) regula solamente la creacin de las normas jurdicas generales,
determinando a los rganos legislativos as como el procedimiento de la
legislacin. Si la Constitucin (en sentido formal) contiene adems
estipulaciones relativas a los rganos supremos de la administracin y la
jurisdiccin, ello se debe a que estos rganos tambin crean normas
jurdicas. La clasificacin de los gobiernos es en realidad una clasificacin de
las Constituciones, usando este ltimo trmino en su sentido material, pues
715
716
De Repblica. Libro I,XXV.

Teora General del Estado, p. 434. Traduccin de Luis Legaz Lacarnbra, 1948.
637
la distincin entre monarqua, aristocracia y democracia esencialmente se

refiere a la organizacin de legislacin. Un Estado es considerado como
democracia o aristocracia si su legislacin es de naturaleza democrtica o
aristocrtica, aun cuando su administracin y su poder judicial puedan tener
un carcter diferente. De manera parecida, el Estado se clasifica como
monarqua cuando el monarca es jurdicamente el legislador, aun cuando su
poder en este campo de la rama ejecutiva se encuentre rigurosamente
restringido y en el campo del poder judicial prcticamente no exista."717
Un criterio semejante adopta Jellinek para distinguir la repblica de la
monarqua, en cuanto que, en la primera, la voluntad del Estado se forma
por un proceso jurdico plurivolitivo de diferentes individualidades que
personifican a los rganos estatales encargados de expresarla, mientras
que en la segunda dicha voluntad se externa psico1gicamente por una
persona en la que, por ende, se supone radica la soberana.718
Por su parte, Loewenstein niega que en los Estados contemporneos exista
diferencia entre ambos tipos de formas de gobierno, basndose en un
criterio meramente emprico y no cientfico. Sostiene que "La monarqua
que en su tiempo estuvo imbuida por el misticismo del derecho divino, no es
hoy sino un plido reflejo de su pasado como lo muestra la total
racionalizacin y democratizacin de las instituciones monrquicas en
Europa occidental", aadiendo que "En los raros casos en los que se
aproxima la dictadura, la monarqua se basa no en la magia de la realeza,
sino en los tanques y fusiles de las fuerzas armadas. Tampoco el concepto
de gobierno republicano es una categora unvoca; esta forma de gobierno
puede identificarse, como ocurre frecuentemente, con un dominio
democrtico. Pero el concepto de repblica puede tambin comprender
un ejercicio autocrtico y tirnico del poder poltico, careciendo por esto de

valor la distincin formal entre monarqua y repblica. La forma republicana
de gobierno puede ser hoy la estructura para el monopolio del poder por un
nico detentador del poder con un carcter bastante ms absoluto que el
monarca de tiempos pasados, y sin embargo no podr ser calificado dicho
rgimen de monarqua. La mayor parte de las actuales monarquas son tan
democrticas como las repblicas democrticas. Segn las denominaciones
de repblica y monarqua, Gran Bretaa y Arabia Saud entraran en la
misma categora, mientras que, por otra parte, habra que clasificar en el
717
Teora General del Derecho y del Estado. Traduccin de Eduardo Garca Mynez.
Edicin 1950. Imprenta Universitaria
718
Cfr. Teora General del Estado. Captulo XX. El distinguido profesor de Heidelberg
dice, en efecto, que" ... si bien es inexacto que todo poder corresponda
necesariamente al rey, s es cierto, respecto de todas las monarquas, incluso de las
que han dado en sus constituciones cabida al principio democrtico, que todas las
funciones del Estado tienen su punto de partida y, por tanto, su punto de unin, en
el monarca". "En las monarquas, contina Jellinek, no precisan, por tanto, todos los
dems rganos estar subordinados de un modo necesario al monarca; pero s
necesitan al menos depender de l en el sentido de la direccin de su actividad; su
funcionamiento ininterrumpido y la prestacin de fuerza de ley a sus acuerdos han
de depender de su voluntad" (Op. cit., p. 554).
638
mismo grupo al republicano Tercer Reich y los republicanos de los Estados

Unidos. En una palabra, las clasificaciones tradicionales carecen hoy
completamente de sentido para valorar las formas de gobierno segn las
realidades del proceso del poder que operan en ella."719
No dejamos de reconocer que no slo en la facticidad histrica, sino en el
terreno mismo de la tipologa jurdico-poltica, la diferencia entre repblica y
monarqua limitada, constitucional o institucionalizada es sutil, por no decir
nebulosa. Sin embargo, el concepto de "repblica", desde que lo utiliz Maquiavelo, s expresa la forma gubernativa que se enfrenta a la monarqua,
definindose como aquella forma en que el titular del rgano ejecutivo
supremo del Estado es de duracin temporal, no vitalicia, y sin derecho a
transmitir su encargo, por propia seleccin o decisin, a la persona que lo
suceda. La repblica, como la monarqua, son formas de gobierno que se
fundan en el aspecto orgnico de ste y no en el dinmico. De ah que no
debe confundirse la forma republicana con la democrtica, pues puede
existir una repblica que no implique simultnea y necesariamente una
democracia, sino, por ejemplo, una aristocracia, en cuanto que la
designacin del titular del rgano ejecutivo mximo del Estado no emane
del pueblo ni de sus representantes, sino de una clase social o de un grupo
limitado de ciudadanos, as como en la hiptesis de que en la expresin de
la voluntad estatal a travs de la legislacin no intervengan directa ni
representativamente las mayoras populares.
De la anterior consideracin se infiere que existen dos subtipos de repblica, la democrtica y la aristocrtica, a las cuales ya Montesquieu haca
referencia al afirmar que "Cuando, en la repblica, el pueblo tiene el poder
soberano, hay democracia" y "Cuando el poder soberano se encuentra en
las manos de una parte del pueblo, existe la aristocracia."720
Segn lo ha sostenido uniformemente la doctrina, en la repblica democrtica el origen de la investidura de los titulares de los rganos primarios del
Estado es la voluntad popular mayoritaria sin distincin clasista alguna, y la
cual participa directa o indirectamente en la expresin de la voluntad
estatal mediante la creacin de normas jurdicas abstractas y generales o
leyes. Esas dos especies de participacin han conducido a la clasificacin de
la repblica democrtica en directa y representativa, siendo esta ltima, por
imperativos de carcter fctico, la que opera en los Estados modernos y
contemporneos que
han adoptado dicha forma de gobierno, como sucede, obviamente, en

719
720
Teora de la Constitucin, pp. 46 Y 47.

L'Espirit des Lois. Libro segundo. Captulos I y II.
639
Mxico, cuya Constitucin, en su artculo 40, declara que "Es voluntad del
pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa ... "
Por lo que concierne a la repblica aristocrtica, no es el pueblo en general
de quien deriva la designacin de los titulares de los rganos primarios del
Estado ni el que directa o representativamente interviene en la externacin
de la voluntad estatal, sino determinadas clases o grupos sociales de
diferente contextura, pues, como dice Kelsen: "La aristocracia se divide en
varios subtipos, conocidos con los nombres de timocracia, plutocracia, etc.,
segn que los titulares de los derechos polticos, es decir, los grupos
participantes en la formacin de la voluntad estatal, en la creacin del
Derecho, sean los miembros de una clase social privilegiada (guerreros,
sacerdotes), la nobleza de la sangre o una clase privilegiada
econmicamente, etc."721
B. Bosquejo histrico de algunos regmenes republicanos
a) Esparta
Los antiguos filsofos, imbuidos de aristocratismo, consideraban a Esparta o
Lacedemonia como la repblica perfecta o ciudad ideal. Sus instituciones,
vagamente conocidas, fueron la obra de un legislador legendario, Licurgo,
cuya existencia se sita en el siglo IX antes de Jesucristo, y eran
caractersticas de una feroz y despiadada aristocracia. Los espartanos
descendan de los dorios que conquistaron Laconia, habiendo formado
originariamente una casta compuesta de guerreros y sus familias que
concentraba los derechos polticos, el poder gubernativo y casi la totalidad
de la propiedad inmobiliaria en el territorio lacedemonio. En grado inferior a
los espartanos, dentro de la poblacin que resida en sus dominios, se
encontraban los periecos, que habitaban la campia y las ciudades
secundarias, y en el nfimo nivel social los esclavos o ilotas, que pertenecan
en propiedad al Estado o a los ciudadanos espartanos en particular. Con
anterioridad a la constitucin establecida por Licurgo, es decir, en la poca
doria, Esparta era una especie de monarqua ejercida por dos reyes que
compartan y desempeaban igualitariamente el poder pblico. Esta
dicotoma monrquica fue conservada por el citado legislador, aunque las
atribuciones de los reyes se limitaron considerablemente, al punto de que el
gobierno resida en el senado, compuesto por stos y veintiocho ancianos
designados vitaliciamente. Los senadores estaban investidos con facultades
casi ilimitadas, constituyendo una verdadera oligarqua dentro del rgimen
aristocrtico. Adems del senado, en la repblica de Esparta funcionaba la
asamblea pblica, que se compona de todos los ciudadanos espartanos y
de la que estaban excluidos los individuos pertenecientes a las otras dos
clases sociales. Dicha asamblea votaba, sin deliberar, todos los asuntos que
el senado o los reyes sometan a su decisin; y para vigilar el cumplimiento
de la ley y la conducta
721
640
de los funcionarios pblicos, existan cinco foros, cuyas atribuciones eran

parecidas a las de los censores romanos.
Licurgo, siguiendo las tradiciones de los antiguos dorios que se caracterizaron por la austeridad y rudeza de las costumbres pblicas y privadas, dict
diversas medidas legislativas prohibiendo el lujo, las monedas de oro y
plata, la cultura intelectual y cualquier hbito que pudiese corromper o
prostituir el espritu guerrero de los espartanos y debilitar el Estado, y para
fortalecer los lazos de unin y la solidaridad entre ellos, implant las
famosas "comidas pblicas" a las que funcionarios y ciudadanos tenan el
ineludible deber de asistir. Prescribi una educacin basada en una
disciplina frrea de carcter militar destinada a conservar y fomentar el
espritu blico de dominacin del espartano, y para evitar que ste sea
contaminara con los vicios de los extranjeros, orden la expulsin de stos
del territorio de Esparta.
La anterior semblanza, que slo contiene la descripcin de los rasgos sobresalientes y fundamentales del rgimen republicano de Esparta, revela
que ste era aristocrtico a ultranza, demostrando que no es jurdica ni
histricamente posible confundir la democracia con la repblica, confusin
en la que inconsultamente se suele incurrir.
b) Atenas
Esta ilustre ciudad, metrpoli de la pequea pennsula denominada Atica y
centro de una especie de federacin, fue gobernada en sus orgenes por
una sucesin de reyes cuya existencia pertenece ms a la leyenda y la
mitologa que a la historia. Se cuenta que el ltimo de ellos se hizo matar en
una batalla contra los dorios para dar la victoria a su pueblo y que desde
entonces los atenienses, creyendo que nadie era digno de ser rey despus
de semejante hazaa, abolieron la monarqua sustituyndola por el
arcontado. Este rgimen fue en sustancia inicialmente monrquica con
distinto nombre, pues el arconte era el magistrado supremo electo per
vitam, aunque sin los privilegios que otrora tenan los reyes.
El establecimiento del arcontado unipersonal signific en realidad un triunfo
de las familias aristocrticas, pues stas, de las que dependa la designacin
de dicho magistrado, reemplazaron el gobierno de un solo arconte por un
cuerpo compuesto de diez arcontes nombrados por un periodo de diez aos
que finalmente se redujo a una sola anualidad. De esta manera, en Atenas
se form, desde el siglo VII anterior a la Era Cristiana, la repblica
aristocrtica regida por los nobles o euptridas.
Sin embargo, fue Soln quien constituy jurdicamente dicho rgimen poltico de gobierno. Nombrado arconte y despus legislador supremo e
investido por la opinin pblica con la misin de pacificar Atenas y de
conciliar los intereses de los diversos grupos que se disputaban el poder, el
clebre estadista expidi una constitucin que implic un notable progreso
hacia el establecimiento de la repblica democrtica, ya que, mediante un
sistema mixto de gobierno que compartan la nobleza y la clase media,
atemper el poder absorbente de la aristocracia, independientemente de
que decret diferentes
641
medidas en beneficio del pueblo, como la abolicin de la esclavitud por

deudas, la modificacin de las crueles leyes penales de su antecesor Dracn
y, principalmente, la sustitucin de la aristocracia de raza (eupatridismo)
por la aristocracia de la fortuna (plutocracia).
Conforme a la constitucin de Saln, el gobierno de Atenas se compona de
cuatro cuerpos polticos, que eran: el arcontado, compuesto de nueve
miembros. elegibles por un ao y a cuyo cargo estaba el poder ejecutivo y
las funciones judiciales; el senado, integrado por cuatrocientos miembros
tambin designados anualmente, correspondiendo a este rgano la
preparacin de las leyes y su discusin antes de que se pusiesen en vigor;
la asamblea del pueblo, formada nicamente por los ciudadanos atenienses,
a la que incumba la deliberacin de todos los asuntos que el senado le
someta a su consideracin, la confirmacin o el rechazo de las leyes, y el
nombramiento de los magistrados, jefes militares y embajadores; y el
arepago, que era un antiguo tribunal aristocrtico y cuyas funciones, que
fueron conservadas por Saln, consistan en fallar como rgano judicial
supremo de la polis los negocios jurdicos que se sometan a su
conocimiento, revisar las decisiones del pueblo y ejercer un control sobre
los magistrados y ciudadanos.
Despus de la tirana de los hijos de Pisstrato, el rgimen republicano ateniense prosigui su avance hacia la democracia durante el periodo de
Clstenes, quien modific las leyes de Saln haciendo participar en el
gobierno de la polis a las clases sociales distintas de los euptridas y
plutcratas. Implant la institucin del ostracismo como arma popular para
desterrar por diez aos al ciudadano cuya influencia poda ser peligrosa
para las libertades pblicas.
La constitucin de Atenas se reform todava bajo Pericles, cuyo gobierno
imprimi el mayor desenvolvimiento en el mbito poltico y cultural a la
clebre polis. Segn las reformas de tan ilustre estadista, las magistraturas,
en vez de ser conferidas por eleccin, se distribuan por medio de sorteos
entre los ciudadanos ms significados, establecindose as una especie de
aristocracia del saber en el gobierno. Durante la poca de su grandeza,
Atenas, merced a sus victorias blicas y a la potencialidad de su marina, se
coloc a la cabeza de diversas ciudades griegas, formando con ellas una
confederacin (anfictiona) en la que se mantuvo como miembro central o
principal, sin que esta forma de alianza hubiese evolucionado hacia la
formacin de un verdadero y unitario Estado griego, ya que las polis
confederadas conservaron su independencia y su gobierno propio.722
722
No entra en nuestros propsitos la exposicin y el comentario exhaustivo del

rgimen jurdico-poltico ateniense, sobre el cual existe una abundante literatura.
Nos hemos contrado a sealar los rasgos sobresalientes de dicho rgimen en una
apretada sntesis, para cuya formulacin hemos tomado como base la obra de
Roberto Cohen intitulada "Atenas, una Democracia.
642
e) Roma
A la cada de la monarqua en el siglo VI antes de Cristo, se instituye en
Roma la repblica aristocrtica cuyo gobierno estaba en manos de los
patricios.
El rey fue sustituido por dos magistrados, renovables anualmente, llamados

cnsules, que conservaron una parte de las prerrogativas de la realeza. A
ellos se encomend el poder ejecutivo y en tiempos de guerra eran los jefes
supremos del ejrcito. Las luchas entre patricios y plebeyos tuvieron por
consecuencia la creacin de un funcionario, denominado tribunus plebis,
cuyas principales atribuciones consistan en proteger los derechos e
intereses de la clase plebeya mediante el ejercicio del veto suspensivo
frente a cualesquiera medidas lesivas que las autoridades del Estado
romano tomaran, incluyendo las leyes. Los avances hacia la
democratizacin de la repblica se tradujeron, adems, en el
reemplazamiento de los comicios por centurias, en los que los que no
fuesen patricios o caballeros (equites) no podan tener ninguna intervencin, por los comicios por tribus, en que los sufragios se contaban per caput
o por cabeza, as como en la prctica de los plebiscitos, a travs de los
cuales la plebs podra hacerse escuchar en relacin con cualquier asunto
que afectara a la res publica.723 Una de las conquistas plebeyas ms
importantes durante la poca republicana de Roma fue la elaboracin de la
Ley de las Doce Tablas,724 ordenamiento que no quit el poder poltico a los
723
Los plebiscitos implicaban no slo una especie de referndum popular, sino los
decretos o acuerdos tomados en ellos. Como dice Teodoro Mommsen, "Los
plebiscitos (plebi-scita, lo que agrada al pueblo) no eran, por s mismos, decretos
con fuerza de ley; venan a ser lo mismo que las decisiones o acuerdos tomados en
nuestros mtines modernos, pero consistiendo la diferencia entre los comicios por
centurias y los comicios por tribus, menos en el fondo que en la forma, por lo que
quisieron los plebeyos dar valor legal a estas emanaciones de libre voto de la
ciudad. La ley Icilia, por ejemplo, proceda de un plebiscito." (Historia de Roma.
Editorial Aguilar, p. 343.) La ley Icilia, votada en el ao 492 antes de Jesucristo (Ao
262 de la fundacin de Roma) impona severas penas a quien interrumpiese en sus
discursos a los tribunos de la plebe o disolviese una asamblea popular.
724
El clebre romanista ya citado explica que patricios y plebeyos se pusieron de
acuerdo, despus de graves y continuas disenciones, en que "deba procederse a la
redaccin del Cdigo y march inmediatamente una embajada a Grecia para
estudiar y traer de all las leyes de Soln y las de los dems legisladores helnicos.
Al regreso de los embajadores, se nombraron lo nobles (decenviros), hacia el ao
303 (451 a. J. C.) con la misin de redactar las leyes romanas: tuvieron la autoridad
suprema en lugar de los cnsules (decenviri consulari imperio legibus scribundis);
suspendise el tribunado, as corno el recurso de apelacin y los nuevos
magistrados slo se obligaron a no atentar contra las libertades juradas por el
pueblo. Si examinamos a fondo todas estas medidas, no hallaremos en ellas otro
objeto principal que la limitacin del poder consular por el texto de la ley escrita.
Parece que se convencieron de la imposibilidad de prolongar una situacin en que
643
patricios, pero que constituy un importante progreso para la seguridad

jurdica del pueblo mediante el principio de legalidad que entraaban sus
prescripciones, ya que la administracin de justicia dej de estar sometida
al subjetivismo de los funcionarios pblicos para encauzarse legalmente.
Como la ley mencionada no estableci la igualdad poltica y civil entre patricios y plebeyos, las luchas entre ambas clases sociales continuaron, reclamando los tribunales de la plebe la libertad matrimonial entre los individuos
por el senado, no as la segunda, por considerar que la dignidad de cnsul

slo deba corresponder a los patricios. A cambio de esta negativa, el
senado propuso a los tribunos, y stos aceptaron, la creacin provisional de
tribunos militares, a cuyo cargo podan aspirar vlidamente cualesquiera de
las personas integrantes de dichas dos clases.
Debemos hacer notar que, para contrabalancear el poder creciente de los
plebeyos, los patricios lograron aumentar el nmero de magistraturas o
curules, instituyendo los censores, que eran designados por cinco aos
nicamente entre el patriciado. Las funciones de esos nuevos magistrados,
primeramente modestas, asumieron despus gran importancia, ya que
consistiendo al principio en la mera elaboracin del censo de personas y de
bienes, se convirtieron en verdaderas facultades de vigilancia de las
costumbres pblicas y privadas y de sancin para quien, como simple
ciudadano o funcionario, las infringiese. Las sanciones que los censores
podran imponer estribaban primordialmente en la privacin de los derechos
para intervenir en las deliberaciones pblicas, facultad que les dio un arma
poltica muy poderosa para contrarrestar los progresos de la plebe como
temibles inquisidores en provecho de los patricios. Sin embargo, la
exclusividad de la censura en favor de la clase patricia slo dur casi un
siglo, ya que despus los plebeyos tuvieron derecho a ser censores, as
como a ocupar los cargos estrictamente religiosos y la mayora de las
magistraturas civiles.725
El progreso poltico de la clase plebeya durante la repblica romana dur
aproximadamente dos siglos desde el famoso retiro al Monte Sacro,726
integrndose con los plebeyos una nueva y numerosa casta aristocrtica,
la anarqua oficial y permanente conduca por fuerza a la ruina del Estado, sin
provecho para nadie". El mismo Mommsen agrega que "Los decenviros del ao 303
(451 a. J. C.) llevaron su proyecto de ley ante el pueblo, que lo vot, y quiso que se
grabase en lo tablas de bronce y despus fuese clavado en el Forurn, en la tribuna
de las arengas, delante de la curia. Sin embargo, pareciendo necesarias otras
adiciones, se eligieron nuevos decenviros para el ao 304 (450 a. J. C.), los cuales
deban completar la ley, redactando dos tablas suplementarias. As se promulg la
famosa Ley de las Doce Tablas, el primero y el nico Cdigo de Roma." (Op. eit., p.
352.)
725
Mommsen presenta una tabla de clasificacin de las diferentes magistraturas
durante la Repblica romana, adscribindolas a la clase patricia, a la plebeya o a
ambas (Cfr. Op. cit.., PP. 608 y 609).
644
sucesora de la antigua aristocracia patricia y sacerdotal, y que presenta

cierta analoga con la burguesa moderna y contempornea. La expansin
territorial de Roma, sus conquistas blicas llevadas hasta los confines del
mundo a la sazn conocido, la sujecin a su imperio de numerosos pueblos
y otros importantes acontecimientos histricos que sera prolijo relatar y
cuya narracin rebasara los lindes de la sinopsis que hemos formulado,
tuvieron por efecto la diversificacin de la sociedad romana mediante la
aparicin de distintas clases, como la plutocracia, la de los caballeros y la
nueva nobleza compuesta por descendientes de antiguos plebeyos. Estas
clases, en su despotismo y altivez, se asemejaron a los patricios,
reivindicando para s los fueros, privilegios y distinciones que stos
disfrutaban antes de la revolucin plebeya, hecho que signific el frenamiento de la evolucin de la repblica romana hacia su definitiva democratizacin, meta sta que el pueblo romano ya no pudo alcanzar a
consecuencia del advenimiento del imperio bajo el gobierno de Octavio
Augusto.
d) Edad Media
Las repblicas que se destacan durante este periodo de la historia de la
Humanidad, caracterizado por las monarquas absolutas y el feudalismo,
son las de Venecia, Gnova y Florencia, todas ellas en la pennsula itlica.
1. Venecia se form desde el siglo sptimo por una especie de federacin o
alianza pactada entre los habitantes de las islas que geogrficamente la
componen y a cuya cabeza colocaron a un funcionario vitalicio denominado
duce o conductor, quien, de hecho, era un prncipe absoluto. Medio siglo
despus se limit su autoridad por medio de la intervencin de dos tribunos
encargados de legalizar sus actos, es decir, de aprobarlos o rechazarlos.
Posteriormente se cre un consejo, cuyos miembros se llamaban pregadi,
siendo una especie de senado en el que se deposit la funcin legislativa.
Para restringir an ms el poder del duce, los dos tribunos fueron
sustituidos por un consejo electivo de seis miembros. En resumen, en los
comienzos del siglo XII la dignidad del duce se convirti en una magistratura
republicana, ya que este funcionario era designado por doce electores
nombrados por los ciudadanos. Sin embargo, dentro del pueblo veneciano
se fue formando una especie de aristocracia que tendi a conquistar el
poder de la repblica. Sus designios fueron favorecidos por el espritu
aventurero de los venecianos, a quienes impuls para apoderarse de las
726
Este conocido episodio de la historia poltica de Roma lo relata Mommsen detalla

damente en sus tantas veces invocada obra (pp. 338 a 340).
645
islas del Adritico y del mar Egeo a efecto de extender el imperio comercial
de Venecia que se arrog sobre dichos mares una cierta "soberana" que le
fue "otorgada" por el Papa Alejandro III, mediante la simblica donacin
representada por la entrega de su anillo al duce como signo de la superioridad martima de dicha repblica. Desde entonces se implant la
costumbre de que cada ao este funcionario, desde un bajel denominado
Bucentauro, arrojase al Adritico un anillo bendito en seal de los simblicos
esponsales entre la repblica veneciana y este mar.
En medio de sus grandes expediciones, de sus xitos y reveses, de sus guerras contra los genoveses y de sus trastornos interiores, Venecia necesitaba
progresivamente del apoyo y servicio de una oligarqua compuesta por las
familias aristocrticas que formaban una especie de patriciado, fundado
primordialmente en sus bienes de fortuna. Tales familias, de usurpacin en
usurpacin, se apoderaron del gobierno de la repblica mediante la
integracin de un organismo llamado el Gran Consejo, al que slo sus
miembros podran tener acceso a perpetuidad con derecho a trasmitir el
cargo a sus descendientes. Se suprimi todo vestigio democrtico,
abolindose las elecciones, por lo que Venecia experiment un retroceso
poltico en el siglo XIV al reemplazar la incipiente democracia por una
desptica oligarqua que concentr todas las funciones pblicas.
2. Gnova. Esta repblica, una de las ms poderosas de Italia y cuna de
Cristbal Coln, estaba gobernada, al finalizar el siglo XIII, por dos capitanes
del pueblo y un abad del pueblo, cargos que se disputaban en sangrientas
luchas las familias Doria y Grimaldi, entre otras, y los grupos denominados
gelfos y gibelinos. A mediados del siglo XIV los referidos cargos se

suprimieron y fueron sustituidos por un duce o conductor, que nunca deba
reclutarse de la nobleza sino de la alta burguesa formada por navegantes y
comerciantes ricos que constituan una verdadera plutocracia, misma que
lleg a convertirse en una nueva aristocracia, la cual, para aduearse
completamente del poder, aboli a principios del siglo XVI la intervencin
del pueblo en la eleccin de dicho funcionario. En el siglo XVII y hasta antes
de la incorporacin de Gnova al ducado de Sabaya, esta repblica qued
definitivamente organizada en un rgimen aristocrtico dentro del que
estableci la igualdad entre la antigua y la nueva nobleza. El gobierno se
compuso de un duce elegible por dos aos, de un senado formado de doce
miembros y de una cmara de procuradores compuesta por ocho individuos
tambin elegibles durante dos anualidades.
3. Florencia. Una de las peculiaridades gubernativas de esta repblica
italiana consisti en que, a mediados del siglo XIII los comerciantes e indus-
646
triales intervenan directamente en las funciones pblicas. Se trataba, por

tanto, de una repblica "mercantil", compuesta por una burguesa celosa de
sus derechos y que implacablemente luch contra la nobleza. Dentro de
este rgimen exista una aristocracia burguesa formada por "compaas de
artes mayores" (legistas, banqueros, mdicos, negociantes y fabricantes de
sedas) con un jefe cada una y de cuyo seno deban proceder nicamente las
magistraturas, y una "clase plebeya" constituida por pequeos artesanos.
La historia poltica de Florencia se caracteriza por una serie indeterminable
de luchas entre esos dos grupos y entre la aristocracia burguesa y la
nobleza que se ali con la baja burguesa. Ante semejante ebullicin de
partidos que se clasificaban indistintamente como gelfos" y gibelinos",727
el gobierno de Florencia nunca pudo ser estable, hasta que la familia de los
Mdicis, simpatizando con la burguesa baja, transform esta repblica en
seoro.
e) La Revolucin francesa y los Estados Unidos de Amrica
La idea de "repblica", en las eclosiones de la Revolucin francesa, alcanza
dimensiones gigantescas y espectaculares. No representa slo una mera
forma de gobierno ni un fro concepto jurdico-poltico, sino que es al mismo
tiempo arma, escudo, smbolo, cronologa y mstica de los revolucionarios
franceses. Repblica signific la bandera tremolada contra la monarqua
absoluta, denotando todo lo contrario que sta implicaba, a saber: libertad,
igualdad poltica y civil, soberana popular, legalidad y democracia.
Importaba, en suma, demolicin y aniquilamiento del edificio carcomido y
corrupto en que por siglos haban vivido los reyes. La repblica combate con
el principio de la soberana del pueblo proclamado por los filsofos e
idelogos del siglo XVIII, principalmente Rousseau, el origen divino del
poder monrquico; el absolutismo real con el postulado de la divisin de
funciones y de la ley como expresin de la
voluntad general; la prctica abominable de las "lettres de cachet", es decir,

los "kases" de los reyes de Francia, con la presuncin jurdica de que todo
hombre debe ser reputado inocente mientras no se demuestre su
culpabilidad. Invocando los mismos principios, conjuntados en un espritu
humanitario de justicia, levanta la Repblica francesa con los contingentes
de su propio pueblo un ejrcito que se lanza defensivamente contra las
agresiones del monarquismo europeo y llega la euforia republicana a
desbocarse hasta el extremo de pretender dar a la Humanidad un nuevo
comienzo de computacin del tiempo para sustituir con otra cronologa a la
era cristiana. "No ms era cristiana, comenta Julio Michelet, recordada por la
variable fiesta de las Pascuas, sino la era francesa, fijada en da preciso de
727
Los "gelfos" eran, en Italia, los partidarios del Papa y los "gibelinos" los de los
emperadores durante la Edad Media y llegaron a significar, respectivamente,
grupos "democrticos" y "aristocrticos.
647
un acontecimiento cierto: la fundacin de la Repblica francesa."728

Todos los principios, todas las ideas que formaron la turbulenta mstica
republicana de los ms fogosos revolucionarios franceses, se preconizaron
por la filosofa poltica del iluminismo y se recogieron en importantes y
trascendentales documentos elaborados y votados por los representantes
del pueblo y de los partidos reunidos en una Asamblea Popular primero y en
una Convencin nacional despus. De ellas surgi la famosa Declaracin de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1798;729 la Constitucin de
1971730 que conserv la monarqua; la Constitucin de 1793731 que
estableci la repblica como
728
Historia de la Revolucin Francesa. Editorial Aerpago, Argentina. Tomo V, p.

112.
729
En el captulo primero de nuestro libro Las Garantas Individuales hacemos un
somero comentario de este documento.
730
Esta Constitucin contena una declaracin de los derechos humanos y del
ciudadano, un catlogo de los principales deberes del Estado, como el de socorrer a
los nios abandonados y a los adultos pobres y enfermos, el de impartir enseanza
gratuitamente, el de proporcionar trabajo a los indigentes capacitados y el de
organizar las fiestas nacionales. Dividi el reino de Francia en departamentos,
distritos y cantones; consider al matrimonio como un contrato ci1lil solamente.
Declar que la soberana reside en la nacin, estableciendo la representacin poltica de sta en favor del cuerpo legislativo y del rey; y en sustitucin del absolutismo
monrquico implant la monarqua limitada o constitucional hereditaria. Adopt el
sistema unicamaral, prescribiendo que la Cmara jams poda ser disuelta por el
rey, en quien deposit el poder ejecutivo. Dispuso que el monarca poda nombrar a
los ministros de Estado, sin que los pudiese escoger de entre los miembros de la
Asamblea nacional para garantizar la independencia de sta. Para impedir que
algn miembro de la familia real adquiriese popularidad y pudiese dar un golpe de
Estado, orden que ninguno de ellos pudiese ocupar ningn puesto pblico. En
cuanto al poder judicial, previno que el nombramiento de los jueces y del ministerio
pblico proviniese del pueblo y tratndose de causas penales, implant el jurado
popular, habiendo creado, adems, un tribunal de casacin. La Constitucin a que
nos referirnos tuvo muy relativa y breve aplicacin, pues la misma Asamblea
nacional, el 10 de agosto de 1792, suspendi provisionalmente al poder ejecutivo, o
sea, al rey, convocando a una Convencin nacional, la cual, apenas reunida, decret
la abolicin de la monarqua. La Convencin nombr entonces un Comit
compuesto por girondinos para redactar un proyecto de nueva Constitucin, mismo
que no acept, encomendndose la elaboracin de otro al Comit de Salud Pblica
que se convirti en la Carta Republicana de junio de 1793.
731
La Constitucin de 1793 rompi con todas las instituciones del antiguo rgimen
que an se reflejaron en la de 1791. Proclam que la soberana es una, indivisible,
imprescriptible e inalienable, residiendo en el pueblo. Declar que la nacin tiene
en todo tiempo el poder de cambiar su constitucin y estableci la repblica.
Deposit el poder legislativo en una sola asamblea elegida por un ao por las
asambleas electorales, mismas que hizo derivar del sufragio universal y directo de
los ciudadanos. Instituy el referndum en cuanto a la votacin de las leyes en
favor de las comunas, a las que la asamblea legislativa debla enviar los proyectos
legales. El poder ejecutivo lo confi a un consejo de veinticuatro miembros y, en
general, implant un
municipales, distritales y
sistema
administrativo
descentralizado,
creando
asambleas
648
forma de gobierno; la Constitucin del ao III fructidor;732 y la Constitucin

del ao VIII inspirada por Sieys.733
Bien es sabido, por otra parte, que la idea republicana se aplic
sistematizadamente como forma de gobierno en la Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica de 1787, o sea, antes que en Francia. Ya en el
pensamiento de los autores, comentaristas y glosadores de este importante
ordenamiento, fuente de inspiracin y modelo de las constituciones de los
pases latinoamericanos, la repblica significaba libertad, democracia y
seguridad jurdica.
As, para Madison, la forma republicana era la "conciliable con el genio del
pueblo americano, con los principios fundamentales de la Revolucin (la de independencia americana) o con esa honrosa determinacin que anima a todos
los partidarios de la libertad a asentar todos nuestros experimentos polticos
sobre la base de la capacidad del gnero humano para gobernarse", aadiendo
que "Si buscamos un criterio que sirva de norma en los diferentes principios
sobre los que se han establecido las distintas formas de gobierno, podemos
definir una departamentales integradas por la voluntad popular a travs del
voto directo y universal de los ciudadanos. En resumen, la Constitucin del 93,
que fue muy poco prctica, puso el gobierno de Francia en manos del pueblo
con la tendencia de debilitar la accin de los poderes pblicos mediante una
renovacin demasiado frecuente de los miembros de la representacin
nacional, de los cuerpos administrativos y de las magistraturas.
732
Siguiendo el ejemplo de la Constitucin de 1793, este ordenamiento confi el poder

ejecutivo a un consejo compuesto de cinco individuos nombrados por el cuerpo legislativo.
Dicho consejo se denomin "Directorio" y era renovable cada ao, sin que el miembro
saliente pudiese ser reelecto antes de cinco aos. Sus atribuciones consistan en disponer de
la fuerza armada, ejecutar las leyes, nombrar y revocar a los funcionarios y principalmente a
los ministros de Estado, pudiendo, adems, proponer al cuerpo legislativo cualesquiera
medidas polticas, econmicas o sociales, sin tener la facultad de presentar proyectos de ley.
La Constitucin del ao 111 deposit el poder legislativo en dos cmaras, o sea, el Consejo
de ancianos (Senado) que se formaba de doscientos cincuenta miembros, y el Consejo de los
Quinientos. En cuanto al poder judicial, estableci la inamovilidad de los jueces, la publicidad
de las audiencias y el secreto de las deliberaciones, habiendo instituido la Alta Corte de
Justicia para juzgar a los miembros del cuerpo legislativo o del Directorio, previa acusacin
de dicho cuerpo. La Constitucin a que nos referimos, que fue ratificada por el voto popular,
fue la obra de los republicanos moderados que queran, por temor a los excesos, alejar al
pueblo del ejercicio directo del poder, y para conciliar el orden con la libertad, establecieron
la eleccin indirecta, fundaron el sistema bicamaral y fortalecieron al poder ejecutivo,
tomando como base la amarga experiencia que haban dejado los ordenamientos
constitucionales anteriores
733
Los aspectos ms sobresalientes de esta Constitucin consistieron en el establecimiento
del Consulado y del Senado Conservador, al cual hacemos referencia en nuestra obra "El
Juicio de Amparo", captulo primero, a cuyas consideraciones nos remitimos. En cuanto al
Consulado, este rgano estaba compuesto de tres miembros designabIes por diez aos y
reelegibles indefinidamente. Uno de dichos miembros se lIam "primer cnsul", funcionario
que en realidad concentraba todas las facultades consulares. Tena la prerrogativa de iniciar
leyes, de proveer a la seguridad interior y exterior del Estado, de conducir las negociaciones
diplomticas, de nombrar y deponer a los ministros y dems funcionarios pblicos. Los otros
dos cnsules simplemente fungan como consejeros, pudiendo suplir las faltas del primer
cnsul. La Ley Fundamental francesa a que aludimos implant propiamente una repblica
aristocrtica, pues a diferencia de las anteriores restringi el derecho de voto activo de los
ciudadanos mediante un sistema de eleccin indirecta para la confeccin de la "lista de
notabilidades", la cual era una relacin de los hombres ms destacados de Francia y de la
que necesariamente deberan nombrarse los funcionarios pblicos. El orden establecido por
la Constitucin del ao VIII se modific sustancialmente a travs de disposiciones contenidas
en lo que, a imitacin del Derecho Romano, se llam "senatus-consulta", ya que mediante
stos se cre el consulado vitalicio y despus el imperio hereditario en beneficio de Napolen
1, como se sabe, bajo cuyo rgimen desapareci la repblica emanada de la Revolucin de
1789
649
repblica, o al menos dar este nombre, a un gobierno que deriva todos sus
poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que
administra por personas que conservan sus cargos a voluntad de aqul,
durante un periodo limitado o mientras observen buena conducta. Es
esencial que semejante gobierno proceda del gran conjunto de la sociedad,
no de una parte inapreciable, ni de una clase privilegiada de ella; pues si no
fuera ese el caso, un puado de nobles tirnicos, que lleven a cabo la
opresin mediante una delegacin de sus poderes, pueden aspirar a la
calidad de republicanos y reclamar para su gobierno el honroso ttulo de
repblica. Es suficiente para ese gobierno que las personas que lo
administren sean designadas directa o indirectamente por el pueblo, y que
la tenencia de sus cargos sea alguna de las que acabamos de especificar;
ya que, de otro modo, todos los gobiernos que hay en los Estados Unidos,
as como cualquier otro gobierno popular que ha estado o pueda estar bien
organizado o bien llevado a la prctica, perdera su carcter de
repblica.734
Claramente se advierte la indiscutible influencia que en las ideas transcritas
ejerci el pensamiento filosfico-poltico europeo del siglo XVIII en lo tocante
al principio de soberana popular. Ello nos conduce a la conclusin de que
los grandes juristas y polticos que fundaron la Unin norteamericana, con el
sentido pragmatista que caracteriza al anglosajn, convirtieron en
instituciones constitucionales los postulados preconizados por dicho
pensamiento antes de que stos se implantaran en el derecho positivo
fundamental francs. Se observa, en consecuencia, una verdadera sinergia
entre el constitucionalismo gentico de los Estados Unidos y las corrientes
ideolgicas que lo informan pero que no procedieron autctonamente de su
genialidad creativa, sino de los grandes pensadores dieciochescos, con
Rousseau y Montesquieu a la cabeza. Tan es as, que la Constitucin
norteamericana no contiene en su articulado ninguna definicin, o
descripcin o demarcacin de los principios que la sustentan, sino
disposiciones que los desarrollan pragmticamente; y no es aventurado
sostener, como se ha afirmado frecuentemente, que nuestro derecho
constitucional y el de los dems pases iberoamericanos se han nutrido de
las ideas que proclaman tales principios como patrimonio cultural del
mundo occidental, y estructurado por imitacin lgica o extralgica, positiva
o negativa, del constitucionalismo estadunidense, .
C. El republicanismo en Mxico
Se ha cuestionado con bastante frecuencia en el terreno fctico y en el mbito especulativo filosfico-jurdico si la forma republicana de gobierno era o
no conveniente para nuestro pas al consumar su independencia. La disyuntiva entre repblica o monarqua, segn hemos afirmado, preocup a los
hombres pblicos de Mxico durante cerca de medio siglo de vida independiente, a tal extremo que los propugnadores de uno y de otro rgimen no
slo esgrimieron sus armas dialcticas en la prensa y en la tribuna, sino que
734
El Federalista. Nmero XXXIX. Edicin Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp.

161 Y 162
650
suscitaron luchas intestinas y movimientos de agresin y de defensa de la

soberana mexicana que ensangrentaron durante varios aos el suelo
patrio.
Ya hemos recordado los primordiales argumentos expuestos por los monarquistas para tratar de demostrar la atingencia de sus ideas y la
conveniencia de su institucionalizacin en Mxico, destacando la
consideracin de que la forma republicana de gobierno era la causa toral, si
no nica, de los trastornos, agitaciones, crisis, desunin, atraso, pobreza e
incultura en que por varios lustros se debati dolorosamente nuestro pas, y
soando con la panacea monrquica para aliviar radicalmente todos estos
males. Dichas apreciaciones ya las hemos refutado con antelacin, en cuya
virtud no vamos a insistir en las razones que al r pecto expusimos en esta
misma obra. En la presente ocasin slo quisiramos responder, de modo
breve y somero, a la pregunta de si la repblica como forma gubernativa ra
o no la que convena a Mxico o la que, por necesidad histrica, deba
implantar e.
Es innegable que las ideologas jurdicas, polticas y filosficas que inflamaron a la Revolucin franca tuvieron una gran repercusin en Amrica. Tan es
as, que sobre ellas se construye el edificio constitucional norteamericano
en 1787. Pese a la estricta y abominable censura civil y eclesistica, a las
constantes amenazas y persecuciones de que eran vctimas por parte del
gobierno virreinal y a los riesgos que su libertad y vida corran, los idelogos
y jefes de nuestro movimiento 'de independencia, significativamente
Hidalgo y Morelos, nutrieron sus espritus con el pensamiento que dichas
ideologas proclamaron y difundieron. El concepto de repblica para los
pensadores franceses y norteamericanos tena un contenido muy
exhuberante y sustancioso, segn lo hemos recordado. De ese contenido
form parte esencial el principio de la radicacin popular de la soberana, es
decir, la idea de que el pueblo o la nacin tiene en todo tiempo, como
elemento connatural de su ser, el poder de auto determinarse y de elegir
libremente a sus propios gobernantes. Estos ingredientes del concepto
republicano estaban en abierta oposicin con los principios y sistemas
monrquicos de gobierno, conforme a los cuales la soberana del Estado
resida en el rey, cuya sucesin al trono era generalmente hereditaria, sin
que, por tanto, la voluntad popular nacional pudiese designar al sucesor de
la corona. Era, pues, lgico que nuestros autnticos insurgentes no creyeran
en ninguna forma de gobierno distinta de la repblica, por lo que, en la
esfera de las meras posibilidades polticas, la adopcin de sta fue un hecho
que necesariamente tena que apoderarse de las conciencias de los
genuinos directores del movimiento insurgente, segn lo comprueba la
diversa documentacin que de l eman y primordialmente la Constitucin
de Apatzingn de 14 de octubre de 1814.
Por otra parte, en el mbito de la facticidad sociolgica, el establecimiento
651
del rgimen monrquico en Mxico no era de ninguna manera posible. La

poblacin de la Nueva Espaa, diseminada en un vastsimo territorio sin
fronteras precisas, era notoriamente heterognea desde el punto de vista
tnico, socio econmico y cultural. Merced a esa heterogeneidad, las
grandes mayoras humanas estaban postradas en la extrema pobreza y
sufran un lacerante analfabetismo. La politizacin de los grupos
mayoritarios de la poblacin neoespaola
FORMAS DE GOBIERNO
37
a un hecho totalmente desconocido. La suma ignorancia en que dichos grupos

estaban colocados les impeda ya no slo discurrir sobre cualquier rgimen o
forma poltica, sino aun distinguir con someridad la monarqua de la repblica,
pues ni siquiera conocan el sistema dentro del cual, ms que vivir, vegetaban.
El nico dato poltico que emprica y circunstancialmente se proyectaba sobre
ellos se reflejaba en el trato ocasional con la autoridad inmediata de la aldea,
villa o ciudad, identificndola muchas veces con su explotador urbano y rural.
Consiguientemente, slo sectores minoritarios muy reducidos de espaoles y
criollos y algunos mestizos tenan viabilidad y oportunidad por su relativa
ilustracin, para enterarse del status poltico que los rodeaba y, por ende, para
opinar crticamente sobre l y dentro de la clandestinidad, en el sentido de
mantenerlo, reformarlo o sustituirlo.
A mayor abundamiento, la monarqua, a los ojos de los ilustrados, progresistas
y evolucionistas de la Nueva Espaa, representaba la figura de un rgimen de
opresin, de dependencia y servidumbre, sin importar que dicho rgimen fuese
absoluto o limitado. Las ansias de libertad y su goce, que fueron el mvil y la
aspiracin de la independencia mexicana, no podan avenirse con la idea
monrquica, puesto que nicamente la repblica las poda satisfacer. Estas y
otras muchas consideraciones, que intencionalmente omitimos, nos conducen
a la conclusin de que, ni desde el punto de vista terico-poltico ni fctico, la
implantacin de la monarqua, como sistema que naturalmente se acomodara
a nuestro pueblo, era un hecho vislumbrable y mucho menos viable, pues slo
la quimera o las ambiciones clasistas lo podan reputar como posible y
realizable. En otras palabras, la repblica fue la forma de gobierno que
sociolgica, poltica y jurdicamente convena a Mxico; y si nuestro pas bajo
ella y durante casi diez lustros de su vida independiente padeci todo el
malestar pblico que a dicha forma gubernativa achacaban los monarquistas,
esta situacin lastimosa no se debi al rgimen republicano en s mismo considerado, sino a una serie de numerosos factores que se resumen en la falta de
politizacin de gobernantes y gobernados, la cual casi siempre se registra en
todos los pases recin nacidos a la independencia.
Despus del efmero y fracasado imperio de Iturbide, como se sabe, triunfan
las ideas republicanas y el rgimen respectivo se implanta en la Constitucin
Federal de 1824.735 Tales ideas y rgimen se reiteran en las Leyes
735
En la exposicin de motivos de esta Constitucin se afirma, en efecto, que "Vuestros

representantes, al congregarse en el saln de sus sesiones, han trado el voto de los
pueblos expresado con simultaneidad y energa. La voz de la Repblica federada se
hizo escuchar por todos los ngulos del continente, y el voto pblico por esta forma de
gobierno lleg a explicarse con tanta generalidad y fuerza como se haba pronunciado
por la independencia. Vuestros diputados no tuvieron, pues, que dudar sobre lo que en
este punto deseaba la nacin." El artculo 4 de dicha Ley Fundamental, que declara
como forma de gobierno la "repblica representativa popular federal",. reitera el
artculo 5 del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824. La
fe republicana se renueva por don Mariano Otero en su clebre Voto de 5 de abril de
1847, que fue el antecedente eidtico bsico del Acta de Reformas de 18 de mayo de
ese mismo ao, documento que restaur la Constitucin de 24, a la que el ilustre

38
Fundamentales
del centralismo,"736 sin que en ningn momento de la historia de nuestro pas la

repblica se hubiese extinguido como aspiracin institucional de los adalides del
pueblo de Mxico, ya que no pudo ser desplazada por los grupos conservadores y
reaccionarios que se ilusionaron con la monarqua ni por las fuerzas extranjeras
que apoyaron militarmente el postizo imperio de Maximiliano. Es ms, la agresin
que sufri la soberana nacional por dichas fuerzas y la traicin a Mxico en que
delictuosamente incurrieron quien e con engaos y falacias trajeron a gobernar
como "emperador" al idlico y benevolente archiduque austriaco, elevaron el rango
de la repblica, pues sta implic ya no slo una mera forma de gobierno, sino aun
la bandera de los liberales encabezados por Benito Jurez, y en cuyos pliegues
ondeaba el destino de la patria, que al fin pudo mantener inclume la soberana y
la dignidad de la nacin en que se personifica.737 Si comparamos el espritu
jalisciense guard gran respeto y admiracin. Sobre la forma republicana de gobierno
deca Otero: "En la poca de su formacin nadie contest los poderes de los diputados
electos en medio de una paz profunda: todos los Estados concurrieron a aquella
solemne convencin, y ella se verific en medio tambin de las emociones de un
pueblo que
736
acababa de conquistar su independencia, y que se entregaba a las ilusiones del mis venturoso
porvenir: la Nacin entera la recibi como el precio de sus sacrificios pasados, como el emblema
de sus esperanzas futuras; y le conserv un tal amor, que fueron necesarios el engao y la
opresin para arrebatarla de sus manos, que nunca ha dejado de combatir por ella. Por otra
parte, el recuerdo de esa Constitucin est unido al del establecimiento de la Repblica y del
sistema representativo, que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas de la
nacin: al de nuestra respetabilidad exterior, que permaneci inviolable durante su reinado; al
de los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos disfrutado. El menos detenido
examen de nuestras circunstancias actuales debe convencernos de que nos hallamos muy lejos
de poder contar con tan favorables auspicios: debe persuadirnos a que nada ser hoy tan
patritico como el colocar las leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo de todos esos
prestigios.
Siete Leyes Constitucionales o Constitucin de 1836 y Bases Orgnicas de 1843.
737
No podemos resistir el impulso de reproducir el mensaje lleno de fe republicana y fervor
patritico que lanz Jurez al pueblo mexicano el 15 de julio de 1867, inmediatamente despus
de que se extingui el imperio de Maximiliano con su dramtico fusilamiento en el Cerro de las
Campanas de Quertaro el 19 de junio de ese mismo ao. "El gobierno nacional, dice el mensaje,
vuelve hoya establecer su residencia en la ciudad de Mxico, de la que sali hace cuatro aos.
Llev entonces la resolucin de no abandonar jams el cumplimiento de sus deberes, tanto mis
sagrados, cuanto mayor era el conflicto de la nacin. Fue con la segura confianza de que el
pueblo mexicano luchara sin cesar contra la inicua invasin extranjera, en defensa de sus
derechos y de su libertad. Sali el gobierno para seguir sosteniendo la bandera de la patria por
todo el tiempo que fuera necesario, hasta obtener el triunfo de la causa santa de la
independencia y de las instituciones de la Repblica. .
"Lo han alcanzado los buenos hijos de Mxico, combatiendo solos, sin auxilio de nadie, sin
recursos, ni los elementos necesarios para la guerra. Han derramado su sangre con sublime
patriotismo, arrastrando todos los sacrificios, antes que consentir en la prdida de la Repblica y
de la libertad.
"En nombre de la patria agradecida, tributo el mis alto reconocimiento a los buenos mexicanos
que la han defendido y a sus dignos caudillos. El triunfo de la patria, que ha sido el objeto de sus
FORMAS DE GOBIERNO
39
inflamado de pasin
republicana de los idelogos y polticos de la Revolucin francesa con el pensamiento
tenaz, indoblegable y austero del insigne indio de Guelatao y de los ilustres hombres
de la Reforma que compartieron con l las amarguras de una de las pocas ms
cruentas de nuestra historia, podemos concluir que entre uno y otro hay tal similitud,
que se identifican dentro de una mstica por la repblica en la que se conjugan los ms
altos valores polticos y humanos.
Desd que se adopt para Mxico la forma republicana, sta necesariamente tuvo que
ser, como lo es, representativa, pues la representacin poltica, ntimamente ligada a la
nobles aspiraciones, ser siempre su mayor titulo de gloria y el mejor premio de sus heroicos
esfuerzos.
"Lleno de confianza en ellos, procur el gobierno cumplir sus deberes, sin concebir jams un slo
pensamiento de que le fuera licito menoscabar ningunos de los derechos de la nacin. Ha
cumplido el gobierno el primero de sus deberes no contrayendo ningn compromiso en el
exterior ni en el interior, que pudiera perjudicar en nada la independencia y soberana de la
Repblica, la integridad de su territorio o el respeto debido a la Constitucin y a las leyes. Sus
enemigos pretendieron establecer otro gobierno y otras leyes, sin haber podido consumar su
intento criminal. Despus de cuatro aos, vuelve el gobierno a la ciudad de Mxico con la
bandera de la Constitucin y con las mismas leyes, sin haber dejado de existir un solo instante
dentro del territorio nacional.
"i No ha querido, ni ha debido antes el gobierno, y mnos debiera en la hora del triunfo completo
de la Repblica, dejarse inspirar por ningn sentimiento de pasin contra los que lo han
combatido! Su deber ha sido y es pesar las exigencias de la justicia con todas las consideraciones de la benignidad. La templanza de su conducta en todos los lugares donde ha residido,
ha demostrado su deseo de moderar en lo posible el rigor de la justicia, conciliando la indulgencia con el estrecho deber de que se apliquen las leyes, en lo que sea indispensable para
afianzar la paz y el porvenir de la nacin.
"MEXICANOS: Encaminemos ahora todos nuestros esfuerzos a obtener y a consolidar los
beneficios de la paz. Bajo sus auspicios, ser eficaz la proteccin de las leyes y de las autoridades para los derechos de todos los habitantes de la Repblica.
"Que el pueblo y el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos, como entre las
naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz.
"Confiemos en que todos los mexicanos, aleccionados por la prolongada y dolorosa experiencia
de las calamidades de la guerra, cooperarmos en lo de adelante al bienestar y la prosperidad
de la nacin, que solo pueden conseguirse con un inviolable respeto a las leyes y con la
obediencia a las autoridades elegidas por el pueblo.
"En nuestras libres instituciones, el pueblo mexicano es rbitro de su suerte. Con el nico fin de
sostener la causa del pueblo durante la guerra, mientras no poda elegir sus mandatarios, he
debido conformarme al espritu de la Constitucin, conservar el poder que me haba conferido.
Terminada ya la lucha, mi deber es convocar desde luego al pueblo, para que sin ninguna
presin de la fuerza, y sin ninguna influencia ilegtima, elija con absoluta libertad a quien quiera
confiar sus destinos.
"MEXI CANOS: Hemos alcanzado el mayor bien que podamos desear, viendo consumada por
segunda vez la independencia de nuestra patria. Coopermos todos para poder legarle
nuestros hijos un camino de prosperidad, emanado y sosteniendo siempre nuestra independencia y nuestra libertad.

40
democracia, es una figura jurdica imprescindible en todo Estado moderna. Slo las
comunidades humanas demogrficamente exiguas y confinadas en un reducido
territorio pueden organizarse en una repblica en que la democracia sea directa,
situacin que casi ya no se presenta en la actualidad. 738 El concepto de "repblica
representativa" lo emplea
el artculo 40 de nuestra Constitucin vigente, precepto que es exactamente
igual al que, con el mismo numeral, contena la Ley Fundamental de 1857. Por
virtud de la representacin poltica, que esencialmente es distinta de la
representacin civil, segn veremos, se entiende jurdicamente que los
rganos del Estado y sus titulares nunca actan per se sino en nombre del
pueblo o la nacin. Suponer lo contrario equivaldra a subvertir todos los
principios sobre los que descansa la repblica democrtica, al considerar que
las autoridades estatales pudieren vlidamente realizar sus diferentes
funciones sin ninguna relacin jurdico-poltica con el elemento popular o
nacional. Esta consideracin, a su vez, implicara la eliminacin de este
"Mxico, Julio 15 de 1867.-Benito Jurez," (Inserto en la "Coleccin de Leyes" de Dublan " Lozano.
Tomo X.
738
Abundando en esta afirmacin, el tratadista mexicano Miguel Lanz Duret sostiene que "Las
doctrinas que establecen una diversa forma de gobierno, o sea el representativo, y que desde el
punto de vista de los principios admiten discusin, no pueden dar lugar actualmente a dudas
sobre su conveniencia y su aplicacin prc)tica tratndose de la existencia econmica, social y
poltica del Estado moderno tan complejo, provisto de enormes facultades y teniendo a su cargo
tan tremendas responsabilidades de la vida contempornea; por lo tanto, ha quedado
descartado definitivamente el rgimen de gobierno directo en todas las grandes naciones en la
actualidad y sujetas al rgimen representativo. Claro que cuando hablamos de gobierno directo
nos referimos al puro, al que concentra todas las facultades y el ejercicio y prctica de las
mismas directamente en el pueblo.
"Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como en Atenas y Esparta, y an en la misma
Roma, pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que toca al ejercicio de la funcin
legislativa, en los Estados modernos, tan complicados y tan lIenos de problemas y
responsabilidades, no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga ni el espacio adecuado
para ejercitar en un momento dado todas las funciones polticas, ni el tiempo necesario para
dedicarse a las mismas, puesto que necesita llenar las otras mil funciones de carcter
domstico, econmico y social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo,
puede tener los conocimientos y la capacidad intelectual bastantes para el ejercicio de las
difciles funciones gubernamentales. Por lo tanto, en razn de todas esas imposibilidades que
presenta el gobierno directo, el pueblo en la actualidad ha sido admitido simplemente a designar
representantes, es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su
tiempo a las funciones pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los
negocios del Estado." (Derecho Constitucional Mexicano, pp. 50 y 51.)
Por su parte, Kelsen asevera que "En la actualidad slo tienen el carcter de democracia directa
las constituciones (sic) de algunos pequeos cantones suizos" cuya asamblea popular se
denomina "Landsgemeine", agregando que "Como estos cantones son comunidades muy
pequeas y tienen solamente el carcter de Estados miembros de un Estado federal, la forma de
la democracia directa no desempea un papel de importancia en la vida poltica

moderna" (Teora General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta
Universitario. Traduccin de Eduardo Garca Mynez).
FORMAS DE GOBIERNO
41
elemento como soporte de la soberana y la imputacin de sta al jefe del

Estado o a cualquier grupo oligrquico o aristocrtico. Por ello, siguiendo los
principios tericos inherentes a la repblica democrtica, el artculo 39
constitucional, que con anterioridad comentamos en esta misma obra, declara
que "todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de
ste", disposicin que funda 1gicamente la representacin poltica del mismo
pueblo por los rganos del Estado a travs de las diversas funciones pblicas
en que dicho poder se desarrolla. Esta idea nos lleva a la ficcin de que todos
los actos de autoridad en que las propias funciones se manifiestan, como las
leyes, los actos administrativos y los jurisdiccionales, se emiten siempre con la
subyacente referencia al pueblo por efecto de la representacin poltica.
Ahora bien, esta figura no necesariamente est ligada a la democracia. En
otras palabras, puede existir una repblica representativa sin que, por modo
fatal e ineludible, sea democrtica, sino aristocrtica, pues en este ltimo caso
los rganos del Estado, en puridad jurdico-poltica, slo representan a los
grupos socioeconmicos que intervengan en la eleccin o designacin de sus
titulares, quedando las mayoras populares, ab origine, desvinculadas de ellos,
aunque sean las destinatarias del poder pblico. Fcilmente se advierte, en
consecuencia, que la extensin de la representacin poltica, derivada de la
fuente electiva o designativa de los titulares de los rganos primarios del Estado, determina el carcter democrtico o aristocrtico de una repblica.
No todas las Constituciones mexicanas que adoptaron la forma republicana de
gobierno instituyeron al mismo tiempo la democracia abierta, ya que no
implantaron el sufragio universal que es la base de la representacin poltica
autnticamente popular. As, las Siete Leyes Constitucionales o Constitucin
centralista de 1836 contrajo la calidad de ciudadano y, por ende, el derecho de

voto activo para los cargos de eleccin popular en favor de los mexicanos q\le
tuviesen "una renta anual lo menos de cien pesos, procedentes de capital fijo o
mobiliario, o de industria o trabajo personal honesto y til a la sociedad" (Art.
7-1 de la Primera ley), en la inteligencia de que ese derecho poltico subjetivo
se suspenda "por el estado de sirviente domstico" y "por no saber leer y
escribir desde el ao de 846 en adelante" (Art. 10-II y IV, idem). Similares
prescripciones contenan las Bases Orgnicas de 1843, cuyo artculo 18 elev
la renta anual a doscientos pesos por lo menos "procedente de capital fsico,
industrial o trabajo personal honesto". En cambio, la Constitucin de Apatzin-

42
gn s estableci el sufragio universal al declarar que el derecho de voto activo
para la eleccin de diputados perteneca "sin distincin de clases ni pases a
todos los ciudadanos" (Art. 6), teniendo esta calidad todos los nacidos en Amrica (Art. 7). En lo que atae a la representacin poltica del pueblo en favor de
los diputados integrantes del Supremo Congreso, dicha Constitucin instituy
la forma indirecta en tercer grado para su nominacin, ya que sta debera
provenir de las Juntas Electorales de Provincia, cuyos miembros, a su vez, eran
designados por las Juntas Electorales de Partido y los individuos que a stas
deban componer, eran nombrados por las Juntas Electorales de Parroquia,
procediendo su integracin del voto de la ciudadana residente en la respectiva
circunscripcin territorial. Es de suponer, lgicamente, que este sistema
electoral mediatizaba al pueblo en relacin con los diputados que componan el
Supremo Congreso, mermando la autenticidad de la representacin poltica
popular que ste deba ostentar. La Constitucin Federal de 1824 s implant el
sufragio universal para la eleccin de los diputados al Congreso general, al
prescribir que la base para su nombramiento sera la poblacin (Art. 10) y que
la votacin respectiva se hara "por los ciudadanos de los Estados" (Art. 8),
habiendo facultado a las legislaturas locales, sin embargo, para determinar las
"cualidades de los electores" (Art. 9). Por ltimo, las Constituciones de 1857 y
la vigente de 1917 reiteran el sufragio universal, y en cuanto a la designacin
de diputados y senadores al Congreso Federal y Presidente de la Repblica, la
primera estableci la eleccin indirecta en primer grado (Arts. 55, 58, prrafo A
y 76) y la segunda la directa (Arts. 54, 56 Y 81), tpicos stos sobre los cuales
trataremos oportunamente en esta misma obra.
IV. LA DEMOCRACIA
A. Ideas generales
La definicin de la idea de democracia plantea uno de los problemas ms
complejos con que se enfrenta la Teora General del Estado y la Ciencia Poltica.739 Ms an, su sentido ha sido variable en el decurso de la historia
humana,
pues desde Aristteles hasta nuestros das ha expresado una innegable

evolucin y en algunos regmenes polticos concretamente dados se la ha des739
Georges Burdeau se muestra, inclusive, pesimista en cuanto a la definicin del

concepto de democracia, al decir que ... "el trmino democracia, inflado de contenidos
contradictorios, est llamado a un punto en que pierde toda pertinencia. No servira de
nada para darle un sentido, definirla racionalmente, porque sera menester todava
calificar los regmenes que fueren excluidos de esta definicin y explicar por qu
pretenden ser democrticos. Por cuanto a utilizar los calificativos 'real', 'formal',
'vedadera', 'popular', sera aceptar previamente una concepcin subjetiva de la
democracia, que seguramente no estara desprovista de valor para quien a ella se
adhiera, pero que cientficamente no tendra el mrito de proponer una descripcin
precisa" (Trait de Science Politiqueo Tomo IV, p. 442).
FORMAS DE GOBIERNO
43
viado hacia formas de gobierno impuras, como la demagogia. Para el estagirita, la democracia es el gobierno que emana de la voluntad mayoritaria del
grupo total de ciudadanos y tiene como finalidad el bienestar colectivo. Para l,
el Estado democrtico es aquel en que todos participan como dominadores y
dominados. Sin embargo, la idea aristotlica no puede resistir actualmente su
repudio como "democrtica", ya que en el fondo representa una forma de
gobierno de "ciudadana aristocrtica", pues la "libertad" y la "igualdad" sobre
las que dicha idea se apoya y la "justicia" que persegua slo correspondan en
la polis griega a un nmero reducido y privilegiado de su poblacin.
"Qu libertad, qu igualdad, son las que Aristteles preconiza? Cul es la
justicia que define como suprema virtud del Estado? Quines son los ciudadanos, es decir, los que tienen derecho a la cosa pblica y deben participar
directamente de los comunes beneficios?", se pregunta Manuel Herrera ~'
Lasso, y responde: "La libertad, la igualdad, la justicia misma, slo se
establecen en beneficio de los ciudadanos. Y no son ciudadanos ni los esclavos,
ni los metecos, ni los obreros. Como el soberano bien reside en el placer
intelectual, todas las profesiones tiles son incompatibles con el ttulo de
ciudadano. Los agricultores, los artesanos, los comerciantes, los industriales,
no pueden ser miembros de la 'polis'. A tal punto el pensamiento de entonces
est informado en estos conceptos que tanto en Platn como en Aristteles se
encuentra, indiscrepante, la misma irreductible distincin entre las dos
categoras: hombres superiores y hombres inferiores. ('Potentiores' y
'humiliores, dirn ms tarde los romanos, de los componentes de la 'civitas'.)740
Santo Toms de Aquino tambin postul a la democracia como la forma de
gobierno que ms conviene a los pueblos. Al respecto, el Doctor Anglico
afirmaba: "Acerca de la buena constitucin de los prncipes en una ciudad o
nacin, es necesario atender a dos cosas: primera, el que todos tengan alguna
participacin en el gobierno; as se conserva la paz del pueblo, y todos pueden
amar y proteger tal constitucin, como dice la Poltica, libro 2, cap. 1. Segunda,
respecto al tipo de rgimen y a la forma de gobierno; y siendo diversos los
posibles tipos de gobierno, como dice la Poltica, libro 3, captulo 5, se pueden
stos dividir en rgimen real, en el cual slo un hombre tiene el poder del
gobierno; y en aristocracia, en la cual unos cuantos tienen el poder. Pero la
mejor constitucin de una ciudad o reino es aquelIa en la cual uno solo tiene la
presidencia de todos y es el depositario del poder; pero de tal modo que otros
participen de tal poder, y que todos sean los dueos de tal poder, tanto porque
puedan ser elegidos cualesquiera del pueblo, como porque deban ser elegidos
por todos. Tal es la mejor poltica: la que est presidida por uno, pero con un
rgimen mixto; se da entonces tambin la aristocracia, ya que algunos
participan del poder, y
740
Estudios Constitucionales. Edicin 1940, p. 213

44
la democracia, o sea el poder del pueblo, en cuanto al pueblo corresponde la

eleccin de los gobernantes, los cuales pueden ser elegidos de entre el pueblo."741
El concepto de democracia tal como ha surgido del pensamiento jurdico-poltico del siglo XVIII es correlativo a la corriente liberal y concomitante a las
ideas de igualdad y libertad que sta proclam. As, Kelsen sostiene que: "El
Estado liberal es aquel cuya forma es la democracia, porque la voluntad estatal
u orden jurdico es producida por los mismos que a ella estn sometidos.
Frente a esta forma se halla el Estado antiliberal o autocracia, porque el orden
estatal es creado por un seor nico, contrapuesto a todos los sbditos, a los
que se excluye de toda participacin activa en esa actividad creadora."742 En
semejantes trminos se expresa Tena Ramrez al afirmar que: "La democracia
moderna es resultante del liberalismo poltico, por cuanto constituye la frmula
conciliatoria entre la libertad individual y la coaccin social. Mediante la
democracia dio respuesta el liberalismo poltico a la pregunta de Rousseau de
cmo encontrar una forma de sociedad en la que cada uno, aun unindose a
los dems, se obedezca a s mismo y mantenga, por consiguiente, la libertad
anterior. Esa forma de sociedad consisti en que el poder de mando del Estado
sea exclusivamente determinado por los individuos sujetos a l. De este modo,
el poder de mando persigue por objeto dnde ejercitarse el mismo sujeto de
donde se origina."743
Karl Loewenstein asegura que no puede darse un solo tipo de democracia y
que en la facticidad histrica las formas "puras" que suelen incluirse dentro de
este sistema no se presentan en la realidad o son muy raras. Para dicho autor,
la democracia puede organizarse diversificadamente en distintas especies
gubernativas variables en cada Estado especfico. Esta variabilidad y diversidad obedecen, sostiene, a las tradiciones, necesidades, problemtica, temperamento y dems factores socioeconmicos, culturales, polticos y geogrficos
inherentes a cada pueblo o nacin.
En efecto, el citado tratadista afirma: "Desde las revoluciones del siglo XVIII se
han formado dentro de esta referida estructura diversos tipos que se diferencian entre ellos segn qu detentador del poder ostente una situacin
preponderante. Sin embargo, los 'tipos' puros son relativamente raros. Son
ms frecuentes, por lo tanto, los casos que presentan combinaciones
sincrticas en las cuales un determinado tipo adopta rasgos caractersticos de
otros. Estos prstamos que ciertos tipos realizan de otros dificultan
frecuentemente la clasificacin de un rgimen poltico concreto bajo
determinado tipo de gobierno. Adems, entre los diversos tipos de gobierno
asimilables al sistema poltico de la democracia constitucional no hay ninguno
que pueda pretender ser 'el mejor', en el sentido de que sea el tipo adecuado
para todas las naciones. La preferencia de una nacin por un determinado tipo
parece estar relacionada misteriosamente con sus tradiciones y experiencia,
741
742
743
Tratado de la Ley. Coleccin "Sepan Cuantos", p. 76..

Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 95
FORMAS DE GOBIERNO
45
como por ejemplo la tendencia de los alemanes a formar
un poder ejecutivo fuerte y la fuerza de atraccin que el gobierno de asamblea

ejerce en los franceses.'" 744
Conforme a este orden de ideas, la tipologa que formula Loewenstein acerca
de la democracia se integra con las siguientes formas de gobierno: a) la
democracia directa, que se peculiariza "cuando el pueblo organizado como
electorado es el preponderante detentador del poder"; b) el gobierno de asamblea, en el que el parlamento o congreso, como representante del pueblo, "es
el superior detentador del poder"; c) el parlamentarismo que concierne a aquel
tipo "en el cual se aspira a un equilibrio entre los independientes detentadores
del poder, parlamento y gobierno, a travs de la integracin del gobierno en el
parlamento: los miembros del gobierno-gabinete pertenecen al mismo tiempo
a la asamblea", y d) el presidencialismo, cuando en el gobierno predomine el
ejecutivo. A estas especies que suelen estructurar distintamente la democracia
en cada Estado histricamente dado, Loewenstein agrega lo que llama "gobierno directorial", que es el gobierno colegiado y que se presenta en Suiza.745
Por su parte, Carl Schmitt estima que la democracia "se ha convertido en un
concepto ideal muy general, cuya pluralidad de sentidos abre plaza a otros
diversos ideales y, por ltimo, a todo lo que es ideal, bello y simptico",
agregando que la democracia "se ha ligado e identificado con liberalismo,
socialismo, justicia, humanidad, paz y reconciliacin de los pueblos".746
A su vez, el tratadista argentino Germn Bidart Campos llega al extremo de
sostener la irrealidad de la democracia, pues para l es "fcticamente imposible", manifestndose slo como "pura normatividad escrita que no encarna
en el orden de la realidad". Aade que 'existencialmente el gobierno del pueblo
es irrealizable, y no sobrepasa a una utopa constitucionalizada en la norma
escrita", concluyendo que "la democracia como forma de gobierno popular no
es susceptible de realizacin; la prctica constitucional no la registra ni puede
registrarla".747
Claramente se observa que en la teora jurdico-poltica no existe una idea
uniforme de "democracia" ni tampoco se registra ninguna uniformidad absoluta
en la implicacin estructural que a esta forma de gobierno se acostumbra
atribuir. Sin embargo, entre las diversas concepciones que la doctrina ha
formulada sobre democracia se descubren denominadores comunes que
indican una coincidencia de pensamiento, los cuales procuraremos sealar y
744
745
746
747
Teora de la Constitucin, p. 9l. 705.

Idem, pp. 91 y 92.
Teora de la Constitucin, p. 262.
Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 335.

46
explicar. La democracia, a guisa de forma de gobierno, no atiende, como la
repblica y la monarqua, a la ndole del titular mximo de la funcin ejecutiva
o administrativa del Estado, sino a distintos elementos que concurren en la
actividad gubernativa en que se traduce el poder estatal. Integra, por tanto, un
sistema de gobierno que se caracteriza por diferentes atributos combinados y
a los cuales nos referimos brevemente. Ya hemos dicho que la idea de
democracia ha sido expuesta e interpretada de diversos modos. Para definirla,
generalmente
se acude a la clebre frmula que Lincoln utiliz en el ao de 1863 y que la

describe como "el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo". Etimolgicamente, por democracia se entiende "el poder del pueblo" (demos, pueblo
y kratos, autoridad), expresin que, como declara Herrera y Lasso, "no dice
nada y dice todo,748 y ya en los regmenes jurdico-polticos denominados "democrticos" adopta aspectos singulares de capital importancia para peculiarizarse frente a otras formas de gobierno funcional como la aristocracia y la
autocracia.
El elemento central sobre el que se asienta la democracia es el pueblo en su
acepcin poltica, no sociolgica, la cual equivale, segn dijimos en otra ocasin, al concepto de nacin. Tampoco el "pueblo", conforme a tal acepcin,
comprende a la poblacin toda del Estado. Dentro del sistema democrtico su
elemento capital, el "pueblo poltico", es un grupo dentro de la nacin o
"pueblo sociolgico", y que comnmente se designa con el nombre de "ciudadana".
"Lo que la democracia, tanto en su teora como en sus aplicaciones prcticas,
designa con el nombre de pueblo no es nunca el pueblo real, el pueblo en el
sentido fsico de la palabra, constituido por todos los individuos que componen
actualmente el grupo; es un concepto de pueblo, es decir, una sistematizacin
abstracta de ciertos elementos tomados del pueblo real y a partir de los cuales
se elabora la nocin del pueblo. Poco importa que, segn algunos de estos conceptos, la nocin est tan prxima de la realidad que sta casi la cubra; poco
importa que el concepto englobe un nmero tal de individuos, que tienda a
confundirse con la verdadera suma de los miembros del grupo. Siempre
quedar la idea de que el pueblo, como pieza del sistema poltico democrtico,
no es la entidad sociolgica que responde a este nombre, sino un ser
abstracto, creado tal vez con los caracteres del otro, pero sin embargo
fundamentalmente distinto de l."749
El "ciudadano" in abstracto es el nacional, pero jurdica y polticamente no todo
"nacional" ~ ciudadano. Entre ambos conceptos hay una relacin lgica ?e
genero a especie, pues aunque todo ciudadano es nacional, la proposicin
748
749
Op. cit., p. 258.

Georges Burdeau. Op. cit., tomo IV p. 105.
FORMAS DE GOBIERNO
47
inversa no es verdadera. La nacionalidad es, por ende, el presupuesto de la

ciudadana, de la cual quedan excluidos obviamente los grupos integrantes de
la poblacin que no sean nacionales.
Sin. Embargo, aun dentro del sistema democrtico, la idea de "pueblo" en su
sentido sociolgico como equivalente a "nacin"750 tiene tambin destacada
importancia en lo que atae a uno de los elementos caractersticos de dicho
sistema, como es el que concierne a los fines del Estado, operando otros de
tales elementos en torno al concepto de "pueblos polticos" o "ciudadana".

Inclusive, si se analiza la frmula de Lincoln se descubrir fcilmente que la
palabra "pueblo" est tomada en las dos acepciones apuntadas, ya que el
gobierno "por el pueblo" se funda en el significado poltico de esta idea, en
tanto que el gobierno "del pueblo" y "para el pueblo" en su connotacin
sociolgica. .
La democracia aglutina sistematizadamente diversos principios cuyo conjunto
implica su caracterizacin como forma de gobierno. Es un sistema en que estos
principios se conjugan en declaraciones dogmticas del orden jurdico
fundamental del Estado, en instituciones jurdico-polticas, en demarcaciones
normativas al poder pblico y en los fines estatales a cuyo servicio ste se ejercita. La falta de algunos de tales principios, dentro de un rgimen poltico
determinado, merma o elimina su autntica calificacin como democrtico,
aunque proclame los dems. El concepto de democracia es, por tanto, polifactico, pero sus diferentes aspectos no pueden estimarse aisladamente para
distinguirlo, sino que es menester apreciarlos en su conjunto para elaborarlo.
Por otra parte, debemos advertir que la democracia como forma de gobierno,
es una estructura jurdicamente sistematizada en cuanto que se crea y
organiza por el orden fundamental de derecho o Constitucin. Es precisamente
en este orden donde se deben combinar todos los elementos que la
peculiarizan a efecto de que el si tema gubernativo implantado en un Estado
merezca el nombre de "democrtico", enfatizando que su origen, su contenido
y su finalidad es el pueblo, diferenciadamente en sus dos acepciones. Procuraremos, por tanto, sealar y explicar dichos elementos concurrentes, que son:
declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la soberana; origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado; control popular sobre
la actuacin de los rganos estatales; la juridicidad; la divisin o separacin de
poderes y la justicia social.
750
Creemos que slo puede diferenciarse "pueblo" de "nacin" en cuanto que el pueblo
es una nacin asentada permanentemente en un territorio, pudiendo tratarse de una
"nacin" SI la unidad humana real que representa puede o no tener ese asentamiento.

48
B. Primer elemento: Declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la
soberana
Hemos aseverado que el pueblo en su sentido sociolgico o la nacin como
unidad real, que entraa "comunidad de destinos histricos, de tradiciones, de
recuerdos, de metas y esperanzas",751 tiene un poder que es la soberana como
capacidad de autodeterminacin. Este poder es prejurdico en cuanto que
existe en el mundo fenomnico y es fuente al mismo tiempo del orden fundamental de derecho o normatividad bsica mediante el cual se crea el Estado.
Ahora bien, el propio poder o soberana no se agota en la produccin de ese
derecho, pues el pueblo o la nacin siempre lo conservan como factor dinmico
en situacin potencial que se actualiza cuando se transforma esencialmente el
orden jurdico fundamental del Estado o Constitucin, ya que tericamente
nunca puede enajenarse. En otras palabras, dentro de la institucin llamada

Estado, el pueblo o la nacin siguen siendo soberanos, puesto que jams
pierden la potestad de autodeterminarse variablemente en sucesivos rdenes
jurdicos fundamentales.
De estas breves consideraciones, que no hacen sino reiterar explicaciones
precedentes, se concluye que no son lo mismo soberana popular y democracia, pues sta, es cuanto forma de gobierno es uno de los objetivos, aunque no
el principal, que puede perseguir el poder autodeterminativo o poder
constituyente, cuando la implanta en el derecho fundamental, y sin perjuicio de
que, mediante el propio poder, se establezca otra forma gubernativa. Si generalmente, como ha sucedido en la historia poltica, el pueblo o la nacin se
inclinan por el sistema democrtico, este "querer" no es el nico en el mbito
de las posibilidades, toda vez que si as fuese, no habra "autodeterminacin"
sino "predeterminacin", o sea, no habra soberana.
Ahora bien, Heller sostiene que "la democracia es una estructura de poder
construida de abajo a arriba: la autocracia organiza al Estado de arriba a abajo.
En la democracia rige el principio de la soberana del pueblo: todo poder
estatal procede del pueblo; en la autocracia, el principio de la soberana del
dominador: el jefe de Estado rene en s todo el poder el Estado". 752 Estas terminantes expresiones suscitan la reflexin sobre la vinculacin entre democracia y soberana del pueblo o de la nacin, es decir, sugieren el problema consistente en determinar en qu medida recoge un sistema democrtico el poder
soberano. La democracia como estructura jurdica no da vida a la soberana;
751
752
Carl Schmitt. Teora de la Constitucin, p. 268.

Op. cit., p. 265
FORMAS DE GOBIERNO
49
antes bien, sta la produce como institucin poltica dentro del orden de derecho fundamental del Estado. Entre soberana y democracia hay, pues, una relacin causal, en cuanto que aqulla es la causa y sta el efecto; pero tambin
existe un vnculo teleolgico, ya que el fin es la implantacin del sistema
democrtico y el medio el poder soberano que lo establece jurdicamente.
Ahora bien, ya creada la democracia como forma de gobierno, el orden jurdico
fundamental que la instituye, para ser congruente con la fuente misma de su
creacin, que es la soberana popular, debe declarar dogmticamente y por
simple va re cognoscitiva, no constitutiva, que el poder soberano radica en el
pueblo o en la nacin y que el poder pblico del Estado, encauzado por el derecho, dimana de la soberana. Dicha declaracin, en el fondo, no tiene sino un
valor terico, pues ninguna norma jurdica puede arrebatar al pueblo su poder
soberano, o sea, que el pueblo nunca se compromete a no variar el orden de
derecho en que se autodetermin. En resumen, un sistema de gobierno es
democrtico cuando el orden jurdico fundamental en que se implanta
reconoce declarativamente que la soberana reside en el pueblo, o sea, cuando
en su nombre la asamblea constituyente reitera que el poder soberano
a l y slo a l pertenece, de lo que se concluye que el primer elemento de que

tratamos no es sino una frmula dogmtica que se contenga en la Constitucin.753
Debemos advertir que, aun sin la mencionada declaracin, el rgimen democrtico puede existir y operar si rene los dems elementos a que aludiremos posteriormente. Sin embargo, y segn puede observarse de las breves
consideraciones que anteceden, la frmula constitucional de que la soberana
reside "esencialmente y originariamente en el pueblo", no es sino un trasunto
histrico de la tesis rousseauniana de la "voluntad general" que el constitucionalismo mexicano ha recogido desde la Constitucin de Apatzingn hasta
nuestra actual Ley Fundamental. Aunque se cuestione la radicacin real y
efectiva del poder soberano en la comunidad popular y a pesar de las corrientes escpticas que dudan y hasta niegan la soberana del pueblo, lo cierto es
753
En la historia constitucional de Mxico, este primer elemento de la democracia se ha

declarado en casi todas sus leyes fundamentales. La Constitucin actual lo proclama en
su artculo 39 que en ocasin anterior comentamos, precepto que coincide
textualmente con el artculo 30 de la Ley Suprema de 1857. (En relacin con este
tpico, consltese la obra "Derechos del Pueblo Mexicano. Mxico a Travs de sus
Constituciones". Tomo V.)

50
que la declaracin dogmtica referida cuando menos debe conservarse como
un signo o lema de dignificacin de la colectividad como elemento humano del
Estado, que siempre recuerde que sobre la actividad de los gobernantes, aun
hipotticamente, estn los intereses de las grandes mayoras populares y que
la investidura de los titulares de los rganos estatales primarios slo se legitima, dentro de un rgimen democrtico, por provenir de las decisiones de
dichas mayoras. As como en las monarquas absolutas la frmula de legitimidad gubernativa del rey expresaba: que ste reciba su poder de Dios -omnis
potestas a Deo-, en la democracia la legitimidad de las autoridades del Estado
procede, al menos en hiptesis o en teora, de la voluntad del pueblo -omnis
potestas a populo-, aunque muchas veces en la realidad poltica de ciertos
pases que se titulan "democrticos" ocurra todo lo contrario.
C. Segundo elemento: Origen popular de los titulares de los rganos primarios
del Estado. La representacin poltica
Tradicionalmente se ha sealado como signo caracterstico de la democracia el
de que, en el sistema respectivo, el pueblo "se gobierna a s mismo". Se suele
afirmar, por tanto, que el gobierno democrtico es un rgimen de
"autogobierno popular", aseveracin que, en cuanto al principio que proclama,
es verdadera, pues inclusive la acepcin etimolgica del vocablo "democracia"
as lo indica.
Sin embargo, tal principio, dentro de la normatividad jurdica del Estado,
suscita diversas cuestiones que son de indispensable tratamiento para demarcarla correctamente en su dimensin positiva y dinmica. Surge, en consecuencia, la pregunta primordial de cmo opera ese "autogobierno", sobre todo
si se atiende a que en la vida misma del Estado hay por necesidad "gobernantes" y "gobernados", es decir, "detentadores" del poder estatal y "destinatarios" de ese mismo poder, empleando la terminologa no muy pulcra de
Loewenstein. La diferenciacin entre ambos tipos de sujetos desvirta lgicamente el mencionado concepto y lo hace realmente impracticable, toda vez
que en los Estados, desde que rebasaron los estrechos lmites de la "polis"
griega, es imposible que funcione lo que se ha llamado la "democracia directa".
Por otra parte, en los sistemas democrticos, el pueblo indispensablemente
tiene una participacin en el gobierno, ya que sin ella no habra democracia;
pero cul es esa participacin y qu alcance tiene? Adems, aunque el pueblo
es una unidad real asentada permanentemente en un territorio, est integrado
por distintos grupos que independientemente de sus condiciones econmicas,
FORMAS DE GOBIERNO
51
sociales y culturales, se subsumen en dos grandes sectores: el de los

capacitados jurdicamente para "participar" en el gobierno y el de los que estn
privados de esa capacidad. De ah que el pueblo, en su implicacin sociolgica
como totalidad humana, no es el pueblo participante, que slo es el "pueblo
poltico", segn lo hemos afirmado. Dbese recordar tambin que dentro de
este mismo no se forma una "voluntad unnime" en lo que atae a los
aspectos en que puede participar en el gobierno, o sea, en el propio "pueblo
poltico" hay "mayoras" y "minoras" que tienen "quereres" opuestos y que se
traducen en discrepancias de opinin. Estas son las principales cuestiones que
suscita el tema que nos proponemos abordar y en cuyo tratamiento la doctrina
se ha ocupado profusamente.
Al crear el derecho fundamental o Constitucin y al implantarse en l la forma
democrtica de gobierno, el pueblo se reserva, mediante una declaracin
preceptiva expresa, la potestad de elegir a las personas que transitoriamente
encarnen a los rganos primarios del Estado, que generalmente son el
ejecutivo y el legislativo, pues aunque los titulares de los rganos judiciales no
tengan origen popular, no por esta circunstancia el rgimen respectivo deja de
ser democrtico. Ahora bien, esa potestad de eleccin, que puede vaciarse en
diferentes formas jurdicas concretas que no viene al caso mencionar y que
varan en cada sistema constitucional especfico, no se reconoce comnmente
a la totalidad del pueblo, es decir, al pueblo sociolgico como unidad real, sino
a determinados grupos, dentro de l, que satisfagan ciertas condiciones previstas jurdicamente. Estos grupos componen lo que hemos denominado el "pueblo poltico", siendo dichas condiciones lo que permite calificar a un sistema de
gobierno como democrtico o aristocrtico, pues si se traducen en privilegios
de diversa ndole de que slo puede gozar una clase social determinada, se
tratar de una aristocracia, y si son susceptibles de satisfacerse por la mayora
popular, se estar en presencia de una democracia.
La satisfactibilidad mayoritaria de las condiciones jurdicas cuya colmacin da

origen al "pueblo poltico" (tambin llamado "cuerpo poltico" o "ciudadana"),
equivale a la igualdad poltica que es un atributo esencial de la democracia,
igualdad que supone un mismo tratamiento por el derecho para quienes se
encuentren en la situacin general que ste prevea. Esta situacin, tratndose
del pueblo poltico, debe obviamente excluir a los incapaces jurdicos (menores
de edad, verbigracia) o naturales, pues como afirma Emilio Rabasa:

52
"Conceder el ejercicio de un derecho a los incapacitados materialmente para
disfrutarlo es, adems de absurdo, atentatorio contra los capacitados. No puede permitirse a los ciegos que formen parte del jurado calificador en un
certamen de pintura, sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacitados
para juzgar del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya entre
los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms an,
que se provea a los atrasados de los medios para adquirir la capacidad que les
falta; pero mientras no la tengan, la igualdad exige, con el mismo o mayor
imperio, que no se imponga la uniformidad que la suplanta y que la destruye."
754
La igualdad poltica es una especie de igualdad jurdica en general. Esta se

traduce en que varias personas, en nmero indeterminado, que se encuentren
en una determinada situacin, tengan la posibilidad y capacidad de ser
titulares cualitativamente de los mismos derechos y de contraer las mismas
obligaciones que emanan de dicha situacin. En otras palabras, la igualdad,
desde un punto de vista jurdico, se manifiesta en la posibilidad y capacidad de
que varias personas, numricamente indeterminadas, adquieran los derechos y
contraigan las obligaciones derivadas de una cierta y determinada situacin en
que se encuentran.
La igualdad est, pues, demarcada por una situacin determinada; por ende,
puede decirse que dicho fenmeno slo tiene lugar en relacin y en vista de un
estado particular y definido.
Para ilustrar nuestras anteriores apreciaciones, recurramos a la ejemplificacin.
El arrendatario, el mutuario, el comerciante, etc., tienen en trminos abstractos una situacin jurdica determinada y especfica establecida por el orden
de derecho correspondiente. Pues bien, un comerciante, un arrendatario, un
mutuario, personalizados, individualizados, gozan de los mismos derechos y
responden de las mismas obligaciones que todas aquellas personas que tienen
su misma situacin jurdica de comerciantes, arrendatarios o de mutuarios. Por
ende, sta constituye el presupuesto, el campo de operacin, del fenmeno de
igualdad jurdica, que se revela, repetimos, en la posibilidad y capacidad que
tiene una persona individualmente considerada de ser titular de derechos y
contraer obligaciones que corresponden a otros sujetos numricamente
indeterminados que se encuentran en una misma situacin jurdica. Por
exclusin, no puede entablarse una relacin igualitaria entre la posicin
concreta que guarde
754
El Juicio Constitucional. Edicin 1919, p. 23
FORMAS DE GOBIERNO
53
una persona colocada en una situacin jurdica determinada, con la que tiene
un individuo perteneciente a otro estado de derecho particular diferente. El criterio que sirve de base para constatar si existe o no igualdad desde un punto
de vista jurdico es, pues, la situacin de derecho determinada en que dos o
ms personas se hallen.
Ahora bien, el individuo, como persona jurdica, es susceptible de ser estimado
por el orden de derecho bajo diferentes aspectos. Estas distintas maneras de
estimacin del su jeto por el Derecho se establecen por una multitud de
factores imputables a relaciones de diversa ndole.
As, una persona, que entabla con otra una relacin jurdica a virtud de la cual
la energa de esta ltima est bajo la direccin y dependencia de la primera a
cambio de una retribucin determinada, ser considerada como patrn en esta
situacin especial. Por otra parte, esa misma persona, reputada como propietaria o poseedora jurdica de determinados bienes inmuebles, es susceptible de
ser causante del impuesto predial respectivo que paga al Estado. Y as
sucesivamente, toda persona, segn la ndole de las relaciones jurdicas Que
haya entablado o con la que se haya formado, goza de diferentes situaciones
de derecho determinadas (como patrn, trabajador, causante, etc.).
Podemos afirmar, en consecuencia, que la persona jurdica, en su aspecto
integral y completo de derecho, es susceptible de colocarse en tantas situaciones jurdicas determinadas como relaciones o actos pueda entablar o realizar.
En virtud de esa multiplicidad de situaciones de derecho determinadas que
puede ocupar una persona, sta puede ser objeto de una estimacin igualitaria
tambin variada, formulada en atencin a los dems sujetos que estn colocados en un parecido estado.
La existencia de esas diferentes situaciones jurdicas determinadas en que una
persona puede hallarse, obedece a un sinfn de factores, elementos y circunstancias (sociales, econmicos, jurdicos, etc.) que el orden jurdico estatal
toma en cuenta para regular las diversas relaciones que de las primeras se derivan, originndose en esta forma los distintos cuerpos legales, cuyo contenido
lo constituye precisamente esa regulacin. Todo ordenamiento, especficamente considerado, tiene como campo o mbito de normacin un conjunto de
relaciones entre dos o ms personas numricamente indeterminadas que se
encuentren en una determinada situacin jurdica o en dos estados de derecho
correlativos ( patrn-trabajador; donante-donatario; arrendador-arrendatario,
etc. ). Pues bien, al imponer un ordenamiento los mismos derechos y las mismas obligaciones a cualquier persona colocada en una determinada situacin
jurdica por l regulada, que los que establece para otros sujetos que en sta
se hallen, surge el fenmeno de igualdad legal. Esta se traduce, por ende, en la
imputacin que la norma de derecho hace a toda persona de los derechos y
obligaciones que son inherentes a una situacin determinada en que sta
pueda encontrarse.

54
En sntesis, la igualdad desde un punto de vista jurdico implica la posibilidad o

capacidad que tiene una persona de adquirir derechos o contraer obligaciones,
cualitativamente, propios de todos aquellos sujetos que se encuentren en su
misma situacin jurdica determinada.
Por otra parte, fcilmente se deduce de las ideas esbozadas, que el concepto
de igualdad jurdica que mediante ellas hemos expuesto, no corresponde al
concepto abstracto, deshumanizado e irreal que proclam el liberal-individualismo. En la vida de ningn pueblo puede existir la igualdad jurdica
absoluta entre sus variadsimos componentes, pues la ley jams debe prescindir de las diferentes situaciones generales determinadas que se registran en la
realidad social para normarlas diversamente. Este imperativo fue soslayado por
el expresado rgimen, ya que, adoptando una postura francamente quimrica
o utpica, consider que todos los hombres deban ser iguales ante la ley sin
tomar en cuenta las posiciones desiguales en que realmente estn colocados.
En suma, la igualdad jurdica debe siempre acatar el principio que ensea
"tratar igualmente a los iguales y desigualmente a los desiguales", el cual,
proyectado hacia la vida de las sociedades humanas, genera la justicia social.
Es obvio que ese tratamiento debe desembocar en la implantacin jurdica de
garantas sociales en favor de los grupos o clases econmica y culturalmente
desvalidos del conglomerado humano para asegurar la libertad de todos y cada
uno de sus integrantes en la compleja y variada vida social. De ah que la
igualdad jurdica, segn nuestra opinin, sea el resultado de un proceso de
igualacin socioeconmica que debe suministrar el contenido a la ley para que
sta se adece a los diferentes sectores reales que deba regir.
Aplicando las anteriores ideas a la igualdad poltica, sta se revela en una
situacin jurdica determinada en que un nmero indeterminado de personas
se encuentra para participar en el gobierno del Estado. Pero la igualdad poltica, as concebida, no es caracterstica del sistema democrtico, ya que esa situacin determinada puede ser de tal manera estrecha que slo comprenda a
grupos reducidos del pueblo y a sus individuos componentes entre los cuales
existir, sin embargo, una posicin igualitaria que excluya a los que integren
otros grupos. Tal sucede en los regmenes aristocrticos en que dicha situacin, aunque jurdicamente prevista, est configurada por diversas condiciones
de variada naturaleza (econmicas, polticas, sociales o culturales) que nicamente den acceso, a ella, a un nmero indeterminado, pero exiguo de personas. Para que exista realmente democracia se requiere indispensablemente
que la multicitada situacin o la igualdad poltica que entraa sea lo ms
extensa posible, es decir, que abarque a la gran mayora del pueblo sociolgico
para que sta integre el pueblo poltico o ciudadana que puede intervenir en el
gobierno. Es inconcuso, por otra parte, que la extensin de la mencionada
igualdad, como sostiene Rabasa, no debe convertirla en uniformidad absoluta,
sino comprender a todos los nacionales aptos para participar en el gobierno del
Estado, ya que no sera "igualitario" que los aptos y los ineptos estuviesen a
este respecto en la misma situacin. La aptitud e ineptitud, que equivalen a
FORMAS DE GOBIERNO
55
capacidad e
incapacidad correlativamente, originan que en el derecho fundamental o constitucional del Estado se otorgue la calidad de "ciudadanos" a los nacionales que
sean naturalmente capaces y hayan rebasado determinada edad para que
compongan el pueblo poltico que es parte del pueblo sociolgico. Estimamos
que cualquier otra restriccin a esa capacidad que no provenga de alguna de
las limitaciones sealadas merma la democracia, llegndose inclusive a
instaurar la aristocracia. No sera democrtico un rgimen en que la ciudadana
se reservara a los varones, a los que gozaran de cierta posicin econmica, a
los que pertenecieran a determinada clase social o a los que tengan un
especial grado de cultura. Un pueblo poltico as compuesto sera tan reducido
que el sistema en que actuara no merecera el nombre de democracia. Su
correcto calificativo sera el de aristocracia, manifestada de diversos modos,
entre ellos el de plutocracia o gobierno de los ricos.
Ahora bien, cul es la participacin del pueblo poltico o ciudadana en el
gobierno democrtico? Ya hemos recordado que el gobierno directo del pueblo,
es decir, su autogobierno absoluto, es impracticable en el Estado moderno.
Rousseau as lo admiti al afirmar: "bien mirado todo, no creo que en adelante
le sea posible al soberano (pueblo o nacin) conservar entre nosotros el ejercicio de sus derechos, si la ciudadana no es muy pequea." 755 "Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como Atenas y Esparta, dice, Miguel Lanz
Duret ,756 y an en la misma Roma pudo haber el gobierno directo,
especialmente en lo que toca al ejercicio de la funcin legislativa, en los
Estados modernos, tan complicados y tan llenos de problemas y
responsabilidades, no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga el
espacio adecuado para ejercitar en un momento dado todas las funciones
polticas, ni el tiempo necesario para dedicarse a las mismas, puesto que
necesita llenar las otras mil funciones de carcter domstico, econmico y
social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo, puede tener
los conocimientos y la capacidad intelectual bastante para el ejercicio de las
difciles funciones gubernamentales. Por lo tanto, en razn de todas esas
imposibilidades que presenta el gobierno directo, el pueblo en la actualidad ha
sido admitido simplemente a designar representantes, es decir, hombres
ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su tiempo a las
funciones pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los
negocios del Estado."
La entidad estatal, lo hemos dicho muy insistentemente, es una institucin
755
756
Contrato Social. Libro III, Cap. XV

Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1936, p. 51

56
pblica organizada en el derecho fundamental o Constitucin, es decir, est
dotada de rganos que, dentro de su respectivo marco competencial, desempean las funciones en que se desenvuelve el poder pblico. Pero esos rganos, sin personificacin, no pueden ejercerlas, requiriendo necesariamente de
una o varias personas fsicas que los encarnen. Estas personas fsicas son sus
titulares, llamados funcionarios pblicos. Ahora bien, si en el orden
constitucional
se prev que la eleccin de los titulares de los rganos primarios del Estado
debe provenir del pueblo poltico, o sea, de los ciudadanos, se estar en
presencia del segundo elemento que caracteriza al sistema democrtico,
siendo dichos rganos, segn lo manifestamos en otra ocasin, generalmente
el ejecutivo y el legislativo. En el acto electivo -sufragio- se registra la
participacin popular en el citado sistema, pues es la voluntad mayoritaria de
la ciudadana la fuente de la encarnacin o personificacin de tales rganos
estatales.757
Hemos subrayado la locucin "voluntad mayoritaria" en virtud de que es
imposible, o al menos inslito, que en la eleccin opere la voluntad unnime
dentro del pueblo poltico. Lo comn, Y pudiramos decir lo inexcepcional o
normal, es que haya discrepancias entre la masa de ciudadanos en cuanto a la
designacin de una persona o de varias para ocupar un cargo pblico, ya que
cada elector tiene su propia opinin sobre los candidatos propuestos, la cual,
inclusive, puede dejar de emitirse, pudiendo darse el caso de que los
sufragantes representen un nmero reducido en proporcin al de la
ciudadana.
"Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa, dice Tena Ramrez, no es
posible siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre el
'querer hacer' de cada uno y el 'deber hacer' de todos, pues para que as sucediera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unanimidad, la democracia admite como expresin de la voluntad general la
voluntad de la mayora...", agregando ms adelante: A nuestro entender, la
democracia se justifica y se practica ntegramente en cuanto proporciona
oportunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar
satisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser nico y cada
757
Con referencia a Mxico, su orden constitucional establece el elemento democrtico

a que aludimos, pues segn la Ley Fundamental de 1917 los titulares de los rganos
primarios del Estad~ en lo que a las funciones legislativas Y administrativas concierne,
como son los senadores y diputados federales y Presidente de la Repblica, provienen
de la eleccin popular mayoritaria directa en los trminos de los artculos 52, 54, 56 Y
81 que oportunamente comentaremos en esta misma obra.
FORMAS DE GOBIERNO
57
quien lo quiere distinto, es lo que no puede hacer la democracia ni ningn

sistema. El compromiso previo, implcito en todo evento democrtico, de que
los disidentes habrn de someterse al criterio de los ms, siempre y cuando
aqullos y stos sean escuchados por igual, es lo que a nuestro juicio deja a
salvo el principio de la autodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada
de antemano a condicin de ser discutida con libertad, es cabalmente una
autodominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden prctico por las que
debe prevalecer como decisin la voluntad de la mayora. En primer lugar, es
la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sabemos que la autoridad
sin la fuerza es una facultad abstracta; por lo tanto, la decisin debe
corresponder a quien pueda imponerla. En segundo lugar, es la mayora el
nico intrprete posible (aunque no infalible) de lo que es conveniente y justo
para la colectividad; cuando se discute lo adecuado y justo de una medida que
se va aplicar a todos, es natural que la opinin de la mayora de los afectados
sea la que se tome en cuenta."758
Por su parte, el mismo Rousseau. Que tan celoso se mostr en sostener la
indivisibilidad
divisibilidad de la soberana, y por ende, en no admitir su fraccionamiento, se

ve obligado a convenir en que la voluntad mayoritaria debe prevalecer sobre la
voluntad minoritaria. "Slo existe, dice, una ley que, por su naturaleza, exija un
consentimiento unnime: es el pacto social. Fuera de este contrato primitivo, la
voz del mayor nmero obliga siempre a los dems; es una consecuencia del
contrato mismo",759 de lo que se concluye que la voluntad general no es la
unnime, sino que se resume en la mayoritaria, y a este respecto agrega: "El
ciudadano consiente en todas las leyes, incluso en aquellas que se hacen a
pesar suyo. Cuando se propone una ley a la asamblea del pueblo, lo que se
pregunta a lo~ ciudadanos no es precisamente si aprueban o rechazan la
proposicin, sino SI dicha proposicin es o no conforme a la voluntad general,
que es la suya: cada uno de ellos, al emitir su sufragio, da su parecer a este
respecto; y del cmputo de los votos se obtiene la deduccin de la voluntad
general. As, cuando prevalece el parecer contrario al mo, esto no prueba que
yo estaba equivocado, y lo que yo estimaba como voluntad general, no lo era
en realidad."760
A nuestro entender, la eleccin mayoritaria de los titulares de los rganos
primarios del Estado se explica plenamente desde un punto de vista jurdico
con independencia de los motivos prcticos que la apoyan. Esa eleccin es un
acto formalmente jurdico, pero de contenido poltico. Corno tal, se prev en el
ordenamiento constitucional que puede disponer directamente que quede
consumado con validez por la mayora de los sufragios de los ciudadanos o
remitir esta disposicin a la legislacin secundaria. En uno y otro caso hay un
758
759
760
Derecho Constitucional Mexicano, pp. 97, 98, 102 y 103

Contrato Social. Libro IV, Cap. II.
Ibd.

58
status jurdico que determina la prevalencia de la voluntad mavoritaria sobre la
voluntad o voluntades minoritarias, de tal manera que, a pesar de que el sentido de una y de otras sea opuesto en lo que concierne a la eleccin misma, de
parte de las minoras existe una sumisin previa a la decisin de la mayora de
sufragantes sealados por el derecho, sealamiento que no puede dejar de establecerse, pues sin l la intervencin popular en el proceso electoral sera imposible, toda vez que la eleccin no podra lograrse por unanimidad.
La eleccin popular mayoritaria, que puede ser directa o indirecta segn en
cada rgimen poltico lo disponga su orden jurdico, confiere al elegido o a los
elegidos la investidura inherente al rgano del Estado de que se trate, es decir,
los convierte en titulares individuales o colectivos de dicho rgano, capacitndolos para desempear las funciones pblicas que a ste competan. Se dice
que desde este momento el titular o los titulares colegiados, segn sucede respectivamente en el caso del ejecutivo unipersonal y en el de los cuerpos o
asambleas legislativas, ejercen las funciones correspondientes al cargo o a los
cargos para el que o los que fueron electos, en representacin del pueblo, que
es el supuesto de las democracias representativas o "democracias
gobernadas" como las llama Burdeau."761 Se afirma que los titulares de un
rgano estatal no
actan per-se, sino en nombre del pueblo todo, no en el de los que mayoritariamente los hubieren elegido.
"En su acepcin poltica, que es tambin su acepcin corriente y vulgar, dice
Lanz Duret repitiendo las expresiones de Carr de Malberg, el trmino rgimen
representativo designa de una manera ya hoy de tradicin, un sistema
constitucional en e1.cual el pueblo se gobierna por medio de sus elegidos, en
oposicin, sea al rgimen de despotismo, en el que el pueblo no tiene ninguna
accin sobre sus gobernantes, sea al rgimen de gobierno directo, en el que
los ciudadanos se gobiernan por s mismos." 762 "El rgimen representativo,
sostiene por su parte el autor francs mencionado, implica, pues, cierta
participacin de los ciudadanos en la gestin de la cosa pblica, participacin
que se ejerce bajo la forma y en la medida del electorado. El rgimen implica
adems cierta solidaridad o armona entre elegidos y electores; a los elegidos
se les nombra slo por un tiempo limitado, y estn obligados a volver, en
intervalos bastante cortos, ante sus electores para hacerse reelegir; lo que,
naturalmente, slo conseguirn si se han mantenido, durante ese tiempo, de
acuerdo con sus electores. Finalmente, el rgimen representativo implica que
761
762
Op. cit., tomo IV, pp. 442 y ss.

Op. cit., p. 49
FORMAS DE GOBIERNO
59
las asambleas elegidas tendrn una poderosa influencia en la direccin de los

asuntos del pas. No slo hacen las leyes, de las que depende, entre otras
cosas, la accin administrativa, sino que tambin tienen la votacin del
impuesto, lo que coloca a la autoridad gubernamental bajo su dependencia, y
adems se hallan directamente asociadas a los actos de gobierno ms
importantes, no pudiendo hacerse stos sino mediante su autorizacin."763
La representacin poltica fue negada por Rousseau, quien para apoyar su tesis
manifestaba: "El soberano puede decir: 'Quiero actualmente lo que quiere tal o
cual hombre'; pero no puede decir: 'Lo que este hombre quiera maana yo lo
querr tambin', pues sera absurdo que la voluntad se encadenara para el
futuro. As, si el pueblo promete simplemente obedecer, se disuelve por este
acto, pierde su cualidad de pueblo; en el momento en que existe un amo, ya
no hay soberano."764 Para Juan Jacobo, "los diputados del pueblo no pueden ser
sus representantes: slo son sus comisarios".765
Por otra parte, cierta corriente doctrinal, a la que Duguit no es extrao, ha
pretendido explicar la representacin poltica como proveniente de un mandato, Carr de Malberg, fundndose en razones claras e inobjetables, rechaza
enfticamente esta idea, permitindonos transcribir las consideraciones en que
las expresa, pues mediante los argumentos que esgrime queda despejado el
equvoco en que se suele incurrir, al estimar a los titulares de los rganos del
Estado, y especialmente a los legisladores, como "mandatarios del pueblo".
"Es fcilmente explicable, dice, que esta creencia en el mandato representativo

haya podido arraigar en el espritu popular, pues la masa del pblico se atiende
a las apariencias. Ahora bien, a primera vista parece muy natural admitir que
el diputado, ya que es el elegido de los ciudadanos, tambin de ellos recibe su
poder, y por consiguiente, parece lgico basar el rgimen representativo en
una delegacin de poder que se opera entre los electores y los elegidos. Y sin
embargo, esta teora debe rechazarse totalmente. Sin hablar de sus graves
inconvenientes polticos, ocasionados por el hecho de que implica una
subordinacin ilimitada del elegido a sus electores, y colocndose puramente
en el terreno propio de la ciencia del derecho, se observa que, desde el punto
de vista jurdico, suscita objeciones perentorias. Estas objeciones provienen del
hecho de que en el supuesto mandato legislativo no se encuentra ninguno de
los elementos constitutivos del mandato ordinario, as como ninguno de sus
caracteres especficos. En cuanto se entra en el examen de la relacin que se
establece entre electores y elegidos, no hay ms remedio que sealar, en
763
764
765

Contrato Social. Libro II. Cap.I
Ibid., libro Ill. Cap. XV.

60
efecto, cuatro diferencias primordiales entre la situacin del diputado y la de
un mandatario, diferencias que han sido sealadas especficamente por
Orlando. a) Ante todo, para que pueda considerarse al diputado como un
mandatario, sera necesario que representara exclusivamente al colegio
electoral que lo nombr. Un mandato, como en principio todo acuerdo
contractual, slo puede producir efectos entre las partes que intervinieron en el
contrato y que trataron juntas... El diputado moderno, lo mismo que el
diputado del antiguo rgimen, slo recibi poderes de su propio colegio. Si
representa, pues, a todo el pas, esto no puede realizarse en calidad de
mandatario. Este solo argumento basta ya para probar que la idea de mandato
no puede conciliarse con los principios del rgimen representativo actual. b)
Una segunda diferencia radical entre el representante electivo y el mandatario
de derecho privado se infiere del hecho de que, segn los principios que rigen
el mandato ordinario, ste, por su esencia misma, es siempre revocable a
voluntad del mandante. Incluso cuando el mandato ha sido otorgado por un
tiempo limitado, el mandante conserva el derecho de revocarlo antes de que
llegue el trmino convenido. En el rgimen representativo, por el contrario, y a
diferencia de lo que ocurre en pases de democracia directa como ciertos
cantones suizos, donde el pueblo tiene el poder de disolver la asamblea
legislativa, en ningn caso pueden los electores revocar a su diputado antes de
la expiracin normal de la legislatura; ni siquiera podran revocarlo fundndose
en sus faltas. e) Un tercer signo esencial del mandato, considerado en cuanto a
sus defectos, consiste en que el mandatario es responsable, con relacin al
mandante, de la manera como lleve a efecto la misin que asumi; y por
consiguiente, tiene la obligacin de rendir cuentas de su gestin ante el
mandante. En la esfera de la representacin de derecho pblico no existe nada
parecido, pues el diputado no es responsable, ante sus electores, de su
conducta poltica, ni de sus discursos, ni de sus votos. No queda obligado
jurdicamente a rendir cuenta alguna ante sus electores. d) A todas estas
diferencias se agrega la ltima, de una importancia muy especial. En todos los
casos de mandato propiamente dicho, al ser instituido el mandatario por
voluntad del mandante, no tiene, por lo mismo, ms poderes que aquellos que
le confiere su mandato. Sin duda, depende del mandante confiar al mandatario
una procuracin que se extienda ilimitadamente a todos sus asuntos o, por el
contrario, que quede limitada a algunos asuntos especiales. Pero de
todos modos bien sea el mandato general o particular, constituye un principio

absoluto que el mandante es dueo de su mandato, en el sentido de que tiene
derecho a dictar al mandatario sus instrucciones respecto a la manera como
entiende que ste ha de actuar. El mandatario se encuentra, pues, ligado por
los trminos del mandato; y est obligado a seguir las rdenes del mandante.
Por consiguiente, todo aquello que pudiera realizar fuera de sus poderes o en
FORMAS DE GOBIERNO
61
contra de sus instrucciones, sera nulo con respecto al mandante, el cual no

puede obligarse por actos que no ha autorizado. As, si el diputado es un
mandatario, de ello hay que deducir que los electores podrn limitar sus
poderes a su antojo, en el momento de la eleccin; podrn tambin indicarle
un programa poltico, trazarle una lnea de conducta; en resumen, imponerle
rdenes precisas y obligatorias. El diputado, por lo tanto, se limitara a traer a
la asamblea los votos que le hubieren sido dictados previamente por sus
electores mandantes. Si votara contra las prescripciones de sus comitentes, su
voto no tendra efecto respecto a ellos, y no quedaran ligados por la decisin
de la asamblea. En una palabra, si el diputado es un mandatario, queda
sometido necesariamente, como tal, al rgimen del mandato imperativo. .. Se
puede ver por estos diversos rasgos cules son los caracteres de la funcin del
diputado. El diputado no realiza un mandato que lo encadene, sino que ejerce
una funcin libre. No expresa la voluntad de sus electores, sino que se decide
por s mismo y bajo su propia apreciacin. No habla ni vota en nombre y de
parte de sus electores, sino que forma su opinin y emite su sufragio segn su
conciencia y sus opiniones personales. En una palabra, es independiente con
respecto a sus electores. Desde te dos estos puntos de vista, existe una
absoluta divergencia entre la representacin de derecho pblico y el sistema
del mandato; pues los elementos esencial del mandato, aquellos que, por su
definicin misma, son indispensables para realizacin de este contrato, faltan
todos en la representacin de derecho pblico. Por lo tanto, cmo pretender
establecer una semejanza, incluso nicamente una analoga, entre la situacin
del diputado y la del mandatario? La verdad es que, entre la idea de la
representacin en el sentido que tiene sta en derecho pblico y la de
mandato, existe una absoluta incompatibilidad, que excluye toda clase de
aproximacin entre ellas. Se desprende de esto, dice Esmein, q la expansin
usual de mandato legislativo, en todos respectos es incorrecto inexacta, es una
expresin poco feliz de la que hay que abstenerse. La misma palabra
'representacin' debe entenderse, en esta materia, con cierta prudencia. De
todos modos, si los elegidos son representantes, no representan a sus
electores."766
A todas las consideraciones de Carr de Malberg slo quisiramos aadir que
brevemente vamos a exponer para corroborar la idea de que los titulares de
los rganos del Estado, y entre ellos los electos por la voluntad mayoritaria del
pueblo, no son mandatarios de ste ni de sus electores, y que su denominacin
como tales encierra un despropsito jurdico. En la relacin entre mandante y
mandatario ste acta por instrucciones expresas de aqul o, al menos, con su
autorizacin general para desempear una conducta dentro de una esfera
766
Ob. cit., pp. 924 a 929

62
predeterminada por el que confiere el mandato. Ahora bien, al elegirse a un
funcionario pblico, los electores no lo instruyen ni lo autorizan para actuar.
Tampoco le trasmiten poderes o facultades, pues estos poderes y estar facultades estn previstos en el orden jurdico como mbitos competenciales. Las
funciones del llamado "mandatario poltico" estn prefijadas por el derecho al
sealar ste la competencia para el rgano del Estado que. el funcionario personifica. La eleccin de los titulares de los rganos estatales no es sino un
acto-condicin para que encarnen a stos en el ejercicio de las funciones que
tienen consignadas jurdicamente dentro de su correspondiente mbito competencial. Los electores no trasmiten nada al elegido, ni ste queda sujeto o
subordinado a su voluntad, sino a la de la ley. La ciudadana designa a los
funcionarios pblicos de eleccin popular, pero no les otorga ninguna facultad,
ya que sta proviene del derecho fundamental -constitucional- o secundario
-legal-o De ah que el funcionario electo slo debe obedecer al derecho y
actuar conforme a l, obligaciones estas que proclaman el principio de
legalidad en sentido lato. No hay, pues, entre electores y elegidos ninguna
vinculacin de mandato ni tampoco una representacin de aqullos por stos.
La representacin es figurativamente de todo el pueblo sociolgico y no nicamente del pueblo poltico y ni siquiera del grupo que dentro de l haya realizado mayoritariamente la eleccin. A nuestro entender, slo as debe conceptuarse la democracia representativa que en muchas ocasiones es una mera ficcin y que no corresponde a la realidad por el desajuste entre los "representantes" y la nacin "representada" o importantes sectores de ella.
Con razn afirma Tena Ramrez que "a menudo la representacin legal no
coincide con la representacin real, lo que se traduce en un desacuerdo entre
el gobernante y la opinin pblica, el cual no tiene otro correctivo en los pases
de alta cultura democrtica que la apelacin directa al pueblo, mediante el plebiscito, el referendum o la disolucin del parlamento. Pero cuando la mayora
real y efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los
gobernantes, con el pretexto de interpretar la voluntad mayoritaria, defraudan
sistemticamente el sentir popular, la democracia es un fracaso. Y es que ese
sistema presupone en los gobernantes y en los gobernados, en todos los que
de algn modo intervienen en las funciones pblicas, un respeto sumo por la
opinin ajena y una buena fe difciles de guardar".767
D. Tercer elemento: Control popular sobre la actuacin de los rganos del
Estado
Dentro de un sistema democrtico, la ciudadana debe estar en contacto
permanente con los gobernantes, ejerciendo sobre stos una especie de
"control
767
Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, pp. 104 Y 105
FORMAS DE GOBIERNO
63
poltico respecto de su conducta. En una autntica democracia, el pueblo jams

debe permanecer indiferente ante la actuacin de los titulares de los rganos
del Estado. Debe ser un "fiscalizador" o "vigilante" de esta actuacin. Su
participacin en la buena marcha del gobierno no debe contraerse a la mera
eleccin peridica de los titulares de los rganos estatales primarios y dejar
que stos se comporten segn su arbitrio, desplegando muchas veces una
conducta .contraria al orden jurdico y al bienestar general, postergando el
cumplimiento de su deber como funcionarios pblicos a la satisfaccin de sus
intereses personales, a su ambicin o a su codicia. Sin esa fiscalizacin o
vigilancia constante, la democracia sera una simple mascarada carente de
contenido dinmico, que es una de sus notas esenciales. El gobernante no
debe ser el amo de los gobernados, sino su servidor, y esta calidad,
caracterstica de un sistema democrtico, no existira si el pueblo se redujera a
elegirlo sin vigilarlo durante su gestin pblica, pues como deca Rousseau,
refirindose al pueblo ingls, que ste "cree ser libre, pero se equivoca
totalmente; slo lo es durante la eleccin de los miembros del parlamento: en
cuanto son elegidos, el pueblo es un esclavo, el pueblo no es nada".768
El control popular a que nos referimos es para Jellinek una "garanta del
Derecho Pblico" del Estado que slo puede operar en una democracia. Segn
el ilustre profesor de Heidelberg, ese control se ejerce por distintos medios
jurdicos y polticos, tales como la acusacin del funcionario, la responsabilidad
civil de ste frente al gobernado en particular por los hechos ilcitos -que
cometa en su detrimento durante sus funciones, la libertad de expresin en sus
diversas manifestaciones y la actuacin de los partidos polticos, entre otros. 769
a) La libertad
El control popular a que hemos aludido y que segn Burdeau peculiariza lo que
llama "democracia gobernada", se traduce en diferentes actos, permitidos por
el orden jurdico, que expresan lo que se llama libertad poltica y que es una
especie de libertad en general que todo rgimen democrtico debe reconocer
en favor de los gobernados, ya que sin ella ste no existira. 770 no Slo con
libertad jurdicamente garantizada, el pueblo puede ejercitar el control de que
hemos hablado sin temor a las represalias de los gobernantes que son signos
768
Op. cit., libro III. Cap. XV.

Cfr. Teora General del Estado. Cap. XXII
770
Ya Aristteles sostena que la democracia slo existe "cuando una mayora de ciudadanos libres y pobres ejerce una la soberana, y la oligarqua, a su vez, cuando la
ejerce una minora de ricos y nobles.( La poltica. Libro IV. Cap. III.) Por su parte,
Linares Quintana afirma que: La democracia es un sistema politico que supone
esencialmente la diversidad de opiniones; nicamente en la dictadura es concebible
una absoluta coincidencia del pensamiento de todos los ciudadanos bajo la coercin
del poder desptico" (Teora e Historia Constitucional, p. 389).
769

64
de dictadura. Pero esa libertad genrica, y obviamente la libertad poltica, debe

demarcarse convenientemente por el derecho para compatibilizarla con el
orden social, en una adecuada correspondencia a efecto de impedir que, mediante su ejercicio irrestricto que la convierte en libertinaje, se provoque la
anarqua y el caos dentro de la vida del Estado, sin que, por otra parte, se la
deba restringir a tal extremo que se la desvirte y el rgimen democrtico se
elimine.
La libertad social, que es la que interesa jurdicamente, se externa en una
potestad genrica de actuar, real y trascendentemente, de la persona humana,
actuacin que implica, en sntesis, la consecucin objetiva de fines vitales del
individuo y la realizacin prctica de los medios idneos para su obtencin.
Pues bien, ese actuar genrico de la persona, esa libertad abstracta del su jeto,
se puede desplegar especficamente de diferentes maneras y en diversos
mbitos o terrenos. Cuando la actuacin libre humana se ejerce en una
determinada rbita y bajo una forma particular, se tiene a la libertad
especfica. Esta es, en consecuencia, una derivacin de la libertad social
genrica que se ejercita bajo ciertas formas y en una esfera determinada
(libertad de expresin de pensamiento, de trabajo, de comercio, de imprenta,
etc.). En otras palabras, las libertades especficas constituyen aspectos de la
libertad genrica del individuo, o sea, modos o maneras especiales de actuar.
La libertad social, traducida en la potestad del sujeto para realizar sus fines
vitales mediante el juego de los medios idneos por l seleccionados, y la cual
determina su actuacin objetiva, no es absoluta, esto es, no est exenta de
restricciones o limitaciones. Estas tienen su razn de ser en la vida social
misma. En efecto, la convivencia humana sera un caos si no existiera un
principio de orden. Si a cada miembro de la sociedad le fuera dable actuar en
forma ilimitada, la vida social se destruira a virtud de los constantes choques o
pugnas que surgiran entre dos o ms su jetos. En la pretensin de hacer
prevalecer sus intereses propios sobre los de los dems, bajo el deseo de tener
primaca sobre sus semejantes, el individuo aniquilara al rgimen de
convivencia. Este, por tal motivo, debe implicar limitaciones a la actividad de
sus componentes. La libertad objetiva, como ilimitada y absoluta actuacin,
slo puede tener lugar en el hipottico "estado de naturaleza" de que hablara
Rousseau, donde cada hombre, por el hecho de vivir aislado de sus
congneres, desempea su conducta sin restricciones, de acuerdo con la
capacidad de sus fuerzas naturales. El principio de orden, sobre el que se basa
toda sociedad, toda convivencia humana, implica necesariamente limitaciones
a la actividad objetiva del sujeto; por ende, ste estar impedido para
FORMAS DE GOBIERNO
65
desarrollar cualquier acto que engendre conflictos dentro de la vida social. 771
Las limitaciones o restricciones impuestas
por el orden y armona sociales a la actividad de cada quien, se establecen por

el Derecho, el cual, por esta causa, se convierte en la condicin indispensable
sine qua non, de toda sociedad humana. Por eso el aforismo sociolgico que
expresa: ubi homines, societas; ubi societas, jus, es de validez apodctica, en el
sentido de implicar, en primer lugar, la ndole eminentemente sociable del ser
humano y, en segundo trmino, la imprescindible necesidad del orden jurdico,
bien sea consuetudinario o escrito, para que una sociedad exista y subsista.
Claro est que el orden de derecho es el factor que fija las limitaciones a la
libertad social del hombre desde un punto de vista deontolgico, ya que en la
realidad histrica no faltan ni han faltado casos en que aqullas son impuestas
no jurdicamente, sino por la voluntad autocrtica del gobernante.
Las limitaciones o restricciones a la libertad social del hombre que establece el
orden jurdico tienen diversas cau as. En los regmenes netamente individualistas que se crearon a raz de la Revolucin francesa, la libertad humana no poda ejercerse sino cuando su desempeo no perjudicaba o daaba a
otra persona. El inters particular, como po ible objeto de vulneracin de una
desenfrenada libertad individual, era, pues, la barrera que a sta se opona. La
Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano claramente
consignaba este criterio de limitacin a la libertad en su artculo V, que
dispona: "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no dae a otro. De
aqu que el ejercicio de los derechos naturales del hombre no tenga ms
limitaciones que las que aseguren a los otros miembros de la sociedad el goce
de esos mismos derechos: estos lmites no pueden determinarse ms que por
la ley." Por tanto, como se puede colegir de la anterior transcripcin, dentro del
ms estricto individualismo, las nicas limitaciones jurdicas a la libertad del
hombre obedecan a una sola circunstancia, a saber: cuando se causaran,
mediante su ejercicio, daos a un inters privado.
El criterio que sirvi de fundamento a las limitaciones de la libertad se
transform y ampli con el tiempo. Entonces, la simple produccin de un dao
a un particular ya no era el nico ni el ms importante dique al desarrollo
771
Al abordar este mismo tpico, Kelsen afirma: "La libertad que resulta posible dentro
de la sociedad y, especialmente, dentro del Estado, no puede ser libertad de todo
vnculo, sino libertad en relacin a una especie particular de vnculos. El problema de la
libertad poltica es ste: cmo es posible encontrarse sujeto a un orden social y
permanecer libre? Rousseau ha formulado as la pregunta a que la democracia da
respuesta. Un sbdito es polticamente libre en la medida en que su voluntad individual
se encuentra en armona con la voluntad 'colectiva' (o 'general') expresada en el orden
social. Esa armona entre la voluntad 'colectiva' y la voluntad individual solamente
queda garantizada cuando el orden social es creado por los individuos sujetos al propio
orden. El orden social significa la determinacin de la voluntad del individuo. La
libertad poltica, esto es, la libertad bajo un orden social, es autodeterminacin del
individuo por participacin en la creacin del orden social. La libertad implcita en lo
que llamamos libertad poltica es en el fondo autonoma." (Teora General del Derecho
y del Estado" pp. 299 Y 300.)

66
abusivo de la potestad libertaria. El Estado, como realidad poltica y social,
podra ser tambin vulnerado por un desenfrenado ejercicio de la libertad. Fue
as como, al lado del factor limitativo ya mencionado, se declar que la libertad
del individuo debera restringirse en aquellos casos en que su ejercicio
significara un ataque o vulneracin al inters estatal o inters social. Junto a la
limitacin de la libertad en aras del inters particular, se consagr la restriccin
a la misma en beneficio del Estado o de la sociedad.
Ahora bien, cundo existe ese inters social o estatal como criterio limitativo
de la libertad del individuo? Esta es una cuestin que no es posible resolver
a Priori; es menester tomar en consideracin para tal efecto cada caso

concreto que se presente, o mejor dicho, cada libertad especfica de que se
trate. Este es el mtodo que generalmente adoptan las constituciones en el
establecimiento de las limitaciones a la libertad humana, o sea, el consistente
en consignar stas en relacin con cada libertad especfica que reconozcan. Es
ms, por lo general, ni la Ley Fundamental ni las leyes orgnicas de garantas
indican en que casos se est en presencia de un inters social, estatal, pblico,
general, etctera, para limitar las diversas libertades especificas; en la mayora
de las veces se concretan los ordenamientos jurdicos a mencionar
simplemente el inters del Estado o de la sociedad como dique a la libertad
humana en sus distintas y correspondientes manifestaciones. Por consiguiente,
toca a la jurisdiccin o a la administracin establecer en cada caso concreto
cundo se vulnera el inters social o estatal por el desarrollo de una
determinada libertad especfica.
No obstante, podemos afirmar que, si no se quiere degenerar en la absorcin
del individuo por el Estado, como acontece en los regmenes totalitarios, las
limitaciones a la libertad en presencia del inters social estatal, por un lado,
deben estar plenamente justificadas, y por el otro, ser de tal naturaleza que no
impliquen la negacin de la potestad humana que se pretende restringir.
En sntesis, la libertad social u objetiva del hombre se revela como la potestad
consistente en realizar trascendentemente los fines que l mismo se forja por
conducto de los medios idneos que su arbitrio le sugiere, que es en lo que
estriba su actuacin externa, la cual slo debe tener las "restricciones que
establezca la ley en aras de un inters social o estatal o de uno privado.
FORMAS DE GOBIERNO
67
El reconocimiento por el orden jurdico de todas las libertades especficas y su

ereccin en derechos pblicos subjetivos del gobernado es un signo que
distingue a la democracia de los regmenes totalitarios o autocrticos. Entre
ellas, segn lo dijimos precedentemente, hay algunas que se vinculan por
modo directo al control popular sobre la actuacin de los titulares de los
rganos del Estado, ya que mediante su ejercicio este control se efecta. Nos
referimos a las libertades jurdicas de contenido poltico o que puedan
enfocarse hacia objetivos polticos. Destacadamente deben sealarse la de
imprenta, la de expresin del pensamiento, la que entraa el llamado derecho
de peticin a las autoridades, la de reunin y asociacin y la de realizar
manifestaciones pblicas.772 Todas ellas, dentro de la demarcacin social
inherente a la libertad genrica, tema este que brevemente tratamos en lneas
anteriores, son susceptibles de dirigirse hacia el desempeo de ese control,
cuando, verbigracia, se censuran los actos y las decisiones de los funcionarios
pblicos, cuando se plantean problemas sociales de diferente ndole, cuando se
procura que las autoridades del Estado lo resuelvan, cuando se propugne la
superacin de las condiciones vitales del pueblo o de sus grupos mayoritarios,
incluso mediante lo que suele llamarse el "cambio de estructuras", etc. La
obligacin que frente a tales libertades
asumen los titulares de los rganos estatales dentro de un rgimen verdaderamente democrtico que no se escude con falsa dentro de este nombre,
consiste no slo en respetarlas, sino tambin en atender las pretensiones que a
travs de su desempeo persiguen quienes las ejercen en el marco jurdico que
las reconoce, para que de esta manera se entable una permanente
comunicacin o "dilogo" .entre gobernantes y gobernados, ya que slo en los
sistemas autocrticos y totalitarios, de cualquier ideologa que sean, a stos
incumbe "obedecer y callar". '
El dilogo, que es un intercambio alternativo de ideas, necesariamente debe
desenvolverse en un ambiente pacfico, comprensivo y respetuoso. Consiste no
slo, como bien se sabe, en escuchar pasivamente, sino en ponderar las
consideraciones que el interlocutor formula sobre algn tema y en emitir las
propias opiniones. Por tanto, el dilogo, como signo del rgimen democrtico,
no debe estribar simplemente en que los gobernados hagan peticiones,
presenten sus protestas o realicen manifestaciones pblicas de cualquier ndole, sino en que los gobernantes los escuchen y traten con ellos las cuestiones, puntos o problemas sobre los que aqullos versen.
772
De estas libertades especficas tratamos en nuestra obra Las Garantas Individuales,

captulo quinto, a cuyas consideraciones nos remitimos.

68
La complejidad de la vida colectiva contempornea, provocada por su vastsima problemtica en perpetuo acrecentamiento, imposibilita a los titulares
de los rganos directivos del Estado para gobernar atingentemente al pueblo
sin la imprescindible informacin que deben recibir de los diferentes sectores
comunitarios donde diversificadamente incide dicha problemtica. Esa informacin, que constituye el objeto primordial del dilogo poltico, es una de las
bases sobre las que descansa todo gobierno democrtico" y requiere un alto
grado de politizacin y civismo en los detentadores y destinatarios del poder
pblico. Ahora bien, es evidente que en el Estado moderno, el dilogo no
puede entablarse en un gora o plaza pblica como suceda en las antiguas
polis griegas, sino a travs de distintos medios que las circunstancias de cada
pas exijan y propicien; pero independientemente de su variabilidad, lo cierto
es que no puede vivirse con autenticidad dentro de una democracia sin la
permanente comunicacin entre gobernantes y gobernados, ya que la vida
democrtica radica no en la mera consagracin constitucional de sus principios
y modalidades, sino en su cotidiana prctica, en su continuado dinamismo, que
no debe contraerse al solo acto peridico de la eleccin de los funcionarios
pblicos.
As, Andr Hauriou se refiere a lo que podramos llamar "dilogo institucionalizado" que es un rasgo caracterstico del constitucionalismo occidental,
segn afirma. Ese dilogo lo impone la representacin poltica entre los
electores y los funcionarios elegidos; deriva del sistema pluripartidista, ya que,
sostiene, "en los pases del partido nico la vida poltica se desenvuelve, no
bajo el signo del dilogo, sino del monlogo"; se registra en las asambleas
deliberantes y lo aus-picia la separacin de poderes, particularmente entre el
ejecutivo y el legislativo. 773
b) Los partidos polticos

1. Ideas generales
El ejercicio de la libertad de asociacin origina la formacin de los partidos
polticos, cuya existencia y funcionamiento es otra de las caractersticas de la
forma democrtica de gobierno. Representan corrientes de opinin de la ciudadana sobre la problemtica general de un pueblo y confrontan, valorizan y
censuran la conducta de los titulares de los rganos del Estado. La vida democrtica no puede desarrollarse sin dichos partidos, los cuales, cuando son "de
773
Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, pp, 54 y 55. Edicin 1968. Cfr. la

misma obra (pp. 71 y 72), traducida al castellano por Jos Antonio Gonzlez Casanova,
catedrtico de la Universidad de Barcelona. Ediciones Ariel, 1971.
FORMAS DE GOBIERNO
69
oposicin", representan un equilibrio entre los gobernantes y los gobernados, o

sea, fungen como controles del gobierno. Si se toma en cuenta que la eleccin
de un funcionario obedece a la voluntad mayoritaria del "pueblo poltico" o
cuerpo electoral segn dijimos, los partidos son las entidades a travs de las
que las minoras ciudadanas intervienen en la cosa pblica, y esta intervencin, que se manifiesta de variadas maneras que reconocen como fundamento
la libertad de expresin eidtica, puede llegar a ser un freno o contrapeso a la
actividad gubernamental. Es ms, los titulares de los rganos estatales, al
menos los primarios, surgen generalmente de un partido poltico, cuyos principios, programas y normas de accin poltica, social, econmica y cultural
ponen en prctica con motivo del desempeo de las funciones pblicas que el
cargo respectivo les encomienda. El partido poltico, por ende, es el laboratorio
donde se formulan las directrices de un gobierno, cuyos funcionarios las
desarrollan si, habiendo sido postulados por l, obtienen la mayora de sufragios. Sin los partidos polticos, la vida democrtica estara desorganizada y sujeta a la improvisacin en la eleccin de los referidos titulares. La postulacin
de una persona como candidato a un puesto de eleccin popular es fruto de la
seleccin que, entre sus miembros, haga un partido, tomando en cuenta un
conjunto de calidades que debe reunir para ejercer atingentemente el cargo
correspondiente. Desde el punto de vista meramente electoral, el partido poltico es un ente de seleccin del candidato y el pueblo poltico o ciudadana, un.
cuerpo de eleccin del funcionario. La tarea selectiva que tiene a su cargo un
partido poltico debe obedecer, a su vez, al proceso democrtico "de abajo a
arriba", es decir, a la circunstancia de que la voluntad mayoritaria de su
membreca intervenga en la seleccin, ya que de otra manera, o sea, si dicha
seleccin proviene de los "jefes" sin que en ella participen todos los componentes de la citada entidad, se degenera en la oligarqua o en el autocratismo
dentro del partido de que se trate.
Ahora bien, en una verdadera democracia debe haber Pluralidad de partidos
polticos. El "partido nico" es negativo de este sistema, pues coarta o impide
la libertad de asociacin poltica de los ciudadanos que no estn afiliados a l.
El partido nico, en el fondo, es el "partido en el gobierno", existiendo entre
ste y aqul una identidad que evita el desarrollo democrtico, ya que no es
posible la uniformidad de la opinin ciudadana. Si el gobierno "piensa y acta"
como lo decide el partido del cual emana, se incide en la demagogia
poltica; y si el partido "piensa y acta" como lo determina el gobierno, se entroniza la dictadura o la oligarqua, que tienen como trasfondo el "culto a la
personalidad" del llamado "jefe de Estado" o de los miembros del grupo que

70
detente el poder. Con toda razn Burdeau sostiene "que la existencia de un
partido nico es inconcebible" porque "la libertad liberal (sic) supone una posibilidad de escogitacin" y porque "la tcnica gubernamental es inseparable
de la discusin",774 arguyendo ms adelante que: "Sera seguramente inexacto
decir que la democracia gobernada (representativa) es hostil a los partidos; los
utiliza, por lo contrario, ampliamente para encuadrar y canalizar la voluntad
popular".775
A su vez, Radbruch, el ilustre filsofo del Derecho, asevera que" . Del Estado
que slo reconoce la legalidad de un partido, excluyendo a las dems organizaciones del mismo carcter, el Estado unipartidista, no es nunca un
Estado de derecho, como no es una verdadera norma jurdica la ley que slo
reconoce derechos humanos a ciertos y determinados hombres'".776
Por otra parte, es de suma importancia distinguir un partido poltico propiamente dicho de una mera "asociacin poltica". Es indiscutible que un partido poltico es una asociacin poltica en sentido lato; pero no toda asociacin
poltica debe conceptuarse como partido poltico. La asociacin poltica es generalmente ocasional, de existencia efmera o transitoria, sin tener una ideologa definida ni un programa constructivo de gobierno cuya realizacin propenda a solucionar los problemas nacionales. Se forma acuciada por ideas de
tipo personalista de quien lanza una proclama, del que provoca un motn o del
que pregona un plan desconociendo a un gobierno dbilmente establecido. En
cambio, un partido poltico, por su naturaleza orgnica y funcional, es una
asociacin de ciudadanos que presenta diversas caractersticas concurrentes
que la distinguen de un simple grupo poltico. Estas caractersticas se manifiestan en los siguientes elementos: el humano, el ideolgico, el programtico y
el de permanencia, estructurados coordinadamente en una forma jurdica.
El elemento humano es el mismo grupo ciudadano cuyo nmero se debe
consignar normativamente atendiendo a la densidad demogrfica para que sea
representativo de una importante corriente de opinin pblica y no la mera
expresin del sentir y pensar de minoras ridculas, ms inclinadas a la crtica
destructiva o a la adulacin que a la labor constructiva.
El grupo ciudadano debe formarse en torno a principios ideolgicos fundamentales, en cuya postulacin se contengan las bases para resolver los problemas nacionales, para satisfacer las necesidades populares, para mejorar las
condiciones vitales del pueblo y para realizar sus aspiraciones.
Tales bases deben desarrollarse en reglas de actuacin poltica coordinadas en
un programa de gobierno adecuadamente planificado, en que se prevean los
medios para actualizar los principios ideolgicos que proclame el partido con
vista a los distintos mbitos donde sus finalidades deben conseguirse.
774
Op. cit., tomo V, p. 591. 735.

Ibd., p. 733.
776
Citado por Antonio Gmez Robledo en su magnfica monografa "Meditacin sobre la
Justicia", p. 165.
775
FORMAS DE GOBIERNO
71
La realizacin de dicho programa de gobierno no debe contraerse a una etapa

o periodo poltico determinado, sino asumir un carcter permanente, pues los
objetivos que debe perseguir un partido estn vinculados a la vida misma del
pueblo cuyo bienestar se procura y no centrados en el solo propsito de
obtener el triunfo electoral de las personas que postule como candidatos.
Es inconcuso, por otra parte, que en cualquier rgimen en que imperen los
sistemas bipartidistas o pluripartidistas, uno de los partidos polticos es el
dominante. Esta preponderancia, que por cierto es normal en todo Estado de
gobierno democrtico y no caracterstica de las "sociedades subdesarrolladas"
como errneamente lo considera Maurice Duverger, no desvirta la democracia, siempre que el partido dominante derive su hegemona sobre el otro o
sobre los dems, no de la imposicin violenta, del fraude ele toral o de la
coaccin gubernamental, sino de su permanente vinculacin a las mayoras
populares que le sirven de respaldo y apoyo o, como afirma dicho autor, de su
identificacin con el conjunto de la nacin, con sus ideas, con su doctrina y su
estilo, agregando que entre los partidos "existe uno que es ms importante
que los dems, detentando l solo la mayora absoluta de los escaos parlamentarios, con un amplio margen de seguridad, sin que parezca que esta confortable mayora se le escape antes de mucho tiempo".777
El estudio de los partidos polticos entraa un importante y trascendental tema
que en sustancia no corresponde al Derecho sino a la Ciencia Poltica. Es el
tratadista francs que acabamos de citar uno de los que ms se han destacado
en el examen de la temtica, problemtica, funcionamiento, teleologa,
proyeccin y dems modalidades de dichos partidos. Sera imperdonable que
no hicisemos referencia, aunque breve y somera, a las consideraciones sobresalientes que respecto al consabido tema expone Duverger, quien, manejando
hbilmente el mtodo inductivo basado en la facticidad y normatividad
polticas de diversos pases histricamente dados, formula una construccin
eidtica de anlisis y crtica que procuraremos esquematizar a continuacin.
(a) Estima a dichos partidos como entidades canalizadoras y sistematizadoras
de las corrientes de opinin pblica en un rgimen democrtico, ya que sin
ellos "habra slo tendencias vagas, instintivas, variadas, dependientes del
temperamento, de la educacin, de las costumbres, de la situacin social,
etc.", agregando que no dejan de informar constantemente a dicha opinin,
especialmente durante las campaas electorales en las que sus tareas
"consisten en definir una plataforma susceptible de atraer al mximo de
electores" . 778
(b) Considera que en la realidad los partidos
eliminar los efectos del clsico principio de
mentando que estos fenmenos acaecen en
asambleas legislativas y del rgano ejecutivo
777
pueden acentuar, atemperar o

separacin de poderes, arguvista de la integracin de las
supremo del Estado por indivi-
Sociologa Poltica. Ediciones Ariel, 1968, pp. 331 y 332.

Los Partidos Polticos. Ediciones Fondo de Cultura Econmica. Traduccin de Julieta
Campos y Enrique Gonzlez Pedrero, 1969, pp. 404 Y 405
778

72
duos pertenecientes al mismo o a diferentes partidos. "Si el mismo partido
ocupa al mismo tiempo, dice, la presidencia y la mayora de las dos asambleas,
borra casi enteramente la separacin constitucional de los poderes", aadiendo

que "La diferencia entre el rgimen presidencial y el rgimen parlamentario se
esfuma, de hecho, a pesar de su distincin jurdica."
Para complementar su pensamiento sobre este punto sostiene que "La estructura interior de los partidos ejerce una influencia fundamental en el grado de
separacin o concentracin de los poderes. En un rgimen parlamentario, la
cohesin y la disciplina del partido mayoritario refuerza evidentemente la
concentracin. Si la unidad de votacin es rigurosa, si las fracciones internas
son reducidas a la impotencia o a la obediencia, el Parlamento se convierte en
una cmara de registro de las decisiones gubernamentales, que se identifican
ellas mismas con las decisiones del partido. Este registro da lugar a un debate
muy libre, en que el partido minoritario puede expresar su oposicin: pero sta
es platnica. Por lo contrario, si la disciplina de las votaciones es menos
estricta, la mayora gubernamental se hace menos segura; el partido en el
poder debe tener en cuenta las rivalidades entre sus propias fracciones, que
pueden comprometer su posicin parlamentaria; el prestigio de las cmaras se
refuerza y la separacin de poderes renace en cierta medida. Todava aqu, el
simple cambio de mayora puede modificar la naturaleza del rgimen. En
Inglaterra, por ejemplo, la disciplina, la centralizacin y la cohesin son ms
avanzadas en el Partido Laborista que en el Partido Conservador; en
consecuencia, la concentracin de poderes es mayor cuando el Labour tiene la
mayora, menor cuando lo detentan los conservadores. En el siglo XIX, cuando
la armazn de los partidos britnicos era menos fuerte que hoy, la separacin
de poderes estaba menos acentuada por el bipartidismo: as se explican las
descripciones clsicas del parlamentarismo ingls, rgimen de equilibrio entre
el Legislador y el Ejecutivo, sistema de checks and balances, que el
desconocimiento de la evolucin de las estructuras de los partidos conserva
an hoy.
"En un rgimen presidencial, la organizacin interna de los partidos desempea un papel casi anlogo: pero su influencia es muy variable, segn que el
mismo partido rena la Presidencia y la mayora parlamentaria, o que estn
separadas. Una armazn fuerte, centralizada y disciplinada suprime evidentemente toda separacin de poderes, en caso de coincidencia entre la
Presidencia y la mayora parlamentaria; la agrava, por lo contrario, hasta
conducir a conflictos insolubles y a una parlisis del gobierno, en caso de
disparidad entre ambos. Por lo contrario, una armazn dbil y descentralizada,
que se traduce en la ausencia de unidad de votacin, debilita la concentracin
de poderes en el primer caso y hace menos grave su separacin en el
FORMAS DE GOBIERNO
segundo."
73
779
( c) Al confrontar la forma democrtica con los partidos polticos concluye

Duverger que la organizacin de stos no est de acuerdo con aqulla, pues
"su estructura interior es esencialmente autocrtica y oligrquica: los jefes no
son realmente designados por los miembros, a pesar de las apariencias, sino
cooptados o nombrados por el centro; tienden a formar una clase dirigente,
aislada de los militantes, una casta ms o menos cerrada sobre s misma", observando que "En la medida en que son elegidos, la oligarqua del partido se
ampla, pero no se convierte en democracia: porque la eleccin la hacen los
miembros que son una minora en relacin con los que dan sus votos al partido
en las elecciones generales." 780
(d) Estima dicho autor, con toda razn, que los partidos polticos son un
"puente selectivo" entre el cuerpo electoral o ciudadana y los candidatos a los
puestos de eleccin popular. "Antes de ser escogido por sus electores, asevera,
el diputado es escogido por su partido: los electores no hacen ms que ratificar
esta seleccin."781 En otras palabras, dentro del rgimen de partidos se realiza
un acto previo a la eleccin, cual es la nominacin de candidatos que postulan
ante los ciudadanos, y si recordamos que, segn el propio Duverger, su
779
Op. cit., pp. 424 Y 425.
780
Adems, al proclamar la antinomia entre la organizacin de los partidos polticos (se entiende
los histricamente dados, no los ideales) y la democracia, lanza severas crticas contra sta.
"Vivimos, dice, con una nocin totalmente irreal de la democracia, forjada por los juristas,
siguiendo a los filsofos del siglo XVIII, 'Gobierno del pueblo por el pueblo', 'gobierno de la nacin
por sus representantes': bellas frmulas, propias para levantar el entusiasmo y facilitar los
desarrollos oratorios. Bellas frmulas que no significan nada. Jams se ha visto a un pueblo
gobernarse por s mismo, y no se ver jams. Todo gobierno es oligrquico, ya que implica
necesariamente el dominio de un pequeo nmero sobre la mayora. Rousseau lo vio, aunque
sus comentadores hayan olvidado leerlo: 'Tomando el trmino en el rigor de la acepcin, jams
ha existido verdadera democracia y jams existir. Va contra el orden natural que el mayor
nmero gobierne y que el menor nmero sea gobernado.' La voluntad de un pueblo es
profundamente anrquica: aspira a hacer todo lo que le place. Oscuramente, considera al
gobierno como un mal necesario: frente a l, su actitud instintiva es de oposicin. Alain ha
descrito notablemente la antinomia natural de gobernantes y gobernados. Todo gobierno supone
una disciplina. Toda disciplina es impuesta desde fuera: la 'disciplina interior misma es producto
de la educacin que supone una primera disciplina externa; y siempre es muy limitada. Gobierno
y sujecin son inseparables: pero, por la misma definicin, la sujecin es exterior al sujeto. Un
pueblo no se sujeta: es sujetado. No se gobierna: lo gobiernan. Proclamar la identidad de
gobernantes y gobernados, de los que someten y los sometidos, constituye un admirable medio
de justificar la obediencia de los segundos respecto a los primeros. Todo esto es puro juego de
palabras y construccin del espritu.
"La verdadera democracia es otra cosa: ms humilde, pero ms real. Se define, en primer lugar
por la libertad 'para el pueblo y para cada porcin del pueblo', como decan los constituyentes de
1793. No slo la libertad de los privilegiados por el nacimiento, la fortuna, la funcin la
educacin: sino la libertad real de todos, lo que supone cierto nivel de vida, cierta instrucin
general, cierta igualdad social, cierto equilibrio poltico" (Op. cit., pp. 449 Y 450).
781
Op. Cit., p. 378.

74
organizacin es oligrquica, resulta que la postulacin no proviene de la
mayora de sus miembros, sino de sus cuadros dirigentes o de su jefe. Sin embargo, creemos que la nominacin tiene efectos positivos en la eleccin ciudadana de los titulares de los rganos primarios del Estado, pues dada la complejidad de la vida pblica contempornea, que se desenvuelve en una prolija
diversidad de fenmenos econmicos, sociales y culturales que presentan, a su
vez, una exuberante problemtica, surge la imperiosa necesidad de que los
gobernantes tengan los conocimientos, la experiencia y la habilidad que el desempeo atingente de las funciones estatales requiere, calidades que, por lo
general, no son advertidas por la mayora de los electores.
(e) Por ltimo, Duverger formula una interesante clasificacin de los partidos
polticos desde diferentes puntos de vista, integrndola con los socialistas,
comunistas, fascistas, laboristas, demcrata-cristianos, etc., aludiendo a los
partidos de "cuadros" y de "masas", a los "totalitarios" y los "especializados".782
Por su parte, el socilogo Roger-Gerard Schwartezberg, profesor de la Universidad de Derecho, Economa y Ciencias Sociales de Pars, asigna a los partidos polticos las caractersticas siguientes: continuidad de organizacin; organizacin completa hasta el nivel local; voluntad de ejercer el poder y
procuracin de obtener el respaldo popular. Como funciones primordiales de
todo partido poltico aduce la formacin de la opinin pblica; la seleccin de
candidatos y la relacin permanente entre los electos y los electores. Habla dicho autor de dos principales tipos de partidos polticos, a saber: los de cuadros
y los de masas. Afirma que los primeros aparecieron en los orgenes de la
democracia, consistiendo su ms importante actividad en la participacin en
los proceso electorales y en reclutar para su membreca a los personajes ms
notables del pas respectivo. Sostiene que los partidos de masas se gestaron a
fines del siglo XIX y a principios del siglo XX por los movimientos socialistas,
considerando dentro de su tipo a los partidos comunistas.783
2. Los partidos polticos en Mxico (a) Antecedentes histricos
La formacin de cualquier partido poltico autntico deriva de la politizacin de
un pueblo y de su educacin cvica. Estas calidades hacen susceptibles a las
mayoras populares para participar consciente y responsablemente en la vida
poltica, participacin que de manera ms o menos espontnea y natural
propicia la creacin de los partidos polticos. A su vez, la politizacin y el civismo tienen como base de sustentacin un conjunto de condiciones relativamente homogneas de carcter social, econmico y cultural en que viva y se
desenvuelva la poblacin de un Estado. Esas condiciones deben ser positivas,
782
Como la exposicin, el anlisis y la crtica de estas diversas especies de partidos implican una
temtica que rebasara el contenido propio de este libro, nos remitimos a las consideraciones
783
que al respecto expone Duverger en su tantas veces citada obra (pp. 31, 32, 33, 93,
94, 100 Y 147 a 150). Consltese asimismo el libro de Daniel Moreno intitulado "Los
Partidos Polticos del Mxico Contemporneo", cuarta edicin, 1975
Cfr. Sociologie Politiqueo Edicin 1977. Pars, pp. 476 Y ss.
FORMAS DE GOBIERNO
75
ya que las negativas, que se traducen en la extrema pobreza, suma ignorancia

y en circunstancias vitales indecorosas e indignas de las mayoras,
imposibilitan el inters de stas por la cosa pblica al colocarlas al margen de
la vida poltica. En tal situacin de negatividad se encontraban los grupos
mayoritarios de la poblacin de la Nueva Espaa en la primera dcada del siglo
XIX, es decir, al iniciarse el movimiento insurgente. Los estratos o clases en
que dicha poblacin se divida784 presentaban entre s una marcada
heterogeneidad racial, econmica, social y cultural que se manifestaba en
profundos contrastes, los cuales se reflejaban en el tratamiento inigualitario
que a sus respectivos individuos componentes daban el derecho neoespaol y
el gobierno virreinal y metropolitano. La marginacin de la vida poltica y
econmica de la Colonia en que se coloc a las grandes mayoras populares,
provoc en stas una especie
de abulia no slo frente a la cosa pblica, sino ante su propia superacin. Estos
fenmenos negativos, signo de la mansedumbre con cuyo velo el clero
envolva a las masas explotando su credulidad ignorante y su proclividad fantica, permitieron que durante los tres siglos de dominacin, la Nueva Espaa
no registrara movimientos polticos importantes ni fuera escenario de agitaciones y trastornos ms o menos graves que hubiesen tenido por finalidad sustituir o corregir el orden social injusto dentro del que plcidamente transcurra
la vida colonial para las clases privilegiadas, "que solamente vio alterada su
letrgica tranquilidad por rebeldas individuales o de pequeos grupos, espordicos e intrascendentes".785 La falta de cohesin entre los diferentes grupos tnicos que componan la poblacin neoespaola, los haca soportar "las
espoliaciones, vejaciones e injusticias de que los hacan vctimas las autoridades, los espaoles peninsulares y los criollos ricos, sin que su descontento encontrara el denominador comn que lo uniera en la protesta, en la resistencia o
en la rebelin".786 En estas condiciones, es evidente que la insurgencia no brot
de las masas populares, sino de un reducido grupo de criollos y mestizos
ilustrados encabezado por don Miguel Hidalgo y Costilla, quien, conociendo la
ignorancia que envolva a los feligreses de su parroquia y la explotacin de que
las clases desheredadas eran vctimas por parte de los peninsulares, lanz, no
un grito de autntica independencia, sino de rebelin contra el mal gobierno,
vitoreando a la Virgen de Guadalupe y excitando al populacho a "coger
gachupines". Estos hechos, en sus dimensiones crudas y reales, expuestos sin
eufemismos patrioteros, demuestran la ausencia de conciencia cvica y, por
ende, de toda idea de verdadera emancipacin poltica por parte de las masas
784
Segn Miguel Othn de Mendizbal, dichos estratos comprendan numricamente

los siguientes grupos: espaoles, 70,000; criollos, 1.245,000; indios, 3.100.000; negros,
10,000 Y castas (mestizos), 1.412,000 ("El origen histrico de nuestras clases medias."
En Ensayos sobre las Clases Sociales en Mxico. Editorial Nuestro Tiempo, 1970, p. 9).
785
Op. cit., p. 10.
786
Idem, p. 10.

76
populares que se lanzaron violentamente en seguimiento de los primeros insurgentes, cuyo grupo, sin haber formado un verdadero partido, se enfrent a
la faccin que sostena al gobierno virreinal.
Con Morelos, uno de nuestros ms puros y autnticos hroes, la insurgencia
adquiere ya forma poltica y asume una teleologa definida, aspectos que se
revelan claramente en la Constitucin de Apatzingn que en otra ocasin
comentamos. El grupo insurgente que se integr en tomo al gran cura de
Carcuaro, ya no excit a las muchedumbres a la mera rebelin contra el "mal
gobierno", sino que propugn la verdadera emancipacin de la Amrica
Septentrional, es decir, de la Nueva Espaa, con base en una estructura
jurdica, poltica y social que organizara a nuestro pas una vez obtenido el
triunfo sobre los defensores del rgimen colonial. En esta etapa del
movimiento de independizacin ya se advierten dos partidos, constituidos por
los insurgentes y los realistas, con tendencias y objetivos bien definidos ante la
apata de las grandes masas populares, aunque no sin el inters de los grupos
que respectivamente los apoyaban en direcciones opuestas. As, el grupo
insurgente estaba formado por criollos y mestizos ilustrados que integraban el
estrato culto de la sociedad y por el bajo clero, y el realista por espaoles
peninsulares, criollos ricos y miembros de la alta jerarqua eclesistica que de
generacin en generacin,
durante tres siglos, detentaban los bienes y recursos econmicos como instrumentos de explotacin y gozaban de una situacin jurdica y poltica privilegiada.
Del Plan de Iguala y los tratados de Crdoba surge el partido iturbidista que
pretenda instaurar un trono imperial independiente de la dinasta borbnica, la
cual a su vez, contaba con la faccin realista adversaria de don Agustn y sus
simpatizadores y de los verdaderos insurgentes, cuyo movimiento debilitado
representaba don Vicente Guerrero. Estos tres grupos pugnaban por asumir el
gobierno a raz de la consumacin de la independencia para organizar al pas
respectivamente como monarqua o como repblica o para reincorporarlo al
Estado espaol. La frustracin del efmero imperio de Iturbide y la exclusin de
los realistas o borbonistas, abrieron el escenario poltico de Mxico en favor de
la ideologa insurgente que tremolaba la idea republicana, cuyos partidarios, a
su vez, se dividieron en dos facciones, a saber: la federar lista y la centralista.
Por otra parte, ese escenario no fue ajeno a la actuacin de las logias
masnicas durante el periodo que abarca la vigencia relativa de la Constitucin
de 1824. De los ritos escocs y yorkino surgen respectivamente las tendencias
FORMAS DE GOBIERNO
77
conservadoras y las progresistas787 que, formando grupos en torno al culto de

las personalidades de la poca, trataron de aduearse del gobierno788 objetivo
ste que tampoco era indiferente a las facciones que abominaban de la
masonera, "los imparciales", considerndola como la fuerza de desunin de los
mexicanos y como corriente que propenda a entregar a Mxico a los intereses
expansionistas de los Estados Unidos, ya que las lgicas yorkinas se fundaron
en nuestro pas por el funesto Joel R. Poinsett, primer plenipotenciario
norteamericano ante el gobierno de don Guadalupe Victoria.789
La adopcin de las medidas reformistas en 1833, que hirieron profundamente
los intereses y privilegios de las clases oligrquicas de la sociedad mexicana,
el clero y el ejrcito, es el hecho histrico que delimit los campos de accin

ideolgica y poltica de dos grupos que durante varios lustros entablaran
encarnizadas luchas en la prensa de la poca, en la tribuna y, lo que es
doloroso, en el terreno sangriento y fratricida de la guerra civil. Esos dos
grupos, que en cierto modo ya representaban, de facto, sendos partidos polticos fueron los liberales y conservadores, teniendo inicialmente los primeros
como exponentes destacados a don Valentn Gmez Faras790 y don Jos Mara
787
El historiador Jos Fuentes Mares sintetiza las tendencias y composicin de las logias
escocesas en las siguientes palabras: "Para no faltar a las que fueron luego tradiciones
de la masonera mexicana, las logias escocesas tenan su programa poltico, que en
sntesis consista en el sostenimiento del Plan de Iguala, por lo menos en lo que sus
postulados no resultara incompatibles con los principios liberales que ya imperaban en
Espaa. Sustentaban los escoceses, adems, un criterio poltico de tipo centralista. y
aun cuando buscaban excluir al clero de los centros directores de la educacin juvenil,
saban transigir en cierta forma con la Iglesia, y sobre todo con los espaoles de
Mxico, cuya era la nacionalidad de varios de los ms destacados miembros de esas
lgicas" (Historia de Una Gran Intriga. Editorial Jus. Mxico, 1951, p. 123).
788
"La masonera del rito escocs parece ser que empero a existir con trabajos
regulares a partir de 1813. Los escoceses fueron factor decisivo en la consumacin de
la independencia y en los primeros congresos mexicanos. Su pecado era cierta
exclusividad espaola y criolla y ligas con los intereses creados. Estas ltimas ligas se
fortalecen y ensanchan al percibir los escoceses que el poder se les escapa de las
manos, ante la fuerza obtenida por los yorkinos, rito que queda establecido en 1825,
aun cuando contaba con antecedentes.
"Es as como de 1826 a 1830, en medio de las sociedades en pugna, se presenta una
complicada lucha entre yorkinos y escoceses, coincidiendo a veces con la lucha de las
sociedades, complicndola en ocasiones, en virtud de los intereses de personas y de la
intensidad de las pasiones de yorkinos y escoceses. El Sol viene a ser el peridico de
los escoceses; el Correo de la Federacin, de los yorkinos, y El guila, para 1828, de los
'imparciales', corriente esta ltima que surge ante el encono de la disputa entre
escoceses y yorkinos" (Reyes Heroles Jess. El Liberalismo Mexicano. Tomo II, pp. 49 y
50).
789
Cfr. "Historia de una gran intriga" de Jos Fuentes Mares, pp. 124 y ss
790
Don Valentn, a quien la historia de Mxico adjudica el ttulo de "precursor de la
Reforma" por los decretos avanzados que expidi cuando en 1833 funga como
vicepresidente de la Repblica encargado de la presidencia por ausencia temporal de

78
Luis M ora. Segn sostiene Jess Reyes Heroles, cuya autorizada opinin se
funda en las valiosas investigaciones que ha realizado en la historia poltica de
Mxico, el liberalismo gir eidticamente en torno a los siguientes principios
que tendi a implantar mediante el Derecho: "federalismo, abolicin de los
privilegios, supremaca de la autoridad civil, separacin de la Iglesia y del
Estado o, al menos, ejercicio unilateral del patronato por parte del Estado,
secularizacin de la sociedad, ampliacin de las libertades, gobierno
mayoritario, etc.". En cambio, como tambin lo asevera el mismo autor, el
centralismo o conservadurismo se caracteriz por el "mantenimiento o
ampliacin de los privilegios legales, mantenimiento del patronato no arreglado
o arreglado previo concordato, y restriccin de las libertades".791
"Debe tenerse presente, dice Reyes Heroles, que la lucha poltica se realiza
durante largo tiempo dentro del mecanismo gubernamental. Son las
localidades, los Estados y las clases medias dispersas por el pas, quienes
activan el progreso liberal, tanto en materia federal, como en las relaciones
Estado-Iglesia y libertades. Son las fuerzas centralizadas, alto clero y altos jefes
del ejrcito, las que se oponen al impulso liberal y pretenden retrotraer la
sociedad a la Colonia o mantener, al menos, por el mayor tiempo posible la
vigencia de los elementos coloniales. Cuando el encuentro poltico asume
caractersticas muy especiales a travs de las logias, estos cuerpos
extraconstitucionales, como son llamados, no
afectan la contienda poltica esencialmente librada dentro del mecanismo

gubernamental. Las localidades, con las milicias cvicas, con las coaliciones de
Santa Anna y que posteriormente fue presidente honorario del Congreso Constituyente
de 1856-57, se manifest como incondicional partidario del establecimiento del imperio
de Iturbide en el Congreso Constituyente de 1822. La proposicin de Gmez Faras
para este efecto y que fue aprobada bajo la presin de la soldadesca, est concebida
en los siguientes trminos: "Seor: El grande" y memorable acontecimiento que se nos
ha comunicado el da de hoy, lo tena preparado el mrito singular del hroe de Iguala.
Su valor y sus virtudes lo llamaban al trono; su modestia, su desinters, y la buena f
en sus tratados lo separaban. Si la soberbia Espaa hubiera aceptado nuestra oferta, si
Fernando VII no hubiera despreciado los tratados de Crdoba, si no nos hiciera la
guerra, si no hubiera provocado a otras naciones a que no reconociesen nuestra
emancipacin, entnces fieles al juramento, y consecuentes a nuestras promesas, seiriamos las sienes del monarca espaol con la corona del imperio de Mxico; pero rotos
ya el plan de Iguala y tratados de Crdoba como es bien constante por documentos
induvitables; yo me creo con poder, conforme al arto 3 de los mismos tratados, para
votar porque se corone el grande Iturbide y entiendo que V. M. se halla igualmente
autorizado. Seor, confirmmos con nuestros votos las aclamaciones del pueblo
mexicano, de los valientes generales, y de los oficiales y soldados benefritos del
ejrcito trigarante; y as recompensarmos los extraordinarios mritos y servicios del
libertador de Anahuac, y conseguirmos al mismo tiempo la paz, la unin y la
tranquilidad, para que de otra suerte, acaso desaparecern de nosotros para siempre"
(Actas del Congreso Constituyente Mexicano. Edicin 1822. Tomo 1, pp. 284 y 285).
791
El Liberalismo Mexicano. Tomo n, p. XIV.
FORMAS DE GOBIERNO
79
Estados, son instrumentos de quienes buscan el progreso poltico.

"El liberalismo mexicano, contina dicho autor, postul y logr el gobierno de
las clases intermedias con el apoyo popular, anticipndose en la formulacin
del programa a los intereses del pueblo. Triunf en este propsito y ello
permiti que el pas dispusiera de un marco sociolgico y poltico que, en todo
caso, iba por delante de las realidades nacionales, y lejos, por consiguiente, de
frenarlas, alentaba su modificacin.792
Por otra parte, es bien sabido que los grupos liberales y conservadores no fueron monolticos en el sentido de indivisibles. Las circunstancias histricas en
que se movan provocaron el surgimiento, dentro de cada uno de ellos, de dos
corrientes polticas. As, en el Congreso Constituyente de 1856-57, obra ingente del liberalismo, se destac una selecta minora, llamada de los puros",
que propugn la implantacin de verdaderas reformas sociales distintas de las
meramente polticas, sin que este designio, cuya realizacin hubiese implicado
el avance cronolgico hasta la Revolucin mexicana de 1910, haya podido cristalizar en su institucionalizacin constitucional merced a la oposicin de la
mayora congresional integrada por los liberales moderados", algunos de los
cuales haban sido antiguos conservadores. A su vez, el conservadurismo, a
cuyos paladines, militantes y simpatizadores se les denominaba "reaccionarios", deriv hacia la tendencia monarquista, sin que sta, por otro lado, haya
absorbido a los conservadores que siguieron alimentando su fe republicana
centralista y aristocrtica.
El triunfo de la Repblica, mediante el aniquilamiento definitivo del imperio de
Maximiliano, sepult para siempre en Mxico la tendencia monarquista, sin
haber hecho desaparecer, no obstante, a los grupos refractarios al progreso
social y econmico de las grandes mayoras nacionales. Ms an, dentro del
mismo grupo liberal surgieron diferentes facciones que se formaron
circunstancialmente en torno de quienes se disputaban la presidencia de la
Repblica.
As, "Cuando la Repblica y el liberalismo triunfaron en 1867 sobre la Intervencin y el partido conservador, dice don Daniel Cosa Villegas, qued al
frente de los destinos nacionales el grupo gobernante ms experimentado y
patriota que Mxico ha tenido en su historia. Sin embargo, ese grupo fue
incapaz de mantenerse unido para recoger los frutos de su victoria: pronto se
dividi en facciones personalistas cuyas luchas hicieron estril el triunfo
logrado, y acabaron por abrir la puerta a la dictadura porfiriana. A los cuatro
meses de esa victoria, en las elecciones de 1867, Porfirio Daz contendi contra
Jurez, formndose as las facciones juaristas y porfiristas. En las elecciones
siguientes, de 1871, surgi una tercera faccin, la de Sebastin Lerdo de
Tejada; y en las de 1876, desaparecido Jurez, a las facciones supervivientes,
la lerdista y la porfirista, se agreg la de Jos Mara Iglesias. Tanto descalabro
hizo surgir una y otra vez el anhelo de reconstruir al 'Viejo Partido Liberal', y
para ello se hizo
792
Op. cit., p. XV.

80
un esfuerzo aparatoso en 1880, en ocasin tambin de una eleccin

presidencial en la que participaron como candidatos nada menos que seis
figuras destacadas de ese aorado partido. Se hizo otro intento en 1893,
mediante la Unin Nacional Liberal, nombre significativo, porque, en efecto, se
quera unir nacionalmente a los liberales. Este intento, como el ltimo de 1903,
fracas."793
Durante el largo periodo gubernamental de don Porfirio Daz, cuyos matices
autocrticos trataron de justificar Emilio Rabasa y Justo Sierra, se acall toda
lucha poltica mediante un estricto control centrado, desde la cspide, en la
persona del Presidente. Sin organizarse en un verdadero partido poltico, se
form por sus amigos y simpatizadores un grupo que actuaba polticamente y
que el vulgo bautiz con el nombre de "los cientficos", denotando con esta denominacin que estaba compuesto por personajes alejados del pueblo, indiferentes a sus problemas y necesidades y, en algunos casos, explotadores de su
penosa situacin. Los "cientficos" constituan, en efecto, una faccin oligrquica y plutocrtica, que en el gobierno frreo de don Porfirio tena su ms
fuerte escudo frente a las siempre sofocadas protestas populares, principalmente obreras794 y su ms eficaz arma para el mantenimiento de sus privilegios, sin perjuicio de los propsitos de sus ms connotados miembros para
suceder al autcrata en la Presidencia de la Repblica.
La dictadura poltica que ejerca el gobierno porfirista no impidi, sin embargo,
que se formaran algunos partidos de oposicin que tuvieron vida efmera por la
situacin opresiva dentro de la cual surgan y a los que oficialmente se les
consideraba como grupos conspiradores. Uno de ellos fue el "Partido Liberal
Ponciano Arriaga" que fundaron en la ciudad de San Luis Potos Filomeno Mata,
los hermanos Ricardo, Enrique y Jess Flores Magn, Antonio Daz Soto y
Gama, Santiago R. de la Vega, Juan Sarabia, Didoro Batalla y otros. El objetivo
de dicho partido consisti principalmente en oponerse al reeleccionismo como
sistema de sucesin presidencial y concretamente a la reeleccin del general
Daz, quien a la sazn ya haba desempeado la presidencia de la Repblica
por varios periodos.
En el ao de 1906, los mismos hermanos Flores Magn crean el Partido Liberal
Mexicano" cuyos fines eran el establecimiento del principio de no reeleccin, la
clausura de las escuelas catlicas, la implantacin de la jornada de ocho horas
de trabajo, la fijacin de un salario mnimo, la abolicin de las deudas de los
793
El Sistema Poltico Mexicano, pp. 35 Y 36. Edicin 1975.

Dbense recordar, a este respecto, las sangrientas represalias por parte del
gobierno porfirista contra las huelgas de los mineros de Cananea que trabajaban bajo
la frula de la empresa norteamericana "Creen Consolidated Mining Co." y de los
trabajadores textiles de Ro Blanco en lo' aos de 1906 y 1907, respectivamente.
794
FORMAS DE GOBIERNO
81
campesinos para con los dueos de las tierras, la obligacin de stos para no
mantenerlas ociosas y otras medidas que revelan que dicho partido, adems
de sus objetivos estrictamente polticos, tena tendencias de carcter social
cuya realizacin deba transformar, en aspectos fundamentales, la estructura
clasista y plutocrtica de la sociedad mexicana en un verdadero impulso hacia
la consecucin de la justicia social.
La fundacin de partidos, clubes, agrupaciones y dems centros de ndole

poltica que combatan el reeleccionismo y la perpetuacin de don Porfirio en el
poder, cobr mpetu a consecuencia de las declaraciones que emiti ste en la
famosa entrevista que tuvo el 17 de febrero de 1908 con el periodista
norteamericano James Creelman del diario "Pearsons Magazine".795 Sobre la
base de una ingenua confianza en las promesas porfiristas, se cre a fines de
ese mismo ao el "Club Organizador del Partido Democrtico", que simpatiz
en un principio con la candidatura del general Bernardo Reyes a la presidencia
de la Repblica. Por su parte, los sostenedores del porfiriato no permanecieron
inactivos, pues para enfrentarse a las corrientes antirreeleccionistas
adversarios del rgimen, establecieron algunas agrupaciones como la
denominada "Club Reeleccionista" en el mes de marzo de 1909. La publicacin
del libro de don Francisco l. Madero intitulado "La Sucesin Presidencial"
impuls el movimiento antirreeleccionista y la oposicin al gobierno de Daz.
As, en el mes de abril de 1910 se celebr en el entonces conocido .y
concurrido "Tvoli del Eliseo" una convencin por los partidos "Nacional
Democrtico" y "Centro Antirreeleccionista" con la participacin de diversos
clubes polticos independientes. En tal convencin se postularon como
candidatos a la presidencia y vicepresidencia de la Repblica,
respectivamente, al propio Madero y al doctor Francisco Vzquez Gmez, para
oponerse a los candidatos del reeleccionismo que fueron don Porfirio Daz y
don Ramn Corral. Era perfectamente previsible, e iluso suponer lo contrario,
que el Congreso de la Unin, integrado por diputados y senadores adictos
servilmente al gobierno porfirista, declarase triunfadores en las "elecciones"
efectuadas falsamente en julio de 1910 a los candidatos oficiales para el
periodo de seis aos que concluira al finalizar el de 1916. Esta declaracin,
que signific una burla a la voluntad de las masas populares que se haban
manifestado en favor del antirreeleccionismo y externado sus simpatas para
don Francisco 1. Madero, fue el incentivo que inflam los primeros actos
violentos de la Revolucin que estall definitivamente en la ciudad de Puebla el
795
En tales declaraciones el general Daz afirm que "He esperado con paciencia el da
en que el pueblo mexicano estuviera preparado para seleccionar y cambiar su gobierno
en cada eleccin sin peligro de revoluciones armadas, sin perjudicar el crdito nacional
y sin estorbar el progreso del pas. Creo que ese da ha llegado. Yo ver con gusto un
partido de oposicin en la Repblica, si se forma. Lo ver como una bendicin, no como
un mal... no tengo deseos de continuar en la Presidencia; esta nacin est lista para su
vida definitiva de libertad.

82
20 de noviembre de 1910, segn se haba previsto en el Plan de San Luis
suscrito por Madero y en cuya redaccin intervinieron destacados
antirreeleccionistas como Juan Snchez Azcona, Roque Estrada, Federico
Gonzlez Garza y Enrique Bordes Mangel. .
Bien es sabido que durante el corto periodo en que Madero ocup la
presidencia de la Repblica el descontento de diferentes grupos polticos fue el
clima que favoreci la traicin consumada por Victoriano Huerta en febrero de
1913, culminatoria del lapso vergonzoso que en nuestra historia se conoce con
el nombre de "Decena Trgica". El carcter tolerante, equivocadamente comprensivo por no decir ingenuamente conciliador del presidente, dio pbulo a
la formacin, durante su efmero gobierno, de distintas agrupaciones, facciones

o partidos, tales como el "Popular Evolucionista", el "Catlico", el "Radical
Liberal" y el "Constitucional Progresista", sin perjuicio de diversos grupos que
se integraron en tomo a diferentes personajes, que, con merecimientos o sin
ellos, ambicionaban la presidencia del pas, entre ellos Bernardo Reyes y Flix
Daz, sobrino de don Porfirio,
Con el desconocimiento del usurpador Victoriano Huerta por parte de don
Venustiano Carranza, gobernador del Estado de Coahuila, y con la proclamacin subsiguiente del Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913, se inicia
la segunda etapa cruenta de la Revolucin. Don Venustiano logra en un principio agrupar en torno a l a diversos personaje, tanto civiles como militares,
que en el fondo, de facto, formaron el Partido Constitucionalista, cuya finalidad
primordial consista en el derrocamiento de Huerta y 'ele su gobierno y en el
restablecimiento de la Constitucin de 1857 con las reformas sociales que preconizaba el ideario revolucionario. Durante la mencionada etapa, en el seno de
dicho partido surgieron divisiones por discrepancias polticas y militares entre
don Venustiano y algunos generales que haban secundado el Plan de
Guadalupe, entre ellos Francisco Villa, y en tomo a los que formaron facciones
que lucharon entre s por conquistar el poder y por realizar sus propsitos ms
personalistas que patriticos, independientemente del de Emiliano Zapata,
quien haba lanzado con anterioridad su famoso Plan de Ayala el 28 de noviembre de 1911.
No es nuestra intencin hacer una narracin de los distintos acontecimientos
que se registran durante el periodo comprendido entre febrero de 1913 y
febrero de 1917, en que el Congreso Constituyente de Quertaro expide la Ley
Fundamental vigente de Mxico, como obra jurdico-poltica que institucionaliza
las principales reformas sociales que fueron el mvil de la Revolucin,
FORMAS DE GOBIERNO
83
enriqueciendo con ellas el orden constitucional establecido en la Carta de

1857. La temtica y problemtica de carcter sociopoltica que el anlisis de
dichos acontecimientos suscita, implica un material de investigacin que excedera con mucho los lmites del tpico que someramente abordamos y que
concierne a una mera exposicin de lo que podra titularse "los partidos polticos de Mxico". Desafortunadamente, la Constitucin Federal de 1917, por
falta de civismo en gobernantes y gobernados y por las incontenibles e insaciables ambiciones personalistas de poder, no tuvo el efecto de evitar la reaparicin de los desquiciantes trastornos padecidos por nuestro pas desde que se
erigi en Estado independiente. No figura dentro del cuadro de nuestros
propsitos destacar y ponderar los hechos que prolongaron el ambiente de
agitacin, inquietud y efervescencia en el escenario poltico de Mxico, sino
recordar simplemente que bajo los gobiernos de don Venustiano Carranza y de
lvaro Obregn, se crearon los partidos "Liberal Democrtico", "Nacional Cooperativista", "Liberal Yucateco", "Liberal Independiente", "Liga Democrtica",
"Liberal Constitucionalista", "Laborista Mexicano", "Nacional Agrarista" y otros
ms cuya sola enumeracin sera demasiado prolija y tediosa. Todos estos
grupos polticos tenan como finalidad primordial, por no decir nica, llevar a la
presidencia de la Repblica a distintos personajes de sus simpatas y
conveniencias, sin que desconozcamos las actividades polticas que durante

esos periodos gubernamentales y en beneficio de la clase obrera desarrollaron
agrupaciones de trabajadores como la Confederacin Regional de Obreros Mexicanos.
De la muy compacta sinopsis que hemos hecho acerca de los llamados partidos
polticos en Mxico, se concluye que las mltiples agrupaciones, centros,
clubes y facciones que proliferaron durante distintas pocas de la historia de
nuestro pas hasta antes de la creacin del Partido Nacional Revolucionario, no
merecen con autenticidad el calificativo mencionado segn el concepto que
con anterioridad explicamos. La tnica general que los consabidos grupos presentan se traduce en que fueron agrupaciones de polticos de diferentes
tendencias, sin estructura estatutaria, sin finalidades sociales permanentes y
sin organizacin jerrquica, que circunstancialmente se formaban para
respaldar un plan rebelde, un levantamiento militar, una proclama contra el
gobierno en turno, para lanzar a determinado personaje a la presidencia de la
Repblica, en una palabra, para provocar consciente o inconscientemente la
constante anarqua en la vida pblica de Mxico, con los consiguientes daos
sociales y econmicos que esta situacin catica necesariamente produca en
detrimento de las mayoras populares del pas. Ya hemos afirmado que la
presencia y actuacin de los polticos mexicanos, salvo contadas excepciones,
fueron efecto de las circunstancias sociales, econmicas y culturales que

84
caracterizaron la existencia vital de nuestro pas, y que los factores negativos
inherentes a dicha existencia imposibilitaron la politizacin y la educacin
cvica para gobernantes y gobernados, que es una de las bases firmes sobre
las que descansan las instituciones jurdicas. Se ha dicho, y con razn, que al
pueblo mexicano le ha faltado madurez cvica, y precisamente por la ausencia
de esta calidad, el escenario poltico en que se movi Mxico durante el siglo
pasado y las primeras dcadas del presente oscil entre agitaciones,
violencias, motines, rebeliones y golpes de Estado permanentes, y los
interregnos que presentaron los gobiernos autocrticos que envolvan la
opresin en un tenue velo formalista de carcter institucional para seguir
actuando en la vida nacional.
La creacin del Partido Nacional Revolucionario fue un acto que provino del
poder pblico del Estado mexicano. Por ende, dicho partido asumi el carcter
de instituci6n estatal, pues su formacin no deriv de la iniciativa de la
ciudadana, cuya voluntad, atomizada en grupsculos desarticulados de subsistencia efmera, fue la causa del surgimiento de tantas agrupaciones, ligas,
alianzas, centros o clubes que proliferaron en la historia poltica de Mxico.
El Presidente Plutarco Elas Calles, en el mensaje poltico que dirigi al pueblo
con ocasin de su ltimo informe de gobierno, rendido ante el Congreso de la
Unin el primero de septiembre de 1928,796 expuso la idea de establecer
un partido que aglutinara en un solo instituto todas las fuerzas vivas de la
Revolucin y que fuese el centro dinmico para la realizacin de sus postulados
polticos y socioeconmicos. As, se celebr durante los dos primeros meses del
ao de 1929 una convencin en la ciudad de Quertaro cuyo objeto consisti
en constituir el Partido Nacional Revolucionario. Concluidas las intensas labores
que desarroll dicha convencin, a la que asistieron los representantes y
delegados de los grupos, fuerzas y facciones polticas del pas, el citado partido
qued formado el 4 de marzo del referido ao y aprobados sus estatutos
fundamentales.
Para la historia poltica de Mxico, la creacin del Partido Nacional Revolu796
En dicho informe, el Presidente Calles manifest: "Hay que advertir, en efecto. que
el vaco creado por la muerte del seor general Obregn intensifica necesidades y
problemas de orden poltico y administrativo ya existentes y que resultan de Ja
circunstancia de que serenada en gran parte la contienda poltico-social por el triunfo
definitivo de los principios cumbres de la Revolucin, principios sociales que, como los
consignados en los artculos 27 y 123, nunca permitir el pueblo que le sean
arrebatados; serenada, decamos por el triunfo la contienda poltico-social, hubo de
iniciarse, desde la Administracin anterior, el periodo propiamente gubernamental de
la Revolucin mexicana, con la urgencia cada da mayor de acomodar derroteros y
mtodos polticos y de gobierno a la nueva etapa que hemos ya empezado a recorrer.
"Todo esto determina la magnitud del problema; pero la misma circunstancia de que
quiz por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con una situacin en la que la
nota dominante es la falta de 'caudillos', debe permitirnos, va a permitirnos orientar
definitivamente la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional,
procurando pasar, de una vez por todas, de la condicin histrica de 'pas de un
hombre' a la de 'nacin de instituciones y de leyes'" (Historia de la Convencin
Nacional Revolucionaria. Edicin, mayo de 1929, pp. 17 y 18)
FORMAS DE GOBIERNO
85
cionario fue un suceso de gran importancia y trascendencia. Fue importante,

porque, a travs de l, se coordinaron en un solo programa de accin las
diferentes tendencias revolucionarias auspiciadas por pequeos grupos y facciones que se integraban en las distintas entidades federativas sin unidad
orgnica, funcional ni teleolgica para la realizacin de los principios sociales,
polticos y econmicos de la Revolucin. Fue trascendente, porque sirvi de
ejemplo, en proyeccin futura, para la formacin de otros partidos polticos,
llamados de oposicin, que se crearon con posterioridad.797
Al exponer el concepto general de partido poltico dijimos que ste es una
entidad que se compone mediante la conjuncin de los elementos humano,
ideolgico, programtico y de permanencia, estructurados coordinadamente en
una forma jurdica. Estos elementos los presenta el Partido Nacional Revolucionario, siendo suficiente, para corroborar esta asercin, el examen de su declaracin de principios, de sus estatutos, de sus normas y programas de accin,
de sus finalidades, de su organizacin y de otros aspectos cuya ponderacin
rebasara los lmites temticos de esta obra.
La fisonoma de dicho partido la barrunt, segn dijimos, el Presidente Calles y
la reitera el Presidente Portes Gil en las consideraciones que nos permitimos
transcribir a continuacin. "Por desgracia, dice, despus de 18 aos de iniciada
la Revolucin de 1910, careca de un organismo que agrupara, de manera permanente, al grupo revolucionario y garantizara su permanencia en el poder.
Surgieron, s, vigorosos partidos polticos en algunos Estados: El Partido Socialista del Sureste, fundado en Yucatn por Felipe Carrillo Puerto, y el Partido
socialista Fronterizo, creado por m en Tamaulipas, siendo estos dos organismos de

Estado, los que mejor orientaban, interpretaban y cumplan el programa avanzado
de la Revolucin. Otros partidos nacieron al calor de las luchas polticas, para
despus desvanecerse, tales como el Liberal Constitucionalista, el Cooperatista, el
Laborista y el Agrarista.
"Algunos sustentaban su ideologa en un aspecto parcial del programa de la
Revolucin .. Otros ms se fundaron con fines marcadamente personalistas, alentados casi siempre por los grupos afines a connotados caudillos militares, con el fin
de actuar en las inmediatas luchas electorales.
797
Como tales deben mencionarse el Partido Accin Nacional (PAN); el Partido Popular
Socialista (PPS), el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (P ARM), el Partido
Comunista Mexicano (PCM), el Partido Socialista Unificado Mexicano (PSUM) que lo
sucedi en 1981, y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), y cuyo estudio no
nos corresponde formular en esta obra.

86
"As, careciendo la Revolucin hasta el ao de 1928 de un organismo poltico que
fusionara a los dispersos elementos revolucionarios y disciplinara debidamente las
tendencias dislocadas de los grupos regionales, cuando el Presidente Calles, siendo
yo secretario de Gobernacin, me expuso su proyecto de fundar un partido que
realizara la unin de la familia revolucionaria, no pude menos que expresarle mi
satisfaccin por su patritica y generosa idea, ya que por fin se iniciaba la
fundacin de un organismo que fuese sostn y gua en todos los rdenes del
pensamiento revolucionario."798
Es bien sabido que el Partido Nacional Revolucionario cambi su denominacin

por la de apartido de la Revolucin Mexicana" durante el gobierno del
Presidente Lzaro Crdenas, ostentando actualmente el nombre de Partido
Revolucionario Institucional" que se le adjudic en el rgimen del Presidente
Miguel Alemn. Adems del cambio de denominacin, don Lzaro Crdenas
auspici importantes modificaciones a la composicin humana de dicho
partido, ya que, como dice Portes Gil, "dio entrada a la poltica activa a los
organismos campesinos y obreros y a los sectores popular y militar", "con el
objeto de corregir los vicios de que dicha institucin adoleca, y, adems, con la
intencin de darle fuerza orgnica".799
No corresponde al contenido de este libro, sino a la "politologa", sociologa y
ciencia econmica, realizar el anlisis crtico del multicitado partido, respecto
del cual se han emitido en todo tiempo juicios contradictorios, atrevindose a
opinar que, si se aplicasen estrictamente en la realidad poltica de Mxico los
principios que lo estructuran y se observase con fidelidad el sistema
democrtico interno en que est organizado, su creacin deber estimarse
como un gran avance en la evolucin cvica de nuestro pas.
La existencia y el funcionamiento del Partido Revolucionario Institucional y su

carcter de "oficial" no impiden que, dentro de la estructura constitucional y legal
de nuestro pas, se puedan formar diversos partidos polticos, distintos de los que
hay en la actualidad.800 En Mxico jams ha habido el sistema antidemocrtico del
"partido nico", pues su signo poltico invariable ha sido el pluripartidismo, sin que
exista ningn impedimento heternomo para que, este signo se proyecte en la
realidad. En otras palabras, desde el punto de vista jurdico no hay ningn
obstculo para la creacin de cualquier partido que satisfaga los requisitos
mnimos que su formacin debe colmar legalmente; y si no han surgido otros
partidos "de oposicin" distintos de los ya existentes, ha sido por causas que los
politlogos pueden explicar, destacndose entre ellas, a nuestro modesto
798
Autobiografa de la Revolucin Mexicana, pp. 613 Y 614.

Op. cit., p. 620.
800
Los principales partidos polticos nacionales, distintos del PRI, segn se sabe, han
sido los siguientes: el Partido Accin Nacional (PAN), fundado el 15 de septiembre de
1939; el Partido Popular Socialista (PPS), creado el 20 de junio de 1948; y el Partido
Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM), establecido en el ao de 1954 (Cfr. la
monografa Origen y Evolucin t los Partidos Polticos en Mxico de Jess Anlen.
Textos Universitarios. Segunda edicin, septiembre de 1974.); el Partido Comunista
Mexicano (PCM), el Partido Socialista de Trabajadores (PST), el Partido Demcrata
Mexicano (PDM) y el Partido Socialista Unificado Mexicano (PSUM), fundado en 1981 en
sustitucin del Comunista y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD).
799
FORMAS DE GOBIERNO
87
entender, la muy sencilla y obvia consistente en que la mayora ciudadana no

tiene inters en su establecimiento.
(b) Estructura normativa anterior a 1966
La estructura normativa de los partidos polticos en Mxico proviene de la Ley
Electoral Federal expedida el 3 de diciembre de 1951 y de la Ley Federal
Electoral de diciembre de 1972. Conforme a dicha estructura, la finalidad de
tales partidos era electoral y de orientacin poltica y su elemento humano,
integrado exclusivamente por ciudadanos mexicanos en pleno ejercicio de sus
derechos polticos, no deba ser menor de determinada cantidad de miembros
(setenta y cinco mil segn la Ley de 51 y sesenta y cinco mil conforme a la Ley
de 72, en los trminos de los artculos 29, fraccin I y 23, fraccin I de los
respectivos ordenamientos). Las leyes aludidas restringan la actuacin de los
partidos polticos en cuanto que deban ajustarla a los preceptos
constitucionales y desarrollarla siempre respetando las instituciones
establecidas por la Ley Fundamental (Art. 29, frac. II y Art. 20, frac. 1,
respectivamente). Por ende, en Mxico no poda haber un partido poltico que
propugnara por sus fines, medios de accin y programa polticos, la
transformacin de las instituciones constitucionales mediante la sustitucin de
los principios ideolgicos que la sustentan, pues es evidente que lo que se
"respeta" es lo que no se toca ni altera, sino que se acata, se venera u
obedece. Ahora bien, la transgresin a esta prohibicin por parte de alguna
agrupacin poltica nicamente impeda que sta fuera registrada por la
Secretara de Gobernacin y que, en consecuencia, se le reputara como
"partido poltico nacional" con las prerrogativas inherentes a que las citadas
leyes se referan, pero de ninguna manera entraaba que dicha agrupacin
debiera desaparecer o no debiera actuar aunque no fuese con el aludido
carcter. Suponer lo contrario implicara atentar contra la garanta de libre
asociacin poltica que consagra el artculo 9 de la Constitucin Federal en
favor de todo ciudadano,801 ya que el derecho pblico subjetivo que comprende
slo est condicionado a que el fin asociativo sea lcito y nadie que discurra
sensatamente puede pensar que por medios pacficos, sin que se incite a la
comisin de ningn delito, sea ilcito realizar una labor de proselitismo entre la
ciudadana para que se elija, en la oportunidad conducente, a personas que,
como titulares de los rganos primarios del Estado, puedan promover
modificaciones esenciales a las instituciones constitucionales vigentes en un
momento histrico determinado. Es ms, las mismas leyes electorales
federales, acatando la invocada garanta constitucional, no prohiban la
formacin ni la actuacin de las agrupaciones polticas en general, pues slo
les vedaba
801
Esta garanta y su relacin con los partidos polticos la estudiamos en nuestra obra
Las Garantas Individuales, capitulo quinto, pargrafo D, a cuyas consideraciones nos
remitimos.

88
Cuando no estaban registradas como partidos polticos, las prerrogativas

correspondientes. Por ltimo, debemos enfatizar que las leyes indicadas
recogan dos de los ms significativos elementos que distinguen al partido
poltico de cualquier simple asociacin poltica, como son el teleolgico y el
programtico, al establecer que uno de los requisitos para su formacin
consista en formular una declaracin de los principios que sustente y en
consonancia con stos, elaborar su programa poltico precisando los medios
que pretenda adoptar para la resolucin de los problemas nacionales. (Art. 29,
frac. VI de la Ley de 51 y 19 de la Ley de 72.)
La iniciativa presidencial de la Nueva Ley Federal Electoral fechada el 24 de
octubre de 1972, enmarcaba a los partidos polticos dentro de los lineamientos
establecidos en el ordenamiento anterior, definindolos como "asociaciones
integradas por ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos polticos, para
fines electorales, de educacin cvica y orientacin poltica", concurriendo a la
"formacin de la voluntad poltica del pueblo" (Art. 17). Se reiter el registro en
la Secretara de Gobernacin como requisito para que una asociacin poltica
pudiese ostentar el carcter de "partido poltico nacional" (Art. 18) y se insisti
en que la declaracin de principios respectiva deba contener "La obligacin de
observar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de respetar
las leyes y las instituciones que de ella emanen" (Art. 20, frac. I), por lo que, en
relacin con este punto, reproducimos el comentario que formulamos
anteriormente. En el ordenamiento electoral de 1972 se redujo a sesenta y
cinco mil afiliados el nmero mnimo para la integracin de un partido poltico
nacional (Art. 23, frac. I), cifra que deba estar distribuida en las dos terceras
partes de las entidades federativas, cuando menos, garantizando su monto que
no se provocara "la inestabilidad que se ha dado en otros pases por la
multiplicacin ms all de lo funcional" de dichos organismos polticos, segn
lo expresaba la exposicin de motivos correspondiente. En la mencionada
iniciativa, adems, se otorgaba a los partidos polticos el derecho de utilizar los
medios de comunicacin masiva, como la radio y la televisin, para difundir sus
programas de accin, sus principios ideolgicos y los criterios y opiniones que
sustenten en relacin con los problemas nacionales, con el objeto de impulsar
el desarrollo cvico del pueblo mexicano (Art. 39, frac. III).
La normacin bsica de los partidos polticos, a travs de sus caractersticas
fundamentales, se elev al rango constitucional por iniciativa presidencial de
octubre de 1977. En la exposicin de motivos respectiva se dijo que la
constitucionalizacin de dichos partidos "asegura su presencia como factores
determinantes en el ejercicio de la soberana popular y en la existencia del
gobierno representativo, contribuyendo a garantizar su pleno y libre
desarrollo".
Dicha iniciativa fue aprobada por el Congreso de la Unin y por las legislaturas
de los Estados, habiendo tenido como lgico resultado que se introdujeran al
artculo 41 constitucional diversas adiciones respecto de los postulados bsicos
que deben peculiarizar a los partidos polticos en Mxico. Creemos que las
FORMAS DE GOBIERNO
89
referidas adiciones no debieron practicarse al invocado artculo 41, que se

refiere al principio dogmtico de la soberana popular, sino que, con mejor
criterio legislativo, debieron introducirse en el artculo 9 de la Constitucin que
alude a la libertad asociativa en materia poltica de los ciudadanos.
Conforme a las citadas adiciones, se considera a los partidos polticos como

entidades de inters pblico, adscribindoles como finalidad "promover la
participacin del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de
la representacin nacional, y hacer posible el acceso de los ciudadanos al
ejercicio del poder pblico, de acuerdo con los programas, principios e ideas
que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo".
Adems, en el invocado artculo 41 adicionado, se establece el derecho de los
partidos polticos "al uso en forma permanente de los medios de comunicacin
social", prescribiendo que debern contar "con un mnimo de elementos para
sus actividades tendientes a la obtencin del sufragio popular". En la
mencionada normacin constitucional se declara que los partidos polticos
nacionales "tendrn derecho a participar en las elecciones estatales y
municipales" convirtindolos as en entidades que no slo intervengan en
procesos electorales federales.
Como consecuencia de la elevacin a la categora constitucional de los
principios fundamentales de los partidos polticos y por remisin expresa que
las disposiciones respectivas hacen a la legislacin ordinaria, sta se expidi
por, el Congreso de la Unin con fecha 27 de diciembre de 1977, abrogando la
Ley Federal Electoral de 2 de enero de 1973. Esta legislacin se denomin "Ley
Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales", recogiendo, en
cuanto a los partidos polticos, los principios bsicos que los ordenamientos
anteriores sobre la materia establecan y que hemos someramente comentado.
As, tal legislacin consign la obligacin a cargo de dichos partidos "de
observar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de respetar
las leyes e instituciones que de ella emanen" (Art. 23, frac. 1). Adems, se les
prohibi "aceptar pacto o acuerdo con que los sujete o subordine a cualquier
organizacin internacional o los haga depender de entidad o partidos polticos
extranjeros (dem, frac. III). Se reiter la obligacin de registro en la Comisin
Federal Electoral del partido poltico de que se trate, sin cuyo requisito &te no
deber ser considerado como tal y mucho menos con el carcter de nacional
(Art. 26). Se implant la innovacin del registro condicionado, mediante la
satisfaccin de los requisitos que por el articulo 32, habindose podido
convertir dicho registro en definitivo "cuando cada partido haya logrado por lo
menos 1.5 del total en alguna de las votaciones de la eleccin para la que se le
otorga el registro condicionado" (Art. 34).

90
La legislacin a que nos hemos referido tambin estableci el derecho de los
partidos polticos para fusionarse entre s, el cual se hizo extensivo a las
asociaciones polticas nacionales, con la obligacin de registrarse el convenio
de fusin en la Comisin anteriormente indicada (Art. 35).
La Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales se abrog por
el Cdigo Federal Electoral que entr en vigor el 13 de febrero de 1987. En
cuanto a los partidos y asociaciones polticas este ordenamiento contiene una
normacin similar a la que estableca la ley abrogada con la novedad de que
suprimi el "registro condicionado" a que hemos aludido (Arts. 27 al 98).802
La importancia de los partidos polticos acreci en virtud de las adiciones que

se introdujeron al artculo 41 constitucional por Decreto constitucional de 15 de
octubre de 1989. Tales adiciones consignaron los siguientes derechos a los
mencionados partidos: a) Participar en la organizacin de las elecciones
federales que es una funcin estatal que incumbe a los Poderes Legislativo y
Ejecutivo de la Unin; b) Acreditar representantes en el Instituto Federal
Electoral que es un organismo dotado de personalidad jurdica y patrimonio
propios y travs del cual se ejerce dicha funcin, as como en los rganos de
vigilancia de este Instituto, correspondindole "las actividades relativas al
padrn electoral, preparacin de la jornada electoral, cmputos y otorgamiento
de constancias, capacitacin electoral y educacin cvica e impresin de
material electorales", as como "atender lo relativo a los derechos y
prerrogativas de los partidos polticos."803
802
760 bis. No corresponde al contenido del presente libro hacer un anlisis

exhaustivo de los partidos polticos tal como stos se estructuran en los dos
ordenamientos invocados.
803
760c En las citadas adiciones constitucionales destaca, adems, la creacin de un
Tribunal electoral que funcionar en Pleno y en Salas regionales y que tendr la
competencia que determine la ley. Sus resoluciones sern inatacables pues contra
ellas "no proceder juicio ni recurso alguno", salvo cuando se dicten con posterioridad
a la jornada electoral, pudiendo ser revisadas y modificadas por los Colegios.
Electorales de ambas Cmaras del Congreso de la Unin. Se debe enfatizar que en
base a tales adiciones, se expidi el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales, ordenamiento que se public el 5 de agosto de 1990 y cuyo estudio no
corresponde al presente libro, por lo que nos remitimos a sus disposiciones.
La existencia de dicho Tribunal Electoral se reiter en las reformas introducidas al
artculo 41 constitucional que se publicaron en el Diario Oficial el 3 de septiembre de
1993 con la novedad de que cuatro de sus integrantes debern ser miembros de la
judicatura federal que con el presidente del Tribunal Federal Electoral deben integrar la
Sala de segunda instancia, elegibles para cada proceso electoral por el voto de las dos
terceras partes de los miembros presentes de la Cmara de Diputados.
Otra novedad de dichas reformas estriba en la supresin de los colegios electorales
como revisores de las resoluciones del mencionado Tribunal Electoral Federal, lo que
implica una garanta de imparcialidad en lo que a su funcionamiento conciernen.
FORMAS DE GOBIERNO
91
En conclusin, el orden jurdico mexicano reconoce expresamente el sistema

del pluripartidismo, dando oportunidad a los ciudadanos para agruparse en
asociaciones polticas y para convertir a stas en partidos polticos nacionales
mediante la colmacin de las condiciones y requisitos previstos legalmente
cuya satisfaccin, por otra parte, es un ndice de garanta para que no
proliferen las facciones o grupsculos polticos ocasionales y efmeros que
entorpecen
la vida democrtica, ya que, segn hemos dicho, generalmente se forman en

tomo de personajes sin arraigo popular y de intereses mezquinos y
oportunistas.
c) Su estructura normativa a partir de 1996
El 22 de agosto de este ao se public en el Diario Oficial de la Federacin una
serie de modificaciones constitucionales que en su conjunto son conocidas
como la "Reforma Poltica". Entre tales modificaciones figura el financiamiento
a favor de los partidos polticos y de sus actividades electorales. Dicho
financiamiento es de carcter pblico.
Este financiamiento, que la actual estructura normativa de los partidos
polticos establece en su favor, proviene de los recursos financieros del Estado
Federal cuya fuente principal se forma con las contribuciones pblicas a cargo
de los mexicanos, segn lo determina la fraccin IV del artculo 31 de la
Constitucin. En otras palabras, los gastos pblicos de la Federacin se
destinan en buena parte a dicho financiamiento, por lo que consideramos que,
a pesar de que ste se prevea en diversas disposiciones contenidas en el
artculo 41 de la Constitucin, viola el principio de justicia tributaria, pues las
contribuciones pblicas deben destinarse a los gastos de la Federacin, de los
Estados o de los Municipios, y no para el sostenimiento de entidades distintas,
como ton los partidos polticos. 804
(d) El Instituto Federal Electoral
Nos permitimos transcribir dichas reformas: "Artculo 41. La ley establecer las regias a
que se sujetarn el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales.
La ley establecer un sistema de medios de impugnacin de los que conocern el
organismo pblico previsto en el prrafo octavo de este artculo y el Tribunal Federal
Electoral. Dicho sistema dar definitividad a las distintas etapas de los procesos
electorales y garantizar que los actos y resoluciones se sujeten invariablemente al
principio de legalidad.
804
760 d Cfr. Art. 45 const., fracc. II, incisos a), b) y c).

92
La Reforma Poltica de 1996 reitera la existencia y el funcionamiento del
organismo pblico denominado Instituto Federal Electoral, al cual ya hemos
hecho referencia. Tal Instituto es una entidad independiente en sus decisiones
y funcionamiento y profesional en su desempeo. Su autonoma, que garantiza
su imparcialidad en materia poltica, lo desvincula de los rganos de gobierno
que tradicionalmente han tenido a su cargo la organizacin, vigilancia y
orientacin de los procesos electorales y la calificacin de las elecciones. La
autoridad superior de dicho Instituto reside en el Consejo General, integrado
por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, a cuyas sesiones
pueden concurrir los consejeros del Poder Legislativo y los representantes de
los partidos polticos con voz pero sin voto.805
(e) El Tribunal Federal Electoral
Este Tribunal es el rgano autnomo y mxima autoridad jurisdiccional
electoral. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial garantizan su debida
integracin.
El Tribunal Federal Electoral tiene competencia para resolver en forma
definitiva e inatacable, en los trminos de la Constitucin y la ley, los
impugnados que se presenten en materia electoral federal, las que establecen
los prrafos segundo y tercero del artculo 60 constitucional, y las diferencias
laborales que se presenten con las autoridades electorales. Tiene competencia

para expedir su Reglamento Interior.', El Tribunal Federal Electoral funciona en
Pleno o Salas y sus sesiones seran pblicas en los trminos que establezca la
ley.
Para cada proceso electoral se integra una Sala de Segunda Instancia, cuatro
miembros de la judicatura federal y el Presidente del Tribunal Federal Electoral,
quien la presidir. Esta Sala ser competente para resolver las impugnaciones
a que se refiere el prrafo tercero del artculo 60 de la Constitucin.
El Tribunal Federal Electoral para el ejercicio de su competencia contar con
cuerpos de magistrados y jueces instructores, los cuales sern independientes
y respondern slo al mandato de la ley.
Los cuatro miembros de la judicatura federal, que con el Presidente del
Tribunal Federal Electoral integren la Sala de segunda instancia, sern electos
para cada proceso electoral por voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cmara de Diputados, de entre los propuestos por la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Si no se alcanza esta mayora, se
presentarn nuevas propuestas para el mismo efecto, y si en este segundo
caso tampoco se alcanzara la votacin requerida, proceder la Cmara a
elegirlos de entre todos los propuestos por mayora simple de los diputados
presentes.
La ley sealar las reglas y el procedimiento correspondientes.
805
760 e Cfr. Art. 41 const., fracc. IlI.
FORMAS DE GOBIERNO
93
Durante los recesos del Congreso de la Unin, la eleccin a que se refieren los
dos prrafos anteriores ser realizada por la Comisin Permanente.
El Cuarto elemento: La responsabilidad de los funcionarios pblicos
I. Situacin anterior a las reformas de diciembre de 1982
a) Consideraciones generales
En un rgimen democrtico, los titulares de los rganos del Estado o los
sujetos que en un momento dado los personifican y realizan las funciones
enmarcadas dentro del cuadro de su competencia, deben reputarse como
servidores pblicos. tica y deontolgicamente, su conducta, en el desempeo
del cargo respectivo, debe enfocarse hacia el servicio pblico en sentido
amplio mediante la aplicacin correcta de la ley. En otras palabras, y desde el
mismo punto de vista, ningn funcionario pblico debe actuar en beneficio
personal, es decir, anteponiendo sus intereses particulares al inters pblico,
.social o nacional que est obligado a proteger, mejorar o fomentar dentro de
la esfera de facultades que integran la competencia constitucional o legal del
rgano estatal que representa o encarna. Por ende, si el funcionario pblico,
cualquiera que sean su categora y la ndole de sus atribuciones, debe
considerarse como un servidor pblico, o como dijera nuestro gran Morelos,
como "siervo de la nacin", es evidente que est ligado con los gobernados a
travs de dos principales nexos jurdicos dentro de un sistema democrtico que
sin el derecho sera inconcebible, a saber: el que entraa la obligacin de
ajustar los actos en que se traduzcan sus funciones a la Constitucin y a la ley
y el que consiste
en realizarlos honestamente con el espritu de servicio a que hemos aludido. En

el primer caso, esos actos estn sometidos al principio de legalidad lato sensu,
o sea, de constitucionalidad (superlegalidad segn Maurice Hauriou) y de
legalidad stricto sensu,806 y en el segundo caso de responsabilidad. Ambos
principios, aunque tienen distintas rbitas de operatividad, se complementan
puntualmente como piedras angulares sobre las que descansa la democracia.
Al violarse el de legalidad (lato sensu), los actos de autoridad en que la
violacin se cometa son susceptibles de impugnarse jurdicamente por los
medios, juicios, procesos o recursos que en cada Estado democrtico
existan,807 y al quebrantarse el de responsabilidad, el funcionario pblico que lo
infrinja se hace acreedor a la imposicin de las sanciones que constitucional o
806
761 Este principio lo erige nuestra Constitucin en garanta del gobernado, la cual
se contiene en los artculos 14 y 16 que estudiamos en el capitulo sptimo de nuestra
obra respectiva.

94
legalmente estn previstas. Estas dos situaciones comprueban la diferencia
operativa de hechos principios, pues tratndose de la contravencin al de
legalidad (lato sensu), los actos contraventores son invalidables o anulables
para que, mediante su destruccin o modificacin, se restaure el imperio de las
disposiciones constitucionales o legales violadas; y por lo que atae a la
infraccin del de responsabilidad, tales actos sujetan al titular o encargado del
rgano estatal respectivo a las expresadas sanciones independientemente de
la impugnabilidad jurdica de los mismos. Dicho de otro modo, la legalidad es
un principio intuitu actu y el de responsabilidad intuitu personae, siendo
ambos, no obstante, signos distintivos de la democracia, por cuanto que el
primero somete al rgano del Estado en s mismo como ente despersonalizado
y el segundo al individuo que lo personifica o encarna. Por tanto,
independientemente de los medios jurdicos de que los gobernados disponen
para hacer respetar el rgimen de constitucionalidad y de legalidad por parte
de los gobernantes, existen otros que conciernen a la exigencia de
responsabilidad a las personas fsicas que encarnan a una autoridad, cuando
su comportamiento pblico ha sido ilcito y notoriamente antijurdico.
El orden de derecho de un Estado no solamente debe proveer a los gobernados
de medios jurdicos para impugnar la actuacin arbitraria e ilegal de las
autoridades, sino establecer tambin un sistema de responsabilidades para las
personas en quienes la ley deposita el ejercicio del poder pblico. Es obvio que
para el gobernado es ms til, por sus propios y naturales resultados, valerse
de un medio jurdico de impugnacin contra los actos autoritarios para
preservar su esfera de derecho, puesto que tal medio tiene como efecto
inmediato la invalidacin de los mencionados actos y la restitucin
consiguiente del goce y disfrute del derecho infringido o afectado. En la
generalidad de los casos, satisfecho el inters del gobernado en particular
como consecuencia del ejercicio del medio impugnativo de los actos de
autoridad que lo agravien, la exigencia de la responsabilidad en que hubiere
incurrido el funcionario pblico de quien tales actos emanen, presenta una
importancia muy secundaria,
circunstancia que no debiera registrarse dentro de un autntico y operante

rgimen democrtico. En efecto, considerando que un sistema de
responsabilidades para los gobernantes debe ser el eficaz complemento de los
medios jurdicos de impugnacin, en varios regmenes constitucionales se ha
implantado, incluyendo evidentemente al de Mxico.
As, la Ley de Responsabilidades de 21 de febrero de 1940, anterior a la
vigente, en su exposicin de motivos afirma que: "La organizacin de
nuestro pas en una Repblica representativa, democrtica y federal, tal
como lo establece la Constitucin Poltica, implica el establecimiento de
un orden jurdico, como expresin de la voluntad del pueblo, en quien
radica la soberana y la creacin de los rganos necesarios para el
807
762 En Mxico, el primordial medio impugnativo de tales actos es el juicio de

amparo. Cr. nuestro correspondiente libro.
FORMAS DE GOBIERNO
95
ejercicio del poder. Contrariamente a lo que ocurre en los regmenes

autocrticos, en donde la regla normativa y la funcin de autoridades
dependen exclusivamente de la voluntad arbitraria y caprichosa del
dspota, en una forma constitucional como la que nos rige se requiere
que cada rgano del Estado tenga limitado su campo de accin, y la
necesaria integracin de esos rganos con hombres exige que su funcin
o direccin sea responsable. Ambos conceptos, limitacin de
atribuciones y responsabilidad son, en efecto, absolutamente necesarios
dentro de una organizacin estatal, pues no se concibe que el Estado
determine la norma de conducta a que deben sujetarse los individuos
particulares que forman la nacin, para hacer posible su convivencia
dentro de un orden jurdico en que el derecho de cada uno est limitado
por el derecho de los dems, as como establezca el tratamiento
represivo que deben sufrir quienes lo alteren, y no fije, en cambio, cul
deba ser su actitud frente a la conducta de los titulares del poder pblico
que trastorna ese orden jurdico, ya sea en perjuicio del propio Estado,
ya en el de los particulares."
En nuestro orden constitucional se ha instituido, pues, como garanta jurdica
del mismo y del rgimen de legalidad en general, un sistema de
responsabilidades de los funcionarios pblicos, consignado especialmente en
los artculos 108 a 114 de la Ley Suprema para los altos funcionarios de la
Federacin y esbozado por todos los funcionarios y empleados federales y del
Distrito Federal en el artculo 111, prrafo quinto.
Debemos hacer la observacin, por otra parte, de que la responsabilidad a que
nos referimos es la jurdica, no la poltica. Esta ltima surge en el mbito de las
relaciones entre los mismos gobernantes dentro de un orden jerrquico de
funcionarios pblicos, as como a propsito de los nexos que stos tengan con
determinado partido poltico o con un cierto equipo de gobierno y se traduce,
generalmente, en el deber que a los propios funcionarios les impone la ndole
del grupo poltico o gubernamental a que pertenezcan, en el sentido de no ser
"desleales" a l, de "disciplinarse" a las directrices que establezcan sus jefes, o
sea, en no discrepar de las decisiones que las sustenten, sino en someterse a
ellas y cumplirlas aunque contraren su criterio personal. La responsabilidad
poltica que implica una vasta gama de renunciaciones y sometimientos a los
jerarcas de un grupo, de un "sistema de gobierno de un equipo o simplemente
de una fraccin", trae aparejado un conjunto de sanciones que para "el
poltico" son de la mayor gravedad, pues estriban, sustancialmente, en la

detencin de su carrera para ocupar puestos pblicos en un escalafn

96
progresivo, cuando no en su proscripcin del escenario poltico, es decir, en su
"muerte poltica", que es a veces ms temida que la muerte natural.808
b) Diversos tipos de responsabilidad jurdica
Los funcionarios pblicos estn sujetos a responsabilidad administrativa, civil y
penal. La primera se deriva de la obligacin que tienen de guardar la
Constitucin y las leyes que de ella emanen" antes de tomar posesin de su
cargo (artculo 128 constitucional) y generalmente se hace efectiva mediante
sanciones pecuniarias establecidas en los diferentes ordenamientos legales
que rigen la actividad de los rganos del Estado que los funcionarios
personifican o encarnan, incumbiendo su imposicin a las distintas autoridades
que tales ordenamientos determinen. La responsabilidad administrativa se
origina, comnmente, en el hecho de que el funcionario pblico no cumple sus
obligaciones legales en el ejercicio de su conducta como tal, siendo tan prolijas
las hiptesis en que esta situacin se registra, que su mero sealamiento
rebasara la temtica de esta obra, por lo que nos remitimos a las mltiples
leyes y a los variadsimos reglamentos que prevn dicha responsabilidad.
Por responsabilidad civil del funcionario pblico no debemos entender la que
contrae, como persona, en ocasin de los actos de su vida civil, ya que en este
supuesto su investidura de autoridad y el cargo respectivo que desempee son
irrelevantes. Tan es as, que el artculo 114 de la Constitucin declara que "En
demandas del orden civil no hay fuero ni inmunidad para ningn funcionario
pblico", sin distincin de categoras. La responsabilidad civil a que nos
referimos consiste en la que asume todo funcionario pblico en el desempeo
de los actos inherentes a sus funciones o con motivo de su cargo frente al
Estado y los particulares, con la obligacin indemnizatoria o reparatoria
correspondiente. Esa responsabilidad puede provenir de hecho ilcito civil o de
delito o falta oficiales. En el primer caso, si el funcionario obra ilcitamente o
contra
808
763 Estos fenmenos que con modalidades vernculas se registran en la vida

poltica de distintos pases con ms o menos frecuencia y proporcin, los describe
Manuel Moreno Snchez por lo que concierne a Mxico con las siguientes palabras, no
exentas de despecho: "Una norma que se ha vuelto obligatoria para los polticos es la
de hablar y obrar siempre en tono menor y sin relieve. Mientras ms destacada sea la
actuacin de algn miembro de las cmaras, es casi seguro que ello constituye el
primer inconveniente para su continuacin en la carrera poltica. El poltico difuso,
callado, disciplinado, 'agachado', como dice la expresin popular, es el que lleva la
delantera para aspirar a otra situacin, pues ha probado su capacidad de obediencia y
de acatamiento." "Los inconformes no pueden aspirar a una posicin acorde con su
capacidad o desarrollo personal, si no se someten a subgrupos, a mafias o a los
pequeos y mltiples cacicazgos que dominan por doquier la vida mexicana. Cada
jefecillo tiene su esfera de influencia y a conservar slo a cambio de subordinare al
superior o de adularlo. Este, a su vez es fuerte en un campo limitado: su poder tiene la
validez que le concede otro jefe ms alto, hasta llegar al nivel supremo" (Crisis Poltica
de Mxico. Edicin 1970, pp. 61 y 75).
FORMAS DE GOBIERNO
97
las buenas costumbres en el ejercicio de su actividad pblica y causa un dao

fsico o moral, tiene la obligacin de repararlo con sus propios bienes, pues slo
en el supuesto de que no los tenga o sean insuficientes para cumplir dicha
obligacin, el Estado contrae responsabilidad subsidiaria (Arts. 1910 y 1928 del
Cdigo Civil Federal). En el segundo caso, la responsabilidad estaba prevista en
el artculo 5 de la Ley de Responsabilidades de febrero de 1940, precepto que
dispona: "La imposicin de las sanciones a que se refiere esta ley por delitos o
faltas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin del dao,
quedando expedito, en su caso, el derecho de la Federacin o de los
particulares para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes
la responsabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o empleado,
por daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le imputen.
Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben 101 daos y
perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se absuelva
al inculpado en el procedimiento penal."
Es la responsabilidad penal de los funcionarios pblicos la que se prev y
regula constitucionalmente, segn dijimos, siendo la legislacin secundaria
sobre responsabilidades oficiales, la reglamentaria de las disposiciones
fundamentales respectivas. Ahora bien, en lo que atae a este tipo de
responsabilidad, jurdicamente existe una distincin entre los altos funcionarios
de la Federacin y los que no tienen este carcter, tanto por lo que respecta a
la tipificacin de los delitos oficiales como al procedimiento para aplicar las
sanciones correspondientes a esta clase de delitos y a los rganos del Estado
competentes para ello.
c) El fuero constitucional
Los altos funcionarios federales, como el Presidente de la Repblica, los
senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema
Corte, los Secretarios de Estado y el Procurador General de la Nacin, gozan de
lo que se llama fuero constitucional, cuya finalidad estriba no tanto en proteger
a la persona del funcionario, sino en mantener el equilibrio entre los poderes
del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno institucional
dentro de un rgimen democrtico.
En esta idea coincide la doctrina constitucional mexicana. As, don
Jacinto Palla res sostiene que "La necesidad de que los funcionarios a
quienes estn encomendados los altos negocios del Estado, no estn
expuestos a las prfidas asechanzas de sus enemigos gratuitos, el evitar
que una falsa acusacin sirva de pretexto para eliminar a algn alto
funcionario de los negocios que le estn encomendados y el impedir las
repentinas acefalias de los puestos importantes de la administracin
pblica, son los motivos que han determinado el establecimiento del
fuero que se llama constitucional, .consignado en los artculos 103 y 107
del Cdigo fundamental (de 1857). Este fuero da lugar a dos clases de
procedimiento, segn se trate de delitos comunes o de delitos oficiales

98
de los funcionarios que lo gozan. Tratndose de los primeros, el fuero se
reduce a que no se proceda
contra el delincuente (sic), por el juez competente, sino previa

declaracin del Congreso de haber lugar a formacin de causa; y esto
por las consideraciones dichas. Tratndose de la segunda clase de
delitos, el fuero consiste en que las responsabilidades oficiales sean
juzgadas por jurados compuestos de los altos cuerpos polticos de la
nacin. La razn y conveniencia de este fuero es clara: las
responsabilidades oficiales de los funcionarios que lo gozan tienen ntimo
enlace con la poltica; cuestiones polticas son las que tienen que
decidirse al juzgarlos; es un juicio poltico el que se trata de abrir; la
pena que se les impone no es otra que la muerte poltica; es, pues,
necesario que funcionarios de la primera jerarqua, dotados de profundos
conocimientos y larga prctica en la cosa pblica, interiorizados en todos
los giros que toman los abusos polticos, apreciadores exactos de la
trascendencia de tales y cuales delitos oficiales y profundamente
versados en todos los ramos de la legislacin, sean los que conozcan de
ese juicio poltico. Y as fue conveniente que la Constitucin confiriera a
funcionarios muy caracterizados ese linaje de responsabilidades para
evitar que una ley secundaria viniera a sujetar al criterio ms o menos
run y extraviado de un juez o alcalde o de otro funcionario ms o menos
subordinado en la jerarqua administrativa, un negocio de tanta
trascendencia como la responsabilidad de altos funcionarios de la
federacin."809
Por su parte, don Ignacio L. Vallarta, al referirse a la inviolabilidad de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial de los Estados, sostiene que "Este
principio se deriva de la necesidad de garantizar el sistema republicano
que rige lo mismo a la Unin que a los Estados, principio que est
sancionado en los textos constitucionales que conceden el fuero poltico,
de un modo expreso, a los altos funcionarios de la Federacin, e implcita
pero necesaria y lgicamente a los poderes supremos de los Estados. El
enjuiciamiento del Congreso o de esta Suprema Corte por un juez
comn, sera un atentado tan reprobado por la Constitucin, como el
proceso de una legislatura o de un tribunal de algn Estado. El principio
y la consecuencia son los mismos, ya se vea la cuestin en el orden
federal o en el local. Esta es la razn fundamental que veda a los jueces
de distrito encauzar a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial;
supuesto que las facultades de los tribunales no llegan hasta poder
subvertir en la Unin ni en los Estados la forma republicana; supuesto
que mal pueden los jueces invocar la Constitucin para derivar de ella la
809
764 El Poder judicial, pp. 46 y 47.
FORMAS DE GOBIERNO
99
facultad de infringirla, de romperla. Pero nada de esto sucede cuando se

trata de autoridades o empleados subalternos, federales o locales; el
rgimen republicano no se subvierte, ni se altera con que un juez
ordinario procese a un administrador de aduana, a un general, a un jefe
de hacienda, a un administrador de correos, lo mismo que no se
trastorna ni se conmueve con que se encause a un jefe poltico, a un
tesorero, a un juez o al alcalde. Ni la nacin ni los Estados se resienten
en las funciones soberanas que ejercen, con el proceso de una de esas
autoridades."810
El fuero constitucional opera bajo dos aspectos: como fuero-inmunidad y como
fuero de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias
federales o locales, teniendo en ambos casos efectos jurdicos diversos y
titularidad diferente en cuanto a los altos funcionarios en cuyo favor lo
establece la Constitucin.
1. El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que
entraa irresponsabilidad jurdica, nicamente se consigna por la Ley Funda
mental en relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme
a su artculo 61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones
que manifiesten en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser
reconvenidos por ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de
manera relativa en los trminos del artculo 108 in fine constitucional que
dispone que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo slo puede
ser acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn.
Tratndose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta solo opera
durante el desempeo del cargo correspondiente, es decir, con motivo de las
funciones que realicen como miembros integrantes de la Cmara respectiva,
pero no en razn de su investidura misma. Dicho de otra manera, no el hecho
de ser diputado o senador, la persona que encarne la representacin
correlativa goza de la inmunidad prevista en el artculo 61 constitucional sino
nicamente cuando est en su ejercicio funcional. De esta guisa, cual miembro
del Congreso de la Unin, cuando emita opini9nes fuera del empeo de su
cargo, o sea, en el caso de que no est en funciones, no es inviolable, pudiendo
ser reconvenido por aqullas, pues la inmunidad justifica por la libertad
parlamentaria que todo diputado o senador debe", dentro de un rgimen
democrtico basado en el principio de divisin de poderes, sin que deba
significar irresponsabilidad por actos que realice en su conducta privada.811Por
810
765 Cuestiones Constitucionales. "Votos". Tomo II, p. 434. Anlogas consideraciones

formulan los jurisconsultos Mariano Coronado, Jos Ma. del Castillo Velasco, Ramn
Rodrguez y Eduardo Ruiz en sus respectivas obras Elementos de Derecho
Constitucional Mexicano; Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional
Mexicano; Derecho Constitucional y Curso de Derecho Constitucional y Administrativo.
811
766 Segn Loewenstein, la inmunidad del legislador (diputado o senador) para la
independencia funcional del parlamento, consistente en "la eliminacin de la
posibilidad de una presin gubernamental" sobre sus miembros. "Los privilegios de
inviolabilidad, dice, protegen al diputado de cualquier prosecucin penal o tipo, por
acciones que haya realizado en el ejercicio de su funcin parlamentaria, as como de
cualquier perjuicio (detencin, denuncia, acusacin) que le pueda inferir el de la

100
otra parte, si las opiniones que emita un diputado o senador en el desempeo
de su cargo configuran la incitacin algn hecho delictivo comn u oficial o si
su externacin implica en s misma un cualquier otro orden, opera la
inmunidad mencionada en el sentido opinante permanece inviolable y de que
no puede ser reconvenido opiniones, o sea, que no se le puede formular cargo
alguno. "Esto dice Tena Ramrez, que respecto a la expresin de sus ideas en el
ejercicio de
su representacin, los legisladores son absolutamente
irresponsables, lo mismo durante la representacin que despus de concluida,
lo mismo que si la expresin de las ideas constituye un delito (injurias,
difamacin, calumnia), que si no lo constituye." 812
Otro caso de fuero inmunidad que previene la Constitucin refiere al Presidente
de la Repblica y se traduce en que ste, durante el tiempo
de su encargo (no simplemente durante el desempeo de sus funciones, es
decir, con motivo de su actuacin inherente a su alto puesto, como sucede con
los diputados y senadores) slo puede ser acusado por traicin a la patria y por
delitos graves del orden comn (Art. 108 in fine), gravedad cuya estimacin
queda al criterio de la Cmara de Senadores (Art. 109). Por ende, durante su
periodo funcional, el Presidente de la Repblica goza de inmunidad respecto a
cualquier delito oficial. Ntese, sin embargo, que dicha inmunidad no significa
la irresponsabilidad absoluta del Jefe del Ejecutivo Federal por delitos comunes
u oficiales que pueda cometer durante el tiempo y en ejercicio de su puesto,
sino que slo equivale a que, en el periodo de su gestin gubernativa,
nicamente puede ser acusado por traicin a la patria y por hechos delictivos
graves del primer orden. Adems, si la acusacin por traicin a la patria o, por
delitos graves del orden comn hubiese sido desestimada por el Senado al
presentarse durante el periodo presidencial, ello no implica que, una vez
expirado ste, no se acuse ante el Ministerio Pblico que corresponda por tales
hechos delictivos a la persona que haya tenido el cargo de Presidente de la
Repblica, tenindose en cuenta, claro est, las reglas sobre prescripcin de
accin penal.
Esta responsabilidad restringida del Jefe del Estado la justifica don Felipe
Tena Ramrez con las siguientes consideraciones que compartimos
plenamente: "La Constitucin quiso instituir esta situacin excepcional y
nica para el jefe del Ejecutivo, dice, con el objeto del protegerlo contra
una decisin hostil de las Cmaras, las cuales de otro modo estaran en
posibilidad de suspenderlo o de destituirlo de su cargo, atribuyndole la
comisin de un delito por leve que fuera", aadiendo que "La
Constitucin de 57 era menos estricta que la actual, pues autorizaba el
desafuero, no slo por traicin a la patria y delitos graves del orden
comn, sino tambin por violacin expresa de la Constitucin y ataques
a la libertad electoral (Art. 103). Como ningn presidente mexicano
estaba a salvo de cometer alguno de los dos ltimos delitos, por ese solo
hecho que daba a merced de las Cmaras."813
Constitucin, pp. 256 y 257).
812
767 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin 1968, p. 284.
813
768 Ibid., p. 539.
FORMAS DE GOBIERNO
101
Se presenta el problema consistente en determinar qu se entiende por delitos

graves del orden comn" que puede cometer el Presidente de la Repblica
para arrostrar la responsabilidad a que alude el artculo 108 constitucional in
fine. Merced al principio nullum crimen, nulla poena sine lege, que no sino el de
tipicidad de que hablan los penalistas y que se consagra en el prrafo del
artculo 14 de nuestra Ley Fundamental,814 todo hecho o para que sea
considerado como delictivo requiere estar previsto en una por modo abstracto
-tipo-; y para que a su autor se le pueda estimar responsable de su comisin y
se le aplique la sancin que la misma ley esta, es menester que su conducta
encuadre dentro de la situacin normativamente
consignada. Por consiguiente, en observancia de dicho principio, la Cmara de

Senadores, a la que incumbe juzgar al presidente por algn d grave del orden
comn (Art. 109 constitucional), debe apreciar necesariamente si el hecho o
hechos denunciados que se imputen a dicho alto funcionario ti o no legalmente
el carcter delictivo, cuya gravedad obviamente la predetermina el legislador
al restablecer la pena respectiva. Ahora bien, en atencin este ltimo
elemento, nadie duda que los delitos por los que puede aplicar la sancin
privativa de la vida, como son los mencionados en el artculo constitucional son
de indiscutible gravedad. En tal virtud, si sta ya se encuentra prefijada en la
misma Constitucin, la comisin de alguno de los deli a que se refiere el
aludido precepto origina la responsabilidad del Preside de la Repblica,
conclusin que en el terreno estrictamente jurdico no se desvirta por la
consideracin de que, de hecho, es inslito que el citado funcin pueda ser
parricida, homicida con alevosa, premeditacin o ventaja, incendiario,
plagiario, salteador de caminos o pirata, aunque tampoco es imposible
contingencia de que pudiese ser su autor intelectual en el mbito dilatado las
eventualidades. 815
814
769 El estudio de este precepto lo emprendemos en nuestra obra Las Garantas

Individuales capitulo sptimo, a cuyas ideas nos remitimos.
815
770 Tena Ramrez se muestra refractario a suponer siquiera que el Presidente de la
Repblica pueda cometer alguno de los delitos del orden comn que seala el artculo
22 constitucional, sosteniendo al efecto que "En las dos primeras ediciones de la
presente obra consideramos que puede hallarse una base en el artculo 22 de la
Constitucin para clasificar los delitos graves. Ciertamente, el criterio que inspir la
clasificacin de delitos que contiene el artculo 22 tuvo en cuenta que se trata de
delitos graves, ya que autoriza para ellos la pena de muerte. Pero tambin parti del
supuesto de que son delitos cometidos por particulares, por gentes susceptibles de
incurrir en ellos dentro de su ambiente social y por sus condiciones personales. Ese
criterio no sirve para suponer que el jefe del Estado se encuentre, al igual que todos los

102
2. El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridad judiciales
ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios
que con l estn investidos y que seala el artculo 108 de la Constitucin. En
otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica la
irresponsabilidad jurdica absoluta como en el caso a que se refiere el artculo
61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica relativa a que
alude su artculo 108 in fine y por lo que concierne al Presidente de la
Repblica. La no procesabilidad realmente se traduce en la circunstancia de
que, mientras no se promueva y decida contra el funcionario de que se trate el
llamado juicio poltico, los diputados y senadores al Congreso de la Unin, los
ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado
y el Procurador General de la Repblica, en los casos a que se refiere el primer

prrafo del artculo 108 constitucional, no quedan sujetos a la potestad
jurisdiccional ordinaria. En otras palabras, estos altos funcionarios federales s
son responsables por los delitos comunes y oficiales que cometan durante el
desempeo de su cargo, slo que no se puede proceder contra ellos en tanto
no se, despoje del fuero de que gozan y que, segn acabamos de afirmar, es el
impedimento para que queden sujetos a los tribunales que deban juzgarlos por
el primer tipo delictivo.
3. Se suscita la cuestin consistente en determinar si los suplentes de los
funcionarios a que se refiere el primer prrafo del artculo 108 constitucional,
principalmente de los diputados y senadores, estn o no investidos del fuero
de no procesabilidad a que hemos aludido. Tomando en consideracin que esta
prerrogativa se otorga al funcionario pblico en atencin al desempeo, de su
encargo, se concluye que los suplentes, cuando no estn sustituyendo al
titular, no gozan de dicho fuero.
A dicha conclusin llega tambin Jos Becerra Bautista al sostener que,
si el cargo no se ejerce, esta circunstancia hace cesar las prerrogativas
dems, en condiciones de cometer tales delitos. Las especiales circunstancias en que
acta no hacen presumible que se convierta en plagiario, salteador de caminos, pirata,
etc., que son las hiptesis del articulo 22. Parecera indecoroso que la ley previera,
siquiera en hiptesis aventurada, que el jefe del Estado pudiera cometer estos
crmenes. Y podra parecer, adems, que al autorizar el enjuiciamiento por delitos que
no se cometern se trata de hacer a un lado aquellos otros que el jefe del Estado, en la
especial situacin que guarda, si es susceptible de cometer." "No es necesario, por lo
dems, fincar la clasificacin de los delitos graves sobre un texto de la Constitucin,
pues ninguno se hizo con la mira puesta en la responsabilidad del funcionario, que
como ninguno otro est al margen de la responsabilidad ordinaria." Con apoyo en este
criterio, dicho autor aboga porque se reanude "la tradicin interrumpida en 57,
especificando concretamente en la Constitucin los delitos por los que puede ser
acusado el Presidente de la Repblica durante el tiempo de su encargo" (op. cit., p.
539), con cuya pretensin estamos enteramente de acuerdo;
FORMAS DE GOBIERNO
103
de que est investido el funcionario. Se" expresa as dicho autor: "Hemos

visto que la funcin entraa prerrogativas propias para que con libertad
pueda ejercerse; luego subsisten mientras el titular ejerce las funciones
del cargo. Por tanto, si el cargo no se ejerce, si otro particular est
investido de la funcin, si el Estado ningn perjuicio resiente en su
soberana al quitrsele al particular independencia y autonoma propias
de una funcin que no desempea, debe concluirse que la licencia sin
goce de sueldo y con suspensin de funciones hace que cesen las
prerrogativas de que est investido el funcionario.
"Adems, si los autores ensean que las prerrogativas no existen en
razn de la persona, sino debido al ejercicio de la funcin y slo por ella,
debe concluirse que la persona alejada de la funcin, sin detrimento de
la independencia y autonoma del rgano del Estado a que pertenece,
ningn derecho tiene a tales prerrogativas, mientras dura la suspensin
de derechos y obligaciones que trae consigo la licencia.
"Finalmente, aun cuando las inmunidades y prerrogativas no pueden
renunciarse, ello no impide que se renuncie o temporalmente abandone
el ejercicio de la funcin, lo que trae consigo la prdida o suspensin de
esos derechos.
" ... aunque es verdad que nuestra ley otorga el fuero desde el da de la
eleccin y que normalmente transcurre un trmino ms o menos largo
entre ese hecho y el ejercicio efectivo del cargo, ello no significa sino el
establecimiento de un sistema especial, no tan estricto como el de otras
legislaciones y en virtud del cual el fuero subsiste mientras no se
suspende el servicio que entraa la relacin funcional.
"El artculo 108 constitucional confirma esta tesis al establecer que los
diputados y senadores son responsables por los delitos que cometan
'durante el tiempo de su encargo' y 'por los delitos, faltas y omisiones en
que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo'. Ahora bien, como 'el
ejercicio del cargo' y 'el tiempo del encargo' son expresiones sinnimas,
debe concluirse que la Constitucin establece, como principio, la
responsabilidad en razn del ejercicio del cargo.
"Para demostrar la sinonimia, baste esta consideracin: los delitos
oficiales no pueden tener ese carcter sino cuando se ejecutan en el
desempeo de la funcin que por ley se asigna al titular del encargo. Por
otra parte, como individuo es responsable por los delitos comunes que
cometa, una reafirma de este principio slo se justifica cuando la accin
criminosa puede tener de minadas consecuencias jurdicas que la ley
toma en cuenta, y como es el ejercicio de un cargo el que trae consigo
consecuencias procesales especiales, concluirse que los delitos comunes
slo interesan a la Constitucin cuando se cometen durante el tiempo en
que se ejerce el cargo.
"Si la responsabilidad se establece en razn del ejercicio del cargo, es in
dable que la prerrogativa de no ser juzgado sino mediante
procedimientos especiales, subsiste tambin en tanto se ejerce el cargo.

104
"Pretender que goce de prerrogativas el que no ejerce el cargo, sera
como afirmar que cualquiera que no ejerza la funcin especifica a la ley
asigna la garanta estaba amparado por ese procedimiento, lo cual es
absurdo."816
De lo expuesto por Becerra Bautista se desprenden las siguientes conclusiones:
el funcionario investido con fuero de no procesabilidad slo goza de cuando
desempea el cargo respectivo y no durante el lapso que dure la licencia que
hubiese obtenido para separarse de l temporalmente; y el suplente que no
ejerza las funciones del titular, no es sujeto de dicho fuero, sino en la hiptesis
contraria.
En situacin jurdica diferente se encuentran colocados los gobernad de las
entidades federativas y los diputados a las legislaturas locales, cuya
responsabilidad surge "por violaciones a la Constitucin y leyes federales"
(Artculo108 constitucional segundo prrafo). Como se ve, esta responsabilidad
no necesariamente debe provenir de algn delito comn u oficial, sino de
simples actos contrarios a la Ley Fundamental o a la legislacin federal. Esta
conclusin, deducida de la interpretacin estricta y aislada de la disposicin
constitucional respectiva, se atoja injusta por lo excesivamente exagerada,
pues conforme a ella, cualquier decisin, resolucin o acuerdo que sean
opuestos a los citados ordenamientos, sujetara a los mencionados funcionarios
locales a la responsabilidad de que tratamos. Por consiguiente, adoptando un
criterio lgico- creemos que las "violaciones" a que alude el artculo 108
constitucional en, segundo prrafo se deben traducir en los mismos delitos
oficiales que seala el artculo 3 de la Ley de Responsabilidades vigente como
susceptibles de perpetrarse por los altos funcionarios de la Federacin ya
enunciados,817 toda que el artculo 2 de la propia ley declara que quedan
comprendidos en sus
disposiciones los gobernadores de los Estados y los diputados locales. No
consideramos que la responsabilidad constitucional de estos funcionarios
816
817
770 bis El Fuero Constitucional. Editorial Jus, pp. 75 a 79.
771 Dicho artculo 3 considera como delitos oficiales "los actos u omisiones de los
funcionarios o empleados de la Federacin o del Distrito Federal cometidos durante su
o con motivo del mismo, que redunden, en perjuicio de los intereses pblicos y del
buen despacho", sealando como tales los siguientes: "I. El ataque a las instituciones
democrticas; II. El ataque a la forma del gobierno republicano, representativo y
federal; III. El ataque la libertad de sufragio; IV. La usurpacin de atribuciones; V.
Cualesquiera infraccin a la constitucin o a las leyes federales, cuando causen
perjuicios graves a la Federacin o a varios Estados de la misma, o motiven algn
trastorno en el funcionamiento normal instituciones; VI. Las omisiones de carcter
grave en los trminos de la fraccin anterior;
VII. Por las violaciones sistemticas a las garantas individuales o sociales; VIlI. En
general los dems actos u omisiones en perjuicio de los intereses pblicos y del buen
despacho, siempre que no tengan carcter delictuoso conforme a otra disposicin legal
que los defina como .delitos comunes." (La Ley de Responsabilidades vigente, que
seala tales delitos oficiales, se public el 4 de enero de 1980.)
FORMAS DE GOBIERNO
105
emane de la comisin de delitos comunes, porque la Constitucin los relaciona

nicamente con los altos funcionarios federales (Art. 108, prrafo primero),
carcter que no tienen los gobernadores ni los diputados a las legislaturas de
los Estados, en cuya virtud el procedimiento de desafuero se vincula slo con
aqullos (Art. 108). Por ende, la responsabilidad de los gobernadores y
diputados locales derivada de delitos no oficiales (comunes) no est regida por
los preceptos constitucionales que se refieren a los altos funcionarios
federales. Ahora bien, la materia del fuero frente a las especies de delitos que
acabamos de indicar y por lo que atae a los multicitados funcionarios locales,
no es del orden federal, sino que su regulacin incumbe a las constituciones
particulares de los Estados y a su legislacin interior. As, estos ordenamientos
pueden establecer, en favor del gobernador y de los diputados locales, fueros
de inmunidad y de no procesabilidad corno resultado de la autonoma que
tienen las entidades federativas de estructurarse interiormente en los mbitos
que no correspondan a las autoridades de la Federacin. En estas condiciones,
ambos fueros deben ser respetados por todos los rganos locales con apego al
principio de territorialidad consignado en el artculo 121, fraccin I, de la
Constitucin de la Repblica, o sea, que tales fueros slo son operantes dentro
del territorio del Estado de que se trate. Consiguientemente, y en puridad
jurdica, extramuros de su entidad, los gobernadores y diputados locales no
gozan de ningn fuero, situacin que en la realidad puede provocar serios
conflictos que deben resolverse polticamente. Tampoco dichos funcionarios
tienen fuero federal por la sencilla razn de que la Constitucin no se los
otorga, pues simplemente indica que "son responsables" por violada o por
contravenir las leyes de la Federacin. Adems, como ya lo hemos dicho, por lo
que respecta a los delitos comunes, en relacin con los cuales opera el fuero
de no procesabilidad (Art. 109), ste se contrae a los altos funcionarios
federales que menciona su artculo 108, primer prrafo, sin incluir en l a los
p:obernadores ni a los diputados locales; y por lo que concierne a los delitos
oficiales que estos funcionarios puedan cometer al incurrir en "violaciones a la
Constitucin y leyes federales" propiamente no existe fuero, sino el sistema
especial de competencia que establece el artculo 111 constitucional que
excluye la intervencin de las autoridades judiciales. 818
818
772 Nuestra tesis est en pleno desacuerdo con el criterio de Tena Ramrez, para
quien los gobernadores y diputados legales s gozan de fuero constitucional "por
infracciones delictuosas a la Constitucin y Leyes Federales, lo que se traduce, agrega,
en que no pueden ser perseguidos por las autoridades federales (que es a las que
compete conocer de las violaciones a los ordenamientos federales) si previamente no
son desaforados en los trminos de los artculos 109 y 111" (Op.cit., p. 537). Debemos
observar que el caso que contempla dicho tratadista no es posible jurdicamente, pues
por ningn delito oficial que cometa un alto funcionario. Y por equiparacin legal, un
gobernador o un diputado local, surge la competencia de ningn tribunal (federal o del
orden comn), sino la de la Cmara de Diputados y del Senado en los trminos del
artculo 111 de la Constitucin, precepto que, por cierto, no prev ninguna hiptesis de
"desafuero" como lo pretende el autor mencionado, sino en el caso de que el delito
oficial tuviese sealada en la ley una pena distinta de la privacin del puesto y de la
inhabilitacin para obtener otro.

106
d) El juicio poltico
Por juicio poltico se entiende el procedimiento que se sigue contra alto
funcionario del Estado para desaforarlo o aplicarle la sancin legal conducente
por el delito oficial que hubiese cometido y de cuya perpetracin declare
culpable. En el primer caso, a dicho procedimiento se le denomina tambin
antejuicio",819 puesto que slo persigue como objetivo eliminar el
impedimento que representa el fuero para que el funcionario de que se trate
quede sometido a la jurisdiccin de los tribunales ordinarios que deban pasarlo
por el delito comn de que haya sido acusado. En cambio, en el segn caso, el
aludido procedimiento s rene las esenciales caractersticas de proceso, ya
que culmina con un acto jurisdiccional, llamado sentencia, en el que se impone
la pena legalmente decretada por el delito oficial del el alto funcionario haya
sido declarado responsable.
Dentro del orden constitucional mexicano se prevn las dos especies
procedimiento a las que puede someterse a los altos funcionarios de la
Federacin, tales como los diputados y senadores al Congreso de la Unin,
ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado y Procurador General de
la Repblica. Estos dos distintos procedimientos obedecen a la diferente
naturaleza delito que imputa a cualquiera de dichos funcionarios, es decir, el
comn y el oficial.
1. Si el delito es comn, o sea, susceptible de cometerse con independencia de
la funcin pblica o fuera de ella, corresponde a la Cmara de Diputados
declarar, "por mayora absoluta de votos del nmero total de miembros que la
formen", si ha lugar o no a proceder contra el acusado (Art. 109 const.). Esta
declaracin debe estar precedida, en obsequio de la garanta de audiencia
instituida en el artculo 14 de la Constitucin, de un procedimiento en el que el
funcionario acusado tiene derecho a intervenir para formular su defensa y
aportar las pruebas atinentes a desvirtuar los cargos en que se finque el delito
de carcter comn. Ese procedimiento est regulado por los artculos 22 a 42
de la Ley de Responsabilidades que frecuentemente hemos citado, preceptos a
cuyo contenido dispositivo nos remitimos.
Si la declaracin que emita la Cmara de Diputados es en el sentido de que
procede la acusacin contra el alto funcionario, ste ipso facto queda separado
de su cargo y sujeto inmediatamente a la jurisdiccin de los tribunales
ordinarios V a la accin del Ministerio Pblico, tanto en el caso de delitos no
federales como federales (Art.109 const., prrafo tercero). Dicha declaracin se
llama en el lenguaje usual u desafuero" 'porque remueve el fuero de no
procesabilidad del que, por razn de su cargo, est investido el alto
funcionario.
819
773 Esta denominacin la emplea el penalista Juan Jos Gonzlez Bustamante, en su

libro Los Delitos de los altos Funcionarios y el Fuero Constitucional, p. 52. Edicin
1946.
FORMAS DE GOBIERNO
107
Ahora bien, si el acusado por delitos graves del orden comn es el Presidente
de la Repblica, la Cmara de Diputados es incompetente para
desaforarlo, ya que, segn lo dispone el precepto invocado, dicha Cmara slo

deber fundar la acusacin respectiva ante el Senado "como si se tratara de un
delito oficial" (dem), siguindose el procedimiento establecido por el artculo
111, primer prrafo.
Si la declaracin de la Cmara de Diputados se formula en el sentido de que no
ha lugar a proceder contra el alto funcionario, no se incoa ningn
procedimiento ulterior, sin que esta declaracin negativa sea obstculo para
que, una vez que el propio funcionario deje de tener fuero por cualquier motivo
o circunstancia, se inicie o reanude ante los tribunales ordinarios el proceso
legal por el delito del orden comn que haya sido materia de la acusacin
desestimada por la citada Cmara (Art. 109, prrafo segundo).
2. En el caso de que se trate de algn delito oficial que se impute a cualquier
alto funcionario federal que menciona el primer prrafo del artculo 108
constitucional, la acusacin respectiva debe presentarse ante la Cmara de
Diputados, la cual debe hacerla valer ante el Senado, el que, erigido en jurado
de sentencia, puede declarar "por mayora de las dos terceras partes del total
de sus miembros", que el funcionario imputado es culpable, quedando, merced
a esta declaracin, privado de su puesto "e inhabilitado para obtener otro por
el tiempo que determine la ley" (Art. 111, prrafo primero). Antes de que el
Senado pronuncie sentencia en los trminos indicados, el alto funcionario
acusado tiene derecho a ser odo en defensa y de aportar y promover todas las
pruebas y diligencias que considere pertinentes para desvirtuar los cargos y las
cuales se desahogan y practican dentro del procedimiento que marcan los
artculos 19 al 62 de la Ley de Responsabilidades vigente820 y cuyo texto damos
por reproducido.
3. Es muy importante subrayar que la Constitucin concede accin popular
para denunciar los delitos comunes y oficiales que se imputen a los altos
funcionarios de la Federacin, incluyendo en el primer caso al mismo
Presidente de la Repblica (Art. 111, prrafo cuarto). La "accin popular" no
implica la formacin de denuncias annimas o apcrifas, las cuales son
jurdicamente ineficaces, sino el derecho que tiene cualquier ciudadano o
grupo de ciudadanos de presentar la acusacin ante la Cmara de Diputados.
Es precisamente ese derecho, para cuyo ejercicio se requiere un acendrado
civismo y un denodado valor civil, en el que se traduce uno de los factores de
control popular sobre la actuacin de los titulares de los rganos del Estado
dentro de todo rgimen verdaderamente democrtico, control que exige, para
su efectividad positiva en la realidad poltica de cualquier pas, otro elemento
de singular importancia, como condicin sine qua non, a saber: la
independencia de criterio, dignidad, sentido de responsabilidad social y
820
774 Dicha Ley se public el 4 de enero de 1980.

108
hombra en la mayora de los miembros de ambas Cmaras legisladoras. Sin
estas cualidades, dicho control no rebasara las dimensiones meramente
formales de las disposiciones constitucionales que lo establecen, reducindose
a una quimrica figura jurdica que ostente un signo democrtico aparente,
pero que en la facticidad poltica sera completamente nugatoria por la falta del
supuesto indispensable sobre el que descansa toda democracia, como es la
conducta viril del elemento humano que maneja y aplica sus instituciones.
II. Reformas de diciembre de 1982

El 28 de diciembre de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin el
Decreto Congresional que reform el Ttulo Cuarto de la Constitucin referente
a las responsabilidades de los funcionarios pblicos. En la exposicin de
motivos correspondiente se afirma la necesidad de actualizar dichas
responsabilidades, sustituyendo la locucin "funcionarios pblicos" por la de
"servidores pblicos". Se sostiene que "La obligacin de servir con legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad, economa y eficacia los intereses del pueblo
es la misma para todo servidor pblico, independientemente de su jerarqua,
rango, origen o lugar de su empleo, cargo o comisin".
En el nuevo texto de los preceptos que integran dicho Ttulo Cuarto ya no se
establece la distincin entre delitos oficiales y delitos del orden comn que
pueden cometer los funcionarios pblicos como lo haca el rgimen
constitucional anterior. Tampoco se habla ya en el nuevo texto preceptivo de
"fuero", "desafuero" y otras expresiones que tradicionalmente se han usado
sobre materia de responsabilidad oficial en nuestro constitucionalismo. Las
reformas a que aludimos utilizan diversos trminos y conceptos que no dejan
de suscitar confusiones y equvocos, amn de que parecen un tanto extraos al
lxico jurdico constitucional que desde nuestras primeras constituciones se ha
venido empleando. Con sinceridad creemos, contrariamente a lo que supone la
exposicin de motivos de tales reformas, que stas, lejos de perfeccionar los
preceptos anteriores, han incurrido en los vicios ya sealados. Procuraremos
formular la exgesis de las nuevas disposiciones constitucionales sobre dicha
materia, cuyos comentarios nos darn la razn.
b) Los servidores pblicos
Dentro de esta calidad, el nuevo artculo 108 constitucional comprende "a los
representantes de eleccin popular, a los miembros de los Poderes Judicial
Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y, en
general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de
cualquier naturaleza en la administracin pblica federal en el Distrito Federal,
as como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes sern
responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeo de
FORMAS DE GOBIERNO
109
sus respectivas funciones". Ahora bien, slo a los senadores y diputados al

Congreso de la Unin, a los Ministros de la Suprema Corte, los Consejeros de la
Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento
Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la Repblica, el
Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito
y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Comn del Distrito
Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el Consejero
Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto
Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores
Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de
partipacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y

fideicomisos pblicos (art. 110 const.), se les sujeta a juicio poltico "cuando en
el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho" (art.
109, frac. I).821Esos actos u omisiones anteriormente estaban considerados
como delitos oficiales, locucin esta que desafortunadamente se suprimi sin
justificacin ni razn alguna.
Independientemente de dichos "actos u omisiones", los servidores pblicos
tambin incurren en responsabilidad al cometer delitos que se llamaban "del
orden comn", calificacin esta que ya no se emplea en el nuevo texto del
artculo 109 constitucional. En este caso, el proceso que por dichos delitos se
instruya no es "juicio poltico" sino penal comn, de carcter federal o local
segn la ndole del delito que se perpetre.
c) El juicio poltico
Los servidores pblicos a que se refiere el prrafo primero del artculo 110
constitucional, as como los gobernadores de los Estados, diputados locales y
magistrados de los Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden
ser encausados en juicio poltico, que culmina con una sentencia en que se
821
775 segn el artculo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios

Pblicos publicada el 31 de diciembre de 1982 y que abrog el ordenamiento
correspondiente de 27 de diciembre de 1979, se considera como actos u omisiones que
redundan en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho
los siguientes: "I El ataque a las instituciones democrticas; II. El ataque a la forma de
gobierno republicano, representativo, federal; III. Las violaciones graves y sistemticas
a las garantas individuales o sociales; IV. El ataque a la libertad de sufragio; V. La
usurpacin de atribuciones; VI. Cualquier infraccin a la Constitucin o a las leyes
federales cuando cause perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios Estados de la
misma o de la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento normal de las
instituciones; VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin
anterior; y VIII. Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y
presupuestos de la Administracin Pblica Federal o del Distrito Federal y a las leyes
que determinan el manejo de los recursos econmicos federales y del Distrito Federal."

110
pueden' imponer como sanciones la destitucin del servidor pblico y su
inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de
cualquier naturaleza dentro del servicio pblico (art. 110 prrafo tercero). En el
caso del juicio poltico, que slo procede por los actos u omisiones que
redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen
despacho y de los que sean responsables los funcionarios anteriormente
sealados, es la Cmara de Diputados la que formula la acusacin respectiva
ante el Senado, previa declaracin de la mayora absoluta del nmero de sus
miembros presentes en la sesin que corresponda (Idem). prrafo cuarto). El
Senado, previa dicha acusacin, se erige en jurado de sentencia, pudiendo
aplicar las sanciones ya mencionadas por resolucin de las dos terceras partes
de los senadores que concurran a la sesin respectiva (Idem). Tanto ante la
Cmara de Diputados como ante la de Senadores, el funcionario
presuntamente responsable tiene el derecho a defenderse, es decir, goza de la
garanta de audiencia instituida en el segundo prrafo del artculo 14
constitucional. En cuanto al procedimiento ante uno y otro de dichos cuerpos
colegiados en que se sustancia el juicio poltico, nos
remitimos a las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Pblicos, reglamentaria del Ttulo Cuarto de la Constitucin,
publicada el 31 de diciembre de 1982. Por ltimo, las declaraciones y
resoluciones de ambas Cmaras en lo que a dicho juicio concierne son
inatacables, sin que contra ellas proceda recurso alguno ni el amparo.
d) Gobernadores y otros funcionarios locales
Los gobernadores de los Estados, los diputados locales y los magistrados de los
Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden ser sometidos a: cio
poltico "por violaciones graves a la Constitucin y a las leyes federales que de
ella emanen, as como por el manejo indebido de fondos y recursos federales
(art. 110, prrafo segundo). En relacin con dichos funcionarios locales, las
luciones que en dicho juicio emitan la Cmara de Diputados y el Senado
nicamente declarativas, debiendo comunicarse a la legislatura de que se para
que proceda en los trminos de la constitucin y de la legislacin
correspodiente (Idem). En otras palabras, respecto de los mencionados
funcionarios d. entidades federativas, el Senado no dicta ninguna sentencia por
los actos que hayan dado origen al juicio poltico, sino que simplemente
declara la responsabilidad correspondiente, misma que sin ulterior recurso
debe ser evaluada Congreso Local de que se trate.
A propsito del Jefe de Gobierno del Distrito Federal surge el problema este
funcionario, en cuanto a su responsabilidad, puede incluirse en lo preceptuado
por el prrafo segundo del artculo 110 constitucional que establece:
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los
Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de
los Consejos Judicaturas Locales, slo podrn ser sujetos de juicio poltico
FORMAS DE GOBIERNO
111
en los trminos ttulo por violaciones graves a esta Constitucin y a las

leyes federales que emanen, as como por el manejo indebido de fondos
y recursos federales, pero caso la resolucin ser nicamente
declarativa y se comunicar a las Legisla cales para que, en ejercicio de
sus atribuciones, procedan como corresponda.
La lgica aristotlica, que siempre debe imperar en la interpretacin del
Derecho, suscita las siguientes consideraciones. El Distrito Federal es una e
federativa que, con las dems denominados "Estados", integran la Federacin,
forma parte del territorio nacional (arts. 42, 43 Y 44 constitucionales). Como
entidad federativa, en el Distrito Federal tiene un "jefe de gobierno", o sea, un
gobernador" (art. 122, prrafos 1, 2 Y Base Segunda de la Constitucin) y su es
normativa bsica es similar a la de los Estados. Por consiguiente, al hablar la
Constitucin de los "gobernadores de los Estados" las normas respectivas, en
sana lgica y por substancial analoga, deben comprender al Jefe de Gobierno
del Distrito Federal, o sea, a su gobernador. Aristteles aseveraba que esta
substancial analoga concierne a la esencia de los seres, no a sus accidentes.
En el comentamos esta esencia se refiere al concepto de "gobernador" y al de
" federativa". As, tan "gobernador" es el Jefe de Gobierno del Distrito como el
gobernador de cualquier "Estado" y tan "entidad federativa" es Estado como el
Distrito Federal. Es cierto que cada entidad federativa tiene
diferencias que ataen a sus distintas modalidades especficas en las diversas

materias en que se traduce la dinmica social como la econmica, la poltica, la
administrativa, etc., es decir, en cuanto a los. "accidentes" segn la lgica
aristotlica pero no respecto de los conceptos substanciales anotados.
Esta indiscutible similitud, que excluye toda interpretacin literal mezquina,
propicia la aplicacin al caso del Jefe de Gobierno del Distrito Federal de las
disposiciones que establecen y regulan la responsabilidad de los gobernadores
de los Estados por cuanto a las violaciones federales que se les impute. As, el
artculo 111 constitucional, en su quinto prrafo, dispone que el procedimiento
de desafuero por delitos federales respecto de los gobernadores de los
Estados, "la declaracin de procedencia ser para el efecto de que se
comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones
procedan como corresponda."
En el caso del Gobernador del Distrito Federal, que es una entidad federativa o
"Estado", la decisin de la Cmara de Diputados no es definitiva, ya que puede
ser revisada por la Asamblea Legislativa del propio Distrito Federal.
e) Enriquecimiento ilcito
La fraccin III del artculo 109 constitucional, en su tercer prrafo, tipifica el
delito llamado "de enriquecimiento ilcito" de los servidores pblicos,
consistente en que stos "aumenten substancialmente su patrimonio,

112
adquieran o se conduzcan como dueos sobre los bienes que lo formen y cuya
procedencia lcita no pudiesen justificar". La Ley Federal de Responsabilidades,
a cuyo tenor nos remitimos, establece en su artculo 86 que los funcionarios
que incurran en enriquecimiento ilcito sern sancionados en los trminos que
disponga el Cdigo Penal, figurando entre las sanciones que por dicho motivo
prev la disposicin constitucional invocada, el decomiso y la privacin de la
propiedad de los bienes con que el funcionario pblico haya aumentado
ilcitamente su patrimonio.
f) Sanciones administrativas
stas son aplicables a todo servidor pblico que incurra en "actos u omisiones
que afecten la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones" (art.
109, frac. III).822 Las citadas sanciones deben especificarse en la legislacin
secundaria, ya que constitucionalmente slo se prevn la suspensin,
inhabilitacin y destitucin, as como las de carcter econmico, que deben
decretarse "de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el
responsable y con los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos
u omisiones" (art. 113). En cuanto a la prescripcin de las sanciones
administrativas, el artculo 114, prrafo tercero, constitucional, remite a la ley
ordinaria.
g) Desafuero y responsabilidad penal comn
El nuevo Ttulo Cuarto de la Constitucin ya no emplea los trminos "fuero"
y "desafuero" para significar, respectivamente, la prerrogativa de no
procesabilidad, de los altos funcionarios por delitos del orden comn y la
remocin de tal prerrogativa con el objeto de que queden a disposicin de la
autoridad judicial que deba procesados. La supresin de dichos trminos no se
funda en razn alguna, pues deriva de una innovacin verdaderamente
incomprensible, inadecuada e injustificable. Sin embargo, del texto de los
preceptos que comprende dicho Ttulo aluden a los delitos distintos de los que
provocan el juicio poltico, se desprende la conservacin de la mencionada
prerrogativa de no procesabilidad y de su remocin con evidente analoga
respecto de las disposiciones constitucionales abrogadas que normaban la
propia materia, segn constataremos a continuacin.
La fraccin II del artculo 109 de la Constitucin declara enfticamente que "La
comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perseguida y
sancionada en los trminos de la legislacin penal". Segn hemos aseverado,
estos s delitos son diferentes de los que consisten en "actos u omisiones que
redundan perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen
despacho" se refiere la fraccin I de tal precepto y que dan origen al llamado
822
775 bis La Ley Federal de Responsabilidades en su artculo 47 sealaba los casos

que concretan dichos actos u omisiones. Este ordenamiento fue sustituido por la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, publicada el
13 de marzo de 2002.
FORMAS DE GOBIERNO
113
juicio poltico del que brevemente hemos hablado. Ahora bien, el artculo 111
constitucional mencionado, mantiene el fuero de no procesabilidad para los
"Diputados y Senadores al Congreso de la Unin, los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal
Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho,
los Jefes de Despacho, los jefes de departamento Administrativo, los Diputados
a la Asamblea del Distrito Federal, Je Gobierno del Distrito Federal, el
Procurador General de la Repblica y el radar General de Justicia del Distrito
Federal, as como el Consejero Presidente los Consejeros Electorales del
Consejo General del Instituto Federal Electoral. Dicho fuero estriba en que
ninguno de estos funcionarios pblicos puede se cesado por cualquier delito
tipificado en la legislacin penal, mientras la Cmara de Diputados no declare
"por mayora absoluta de sus miembros presentes en sesin si ha o no lugar a
proceder contra el inculpado" (prrafo primero de dicho precepto). Es evidente
que de dicho fuero gozan los aludidos funcionarios cometan los expresados
delitos "durante el tiempo de su encargo" (dem) en el caso de que no lo estn
desempeando (art. 112). Sin embargo, si al funcionario de los ya sealados
perpetr un delito sin haber estado investido de fuero durante su comisin y
despus goza de esta prerrogativa inherente al cargo que posteriormente
desempee, deber ser desaforado en los trminos ya indicados por la Cmara
de Diputados, segn se infiere claramente de lo dispuesto en el segundo
prrafo del invocado artculo 112.
En lo que atae a los gobernadores de los Estados, a los diputados magistrados
de sus respectivos tribunales superiores, tambin opera el fuero procesabilidad
a que nos hemos referido por lo que respecta a los delitos federales que se les
imputen. Por consiguiente, es la mencionada Cmara la competente para
despojados de la citada prerrogativa mediante una "declaracin de
procedencia", que es lo mismo que el desafuero, "para el efecto de que se
comunique a las legislaturas locales a fin de que en ejercicio de sus
atribuciones procedan corresponda" (art. 111, quinto prrafo).
Los efectos de la "declaracin de procedencia" consisten en que el funcionario

desaforado quede a disposicin de las autoridades competentes para que stas
acten conforme a la ley (dem, prrafo tercero) y en la separacin de su
encargo mientras dure el proceso penal correspondiente y si en ste se dicta
sentencia absolutoria "el inculpado podr reasumir su funcin", pero si fuese
condenatoria, independientemente de la pena que se le imponga, no se le
conceder la gracia del indulto si el delito se perpetr "durante el ejercicio de
su encargo" (dem, prrafo sptimo).
Las declaraciones de procedencia, o sea, las resoluciones de desafuero que
pronuncie la Cmara de Diputados son inatacables, sin que, por ende, sea

114
ejercitable contra ellas ningn recurso ni el juicio de amparo (dem, prrafo
sexto).
Adems de las sanciones penales que prevea la legislacin respectiva, el
mismo artculo 111 constitucional (prrafo noveno y dcimo) consigna
sanciones de carcter econmico cuando el delito de que se trate haya
causado daos o perjuicios patrimoniales o a travs de l su autor haya
obtenido algn beneficio econmico. El monto de tales sanciones econmicas
se debe calcular "de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de
satisfacer los daos y perjuicios causados por la conducta ilcita", sin que dicho
monto deba exceder "de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daos
o perjuicios causados".
Por ltimo, en lo que concierne a la prescripcin de la accin penal por los
delitos comunes que cometan los servidores pblicos durante el tiempo de su
encargo, dicha figura jurdica se debe normar por lo que establezca la
legislacin penal aplicable, sin que los plazos respectivos deban ser inferiores a
tres aos, interrumpindose durante todo el tiempo en que los funcionarios
que gocen de fuero desempeen algn cargo a los que se refiere el primer
prrafo del artculo 111 de la Constitucin (Art. 114, prrafo segundo).
h) La situacin del Presidente de la Repblica
El prrafo cuarto del artculo 111 constitucional dispone que "Por lo que toca al
Presidente de la Repblica, slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara de
Senadores en los trminos del artculo 110" y que en este supuesto dicha
Cmara resolver con base en la legislacin penal aplicable. Esta acusacin
puede versar sobre traicin a la patria y delitos graves del orden comn que
dicho alto funcionario cometa durante el tiempo de su encargo, segn lo
dispone el prrafo segundo del actual artculo 108. En otras palabras el
Presidente, mientras lo sea, no puede ser acusado por otros delitos diversos de
los sealados, lo que implica un fuero- inmunidad, debiendo decirse que,
tratndose de la responsabilidad penal por traicin a la patria y delitos graves
del orden comn, es el Senado el que se erige en juez inapelable. Ahora bien,
si la persona que haya fungido como Presidente hubiese cometido cualquier
delito durante su encargo, s puede ser sometido al juicio penal que procesa
ante el juez competente como ciudadano comn y corriente, toda vez que dej
de tener la citada investidura, que es a la que se refiere la disposicin
constitucional invocada. Suponer que nunca, por ningn delito, dicha persona
pueda ser responsable y que contra ella no pueda ejercitarse la accin
punitativa por el Ministerio Pblico, implicara declararla absolutamente
inmune aunque haya dejado de ser presidente, proclamndose as una
impunidad mons-
truosa por todos los delitos que durante su alto cargo hubiese perpetrado. Esta
suposicin, que pugna contra toda justicia social y que auspiciara la corrupcin
FORMAS DE GOBIERNO
115
incastigable de quien haya sido Presidente, equivaldra a permitir o tolerar que

el sujeto que ocupe este alto cargo pueda cometer toda clase de delitos
durante su desempeo sin que incurra en responsabilidad penal alguna, lo que
se antoja absurdo e irracional.
III. Reforma de 2002
Con fecha 14 de junio de este ao se expidi un decreto congresional que
adicion un segundo prrafo al artculo 113 de la Constitucin disponiendo que:
"La responsabilidad del Estado por los daos que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares,
ser objetiva y directa. Los particulares tendrn derecho a una indemnizacin
conforme a las bases, lmites y procedimientos que establezcan las leyes."
IV. Breve nota histrica
Siendo la responsabilidad de los funcionarios pblicos un signo de la
democracia, en todos los regmenes que bajo esta forma de gobierno se han
estructurado, se han implantado instituciones jurdicas que la prevn
sustantivamente y la regulan adjetivamente. Pero aunque dicha
responsabilidad tenga esa denotacin, no por ello ha dejado de exigirse a
funcionarios importantes, pero secundarios, en los sistemas monrquicos
absolutistas, en los que slo el rey era responsable ante sus sbditos y
nicamente responsable ante Dios. El monarca era el autor de las leyes
humanas sin estar sujeto a ellas. Este principio, del cual ya hemos hablado y
que es el de "legibus solutus", impeda toda responsabilidad jurdica que aqul
pudiese contraer en el ejercicio del poder del Estado. Es ms, el rey
irresponsable sujetaba a responsabilidad a los funcionarios pblicos en quienes
delegaba el desempeo de ciertas funciones que a l originariamente
correspondan a virtud de su investidura divina. Recurdese la institucin
llamada "juicio de residencia" a que se someta a los virreyes espaoles y al
que ni el mismo Hernn Corts pudo sustraerse,823 y cuyo juicio importa un
ntido antecedente jurdico novo-hispano del "juicio poltico" o "juicio de
responsabilidad" de los funcionarios pblicos, as como el "impeachment" del
derecho anglo-sajn.
823
776 "Ante las dificultades creadas por los desrdenes que siguieron a la expedicin
de las Hibueras; ante las acusaciones que los enemigos de Corts no cesaban de
formular temerosos de un justo castigo por la conducta que haban observado en su
ausencia, Carlos V se encontraba en la necesidad de tomar una medida, sin saber cul;
ni poda dar entera fe a las detracciones, ni, en su carcter suspicaz, caba dejar que
Corts siguiera disfrutando de una autoridad que pudiera llevarlo al extremo de
levantarse con un reino que l haba conquistado. En aquella circunstancia otro habra
pensado mandar un general al mando de un ejrcito; pero aquel monarca pens en un
togado, en una solucin de orden judicial: el juicio de residencia, y nombr al licenciado
Luis Ponce de Len juez de la causa, lo cual tena en el caso una amplsima
connotacin, puesto que, para residenciar a Corts, era necesario dejarlo sin autoridad,
y substituirlo en sus variadas y omnmodas facultades." (Toribio Esquivel Obregn).
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo 11, pp. 298 Y ss. obra en la que
su ilustre autor transcribe las provisiones reales para entablar juicio de residencia
contra don Hernando, fechadas el 4 de noviembre de 1525.)

116
Al juicio de residencia estaban sujetos los funcionarios pblicos al
concluir su mandato, pudiendo presentar cualquier persona que se
sintiese agraviada por ello su reclamacin ante el tribunal ad hoc,
personificado en un juez (oidor) designado por el rey. Si el residenciado
era el virrey, y el fallo le era adverso, poda apelar ante el Consejo de
Indias, organismo que, durante el esplendor de su autoridad, tena
facultad para llamar a cuentas a dicho funcionario aun antes de la
expiracin del plazo de su gestin gubernativa. Segn don Juan de
Solrzano, el mencionado juicio proceda no slo para la averiguacin y
pesquisa de las acciones del virrey, oidores y dems ministros de las
audiencias de las Indias y de otros que en ellas hubiesen tenido cargos
de administracin de justicia o hacienda real, sino tambin cuando por
cualquier modo dejaban los oficios y eran promovidos a otros mayores,
agregando que "con ese freno estarn ms atentos a cumplir con sus
obligaciones y se moderarn los excsos e insolencias que en provincias
tan remotas puede y suele ocasionar la mano poderosa de los que se
hallan tan lejos de la real".824
Por su parte, el constitucionalismo del Mxico independiente, en los distintos
cdigos fundamentales provenientes de las corrientes tanto federalistas como
centralistas, siempre reput a los funcionarios pblicos como servidores de la
nacin y los sujet a responsabilidades jurdicas por delitos comunes u oficiales
y a jurisdicciones especiales para hacerlas efectivas, sin que esta tendencia
hayan rehuido los estatutos monarquistas. 825
F. Quinto elemento: El referndum
En los pases de gran adelanto cvico existe el referndum popular para
controlar ciertos actos de los rganos del Estado, principalmente las leyes. Los
sistemas donde impera el referndum suelen llamarse democrticos
semidirectos, pues la ciudadana tiene en ellos una intervencin directa de
gobierno para emitir su opinin sobre la vigencia de un ordenamiento jurdico
elaborado por las asambleas legislativas. Como dice acertadamente Lanz
Duret, el referndum "deja la decisin final en materia legislativa al pueblo
mismo, sin dar razones y sin necesidad de justificar su proceder", aadiendo
que: "Es indudable que este sistema constituye una garanta contra los abusos,
el desmedido poder y la arbitrariedad de que han dado pruebas en repetidas
ocasiones los cuerpos legislativos, que contando con el poder omnmodo de
que disfrutaban y la imposibilidad en que han quedado los otros poderes
pblicos de resistir legalmente a sus mandatos, han hecho prevalecer cdigos
y disposiciones inconvenientes ... "826
824
777 Poltica Indiana. Cfr. Tomo I. Edicin 1739, Madrid.

778 Sobre este punto, que en obvio de repeticiones tediosas nos abstenemos de
explayar, consltese la obra "Derechos del Pueblo Mexicano, Mxico a Travs de sus
Constituciones". Tomo VIII, pp. 137 a 289.
826
779 Op. cit., p. 67.
825
FORMAS DE GOBIERNO
117
La doctrina ha elaborado mltiples definiciones sobre el concepto de

"referndum". Como la exposicin y comentario de stas pecaran de excesiva
prolijidad, simplemente nos contraeremos a mencionar algunas. As, Garca
Pelayo considera que el referndum "es el derecho del cuerpo electoral a
aprobar o a rechazar las decisiones
de las autoridades legislativas ordinarias", clasificndolo en obligatorio "cuando es
impuesto por la Constitucin como requisito necesario para la validez de determinadas
normas legislativas"; facultativo "cuando su iniciativa depende de una autoridad
competente para ello, por ejemplo, de una determinada fraccin del cuerpo electoral o
de las Cmaras, o del jefe del Estado"; de ratificacin o sancin, "cuando la norma en
cuestin slo se convierte en ley por la previa aprobacin del cuerpo electoral, que
viene a sustituir as la autoridad sancionadora de las leyes (ordinariamente el jefe del
Estado)"; y consultivo, "cuando el resultado del referndum no tiene carcter
vinculatorio para las autoridades legislativas ordinarias".827
Para Carl Schmitt, el referndum es la "votacin popular sobre confirmacin o no
confirmacin de un acuerdo del cuerpo legislativo", pudiendo ser "general obligatorio",
"obligatorio para determinadas clases de ley" y "facultativo". 828
Bielsa sostiene que el referndum es el "acto por el cual los electores o mandatarios,
en un rgimen de democracia representativa, opinan, aprueban o rechazan una
decisin de los representantes constitucionales o legales" .829
Bidart Campos" estima como referndum "toda consulta al cuerpo electoral, sea que
recaiga sobre leyes, constitucin, reformas, decisiones polticas o de gobierno, etc.", y
lo clasifica tambin en consultivo, decisorio, obligatorio y facultativo.830
El tratadista mexicano Hctor Gonzlez Uribe afirma que "El referndum es la ms
importante de las manifestaciones del gobierno directo y es aquella institucin en
virtud de la cual los ciudadanos que componen el cuerpo electoral de un Estado,
aceptan o rechazan una proposicin formulada o una decisin adoptada por otro de los
poderes pblicos."
Agrega dicho autor, para complementar su pensamiento, que "Hay numerosas clases
de referndum. Las dos principales son el referndum legislativo y el administrativo. El
primero, desde luego, es el que reviste mayor importancia, tiene diferentes tipos. En la
doctrina constitucional francesa y en la prctica legislativa se habla del referndum
consultivo, el referndum de veto y el referndum de ratificacin. Por el consultivo, el
gobierno somete al pueblo el principio inspirador de una ley; por el de veto, un grupo
de ciudadanos manifiesta su opinin o una ley adoptada por los rganos legislativos y
entonces se somete a un referndum para su aprobacin final o reprobacin; y por el
de ratificacin, se somete al pueblo la ley ya aprobada y se le pide su aceptacin."831
Para nosotros, el referndum, ms que implicar una fiscalizacin popular, es un

verdadero acto jurdico con que, en algunos casos, culmina el proceso de
formacin legislativa y a travs del cual los ciudadanos, sin exponer razones ni
deliberar, dan o no su aquiescencia para que una ley entre en vigor.832
827
780 Derecho Constitucional Comparado, p. 183.

781 Cfr. Teora de la Constitucin, pp. 302 y 303
829
782 Derecho Constitucional, p. 229.
830
783 Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 370 Y 371.
831
784 Teora Poltica. Edicin 1971, p. 393.
832
785 Se suele hablar indiferencialmente de "referndum popular" y de "plebiscito" como si
ambos vocablos fuesen sinnimos. El empleo indiscriminado de estos conceptos es indebido a
nuestro entender, aunque no deja de haber indiscutibles similitudes entre ellos. Histricamente,
el plebiscito era toda resolucin adoptada y votada por la clase plebeya durante la Repblica
828

118
As concebido, el referndum slo puede ser aconsejable cuando no se trate de
leyes que versen sobre materias cuya comprensin requiera conocimientos
especializados, ya que la ciudadana, como unidad poltica, es inepta para
estimar si un ordenamiento, dada la complejidad de sus disposiciones, es o no
conveniente.
(576)
La elaboracin de una leyes el resultado de un proceso intelectivo en el que se
deben ponderar mltiples factores polticos, sociales, econmicos, culturales,
etc., que implican, en un momento dado, la motivacin y la teleologa de un
ordenamiento jurdico y cuya apreciacin no puede quedar al arbitrio intuitivo
de la masa, aunque se suponga que ha alcanzado un alto grado de madurez
Cvica. En nuestra opinin, el referndum debe reservarse para casos
excepcionales en que se trate de la alteracin sustancial de la Constitucin, o
sea, de la sustitucin de los principios ideolgicos que la informan, actos stos
que slo el pueblo puede realizar en ejercicio de su poder constituyente,
soberano o autodeterminativo. nicamente en la hiptesis apuntada, el
referndum expresa este poder, evitando la ruptura cruenta de un orden
constitucional determinado, siendo la manera como, sin revolucin, se puede
reemplazar ste por otro nuevo que se adecue a la situacin evolutiva a que el
pueblo haya llegado en diversos aspectos de su vida.833
G. Sexto elemento: La juridicidad
La democracia es necesariamente un rgimen de derecho dentro del cual se
estructura y funciona. Es una forma de gobierno organizada por la Constitucin
y por la legislacin ordinaria y en la que, adems, el poder pblico del Estado y
romana, previa proposicin
que en las asambleas por tribus formulaban sus tribunos. Dichas resoluciones podran tener,
incluso, el carcter de leyes, como la ley Valera y Horatia que estableci la obligatoriedad de los
propios plebiscitos, la ley Publia que oblig al Senado a sancionar las determinaciones de los
comicios tribales y la ley Hortencia que confirm la citada obligatoriedad. Como se ve, los
plebiscitos originalmente fueron actos resolutivos de la plebs, es decir, de una clase social para
la preservacin y mejoramiento de sus mismos intereses colectivos frente a la clase patricia y a
los rganos del Estado romano que de sta emanaba. En cambio, el referndum, como ya lo
hemos recordado, es el acto decisorio por virtud del cual los ciudadanos emiten su voto adhesivo
o repulsivo a cualquier medida gubernativa que conforme a
la Constitucin o a la ley deba ser sometida a su aprobacin, sin que el sentir mayoritario de los
mismos sea la fuente creativa de tal medida sino llanamente su confirmacin o rechazamiento.
Por consiguiente, y prescindiendo de la impropiedad que denota llamar a dicha votacin
"plebiscito" como si emanara de una sola clase social -la plebs-, entre ste y el referndum hay
una palpable diferencia, pues el acto plebiscitario es, al menos por su antecedencia histrica, de
carcter creativo y no confirmativo o repelente.
833
786 Al tratar acerca del tema concerniente a la reformabilidad constitucional y por lo que se
refiere a Mxico, sugerimos que se establezca en nuestra Constitucin el referndum popular
con la delimitacin y finalidad indicadas, reproduciendo las razones que, en nuestra opinin,
fundan esa sugerencia.
FORMAS DE GOBIERNO
119
las funciones en que se desenvuelve estn sujetos a lo que Heller llama

normatividad jurdica.
"La constitucin de cada pas, dice B. Mirkine-Guetzvich, es siempre un
pacto entre las tradiciones polticas existentes y el Derecho
Constitucional General, cuya definicin y redaccin son de la
competencia de la ciencia jurdica. El derecho constitucional general no
es inmutable; se modifica conforme a las ideas y fenmenos polticos de
la vida y est estrechamente unido al ideal democrtico, no porque los
tericos del Derecho Constitucional hayan sido siempre demcratas, sino
porque la democracia, expresada en lenguaje jurdico, es el Estado de
Derecho, es la racionalizacin jurdica
de la vida, porque el pensamiento jurdico consecuente conduce a la
democracia como nica forma del Estado de Derecho. La democracia puede
realizar la supremaca del derecho y es por lo que el Derecho Constitucional
General es el conjunto de reglas jurdicas de la democracia, del Estado de
Derecho."834
En un sistema democrtico, todos los rganos del Estado deben actuar
conforme al derecho fundamental -Constitucin- o secundario -legislacin
ordinaria-, es decir, dentro de la rbita competencial que les asigna y segn
sus disposiciones. Ningn acto del poder pblico es vlido si no se ajusta a las
prescripciones jurdicas que lo prevn y rigen. La actuacin de los rganos
estatales fuera del derecho o contra el derecho es invlida en la democracia e
incompatible con ella. Por esta razn, como dice Mirkine-Guetzvich, el sistema
democrtico es necesariamente un sistema jurdico.
La supeditacin al derecho del poder pblico, o sea, de la conducta funcional
(le todos los rganos del Estado se expresa en el principio de jurisdicidad, que
a su vez comprende el de constitucionalidad (o de "superlegalidad
constitucional" como lo llaman Hauriou y M. Guetzevich) y el de legalidad
stricto sensu. Estos dos principios se encuentran, dentro del de juridicidad al
que pertenecen, en una relacin jerrquica en la que el primero tiene
prevalencia sobre el segundo. Dicha relacin obedece a la supremaca y
fundamentalidad de la Constitucin respecto de la legislacin secundaria,
integrantes ambas del orden jurdico del Estado. El principio de
constitucionalidad condiciona todos los actos de los rganos estatales
incluyendo las leyes, las cuales, si se oponen a la Constitucin, no pueden dar
validez formal a los actos de autoridad que regulan. El principio de legalidad
stricto sensu rige a los actos administrativos y jurisdiccionales, los que, sin
embargo, deben someterse primariamente y a despecho de lo que disponga la
legislacin ordinaria, a los mandamientos constitucionales. En otras palabras,
la constitucionalidad es el mdulo de validez de toda la actuacin gubernativa.
Ningn acto de autoridad, independientemente de su naturaleza y del rgano
estatal del que provenga, puede escapar a su imperatividad; y tratndose de
las leyes, su validez formal depende de su adecuacin a la Constitucin.
834
787 Modernas Tendencias del Derecho Constitucional. Edicin 1934. Editorial Reus,
SA, Madrid.

120
Estas consideraciones tienen su puntual apoyo en las ideas magistralmente
expuestas por Kelsen a propsito de su famosa "pirmide normativa" que no es
otra cosa que la jerarqua de leyes dentro de un orden jurdico determinado, en
la que la validez formal de una decisin administrativa o de una' sentencia
judicial -normas individualizadas segn l- deriva de su acoplamiento a la ley
secundaria -principio de legalidad- y la de sta de su correspondencia con la
Constitucin o norma fundamental -principio de constitucionalidad-.
"La norma fundamental de un orden jurdico positivo, dice, no es otra
cosa que la regla fundamental de acuerdo con la cual son producidas las
normas de orden jurdico: la instauracin (Ein-Setzung) de la situacin de
hecho fundamental de la produccin jurdica. Es el punto de partida de
un procedimiento; tiene un carcter absolutamente dinmico-formal. De
esta norma fundamental no se pueden deducir lgicamente las normas
singulares del sistema jurdico. Tienen que ser producidas por un acto
especial
de institucin, que no es acto intelectual sino de voluntad. La situacin

de normas jurdicas tiene lugar en diversa forma: por va de la
costumbre o por el procedimiento de la legislacin, en tanto se trata de
normas generales; por actos de jurisdiccin y por negocios jurdicos en
las normas individuales. Contrapnense a la produccin jurdica
consuetudinaria todos los otros modos en cuanto creacin "estatutaria"
del Derecho (Rechts-Satzung); de sta, por tanto, un caso especial de
institucin del Derecho (Rechts-Setzung). Si se refieren las diversas
normas de un sistema jurdico a una norma fundamental, pnese de
manifiesto que la produccin de la norma singular se efecta con arreglo
a la norma fundamental. Si acaso se pregunta por qu razn
determinado acto coactivo, como el hecho de que un hombre prive a
otro de la libertad encerrndolo en la crcel, es un acto jurdico y
pertenece por tanto a determinado orden jurdico, sguese como
respuesta: porque ese acto fue prescrito por una norma individual
determinada, por una sentencia judicial. Si se pregunta luego por qu
vale esa norma individual, y justamente como parte constitutiva de un
orden jurdico bien determinado, he aqu la respuesta que se recibe:
porque fue dispuesto de conformidad con el cdigo penal. Y si se
pregunta por el fundamento de validez del cdigo penal, se viene a parar
a la constitucin del Estado, con arreglo a cuyas prescripciones fue
creado el cdigo penal por el rgano competente para ello, en un
procedimiento prescrito por la constitucin."835
Ahora bien, la violacin por parte de los rganos del Estado al principio de
juridicidad, bien sea mediante actos de autoridad que vulneren el principio de
legalidad stricto sensu o el de constitucionalidad, trae aparejadas en un
sistema democrtico la invalidez de tales actos. Esta invalidez no opera
automticamente, sino que requiere su declaracin jurisdiccional, que se
encomienda a otros rganos estatales de diversa ndole segn el rgimen
835
788 La Teora Pura del Derecho. Editorial Losada. Buenos Aires, pp. 96 a 98.
FORMAS DE GOBIERNO
121
especfico de que se trate, aunque generalmente son de carcter judicial. De

esta manera, dentro de una democracia se controla jurdicamente la actuacin
de las autoridades del Estado para obtener el imperio, sobre ella, de la ley
-control de legalidad- o de la Constitucin control de constitucionalidad o
jurisdiccin constitucional-, como tambin ha sido denominado desde hace ms
de siete lustros por Mirkine-Guetzvich.836 Ambas especies de controles, que
Jellinek reputa como "garantas jurdicas del derecho positivo",837 son
caractersticas de los sistemas democrticos, pues mediante ellos se procura la
observancia obligatoria del orden de derecho, el secundario y el fundamental,
los cuales, sin ellos, seran ineficaces para mantener en la dinmica real dicha
forma de gobierno. Por ello no es aventurado afirmar, con Tocqueviille y
Rabasa, que en la democracia la supremaca jurdica corresponde a los jueces
en el orden funcional como sostenedores del sistema jurdico.838
Por otra parte, debemos hacer la importante observacin de que no basta la
simple existencia de una Constitucin para que el rgimen estatal respectivo
merezca el nombre de democrtico, ya que se requiere que dicho instrumento
normativo, como ley fundamental y suprema del Estado, se adecue a la
constitucin
real del pueblo para asumir el carcter de legtimo y autntico. Sin esa
adecuacin, o sea, sin que la constitucin jurdico-positiva exprese el ser, el
modo de ser y el querer ser populares, el Estado que en ella se estructure y
articule no ser Estado democrtico en el sentido puro del calificativo. En tal
hiptesis, dicha constitucin ser impuesta al pueblo coactivamente sin
implicar el documento normativo en que sus esencias reales y teleolgicas se
recojan preceptivamente, circunstancias negativas que manifiestan su
ilegitimidad o su falta de autenticidad. Ahora bien, aunque estas ltimas notas
se presenten en el momento de la elaboracin constitucional, pueden
desaparecer en la facticidad histrico-poltica si la mayora popular respalda y
se acoge voluntaria y espontneamente a la constitucin impuesta ab origine,
pues entonces sta se legitima. El fenmeno de la legitimacin constitucional
elimina, pues, el vicio gensico de la constitucin impuesta, sanendola de su
falta prstina de autenticidad.839
Segn nuestra opinin, el principio de juridicidad es el ms importante de todo
rgimen democrtico y hasta puede decirse que, sin l, ste no podra existir ni
operar en la realidad. Tal principio es mucho ms trascendente que el que
estriba en el origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado
y del cual hemos hablado. Sin la subordinacin de todos los actos del poder
836
789 Estos temas los tratamos en nuestra obra El Juicio de Amparo, cuyas
consideraciones reproducimos.
837
790 Op. cit. Cap. XXII.
838
791 Esta cuestin tambin la abordamos en nuestra citada obra.
839
792 Los tpicos relacionados con los conceptos de "constitucin real", "constitucin
jurdico-positiva", "fundamentalidad", "supremaca" y "legitimidad" constitucional, los
abordamos en el captulo cuarto de esta obra.

122
pblico a las normas jurdicas, bien sea constitucionales o legales, se destruira
la democracia, entronizndose, en cambio, la autocracia, la dicta dura o la
tirana, incluso por aquellos funcionarios que hubiesen sido electos por la
voluntad mayoritaria del pueblo. A la inversa, aunque la investidura de las
autoridades primarias del Estado provenga de la autntica expresin de dicha
voluntad, no por esta circunstancia se garantizara la efectividad democrtica,
pues el jefe o los jefes de Estado, sin el principio de juridicidad, podran
fcilmente convertirse en autcratas y aniquilar de esta manera el rgimen
democrtico dentro del que hubiesen sido nominados.840
Ahora bien, el citado principio requiere indispensablemente de un instrumento
adjetivo o procesal para que pueda implantarse y hacerse obedecer en la
dinmica social. Sin ese instrumento, dicho principio no dejara de ser una
simple declaracin dogmtica sin eficacia real. Ya hemos apuntado que tal
instrumento puede asumir diversas estructuras de acuerdo con las
modalidades de cada rgimen democrtico en concreto y que en Mxico es
destacada y primordialmente el juicio de amparo. Debemos recordar, adems,
que para aplicado deben existir y
funcionar rganos estatales con competencia ad hoc para invalidar todo acto
de autoridad que viole la Constitucin o la ley, rganos que generalmente son
de ndole judicial, como acontece entre nosotros. Son, en consecuencia, los
jueces controladores del mencionado principio quienes, dentro de los sistemas
genuinamente democrticos, estn investidos con una especie de supremaca
respecto de los dems rganos del Estado, segn dijimos, de lo que se infiere
que los pases donde no exista ese control judicial no pueden veraz y
autnticamente ostentar el carcter de democrticos, a pesar de que sus
autoridades procedan de la voluntad popular mayoritaria.
H. Sptimo elemento: La divisin o separacin de poderes
Es evidente que, para que opere la juridicidad mediante los dos tipos de control
mencionados sobre los actos del poder pblico, se requiere la divisin o
840
792 bis La omnicomprensividad del Derecho y, por ende, del principio de juridicidad
ha sido enfatizada por el distinguido jurisfilsofo alemn Rudolf Von lhering, quien
afirma: "El Derecho abarca a la persona en todos los aspectos de su existencia; slo
donde el Derecho domina, prospera el bienestar nacional, el comercio y la industria se
vuelven florecientes; slo all se desarrolla la fuerza moral y espiritual inherente al
pueblo en su vigor pleno. El Derecho es la poltica bien comprendida del poder, no la
poltica miope del momento, el inters del instante, sino la poltica de larga visin, que
mira al futuro y considera el fin." "El pueblo hace el arte, pero el arte hace a su vez al
pueblo, el pueblo hace el Derecho, pero el Derecho hace a su vez al pueblo." (El fin en
el Derecho. Editorial Cajica, pp. 72, 276 y 280.)
FORMAS DE GOBIERNO
123
separacin de poderes, que es otro signo denotativo de la democracia. Ya

Montesquieu seal la necesidad de este principio como garante de la
seguridad jurdica. Si las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes
fueran las mismas que las elaboran y si no existiese entre una y otras ningn
rgano que decidiese jurisdiccionalmente los conflictos surgidos con motivo de
dicha aplicacin y que velara por la observancia de la Constitucin, en una
palabra, si fuere un solo rgano del Estado el que concentrara las funciones
legislativa, ejecutiva y judicial, no habra sistema democrtico, que es de
frenos y contrapesos recprocos, sino autocracia, cualquiera que fuese el
contenido ideolgico del rgimen respectivo.
Ahora bien, el principio de divisin de poderes ensea que cada una de esas
tres funciones se ejerza separadamente por rganos estatales diferentes, de
tal manera que su desempeo no se concentre en uno solo, como sucede en
los regmenes monrquicos absolutistas o en los autocrticos o dictatoriales.
Divisin implica, pues, separacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial
en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en rganos distintos,
interdependientes, y cuya conjunta actuacin entraa el desarrollo del poder
pblico del Estado. Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe
independencia sino interdependencia. Si fuesen independientes no habra
vinculacin recproca: seran tres poderes "soberanos", es decir, habra tres
"soberanas" diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hiptesis se
romperan la unidad y la indivisibilidad de la soberana.
Esta ltima apreciacin inaceptable, que contradice el pensamiento de
Rousseau, la formula Montesquieu, quien aduce el supuesto de que existen tres
poderes al afirmar: "En cada Estado hay tres especies de poderes: el poder
legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes,
y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil. Por el primero, el
prncipe o el magistrado hace las leyes por un tiempo o para siempre, y corrige
o abroga las que hayan sido hechas. Por el segundo, hace la paz o la guerra,
enva o recibe embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones. Por
el tercero, castiga los crmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se
llamar a este ltimo potestad de juzgar; y a la otra simplemente potestad
ejecutiva del Estado. Cuando en la misma persona o el mismo cuerpo de
magistrados la potestad legislativa' se rene con la potestad ejecutiva, no
puede haber
libertad, porque se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga
leyes tirnicas para ejecutadas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo
hombre, o el mismo cuerpo de principales, o de nobles, o del pueblo, ejerciera
estos tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas
y el de juzgar los crmenes o las diferencias entre particulares."841
Como sostiene Lanz Duret, "el rasgo esencial de esta doctrina consiste en que
Montesquieu descompone y secciona la soberana del Estado en tres poderes
principales, susceptibles de ser atribuidos separadamente a tres clases de
titulares, constituyendo stos a su vez dentro del Estado tres autoridades
841
793 Esprit des Lois. Libro XI, Cap. VI

124
primordiales, iguales e independientes: es decir, a la nocin de la unidad del
poder estatal y de la unidad de su titular primitivo, Montesquieu opona un
sistema de pluralidad de autoridades estatales, fundado sobre la pluralidad de
poderes" ,842
Por su parte, Carr de Malberg afirma: "En principio, la potestad del Estado es
una. Consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado de
querer por sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer su
voluntad a los individuos. Cualesquiera que sean el contenido y la forma
variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad estatal, todos
esos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del Estado,
que es una e indivisible."843
A su vez, Karl Loewenstein asevera: "Lo que en realidad significa la as llamada
'separacin de poderes no es, ni ms ni menos, que el reconocimiento de que
por una parte el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el problema
tcnico de la divisin de trabajo- y que, por otra, los destinatarios del poder
salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes rganos: la
libertad es el telos ideolgico de la teora de la separacin de poderes. La
separacin de poderes no es sino la forma clsica de expresar la necesidad de
distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder poltico. Lo que
corrientemente, aunque errneamente, se suele designar como la separacin
de los poderes estatales, es en realidad la distribucin de determinadas
funciones estatales, a diferentes rganos del Estado. El concepto de 'poderes',
pese a lo profundamente enraizado que est, debe ser entendido en este
contexto de una manera meramente figurativa."
Debemos insistir, por nuestro lado, en que el principio de divisin o separacin

de poderes no debe interpretarse en el sentido de que postule a tres poderes
"soberanos", sino a tres funciones o actividades en que se manifiesta el poder
pblico del Estado que es uno e indivisible. 844 Ahora bien, frente a esta
consideracin, qu implicacin y alcance tiene el consabido principio? La
calificacin del poder del Estado como legislativo, ejecutivo y judicial deriva de
la ndole jurdica de los actos de autoridad en que se traduce, o sea, de los
resultados de su ejercicio. Se tratar, por ende, de poder legislativo si el objeto
de su desempeo como funcin de imperio consiste en la creacin de normas
de derecho abstractas, generales e impersonales (leyes en sentido intrnseco o
material); de poder ejecutivo
842
794 Derecho Constitucional, p. 116.

795 Teora General del Estado, p. 249.
796 Teora de la Constitucin, p. 55. El mismo criterio lo sustenta el maestro Mario de
la Cueva al afirmar que la idea de Montesquieu sobre la separacin de poderes, est
destinada a procurar el aseguramiento de la libertad. (Cfr. Teora de la Constitucin.
Ed. 1982, pgina 199.)
844
796 Teora de la Constitucin, p. 55. El mismo criterio lo sustenta el maestro Mario
de la Cueva al afirmar que la idea de Montesquieu sobre la separacin de poderes, est
destinada a procurar el aseguramiento de la libertad. (Cfr. Teora de la Constitucin.
Ed. 1982, pgina 199.) 796 bis
843
FORMAS DE GOBIERNO
125
si los actos autoritarios en que se revela estriban en la aplicacin concreta,

particular o personal de tales normas, sin resolver o dirimir ningn conflicto
jurdico (decretos, acuerdos o resoluciones administrativas en general); y de
poder judicial cuando se decide una controversia o contienda de derecho
mediante la citada aplicacin, producindose un acto jurisdiccional (sentencia
o laudo, verbigracia). El principio de divisin o separacin de poderes entraa,
consiguientemente, la imputacin de la capacidad jurdica para realizar esos
distintos tipos de actos de autoridad a diversos rganos del Estado, o sea, la
distribucin de las tres funciones de imperio entre ellos, sin que su ejercicio
pueda reunirse o concentrarse en un solo rgano estatal.
Pues bien, esta prohibicin no es tajante o absoluta, porque el desempeo de
cada una de dichas funciones no se confiere con exclusividad a determinados
grupos de rganos estatales, es decir, que la distribucin de los poderes
legislativo, ejecutivo y judicial no origina crculos competenciales cerrados
entre tales grupos orgnicos, de tal manera que ninguno de stos pueda
nicamente ejercer uno solo de esos poderes. En otras palabras, la calificacin
de "rganos legislativos, ejecutivos o judiciales" obedece a que sus respectivas
funciones primordiales estriban en elaborar leyes, en aplicadas a casos
concretos sin resolver ningn conflicto jurdico o en decidir controversias de
derecho conforme a ellas. Esta primordialidad funcional no excluye, sin
embargo, que cada uno de dichos rganos pueda ejercer funciones que no se
comprendan en su principal esfera competencial. As, los rganos legislativos,
es decir, aquellos cuya primordial actividad consiste en elaborar leyes, pueden
desempear la funcin ejecutiva o administrativa o la jurisdiccional en los
casos expresamente previstos en la Constitucin. Esta situacin tambin se
registra tratndose de los rganos ejecutivos y judiciales, ya que los primeros
pueden ejercer el poder legislativo y el judicial al elaborar respectivamente
normas generales, abstractas e impersonales (reglamentos) y solucionar
conflictos de acuerdo con la competencia constitucional de excepcin que les
atribuya la Ley Fundamental; y los segundos, a su vez, realizar actos
intrnsecamente legislativos y administrativos.
Estas consideraciones fortalecen la distincin que existe entre "rgano" y
"poder", pues la identificacin de ambos conceptos provoca serias confusiones
en la interpretacin y aplicacin de los mandamientos constitucionales en que
se emmplean845 Los poderes legislativo, ejecutivo y judicial son esencialmente
845
797 "Es preciso tambin distinguir, afirma Carr de Malberg, en este poder que es
uno (el poder del Estado) por una parte las funciones del poder, que son mltiples, y
por otra parte los rganos del poder que pueden ser igualmente mltiples. Las
funciones del poder son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad
conminadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de
la potestad estatal, o sea una funcin del poder. Los rganos del poder son los
diferentes personajes o cuerpos pblicos encargados de desempear las diversas
funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el rgano que desempea la
funcin legislativa del poder estatal. Esta distincin tan sencilla entre el poder, sus
funciones y sus rganos est oscurecida, desgraciadamente, por el lenguaje usado en
materia de poder, lenguaje que es completamente vicioso. En la terminologa vulgar y
hasta en los tratados de derecho pblico, se emplea indistintamente la palabra 'poder'
para designar a la vez, sea el mismo poder, o sus funciones o sus rganos. As por
ejemplo, se emplea el trmino 'poder legislativo' bien para designar a la funcin

126
inalterables. Nada ni nadie puede cambiar su implicacin sustancial. Lo nico
que
puede modificarse preceptivamente es su distribucin entre los rganos del
Estado o reformarse la rbita competencial de stos. No puede, en
consecuencia, hablarse de "reformas al poder legislativo, ejecutivo o judicial",
pues en puridad jurdica slo pueden reformarse las estructuras orgnicas en
las que estos poderes se depositan. Por tanto, la teora llamada de la "divisin
de poderes", aunque ostente una denominacin impropia, debe entenderse
como separacin, no de las funciones en que el poder pblico se traduce, sino
de los rganos en que cada una de ellas se deposita para evitar que se
concentren en uno solo que las absorba totalmente. Su nombre correcto sera,
consiguientemente, "Teora de la separacin de los rganos del poder pblico o
poder del Estado".
Pese a la ntida distincin que existe entre poder pblico y rganos de
autoridad a quienes se confan las funciones que comprenden, nuestra
Constitucin incurre en graves confusiones entremezclando ambos
conceptos con mengua de la pureza tcnico-jurdica. 846 As, en algunos
preceptos emplea el trmino "poder" en su significacin correcta y en
otros imputndolo al rgano al que su ejercicio se encomienda. En
efecto, la Ley Fundamental declara que la soberana nacional reside
esencial y originalmente en el pueblo y que de ste dimana todo poder
pblico (Art. 39), cuyo ejercicio, tratndose del federal, se divide en
legislativo, ejecutivo y judicial (Art. 49). En puntual congruencia con
estas declaraciones, que no son sino la expresin de las ideas que
hemos apuntado, los artculos 50, 80 Y 94 constitucionales "depositan" el
ejercicio de dichos poderes especficos, respectivamente, en un
Congreso General compuesto por dos Cmaras (de diputados y
senadores) (poder legislativo), en un individuo denominado "Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos" (poder ejecutivo) y en una Suprema
Corte, Tribunales de Circuito y Jueces de Distrito (poder judicial). De
estas disposiciones se advierte que nuestra Constitucin distingue el
poder propiamente dicho como funcin de imperio, de los rganos a
quienes confa su desempeo. Sin embargo, en otros preceptos identifica
ambos conceptos al estimar equivalentes el poder y el rgano, es decir,
confunde la funcin con quien la realiza. As, al establecer que el pueblo
ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, considera a
stos susceptibles de tener "competencia" (Art. 41), la que slo debe
imputarse al rgano como conjunto de facultades con que est investido
para desempear una funcin, llmese legislativa, ejecutiva o judicial.
Debe enfatizarse que la competencia corresponde no al "poder", sino al
legislativa o bien para referirse a ID asambleas que redactan las leyes. Es evidente, sin
embargo, que el cuerpo legislativo y la funcin legislativa son dos cosas muy
diferentes." (Op. cit; p. 249.)
846
798 Tales confusiones tambin las registra el lenguaje comn usado inclusive en
crculos polticos y jurdicos y empleado por la legislacin y la jurisprudencia, sin que
nosotros hayamos escapado de dicho error que conscientemente y en aras de la
facilidad expresiva solemos con frecuencia cometer.
FORMAS DE GOBIERNO
127
funcionario o entidad que lo ejerce. Adems, en diversas disposiciones

se alude al "Poder Ejecutivo" y al "Poder Judicial" como sinnimos de
"Presidente de la Repblica" o de rganos judiciales, segn se observa
de los artculos 68, 72, 73, 89, fraccin XII, y 102.
Esta ambigedad conceptual y termino lgica ha originado en la doctrina y en
la jurisprudencia una errnea interpretacin del artculo 49 constitucional en lo
que al llamado principio de divisin de poderes y a sus excepciones concierne.

Este precepto alude a la prohibicin de que se renan dos o ms poderes en
una sola persona o corporacin, ordenando que el poder legislativo no puede
depositarse en un solo individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto por el artculo 29 constitucional y
al segundo prrafo del artculo 131 de la Ley Suprema. 847 El concepto de "poder
legislativo" a que se refiere el citado artculo 49 constitucional equivale al de
"potestad legislativa", es decir, a la facultad de elaboracin de leyes y no al
organismo bicameral al que dicha facultad corresponde normalmente, puesto
que, segn el artculo 50 de la Constitucin Federal, el mencionado poder "se
deposita" en un Congreso general que se divide en dos cmaras, una de
diputados y otra de senadores, entendindose por "depositar", "entregar o
confiar", de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Castellana. Por ende, el
"poder legislativo", cuyo "depsito" en un individuo prohbe el artculo 49
constitucional, se traduce en la "actividad legislativa" o sea, en la funcin
creadora o elaboradora de leyes, sin referirse, por lo contrario, al "organismo
legislador" (Congreso de la Unin), puesto que a ste no lo considera el artculo
50 de la Ley Suprema como "integrante o componente" de dicho poder, sino
como depositario del mismo. En otras palabras, al establecer el citado artculo
50 que el poder legislativo se deposita en un Congreso de la Unin, claramente
indica que a este organismo se entrega o confa la funcin estatal legislativa,
ya que no es lgico depositar, entregar o confiar a alguna persona o entidad lo
que sta ya tiene como constitutivo o integrante de su propio ser orgnico.
847
799 El artculo 29 constitucional, como se sabe, alude a la suspensin de garantas

individuales y al otorgamiento de facultades extraordinarias en favor del Presidente de
la Repblica durante la situacin de emergencia que dicho precepto prev y que
estudiamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, a cuyas consideraciones nos
remitimos. El artculo131 de la Constitucin autoriza al Congreso de la Unin para
facultar al Ejecutivo Federal a efecto de "aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de
las tarifas de exportacin e importacin expedidas por el propio Congreso y para crear
otras; as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones, y el
trnsito de productos, artculos y efectos cuando lo estime urgente, a fin de regular el
comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de
realizar cualquier otro propsito en beneficio del pas".

128
De lo anteriormente expuesto se colige que la prohibicin de depsito
establecida en el artculo 49 constitucional tiene como materia la funcin,
actividad o potestad legislativa (poder legislativo del Estado mexicano) y no el
organismo en que dicha funcin, actividad o potestad se deposita (Congreso de
la Unin), como errneamente lo estim don Ignacio L. Vallarta en una tesis
que ms que jurdica es poltica, al interpretar el artculo 50 de la Constitucin
de 57 (correspondiente al 49 de la Constitucin vigente), quebrantando la
lgica jurdica al no atribuir el alcance debido a los artculos 51, 75 Y 90 de la
Ley Fundamental de 1857, preceptos que equivalen a los artculos 50, 80 y 94
constitucionales en vigor.
Afirmaba al respecto el ilustre jurista: "Es aceptable la interpretacin
absoluta que dan a la parte final del artculo 50 los defensores de la
teora que combato? Es cierto, ya sea ante el derecho positivo
constitucional, ya ante la filosofa del derecho poltico, que nunca, jams,
en ningn caso ni por motivo alguno se pueden reunir dos o ms
poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el legislativo
en un
individuo? No lo creo as, y para sostener mi opinin, dir desde luego

que si se concede al Presidente de la Repblica autorizacin para legislar
sobre milicia, por ejemplo, reteniendo el Congreso la suprema potestad
legislativa, ni se renen dos poderes en una persona, ni se deposita el
legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50.
Yo creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se
refundan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de un modo permanente,
es decir, que el Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las
atribuciones de ste, o que a la Corte se le declare Poder Legislativo, o
que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales. As s habra la
reunin de poderes que el repetido artculo 50 prohbe, con razn. En
este sentido interpreto yo este texto constitucional."848
Como se ve, Vallarta confundi el concepto de "poder" que, segn se ha dicho,
implica funcin, potestad o actividad, con la idea de "rgano u organismo", al
pretender que la prohibicin contenida en el artculo 50 de la Constitucin de
57 slo se transgreda cuando acaeciera el fenmeno de la "supresin" del
Legislativo (Congreso), para que las funciones de ste las asumiera
ntegramente el Ejecutivo, lo cual ya no slo supondra la violacin a dicho
precepto, sino el quebrantamiento total del orden constitucional al entronizarse
la dictadura presidencial, supresin que, por otra parte, nunca puede
registrarse constitucionalmente, aun en el caso del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la Repblica conforme a los artculos 29 y 131,
prrafo segundo, de la Ley Suprema, puesto que el Congreso de la Unin o la
Comisin Permanente de ste no desaparecen como organismo al investirse al
Ejecutivo con atribuciones legislativas, en virtud de que conservan su
848
800 Cuestiones Constitucionales, tomo 1, pp. 235 y 236.
FORMAS DE GOBIERNO
129
capacidad para desplegar la actuacin que la Constitucin les encomienda,

inclusive para retirar la concesin de facultades extraordinarias. En conclusin,
si en la "supresin" del Legislativo hace estribar Vallarta la nica posible
contravencin al artculo 50 de la Constitucin de 57, y si dicho fenmeno no
puede darse jurdicamente dentro del mismo orden constitucional, es obvio que
conforme a estas ideas la declaracin dogmtica involucrada en dicho precepto
hubiera sido superflua o intil, al prohibir un hecho imposible dentro del propio
rgimen normativo fundamental.
No obstante esta conclusin, que se apoya en la recta interpretacin del
artculo 49 constitucional vigente (Art. 50 de la Constitucin de 57), sustentada
no slo en las ideas que dominan la gestacin parlamentaria de dicho
precepto, sino en la ndole misma de nuestro orden normativo supremo que se
peculiariza por el principio de divisin o separacin "de poderes", entre otros,
la jurisprudencia de la Suprema Corte adopta la antijurdica teora de Vallarta
para sostener que el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente
de la Repblica en todo caso no es infractor de la disposicin constitucional
sealada.
Sobre este particular, la tesis jurisprudencial respectiva asienta: "Si bien
es cierto que la facultad de expedir leyes corresponde al Poder
Legislativo, tambin lo es que, cuando por circunstancias graves o
especiales no hace uso de esa facultad, o de otras que le confiere la
Constitucin, puede concedrselas al Ejecutivo, para la marcha regular y
el buen funcionamiento de la administracin pblica, sin que se repute
anticonstitucionalel uso de dichas facultades por parte de aqul; porque ello no significa la
reunin de dos poderes en uno, pues no pasan al ltimo todas las
atribuciones correspondientes al primero, ni tampoco una delegacin del
Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino ms bien una cooperacin o
auxilio de un poder a otro."849
Por otra parte, el principio mal llamado de "divisin o separacin de poderes"
no es, obviamente, rgido ni inflexible, pues admite temperamentos y
excepciones. Segn estas modalidades, las tres funciones en que se manifiesta
el poder pblico del Estado, que es unitario, no se depositan exclusiva ni
excluyentemente en los rganos estatales que sean formalmente legislativos,
administrativos o judiciales. Tales rganos, independientemente de su
naturaleza formal, pueden desempear funciones que no correspondan
estrictamente a su respectiva ndole. As, por virtud de los citados
temperamentos o excepciones, la actividad legislativa puede ser ejercitada por
el Presidente de la Repblica o por los gobernadores de los Estados en el
849
801 Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, Apndice al tomo CXVIll,

tesis 477. Esta tesis jurisprudencial no aparece reiterada en la Compilacin 1917-1965,
omisin que probablemente obedece a una inadvertencia u olvido. Tampoco consta
publicada en el Apndice 1975. Sin embargo, de conformidad con la interpretacin
excluyente del artculo 194 de la Ley de Amparo, que analizamos en nuestra respectiva
obra, la tesis transcrita debe reputarse vigente y, en consecuencia, subsistente el
criterio que involucra.

130
desempeo de lo que se conoce como facultad reglamentaria heternoma. A
su vez, los rganos legislativos del Estado tienen facultades administrativas y
excepcionalmente jurisdiccionales, desplegndose estas ltimas en lo que al
juicio poltico concierne, tema que ya tratamos con anterioridad. Tambin la
Suprema Corte de Justicia tiene la atribucin de formular los reglamentos
interiores del Poder Judicial Federal. Debemos hacer la observacin de que
dichos temperamentos o excepciones al consabido principio deben estar
consignados en la Constitucin, pudindose normativizar detalladamente por
las leyes ordinarias.
El anterior criterio ha sido sustentado por la Segunda Sala de la Corte en
la tesis que establece lo siguiente: "La divisin de poderes que consagra
la Constitucin Federal no constituye un sistema rgido e inflexible, sino
que admite excepciones expresamente consignadas en la propia Carta
Magna, mediante las cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder
Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en trminos
generales, corresponden a la esfera de atribuciones de otro poder. As, el
artculo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades
jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cmaras que
integran el Congreso de la Unin en los casos de delitos oficiales
cometidos por altos funcionarios de la Federacin, y los artculos 29 y
131 de la propia Constitucin consagran la posibilidad de que el Poder
Ejecutivo ejerza funciones legislativas en los casos y bajo las condiciones
previstas en dichos numerales. Aunque el sistema de divisin de poderes
que consagra la Constitucin General de la Repblica es de carcter
flexible, ello no significa que los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial
puedan, de motu proprio, arrogarse facultades que corresponden a otro
poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a
uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del Supremo
Poder de la Federacin, facultades que incumben a otro poder. Para que
sea vlido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los
poderes de la Unin ejerza funciones propias de otro poder, es
necesario, en primer lugar, que as lo consigne expresamente la
Carta Magna o que la funcin respectiva sea estrictamente necesaria, para

hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que
la funcin se ejerza nicamente en los casos expresamente autorizados o
indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de
explorado derecho que las reglas de excepcin son de aplicacin estricta."850
El principio de "divisin o separacin de poderes", caracterstico de todo
rgimen democrtico, fue adoptado por todas las Constituciones mexicanas,
circunstancia que era la natural y lgica consecuencia de las dos primordiales
corrientes jurdico-polticas que informaron las bases fundamentales de nuestro
constitucionalismo: la que eman de los idelogo s franceses del siglo XVIII y la
que brot del pensamiento de los polticos y juristas que crearon la Unin
norteamericana. Si en lo tocante a la idea de soberana popular estuvo siempre
850
801 bis Informe de 1979, Segunda Sala, pp. 97 y 98, tesis 109.
FORMAS DE GOBIERNO
131
presente Rousseau en la mente de los creadores y estructuradores del Estado

mexicano, Montesquieu, por su parte, ejerci indiscutible influencia sobre ellos,
y fue as como desde la Constitucin de Apatzingn se proclama el consabido
principio en sus artculos 11 y 12, que establecen respectivamente que "Tres
son las atribuciones de la soberana: la facultad de dictar leyes, la facultad de
hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos particulares" y que
"Estos tres poderes legislativo, ejecutivo y judicial no deben ejercerse por una
sola persona, ni por una sola corporacin." En el Derecho congresional de 24
de febrero de 1822 que adopt "la monarqua moderada constitucional con la
denominacin de imperio mexicano", se declar que "No' conviniendo queden
reunidos el poder legislativo, ejecutivo y judicial", el Congreso "se reserva el
ejercicio del poder legislativo en toda su extensin", habiendo delegado
interinamente el poder ejecutivo en las personas que componan la regencia y
el judicial en los tribunales existentes a la sazn o en los que posteriormente se
implantasen.851
En ese mismo Congreso, que fue el primer constituyente mexicano, se
escuch la voz de don Prisciliano Snchez acerca de las bondades del
principio de divisin o separacin de poderes que se acogi en la
Constitucin espaola de 1812 (Arts. 15, 16 y 17), y quien, en un gesto
de admiracin hacia este documento y sus autores, expres: "Una larga
y triste experiencia haba hecho conocer a los polticos cun peligroso
era a la sociedad el ilimitado y absoluto poder de los monarcas, y que
para salvar la libertad del hombre, no menos que para cimentar con
solidez el trono, era indispensable moderar la autoridad real, dejndole
cuanto fuese bastante para el decoro de su alta dignidad, y para el
completo desempeo de sus supremas atribuciones, y alejando del solio
todo aquello, que sin hacer ms grande al monarca, slo serva para
presentarle odioso a los pueblos y hacer insoportable su gobierno.
"Con este objeto verificaron las Cortes de Espaa la absoluta separacin
de los tres grandes poderes, y la garantizaron de tal suerte, que por
ningn caso llegasen a coincidir. Clasificaron las funciones de cada
poder; fijaron los lmites de su ejercicio, y contrabalanceando autoridad
con autoridad, edificaron sobre este justo equilibrio todo el baluarte
constitucional. De aqu es que, aunque todos tres poderes (sic) se
dirigen y conspiran hacia un propio fin, su misma colocacin los
constituye en cierta oposicin,
que es la que precisamente asegura la firmeza del edificio, no de otra suerte

que la de aquella mutua lucha que se ve en las piezas que forman una bveda,
que cuando parece que su gravedad deba desplomarlas sobre nosotros, su
misma oposicin es el mejor garante de su firmeza."852
El Acta Constitucional de la Federacin, de 31 de enero de 1824, proclam el
mencionado principio al disponer en su artculo 9 que "El supremo poder de la
851
852
802 Coleccin de Leyes. Dubln y Lozano. Tomo 1, p. 597.

803 Actas del Congreso Constituyente Mexicano. Tomo II, p. 297.

132
Federacin se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial",
prohibiendo que estos tres poderes se reunieran "en una corporacin o
persona" y el depsito del legislativo en un individuo, prohibicin que no
decret la Constitucin Federal de 1824 al adoptar el mismo principio (Art. 6).
El centralismo, al travs de las dos Constituciones que lo implantaron, o sea la
de 1836, llamada "Siete Leyes Constitucionales", y las Bases Orgnicas de
1843, tambin preconizaron el referido principio, mismo que se hizo nugatorio
por el famoso Supremo Poder Conservador establecido en el primero de los
ordenamientos mencionados.853
Segn hemos dicho, el principio de separacin o divisin de poderes se justifica
por la tendencia de los regmenes democrticos hacia el aseguramiento y la
preservacin de la libertad de los gobernados en aquellos aspectos en que su
ejercicio sea socialmente permisible. Adems, tambin se ha sostenido que el
mencionado principio obedece a la divisin de trabajo que debe operar para
facilitar las complejas y trascendentales funciones del Estado, las cuales
difcilmente podran desempearse por un solo rgano, aunque ste las
delegara en rganos subalternos, como aconteca en los regmenes
monrquicos absolutistas.
Por otra parte, consideramos pertinente no olvidar que el multicitado
principio se proclam por algunos destacados exponentes del
pensamiento poltico de la antigedad clsica, tales como Aristteles y
Polibio primordialmente. El ilustre estagirita, en efecto, afirmaba que en
todo gobierno debe haber "tres partes", o sea, tres tipos de rganos
estatales diferentes, constituidos respectivamente por una asamblea
deliberante, por magistrados ejecutivos y por funcionarios encargados
de administrar justicia. 854
Ideas semejantes las expuso, durante la poca de la Repblica romana,
Polibio, quien aseveraba que un gobierno concentrado en un solo rgano
o autoridad era peligroso para la libertad de los ciudadanos por implicar
un rgimen autocrtico que degenera en nepotismo oligrquico,
pugnado por un sistema de contrapesos en virtud del cual los diferentes
rganos estatales, en el desempeo de sus correspondientes funciones
pblicas, se limitaran unos a otros mediante la separacin de sus
respectivas actividades.855
Nicols Maquiavelo, el ms clebre de los politlogos del Renacimiento,
abogaba por una especie de separacin de poderes resultantes de las
tres formas clsicas de gobierno, como. son la monarqua, la aristocracia
y la democracia. Sostena que si un Estado adoptase excluyentemente
alguna de esas tres formas, su gobierno sera inestable o de poca
duracin, pero que, en cambio, si se combinaran hbil e
inteligentemente
se lograra la permanencia gubernativa y se evitaran las crisis polticas
que en muchas ocasiones desembocan en luchas fratricidas.
853
854
855
804 Dicho "Poder" lo estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo.

805 Cfr. La Poltica.
806 Cfr. Historia de Roma. Libro VI.
FORMAS DE GOBIERNO
133
Como se sabe, el antecesor directo de Montesquieu fue Juan Locke, uno

de los ms relevantes pensadores del siglo XVII. En su famosa obra
"Tratado del Gobierno Civil" habla de dos fundamentales poderes del
Estado, o sea, el legislativo y el ejecutivo, dentro del cual coloca, como
un apndice, al judicial. Aluda, adems a un tercer poder que denomin
"federativo", traducido en la facultad de declarar la guerra, de concertar
alianzas y de celebrar tratados con pases o potencias extranjeras, lo
que, en sustancia, no es sino un aspecto del poder ejecutivo.
I. Octavo elemento: La justicia social
a) Su implicacin
Al hablar de la finalidad genrica del Estado, dijimos que consiste en el objetivo
que esta entidad persigue mediante el ejercicio del poder pblico que se
desarrolla en las clsicas funciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales
encomendadas a los rganos estatales. Ahora bien, esa finalidad genrica se
traduce en fines especficos que, en relacin con cada Estado en concreto, se
sealan en su respectivo orden jurdico fundamental. De ah que la ndole de
tales fines especficos sirve como criterio de calificacin de las formas de
gobierno y del Estado mismo, pues segn sea su contenido ideolgico y su
proyeccin en la realidad social, la entidad estatal en particular puede
encuadrarse dentro de diversos tipos que generalmente son el socialista, el
burgus y el democrtico.
Esta aseveracin, que aparentemente pudiera adjetivarse como ligera o, al
menos, poco ortodoxa, requiere una explicitacin. Hemos afirmado que el
concepto de democracia se integra con la concurrencia, confluencia o
combinacin de los distintos elementos que someramente expusimos, dentro
de los cuales se incluye el que estamos tratando. El conjunto de dichos
elementos confiere al sistema democrtico una tnica jurdica y poltica
compleja en la que todos ellos se conjugan. Conforme a esta consideracin,
entendemos que la democracia no radica simplemente en que los titulares de
los rganos primarios del Estado sean electos por la voluntad mayoritaria del
pueblo, ni en que el orden jurdico proclame la igualdad y libertad como
conceptos abstractos deshumanizados, ni en que se declare dogmticamente
que la soberana reside en la nacin. Si los fines del Estado no tienen un
enfoque determinado, que es el que trataremos de exponer, aunque en su
estructura jurdica se renan los atributos apuntados, incluyendo la juridicidad
de que hemos hablado, no existir democracia sino demagogia en el correcto
sentido aristotlico de la palabra o "plutogogia", palabra que etimolgicamente
denota "conduccin en favor de los ricos".
El pueblo o la nacin como unidad real es el elemento humano del Estado
sobre el cual y en beneficio del cual se despliega el poder pblico y, por ende,
las funciones en que se manifiesta. Dentro del pueblo o nacin existen dos
esferas irreductibles e innegables: la individual y la colectiva. La primera est
representada por las personas particularmente consideradas y la segunda por
los grupos humanos no individualizados que, colocados en diferentes estratos

134
sociales, econmicos o culturales, constituyen los sectores mayoritarios de la
sociedad. Tanto las
personas como entes individuales y los referidos grupos humanos son centros
de imputacin normativa, es decir, sujetos del derecho, entre los cuales se
establece vinculacin obligatoria, imperativa y coercitiva que ste entraa
como atributo esencial. Ahora bien, la persona humana es un autofn en cuanto
que tiene la capacidad natural para determinar sus objetivos vitales y escoger
los medios a travs e los cuales los pretenda lograr. En esa capacidad estriba
su "libertad natural", la cual en s misma, y fuera del mbito social, es
indiferente al derecho, pues slo cuando al hombre se le sita dentro de la
sociedad como miembro de ella, en permanente relacin con sus semejantes,
la libertad es materia de regulacin jurdica. Esta regulacin se traduce en una
demarcacin normativa de la libertad, en el sentido de que el derecho la
delimita, o sea, le fija sus lmites para contenerla dentro del marco extensivo
en que su ejercicio no pueda daar a otro sujeto, perjudicar los intereses
generales o desatender los deberes sociales que el individuo tiene dentro de la
colectividad a que pertenece. Por esta razn hemos constantemente
sostenido856 que el derecho es simultneamente recognoscitivo o permisivo y
prohibitivo frente a la libertad humana como dinmica individual que se
desarrolla dentro de la sociedad, toda vez que, al delimitarla, prohbe actos
que causen alguna de las consecuencias anotadas, reconociendo o
permitiendo, al mismo tiempo, los que no las originen. La permisin y la
prohibicin concomitantes se consignan jurdicamente con vista a dos especies
de inters: el individual ajeno y el social, general o pblico, el cual tiene
indiscutiblemente hegemona sobre el primero, pues al tutelarse mediante las
normas demarcativas de la libertad, el derecho y, por ende, el poder pblico
que le est subordinado, evitan una damnificacin social y el incumplimiento
de los deberes sociales a cargo del individuo, objetivos stos que
inconcusamente tienen ms importancia y trascendencia que la simple
preservacin del inters singular ajeno.
El sealamiento concreto de los fines del Estado puede oscilar entre uno y otro
tipo de intereses, es decir, preverse en el orden jurdico fundamental como
ndice ideolgico del poder pblico y, en consecuencia, del gobierno con vista a
su tutela, promocin y mejoramiento. Ese sealamiento puede manifestarse,
ya como tendencia permanente del Estado, en cualquiera de las siguientes
posiciones principales: exclusividad o al menos predominancia, en favor de
algunos de dichos intereses, o como equilibrio armnico entre ambos. En el
primer caso se encuentra, por una parte, el llamado Estado burgus y por la
otra el Estado socialista, y a los que respectivamente hemos calificado como
"demaggicos" en el correcto sentido de la palabra. Efectivamente, la
burguesa, desde su aparicin histrico-econmica, se ha caracterizado por ser
una clase social compuesta por los fabricantes o industriales, comerciantes y
en general, por "detentadores de los instrumentos de produccin", sin excluir
856
807 Vase nuestra obra Las Garantas Individuales. "Introduccin".
FORMAS DE GOBIERNO
135
de ella a los profesionistas libres. Dicha clase social, para el pensamiento

socialista "cientfico", se contrapone al proletariado urbano y rural. Ahora bien,
si las finalidades estatales establecidas por el derecho se dirigen
preferentemente hacia la proteccin de los intereses de la burguesa y si, por
tanto, el poder pblico y el gobierno tienen la misma propensin.
El Estado en que se recoja esta teleologa, o sea, el "burgus", debe calificarse

como "plutoggico" y no como democrtico, ya que sta favorece solamente
dicha clase social con pretericin de la llamada "proletaria" que constituye el
sector humano ms numeroso de la sociedad. Por otro lado, si los fines
estatales nicamente se enfocan hacia el beneficio de la clase obrera y
campesina, si su forma "democrtica" slo a sta toma en cuenta, y si el orden
jurdico excluye a los grupos humanos que no estn comprendidos en ella, el
Estado ser "demaggico", pues debe recordarse que segn Aristteles "la
demagogia es seoro enderezado al provecho de los ms necesitados y gente
popular".857 Dentro de este tipo impuro de democracia se encuentran colocados
los "Estados socialistas" como la U .R.S.S. y la China popular comunista, cuyos
regmenes se asientan sobre lo que Marx y Lenin llamaban la "dictadura del
proletariado" que en un captulo precedente de esta obra criticamos. Sobre
este particular, creemos pertinente citar las expresiones de Tena Ramrez,
quien acertadamente censura a tales regmenes que se enmascaran bajo el
falso ttulo de "democrticos".
"Hemos dicho en lneas precedentes, afirma nuestro distinguido
constitucionalista, que no puede reputarse democrtico el rgimen basado en
la dictadura del proletariado", dando como razn que de tal rgimen quedan
excluidos todos los que no estn de acuerdo con la propia dictadura, "para lo
cual se priva a los disconformes de toda clase de derechos polticos",
concluyendo que esta situacin "difiere radicalmente de los conceptos a que ha
correspondido siempre el vocablo democracia", pues si bien es verdad "que la
revolucin democrtica fue encabezada por los burgueses, ni en su programa
ni en su victoria la burguesa proclam nunca su propia dictadura",
reconociendo los derechos fundamentales "generosamente aun a sus
enemigos, porque eran derechos de la persona distintos de los derechos del
ciudadano". Aade dicho autor que "la llamada democracia socialista no slo
excomulga y lanza de su seno a los heterodoxos, sino que tambin pone bajo
la dictadura del proletariado a la clase campesina, que nada tiene que ver con
los proscritos burgueses, terratenientes, etc.".858
Debemos reiterar, por nuestra parte, que un Estado verdaderamente
democrtico no puede ser "burgus" ni "socialista". La nacin toda, y ms an
857
808 La Poltica. Libro IlI, Cap. Y, pp. 128 Y ss.

809 Nota 136 en las pginas 96, 97 Y 98 de la novena edicin (1958) de la obra
Derecho Constitucional Mexicano.
858

136
su poblacin integral, es el elemento en el cual deben incidir los fines estatales
y, por ende, el poder pblico que los realiza mediante los rganos del Estado,
los que, segn hemos dicho, constituyen su gobierno desde el punto de vista
estructural. En una autntica democracia se debe gobernar para todas las
clases que componen la sociedad y que no pueden suprimirse como utpica o
ingenuamente lo proclama el marx-leninismo. Frente a ellas, el orden jurdico
debe establecer un justo equilibrio, sin el cual, como tambin hemos afirmado,
se incide en extremismos inaceptables, o sea, en el individualismo, basado en
conceptos abstractos de "igualdad" y "libertad" que no corresponden a la
realidad social, o en el transpersonalismo que conduce a la dictadura de un
ente metafsico, como el proletariado, pero que
se ejerce autocrtica u oligrquicamente, con olvido, pretericin y hasta

eliminacin de los grupos de la sociedad que no pertenezcan a las masas
obreras y campesinas. Ese equilibrio, del que con anterioridad tratamos, no es
otro que el bien comn o justicia social y en cuyo establecimiento se combinan
armnicamente, con respetabilidad recproca, la libertad y dignidad humanas
de cada uno de los gobernados con los intereses sociales, en propensin a
elevar el nivel de vida econmico y cultural de los grupos mayoritarios de la
colectividad, sin convertir al hombre en un siervo del Estado y, por ende, en un
esclavo de su gobierno. Conforme a estas ideas, la democracia se ostenta
como un rgimen jurdico y poltico sinttico o de equilibrio justo entre lo social
y lo individual, conjugndolos armnicamente para lograr una verdadera
coordinacin entre ellos y tomando como idea teleolgica central que no debe
permitirse una libertad que lesione los intereses de la sociedad o que impida su
mejoramiento en los distintos mbitos de su vida, ni tolerarse que, a pretexto
de proteger y fomentar dichos intereses, se suprima esa libertad y se degrade
a la persona humana a la simple condicin de instrumento al servicio
incondicional del Estado.
La justicia social que, repetimos, entraa o expresa ese equilibrio es, a nuestro
entender, uno de los principales elementos caractersticos de la democracia y
nos permite despejar una confusin en la que no pocos tratadistas incurren al
hablar de "democracia burguesa" o de "democracia socialista", ya que, segn
lo hemos pretendido demostrar, ni una ni otra configuran verdaderos sistemas
democrticos a pesar de que, como tambin lo hemos dicho, renan las otras
condiciones elementales de que con anterioridad tratamos.
En resumen, son la prosecucin y el permanente mantenimiento de la justicia
social, en la que se centra ese equilibrio o la que lo mismo, del Estado
democrtico. Con razn ha dicho Jorge del Vechio que "El Estado es tanto ms
fuerte y tanto ms sano cuanto en mayor medida es expresin de la justicia;
FORMAS DE GOBIERNO
137
porque la justicia debe constituir la sntesis armnica de todas las energas

jurdicas que existen y se desarrollan naturalmente en los elementos que lo
componen", agregando que "Errnea poltica sera aquella que aconsejase
oprimir o desconocer estos elementos, sustituyendo la razn por la fuerza fsica
y la libertad por la opresin, contradiciendo lo que tiene su fundamento en la
naturaleza." Termina el jurisfilsofo italiano con las siguientes palabras que
tienden a externar una profeca cuya realizacin anhela la Humanidad entera
en nuestra turbulenta poca: "En cuanto la gran crisis del Estado moderno se
orienta en los pases ms civilizados hacia una solucin mediante el igual
reconocimiento del valor de los elementos individuales y sociales, de acuerdo
con un criterio de colaboracin ordenada y no opresiva, nos es lcito formular el
augurio de que tambin una mejor comprensin y una ms racional
coordinacin de las diversas energas nacionales harn en todo caso ms
slida, bajo el nombre sagrado de la justicia, la paz del mundo. 859 y 860
El logro de ese equilibrio, o sea, de la justicia social, debe ser la finalidad

permanente de todo orden constitucional que estructure la democracia. La
consecuencia de este objetivo est evidentemente condicionada a multitud de
factores variables que se dan en el ambiente econmico, social, poltico y
cultural de las distintas sociedades humanas. El conocimiento y anlisis de
dichos factores, de sus constantes interrelaciones, su sinergia e interaccin, su
recproca influencia y de la problemtica que su mutua y respectiva dinmica
provoca, son los elementos mtodo lgicos indispensables que en cada Estado
especfico deben conducir a esa suprema meta del Derecho fundamental que
en sus instituciones conjugue armnicamente al individuo y a la colectividad, a
los intereses particulares y a los comunes, a los derechos subjetivos de cada
quien y sus deberes sociales, a la libertad y el orden, sin olvidar en esa
pretendida conjugacin que los seres humanos, individual o masivamente
considerados, son los beneficiarios insustituibles de la justicia social, la cual por
su misma inherencia, excluye todo gnero de explotacin y servidumbre.
b) Grupos de presin y de inters
El equilibrio que debe observarse dentro de todo rgimen que merezca el
calificativo de democrtico, y que no es sino la expresin de la justicia social,
se encuentra frecuentemente amagado en los Estados contemporneos por lo
que se denomina grupos de presin, cuya actuacin diverge de la de los
partidos polticos. Estos, segn dijimos, se integran con diversos elementos
859
810 Persona, Estado y Derecho. Edicin 1957. Madrid.

810 bis Ya desde la Antigedad Clsica y durante la Edad Media, los filsofos,
juristas y telogos identificaron la justicia social con el bien comn como objetivo
esencial de las leyes. Los pensadores que as opinaron, primordialmente Cicern,
Hipias, San Isidro y en forma destacada Santo Toms de Aquino, consideraron que una
ley que no propendiese al bienestar de todos los ciudadanos, sino a establecer
privilegios en favor de un grupo singular y minoritario de la sociedad, pugnaba contra
la j . cia. Cfr. De la Justicia y del Derecho de Domingo de Soto y Tratado de las Leyes de
Francisco Surez.)
860

138
concurrentes que ya reseamos, figurando entre ellos su organizacin jurdica
formal permanente que los convierte en entidades ostensibles autorizadas por
el derecho dentro de los sistemas democrticos. El partido poltico tiene un
cuadro de principios ideolgicos, un programa de accin, una estructura
normativa y objetivos precisos a cuya consecucin se encamina su conducta. El
grupo de presin, en cambio, es amorfo, carente de toda organizacin jurdica
-en lo que se distingue de cualquier entidad moral como el sindicato o la
comunidad agraria-, sin jefes visibles y su actuacin se despliega
subrepticiamente o en la clandestinidad. Sus objetivos son indefinibles y no
propenden a la preservacin, al mejoramiento o a la satisfaccin del inters
general o del bien comn, actuando contra el rgimen de justicia social
caracterstico de la democracia, pues mediante la presin que de muy diversos
modos ejercen sobre los rganos del Estado, pretenden, incluso por vas de
hecho y hasta violentas, que la actuacin de stos se incline en favor de los
mviles que los impulsan para que se rompa 'as el equilibrio de que hemos
hablado; Los citados grupos, dirigidos desde un anonimato abigarrado,
comienzan por seducir a las masas populares o a importantes sectores de la
poblacin que integran lo que Lasalle llama "factores reales de poder", para
azuzarlos contra los titulares de los rganos estatales con el seuelo de la
reparacin de violaciones al orden jurdico que a stos achacan o del
mejoramiento social, econmico o cultural de la nacin.
Sobre los grupos de presin, la doctrina de la ciencia poltica ha formulado

conceptos diversos pero que, en el fondo, coinciden con la idea que acabamos
de expresar brevemente. Lo que caracteriza a tales grupos, dice Burdeau, es
que "no hablan a nombre de la voluntad popular: defienden intereses
estrictamente privados y no una ideologa poltica".861 Por su parte, Van der
Meerch afirma que "el poder poltico est hoy sujeto a la influencia de un
gobierno ms invisible y menos controlado todava que el de los partidos. Los
grupos, nacidos de una comunidad de intereses y de la bsqueda de medios
para satisfacerlos, han llegado a una concepcin y a una doctrina del orden
social y del orden poltico que desean ver realizadas por el Estado. Los
intereses que defienden, por respetables que sean, no se identifican
necesariamente con el inters general del que el Estado es guardin y
defensor. Ejercen presiones constantes sobre los poderes pblicos
-parlamento, gobierno y administracin- con el propsito de imponer sus
concepciones. Se les ha llamado feudalismos sociales o econmicos. Son, en
verdad, grupos de presin, expresin que ha llegado a ser clsica en
sociologa, economa poltica y en ciencia poltica en los Estados Unidos. Estos
grupos ejercen un poder de hecho".862 Cavalcanti asevera que "bajo la
861
811 Op. cit., Tomo V, p. 608.

812 "Pouvoir de fait et regle de droit le fonctionement des institutions politiques",
obra citada por S. Linares Quintana en su Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional, tomo VII, p. 677
862
FORMAS DE GOBIERNO
139
denominacin de grupos de presin se entiende generalmente aquellos grupos

organizados para la defensa de intereses propios, intereses de naturalezas
diversas, y que actan sobre los rganos responsables del Estado para obtener
los beneficios que pretenden. Esta es la nocin ms general de este tipo de
organizacin, para la cual, entretanto, se procura una conceptualizacin
tcnica ms precisa que permita la identificacin de estos grupos". Agrega este
autor que "la verdad es que existen numerosos grupos y organizaciones
destinados a reunir individuos de intereses comunes (econmicos, cvicos,
religiosos, culturales), y que actan sobre los organismos del Estado y sobre
los partidos polticos, influyendo, a veces decisivamente, sobre la orientacin
de sus poderes y de esos rganos. Esos grupos son cada vez ms numerosos y
los intereses que defienden son de los ms variados. No siempre corresponden
a lo que se podra llamar el inters pblico; frecuentemente son intereses que
calificaramos de ilegtimos; mas la verdad es que hoy presentan, en el
mecanismo social, y ms especialmente en el mecanismo administrativo, papel
preponderante. Esos grupos tienen, a veces, influencia decisiva porque se
infiltran en los partidos polticos, en las administraciones estatales, representan
poder econmico suficiente poderoso para realizar propaganda, preparan la
opinin pblica, y son suficientemente eficaces para influir en las decisiones
polticas y administrativas ms serias". 863
Loewenstein afirma que "En nuestra sociedad tecnolgica de masas ha surgido
un nuevo tipo de invisibles detentadores del poder en forma de grupos
pluralistas y agrupaciones de intereses que dominan los medios de
comunicacin de masas", aadiendo que "la infiltracin y configuracin del
proceso poltico a travs de los grupos pluralistas y de sus vanguardias -los
grupos de presin y los lobbies- es quiz, en comparacin con otros tiempos, el
fenmeno poltico ms significativo en las moderna sociedad de masas".864
Andrs Serra Rojas considera que "Los grupos de presin son las
organizaciones o coaliciones de intereses econmicos, que sin ser polticas o
valindose de la poltica como un medio, tienen por misin defender los
intereses, objetivos o propsitos del grupo, al mismo tiempo que influyen en
las decisiones gubernamentales o en la poltica
general de un pas, directamente, o a travs de personalidades polticas
influyentes o haciendo un llamado a la opinin pblica por medios directos o
indirectos."865
A las anteriores concepciones podramos sumar otras muchas que la doctrina
poltica ha elaborado sobre la idea de "grupos de presin". Todas ellas
describen denominadores comunes que con claridad sintetiza Hctor Gonzlez
Uribe en las consideraciones que nos permitimos transcribir: "En trminos
generales, dice, son grupos de inters o de presin aquellos que defienden los
intereses comunes de sus asociados no slo frente a los dems grupos
antagnicos o de intereses contrapuestos en la sociedad, sino tambin, y sobre
todo, frente al poder pblico, o sea, las autoridades legislativas y
administrativas. Tales son, por ejemplo, los sindicatos obreros y patronales, las
863
813 Citado por Linares Quintana. Ibid., p. 687.

814 Teora de la Constitucin, p. 37.
865
815 Ciencia Poltica. Tomo II, p. 713.
864

140
cmaras de industria, comercio, las agrupaciones de inquilinos, de
comerciantes en pequeo, de profesionistas y otras de esta naturaleza.
"La actividad de estos grupos dentro del Estado es un fenmeno sociolgico y
poltico relativamente reciente, ya que supone un grado de complejidad en las
relaciones sociopolticas que no se daba en pocas anteriores. Es propio de las
democracias, en las que el pueblo puede participar muy activamente en las
cuestiones pblicas. Por eso no debe llamar la atencin el hecho de que la
denominacin misma de pressure groups haya nacido en un pas de tan
intensa vida democrtica como los Estados Unidos. All, en los aos veintes de
nuestro siglo, comenz a hablarse de la prensa y de la clientela poltica de los
senadores y representantes populares como factores que influan, desde fuera
del poder, en las decisiones del mismo ... desde entonces ha continuado un
estudio cada vez ms intenso acerca de esos grupos. Lo mismo ha pasado en
Inglaterra, Francia y otros pases."866
Por su parte, Maurice Duverger distingue claramente los partidos polticos de
los grupos de presin en trminos parecidos a los que ya dejamos asentados.
Sostiene que "los partidos polticos tratan de conquistar el poder y de ejercerlo,
de hacer elegir consejeros municipales, consejeros generales, alcaldes,
senadores, diputados, de hacer entrar ministros en el gobierno, de hacer elegir
al jefe de Estado. Los grupos de presin, por el contrario, no participan
directamente en la conquista del poder y en su ejercicio, sino que actan sobre
el poder, pero permaneciendo fuera de l, es decir haciendo "presin" sobre l
(de ah su nombre, dice, que introdujimos en Francia hace diez aos,
traducindose directamente de la expresin americana pressure groups). Los
grupos de presin tratan de influenciar a los hombres que detentan el poder,
pero no buscan entregar el poder a sus hombres (al menos oficialmente, ya
que ciertos grupos poderosos tienen sus representantes en las asambleas y en
los gobiernos prcticamente; pero el vnculo entre stos y el grupo del que
dependen permanece secreto o discreto). La categora "grupos de presin" se
encuentra delimitada menos claramente que la categora "partidos polticos".
En efecto, los partidos son organizaciones exclusivamente consagradas a la
accin poltica, en otras palabras, los partidos no son ms que partidos. Por el
contrario, la mayora de los grupos de presin son organizaciones no polticas,
cuyas actividades esenciales no son la presin sobre el poder. Toda asociacin,
todo grupo, toda organizacin, incluso aquellos cuya accin normal se halla
alejada de la poltica, pueden actuar en tanto que grupo de presin, en ciertos
terrenos y en ciertas circunstancias."867
La diferencia entre los partidos polticos y los grupos de presin parece ntida.
Sin embargo, a tales grupos hay que distinguirlos de las asociaciones o
agrupaciones
no polticas que en la vida normal de todo sistema democrtico ejercen cierta
"presin" o "influencia" sobre los titulares de los rganos del Estado en ocasin
del ejercicio de cualquiera de las funciones en que se desarrolla el poder
pblico. La existencia y la actividad de dichas asociaciones o agrupaciones esta
garantizada y respaldada por el orden jurdico estatal dentro de la democracia,
pues reconocen como base normativa el derecho pblico subjetivo que tiene
866
867
816 Teora Poltica, p. 425.

817 Sociologa Poltica, p. 376.
FORMAS DE GOBIERNO
141
como contenido la libertad asociativa principalmente. Ahora bien, la influencia

o presin que las citadas entidades suelen ejercer no es sino un medio para la
consecucin de sus respectivas finalidades que constituyen su motivo de
formacin y su teleologa de diversa ndole social, econmica o cultural. Es
evidente que el empleo de la influencia o presin, en el caso apuntado, es
perfectamente lcito, ya que, insistimos, es un medio para realizar objetivos
tambin lcitos de variada naturaleza y que por lo general no son polticos. En
cambio, el grupo de presin propiamente dicho persigue propsitos
eminentemente polticos o que inciden en la esfera de la poltica, sin que tales
propsitos se estructuren, empero, en un programa permanente y
sistematizado de accin para integrar los cuadros gubernativos del Estado,
estribando en esta circunstancia negativa su diferencia frente a los partidos
polticos. Los grupos de presin, que carecen de forma jurdica segn
afirmamos, desarrollan violenta o subrepticiamente sus actividades con la
tendencia directa de coaccionar a los titulares de los rganos del Estado para
que stos se comporten o acten de la manera que aqullos pretenden ante
situaciones concretas que se suscitan en la vida de la comunidad o del Estado.
La coaccin puede o no ser, aleatoria o circunstancialmente, el medio
compulsivo para procurar una decisin gubernativa favorable a los intereses
sociales, para que se resuelva un problema colectivo o se satisfaga una
necesidad pblica, pudiendo afirmarse, en el supuesto negativo, que su
finalidad consiste lisa y llanamente en provocar la ruptura o el debilitamiento
del principio de autoridad en pro curacin de objetivos difusos y obedeciendo
consignas cuya procedencia individualizada mantienen en la penumbra.
No dejamos de reconocer, sin embargo, la sutileza diferencial, y quiz la
imprecisin, entre las agrupaciones o asociaciones no polticas y los grupos de
presin. Inclusive Duverger, quien es el autor ms destacado que ha
emprendido la tarea de penetrar en la esencia poltica de estos grupos, no ha
logrado establecer con rasgos perfectamente definidos dicha distincin.
Adjudica a las citadas asociaciones o agrupaciones el calificativo de "grupos
parciales de presin", adscribiendo a los grupos de presin propiamente dichos
la denominacin de "grupos exclusivos de presin", aseverando al respecto
que:
"Un grupo de presin es exclusivo si se ocupa nicamente de actuar en
el dominio poltico, de hacer presin sobre los poderes pblicos ... Por el
contrario, un grupo es 'parcial' si la presin poltica no es ms que una
parte de su actividad, si posee otras razones de existencia y otros
medios de accin: por ejemplo, un sindicato obrero, que a veces
presiona sobre el gobierno, pero que persigue objetivos ms amplios ...
En la prctica, esta distincin no es siempre fcil de aplicar. Ciertos
grupos exclusivos no son en realidad ms que organismos tcnicos que
actan por cuenta de otros grupos que son parciales ... Por otro lado,
los grupos exclusivos tratan casi siempre de disimular su actividad
verdadera bajo el manto de objetivos establecidos ... En definitiva, ms
importante que la distincin entre grupos 'parciales' y grupos
'exclusivos' es sin duda la determinacin de la importancia exacta que
posee la actividad de presin en

142
los grupos parciales, porque los grupos totalmente 'exclusivos' en

definitiva son raros. Para ciertos grupos, la presin poltica es
completamente episdica y excepcional, como ocurre en el caso de la
Academia Francesa cuando protestaba contra los impuestos que
gravaban a los escritos. En el otro extremo, junto a grupos exclusivos
confesados (como la Asociacin Parlamentaria de la Libertad de la
Enseanza), existen grupos prcticamente exclusivos, a pesar de la
apariencia que desean adquirir ejerciendo otras actividades: por
ejemplo, la Asociacin para la Defensa de la Libre Empresa. Entre ambos
extremos encontramos toda la serie de situaciones intermedias. No es
posible, por consiguiente, limitar la nocin de grupos de presin
nicamente para las organizaciones que se consagran exclusiva y
esencialmente a la presin, ya que stas no se distinguen claramente de
las organizaciones cuya actividad de presin es mucho ms reducida. No
es tampoco posible excluir de los grupos de presin las organizaciones
cuya actividad de presin es ocasional; aqu tampoco puede trazarse
ninguna frontera. Ahora bien, cuando se realiza un inventario de los
grupos de presin, se habla sobre todo de asociaciones y organizaciones
cuya actividad de presin es importante. Sin embargo, no es posible
establecer una lista completa de los grupos de presin de un pas, como
se puede establecer de los partidos polticos."868
Adems de los grupos de presin existen los llamados grupos de inters sin
que entre unos y otros haya ninguna diferencia esencial, pues los primeros
siempre persiguen un "inters" y los segundos tambin ejercen "presin".
Como dice Linares Quintana: "los grupos de inters son agrupaciones de
individuos formadas en torno a intereses particulares comunes, cuya
defensa constituye la finalidad sustancial de la asociacin. Cuando
dichos grupos, en defensa de tales intereses particulares, presionan
sobre los rganos estatales, los partidos polticos, la opinin pblica y
hasta sobre sus propios miembros, se convierten en grupos de presin.
De donde, los grupos de presin son siempre grupos de inters, pero no
todos los grupos de inters son grupos de presin".869
Para nosotros, la sutil distincin entre ambos grupos consiste en que los de
"inters" estn formados por individuos que en diferentes sectores
generalmente econmicos estn colocados en una situacin de hegemona y
que, valindose de ella, "presionan" directamente a los titulares de los rganos
del Estado para que, ante determinados problemas o conflictos que surgen en
la vida social, tomen decisiones que no lesionen dicha situacin, misma que se
traduce en una madeja que comnmente suele denominarse "complejo de
intereses creados". Por lo contrario, los grupos de presin se integran por
sujetos que, con aparente demagogia que puede desembocar en actos de
violencia, coaccionar a los gobernantes a fin de minar el principio de autoridad
868
869
818 Op. cit., pp. 377, 378 Y 379.

819 Accin de Amparo, p. 31.
FORMAS DE GOBIERNO
143
y de desquiciar las instituciones del Estado democrtico para preparar un

ambiente propicio a su subversin mediante la transformacin de sus
estructuras. Estos grupos son los que mantienen lo que Trostki preconizaba
como la "revolucin permanente" contra las democracias para abonar el
camino hacia el establecimiento de la "dictadura del proletariado" y de la
utpica "sociedad socialista". Como se ve, aunque ambos tipos de grupos son
adversarios de los sistemas democrticos dentro de los que paradjicamente
nacen y
actan, sus respectivos intereses y objetivos divergen en sus tendencias,
variando tambin la manera como coaccionan a los rganos del Estado, pues
en tanto el proceder de los grupos de presin es por lo general violento, el de
los grupos de inters se manifiesta en "influencias" que de distinto modo
ejercen sobre ellos.
Nos hemos concretado a formular someramente las anteriores consideraciones
sobre los grupos de presin y de inters, ya que su estudio pertenece no a la
Ciencia Jurdica, sino a la sociologa, a la economa y a la ciencia poltica,870
toda vez que su aparicin, sus variables y nebulosos objetivos y su actuacin
dentro del Estado son fenmenos eminentemente fcticos que obedecen a una
multitud de causas econmicas, sociales, religiosas o polticas internas e
internacionales. Sin embargo, la existencia de tales grupos necesariamente
inevitable en la vida misma de la sociedad, no siempre es contraria al derecho
en un sistema democrtico, ya que su surgimiento y su conducta pueden estar
respectivamente respaldados por la libertad de reunin y asociacin, de
expresin del pensamiento y de pblica manifestacin que lo caracterizan. En
una autntica democracia, slo cuando la "presin" que dichos grupos
despliegan implica la causacin de hechos delictivos o actos que rebasen la
demarcacin constitucional de tales libertades, el poder pblico tiene el deber
de reprimirla con los instrumentos que el mismo derecho le proporciona para
defender y conservar las instituciones democrticas que se basan en el
elemento "justicia social" de que hemos hablado.871
870
820 Consltese sobre estas cuestiones la obra de Duverger Sociologa Poltica, en

cuyo captulo II de su parte especial las trata ampliamente.
871
821 Vanamente los "politlogos" y socilogos se han empeado en formular una
clasificacin de los grupos de presin y de inters. Esta tarea es un tanto cuanto
imposible, ya que los intentos para demarcar una tipologa de dichos grupos
generalmente naufragan en el ocano del causismo. Grupos de presin y de inters
siempre han existido y actuado en las distintas pocas histricas de la Humanidad,
pudiendo sostenerse con apodicticidad que no ha habido rgimen poltico en que no
hayan operado diversamente. Precisamente las revoluciones, convulsiones y, en
general, las agitaciones constructivas o destructivas, positivas o negativas, que han
movido a las colectividades humanas reconocen como agentes a mltiples y diferentes
grupos de presin y de inters que se han manifestado en las clases sociales, en las
agrupaciones profesionales y religiosas, en los "clubes" polticos, en las corporaciones
industriales y comerciales, en las coaliciones de trabajadores e incluso en los centros
universitarios y acadmicos y en las facciones militares. La relevancia y trascendencia
de tales grupos han estado sujetas, evidentemente, a factores tempo-espaciales,
registrando su existencia la misma historia humana; y en vista de que su actuacin se
ha acentuado y diversificado en los Estados contemporneos, su ponderacin no poda

144
J. La democracia como sistema de vida

La democracia no slo es una forma de gobierno sino "un sistema de vida
fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo"
segn lo indica el artculo 3 constitucional (Frac. n, inciso a). Esta declaracin
fundamental reafirma lo que hemos precedentemente aseverado en el sentido
de que la finalidad de todo rgimen democrtico estriba en la procuracin de la
justicia social, por lo que reiteramos las consideraciones que formulamos en el
apartado 1 de este mismo captulo como octavo elemento del susodicho
rgimen.
K Observacin final
Hemos tratado de presentar analticamente una concepcin de la forma de
gobierno democrtico mediante la reunin de todos y cada uno de los
elementos que reseamos. Como se habr advertido, dicha concepcin es
meramente formal, teniendo la pretensin de expresar un arquetipo de
democracia que, como continente, es susceptible de llenarse con diversos
contenidos variables proyectados sobre cada uno de los atributos que hemos
sealado y cuyos contenidos estn sujetos a mltiples condiciones tempoespaciales que se dan o pueden darse en la realidad poltica. No debemos dejar
de insistir en que una democracia slo puede configurarse por la concurrencia
necesaria de todos y cada uno de los indicados elementos, pues a nuestro
entender, faltando cualquiera de ellos en algn sistema poltico concreto, ste
no puede merecer el citado calificativo. Juzgamos que es difcil que un rgimen
de gobierno ontolgicamente dado conjunte todos esos elementos; sin
embargo, creemos que la hiptesis contraria no es imposible, ya que puede
existir el caso en que el concepto sinttico de democracia est actualizado en
l o se actualice en el futuro.
pasar inadvertida para la ciencia poltica y la sociologa, que son dos de las disciplinas
auxiliares del Derecho Constitucional y en las que se aborda el estudio respectivo. Por
otra parte, la distincin entre "grupos de presin" y "grupos de inters" no es, sin
embargo, muy clara y suele identificarse a ambos tipos. As, el socilogo Roger-Grard
Schwartzenberg, invocando a G. A. Almond y a G. B. Powell, manifiesta que existen
cuatro tipos de grupos de inters, coincidiendo algunos con grupos de presin. Dichos
tipos son los siguientes: "los grupos de inters sin nombre: formaciones espontneas y
efmeras, a menudo violentas, como manifestaciones y motines; grupos de inters no
asociativos: grupos informales, intermitentes y no voluntarios, caracterizados por la
ausencia de continuidad y de organizacin; grupos de inters institucionales:
organizaciones formales (partidos, asambleas, administraciones, grupos militares y
religiosos), desempeando otras funciones adems de la articulacin de intereses;
grupos de intereses asociativos: organizaciones voluntarias y especializadas en
articulacin de intereses: sindicatos, agrupaciones de hombres de negocios o de
industriales, asociaciones tnicas o religiosas, grupos Cvicos. (Cfr.: Sociologie
Politiqueo Edicin 1977, Pars.)
FORMAS DE GOBIERNO
145
Huelga decir que dichos diferentes elementos son susceptibles de combinarse

prolijamente en un determinado sistema de gobierno, dando lugar a lo que
suele llamarse formas democrticas impuras. Este fenmeno acaece cuando
alguno de los mencionados elementos est ausente de dicho sistema. Bien se
nota, por ende, que la idea moderna de democracia no radica nicamente en el
que, por tradicin, se ha hecho consistir en el origen popular de los titulares
primarios de los rganos estatales. Tal vez este origen sea en la actualidad la
caracterstica menos relevante de la forma democrtica de gobierno. Por s
solo, en efecto, sin la confluencia de los dems, no puede impedir que el
rgimen que en l se asiente, asuma una tnica francamente autocrtica o
dictatorial, si la actividad de los mencionados rganos no est subordinada al
derecho o si el orden jurdico se establece, se modifica o se suprime al arbitrio
irrestricto del o de los gobernantes, aunque stos hayan sido designados
popularmente o cuenten con el respaldo de los sectores mayoritarios de la
poblacin.
La democracia denota, ante todo, un rgimen de derecho. Su atributo
primordial es, consiguientemente, la juridicidad que ya hemos explicado, sin
que este atributo, por lo dems, agote o resuma su implicacin esencial, pues
se requiere' en el orden jurdico fundamental y secundario en que se traduce
tenga el enfoque teleolgico que le seala la justicia social.
V. LA AUTOCRACIA
A. Idea general
Esta es una forma de gobierno en la cual el poder supremo del Estado reside
en un solo individuo, sin que su actuacin gubernativa est sometida a normas
jurdicas preestablecidas, es decir, a normas que no provengan de su voluntad.
Con esta idea queremos expresar no que en un rgimen autocrtico no exista
derecho positivo, sino que ste es creado por el sujeto que ejerce el poder
pudiendo variarlo a su arbitrio.
Etimolgicamente autocracia significa El poder con que una persona se inviste
a s misma autos, a s mismo; cratos, poder-. Conforme a esta concepcin, el
rgimen autocrtico es generalmente espurio e ilegtimo, ya que emana de una
usurpacin que por lo comn obedece al empleo de la fuerza o del ardid
poltico para derrocar a un gobierno jurdicamente instituido.
Desde el punto de vista del origen del poder, la autocracia se distingue
claramente de la monarqua absoluta, o sea, el gobierno por un solo individuo,
pues al monarca se le considera como el titular legtimo de dicho poder por el

146
reconocimiento de su legitimidad en la conciencia de sus sbditos. En cambio,
el autcrata, segn se dijo, no deriva su potestad de ningn ttulo legtimo, sino
de la fuerza para imponerse a los gobernados que los constrie a tolerarlo,
pero no a reconocerlo. Desde este punto de vista, el autcrata equivale al
tirano, calificativo que se aplica al que obtiene contra derecho el gobierno de
un Estado, rigindolo sin justicia y a medida de su voluntad.
La autocracia, adems, diverge radicalmente de la democracia a tal punto que
ambas formas de gobierno se oponen por esencia. En efecto, la autocracia
ostenta los caracteres contrarios a los elementos inherentes a la democracia y
que reseamos precedentemente, destacando entre ellos el de juridicidad, que
implica la subordinacin del poder pblico y consiguientemente de la actuacin
de todos los rganos del Estado al derecho. En la autocracia no slo no existe
esa subordinacin respecto al autcrata, sino que el orden jurdico emana de
su voluntad al arrogarse la potestad legislativa, en ejercicio de la cual puede
alter arlo segn su criterio. Sobre este unto, Kelsen sostiene que:
"El Estado liberal es aquel cuya forma es la democracia, porque la voluntad
estatal u orden jurdico es producida por los mismos que a ella estn
sometidos. Frente a esta forma se halla el Estado antiliberal o autocracia,
porque el orden estatal es creado por un seor nico, contrapuesto a todos los
sbditos, a los que se excluye de toda participacin activa en esa actividad
creadora."872
El autcrata puede gobernar sin derecho o estableciendo el derecho positivo,
es decir, el orden normativo con prescindencia de su contenido ideolgico o de
su estimacin axiolgica. En uno y otro caso, organiza al Estado y como la
estructura de ste deriva de su voluntad, a su poder estn sometidos todos los
rganos estatales no slo en cuanto a su conducta pblica sino en lo
concerniente a su existencia y subsistencia mismas. De ah que en una
autocracia sea intil hablar de cualquier tipo de control jurdico sobre los actos
del
gobernante, puesto que en ltima instancia ste concentra todas las funciones
del Estado que desarrollan las autoridades que le estn subordinadas.
Conceptual y terminolgicamente suele identificarse "autocracia" con
"dictadura". As, Loewenstein afirma que "Diversas designaciones se
intercambian segn la poca: 'dictadura', derivada de la clsica concentracin
del poder en el caso de un gobierno de crisis en la Roma republicana;
'despotismo' y 'tirana', ambas designaciones usadas como juicios de valor que
se refieren ms a la ausencia del Estado de derecho que a la existencia de
determinadas instituciones gubernamentales; 'Estado polica', porque una
moderna autocracia slo puede mantenerse a base de un rgimen de fuerte
coaccin ... "873 En puridad jurdica no debe confundirse la autocracia con la
dictadura. Esta debe ser considerada como una magistratura en la cual se
concentran todas las funciones del poder pblico del Estado para hacer frente
a una situacin de emergencia. El "dictador" era la persona a quien dicha
872
873

FORMAS DE GOBIERNO
147
magistratura se confiaba, sin que se le haya reputado, por ende, como un

usurpador del mencionado poder ni como tirano.
"La dictadura, dice Carl Schmitt, es una sabia invencin de la Repblica
romana, el dictador un magistrado romano extraordinario, que fue
introducido despus de la expulsin de los reyes para que en tiempo de
peligro hubiera un imperium fuerte, que no estuviera obstaculizado,
como el poder de los cnsules, por la colegialidad, por el derecho de
veto de los tribunos de la plebe y la apelacin al pueblo."874
Como se ve, la institucin dictatorial en Roma durante la poca republicana no
configur ningn rgimen autocrtico opuesto al sistema jurdico o que haya
significado su ruptura o subversin, toda vez que ste la prevena para
situaciones anmalas que amenazaran la vida y el orden pblico del Estado. En
consecuencia, a la dictadura romana -y en cuyo acendrado sentido se debe
tomar el concepto respectivo- se debe considerar como antecedente histrico
de la "suspensin de garantas", del "estado de sitio" o "ley marcial" que
funciona jurdicamente en la actualidad frente a situaciones semejantes. Sin
embargo, como ya dijimos, en el lenguaje usual suelen identificarse las ideas
de "autcrata", "tirano" y "dictador", para denotar a la persona que se aduea
del poder del Estado y lo ejerce por s misma sin sujecin a ninguna voluntad
ajena y sin supeditarse al derecho. Aunque el dictador y el tirano actan
autocrticamente, entre uno y otro existe una notable diferencia, pues en tanto
que el primero personifica a una institucin jurdica de funcionamiento
transitorio, circunstancial y excepcional, el segundo gobierna conforme a su
arbitrio caprichoso, permanentemente, y por lo general en beneficio personal y
de la casta de sus favoritos contra todo principio de justicia individual y
colectiva, contrariamente al "buen dspota" de que nos habla Voltaire. El
mismo Schmitt hace notar que Maquiavelo distingui entre "dictador" y
"prncipe soberano" (autcrata), afirmando que para el clebre florentino,
consejero de los Mdicis, "la
dictadura se pareca demasiado a la institucin esencial de la repblica romana

libre" y que el "el prncipe absoluto no es tampoco nunca un dictador".875
B. Autocracia, autoritarismo y totalitarismo
Loewenstein distingue, como especies del gnero "autocracia", el rgimen
autoritario y el rgimen totalitario.
Conforme a su pensamiento, la forma de gobierno autoritaria de un Estado se
contrae al ejercicio de las funciones pblicas en el mbito estrictamente
874
824 La Dictadura. Traduccin de Jos Daz Garca. Edicin Revista de Occidente.

Madrid, 1968,
875
825 Op. cit., p. 38.

148
poltico sin extenderse a las esferas socioeconmicas. Aunque el poder estatal
se desempea por una sola persona, por una asamblea, por una junta o por
algn "comit", no se excluyen del rgimen respectivo ciertos elementos que
caracterizan a la democracia, como la existencia de una Constitucin dada y
una libertad muy restringida reconocida a los destinatarios del poder
-gobernados-, mientras dicha libertad no se contraponga al ejercicio del poder
poltico. "En general, asevera dicho tratadista, el rgimen autoritario se
satisface con el control poltico del Estado sin pretender dominar la totalidad de
la vida socioeconmica de la comunidad, o determinar su actitud espiritual de
acuerdo con su propia imagen. La exclusin de los destinatarios del poder de la
participacin en el proceso poltico no es incompatible con la existencia de
otros rganos estatales junto al supremo detentador del poder, especialmente
de una asamblea o de tribunales. Pero es caracterstico del rgimen autoritario
que estos rganos separados, o bien estn sometidos al control total del nico
detentador del poder, o en su caso de conflicto con ste estn obligados a
ceder. Este tipo de organizacin autoritaria, formaliza casi siempre su
configuracin del poder en una Constitucin escrita, cuyas normas, como se
ajustan a la configuracin de hecho del poder, son observadas realmente.
Tampoco es incompatible este sistema poltico con el respeto a los principios
del Estado de derecho tal como estn articulados en la Constitucin."876
En el rgimen totalitario, adems de concentrarse el poder pblico en una sola
persona o en un grupo de individuos independientemente de su denominacin,
y de excluirse a la ciudadana o a los destinatarios de dicho poder de la
participacin en su ejercicio y de vedarles toda injerencia en la eleccin de los
titulares de los rganos primarios del Estado (autocracia poltica), los
gobernantes asumen la direccin ideolgica de la comunidad, absorbiendo
todas o las principales actividades socioeconmicas de la nacin. Si el rgimen
autoritario se manifiesta en una dictadura poltica, el totalitarismo implica una
dictadura ideolgica, social y econmica, dentro de la que la libertad humana
adolece de tantas restricciones que propiamente se prohbe su desempeo.
"En oposicin al autoritarismo, afirma Loewenstein, el concepto de
'totalitarismo' hace referencia a todo el orden, socioeconmico y moral
de la dinmica estatal; el concepto, pues, apunta ms a una
conformacin de la vida que al aparato gubernamental. Las tcnicas de
gobierno de un rgimen totalitario son necesariamente autoritarias. Pero
este rgimen aspira a algo ms que a excluir a los destinatarios del
poder en su participacin legtima en la formacin de la
voluntad estatal. Su intencin es modelar la vida privada, el alma, el

espritu y las costumbres de los destinatarios del poder de acuerdo con
una ideologa dominante, ideologa que se impondr a aquellos que no
se quieran someter libremente a ella, con los diferentes medios del
proceso del poder. La ideologa estatal vigente penetra hasta el ltimo
rincn de la sociedad estatal; su pretensin de dominar es 'total'."877
876
FORMAS DE GOBIERNO
149
Una de las formas de gobierno totalitario y autocrtico es el fascismo. Con esta

palabra se suele significar, primordialmente, una postura gubernativa
"imperialista" en las relaciones internacionales y "dictatorial" en el rgimen
interno del pas de que se trate, persiguiendo, en ambas, la proteccin de
privilegios antipopulares y la evitacin del mejoramiento social, econmico,
poltico y cultural de los grupos mayoritarios de la sociedad. El concepto a que
nos referimos no entraa una idea clara, inequvoca o demarcada con precisin
y este fenmeno negativo nos obliga a sealar sintticamente las
caractersticas fundamentales del rgimen fascista, con el objeto de que su
implicacin esencial quede ms o menos delineada.
El vocablo "fascismo" proviene del trmino latino "fasces" (en castellano
"haces") con que se designaba el smbolo de la autoridad que portaban los
"lictores", o sean, los funcionarios que acompaaban a los altos dignatarios de
la antigua Roma, tales como dictadores, cnsules o pretores, en su
deambulacin por las calles de la ciudad para inspirar e imponer respeto a su
investidura y a sus decisiones. Por ende, etimolgicamente la palabra
"fascismo" denota fuerza, autoridad o imperio gubernativo, acepciones que son
comunes, por lo dems, a todo sistema de gobierno.
El fascismo naci en Italia durante el ao de 1921 con un movimiento
que tuvo por finalidad detener el avance del comunismo en ese pas
ante la imposibilidad o incapacidad del gobierno para evitar sus
consecuencias, frenar la anarqua que haba provocado y remediar el
desquiciamiento econmico que suscit. Su jefe era Benito Mussolini, de
triste memoria, que posteriormente se convirtiera en dictador de Italia y
seguidor del genocida Adolfo Hitler.
En su contextura poltica, el fascismo es antidemocrtico, pues niega la
radicacin popular de la soberana, habindola atribuido, en Italia, a un
"Gran Consejo", como rgano omnmodo de gobierno, para garantizar la
"continuidad jurdica y poltica" del rgimen. Afirmaba Mussolini que
calificar al pueblo como "soberano" es una "trgica broma", y que el
sufragio universal es absurdo, ya que supone una igualdad inexistente
entre los hombres y los ciudadanos, definiendo a los regmenes
democrticos como "aquellos en los cuales se da al pueblo de vez en
cuando la ilusin de ser soberano,
877
827 Op. cit., p. 78. Sustenta anloga concepcin sobre el totalitarismo lean Francois
Revel, quien afirma: "El totalitarismo exige mucho ms del ciudadano que, a su modo,
la dictadura o la 'democradura'. Estas ltimas no se interesan ms que por el poder
poltico y el econmico. Si el ciudadano no molesta y no dice nada, no tendr
problemas. Basta con su pasividad. El totalitarismo, en cambio, pretende hacer de cada
ciudadano un militante. La sumisin no le basta, exige el fervor. La diferencia entre un
rgimen simplemente autoritario y uno totalitario est en que el primero quiere que no
se le ataque, y el segundo considera un ataque todo lo que no es un elogio. Al primero
le basta con que no se le desfavorezca; el segundo pretende adems que nada se haga
que no le favorezca." (Prefacio inserto en la obra "Dilogo en el Infierno entre
Maquiavelo y Montesquieu" de Maurice Joly, edicin 1974.)

150
cuando la soberana verdadera reside en otras fuerzas, a veces irresponsables

y secretas".
Para el fascismo, el Estado debe ser totalitario, pues nada ni nadie tiene valor
ni significacin fuera de l, puesto que la persona humana, el individuo, es slo
un "instrumento" al servicio de la nacin "representada" por la entidad estatal.
Esta concepcin excluye, evidentemente, la posibilidad de que, dentro del
fascismo, se proclamen derechos del gobernado frente a las autoridades del
Estado, pues aqul no es sino un siervo de ste. Tampoco, obviamente, dentro
de dicho rgimen pueden existir el pluripartidismo ni el bipartidismo, en virtud
de que su continuidad debe asegurarse mediante un "partido nico". Es lgico
que el fascismo, para sostener su antidemocratismo, emplee la fuerza
tendiente a sofocar cualquier brote de discrepancia contra sus principios, los
cuales, como excluyentes de los contrarios, forman el cuadro inalterable de la
dictadura ideolgica y de pensamiento, en la que finca su supervivencia
interna y su expansin imperialista. La forma de gobierno fascista es la
dictadura o la oligarqua, como resultantes de su contexto estructural, que
elimina la interdependencia de los poderes pblicos, subordinando a la
voluntad del autcrata o del cuerpo oligrquico la tmida y servil actuacin de
los rganos legislativos y judiciales.
En el terreno econmico, el fascismo se mueve dentro de un sistema
"corporativo" formado por sindicatos obreros pertenecientes a las principales
actividades econmicas del Estado y cuya actuacin debe evitar cualquier
"lucha de clases", puesto que los intereses de los trabajadores deben
encuadrarse dentro del inters nacional. En lugar de los enfrentamientos entre
empresas y trabajadores, el fascismo preconiza la colaboracin de stos con
aqullas en igualdad de derechos y obligaciones.
En la famosa "Carta del Lavoro" italiana, base del rgimen fascista, se
sostiene que "el trabajo es un deber social ms que una necesidad
econmica individual", que "la propiedad no es un derecho sino una
funcin" y que "la lucha de clases representa un perjuicio nacional y un
retroceso econmico".
En la vida econmica del pas, el fascismo asigna un importantsimo papel al
Estado para sustituir a la iniciativa privada en las actividades industriales
cuando sta sea insuficiente para proveer a las necesidades nacionales, y que
el capital debe estar al servicio de la entidad estatal y no fungir como elemento
exclusivo de lucro individual. Mussolini aseveraba que en toda actividad
econmica "los trabajadores deben convertirse con iguales derechos en
colaboradores de las empresas en iguales condiciones que los que suministran
los capitales y que los dirigentes tcnicos", aadiendo que "el trabajo
constituye, en sus manifestaciones, la nica medida de la utilidad social y
nacional de los individuos y de las agrupaciones".
La breve e incompleta semblanza que hemos descrito revela que entre el
fascismo y el comunismo existen similitudes esenciales tanto en el orden
poltico como en el econmico. En cuanto al primero, ambos regmenes se
FORMAS DE GOBIERNO
151
estructuran en una dictadura que niega las libertades individuales y que

considera a la persona humana, en su carcter de ente social, como un ser al
servicio del Estado. Por lo que respecta al segundo, el rgimen comunista y el
fascista coinciden en eliminar todo
derecho de los trabajadores para mejorar sus condiciones vitales, pues este
objetivo depende de la voluntad graciosa de la entidad estatal. Si bien es cierto
que el advenimiento del comunismo obedece a la lucha de clases, tambin es
verdad que su implantacin la excluye absolutamente al abolir la clase de los
"explotadores". Por ende, tanto en el fascismo como en el comunismo tal lucha
queda suprimida, fenmeno que no acontece dentro de los regmenes
democrticos; y por lo que atae a la propiedad de los medios de produccin,
existe entre ambas formas econmicas la diferencia de que, en el fascismo, se
conserva el dominio privado aunque bajo el control del Estado, mientras que en
el comunismo tal dominio corresponde a la entidad estatal como estructura
jurdica y poltica del pueblo.
Pero independientemente de las convergencias o divergencias de ambos
regmenes en lo que respecta al mbito econmico, lo cierto es que en el orden
poltico ambos son indeseables en virtud de que repudian toda consideracin
digna y libre del hombre, estimndolo como un simple ente individual perdido
en la sociedad, sin valor personal dentro de ella y nicamente utilizable como
instrumento de fines que le son impuestos por los grupos oligrquicos que
organizan y dirigen al conglomerado.
C. El usurpador y los funcionarios de hecho
Hemos aseverado que la autocracia se entroniza al romperse el orden jurdico
de un Estado, es decir, al destruirse la continuidad constitucional normativa.
Esta ruptura se registra cuando se derroca al gobierno constituido o cuando el
titular de un rgano estatal primario, generalmente el ejecutivo, desconoce
dicho orden y asume por s mismo las funciones en que el poder pblico se
revela, quebrantando el principio de divisin o separacin de poderes. En
ambos casos, el autcrata es un usurpador, condicin sta que no debe
confundirse con el funcionario de hecho.
Para Constantineau, a quien invoca Bidart Campos,878 el funcionario de
hecho puede presentarse en alguna de las siguientes hiptesis: "1)
Existencia de jure del cargo que ocupa, o reconocimiento legal del
mismo; 2) posesin efectiva y desempeo del mismo; 3) apariencia de
legitimidad de ttulo o autoridad. En consecuencia, son funcionarios de
facto los siguientes: a) los que son tenidos como tales por reputacin o
aquiescencia, sin nombramiento o eleccin conocidos; b) los designados
para un periodo fijo, que actan antes de su comienzo, o despus de
vencido; e) los que se desempean bajo apariencia de eleccin o
nombramiento conocido, con ttulo viciado por no ser elegidos o porque
fueron descalificados para ocupar el cargo; d) los que se desempean
878
828 Derecho Constitucional, tomo 1, p. 638.

152
bajo apariencia de una designacin o eleccin vlidas, pero que no han
cumplido con las formalidades legales; e) los que se desempean bajo
apariencia de una eleccin o designacin irregulares; f) los que se
desempean bajo apariencia de designacin o eleccin realizadas por
quien careca de autoridad para hacerlo; g) los que se desempean bajo
apariencia de eleccin o designacin efectuadas en aplicacin de una ley
inconstitucional." Por el contrario, segn el mismo autor, "el usurpador
es aquel que se arroga el derecho de gobernar por la fuerza, en contra o
con violacin de
la Constitucin; es el que carece de apariencia alguna de legitimidad de su

ttulo, y que toma posesin del cargo sin ninguna autorizacin".879
Jeze, por su parte, distingue entre funcionarios de hecho y usurpador. Al
efecto asienta que: "El funcionario de derecho es el que ocupa la
funcin, ejerce la competencia y realiza el acto en virtud de una
investidura regular. Es el que invoca un ttulo de investidura regular:
nombramiento o eleccin; adems, este ttulo no deja de ser vlido y
eficaz durante la actuacin del funcionario. El funcionario de hecho es el
que, en ciertas condiciones de hecho, ocupa la funcin, ejerce la
competencia y realiza el acto, en virtud de una investidura regular. Este
funcionario invoca una investidura: nombramiento, eleccin, delegacin,
etc., pero dicha investidura es regular, ya porque ha sido irregular desde
el principio: nombramiento o delegacin ilegales; o porque el ttulo de
investidura est perimido: revocacin, suspensin, dimisin aceptada,
disolucin, expiracin de plazo, nombramiento o eleccin para una
funcin incompatible, etc. El usurpador de funcin es el que ocupa la
funcin, ejerce la competencia y realiza el acto, sin ninguna investidura,
ni irregular, ni permitida."880
Pero independientemente de las notas distintivas que aduce Jeze, se nos
ocurre que la diferencia entre el usurpador y el funcionario de hecho radica en
la connotacin misma del vocablo "usurpador", que denota apoderarse de algo
ajeno generalmente con violencia. Por tanto, el usurpador del gobierno del
Estado despoja de l a los titulares legtimos de los rganos estatales, lo que
entraa la preexistencia y la coexistencia de stos respecto del acto de
usurpacin. Tratndose del funcionario de hecho, en cambio, no existe ningn
titular anterior que sea desposedo del cargo correspondiente, sino que su
nombramiento, designacin o eleccin no se ajustan a las normas jurdicas que
deben regir a estos actos. Adems, el usurpador es repudiado por la voluntad
popular mayoritaria, en el sentido de que la conciencia colectiva no lo reconoce
como gobernante, aunque por la fuerza o compulsin los gobernados sean
constreidos a obedecerlo. El funcionario de hecho, aunque derive su
investidura de un ttulo ilegal o antijurdico, no es ilegtimo en el amplio sentido
879
880
829 Op. cit., p. 239.

830 Principios Generales del Derecho Administrativo. Tomo 11, 1/0, p. 323.
FORMAS DE GOBIERNO
153
de la palabra, pues la ilegalidad, como dice Bidart Campos, deriva "de la

disconformidad con el ordenamiento positivo instaurado por la Constitucin o
las leyes, aun cuando pueda sostenerse que existe legitimidad si el acceso al
poder, aunque ilegal, ha sido conforme a la justicia o al derecho natural
(Duverger)", concluyendo que: "en este caso, el gobierno de facto ser ilegal,
pero no ilegtimo".881 Adems, el usurpador quebranta el orden jurdico
preestablecido, en cuanto que arrebata a los rganos del Estado su
competencia para asumir en su persona las funciones que stos tienen
asignadas, en tanto que los funcionarios de hecho, como personas, encarnan a
tales rganos aunque ilegalmente. El usurpador destruye y cambia un status
jurdico-poltico, en tanto que el funcionario de hecho se somete a l en lo que
al ejercicio del poder se refiere, pues slo sustituye al titular del rgano cuando
la duracin en su cargo ha concluido, ya que de lo contrario sera un usurpador.
Se debe hacer hincapi, por otra parte, en la diferencia que existe entre
gobierno de usurpacin y gobierno de Facto. En el primer caso, el

apoderamiento del poder del Estado se realiza sin el respaldo popular por un
sujeto y su camarilla; por el contrario, en el segundo son el pueblo o algn
sector mayoritario de l los que rompen revolucionariamente un orden jurdico
establecido para reemplazado por otro, en cuya hiptesis el gobierno que
emana de la revolucin triunfante es "de facto", convirtindose en jurdico por
el derecho que de ella surge. Como dice Bidart Campos, el gobierno de Facto
no implica "la mera detentacin violenta del cargo, pero s el hecho victorioso,
afirmado pacficamente y obedecido de la misma manera, por la necesidad de
mantener la continuidad poltica" aadiendo que "Aunque a primera vista
pudiera afirmarse que no hay siquiera apariencia de ttulo, tales situaciones
deben incluirse en la doctrina de Facto, y no en la categora de la
usurpacin".882
Por ltimo, es conveniente consignar una diferencia que no deja de tener
importancia entre el "gobierno de Facto" y el "funcionario de Facto". El primer
caso trata del supuesto de la sustitucin conjunta de los titulares de los
rganos primarios del Estado por un solo individuo o por un grupo de personas
que organizan el gobierno estatal provisionalmente a consecuencia del triunfo
de algn movimiento revolucionario, contando con la aquiescencia o el
respaldo de los, sectores mayoritarios de la poblacin; en la inteligencia de que
dicha organizacin provisional tiende generalmente a convertirse en definitiva
cuando se instaura el nuevo orden jurdico fundamental que recoge el ideario
de la revolucin, estructurndose as, segn l, el Estado. El gobierno de Facto,
comnmente, implica no slo la sustitucin personal de los titulares de los
rganos primarios del Estado, sino tambin la supresin o desplazamiento de
881
882
831 Derecho Constitucional. Tomo 1, pp. 635 y 636.

832 Op. cit., pp. 641 y 642.

154
stos o al menos la alteracin de su rbita competencial y, por ende, de sus
funciones. Por lo contrario, en lo que atae al funcionario de hecho, dichos
fenmenos no se registran, ya que en el caso respectivo nicamente se trata
de que la persona que encarna a algn rgano estatal no haya sido legalmente
nombrada, electa o designada para ocupar el cargo correspondiente, sin que
por ello se modifique la competencia del rgano en s mismo considerado ni se
suprima ste o se le desplace, permaneciendo sin variacin la estructura
jurdica-poltica del Estado.
PODER LEGISLATIVO
155
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO: l. Implicacin de "poder legislativo".-II. Breve referencia histrica

General.-III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917
(generalidades).-IV. El Congreso de la Unin: A. Breves consideraciones
previas; B. Facultades legislativas del Congreso: a) Como legislatura local; b)
Como legislatura federal: 1. Competencia tributaria; 2. Competencia legislativa
no tributara; 3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos; 4.
Facultad legislativa de autoestructuracin. Las facultades implcitas. C.
Facultades poltico-administrativas del Congreso; D. Facultades polticojurisdiccionales.-V. La Cmara de Diputados: A. La representacin poltica en
general: B. La representacin mayoritaria y la proporcional (Ideas generales);
C. La composicin de la Cmara: a) Sistema vigente hasta 1977. Los diputados
de eleccin mayoritaria y los diputados de partido; b) Sistema vigente desde
1978: los diputados de: eleccin mayoritaria y los de representacin
proporcional. D. Sus facultades exclusivas.-VI. El Senado: A. Su composicin; B.
Sus facultades exclusivas.-VII. Reglas comunes a ambas Cmaras y a sus
integrantes: A. irregibilidad de los diputados y senadores; B. Su inviolabilidad;
C. ExcIusividad en el desempeo del cargo; D. Inatacabilidad jurdica de las
decisiones electorales; E. Casos de sesiones conjuntas: F. Cambio de residencia
de las Cmaras; G. Interdependencia de ambas Cmaras; H. Terminologa de
los actos de las Cmaras; l. Potestad de iniciar leyes de los diputados y
senadores.-VIII. La Comisin Permanente: A. Consideraciones previas; B. Su
composicin; C. Sus facultades.
I. IMPLICAClN DE "PODER LEGISLATIVO"
Si el poder pblico equivale a actividad de imperio del Estado, y si una de las
funciones en que se desarrolla es la legislativa, sta consiste, por ende, en la
elaboracin de leyes. El concepto de "ley", cuya especificacin permite "guiar
esa actividad de las funciones administrativas y jurisdiccionales en que
tambin se traduce el poder pblico y que tan diversamente se ha pretendido
definir por la doctrina, debe analizarse conforme a un criterio material, el cual
se determinan sus atributos esenciales que lo distinguen de los actos de
autoridad.883 La ley es un acto de imperio del Estado que tiene
883
833 Es evidente que en el presente captulo prescindiremos de hacer referencia a

las naturales, religiosas, sociales, econmicas, etc., pues el concepto de "ley" lo
situamos exclusivamente en el mbito jurdico bajo la estricta acepcin de "acto de
imperio del Estado", independientemente de su contenido y teleologa, elementos que,
dada su variedad y variabilidad, han suscitado mltiples y dismiles definiciones en el
pensamiento jurdico, filosfico y poltico, pues a cada una de ellas sus respectivos
autores han pretendido adscribir diverso substratum ideolgico, vinculndolo con la
religin (San Agustn), con la moral y racionalidad del hombre (Santo Toms de

156
como elementos sustanciales la abstraccin, la imperatividad y la generalidad
y por virtud de los cuales entraa normas jurdicas que no contraen su fuerza
reguladora a casos concretos, personales o particulares numricamente
limitados, presentes o pretritos, sino que la extienden a todos aquellos, sin
demarcacin de nmero, que se encuadren o puedan encuadrarse dentro de
los supuestos que prevean.
Al efecto, Duguit ha dicho: "Desde el punto de vista material, es ley todo acto
que posee, en s mismo, el carcter intrnseco de ley, y esto con entera
independencia del individuo o de la corporacin que realiza el acto. Es, pues,
acto legislativo segn su propia naturaleza, pudiendo ser, al mismo tiempo,
una ley formal, pero tambin no serio, como frecuentemente sucede. Cuando
se quiere determinar qu es la funcin legislativa, lo que debe determinarse,
nicamente, pero absoluta y enteramente, es el carcter del acto legislativo
material." En cuanto a los elementos generalidad y abstraccin de la ley, el
distinguido profesor de la Universidad de Burdeos se expresa as: "La leyes una
disposicin establecida por va general. Queremos decir, con esto, que la ley
constituye en s misma una disposicin que no desaparece despus de su
aplicacin a un caso previsto y determinado previamente, sino que sobrevive a
esta aplicacin y que sigue aplicndose, mientras no se derogue, a todos los
casos idnticos al previsto. Este carcter de generalidad subsiste aun cuando
de hecho no se aplique la ley ms que una sola vez. La disposicin dictada por
va individual se establece, en cambio, en atencin a un caso determinado
exclusivamente. Una vez aplicada, desaparece la ley, puesto que el propsito
especial, concreto, exclusivo, para el cual se dictara, se ha realizado o se ha
logrado ya. La disposicin de la ley dictada con carcter general sobrevive a su
aplicacin a una o a muchas especies determinadas. Por ser general es,
asimismo, abstracta; con lo que se da a entender que, al dictarse, no se tiene
en cuenta especie o persona alguna. La disposicin por va general y abstracta
es una ley en sentido material. La disposicin por va individual y concreta no
es una ley en sentido material; ser una ley en sentido formal si emana del
rgano legislativo. Desde el punto de vista material puede ser, segn las
circunstancias, un acto administrativo o un acto jurisdiccional." 884
Aquino), con la justicia (Surez), con la razn natural -Lex ratio summa insita in
natura ... lex naturae vis- (Cicern), con la naturaleza de las cosas (Montesquieu), o
inclusive con la explotacin del proletariado por el Estado burgus (Marx y Lenin). La
elaboracin del concepto jurdico de "ley" debe basarse en la consideracin pura y
exclusiva de que sta es un acto de imperio del Estado con independencia de los
mltiples y variados contenidos temporal-espaciales que puedan vaciarse en l. Bajo
esta idea formal, la ley no deja de ser tal aunque lo que ordene o mande se
contraponga a principios ideolgicos de diversa ndole, a los valores del espritu o al ser
un modo de ser de los hombres, las cosas o las sociedades. "Dura lex sed lex" reza un
proverbio jurdico que, parafraseado, nos conduce a la conclusin de que puede haber,
como las hay, leyes injustas, antieconmicas, antisociales, inhumanas, etc., adjetivos
stos que resultan de su estimacin valorativa, mas no de su esencia misma.
884
834) Manual de Droit Constitutionnel, pp. 88, 90 y 91.
PODER LEGISLATIVO
157
)
Por su parte, Kelsen sostiene que "En la funcin legislativa, el Estado establece
reglas generales, abstractas; en la jurisdiccin y en la administracin,
despliega una actividad individualizada, resuelve directamente tareas
concretas; tales son las respectivas nociones ms generales. De este modo, el
concepto de legislacin se identifica con los de 'produccin', 'creacin', o
'posicin de Derecho'."885 y 886
De acuerdo con estas ideas, todo acto de autoridad que establezca normas
jurdicas con la tnica sealada, ser siempre una ley en su contextura
intrnseca o material, aunque no provenga del rgano estatal en quien se
deposite predominantemente la funcin legislativa. En puntual congruencia
lgica se afirma, por lo contrario, que no todo acto que emane de dicho rgano
es una ley si sus notas esenciales son no la abstraccin, la impersonalidad y la
generalidad, sino la concrecin, la personalidad y la particularidad que
caracterizan a los actos administrativos y jurisdiccionales. De ah que un
rgano llamado "legislativo" puede desempear el poder legislativo mediante
la expedicin de leyes o el poder administrativo o el jurisdiccional segn sean
los actos que realice conforme a su competencia constitucional. A travs de
esta consideracin se corrobora lo indebido o incorrecto de la identificacin
entre el rgano y el poder, pues sera absurdo que el "poder legislativo" como
funcin "ejerza" los otros dos poderes o viceversa.
Atendiendo a los elementos materiales de la ley, sta no slo es aqulla que
expide el rgano investido preponderantemente con la facultad legislativa,
como el Congreso de la Unin, sino que su misma naturaleza la tienen los actos
emanados de otras autoridades del Estado, siempre que ostenten los atributos
de abstraccin, generalidad e impersonalidad. Esto acontece con los llamados
reglamentos heternomos o autnomos que elaboran el Presidente de la
Repblica887 o los gobernadores de las entidades federativas, pues aunque
desde el punto de vista formal sean actos administrativos por provenir de
rganos de esta ndole, en cuanto a su materialidad intrnseca contienen
normas jurdicas que presentan los aludidos caracteres.
885

836 Los elementos de la ley que la doctrina ha sealado se consignan tambin por
la jurisprudencia de nuestra Suprema Corte en la tesis 643 publicada en el Apndice al
tomo CXVIII del Semanario Judicial de la Federacin (Quinta poca). Tesis 76 del
Apndice 1975. Pleno. Tesis 84 del Al1ndice 1985. Pleno.
887
837 Segn el artculo 89, fraccin 1, de la Constitucin.
886

158
De estas consideraciones se concluye que no todo acto del rgano legislativo
es una ley, a pesar de que tenga esta denominacin. As, las leyes privativas
cuya aplicacin prohbe el artculo 13 constitucional,888 en sustancia no son sino
actos administrativos de dicho rgano, es decir, meros decretos, pues rigen
nicamente al caso o casos concretos y particulares que prevn, sin que su
imperio normativo se extienda fuera de ellos. Por ende, aunque una ley
privativa se proclame a s misma "ley", slo tiene esta naturaleza formalmente
considerada, sin serio material, intrnseca o jurdicamente.
(611)
Bien se ve, por lo que se ha expuesto, que el poder legislativo, como actividad
o funcin de imperio del Estado, es susceptible de ejercerse por cualquier
rgano de autoridad, segn la competencia respectiva que establezca la
Constitucin. En otras palabras, las normas jurdicas generales, abstractas e
impersonales que integran el derecho positivo y cuya creacin es el objeto
inherente al poder o actividad legislativa, pueden emanar no slo del rgano
legislativa propiamente dicho, sino tambin de otros en quienes por excepcin
o temperamento se deposita constitucionalmente.
Hemos dicho que el poder pblico estatal es indivisible y como el poder
legislativo es uno en los que se traduce, ste tambin tiene dicha calidad. No
existen, en consecuencia, varios "poderes legislativos", sino uno solo, como
tampoco existen varios "poderes administrativos o judiciales", insistimos, a la
misma actividad o funcin de imperio del Estado. Ahora bien, en un rgimen
federal, como el nuestro, se suele hablar de dos tipos de poderes: el que
corresponde a la Federacin y el que atae a las entidades federativas. Esta
divisin es jurdicamente inadmisible lo que sucede es que dentro de dicho
rgimen opera un sistema de distribucin competencial entre las autoridades
federales y las de los Estados miembros en lo que concierne al ejercicio de los
consabidos poderes, fincado en el principio que ensea que las atribuciones
que la Constitucin no concede expresamente a tal primeras se entienden
reservadas a las segundas y que se contiene en el artculo 124 de nuestra Ley
Suprema. Conforme a l, y tratndose especficamente del poder legislativo, la
Constitucin seala las materias sobre las que el Congreso de la Unin tiene la
facultad para desempearlo, es decir, para elaborar leyes, incumbiendo a las
legislaturas locales ejercerlo en las dems. Ambos tipos de rganos legislativos
despliegan una misma funcin dentro de un cuadro competencial diferente, sin
que ello implique que existan dos especies de poderes, sino dos clases de
entidades, la federal y las locales, en quienes se deposita ratione materiae.
Claro est que si se confunde, como sucede frecuentemente, el poder con el
rgano que lo ejerce, puede incorrectamente hablarse de "poder legislativo
federal" y "poder legislativo local", locuciones que, segn hemos afirmado
reiteradamente, entraan un despropsito jurdico.
888
838 Su estudio lo abordamos en nuestro libro Las Garantas Individuales. (Cfr.

captulo cuarto, pargrafo III, apartado D.)
PODER LEGISLATIVO
159
BREVE REFERENCIA HISTRICA GENERAL

En cuanto al ejercicio del poder legislativo entendido como funcin pblica, es
decir, como actividad que se manifiesta en elaborar leyes o normas jurdicas
generales, abstractas e impersonales, la historia nos revela que, por lo comn,
siempre ha existido una especie de fenmeno de colaboracin entre diferentes
rganos en aquellos pueblos que en determinadas pocas de su vida poltica
no estuvieron sometidos a una voluntad unipersonal o autocrtica. En otras
palabras, dicho poder se sola depositar no en un solo individuo, sino en
diversas entidades o funcionarios que concurran en la elaboracin legislativa.
Por ello no es aventurado sostener que con mucha antelacin a la
proclamacin del principio de divisin o separacin de poderes, como postu
(612)
lado caracterstico de todo rgimen democrtico, en diferentes realidades
polticas histricamente dadas ya se practicaba, pues prescindiendo de los
Estados monrquicas absolutistas, en que toda la actividad pblica se
concentraba en una sola persona que asuma diversas denominaciones y
tratamientos, los poderes o funciones legislativas, ejecutivas y judiciales se
desempeaban por distintos rganos.
Para corroborar estas aserciones cabe recordar la historia poltica de Atenas,
cuyo derecho pblico, aunque constituido por diferentes legislaciones dictadas
por los gobernantes que en determinados momentos se adueaban de la
confianza de sus gobernados y asuman la rectora de sus destinos, tradujo
claramente esa divisin o separacin funcional. As, bien es sabido que a Saln
se atribuye la llamada "constitucin ateniense", la cual, sin parentesco alguno
con el concepto moderno respectivo, se compona de un conjunto de leyes que
regulaban desarticuladamente los principales aspectos de la vida pblica de la
gran polis y la privada de sus ciudadanos y de sus habitantes en general que,
por causas y factores de diferente ndole que no viene al caso mencionar, no
tena esta privilegiada calidad. En la democracia ateniense, que alcanz su
grado mximo de florecimiento durante el gobierno de Pericles, la autoridad
soberana era la asamblea popular, o "ecclesia", integrada nicamente por los
ciudadanos, es decir, por los hijos de padre y madre atenienses. 889 A ella
corresponda la elaboracin de leyes o sea, la funcin o poder legislativo,
habiendo existido la costumbre de que cada ley llevara el nombre de su
proponente, quien durante un ao contraa la responsabilidad de sus
consecuencias. Para moderar la actividad legislativa de la "ecclesia", evitando
los peligros de la improvisacin y la demagogia en que suelen incidir los
cuerpos colegiados numerosos, se cre en Atenas durante el siglo v a. C., un
respetable organismo llamado el Senado o la "Bule", que comparta con ella el
889
838 Vase tenas, una Democracia, de Roberto Cohen.

160
poder respectivo. Resulta, pues, interesante observar que el papel que el
Senado desempea dentro de los modernos sistemas constitucionales
bicamerales, como el nuestro ya se desplegaba por el Senado ateniense como
rgano selectivo de ponderacin legislativa y poltica, pues antes de que una
ley votada por la asamblea fuese puesta en prctica, deba someterse a su
consideracin, pudiendo confirmarla o rechazarla.
Es curioso advertir, por otra parte, que el poder legislativo se ejerca
inversamente en Esparta, donde el Senado, compuesto de veintiocho gerontes
vitalicios (ciudadanos cuya edad mnima era de sesenta aos), propona y
discuta, en unin de los dos reyes (magistrados supremos que se supona
descendan de Zeus), todas las leyes del pas, que la asamblea de espartanos
poda aceptar o desechar a su antojo. 890
El depsito y ejercicio del poder legislativo en Roma estuvieron confiados a
diferentes rganos durante las diversas etapas de su historia poltica. En la
monarqua, las autoridades del Estado estaban constituidas por el rey, los
comicios y el Senado. Los comicios que se formaban por curias hasta el
gobierno
(613)
de Servio Tulio y posteriormente por centurias, eran las asambleas polticas
que desempeaban la funcin legislativa con la concurrencia del rey y Senado.
As, al rey corresponda la proposicin o iniciativa de leyes, a 1os comicios su
aprobacin y al Senado su ratificacin.891
Durante la Repblica, el rey fue sustituido por dos funcionarios con facultades
coextensas llamados cnsules, subsistiendo los comicios y el Senado. A los
comicios por centurias incumba el poder legislativo, ya que el Senado no
estaba investido con la potestad correspondiente, considerndosele, sin
embargo como "el baluarte de las tradiciones romanas". 892 Debe destacarse en
poca republicana la existencia de un funcionario, dotado de facultades
vetatorias, denominada tribunos plebis", quien tena la atribucin de
suspender la vigencia de las leyes cuando afectaran los intereses y derechos
de la plebe mediante la "intercessio", que era un acto intrnsecamente
legislativo.
A la repblica sucede la etapa del principado o diarqua, en que el poder
supremo del Estado romano se comparte entre el emperador y el Senado, cual
asumi la funcin legislativa. Aunque subsistieron los comicios, su papel como
890
891
892
840 Csar Cant. Historia Universal, tomo 111, p. 95.

841 Guillermo Flons Margadant. Derecho Romano, p. 22.
842 Ibid., p. 28.
PODER LEGISLATIVO
161
rgano de autoridad se redujo considerablemente, pues slo se reunan para

"aclamar al emperador". 893
El Senado ejerca el poder legislativo a travs de leyes que se denominaban
"senatus-consultus", expedidos generalmente a mocin del emperador, con
intervencin en la elaboracin normativa se conoce con el nombre de oratio
principiis", o sea, el discurso que pronunciaba ante dicho cuerpo para apoyar
su proyecto o proposicin legal. No obstante la importancia jurdico-poltica que
en la poca de la diarqua tena el Senado, el servilismo de sus miembros abri
un cauce consuetudinario para que el poder legislativo se fuese
paulatinamente desplazando hacia el emperador, quien por propia autoridad
fue convirtiendo la "oratorio principiis" en verdaderas leyes con la tolerancia e
indiferencia de los senadores. Este uso, as gestado, inicia una nueva etapa en
el derecho pblico romano, pues transformado el emperador en nico
legislador, en supremo juez y en sumo administrador del Estado, desempeaba
sus funciones a travs de lo que se llam las "constituciones imperiales". Estas,
por consiguiente, eran no nicamente leyes, sino que podan implicar actos
administrativos y jurisdiccionales. Las constituciones imperiales reciban el
nombre de edictos cuando comprendan disposiciones generales o leyes
propiamente dichas; se llamaban mandatos si se traducan en instrucciones
dirigidas a los funcionarios subalternos del imperio y a los gobernadores de las
provincias para marcarles una determinada lnea de conducta en el desempeo
de sus atribuciones; se trataba de rescriptos cuando el emperador responda a
algn funcionario o particular sobre cuestiones de derecho; y, por ltimo, se
denominaban decretos las constituciones imperiales mediante las cuales
dirima alguna controversia jurdica entre sus sbditos.
La monarqua absoluta en Roma comienza por Diocleciano y abarca hasta la
muerte de ]ustiniano, es decir, cerca de tres siglos (aos 184 a 265 de nues(614)
tra Era). Bajo este rgimen, todos los poderes se concentraron en la persona
del emperador sin limitacin alguna.
En el ejercicio del poder legislativo durante las diversas pocas que comprende
la historia poltica de Roma, los jurisconsultos desplegaron una labor
trascendente, a tal punto que sus opiniones llegaron a asumir un carcter
francamente legal. Esa labor extrnseca e intrnsecamente se realizaba
mediante actos de diferente ndole, que se conocen con los nombres de
respondere, caveere, agere y scribiere, consistiendo, respectivamente, en dar
consultas orales, en redactar documentos jurdicos para las partes
contratantes, en el patrocinio judicial y en escribir obras de derecho. Antes de
Augusto, los jurisconsultos no tenan ningn carcter oficial, pero bajo su
imperio se les otorg la facultad de emitir sus opiniones en pblico (jus
respondiendi publice), adquiriendo tal prestigio que se convirtieron en criterios
obligatorios para los jueces en los procesos sobre cuyas cuestiones
controvertidas versaban. Bajo el gobierno del emperador Adriano, los escritos
de los jurisconsultos reconocidos oficialmente tenan una autoridad semejante
893
843 Ren Foignet. Prlcis de Droit Romain, p. 3.

162
a la de la ley, o sea, que en ellos se deposit el poder legislativo. Mediante una
clebre disposicin dictada por Teodosio II y Valentiniano III en el ao 426, los
insignes jurisconsultos Gayo, Paulo, Ulpiano, Papiniano y Modestino se
convirtieron en verdaderos legisladores, pues a sus escritos se les asign el
carcter de fuentes de derecho y sus mximas y opiniones se erigieron en
normas jurdicas.
La cada del Imperio romano de occidente en el ao 476 de la Era Cristiana
marca la iniciacin de una nueva etapa en la historia de la Humanidad que se
conoce con el nombre de Edad Media. La irrupcin de los pueblos germnicos
en el vasto territorio de Europa occidental sobre el que Roma ejerca su
imperium, es decir, la invasin de los brbaros, como se denominaba a las
tribus ajenas a la civilizacin y cultura mediterrnea o greco-latina, implic una
profunda alteracin en el derecho pblico y privado. El sistema de leyes
escritas, caracterstico del rgimen jurdico implantado en Roma, se sustituye,
en los pueblos que se asentaron dentro de los confines del imperio de
occidente, por la costumbre, los usos y las prcticas sociales de los invasores.
Dentro de su vida poltica consuetudinaria, los pueblos germnicos estilaban
una curiosa "democracia", en que la autoridad suprema era la asamblea de
guerreros, encargada de decidir todos los negocios pblicos. Se supone, no sin
fundamento, por tanto, que el poder legislativo resida en tal asamblea, cuya
injerencia en la vida poltica de los pueblos fue cayendo en desuso para ser
reemplazada por el autocratismo monrquico al que se atribua una fuente
divina de poder. La soberana se hizo radicar en la persona del monarca, y
como una de sus ms genuinas manifestaciones consiste en la funcin
legislativa, lgico es afirmar que sta se ejerca ilimitadamente por l. Una de
las peculiaridades ms notables de todo rgimen absolutista estriba en que la
potestad de elaborar leyes compete a una sola voluntad. El unipersonalismo
legislativo es, pues, su atributo ms relevante. Esta era la tnica de los
diferentes estados medievales a los que se aplica con puntualidad la mxima
que denota toda la esencia del absolutismo: quod pnncipii placuit, legis habet
vigorem. Sin embargo, frente a la potestad real, virtual y tericamente
soberana, se opone el feudalismo,
(615)
caracterstico de la Edad Media en casi todos los pueblos europeos. El seor
feudal era en la realidad poltica un verdadero rey; su autoridad dentro en su
feudo no reconoca restriccin alguna, pues entre l y el monarca slo exista
una ficticia relacin de vasallaje, un espejismo de supeditacin y obediencia.
En los Estados europeos del Medioevo, fraccionados territorial, poltica y
socialmente por causa del rgimen feudal, no exista, aunque parezca absurdo,
una sola soberana, sino tantas cuantos eran los seores feudales, multiplicidad
que afectaba concomitantemente al poder legislativo, pues cada uno de ellos
poda dictar leyes dentro de sus dominios. Esta situacin hizo surgir la nota
comn que peculiariza el desarrollo histrico de la Edad Media, a saber: las
PODER LEGISLATIVO
163
luchas incesantes entre el rey y los seores feudales y que en Francia se

decidieron en favor del monarca, quien, a partir de su triunfo, se erigi en
soberano absoluto, concentrando en su persona las tres funciones del Estado.
De este panorama general hay que excluir, no obstante, a Inglaterra no en
cuanto a que este pas no haya experimentado las contiendas entre la potestad
real y las feudales, sino en lo que atae a la entronizacin del absolutismo
monrquico. No slo las costumbres jurdicas, integrantes del comon law o lex
terrae y practicadas desde tiempos inmemoriales, limitaban la actividad del
rey, sino que a consecuencia de ellas a ste paulatinamente se le fue
despojando del poder legislativo, asumido por el parlamento. La existencia de
este cuerpo se remonta hasta los ms oscuros orgenes de la historia inglesa.
Su antecedente remoto fueron los consejos del reino", donde se debatan
todos los asuntos importantes del pas. Entre los sajones y con anterioridad a la
conquista normanda en el siglo XI, dichos consejos tuvieron diferentes
denominaciones, tales como la de Michel Synoth" o gran consejo, Michel
Geemote" o gran reunin, y Wittena Gemote o asamblea de hombres sabios.
Estos organismos podan expedir leyes y modificarlas y su funcionamiento se
registra desde la poca de los reyes sajones. El rey Alfredo orden que estos
consejos "se reunieran dos veces por ao o ms a menudo para encargarse del
gobierno del pueblo, para reprimir los crmenes, para vivir en paz y obtener
justicia. Los reyes sajones y daneses que los sucedieron convocaban
frecuentemente asambleas de esa especie".894 Los estamentos o leyes escritas
provenan de tales organismos y el rey no haca sino promulgarlos o formular
su iniciativa.
Fcilmente se advierte que el establecimiento del parlamento ingls obedeci
al designio del pueblo llano y de los nobles en el sentido de limitar el poder real
por el respeto a los estatutos, cartas y al mismo common law que contena
derechos subjetivos de los sbditos.
En la Francia absolutista tambin existieron diversos parlamentos en distintas
ciudades, habiendo sido el ms importante el de Pars. Sin embargo, estos
cuerpos no ejercan el poder legislativo, sino funciones judiciales por
delegacin y en nombre del rey; y aunque en diferentes periodos de la historia
poltica francesa anterior a la Revolucin adquirieron gran popularidad como
organismos encargados de impartir justicia, su influencia fue incapaz no slo
para abatir sino simplemente para limitar el poder absoluto del monarca.
(616)
El parlamento de Pars, en su origen, fue deambulatorio y se convirti en
sedentario por una ordenanza de 23 de marzo de 1302, reunindose primero
dos veces al ao y permanentemente despus a partir de 1380. Estuvo
integrado por diferentes salas o "cmaras" cuya competencia se determin
ratione materiae" e intuitupersonae", pues conocan en ltimo grado de
894
844 A. Laya. Droit Anglais, p. 106.

164
asuntos penales y de los negocios judiciales en que las partes fuesen los pares
de Francia y cuyas controversias se relacionasen con los intereses del rey, de
la corona, de la Universidad y de los establecimientos hospitalarios de Pars.
En los Reinos Espaoles de Castilla y Len, la potestad legislativa correspondi
al rey, salvo en materia de impuestos, pues en este caso eran las Cortes las
que tenan la facultad exclusiva. En Navarra, Aragn y Catalua, por lo
contrario, estos organismos s ejercan esa potestad que compartan en
colaboracin con el monarca, cuyas ordenanzas, sin la aquiescencia de las
Cortes, eran nulas.
En el derecho poltico espaol anterior a la Constitucin gaditana de 1812, las
"Cortes" eran las asambleas que en distintas fechas, periodos y lugares se
reunan para tratar de diversos asuntos religiosos y civiles. Se componan de
representantes o procuradores de la nobleza, el clero y el estado llano (pueblo)
y su origen se remonta a los "concilios" de los primeros siglos de la Edad Media
espaola, principalmente a los que se celebraban en la poca visigtica.
"Estos concilios, dice Enrique de Tapia Ozcariz, ayudaron eficazmente a los
reyes en el gobierno de sus Estados. En el Concilio III de Toledo, celebrado el
ao 587, Recaredo instituy la unidad catlica de Espaa. De aquellos concilios
emanaron leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real,
intervinieron no slo en la declaracin de la paz y de la guerra, sino en el
establecimiento de impuestos, avalo y aquilatamiento de la moneda, y sobre
todo en el derecho de peticin por parte de los que se consideraban
agraviados." 895
Es, pues, un error generalizado sostener que el rgimen poltico de los reinos
espaoles del Medioevo implicaba un sistema monrquico absolutista en el
cual el rey, por voluntad divina, era el gobernante irrestrictamente autocrtico,
ya que el poder real estaba a tal punto limitado, que la potestad legislativa,
segn hemos visto, no le incumba, sin que, por otro lado, haya estado
totalmente excluido de su desempeo. Es interesante observar, adems, que
aparte del fenmeno de colaboracin en la creacin de leyes, en dicho rgimen
funcionaba embrionariamente el principio de divisin o separacin de poderes,
pues el ejercicio de stos no se concentr en un solo rgano, sino que se
desplegaba primordialmente por el monarca y por las Cortes. Es de justicia
reconocer que, situndose imaginativamente en plena Edad Media, cuando las
bases del moderno derecho constitucional eran an desconocidas, los reinos
espaoles, en cuanto a su organizacin poltica, denotaron un marcado
adelanto en relacin con los dems pases europeos, en los cuales, sin contar a
Inglaterra, se registr la tendencia hacia la consumacin del rgimen
(617)
895
845 Las Cortes de Castilla. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid, 1954, p. 3.
PODER LEGISLATIVO
165
monrquico absolutista y que cristaliz en la realidad al liquidarse el

feudalismo, segn aconteci en Francia.
Las Cortes espaolas medievales no eran organismos permanentes. Ms que
entidades orgnicamente estructuradas, constituan meras reuniones o
asambleas en que las tres clases sociales -nobleza, clero y estado llanoestaban representadas por sus respectivos procuradores. Su instalacin por lo
general obedeca a la convocatoria real y una vez integradas, funcionaban
indistintamente en diversas ciudades o villas y en diferentes pocas. 896 Siendo
irregular su funcionamiento, que dependa las ms de las veces, del impulso
inicial del rey, slo la buena voluntad de ste, su debilidad o su sentido de
inseguridad gubernativa, podan implicar la garanta de su continuidad. Por
ello, cuando los monarcas fueron consolidando su poder frente al pueblo,
cuando la conciencia colectiva fue en cierto modo divinizndolos, por as
decirlo, cuando el trono se fortaleca por los recursos econmicos que se
arbitraba, sobre todo, por el llamado "derecho de conquista" y cuando dispuso
de los elementos de guerra que lo respaldaron, la importancia poltica de las
Cortes fue decayendo, fenmeno ste que trajo como inevitable consecuencia
el advenimiento en Espaa, lograda su unidad poltica, del absolutismo
monrquico, en que el rey concentr en su persona las tres funciones del
Estado, asumiendo el papel de sumo administrador, supremo juez y nico
legislador.897
Los principios proclamados en la clebre Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789, obra poltico-jurdica cimera de la
Revolucin francesa, convergen hacia el depsito del poder legislativo en la
"voluntad general", es decir, en la soberana nacional o popular misma, a tal
punto de identificarlo con sta, siguiendo fielmente el pensamiento de Juan
Jacobo Rousseau. El artculo 6 del famoso y trascendental documento
preconiza que "La leyes la expresin de la voluntad general" y que en su
formacin todos los ciudadanos tienen derecho de concurrir personalmente o
por medio de sus representantes. Esta categrica declaracin reivindica para la
896
846 "Hay que advertir, dice Tapia Ozcariz, que las Asambleas se renen donde a la
sazn se hallan el Rey y su Corte (de aqu que a estas grandes Juntas o Parlamentos
legislativos se les llamase Cortes). No olvidemos que el Monarca y su cortejo eran las
ms de las veces, un grupo de variable densidad, pero siempre ambulante, y que ello
obliga a variar el lugar donde las Cortes se reunan. Hubo circunstancias en que fueron
tenidas en cuenta la importancia de la comunidad, la utilidad pblica y hasta la
salubridad o el clima, pues en algunas zonas se vean seriamente afectadas por pestes
y epidemias" (Op. cit., p. 10).
897
847 "En nuestras Cortes medievales, afirma Tapia Ozcariz, se decan verdades
amargas a los monarcas, siempre aderezadas con respetosos consejos y sabias
advertencias. Como ha podido ver el lector, los 'servicios' concedidos por los
procuradores en Cortes representantes de los tres estados, revestidos de la fuerza
moral y legal que les daba su calidad de diputados elegidos por los gremios y
municipios -en unin del clero y la nobleza-, con poderes para fiscalizar y otorgar
subsidios, desaparecen a partir del ao 1700, cuando ocupa el trono de Espaa el
primer Borbn. Las Cortes de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y del
Prncipe heredero; ceremonia que no exige ms que una o dos sesiones, puramente
protocolaria, de la antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo
XVIII y terminar por desaparecer." (Op. cit., p. 249.)

166
nacin la potestad legislativa ejercida hasta entonces por el rey y desplaza a
favor de las asambleas del pueblo su desempeo. La soberana real y todos los
postulados de las teoras polticas que la pretendieron justificar se sustituyeron
en la
(618)
realidad y en el pensamiento por el principio de su radicacin en la voluntad
popular y por el de su desempeo a travs de los representantes de la nacin,
como slidos pilares en que descansa el derecho constitucional moderno hasta
nuestros das y con independencia de su contenido ideolgico. El poder
legislativo deja de ser un atributo inherente a la potestad real para erigirlo al
rango de manifestacin prstina e inseparable de la soberana popular,
fijndose as la trayectoria que hubiere de seguir en lo futuro la evolucin
jurdica y poltica de la Humanidad.
Esta aseveracin no involucra la idea de que antes de la Revolucin francesa y
especficamente de la Declaracin de 1789, no hubiesen existido regmenes en
que el poder legislativo haya tenido una radicacin popular. As, desde su
fundacin, las diversas colonias inglesas de Amrica tuvieron sus legislaturas
integradas con representantes de los colonos, an sbditos britnicos, y que
desde el siglo XVII fueron asumiendo la potestad de elaboracin legal. Pero la
existencia y el funcionamiento de esas legislaturas y las ideas que las
sustentaban no tuvieron trascendencia universal. Impelidos por propsitos
utilitarios o pragmticos, caractersticos del temperamento anglosajn, los
polticos coloniales ingleses, con espritu localista, no pretendieron revolucionar
el pensamiento, ni abatir el estado de cosas que fuera de su mbito geogrfico
prevaleca a .la sazn. Prueba de ello es que, a pesar de esa especie de
soberana popular que se descubre en el rgimen interior de las colonias
inglesas de Amrica, en Europa, incluyendo obviamente a Espaa,
coetneamente se pensaba an en el "derecho divino de los reyes" y
funcionaba el rgimen monrquico absoluto, sin que las innovaciones polticas
operadas en ellas hayan implicado siquiera motivo de preocupacin para
Inglaterra.
III. EL PODER LEGISLATIVO EN MXICO HASTA LA CONSTITUCIN DE
1917 (GENERALIDADES)
Este tema especfico lo abordaremos en relacin con cada una de las etapas en
que suele dividirse la historia de nuestro pas, a saber: la precolonial, la
colonial y la que comprende su vida poltica independiente. No est en nuestro
nimo formular un estudio pormenorizado sobre ese tpico, ya que slo
intentaremos presentar un panorama general acerca de l, tan someramente
como lo hicimos en el pargrafo precedente.
El derecho precolonial, comprendiendo dentro de l al de todos los pueblos
pre-colombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado por
un conjunto de prcticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un
PODER LEGISLATIVO
167
marcado carcter consuetudinario. Sus diferentes normas polticas, civiles y

penales se encontraban inmersas en la costumbre y de su aplicacin se
encargaban diversos rganos de tipo administrativo y judicial, tanto en lo que
respecta a la sucesin del jefe supremo (materia poltica), como a la solucin
de controversias entre particulares y a la imposicin de sanciones penales
(materia jurisdiccional). Si se identifica a las normas jurdicas consuetudinarias
con las
(619)
leyes,898 es decir, si stas no comprenden nicamente a las escritas, puede
afirmarse, en este supuesto razonable, que el poder legislativo en los pueblos
preecortesianos, o sea, el poder de formacin normativa, era su vida social
misma aserto que es vlido para cualquier rgimen en que la costumbre sea
fuente inmediata del Derecho, es decir, prctica vivida y constante donde ste
se registra como fenmeno social. Ante la propia ndole de su derecho, los
antiguos pobladores de nuestro territorio vivan una autntica democracia
jurdica, pues, con independencia de las formas polticas en que estaban
organizados, las normas Que en diferentes materias lo componan estaban
imbbitas en sus costumbres, prcticas y usos, sin imposicin ajena alguna, tal
como sucede en, los regmenes de derecho escrito.
Tomando en consideracin que nuestro sistema jurdico est integrado por
normas escritas o leyes en la acepcin estricta del concepto, no hay
continuidad formal entre el derecho consuetudinario de los pueblos
precortesianos y el del Mxico independiente, aunque en algunos aspectos de
contenido ideolgico nuestra variada legislacin haya implicado o implique el
marco dentro del que ciertas costumbres y prcticas sociales autctonas se
hayan vaciado. Segn afirma Mendieta y Nez, "como cuerpo de leyes, la
historia del derecho patrio empieza con la primera cdula real dictada para el
gobierno de las Indias", 899 es decir, con el advenimiento del derecho colonial.
Para determinar dnde resida el poder legislativo durante el rgimen jurdicopoltico de la Nueva Espaa deben formularse algunas consideraciones previas.
La dominacin espaola se consum en una poca en que la monarqua
absoluta en la metrpoli ya se haba entronizado, obedeciendo a las
circunstancias a que nos referimos en el pargrafo anterior. Era, pues, lgico y
natural que ese rgimen se trasplantara a las colonias, de lo que se concluye
que si la potestad legislativa se concentraba en la persona del rey, en la Nueva
898
848 Si se toma en cuenta la acepcin etimolgica ms comnmente aceptada de la

palabra "ley", que la hace derivar del verbo latino legere (leer), es evidente que,
conforme a ella, a la norma consuetudinaria no puede atribuirse ese calificativo, pues
la costumbre no se "lee" como un precepto escrito, Sino se interpreta.
899
849 El Derecho Precolonial, Segunda edicin (1961), p. 25.

168
Espaa ste fuese el legislador supremo. Cabe recordar, por otra parte, que
esa concentracin no equivala a la tirana legislativa, pues aunque en orden a
la elaboracin de 1as leyes el monarca era la mxima autoridad, por no decir la
nica, su ejercicio deba estar deontolgicamente encauzado por principios
ticos de contenido cristiano cuyo conjunto se ha bautizado con el nombre
"derecho natural", 900 as como por las costumbres sociales que varias
legislaciones
(620)
reconocieron expresamente como fuente de derecho, contndose entre ellas,
en forma destacada, a las Leyes de Indias, cuya ley 4 de su ttulo primero, libro
2, prescriba: "que las leyes y buenas costumbres que antiguamente tenan los
indios para su buen gobierno y polica y sus usos y costumbres observadas y
guardadas despus que son cristianos, y que no se encuentren con nuestra
sagrada religin, ni con las leyes de este libro, y las que han hecho y ordenado
de nuevo, se guarden y ejecuten y, siendo necesario, por la presente las
aprobamos y confirmamos".
Por otra parte, debe subrayarse que la autoridad real, primordialmente por lo
que concierne a la expedicin de ordenamientos legales, sola no obrar en
forma arbitraria, pues para todas las cuestiones o materias susceptibles de
normacin en las colonias espaolas de Amrica, se cre por el emperador
Carlos V el famoso Consejo de Indias en el ao de 1519. Este Consejo, aunque
tena ciertas facultades legislativas "sobre encomiendas, conservacin y
tratamiento de indios, expediciones de descubrimiento y conquistas, misiones
y trfico martimo", 901 su ejercicio lo realizaba en nombre del monarca, en
quien, repetimos, resida el poder de elaboracin legal. Adems, la
organizacin del mencionado Consejo, su rbita competencial y el
nombramiento de sus miembros correspondan al rey, debindosele considerar,
por tanto, como una autoridad subordinada a la voluntad real, y no como un
rgano coextenso a ella, surgido de la misma fuente e intocable por ella, segn
acontece con los verdaderos rganos legislativos.
900
850 "Qu haba de entenderse por derecho natural?", se pregunta don Toribio
Esquivel y Obregn, y responde "Las partidas reproducen la definicin de Ulpiano: jus
natural, est quod natura omnia animalia docuit, nam jus istud non humani gen ris
proprium, s,d omJ.: nium animalium quae in terra qua in mare nascuntur. Huic
descendit maris atqu, fo,mi, conjunctio, quam nos matrimonium appelamus . Si esta
definicin no era ya exacta en 1os tiempos romanos, en que no poda confundirse la
mera unin del hombre y la mujer con matrimonio, institucin de derecho civil, menos
poda serlo ante una concepcin cristiana derecho como algo exclusivamente humano.
Por eso la glosa de Gregorio Lpez se separa del texto y adopta la definicin de Santo
Toms, que deriva el derecho natura1, de la naturaleza racional del hombre, que lo
hace realizar el bien y evitar el mal segn el conocimiento de las cosas y los dictados
de la razn" (Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico, tomo 11, p. 85).
901
851 Esquive! Obregn. Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo n, pp.
158 Y 159.
PODER LEGISLATIVO
169
Las dems autoridades coloniales, como el virrey y las reales audiencias, y

dentro de la indiferenciacin funcional en que todas ellas actuaban,
desempeaban, en el marco de atribuciones que el rey estableca, actos
jurisdiccionales, administrativos e inclusive legislativos, pero siempre en
representacin y en nombre del monarca, ya que ste centralizaba en su
persona toda la actividad estatal, circunstancia que caracteriza a todo rgimen
poltico absolutista. As como en las democracias todo el poder pblico dimana
del pueblo, en el sistema jurdico-poltico de la Nueva Espaa derivaba de la
potestad real y se ejerca por las autoridades unipersonales o colectivas que el
mismo monarca creaba y a las que adscriba el mbito competencial que
estimaba conveniente, precisamente al desempear el poder legislativo en
diferentes actos que se denominaban pragmticas, cdulas reales, provisiones
y ordenanzas. La legislacin de las Indias, incluyendo obviamente a la Nueva
Espaa, tan dispersa y desarticulada, se recopil por mandato del rey Carlos II
en el ao de 1681. La radicacin real del poder legislativo queda evidenciada
por la exposicin de motivos que precede a dicha recopilacin, permitindonos
entresacar de su texto las expresiones que corroboran esta asercin.
"Sabed que desde el descubrimiento de nuestras Indias Occidentales, Islas y
Tierra firme del Mar Ocano, siendo el primero, y ms principal cuidado de los
Seores Reyes nuestros gloriosos progenitores, y nuestro, dar leyes con que
aqullos Reynos sean gobernados en paz, y en justicia, se han despachado
(621)
muchas Cdulas, Cartas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de
Gobierno, y otros despachos, que por la dilatacin, y distancia de unas
Provincias a otras no han llegado a noticia de nuestros vasallos, con que se
puede haber ocasionado grande perjuicio al buen gobierno, y derecho de las
partes interesadas. Y Nos deseando ocurrir a estos inconvenientes, y
considerando que las materias son tan diversas, y los casos tantos, y tan
arduos, y que todo lo provedo y acordado por Nos es justo que llegue a noticia
de todos, para que universalmente sepan las leyes con que son gobernados y
deben guardar en materia de gobierno, justicia, guerra, hacienda, y las dems,
y las penas en que incurren los transgresores... acordamos y mandamos, que
las leyes en este libro contenidas, y dadas para la buena gobernacin, y
administracin de justicia de nuestro Consejo de Indias, casa de Contratacin
de Sevilla, Indias Orientales, y Occidentales, Islas, y Tierra firme del mar
Ocano, Norte, y Sur, Armadas, y Navos, y todo lo adyacente, y dependiente,
que regimos y gobernamos por el dicho Consejo, se guarden, cumplan, y
ejecuten, y por ellas sean determinados todos los pleitos, y negocios, que en
estos, y aquellos Reynos ocurrieren, aunque algunas sean nuevamente hechas,
y ordenadas, y no publicadas, ni pregonadas, y sean diferentes, o contrarias a
otras leyes, captulos de Cartas, y pragmticas de estos nuestros Reynos de
Castilla, Cdulas, cartas acordadas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones,

170
Autos de gobierno, y otros despachos manuscritos, o impresos: todos los
cuales es nuestra voluntad, que de ahora en adelante no tengan autoridad
alguna, ni se juzgue por ellos, estando decididos en otra forma, o
expresamente revocados, como por esta ley, a mayor abundamiento, los
revocamos, sino solamente por las Leyes de esta Recopilacin ... "
Con la Constitucin de marzo de 1812, que no puede dejar de figurar en
nuestra historia jurdica, pues en la poca en que se expidi y puso en vigor
Mxico an era colonia espaola, cambia radicalmente el rgimen poltico de
Espaa y sus colonias. La monarqua deja de ser absoluta para convertirse en
constitucional. Dos principios fundamentales proclamados en la Declaracin
francesa de 1789 se acogen en la Carta espaola, a saber: la radicacin de la
soberana en la nacin y la pertenencia, a ella, de la potestad legislativa, tesis
que fueron preconizadas por Rousseau, segn se advierte claramente en sus
artculos 3 y 4 que disponan: "La soberana reside esencialmente en la Nacin
(o sea, en la reunin de todos los espaoles de ambos hemisferios -Art. 1-,
teniendo esta calidad poltica, no racial, todos los hombres libres nacidos y
avecindados en los dominios de las Espaas y los hijos de stos -Art. 5-) Y por
lo mismo pertenece a sta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes
fundamentales" y "La Nacin est obligada a conservar y proteger por leyes
sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los dems derechos legtimos de
todos los individuos que la componen."
El ejercicio del poder legislativo se encomend por la Constitucin de 1812 a
las Cortes (reunin de todos los diputados que representan a la Nacin -Art.
27-) Y al rey (Art. 15), incumbiendo a aqullas la elaboracin, interpretacin y
derogacin de las leyes y a ste su sancin (aprobacin) o su veto (Arts. 131,
frac. 1 y 142, respectivamente), fenmeno de colaboracin funcional
caracterstico de los regmenes democrticos.
(622)
El ideario de la insurgencia, desde su precursin con el licenciado Verdad
principalmente, gir en torno al principio de la soberana popular y al de la
radicacin, en sta, del poder legislativo y el de su ejercicio en los
representantes de la nacin. As se advierte de dos importantsimos
documentos polticos, antecedentes de la Constitucin de Apatzingn, llamada
"Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana", de 22 de
octubre de 1814. Se trata de los "Elementos Constitucionales" de Rayn y de
los "Sentimientos de la Nacin" de Morelos.
El primero, en su artculo 5, declara que "la soberana dimana inmediatamente
del pueblo, reside en la persona del seor don Fernando VII (sic) y su ejercicio
en el Supremo Congreso Nacional Americano". No acertamos a despejar la
contradiccin que encierra este precepto entre las expresiones "dimanacin
PODER LEGISLATIVO
171
inmediata" y "residencia" de la soberana. Si sta surge del pueblo, es lgico

por necesidad que en l reside o radica, o sea, que el pueblo es la fuente de la
que brota. No es concebible, por ende, que la soberana resida o radique al
mismo tiempo en el pueblo y en el despreciable Fernando VII, es decir, en el
rey, pues a ste no se atribuye su ejercicio, lo cual hubiese sido lgico, sino al
Supremo Congreso integrado por cinco vocales "nombrados por las
representaciones de las provincias" (Art. 7), y al cual se imput la facultad de
"establecer y derogar" las leyes, a propuesta del "protector nacional nombrado
por los representantes" (Art. 17 y 18).
En los "Sentimientos de la Nacin" con toda atingencia se disip la
contradiccin apuntada y el absurdo que implicaba, pues al reiterarse que la
soberana "dimana inmediatamente del pueblo", su ejercicio se deposit en sus
representantes "dividiendo los poderes de ella en legislativo, ejecutivo y
judiciario" (Art. 5). El primero <le ellos se encomend al "Congreso" (Arts. 12 y
14), sin que en el documento a que aludimos se contenga norma alguna
respecto de su integracin, omisin que se explica por el hecho de que en los
"Sentimientos de la Nacin" Morelos modific los "Elementos constitucionales",
dejando subsistente en forma tcita la idea involucrada en este documento en
cuanto a la composicin del citado organismo, aunque, por otra parte, en su
correspondencia con Rayn trasluce su propsito de convocar a un nuevo
congreso que sustituyera a la Junta de Zitcuaro.902
La concepcin de la soberana en la Constitucin de Apatzingn revela la
adopcin del pensamiento rousseauniano. Consider inherente a ella "la
facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno" (Art. 2),
identificndola, como lo hizo el insigne ginebrino, con el poder legislativo. Los
atributos de imprescriptibilidad, inalienabilidad e indivisibilidad los declar
categricamente en su artculo 3, estimando que radica "originariamente" en el
pueblo (o nacin desde el punto de vista poltico) y que su ejercicio
corresponde a la "representacin nacional", integrada por diputados de
eleccin ciudadana (Art. 5). A la ley, o sea, al acto de imperio en que se
manifiesta especficamente la potestad legislativa, la consider como "la
expresin de la voluntad general"
(623)
(Art. 8), Que no es sino la soberana popular o nacional misma, tal como lo
afirm Rousseau y lo corrobor la Declaracin francesa de 1789. Previ el
fenmeno de la colaboracin funcional en el desempeo del poder legislativo,
en el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto
por tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco
miembros (Arts. 128, 132 y 181).
902
852 Vase La Constitucin de Apatzingn. Estudio Jurdico-histrico de Felipe

Remolino, p. 92.

172
De la Constitucin de Apatzingn y del ideario insurgente que en ella se
plasm, por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba de 24
de febrero y 24 de agosto de 1821, por la otra, emanan dos corrientes polticas
antagnicas, que durante los primeros aos de nuestra vida independiente se
disputaron la rectora y la estructuracin de Mxico, una de esencia
revolucionaria y republicana, y otra de indudables tendencias monrquicas y
conservadoras. La idea de soberana nacional y el concepto correlativo e
inseparable de poder legislativo, que con toda claridad se expresaron en la
Constitucin de Apatzingn, ni siquiera asoman en sustancia poltico-jurdica en
los mencionados Plan y Tratados, quiz por no convenir su mencin a los
designios personales y ambiciosos de Iturbide. En el Plan de Iguala se anuncia
un "gobierno monrquico templado por una constitucin anloga al pas" (Art.
3) Y se imponen como "emperador" a Fernando VII, a los de su dinasta o a los
de otra casa reinante "para hallamos con un monarca ya hecho y precaver los
atentados funestos de la ambicin" (Art. 4). Esta ambicin, genricamente
proscrita en dicho Plan, la ciment a su favor Iturbide en los Tratados de
Crdoba, al establecer en ellos que, si los candidatos a "emperador" no
aceptaban el cargo que graciosamente les ofreca, lo desempeara la persona
"que las Cortes del imperio designaran" (Art. 3), y ya sabemos que esta
designacin re cay en el consumador de nuestra emancipacin poltica. En su
artculo 14, los mencionados Tratados depositaron el poder legislativo en un
cuerpo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran las
Cortes. Dicha Junta deba componerse de "los primeros hombres del imperio
por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y concepto"
(Art. 6), sin que se dispusiese nada respecto a quin poda designarlos ni
calificar tan aristocrticas calidades, as como tampoco su nmero ni el modo
para nombrados.
El 24 de febrero de 1822 qued instalado el "Segundo Congreso Mexicano" que
adopt "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de imperio
mexicano", sustituyendo a la Junta Provisional de Gobierno como rgano
encargado del poder legislativo. El propio Congreso se atribuy la soberana
nacional, con lo cual sta dejaba de ostentar su calificativo, pues es
francamente aberrativo que la soberana nacional, es decir, de la nacin, no
radique en el pueblo, sino en un organismo legislador, cuyos nicos ttulos
derivaban de los Tratados de Crdoba, o sea, de las ambiciones de Iturbide
envueltas en sus preceptos. El Congreso, adems, dice Tena Ramrez, "se
reserv el ejercicio del poder legislativo en toda su extensin, lo que
significaba que ejerciera no slo el poder constituyente, sino tambin el
legislativo ordinario. En esta ltima funcin, el Congreso careca de normas,
pues si la Constitucin espaola lo obligaba provisionalmente por virtud del
Plan y del Tratado, fue
(624)
PODER LEGISLATIVO
173
tema que no lleg a dilucidarse suficientemente. El diputado D. Lorenzo de

Zavala calificaba la situacin de "falta de reglas". Iturbide consideraba que la
autoridad provisional (que haba residido en la Junta y en la regencia), "cuando
reconoce una asamblea encargada de constituir, no debe confiarle ms que
esta funcin, y reservarse siempre el derecho de hacer mover la monarqua,
hasta el momento de su completa renovacin". La amplitud legislativa se
destac an ms por el hecho de Que el Congreso no se fraccion en dos
Cmaras, a pesar de que Iturbide le record el da de su instalacin que tal era
lo prescrito por la convocatoria.903
Iturbide, que haba sido declarado "emperador" el 19 de mayo de 1822,
disolvi el congreso en octubre del mismo ao y "estableci la Junta Nacional
Instituyente, integrada por reducido nmero de diputados del antiguo
Congreso en proporcin a las provincias". 904 Esta Junta expidi en febrero de
1823 el "Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano", que declar
abolida la Constitucin espaola de 1812 "en toda la extensin del imperio"
(Art. 1) Y se atribuy el poder legislativo (Art. 25).
"Las bases orgnicas de la Junta Instituyente (que sta incorpor al
Reglamento Provisional) nombrada por el emperador Iturbide, dice don Isidro
Montiel y Duarte, que fueron juradas solemnemente en la sesin de 2 de
noviembre de 1822, no son una fuente pura de nuestro derecho pblico
aceptado por y para la Repblica, porque ellas no fueron sino la manifestacin
de la idea monrquica que la faccin iturbidista quiso explotar en provecho de
sus aspiraciones personales, sin cuidarse del verdadero y legtimo inters del
pas. Y esto dio lugar a que el 5 de diciembre del mismo ao se proclamara la
reinstalacin del Congreso constituyente disuelto por Iturbide, y a que se
pronunciara contra el imperio la guarnicin de Veracruz capitaneada por dos
generales que la Repblica proclam despus benemritos de la Patria
(Antonio Lpez de Santa-Anna y Guadalupe Victoria)." 905Las tropas que se
destacaron para sofocar el levantamiento expidieron, a su vez, el llamado "Plan
de Casa M ata", en el que propugnaron dicha reinstalacin y la reivindicaacin
de la soberana en favor de la nacin. Iturbide tuvo que acceder a esta
coactiva peticin en marzo de 1823 y siendo insostenible su situacin poltica,
pues por un lado tena en su contra al Congreso y, por el otro, a los
pronunciados del Plan de Casa Mata, se vio constreido a abdicar el 19 del
citado mes y ao. "El Congreso consider el 8 de abril que no haba lugar a
discutir la abdicacin por haber sido nula la coronacin, declar igualmente
nula la sucesin hereditaria e ilegales los actos realizados desde la
proclamacin del Imperio. Por decreto de la misma fecha, declar insubsistente
la forma de gobierno establecida en el Plan de Iguala, el Tratado de Crdoba y
el Decreto de 24 de febrero de 1822, quedando la nacin en absoluta libertad
para constituirse como le acomodase." 906
903
904
905
906
853 Leyes Fundamentales de Mxico, p. 121

854 [bid., p. 122.
855 Derecho Pblico Mexicano. Tomo lI, p. IV.
856 Felipe Tena Ramrez, op. cit., p. 122

174
(625)
La reinstalacin del Congreso no produjo los frutos apetecidos por el Plan de
Casa Mata y en su lugar se estableci uno nuevo, reunido el 5 de noviembre de
1823, y en cuyo seno prevaleci la idea federalista, habiendo expedido el 31
de enero de 1824 el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, antecedente
directo e inmediato de la Constitucin Federal de 4 de octubre de ese mismo
ao. En ambos documentos se adopt el sistema bicameral, depositndose el
poder legislativo en una Cmara de Diputados (representativa del pueblo de la
nacin) y en el Senado (representacin de los Estados) como integrantes del
Congreso General (Arts. 10 y 7, respectivamente). Dicho sistema "no vino en
teora de las doctrinas de Apatzingn, ni del hbito prctico de la Constiitucin
de 1812, ni de la Constitucin francesa que desde 1795 estableci un Poder
Legislativo compuesto de un consejo de ancianos y del consejo de los
quinientos; y muy probablemente vino de la americana, que en su articulo 1
cre el Congreso de los Estados Unidos, compuesto de un Senado y de una
Cmara de representantes". 907 Con esta opinin coincide Lorenzo de Zavala en
cuanto que en varios aspectos, entre ellos el relativo al establecimiento del
Senado, los constituyentes de 1824 se inspiraron en la Ley Fundamental
estadunidense, pues sostiene que "Los diputados de los nuevos Estados
vinieron llenos de entusiasmo por el sistema federal y su manual era la
Constitucin de los Estados Unidos de Norte, de la que corra una mala
traduccin impresa en Puebla de los ngeles, que serva de texto y de modelo
a los nuevos legisladores." 908
El sistema bicameral se implant en los Estados Unidos de Amrica a ejemplo
del parlamento ingls que se introdujo en las colonias americanas de
Inglaterra. Opera, como su nombre lo indica, a travs de dos cmaras, una de
representantes o diputados y que suele llamarse "Cmara baja", y otra
denominada Senado o "Cmara alta", las cuales, en el rgimen jurdico
britnico, corresponden a la de los comunes y a la de los lores,
respectivamente. La cmara de representantes o diputados se integra por un
nmero determinado de individuos segn la densidad demogrfica o poblacin
de un pas, y el Senado se compone orgnicamente con la representacin
igualitaria de los Estados miembros dentro de un sistema federal. En la
Constitucin de 1824 se adoptaron estas bases de integracin de ambas
cmaras, siendo los diputados de eleccin popular directa por los ciudadanos y
de acuerdo con la poblacin (Arts. 8 y 10), en tanto que los senadores, dos por
cada Estado, eran acreditados por las legislaturas correspondientes "a mayora
absoluta de votos".
La divisin del organismo legislativo en dos cmaras responde a exigencias de
tipo poltico y su operatividad prctica genera saludables ventajas 909 en
907
857 Isidro Montiel y Duarte. Op. cit., p. XVIII.

858 Cita inserta en la mencionada obra de Tena Ramrez, p. 153.
909
859 Tena condensa esas ventajas en lo siguiente: "1. Debilita, dividindolo, al Poder
Legislativo, que tiende generalmente a predominar sobre el ejecutivo; favorece, pues,
908
PODER LEGISLATIVO
175
(626)
aquellos regmenes, llamados congresionales, en que la hegemona la tiene el
legislador frente al ejecutivo. Los partidarios del sistema bicameral se apoyan
en esta consideracin que, desde luego, es indisputable, siempre que en la
realidad poltica exista la premisa toral en que se basa, es decir, el predominio
del rgano legislativo, pero se nos antoja innecesario en los regmenes
presidencialistas, dentro de los que al ejecutivo corresponde la supremaca
juridico-poltica.910 Es por ello por lo que la implantacin del senado en la
Constitucin de 1824 no tuvo ninguna justificacin real, ya que el rgano
legislativo estaba muy lejos de adquirir hegemona frente al ejecutivo, el cual,
segn lo revela nuestra historia, ha sido casi siempre el poder fuerte,
circunstancia que ha dado la tnica de rgimen presidencialista a los diferentes
sistemas constitucionales y polticos en que se ha organizado Mxico, salvo
excepciones muy contadas v a las cuales nos referiremos posteriormente.
Por otra parte, aunque el poder legislativo como funcin de creacin de normas
jurdicas abstractas, generales e impersonales (leyes) se deposit por la
Constitucin de 24 en un Congreso General (Art. 7), el Presidente de la
Repblica, a quien se encomend el ejercicio del Poder Ejecutivo, no dej de
tener injerencia en la elaboracin normativa, pues, por un lado, se le otorg la
facultad de formular iniciativas de ley y el veto (Arts. 52, inciso 1 y 55) y, por el
otro, se le concedi la potestad reglamentaria (Art. 110, frac. II), la cual,
atendiendo a su naturaleza intrnseca o material, importa un verdadero poder
legislativo, ya que los reglamentos se componen con autnticas normas
jurdicas que presenta los atributos antes anotados.
El sistema bicameral subsisti bajo el centralismo. Las Siete Leyes
Constitucionales de 1836 declararon en el artculo 1 de su Ley Tercera que el
ejercicio del poder legislativo se deposita en el congreso general de la Nacin,
el cual se compondr de dos cmaras", o sea, la de diputados y la de
senadores. Como es lgico deducir, en el citado ordenamiento constitucional la
existencia del Senado careca de justificacin poltico-jurdica. Dentro de un
rgimen federal, el Senado es el rgano que representa a los Estados
federados, pues se integra con los individuos (senadores) que igualitariamente
cada uno de ellos acredita, con independencia de la forma de su designacin o
el equilibrio de los poderes, dotando al ejecutivo de una defensa frente a los amagos
del poder rival. 2. En caso de conflicto entre el ejecutivo y una de las cmaras, puede
la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el ejecutivo y las
dos cmaras, hay la presuncin fundada de que es el Congreso quien tiene la razn. 3.
La rapidez en las resoluciones, necesaria en el poder ejecutivo, no es deseable en la
formacin de las leyes; la segunda Cmara constituye una garanta contra la
precipitacin, el error y las pasiones polticas; el tiempo que transcurre entre la
discusin en la primera cmara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar
el juicio" (Derecho Constitucional Mexicano, p. 284).
910
860 As lo considera Bidart Campos, quien afirma que en sus relaciones con el
Ejecutivo, "una sola cmara hara al parlamento demasiado fuerte frente al gobierno en
tanto dos cmaras recompensaran el equilibrio, y que contendran mejor ejecutivo". (El
Derecho Constitucional del Poder, p. 226.)

176
eleccin. En pases como Inglaterra, por otra parte, dicho rgano o cmara alta
o de los lores es un cuerpo de clase social. Ninguna de estas implicaciones tuvo
el Senado en la Constitucin centralista de 36. Su composicin provena de la
Cmara de Diputados, del gobierno en junta de ministros (Poder Ejecutivo en
sentido orgnico) y de la Suprema Corte, entidades que elaboraban por
separado una lista de candidatos a senadores para que las juntas
departamentales hicieran la eleccin, recayendo el nombramiento en los
sujetos que hubiesen obtenido la mayora, segn escrutinio que efectuaba el
Supremo Poder Conservador (Art.
(627)
8 de la Ley Tercera). Aunque las juntas departamentales estaban investidas
con la facultad electiva, sta slo poda ejercitada limitadamente, es decir, en
relacin con las personas incluidas en las listas que los tres cuerpos
mencionados les enviaban, sin poder designar a nadie que en ellas no
estuviese comprendido. Por tanto, tales juntas, ms que elegir, seleccionaban,
lo cual redujo considerablemente su funcin poltica en lo que a la integracin
del Senado respecta.
Tambin en la Constitucin centralista de 1836 se observa el fenmeno de
colaboracin funcional por lo que atae al ejercicio del poder legislativo. Al
congreso general incumba expedir toda clase de leyes, pero en su formacin
constitucional tena injerencia el Presidente de la Repblica a travs de la
facultad de iniciativa y del veto (Arts. 26, frac. I y 35 de la Tercera Ley). La
primera de ellas tambin podan desempear las juntas departamentales y la
Suprema Corte, respectivamente, en materia de impuestos, educacin pblica,
industria, comercio, administracin municipal y variaciones constitucionales y
administracin de justicia (Arts. 26, fracs. II y III).
El bicamerismo se reiter en los Proyectos mayoritario y minoritario que los
grupos respectivos de la "comisin de Constitucin" redactaron en el ao de
1842 con motivo del Congreso Constituyente convocado por Santa-Anna en
diciembre de 1841 y que deba quedar instalado en junio siguiente. Como es
sabido, dicho congreso no pudo discutir tales proyectos, porque por decreto
expedido el 19 de diciembre de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente
de la Repblica merced a la "designacin" que en su favor hizo su Alteza
Serensima, se nombr una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos
distinguidos por su ciencia y patriotismo", encargada de formar las bases para
organizar a la nacin. En estas Bases, expedidas en el ao de 1843, se dio
mayor injerencia a los departamentos en la composicin del congreso general,
pues por lo que respecta a los diputados, stos seran elegibles uno por cada
setenta mil habitantes de su correspondiente poblacin, sin que ninguno dejara
de tener un diputado en el caso de que su densidad demogrfica no alcanzara
PODER LEGISLATIVO
177
ese nmero; y por lo que atae al Senado, las dos terceras partes de sus
miembros componentes procedan de la eleccin de las asambleas
departamentales y el resto de la Cmara de Diputados, de la Suprema Corte y
del Presidente de la Repblica (Arts. 26 y 32). En la actividad legislativa se
conserv la facultad de iniciar leyes en favor del Ejecutivo, de los diputados y
de las asambleas departamentales en cualquier materia, as como de la
Suprema Corte nicamente en lo relativo a la administracin de justicia (Art.
53) y el veto presidencial (Art. 86, frac. XX).
En el Plan de la Ciudadela del 4 de agosto de 1846 se desconoci al rgimen
central dentro del que se haba organizado tericamente al pas desde 1836,
propugnndose el restablecimiento del sistema federal y la formacin de un
nuevo congreso constituyente. Este qued instalado el 6 de diciembre del
mismo ao y el 18 de mayo de 1847 expidi el Acta de Reformas que, con las
modificaciones que la experiencia y la realidad poltica impusieron como
necesarias, restaur la vigencia de la Constitucin de 1824. Dentro del
bicamerismo que sta instituy se destac la trascendencia del Senado, a cuya
organizacin se introdujeron importantes enmiendas que don Mariano Otero,
en
(628)
su sustancioso voto" de 5 de abril, haba sugerido. Hasta entonces, ninguno
de nuestros polticos y juristas se haba ocupado en trazar el papel que dentro
de un rgimen de frenos y contrapesos desempea el Senado ni en razonar la
manera como ste debiera integrarse. Quiz las ideas del ilustre jalisciense
estaban muy por encima de la realidad poltica de la poca y su aplicabilidad
positiva, su vivencia, exiga una evolucin que an no haba experimentado
Mxico; pero independientemente de que, a pesar de haberse acogido en el
Acta de Reformas, no hubiesen encontrado un campo propicio para su
realizacin, tienen tales dimensiones, que el transcurso de ms de un siglo de
que fueron expuestas, nuestra vida poltica actual, por lo que al Senado
concierne, se va ajustando a ellas. No podemos abstenemos de reproducir el
juicioso "voto" de Otero, verdadero compendio de Derecho Constitucional, en
aquellos fragmentos en que describe su ideal de Senado y al que nuestro pas
paulatinamente se va acercando.911
"Pasando de estas dos materias a la organizacin de los Poderes Federales,
objeto principal de la Constitucin, se presenta luego el Legislador, ejercido por
un Congreso compuesto de dos Cmaras. Popular y numerosa la una,
representa la poblacin y expresa el principio democrtico en toda su energa.
Ms reducida y ms lenta la otra, tiene un doble carcter muy difcil, pues
representa a la vez a los cuerpos polticos considerados como iguales, y viene
911
861 De este merecido elogio excluimos al aspecto relacionado con la forma de

integracin del Senado que propuso Otero y que se estableci en la citada Acta, porque
como bien dijo don Francisco Zarco en el Constituyente de 57 dicha forma converta a
la cmara revisora "en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades polticas".

178
a llenar la urgente necesidad que tiene toda organizacin social de un cuerpo,
depsito de sabidura y de prudencia, que modere el mpetu de la demacrada
irreflexiva, y en el incesante cambio personal de las instituciones populares
conserve la ciencia de gobierno, el recuerdo de las tradiciones, el tesoro, por
decido as, de una poltica nacional. En este punto extrao ms que en otro
alguno la posibilidad de combinar con calma mis ideas, y de exponer al
Congreso con detenimiento las razones de la reforma que le propongo.
"Respecto de la Cmara popular asentado como un principio que debe
representar a los individuos, no quedan ms que tres objetos de reforma, su
nmero, las condiciones de elegibilidad y la forma de la eleccin.
"Sobre 1o primero, la Constitucin de 1824, fijando la base de un diputado por
cada ochenta mil habitantes, estableci la Cmara popular menos numerosa
que hemos tenido; y en esto debe reformarse. La Cmara de Diputados tiene
en los mejores pases constitucionales un crecido nmero de individuos,
porque slo as expresa el elemento democrtico, rene gran cantidad de
luces, representa todos los intereses, todas las opiniones, y no queda expuesta
a que sobreponindose algunos pocos, el arbitrio de la minora pueda
gobernada sin dificultad. Una Cmara electa sobre la misma base, que lo ha
sido el actual Congreso, aun en un pas donde los negocios no fueran los
menos importantes para cada particular, donde las funciones pblicas no se
vieran con poco aprecio, apenas podra reunir el nmero de cien
representantes, dando as por resultado que la ley pudiese llegar slo a
cincuenta y un votos en la representacin democrtica.
(629)
"En orden a las condiciones de elegibilidad, mi opinin es muy franca: las
estimo como un tristsimo medio de acierto: creo que la suprema condicin es
obtener la confianza del pueblo, y que en esta materia no puede haber
garantas ms que en la organizacin del electorado. En efecto, que se pongan
todas las condiciones de elegibilidad que se quieran, que se exija una edad
madura, una profesin respetable, una renta cmoda, la vecindad o el
nacimiento en determinado lugar. Por ventura, todos los que renen estas
cualidades sern buenos para diputados? Y los pueblos habrn de elegirle
porque las tienen? No; un publicista distinguido (Pinheiro Ferreira. Curso de
Derecho Pblico), observa que 'las elecciones recaen en determinadas
personas precisamente porque tienen cualidades que faltan a la mayor parte
de los que renen las legales"; y la experiencia nos ensea que mientras la ley
habla de la edad, de la renta y de la vecindad, el elector busca la opinin que
l cree patritica, los intereses que estima como nacionales, y la aptitud ms
conveniente para hacer triunfar esas mismas opiniones y esos mismos
intereses: la ley no pasa a las costumbres ni influye en los hechos; en una
palabra, es intil.
"Ella tampoco puede evitar que personas poco dignas entren al santuario de
las leyes, porque las condiciones que exige no sern nunca ms que una
PODER LEGISLATIVO
179
probabilidad y probabilidad remota de ciertas cualidades; y cuando el cuerpo

electoral extraviado quiere hacer una mala eleccin, todas esas condiciones
sern impotentes, porque siempre habr individuos que tengan los requisitos
que la ley establece como medio sin tener las cualidades que ella busca; con
esto hay para una mala eleccin. Quin no conoce que se pueden encontrar
demagogos frenticos con todos los requisitos de elegibilidad los ms severos,
as como hombres de orden entre la juventud entusiasta y sin recursos? En
Roma, los tribunos del pueblo fueron patricios, y en la Convencin, la ms alta
nobleza concurri a destruir la monarqua y hacer morir al rey. Hay todava
ms: as como existen entre los que la ley admite, algunos que no son dignos
del sufragio, se encuentran en los excluidos quienes sean sobrados
merecedores de l; de lo que resulta que el sistema que combato aleja de los
negocios a los hombres capaces, o hace infringir la ley aprobando elecciones
nulas: de esto han dado ejemplo la mayor parte, si no es que todas nuestras
Cmaras; y en Inglaterra se sabe que Pitt y Fox no entraron al parlamento sino
al favor de una suposicin engaosa que burlaba la ley. Lo mejor es, pues, que
nos separemos de la rutina y reconozcamos la verdad. Despus hablar del
arreglo del poder electoral. .
"Pasando a tratar de la organizacin del Senado, ningn hombre
medianamente instruido en estas materias ignora que ste es el punto ms
difcil, y al mismo tiempo el ms importante de las constituciones republicanas.
Cada da debemos convencemos ms, dice uno de los ms ilustres pensadores
de nuestro siglo, de que los antiguos comprendan infinitamente mejor que
nosotros la libertad y las condiciones de los gobiernos libres. Sobre todo, ellos
confiaban el culto sagrado de la patria, el sacerdocio de la libertad, el espritu
de vida y de duracin, la guardia de las tradiciones, de la gloria y de la fortuna
de la Nacin, la constante previsin del porvenir, a un Senado en el cual se
esforzaban por concentrar todo lo que hay de bueno y de grande en las
aristocracias, rehusando al mismo tiempo cuanto hay en ellas de vicioso
(Sismondiide Sismondi, Ensayo sobre las constituciones de los pueblos libres)
Villemain (en su Discurso sobre la Repblica de Cicern), analizando la
Constitucin romana, atribuye toda la gloria y la libertad de la primera
Repblica de los
(630)
tiempos antiguos a la organizacin del Senado, que reuniendo todos los
hombres eminentes, gobern, por siglos, los negocios con alta sabidura. En los
Estados Unidos, observa el autor de la Democracia en Amrica, 'el Senado
rene los hombres ms distinguidos, asegurando que todas las palabras que
salen de aquel cuerpo haran honor a los ms grandes debates parlamentarios
de la Europa'.
"En nuestro pas, la necesidad de un cuerpo semejante se ha hecho sentir de
tal manera, que en la organizacin del Senado es precisamente en lo que ms
se han diferenciado nuestros ensayos constitucionales, y sobre lo cual se han
presentado mayor nmero de proyectos, siempre que se ha tratado de las

180
reformas; gozando ltimamente no poco ni despreciable favor la idea de llamar
a la clase propietaria. Pero esta idea es en efecto justa? Permitseme, seor,
decir que no, para que busquemos por otros medios esa instituci4n que tan
imperiosamente necesitamos. Me parece que en una Repblica, la
representacin de ciertas clases que no tienen privilegios polticos, carece del
fundamento con que subsiste en otras instituciones, y sacrifica a una sola
condicin, a la de cierto amor al orden, todas las otras condiciones eminentes
de sabidura y patriotismo que se requieren en el cuerpo conservador. Sin que
sean propietarios, en un pas donde la carrera poltica no produce a la probidad
ms que desgracias, y tal vez miseria, si la Constitucin llama al Senado a los
hombres ms capaces y ameritados, ellos presentarn al orden pblico, a la
estabilidad de las leyes y al respecto de los intereses legales de las minoras,
que es preciso no exterminar ni herir, sino hacer obrar en el sentido del bien
general, aquellas garantas que se buscan con el llamamiento de ciertas clases,
y reunirn adems al ardiente amor a la patria, el culto de la libertad y la
ciencia de los negocios, que no dan los simples bienes de fortuna y que son
absolutamente indispensables en aquel elevado puesto; quedando tambin
abierta a la clase propietaria, y ms fcilmente que a ninguna de las otras esta
carrera de honor, si rene esas mismas condiciones, sin las cuales ningn
derecho puede tener al gobierno de su pas.
"Sin dejar de apreciar la dificultad que presenta esta reforma, yo entiendo,
seor, que conservando en el Senado ntegra la representacin de los cuerpos
confederados, el problema puede ser resuelto por medios sencillos, como lo
son todos los de las instituciones mejor combinadas que conocemos. Si la
duracin de esta Cmara es ms larga que la de los otros cuerpos y las otras
autoridades del Estado, con esto habremos conseguido que su accin sea la
ms permanente y regularizada. Si adems de su participacin del Poder
Legislativo, se extienden sus atribuciones a otros objetos igualmente
interesantes, si se le deja, en parte de su totalidad, de cuerpo consultivo, para
que est siempre al alcance de los grandes negocios de la poltica interior y
exterior, se le har tambin el poder de mayor influencia. Si se le renueva
parcialmente, dejando siempre una mayora considerable, ninguna dificultad
tendr en conservar una poltica nacional. Si se exige para pertenecer a l una
carrera pblica anterior, que suponga versacin en los negocios, el Senado se
compondr de hombres experimentados, y se considerar como el honroso
trmino de la carrera civil. En fin, si despus de haberlo hecho as el cuerpo
ms importante, el ms influyente duradero y respetable del Estado, se recurre
para el acierto de la eleccin a ese admirable medio que contienen las
instituciones democrticas, y que encomian 1o mismo los publicistas antiguos
que los modernos; si a un periodo fijo en cada Estado s agita el espritu
pblico y se produce la crisis electoral, nada
(631)
ms que para el nombramiento de tan alto magistrado, entonces slo una
reputacin distinguida podr obtener los sufragios de la mayora de los
ciudadanos. Confiando, pues, en estos medios, tengo la ilusin de creer que sin
PODER LEGISLATIVO
181
desnaturalizar la democracia, sin exclusiones odiosas ni privilegios

inmerecidos, habremos acertado con el principal punto de nuestra organizacin
poltica.
"Consecuente con estas ideas, propongo que el Senado se componga de un
nmero triple respecto al de los Estados de la Federacin, para que habiendo
sesenta y nueve senadores, haya Cmara con treinta y cinco, y las
resoluciones tengan al menos dieciocho votos; propongo igualmente que se
renueve por tercios cada dos aos; exijo una carrera pblica anterior tan
conveniente como fcil de ser acreditada sin peligro alguno de fraude; y
entretanto que la eleccin directa de senadores entra en nuestras costumbres
constitucionales y se perfecciona por ellas, reconozco la necesidad de que
eligiendo dos cada uno de los Estados, y garantizando as el principio federal,
se nombre otro tercio por las autoridades ms propias para llamar a la
direccin de los negocios a los hombres eminentes. Dando el derecho de
proponer este tercio al Ejecutivo, al Senado mismo y a la Cmara de Diputados,
y a esta ltima el de elegir definitivamente, se verifica una combinacin muy
apreciable, porque ella es la expresin pura de la democracia y de la
Federacin, tiene grandes garantas de acierto, y se quita al Senado el derecho
terrible de elegir sus miembros; derecho que con olvido de la doctrina de un
publicista profundo (Montesquieu, en el Espritu de las Leyes. Lib. 2, cap. 3), se
le confiri en una de nuestras constituciones. De esta manera, en slo tres
artculos, excepto cuantas reformas me parecen convenientes en la
organizacin del Poder Legislativo."
La concepcin oterista del rgano legislativo que se reflej en el Acta de
Reforma puede sintetizarse en los siguientes rasgos generales: 1) ampliacin
del nmero de diputados mediante la reduccin del nmero demogrfico segn
el cual deban ser elegibles; 912 2) renovacin parcial peridica del Senado; 913 y
3) establecimiento de una especie de carrera poltica para ser electo senador.
914
El sistema bicameral que se implant en todos los ordenamientos que hemos

reseado se rechaz en el Proyecto de Constitucin elaborado por la comisin
que design el Congreso Constituyente de 1856-57. 915La supresin del Senado
912
862 El artculo 7 del Acta de Reformas acogi esta idea y modific el artculo 11 de
la Constitucin de 24-, rebajando a cincuenta mil y a una fraccin que excediese de
veinticinco mil el nmero de poblacin por cada diputado elegible.
913
863 As lo previ el artculo 9 del Acta al disponer: "El Senado se renovar por
tercios cada dos aos, alternando en ellos, ao por ao, la eleccin de los Estados con
la que deba verificarse por el tercio de que habla el articulo anterior."
914
864 El artculo 10 del mismo documento estableca al respecto que "Para ser
senador se necesita la edad de treinta aos, tener las otras calidades que se requieren
para ser diputado, y adems haber sido Presidente o Vicepresidente constitucional de
la Repblica; o por ms de seis meses Secretario del Despacho; o Gobernador del
Estado; o individuo de las Cmaras; o por dos veces de una Legislatura; o por ms de
cinco aos enviado diplomtico; o ministro de la Suprema Corte de Justicia; o por seis
aos juez o magistrado; o Jefe superior de Hacienda; o general efectivo."
915
865 La comisin estuvo integrada por los diputados Ponciano Arnaga, Manano
Yez, Len Guzmn, Pedro Escudero y Echnove, Jos Mara Castillo Velasco, Jos M.
Corts Esparza y Jos Mana Mata.

182
y el depsito del poder legislativo federal en una sola asamblea llamada
"Congreso
(632)
de la Unin" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y
apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisin no
hubo unanimidad en cuanto a dichos tpicos. Dado el inters que representan
para la historia legislativa de Mxico los argumentos que en pro y en contra de
la desaparicin del Senado se formularon en la exposicin de motivos del
proyecto constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte
conducente en que se esgrimieron.
"Entramos ahora en una de las cuestiones ms delicadas y difciles que se han
presentado al voto de la comisin, y que al fin ha dividido el parecer de sus
individuos. El poder legislativo de la Federacin se deposita en una sola
asamblea o congreso de representantes.
"No podr negar la mayora de la comisin que las muchas y muy luminosas
observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la
hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que
ya resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vaco que
en la estructura de la Constitucin dejaba la falta de aquella cmara.
"Que este brazo del Poder legislativo es el que en una Federacin establece la
perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta 'su
mayor o menor extensin territorial, su ms o -menos poblacin o riqueza ...
Que esta cmara de pares, como la llama el seor Story en sus Comentarios a
la Constitucin angloamericana, es la que asegura las mejores deliberaciones y
los ms provechosos resultados en la legislacin, la que neutraliza el mal de los
gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes, y
garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que el
espritu humano es ms propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y al
mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno ms fuerte que
puede ponerse contra los arranques de una legislacin precipitada y opresiva,
conteniendo los mpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas, que
suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y
desconcertando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares
adquieren, por lo regular, en las mismas asambleas. .. Que el confiar la
totalidad de las facultades legislativas a una sola cmara es desconocer la
fuerte propensin de todos los cuerpos pblicos a acumular Poder en sus
manos, a ensanchar su influencia y extender el crculo de los medios y objetos
sometidos a su competencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones
mismas, con el pretexto de la necesidad o de la conveniencia pblica. Que las
deliberaciones del Senado dan tiempo a la reflexin y permiten reparar los
errores de una ley intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio
irreparable; que es mucho ms difcil engaar o corromper a dos cuerpos
polticos que a uno solo, sobre todo cuando los elementos de que se componen
difieren esencialmente. Que como la legislacin obra sobre la comunidad
entera, abraza intereses difciles y complicados, y debe ser ejercida con
prudencia, es de una grande importancia contar en el examen de las leyes con
todas las opiniones y sentimientos, aun los ms divergentes y opuestos.
"Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la
constitucin angloamericana, sino tambin otros muchos notables escritores,
PODER LEGISLATIVO
183
exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de

senadores, que por la edad, por espritu de corporacin, por el estmulo y por el
celo de sus propias prerrogativas, pueda servir de salvaguardia contra todos
los
(633)
extravos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido
examinadas y largamente discutidas por la comisin.
"Qu ha sido del Senado en nuestro rgimen poltico, especialmente en sus
ltimos das? No por su existencia se mejoraron nuestras leyes, ni se
perfeccionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos
diques a la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposicin
ciega y sistemtica, la rmora incontrastable a todo progreso y a toda reforma.
En vez de representar la igualdad de derechos y el inters legtimo de los
Estados, se olvidaba de los dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos
de hacer escuchar la voz pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable
baluarte de la conspiracin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas,
para que la reflexin y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto
terrible, tena pretensiones a una superioridad exclusiva. No vimos con
escndalo y en los momentos ms crticos, en los ms serios peligros de la
situacin, ir y venir tantas veces de una a la otra cmara los proyectos de ley
ms urgentes y las ideas ms saludables, sin que el Senado cediese nunca de
su propsito de disolver la Repblica? Poderosamente contribuy al descrdito
de las instituciones que detestaba, y a l se debe no pequea parte de la ruina
en que cayeron para levantar sobre sus escombros la dictadura ms ominosa y
degradante que han sufrido los mexicanos.
"No se puede concebir la existencia de una segunda cmara, sino con
diferentes condiciones de edad, de censo a base para la eleccin, y de formas
electorales. Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la
cmara popular, y la segunda cmara, para que sta sea precisamente el
refugio y el punto de apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con
perjuicio del inters general. El estado de sociedad es y ser por mucho tiempo
un estado de lucha permanente. De un lado la ambicin, la avaricia y la
vanidad de un pequeo nmero de hombres, quieren aprovecharse de la
ignorancia y apata de las masas, para adquirir, extender o conservar injustas
prerrogativas; del otro lado las masas, haciendo, para mantener la igualdad,
esfuerzos por lo regular mal concertados y poco perseverantes.
"Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste/en discusiones
pacficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes
tienen confianza todos, porque las formas de su eleccin prestan todas las
garantas de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses
privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para
defenderlos, proteccin constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a
todos los esfuerzos de la opinin, hasta que el resentimiento popular, tocando

184
sus ltimos extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no
puede alcanzar de otra manera.
"Tal es la tendencia inevitable de una cmara privilegiada, y esta tendencia se
har sentir de una manera ms pronta, ms peligrosa y ms viva en. aquellos
pases en que la aristocracia del nacimiento y del dinero hayan podido echar
races ms hondas y profundas.
"Hasta el da de hoy, nuestra propia experiencia no nos ha convencido de las
grandes ventajas de una segunda cmara. A una discusin incompleta,
frecuentemente ligera y precipitada en una de las dos asambleas, sigue en la
otra doble prueba sino un poco ms de incoherencia, en un texto recargado
como una discusin, que no es ms profunda ni ms luminosa. La ley no gana
en esta a porfa, de enmiendas y correcciones desatinadas.
(634)
"A estas doctrinas prcticas y experimentales poco tiene que aadir la
comisin. Dir, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud
establecer toda clase de garantas para la organizacin del Congreso federal y
para la expedicin de las leyes. La asamblea ser doblemente numerosa de lo
que ha sido hasta ahora, una vez admitida la eleccin de un diputado por cada
treinta mil habitantes o por una fraccin que pase de quince mil. En ella,
adoptado el principio de la eleccin' indirecta en primer grado, que realmente
no se opone a la posible expresin del sufragio universal, estarn
representados todos los intereses legtimos y las opiniones razonables ... Las
leyes tendrn varios debates, diversos periodos y votaciones distintas. Para
que no se frustre el objeto de la igual representacin de los Estados, cuando la
diputacin de algunos de ellos lo pida por unanimidad, la ley ser votada por
diputaciones. Para que sea el consejo de la razn y no el prurito del amor
propio, la opinin del Ejecutivo sera consultada oportunamente, y no tendr
lugar aquel sistema de observaciones en que el gobierno sola ponerse al
frente del Congreso, como rival o enemigo de ste y discuta de oficio y de un
modo estrepitoso, las cuestiones ms vitales, contribuyendo a que la ley,
acordada ya por la mayora del Congreso, en vez de tener a su favor las
presunciones del acierto, perdiese su autoridad y su prestigio."
La subsistencia del Senado fue apoyada en atendibles razones por el diputado
Olvera, quien en el voto que formul el 15 de junio de 1856 manifest lo
siguiente:
"La utilidad de la divisin del poder legislativo se funda adems en otras
razones no menos importantes. Da garantas contra una legislacin
intempestiva, precipitada y peligrosa, es ms fcil reparar los errores antes
que se vuelvan fatales al pueblo, por la dilacin que encuentran una medida en
el doble debate que tiene que sufrir una proposicin, dndose as ms tiempo a
la reflexin de los representantes y a la calma de las pasiones; las facciones y
el gobierno encuentran ms obstculos para la seduccin de los diputados y
PODER LEGISLATIVO
185
senadores, pues no es probable que siempre puedan apoderarse de los dos

cuerpos; stos se vigilarn mutuamente sobre el cumplimiento de sus deberes
constitucionales. Se rearguye, no obstante, con que el Senado en Mxico ha
puesto frecuentes y repetidos obstculos a la marcha de la Cmara de
Diputados; sin negarlo abiertamente el que suscribe, nada ms observar que
es difcil averiguar con exactitud quin de los dos cuerpos cumpli mejor su
deber y de un modo general, pues habr habido casos en que el Senado haya
evitado el bien y el progreso, y otros en que haya salvado la situacin con una
demora o con un veto si se establece que el origen y el tiempo de la eleccin
de los senadores sean iguales para los diputados; si se evita que el Senado
ejerza un verdadero y absoluto veto en todas las leyes, dejndoselo
nicamente para las que afecten los intereses de la Unin; si se exigen para
ser senador las mismas cualidades que para diputado, la Cmara de Senadores
ser como la otra, representante verdadero de la mayora y se habrn eludido
los inconvenientes a la vez que aprovechado todas las ventajas ... "
Al discutirse el artculo 53 del Proyecto que propuso la adopcin del sistema
unicamaral, el constituyente don Francisco Zarco argument:
(635)
"Los ataques se dirigen al Senado tal cual exista conforme a la Carta de 1825
y al Acta de Reformas. Conviene en que tal Senado tena algo de aristocracia,
porque no se derivaba del pueblo; porque lo elegan las legislaturas, y porque
siendo requisito indispensable para ser electo haber servido ciertos cargos
pblicos, la cmara revisora se converta en cuartel de invierno de todas
nuestras nulidades polticas. El tercio que nombraban los otros poderes no
respetaba al pueblo, sino a la poltica dominante o a bastardos intereses. Pero
si por estos antecedentes se ha de suprimir el Senado, sera preciso tambin
suprimir la presidencia, recordando cun funestos han sido muchos
presidentes, y suprimir la Corte de Justicia, porque este tribunal ms de una
vez ha consentido la impunidad de los grandes culpables. Lo lgico es
averiguar en qu consista el mal y aplicar el remedio. Se dice que con dos
cmaras habr muchas demoras para la expedicin de las leyes, y esto en el
orden normal de los sistemas constitucionales es una garanta y una ventaja de
aciertos para los pueblos. La accin de un congreso nunca debe ser tan
expedita como la dictadura, y la discusin, las votaciones, la revisin y las
enmiendas, son nuevas garantas de acierto favorables a los intereses de la
sociedad."
Uno de los ms tenaces opositores a la idea de conservar el Senado fue don
Ignacio Ramrez, quien, manejando ms la irona y el sarcasmo que la
argumentacin jurdica, expres:
Por qu lo que han de hacer dos cmaras no ha de hacerlo una sola? Si la
segunda ha de ser apoyo de la primera, est de ms y slo equivale a

186
aumentar el nmero de diputados. Si ha de ser revisora, se busca un poder
superior a los representantes del pueblo.
"Para admitir esta revisin, sera preciso que la ejerciera un cuerpo ms
popular y mucho ms numeroso que la Cmara de Diputados; y lo que se
propone es todo lo contrario.
"Se teme la precipitacin, se teme la ignorancia y se da por sentado que al
senado vendrn los sabios y a la Cmara de Diputados los ignorantes. Pero se
olvida que al Senado pueden venir los intrigantes, las nulidades encargadas
por las clases privilegiadas para oponerse a toda reforma. Pero aun suponiendo
buena intencin en ambas cmaras y el mejor deseo en favor del pas, basta
que ambas estn encargadas de una misma cosa para que se perjudiquen
mutuamente y quieran arrebatarse sus laureles.
"Se insiste tanto en la representacin de los Estados, como entidades polticas,
que ser preciso expedir leyes en nombre del pueblo y de los Estados, como si
se tratara del clero y la nobleza, y ms tarde ser preciso expedirlas tambin
en nombre de las municipalidades, creando as, sin quererlo, una especie de
aristocracia y separando intereses que deben confundirse en uno solo, el del
pueblo.
"El pueblo debe saber, al verificarse las elecciones, lo que tiene que esperar de
sus representantes; pero existiendo el Senado, que se ha de renovar por
tercios, de nada servir el triunfo de un partido en el campo electoral, pues
todo quedar a merced del acaso, sin que se sepa cul es la minora que ha de
prevalecer. Y como la casualidad ha de decidir aun cuando no haya intrigas, es
ms sencillo tener un representante con \In dado en la mano que diga s y no,
segn lo decida la suerte. Y as habr la ventaja de que queden caras vacas
que no digan nada, o que lo digan todo para contentar a los tmidos,
(636)
a los indecisos, a esas facciones fluctuantes que en todo quieren decir s y en
todo quieren decir no. 916
Las opiniones que apoyaban o rechazaban la implantacin del sistema
bicameral dividieron a tal punto al Congreso Constituyente, que el proyecto en
lo tocante a este tema fue aprobado por una ligera mayora de seis votos,
habiendo quedado convertido su artculo 53 en el artculo 51 de la Constitucin
de 1857, que estableca: "Se deposita el ejercicio del supremo poder legislativo
en una asamblea que se denominar Congreso de la Unin."
Mediante iniciativa de 13 de diciembre de 1867 se propuso ante el Congreso
de la Unin la reimplantacin del Senado.
916
866 Isidro Montiel, Derecho Pblico Mexicano, tomo IV, pp. 639 y 640.
PODER LEGISLATIVO
187
La mencionada iniciativa se apoy en las consideraciones siguientes: "La

marcha normal de la administracin exige que no sea todo el poder legislativo,
y que ante l no carezca de todo poder propio el ejecutivo. Para situaciones
extraordinarias, la excusa de los inconvenientes es la necesidad de toda la
energa en accin; pero para tiempos normales, el despotismo de una
convencin puede ser tan malo, o ms, que el despotismo de un dictador.
Aconseja la razn, y ensea la experiencia de los pases ms adelantados, que
la paz y el bienestar de la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la
organizacin de los poderes pblicos.
"A este grave e importante objeto se refieren los puntos de reforma propuestos
en la convocatoria.
"Nada tienen de nuevos. Cuatro de ellos estaban en la Constitucin de 1824, y
los cinco estn en las instituciones de los Estados Unidos de Amrica.
"En el primer punto se propone que el poder legislativo se deposite en dos
cmaras.
"Es la opinin comn que en una Repblica Federal, sirven las dos cmaras
para combinar en el poder legislativo el empleo popular y el elemento
federativo. Una cmara de diputados, elegidos en nmero proporcional a la
poblacin, representa el elemento popular, y un senado, compuesto de igual
nmero de senadores por cada Estado, representa el elemento federativo.
"Ha sido una objecin vulgar que el Senado representa un elemento
aristocrtico. Lo que pueden y deben representar los senadores es un poco
ms de edad, que d un poco ms de experiencia y prctica en los negocios.
"Tambin se ha hecho la objecin de que en dos cmaras, una puede enervar
la accin de la otra. Esta objecin era de bastante peso cuando se necesitaba
avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consumado,
puede considerarse un bien, como se considera en otros pases, que la
experiencia y prctica de negocios de los miembros de una cmara modere
convenientemente en casos graves algn impulso excesivo de accin en la
otra.
"Sobre ese punto, los Estados Unidos han presentado recientemente un
ejemplo digno de considerarse. Con motivo de la intervencin extranjera en
Mxico; la cmara de representantes de Estados Unidos vot varias veces por
unanimidad, algunas resoluciones que, si hubieran llegado a ser leyes, habran
podido causar una guerra de aquella nacin con la Europa. Esa guerra hubiera
podido complicar gravemente la guerra civil en los Estados Unidos. El Senado
(637)
suspendi constantemente el curso de aquellas resoluciones. Sin duda hizo un
bien a los Estados Unidos, y acaso lo hizo tambin a Mxico.
"Por lo dems, el gobierno ha cuidado de no proponer en ese primer punto la
idea precisa del senado, o cualquiera otra forma de una segunda cmara. En el
pensamiento del gobierno, lo sustancial es la existencia de dos cmaras,

188
dejando a la sabidura del congreso resolver la forma y combinacin de ellas."
917
Casi siete aos permaneci debatindose esta trascendental cuestin, ya que

no fue sino hasta el 13 de noviembre de 1874 cuando, satisfechos los
requisitos para incorporar la reforma constitucional que tal iniciativa traa
necesariamente aparejada a la Ley Fundamental de la Repblica, se expidi el
decreto respectivo, conforme al cual el sistema bicameral deba regir desde el
16 de septiembre del ao siguiente (1875). Las razones en favor de la
restauracin del Senado y las que apoyaban el mantenimiento del
unicamerismo repitieron las argumentaciones contrarias que se formularon en
el Constituyente de 57 sobre el consabido tpico. La comisin, para dictaminar
favorablemente la mencionada iniciativa, fund su punto de vista, adems, en
la doctrina extranjera sustentada a la sazn, invocndose, entre otros autores
de derecho pblico, a Laboulaye, Delome, Benjamn Constant y Story, sin haber
dejado de referirse a la realidad poltica mexicana para fundamentar la vuelta
al sistema bicameral.
"Nuestra propia historia, sostena la comisin, confirma las teoras polticas de
Laboulaye. Qu garanta constitucional no ha sido violada de 1861 a la poca
presente? No vimos suspender en junio de este ao (1874) las ms preciosas
garantas del hombre y del ciudadano, sin que la suspensin se acordara por el
Presidente de la Repblica con su consejo de ministros? No se registra entre
nuestras leyes una que concedi facultades omnmodas al Poder Ejecutivo?
Hoy mismo, no se estn aplicando las penas decretadas en los artculos 5, 6 y
54 de la Ley de 6 de diciembre 1856, que pugnan diametralmente con los
artculos 20 y 23 de la Ley Fundamental? Y cul es la causa de todo esto? La
falta de un cuerpo poltico especialmente destinado a dar estabilidad y vida a
nuestras instituciones; es necesaria, pues, la existencia del Senado. Todas las
consideraciones expuestas autorizan a la comisin a pensar que los efectos de
la divisin del poder legislativo en dos cmaras seran altamente provechosos
a la Repblica: sus relaciones exteriores tendrn ms firmeza y respetabilidad,
las leyes sern el fruto de las deliberaciones ms reposadas y extraas a la
festinacin; los funcionarios pblicos se contendrn en el lmite de sus deberes,
porque un jurado de sentencia ser ms numeroso, y por consiguiente ms
respetable; y por ltimo la dictadura ser menos frecuente entre nosotros."
De los criterios encontrados que en la doctrina jurdica y en el mbito poltico
suelen sustentarse para apoyar, respectivamente, el sistema bicameral o el
(638)
unicameral, puede inferirse esta conclusin: ninguno de los dos es conveniente
o inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del terreno de la pura
917
867 Circular a los Gobernadores de los Estados girada el 14 de agosto de 1867 por
don Sebastin Lerdo de Tejada, inserta en la obra "La Constitucin Federal de 1824",
pginas 854 y 855, publicada por el Gobierno de la Repblica en el ao de 1974.
PODER LEGISLATIVO
189
abstraccin especulativa. Su correspondiente justificacin debe provenir del

rgimen poltico-jurdico o de la realidad poltica de que se trate. Prescindiendo
de la implicacin que el Senado ha tenido como cuerpo legislativo aristocrtico
en diferentes pases histricamente dados, dentro de un rgimen democrtico
slo puede legitimarse si la forma estatal en que se estructura es la federal, en
que dicho rgano se integra con representantes de las entidades federativas.
Bajo esta tesitura, el Senado constituye un cuerpo de equilibrio poltico que
asegura su igualdad en lo que atae, sobre todo, al ejercicio del poder
legislativo. Los diputados generalmente son elegibles en razn de la densidad
demogrfica, es decir, uno por cada nmero determinado de habitantes o
fraccin fija. De esta manera, dentro de un rgimen federal, los Estados con
mayor poblacin acreditan mayor nmero de diputados a la cmara respectiva
Que los menos poblados, lo que quebranta la igualdad poltica que entre
ambos debe existir. Para evitar el predominio de unos sobre otros se ide la
creacin de un segundo rgano legislativo, comnmente denominado Senado,
en que, con independencia de su poblacin, todas las entidades federativas
estuviesen paritariamente representadas a efecto de contrarrestar la fuerza de
la cmara colegisladora. Estimamos que sta es la ms convincente razn que
justifica el sistema bicameral y nicamente dentro de un rgimen federal. Si se
supone que el Senado tiene la misma extraccin democrtica que la Cmara
de Diputados, o sea, si la composicin de ambos rganos obedece a la
voluntad popular mayoritaria, como sucede en Mxico, no hay razn para que
en un rgimen no federal se adopte el bicamarismo. En la produccin
legislativa concurren ambas cmaras necesariamente, pues las facultades que
a cada una reserva por modo exclusivo y excluyente la Constitucin, no se
refieren a la elaboracin legal. En otras palabras, las leyes emanan del
Congreso general y no de ninguna de ellas separadamente, y en ese organismo
los legisladores son tanto los diputados como los senadores. Por tanto, en un
rgimen central, en donde no hay necesidad de equilibrar a los Estados con
menor densidad demogrfica con los de mayor poblacin, bastara una sola
cmara o asamblea legislativa en la que, por el nmero de sus componentes,
las fuerzas polticas antagnicas pudieren mutuamente regularse. La
moderacin, la serenidad, el espritu de estudio, la reflexin y todas las dems
cualidades que suelen invocarse para justificar la existencia del Senado, son
inconducentes a este propsito, pues es obvio que no se localizan en el cuerpo
mismo sino en sus integrantes individuales, quienes las pueden poseer o no
independientemente de que sean senadores o diputados, pues es en el
elemento humano donde debe radicar el correcto, atingente y justo
desempeo del poder legislativo. Es ingenuo pensar que las virtudes
ciudadanas se hallen en el Senado y los defectos en la Cmara de Diputados,
ya que bastara el trnsito de una a otra para que el humano legislador cambie
de personalidad. Si en algunas ocasiones las leyes se aprueban con festinacin,
bajo el signo de la pasin poltica, de los intereses de grupo, de ambiciones
personales, de propsitos bastardos, de posturas demaggicas, de la
ignorancia o de la estulticia, estos vicios

190
(639)
obedecen no a la existencia de una sola cmara legislativa, sino a la condicin
personal de sus miembros; y es evidente qu no se corrigen, conjuran o
erradican con el solo hecho de crear otro cuerpo colegislador, en cuyos
componentes tambin pudiesen concurrir, sino con la depuracin de los
hombres destinados a estructurar jurdicamente a la nacin.918
Sumamente grave y perjudicial sera, por otra parte, hacer del Senado un
rgano de casta social, econmica y poltica, despojndolo de su origen
popular, como lo pretendi Otero y segn se estructur en el Acta de Reformas
de 1847, pues como cuerpo colegislador frustrara toda la labor de la otra
cmara en aras de los intereses en l representados, amn de que, segn
expresin incisiva de Zarco, "se convertira en el cuartel de invierno de todas
nuestras nulidades polticas".
En el Congreso Constituyente de Quertaro, el sistema bicameral ya no suscit
ninguna polmica. Propuesto en el proyecto de don Venustiano Carranza, se
acept sin discusin alguna, repudindose tcitamente el unicamerismo. A
propsito de la eleccin de los senadores, surgi una interesante controversia
en la que tom parte el diputado Paulino Machorro Narvez, presidente de la
comisin dictaminadora, quien, en una de sus intervenciones, expuso
brillantemente la implicacin jurdico-poltica del Senado, con ocasin de la
defensa del dictamen sobre el artculo 56 constitucional y que se concibi en
los siguientes trminos: "La Cmara de Senadores se compondr de dos
miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en eleccin
directa. La Legislatura de cada Estado declarar electo al que hubiere obtenido
la mayora absoluta del total de los votos que debieron emitirse, conforme a los
respectivos padrones electorales, y en caso de que ningn candidato hubiere
918
868 Quien, a nuestro entender, brind la argumentacin jurdico-poltica ms seria y

enjundiosa para que en Mxico se restableciera el Senado, fue el diputado Aguirre de la
Barrera. Secundado en su pensamiento por su colega Snchez Azcona, afirmaba: "En la
forma de gobierno que hemos adoptado, de Repblica federativa, hay dos grandes
elementos polticos que, combinados, producen la armona y la facilidad de la marcha
administrativa. Estos son: el elemento nacional y el elemento federal; el primero, que
lo constituye el pueblo, colectivamente tomado; y el segundo, que lo forma ese mismo
pueblo, en su calidad de entidades polticas. Compartir estos dos elementos, o
llammosle entidades polticas, el ejercicio del poder es una cosa enteramente
necesaria, so pena de ir al desconcierto por la desviacin del principio cardinal, que
consiste en hacer que los grandes elementos sociales de un pas se conviertan en
elementos polticos que, combinados y equilibrados convenientemente, compartan el
ejercicio del poder pblico. Este es el gran principio para la formacin de un buen
gobierno." Aludiendo a los Estados Unidos de Amrica, sostena que "Constituido el
gobierno mixto, en parte nacional y en parte federal, que es la forma de Repblica
federativa, desde luego se estableci la segunda cmara, destinada a representar a
uno de esos elementos, el federal como se estableci la primera que representa el
otro, esto es, el nacional", concluyendo que "la segunda cmara es una necesidad que
reclaman los principios fundamentales".
PODER LEGISLATIVO
191
obtenido dicha mayora, elegir entre los dos que tuvieren ms votos." A
consecuencia de la impugnacin de este precepto, se sustituy la mayora
absoluta a que se refera por la simple mayora de votos emitidos, sin haberse
otorgado la facultad a las legislaturas de los Estados para elegir entre los dos
candidatos que hubieren obtenido ms votos, en caso de que ninguno de ellos
alcanzase la citada mayora absoluta. Con estas modificaciones, el Congreso
trat de popularizar, por decido as, al Senado, en cuya virtud el artculo 56
qued
(640)
como precepto constitucional en la forma siguiente: "La Cmara de Senadores
se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el Distrito Federal,
nombrados en eleccin directa. La legislatura de cada Estado declarar electo
al que hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos."
Dado el inters que representa el discurso que pronunci Machorro Narvez al
pretender sacar avante el dictamen de la comisin, sin haberlo logrado, no nos
resistimos a reproducir la parte conducente de su peroracin, en la que expuso
una sinopsis de la significacin que el Senado ha tenido en diferentes
regmenes polticos y lo que debe ser entre nosotros.
"El Senado, como lo indica la palabra y todos lo sabemos, desde los tiempos
remotos, en los pueblos de la antigedad, ha estado compuesto de las
personas de mayor experiencia, sabidura y edad, como suceda en Grecia y en
Roma; pero no solamente eran ~a edad y la experiencia lo que se requera, el
Senado ha tenido otro carcter en todos los pases, desde hace dos mil aos es
una institucin de carcter meramente aristocrtico. El Senado siempre ha
representado a las clases ms altas: en Roma el patriarcado; en Venecia,
igualmente y hasta en la moderna Inglaterra la Cmara de los Lores, que
equivale a la de los senadores o al Senado de las dems naciones, es la
representacin directa de las clases ms altas. Por este motivo, las naciones
europeas, al admitir el rgimen representativo en el siglo XIX, comenzando por
Francia al entrar los borbones, establecieron el Senado con un carcter
verdaderamente aristocrtico; all haba curules para los prncipes de la sangre,
para los nobles, para los militares, para el Clero, en fin, todas las clases
privilegiadas tenan all su ltimo reducto; las clases populares entraban a la
Cmara de Diputados, a la Cmara de los Comunes, como se dice en
Inglaterra. La Cmara alta no es la Cmara de los Comunes, sino la cmara del
partido de la nobleza y de los privilegiados.
"Por este motivo, al hacerse la Constitucin de 1857, desde la Comisin que
form el proyecto hasta la mayora de los diputados constituyentes de aquella
poca, estuvieron contrariados al Senado, porque vean en l una institucin de
carcter aristocrtico y, no obstante las dificultades que se presentaron por la
falta de la Cmara colegisladora, se vot en 1857 la Cmara nica o sea la
Asamblea popular, como representacin exclusiva de la opinin del pueblo;
entonces el odio, el aborrecimiento al Senado y el recuerdo de los
antecedentes histricos que haba tenido, fueron completos y triunf de un

192
modo absoluto en la opinin de los diputados; pasaron algunos aos, y en
1874, durante el gobierno del seor Lerdo, durante el cual se procur hacer las
instituciones mexicanas un poco ms adaptables" comprendiendo la necesidad
de que hubiera dos Cmaras, para que la segunda Cmara, compuesta de
miembros de ms experiencia y conocimientos, revisara los actos de la primera
y pudieran as unirse los dos conceptos: la inspiracin, la iniciativa, la
impetuosidad de la Cmara baja, con la prudencia, la experiencia y, hasta
cierto punto, el espritu conservador de la Cmara alta, y que pudiera sta
hacer contrapeso a la Cmara baja. Entonces apareci el Senado en Mxico;
pero si atendemos a las discusiones de entonces y a las de 1857,
comprendern ustedes que el Senado en Mxico no tiene el carcter
aristocrtico que se le ha dado en las otras naciones. sino que se admiti
solamente como cmara colegisladora de la de diputados para la formacin de
las leyes. De all viene que el Senado no tenga
(641)
en Mxico una formacin distinta de la de la Cmara de Diputados; si
representara intereses distintos y fuera una Cmara aristocrtica, si las clases
privilegiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales,
tuvieran representacin en la Cmara de Senadores, entonces la formacin de
esta Cmara debera ser de otra manera, como la establecieron las
Constituciones de 1843 y 1836, en las cuales los senadores eran electos, dos
terceras partes, por las legislaturas locales. y la otra tercera parte por la
Cmara de Diputados, por el Presidente de la Repblica y por la Suprema Corte
de Justicia; era, pues, de carcter enteramente privilegiado, era el Gobierno,
por decirlo as, que entraba a la formacin de la ley, como entidad poltica,
como ser distinto del grupo social ... " 919
IV. EL CONGRESO DE LA UNIN
A) Breves consideraciones previas
El Congreso de la Unin es el organismo bicameral en que se deposita el poder
legislativo federal, o sea, la funcin de imperio del Estado mexicano
consistente en crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales
llamadas "leyes" en sentido material. La aludida denominacin equivale a los
nombres de "Congreso General" (que utiliza el artculo 50 de la Constitucin),
"Congreso Federal" o "Congreso de los Estados Unidos Mexicanos", es decir,
"Congreso de la Federacin".920 El Congreso de la Unin es un organismo
constituido, no una asamblea constituyente, pues su existencia, facultades y
919
869 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, pp. 189 a 193.
870 Sin embargo, el Congreso de la Unin funge tambin como rgano legislativo
del Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constitucin), en cuyo caso su denominacin
es inapropiada, pues acta no como cuerpo federal, sino como local, en modo
semejante a como operan las legislaturas de los Estados.
920
PODER LEGISLATIVO
193
funcionamiento derivan de la Ley Fundamental que lo instituye, y aunque tiene

la potestad de reformar y adicionar la Constitucin con la colaboracin de las
legislaturas de los Estados (Art. 135), esta atribucin no implica el ejercicio del
poder constituyente propiamente dicho, puesto que, segn hemos afirmado, no
le compete alterar ni sustituir los principios jurdicos, sociales, econmicos o
polticos cardinales en que descansa el ordenamiento supremo; lo que no
entraara reformarlo o adicionarlo, sino variarlo sustancial o esencialmente,
fenmeno que slo incumbe al pueblo.
Por otra parte, al aseverarse que en el Congreso de la Unin se deposita el
poder legislativo federal, destacadamente distinto del poder constituyente, no
debe suponerse que este organismo no desempee funciones que no estriben
en elaborar leyes, pues aunque la creacin legislativa sea su principal tarea, su
competencia constitucional abarca facultades que se desarrollan en actos no
legislativos, mismos que suelen clasificarse, grosso modo, en dos tipos, a
saber: poltico-administrativos y poltico-jurisdiccionales. En otras palabras, la
Constitucin otorga tres especies de facultades al Congreso de la Unin y que
son: las legislativas, las poltico-administrativas y las poltico-jurisdiccionales
ejercitables
(642)
sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya
actuacin con junta produce los actos respectivos en que se traducen: las
leyes, los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico es
la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos
especficos y nicamente en relacin con sus miembros individuales
componentes -diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la
Federacin, Presidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte,
secretarios de Estado, procurador general de la Repblica- y de los Estados
-gobernadores y diputados de las legislaturas locales- y en los casos a que se
refieren los artculos 108 a 111 constitucionales que ya examinamos en otra
ocasin.921
B) Facultades legislativas del Congreso de la Unin
Estas facultades consisten en las atribuciones que en favor de este organismo
establece la Constitucin para elaborar normas jurdicas abstractas,
impersonales y general~, llamadas leyes en su sentido material o intrnseco,
las cuales, por emanar de l, asumen paralelamente el carcter formal de
tales. En otras palabras, un acto jurdico de imperio presenta la naturaleza de
ley desde el punto de vista constitucional cuando, adems de reunir los
atributos materiales ya expresados (aspecto intrnseco), proviene de dicho
cuerpo (aspecto extrnseco).922 Debe tomarse muy en cuenta que cuando la
Constitucin emplea el trmino "ley" conjunta estos dos aspectos, pues aunque
921
871 Vase captulo sexto" apartado IV, pargrafo D, inciso e) de esta misma obra.

194
en determinados casos, que en su oportunidad trataremos, conceda facultades
a rganos de autoridad distintos del Congreso de la Unin y, en general, de los
rganos legislativos para crear normas jurdicas abstractas, generales e
impersonales, como los reglamentos heternomos o autnomos que expide el
Presidente de la Repblica, estas normas no son propiamente leyes, aunque la
naturaleza material de unas y otras sea la misma.
Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la competencia
legislativa del Congreso de la Unin. Esta competencia puede ser abierta o
cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o enunciativa cuando
dicho organismo acta como legislatura del Distrito Federal, y cerrada o
limitativa en el caso' de que funja como legislatura federal o nacional, esto es,
para toda la Repblica. Este ltimo tipo de competencia legislativa se deriva
puntual y estrechamente del principio consagrado en el artculo 124
constitucional, clsico en los regmenes federativos, .Y que establece el
sistema de facultades expresas para las autoridades federales y reservadas
para las de los Estados. Conforme a l, el Congreso de la Unin, a ttulo de
cuerpo legislativo federal, slo puede expedir leyes en las materias que
expresamente seala la Constitucin, y como legislatura del Distrito Federal,
en todas aquellas que,
(643)
por exclusin, no estn previstas constitucionalmente por modo explcito. De
estas ideas se colige que el Congreso de la Unin, aunque orgnicamente es
idntico en la acepcin aristotlica del concepto de identidad, funcionalmente
desempea dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al
imperium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que
concierne al mbito nacional y la que atae a la esfera de la citada entidad
federativa. De l emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la
misma entidad, dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de
normas jurdicas en las materias de regulacin correspondiente y que no slo
son esencialmente distintas, sino tambin excluyentes.
a) El Congreso de la Unin como legislatura local
Mediante reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 se
suprimi la fraccin VI del invocado artculo 73. El nuevo texto da facultad al
citado Congreso "Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y
legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente
922
872 Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto
del Congreso de la Unin es ley en el sentido jurdico constitucional del concepto, pues
configurara una "ley privativa", que slo presenta el aspecto formal de "ley" y cuya
aplicacin est prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra
las Garantas Individuales, captulo cuarto, inciso D).
PODER LEGISLATIVO
195
conferidas a la Asamblea de Representantes" y a las cuales nos referiremos en

el Captulo Dcimo, pargrafo II de esta obra. 923
b) El Congreso de la Unin como legislatura federal
Como rgano de la Federacin, el Congreso de la Unin tiene una competencia
cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se ha invocado,
slo puede expedir leyes en las materias que expresamente consigna la
Constitucin.
Esa
competencia
se
contiene
primordialmente,
no
exclusivamente, en el artculo 73, la cual, grosso modo, se refiere al mbito
tributario y a esferas de normacin no tributarias.
1. Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73
constitucional que respectivamente disponen:
"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones
necesarias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer
contribuciones: 1. Sobre comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento
y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos
cuarto y quinto del artculo 27; 3. Sobre instituciones de crdito y
sociedades de seguros; 4. Sobre servicios pblicos concesionados o
explotados directamente por la Federacin; 5. Especiales sobre: a)
Energa elctrica; b) Produccin y consumo de tabacos labrados; c)
Gasolina y otros productos derivados de petrleo; d) Cerillos y fsforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentacin; f) Explotacin forestal, y g)
Produccin y consumo de cerveza. La misma fraccin XXIX previene que
"Las
(644)
entidades federativas participarn en el rendimiento de estas
contribuciones especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal
determine" y que "'Las legislaturas locales fijarn el porcentaje
correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del
impuesto sobre energa elctrica."
Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema consistente
en determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII slo debe
ejercitarse por el Congreso .de la Unin en las materias a que alude la fraccin
XXIX o en cualesquiera otras no incluidas en ella. Esta ltima hiptesis origina
el fenmeno que se conoce como doble tributacin", en el sentido de que
923
873 Estas bases comprenden mltiples reglas que conciernen a la estructuracin

fundamental del Distrito Federal a los rganos en quienes se deposita el poder judicial
en esta entidad y a la institucin del Ministerio Pblico dentro de ella, tpicos que
abordamos en el captulo dcimo de ata obra.

196
alguna materia, no comprendida en la fraccin XXIX, es susceptible de
gravarse tanto por la legislacin federal como por la de los Estados.
Aparentemente, la duplicidad impositiva peca contra el principio proclamado
en el artculo 124 constitucional, el cual, aplicado a la esfera tributara,
apoyara la conclusin de que, no teniendo dicho Congreso facultad expresa
para establecer contribuciones en materia distintas de las enumeradas en la
fraccin XXIX, las leyes respectivas seran de la incumbencia de las legislaturas
locales. Sin embargo, esta conclusin no puede vlidamente sostenerse. La
atribucin que estriba en "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el
presupuesto" consignada en la fraccin VII del artculo 73 de la Constitucin,
permite al Congreso federal decretar cualquier impuesto que tenga como
finalidad sufragar los gastos o erogaciones que debe efectuar la Federacin
para la atencin de los mltiples servicios y necesidades pblicos a cargo de
sus diferentes rganos, siendo inconcuso que, sin dicha permisin, la actividad
econmica y financiera del Estado federal sera imposible, actividad que no
puede sujetarse ,a la interpretacin rigorista y aislada del consabido principio.
Las entidades federativas, como es bien sabido, tienen sus correspondientes
presupuestos de egresos pblicos y obviamente para cubrirlos sus respectivas
legislaturas tienen la necesidad de expedir leyes tendientes a este objetivo y
las cuales pueden gravar las mismas materias sobre las que ya exista una
tributacin federal.
Sobre el punto de la duplicidad impositiva, acertadamente asevera Tena
Ramrez que " ... si se concediera a la federacin la facultad limitada
sobre ciertos impuestos, se dara margen a que en muchas
circunstancias quedara sin recursos suficientes el gobierno nacional, o
bien se le obligara a adoptar un sistema de impuestos ruinosos para las
fuentes de riqueza por l gravables".924 Esta opinin, fundada en el
criterio que don Ignacio L. Vallarta expuso, condensa las consideraciones
que sobre la cuestin de la doble tributacin formul nuestro gran
constitucionalista, quien, al referirse al "lmite que separa a la soberana
nacional de la local en materia de impuestos", sostena "Los Estados no
pueden establecer derechos de puerto, ni sobre las importaciones o
exportaciones, ni acuar moneda, ni emitir papel sellado; pero con
excepcin de esos impuestos exclusivos de la Federacin, y de la
alcabala prohibida para sta y para aqullos, pueden decretar cuantos
crean convenientes sobre todos los valores que existan dentro de su
territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las que representan
las cosas importadas despus de la importacin, porque en mi concepto
la inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artculo 112 de la
(645)
Constitucin, es infundada y agravia la soberana de los Estados. La
Federacin, a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los
Estados, ni impedir la recaudacin de las contribuciones de stos,
porque ello infringe el artculo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es
924
874 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 334.
PODER LEGISLATIVO
197
en mi sentir anticonstitucional el impuesto sobre lotera en la parte que

exige el diez por ciento sobre los premios que ingresan al tesoro local.
Pero en los dems, las facultades del Congreso Federal y de las
Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concurrentes y
no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una contribucin que
recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por
el Estado. Fuera de esta ltima conclusin, sostenida fuertemente por
los textos constitucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es
posible en nuestras instituciones, que no sea subversiva del equilibrio en
que deben mantenerse la soberana nacional y la local." 925
Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes que
la establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la vida
socioeconmica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia no puede
quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artculo 124
constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de la
Unin slo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el
presupuesto de la Federacin gravando las actividades y las fuentes
econmicas sealadas en la fraccin XXIX del artculo 73 de la Ley
Fundamental. Si se adoptase esta interpretacin se auspiciara la inequidad
fiscal en cuanto que, para subvenir a los gastos pblicos federales, nicamente
deberan contribuir los sujetos fsicos o morales vinculados a tales actividades
y fuentes econmicas y no quienes no las realizaran o no estuviesen
relacionados con ellas. Por otro lado, y siguiendo el mismo criterio
interpretativo, se tendra constantemente que ampliar la rbita competencial
tributara del Congreso Federal para que ste tuviese facultad de expedir las
leyes impositivas que requiriese la dinmica socioeconmica del pas con la
correlativa reduccin de la competencia tributaria de las legislaturas locales,
pudiendo registrarse estos dos fenmenos paralelos .hasta el extremo de
suprimir la autonoma fiscal de las entidades federativas. Por las razones que
se derivan del imperativo de evitar tales fenmenos, la doble tributacin, es
decir, la concurrencia legislativa tributaria entre la Federacin y los Estados en
las materias distintas de las previstas en la fraccin XXIX del artculo 73
constitucional, se justifica plenamente, ms que desde un ngulo jurdico,
desde el punto de vista de las necesidades econmicas del Estado federal y de
las entidades federativas.
En consonancia con estas ideas y acogiendo la tesis vallartista obre la doble
tributacin, la jurisprudencia de la Corte ha demarcado con toda precisin la
hiptesis en que dicha doble tributacin se registra sin violar el orden
constitucional y, especficamente, el principio contenido en el artculo 124 de la
Ley Suprema. Tal hiptesis se da, segn lo hemos indicado, en el caso de que
las materias gravables no sean las sealadas en la fraccin XXIX de
(646)
925
875 Cuestiones Constitucionales (votos). Tomo II, pp. 57 y 58.

198
dicho artculo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la
Constitucin impone a los Estados en el ramo tributario y a las cuales
oportunamente nos referimos en esta misma obra.
Al efecto, la tesis jurisprudencial a que aludimos sostiene que la
Constitucin general no opta por una delimitacin de la competencia
federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema
complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a)
concurrencia contributiva de la Federacin y los Estados en la mayora
de las fuentes de ingreso (Arts. 73, frac. VII y 124); b) limitaciones a la
facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa v
concreta de determinadas materias a la Federacin (Art. 73, frac. X y
XXIX), y e) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados
(Arts. 117, fracs. IV, V, VI y VII y 118) 926
Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades exclusivas
del Congreso de la Unin para legislar en materia tributaria y la concurrencia
legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal y las legislaturas
locales. As, slo la legislacin federal puede normar, a travs de diversos
aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, las
siguientes actividades y fuentes econmicas: 1. Comercio exterior; 2.
aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales a que se refieren los
prrafos cuarto y quinto del artculo 27 constitucional; 3. instituciones de
crdito y de seguros; 4. servicios pblicos concesionados o explotados por la
Federacin; 5. energa elctrica; 6. produccin y consumo de tabacos labrados;
7. gasolina y otros productos derivados del petrleo; 8. cerillos y fsforos; 9.
aguamiel y productos de su fermentacin; 10. explotacin forestal, y 11.
produccin y consumo de cerveza.927 y 928 Adems de estas esferas de
tributacin que seala la fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, tambin
existe la mencionada exclusividad legislativa en favor del Congreso de la Unin
segn la tesis jurisprudencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las
actividades
econmicas
sobre
hidrocarburos,
minera,
industria
cinematogrfica, comercio y juegos con apuestas y sorteos, materias que la
fraccin X de dicho precepto considera normables por leyes federales aunque
no desde el punto de vista tributario. Por otra parte, opera la concurrencia
legislativa entre la Federacin y los Estados sobre cualquier actividad o fuente
econmica distinta de las enumeradas, teniendo las entidades federativas en
este caso las prohibiciones a que se refieren los artculos 117 y 118 de la
Constitucin en relacin con actos
926
876 Semanario Judicial de la Federacin. Apndice al tomo CXVIII. Tesis 557. Quinta
poca. ldem, tesis 15 del Informe de 1981, Pleno.
927
877 En los casos sealados, las entidades federativas tienen la participacin a que
alude la fraccin XXIX, in fine, del artculo 73 constitucional.
928
877 bis Tratndose de las instituciones de crdito y de seguros, una votacin
minoritaria habida en el Pleno de la Suprema Corte consider que los Estados no las
pueden gravar. Dicha votacin contradice el criterio mayoritario sustentado por el
propio Pleno en el amparo en revisin 1267/92 promovido por el Banco Nacional de
Mxico, S. A. La ejecutoria, emanada de los votos mayoritarios es de 7 de mayo de
1996 y los ministros de la minora fueron Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro
David Gngora Pimentel Jos de Jess Gudio Pelayo, Oiga Snchez Cordero Dvila y
Vicente Aguinaco Alemn.
PODER LEGISLATIVO
199
(647)
especficos que puedan incidir en los mbitos donde es factible la legislacin
concurrente.929 Estas consideraciones coinciden con el criterio jurisprudencial
de la Suprema Corte .930
Por ltimo, no podemos dejar de hacer la observacin de que el Congreso de
la Unin, en su carcter de legislatura para el Distrito Federal, se encuentra en
la misma situacin constitucional que los rganos legislativos de los Estados en
lo que a la materia tributaria concierne, o sea, que respecto de esta entidad
federativa puede expedir leyes que ataan a las actividades y fuentes
econmicas en que goza de facultades exclusivas para legislar en toda la
Repblica.
2. Competencia legislativa no tributaria
Esta competencia se establece mediante la enumeracin de las facultades
legislativas con que la Constitucin inviste al Congreso de la Unin,
principalmente, mas no exclusivamente, a travs de su artculo 73, a cuyas
disposiciones nos referiremos a continuacin.
(a) Conforme a la fraccin VIII de este precepto, la facultad respectiva estriba
en "dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el
crdito de la Nacin", en "aprobar esos mismos emprstitos" en "reconocer y
mandar pagar la deuda nacional". Como fcilmente puede observarse, dicha
929
878 En materia tributaria, los Estados tienen las siguientes prohibiciones conforme a
los citados preceptos constitucionales: "gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesen su territorio". "Prohibir ni gravar directa ni indirectamente ]a entrada a su
territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera", "Gravar la
circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o
derechos cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro
de bultos o exija documentacin que acompae ]a mercanca"; "Expedir ni mantener
en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencia de impuesto o requisitos
por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta
diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre
producciones semejantes de distintas procedencias" (fracciones IV, V, VI y VII del
articulo 117) y "Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos ni imponer
contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones" ('Frac. I del Art. 118).
930
878bis. Tesis 56 del Apndice 1985, Pleno, que establece: "Una interpretacin
sistemtica de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva,
determina que no existe una delimitacin radical entre la competencia federal y la
estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a)
Concurrencia contributiva de la Federacin y los Estados en la mayora de las fuentes
de ingresos (artculos 73, fraccin VII, y 124); b) Limitacin a la facultad impositiva de
los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la
Federacin (artculo 73, fraccin XXIX) y e) Restricciones expresas a la potestad
tributaria de los Estados (artculos 117, fracciones IV, V, VI Y VII, Y 118)." Idem, tesis
172 del Apndice 1995, Materia Constitucional.

200
facultad slo es legislativa en lo que concierne al establecimiento de las
citadas bases, toda vez que stas deben ser generales y abstractas sin
contraerse a un emprstito determinado, en cuyo caso s sera de ndole
administrativa, como lo son las que el mencionado Congreso desempea en lo
que atae a la aprobacin, reconocimiento y rdenes de pago de los crditos a
cargo de la nacin. No es ocioso recordar que las facultades previstas en la
disposicin constitucional citada traducen el control econmico que dicho
rgano debe ejercer sobre el Presidente de la Repblica en los supuestos
sealados, control que, a su vez, debe tener como finalidad vigilar que los
emprstitos se
(648)
celebren "para la ejecucin de obras que directamente produzcan un
incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con propsitos
de regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten
durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la Repblica en los
trminos del artculo 29" .931 y 932
El control econmico a. que nos referimos se extiende a la aprobacin anual de
los montos de endeudamiento que debern incluirse en la Ley de Ingresos que
requieran el gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector pblico,
debiendo tambin informar anualmente el Ejecutivo Federal al Congreso de la
Unin "sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito
Federal le har llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos
correspondientes hubiere realizado", informe que tambin deber
proporcionarse a la Asamblea de Representantes de esta entidad federativa.933
(b) Segn la fraccin IX del artculo 73 constitucional, la facultad del Congreso
de la Unin consiste en impedir que en el comercio de Estado a Estado se
establezcan restricciones", misma que evidentemente debe ejercerse mediante
la expedicin de aquellos ordenamientos legales que tiendan a eliminar
cualquier obstculo en el desarrollo de las actividades comerciales que se
realicen por personas fsicas o morales entre dos o ms entidades federativas.
Tales ordenamientos no seran sino reglamentarios de las prohibiciones
impuestas a stas por los artculos 117 y 118 de la Constitucin, en el sentido
de que no pueden en ningn caso "gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesan por su territorio"; vedar o gravar "directa ni indirectamente la
entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o
extranjera"; "gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o
extranjeros con impuestos o derechos"; "expedir ni mantener en vigor leyes o
disposiciones fiscales que importen diferencia de impuestos o requisitos por
931
879 Estas prevenciones se adicionaron a la fraccin VIII del artculo 73

constitucional por decreto de 16 de diciembre de 1946, publicado en el Diario Oficial el
da 30 del mismo mes y ao.
932
879 bis La Ley General de Deuda Pblica, en vigor desde el primero de enero de
1977, reglamenta la citada fraccin VIII.
933
879c Reforma publicada el 25 de octubre de 1993.
PODER LEGISLATIVO
201
razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que

esta diferencia se establezca respecto de la produccin similar de la localidad,
o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer
derechos de tonelaje ni decretar (contribuciones o derechos sobre
importaciones o exportaciones.934
La facultad prohibitiva que se contiene en la fraccin IX del invocado artculo
73 proviene de la Constitucin norteamericana a travs de la famosa clusula
et commerce clause", cuya frmula fue traducida literalmente por nuestros
(649)
constituyentes de 1823-24.
Al plantearse dicha facultad en el proyecto de
Constitucin de 1857 y al discutirse, se declar q\le no era conveniente
adoptar el texto de la Ley Fundamental de 1824 que haba encontrado
reticencias por parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisin del
Congreso General en su rgimen interior. Se estim, por tanto, que este
organismo federal slo deba "impedir, por medio de bases generales, que en
el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas".
935
(c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prev en la

fraccin X del invocado artculo 73 constitucional atendiendo a las materias
sobre las Que se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados
aspectos de la vida socioeconmica del pas. Tales materias se relacionan con
los hidrocarburos (gas natural y petrleo), la minera, la industria
cinematogrfica, el comercio, los juegos con apuestas y sorteos,
intermediacin y servicios financieros, energa elctrica ) nuclear, y para
expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artculo 123.936 La implicacin
de estas materias no requiere ningn comentario salvo, la que concierne a la
934
880 El texto primitivo de dicha fraccin IX facultaba al Congreso para "expedir

aranceles sobre el comercio extranjero", anlogamente a como lo haca la disposicin
correlativa del artculo 72 de la Constitucin de 1857. Esta facultad se suprimi por
decreto de 13 de octubre de 1942 atendiendo a razones de carcter prctico, pues
dada la movi1idad,dinamismo y circunstancialidad que presentan las relaciones
comerciales internacionales, de suyo esencialmente variables, no es posible someterlas
a aranceles fijos que una asamblea deliberante, como el Congreso de la Unin, estarla
poco capacitada para agilizar.
935
881 Dicha clusula se contiene en el articulo 1, seccin VIII, inciso 3, del Cdigo
fundamental estadunidense, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene
facultad "para regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos
Estados, y con las tribus de indios". La traduccin literal de esta frmula y su
incorporacin a la Constitucin de 1824 se encuentra en su artculo 50, fraccin XI.
936
882. En la misma fraccin X se facult al Congreso federal para "establecer el Banco
de Emisin nico en los trminos del artculo 28 se la Constitucin". Esta facultad se
antoja obsoleta e innecesaria en la actualidad, pues se desempe con la creacin del
Banco de Mxico en el ao de 1825, sin que, desde el punto de vista de la tcnica
legislativa, se haya debido insertar en una disposicin permanente sino transitoria.
Esta facultad se suprimi por reforma de 18 de agosto de 1993.

202
de comercio, en relacin con la cual formularemos
consideraciones para tratar de demarcar su alcance.
algunas
breves
Las relaciones de comercio son vnculos que se entablan entre sujetos

colocados en una situacin de coordinacin, es decir, entraan nexos entre
particulares o entre stos y los rganos del Estado sin que se formen, en este
ltimo caso, por la realizacin de actos del poder pblico.
As, Nicols Coviello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de
una relacin jurdica es una persona (funcionario) que ejercita el jus
imperii, tal relacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo
contrario, si dicho sujeto no realiza ningn acto de autoridad, la propia
relacin es de derecho privado. Afirma el mencionado autor, en efecto,
que "Semejante criterio nos parece exacto, en cuanto sacado del
examen de aquellas normas que por acuerdo unnime de todos se ha
convenido en que pertenezcan al Derecho pblico o al privado. Y,
ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho pblico
todas las normas que conciernen a la vida y estructura, as como al
funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a
la regulacin de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos
penales), y tambin a la administracin de justicia en inters de los
particulares (Derecho procesal civil), porque tambin sta es una funcin
de la soberana del Estado. Igualmente todos estn de acuerdo en
reconocer que las normas que miran al individuo en. la familia y en el
desenvolvimiento de su actividad patrimonial son de Derecho privado
(Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente
(650)
que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una
persona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad
oficial y que en tal' calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la
relacin. Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de
Derecho privado, aun en las de familia, en que se advierte una analoga
con las relaciones de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o
inferiores; pues la autoridad domstica en el estado actual de civilizacin
carece de jus imperi, y para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la
autoridad del Estado." 937 Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don
Felipe de J. Tena arguye que "El Derecho Civil y el Mercantil forman parte
del Derecho Privado, ya que ambas disciplinan relaciones entre
particulares, es decir, entre personas desprovistas del jus imperi." 938
La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de
comercio estn regidas por el Derecho Privado, que es precisamente el
Derecho Mercantil y sus disciplinas conexas, puesto que se entablan entre dos
o ms sujetos en su carcter de particulares. En otras palabras, tales
937
938
883 Manuale di Diritto Civile. Quinta edicin, p. 3.

884 Derecho Mercantil Mexicano. Tomo, p. 17.
PODER LEGISLATIVO
203
relaciones. se llaman de coordinacin, pudindose citar a infinidad de

tratadistas que sostienen estas ideas.
La materia de comercio, en consecuencia, se integra con una diversidad de
actos mercantiles, es decir, de actos que se realizan entre dos o ms personas
como particulares, colocadas en un plano jurdico de igualdad.939 El artculo 75
del Cdigo de Comercio menciona cules son los actos mercantiles, y aunque
alude a diferentes tipos de empresas, considerndolos de esta ndole, debe
entenderse que se refiere a la formacin, al funcionamiento y a las mltiples
operaciones que dentro del campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las
diferentes relaciones del Derecho privado que suelen entablar.
De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia de
comercio que prev la fraccin X del artculo 73 constitucional en favor del
Congreso de la Unin, se refiere a la creacin de distintos ordenamientos de
carcter mercantil, o sea, de normas jurdicas que rijan las relaciones entre
particulares a propsito de actos de comercio en sus mltiples y variadas
manifestaciones.
No deben considerarse dentro de dicha materia las relaciones en que, a
propsito de alguna actividad mercantil, intervengan los rganos del Estado
como elementos reguladores o controladores de la misma en el desempeo del
poder pblico mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las relaciones
en Que tales rganos no sean sujetos comerciales sino autoritarios. Por
consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al Congreso de la
Unin la expedicin de ordenamientos que establezcan condiciones o
requisitos que los giros mercantiles deben satisfacer para funcionar
pblicamente, ya que en este caso se trata de normar no la actividad comercial
en s misma considerada, sino los sitios donde se desempea, incumbiendo, sin
embargo, a dicho rgano legislativo el mencionado acto expeditivo si tal
actividad intrnsecamente est reputada como federal por la Constitucin.
(651)
A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. As, don
Gustavo R. Velasco sostiene que "en tanto la fraccin IX (del artculo 73
constitucional) concede (al Congreso de la Unin) una facultad amplia con
relacin a un objeto especial como es la supresin de trabas en el comercio
entre los Estados, la fraccin X establece una facultad limitada sobre una
materia que el mismo legislador deber precisar o sea sobre el 'comercio' en
general. En trminos ms concretos, contina aseverando dicho autor, por la
fraccin IX el Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que
tengan como finalidad la eliminacin de los impedimentos al comercio
interestatal; por la fraccin X, las leyes que apruebe pueden referirse a todo el
comercio, tanto interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal,
pero han de ser leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya
aplicacin slo afecte intereses de particulares". Como consecuencia de estas
ideas, concluye Velasco que dicho Congreso no tiene facultades para expedir
939
885 Tena. Op. cit .p. 26.

204
leyes administrativas sobre el comercio en general, considerndolo en su
carcter de actividad en s mismo.940
Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando las disposiciones correlativas de
la Constitucin de 1857 sobre la facultad legislativa a que estamos haciendo
alusin, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir leyes
protectoras, gravar y declarar libres de impuesto las mercancas que formen
ese comercio ... ", coincidiendo, mutatis mutandis, con el pensamiento de
Velasco y con el de don Ignacio L. Vallarta.941 y 942
(d) Entre las diferentes facultades legislativas que el artculo 73 constitucional
otorga al Congreso de la Unin 889943 destacan las que consisten en normar las
materias de "nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, 944 ciudadana,
naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de
la Repblica" (fraccin XVI). Es perfectamente lgico y natural que estas
materias formen parte del mbito competencial de dicho Congreso, pues
evidentemente tienen el carcter de nacionales, en el sentido de que es el
Estado federal mexicano mismo el que tiene inters directo en ellas. Habra
sido absurdo, por ende, que la legislacin sobre las mismas incumbiese a las
entidades federativas ante la posibilidad de que cada una de stas las normara
diversa y hasta contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad
legislativa. Sin embargo, tratndose de la salubridad pblica, nuestra
Constitucin establece la concurrencia entre el Congreso Federal y las
legislaturas de los Estados. En efecto, la fraccin XVI de su artculo 73 se
refiere a la salubridad general de la Repblica, es decir, de toda la nacin
mexicana
y
no
de
ninguna
entidad
federativa
en
particular.
Consiguientemente, cuando se trata de cuestiones o problemas que afecten a
dicho ramo administrativo, es el Congreso de la
(652)
Unin el Que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando
dichas cuestiones o problemas incidan dentro del mbito de algn Estado, es
ste el que, de conformidad con el artculo 124 constitucional, puede expedir la
legislacin correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa
federal.
940
886 Les Facultades del Gobierno Federal en Materia de Comercio. Estudio publicado
en la revista "Jus", nmero 73. agosto de 1944, pp. 200 y ss.
941
887 Curso de Derecho Constitucional, Administrativo. Tomo II, pp. 103 y 104.
942
888 Cfr. Cuestiones constitucionales (votos). Tomo II, pp. 114 a 119.
943
889. Estas facultades, que deliberadamente nos abstenemos de comentar por su
fcil inteligencia, se prevn en las fracciones XI, XIII, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI,
XXII, XXIII. XXIV y XXIX del citado precepto.
944
889 bis La normacin de la condicin jurdica de los extranjeros comprende no slo
su situacin migratoria sino sus derechos privados segn lo ha establecido la
jurisprudencia de la Suprema Corte (Cfr. tesis 34 del Apndice 1985, Pleno). ldem. tesis
34 del Apndice 1985, Materia Constitucional.
PODER LEGISLATIVO
205
Sobre este tpico, don Felipe Tena Ramrez sostiene que "El concepto de
salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a
todo el pas y no slo a una entidad federativa", agregando, sin
embargo: "Pero obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por
lo pronto en una zona determinada, que no obstante interesan a todo el
pas; por ejemplo, la aparicin de un borde de epidemia susceptible de
propagarse rpida y peligrosamente", de cuya hiptesis concluye el
citado autor que "Lo restringido y local de estas situaciones no es bice
para incluirlas en la competencia federal, pues en realidad se trata de
amenazas potencialmente nacionales, que por este ttulo caben dentro
del concepto de salubridad general" 945
No es posible desconocer la dificultad que entraa la demarcacin de los
mbitos "salubridad general de la Repblica" y "salubridad general de una sola
entidad federativa" para delimitar la competencia legislativa federal y local en
esta materia. Reconociendo que un criterio apriorstico pudiese ser aventurado,
la Suprema Corte ha sostenido que slo a posteriori, es decir, en atencin a
cada caso concreto que se presente, se puede sealar esa demarcacin. "Es
cierto, afirma este alto cuerpo judicial, que el inciso XVI del artculo 73 de la
Constitucin habla de salubridad general de la Repblica, lo cual dejara
entrever que cuando se trata de salubridad local, de una regin o Estado, la
materia quedara reservada al poder local correspondiente; esto es innegable,
pero entonces la dificultad consistir en precisar lo que es salubridad general
de la Repblica y lo que corresponde a las salubridades generales locales, lo
cual debe decidirse mediante un examen concreto, en cada caso de que se
trate, y es ms bien una cuestin de hecho que deben decidir los tribunales y,
en su oportunidad, la Suprema Corte, interpretando la Constitucin y las leyes
federales y locales." 946
Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias no
incluidas en la legislacin sanitaria federal son de la incumbencia legislativa de
los Estados, consideracin que implica que es el Congreso de la Unin el que
puede sealar su propia competencia en esta materia. Esta posibilidad nos
parece muy acertada, ya que sera francamente imprctico y contrario a los
intereses sanitarios del pas, que tal competencia se especificara en la misma
Constitucin en el sentido de delimitar un cuadro rgido de ramos que integran
la salubridad general de la Repblica, dada la elasticidad fctica que la
extensin de sta necesariamente presenta, sin que pueda precisarse desde
dnde comienza y hasta dnde llega la de las entidades federativas.947
945
890 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 382.

891 Apndice al tomo XCVII del Semanario judicial de la Federacin, pp. 1793 y
1794.
947
892 El criterio judicial a que nos referimos sostiene lo siguiente: ''Del precepto
transcrito se desprende que corresponde a la competencia de la Federacin la
'salubridad general de la Repblica', concepto que por si solo no agota toda la materia
de salubridad, sino que queda fuera del mismo la 'salubridad local', la que por no estar
reservada a la Federacin corresponde a la esfera de las entidades federativas por
aplicacin del principio que informa el artculo 124 de la Constitucin. El alcance de la
expresin 'salubridad general de la Repblica', es decir, el contenido de la facultad
federal al respecto, no est definido por la Constitucin. Es desde luego facultad
federal sanitaria toda la que en sus cuatro incisos reserva para autoridades federales la
comentada fraccin XVI del artculo 73, pero aparte de ella corresponde al Congreso de
la Unin determinar en la ley el mbito de la facultad federal en la materia, lo que el
946

206
(653)
Pecando contra la tcnica de elaboracin legislativa y desdeando las reglas de
la sintaxis, de manera incongruente respecto de las facultades del Congreso de
la Unin en materia de salubridad y fuera de ubicacin normativa a mocin del
doctor Jos Ma. Rodrguez, diputado constituyente de Quertaro, se adicion la
fraccin XVI del artculo 73 constitucional que comentamos, con diversas
disposiciones que se refieren a un organismo del Estado federal, llamado
"Consejo de Salubridad General" ya sus atribuciones. Al efecto se declara que
este consejo "depender directamente del Presidente de la Repblica, sin
intervencin de ninguna Secretara de Estado"; que sus disposiciones
generales sern obligatorias en el pas Y que "tendr obligacin de dictar
inmediatamente las medidas preventivas indispensables" en caso de
"epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades exticas
en el pas" a reserva de que tales medidas sean "despus sancionadas por el
Presidente de la Repblica" (prrafos segundo, tercero y cuarto de dicha
fraccin XVI). Basta la somera consideracin de las facultades constitucionales
con que el citado Consejo est investido para concluir que se trata de un
ominoso y omnmodo cuerpo legislativo en materia de salubridad pblica
extrao a la estructura de los poderes del Estado, pues las "disiciones
generales" que puede dictar ostentan los elementos materiales de toda ley,
llegando al extremo de abrogar, derogar o hacer nugatorios los ordenamientos
que sobre dicha materia expide el Congreso de la Unin, el cual slo puede
revisar las medidas que el propio Consejo "haya puesto en vigor en la campaa
contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o
degeneran la especie humana, as como para prevenir y combatir la
contaminacin ambiental" (prrafo quinto). No objetamos las razones y
motivos que inspiraron al diputado Rodrguez la implantacin del aludido
Consejo,948 sino su creacin
Congreso ha realizado a travs del Cdigo Sanitario Federal, cuyo artculo 12 enumera
los casos de jurisdiccin federal, por lo que todo lo no legislado en materia federal se
entiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde a las entidades
federativas" (semanario Judicial de la Federacin. Tomo CVII,. p. 20. Sexta poca).
948
893 Esas razones y motivos, cuya actualidad desafortunadamente no se ha perdido,
fueron las siguientes: "Ha quedado demostrado, por datos sacados de la estadstica,
que la mortalidad general de la Repblica, y principalmente de Mxico, es la ms
grande del mundo y, por consiguiente, en Mxico se tiene la obligacin de dictar
medidas urgentsimas para evitar esta mortalidad, porque la primera condicin para
que un pueblo sea fuerte y pueda con energa luchar en el concurso general de las
naciones, es el cuidado de la salud individual y colectiva, o sea el mejoramiento de la
raza llevado a su grado mximo; y como alguna corporacin o autoridad debe
encargarse directamente de poner en prctica todos los procedimiento para llevar a
feliz xito estas determinaciones, es indispensable que la autoridad sanitaria sea la
que cargue sobre sus hombros con esta tarea y se le pueda, naturalmente, exigir la
responsabilidad del mal funcionamiento de Ia disposiciones que el Gobierno ha dictado
para resolver tan importante problema." "Como la degeneracin del a raza mexicana
es un hecho demostrado tambin por 101 datos estadsticos, sacados principalmente
en los de la ciudad de M xico, y como en iguales condiciones, con poca diferencia, se
presentan tambin dictadas para corregir esta enfermedad de la raza, provenida
principalmente del alcoholismo y del envenenamiento por substancias medicinales
como el opio, la morfina, el ter, la cocaina, la marihuana, etc., sean dictadas con tal
energa, que contrarresten de una manera efectiva eficaz, el abuso del comercio de
estas substancias tan nocivas a la salud, que en la actualidad han ocasionado
PODER LEGISLATIVO
207
(654)
en el texto constitucional y en un sitio preceptivo completamente inoportuno, o
sea, en una disposicin que se refiere a las facultades del Congreso de la
Unin. A nuestro entender, tal Consejo debi haberse establecido en una ley
federal expedida precisamente por este organismo legislativo, el cual nunca
debi haber quedado subordinado a aqul en lo que a los ordenamientos
sanitarios concierne.
(e) La rbita competencial legislativa del Congreso de la Unin no se agota con
las materias de normacin general que seala el artculo 73 constitucional,
pues la Ley Fundamental en disposiciones varias le otorga otras facultades
para expedir leyes.
As, al declarar su artculo 27 que "la nacin tendr en todo tiempo el derecho
de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters
pblico", 949esta imposicin se debe realizar a travs de leyes que elabore el
citado Congreso, pues equivaliendo el concepto de "nacin" al de "pueblo
mexicano", este organismo es su representante en lo que al ejercicio de tal
facultad atae. Adems, dentro de nuestro orden constitucional no puede
admitirse que la imposicin de modalidades a la propiedad privada incumba al
Presidente de la Repblica, ya que este acto, al entraar la privacin total o
parcial o la afectacin de dicha propiedad, slo puede autorizarse por leyes en
sentido formal y material, es decir, por normas generales, abstractas e
impersonales provenientes del rgano legislativo.
(f) Dentro de la situacin de emergencia que prev el artculo 29 constitucional
descubrimos otra facultad legislativa del Congreso de la Unin, ya que slo con
su aprobacin el Presidente de la Repblica puede decretar la suspensin de
garantas. Tal aprobacin implica la aquiescencia previa para que este alto
funcionario ejercite la consabida facultad, y como sta se traduce en la
expedicin de una ley en sentido material, su autorizacin congresional ostenta
necesariamente el mismo atributo, el cual se infiere con todo rigor del texto y
espritu del citado precepto, al ordenar que la suspensin de garantas debe
decretarse "por medio de prevenciones generales" sin que "se contraiga a
determinado individuo", declaraciones que entraan los elementos intrnsecos
de toda ley. En otros trminos, aunque la mencionada suspensin competa al
Presidente de la Repblica, no puede ordenarse sin la aprobacin previa del
Congreso de la Unin y este organismo, al otorgarla, expide un "decreto" que
sustancial y formalmente es una "ley, facultando al Ejecutivo Federal para
desastres de tal naturaleza, que han multiplicado la mortalidad al grado de que sta
sea tambin de las mayores del mundo" (Diario de los Debates. pp. 468 y 469). Estas
consideraciones convencieron a casi todos los diputados constituyentes, quienes,
contra los votos de Pastrana Jaimes, Fajardo y Palma, aprobaron la adicin propuesta
por Rodrguez a la fraccin XVI del articulo 73 constitucional.
949
894 La idea de "modalidades" la exponemos en nuestro libro Las Garantas
Individuales, captulo sexto.

208
suspender garantas y
debe ceirse este acto,
necesarias" para que
comprendindose en
extraordinarias. 950
(655)
consignando en l las modalidades generales a que
ya que puede conceder "las autorizaciones que estime
el aludido funcionario "haga frente a la situacin",
ellas, adems, el otorgamiento de facultades
(g) Estas facultades son tambin susceptibles de atribuirse por el Congreso de

la Unin en los casos contemplados por el segundo prrafo del artculo 131
constitucional, segn lo declara el artculo 49 de la Ley Suprema. Su
otorgamiento cristaliza igualmente en una ley, ya que se manifiesta en el
sealamiento de las materias generales sobre las que el Ejecutivo Federal
puede dictar leyes en uso de tales facultades y de las modalidades, tambin
generales, a las que deben someterse.951 Es importante destacar la gradacin o
jerarqua normativa que existe a propsito de la regulacin de las materias
sobre las cuales, en el caso que tratamos, pueden concederse facultades
legislativas extraordinarias al Presidente de la Repblica. As, las normas
fundamentales y supremas se establecen en el mismo artculo 131
constitucional, al configurar los lmites en que se permite al Congreso de la
Unin tal concesin y fuera de los cuales cualquier autorizacin es
jurdicamente invlida; a su vez, la ley que consigne el otorgamiento de las
consabidas facultades y las modalidades que en ellas se precepten, tiene que
ser acatada por las leyes que en el desempeo de dichas facultades expida el
Ejecutivo Federal, de donde resulta que la legislacin que ste elabore se
condiciona a la norma constitucional y a la norma congresional, y sta a la
primera segn se dijo.952
950
895 A propsito de la suspensin de garantas, y para corroborar estos asertos,

vase nuestra citada obra, en la que abordamos el tema respectivo.
951
896 Dicho segundo prrafo precepta: "El Ejecutivo podr ser facultado por el
Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de
exportacin o importacin, expedidas por el propio Congreso y para crear otras; as
como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito
de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el
comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de
realizar cualquier otro propsito, en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al
Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter a su aprobacin el uso que
hubiese hecho de la facultad concedida."
952
897 As, el Congreso de la Unin expidi la Ley Reglamentaria del Prrafo Segundo
del artculo 131 constitucional de fecha 2 de enero de 1961, publicada el da siguiente,
PODER LEGISLATIVO
209
(h) Una facultad legislativa de gran trascendencia con que est investido el
Congreso de la Unin y que no se traduce en la creacin de leyes ordinarias o
secundarias es la consistente en reforma y adicionar la Constitucin, prevista
en su artculo 135. Esta facultad requiere necesariamente la colaboracin de
las legislaturas de los Estados, en el sentido de que la mayora de ellas
apruebe las reformas o adiciones que el citado organismo acuerde, condicin
que expresa lo que en la doctrina se conoce como principio de rigidez
constitucional. Ya en este mismo libro nos referimos al alcance que
jurdicamente tiene la aludida facultad reformativa o aditiva, habiendo
afirmado que su ejercicio no debe llegar al extremo de alterar, eliminar o
sustituir los principios polticos y sociales fundamentales sobre los que
descansa nuestro ordenamiento supremo
(656)
y que implica su tnica esencial. Contrariamente a lo que algunos autores han
sostenido, el Congreso de la Unin y las legislaturas locales en el desempeo
de la facultad mencionada no actan como rgano constituyente, sino como
rganos constituidos, aunque su labor legislativa sea indiscutiblemente de
mayor importancia que la que estriba en la expedicin de la legislacin
ordinaria o secundaria.
(i) En materia educativa, el Congreso de la Unin puede expedir leyes con
vigencia en toda la Repblica con el fin de coordinar la educacin,
distribuyendo la funcin social respectiva entre la Federacin, los Estados y los
municipios, fijando "las aportaciones econmicas. correspondiente a ese
servicio pblico" y sealando "las sanciones aplicables a los funcionarios que
no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a
todos aquellos que las infrinjan". (Art. 3 const., frac. IX). Dicha facultad
legislativa se extiende hacia el establecimiento y organizacin en todo el pas
de "escuelas rurales elementales, superiores, secundarias y profesionales; de
investigacin cientfica, de bellas artes y enseanza tcnica; escuelas prcticas
de agricultura y de minera, de artes y oficios, museos, bibliotecas,
observatorios y dems institutos concernientes a la cultura general de los
habitantes de la Nacin" as como para legislar sobre monumentos
arqueolgicos, artsticos e histricos. (Art. 73 const., frac. XXV.)
(j) La cuestin expropiatoria tambin es susceptible de legislarse por el
mencionado Congreso en su carcter de rgano legislativo federal, ya que la
Constitucin le otorga competencia para determinar los casos "en que sea de
utilidad pblica la ocupacin de la propiedad privada" (Art. 27, frac. VI, prrafo
segundo). Ahora bien, la utilidad pblica debe tener dimensiones nacionales o
incidir en algn ramo que corresponda a la Federacin para que la
consignacin legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el Congreso
de la Unin, toda vez que si no rebasa el mbito de los Estados, son las
legislaturas de stos a quienes incumbe la expedicin de leyes expropiatorias
en la que se establecen las bases generales conforme a las que el Ejecutivo Federal
debe desempear las facultades qu el mencionado segundo prrafo le confiere.

210
(ldem). Huelga decir, por lo dems, que la Ley de Expropiacin del Distrito
Federal tiene imperio normativo en toda la Repblica en los casos en que el
acto ex propietario obedezca a una causa de utilidad pblica que interese a la
nacin o que se refiera a un ramo federal.
(k) De las fracciones X y XI del artculo 27 constitucional se desprende otra
facultad legislativa del Congreso de la Unin, en el sentido de que ste puede
dictar leyes en materia agraria sobre dotacin de tierras y aguas en favor de
los ncleos de poblacin y todas las reglamentaciones que proceda para
realizar ese importante objetivo social, as como para fijar, en la rbita federal,
"la extensin mxima de la propiedad rural", pues en el mbito interior de los
Estados la atribucin respectiva corresponde a sus legislaturas (Art. 27, frac.
XVII). La facultad de dictar leyes en la aludida materia comprende tambin la
de normar el rgimen fiscal de los ncleos de poblacin ejidal o comunal,
segn lo ha establecido la jurisprudencia de la Suprema Corte. Esta facultad
implcita pero exclusiva del Congreso de la Unin segrega la de las legislaturas
locales. 953
(657)
(l) Tratndose de la tipificacin de delitos o faltas oficiales que puedan cometer
los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal, tambin el
Congreso de la Unin tiene facultad expresa consignada en el Ttulo Cuarto de
la Constitucin.
(m) Por lo que respecta a la campaa contra el alcoholismo, existe una
colaboracin entre el mencionado rgano legislativo federal y las legislaturas
de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de
realizar esa labor de profilaxis social. Es inconcuso decir que e] Congreso de la
Unin sobre esta materia legisla en toda la Repblica fijando las medidas
generales que en todo el pas deben adoptarse para combatir el alcoholismo y
encomendando su aplicacin a rganos administrativos federales, entre ellos,
al Consejo de Salubridad General, cuya creacin se consigna en la misma Carta
Fundamental como ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que, dentro
de su respectiva jurisdiccin territorial, las legislaturas de los Estados pongan
en vigor los ordenamientos que tiendan a la consecucin de la consabida
finalidad.
(n) El artculo 121 constitucional previene que "En cada Estado se dar entera
fe y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos
los otros; y como este terminante mandamiento implica una cuestin que
interesa a las entidades federativas, es lgico que el mismo precepto
establezca Que corresponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes
generales la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y su
953
897 bis Cfr. Apndice 1985, tesis 1, Pleno.
PODER LEGISLATIVO
211
eficacia, conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La
citada facultad cogresional excluye la competencia de las legislaturas de los
Estados para determinar en las leyes locales la forma de comprobacin y la
efectividad de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de
las distintas entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos
no federales que provean sobre estas materias.
(o) Por lo que concierne a la legislacin del trabajo, su expedicin incumbe al
Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad la
normacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas de
los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades federales
o locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como federales o de
carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del artculo 123
constitucional.
( p) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso de la
Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados
nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el nmero
mximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad
a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir
religin alguna (dem), disposicin que se justifica, por una parte, atendiendo al
principio de la separacin entre las iglesias y. el Estado, y por la otra, a la
libertad religiosa Que como garanta constitucional para todo gobernado se
consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema.
(q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la
(658)
Unin al servicio pbico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de
depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal
y estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin
embargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe
entenderse que slo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados
por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara
en vigor la Constitucin de 17 (primero de mayo de 1917) ,pues por lo que
respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo
sucesivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la
legislatura del Estado dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (dem).
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos
En febrero de 1976 se adicion el artculo 73 constitucional con la fraccin
XXIX-C, a efecto de otorgar: facultades al Congreso de la Unin para legislar en
materia demogrfica. La disposicin adicionada establece que en esta materia
las leyes que expida dicho organismo legislativo federal tendern a lograr "la

212
adecuada concurrencia de las entidades federativas, de los municipios y de la
propia Federacin, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia
de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el
prrafo tercero del artculo 27 y de conformidad con las fracciones IV y V del
artculo 115 de esta Constitucin". Es imprescindible demarcar el alcance de
dicha facultad legislativa atendiendo a que su extensin est directamente
vinculada a lo que prev el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, el
cual tambin se adicion simultneamente con el 73.
Conforme a dicho tercer prrafo, "la Nacin tiene en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico,
as como el de regular el aprovechamiento, en beneficio social, de los
elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una
distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr
el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin rural y urbana". Los "derechos nacionales" que consigna la
disposicin constitucional transcrita son las siguientes:
1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inters
pblico para la propiedad privada;
2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el inters social,
mediante la distribucin equitativa de la riqueza pblica y su conservacin;
3. Lograr el desarrollo equilibrado del pas;
4. Obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana.
Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a travs de
"medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer
adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques,
a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin,
conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin".
(659)
El planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas
tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciacin prudente y discrecional
de los rganos del Estado que intervienen en la funcin legislativa federal,
como son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el
Congreso de la Unin. Por consiguiente, la facultad que establece la fraccin
XXIX-C del artculo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el prrafo
tercero del artculo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y
discrecional, no por ello se debe considerar que su desempeo, a travs de los
casos concretos que se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdiccin
federal mediante el juicio de amparo que se promueva contra las leyes que no
traduzcan debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas
adecuadas para lograrlo.
A nuestro entender, la facultad legislativa a que nos referimos se justifica si se
toma en cuenta el crecimiento demogrfico desordenado que se ha observado
en nuestro pas, pues los asentamientos humanos se han intensificado en
determinadas ciudades importantes de la Repblica en forma incontrolada y
sin la planeacin conveniente, provocando mltiples problemas de muy variada
ndole que han venido a acentuar los dolorosos contrastes que se observan
entre las diferentes clases sociales y econmicas, que postran a los grandes
PODER LEGISLATIVO
213
sectores mayoritarios de la poblacin en lastimosas condiciones de pobreza,

insalubridad y analfabetismo. Los rganos del Estado tienen como misin
fundamental la realizacin de los fines estatales, segn lo hemos aseverado en
esta misma obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico
entre las variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la
poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.
Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin
demogrfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones
humanas en determinados centros urbanos de Mxico, compuestas por grupos
que dan la impresin de verdaderos hacinamientos de hombres, mujeres y
nios que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de
tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de extrema
pobreza o miseria. Esta ominosa situacin traducida en lo que se llama
"asentamientos humanos", origin importantes reformas que se introdujeron
en febrero de 1976 a los artculos 27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX y 115
constitucionales, con el patritico propsito de sealar, en nuestra Ley
Suprema, los lineamientos teleolgicos fundamentales para implantar
legislativa y administrativamente las soluciones idneas tendientes a resolver
la ingente problemtica provocada por la catlica distribucin de la poblacin
mexicana.
Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las reformas
practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en materia
demogrfica y las adiciones introducidas a los artculos 73 y 115 de nuestro
Cdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa que se
justifican plenamente desde el punto de vista de la realidad de nuestro pas en
cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y catlicamente han
surgido en determinadas zonas del territorio nacional, provocando los serios
problemas de diferente ndole que son por todos conocidos. En la mejor
distribucin de la poblacin del pas para lograr un desarrollo equilibrado entre
sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad se
apuntan en las reformas. y adiciones mencionadas,
(660)
palpita un verdadero inters social, el cual consiste en el desideratum de
resolver esos tremendos problemas, o al menos, en evitar su agravacin o
disminuir su intensidad.

214
Para nadie es desconocido el principio que ensea que el inters privado debe
ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad particular,
se consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27 desde que
nuestra Ley Suprema fue expedida por el Congreso Constituyente de
Quertaro. Todos los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la
propiedad privada asume una funcin social en el sentido de que el uso, el
disfrute y la disposicin de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su
rgimen, pueden ser objeto d~ modalidades que legalmente se establezcan y
que se funden en los imperativos del inters pblico, nacional, social, comn o
colectivo.
Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen sino
reiterar el principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las
autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclamadas
constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adopcin o
realizacin de dichas medidas, el problema de la concentracin demogrfica de
nuestro pas se ir acentuando con perfiles dramticos a lo largo del tiempo. A
nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciudad de Mxico y
a otras importantes ciudades de la Repblica en centros de asentamientos
humanos verdaderamente inhabitables. Por ese motivo y por otras varias
razones que sera prolijo aducir, estimamos que las reformas y adiciones
constitucionales aludidas no implican sino la previsin jurdica para que
conforme a ellas se trate de resolver en el futuro tan pavoroso problema.
Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos inducen a
considerar que la causa final que determin la adicin que comentamos al
artculo 73 constitucional, se justifica por la realidad econmica y social de la
poblacin de nuestro pas, que revela un notable desequilibrio entre los
sectores minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe
hacerse la observacin de Que los objetivos demogrficos y sociales y las
medidas para lograrlos q\le establece el tercer prrafo del artculo 27
constitucional, deben ser prudentemente previstos en las leyes que expida el
Congreso de la Unin, tomando en cuenta las verdaderas urgencias de
beneficio colectivo que justifique el correcto desempeo de la facultad
legislativa a que aludimos.
La facultad congresional de que tratamos debe ser claramente precisada para
evitar equvocos o confusiones a que su posible indebida interpretacin pueda
conducir. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unin puede expedir
"Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los Estados
y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia
de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el
prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin." La mencionada
concurrencia debe consistir nicamente en la aplicacin de la legislacin
federal
PODER LEGISLATIVO
215
(661)
que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en autorizar
a las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los ayuntamientos
municipales, para elaborar leyes en materia de asentamientos humanos. Esta
consideracin la fundamos en las razones que a continuacin exponemos:
( a) La materia concerniente a los asentamientos humanos se ha federalizado
por las reforIr.as introducidas al prrafo tercero del artculo 27 constitucional,
ya que se consider, mediante ellas, que para los fines que dicho prrafo
establece y cuya consecucin atribuye a la Nacin, se debern dictar las
medidas necesarias para ordenar dichos asentamientos y "establecer
adecuadas provisiones, usos, ,"reservas y destinos de tierras, aguas y bosques,
a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin,
conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin". En
otras palabras, es a la nacin mexicana a la que incumbe la realizacin de
dichos objetivos y, por ende, la adopcin de los medios tendientes a lograrlos
que seala dicho prrafo del artculo 27 de la Constitucin. Es evidente que la
nacin, como unidad social equivalente a la totalidad del pueblo mexicano,
est representada en el orden legislativo por el Congreso de la Unin. Esta
representacin no la tienen las legislaturas de los Estados ni mucho menos los
ayuntamientos municipales. Por ende, a falta de la mencionada
representatividad, tales legislaturas y dichos ayuntamientos no pueden dictar
leyes, en nombre de la nacin, en materia de asentamientos humanos. Se
concluye, en consecuencia, que slo incumbe al Congreso Federal la
expedicin de leyes sobre dicha materia, en las que establezca la concurrencia
que en su aplicacin y dentro de sus respectivos mbitos competenciales,
deben tener las autoridades de la Federacin, las de los Estados y las de los
municipios.
(b) Conforme al artculo 124 constitucional, el Congreso de la Unin debe tener
facultades expresas para legislar consagradas en el Cdigo fundamental,
gozando las legislaturas de los Estados de competencia legislativa reservada,
es decir, para expedir leyes en todas aquellas materias que no integren la
rbita competencial de dicho Congreso. Una determinada materia legislativa
no puede ser al mismo tiempo federal o local, es decir, en su normacin no
pueden concurrir indistintamente el Congreso de la Unin y las legislaturas de
los Estados, salvo los casos de competencia tributaria y de salubridad que ya
tratamos anteriormente. Por ende, si la materia de asentamientos humanos es
federal, en ella slo puede legislar el Congreso Nacional, sin que tengan la
misma facultad de legislaturas locales. Si se aceptase la hiptesis contraria, o
sea, si existieran tantas leyes locales de asentamientos humanos como
Estados de la Federacin,' la legislacin federal sera intil o seran ineficaces
las leyes locales por la supremaca de las normas federales respecto de ellas.
Adems, la multiplicidad de leyes sobre una misma materia provocara el caos
normativo, ante la posibilidad de que cada una de ellas estableciese
regulaciones no slo diferentes, sino contrarias y hasta contradictorias.

216
( c) Las consideraciones que acabamos de formular llevan a la conclusin de
que la facultad prevista en la fraccin XXIX-C del artculo 73 constitucional en
favor del Congreso de la Unin, consiste en que este rgano legislativo federal,
en las leyes que expida sobre asentamientos humanos, debe prever las
(662)
normas y criterios generales para la realizacin de los objetivos que consigna
el tercer prrafo del artculo 27 de la Constitucin y para la adopcin de los
medios tendientes a lograrIos, .de tal manera que dichas normas, criterios y
medios los apliquen las autoridades de la Federacin, las de los Estados y las
municipales dentro de su correspondiente esfera competencial demarcada
tanto en la Ley Fundamental del pas como en las constituciones y leyes de las
entidades federativas.
(d) Se infiere de lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unin, con
motivo del ejercicio de la referida facultad, no puede autorizar a las legislaturas
locales y mucho menos a los ayuntamientos municipales para dictar leyes o
disposiciones de carcter abstracto, general e impersonal sobre asentamientos
humanos, pues tal autorizacin no est comprendida dentro de la atribucin
congresional a que aludimos.
(e) Por otra parte, si la realizacin de los objetivos que prev el prrafo tercero
del artculo 27 constitucional exige la imposicin de modalidades a la
propiedad privada que dicte el inters pblico o social, la facultad impositiva
correspondiente slo pertenece al Congreso de la Unin como representante
de la nacin.
"Por modalidad a la propiedad privada, dice la Suprema Corte, debe
entenderse el establecimiento de una norma jurdica de carcter general
y permanente, que modifique la forma jurdica de la propiedad. Son,
pues, dos elementos los que constituyen la modalidad: el carcter
general y permanente de la norma que la impone y la modificacin
sustancial del derecho de propiedad, en su concepcin vigente. El primer
elemento exige que la regla jurdica se refiera al derecho de propiedad,
sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un
cambio general en el sistema de propiedad y, a la vez, que esa norma
llegue a crear una situacin jurdica estable. El segundo elemento, esto
es, la modificacin que se opere en virtud de la modalidad, implica una
limitacin o transformacin del derecho de propiedad; as, la modalidad
viene a ser un trmino equivalente a la limitacin o transformacin. El
concepto de modalidad se aclara con mayor precisin si se estudia el
problema desde el punto de vista de los efectos que aqulla produce, en
relacin con los derechos del propietario. Los efectos de las modalidades
que se impriman a la propiedad privada consisten en una extincin
parcial de los atributos del propietario, de manera que ste no sigue
gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder
PODER LEGISLATIVO
217
Legislativo, de todas las facultades inherentes a la extensin actual de

su derecho." 954
Con base en el criterio anterior, la misma Suprema Corte ha establecido la
importante distincin entre las modalidades a la propiedad privada, por una
parte, y la expropiacin o la ocupacin de inmuebles por causa de utilidad
pblica, por la otra. As, el acto expropiatorio y el acto de ocupacin se refieren
a bienes o derechos concretos y especficos, sin comprender el derecho de
propiedad mismo o en general, como la modalidad.
(663)
"El Estado al expropiar, dice nuestro mximo Tribunal, reconoce la
existencia de un rgimen de propiedad privada que no altera la
expropiacin y, antes bien, la respeta por medio de la indemnizacin que
paga al expropiado, y la razn jurdica "propiedad", como dice lvarez
Gendn, es sustituida por la razn jurdica "indemnizacin". As es que,
vista desde sus consecuencias, la expropiacin se caracteriza por la
sustitucin del dominio o del uso de una cosa, por la percepcin de la
indemnizacin correlativa. Ahora bien, precisados los conceptos de
modalidad a la propiedad privada y de expropiacin, las diferencias que
las separan son fcilmente perceptibles, pues la primera supone una
restriccin al derecho de propiedad, de carcter general y permanente, y
la segunda implica la transmisin de los derechos sobre un bien
concreto, mediante la intervencin del Estado, del expropiado, a la
entidad, corporacin o sujetos beneficiados. La modalidad se traduce en
una extincin parcial de las facultades del propietario; la expropiacin
importa la sustitucin del derecho al dominio o uso de la cosa por el
goce de la indemnizacin; en aqulla, la supresin de facultades
parciales del propietario se verifica sin contra prestacin alguna, en sta
se compensan los perjuicios ocasionados, mediante el pago del valor de
los derechos lesionados, o lo que es lo mismo, en la modalidad, la
restriccin del derecho de propiedad se verifica sin indemnizacin y, en
cambio, la expropiacin slo es legtima cuando media la indemnizacin
correspondiente." 955
Aplicando el criterio tan claro y preciso que sustenta la Suprema Corte sobre la
implicacin de la modalidad a la propiedad privada y su diferencia con la
expropiacin por causa de utilidad pblica, cabe concluir que la expedicin de
normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad en s
slo corresponde al Congreso de la Unin como representante de la nacin
mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y
concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados
s pueden dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los
954
897 bis Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, tomo L, segunda parte,
pginas 2568 y 2569.
955
897c Ibid.

218
respectivos territorios de las entidades federativas, segn sucede en la
realidad.
(f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensin de
la facultad congresional que prev la fraccin XXIX-C del artculo 73
constitucional y cuyo texto ya qued transcrito. As, el Congreso de la Unin,
.en el desempeo de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas
generales segn las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las
de los municipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos y
especficos, los usos, provisiones, reservas y destinos dentro de su
correspondiente mbito competencial, ajustndose a las prescripciones
contenidas en la legislacin federal que reglamente el prrafo tercero del
artculo 27 de la Constitucin.
4. Facultad legislativa de autoestructuracin
Proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se practic una
importante adicin al artculo 70 constitucional para que el Congreso de la
Unin expida su propia ley orgnica, determinando "las formas y
procedimientos
(664)
para la agrupacin de los diputados, segn su afiliacin de partido, a efecto de
garantizar la libre expresin de las corrientes ideolgicas representadas en la
Cmara de Diputados".
Esta ley se considera como sustituta del Reglamento Interior del Congreso, 956
sin Que su previsin constitucional la consideremos necesaria, puesto que
dicho cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para organizarse
legislativamente como corresponde.
En la misma adicin que someramente comentamos se establece la
peculiaridad novedosa de que la ley que expida el Congreso
autoestructurndose y para los fines de agrupamiento a que nos hemos
referido, no est sujeta al veto ni a la promulgacin del Ejecutivo Federal para
entrar en vigor.
La exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene
razones tendientes a justificar la adicin aludida, expresadas en los
siguientes trminos: "La costumbre parlamentaria consagr que la
estructura interna, los rganos de gobierno y los sistemas de
funcionamiento de'! Congreso de la Unin se regulen por un reglamento
propio pero que, por su jerarqua normativa, realmente constituye un
ordenamiento con caractersticas de ley orgnica.
"El vigente Reglamento del Congreso de la Unin expedido hace tiempo,
ha dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos,
se le hagan peridicas reformas, no obstante que, en trminos
generales, dicho ordenamiento ha conservado sus lneas tradicionales.
956
897 d La mencionada Ley orgnica se public el 25 de mayo de 1979 en el Diario

Oficial de la Federacin.
PODER LEGISLATIVO
219
propiciando con ello que en la actualidad sea un texto que carece de

unidad sistemtica.
"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante
esta iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros
de la Cmara de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales,
resulta evidente que una asamblea de tal magnitud requerir, desde
.luego, formas especficas de organizacin y mecanismos de
funcionamiento y coordinacin que encaucen el desarrollo de las
legislativas.
"Adems, el legislador debe contar con un instrumento gil y claro que
regule el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca
con precisin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo."
5. Facultades en materia econmica
Estas facultades legislativas se concedieron al Congreso de la Unin mediante
sendas adiciones que se practicaron al artculo 73 constitucional, agregando a
este precepto tres fracciones. El Decreto reformativo correspondiente se
public en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982. Las
mencionadas facultades habilitan a dicho Congreso para expedir leyes sobre
planeacin nacional del desarrollo econmico y social; para la programacin,
promocin, concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico,
especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la
produccin suficiente y oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente
necesarios; y para la promocin de la inversin mexicana, la regulacin de la
inversin extranjera,
(665)
la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los
conocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional
(Fracs. XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fcilmente se comprende la enorme
extensin que tienen las aludidas facultades legislativas congresionales en
materia econmica, cuyo ejercicio no slo reafirma sino que ensancha
dilatadamente la rectora econmica "del Estado estructurada en los artculos
25, 26 y 28 de la Constitucin, preceptos que analizamos en nuestra obra "Las
Garantas Individuales" (a partir de la decimosptima edicin, 1983). Este
ensanchamiento concomitantemente tender a restringir en forma progresiva
la libertad econmica de los gobernados en las mltiples actividades en que se
desempea, colocndolas bajo la frula del Poder Ejecutivo Federal, ya que
dentro de nuestro rgimen presidencialista, es a dicho Poder al que pertenece
constitucionalmente y en nuestra realidad poltica la formulacin de las
iniciativas correspondientes, primordialmente.
6. Facultades en materia ecolgica

220
Al respecto, la fraccin XXIX G del multicitado precepto constitucional dispone
que el Congreso de la Unin puede expedir leyes "que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los
municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de
proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio
ecolgico".
7. Facultades en materia contencioso-administrativa
Dicho Congreso, conforme a ellas, puede emitir leyes que instituyan "tribunales
de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus
fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la
administracin pblica federal y que tengan a su cargo dirimir las controversias
que se susciten entre la administracin pblica federal y los particulares,
estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, el
procedimiento y los recursos contra sus resoluciones". (Art. 73, frac X XIX .H).
8. Facultades implcitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el
artculo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la Unin
como rgano de la Federacin tienen que estar expresamente establecidas en
la Constitucin, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes
con imperio normativo en toda la Repblica. Ahora bien, la fraccin XXX del
artculo 73 prev lo que slIc1cdcnominarse "facultades implcitas" del citado
Congreso, en el sentido de que est capacitado para expedir "todas las leyes
que sean necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le
otorga la Constitucin y que sta concede a los poderes de la Unin.
Aparentemente, esta disposicin constitucional rompe el principio que se ha
invocado,
(666)
pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que
establece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad
expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho
organismo o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder
pblico federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la
invocada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino
normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales
constitucionalmente no deben ex pedirse, pues entraan el antecedente o
presupuesto ineludible para su validez jurdica.
Estas consideraciones estn apoyadas por la doctrina. As, don Eduardo
Ruiz, al comentar la disposicin correspondiente de la Constitucin de 57
PODER LEGISLATIVO
221
(fraccin XXX del artculo 72) argumentaba: "La fraccin que estudiamos
no concede una facultad ms al Congreso; ni siquiera se la concede en
trminos generales, como han credo algunos. Es simplemente el medio
prctico de ejercer las facultades que le estn expresamente
concedidas. Por ejemplo, el Congreso tiene la facultad por la fraccin
XIII, de levantar el Ejrcito; pues por la fraccin XXX tiene la de adoptar
el sistema de enganche voluntario o de decretar el servicio obligatorio,
segn le parezca ms propio o necesario.
"Otro ejemplo: el Congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que
deba tener la moneda, segn el tenor de la fraccin XXIII; pues por la
fraccin XXX tiene no slo la de sealar estas o aquellas condiciones,
sino la de imponer penas a los que las alteren.
"De lo expuesto podemos deducir que la leyes necesaria cuando es til,
conducente e indispensable para hacer efectivo alguno de los fines que
se propone la Constitucin; es propia cuando es adecuada al mismo
objeto y est de acuerdo con los principios constitucionales.
"En resumen: si el Congreso tiene la facultad de legislar en los puntos
que le encomienda la Constitucin, es claro que debe tener los medios
necesarios para ejercer ese derecho. Esto es lo que dice la fraccin XXX,
ltima del artculo 72." 957
Story, refirindose a los "poderes implcitos" del Congreso de los Estados
Unidos, declarados tambin en la Constitucin de este pas, los limita
aduciendo la siguiente regla: "Siempre que el fin sea legtimo, siempre
que l est dentro del lmite fijado por la Constitucin, todos los medios
que sean convenientes y claramente adecuados a ese fin y no estn
prohibidos, sino que sean conformes con la letra y el espritu del pacto
fundamental, son constitucionales.958
"Por su parte, Cooley sostiene que 'El Congreso no puede expedir ms
leyes que aquellas para las que la Constitucin lo autoriza, ya sea de un
modo expreso, ya de una manera claramente implcita; mientras que la
legislatura de un Estado tiene jurisdiccin en todas las materias en que
no le est prohibido legislar.' 959
"Marshall, el clebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que
totalmente incorrecto y producir dificultades interminables sostener la
opinin de que ninguna ley puede ser autorizada si no es
indispensablemente necesaria
(667)
para dar efecto a un poder expreso. El congreso posee la eleccin de los
medios que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le
haya sido conferido por la Constitucin. Debe admitirse que los poderes
del Gobierno son limitados y que sus lmites no deben ser rebasados.
Pero creemos que la justa interpretacin de la Constitucin debe permitir
a la Legislatura nacional el criterio necesario respecto de los medios de
957
958
959
898 Curso de Derecho Constitucional" Administrativo. Tomo II, p. 146.

899 On Constitution, nmero 1255.
900 On Constitutional Limitations. pp. 209 y 210.

222
que debe valerse para poner en ejecucin los poderes expresos que le
han sido conferidos, lo que capacita a ese cuerpo legislativo para cumplir
los altos deberes que tiene a su cargo, de la manera ms benfica para
el pueblo. Que los fines perseguidos sean legtimos, que estn dentro del
campo de accin constitucional, y todos los medios que sean apropiados
y adaptados a tales objetos sern constitucionales, si no estn
prohibidos expresamente y si estn de acuerdo con la letra y espritu de
la Constitucin.' " 960
Con anterioridad, Hamilton haba proclamado que: "los poderes
concedidos al Congreso incluan el derecho de emplear todos los medios
requeridos y Conducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que
fuesen expresamente prohibidos, inmorales o contrarios a los objetivos
primordiales de la sociedad poltica".961
Resumiendo el pensamiento de la doctrina sobre el alcance de las facultades
implcitas del Congreso de la Unin que se consagran en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional, debe decirse que stas son medios normativos para
que este organismo realice, a travs del poder o funcin legislativa, las
atribuciones que expresamente consigna en su favor la Constitucin o las que
sta instituye para los dems rganos del Estado federal mexicano. De estas
ideas ntidamente inferimos la radical diferencia que hay entre tales facultades
implcitas y las facultades reservadas a las legislaturas locales, pues en tanto
que las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionales expresas y
cuya normacin importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de
desempeo en materias que la Constitucin no adscribe al Congreso de la
Unin, en puntual observancia del principio contenido en su artculo 124.
El ejercicio de las facultades implcitas por parte del Congreso de la Unin
ampla considerablemente su competencia legislativa, pues merced a ellas no
slo puede expedir leyes que tiendan a hacer efectivas sus atribuciones
constitucionales de cualquier ndole, sino las que se establecen por la Ley
Suprema en favor de los rganos administrativos y judiciales federales. De ello
se infiere que toda facultad u obligacin que pertenezca a dichos rganos
puede ser materia de normacin por el citado Congreso mediante leyes
federales. As, verbigracia, se ha expedido una nutrida legislacin
administrativa de diferente tipo material, orgnico y adjetivo y diversos
cuerpos legales en materia jurisdiccional federal, tales como la Ley de Amparo,
los Cdigos Procesales Civil y Penal, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin, etc., cuya sustentacin constitucional la proporciona la fraccin
XXX del artculo 73.
960
901 Cita contenida en el libro Derecho Constitucional Mexicano, de don Miguel Lanz
Duret, p. 190.
961
902 Citado por Herman Pritchett en el libro "La Constitucin Americana", p. 233.
PODER LEGISLATIVO
223
(668)
9. Creacin de entidades paraestatales

Ante la proliferacin de este tipo de entidades, con personalidad jurdica
propia, en su carcter de organismos pblicos descentralizados o de empresas
de participacin del Estado,' se ha planteado la cuestin de si el Congreso de la
Unin tiene facultades para establecerlas. Se suelen invocar las facultades
implcitas de dicho organismo legislativo, y a las que nos acabamos de referir,
para fundamentar constitucionalmente la implantacin de toda clase de
entidades paraestatales cuya actividad se desarrolle en los diversos ramos que
abarca la administracin pblica. Dicha invocacin suscita, a su vez, el
problema consistente en determinar los lmites de las mencionadas facultades.
As, se puede cuestionar la posibilidad de que, mediante su ejercicio ilimitado,
el Congreso de la Unin pueda crear entidades paraestatales que compitan
ventajosamente en los diversos mbitos econmicos con los particulares.
Un autorizado jurista, que" fungi como presidente de la Suprema Corte, don
Salvador Urbina, en un estudio que elabor sobre dicho problema concluye que
el aludido cuerpo legislativo no tiene facultades expresas para establecer
dichas entidades, sin que tampoco pueda implantarlas en el desempeo de las
facultades implcitas con que est investido. Consideramos de sumo inters dar
a conocer el punto de vista de tan destacado jurisconsulto mexicano,
permitindonos transcribir los fragmentos de su estudio que directamente se
vinculan a la cuestin planteada.
Dice al respecto el licenciado Urbina: "Precisa recordar que nuestro
rgimen de gobierno democrtico, republicano, federal y popular est
sujeto a una Constitucin escrita, frrea, que nada puede hacerse por los
poderes pblicos ni por los funcionarios que ejercen stos, sin que estn
expresamente facultados por la misma Constitucin (Arts. 124, 40 Y 41)
y por lo tanto, cualquier acto legislativo, ejecutivo o judicial que no tenga
apoyo expreso como facultad concedida para verificarlo en les preceptos
constitucionales, no tendr validez y aun ser violatorio de la Carta
Magna.
"Desde luego, dentro de la enumeracin de facultades del Congreso de
la Unin (Art. 73) no se encuentra la de expedir leyes mediante las que
el Gobierno Federal en cualquiera de sus ramas organice o forme
empresas o compaas de cualquier naturaleza mercantil o civil; ni
tampoco ser suficiente invocar las facultades legislativas genricas que
el propio artculo enumera sobre las materias reservadas al Poder
Federal, como Minera, Patentes, Comercio, Vas Generales de
Comunicacin, etc.; y a reserva de examinar otras prescripciones
constitucionales que tienen conexin o pueden ser el punto de partida
para pretender deducir facultades legislativas para los actos de gestin
econmica del Estado, desde luego puede afirmarse que el solo hecho
de legislar sobre una actividad determinada no puede llegar hasta
permitir a la Administracin convertirse en sujeto de su propia
legislacin y darle un estatuto especial o diferente del que la ley
establece para los particulares, si el Gobierno se dedica a la misma

224
actividad reglamentaria; ni tampoco darse a s mismo el Estado la
facultad de ejercitar la actividad econmica que reglamenta
(669)
mediante la ley que expide para normar tanto las relaciones entre los
gobernados, como las de stos con el Poder Pblico. Por ejemplo, si es
una ley de minera la que tiene facultad de expedir conforme a la
Constitucin, ello no lo faculta para darse por s y ante s la facultad de
dedicarse a explotaciones mineras; lo mismo que en materia de
comercio, petrleo, ferrocarriles o cualquiera otra. Esto, sin embargo, se
tiene por jurdico, aunque restringido, en las leyes de minera y de
petrleo vigentes, al crear y disponer de ciertas 'zonas de explotacin
para el Estado', sometiendo a un rgimen especial las llamadas 'zonas
de reserva', en las que se exploten directamente por el Gobierno cuando
as lo estime conveniente; es decir, que si el Ejecutivo lo dispone as, el
Estado se convierte en minero o en petrolero en el mismo plano
aparente que los particulares o empresas, pero en el fondo con una
posicin privilegiada que amenaza seriamente con vencer rpida y
eficazmente a sus 'competidores' simples ciudadanos, que no tienen el
poder ni los elementos de todo gnero que s tiene el Gobierno.
"Resulta pues, que no hay entre las facultades del Congreso en el
artculo 73, ninguna que ampare o funde la actividad econmica de la
Administracin para fundar empresas, comerciar o explotar riquezas,
etc. Slo la fraccin final del propio artculo 73 que concede al Congreso
la facultad de 'expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer
efectivas las facultades anteriores (que enumera el mismo) y todas las
otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin', obliga
a examinar si stos 'poderes implcitos' como los comentaristas
denominan a las que son propiamente 'complementarias' en unin de las
que en otros artculos de la Constitucin se sealan al Poder Federal, son
fundamento de la accin del Gobierno en el campo mercantil, bancario,
de seguros, de pensiones, etc.
"Si de las facultades 'complementarias' o 'implcitas' se trata, es
elemental concluir que ellas, como su nombre lo indica, comprenden
nada ms las encaminadas directamente a dar efectividad a las ya
concedidas por la Constitucin. Fuera de esto ya no sera complementar,
sino adicionar, agregar o crear nuevas facultades, lo cual sera absurdo;
y requerira siempre la demostracin de que la supuesta facultad
implcita es, en su ejercicio, indispensable para la efectividad de otra ya
concedida expresamente, pues de lo contrario vendra a ser una puerta
ancha por la que se dara salida a todas las extralimitaciones de poder, a
todas las arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades se
trata concedidas expresamente por diversos preceptos de la
Constitucin, como lo dice el segundo prrafo del inciso final del artculo
PODER LEGISLATIVO
225
73, transcrito antes, entonces procede examinar tales preceptos para

ver si ellos autorizan siquiera vagamente que el Estado pueda absorber
paulatinamente o de golpe el vasto campo de accin econmica en sus
mltiples ramificaciones, reservado en todo sistema democrtico y
liberal a la actividad de los particulares." 962
Por nuestra parte, debemos hacer la observacin de que la cuestin planteada
debe examinarse primordialmente al travs de la extensin que deben
(670)
tener las facultades implcitas del Congreso previstas en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional que, ya analizamos. Segn lo advertimos, tales
facultades son medios normativos para hacer efectivas las facultades expresas
del propio cuerpo legislativo y las que la Constitucin concede a los Poderes
Ejecutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el Congreso de la
Unin no tiene ninguna facultad expresa para crear entidades paraestatales
salvo para establecer casas de moneda (frac. XVIII del Art. 73 const.),
instituciones educativas (frac. XXV, dem), el organismo pblico
descentralizado llamado "Petrleos Mexicanos" (Art. 27 const., prrafo sexto) y
el banco nico de emisin de billetes e instituciones de correos, telgrafos y
radiografa Art. 28 const.) y dems organismos y empresas que el Estado
requiera para desarrollar la rectora econmica a que se refieren los artculos
25, 26 Y 28 de la Constitucin.963 En lo que concierne a sus facultades
implcitas, el citado cuerpo legislativo puede expedir normas creativas de
entidades paraestatales cuyo objeto estribe en realizar las actividades que el
artculo 27 de la Constitucin adscribe directamente a la nacin o al Poder
Ejecutivo Federal. Del mbito legislativo del aludido Congreso formado por sus
facultades expresas e implcitas, deben segregarse los casos en que las
actividades econmicas pertenezcan a la esfera de los gobernados, demarcada
por la libertad de trabajo prevista en el artculo 5 constitucional. En otras
palabras, hay mbitos econmicos en los que el Estado es factor actuante y
existen rbitas en las que las conductas econmicas pertenecen a los
particulares. En lo que a estas rbitas atae, el Congreso de la Unin carece de
facultades expresas e implcitas para implantar entidades que compitan con los
gobernados en diversas actividades econmicas, no obstante que la regulacin
de stas sea de su incumbencia en los trminos del artculo 73 de la
Constitucin. Como bien lo sostiene don Salvador Urbina, una cosa es expedir
leyes sobre las diferentes materias federales a que dicho precepto alude y otra
muy distinta establecer, dentro de ellas, entidades que desplieguen las
actividades respectivas que el Cdigo Supremo del pas no adscriba al Estado
Federal. Aplicando a nuestra realidad este criterio podran sealarse mltiples
empresas de participacin estatal que desempean actividades que
constitucionalmente no incumben al Estado.
962
902 bis. El estudio a que nos referimos se encuentra reproducido en el nmero 309,
correspondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas
Contemporneos", rgano del Instituto de Investigaciones Sociales y Econmicas. A. C.,
bajo la seleccin del licenciado Agustn Navarro V.
963
902 c Estos preceptos los estudiamos en nuestra obra "Las Garantas Individuales"
Captulo Dcimo.

226
C) Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
Es inconcuso que la actividad del Congreso de la Unin no se agota en la
funcin legislativa, ya que adems de la competencia con que est dotado
para expedir leyes, o sea, normas jurdicas abstractas, generales e
impersonales en las materias someramente esbozadas con antelacin, puede
constitucionalmente realizar actos que en sustancia jurdica no son leyes sino
actos administrativos en sentido lato, es decir, de contenido diverso: poltico,
econmico y administrativo en sentido estricto. Estos actos presentan los
atributos contrarios a los de la ley, pues son concretos, particulares y
personales, revistiendo la forma de
(671)
decretos,964 y sin que entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia,
toda vez que en esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales.
Respecto de las facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
rige el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional, en cuanto
que slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la
Constitucin Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artculo 73,
enumera tales casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o
territorios a la Unin Federal, ereccin de los territorios en Estados, formacin
de nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, arreglo definitivo de
las diferencias entre los Estados por lo que atae a lmites territoriales y
cuando no tengan carcter contencioso, cambio de residencia de los poderes
federales, declaracin de guerra, etc.
Adems, debe destacarse una importante funcin del tipo sealado con que
est investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio
Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la Repblica, a efecto de
que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en sus
respectivos casos, con el carcter de interino o de sustituto constitucional,
segn lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a cuyo texto nos
remitimos.
964
903 As, el artculo 70 de la Constitucin dispone que "Toda resolucin del Congreso
tendr el carcter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones, a
saber: una lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolucin"
"determinacin" o "decisin" proviniendo del verbo latino descernere que denota
"decidir'" o "falIar". Bajo esta significacin, dentro del concepto "decreto" puede
incluirse la idea de "ley" o de "sentencia", pues ambas entraan una resolucin, orden
o decisin. En el segundo significado, "decreto" es la forma de un acto poIticoadministrativo del Congreso de la Unin o del Presidente de la Repblica, implicando
una resolucin, orden o decisin para un caso concreto, particular o personal (exclusin
de los atributos materiales de la ley), sin dirimir ningn conflicto o controversia previos
(exclusin de los atributos de la sentencia o acto jurisdiccional).
PODER LEGISLATIVO
227
Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertir que el

ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la Unin
desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere a
cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de que
impliquen controversia algunos de los sealados, su resolucin deja de
pertenecer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los
trminos del artculo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera de
los conflictos que este precepto limitativamente seala, debiendo observarse
que fuera de esta demarcacin competencial, no son susceptibles de dirimirse
jurisdiccionalmente. Por ende, salvo los casos que consistan en la formacin de
nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes (frac. III, Art. 73) y en la
delimitacin territorial entre las entidades federativas (frac. IV), los dems
rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados
pueden suscitar controversias entre la Federacin y los Estados o entre estas
mismas entidades.
(672)
D) Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin
Tratndose del ejercicio de las facultades legislativas y poltico-administrativas
de este organismo, son las dos Cmaras que lo integran las que sucesivamente
desempean los actos en que se traducen, obrando ambas con autonoma
entre s. Este fenmeno tambin se observa respecto de la funcin poltico
jurisdiccional que el Congreso tiene encomendada, slo que con caracteres
ms marcados, pues el juicio poltico, en que esta funcin se manifiesta,
comprende dos periodos o etapas en que cada una de dichas Cmaras tiene
atribuciones diferentes.
El juicio poltico en que las dos intervienen debe referirse a los delitos oficiales,
o sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la Federacin
(senadores y diputados al Congreso de la Unin, ministros de la Suprema
Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la Repblica etc.)
965
durante el desempeo de su cargo o comisin pblica, ya que por lo que
concierne a los delitos del orden comn que puedan cometer, compete
nicamente a la Cmara de Diputados la decisin sobre si ha lugar o no a
proceder contra el acusado, para que, en caso afirmativo, sea la autoridad
965
904 Respecto de dichos delitos, el Presidente de la Repblica goza de inmunidad

constitucional durante el tiempo de su encargo, pues de acuerdo con el artculo 108,
segundo prrafo, de la Ley Suprema, slo puede ser acusado, mientras lo desempee,
por traicin a la patria r delitos graves del orden comn (vase el captulo anterior,
pargrafo D, apartado e) en que tratamos acerca de la responsabilidad de dicho alto
funcionario).

228
judicial que corresponda la que lo juzgue en definitiva, decisin que se conoce
con el nombre de "desafuero" .
En el caso de algn delito oficial, la Cmara de Diputados debe formular la
acusacin contra el alto funcionario de que se trate, incumbiendo al Senado
erigirse en Gran Jurado para declarar si el acusado es o no culpable, oyndolo
previamente en defensa y practicando las diligencias pertinentes para el
esclarecimiento de los hechos. Si la declaracin fuese de culpabilidad, el
acusado quedar privado de su puesto e inhabilitado para "desempear
funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio
pblico". 966 y 967
Hemos calificado como poltico-jurisdiccionales las funciones que en tales
:supuestos ejerce el Congreso de la Unin a travs de sus dos Cmaras, en
virtud de que tanto su iniciacin como su desarrollo entraan una cuestin
:contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un
procedimiento en que el alto funcionario acusado tiene el derecho de
defenderse ante el Senado y ante la Cmara de Diputados, sin cuya acusacin
aqul no 'puede actuar, condicin ineludible en que se descubre claramente la
colaboracin 'funcional a que hemos aludido. Huelga decir, por otra parte, que
tanto la decisin acusatoria como la condenatoria son actos inatacables, no
procediendo en su contra, por ende, el juicio de amparo (Art. 110, prrafo
ltimo).
(673)
V. LA CMARA DE DIPUTADOS
A. La representacin poltica en general
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua non
de los regmenes democrticos, en los que se supone el poder del Estado
proviene del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya
investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha
representacin no puede hablarse vlidamente de democracia, aunque sta se
proclame como forma de gobierno dogmticamente en la Constitucin.
Es inconcuso que la representacin poltica, para no denotar una simple
frmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los
representantes populares autnticamente deriven su nombramiento o eleccin
de la voluntad mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos
afirmado que uno de los elementos de la democracia est involucrado en el
origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado, elemento
966
905 Art. 110 const.

906 El estudio de la responsabilidad oficial de los servidores pblicos lo formulamos
en el Capitulo Sexto, apartado IV-d) de esta misma obra.
967
PODER LEGISLATIVO
229
que, a su vez, entraa la representacin poltica, cuya veracidad, no su

verosimilitud formal, es la base de la legitimidad de los funcionarios pblicos
que encarnan a dichos rganos estatales.
Por el principio de la representacin, dice el jurista argentino Jorge Reinaldo A.
Vanossi, se reputa que la legitimidad del poder descansa en el consentimiento
de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no es por virtud
y en virtud de la efectiva participacin de los destinatarios del poder. Al
pretender el constitucionalismo regir a la comunidad poltica por un
ordenamiento igualmente obligatorio para los gobernantes y los gobernados,
deriva de la necesidad de fundar la vinculacin jurdica y poltica entre el
pueblo y el gobierno en el principio de la representacin. Esta aparece as -a la
vez- como una mecnica indispensable para el funcionamiento de ese Estado
de Derecho (utilizando la expresin en un sentido axiolgico), cuya falta o
distorsin lo convierte en un Estado autocrtico, o sea, no representativo. De
esa forma, la idea del Estado representativo coincidir en la temtica liberal
con la figura del Estado democrtico, oponindose por contraposicin a la
estructura del Estado autocrtico.968
La representacin poltica ostenta diferentes atributos que la distinguen de
otras figuras, como la delegacin y el mandato. No es correcto, por ende,
hablar indistintamente de cualquiera de dichos tres conceptos como si fuesen
equivalentes. La delegacin y el mandato no importan actos exclusivos de los
regmenes democrticos; en cambio, como ya lo hemos aseverado, slo en
stos se da la representacin poltica.
Garca Pelayo formula con toda precisin y didactismo la mencionada
distincin, siendo sus consideraciones al respecto tan claras que no necesitan
explicitacin alguna, la cual, por lo dems, no sera sino un comentario
(674)
repetltivo de las ideas de tan afamada constitucionalista. Por consiguiente, nos
permitiremos transcribir sus valiosas opiniones sobre el expresado tema.
Es tambin frecuente confundir, dice, tanto en textos legales como
doctrinales, representacin, delegacin y mandato. Se trata, sin embargo, de
trminos que pueden y deben distinguirse con precisin. Delegacin, en
sentido jurdico pblico, es el acto en virtud del cual el titular de una
competencia la transfiere total o parcialmente a otro sujeto. Significa, pues,
una transmisin de competencia en la que se manifiesta simultneamente la
cesacin y la imputacin de una competencia, fundndose ambos actos en la
voluntad del que hasta ahora era su titular. El mandato es mucho ms limitado,
y significa el simple ejercicio de una competencia extraa. Mientras que la
delegacin lleva consigo una transformacin de la ordenacin de
competencias, el mandato no la altera. El mandatario no recibe ninguna nueva
968
907 El Misterio de la Representacin Poltica, p. 21. Edicin 1972.

230
competencia, sino simplemente la orden o la comisin de actuar en nombre de
otro. As pues, mientras que el delegado acta en su propio nombre y bajo su
propia responsabilidad, el mandatario acta siempre in alieno nomine, es un
suplente, un sustituto, un lugarteniente. De aqu tambin que la delegacin sea
impersonal, ya que se refiere a la ordenacin orgnica, mientras que el
mandato se concede, en general, ad hominem y est vinculado a una persona
concreta. Si bien ambos trminos tienen de comn la posibilidad de una
revocacin de atribuciones, el delegado tiene un derecho a su competencia,
incluso frente al delegante, en tanto permanezca en la esfera de la delegacin;
el mandatario, en cambio, no tiene derecho alguno frente al mandan te. La
delegacin, en cuanto supone una alteracin en la ordenacin de competencias
del orden jurdico existente, significa por s misma una transformacin del
orden jurdico objetivo, es un acto de creacin jurdica, un acto de legislacin,
mientras que el mandato es un negocio jurdico, 'un acto dirigido a la
fundamentacin de derechos y de obligaciones. La representacin en su
sentido genuino se distingue de uno y otro de estos conceptos en cuanto que:
1) la esencia de la representacin poltica no consiste solamente en actuar en
nombre de otro, sino sobre todo, en dar presencia a un ser no operante,
mientras que tanto la delegacin como el mandato suponen la existencia
previa y actuante de un orden de competencias; 2) aunque la representacin
pueda desarrollarse con arreglo a una ordenacin de competencias, no
necesita encerrarse en el lmite preciso de una de ellas, es decir, de un mbito
de derechos y de deberes delimitado con precisin y objetividad, sino que, ms
bien, la genuina funcin de la representacin poltica es hacer posible y
legitimar ese orden de competencias: as pues, la representacin, aun
desarrollndose por la va de las competencias, las trasciende; 3) la delegacin
y el mandato son revocables, la representacin no necesita serlo y
normalmente no lo es; 4) la delegacin y el mandato precisan la 'legalidad', la
representacin precisa de 'legitimidad', de una justificacin que no est dentro
del orden jurdico positivo, sino en la idea que inspira este orden o en principio
a l subyacentes, o en unas creencias situadas ms all del orden jurdico
positivo y en virtud de las cuales ste cobra validez.969
(675)
B. La representacin mayoritaria y la proporcional. Ideas generales
Tradicionalmente, en los regmenes democrticos y en todos los pases que los
han adoptado, se considera a la Cmara de Diputados o de representantes o
Parlamento como un organismo que ostenta la representacin popular en el
desempeo de las diferentes funciones pblicas que constitucionalmente se le
encomiendan, en especial la legislativa. El citado organismo cobra gran
importancia en los sistemas uni-camerales, ya que en la direccin y decisin de
969
908 Derecho Constitucional Comparado", pp. 174 y 175.
PODER LEGISLATIVO
231
los asuntos nacionales es el nico cuerpo legislativo, sin que ningn otro, como
el Senado, le haga contrapeso, desvirtuando, modificando o neutralizando sus
determinaciones.
La integracin de la Cmara de Diputados o Parlamento puede obedecer a dos
tipos de representacin poltica, a saber la mayoritaria y la proporcional. La
primera de ellas se funda en que el candidato se convierte en diputado por
haber obtenido la simple mayora de sufragios emitidos en un determinado
distrito por los ciudadanos que hubiesen votado en las elecciones respectivas.
En la representacin proporcional tienen acceso a la cmara o parlamento no
slo los candidatos que hayan logrado la votacin mayoritaria, sino tambin los
que hayan alcanzado cierto nmero de votos provenientes de importantes
minoras de electores en el acto correspondiente.
No est en nuestro nimo en la presente ocasin el propsito de analizar el
sistema de la representacin proporcional, de suyo muy complejo por el
conjunto de reglas sobre la proporcin de votos que varan en cada pas donde
se encuentra implantada, sino que nuestra intencin estriba solamente en
apuntar la idea general de dicha representacin para determinar si el sistema
mexicano de los diputados de partido, de que despus hablaremos, puede o no
ser considerado dentro de este tipo representativo.
Es muy importante hacer la observacin de que en los sistemas donde opera la
eleccin de diputados por mayora de votos slo existen las curules o escaos
en la cmara respectiva que ocupen o vayan a ocupar los mayoritariamente
electos. En efecto, si por cada nmero de habitantes y dentro de un distrito
determinado nicamente es elegible por mayora un diputado, existe la
imposibilidad de que funcione la representacin proporcional, porque en tal
caso slo habr un escao o curul para ese distrito. Por lo contrario, el sistema
de la representacin proporcional requiere cuando menos dos escaos o
curules para un solo distrito electoral, es decir, uno que ocupe el candidato que
obtenga la mayora de votos y otro que deba asignarse al su jeto que logre la
votacin minoritaria.
La doctrina jurdico-poltica ha sustentado opiniones divergentes respecto de la
conveniencia o inconveniencia de establecer el sistema mayoritario
nicamente o el de la representacin proporcional. Los argumentos que se han
esgrimido para apoyar una u otra tesis son numerosos, sin que pretendamos
exponerlos ni comentarios, ya que esta pretensin dara material para la
elaboracin de una extensa monografa sobre tan interesante cuestin. Slo
debemos recordar que los propugnadores de la representacin proporcional
(676)
fundan su parecer en que sta traduce el sistema genuino y acendrado para
que en la cmara o parlamento estn representadas todas las primordiales
corrientes de opinin y no solamente la que, a travs de una mera votacin

232
mayoritaria, haya logrado tener uno o varios diputados en dicho cuerpo. Se
sostiene, no sin razn, que el sistema de la simple mayora provoca la
marginacin, fuera de la representacin poltica, con gran nmero de
ciudadanos que hayan emitido sus sufragios por el candidato que no alcanz la
mayora de votos, y que, en consecuencia, dicha representacin sea parcial o
fraccionaria y no autnticamente popular por abarcar slo a una simple
mayora sin extenderse a la totalidad de los electores o votantes. Tambin se
arguye que sin la representacin proporcional el partido poltico que hubiese
conseguido el triunfo en la eleccin de diputados respecto de todos o de casi
todos los distritos electorales, se convierte, a travs de aqullos, no
nicamente en la entidad hegemnica sino exclusiva, excluyente y
determinante de las decisiones que la cmara o el parlamento tomen sobre las
distintas cuestiones que provocan la problemtica econmica, social y cultural
que afronta la vida del pueblo, sin la posibilidad de que intervengan o se hagan
escuchar importantes grupos minoritarios que lo componen. Uno de los ms
afamados simpatizadores de la representacin proporcional fue John Stuart
Mill, quien afirmaba que sin ella existira una falsa o aparente democracia y
no una verdadera democracia dentro de la cual deben estar
proporcionalmente todas y cada una de las secciones de la sociedad, lo que
significara que no habra un rgimen de desigualdad y privilegios, sino un
gobierno representativo.970
Los sostenedores del sistema de la simple mayora en la representacin
poltica dentro de la asamblea legislativa, argumentan que sta es un cuerpo
que debe tomar decisiones polticas, muchas veces con carcter urgente y
perentorio, para encauzar la vida pblica y resolver o prevenir sus mltiples
problemas, objetivo que no se alcanzara con la oportunidad y presteza que las
circunstancias fcticas exijan, si se suscitasen interminables enfrentamientos
ideolgicos y hasta personalistas entre los diputados mayoritarios y los
minoritarios. El parlamento, dicen, no debe ser un cuerpo de discusiones
acadmicas ni significar una reunin que d la impresin de ser un jurado
calificador de un concurso de oratorio en el que cada uno de los participantes
haga gala de sus recursos y calidades de retrica para lucirse y no para
solucionar los asuntos que provoquen la discusin.971
970
909Cfr. Consideraciones sobre el Gobierno representativo.

910 Sobre estos tpicos, un antiguo ministro de Napolen III Emil Olivier, escribi en
el peridico "Fgaro" lo siguiente: "Qu es un parlamento? No es un espejo que refleja,
es una espada que corta, un poder soberano que decide y ordena; no es una academia
que diserta, es un poderoso mecanismo de Estado que legisla. Ahora bien, sta
obligado a cortar, a decidir, a ordenar y a legislar conforme a la voluntad de la mayora
de que es mandatario, sin tener en cuenta a los partidos vencidos en los escrutinios
electorales y sin ocuparse de ellos sino para pacificarlos, si es posible, o para domarlos
si es necesario. No es, pues, til que las opiniones previamente condenadas estn
representadas y no es injusto alejar del Parlamento a quienes las representan. Qu
haran si no incrementar su retrica y por sus maniobras la pronta elaboracin de las
leyes? Segn los partidarios de la representacin proporcional la existencia de minoras
sera una condicin tan necesaria para la vida nacional, que su perpetuidad debe
asegurarse por modo artificial. Qu ha sido en nuestra historia el papel de las
minoras? Prescindiendo de los raros momentos en que han prestado servicios
importantes, han sido un azote, la causa de todos nuestros males, de la anarqua que
nos disuelve, de nuestras irremediables discordias; han contrariado las reformas por
971
PODER LEGISLATIVO
233
(677)
A nuestro entender, el sistema de la representacin proporcional traduce, con
las limitaciones e imperfecciones inherentes a la facticidad sociopoltica, uno
de los elementos caractersticos de la democracia, como es el origen popular
de los miembros de la cmara legisladora. En vista de tal elemento, la
representacin poltica de la ciudadana que dicha cmara deontolgicamente
ostenta, se debe extender a la casi totalidad del cuerpo electoral y no
comprender slo el grupo de ciudadanos que haya votado mayoritariamente
por los candidatos a diputados de que se trate. En el juego democrtico debe
haber siempre, como as sucede en la realidad, diferentes corrientes de opinin
pblica muchas veces antagnicas. Bajo el sistema de la simple mayora en la
eleccin de diputados, las corrientes distintas, opuestas o adversas a las que
hayan obtenido el triunfo mayoritario, quedan sin representacin ni voceros o
exponentes en la cmara respectiva. La representacin proporcional tiende a
evitar la marginacin de importantes grupos polticos fuera del seno de dicha
cmara, eliminando las desigualdades e injusticias en que incurre, por su
misma naturaleza, el sistema de la eleccin mayoritaria.
Por otra parte, si la fuente originaria del poder pblico en un Estado
democrtico es la voluntad popular, y si sta jams puede entenderse unitaria
ni unnimemente sino por mayora o minora, los representantes del pueblo
acreditados en la cmara legisladora deben reflejar, en su conjunto y en lo
posible, dicha voluntad integralmente considerada y no fracciones o porciones
de la misma, fenmeno ste que concierne en sustancia al sistema electoral
simplemente mayoritario. Adems, dentro de los regmenes bipartidistas o
pluripartidistas este ltimo sistema deja sin acceso a la cmara a los partidos
polticos cuyos candidatos no hubiesen alcanzado la mayora en la votacin
aunque representen importantes sectores de la opinin pblica. Con la
representacin proporcional, esos partidos, es decir, los derrotados, pueden
hacerse or en los debates parlamentarios a travs de los diputados cuya
candidatura hayan postulado en los comicios. De esta manera, en el estudio y
tratamiento de las cuestiones polticas, econmicas, sociales y culturales que
forman la
sus obstrucciones insidiosas e impidiendo por la permanencia de sus condiciones esta

unidad fuertemente cimentada que a las naciones el equilibrio interior y la expansin
internacional" (Transcripcin contenida en el opsculo "La Representation
Proportionelltl', de G. Chatenay, pp. 19 y 20). Este mismo autor suizo, replicando las
anteriores opiniones, comenta que stas conforman "la teora revolucionaria de los
golpea de Estado" y una "doctrina autoritaria y tirnica", proclamando, por su parte, las
ventajas de la representacin proporcional en los trminos en que las expuso Numa
Droz, poltico helvtico, quien afirmaba: "En los Estados constitucionales, la regla es
que la mayora parlamentaria o popular, es decir, el nmero ms grande, es lo que
gobierna. En todos los pases civilizados se est de acuerdo con este punto, consistente
en que las minoras deben, en lo posible, estar representadas en el seno del poder
legislativo. Aqu se elaboran las medidas de gobierno ms importantes, es decir, las
leyes; y se ejerce el control sobre la ejecucin de las urnas: no es solamente justo, sino
ventajoso para la mayora misma, que los partidos minoritarios participen en esta
elaboracin y en este control. Sus consejos y sus criticas contribuyen casi siempre a
contener a la mayora dentro de los lmites de la justicia, de lo que resulta el bien
general." (Op. cit., p. 31.)

234
(678)
problemtica de un pas, pueden intervenir todos los partidos mediante sus
diversos diputados, evitndose as los criterios unilaterales y las opiniones
inconsultas y obstinadas, que muchas veces son eco de las consignas del
Ejecutivo, como nicos ndices para las determinaciones de la asamblea
legislativa. A mayor abundamiento, se ha comprobado por la misma realidad
que la confrontacin y las discrepancias eidticas entre diputados de diferente
ideologa y distintas tendencias, eleva su nivel poltico y cultural, pues es lgico
que en las discusiones, polmicas o debates entre ellos se procure, al menos
por dignidad personal, que no hagan acto de presencia la ignorancia, la
estulticia, el servilismo y la adulacin.972 Los vicios y defectos de que adolece el
972
911 En Mxico, el precursor de la representacin proporcional, quien, por cierto,

clam en el desierto como Juan el Bautista, fue don Mariano Otero. En su clebre
''Voto'' de 5 de abril de 1847 expres sobre el mencionado tema lo siguiente: "Entre
nosotros la imperfeccin del sistema electoral ha hecho ilusorio el representativo: por
l las minoras han tomado el nombre de mayoras, y por l, en vez de que los
congresos hayan representado a la Nacin como es en s, con todas sus opiniones y
todos sus intereses, slo han representado con frecuencia una fraccin, y dejando a las
dems sin accin legal y sin influjo, las han precipitado a la revolucin." "La necesidad
de llamar todos los intereses a ser representados, es hoy una verdad tan
universalmente reconocida, que slo ignorando el estado actual de la ciencia puede
proclamar el duro y absoluto imperio de la mayora sin el equilibrio de la
representacin de las minoras." Invoca Otero el pensamiento de Sismondi en apoyo de
estas consideraciones, transcribiendo algunas de sus ideas que, por nuestra parte,
reproducimos: "nosotros creemos que el sistema representativo es una invencin feliz,
porque pone en evidencia a los hombres eminentes, y les da ocasin para ganar, y
sobre todo, para merecer la confianza de los pueblos, y los conduce al fin a gobernar el
timn del Estado. Y entendemos que es una institucin todava feliz, porque pone los
unos delante de los otros todos los intereses, todos los sentimientos y todas las
opiniones, dando los medio. de discutir esas opiniones y de rectificar esos
sentimientos, de equilibrar esos intereses, de reunir, en fin, la opiniones, los intereses y
los sentimientos de todos los ciudadanos en un solo centro que pueda considerarse
como la inteligencia, el inters y el sentimiento de la Nacin y creemos que
combinaciones hbiles, aunque difciles, pueden con la ayuda del gobierno
representativo proteger todas las localidades, todas las opiniones, todas las clases de
ciudadanos y todos los intereses". "Examinando en el desarrollo de la civilizacin
europea el influjo omnipotente de las instituciones y admirando la constitucin inglesa,
contina Otero, Guizot ha dicho: "Slo hay duracin y vida en el ejercicio de todos los
derechos, en la manifestacin de todas las opiniones, en el libre desarrollo de todas las
fuerzas y de todos los intereses: la existencia legal de todo los elementos y sistemas
hace que no domine exclusivamente ningn elemento, que no se levante un solo
sistema para destruir a los dems, que el libre examen redunde en beneficio y
PODER LEGISLATIVO
235
sistema de eleccin puramente mayoritaria se remedian, o al menos se

atemperan, con la representacin proporcional, cuyas numerosas
aplicaciones, dice Tena Ramrez, tienden en .comn a asegurar a los diversos
partidos polticos una representacin tan exactamente proporcionada como
sea posible a su fuerza numrica respectiva. Agrega dicho tratadista que En
el sistema de las mayoras resultan intiles y propiamente inexistentes
(ineficaces, diramos nosotros) los votos emitidos en favor de los candidatos
minoritarios, no obstante que tales votos reflejan al fin y al cabo un sector de
opinin que, aunque no en mayora, merece de todas maneras ser
considerado. 973
(679)
C. La composicin de la Cmara de Diputados.
a) Sistema vigente hasta 1977: los diputados de eleccin mayoritaria y los
diputados de partido
Este rgano, integrante del Congreso de la Unin con el Senado dentro del
sistema bicameral adoptado por nuestra Constitucin (Art. 50), suele recibir
tambin las denominaciones de cmara popular o cmara baja por una
especie de imitacin extralgica de regmenes extranjeros en los que, como el
ingls, representa a las clases populares, a diferencia de la llamada cmara
alta (de los lores) compuesta por representantes de la aristocracia o la
nobleza. Dentro del orden constitucional mexicano esa distincin terminolgica
no tiene justificacin alguna, pues tanto la Cmara de Diputados como la de
Senadores tiene un origen popular directo, pudiendo afirmarse, por ende, que
una y otra categora de legisladores deben reputarse representantes del
pueblo, aunque su respectiva eleccin responda a criterios distintos pero que
no alteran su expresado origen.
La nominacin de cada diputado se basaba en un determinado nmero de
habitantes,974 de tal suerte que poda haber tantos diputados cuantas hayan
sido las fracciones numricas en que se divida la poblacin total del pas. De
esta guisa, y atendiendo a su densidad demogrfica, la procedencia de
diputados al Congreso de la Unin de los distintos Estados de la Repblica era
variable, sin que ninguno de stos haya dejado de acreditar cuando menos
dos, a pesar de que su poblacin no alcanzase las cifras mnimas a que aluda
el artculo 52 de la Constitucin, o sea, doscientos cincuenta mil habitantes o
una fraccin que pasare de ciento veinticinco mil, como bases para la eleccin
de un diputado.
provecho de todos'; concluyendo nuestro jurista con las siguientes palabras: 'La simple
razn natural advierte que el sistema representativo es mejor en proporcin que el
cuerpo de representantes se parezca ms a la Nacin representada. La teora de la
representacin de las minoras no es ms que una consecuencia del sufragio universal:
porque nada importa que ninguno quede excluido del derecho de votar, si muchos
quedan sin la representacin, que es el objeto del sufragio'" (Derecho Pblico
Mexicano. Isidro Montiel y Duarte. Tomo 11, pp. 356 y 357).
973
912 Derecho Constitucional Mexicano, edicin 1968, pp. 269 y 270.
974
913 Doscientos cincuenta mil o fraccin que pasara de ciento veinticinco mil.

236
Sin embargo, la Cmara de Diputados no se form solamente con los diputados
de eleccin popular mayoritaria conforme a las ideas que se acaban de
exponer, sino que su integracin se efectu con los llamados diputados de
partido, segn lo estableca el artculo 54 constitucional por reforma de 20 de
junio de 1963, publicada en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente
al da 22 del mismo mes y ao. Como su nombre lo indica, los diputados de
partido, al no tener un origen popular, representaban no al pueblo (a pesar de
que la Constitucin, por ficcin, deca lo contrario), sino a los organismos
polticos que tenan el derecho de acreditarlos en la Cmara respectiva segn
las prescripciones del invocado precepto,975 habiendo existido entre ellos y los
(680)
de eleccin popular mayoritaria una igualdad en cuanto a categora, derechos
y obligaciones (Art. 54, frac. V), siendo inconcuso que unos y otros deban
satisfacer los requisitos positivos y negativos que estableca el artculo 55
constitucional. 976
975
914 Las reglas bsicas que ste consignaba eran las siguientes: a) Slo los partidos
polticos nacionales registrados legalmente con un ao, por lo menos, de anterioridad
al da de la eleccin, podan acreditar dichos diputados (frac. V); b) Para tener este
derecho, el partido deba haber obtenido el uno y medio por ciento de la votacin total
en el pas en las elecciones de diputados federales, en cuyo caso podra acreditar a
cinco diputados, "y a uno ms, hasta veinticinco como mximo, por cada medio por
ciento ms de los votos obtenidos" (frac. 1); c) Si dicho partido obtuviera la mayora de
votos en veinticinco o ms distritos electorales, es decir, si por este triunfo sus
candidatos se convertan en diputados de eleccin popular, no tendra derecho a
acreditar diputados de partido, a no ser que tal mayora se hubiese alcanzado en
menos distritos, pues en este caso poda completar hasta veinticinco diputados,
sumando a los de eleccin popular los de partido, siempre que obtuviese el porcentaje
a que se ha hecho referencia (frac. II); d) Los diputados de partido no podan ser
acreditados conforme al arbitrio del partido que tuviese derecho a ello, sino que deban
ser seleccionados "por riguroso orden, de acuerdo con el nmero decreciente de
sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo partido en
todo el pas". El porcentaje y el mximo de diputados de partido a que se referan las
reglas b) y e) se establecieron segn reformas al artculo 54 constitucional publicadas
en el Diario Oficial correspondiente al 14 de febrero de 1972. Anteriormente dicho
porcentaje y mximo eran, respectivamente, de dos y medio de la votacin total en el
pas y veinte diputados.
976
915 Entre dichos requisitos figura el consistente en la edad mnima para figurar
como candidato a diputado. Dicha edad es de 21 aos cumplidos el da de la eleccin.
Antes de la reforma que estableci dicho mnimo, la edad deba ser de 25 aos. La
exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que propuso la modificacin al
artculo 55 constitucional en lo que a dicho requisito atae, est concebida en los
siguientes trminos: "Reducir a la edad de 21 aos el requisito para ser electo
diputado, corresponde a un viejo anhelo revolucionario, que en nuestro momento es
posible considerar. Voces muy destacadas del Constituyente de 1917 (la del diputado
Francisco J. Mjica) se pronunciaron por la elegibilidad de los diputados a partir de los
21 aos. 'Fueron los jvenes quienes hicieron la Revolucin', se afirm en Quertaro
para promover la medida. Hoy la Revolucin est en posibilidad, de ser aprobada esta
iniciativa por el Poder Legislativo, de asociar a las nuevas generaciones a la
representacin nacional. Para ello se propone la modificacin correspondiente a la
fraccin II del artculo 55 de la Constitucin."
"Desarrollar el sistema poltico implica una continua revisin de todos los elementos
que lo forman, a fin 'de incrementar su racionalidad y capacidad. Fundamenta a
nuestras instituciones una filosofa democrtica social y el proceso cvico debe permitir,
PODER LEGISLATIVO
237
En nuestra modesta opinin, la creacin de los diputados de partido signific

un avance hacia la democratizacin de nuestro pas. El sistema de eleccin de
diputados por simples mayoras dej fuera de la representacin nacional, que
reside en la Cmara respectiva, a grandes grupos humanos minoritarios de la
sociedad. Esta representacin comprende por ficcin a todo el pueblo
mexicano desde el punto de vista estrictamente jurdico-constitucional, es
decir, de las mayoras que hubiesen electo a los diputados y de las minoras
que se hayan abstenido de votar o que hayan emitido su voto en favor de los
candidatos derrotados. Sin embargo, desde el ngulo ideolgico-poltico,
filosfico y econmico-social, dicha representacin era necesariamente parcial,
pues, como hemos dicho, de ella quedaban excluidos grandes sectores
populares, por lo que la creacin de los diputados de partido la tendi a
complementar o integrar, tratando de dar un contenido real a la declaracin
formal de que la Cmara de Diputados es el rgano representativo del pueblo.
Es inconcuso advertir, adems, que para lograr este resultado positivo era
menester que, como lo estableca el artculo 54 constitucional, los diputados de
partido fuesen
(681)
acreditados por verdaderos partidos polticos que se llaman nacionales y no
por simples agrupaciones que por su formacin ocasional o el nmero exiguo
de sus miembros no comprendan a importantes sectores del pueblo.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de la reforma
constitucional que cre los diputados de partido, fechada el 22 de diciembre de
1962, claramente apunt las anteriores ideas. Ante la imperiosa necesidad de
conservar la vieja tradicin mexicana del sistema de mayoras, por una parte, y
por la otra, ante la urgencia de dar legtimo cauce a la expresin de los
partidos polticos minoritarios; y despus de estudiar minuciosamente los
sistemas conocidos de representacin proporcional, el Ejecutivo de la Unin
considera conveniente configurar uno que, asentado con .firmeza en la
realidad nacional, sea netamente mexicano.
Este sistema, que pudiera llamarse mixto, consiste en mantener el principio
de mayoras, complementado por otro, yuxtapuesto, de representacin
minoritaria, de tal manera que adems de diputados logrados por el sistema de
en consecuencia, una cada vez mayor y ms calificada participacin de los ciudadanos
en la orientacin de ,las actividades gubernamentales, propiciar en todo momento una
adecuada y eficiente representacin popular, incorporar a las nuevas generaciones al
ejercicio del poder pblico, facilitar la articulacin de los intereses minoritarios y
brindarles conductos para su expresin legitima y alcanzar resultados que
correspondan efectivamente a las aspiraciones de las mayoras."
"Reducir la edad mnima para ingresar al Poder Legislativo", "permitir que se pueda
dar en ambas Cmaras no slo una mejor representacin sociolgica. Es la nuestra una
Nacin de poblacin joven; ms de la mitad es menor de 21 aos y el 70% no alcanza
los 30".

238
mayoras, cada uno de los partidos, si no obtuvo un mnimo de. triunfos
electorales directos, cumpliendo determinados requisitos, tiene derecho a un
nmero proporcional de representantes, que llamaremos 'diputados de
partido'.
Para que el sistema funcione correctamente, debe tener dos condiciones: una
en cuanto al mnimo de votos obtenidos y otra en cuanto al mximo de
diputados de partido.
Se ha calculado que un partido necesita obtener dos y medio por ciento de la
votacin total nacional, que es una proporcin fcilmente asequible, para tener
derecho a la obtencin de 'diputados de partido'. Esta condicin obedece a la
necesidad de impedir que el sistema degenere en una intil e inconveniente
proliferacin de pequeos partidos que no representen corrientes de opinin
realmente apreciables por el nmero de quienes las sustentan, ya que se ha
sealado como objetivo bsico de esta reforma, y es connatural de toda
organizacin parlamentaria, que dentro de la representacin popular estn las
minoras, siempre y cuando tengan tambin un mnimo de significacin
ciudadana.
Las corrientes de opinin que no tengan el respaldo de un nmero suficiente
de ciudadanos para hacerlos respetables, no tienen, realmente, por qu estar
representadas en el Congreso de la Unin.
Sin embargo, el acreditacin de diputados de partido no denot la
representacin proporcional que, segn lo hemos dicho reiteradamente, es una
de las instituciones jurdico-polticas que acendran la democracia. En efecto,
entre las modalidades constitucionales que regan la nominacin de dicho tipo
de diputados y la referida representacin median diferencias sustanciales que
se advierten con facilidad al comparar sus respectivos elementos
caractersticos. En la representacin proporcional, el nmero de diputados no
es fijo, ya que depende de la cantidad de votos que minoritariamente hubiesen
obtenido los candidatos, tomndose siempre en cuenta un cociente variable
segn la densidad demogrfica de cada pas. Como dice Tena Ramrez, en la
representacin proporcional se usa de ordinario un cierto nmero de votos
como medida comn para determinar el nmero de representantes de cada
partido, de tal modo que el nmero de veces que la unidad de medida se
comprenda
(682)
en el nmero de votos de un partido, determinar el nmero de curules a que
tiene derecha dicha partida.977
En abierta contradiccin con la variabilidad numrica de las diputadas en el
sistema de la representacin proporcional, exista el lmite mximo de
veinticinco diputados de partido que estableca la fraccin 1 del artculo 54
constitucional. En dicha sistema se procura que importantes minoras
ciudadanas estn representadas en la Cmara por los diputados respectivos,
cuyo nmero, adems de ser variable segn se dijo, puede llegar a ascender
hasta cerca de la mitad del nmero de integrantes de ese rgano de Estado.
977
916 Op. cit., p. 270.
PODER LEGISLATIVO
239
Conforme al rgimen de diputados de partido, cuando un partido poltico

nacional alcanzaba cuando menos el una y medio por ciento de la votacin
total que se haya efectuado en el pas, tena derecho para acreditar cinco
individuos con ese carcter, aunque stos no hubieran obtenida sufragios por
mayora en ninguna de las distritos electorales correspondientes (Art. 54, frac.
1). Esos cinco diputados de partido podan aumentarse hasta la cantidad de
veinticinco sobre la base de que el partido que las acreditara hubiese lograda,
en razn de cada una, un medio por ciento sobre el uno y medio por ciento de
la votacin total que hubiese servida de fundamenta para los cinco diputados
iniciales. Haciendo un simple clculo aritmtico, resulta que los veinticinco
diputados de partida que como lmite mximo cada partido poltico poda
acreditar sobre la base de que no hubiese lograda obtener ningn diputado por
mayora, slo representaban el once y medio por ciento de la votacin total de
la ciudadana nacional, es decir, una fraccin de sta notoriamente exigua que
no se compadece con el sistema de la representacin proporcional.
Debemos recordar, en aras de la verdad, que en el espritu que alent la
creacin de los diputados de partido jams estuvo la idea de que el novedoso
rgimen que stos configuraron significase equipararse a la mencionada
representacin. La misma exposicin de motivos de la iniciativa presidencial
correspondiente, cuya parte conducente ya hemos transcrita, alude a un
sistema mixto formada por el tradicional de diputados elegibles por mayora y
el tpicamente nuestro de diputados de partido. Las comentaristas de dicha
iniciativa y de la reforma constitucional a que dio origen, convienen en que los
diputados del partido no pudieran ser considerados como diputados que
hubiesen resultado nominados dentro del sistema de la representacin
proporcional. As, Mario Moya Palencia afirm que el sistema de integracin de
la Cmara de Diputadas en Mxico era fundamentalmente mayoritaria,
aunque por razn del acoplamiento del rgimen de la representacin
proporcional de las minoras, puede calificarse como un sistema mixta,
aadiendo que En nuestro rgimen, el partido a las partidas mayoritarios
(entendiendo por ella a los que obtengan ms de veinte curules por
mayora),978 estn expresamente excluidos de la representacin proporcional,
de donde infiri dicha letrado que Solamente esta caracterstica es suficiente
para diferenciar nuestro nuevo sistema electoral de los considerados
convencionalmente como proporcionalistas,
(683)
que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en un plano de igualdad en
el reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como veces
alcancen el cociente electoral.979 Por su parte, Miguel de la Madrid Hurtado
sostiene que el sistema de diputados de partido conform un rgimen de
representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de
978
917 Por la reforma al artculo 54 constitucional publicada el 14 de febrero de 1972

este nmero ascendi a veinticinco.
979
918 La Reforma Electoral. Mxico, 1964, p. 129.

240
representacin
minoritaria.980
proporcional,
mejor
diramos,
de
representacin
Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramrez al
aseverar que la reforma constitucional que implant el rgimen de los
diputados de partido conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya
que tocante al mismo no se introduce variante alguna, agregando que al lado
de este sistema y sin rozado siquiera, se introduce un sistema nuevo de
acoplamiento a la posible representacin de las minoras, sistema que no es,
sin embargo, el de representacin proporcional' y respecto del que formula el
siguiente juicio crtico que no podemos dejar de reproducir: Sin desconocer los
peligros que amagan al sistema recientemente implantado, originados casi
todos ellos en las taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no
obstante que la reforma es realista, por cuanto propicia una solucin slo en
parte del vasto y perdurable problema.. Ninguna solucin total y repentina
puede erradicar las causas sociales e histricas del mal secular; haber pulsado
las posibilidades actuales de saneamiento cvico, haberse ajustado a esas
posibilidades y, al mismo tiempo, haber dejado franca la puerta para todas las
coyunturas del porvenir, en eso consiste a nuestro ver la esperanza de xito
del sistema que confa a su propia flexibilidad la suerte de su destino. 981
b) Sistema vigente desde 1978: los diputados de eleccin mayoritaria y los de
representacin proporcional
En diciembre de 1977 se modificaron y adicionaron diversos preceptos
constitucionales a consecuencia de la reforma poltica por lo que atae a la
composicin de la Cmara de Diputados. Este cuerpo dej de estar integrado
por diputados de mayora y diputados de partido, en el sentido de que,
conservndose el primero de dichos tipos, se cre el de diputados de
representacin proporcional en los trminos a que posteriormente nos
referiremos. El abandono del sistema de diputados de partido obedeci a que
stos, segn dijimos con antelacin, no representaban a importantes corrientes
ideolgicas de grupos minoritarios de la ciudadana, sino, como su nombre lo
indic, a los partidos polticos. La institucin de los diputados de
representacin proporcional, unidos a los de mayora, ha venido a otorgar a la
Cmara de Diputados mayor representatividad popular pluripartidista y
plurideolgica, denotando la nueva composicin de dicha Cmara un avance
democrtico.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que propuso diversas
reformas y adiciones a distintos preceptos constitucionales concernientes a la
(684)
980
919 Reformas a la Constitucin Federal en Materia de Representacin. Revista de la

Facultad de Derecho de Mxico. Nmero 60, p. 349.
981
920 Derecho Constitucional Mexicano. Novena Edicin, 1968, pp. 270 y 273.
PODER LEGISLATIVO
241
integracin de la Cmara de Diputados, es lo suficientemente explcita para

justificar la variacin del sistema respectivo. As, se afirm en dicha exposicin
de motivos lo siguiente:
Objetivo fundamental de esta iniciativa es promover una ms amplia y
diversificada concurrencia en la Cmara de Diputados de las corrientes de
opinin y las tendencias ideolgicas existentes en el pas; para lograrlo es
necesario revisar los principios electorales vigentes.
Se han considerado los frutos y las experiencias que resultaron de la reforma
de 1963, que incorpor al sistema electoral mexicano, el rgimen de los
diputados de partido en la composicin de la Cmara de Diputados y que a lo
largo de cinco procesos electorales permiti el acceso de las minoras a la
representacin nacional, pero que, sin embargo, ha agotado sus posibilidades
para atender los requerimientos de nuestra cada vez ms dinmica y compleja
realidad poltica y social.
Por ello, creemos que es necesario implementar, dentro del concepto de
mayora, nuevos instrumentos que nos lleven a satisfacer las exigencias de una
representacin adecuada., a las diversas fuerzas polticas que conforman la
sociedad mexicana.
De ah que en la iniciativa se contenga la propuesta para adoptar un sistema
mixto con mayoritario en el que se incluye el principio de la representacin
proporcional, de modo tal, que en la Cmara de Diputados est presente el
mosaico ideolgico de la Repblica.
Creemos que, sin debilitar el gobierno de las mayoras, el sistema mixto que
se propone ampliar la representacin nacional, haciendo posible que el modo
de pensar de las minoras est presente en las decisiones de las mayoras.
1. Diputados de eleccin mayoritaria segn la Reforma Poltica de 1977.
Esta reforma, en lo que respecta a la composicin de la Cmara de Diputados,
transform radicalmente su integracin, no slo por lo que atae a la
implantacin de la representacin proporcional en dicho cuerpo, sino por lo que
se refiere al nmero y a la base demogrfica para la eleccin de los diputados
por mayora. El nmero de stos se estableci en trescientos, y en cuanto a
dicha base, se cre el sistema de distritos electorales uninominales para dividir
el territorio nacional, atribucin sta que compete a la Comisin Federal
Electoral segn lo dispona la fraccin IX del artculo 82 de la Ley Federal de
Organizaciones Polticas y Procesos Electorales. De esta manera, los diputados
por mayora ya no se elegan tomando en cuenta un nmero mnimo de
habitantes en cada entidad federativa sino que, por virtud de dicho sistema, la
mencionada Comisin poda con flexibilidad y atendiendo a los requerimientos
demogrficos variar la divisin territorial, demarcando peridicamente los
distritos uninominales.
La justificacin del cambio en el sistema electoral para la nominacin de los
diputados por mayora, se explica claramente en la exposicin de motivos de la
referida iniciativa presidencial, que al respecto asienta: El aumento de

242
diputados de mayora aun nmero de 300, adems de hacer viable el sistema
que se contiene en esta iniciativa, mejorar la representacin de los habitantes
de la Repblica. Est fuera de duda que la relacin entre el diputado y su
distrito ha sido valioso elemento en la vida poltica del pas por ello, al reducir
la dimensin geogrfica de los distritos electorales, se vigoriza la relacin entre
(685)
representantes y representados, se estrecha el contacto entre ellos en
beneficio de una mejor atencin a los problemas y aspiraciones de las
comunidades.
De igual manera, al suprimirse el factor demogrfico como elemento
determinante de la divisin territorial electoral, se evitarn las frecuentes
reformas a la Carta Magna a que obliga el sistema actual que est en funcin
del crecimiento poblacional.
2. Diputados de representacin proporcional segn la Reforma Poltica de
1977. El artculo 52 de la Constitucin estableca que, adems de los
trescientos diputados por mayora, la Cmara respectiva se integrar con cien
diputados que sern electos segn el principio de representacin
proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en
circunscripciones plurinominales. Para este efecto, el artculo 53 dispona que
se constituirn hasta cinco circunscripciones electorales plurinominales en el
pas, dejando a la ley reglamentaria correspondiente la determinacin de la
forma de demarcar territorialmente dichas circunscripciones.
Por su parte, el artculo 54 constitucional consignaba los requisitos y
condiciones que deba satisfacer todo partido poltico nacional para participar
dentro del sistema de la representacin proporcional en la eleccin de los
diputados respectivos.
Tales requisitos y condiciones, que la Ley de Organizaciones Polticas y
Procesos Electorales detall minuciosamente, eran los siguientes:
a) Que el partido interesado registrara ante la autoridad competente las listas
regionales que elabore;
b) Que acreditara que ha postulado candidatos a diputados por mayora por lo
menos en la tercera parte de los trescientos distritos nominales;
e) Que no hubiese obtenido sesenta o mas constancias de mayora y que
alcanzara por lo menos el uno y medio por ciento del total de la votacin
emitida para todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales,
con el objeto de que tuviese derecho a que se le atribuyan diputados electos
segn el principio de representacin proporcional.
El partido poltico que cumpla con las condiciones y requisitos anteriores tena
derecho a que le fuesen asignados por dicho principio el nmero de diputados
de su lista regional que corresponda al porcentaje de votos obtenidos en la
PODER LEGISLATIVO
243
circunscripcin plurinominal correspondiente, de acuerdo a las frmulas

electorales y los procedimientos que determinan la ley ordinaria sealada.982
Por ltimo el artculo 54 de la Constitucin, en su fraccin IV, dispona que En
el caso de que dos o ms partidos con derecho a participar en la distribucin
de las listas regionales obtengan en su conjunto noventa o mas constancias de
mayora, slo sern objeto de reparto el 50 % de las curules que deben
asignarse por el principio de representacin proporcional.
(686)
La explicacin del sistema de eleccin de diputados por el principio de
representacin proporcional que bsicamente estructuran los artculos 53 y 54
constitucionales, se formula en la tantas veces invocada exposicin de motivos
de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, permitindonos entresacar de
ella los prrafos conducentes, a saber: Mediante este ltimo se garantiza que
a la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda en equitativa
proporcin el nmero de curules a que tengan derecho. Con esta frmula se
hace ms adecuado el acceso de las minoras a la Cmara de Diputados y es,
sin duda, ms justa, objetiva y realista que el actual sistema de diputados de
partido.
Slo tendrn derecho a participar en la distribucin proporcional de las listas
regionales los partidos polticos que, habiendo logrado menos de sesenta
diputados de mayora simple, hayan obtenido 1.5% o ms del total de la
votacin emitida en todas las circunscripciones plurinominales.
Esto es congruente con el desarrollo electoral de pases de avanzadas formas
de organizacin poltica, en que se considera que los partidos polticos que
obtienen una proporcin cercana al 20% de los escaos totales no debe
estimrseles como partidos minoritarios. De ah que la fraccin II del artculo
54 constitucional prevea con toda precisin lo que en nuestro sistema se
entiende por partido minoritario: esto es, aquel partido que no alcanza sesenta
o ms diputados de mayora.
Con el sistema electoral que se propone se impide que la proporcionalidad, en
esencia justa, se traduzca en inestabilidad. Las minoras pueden convertirse en
mayoras y as gobernar; en tanto sean minoras tienen derecho a que sus
opiniones sean sopesadas en la Cmara de Diputados.
3. Diputados de eleccin mayoritaria segn la Reforma Poltica de 1986.
En esta cuestin se conserva el sistema de la Reforma de 1977 en el sentido
de que los trescientos distritos electorales uninominales se distribuirn entre
las entidades federativas teniendo en cuenta el ltimo censo general de
poblacin, sin que en ningn caso.la representacin de un Estado pueda ser
menor de dos diputados de mayora. Adems, el Cdigo Federal Electoral que
entr en vigor el 13 de febrero de 1987 y que abrog la Ley Federal de
982
920 bis La Legislacin electoral seala cules son dichas frmulas, cuyo comentario
no abstenemos deliberadamente de hacer, por pertenecer su estudio a la materia de
Derecho Electoral o Poltico, la cual, segn ya hemos dicho, por su importancia y
trascendencia se ha desprendido del Derecho Constitucional.

244
Organizaciones Polticas y Procesos Electorales, reitera la facultad de la
Comisin Federal Electoral para aprobar la distribucin de los distritos
uninominales que con base en dicho censo formula el Registro Nacional de
Electores (art. 170, frac. XX).
1986. Conforme a ella, se aument a doscientos el nmero de diputados
elegibles segn dicha representacin (art. 52 const.) y en lo que concierne a
las reglas rectoras de la eleccin respectiva, introdujo importantes
modificaciones al sistema anterior, variando el artculo 54 de la Constitucin a
cuyo texto vigente nos remitimos.
Su sentido y alcance claramente explica la exposicin de motivos de la
correspondiente iniciativa presidencial que en su parte conducente nos
permitimos reproducir. Se propone mantener el sistema mixto de integracin
de la
(687)
Cmara de Diputados, preservndose el principio de mayora relativa con los
300 diputados que hoy son elegidos de acuerdo con l, e incrementar de 100 a
200 el nmero de diputados que deban ser elegidos por el principio de
representacin proporcional. Crecer la Cmara en dimensin, pero tambin en
representatividad, favoreciendo de diversas maneras a todos los partidos que
la conforman y, en especial, a los minoritarios, pues no slo ganarn espacio
poltico en el mbito de la Nacin, sino tambin en el de todas las regiones de
la Repblica y en el propio seno cameral, cuyos trabajos legislativos y
parlamentarios se vern enriquecidos con la presencia realzada de diputados
de todas las corrientes ideolgicas.
Esta reforma, de ser aprobada por el H. Poder Revisor de la Constitucin, al
que convoco por el honorable conducto de ustedes, fortalecer el pluralismo
poltico mexicano al ampliar los espacios de participacin de los partidos
minoritarios en la integracin de la Cmara de Diputados, tanto en nmeros
absolutos como en nmeros relativos de curules.
Para garantizar este incremento, el artculo 54 que se propone establece que la
mayora no podr alcanzar ms de 350 curules, lo que representa el 70 por
ciento del total de la misma. Esto significa que los partidos minoritarios
aumentarn su presencia poltica en la cmara cuando menos con 50
diputados. Consecuentemente, siempre les corresponder como mnimo el 30
por ciento de la integracin total de la Cmara, es decir, 150 diputados.
Un objetivo bsico de la iniciativa por cuanto hace a la integracin de la
Cmara de Diputados, consiste en acotar a la mayora con un lmite auto
impuesto, lo que, desde la perspectiva de la minora, constituye una garanta
mnima de representacin. La modificacin cuantitativa introduce mltiples
cambios cualitativos. Por una parte, el espacio mnimo que se reserva en
beneficio de la minora es equivalente al 30 por ciento, en vez del 25 por ciento
vigente. Por otra parte, en virtud de la operacin de un sistema de reglas
PODER LEGISLATIVO
245
tendientes a equilibrar la representacin, de hecho este espacio es un punto de

partida enmarcado en un sistema flexible que podr dilatarIo, para las
minoras, hasta la mitad menos uno de las curules en disputa.
Con este propsito se establece un mecanismo para que la representacin del
partido mayoritario corresponda al porcentaje que obtenga en la votacin. Se
evita all la sobrerrepresentacin del partido mayoritario y, se reduce la
distorsin que normalmente produce un sistema de mayora.
Consecuentemente, sin que se vulnere la necesaria conformacin de una
representacin mayoritaria, se atemperan los efectos que produce el sistema
actual por lo que hace a la sobrerrepresentacin.
Adicionalmente al incremento de la representacin de los partidos minoritarios,
en el sistema de representacin proporcional se admitir la participacin del
partido mayoritario, aunque de una manera limitada. As, sin desplazar a las
minoras de los espacios polticos que se les reservan, se fortalece el sistema
de representacin proporcional, transformndolo en una autntica va alterna
de acceso a la Cmara, abierta a todos los partidos. Consecuentemente, la
representacin proporcional cobra la dimensin de una verdadera contienda,
deja de ser un enclave para las minoras y elimina el extremo de que el partido
mayoritario participe ficticia e intilmente en la eleccin plurinominal. Ello
supone que la representacin mayoritaria deje de ser el nico acceso a la
representacin para las mayoras.
De esto resulta la unificacin del sistema electoral para la integracin de la
Cmara de Diputados, actualmente dividido en compartimientos estancos.
(688)
Hasta ahora, bajo principios y reglas diversas, han concurrido a integrarse
separadamente la mayora, por una parte, y la minora, por la otra. El sistema
mixto con dominante mayoritaria vigente ha tendido a general una dicotoma
dentro del sistema electoral como resultado de los lmites que impiden la
entrada de la mayora a los dos sistemas, al de mayora y al de representacin
proporcional, as como por las caractersticas con que se desenvuelve el
sistema de partidos. Los candidatos de la mayora incluidos en las listas
plurinominales carecen de verdaderas posibilidades y quedan fuera de la
contienda. El electorado, como conjunto de ciudadanos que ejerce la voluntad
soberana para integrar peridicamente las rganos de representacin popular
del Estado, no entiende las divisiones que resultan en dos sistemas electorales
distintos y aislados.
Por otra parte, el sistema vigente suscita la inquietud, en las minoras, de que
la mayora se haga de un instrumento que le permita definir tanta al gobierno
como a la oposicin, con la consiguiente cancelacin de las espacios
reservados a las minoras y, consecuentemente, con la cancelacin del
propsito del sistema.
Es indudable que el incremento de la representacin de las minoras, como
producto de la duplicacin de los diputados de representacin proporcional,
unido a la participacin limitada del partido mayoritario para su eleccin,
propiciarn una creciente integracin tanta del sistema mixto, como entre

246
mayora y minora, elevando el debate poltico y enriqueciendo la contienda
electoral. Los votantes podrn as optar con mayor profundidad y exactitud
entre las alternativas que les ofrecen los partidos, contrastndolas y eligiendo
entre ellos, en un sistema mixto ms integrado y coherente.
Con tal sistema la condicin para acceder al rgimen de representacin
proporcional, contenida en la actual fraccin II del artculo 54 de la
Constitucin, estriba en que los partidos no hayan obtenida 60 o ms
constancias de mayora. Este lmite no nicamente impide la participacin del
partido mayoritario, sino la de cualquier otra que rebase dicha nmero de
constancias de mayora. Adicionalmente, el lmite contenido en la fraccin IV
del mismo artculo 54, disminuye en un 50 por ciento los curules que deben
asignarse por el principio de representacin proporcional, cuando das a ms
partidos con derecho a participar en la distribucin, de las listas regionales
obtengan en su conjunta 90 a ms constancias de mayora. Ambos lmites
fueron incluidos con el nima de preservar el dominante mayoritario del
sistema mixto, cuando se produjeran circunstancias que pudieran impedir la
conformacin de una mayora viable y estable.
El mecanismo vigente garantiza efectivamente el sistema de mayora. No
obstante, el mismo resultado puede ser alcanzado mediante otros mecanismos
que adicionalmente, aportan otros beneficias y reducen sus inconvenientes.
El sistema que proponga a la consideracin del Poder Constituyente
Permanentemente consagra de manera precisa el carcter dominante del
principio mayoritario, asignando al principia de representacin proporcional,
para fortalecer el pluralismo, la funcin especfica de atemperar la distorsin
que pudiera inducir el primera, pero sin desplazarla, en ningn caso.
El electorado conserva la facultad de designar a la mayora legislativa, como
corresponde a un sistema democrtico, evitando la suplantacin de su
voluntad por acomodos a acuerdos destinados a generar mayoras ficticias y,
consiguientemente, incertidumbres profundas, riesgo inherente a los sistemas
de representacin proporcional puros.
(689)
El principio de mayora acta, desde luego, en exclusiva, en los distritos
uninominales. En virtud de su operacin el electorado del distrito identifica
candidatos y frmulas, no slo idearios y plataformas. Los representantes
designados as quedan obligados a mantener una relacin viva y directa con el
electorado para conservar la posicin mayoritaria de su partido. Se refuerza as
la responsabilidad entre representantes y representados.
Pero el principio de mayora acta tambin, como dominante, en la
determinacin del resultado global de la eleccin. Por consiguiente, el
electorado, que ha identificado las distintas alternativas que ofrecen los
partidos, en razn de los principios, programas e ideas que postulan, est
capacitado. para conducir a una de dichas alternativas a la mayora, con la
seguridad de que efectivamente lo ser.
PODER LEGISLATIVO
247
El mecanismo prctico consiste en hacer posible que en el supuesto de que el

electorado decidiera, como resultado de la eleccin, conservar a la mayora, o
generar una nueva, esta mayora sea viable y estable. Lo sera, de toda
evidencia, si la mayora obtiene la mayora en la Cmara por la cuanta de los
distritos ganados, sean o no uninominales. Lo sera, en caso contrario, por la
operacin del mecanismo de autorregulacin que se propone, ya que el partido
que obtenga la mayora en el electorado, cualquiera que sea, obtendr la
mayora en la Cmara al participar en la asignacin de representantes por
representacin proporcional hasta .conformar la mayora en cuestin.
El sistema mixto que se propone tiene as por objeto garantizar la estabilidad y
eficacia de la Cmara, cualquiera que sea la mayora, absoluta o relativa, que
obtenga el partido mayoritario, sin tener que acudir a mecanismos de lmites y
condiciones, que equivalen en todo caso a disminuir la representacin de las
minoras.
5 . Diputados de mayora relativa segn la Reforma. de 1989. En este punto
esta Reforma reiter el sistema implantado con antelacin, lo que no amerita
ningn comentario.
6. Diputados de representaran proporcional segn la Reforma de 1989.
En esta cuestin tal Reforma modific el artculo 54 constitucional. El anlisis
de sus disposiciones y de 106 preceptos de la legislacin electoral de 1990, no
corresponde estrictamente al contenido de esta obra, sino a una importante
disciplina que, desprendida del clsico y tradicional Derecho Constitucional,
configura el llamado Derecho Electoral. Por consiguiente, nos contraeremos a
reproducir el texto de tal artculo, dejando a los especialistas en dicha
disciplina nueva los comentarios pertinentes.
Art. 54. La eleccin de los 200 diputados segn el principio de representacin
proporcional y el sistema de listas regionales, se sujetar a las siguientes bases y
reglas y a lo que disponga la ley:
I. Un partido poltico, para obtener el registro de sus listas regionales, deber acreditar
que participa con candidatos a diputados por mayora relativa en por lo menos
doscientos distritos uninominales;
n. Todo partido poltico que alcance por lo menos el uno y medio por ciento del total
de la votacin emitida para las listas regionales de las Circunscripciones
plurinominales, tendr derecho a que le sean atribuidos diputados segn el principio de
representacin proporcional;
(690)
III. Al partido poltico que cumpla con lo dispuesto por las dos bases anteriores,
adicionalmente a las constancias de mayora relativa que hubiesen obtenido
sus candidatos, les sern asignados por el principio de representacin
proporcional, de acuerdo con su votacin nacional emitida, el nmero de
diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripcin
plurinomina!. En la asignacin se seguir el orden que tuviesen los candidatos
en las listas correspondientes;

248
IV. En ningn caso un partido poltico podr contar con ms de 315 diputados
por ambos principios;
V. El partido poltico que haya obtenido ms del 60% de la votacin nacional
emitida, tendr derecho a que se le asignen diputados por el principio de
representacin proporcional, hasta que el nmero de diputados por ambos
principios sea igual a su porcentaje de votacin nacional emitida sin rebasar el
lmite sealado en la fraccin IV de este artculo;
VI. Ningn partido poltico que haya obtenido el 60% o menos de la votacin
nacional emitida podr contar con ms de 300 diputados por ambos principios;
y
VII. En los trminos de lo establecido en las fracciones III, IV, V y VI anteriores,
las diputaciones de representacin proporcional que resten despus de asignar
las que correspondan al partido poltico que se halle en los supuestos de las
fracciones V VI, se adjudicarn a los dems partidos polticos con derecho a
ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporcin directa
con las respectivas votaciones nacionales de estos ltimos. La ley desarrollar
las reglas y frmulas necesarias para estos efectos.
agosto de 1996. En esta Reforma se reitera, en general, el invocado artculo 54
constitucional, habiendo introducido a ste algunas variantes que en obvio de
espacio nos abstenemos de sealar, remitindonos a su texto vigente.
8. Breve referencia histrica. Como lo indica el distinguido constitucionalista,
doctor Jorge Carpizo, el antecedente mexicano ms remoto respecto de la
participacin de las minoras en el Congreso, se encuentra en el pensamiento
de don. Mariano Otero, quien incluso lleg a dibujar el sistema representativo
proporcional como complementario del sistema mayoritario. Afirma Carpizo
que Otero pronunci el 3 de diciembre de 1842 un discurso sobre el artculo
24 del nuevo proyecto de Constitucin, en el que expuso la teora de la
representacin proporcional y la defensa de las minoras.
El citado tratadista transcribe las aseveraciones de Otero en los siguientes
trminos; de este modo la minora no ser siempre sacrificada a la mayora,
que es el vicio funesto de que, segn el citado escritor Sismondi, adolecen los
sistemas representativos la representacin no es buena, sino en tanto que es
imagen de la sociedad... se ha credo que la voluntad de la mayora era
soberana y que no tena respecto de la minora ningunos deberes. Hoy se sabe
como un principio
(691)
inconcuso de legislacin que se repite con frecuencia, que es necesario
respetar a las minoras ... que el Congreso Constituyente de 1843 resuelva el
problema de que la representacin nacional se componga de los diversos
PODER LEGISLATIVO
249
elementos polticos y en la misma proporcin que se encuentran en la

Repblica.983
D. Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados
Por facultades exclusivas de la Cmara de Diputados se entienden aquellas
que constitucionalmente tiene como propias, es decir, sin que en su ejercicio
intervenga el Senado. Dentro del sistema bicameral adoptado por la
Constitucin, dichas facultades no corresponden por modo absoluto a la
funcin legislativa, ya que toda ley debe ser expedida por el Congreso de la
Unin, o sea, mediante la colaboracin ineludible de las dos Cmaras que lo
componen. En consecuencia, las facultades exclusivas de la Cmara de
Diputados son poltico-administrativas, poltico-econmicas y en un caso
especfico poltico-jurisdiccionales.
a) Dentro del primer tipo se comprende la que consiste en Expedir el Bando
solemne para dar a conocer en toda la Repblica la declaracin de Presidente
Electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin.984
b) Una facultad exclusiva muy importante de dicha Cmara concierne a la
materia relativa a las finanzas pblicas. Tal facultad, a que se refiere la
fraccin IV del citado artculo 74, consiste en Aprobar anualmente el
Presupuesto de Egresos de la Federacin, previo examen, discusin y, en su
caso, modificacin del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez
aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir/o,
as como revisar. la cuenta pblica del ao anterior.
Las facultades que se acaban de enunciar revisten suma importancia para la
vida econmica del pas, pues estriban en controlar la actividad del Presidente
de la Repblica y de los Secretarios del Despacho, en lo que atae tanto a la
formulacin del presupuesto anual de egresos, como a los gastos pblicos que
se hubieren efectuado en el ao anterior. El ejercicio de las anteriores
facultades revela que, en el mbito estrictamente constitucional, el Ejecutivo
Federal no es un rgano hegemnico que pueda disponer a su arbitrio de la
economa nacional en sus diferentes aspectos y aplicaciones, sino que su
conducta a este respecto est sometida a las dos importantes funciones que
hemos mencionado.
Para garantizar el oportuno desempeo de las mismas, la propia fraccin IV del
artculo 74 de la Constitucin consigna diversas prescripciones. As, se obliga al
Presidente de la Repblica a presentar ante la aludida Cmara la iniciativa de
Ley de Ingresos y el Proyecto de Egresos de la Federacin a ms tardar el da 8
del mes de septiembre.
983
920 c Jorge Carpizo. La Reforma Poltica Mexicana de 1977, en Anuario Jurdico,

1979. Publicacin del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, p. 64.
984
921 Reforma poltica de agosto de 1996.

250
(692)
Tambin dicha disposicin constitucional impone a los Secretarios del
Despacho con cuyos ramos se relacionen dichas iniciativas y proyectos, la
obligacin de comparecer ante la aludida Cmara para producir la informacin
pertinente.
La facultad revisora de la cuenta pblica tiene por objeto conocer los
resultados de la gestin financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios
sealados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en
los programas. A este respecto, debe recordarse la existencia de una Entidad
de Fiscalizacin superior de la Federacin de la Cmara de Diputados que goza
de autonoma tcnica y de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para
decidir sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, segn lo
dispone el artculo 79 constitucional.
Debe subrayarse que para que el examen de la cuenta pblica se realice con la
debida oportunidad el Presidente debe hacer llegar a la Cmara de Diputados
la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin a ms tardar el da 15 del mes de noviembre.
De la breve exposicin que antecede se concluye indubitablemente que dentro
de nuestro sistema constitucional el Presidente de la Repblica est
subordinado a la Cmara de Diputados en lo que respecta a la trascendental
actividad econmica que tiene a su cargo. No se justifica, pues, desde el punto
de vista jurdico, la idea de que el Presidente es una autoridad con poder
ilimitado y que puede disponer a su antojo de las finanzas pblicas de Mxico.
Si los miembros integrantes de dicha Cmara, en consecuencia, desempearan
las facultades que hemos reseado con todo valor civil y con un espritu de
servicio al pueblo de Mxico, el control que entraan tales facultades no slo
existira como mera declaracin constitucional, sino que se ejercera en la
realidad poltica-econmica de Mxico para beneficio del pas.
Por otra parte, surge la cuestin terica consistente en determinar la
naturaleza de las facultades que tiene la Cmara de Diputados en los trminos
que hemos anotado, pues se suscita la duda sobre si tales facultades son de
carcter legislativo o no desde el punto de vista intrnseco o material. Como su
nombre lo indica, el presupuesto de gastos importa el conjunto de erogaciones
de diversa naturaleza que anualmente debe hacer la Federacin para el
sostenimiento y funcionamiento de todos los rganos centralizados y
descentralizados, a travs de los cuales se atienden los mltiples ramos de la
administracin pblica federal, incumbiendo su elaboracin al Presidente de la
Repblica. Ese conjunto de erogaciones se traduce en partidas especficas para
cada uno de dichos ramos, de cuya ndole se deriva su carcter concreto y,
pudiramos decir, casustico, pues debe prever particularmente el motivo de
los gastos, segn se infiere del artculo 126 constitucional que ordena que no
podr hacerse pago alguno que no est comprendido en el presupuesto.
Consiguientemente, la aprobacin de ste que compete exclusivamente a la
Cmara de Diputados no puede implicar un acto materialmente legislativo, ya
que se manifiesta en la adhesin expresa que este rgano emite respecto de
PODER LEGISLATIVO
251
cada uno de los renglones o partidas presupuestales y sin perjuicio de que en

el desempeo de la consabida facultad las rechace o modifique.
(693)
Por ende, la aprobacin del presupuesto anual de gastos se traduce no en una
ley, sino en un decreto, que es la forma de los actos administrativos.
Ahora bien, previamente a dicha aprobacin se deben discutir en la Cmara de
Diputados las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir el
presupuesto. Esta discusin no capacita constitucionalmente al citado rgano
para determinar por s mismo, sin la concurrencia necesaria del Senado, los
ingresos que deba percibir el erario federal para el efecto sealado, pues la
fijacin de stos corresponde al Congreso de la Unin segn lo ordena la
fraccin VII del artculo 73 de la Constitucin, en cuyo caso son ambas
Cmaras colegisladoras las que, como integrantes de tal organismo, expiden
las leyes respectivas y que en materia tributaria deben siempre discutirse
primero en la Cmara de Diputados (Art. 72, inciso h) ).
Es muy importante destacar la contradiccin que exista entre la fraccin IV del
artculo 74 que establece la mencionada facultad hacendaria en favor
exclusivamente de la citada Cmara y lo que dispona la fraccin II del artculo
65 constitucional, que se refiere a la obligacin del Congreso General para
Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del ao fiscal siguiente y decretar
los impuestos necesarios para cubrirlos. Tal contradiccin la seala Tena
Ramrez, quien opina que debe resolverse en el sentido de que prevalezca la
mencionada facultad exclusiva, arguyendo que adems de que es
suficientemente claro (el artculo 74) al conferir como facultad exclusiva de la
Cmara de Diputados la que comentamos, debe recordarse que la finalidad del
artculo 65 no es otorgar facultades, sino imponer un plan general de labores al
Congreso.985
Disentimos del parecer de dicho tratadista por las razones que a continuacin
exponemos. Es cierto que el invocado artculo 65 impona al Congreso de la
Unin diferentes obligaciones que deba cumplir durante el periodo ordinario
de sesiones que se inicia el primero de septiembre de cada ao y que entre
tales obligaciones figuraba la aducida por Tena Ramrez; pero esta obligacin,
que consista en el examen, discusin y aprobacin del presupuesto fiscal, era
simultneamente una atribucin que el mencionado rgano no deba dejar de
realizar. Esta atribucin necesariamente deba complementarse con la
obligacin que el precepto sealado tambin impone al Congreso y que escriba
en decretar los impuestos para cubrir el aludido presupuesto. Sin la fijacin
tributaria, el examen, discusin y aprobacin de ste seran actos estriles sin
finalidad pragmtica. Ahora bien, la Cmara de Diputados, en los trminos del
artculo 74, fraccin IV constitucional, tiene facultad exclusiva para aprobar el
presupuesto anual de gastos discutiendo primero las contribuciones que, a su
juicio, deben decretarse para cubrir aqul. Esta facultad se antoja incompleta,
ya que dicha Cmara no puede crear por s misma, exclusivamente, impuesto
985
922 Op. cit., p. 329.

252
alguno, en virtud de que ste slo se establece en una ley y la ley nicamente
emana del Congreso de la Unin. De nada servira que se aprobase el
presupuesto de gastos sin poder decretar las contribuciones
(694)
necesarias para cubrir, acto ste que no puede realizar la mencionada
Cmara. Por otra parte, la discusin previa de los impuestos sin poder
establecidos es una funcin intil como facultad exclusiva de la Cmara de
Diputados, pues en el proceso de formacin de las leyes tributarias sta deber
discutir los proyectos o iniciativas correspondientes en su carcter de rgano
colegislador.
La cuestin que acabamos de tratar slo reviste un inters meramente
especulativo, pues la contradiccin que hemos apuntado qued eliminada con
las reformas que se introdujeron a la fraccin IV del artculo 74 y al artculo 65
de la Constitucin, en el sentido de considerar como facultad exclusiva de la
Cmara de Diputados la aprobacin del presupuesto anual de gastos y la
revisin de la cuenta pblica, que antes de dichas reformas incumba al
Congreso de la Unin segn la fraccin XXVIII del artculo 73, que fue
suprimida.
En la exposicin de motivos que sustenta la iniciativa presidencial que propuso
las mencionadas reformas, se afirm lo siguiente: De aprobarse esta
Iniciativa, tanto la revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del
Presupuesto sern facultades exclusivas de la Cmara de Diputados, solucin
que no es ajena a nuestro sistema de competencias y a la tradicin de otros
pases, en cuanto que el control financiero de la administracin pblica toca
ejercerlo a la Cmara ms directamente vinculada a la representacin popular.
De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las
facultades del Congreso aparecen reguladas en el artculo 73, se propone una
nueva redaccin para el artculo 65, de tal forma que quede establecido que el
Congreso de la Unin se reunir a partir del primero de septiembre de cada
ao para ocuparse del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley
que presenten y de la resolucin de los dems asuntos que le corresponda,
conforme a esta Constitucin. Se prescinde de hacer mencin en el nuevo
texto del desarrollo de las facultades relativas a la aprobacin del presupuesto
y a la votacin de la Cuenta Pblica, que quedaran reguladas como facultades
exclusivas de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime
la fraccin XXVIII del artculo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin de
la Cuenta Pblica.
c) Las facultades exclusivas de carcter poltico-jurisdiccional con que est
investida esta Cmara son acusatorias, de desafuero y destitutorias. En el
PODER LEGISLATIVO
253
primer caso, segn dijimos en ocasin anterior, 986 corresponde al mencionado

rgano formular acusaciones ante el Senado por delitos oficiales que cometan
los altos funcionarios del Estado, y en el segundo, le compete erigirse en gran
jurado para determinar si contra stos ha lugar o no a proceder por delitos del
orden comn (Art. 74, frac. V). Con anterioridad a las reformas que se
introdujeron a dicho artculo 74 por Decreto Congresional publicado el 28 de
diciembre de 1982, la Cmara de Diputados estaba investida con la facultad de
destituir a los funcionarios judiciales a que aluda el artculo 111 abrogado,
facultad que afortunadamente fue
(695)
abolida por haber significado su ejercicio un oprobio para el Poder Judicial
Federal y el Poder Judicial del Distrito Federal.
A diferencia de las facultades poltico-administrativas, las polticojurisdiccionales tienen como presupuesto un conflicto actual o potencial en que
los protagonistas son, de un lado, el funcionario acusado y, por el otro, el
acusador o el Presidente de la Repblica. Ante ese conflicto, la Cmara de
Diputados debe decidir si est o no justificada la peticin que corresponda para
proceder, en caso afirmativo, al ejercicio de la acusacin ante el Senado o del
desafuero o a la declaracin destitutoria, la cual puede ser o no confirmada por
este ltimo. Debemos advertir que no obstante que contra las decisiones
respectivas no procede recurso alguno ni el juicio de amparo, no por ello la
Cmara de Diputados puede dejar de observar la garanta de audiencia en
favor del funcionario acusado, pues el artculo 14 constitucional que la instituye
es imperativo para todas las autoridades del pas, incluyendo al mencionado
rgano estatal, debindose brindar al presunto afectado por los actos de
privacin que entraan tales facultades, la oportunidad defensiva y probatoria
que implica la esencia de la aludida garanta.987
d) La Cmara de Diputados no slo tiene las facultades exclusivas previstas en
el artculo 74 constitucional, sino que goza de Las dems que le confiere
expresamente la Constitucin (frac. VIII). Entre esas otras facultades se
encuentra la establecida en el artculo 60 de la Ley Suprema, en el sentido de
calificar la eleccin de sus miembros. Para este efecto, el colegio electoral en
que la mencionada Cmara debe erigirse, se integrar con todos los presuntos
diputados segn las constancias que expida la Comisin Federal Electoral.
Una de las importantes innovaciones que se implantaron con motivo de la
reforma practicada a dicho artculo 60 proveniente de la iniciativa presidencial
de octubre de 1977, consiste en haber creado el recurso de reclamacin ante
la Suprema Corte contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de
Diputados. Segn el invocado precepto, tal recurso debi sustentarse en
986
923 Vase captulo VI.

924 El anlisis de esta importantsima garanta lo realizamos en el captulo sptimo
de nuestra obra Las Garantas Individuales.
987

254
violaciones esenciales que se hubieren cometido durante el desarrollo del
proceso electoral o en la calificacin de la eleccin misma, en la inteligencia de
que la decisin de dicho alto tribunal sobre la perpetracin de tales violaciones,
se debera hacer del conocimiento de la citada Cmara para que emita nueva
resolucin, misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable.
Fcilmente se advierte que, en el fondo, la intervencin de la Suprema Corte
en lo que concierne al conocimiento del recurso de reclamacin citado slo
revesta un carcter moral, ya que, si bien es cierto que su fallo poda significar
la anulacin del proceso electoral o de la calificacin de la eleccin, tambin es
verdad que la Cmara de Diputados, al dictar nueva resolucin, se eriga en
organismo supremo, pues tal resolucin, a su vez, no hizo procedente dicho
recurso por ser inatacable.
(696)
A mayor abundamiento, la resolucin que la Corte debe emitir al fallar el citado
recurso de reclamacin se consider por la exposicin de motivos de la
iniciativa presidencial mencionada, como meramente declarativa y no
anulatoria, lo que la despoj de toda ndole y efectividad compulsorias. Al
respecto, en dicha exposicin se afirma: El Ejecutivo Federal a mi cargo,
considerando la importancia de imprimir una mayor objetividad a los
resultados de una eleccin y acercarse ms a la imparcialidad electoral, cree
procedente instituir mediante la adicin del artculo 60 constitucional, un
recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, contra
las resoluciones dictadas por el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados al
calificar la eleccin de los aspirantes a formar parte de la misma.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, al conocer el recurso, verificar los
planteamientos que formule el reclamante y determinar si existieron
violaciones en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma. Es
propsito dejar asegurada la independencia de la Suprema Corte de Justicia,
por lo que en esos casos actuar slo como tribunal de derecho y no como
rgano poltico electoral; analizar los hechos tal como aparezcan probados y
resolver de acuerdo con los elementos de conviccin que se le presenten. Las
resoluciones que se emitan tendrn carcter declarativo y, en consecuencia,
no convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los colegios electorales.
La intervencin de la Suprema Corte en materia electoral a travs del recurso
de reclamacin fue suprimida mediante la Reforma constitucional de 1986. Se
consider que dicho alto tribunal no deba descender de su sitial de rgano de
control de la Constitucin eminentemente jurdico. La exposicin de motivos en
que dicha supresin se funda as lo estim. Al respecto, en la iniciativa
presidencial de 3 de noviembre de ese ao se afirm:
Recogiendo otra de las propuestas ms reiteradas por los partidos polticos y
por diversos sectores de la sociedad, se propone la desaparicin del recurso de
PODER LEGISLATIVO
255
reclamacin, establecido en los prrafos tercero, cuarto y quinto del artculo 50

constitucional. En efecto, uno de los aspectos que ms controversias ha
producido entre los juristas y los publicistas en la historia reciente de nuestras
instituciones polticas, ha sido el asignar a la Suprema Corte de Justicia
facultades en asuntos electorales en virtud del recurso de reclamacin,
establecido por la reforma de 1977. La demanda por su desaparicin es una
exigencia en la que han venido coincidiendo a partir de su promulgacin,
numerosos sectores identificados con mayoras y minoras polticas. El
Ejecutivo Federal a mi cargo considera que el prestigio y las ms importantes
funciones constitucionales atribuidas a nuestro ms alto tribunal deben quedar
a salvo de polmicas o controversias, y en particular del debate poltico; por lo
mismo, para evitar que medien controversias que vulneren el respeto a la
dignidad de nuestro mximo rgano judicial, he considerado pertinente
someter al Poder Constituyente Permanente, la derogacin del recurso de
reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia.
En cambio, la iniciativa propone la institucin de un tribunal que tendr la
competencia que la propia ley fije y cuyas resoluciones sern obligatorias. Su
instauracin permitir contar con una instancia que controle el desarrollo del
proceso electoral desde sus etapas preparatorias y asegure su
desenvolvimiento conforme a la ley, as como la transparencia de las acciones
y mecanismos electorales. Al propio tiempo, atendiendo al principio de divisin
de poderes y en congruencia con el sistema de autocalificacin ya descrito, los
colegios electorales de cada Cmara sern la ltima
(697)
instancia en la calificacin de las elecciones, y sus resoluciones tendrn el
carcter de definitivas e inatacables. En efecto, asignar a los colegios
electorales de las propias cmaras el carcter de rganos decisorios en ltima
instancia en la calificacin de sus propias elecciones es la nica propuesta
congruente con la divisin de poderes y con la representacin encomendada a
dichas cmaras.
De acuerdo con las anteriores ideas, al reformarse el artculo 60 constitucional,
en este precepto se previ la creacin de un tribunal (sic) que tendr la
competencia que determine la ley y cuyas resoluciones sern obligatorias y
slo podrn ser modificadas por los Colegios Electorales de cada Cmara, que
sern la ltima instancia en la calificacin de las elecciones. Sin embargo,
pese a dicha previsin constitucional, el tribunal que cre el Cdigo Federal
Electoral, vigente desde el 13 de febrero de 1987, se tradujo' en un mero
rgano revisor de determinadas resoluciones emitidas dentro del proceso
electoral impugnables mediante dos simples recursos: el de apelacin y el de
queja. La naturaleza jurdica de dicho rgano, indebidamente llamado
tribunal, la exponemos en un opsculo publicado en mayo de 1988 y que
reproducimos en el Apndice correspondiente de esta obra.
Ahora bien, por reforma al artculo 41 constitucional, publicada el 19 de abril
de 1994, se previ la creacin de un organismo pblico autnomo, dotado de
personalidad jurdica y patrimonios propios encargado de realizar diversas
actividades en materia electoral que se especifican en los prrafos octavo,

256
noveno, dcimo y undcimo de tal precepto a cuyo texto nos remitimos. 988
Dicho organismo, en cuanto a la calificacin de elecciones, sustituy a los
colegios electorales de las Cmaras de Diputados y Senadores y sus
resoluciones sobre la validez de las elecciones son impugnables ante el
Tribunal Federal Electoral previsto en los prrafos decimotercero,
decimocuarto, decimoquinto y decimosexto del invocado artculo 41 y cuyas
disposiciones damos por reproducidas.
e) La Cmara de Diputados tiene incumbencia para fiscalizar los ingresos y
egresos, el manejo, la custodia y la aplicacin de fondos y recursos de los
poderes de la Unin y de los entes pblicos federales. Para realizar estas
atribuciones y otras muy importantes en el campo de las finanzas pblicas el
artculo 79 constitucional cre la dependencia llamada Fiscalizacin Superior
de la Federacin. En dicho precepto se enumeran las facultades de este
organismo, a cuyo texto nos remitimos.
VI. EL SENADO
Al tratar someramente el tema relativo al sistema bicameral nos referimos a la
significacin poltico-jurdica de este rgano legislativo, as como a su
antecedencia y gestacin histrica en nuestro pas, sin haber descuidado la
referencia a las causas reales que motivaron su implantacin. Por ende, y para
obviar
(698)
repeticiones, nos remitimos a las consideraciones que sobre estos tpicos
hemos formulado.989
A. Su composicin
a) Anterior a la reforma de 1993
El Senado tiene, como la Cmara de Diputados, un origen electivo popular
directo. No representa, consiguiente mente, a ninguna clase social sino a los
Estados de la Federacin mexicana y al Distrito Federal, siendo la poblacin de
estas entidades la que por mayora elige a sus miembros con independencia de
su densidad demogrfica, por lo que en su formacin concurren
paritariamente. As, el artculo 56 constitucional dispone que La Cmara de
Senadores se compondr de dos miembros por cada Estado y dos por el
Distrito Federal, nombrados en eleccin directa. La Cmara se renovar por
mitad cada tres aos.990
988
924 bis Ese organismo, cuya importancia es evidente, se denomina Instituto Federal
Electoral.
989
925 Vase supra, pargrafo III de este mismo captulo.
990
926 Los requisitos para ser senador se establecen en los artculos 55 y 58
constitucionales, a cuyas disposiciones nos remitimos.
PODER LEGISLATIVO
257
Caracterizndose el rgimen federal, entre otros atributos, por la circunstancia

de que en la expresin de la voluntad nacional, principalmente por lo que a la
creacin legislativa concierne, confluyen todas las entidades que lo conforman,
el Senado, dada su composicin orgnica, es el cuerpo estatal en que esa
confluencia se manifiesta, de tal suerte que, a travs de l, se logra la
igualacin poltico-jurdica entre ellas. Sin el Senado, las mencionadas
entidades no estaran en situacin paritaria, en cuanto a las funciones diversas
del organismo legislativo nacional, como sucede en los sistemas unicamerales,
pues existiendo slo un rgano legislador, compuesto por diputados elegibles
cada uno por determinado nmero de habitantes, los Estados con mayor
densidad demogrfica acreditan ms individuos que los de escasa poblacin.
Es lgico, por otra parte, que atendiendo a la naturaleza representativa del
Senado no puede haber senadores de partido, ya que la eleccin de stos,
segn acabamos de decir, no tiene como medida la densidad demogrfica sino
el nmero de entidades federativas conforme al artculo 56 constitucional. En
otras palabras, en el Senado no puede haber ninguna representacin que no
sea la de los Estados y del Distrito Federal, desvirtundose esencialmente su
carcter de cmara equilibradora en la hiptesis contraria, es decir, si dicho
rgano se integrara con personas que no representen a tales entidades sino a
grupos o partidos polticos, razn que nos induce a afirmar, adems, que
tampoco es operante el sistema de representacin proporcional tratndose de
los senadores.
Al referirse a la creacin de los diputados de partido, la exposicin de motivos
de la iniciativa presidencial de reformas constitucionales respectivas considera
que ese sistema, que es mixto, no es aplicable a la Cmara de Senadores,
argumentando que
(699)
Nuestra estructura poltica se basa en la teora constitucional del equilibrio
representativo de los grandes y pequeos Estados. La lucha entre los grandes
Estados, que lgicamente traten de atribuirse una representacin mayoritaria,
y los pequeos, que pretendern estar en plan de igualdad, se resuelve por
medio del sistema bicameral, en el que la Cmara de Diputados se integra por
un principio de mayoras y, por tanto, los Estados de mayor poblacin tienen
ms representantes, mientras que en el Senado, elemento equilibrador en ste
como en otros sentidos, los Estados se ven representados paritariamente, sin
importar el nmero de sus habitantes.
La sabidura del sistema ideado por los constituyentes mexicanos y la obvia
necesidad de mantener el equilibrio entre todos los Estados con el doble
principio de integracin, uno por cada Cmara, nos hace apoyar enfticamente
la conservacin de la vieja frmula: igualdad de los Estados en el Senado y
proporcionalidad demogrfica en la Cmara de Diputados.

258
Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, la posibilidad de que
en el Senado haya senadores que pertenezcan a diversos partidos polticos,
posibilidad que se funda en que por cada Estado y el Distrito Federal debe
haber dos de ellos. Por tanto, bien puede suceder que un candidato a senador
por un partido obtenga la mayora de votos populares en la cantidad de que se
trate y que otro candidato, postulado por un partido diferente, logre ms votos
sobre los restantes y quede colocado en segundo lugar dentro del nmero de
sufragios emitidos. La realizacin de esa posibilidad, que vendra a
democratizar al Senado, depende del grado de civismo del pueblo elector y de
las personas que encarnen a los rganos que intervienen en el procedimiento
electoral y en la calificacin de las elecciones de senadores y que en definitiva
son las legislaturas de los Estados y la Comisin Permanente del Congreso de
la Unin en lo que al Distrito Federal concierne (Art. 56, in fine, de la
Constitucin). En otras palabras, en la eleccin de senadores el ciudadano
debe emitir dos votos en favor de sendos candidatos que postulen los partidos
polticos y no uno solo, ya que la Constitucin no establece ninguna frmula
senador propietario y senador propietario, sino senador propietario y su
suplente. As lo determina el Cdigo Federal Electoral en su artculo 244,
fraccin 1, inciso f), pues dispone que las boletas para la eleccin de senadores
contendrn un solo crculo para la frmula de propietario y suplente
postulados por el partido poltico. Es inconstitucional, ilegal y antidemocrtico,
por ende, que se obligue al ciudadano a formular un solo voto que comprenda
a los dos senadores propietario por cada entidad federativa. Adems, dicha
obligacin restringe la libertad de votacin democrtica, al constreir al
votante a no emitir dos votos, uno por cada candidato de su predileccin, aun
cuando pertenezcan a distintos partidos polticos e independientemente del
periodo de su mandato (seis o tres aos). Como ni la Constitucin ni el Cdigo
Federal Electoral establecen la frmula que comprenda inescindiblemente a los
dos senadores propietarios, la votacin en favor de ambos debe efectuarse
mediante dos boletas distintas. Si en una sola se incluyen los nombres de los
dos candidatos que cada partido poltico postule, marcar con una sola cruz el
emblema y los colores de ste, no implica el voto doble que prev el artculo
56 constitucional y ni siquiera
(700)
el voto simple, pues no se puede determinar por cul de los dos candidatos a
senador propietario se emiti ste. La obligacin de sufragar por los dos
candidatos a senador de un partido, mediante un solo voto, sin posibilidad de
optar por uno de un partido y otro de uno distinto, entraa una
antidemocrtica y grave restriccin a la libertad de elegir. Eliminar esta opcin
por medio de una frmula rgida bipersonal que no autorizan la Constitucin o
la ley, produce las siguientes consecuencias:
a) Impedir la votacin por dos candidatos a senador, individualmente
considerados, constriendo al elector a votar por un partido poltico, que no es
PODER LEGISLATIVO
259
titular del llamado voto pasivo, puesto que esta prerrogativa corresponde a
los ciudadanos (Art. 35 constitucional, fraccin II).
b) Evitar que los ciudadanos tengan la opcin de votar por los candidatos que
consideren conveniente, aun cuando pertenezcan a dos partidos polticos
distintos.
e) Obligar a los votantes a sufragar por dos candidatos a senador propietario
que postule un solo partido, segn una frmula que no autorizan ni la
Constitucin ni el Cdigo Federal Electoral, eliminndose as su libertad de
eleccin que proclama el artculo 56 de la ley suprema del pas.
d) Imposibilidad para determinar en favor de cul de los dos candidatos de un
solo partido se emiti el voto singular al cruzar, una sola vez, el emblema y los
colores de ste.
e) Convertir, mgicamente, un solo voto para un candidato en un segundo
voto, no emitido, a favor del otro, pues no se sufraga por partidos sino por
personas.
f) Nulidad de la 'votacin al no poderse precisar en favor de cul de los dos
candidatos a senadores propietarios se marcaron, con un mismo signo cruzado,
el emblema y los colores del partido poltico de que se trate.
g) Nulidad de la eleccin de senadores, proveniente de la violacin a los
preceptos constitucionales invocados, con riesgo de no poderse integrar
legtimamente la Cmara respectiva.
Por otra parte, la cuestin relativa a si deba reestructurarse el Senado
mediante la reforma poltica que haga posible que en dicho cuerpo legislativo
opere el sistema de representacin proporcional, ha suscitado, sin embargo,
una corriente de opinin afirmativa, figurando entre quienes sostienen dicha
posibilidad al estudioso constitucionalista Jorge Carpizo. Dada la significacin
de su punto de vista, que respetamos aunque no compartimos, nos permitimos
reproducir su pensamiento.
Creemos que indudablemente en la constitucin de 1824 el sistema federal
estaba unido a la existencia del senado, ya que en 1824 las legislaturas locales
designaban a los senadores; pero esta unin ya no opera hoy en da.
Recordemos slo que las constituciones centralistas tuvieron un senado, y que
la federal de 1857 fue unicameral hasta 1874.
(701)
Nosotros consideramos que aunque en nuestra ley fundamental quedan
vestigios de la unin: sistema federal-senado, en la estructura de la
constitucin de 1917 se acepta que los senadores, as como los diputados, son

260
representantes de la nacin y no de las entidades federativas; para esta
afirmacin nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador
son los mismos que para ser diputado, con la excepcin de la edad; el rgimen
que priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no
pueden ser re electos para el periodo inmediato, son inviolables por las
opiniones que expongan en el desempeo de sus cargos, no pueden ocupar
ningn otro empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, existe el
mismo trmino para computarse la renuncia tcita, y comparten igualdad en
las responsabilidades.
Adems, su inters -de acuerdo con los autores clsicos del sistema
representativo- es general; es el de toda la colectividad y no l de la entidad
federativa que los eligi.
Ahora bien, en algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la
cmara de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto responde a
la idea de la integracin del senado; pensamos que dicha afirmacin no es
exacta, pues aun en los sistemas bicamerales no federales existe divisin de
funciones. El senado mexicano posee las ventajas y los inconvenientes de
cualquier sistema bicameral, mismos que subsistiran incluso si el rgimen
federal desapareciese de este pas.
Por todos los argumentos expuestos, consideramos que no existe ningn
inconveniente terico para que en un futuro cercano se cree el sistema de
senadores de minora, con lo que se reforzara grandemente el proceso
democratizador de la reforma poltica; si no se procede as, probablemente en
los aos prximos el senado contine siendo monopolio de un partido, con las
consecuencias consiguientes para todo el procedimiento legislativo y
democratizador en el pas.991
Por nuestra parte, y en corroboracin a la opinin que anteriormente
expusimos, creemos que una nueva reestructuracin del Senado, en el sentido
de que ste no se componga solamente por senadores electos por cada
entidad federativa, sino tambin bajo el sistema de la representacin
proporcional, vendra a eliminar el bicamerismo para sustituirlo por el
unicameral, aunque formalmente se conserven ambas Cmaras. Si los
diputados son elegibles por los sistemas de mayora relativa y de
representacin proporcional, y si ambos tambin operaran en cuanto a la
nominacin de los senadores, entre una y otra Cmara, desde el punto de vista
de su composicin, no habra ninguna diferencia, lo que denotara una
indudable transformacin del bicamerismo al unicamerismo.
Sin embargo, en los medios polticos mexicanos han surgido corrientes que
pretenden que se implante una nueva estructura al Senado, considerando a su
integracin actual como obsoleta que no responde al rgimen pluripartidista.
Acabamos de afirmar que establecer para este cuerpo legislativo un sistema de
composicin similar al que tiene la Cmara de Diputados, significara duplicar a
sta innecesariamente. Por nuestra parte, y rechazando la idea de adoptar
991
926 bis La Reforma Poltica Mexicana de 1977. Anuario Jurdico VI, 1979. Publicacin
del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, pp. 72 y 73.
PODER LEGISLATIVO
261
para el Senado el sistema de representacin proporcional, hemos emitido

nuestra opinin,
(702)
en sentido de que a dicho rgano deben acceder los hombres ms eminentes
del pas, objetivo que no se logra con la eleccin de simple mayora de los
senadores que preconiza nuestra Constitucin vigente. Tal objetivo lo
proclamaron don Mariano Otero y don Paulino Machorro Narvez. 992 Para
conseguir esta finalidad, que indiscutiblemente mejorara el elemento humano
senatorial, creemos que cada universidad de cada entidad federativa,
incluyendo obviamente a la UNAM, debe designar a la persona que, por sus
merecimientos intelectuales y morales y por su espritu de servicio a Mxico,
pueda concurrir como senador con los individuos que resulten electos
mayoritaria mente cada seis aos. De esta manera se culturalizara el Senado
de la Repblica con hombres cuya situacin estuviese por encima de los
intereses de cada partido poltico. Es inconcuso que en la reforma
constitucional y legal que para tal efecto se formulara, se sealaran las
condiciones estrictas para que cada universidad no privada, por conducto de su
rector y con aprobacin de su consejo, nombrara al senador que le
corresponda; y con el objeto de evitar que las casas de estudio se conviertan
en entidades polticas, se debera establecer el requisito de que dicho
nombramiento recaiga en la persona que, en el momento de formularse, no
desempee ningn cargo directivo ni administrativo en la institucin
universitaria de que se trate. La anterior idea no deja de ser, sin embargo, una
mera ocurrencia onrica, alentada por el deseo de mejorar la integracin
humana del Senado.993
b) Conforme a la reforma de 1993
Esta reforma se public el 3 de septiembre de ese ao ampliando a cuatro el
nmero de senadores, de los cuales tres sern electos segn el principio de
votacin mayoritaria relativa y uno ser asignado a la primera minora. Esta
ampliacin entraa un importante impulso para la democratizacin del Senado
reafirmando el pluripartidismo que es un signo esencial de la democracia. Con
el aumento del nmero de sus integrantes se abren las posibilidades para que
en dicha Cmara ocurran los representantes senatoriales de los diversos
partidos polticos nacionales, no slo en cuanto a lo que a la mayora relativa
concierne, sino en lo que atae a la circunstancia de que el candidato que
hubiese obtenido la primera minora pueda asumir dicha representacin
poltica. De esta manera el Senado de la Repblica estar compuesto por 128
miembros, lo que lo posibilitar para intervenir con ms penetracin y
representatividad en la vida pblica de Mxico.994
992
926 c El primero manifest que el Senado debe ser depsito de sabidura y de

prudencia que modere el mpetu de la democracia irreflexiva; y el segundo afirm que
dicho cuerpo debe estar compuesto de las personas de mayor experiencia y
sabidura. (Cfr., respectivamente, Voto de 5 de abril de 1847 y Diario de los
Debates del Congreso Constituyente de Quertaro).
993
926 d La anterior proposicin la formulamos el 14 de mayo de 1985 ante la comisin
de Consulta Popular del Senado de la Repblica.
994
926 e Reforma publicada el 3 de septiembre de 1993, en cuyo artculo tercero
transitorio se pospone su vigencia en los siguientes trminos: En la eleccin federal de
1994 se elegirn, para cada Estado y el Distrito Federal, dos senadores de mayora

262
(703)
c) Segn la Reforma de 1996
En esta reforma se modific la composicin del Senado en el sentido de
agregar treinta y dos senadores elegibles por el principio de representacin
proporcional.
d) Sus facultades exclusivas
Hemos afirmado que dentro de un sistema bicameral como el nuestro, la
funcin legislativa no puede desempearse por una sola cmara. Por ende, el
Senado, sin la concurrencia de la Cmara de Diputados, no tiene atribucin
alguna para expedir leyes. Sus facultades exclusivas, en consecuencia, son
nicamente ejercitables en materia poltico-administrativa y excepcionalmente
en materia poltico-jurisdiccional, o sea, que slo en los casos que dentro de
ellas establece la Constitucin puede actuar con independencia de la Cmara
de Diputados.
Conforme al artculo 76 constitucional son facultades exclusivas del Senado las
que a continuacin comentaremos brevemente.
a) Aprobar los tratados y convenciones diplomticas que celebre el Presidente
de la Repblica con las potencias extranjeras (frac. I). Esta facultad se
corrobora por el artculo 133 de la Constitucin, el cual inviste a los tratados
internacionales que con aprobacin de dicho rgano concerte el Ejecutivo
Federal, con el carcter de normas supremas de la nacin, pero siempre que
no estn en desacuerdo con la Constitucin misma. Sin embargo, esta facultad
exclusiva est contradicha por la fraccin X del artculo 89 que consigna la
atribucin del Presidente de la Repblica para Dirigir las negociaciones
diplomticas y celebrar tratados con las potencias extranjeras, sometindolos a
la ratificacin del Congreso Federal. Esta contradiccin debe decidirse en el
sentido de que la facultad mencionada es exclusiva del Senado, ya que
obedece a un mero descuido parlamentario. Bajo el sistema unicameral que
implant la Constitucin de 57, la aprobacin de los tratados internacionales
corresponda, como era lgico, al Congreso Federal compuesto nicamente por
diputados (frac. XIII de su Art. 72); pero esta disposicin se debi entender
derogada al crearse el Senado mediante las reformas y adiciones
constitucionales de 13 de noviembre de 1874 y dentro de cuyas facultades
exclusivas se consider la potestad aprobatoria aludida. No se tuvo el
escrpulo de modificar la fraccin X del artculo 85 de la Ley Fundamental de
relativa y uno de primera minora a las Legislaturas LVI y LVII del Congreso de la Unin,
quienes durarn en funciones del 1 de noviembre de 1994 a la fecha del trmino del
ejercicio de la ltima legislatura citada. Para esta eleccin los partidos polticos
debern registrar una lista con dos frmulas de candidatos en cada entidad federativa.
En la eleccin federal de 1997, se elegir a la Legislatura LVII un senador por cada
Estado y el Distrito Federal, segn el principio de mayora relativa, quien durar en
funciones del 1 de noviembre de 1997 a la fecha en que concluya la sealada
Legislatura para esta eleccin, los partidos polticos debern registrar una lista con la
frmula de candidatos en cada entidad federativa.
PODER LEGISLATIVO
263
1857 para evitar la contradiccin apuntada y en este descuido tambin

incurrieron los constituyentes de 17, pues, sin advertirla, aprobaron el artculo
89 del Cdigo
(704)
supremo vigente estimando en la fraccin X de este precepto que la
ratificacin de los tratados internacionales deba corresponder al Congreso
Federal.
b) Tambin en materia de relaciones internacionales el Senado tiene la
facultad de analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal
con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el
Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso. Esta atribucin
senatorial, en s misma, resultara prcticamente ociosa si no se ejerciera como
complementaria o preparatoria de la anterior. En efecto, la actividad que
consiste en el simple anlisis, entraa el examen de un todo a travs de las
partes que lo componen, y en cuanto a la poltica exterior que realice el
Presidente de la Repblica, estribara simplemente en ponderarla y comentarla
sin ningn resultado pragmtico.
El ntimo nexo entre la facultad de aprobar los tratados y las convenciones
internacionales y la de analizar la poltica exterior que asuma el Ejecutivo
Federal, se aduce en la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de
octubre de 1977 que modific la fraccin 1 del artculo 76 que comentamos, al
sostenerse lo siguiente: Por otra parte, la iniciativa propone conferir a la
Cmara de Senadores la facultad de analizar la poltica exterior emprendida
por el Ejecutivo Federal. En la actualidad, el Senado de la Repblica tiene a su
cargo aprobar los tratados internacionales y las convenciones diplomticas que
celebra el Presidente de la Repblica; ello es congruente con la naturaleza
orgnica que les es propia y que le confiere intervencin en los asuntos que
involucran al sistema federal en su conjunto. El anlisis de la poltica exterior
vendra a complementar esta facultad que est conferida al Senado.
La fraccin 1 del artculo 76 se reformara para establecer que ser facultad
exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior, con
base en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el
Secretario del Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artculos
69 y 93 de la Constitucin.

264
c) Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repblica haga del
Procurador General de la Repblica, agentes diplomticos, cnsules generales,
empleados superiores de hacienda, coroneles y dems jefes superiores de
Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales (frac. II). Esta facultad concuerda
con la que dicho alto funcionario tiene conforme a las fracciones II y III del
artculo 89 constitucional, debiendo subrayarse que tratndose de la
designacin de cargos pblicos diversos de los mencionados, no se requiere la
ratificacin del Senado, pues el Presidente de la Repblica puede hacerla sin
ella.
Fndase esta facultad, dice don Eduardo Ruiz, en la consideracin de la alta
categora de los empleados de que se trata, y en la que el desempeo de sus
importantes funciones puede afectar los intereses generales de la Repblica.
Se aleja con este precepto el espritu de favoritismo que pudiera dominar al
Presidente de la Repblica y tambin el temor de que este funcionario,
animado de ambicin o de otras pasiones igualmente funestas, multiplicase los
ascensos en el Ejrcito y Armada, robusteciendo ese peligro de las
instituciones libres que se llama militarismo.995
(705)
d) Autorizar al Presidente de la Repblica para que pueda permitir la salida de
tropas nacionales fuera del pas, el paso de tropas extranjeras por el territorio
nacional y la estacin de escuadras de otras potencias, por ms de un mes, en
aguas mexicanas (frac. III). Esta facultad del Senado importa una limitacin a la
potestad que tiene el citado alto funcionario para disponer de la totalidad de la
fuerza armada permanente, o sea, del Ejrcito terrestre, de la Marina de
Guerra y de la Fuerza Area conforme a la fraccin VI del artculo 89
constitucional, ya que sin la autorizacin de dicho rgano no puede enviar
fuera de la Repblica a las tropas mexicanas. As mismo, implica un elemento.
de seguridad para la soberana del pas y la integridad del territorio nacional,
pues el Presidente, sin la venia senatorial, no slo no puede permitir el trnsito
de fuerzas extranjeras por tierras mexicanas, sino que est obligado a
expe1erlas en caso de que ya hubiesen penetrado a ellas o de que
permanezcan en aguas nacionales por ms del plazo anteriormente sealado.
e) Dar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda
disponer de la guardia nacional fuera de sus respectivos Estados o territorios,
fijando la fuerza necesaria (frac. IV). El texto constitucional en que esta
facultad se consagra suscita cuestiones de interpretacin que no dejan de
tener importancia. As, si el Senado puede dar su consentimiento en los
trminos que tal disposicin indica, se supone que los Estados deben tener
una guardia nacional, supuesto que corrobora el artculo 31, fraccin III, de la
Constitucin, al establecer que es obligacin de todo mexicano alistarse y
servir en ella. Por su parte, los Estados de la Federacin no pueden tener en
ningn tiempo tropas permanentes ni buques de guerra, sin consentimiento del
Congreso de la Unin (Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone
distinguir la guardia nacional del ejrcito para interpretar en su correcto
alcance la facultad del Senado de que tratamos. Aunque una de las finalidades
995
927 Curso de Derecho Constitucional y Administrativo. Tomo 11, p. 152.
PODER LEGISLATIVO
265
de una y de otro sea la misma, consistente en mantener la seguridad pblica,

el mbito donde este objeto se realiza vara en uno y en otro caso, pues la
guardia nacional es la fuerza organizada que para conseguirlo dentro de su
respectivo territorio crean los Estados, mientras que el ejrcito lo cumple en
toda la rbita espacial de la Repblica. Adems, existen otras notas distintivas
entre ambos cuerpos de seguridad pblica que con toda atingencia seala el
tratadista Tena Ramrez, formulando las siguientes consideraciones:
Aunque el ejrcito y la guardia nacional son instituciones destinadas a
defender por medio de las armas la integridad e independencia de la patria, sin
embargo hay entre ellas varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por
las fracciones XIV y XV del artculo 73, VI y VII del 89 y IV del 76.
El ejrcito lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unin (Art. 73,
frac. XIV) y dispone de l libremente el Presidente de la Repblica, para la
seguridad interior y la defensa exterior de la federacin (Art. 89, frac. VI). En
cuanto a la guardia, la intervencin del Congreso consiste en dar reglamentos
para organizarla, armarla y disciplinaria, pero a quien toca instruirla es a los
gobiernos de los Estados de quienes depende (Art. 73, frac. XV); el Presidente
de la Repblica carece, respecto de la guardia, de la libertad de mando que
tiene tocante al ejrcito, pues slo puede
(706)
disponer de aqulla fuera de sus respectivos Estados o territorios, cuando para
ello lo autoriza el Senado (Art. 76, frac. IV y 89, frac. VII).
Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos en el ejrcito se
hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que, con apoyo en la fraccin XIV
del 73, ha expedido el Congreso y a la cual debe subordinarse el Ejecutivo, adems de
que los nombramientos de coroneles y dems oficiales superiores estn sometidos a la
ratificacin del Senado (Art. 89, fracs. IV y V). En cambio, el nombramiento de los jefes
y oficiales de la guardia se hacen en forma democrtica, pues se reserva a los
ciudadanos que la forman (Art. 73, frac. XV).
Infirese de todo lo dicho que el ejrcito es una institucin federal, en cuya
organizacin y mando tienen injerencia total y exclusiva dos poderes federales como
son el legislativo y el ejecutivo de la Unin, y es una institucin permanente y
profesional, sometida a una reglamentacin rigurosa; mientras que la guardia nacional
es una institucin que pertenece a los Estados y en la cual la federacin slo interviene
para reglamentaria, por medio el Congreso, y para moverla fuera de su lugar, por
medio del Presidente con aprobacin del Senado; no es institucin profesional ni
tampoco permanente.996 y 997
f) Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un
Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional (frac. V). Esta
facultad suele interpretarse incorrectamente, pues conforme a ella no incumbe al
996
928 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 388 y 389.

929 Pese a estas sutiles distinciones, guardia nacional y ejrcito nacional
sustancialmente son expresiones que deben designar a un mismo cuerpo de seguridad
por las razones que invocamos en la nota 158, a la que nos remitimos.
997

266
Senado declarar la desaparicin de los poderes locales, sino nombrar un gobernador
cuando todos ellos hayan desaparecido. La desaparicin de poderes en un Estado es
un fenmeno de facto que implica el rompimiento, dentro de l, del orden institucional,
es decir, la violacin de todo principio de autoridad provocada generalmente por
disturbios interiores de diversa ndole que entraan el desconocimiento de sus rganos
constituidos y la rebelda sistemtica para acatar sus decisiones. En otras palabras,
desaparecen los poderes de un Estado cuando por causas de distinta naturaleza de sus
rganos ejecutivo, legislativo y judicial carecen de la potestad imperativa para hacerse
obedecer por los medios legales de que dispongan, recurriendo a la violencia para
constreir a los gobernados a la obediencia y respeto de su autoridad.998
Ahora bien, ante esta situacin fctica, el Senado simplemente declara que,
para restablecer el orden institucional alterado, debe nombrarse un
gobernador provisional a efecto de que convoque a elecciones conforme a las
leyes
(707)
constitucionales del Estado de que se trate, nombramiento que se sujeta a las
reglas consignadas en la fraccin V del artculo 76 constitucional, a cuyo tenor
nos remitimos.
Surge, por otro lado, una cuestin muy importante sobre el ejercicio de la
facultad senatorial a que nos estamos refiriendo, pues la parte final de dicha
fraccin establece que Esta disposicin regir siempre que las constituciones
de los Estados no prevean el caso. Desde luego, a este respecto se suscitan
las siguientes dudas: las constituciones locales pueden hacer inaplicables
todas las prescripciones contenidas en la fraccin citada o simplemente excluir
la imposibilidad de que el gobernador provisional nombrado por el Senado sea
electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud
de la convocatoria que aqul expidiere? Esta ltima hiptesis nos parece
inadmisible, ya que ninguna constitucin local puede contrariar la prohibicin
que se involucra en el artculo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el
gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier
998
929 bis Con fecha 29 de diciembre de 1978 se public en el Diario Oficial de la

Federacin la Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 constitucional, en cuyo
ordenamiento se sealan las causas que configuran la desaparicin de poderes en un
Estado, dichas causas encuadran dentro de las hiptesis generales que hemos
mencionado y consisten en lo siguiente: ''Artculo 20. Se configura la desaparicin de
los poderes en un Estado nicamente el los casos de que los titulares de los poderes
constitucionales: l. Quebrantaren los principios del rgimen federal. II. Abandonen el
ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor. III. Estuvieren
imposibilitados fsicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o
con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que
afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurdico. IV.
Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el periodo para el que
fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los
nuevos titulares. V. Promovieren o adoptaren formas de gobierno o bases de
organizacin poltica distintas de las fijadas en los artculos 45 y 115 de la Constitucin
General de la Repblica. El ordenamiento reglamentario mencionado contiene
importantes disposiciones sobre la legitimacin para pedir al Senado el nombramiento
de un gobernador provisional en cualquier situacin de desaparicin de poderes,
incumbiendo el derecho petitorio a los senadores, diputados federales o a los
ciudadanos en la entidad de que se trate (Art. 3) En cuanto al procedimiento para
designar a dicho gobernador nos remitimos al texto de la referida ley.
PODER LEGISLATIVO
267
denominacin para concluir el periodo en caso de falta absoluta del

constitucional, nunca puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a
la primera hiptesis apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio
de la consabida facultad entraa como condicin de Facto imprescindible la
desaparicin de todos los poderes de un Estado, sin que subsista, en
consecuencia, ninguno que pueda aplicar la constitucin respectiva para
restaurar la normalidad institucional. Por consiguiente, en ninguna de las dos
hiptesis que planteamos tiene aplicacin la ltima parte de la fraccin V del
artculo 76 constitucional, atrevindonos a afirmar que su inclusin dentro de
su texto obedeci a una inadvertencia del Congreso Constituyente de
Quertaro. El proyecto de don Venustiano Carranza no la contena,
contemplando en la mencionada fraccin el caso de que hayan desaparecido
los poderes legislativo y ejecutivo de un Estado, por lo que, a pesar de que el
judicial subsistiese, la facultad senatorial de que tratamos era susceptible de
desempearse. Al dictaminarse por la comisin el artculo 76 del citado
proyecto, se previ el caso de que desaparecieran todos los poderes locales
como supuesto de la intervencin del Senado para nombrar gobernador
provisional, pues se consider que subsistiendo uno solo, ste, de acuerdo con
la constitucin local correspondiente, poda restablecer la normalidad
quebrantada.
(708)
Esta idea se deduce de las razones que extern don Paulino Machorro Narvez,
miembro de la comisin, quien asever:
Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos razones:
una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo de la
Constitucin del 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de uno
solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparicin de los
tres poderes. La Comisin tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres
poderes y quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por lo
general el Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo.
Si falta el Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento

268
momentneo de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y
se sustituye de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que
la Federacin intervenga, y hasta cierto punto invada la soberana, se necesita
que falten los tres poderes; ste es un caso enteramente anormal, pero
posible, sobre todo en tiempo de convulsiones polticas. Para evitar que la
Federacin pudiera abrogarse (sic) la soberana porque faltara alguno de los
poderes, se quiso expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera
quin gobernara aquel momento ... .999
La facultad del Senado que comentamos se justifica plenamente. A este
respecto, don Eduardo Ruiz sostena:
Una revolucin intestina en un Estado, una invasin extranjera, otra
cualquiera causa, puede hacer que desaparezca all la Legislatura y el
Gobernador. Antes de la adicin constitucional que estudiamos, no haba
solucin legal posible para un caso de esta naturaleza, y la fuerza de la
necesidad hizo que algunas veces se declarase en estado de sitio el Estado en
que la acefala o la anarqua se haban entronizado.
La reforma vino a llenar ese vaco, y desde entonces vemos que casi han
desaparecido las disensiones locales que antes con frecuencia turbaban a las
entidades federativas. En las pocas veces que ellas han surgido, el Senado,
obrando con prudencia, y slo en el extremo caso de una acefala, ha hecho la
declaracin correspondiente; y un gobernador provisional, auxiliado por el
poder central, ha establecido el rgimen constitucional.
Es esto intervenir en la soberana del Estado? Hemos dicho que los Estados,
libres y soberanos en lo que ve a su rgimen interior, no son independientes,
sino que estn unidos en una federacin establecida segn los principios de la
Ley fundamental (Art. 40) y que deben estar organizados bajo la forma de
gobierno republicano, representativo y popular (Art. 109); luego, si dentro de
ellos no hay un rgimen poltico o este rgimen es opuesto a las instituciones
establecidas por la Ley fundamental, la Federacin tiene pleno derecho de
exigir que, en obedecimiento de la Ley suprema, se organicen y que esta
organizacin sea la prescrita por la Constitucin. Slo al pueblo le es concedido
el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno (Art. 39), es decir, al
pueblo mexicano, a la Nacin entera, y segn las reglas establecidas para
llevar a cabo cualquiera reforma constitucional.
(709)
Verdad que en este ltimo caso se afecta el inters de los Estados; pero est
afectado de la misma manera el inters popular, el inters de la Nacin; y de
aqu depende que cualquiera alteracin en la forma del gobierno pertenezca,
de derecho, al cuerpo poltico en general.
Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su
gobierno, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades
999
930 Diario de los Debates. Tomo II, p. 326.
PODER LEGISLATIVO
269
federativas una perfecta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la

ineludible necesidad de la reorganizacin. La Nacin en general puede seguir
marchando con sus instituciones en su rgimen interior y tener completa
personalidad en sus relaciones exteriores, pero el inters federal est herido; y
como dentro del Estado en donde ya no hay Poder Ejecutivo ni Legislativo, no
existe autoridad que tenga el derecho de convocar a nuevas elecciones, slo la
Federacin puede y debe tener la facultad de hacer que el Estado se
reorganice y vuelva a entrar en el camino constitucional.
Y como el Senado es la Cmara que representa el elemento federativo, los
intereses, los derechos de la Federacin; y supuesto que el derecho de
reorganizar a un Estado que debe vivir en la Unin, constituido bajo un
rgimen republicano, representativo, popular, es derecho de la Federacin, lo
natural, lo lgico es que el Senado ejerza ese derecho.
Hecha por el Senado la declaracin respectiva, el Ejecutivo que tiene el
conocimiento prctico de las personas y de la localidad, es el que debe hacer el
nombramiento del gobernador provisional; pero la Constitucin ha querido
prevenir todo peligro de favoritismo o de miras bastardas, y ha limitado esa
facultad, disponiendo que el nombramiento se sujete a la aprobacin del
Senado, y en su receso, y como el caso puede presentarse urgente, a la
aprobacin de la Comisin permanente.
Con el mismo pensamiento de evitar peligro o intrigas, el legislador
constituyente dispuso que el gobernador provisional no pueda ser electo
gobernador constitucional en las elecciones que l provoque, y que debern
hacerse conforme a las prcticas constitucionales del Estado.
Esta convocatoria no debe tener ms dilacin que la necesaria para que se
restablezca el orden pblico, es decir, que tan luego como exista la paz, el
pueblo del Estado debe elegir a sus representantes .1000
g) Resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un Estado
cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de
dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un
conflicto de armas (frac. VI). La demarcacin del alcance de esta facultad
radica en la especificacin de lo que deba entenderse por cuestiones
polticas, ya que cuando se suscita una controversia entre los poderes de un
mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, corresponde su
decisin a la Suprema Corte segn lo dispuesto por el artculo 105
constitucional. Se nos ocurre preguntar si dentro de un rgimen de derecho
una cuestin poltica puede resolverse ajurdicamente, o sea, sin ajustarse a
ninguna norma jurdica. En este supuesto, y tratndose de los conflictos entre
los poderes de un Estado, el Senado actuara sin sujetarse a ninguna ley, sino
al criterio y sensibilidad polticos de sus componentes, lo que est
(710)
1000
931 p. Cit., Tomo II pp. 155, 156 y 157.

270
expresamente excluido por la fraccin VI del artculo 76 de la Constitucin, ya
que, como lo manda sta, la resolucin que en tal caso dicte dicho rgano se
deber pronunciar conforme a las prescripciones de la misma Ley Suprema y
de la del Estado correspondiente. De este mandamiento se colige que las
cuestiones polticas, a que nos referimos tienen que decidirse jurdicamente,
es decir, analizando la constitucionalidad de los actos de los poderes en
conflicto, consideracin que nos compele a concluir que no es posible, en el
terreno estricto del derecho, delimitar la competencia del Senado, por una
parte, y de la Corte, por la otra, para dirimir tales cuestiones, ya que no es
dable escindir en ellas su carcter poltico de su ndole jurdica.
Este interesante tpico fue brillantemente debatido en el Congreso
Constituyente de Quertaro, destacando las intervenciones opuestas de dos
ilustres diputados, don Paulino Machorro Narvez y don Hilario Medina. El
proyecto constitucional presentado por don Venustiano Carranza no incluy en
el artculo 76 la facultad de que tratamos. Fue la Comisin quien adicion dicho
proyecto con la disposicin que instituye, la mencionada facultad, habiendo
Machorra Narvez formulado un importante voto particular para que sta no se
otorgara al Senado, con vista a que la Suprema Corte tena competencia para
conocer de las controversias que surgieren entre los poderes de un mismo
Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. No podemos prescindir de
transcribir el aludido voto, dada la consistencia de los argumentos que en l
esgrime su autor.
Al discutirse en el seno de la Comisin las facultades exclusivas del Senado
expresadas en el artculo 76 del proyecto, una parte de dicha Comisin opin
que entre tales facultades deba estar la que daba al mismo cuerpo la fraccin
VI, inciso b) del artculo 72 de la Constitucin de 1857, reformada en 1874,
consistente en resolver los conflictos polticos que surjan entre los poderes de
un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, etc. Estos
conceptos forman la fraccin VIII del artculo del proyecto que a vuestra
soberana ha sometido la Comisin.
La otra parte de la Comisin opin que la facultad de resolver esos conflictos
debe dejarse a la Suprema Corte de Justicia, tal como lo propone actualmente
el artculo 104 del proyecto del C. Primer Jefe; y a fin de que el Congreso tenga
a la vista estos dos extremos en cuestin de tanta trascendencia, la Comisin,
de comn acuerdo, determin que se presentara uno de estos puntos de mira
en el conjunto del proyecto y el otro en este voto particular.
Al efecto, los subscriptos fundan este ltimo en los trminos siguientes: Los
conflictos que surjan entre los poderes de un Estado, o se fundan en la
aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes contendientes trate de
aplicar en su favor, o bien son conflictos meramente de hecho. Esto, en
realidad, es muy difcil que se presente en asuntos desprovistos de todo
carcter legal, pues los negocios de gobierno siempre buscan el apoyo en
algn precepto de ley; porque siendo el Estado una entidad jurdica, de un
modo natural se estima que todos los actos del Estado deben forzosamente
justificarse con una ley. As es que, de modo general, podemos decir que los
PODER LEGISLATIVO
271
conflictos entre los poderes de un Estado siempre se fundarn en la aplicacin

de una ley, que cada uno de dichos poderes interpreta a su favor.
Ahora bien; la interpretacin de la ley, su aplicacin a los casos particulares y
la
(711)
resolucin sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las
atribuciones genuinas del Poder Judicial; darlo a otro Poder es distraerlo de sus
funciones y substiituir, por una confusin, la precisin de la divisin de los
poderes.
La circunstancia de tratarse de 'conflictos polticos' no es objecin seria para
quitarle su conocimiento a la Suprema Corte, porque sta ya conoce en otros
casos que ninguna opinin, por radical que sea, le ha disputado, de conflictos
polticos, como son igualmente las invasiones del poder federal en la soberana
de los Estados, y las usurpaciones, por los Estados, de facultades federales.
Todo esto es meramente poltico, y, conforme a la naturaleza del Poder Judicial
Federal, tal como lo cre el genio de los constituyentes del 57, cae bajo la
jurisdiccin de la Suprema Corte. Luego no tiene fundamento la objecin de
que los conflictos entre los diversos poderes de un Estado puedan ser de
carcter poltico.
Finalmente, los subscriptos encuentran altamente democrtico quitar a esos
conflictos su carcter de apasionamiento y encono, para someterlos a las
decisiones serenas y sobre todo 'jurdicas' de la Suprema Corte.
El Senado podr resolver, lo mismo que la Suprema Corte, objetivamente;
pero su resolucin no revestir carcter jurdico, sino poltico, y, en
consecuencia, tendr menos fuerza y prestigio moral que una sentencia de la
Suprema Corte.
Por lo expuesto ... .1001
La argumentacin que en contra de las ideas de don Paulino Machorro Narvez
expuso don Hilario Medina en un elocuente discurso, se bas primordialmente
en consideraciones de tipo prctico para que el Senado tuviese la facultad
decisoria de las cuestiones polticas surgidas entre los poderes de un mismo
Estado, sin que su pronta y expedita resolucin quedara embarazada por el
procedimiento judicial de suyo tan tardado y tcnico. sta fue, en realidad, la
razn que hizo triunfar el dictamen de la Comisin, sin que, por otra parte,
hubiese desvirtuado los argumentos jurdico-constitucionales de don Paulino,
pero que, con un sentido pragmtico, hizo que el Congreso por marcada
mayora optase por instituir la consabida facultad en favor del Senado.
La diferencia que ha habido en el seno de la Comisin, sostuvo Medina, ha
consistido en esto: aquellas diferencias que tienen un carcter poltico, deben
ser juzgadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin o deben ser
1001
932 Diario de los Debates. Tomo II, pp. 351, 352 y 356.

272
juzgadas por el Senado? El seor diputado Machorro y Narvez desea que la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin sea la expresin ms alta de la justicia
popular, como representacin de un poder pblico en la nacin, sea aquella
que tenga la ltima palabra, la autoridad suprema de todas las cuestiones que
puedan debatirse en la Repblica. se es tambin mi ideal, seores; pero las
cuestiones polticas no deben ir a manchar a la Corte, los intereses polticos no
deben intervenir en las discusiones serenas y desapasionadas de carcter legal
de la Corte. La Corte Suprema de Justicia est en su funcionamiento
exclusivamente sometida a la ley en todos sus fallos y debe ajustarse
estrictamente a la ley. No s qu empeo tienen los abogados en tratar todas
las cuestiones que se ofrecen aqu desde el punto de vista legal. Cuando en
una de estas cuestiones se han venido
(712)
a invocar principios de derecho, se habla de cuestiones tcnicas, de educacin
especial, la educacin especial de un abogado, siendo la impresin de que ya
hay la idea de estorbar el criterio de la Asamblea, porque estas cuestiones se
resuelven ms bien que por consideraciones tcnicas, por el sentido comn,
por un instinto que est en todos nosotros. Porque cada vez que se ofrece
tratar de estas cuestiones, nosotros analizamos la situacin del pas, los
intereses que vamos a daar o fortificar y damos una resolucin sta, serena y
adecuada, porque est basada en el sentido comn. Pues bien, se ha dicho que
en el conflicto de dos poderes en un Estado no hay una ley que venga a
resolver la cuestin, pero que habr los principios de Derecho Pblico. Pues
bien, llevando la cuestin a ese terreno, los principios de Derecho Pblico son
aquellos que se refieren tambin a la parte poltica de la sociedad; y esos
principios autorizaran, en todo caso, a tener en cuenta los intereses polticos,
para poder dar una resolucin acertada. As es que esa objecin cae por su
propio peso; por otra parte, la objecin fundamental que nosotros hemos hecho
para quitar a la Corte Suprema de Justicia el conocimiento de las cuestiones
polticas, ha sido el verdadero terror que hemos sentido porque la Corte
Suprema de Justicia vaya a tener que conocer de intereses polticos y se haga
poltica en el seno de la Corte; sa ha sido la idea fundamental que ha
inspirado el criterio de la Comisin.
"El Senado toma, en un momento dado, todos los datos que se le presentan
para resolver una cuestin y, en ese momento, la resuelve, y si han llegado las
cosas hasta el extremo de que desaparezca uno de los poderes del Estado, el
Senado est en aptitud de proveer, por medio del fallo que se dicte en el
trmino de veinticuatro horas. La Corte Suprema de Justicia est en la
imposibilidad legal de hacer otro tanto. Esta cuestin no es nueva en los anales
parlamentarios. Cuando, a consecuencia de las reformas iniciadas por Lerdo de
Tejada a la Constitucin de 57, se estableci el sistema bicameral, se
estudiaron las facultades del Senado como uno de los poderes pblicos, al
discutirse precisamente esta fraccin que estamos discutiendo, para drselas a
la Corte. La opinin estaba muy dividida en aquel Parlamento; haba opiniones
en pro y en contra, en un sentido y en otro; pero la consideracin de mucha
importancia, que me permito invocar en estos momentos porque resolvi la
misma cuestin, que no ha cambiado todava, fue invocada por el seor
diputado don Rafael Dond, sostenedor de la tesis que sostengo ahora yo. El
PODER LEGISLATIVO
273
seor Dond sostuvo que era amenaza peligrosa hacer que la Corte conociera
de cuestiones polticas, porque en ello iba su prestigio, porque se corrompera:
iran los agitadores de los Estados, de los partidos polticos, de la prensa, a
hacer poltica dentro de la Corte, a interesar a los ministros para que se
inclinara de un lado o de otro; y esta consideracin fue la nica de bastante
peso que inclin a la Asamblea para permitir que en la Constitucin de 57,
reformada, se diera al Senado la facultad de conocer de las cuestiones polticas
locales de los Estados. Seores diputados: yo os ruego y os exhorto a que
consideris atentamente esta cuestin. An me parece que escucho todas las
palabras del seor Dond, aquel clebre y prestigiado abogado, que tena tanto
aprecio en el Parlamento y que pudo demostrar, con una elocuencia de que yo
carezco en estos momentos, los peligros a que estaba sometida nuestra ms
alta representacin de la justicia y slo por el hecho de irla a involucrar con las
cuestiones polticas que, entre nosotros, no han tomado un aspecto noble, sino
que siempre han sido mezquinas y ruines. Esto debe estar fuera de la Corte
Suprema de Justicia y as pido a vosotros que votis".1002
(713)
h) Erigirse en Jurado de Sentencia para conocer en juicio pblico de las faltas u
omisiones que cometan los servidores pblicos y que redunden en perjuicio de
los intereses pblicos fundamentales y de su buen despacho, en los trminos
del artculo 110 constitucional (Frac. VII). Como afirmamos anteriormente, esta
facultad no la puede ejercitar el Senado sin la acusacin previa de la Cmara
de Diputados. Por consiguiente, entre ambos rganos existe una colaboracin
necesaria, semejante a la que opera tratndose de la funcin legislativa
propiamente dicha. Esta razn nos ha impulsado a sostener que la facultad de
que tratamos y la acusacin que incumbe a dicha Cmara slo implican en
sentido propio facultades exclusivas de uno y de otro rgano, separadamente
consideradas. Por tal motivo, entraando la acusacin y la decisin en los
casos de delitos oficiales que cometan los altos funcionarios federales dos
actos estrecha e indisolublemente vinculados en que se manifiesta la funcin
poltico-jurisdiccional, hemos atribuido su desempeo integral al Congreso de
la Unin. "
i) Designar a los Ministros de la Suprema Corte, de entre la terna que someta a
su consideracin el Presidente de la Repblica, as como otorgar o negar su
aprobacin a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le
presente dicho funcionario (frac. VIII).
j) Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos
constitucionalmente (frac. IX del art. 76). 1003
1002
933 Op. cit., pp. 358, 359 y 360.

934 Esta facultad se estableci por reforma publicada el 25 de octubre de 1993,
estando en contradiccin con lo que prev el inciso a) de la fraccin VI de artculo 122
constitucional que dispona que el nombramiento del Jefe del Distrito Federal deba
hacerlo el Presidente de la Repblica con la aprobacin de la Asamblea de
Representantes de dicha entidad federativa, incumbiendo solamente al Senado hacer
dicho nombramiento como rgano supletorio de la propia Asamblea,
1003

274
VII. REGLAS COMUNES A AMBAS CMARAS Y A SUS INTEGRANTES
A) Irreelegibilidad relativa de los diputados y senadores
A este respecto, el artculo 59 constitucional establece que stos "no podrn
ser reelectos para el periodo inmediato", salvo que hayan tenido el carcter de
suplentes, alcanzando esta prohibicin a los propietarios tanto para volver a
serio como para asumir tal carcter en el citado periodo. Esta irreelegibilidad,
que se implant en el ao de 1933, la hemos calificado de relativa, porque slo
opera para el periodo inmediato y no as para los subsecuentes, a diferencia de
lo que sucede en el caso del Presidente de la Repblica, en que es absoluta,
segn lo declara el artculo 83 de la Constitucin. Debe destacarse que la
mencionada prohibicin no impide que la persona que haya sido senador o
diputado pueda ser electo para integrar la Cmara distinta a la que hubiere
pertenecido, inclusive dentro del periodo inmediato, lo que, por otra parte,
sucede frecuentemente en la prctica poltica.
(714)
Ni la Constitucin de 57 ni la vigente antes del ao de 1933 contenan la
prohibicin aludida, cuyo establecimiento obedeci a una razn de
congruencia, en el sentido de adoptar relativamente para los diputados y
senadores el principio poltico de no reeleccin que, al menos en lo que atae
al Presidente de la Repblica, fue uno de los lemas de la Revolucin de 1910.
Este principio, concebido originariamente con temperamentos respecto de este
alto funcionario, relativizado en el artculo 83 primitivo de la Constitucin de
17, se limit ms a travs de las reformas de 1927 y 1928,1004 hasta que en
1933 se instituy de manera inexcepcional, tal como rige en la actualidad bajo
la frmula siguiente: "El ciudadano que haya desempeado el cargo de
Presidente de la Repblica electo popularmente y con el carcter de interino,
provisional o sustituto, en ningn caso y por ningn motivo podr volver a
desempear ese puesto".
1004
935 El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza estableca: "Art. 83. El

Presidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre, durar en l cuatro
aos y nunca podr ser reelecto. El ciudadano que sustituyere al Presidente
constitucional, en caso de falta absoluta de ste, no podr ser electo Presidente para el
periodo inmediato. Tampoco podr ser electo Presidente para el periodo inmediato el
ciudadano que fuere nombrado Presidente interino en las faltas temporales del
Presidente constitucional, si estuviere en funciones en los sesenta das anteriores al da
de las elecciones presidenciales."
El Congreso de Quertaro suprimi la ltima parte del precepto, conservando la
reelegibilidad del Presidente sustituto constitucional y del interino despus del periodo
inmediato.
Las reformas de 1927 y 1928 aplicaron a la reelegibilidad en favor del Presidente
constitucional, pasado el periodo inmediato, quebrantando el principio de "no
reeleccin", que el artculo 83, en sus textos anteriores, lo haba conservado en
relacin con dicha categora presidencial.
PODER LEGISLATIVO
275
B) Inviolabilidad de los diputados y senadores

A este respecto, el artculo 61 constitucional prev que stos son "inviolables
por las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos y jams
podrn ser reconvenidos por ellas". Esta disposicin consagra lo que se llama
fueronidad, distinto del fuero de no procesabilidad. En efecto, el fuero
constitucional con que estn investidos el Presidente de la Repblica, los
senadores y diputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema
Corte, los secretarios de Estado y el Procurador General de la Repblica, debe
concebirse bajo dos aspectos: el de inmunidad y el de no procesabilidad ante
las autoridades judiciales ordinarias federales o locales. En ambos casos, dicho
fuero opera diversamente, no slo en cuanto a sus efectos jurdicos, sino por lo
que atae a los funcionarios en cuyo favor lo establece la Constitucin.
El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que entraa
irresponsabilidad jurdica, nicamente se consigna por la Ley Fundamental en
relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme a su
artculo 61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones que
manifiesten en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser
reconvenidos por ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de
manera relativa en los
(715)
trminos del artculo 108 constitucional, que dispone que dicho alto funcionario
durante el tiempo de su encargo slo puede ser acusado por traicin a la patria
y por delitos graves del orden comn.
Como ya hemos afirmado, 1005 tratndose de los senadores y diputados, dicha
inmunidad absoluta slo opera durante el desempeo del cargo
correspondiente, es decir, con motivo de las funciones que realicen como
miembros' integrantes de la Cmara respectiva, pero no en razn de su
investidura misma. Dicho de otra manera, no por el hecho de ser diputado o
senador, la persona que encarne la representacin correlativa goza de la
inmunidad prevista en el artculo 61 constitucional, sino nicamente cuando
est en su ejercicio funcional. De esta guisa, cualquier miembro del Congreso
de la Unin, cuando emita opiniones fuera del desempeo de su cargo, o sea,
en el caso de que no est en funciones, no es inviolable, pudiendo ser
reconvenido por aqullas, pues la inmunidad slo se justifica por la libertad
parlamentaria que todo diputado o senador debe tener dentro de un rgimen
democrtico basado en el principio de divisin de poderes, sin que deba
significar irresponsabilidad por actos que realice en su conducta privada. Por
otra parte, si las opiniones que emita un diputado o senador en el desempeo
de su cargo configuran la incitacin a algn hecho delictivo comn u oficial o si
su externacin implica en s misma un delito de cualquier orden, operan la
1005
936 Vase supra captulo sexto, pargrafo D, inciso e).

276
inmunidad mencionada en el sentido de que el opinante permanece inviolable
y de que no puede ser reconvenido por tales opiniones, pero ello no implica
que contra l no se promueva el llamado "juicio poltico" que puede culminar
con su desafuero, a consecuencia del cual quedara a disposicin de las
autoridades judiciales penales que corresponda.
El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judiciales
ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios
que con l estn investidos y que seala el artculo 111 de la Constitucin. En
otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica la
irresponsabilidad jurdica absoluta como en el 'caso a que se refiere el artculo
61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica relativa a que
alude su artculo 108 y por lo que concierne al Presidente de la Repblica; es
decir, en esta ltima hiptesis, a la imposibilidad de que durante el tiempo de
la gestin presidencial pueda acusarse al Jefe del Ejecutivo Federal por delitos
oficiales o por los que sean diversos de la traicin a la Patria y de los graves del
orden comn. La no procesabilidad realmente se traduce en la circunstancia de
que, mientras no se promueva y decida contra el funcionario de que se trate el
llamado juicio poltico, los diputados y senadores al Congreso de la Unin, los
ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado, el
procurador general de la Repblica, los Jefes de Departamento Administrativo,
el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador de Justicia del
propio Distrito a que alude el
(716)
artculo 110 constitucional, no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional
ordinaria. El juicio poltico es de la incumbencia cognoscitiva y decisoria de la
Cmara de Diputados o de la de Senadores, segn se trate respectivamente de
delitos comunes ti oficiales, y se sustancia conforme al procedimiento
establecido en los artculos 109 a 114 de la Constitucin, a cuyo tenor nos
remitimos.1006
C) Exclusividad en el desempeo del cargo
En el artculo 62 constitucional se establece la regla de que "Los diputados y
senadores propietarios, durante el periodo de su encargo, no podrn
desempear ninguna otra comisin o empleo de la Federacin o de los Estados
por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cmara respectiva".
Esta prohibicin debe hacerse extensiva a los organismos descentralizados que
no gocen de plena autonoma y a las empresas de participacin estatal, pues
1006
937 Este tipo de fuero lo examinamos tambin en el captulo sexto, pargrafo D,

inciso e).
PODER LEGISLATIVO
277
aunque unos y otras son entidades distintas del Estado y estn dotadas de
personalidad jurdica propia, su vinculacin a l es tan estrecha que desde el
punto de vista funcional y econmico se antojan verdaderas dependencias
estatales, con excepcin de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Adems, aunque el precepto sealado no los incluya, los cargos pblicos
dentro del Distrito Federal deben comprenderse en la disposicin constitucional
transcrita, ya que el espritu que la anima consiste en que el diputado o
senador conserve su independencia de criterio en el ejercicio de sus funciones,
la cual se menoscabara notablemente si se subordinara a cualquier rgano de
autoridad federal o local o a algn organismo descentralizado o empresa de
participacin estatal. Huelga decir, por otra parte, que la prohibicin que
comentamos no abarca los cargos no oficiales ni los que, sindolo, sean
honorficos o no retribuidos econmicamente.
La prohibicin mencionada cesa si el diputado o senador obtiene la licencia de
su correspondiente Cmara para desempear algn cargo comprendido en
ella, en cuyo caso el interesado deja de ejercitar toda funcin dentro del
rgano legislativo a que pertenezca. La transgresin a dicha prohibicin, sin la
aludida licencia, se sanciona "con la prdida del carcter de diputado o
senador" (Art. 62 const. in fine).
D) Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales
Este principio se encontraba consignado en el artculo 60 de la Constitucin
antes de la reforma que experiment proveniente de la iniciativa presidencial
de octubre de 1977. Conforme a l, las resoluciones de las Cmaras
integrantes del Congreso de la Unin en lo que respecta a la calificacin de las
elecciones de sus miembros y a las dudas que hubiese sobre ellas, eran
definitivas e inatacables, sin que contra ellas hubiese procedido ningn recurso
y ni siquiera el juicio de
(717)
amparo. Esta inatacabilidad se reiter por las reformas de 1986 y de 1989.1007
Sin embargo, la hiptesis a que nos referimos qued insubsistente por las
modificaciones introducidas al artculo 60 que se publicaron el 3 de septiembre
de 1993 y a las cuales ya hemos aludido.
E) Casos de sesiones conjuntas
Dentro del sistema bicameral implantado en nuestra Constitucin, cada
cmara celebra sus sesiones ordinarias separada e independientemente,
dentro del lapso de duracin de los dos perodos respectivos, 1008 sin que
ninguna de ellas pueda prorrogarlos, teniendo el Presidente - de la Repblica la
facultad de resolver lo que proceda en caso de que no lleguen al acuerdo de
1007
938 El Juicio de Amparo. Captulo decimotercero, subttulo IV, prrafo 13.

938 bis Los mencionados perodos ordinarios comienzan, el primero, a partir del primero de
septiembre de cada ao y el segundo, a partir del quince de marzo siguiente.
1008

278
concluirlos antes de su fecha de fenecimiento (arts. 65 y 66). No es bice,
pues, para la terminacin de los perodos ordinarios de sesiones que queden
pendientes de tratarse cualesquiera asuntos por ms importantes que sean, ya
que la prohibicin constitucional de extender dichos perodos despus del 31
de diciembre o del 15 de julio de cada ao es contundente, sin perjuicio de que
si algn negocio pblico as lo amerita, se convoque al Congreso a sesiones
extraordinarias. Esta convocatoria debe formularla la Comisin Permanente por
s o a propuesta del Presidente de la Repblica y nicamente para que en
dichas sesiones se traten el asunto o los asuntos fijados en ellas (Arts. 67, 79,
frac. IV y 89, frac. XI).
Las sesiones extraordinarias pueden celebrarse por una sola de las Cmaras o
por ambas como integrantes del Congreso de la Unin, segn corresponda la
competencia para tratar el negocio o negocios especficos que determine la
convocatoria respectiva. Ahora bien, hemos dicho que las sesiones ordinarias
se realizan por cada Cmara separada e independientemente para tratar todos
los asuntos a que se refiere el artculo 65. Esta regla tiene como excepcin el
caso de que se trate de sesiones extraordinarias del Congreso, pues entonces
stas se celebran conjuntamente, as como en el supuesto que prev el artculo
69 constitucional, o sea, cuando el Presidente de la Repblica acude a la
iniciacin del periodo ordinario a rendir su informe sobre el estado general que
guarde la administracin pblica del pas. 1009
F) Cambio de residencia de las Cmaras
Del artculo 44 constitucional se infiere claramente que las Cmaras residen
(718)
en el Distrito Federal, pudiendo, sin embargo, acordar su traslacin a otro
lugar, conviniendo "en el tiempo y modo de verificada, designando un mismo
punto para la reunin de ambas" (Art. 68). En caso de que difieran "en cuanto
al tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminar la diferencia, eligiendo uno de
los dos extremos en cuestin" (idem).
Debemos advertir que dicha traslacin debe ser ocasional y transitoria,
motivada por causas circunstanciales, sin que signifique cambio de residencia
permanente. Ninguno de los Poderes de la Unin, sin la concurrencia de los
1009
939 La Constitucin de 1857, en su artculo 63, estableca que el Presidente del Congreso
deba contestar el Informe presidencial "en trminos generales". Esta obligacin se suprimi en
la Constitucin vigente, por lo que no tiene carcter constitucional. Asimismo bajo el imperio de
nuestra Constitucin prxima anterior, las Cmaras que formaron el Congreso de la Unin a
partir de 1874: en que se implant el sistema bicameral, y el Congreso General hasta ese ao
dentro del unicamarismo, tena dos perodos ordinarios de sesiones, a saber: el primero que
comenzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de diciembre y el segundo que iniciaba el
primero de abril para concluir el ltimo de mayo (Art. 62).
En lo que respecta al informe presidencial el Congreso de la Unin nicamente debe escucharlo,
sin que ninguno de sus miembros tenga el derecho de interpelar al presidente. Es inadmisible
que este alto funcionario, depositario del Poder Ejecutivo Federal, conteste las preguntas que le
pudieren formular los diputados o los senadores. La discusin con el Presidente de la Repblica
sobre tpicos que comprenda su informe es constitucionalmente impracticable, ya que el propio
informe deber ser analizado y evaluado en sesiones separadas de cada Cmara, las cuales no
tienen facultad para hacer comparecer en ellas al Ejecutivo Federal, quien, en ningn caso puede
ser interpelado por dichos cuerpos legislativos, aunque stos puedan censurar crticamente su
actuacin, posibilidad que no debe confundirse con la interpelacin.
PODER LEGISLATIVO
279
restantes, puede radicarse definitivamente fuera del Distrito Federal. Esta

observacin se funda en lo dispuesto por el artculo 44 constitucional, que
requiere que todos ellos se trasladen a otro lugar para que dicha entidad se
convierta en el Estado del Valle de Mxico, conversin que no puede operar si
uno permanece dentro de ella. De la relacin lgica entre los artculos 44 y 68
constitucionales se deduce la anterior conclusin, en el sentido de que el
segundo autoriza la traslacin transitoria y ocasional de ambas Cmaras,
quedando los poderes Ejecutivo y Judicial dentro del Distrito Federal, en tanto
que el primero prev el caso de cambio de residencia definitiva de los tres.
G) Interdependencia de ambas Cmaras
Dentro del sistema bicameral existe una verdadera interdependencia entre las
dos Cmaras a travs de las que funciona. Por este motivo, el artculo 68 citado
dispone que ninguna de ellas podr "suspender sus sesiones por ms de tres
das sin consentimiento de la otra".
Esta interdependencia, traducida en una indisoluble colaboracin funcional, se
revela, adems, en que la labor legislativa no se puede realizar sin la
concurrencia de ambas Cmaras. Salvo los casos en que cada una de ellas
tiene facultades exclusivas y que no se refieren a la expedicin de leyes, segn
dijimos, la Cmara de Diputados y el Senado actan recprocamente en lo que
a esta importante funcin concierne, de acuerdo con el procedimiento de
elaboracin.
(719)
legislativa consignado en el artculo 72 constitucional, a cuyas prevenciones
nos remitimos.1010
H) Terminologa de los actos de las Cmaras
1010
940 Entre las minuciosas reglas que tal precepto establece se encuentran las
relativas a la discusin, aprobacin y desechamiento de los proyectos legislativos por
cada Cmara al veto presidencial y a la presuncin de que si ste no se formula dentro
del trmino de diez das, las leyes emitidas por el Congreso de la Unin se estiman
aprobadas por el Ejecutivo.

280
Conforme al artculo 70 de la Constitucin, toda resolucin del Congreso de la
Unin, es decir, de las dos Cmaras que lo forman y actuando conjuntamente,
tiene el carcter de "ley" o "decreto". Ambas denominaciones no slo tienen
implicacin terminolgica o meramente formal, sino que expresan la distinta
naturaleza intrnseca o material de los actos que provienen de dicho
organismo. As, cuando se trata de la creacin de normas jurdicas generales,
abstractas e impersonales, el acto respectivo es una ley; en tanto que los actos
no legislativos, esto es, los poltico-administrativos y los polticoJurisdiccionales que inciden dentro de su competencia constitucional, son
decretos en sentido estricto, teniendo los atributos contrarios, a saber: la
particularidad, la concrecin y la personalidad.
I) Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores
Una de las importantes atribuciones que tienen los diputados y senadores
individualmente considerados consiste en la facultad de iniciar leyes o decretos
a la que se refiere el artculo 71 de la Constitucin en su fraccin II. En lo
tocante al ejercicio de esta facultad, los diputados y senadores se encuentran
en una situacin de inferioridad respecto del Presidente de la Repblica y de
las legislaturas de los Estados, a quienes tambin se atribuye su desempeo
conforme al invocado precepto. Esta desigualdad se manifiesta en que las
iniciativas de leyes o decretos que formulen los diputados o senadores debe
sujetarse a los trmites consignados en la legislacin interna del Congreso de
la Unin, en tanto que las que presenten el Ejecutivo Federal o las legislaturas
locales se turnan inmediatamente a comisin para su dictamen. Consideramos
indebida semejante situacin inequitativa, pues la distincin procedimental a
que nos referimos debe fundarse en la importancia o trascendencia que tenga
una iniciativa y no en el carcter de su autor.
J) Qurum
Segn el artculo 63 constitucional, "las Cmaras no pueden abrir sus sesiones
ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos terceras
partes, y en la de Diputados de ms de la mitad del nmero total de sus
miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a los
ausentes a que concurran dentro de los treinta das siguientes" a la fecha de la
reunin.
(720)
La sancin para los diputados y senadores propietarios que no asistan a las
sesiones de la Cmara respectiva consiste en la presuncin de que no aceptan
su cargo, en el que debern ser sustituidos por los suplentes, y si stos
tampoco se presentaren "se declarar vacante el puesto y se convocar a
nuevas elecciones".
PODER LEGISLATIVO
281
La falta de asistencia de los diputados y senadores por ms de diez das

consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado
el presidente de la Cmara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el
periodo inmediato, llamndose desde luego a los suplentes". El mencionado
trmino debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronolgico,
ya que la consecutividad a que se refiere el invocado artculo 63 de la
Constitucin entraa la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin
que esta circunstancia haga perder al faltista su carcter de diputado o
senador.
Por ltimo, dicho precepto declara que los diputados y senadores incurren en
responsabilidad si no se presentan, sin causa justificada, dentro del plazo de
treinta das contados desde la apertura del periodo ordinario de sesiones si ya
hubiesen sido electos o desde el da de la eleccin en el caso contrario,
extendindose tal responsabilidad a "los partidos polticos nacionales que
habiendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores,
acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a
desempear sus funciones" (prrafo ltimo).
VIII. LA COMISIN PERMANENTE
A) Consideraciones previas
Don Felipe Tena Ramrez hace remontar los orgenes de este organismo hasta
el rgimen jurdico aragons, afirmando que "probablemente" surgi en el siglo
XIII. Sostiene dicho tratadista que "Durante el tiempo en que las Corts no
actuaban, funcionaba una comisin compuesta por dos miembros de cada uno
de los cuatro brazos o clases en que se divida la asamblea parlamentaria de
aquel reino. Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las principales
funciones de stas: administrar los subsidios y velar por la observancia de los
fueros". 1011 Coincidiendo con esta idea, don Carlos Lpez de Haro asevera que
"La prerrogativa real de convocar a Cortes dejaba la reunin del Reino a la
voluntad de la Corona, aunque no en absoluto, porque le eran necesarias para
poder gobernar, ya que sin ellas no poda pedir servicios ni hacer fueros; pero
la nobleza vea en esa facultad del Rey un menoscabo de sus libertades, o
mejor, de sus derechos a intervenir constantemente en el gobierno, y en los
Privilegios Generales y de la Unin le impusieron la convocacin anual de las
Cortes, acordndose despus en las de Aragn,
(721)
en 1307, que se celebran cada bienio; esto sin perjuicio de la Diputacin
permanente, viga de la observancia de los fueros y del Tesoro general". 1012
1011
1012
941 Derecho Constitucional Mexicano, p. 431.

942 La Constitucin y Libertades de Aragn, p. 79.

282
Ha sido prctica poltico-constitucional generalizada la implantacin de un
organismo que, bajo distintas denominaciones, funciona durante los recesos de
los rganos legislativos, no para sustituirlos en sus atribuciones, sino para
preparar los negocios pblicos que stos deben tratar durante los periodos
ordinarios de sesiones, para convocarlos a sesiones extraordinarias y para
conocer de determinados asuntos urgentes que, dada su premura, no pueden
esperar a su reunin. Dicho organismo generalmente se ha compuesto por
cierto nmero de miembros que pertenecen a las mismas entidades
legislativas, de tal suerte que se le ha considerado como derivacin de stas.
Ello significa que el Congreso, aunque no est reunido, queda a salvo de una
posible intromisin del Ejecutivo en los negocios cuyo tratamiento incide
dentro de su rbita competencial. Las atribuciones de ese "organismo
apndice" del Legislativo han justificado su existencia, ya que, sin l, se
rompera el equilibrio poltico-jurdico que debe haber entre dicho poder y el
Ejecutivo durante la poca de los recesos parlamentarios. "De lo poco que nos
ofrecen la doctrina y sus realizaciones en el derecho comparado, dice Tena
Ramrez, podemos deducir que la Comisin Permanente responde a un
concepto exagerado de la predominancia legislativa. No se trata en el fondo
sino de la supervivencia de aquellas ideas inspiradas por Rousseau,
posteriormente tan mitigadas, conforme a las cuales el poder ejecutivo debe
estar siempre bajo el control de la representacin popular. La consecuencia
ineludible de tales ideas en el orden del tiempo consiste en que en ningn
momento ha de estar ausente del escenario nacional la representacin
legislativa. Nada ms que ante el desaire poltico y legislativo a que orillara la
actividad continua de las Cmaras, se ha querido salvar el principio por medio
de un pequeo comit surgido de las mismas Cmaras y que durante el receso
de stas asume su representacin en mayor o menor grado. De este modo ha
dicho un comentarista uruguayo que la Comisin Permanente aparece como
pieza de recambio, destinada a suplir automticamente la ausencia temporal
de la legislatura".1013
La Comisin Permanente tiene, por otra parte, una casi ininterrumpida
tradicin constitucional entre nosotros.
En la Constitucin de Cdiz, que rigi en las postrimeras de la vida colonial de
Mxico, se estableci la "Diputacin Permanente de Cortes", que tena la
facultad de "Velar sobre la observancia de la Constitucin y de las leyes, para
dar cuenta a las prximas Cortes de las infracciones que haya notado" y
1013
943 Op. cit., pp. 433 Y 434. No estimamos acertada la expresin del mencionado
tratadista en el sentido de que "la Comisin Permanente responde a un precepto
exagerado de la predominancia legislativa", puesto que la existencia y el
funcionamiento de este organismo no amplan las facultades de los rganos legislativos
ni se sustituyen a ellos, ni, en suma, restringen la competencia constitucional de los
dems poderes del Estado, fenmenos que, de producirse, s provocaran esa
predominancia.
PODER LEGISLATIVO
283
(722)
"Convocar a Cortes extraordinarias en los casos previstos por la Constitucin"
(Art. 160).
La Constitucin Federal de 1824 cre un "Consejo de Gobierno" que funcionaba
durante el receso del Congreso General y que se compona con la mitad de los
individuos del Senado (Art. 103). Su mbito competencial era muy dilatado,
pues se integraba con diversas facultades que se consignaban en su artculo
116, a cuyo texto nos remitimos.
En la Constitucin centralista de 1836 se implant la "Diputacin Permanente",
compuesta de cuatro diputados y tres senadores (Art. 57), incumbindole citar
al Congreso a sesiones extraordinarias y velar sobre las infracciones
constitucionales, entre otras facultades a las que se refera su artculo 58 de la
Tercera Ley.
El proyecto de la Minora de 1842 previ una "Comisin Permanente",
integrada por cuatro diputados y tres senadores nombrados por sus
respectivas Cmaras, correspondindole convocar a sesiones extraordinarias,
vigilar el cumplimiento de la Constitucin y leyes generales "haciendo los
reclamos que juzgare convenientes y dando cuenta al Congreso" (Art. 52).
En el Proyecto combinado que elaboraron los grupos mayoritario y minoritario
de la Comisin de 1842 se confiri a la "Comisin Permanente" slo la facultad
de convocar a sesiones extraordinarias al Congreso ''y las dems econmicas
que se fijan en el Reglamento" (Art. 48), integrndose tambin por cuatro
diputados y tres senadores "nombrados por sus respectivas Cmaras en los
ltimos das de sus sesiones" (Art. 47).
En las Bases Orgnicas de 1843, la "Diputacin Permanente, constituida por
cuatro senadores y cinco diputados" (Art. 80), tena por objeto "hacer la
convocatoria a sesiones extraordinarias cuando lo decrete el Gobierno; recibir
las actas de elecciones de Presidente de la Repblica, senadores y ministros de
la Suprema Corte; citar a la Cmara respectiva para el desempeo de sus
funciones cuando haya de ejercerlas segn la ley y ejercer las funciones
econmicas que seala el Reglamento" (Art. 82).
En el Proyecto de Constitucin de 1857, el artculo 103 sugiri un "Consejo de
Gobierno" compuesto de un diputado por cada Estado y Territorio y que sera
nombrado por el mismo Congreso, durante cuyos recesos funcionara. Esta
denominacin se sustituy por la de "Diputacin Permanente" en nuestra Ley
Fundamental prxima anterior (Art. 73). Al reimplantarse en nuestro pas el
sistema bicameral, la Diputacin Permanente se compuso de veintinueve
miembros, es decir, de quince diputados y catorce senadores.
B) Su composicin
La Comisin Permanente se compone de treinta y siete miembros, o sea, por
diecinueve diputados y dieciocho senadores, "nombrados por sus respectivas

284
Cmaras la vspera de la clausura de las sesiones" (Art. 78 const.). Funciona
exclusivamente durante los recesos del Congreso. La presidencia y la
vicepresidencial de dicha Comisin corresponden sucesivamente, por cada
periodo, a los diputados y a los senadores que hubiesen sido designados para
(723)
integrarla, segn lo declara la legislacin interior del Congreso de la Unin.
Atendiendo a su composicin, la Comisin Permanente es un organismo que
deriva directa y exclusivamente de ste, siguindose a este respecto nuestra
tradicin constitucional, segn se advierte de la resea contenida en el
apartado inmediato anterior.
C) Sus facultades
La Comisin Permanente no es un rgano legislativo por modo absoluto, en el
sentido de que no tiene la potestad de elaborar ley alguna, en cuyo ejercicio,
por tanto, no sustituye al Congreso de la Unin. Sus atribuciones son polticojurdicas, revistiendo unas el carcter de provisionalidad y otras el de
definitividad. En el primer caso, sus decisiones quedan supeditadas a lo que
resuelva, de acuerdo con su correspondiente competencia, dicho congreso o
alguna de las Cmaras que lo forman. En el segundo caso, la Comisin
Permanente puede emitir resoluciones sin que stas se sujeten a la ratificacin
de los referidos rganos. Las facultades con que dicha Comisin est investida
han variado con el tiempo. Con anterioridad a las reformas que se introdujeron
al artculo 78 durante la ltima dcada del Siglo XX estaban concebidas en los
siguientes trminos:
a) Prestar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda
hacer uso de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (frac. I del
Art. 79). Esta atribucin corresponde al Senado, segn dijimos, por lo que
durante los recesos de ste la citada Comisin se sustituye a l, sin que el
desempeo de la misma quede sujeto a lo que el propio rgano decida, por lo
que se trata de una facultad sustituta y definitiva.
b) Recibir la protesta del Presidente de la Repblica, (frac. II, Art. 79).
Conforme al artculo 87 constitucional, el Presidente debe formular la
consabida protesta ante el Congreso de la Unin "o ante la Comisin
Permanente en los recesos de aqul".
c) "Recibir, durante el receso del Congreso de la Unin, las iniciativas de ley y
proposiciones dirigidas a las Cmaras, y turnarlas para dictamen a las
comisiones de la Cmara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen
en el inmediato periodo de sesiones" (frac. III). Fcilmente se comprende que
esta facultad entraa meros actos de trmite, sin que amerite ulterior
comentario.
d) Acordar la convocatoria del Congreso o de alguna de las Cmaras que lo
componen para efectuar sesiones extraordinarias (frac. IV, 79). Esta facultad la
puede ejercer la Comisin Permanente por s misma o a propuesta del
PODER LEGISLATIVO
285
Presidente de la Repblica, debiendo hacer notar que este funcionario, por s

solo, no puede lanzar dicha convocatoria, pues en todo caso debe existir la
decisin que en este sentido emita la consabida Comisin, segn se advierte
no slo de la disposicin sealada, sino tambin del artculo 89, fraccin XI de
la Constitucin.
Esta restriccin a la potestad presidencial en relacin con la convocatoria a
sesiones extraordinarias se introdujo en el ao de 1923, ya que con
anterioridad el Ejecutivo Federal poda ad libitum convocar al Congreso o a
alguna de las Cmaras a dichas sesiones cada vez que lo estimara
conveniente. Es ms, el proyecto constitucional de don Venustiano Carranza no
incluy, entre las atribuciones de la Comisin Permanente, la que estamos
comentando, habiendo otorgado al
(724)
Presidente de la Repblica amplias y discrecionales facultades para formular la
expresada, convocatoria, situacin que se corrobor al dictaminarse sobre este
tpico en el Constituyente de Quertaro. El dictamen respectivo fue impugnado
en el sentido de que debera concederse a la Comisin Permanente la
atribucin de convocar a sesiones extraordinarias; y con el objeto de
cohonestar este propsito con la facultad presidencial irrestricta a que nos
referimos, se decidi que slo en determinados casos la convocatoria deba ser
de la incumbencia de la citada Comisin, o sea, cuando se tratase de delitos
oficiales o comunes cometidos por los secretarios de Estado o ministros de la
Suprema Corte, o de delitos oficiales federales imputables a los gobernadores
de los Estados "siempre que est ya instruido el proceso por la Comisin del
Gran Jurado". En los anteriores trminos qued aprobada la mencionada
facultad de la Comisin Permanente que, como se ve, era sumamente limitada,
habindose ampliado, segn dijimos, por la reforma de 1923, la cual
paralelamente relev al Ejecutivo Federal del poder que tena para que
"cuando lo juzgase conveniente" convocara al Congreso o a cualquiera de las
Cmaras a sesiones extraordinarias.
e) Otorgar o negar la ratificacin de la designacin del Procurador General de
la Repblica que le someta el Presidente.
f) Conceder licencias hasta por treinta das al Presidente de la Repblica y
nombrar el interino que supla esa falta (Art. 79, frac. VI). Debe destacarse que
si el trmino de la licencia rebasa el lmite sealado, la Comisin Permanente
no puede otorgarla, pues la atribucin respectiva corresponde al Congreso de
la Unin segn la fraccin XXVI del artculo 73 de la Constitucin. Huelga decir
que el cargo de "presidente interino" que en el caso de que tratamos puede
conferir dicha Comisin, tampoco debe exceder del lapso mencionado, a cuyo
transcurso el solicitante de la licencia debe ineludiblemente reasumir sus
funciones. Sin embargo, en el supuesto de que no se registre esta reasuncin,
la Comisin Permanente convocar a sesiones extraordinarias del Congreso
para que ste nombre al presidente interino (Art. 85, prrafo 39), subsistiendo
mientras tanto la designacin que hubiere hecho la mencionada Comisin.
g) Aprobar la suspensin de garantas que, durante el receso del Congreso de
la Unin, acuerde el Presidente de la Repblica en los casos previstos por el

286
artculo 29 constitucional.1014 Debe observarse que la Comisin Permanente a
ese solo acto debe contraerse, pues no tiene facultad para conceder al
Ejecutivo Federal las autorizaciones necesarias tendientes a hacer frente a la
situacin de emergencia que implique la causa determinante de dicha
suspensin, toda vez que la atribucin respectiva nicamente incumbe al
Congreso. En el supuesto de que ste estuviese en receso, la citada Comisin
debe convocarlo a sesiones extraordinarias, para que proceda al otorgamiento
de tales autorizaciones que generalmente se traducen en la capacitacin del
Presidente de la Repblica para legislar durante el estado emergente.
h) Nombrar presidente provisional de la Repblica cuando durante los dos
primeros aos del periodo correspondiente (que es de seis aos) ocurra la falta
absoluta del funcionario que constitucionalmente ocupe dicho alto cargo y el
Congreso de la Unin se encuentre en receso (Art. 84 prrafo 2). Hecha la
designacin mencionada, la Comisin Permanente debe convocar a sesiones
extraordinarias a este
(725)
organismo para que nombre "presidente interino" y expida, a su vez, la
convocatoria a elecciones presidenciales. La misma facultad para designar
presidente provisional tiene la indicada Comisin en el caso de que la falta
absoluta de Presidente de la Repblica, ocurra durante los cuatro ltimos aos
del periodo respectivo, estando tambin obligada a lanzar la convocatoria a
sesiones extraordinarias al Congreso, para que ste, erigido en Colegio
Electoral, haga la eleccin de ''presidente sustituto" (idem, prrafo 3).
El presidente provisional tambin debe nombrarse por la Comisin Permanente
cuando el presidente electo no se presente a asumir su cargo al comenzar el
periodo correspondiente o la eleccin respectiva no estuviese hecha o
declarada al finalizar ste, y siempre que el Congreso d la Unin no estuviese
reunido, el cual, en tal caso, debe ser convocado a sesiones extraordinarias de
inmediato por la aludida Comisin para que designe un presidente interino y
convoque a su vez, a elecciones presidenciales (Art. 85, prrafo 1).
Tambin debe la Comisin Permanente nombrar un presidente interino cuando
la falta del Presidente de la Repblica fuese temporal y ocurra durante el
receso del Congreso de la Unin, sin que dicha falta exceda de treinta das,
pues en este caso, una vez formulado el mencionado nombramiento, debe
convocar a sesiones extraordinarias al citado organismo "para que ste
resuelva sobre la licencia (que haya solicitado el presidente en funciones) y
nombre, en su caso, al presidente interino" (idem, prrafos 3 y 4).
i) Declarar que debe designarse gobernador provisional cuando hayan
desaparecido todos los poderes de un Estado. Esta facultad la comparte la
Comisin Permanente con el Senado en los casos de receso de este rgano,
segn lo establece la fraccin V del artculo 76 constitucional, teniendo el
carcter de definitiva, pues los nombramientos que expida con motivo de su
ejercicio no estn sujetos a la ratificacin senatorial. La designacin de
gobernador provisional asume la forma de decreto, o sea, es un acto poltico1014
944 Este precepto lo estudiamos en nuestro libro Las Garantas Individuales (Cfr.
captulo tercero.)
PODER LEGISLATIVO
287
administrativo, incumbiendo la iniciativa correspondiente a los funcionarios y

entidades a que se refiere el artculo 71 de la Ley Suprema, entre los que se
comprende el Presidente de la Repblica. La facultad a que aludimos tiene la
ampliacin y alcance que ya examinamos anteriormente, al tratarla como
atribucin que atae al Senado, por lo que reproducimos en relacin con ellas
las consideraciones que hemos formulado.
Segn dijimos, las facultades enunciadas se han alterado por reformas
introducidas al artculo 78 constitucional, mismas que se encuentran
concebidas en los siguientes trminos:
I. Prestar su Consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que
habla el artculo 76 fraccin IV;
II. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la Repblica;
III. Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el receso del Congreso de
la Unin las iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cmaras y turnarlas para
dictamen de las Comisiones de la Cmara a la que vayan dirigidas, a fin de que se
despachen en el inmediato periodo de sesiones;
IV. Acordar por s o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria del Congreso o de una
sola Cmara a sesiones extraordinarias, siendo necesario en ambos casos el voto de
las dos terceras partes de los individuos presentes. La convocatoria sealar el objeto
u objetos de las sesiones extraordinarias;
V. Otorgar o negar su ratificacin a la designacin del Procurador General de la
Repblica, que le someta el titular del Ejecutivo Federal;
(726)
VI. Conceder licencia hasta por treinta das al Presidente de la Repblica y
nombrar el interino que suple esa falta;
VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de ministros, agentes
diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de Hacienda,
coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area
Nacionales, en los trminos que la ley disponga; y
VIII. Conocer y resolver sobre las solicitudes de licencia que le sean
presentadas por los legisladores.

288
PGINA EN BLANCO
EL PODER EJECUTIVO
289
CAPITULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
SUMARIO: l. Su implicacin.-II. Los sistemas parlamentario y presidencial (Ideas
generales): A. Sistema parlamentario; B. Sistema presidencial. -11I. Breve
resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de 1917.-IV El
Presidente de la Repblica: A. Unipersonalidad del Ejecutivo; B. Requisitos para
ser Presidente; C. La No Reeleccin; D. Diversas clases de presidente.- V. Las
facultades constitucionales del Presidente: A. Facultades legislativas: a)
Consideraciones previas; b) El presidente como legislador; e) El Presidnte
como colaborador en el proceso legislativo; d) El presidente como titular de la
facultad reglamentaria. B. Facultades administrativas: a) Facultades de
nombramiento; b) Facultades de remocin; e) Facultades de defensa y
seguridad nacionales; d) Facultades en materia diplomtica; e) Facultades de
"relacin poltica"; f) Facultades en relacin con la justicia; g) Facultades
generales de administracin pblica; h) Facultades para expulsar extranjeros; i)
Facultad expropiatoria, y j) Facultades en materia agraria. C. Facultades
jurisdiccionales.-VI. Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento.-VII. El
Procurador General de la Repblica y el Ministerio Pblico Federal.-VIII.
Apreciacin general sobre el presidencialismo mexicano.
l. SU IMPLICACIN
Hemos dicho reiteradamente que el concepto de "poder" implica la idea de
actividad, fuerza, energa o dinmica. Desde este punto de vista, cuando tal
actividad, fuerza, energa o dinmica se despliegan por el Estado a travs de
sus mltiples rganos, se est en presencia del "poder pblico" que es un
poder supremo de imperio, de mando o de gobierno que subordina, somete o
encauza a todos los entes individuales y colectivos que dentro del territorio
estatal existen y actan.
Tambin hemos sostenido que el poder pblico del Estado es uno e indivisible y
que, por tanto, no existen "tres" poderes como indebidamente se supone y
asevera, sino tres funciones en que se desenvuelve dinmicamente mediante
mltiples y variados actos de autoridad que provienen de los diversos rganos
del Estado. Una de esas tres funciones es la ejecutiva, que suele
impropiamente designarse como "poder ejecutivo", equivalencia terminolgica
que, por lo dems, ha adquirido carta de naturaleza en el lenguaje jurdico y
poltico,

290
(729)
emplendose en la legislacin, la doctrina, la jurisprudencia y la postulancia
profesional. Tomando en cuenta esa equivalencia, obviamente se infiere que
por "Poder ejecutivo" se entiende la "funcin ejecutiva" a travs de la cual se
ejerce, en coordinacin e interdependencia con la legislativa y jurisdiccional, el
poder pblico o de imperio del Estado mediante la actuacin de un conjunto de
rganos de autoridad estructurados jerrquicamente dentro de un cuadro
unitario y sistematizado.
El Poder Ejecutivo, en su acepcin funcional, suele adjetivarse tambin con la
denominacin de un poder administrativo", es decir, de funcin administrativa
del Estado.1015 Como toda funcin, la administrativa o ejecutiva se manifiesta
en una diversidad cualitativa y cuantitativa de actos de autoridad especficos
que corresponden al tipo abstracto de un acto administrativo". Este acto,
segn sus atributos esenciales, presenta sustanciales diferencias respecto de
los actos legislativos o leyes, por una parte, y de los actos Jurisdiccionales por
la otra. Estas diferencias lgicamente repercuten en la distincin entre el poder
ejecutivo como funcin pblica y los Poderes legislativo y jurisdiccional bajo la
misma conceptuacin. As, al tratar el tema concerniente al poder legislativo,
dijimos que ste, como funcin pblica del Estado, se traduce en actos de
autoridad lato sensu llamados "leyes" que son normas jurdicas que tienen
como elementos intrnsecos la abstraccin, la impersonalidad y la generalidad.
Ahora bien, el poder ejecutivo, en su carcter de funcin, igualmente se
manifiesta en innumerables actos de autoridad de ndole administrativa, los
cuales presentan las notas contrarias a las de la ley, es decir, son actos
concretos, particularizados e individualizados. El elemento concrecin implica
que el acto administrativo se emite, se dicta o se realiza para uno o varios
casos numricamente determinados, denotando la particularidad y la
individualidad que el mismo acto rige para las situaciones inherentes a dichos
casos y para los sujetos de diferente naturaleza que en ellas sean
protagonistas. Conforme a estos elementos intrnsecos, el acto administrativo
slo tiene operatividad en tales casos, situaciones o sujetos, sin extenderse
ms all del mbito concreto en relacin con el cual se haya producido.
1015
495 Conforme a la etimilogia, existe una diferencia entre "ejecutar" y "administrar

y consiguientemente, entre "acto ejecutivo" y "acto administrativo" o "ejecucin" y
"administracin". Ejecutar es realizar lo que se ordena, cumplir lo que se manda o
actualizar lo que se ha decidido. Aplicada esta sinonimia al concepto de "poder
ejecutivo", resulta que ste denota la funcin pblica consistente en realizar, cumplir o
actualizar lo que se encuentra ordenado, mandado o decidido en las leyes como acto
de autoridad que contiene determinaciones abstractas, impersonales y generales. En
cambio, "administrar" implica "servir) "manejar", "disponer" o "mandar" (Diccionario
Latino-Espaol de don Manuel Valbuena), El concepto mencionado importa, por ende,
una idea distinta de la de "ejecutar". El "PHP administrativo", desde este punto de
vista, entraa una actividad imperativa de decisin susceptible de realizarse o
cumplirse mediante el "poder ejecutivo". Pese a estas discrepancias entre ambos
conceptos, la semntica, que muchas veces aleja a las palabras de su origen
etimolgico, ha convertido en sinnimas las locuciones "poder ejecutivo" y "poder
administrativo" en la terminologa jurdico-poltica para significar una sola funcin
pblica del Estado.
EL PODER EJECUTIVO
291
Atendiendo a la medular diferencia entre el acto legislativo y el acto

administrativo, las funciones correspondientes son fcilmente distinguibles, en
cuya virtud el poder administrativo, o sea, la funcin administrativa del Estado,
se
(730)
desenvuelve en variadsimos actos administrativos, cuyos atributos
caractersticos ya quedaron sealados. Ahora bien, los elementos concrecin,
particularidad e individualidad tambin peculiarizan al acto jurisdiccional frente
al acto legislativo. Sin embargo, aunque el acto jurisdiccional y el acto
administrativo ostentan las mismas notas intrnsecas que los diferencian de la
ley en su sentido material, el segundo no se motiva por ningn conflicto,
controversia o cuestin contenciosa, ni, consiguientemente, tiene como
finalidad resolver o dirimir ninguna situacin conflictiva concreta. Por lo
contrario, el acto jurisdiccional tiene como objetivo primordial la solucin
jurdica de esta situacin, solucin en la que "se dice el derecho" entre los
contendientes o sujetos del conflicto o cuestin contenciosa, locucin de la que
deriva el calificativo "jurisdiccional".
De lo brevemente expuesto se colige, segn nuestra opinin, que entre el acto
legislativo, el acto administrativo y el acto jurisdiccional median ntidas
diferencias, mismas que se proyectan a las funciones o "poderes" respectivos
del Estado. Ahora bien, al tratar acerca del principio llamado de la "divisin o
separacin de poderes" aseveramos que sustancialmente y con propiedad
jurdica entraa la distribucin que dichas funciones entre diferentes grupos de
rganos estatales a efecto de que opere, entre ellos, el sistema de equilibrio o
de frenos y contrapesos que caracteriza al rgimen democrtico. Esa
distribucin nunca importa la adscripcin separada y exclusiva de una
determinada funcin a un solo grupo de rganos estatales, puesto que stos,
independientemente de su ndole e integracin formales, son susceptibles de
ejercitar, dentro de su competencia constitucional y legal, actos que suelen
imputarse, por sus elementos intrnsecos, a distintas funciones o "poderes",
con el natural predominio o la lgica hegemona de un cierto tipo funcional
sobre los otros dos. De este predominio o hegemona proviene la clasificacin
de los rganos del Estado en ejecutivos o administrativos, legislativos y
jurisdiccionales o judiciales. As, si las principales atribuciones con que est
investido un rgano estatal ataen en su conjunto mayoritario a alguna de
dichas funciones, ese rgano se califica en razn de la funcin predominante
que desempea.
De las anteriores consideraciones podemos deducir la conclusin de que el
Poder Ejecutivo, tambin llamado administrativo, implica la funcin pblica que
se traduce en mltiples y diversos actos de autoridad de carcter concreto,
particular e individualizado, sin que su motivacin y finalidad estriben,
respectivamente, en la preexistencia de un conflicto, controversia o cuestin
contenciosa de ndole jurdica, ni en la solucin correspondiente. Esta idea es
meramente descriptiva de lo que entendemos por "poder ejecutivo" sin tener

292
la pretensin de configurar una definicin propiamente dicha, pues slo indica
los rasgos elementales del concepto respectivo que permiten diferenciarlo de
los de "poder legislativo" y "poder judicial".
Debemos enfatizar, por otra parte, que el Poder Ejecutivo o administrativo,
considerado como funcin pblica de imperio, traduce una actuacin
permanente y constante de determinados rganos del Estado que se
encuentran vinculados en una estructura sistematizada y en un cuadro de
relaciones jerrquicas. En otras palabras, el mencionado poder no se contrae a
ciertos actos ejecutivos o administrativos aisladamente considerados, toda vez
que por
(731)
"actuacin" se entiende una serie normal, continua o continuada de actos
sucesivos que pueden o no tener nexos de causalidad o de teleologa.
Atendiendo a esta modalidad, aunque los rganos legislativos y los rganos
judiciales del Estado tengan competencia excepcional para realizar ciertos
actos de ndole administrativa, no por ello se debe inferir que ejercen el poder
o la funcin administrativa o ejecutiva. A la inversa, si los rganos
administrativos o ejecutivos pueden constitucional y legalmente emitir actos
de carcter legislativo o jurisdiccional en ciertos y determinados supuestos
previstos por el Derecho, de esta potestad no debe concluirse que tales
rganos desempean la funcin legislativa o la jurisdiccional, consideradas
como actuacin permanente y primordial.
Il. LOS SISTEMAS PARLAMENTARIO Y PRESIDENCIAL.
IDEAS GENERALES
Independientemente de su implicacin dinmica, por "poder ejecutivo" suele
entenderse el conjunto de rganos estatales en que ste se deposita o a los
que se confa. Segn esta indebida pero naturalizada concepcin, el poder
ejecutivo, como sistema orgnico jerarquizado, se encabeza por un funcionario
denominado "presidente" o por un cuerpo colegiado que se llama "gabinete",
que a su vez se encuentra presidido por un "primer ministro" en regmenes
monrquicos o republicanos. Estas dos posibilidades fundan la dicotoma
jurdico-poltica que se manifiesta en dos principales tipos estructurales del
Poder Ejecutivo, o sean, el sistema parlamentario y el sistema presidencial, a
los que nos referiremos brevemente.
A. Sistema parlamentario
Este sistema entraa una de las formas orgnicas de ejercicio del Poder
Ejecutivo del Estado y su denominacin obedece a la circunstancia de que es el
mismo parlamento el organismo de cuyo seno surge la entidad que lo
desempea y que se llama gabinete, sin el cual el parlamentarismo no podra
operar, pues como dice Newman "El parlamento no gobierna" ya que,
EL PODER EJECUTIVO
293
refirindose al ingls, "ningn cuerpo de ms de seiscientas personas lo puede

hacer". 1016
Para determinar los rasgos ms o menos generales del sistema parlamentario,
que en los regmenes jurdico-polticos que lo han adoptado presenta diferentes
matices, se debe emplear el mtodo inductivo tomando como caso especfico
el parlamentarismo ingls que ha sido considerado como el tipo prstino de
dicho sistema.1017 Como afirma el autor citado, en Inglaterra la "soberana" del
(732)
1016
946 European Comparative Government, p. 72.

947 Es bien sabido que la creacin del parlamento ingls obedeci a las presiones
reiteradas de los barones y burgueses sobre el rey tendientes a que ste respetara y
garantizara los derechos de sus sbditos. Para lograr estos objetivos, los nobles
formaron un consejo aristocrtico desde la poca anglosajona conocido con el nombre
de Witenagemot, cuyas funciones ya se enfocaban hacia el ejercicio del poder
legislativo y el control de la actuacin real.
Este consejo se transform despus de la conquista normada, asumiendo la
denominacin de Gran Consejo, el cual se form nicamente por delegados del rey,
grandes prelados y barones. Sus atribuciones consistieron en controlar la materia de
impuestos, homologar las leyes que el monarca expidiera y fungir como alto tribunal
del reino. Importante evolucin experiment dicho cuerpo a consecuencia de la famosa
Carta Magna del ao de 1215, pues los barones incorporados a l representaron al
pueblo londinense como una especie de premiacin por la ayuda que los burgueses les
haban brindado en su lucha por limitar la autoridad real. Bajo el reinado de Eduardo I
al finalizar el siglo XIII, se estableci definitivamente el parlamento como rgano de
control del poder del rey y como asamblea legislativa, habindose integrado por los
representantes del pueblo (comunes), de la nobleza (lores) y del clero. En la poca de
Eduardo IlI, los representantes populares y los de nobles y del clero se separaron
formando las dos cmaras tradicionales. Durante la Guerra de Cien Aos, en el siglo
XIV, el poder del parlamento aument en vista de la necesidad constante que tena el
monarca de solicitarle autorizacin para decretar los impuestos que exigan los
enormes gastos que ocasion dicho conflicto blico. A partir de entonces, las reuniones
del parlamento fueron ms frecuentes durante el siglo XV. Con la dinasta Tudor y
especialmente bajo el reinado de Enrique VII, el parlamento padeci serias crisis que
debilitaron su autoridad frente a la corona por la influencia que sta ejerci sobre susmiembros a travs de granjeras y favoritismos. Al acceder al trono Jacobo 1 en 1603,
la lucha entre el parlamento y el rey se agudiz, llegando a tales extremos en la poca
de Carlos l, que degener en la guerra civil de la que sali triunfante el partido popular
con Oliverio Cromwell, quien proclam la repblica en 1649, gobernada por un consejo
ejecutivo del que fue principal miembro y vot, como integrante de la alta corte de
justicia, la muerte de dicho monarca. Convertido Cromwell en una especie de dictador,
disolvi el parlamento sustituyndolo por una asamblea que manej a su arbitrio y que,
en el colmo de la adulacin, le ofreci la corona de Inglaterra que no se atrevi a
aceptar, conformndose con el ttulo de "lord protector" de su pas. Restaurada la
monarqua a la muerte de tan clebre y ambicioso poltico con Carlos n, se cre el
gabinete dentro del rgimen gubernativo ingls como cuerpo de ministros dirigidos por
el parlamento y responsable ante l. Por ltimo, este rgano se convirti en el
depositario de la soberana del Estado mediante dos importantes leyes (acts), o sean,
el Bill of Rights de 1689 y el Act of Settlement de 1701, que establecieron el principio
de que el derecho al trono depende del reconocimiento parlamentario previo. La
historia del parlamento ingls, como se habr observado, abarca muchos siglos, es
decir, un largo periodo desde la poca anglosajona anterior a la conquista normada
1017

294
parlamento reside en la Cmara de los Comunes que es la que se compone con
representantes de la nacin.1018 De esta Cmara emana el rgano ejecutivo que
es un cuerpo colegiado llamado "gabinete" integrado por un nmero variable
de funcionarios que se denominan "ministros", cada uno de los cuales tiene
asignado un determinado ramo de la administracin pblica. Dicho cuerpo est
presidido por un "primer ministro", quien goza de facultades discrecionales
para disminuir o aumentar el nmero de miembros del gabinete y su rbita
material de competencia segn las necesidades del Estado. Aunque
tericamente y por una tradicin de respeto a la corona el rey selecciona al
primer ministro, esta atribucin no es irrestricta, ya que la designacin debe
recaer en el jefe del partido que domine mayoritariamente en el parlamento.
Esta limitacin a la potestad real ha obedecido en la historia poltica de
Inglaterra a la conveniente necesidad de que el rey acate la voluntad
mayoritaria del cuerpo electoral expresada con ocasin de las elecciones de
representantes populares, manifestada en sentido paralelo de dominar en el
parlamento y de que el lder del partido triunfador sea el jefe del gabinete. Se
advierte, en consecuencia, que el primer ministro es al mismo tiempo miembro
del cuerpo parlamentario, jefe de la
(733)
mayora de representantes populares y jefe del citado rgano ejecutivo o de
gobierno, cuyos integrantes tambin deben pertenecer al parlamento, siendo
individual o colectivamente responsables ante ste.
Aunque a virtud de su numerosa composicin humana el parlamento no puede
gobernar, tiene reservadas, sin embargo, algunas funciones consistentes en
representar la opinin popular, en el control financiero del Estado, en la
adopcin de las decisiones polticas fundamentales y en la expedicin de las
leyes, es decir, en el desempeo del poder legislativo. Fuera de este cuadro
competencial, la actividad gubernativa reside en el gabinete, fungiendo el rey
como rgano de equilibrio, muy relativo por cierto, para zanjar las crisis
ministeriales que suelen presentarse.
Los rasgos generales del parlamento britnico someramente descritos
permiten, por induccin, sealar las caractersticas del sistema respectivo que
pueden combinarse con bastante prolijidad en regmenes jurdico-polticos
concretos, dando lugar a diferentes "parlamentarismos heterodoxo". Esas
caractersticas las apunta con toda claridad Loewenstein y son las siguientes:
a) identidad personal entre los miembros del gabinete y los del parlamento; b)
el gobierno, encomendado al gabinete, "est fusionado con el parlamento y
forma parte integral de ste"; c) el gabinete est presidido por un jefe llamado
hasta nuestros das. En la actualidad, y a partir de 1911, dicho rgano virtualmente
permanece integrado por la Cmara de los Lores y la de los Comunes, pero esta ltima
es la que tiene tal prevalencia que, como afirma Newman, es la nica que en la
realidad poltica lo compone.
1018
948 Op. cit., p. 72.
EL PODER EJECUTIVO
295
"primer ministro" que al mismo tiempo es miembro del parlamento y lder del
partido que en ste domine; d) la subsistencia de un gabinete determinado y
su actuacin gubernativa dependen del respaldo -voto de confianza- de la
mayora parlamentaria y, a la inversa, la renuncia de los funcionarios que lo
componen de la falta de apoyo -voto de censura- por parte de dicha mayora;
e) control recproco entre el gabinete y el parlamento, en el sentido de que la
dimisin de aqul puede provocar la disolucin de ste o una nueva
integracin de dicho cuerpo gubernativo.1019
Ahora bien, aunque el mencionado tratadista considera que entre uno y otro
cuerpo existe una colaboracin "en la ejecucin de la decisin poltica
fundamental por medio de la legislacin" y que, por ende, el sistema
parlamentario entraa un rgimen de "colaboracin de poderes", estimamos,
por nuestra parte, que en sustancia tal sistema implica una concentracin del
poder legislativo y del ejecutivo o administrativo en el parlamento. En efecto,
ste es el depositario de la funcin legislativa, correspondindole al mismo
tiempo la direccin poltica del Estado mediante la adopcin de las medidas
bsicas y esenciales que juzgue convenientes, fungiendo el gabinete como su
rgano de ejecucin dentro de la necesaria autonoma administrativa de que
debe gozar. Esta vinculacin entre parlamento y gabinete es no slo funcional
sino orgnica, en cuanto que ste no es sino una especie de comit
gubernativo de aqul, toda vez que se integra con individuos, denominados
ministros, que forman parte del cuerpo parlamentario, el cual, adems, puede
provocar su deposicin al retirarles su apoyo o confianza.1020 En nuestra opinin
no desvirta estas consideraciones la circunstancia de que en el sistema
parlamentario, aparte del
(734)
gabinete, exista el presidente o el rey, ya que generalmente ese alto dignatario
no ejerce el gobierno del Estado sino que lo representa interior e
internacionalmente, sin perjuicio de su intervencin en casos anormales para
conjurar alguna crisis poltica, principalmente a travs de la disolucin del
parlamento.1021 Creemos que la concentracin funcional a que aludimos es la
principal caracterstica del parlamentarismo y no la colaboracin de poderes de
que habla Loewenstein, puesto que esta colaboracin, como necesaria
interdependencia de los rganos primarios del Estado, es imprescindible para
el equilibrio gubernativo en todo rgimen jurdico-poltico, incluyendo
obviamente al presidencialista.
Con toda razn Robert G. Newman, a quien ya hemos citado, al referirse al
sistema ingls dice: "El verdadero ejecutivo no es el rey sino el gabinete,
aunque el gabinete sea ms que esto", agregando que "La teora expuesta por
Montesquieu y repetida por otros, de que el genio del gobierno ingls consisti
1019
1020
1021
949 Newmann. Op. cit., p. 72.

950 Cfr. Teora de la Constitucin, pp. 105 y 107
951 Cfr. Carl Schmitt. Teora de la Constitucin, pp. 407 y 410.

296
en la separacin de poderes, es completamente falsa. La caracterstica
relevante del gobierno ingls consiste en la casi completa fusin de las
funciones legislativa y ejecutiva; y el gabinete es el que realiza esta funcin y
su trabajo." 1022
Anloga idea expone Carl Schmitt al decir que "Montesquieu construy en el
siglo XVIll -por lo dems con plena conciencia de la inexactitud histrica y
poltica- el ideal de la Constitucin con divisin de poderes, a base de las
situaciones constitucionales inglesas (Esprit des Lois, XI, 6). En realidad,
contina, haba una estrecha vinculacin entre gobierno y parlamento; as
pues, lo contrario de una divisin." 1023 Con ms claridad y nfasis el destacado
constitucionalista mexicano Miguel Lanz Duret corrobora la preponderancia de
la asamblea legislativa en los regmenes parlamentarios y la concentracin en
ella de los poderes legislativo y ejecutivo. La descripcin que de los mismos
formula es lo bastante elocuente para subrayar estos fenmenos. "Bagehot, el
notable comentarista de la Constitucin de Inglaterra, dice nuestro autor, y
otros distinguidos escritores sostienen que el Ministerio slo es en realidad una
comisin del Parlamento, la ms numerosa y la ms importante de sus
comisiones, pero al fin y al cabo integrada nicamente por miembros de las
Cmaras dependientes directamente de stas. Por consiguiente, puede
decirse, segn ese criterio, que en el gobierno parlamentario no existe
verdaderamente la dualidad de poderes polticos en el Estado, sino que slo
hay la autoridad y el gobierno del rgano legislativo. Contra esta doctrina
varios autores, principalmente Esmein y Duguit en Francia, sostienen la
existencia de dos Poderes: El Presidente de la Repblica y el Parlamento, y en
Alemania Jellinek y Meyer hacen valer que la desaparicin gradual del Ejecutivo
en los gobiernos parlamentarios y la preponderancia creciente del Poder
Legislativo son situaciones de hecho, pero que no descansan en ninguna
construccin jurdica,
(735)
sino que, por el contrario, las Constituciones que rigen en los Estados
parlamentarios instituyen la dualidad de Poderes polticos independientes.
"La verdad es que dentro de las prcticas ya definitivamente establecidas y de
los precedentes aceptados y confirmados constantemente en los pases
parlamentarios, si bien existe todava una dualidad de Poderes, es obvio que
stos no slo no son independientes ni iguales, sino que la orientacin, la
caracterstica del rgimen parlamentario hoy da es la sujecin, la absorcin y
el control absoluto del Ejecutivo por el Parlamento.
1022
952 Op. cit., p. 34. La fusin de que habla Newman no debe entenderse en el
sentido de que el gabinete tenga facultades legislativas, sino en cuanto que a travs
de dicho rgano el parlamento concentra la funcin legislativa y la ejecutiva, pues,
como seala Schmitt, "Una transferencia de la facultad legislativa del parlamento a
comisiones o al gobierno, la delegacin y autorizacin para emitir leyes, son
inadmisibles e irreconciliables con una conciencia certera del significado de la opinin
pblica" (Teora de la Constitucin, p. 367).
1023
953 Op. cit., p. 376.
EL PODER EJECUTIVO
297
"Y aunque es verdad que en cada Estado existe un titular del rgano
administrativo, que en teora no puede ser revocado por las Cmaras
Legisladoras, que tiene atribuciones determinadas y que pudiera decirse que
hace uso de ellas y las ejercita tmidamente dentro de la Constitucin, lo cierto
es que ese titular del Poder Ejecutivo no gobierna no administra, ni ejerce
influencia poltica directa sobre las Cmaras. A quien corresponden todos los
actos de administracin y de gobierno y la direccin poltica del pas es al
Gabinete, integrado por un nmero variado de miembros del Parlamento. A
cada uno de ellos se encomienda el control de un departamento
administrativo, estando dirigidos todos por uno de los jefes de partido ms
destacados, que se denomina Primer Ministro en Inglaterra y Presidente del
Consejo de Ministros en Francia.
"Es tambin verdad que las Constituciones establecen que los miembros del
Gabinete sern designados y revocados en los casos en que pierdan la
confianza de las Cmaras por el Rey o el Presidente de la Repblica; pero en
realidad estas facultades corresponden al Parlamento, segn las prcticas que
se han establecido y que ya tienen el rango de ley porque jams se dejan de
cumplir. Nos referimos al hecho de que el Parlamento designa a los Ministros,
toda vez que el Jefe del Estado no puede escoger a otros que a los que
representen la mayora, a los que tengan la jefatura del partido, o de los
bloques predominantes en las Cmaras por lo tanto, no hay de su parte
verdadera eleccin, sino nicamente aceptacin de los candidatos que ofrece
el Parlamento y que sern los nicos sostenidos por el mismo." 1024
El tratadista argentino Germn Bidart Campos formula una sistemtica
enumeracin de los atributos caractersticos del sistema parlamentario,
afirmando al efecto lo siguiente: a) En el parlamentarismo hay dualidad de jefe
de Estado y Jefe de Gobierno; el primero puede ser un rey o un presidente de
repblica; el segundo es siempre el primer ministro, aunque se le llame de otro
modo -por ejemplo canciller en Alemania Occidental-); b) El jefe del Estado es
polticamente irresponsable. c) El poder ejecutivo -o 'el gobierno', como se
llama en el derecho constitucional europeo (por ejemplo, constitucin de
Francia de 1958)- est a cargo de un gabinete, o ministerio, o consejo de
ministros, presidido por el primer ministro. d) Este gabinete requiere el
respaldo -es decir, la confianza- del parlamento. Cuando esa confianza le falta,
el gabinete cae. La articulacin de esta relacin se produce a travs de la
responsabilidad poltica del gabinete ante el parlamento. e) Entre el poder
ejecutivo -gabinete- y el parlamento existe coordinacin y colaboracin. /) En
tanto el parlamento puede obligar a dimitir al gabinete -por voto de
desconfianza que traduce la efectivizacin de la responsabilidad poltica que el
segundo tiene ante el primero- el parlamento puede ser disuelto, en sus dos
(736)
cmaras o en una sola, por el jefe del Estado. Es el restablecimiento del
equilibrio: el parlamento controla al poder ejecutivo y puede hacerlo caer, pero
el jefe del Estado -no el jefe del gobierno- puede disolver el parlamento. g) Los
1024
954 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 229 y 230.

298
actos que cumple el jefe del Estado irresponsable polticamente, van
acompaados del refrendo ministerial".1025
El tipo clsico de sistema parlamentario que brevemente hemos descrito
difcilmente se registra en las estructuras jurdico-polticas de los Estados que
se dice lo han adoptado, con excepcin de Inglaterra. Esta circunstancia
obedece a que sus caracteres generales son susceptibles de matizarse
prolijamente hasta el extremo de sustituirlo por el sistema presidencialista o
por regmenes hbridos. en que se combinan los atributos de uno y de otro.
Para corroborar este aserto basta recordar que Duverger alude a diferentes
especies de parlamentarismo, tales como el clsico, el de tipo orleanista y el
desequilibrado. El primero lo peculiariza por el dualismo del ejecutivo -jefe de
Estado y gabinete ministerial-, minimizacin .de dicho jefe (rey o presidente) y
equilibrio entre los poderes del gabinete y del parlamento; el segundo, dentro
del que clasifica al rgimen de la Constitucin de Weimar, lo considera como
un sistema "de transicin entre la monarqua limitada y el rgimen
parlamentario clsico" en que el jefe de Estado conserva ciertas prerrogativas
que pueden ser de tal modo importantes que configuren un sistema
presidencialista como suceda en dicha Constitucin; y el tercero lo distingue
por la preponderancia del gobierno sobre el parlamento o de ste sobre
aqul.1026 No cabe duda de que el sealamiento do los "tipos heterodoxos" de
parlamentarismo puede empricamente remontarse ad infinitum mediante una
caprichosa mezcla de atributos de dicho sistema y del presidencialista, segn
dijimos, labor que se antoja intelectualmente estril. El mismo Duverger estima
que "no todo rgimen donde haya un parlamento es un rgimen parlamentario
en el sentido tcnico del trmino", ya que, conforme a su pensamiento, "Se
llama rgimen parlamentario a un sistema poltico basado sobre la
colaboracin de poderes donde el ejecutivo est dividido en dos elementos: un
jefe de Estado y un gabinete ministerial, que es responsable ante el
parlamento", responsabilidad que caracteriza "esencialmente" a dicho
rgimen.1027 y 1028 Ya hemos advertido que en nuestro concepto, esa
"colaboracin de poderes" no es atributo del sistema parlamentario clsico,
como el que funciona en Inglaterra, por la sencilla razn de que tal fenmeno
no existe en el citado sistema, sino el de concentracin funcional localizada en
el parlamento, del que el gabinete no es sino un cuerpo gubernativo que brota
de su seno y cuyos miembros, los ministros, estn sometidos a l. La
1025
955 El Derecho Constitucional del Poder. Tomo 1, pp. 90 y 91.

956 Cfr. Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, pp. 188 a 194
1027
957 Op. cit., p. 187.
1028
958 Bidart Campos alude a "variaciones en el parlamentarismo" confrontando
diversos sistemas europeos con los atributos generales caractersticos de dicho
rgimen, tales como el de Gran Bretaa, Francia, Italia, Alemania Occidental, Noruega,
etc. De esa confrontacin concluye que en los sistemas parlamentarios de estos pases
no se dan ntegramente los mencionados atributos generales, circunstancia que
corrobora nuestra consideracin en el sentido de que la amplia posibilidad de
combinados casusticamente, es decir, en cada rgimen concreto, nos hace pensar en
sistemas parlamentarios heterodoxos. (Cfr. Op. cit., pp. 92 a 94.)
1026
EL PODER EJECUTIVO
299
(737)
colaboracln, en puridad lgica, slo puede existir entre dos o ms rganos
que se encuentren en una situacin de igualdad, o sea, que no haya ninguna
dependencia de unos respecto de los otros, es decir, que no se vinculen
jerrquicamente de superior a inferior de tal manera que entre ellos se observe
un respeto recproco. El hecho de que un rgano est subordinado a otro en
cuanto a la integracin y permanencia del elemento humano que lo
personifique, elimina toda posibilidad de colaboracin en el sentido poltico del
concepto, aunque etimolgicamente pueda calificarse con ese vocablo la
prestacin de un servicio.
B. Sistema presidencial
Este sistema diverge marcadamente del parlamentario atendiendo a los
principios contrarios que a uno y otro caracterizan. En el sistema presidencial
el Poder Ejecutivo, como funcin pblica de imperio, radica, por lo general, en
un solo individuo denominado "presidente". Los elementos que constituyen la
tnica del mencionado sistema son susceptibles de normarse diversamente en
cada rgimen jurdico-poltico concreto que lo haya adoptado en su
correspondiente Constitucin. Importara una tarea demasiado extensa, sujeta
al riesgo natural de quedar incompleta, la alusin y el comentario de todas las
variantes que el sistema presidencial puede presentar en cada Estado
particular histricamente dado, puntos que, por lo dems, pertenecen al
mbito de estudio del Derecho Constitucional comparado. Sin embargo,
trataremos de describir en una semblanza terica general los lineamientos
bsicos que peculiarizan al presidencialismo como denominadores comunes de
este sistema, sin la pretensin de sealarlos exhaustivamente ni de
examinarlos en su diversificacin dentro de estructuras constitucionales
distintas y concretas. En nuestro concepto, los principios que establecen esos
lineamientos son los que a continuacin enunciamos someramente.
a) El titular del rgano supremo en quien se deposita el Poder Ejecutivo, es
decir, la funcin administrativa del Estado, deriva su investidura de la misma
fuente que nutre la integracin humana del parlamento o congreso, o sea, la
voluntad popular. En la teora democrtica es esta voluntad, como ya lo
afirmamos en una ocasin anterior,1029 el origen de los titulares de los rganos
primarios del Estado. Por consiguiente, si en un sistema presidencial el titular
del rgano administrativo o ejecutivo supremo de la entidad estatal proviene
jurdicamente de dicha voluntad como expresin mayoritaria de la ciudadana,
puede sostenerse vlidamente que el mencionado sistema articula con ms
autenticidad la democracia que el parlamentario, pues en ste la asamblea de
representantes populares concentra las funciones legislativa y ejecutiva,
ejerciendo esta ltima mediante decisiones fundamentales que debe observar
el gabinete, cuyos integrantes forman parte de ella y cuya permanencia est
condicionada al respaldo que la propia asamblea les brinde, segn afirmamos.
1029
959 Vase captulo sexto, pargrafo VI, apartado e, de esta misma obra.

300
(738)
En el sistema presidencial, por lo contrario, ninguno de esos signos de
supeditacin al congreso o, parlamento se registra, pues el titular del rgano
administrativo supremo del Estado asume su investidura por la voluntad
mayoritaria del pueblo en elecciones directas o indirectas; y aunque pudiere
darse el caso de que dicho titular sea designado por la asamblea legislativa,
sta carece de facultad para de ponerlo mediante el retiro de su "confianza",
elemento que es distintivo de los regmenes parlamentarios. En otras palabras,
aunque el rgano legislativo tenga la potestad de nombrar al presidente, la
permanencia de ste no est subordinada a la decisin parlamentaria o
congresional por el simple hecho de que la asamblea le pierda la confianza y le
formule un voto de censura, situacin que debe entenderse sin perjuicio de la
deposicin de dicho alto funcionario por la responsabilidad jurdica en que
pueda incurrir. 1030
b) Si al presidente se le confa la funcin administrativa como supremo rgano
ejecutivo del Estado, al mismo tiempo se encuentra investido con la necesaria
facultad de nombrar a sus inmediatos colaboradores para la atencin y
despacho de los diversos ramos de la administracin pblica; y como l es
personalmente responsable ante la nacin de su gestin gubernativa,
paralelamente tales colaboradores asumen responsabilidad directa ante el
propio alto funcionario. Por tanto, la responsabilidad presidencial no slo es el
motivo que justifica dicha facultad de nominacin, sino la consiguiente
atribucin de remover libre y discrecionalmente a sus mencionados
colaboradores cuando lo juzgue oportuno, conveniente o necesario para los
intereses del Estado y la buena marcha de su gobierno.
c) Los colaboradores ms cercanos o inmediatos del presidente no son, en
puridad, ministros como en el rgimen parlamentario, sino secretarios de
Estado, ya que fungen como auxiliares suyos en los distintos ramos de la
administracin pblica. Entre tales secretarios y el congreso o parlamento no
hay ninguna relacin jurdico-poltica directa, como contrariamente sucede en
el parlamentarismo, ya que el nico responsable del gobierno en todos sus
aspectos es el presidente.
1030
960 Al referirse a las notas caractersticas del sistema presidencial que se acaban
de esbozar, Maurice Duverger las hace consistir en que "el jefe de Estado (presidente)
es elegible por la nacin y no designable por el parlamento: la eleccin popular
confiere un gran prestigio al presidente"; y en el hecho de que "ni el presidente, ni los
ministros que escoge pueden ser eliminados del poder por el parlamento mediante un
voto de desconfianza" (Op. cit., p. 186). A su vez, Bidart Campos sostiene que "Al
presidencialismo se le cataloga entre los sistemas de separacin de poderes, mientras
al parlamentarismo se le ha ubicado entre los de colaboracin", agregando que "en el
primero, poder ejecutivo y parlamento no estn vinculados recprocamente al estilo
parlamentario: ni el ejecutivo precisa de la confianza parlamentaria, ni es polticamente
responsable ante las cmaras, ni dimite cuando stas se hallan en desacuerdo con l,
ni tampoco puede disolverlas" (Op. cit., p. 113).
EL PODER EJECUTIVO
301
d) En un sistema presidencial no hay un consejo de ministros cuya

composicin, situacin y competencia se parezcan a los del gabinete en el
rgimen parlamentario. Este atributo se funda en el hecho de que los
secretarios de Estado derivan su nombramiento y mantienen su permanencia
en el cargo respectivo por determinacin presidencial, sin que puedan formar
un cuerpo decisorio y ejecutivo distinto y hasta potencialmente opuesto al
presidente,
(739)
aunque pudiesen integrar un mero rgano de consulta y orientacin en las
tareas trascendentales de la gestin presidencial. Suponer que los secretarios
de Estado pudiesen crear un rgano diverso del presidente en cuanto a las
funciones decisoria y ejecutiva, que no puedan ser removidos libremente por
este alto funcionario y que tuviesen facultades para vetar las resoluciones
presidenciales, implicara implantar un sistema diferente del presidencialismo
que se aproximara al rgimen parlamentario, si tales secretarios fueren
designados y depuestos por el congreso y si el conjunto de ellos compusiese un
cuerpo similar al gabinete.
e) La representacin interna y externa del Estado corresponde obviamente al
presidente en el sistema respectivo. Por ello, a este funcionario se le suele
designar con el nombre de "jefe de Estado", expresin que no guarda ningn
nexo con el trmino "dictador", "autcrata" o "tirano". Como jefe de Estado, al
presidente incumbe la direccin de la poltica nacional e internacional
mediante la adopcin de las decisiones, normas de conducta y medidas
fundamentales que considere pertinente, siendo el nico responsable de sus
resultados, repercusiones y consecuencias. Como autoridad administrativa
suprema del Estado, al multicitado funcionario compete asimismo la
planeacin de las actividades socioeconmicas que deban desarrollarse en
beneficio del pueblo, as como la implantacin de los sistemas, medios y
mtodos para afrontar su problemtica, satisfacer sus necesidades y elevar sus
niveles de vida. En un autntico sistema presidencial, a ningn otro rgano
corresponde la realizacin de esas tareas en la va administrativa, sin que tal
exclusividad entrae la falta de colaboracin de los secretarios de Estado y de
asistencia o asesora jurdica, tcnica y cientfica, ni signifique que en ciertos
casos, que varan segn las estructuras constitucionales de cada entidad
estatal, las resoluciones presidenciales no deban ser controladas por el
congreso o parlamento.
f) Es evidente que en el sistema presidencial instaurado dentro de un rgimen
democrtico, el presidente no es titular de la facultad legislativa, es decir en l
no reside la funcin pblica de imperio que consiste en la creacin de normas
jurdicas abstractas, impersonales y generales llamadas "leyes". La ausencia de
dicha facultad no es, desde luego, absoluta o inexcepcional, por el presidente
en casos especficos s est legitimado constitucionalmente para desempear
dicha funcin, as como para colaborar en el proceso de forma legislativa.

302
Suponer que el presidente estuviese investido por modo general, la facultad de
elaboracin legal equivaldra a permitir el rompimiento esencial del rgimen
democrtico y su sustitucin por la autocracia.
g) Por otra parte, el presidente debe tener asignado un amplio mbito),
atribuciones constitucionales y legales para que est en condiciones de
(empear las importantes y trascendentales funciones de gobierno que
encomendadas dentro del sistema respectivo. Esas atribuciones deben con
primordialmente a la funcin administrativa o ejecutiva del Estado, ya que se
supone que el presidente, por el contacto permanente que debe tener la
realidad socioeconmica y por el conocimiento de la misma que ese entraa,
es el mejor capacitado para afrontar la diversificada problemtica del pas y
tomar las medidas y resoluciones idneas con la colaboracin
(740)
jurdica, tcnica y cientfica necesaria que requieren las actividades
gubernativas en el Estado contemporneo. Para atender y solucionar los
mltiples y complicados problemas de la existencia vital de un pueblo, que en
muchas ocasiones exigen medidas oportunas y expeditas, aunque nunca
inconsultas, se requiere un ejecutivo fuerte y gil con la debida competencia
jurdica para desempear las ingentes labores administrativas que le
incumben. El rgimen parlamentario, en que comnmente opera el
bipartidismo poltico y hasta el pluripartidismo, en muchas ocasiones es
inadecuado para la accin gubernativa que reclama el funcionamiento cada
vez ms intenso y complejo del Estado moderno. Un rgano deliberante, como
es el congreso parlamentario, no tiene la presteza necesaria para afrontar la
realidad dinmica que en efervescencia va creando multitud de problemas que
deben atacarse con decisiones que no sean asunto de apasionadas discusiones
que aplazan nocivamente el remedio eficaz para una situacin conflictiva.
La centralizacin de la accin gubernativa en el presidente por los motivos
enunciados, no implica que este funcionario pueda actuar sin control alguno
por parte del congreso, pues como dice el afamado jurisfilsofo italiano Jorge
del Vecchio "la funcin ejecutiva del Estado comprende muchas especies de
actividades, por lo que puede afirmarse que a la administracin le corresponde
toda la actividad estatal, con excepcin de la legislacin y de la jurisdiccin",
agregando que "la funcin administrativa debe desenvolverse en todos los
casos con subordinacin a las leyes y que "Esa conformidad con las leyes debe
poder ser controlada por los rganos judiciales."1031 En efecto, admitir el
supuesto contrario equivaldra a convertir al presidente en un dictador y a
hacer intil y nugatoria la asamblea legislativa, llmese congreso o
parlamento. La amplitud, variedad y diversidad cualitativas y cuantitativas que
deben caracterizar el cuadro de atribuciones presidenciales no deben
paralelamente significar arbitrariedad ni conversin del presidente en un
rgano incontrolado, adjetivo ste que repugna a todo rgimen democrtico.
1031
961 Teora del Estado, p. 156. Edicin 1956.
EL PODER EJECUTIVO
303
Huelga decir, adems, que por imperativos inherentes a la juridicidad, que es

uno de los ms importantes elementos de la democracia, las dilatadas
facultades presidenciales deben estar previstas en la Constitucin y
desarrolladas en la legislacin secundaria. Por otra parte, no es intil recordar
que por exigencias de tipo pragmtico propias de la dinmica del Estado
contemporneo, esas facultades constitucionales y legales deben conferir al
presidente amplia discrecionalidad, que no arbitrariedad, en la emisin de los
actos decisorios en que su ejercicio desemboca. Aunque el presidente
desempee el Poder Ejecutivo entendido como funcin de cumplir y hacer
cumplir las leyes, su actividad tambin es destacadamente administrativa y
sta, como gestin, promocin, tutela y superacin de los intereses pblicos,
sociales y econmicos de la nacin, no podra desenvolverse con la ductilidad
que su misma naturaleza requiere sin las facultades discrecionales de que
jurdicamente debe gozar dicho alto funcionario del Estado. En otras palabras,
el presidente no debe ser ejecutor automtico o un aplicador fro y escueto de
los ordenamientos legales y de las
(741)
disposiciones constitucionales, sino un hbil gobernante que, dentro del mbito
competencial en que debe actuar, decrete las medidas adecuadas para
resolver la extensa y complicada problemtica que la existencia y la vida del
pueblo presentan, para atender con atingencia las cuestiones y necesidades
que la administracin pblica suscita y plantea en sus diferentes ramos y para
planificar la actividad gubernativa sobre ideas y tendencias claras y verticales,
cuya realizacin redunde en un diversificado beneficio colectivo.
Fcilmente se comprende que las trascendentales tareas que se acaban de
esbozar requieren un "poder ejecutivo" en un sentido orgnico- fuerte y
compacto que funcione dentro de un amplio marco de atribuciones jurdicas de
muy variado contenido social, econmico y poltico. Tal requerimiento slo es
posible en un sistema presidencial unipersonal, o sea, en el que el Poder
Ejecutivo o administrativo, como funcin pblica, resida en una sola persona,
llamada presidente, auxiliada por funcionarios que ella misma nombra y
remueve libremente, es decir, los secretarios de Estado, segn indicamos con
anterioridad.
h) Indiscutiblemente, en un sistema presidencial el predominio gubernativo
corresponde al rgano ejecutivo supremo. En el dilatado mbito de la
administracin pblica del Estado, l es quien concentra todas las facultades
que ejerce directa y personalmente o por conducto de autoridades
subordinadas de diferente categora y competencia material, colocadas en una
relacin jerrquica. Lo que impide que dicho sistema degenere en autocracia
es la necesaria sustraccin de las funciones legislativa y jurisdiccional de ese
extenso mbito, sin perjuicio de que excepcional o temperamentalmente el

304
presidente intervenga en ellas. Sin esa sustraccin, que hace pervivir el
principio llamado de "separacin de poderes", el sistema presidencial
absorbera la democracia al extremo de eliminada. Adems, y segn lo hemos
advertido, esta forma de gobierno, aunque permita el predominio del
presidente, rechaza la falta de control de la actividad presidencial, es decir,
que dentro del rgimen democrtico el ejecutivo predominante no debe ser un
ejecutivo autocrtico e incontrolado, pues merced al consabido principio,
incumbe a los rganos legislativos y judiciales del Estado, dentro de su
respectiva esfera competencial, el desempeo de la actividad de control. Sin
embargo, el sistema presidencial as demarcado por el orden constitucional
puede involucionar degenerativamente hacia presidencialismo poltico de
carcter fctico si los titulares de los rganos controladores abdican indigna y
vergonzosamente de las facultades con que estn investidos; y por un
comportamiento adulatorio, conformista o pasivo, erigen al presidente en un
ser casi infalible, dispensador de gracias y favores, o en un mulo de Jpiter
cuyos resentimientos pueden significar los rayos que arruinen el porvenir de
los que estn enfilados en eso que se llama "carrera poltica" y en la que
desgraciadamente cuenta todo ms que la popularidad y las calidades "no
polticas" de los interesados.
En corroboracin a estas ltimas apreciaciones, es pertinente transcribir las
palabras de don Daniel Coso Villegas, el ms destacado politlogo mexicano,
quien al aludir al presidencialismo en nuestro pas, subraya la supeditacin del
(742)
poder legislativo al poder ejecutivo unipersonal y la abdicacin tctica
voluntaria y consciente de los diputados y senadores para desempear las
facultades de control que la Constitucin les encomienda sobre la actuacin del
Presidente. "Tericamente, dice, la subordinacin del poder legislativo al
Presidente es explicable, pues la mayora parlamentaria est compuesta de
miembros del partido oficial, cuyo jefe supremo es el Presidente de la
Repblica, aun cuando formal y abiertamente no aparezca como tal. La
verdadera razn, sigue aseverando don Daniel, sin embargo, es de otra
naturaleza. Los candidatos a diputados y senadores desean en general hacer
una carrera poltica, y como el principio de la no reeleccin les impide ocupar
el mismo lugar en el Congreso por mucho tiempo, se sienten obligados a
distinguirse por su lealtad al Partido y al Presidente para que, despus de
servir tres aos como diputado, puedan pasar en el senado otros seis, y de all,
digamos, otros tantos de gobernadores de sus respectivos estados o alcanzar
un puesto administrativo importante. Esto quiere decir que despus de los tres
aos de su mandato, el porvenir de un diputado no depende en absoluto de los
ciudadanos de su respectivo distrito electoral, sino del favor de los dirigentes
del Partido y en ltima instancia de la voluntad presidencial." Concluye Coso
Villegas, como consecuencia lgica de sus anteriores afirmaciones, que "Todos
estos hechos, y varios otros que podran agregarse, nos explican de un modo
EL PODER EJECUTIVO
305
cabal el papel deslucido que viene desempeando en el escenario poltico

nacional el poder legislativo desde hace por lo menos treinta aos." 1032
Por nuestra parte, consideramos que las opiniones de tan famoso historiador y
politlogo estn impregnadas de innegable razn, pues se basan en la
observacin de la realidad poltica de Mxico, la cual manifiesta la
subordinacin tctica del Congreso de la Unin al Presidente en el mbito
federal, y la de las legislaturas locales a los gobernadores de los Estados. La
causa de este antidemocrtico fenmeno no es evidentemente jurdica, sino
humana, teniendo como presupuesto la estructura poltica dentro de la que
desde hace varias dcadas viene funcionando en Mxico el sistema
gubernativo, que opera en varios aspectos al margen de la Constitucin, de la
que slo respeta sus formas. Estas apreciaciones crticas, sin embargo, no
implican que entre el poder legislativo y el Presidente deba haber una tajante
separacin, la cual sera nefasta para la buena marcha de la administracin
pblica del pas y que, por lo dems, est lejos de autorizar nuestro orden
constitucional. Entre ambos poderes, orgnicamente considerados, debe haber
una colaboracin interdependiente para la consecucin de los ms altos fines
sociales, polticos, econmicos y culturales que persigue el Estado en beneficio
de las grandes mayoras populares. Pero una cosa es esa colaboracin, sin la
cual dicha teleologa sera imposible, y otra muy distinta la sumisin de los
miembros integrantes del Congreso de la Unin al Ejecutivo federal, cuyo
depositario unipersonal, el Presidente de la Repblica, acta, merced a ella, sin
ningn control, llegando esta situacin al extremo de que ninguna medida que
dicho alto funcionario adopte, por ms lesiva que se suponga para el pas,
pueda ser objetada, y mucho menos censurada, por la mayora aplastante de
diputados y senadores, precisamente por los motivos que seala Coso
Villegas, y los cuales han determinado, segn l, que Mxico sea "la nica
repblica del mundo que se da el lujo de ser gobernada por una monarqua
sexenal absoluta".1033
(743)
i) Los atributos que configuran jurdicamente al sistema presidencial los
establece claramente la Constitucin mexicana de 1917. As, el Presidente de
la Repblica es elegible directamente por la voluntad popular mayoritaria (Art.
81); el Poder Ejecutivo Federal se deposita en un solo individuo, quien
libremente puede designar y remover a sus colaboradores ms inmediatos
llamados secretarios de Estado (Art. 89, frac. II); y el conjunto de atribuciones
constitucionales con que est investido le asigna el papel trascendental de ser
el supremo administrador pblico, el representante del Estado Mexicano y el
responsable directo ante el pueblo. La esfera de sus facultades jurdicas es tan
extensa que abarca todos los ramos administrativos que se conjugan y
compenetran en la compleja vida de la nacin, sin que, por otra parte, su
actuacin gubernativa est exenta de limitaciones impuestas por el rgimen de
juridicidad que caracteriza a la democracia ni libre de los necesarios controles
legislativos y jurisdiccional, entre estos ltimos el juicio de amparo, institucin
1032
1033
962 El Sistema Poltico Mexicano, p. 29. Edicin 1975.

963 Op. cit., p. 31.

306
que analizamos con la exhaustividad que su enorme importancia requiere en la
obra especializada que desde hace ms de diez lustros dimos a la luz pblica y
que en cada edicin procuramos actualizar y profundizar.1034
Mxico siempre ha estado estructurado constitucionalmente dentro del sistema
presidencial, salvo los breves interregnos monarquistas a que ya nos hemos
referido; pero a pesar de que la actuacin del presidente ha tenido las
limitaciones y controles mencionados en el terreno estrictamente jurdico,
polticamente los personajes que con legitimidad o sin ella han ocupado la
presidencia en el transcurso de nuestra historia se han arrogado tal poder
contra derecho, que durante su breve o prolongada permanencia en tan
disputado cargo han actuado o pretendido actuar como verdaderos autcratas,
situacin que ha proyectado internacionalmente una desfavorable imagen de
nuestro pas, no obstante que sus estructuras constitucionales pueden rivalizar
ventajosamente con las extranjeras. El desajuste entre la normatividad jurdica
y la realidad poltica del pas, caracterstico de los pueblos en desarrollo como
el mexicano, ha obedecido a multitud de factores sociales, econmicos,
culturales y aun tnicos que la sociologa y la antropologa han estudiado
profusamente, los cuales, en una interaccin espontneamente combinada,
han provocado lo que en lenguaje moderno se denomina "falta de politizacin"
que reconoce como causa la ausencia de madurez cvica de gobernantes y
gobernados. La disociacin entre estos dos mundos, el del deber ser y el del
ser, en lo que concierne al presidencialismo mexicano, ha originado, en el
primer mbito, un verdadero sistema jurdico presidencial, y en el segundo,
una cadena de pequeos y grandes tiranos, cuyos ltimos eslabones, para
ventura de nuestro pueblo, ha tiempo desaparecieron para dar lugar a la
paulatina integracin de la forma y la materia en la vida poltica de Mxico que
nos acerque cada vez ms a la actualizacin de la verdadera democracia,
despojada del histrionismo que hemos padecido.
(744)
III. BREVE RESEA DEL PODER EJECUTIVO EN MXICO HASTA LA
CONSTITUCIN DE 1917
En varias ocasiones hemos sostenido que el Poder Ejecutivo, en su correcta
acepcin de funcin pblica y en cuanto que implica energa, dinmica o
actividad, no est sometido a ninguna variacin tempo-espacial en s mismo
considerado. Por consiguiente, el bosquejo histrico que respecto de dicho
poder formularemos en la presente ocasin, no se referir evidentemente a su
implicacin dinmica, sino a su depsito, atribucin o imputacin a los rganos
1034
964 Nos referimos obviamente a nuestro libro El Juicio de Amparo, cuya primera
Edicin se public en marzo de 1943.
EL PODER EJECUTIVO
307
del Estado que en diferentes pocas del constitucionalismo mexicano y bajo

distintos ordenamientos lo desempearon o fueron susceptibles de ejercerlo.
En otras palabras, hablar de la historia del Poder Ejecutivo equivale a sealar
los rganos estatales a los que tal poder se ha confiado en el decurso de la
existencia vital de un Estado.
A. Hemos afirmado que en la Nueva Espaa, el rey concentraba como monarca
absoluto las tres funciones estatales y que, en lo que atae a la ejecutiva o
administrativa, la ejerca, por delegacin, a travs de diferentes autoridades
que designaba ad libitum, las cuales estaban encabezadas por el virrey, quien,
adems, presida un rgano de contextura funcional mixta, que era la Real
Audiencia de Mxico, misma que desempeaba indiscriminadamente las
citadas tres funciones en los casos que sin mtodo ni sistematizacin prevena
la intrincada legislacin de Indias y especficamente la neoespaola.
B. Al implantarse la monarqua constitucional en la Carta gaditana de 1812 y al
adoptarse el principio de divisin de poderes por influencia de la corriente
jurdico-poltica que lo proclam, la funcin ejecutiva o administrativa del
Estado se deposit en el rey, a quien se asign la atribucin de "hacer ejecutar
las leyes" y de conservar el orden pblico interno y la seguridad estatal en lo
exterior (Arts. 16 y 170).1035 En el proceso de formacin legislativa, el monarca
tena anloga injerencia a la que en los regmenes republicanos corresponde al
presidente y la cual se traduce primordialmente en el derecho de vetar las
leyes que apruebe la asamblea respectiva y en la facultad de presentar
iniciativas legales (Arts. 142 a 153, inciso XIV).
La administracin pblica del Estado se encomend por la mencionada
Constitucin a diversos secretarios de despacho (Art. 222), quienes eran
directamente responsables ante las Cortes (Art. 126), teniendo facultad para
formular los presupuestos anuales de los ramos que tuviesen asignados a
efecto de que este rgano legislativo los aprobase. Los referidos secretarios
tenan la atribucin de refrendar las rdenes del rey, sin cuyo requisito no
deban ser obedecidas (Art. 225). Apreciando en su conjunto la situacin en
que se encontraban dichos funcionarios frente a las Cortes y al rey, se puede
conjeturar que el rgimen establecido en el expresado ordenamiento
constitucional ofreca
(745)
ciertos aspectos del sistema parlamentario, ya que los secretarios del
despacho no dependan del monarca ni eran polticamente responsables ante
l, sino, como ya se dijo, ante el referido cuerpo legislativo que tena la
facultad de vigilar y controlar su actuacin. Por otra parte, es pertinente
recordar que la Constitucin espaola de 1812 previ la creacin de un
1035
965 En el artculo 171, dicha Constitucin especifica las facultades reales y en el

172 seala las restricciones a la autoridad del monarca, precepto a cuyo texto nos
remitimos para obviar prolijas y fatigosas transcripciones.

308
Consejo de Estado compuesto de cuarenta individuos (Art. 231),
correspondiendo al rey su nombramiento pero a propuesta de las Cortes (Art.
233). Este consejo era el nico rgano cuyo dictamen deba escuchar el
monarca "en los asuntos graves gubernativos, y sealadamente para dar o
negar la sancin a las leyes, declarar la guerra y hacer los tratados" (Art. 236).
La restriccin que el rey tena para nombrar a los miembros componentes de
dicho Consejo, en cuanto qu deba seleccionarlos de las listas que las Cortes
deban elaborar al efecto, viene a corroborar la consideracin de que la funcin
ejecutiva o administrativa conforme a la Carta Constitucional que
someramente comentamos, tenda a desarrollarse dentro de una curiosa
estructura que presentaba ciertos matices de parlamentarismo en atencin a la
dependencia en que estaban colocados los secretarios del despacho y los
individuos integrantes del Consejo de Estado frente a las Cortes y a la
primordial circunstancia de que el monarca tena mucho menos atribuciones
que el presidente en los regmenes republicanos.1036
C. En la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814, el Ejecutivo, en
su implicacin. no funcional sino orgnica, se design con el nombre de
"Supremo Gobierno" compuesto de tres individuos "iguales en autoridad". Este
rgano tripersonal deba estar auxiliado por tres secretarios cuyos respectivos
ramos eran el de guerra, el de hacienda y el de gobierno propiamente dicho y
los cuales deban durar en su encargo cuatro aos (Art. 134). Se estableci el
principio de no reeleccin relativa en lo que concierne a los miembros del
Supremo Gobierno, ya que ninguno de ellos poda ser reelecto sino "pasado un
trienio despus de su administracin" (Art. 135). Tanto la designacin de los
individuos del Supremo Gobierno como la de los secretarios de Estado
correspondan al Congreso (Art. 103) y unos y otros estaban sujetos al "juicio
de residencia" que previ la Constitucin de Apatzingn a semejanza del que
se incoaba a los virreyes y capitanes generales durante la poca colonial.
Es bien sabido que este importante documento constitucional adopt los
fundamentales principios polticos que desarticuladamente conformaron la
ideologa de la insurgencia, pero que, sin embargo, no tuvo vigencia
atendiendo a la situacin fctica en que nuestro pas se encontraba. No
obstante, en la hiptesis de que la Constitucin de Apatzingn hubiese estado
en vigor y adquirido positividad por haberlo permitido las circunstancias
fenomnicas de la poca, en lo que atae al ejercicio de la funcin ejecutiva tal
documento lo hubiese embarazado al extremo de imposibilitarlo, ya que lo
encomend a un rgano administrativo supremo formado por tres personas
"iguales en autoridad. En efecto, la integracin de dicho rgano era
susceptible de provocar disensiones, discrepancias y desacuerdos entre sus
miembros a propsito del desempeo
(746)
1036
966 No abrigamos la intencin de reproducir ni comentar detalladamente las

atribuciones y la situacin jurdico-poltica del rey dentro del orden jurdico implantado
en la Constitucin espaola de 1812, puntos que regulaba su ttulo IV.
EL PODER EJECUTIVO
309
de las facultades que tenan confiadas con evidente mengua de la celeridad,

presteza y oportunidad con que en muchas ocasiones deben tomarse y
ejecutarse las medidas gubernativas. No es de ninguna manera aconsejable
que el rgano administrativo supremo del Estado se componga de dos o tres
individuos, pues los cuerpos colegiados son los menos idneos para el ejercicio
expedito, atingente y eficaz de la funcin ejecutiva. Tales cuerpos slo son
operantes, a nuestro entender, en lo que toca a las otras dos funciones
pblicas, o sea, la legislativa y la judicial. Por ende, consideramos que al
margen de su indiscutible sustancialidad ideolgica, la Constitucin de
Apatzingn adoleci del grave error consistente en haber concebido la
composicin del Supremo Gobierno como entidad colegiada y no como rgano
unipersonal.
D. En los Tratados de Crdoba, el Poder Ejecutivo se deposit en una regencia
integrada por tres personas designadas por la Junta Provisional "de los
primeros hombres del imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus
fortunas, representacin y concepto" (Arts. 6, 11 y 14). Dichos Tratados, que
con el aludido Plan constituyen los actos preparatorios para la creacin del
Estado mexicano bajo la forma de gobierno monrquico, fueron el antecedente
directo e inmediato de este fracasado rgimen que pretendi implantarse a
travs de un documento que se llam "Reglamento Provisional Poltico del
Imperio Mexicano" y al cual hemos hecho mencin en ocasiones precedentes.
Segn tal Reglamento, el Poder Ejecutivo deba residir exclusivamente en el
emperador "como jefe supremo del Estado", "inviolable y sagrado" y "sin
responsabilidad" (Art. 29). El emperador, a quien dicho estatuto provisional
otorgaba amplsimas facultades, deba estar auxiliado, en lo que concierne a la
administracin pblica, por cuatro ministros que deban ser del Interior y de
Relaciones Exteriores, de Justicia y de Negocios Eclesisticos, de Hacienda y de
Guerra y Marina. Conforme al mismo Reglamento, debera funcionar
transitoriamente una regencia para el caso de muerte o de "notoria impotencia
fsica o moral legalmente justificada del emperador", cuerpo que deba
componerse de tres individuos que ste designaba secretamente.1037
1037
967 No podemos resistir la tentacin de transcribir las ridculas disposiciones que

regulaban la integracin y el funcionamiento de tal regencia y la calificacin de la
"Impotencia fsica y moral del emperador". Al efecto, el artculo 34, de dicho
Reglamento Provisional dispona: "Luego que el Emperador sancione el presente
reglamento, nombrar con el mayor secreto, para el caso de su muerte, de notoria
impotencia fsica o moral, legalmente justificada, una regencia de uno a tres individuos
de su alta confianza igual nmero de suplentes. Estos nombramientos se guardarn
en una caja de hierro de tres llaves, la que se meter dentro de otra de la misma
materia y con igual nmero de llaves distintas. Esta arca existir siempre en el lugar
que el Emperador designe, de que dar noticia a los tenedores de las llaves, que sern:
de una de la arca interior el Emperador mismo, de otra el decano del consejo de
Estado, y de la tercera el presidente del supremo tribunal de justicia. De las exteriores
tendr una el prncipe heredero, que ya pasa de los doce ao, de edad, y en su defecto
el arzobispo de esta corte; otra el jefe poltico de la misma, y otra el confesor el
emperador.
"La impotencia se calificar por el cuerpo legislativo, oyendo previamente una
comisin de nueve individuos de su seno, de los cuatro secretarios de estado y del
despacho, y de los dos consejeros que sigan en el orden de antigedad al decano del
de estado. Las arcas se abrid n a su tiempo en presencia de una Junta presidida por el
prncipe heredero, convocada por el ministerio de relaciones, y compuesta por una

310
(747)
E. El Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824
simplemente dispuso que el "supremo poder ejecutivo" se depositara "en el
individuo o individuos" que la Constitucin sealare (Art. 15), estableciendo en
su artculo 16 el cuadro competencial del Presidente de la Repblica formado
por las facultades administrativas, polticas y de colaboracin legislativa que se
adscriben usualmente a este funcionario.1038 En el mencionado documento
preconstitucional se apunta claramente el establecimiento del sistema
presidencial que debera implantarse en la Constitucin definitiva que se
expidi el 4 de octubre de ese mismo ao, al disponerse que la persona o
comisin del cuerpo legislativo, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, de
los dos consejeros arriba dichos, y de los tenedores respectivos de las llaves de las
arcas. En seguida de este acto se reunir la regencia sin prdida de tiempo en el
palacio imperial, y los individuos otorgarn ante el cuerpo legislativo el juramento
siguiente.
"N. N. (aqu los nombres) juramos por Dios y por los Santos Evangelios, que
defenderemos y conservaremos la religin, catlica, apostlica, romana, y la. disciplina
eclesistica sin permitir otra alguna en el imperio; que seremos fieles al emperador:
que guardaremos y haremos guardar el reglamento poltico y leyes de la monarqua
mexicana, no mirando en cuanto hiciramos sino al bien y provecho de ella: que no
enajenaremos, cederemos ni desmembraremos parte alguna del imperio: que no
exigiremos jams cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa sino las que hubiere
decretado el cuerpo legislativo: que no tomaremos jams nadie su propiedad: que
respetaremos sobre todo la libertad poltica de la nacin, y la personal de cada
individuo: que cuando llegue el emperador ser mayor (en caso de impotencia se dir
que cuando cese la imposibilidad del emperador) le entregaremos el gobierno del
imperio, bajo la pena, si un momento lo dilatamos, de ser habidos y tratados como
traidores: y si en lo que hemos jurado o parte de ello, lo contrario hiciremos, no
debemos ser obedecidos, antes aquello 'en que contraviniramos ser nulo y de ningn
valor. As Dios nos ayude y sea en nuestra defensa; si no, nos lo demande."
1038
968 Tales facultades eran las siguientes: "l. Poner en ejecucin las leyes dirigidas a
consolidar la integridad de la federacin, y a sostener su independencia en lo exterior,
y su unin y libertad en lo interior. II. Nombrar y remover libremente los secretarios del
despacho. III. Cuidar de la recaudacin, y decretar la distribucin de las contribuciones
generales con arreglo a las leyes. IV. Nombrar los empleados de las oficinas generales
de hacienda, segn la Constitucin y las leyes. V. Declarar la guerra, previo decreto de
aprobacin del Congreso general; y no estando ste reunido, del modo que designe la
Constitucin. VI. Disponer de la fuerza permanente de mar y tierra, y de la milicia
activa para la defensa exterior, y seguridad interior de la federacin. VII. Disponer de la
milicia local para los mismos objetos; aunque para usar de ella fuera de sus respectivos
Estados, obtendr previo consentimiento del Congreso general, quien calificar la
fuerza necesaria. VIII. Nombrar los empleados del ejrcito, milicia activa y armada, con
arreglo a ordenanzas, leyes vigentes y a lo que disponga la Constitucin. IX. Dar
retiros, conceder licencias y arreglar las pensiones de los militares de que habla la
atribucin anterior conforme a las leyes. X. Nombrar los enviados diplomticos y
cnsules, con aprobacin del Senado, y entretanto ste se establece, del Congreso
actual. XI. Dirigir las negociaciones diplomticas, celebrar tratados de paz, amistad,
alianza, federacin, tregua, neutralidad armada, comercio y otros; mas para prestar o
negar su ratificacin a cualquiera de ellos deber preceder la aprobacin del Congreso
general. XII. Cuidar de que la justicia se administre pronta y cumplidamente por los
tribunales generales, y de que sus sentencias sean ejecutadas segn la ley. XIII.
Publicar, circular y hacer guardar la Constitucin general y las leyes; pudiendo por una
sola vez objetar sobre stas cuanto le parezca conveniente dentro de diez das,
EL PODER EJECUTIVO
311
personas a quienes se confiara el Poder Ejecutivo Federal podan "Nombrar y

remover libremente a los secretarios del despacho" (Art. 16, frac. II), atribucin
que, segn dijimos, expresa una de las caractersticas del indicado sistema.
(748)
F. La Constitucin Federal de 1824 deposit dicho poder en un solo individuo
que deba ser "ciudadano mexicano por nacimiento, de edad de treinta y cinco
aos cumplidos al tiempo de la eleccin y residente en el pas" (Arts. 74 y 76),
debiendo durar en el cargo respectivo cuatro aos (Art. 95). Imitando
extralgicamente a la Carta norteamericana, dicha Constitucin cre la
vicepresidencia, en cuyo titular deban recaer "en caso de imposibilidad fsica o
moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de ste" (Art. 76). La
eleccin del presidente y del vicepresidente era indirecta y culminaba un
procedimiento que se iniciaba en las legislaturas de los Estados, las cuales
deberan designar "a mayora absoluta de votos, dos individuos" cuyos
nombres se remitiran en pliegos certificados al presidente del consejo de
gobierno para que se leyeran "en presencia de las cmaras reunidas",1039 a
efecto de que la de diputados, sin la concurrencia de la de senadores,
"calificara las elecciones" y procediese "a la enumeracin de los votos",
declarndose presidente a la persona que hubiese obtenido la mayora
absoluta de stos y quedando cmo vicepresidente el individuo que hubiese
alcanzado el nmero inmediato inferior, en la inteligencia de que, en caso de
empate, la cmara de diputados designara como presidente a alguno de los
empatantes, asumiendo el otro la vicepresidencia (Arts. 79 a 85). Previendo
que no se integrara dicha mayora absoluta de los votos de las legislaturas, el
mencionado ordenamiento constitucional dispuso que la aludida cmara
eligiera al presidente y vicepresidente "escogiendo en cada eleccin uno de los
dos que tuvieren mayor nmero de sufragios" (Art. 86). 1040 Huelga decir, por
suspendiendo su ejecucin hasta la resolucin del Congreso. XIV. Dar decretos y
rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin y leyes generales. XV.
Suspender de los empleos hasta por tres meses, y privar hasta de la mitad de sus
sueldos, por el mismo tiempo, a los empleados de la federacin infractores de las
rdenes y decretos; y en los casos que crea deber formarse causa a tales empleados,
pasar los antecedentes de la materia al tribunal respectivo."
1039
969 Este consejo era la Comisin Permanente del Congreso Federal (Art. 113 a
116).
1040
970 La provisin de los cargos de presidente y vicepresidente en los casos en que
no se hubiesen podido efectuar las elecciones correspondientes en los trminos
brevemente reseados o en que las personas electas no pudiesen tomar posesin de
ellos, se regulaba en la forma siguiente: "Si por cualquier motivo las elecciones de
presidente y vicepresidente no estuvieren hechas y publicadas para el da 1 de abril,
en que debe verificarse el reemplazo, o los electos no se hallasen prontos a entrar en
el ejercicio de su destino, cesarn, sin embargo, los antiguos en el mismo da, y el
supremo poder ejecutivo se depositar interinamente en un presidente que nombrar
la cmara de diputados, votando por Estados (Art. 96).

312
otra parte, que el presidente o el vicepresidente, en sus respectivos casos,
tenan como colaboradores en los diferentes ramos de la administracin
pblica a diversos secretarios del despacho, cuyo nmero y atribuciones la
Constitucin de 24 dej a la previsin de la legislacin federal secundaria (Art.
117). Adems de la facultad refrendatoria, tales funcionarios, que eran
nombrados y removidos libremente a voluntad presidencial, podan elaborar la
reglamentacin para los distintos ramos administrativos a su cuidado, y cuya
vigencia estaba su jeta a la aprobacin del Congreso General (Art. 122).
La implantacin de la vicepresidencia fue un ominoso desacierto en que
inconsulta y desaprensivamente incurrieron los constituyentes de 24 por el
afn
(749)
De imitar extralgicamente las instituciones norteamericanas, es decir, sin
tomar en cuenta que el Derecho, principalmente en materia gubernativa, no
puede tener vigencia real y benfica sin el adecuable elemento humano a sus
prevenciones. En un ambiente de ambiciones polticas por asumir el cargo
presidencial, de luchas personalistas por el poder, de facciones que pretendan
conservar sus privilegios o de destruir las prerrogativas clasistas, la
vicepresidencia era la mejor posicin constitucional para que su titular fuese el
ariete que produjera la anarqua en la funcin ejecutiva y el obstculo
infranqueable para su normal y progresivo ejercicio. El solo hecho de que el
vicepresidente fuese el presidente sustituto por mandamiento de la
Constitucin era el incentivo para precipitar la sustitucin poniendo en juego
ardides y maniobras de diversa ndole contra el' titular en turno de la
presidencia. Lejos de que la vicepresidencia fuese lo que ha sido en los Estados
Unidos de Norteamrica, o sea, la institucin que opera y garantiza la
continuidad pacfica y constructiva del Poder Ejecutivo, signific en Mxico no
slo el debilitamiento del sistema presidencial, sino la ocasin permanente del
desorden y la rebelin y, por ende, el nefasto motivo del caos poltico que
provoca la violencia como nico medio regresivo de tratar de atemperar,
aunque no de resolver, las situaciones conflictivas en que suele manifestarse.
La realidad histrica ha demostrado que en nuestro pas la vicepresidencia ha
sido el venero de enemigos del presidente y el cargo en que se han incubado
los opositores emboscados de su gestin gubernativa o la fuente de su
impopularidad. Con toda razn, Lanz Duret nos recuerda la indiscutible
negatividad de la vicepresidencia creada por la Constitucin de 1824, al
afirmar, con referencia a la realidad poltica en que debi funcionar, que "Los
acontecimientos pronto demostraron que el vicepresidente o se converta en
EL PODER EJECUTIVO
313
un simple instrumento del primer mandatario de la Nacin, ejecutando todas

las arbitrariedades y todos los atentados que se ordenaran durante la ausencia
temporal que, voluntariamente tomaba el presidente --como ocurri con
frecuencia durante los gobiernos de Santa Anna- o que el tal vicepresidente no
era ms que centro de atraccin para los conspiradores y despechados
poltiicos que, amparados bajo su gida, podan impunemente tramar todos los
complots polticos que desearan hasta derrocar al gobierno constituido." 1041
G. El centralismo, bajo la Constitucin de 1836 y las Bases Orgnicas de 1843,
as como los proyectos constitucionales de los aos de 1840 y 1842 que en
ocasin anterior comentamos, no establecieron ya la vicepresidencia. Sin
embargo, los dos ordenamientos centralistas mencionados confirieron la
suplencia temporal y definitiva del presidente al que lo fuese del Consejo de
Gobierno,1042 con cuya prevencin no se conjuraron los vicios inherentes a la
vicepresidencia, ya que, en el fondo, aunque no expresamente, con ella se
encontraba investido el funcionario que debiera actuar como sustituto. Por su
parte, los proyectos constitucionales de 1842, salvando el error de instituir la
vicepresidencia tcita o expresamente, apuntaron la tendencia de que las

faltas o la ausencia del presidente se cubrieran por el senador que designara el
Congreso "a mayora absoluta de votos" (Art. 42 del proyecto mayoritario) o
que nombrara la Cmara de Diputados "votando por Estado o Departamentos"
(Art. 55 del minoritario y 28 del combinado, respectivamente). En cambio, el
proyecto de 1840 consider que la presidencia interina deba corresponder al
presidente del Consejo de Gobierno 1043 o al vicepresidente del mismo, y a falta
de ambos, al "consejero secular ms antiguo" ,sin perjuicio de que el interinato
fuese cubierto por la persona que nombrara el Congreso (Arts. 88 y 89).
Por ltimo, es pertinente que recordemos que conforme a las mencionadas
constituciones centralistas y a los aludidos proyectos constitucionales, la
eleccin del presidente era indirecta en los trminos de las correspondientes
disposiciones que en obvio de referencias tediosas nos abstenemos de indicar;
que dicho funcionario era reelegible y que tena la facultad de nombrar y
remover a sus colaboradores -secretarios o ministros de Estado-, quienes lo
1041
971 Derecho Constitucional Mexicano, p. 246. Edicin 1936.

972 Segn la Constitucin de 1836, este Consejo deba estar compuesto de trece
miembros, entre los que necesariamente deba haber dos eclesisticos y dos militares
(Art. 21 de la cuarta ley), y conforme a las Bases Orgnicas de 1843 estaba formado
por diecisiete vocales nombrados todos ellos por el presidente (Art. 104).
1043
973 De acuerdo con el Proyecto de Reformas Constitucionales a que nos referimos,
el Consejo debera integrarse en la misma forma que previno la Constitucin de 1836,
es decir, de trece consejeros, debiendo ser dos eclesisticos y dos militares y los nueve
restantes pertenecientes a "las dems clases de la sociedad" (Art. 95).
1042

314
auxiliaban en el ejercicio de las amplias atribuciones con que estaba investido
segn los distintos cuadros competenciales que tales documentos demarcaban
y que, por la misma razn anotada, prescindiremos de comentar.
H. Al restaurarse la Constitucin Federal de 1824 por el Acta de Reformas de
mayo de 1847, se suprimi la vicepresidencia, cubrindose la falta temporal
del presidente por los medios establecidos en dicha Constitucin (Art. 15 de la
citada Acta). 1044
Esa supresin fue sugerida por don Mariano Otero en su clebre "Voto" de 5 de
abril, argumentando al efecto que "respecto del Ejecutivo, pocas y muy obvias
son tambin las reformas que me parecen necesarias. En ninguna parte la
Constitucin de 1824 se presenta tan defectuosa como en la que estableci' el
cargo de Vicepresidente de la Repblica. Se ha dicho ya muchas veces, y sin
contestacin, que el colocar en frente del Magistrado Supremo otro
permanente y que tenga derecho de sucederle en cualquier caso, era una
institucin slo adoptable para un pueblo como el de los Estados Unidos, donde
el respeto a las decisiones de las leyes, la primera y ms fuerte de todas las
costumbres, donde la marcha del orden constitucional durante ms de sesenta
aos, no ha sido turbada por una sola revolucin; pero del todo inadecuada
para un pas en que las cuestiones polticas se han decidido siempre por las
revoluciones, y no por los medios pacficos del sistema representativo, en que
la posesin del mando supremo ha sido el primer mvil de todas las
contiendas, la realidad de todos los cambios. Y cuando se observa que el
mtodo electoral se arregl en la Constitucin de 1824, de manera que los
sufragios no se diesen separadamente para el Presidente y Vicepresidente,
sino que se acord conferir este cargo al que tuviera menos votos, declarando
as que el Vicepresidente de la Repblica sera el rival vencido del Presidente,
es preciso asombrarse de que
(751)
se hubiera admitido una combinacin tan funesta. As, ella ha influido no poco
en nuestras disensiones y guerras civiles, y ha generalizado la opinin de
suprimir ese cargo. Yo he credo que esta reforma era una de las ms
necesarias, porque era preciso librar nuestro primero y prximo periodo
constitucional de este peligro y dejando para despus algunas otras mejoras
que no considero ser absolutamente indispensables, aconsejo tambin la
reforma en el punto vital de la responsabilidad." 1045
l. En el Congreso constituyente de 1856-57 ya no se vuelve a pensar en el
restablecimiento de la vicepresidencia. Las faltas temporales del Presidente de
la Repblica y la absoluta mientras se presentara "el nuevamente electo", eran
suplidas por el presidente de la Suprema Corte segn lo estableca el primitivo
artculo 79 de la Constitucin. Don Miguel Lanz Duret critica severamente esta
previsin constitucional que, deca, converta a dicho alto funcionario judicial
en un permanente aspirante a la presidencia de la Repblica con mengua de
las tareas estrictamente jurdicas que tena encomendadas por virtud de su
elevado cargo en la administracin de la justicia federal.
1044
974 Estos ''medios establecidos" se consignaron en los artculos 96 a 98 que

transcribimos en la nota 970.
1045
975 Derecho Pblico Mexicano. Tomo 11, pp. 353 y 354. Isidro Montiel y Duarte.
EL PODER EJECUTIVO
315
"Las advertencias de nuestra historia, afirma el citado tratadista, no sirvieron

de leccin a los constituyentes de 57, quienes, siguiendo los antecedentes de
1824 y las prcticas norteamericanas, instituyeron nuevamente la
vicepresidencia, incurriendo en un error todava ms grande, o sea el de haber
conferido este alto cargo al titular de la Presidencia de la Suprema Corte de
Justicia. Esto involucra funciones polticas de ndole diametralmente opuestas
(sic) entre los Poderes del Estado, a la vez que ocasionaba el desprestigio del
ms alto tribunal de la Repblica que, por sus elevadas atribuciones jurdicas
-destacndose como la principal el Juicio de Amparo- deba permanecer alejado
de las actividades extraas a su cometido e insospechable de ambiciones
bastardas en el terreno esencialmente poltico. Y a este procedimiento de
sucesin presidencial, al que se debe que Jurez haya asumido la Presidencia
por virtud del golpe de Estado de Comonfort y que Lerdo de Tejada haya
alcanzado el poder por virtud de la muerte de Jurez, no se le pudo preservar
de que arrastrara a la Corte al campo de la poltica, pretendiendo que ese alto
tribunal calificara la legitimidad o. la ilegitimidad de todas las autoridades de la
Repblica por medio de la doctrina de la competencia de origen, en virtud de la
cual se amparaba contra los actos de las autoridades a las que dicho tribunal
haba calificado como de origen espurio. Despus, lo que fue todava ms
grave, invocando esa competencia el Presidente de la Corte, o sea el
Vicepresidente de la Repblica, el licenciado Jos Mara Iglesias, una de las
figuras ms grandes, ms puras y ms respetables de nuestro pas, desconoci
la declaracin electoral del Congreso en favor del presidente Lerdo, a ttulo de
que la reeleccin de ste haba sido de origen fraudulento, y asumi el
Gobierno de la Repblica dando mayor pbulo a la guerra civil ya existente."
1046
El presidente de la Suprema Corte dej de sustituir al de la Repblica "mientras

se presentara el nuevamente electo" a consecuencia de la reforma
(752)
que se practic al artculo 79 constitucional el 3 de octubre de 1882, segn la
cual incumba esa prerrogativa al presidente o vicepresidente del Senado o, en
su caso, de la Comisin Permanente, situacin que subsisti hasta el 24 de
abril de 1896, en que se volvi a modificar dicho precepto en el sentido de que
"En las faltas absolutas del Presidente, con excepcin de la que proceda de
renuncia, y en las temporales, con excepcin de la que proceda de licencia", el
cargo respectivo lo deba ocupar el Secretario de Relaciones Exteriores y en su
defecto el de Gobernacin, mientras el Congreso designaba al presidente'
sustituto o al interino en los trminos de las disposiciones reformativas a cuyo
texto nos remitimos.1047 La vicepresidencia de la Repblica se restableci
mediante reforma constitucional de 6 de mayo de 1904, que modific el
1046
976 Op. cit., pp. 246 y 247.

977 Consltese tales disposiciones en la "Coleccin de Leyes" de Dubln y Lozano.
Tomo XXVI, pp. 98 a 100.
1047

316
mencionado artculo 79 y conforme a la cual el vicepresidente sustitua al
presidente en sus faltas temporales y en las absolutas "hasta el fin del periodo
para el que haya sido electo." 1048
En lo que concierne al problema de la sustitucin presidencial, el Constituyente
de Quertaro se pronunci porque fuese el Congreso quien nombrara al
sustituto, criticndose duramente los sistemas hasta entonces implantados en
nuestras leyes fundamentales y sus reformas y que sustancialmente consistan
en la predeterminacin del funcionario que deba reemplazar al presidente de
la Repblica en sus faltas temporales y absolutas.
En el dictamen de la Comisin encargada de opinar sobre punto tan importante
1049
se dijo: "El vicepresidente de Mxico ha sido el ave negra de nuestras
instituciones polticas, y una dolorosa experiencia nos acredita que nuestros
vicepresidentes, salvo acaso la nica excepcin de don Valen un Gmez Faras,
han sido otro peligro para la estabilidad de las instituciones, o individuos
privados de prestigio poltico y de miras personales propias, que han tenido por
objeto sostener una poltica dada, de un grupo dado. (Don Ramn Corral.)
"Suprimir la vicepresidencia en Mxico es quitar un peligro y un amago para la
paz de la Repblica.
"El sistema de los secretarios de Estado, que establece una graduacin
constitucional de estos mismos para que sustituyan al presidente en sus
faltas ... contiene el vicio de que, en caso de ocupar la presidencia un ministro,
el ms alto puesto de la Repblica no ser el resultado de la eleccin popular,
lo cual contrara el rgimen democrtico.
"Se ha experimentado tambin que el presidente de la Suprema Corte de
Justicia ocupe la Primera Magistratura cuando falte el titular de ella. Se ha
(753)
repetido que esto tiene el inconveniente de dar a la Corte un papel poltico que
puede malearla, y que debe quedar fuera de las actividades serenas e
imparciales para impartir justicia.
"La sustitucin presidencial por la persona que designe el Congreso de la
Unin, erigido en Colegio Electoral, participa en cierto modo del voto popular,
supuesto que el Congreso es el resultado de la eleccin del pueblo, y no tiene
1048
978 Comentando esta reforma, Lanz Dulet asevera. que "De esta manera qued
consumado el ms grande error cometido por la administracin porfirista en su ocaso,
y cuando ya el pas no pensaba en la permanencia ni en la continuidad indefinida de
los procedimientos del gobierno dictatorial, sino que como una aspiracin nacional,
uniforme y creciente, el pueblo crea en la necesidad de la desaparicin de aquel
rgimen y peda el advenimiento de un gobierno institucional, es decir, no basado en la
calidad ni en la significacin de los mandatarios, sino en el funcionamiento equilibrado,
armnico y jurdico de todos los Poderes Pblicos representados por titulares
transitorios y con atribuciones perfectamente definidas y limitadas" (Op. cit., p. 249).
1049
979 Esta Comisin estuvo integrada por los diputados Paulino Machorro Narvez,
Heriberto Jara, Arturo Mndez, Agustn Garza Gonzlez e Hilario Medina.
EL PODER EJECUTIVO
317
ninguno de los inconvenientes sealados en los tres sistemas anteriores,

siendo una eleccin directa en segundo grado." 1050
Para reforzar los anteriores puntos de vista, el diputado Hilario Medina
consider como ms conveniente para la realidad poltica de Mxico que la
designacin de la persona que sustituyera al presidente mientras no se
efectuase nueva eleccin, fuese hecha por el Congreso, aduciendo que "Los
sistemas de la sustitucin presidencial han sido los siguientes: desde luego el
nombramiento de un vicepresidente por eleccin popular al mismo tiempo que
el presidente, tiene por objeto sustituir al presidente en casos de falta absoluta
o temporal. La supresin de la vicepresidencia est incluida en esa fraccin (la
XXVIII del artculo 73 constitucional), y es el sentir de la Asamblea, y en el
nimo de todos est, que la Vicepresidencia debe desaparecer de nuestras
instituciones, porque yo dir, yo que soy el autor de la exposicin de motivos,
dir que la Vicepresidencia ha sido el ave negra de las instituciones
republicanas en Mxico. El vicepresidente ha sido el llamado a hacer labor
obstruccionista, cuando no es una personalidad que tiene por objeto, como en
el caso de don Ramn Corral, como deca Jess Urueta, continuar una poltica
dada en favor de un hombre dado. De manera que la supresin de la
Vicepresidencia la sostiene la Comisin. Hay otro sistema de sustitucin
presidencial, que consiste en darle al presidente de la Corte Suprema de
Justicia la facultad de sustituir al Presidente en caso de falta de ste. Esto tiene
el inconveniente de dar a la Corte Suprema de Justicia un papel poltico y
darles a los electores la oportunidad de nombrar como presidente de la Corte a
un individuo con carcter poltico que pueda corromper y poner en peligro la
estabilidad de la Alta Corte de Justicia. Hay otro sistema de sustitucin
presidencial, que consiste en que sea el presidente del Congreso de la Unin el
que sustituya al Presidente de la Repblica. El presidente del Congreso de la
Unin es un individuo que ocupa accidentalmente ese cargo, porque, conforme
a los reglamentos y antecedentes parlamentarios, el presidente del Congreso
es nombrado cada mes y no es propio que en una Repblica democrtica en
que el Presidente tiene que ser la representacin del voto popular, sea un
individuo nombrado accidentalmente, por un mes, para que vaya a
desempear estas funciones. Hay, por ltimo, otro sistema y es de los que
tienen grandes inconvenientes, que consiste en que los secretarios de Estado
vayan sustituyendo, por el orden designado en la Constitucin, al Presidente de
la Repblica, comenzando por Relaciones, siguiendo por Gobernacin, etc. Esto
tiene el inconveniente que ya se ha indicado muchas veces, de que el
Presidente, en caso de ser sustituido por un secretario de Estado, en realidad
su sustituto es designado por l, y en ese caso la Representacin Nacional
queda burlada. Entre todos estos sistemas, no podr escogerse ninguno,
porque a cual ms son detestables. Le ha parecido propio definir, en cierto
modo democrtico, el que propone, porque siendo el Congreso, es decir, la
reunin de la Cmara de Diputados y la de Senadores, la representacin del
(754)
voto popular y de los intereses de la nacin, se comprende que tiene bastante
aptitud para elegir en un momento dado, teniendo en cuenta las
1050
980 Diario de los Debates. Tomo 11, p. 228.

318
consideraciones polticas del momento, para nombrar a la persona ms propia
para ocupar la Presidencia." 1051
Por lo que atae a la eleccin presidencial, la Constitucin Federal de 1857
estableci el procedimiento indirecto en primer grado y en escrutinio secreto,
conforme lo dispusiese la legislacin secundaria (Art. 76).1052 Este sistema fue
intensamente debatido en el Congreso constituyente. Sus impugnadores
sostenan que mediatizaba la voluntad popular y mermaba el rgimen
democrtico, argumentando sus sostenedores, por lo contrario, que era el
adecuado para las condiciones que a la sazn conformaban la situacin poltica
y cultural del pueblo mexicano. Entre los primeros descollaron Francisco Zarco,
1051
981 Idem, p. 321.

982 Durante la vigencia de dicha Constitucin hubo dos leyes electorales federales,
a saber, la de 12 de febrero de 1857 (que se reform en octubre de 1872, 23 de mayo
de 1873, 15 de diciembre de 1874 y 16 de diciembre de 1882) y la de 18 de diciembre
de 1901. Conforme a ambos ordenamientos, los ciudadanos nombraban electores -uno
por cada quinientos habitantes en el distrito electoral respectivo-- y stos, constituidos
en colegios electorales, votaban por la persona o personas que deban ocupar la
presidencia de la Repblica.
y 457).
1052
EL PODER EJECUTIVO
319
Ignacio Ramrez y Melchor Ocampo,1053 figurando entre los partidarios de la

eleccin indirecta Ponciano Arriaga, Len Guzmn e Isidoro Olvera.
(755)
Habiendo sido uno de los ideales polticos de la Revolucin mexicana de 1910
el sufragio efectivo, que no se compadece con la eleccin indirecta de los
titulares de los rganos primarios del Estado, lgicamente la Constitucin
Federal de 1917 adopt el sistema contrario por lo que se refiere al Presidente
de la Repblica. En el proyecto respectivo presentado al Congreso de
Quertaro por don Venustiano Carranza, se critica a los constituyentes de
1856-57 por no haber establecido la eleccin directa, afirmndose que a pesar
de haber colocado al Poder Ejecutivo dentro de una esfera normativa que
asegur su libertad de accin frente al legislativo, "le restaron prestigio
haciendo mediata la eleccin del presidente", por lo que sta "no fue la obra de
la voluntad del pueblo, sino el producto de las combinaciones fraudulentas de
los colegios electorales".
1053
983 "Se han visto en la eleccin directa inconvenientes, deca Zarco, que no
existen; pero no se han examinado los que presenta la indirecta. Para referirlos no se
necesita que los invente la imaginacin, porque los ensea la experiencia. Del sufragio
indirecto han resultado nuestros presidentes, recrranse sus nombres y entre ellos
como excepcin se encuentran la probidad y la aptitud. Cuntos hombres de Estado
han sido presidentes? Cuntos han comprendido lo noble y lo elevado de su
magistratura? De quines han venido los ataques la libertad, los insultos a la nacin,
los atentados de todas clases, las dilapidaciones y los escndalos? Pues todo lo que ha
pasado y no puede olvidarse, se debe la eleccin indirecta. Habr quien sostenga
que la elevacin de ciertos hombres funestos se ha verificado por la voluntad del
pueblo? No, porque todos han visto falsear esa voluntad, que ha sido reemplazada por
el juego de cubiletes que se llama eleccin indirecta. Y esto es natural, no hay
hombres, no hay faccin que pueda seducir ni corromper a los millones de votantes
que habra en la eleccin directa, mientras la intriga, el cohecho y la coaccin son muy
fciles en los colegios electorales, que se componen de nmero muy limitado de
personas." A su vez, Ramrez en tono vehemente exclamaba: "Se teme la exaltacin de
los partidos, es decir, se teme siempre la accin del pueblo, y este miedo ha de hacer
al fin que sucumba toda idea republicana, y se acepte la monarqua absoluta, para que
el pueblo no tenga ms que hacer que obedecer en calma. No se quiere la eleccin
directa, porque el pueblo puede exaltarse; se rechaza el juicio por jurados, porque el
pueblo puede excederse; se tiene horror al derecho de asociacin, porque el pueblo
puede extraviarse; inspira miedo el derecho de peticin, porque el pueblo puede
desmandarse... Pero este paso, si no se ha de dejar al pueblo ningn derecho, si
todos han de quitrsele por precaucin, debe suprimirse la repblica ya que los tmidos
no ven, ni comprenden, lo que es el pueblo.
"La eleccin indirecta se funda en el absurdo de suponer que los menos son ms
difciles de extraviar que los mas, y que no pueden corromperse. Mientras menos sean
los electores, mas fcil es corromperlos. Cohechar todo el pueblo es imposible,
porque no hay que darle, y es sabido que nadie se corrompe gratis. A los electores se
les puede dar dinero, empleos, esperanzas. Un elector pretende el correo, otro el
estanquillo, otro la sacrista de la parroquia, otro la exencin de la alcabala, y todos
votan aquel de quien esperan el logro de sus miserables aspiraciones. Cuando la
eleccin la haga el pueblo, las esperanzas sern legtimas, las aspiraciones se dirigirn
al bienestar y al engrandecimiento del pas." Melchor Ocampo, por su parte condens
su pensamiento en favor de la eleccin directa en una lacnica pero sustanciosa frase
al afirmar que "Si el pueblo yerra alguna vez, esto no es motivo para arrancarle sus
derechos, es el dueo de la casa y pondr a administrarla a quien juzgue ms a
propsito" (Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, pp. 454

320
Se arguy en la exposicin de motivos de dicho proyecto que "La eleccin
directa del presidente y la no reeleccin, que fueron las conquistas obtenidas
por la Revolucin de 1910, dieron, sin duda, fuerza al Gobierno de la nacin,
que las reformas que ahora propongo (deca don Venustiano) coronarn la
obra. El presidente no quedar ms a merced del Poder Legislativo, el que no
podr tampoco invadir fcilmente sus atribuciones.
"Si se designa al presidente directamente por el pueblo, y en contacto
constante con l por medio del respeto a sus libertades, por la participacin
amplia y efectiva de ste en los negocios pblicos, por la consideracin
prudente de las diversas clases sociales y por el desarrollo de los intereses
legtimos, el presidente tendr indispensablemente su sostn en el mismo
pueblo; tanto contra la tentativa de las Cmaras invasoras, como contra las
invasiones de los pretorianos."1054
El dilema entre eleccin directa y eleccin indirecta a nuestro entender no
debe resolverse de manera tajante, absoluta y excluyente en favor de alguno
de dichos dos sistemas, ya que su solucin est condicionada a diversos
factores circunstanciales. En un sentido democrtico puro, es evidente que el
titular del rgano administrativo supremo del Estado debe ser electo
directamente por el pueblo, es decir, que su investidura debe provenir
inmediatamente de la voluntad popular mayoritaria. Sin embargo, cuando la
situacin econmica, social y cultural de una colectividad humana no permite
que sta ejerza su potestad electiva como lo determina la Constitucin, el
sistema de eleccin directa no rebasa los lmites de la teora o de la dogmtica
como mera utopa. En la realidad socio poltica de un pas deben existir las
condiciones reales, fcticas y objetivas imprescindibles que hagan posible el
desempeo del derecho del pueblo para nombrar directamente a sus
gobernantes. La incultura, la insalubridad y la extrema pobreza, por no decir
miseria, de grandes sectores de la poblacin de un Estado son elementos
presionantes negativos que impiden el normal funcionamiento del sistema de
eleccin directa. Por ello, en Mxico, y hasta antes de la Constitucin de 1917,
oper el sistema de eleccin indirecta del Presidente de la Repblica, que si
bien mediatizaba la voluntad popular suplantndola a menudo, era no obstante
aconsejable en atencin a las condiciones sociales,
(756)
econmicas y culturales en que vivan numerosos grupos mayoritarios. Tena
razn don Len Guzmn al afirmar en el seno del Congreso constituyente de
1856-57 que la eleccin directa del presidente, como uno de los elevados
ideales del rgimen democrtico, deba ser la meta que con el tiempo
alcanzara el pueblo, una vez que, a consecuencia de su educacin y de la
eliminacin de los factores negativos en que viva, pudiese tener conciencia de
la problemtica nacional y el suficiente criterio para elegir a la persona que
desde ese alto cargo pudiese afrontarla y resolverla atingentemente. La frase
de "an no es tiempo", tan frecuentemente proferida por los moderados para
1054
984 Diario de los Debates. Tomo I, p. 268.
EL PODER EJECUTIVO
321
retrasar o posponer la implantacin de medidas avanzadas, era perfectamente

aplicable al caso de la eleccin presidencial.
Por otra parte, el sistema de eleccin directa, para que no provoque la
proliferacin excesiva de candidatos a la presidencia de la Repblica, debe
funcionar canalizado por el rgimen de partidos polticos. Si cada grupo que se
forme dentro de la masa popular con ocasin de la eleccin de presidente
pudiese postular su respectivo candidato, se correra el riesgo de la
multiplicacin desorbitada de los aspirantes a la presidencia, situacin que
producira el efecto de que ninguno de ellos obtuviese una votacin de tal
manera considerable que representase una fuerte corriente de opinin pblica,
sino simplemente la simpata de ciertos grupos o facciones de carcter efmero
y circunstancial. La ausencia de verdaderos partidos polticos en Mxico
durante la poca en que estuvo relativamente vigente la Constitucin de 1857
fue un factor que propiciaba los inconvenientes de la eleccin directa y que
coadyuv a la adopcin del sistema contrario.
Las anteriores reflexiones confirman en nuestro nimo la consideracin de que
la eleccin indirecta del Presidente de la Repblica es idnea como sistema
transitorio mientras el pueblo no adquiera la madurez cvica necesaria para
elegir directamente, con toda conciencia y conviccin, a dicho alto funcionario
y en tanto no existan o no acten genuinos partidos polticos con las
caractersticas que en otra oportunidad quedaron expuestas en esta misma
obra. Slo la evolucin popular progresiva, es decir, la consecucin de un
elevado y amplio grado de politizacin en los ciudadanos, puede hacer
operante el sistema de eleccin directa, pues en el caso contrario, sta
nicamente implicara un conjunto de prescripciones jurdicas declarativas de
un dogmatismo distante de la realidad susceptible de enmascarar farsas
electorales, como las que desafortunadamente y con bastante frecuencia ha
registrado la historia poltica de Mxico.
IV. EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
A. Unipersonalidad del Ejecutivo
Siguiendo el sistema de la Constitucin Federal norteamericana, nuestras leyes
fundamentales de 1857 y 1917 establecen el depsito del Poder Ejecutivo de la
Federacin en un solo individuo" denominado Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos" o "Presidente de la Repblica" (Arts. 75 y 80,
(757)

322
respectivamente) .1055 Hemos afirmado con reiteracin que el "poder ejecutivo"
es una funcin pblica administrativa, o sea, una dinmica, energa o actividad
en que parcialmente se manifiesta el poder de imperio del Estado. Asimismo,
hemos sostenido hasta el cansancio que los "poderes" estatales no deben
identificarse con el rgano u rganos que los desempean. Ahora bien, la
distincin entre "rgano" y "poder" la consignan con toda nitidez los
mencionados preceptos de nuestras dos invocadas Constituciones, ya que,
segn sus disposiciones, el "poder ejecutivo federal", como funcin
administrativa del Estado mexicano, lo "depositan", es decir, lo encomiendan o
confan a una sola persona. Por consiguiente, el poder ejecutivo federal no es
el Presidente de la Repblica ni ste es su "jefe" como indebidamente suele
llamrsele, sino su nico depositario y para" cuyo ejercicio cuenta con diversos
colaboradores o auxiliares denominados "secretarios del despacho" que tienen
asignada una determinada competencia en razn de los diferentes ramos de la
administracin pblica. La unipersonalidad del Ejecutivo (que Duverger
denomina "ejecutivo democrtico") radica, pues, en que esta funcin pblica
slo se encomienda a un individuo, pues es el presidente, y no a varios, como
seran tales secretarios, ya que, en puridad constitucional, stos no son
"depositarios" de la misma. La consideracin contraria, o sea, la idea de que
los secretarios tuviesen este carcter, implicara no slo el desconocimiento del
sistema presidencial unipersonal que proclama la Constitucin, sino la
inadmisible suposicin de que el "poder ejecutivo" fuese divisible segn los
ramos competenciales de los citados secretarios. En corroboracin a este
aserto debemos recordar que el indicado elemento es uno de los atributos que
distinguen claramente el sistema presidencial del parlamentario, en el cual la
funcin administrativa se ejerce por un cuerpo colegiado denominado
"gabinete" que depende directamente de la asamblea de representantes
populares llamada parlamento o congreso.
Por virtud de la unipersonalidad en la titularidad del rgano ejecutivo supremo
estatal, en el presidente se concentran las ms importantes y elevadas
facultades administrativas, las cuales, unidas a las que tiene dentro del
proceso de formacin legislativa y como legislador excepcional, lo convierten
en un funcionario de gran significacin dentro del Estado, no dependiente de la
asamblea legislativa sino vinculado a ella en relaciones de interdependencia y
en cuyo mbito goza de una amplia autonoma que lo releva del carcter de
mero ejecutor de las decisiones congresionales, como son las leyes y decretos.
1055
984 bis Hemos afirmado que el Estado mexicano no est compuesto por "Estados
libres y soberanos", sino por entidades autnomas en lo que concierne a su rgimen
interior. Adems, y segn tambin lo aseveramos, nuestro rgimen federal no surgi
por modo centrpeto, en el sentido de que haya sido el resultado de un pacto o unin
entre Estados independientes, como sucedi en Norteamrica. En consecuencia, la
Repblica mexicana no se integra con "Estados unidos", puesto que stos, como
entidades libres, soberanas e independientes no preexistieron a la adopcin de dicho
rgimen en el Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 y en la
Constitucin Federal de 4- de octubre de ese mismo ao. Por ende, desde el punto de
vista designativo, el presidente no debe llamarse "Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos", sino "Presidente de la Repblica", que es el nombre usual que se emplea
con atingencia y ms frecuencia en otros preceptos de la Constitucin, en distintas
leyes primordialmente administrativas, en la jurisprudencia y en la doctrina.
EL PODER EJECUTIVO
323
(758)
Puede decirse que el "ejecutivo unipersonal", con el dilatado poder poltico y la
amplitud de facultades administrativas que configuran la actividad pblica de
su titular, es creacin del constitucionalismo norteamericano, desde cuya
incubacin triunf dicho sistema frente a las tendencias a hacer del presidente
un simple rgano ejecutor del congreso. Afirma Herman Pritehett que en la
Convencin de Filadelfia, al discutirse el proyecto de Constitucin, se manifest
el temor de que el presidente, con una extensa esfera de atribuciones que lo
apartara de una situacin de dependencia frente al rgano legislativo, fuese un
"verdadero rey" con ms poderes que los monarcas europeos. 1056 El depsito
unipersonal del Poder Ejecutivo es el fundamento jurdico del rgimen
presidencialista que se acenta en la realidad poltica de los Estados
latinoamericanos, entre ellos Mxico. En nuestro pas, tal acentuacin ha
obedecido a la peridica ampliacin de las facultades constitucionales del
Presidente de la Repblica, fenmeno que generalmente ha sido provocado por
la necesidad de Que el -Ejecutivo Federal concentre ms funciones para hacer
frente a la siempre creciente y cada vez ms compleja problemtica nacional,
que indirectamente ha alterado el sistema de equilibrio entre los poderes del
Estado en favor de dicho alto funcionario administrativo, a tal extremo de
hacer aplicable al medio mexicano la frase de Seward: "Elegimos un rey por
cuatro aos (seis entre nosotros) y le otorgamos un poder absoluto que, dentro
de ciertos lmites, l puede interpretar por s mismo." 1057
El ensanchamiento de la rbita competencial del presidente lo propugn don
Emilio Rabasa desde 1912, recordando que la hegemona congresional
derivada de las extensas facultades con que la Constitucin de 57 invisti a la
asamblea legislativa, reduca a la impotencia e ineficacia al Poder Ejecutivo.
Deca el ilustre tratadista que "En la organizacin (la implantada por dicha Ley
1056
985 "Por una parte, deca exista la preferencia en favor de un poder ejecutivo que
no fuera- ms que una institucin destinada a poner en prctica la voluntad de la
legislatura, con un titular designado por ella y responsable ante la misma. Por la otra
parte se encontraba la fraccin partidaria de un poder ejecutivo fuerte, que deseaba
una funcin unipersonal independiente de la legislatura. Y a medida que deliberaba la
Convencin, las decisiones fundamentales favorecieron cada vez ms a este ltimo
criterio." Agrega dicho publicista que "En el debate acerca de la ratificacin de la
Constitucin, el temor a estos poderes ejecutivos fuertes fue uno de los motivos
explotados ms ampliamente por los opositores a la nueva carta. En el nmero 67 de
'El Federalista', Hamilton ridiculiz los intentos realizados de presentar a la funcin
como poseedora de prerrogativas prcticamente reales. En cuanto a la unidad del
poder ejecutivo, sostuvo que, lejos de constituir un peligro, hacia a la institucin ms
susceptible de vigilancia y control popular, al mismo tiempo que garantizaba la energa
en el ejercicio de la funcin, 'una caracterstica distintiva en el ejercicio del buen
gobierno' (La Constitucin Americana. Edicin 1965, p. 381). Hamilton, en efecto, se
encarg de demostrar que a pesar de las amplias facultades con que se invisti al
presidente, de ninguna manera poda equiparse ste a un monarca absoluto
(consltese El Federalista, pp. 292 a 295. Edicin del Fondo de Cultura Econmica,
1943. Versin espaola y prlogo de Gustavo R. Velasco)."
1057
986 Cita inserta en el libro de Eduardo S. Corwin, "El Poder Ejecutivo".

324
Fundamental) el Poder Ejecutivo est desarmado ante el Legislativo, como lo
dijo Comonfort y lo repitieron Jurez y Lerdo de Tejada", agregando que "la
accin constitucional, legalmente correcta del Congreso, puede convertir al
Ejecutivo en un juguete de los antojos de ste, y destruirlo, nulificndolo".1058
(759)
Nuestra Constitucin de 57, en opinin de Rabasa, "no slo rebaj la fuerza que
en facultades haba dado al Ejecutivo, sometindola al Legislativo, sino que, al
depositar ste en una sola Cmara y expeditar sus trabajos por medio' de
dispensas de trmites que de su sola voluntad dependan, cre en el Congreso
un poder formidable por su extensin y peligrossimo por su rapidez en el
obrar".1059 Es curioso observar, como lo hace don Emilio, que pese a la
supremaca congresional fundada en el mismo orden constitucional, en Mxico
hayan surgido varias dictaduras presidenciales a despecho de esta situacin
jurdica, pues segn l, "la dictadura ha sido una consecuencia de la
organizacin constitucional, y la perpetuidad de los presidentes una
consecuencia natural y propia de la dictadura". 1060Esta extraa relacin de
causalidad la explica Rabasa como una lgica reaccin de. autodefensa de los
presidentes de Mxico ante su insignificancia constitucional en lo que al
ejercicio del poder pblico se refiere, sosteniendo que "Fuera del orden legal, el
presidente rene elementos de fuerza que le dan superioridad en la lucha con
el Congreso; dispone materialmente de la fuerza pblica, cuenta con el ejrcito
de empleados que dependen de l, tiene de su parte el inters de los que
esperan sus favores, y arrastra por lo comn las simpatas populares, que slo
en momentos de agitacin intensa gana la personalidad colectiva y casi
annima de una asamblea legislativa." 1061 Estas apreciaciones condujeron a
nuestro distinguido constitucionalista hacia la propugnacin de un
fortalecimiento jurdico del Poder Ejecutivo como base para la estabilidad del
pas, la unidad de accin administrativa que debe estar en manos del
presidente y su responsabilidad ante la nacin. Las crticas que dirigi contra la
hegemona congresional y la consiguiente situacin de debilidad y dependencia
en que se encontraba el Ejecutivo y las ideas que expres para ampliar el
mbito de las facultades presidenciales, tuvieron repercusin en el Congreso
de Quertaro, pues como sostiene don Andrs Serra Rojas" ... debemos anotar
un autntico triunfo de Rabasa cuando en el proyecto del Primer Jefe del
Ejrcito Constitucionalista y ms tarde en la propia Constitucin de 1917, se
aceptan sus ideas sobre la revisin de las amplias facultades del Poder
Ejecutivo y del Poder Legislativo, con el propsito de fortalecer al Ejecutivo y
aminorar la preponderancia del Legislativo. y es que el maestro Rabasa
imaginaba con proftica intuicin la posicin moderna del Poder Ejecutivo,
como el ms poderoso medio para mantener la integridad del Estado y
consolidar el orden interior del pas".1062 Estas palabras encierran gran dosis de
razn, pues la insignificancia funcional de presidente y su subordinacin al
1058
1059
1060
1061
1062
987
988
989
990
991
La Constitucin" la Dictadura, p. 111.

ldem, p. 85.
ldem, p. 11.
Op. cit., p. 141.
Prlogo al libro "La Constitucin y la Dictadura". Edicin Porra, 1956, p. XXX.
EL PODER EJECUTIVO
325
legislativo en lo que a la administracin pblica concierne, no se compadecen

con la unipersonalidad del Ejecutivo que entraa obviamente la unidad de
decisin y su responsabilidad personal en las medidas gubernativas, elementos
que no pueden darse en una situacin de dependencia frente al Congreso.
(760)
El sistema presidencial unipersonal que establece la Constitucin de 1917 est
jurdica y polticamente consolidado por estos principios fundamentales, a
saber: el que prescribe la eleccin popular directa del presidente, el que
concierne a la irrevocabilidad del cargo respectivo y el que atae a la
relatividad de la responsabilidad de dicho alto funcionario administrativo. El
primero de ellos, que someramente comentamos con anterioridad,1063 justifica
el de irrevocabilidad, pues si la investidura del titular de la presidencia de la
Repblica emana de la voluntad mayoritaria del pueblo mexicano expresada
en votacin directa de los ciudadanos, sera absurdo que cualquier otro rgano
del Estado, por ms encumbrado que se suponga, como el Congreso de la
Unin verbigracia, pudiese removerlo del citado cargo. Debemos advertir, sin
embargo, que el principio de irrevocabilidad no implica que el presidente no
pueda renunciar a su elevado puesto, siendo esta posibilidad muy limitada, ya
que la renuncia debe basarse en "causa grave" que debe calificar dicho rgano
legislativo (Arts. 86 y 73, frac. XXVII). Tampoco entraa que el mencionado
funcionario no pueda ausentarse temporalmente del ejercicio de sus funciones
mediante la licencia que para este efecto le otorga el Congreso (Art. 73, frac.
XXVI). Como se ve, en ambos casos la separacin definitiva o temporal del
presidente queda sujeta a la estimacin congresional, la cual no debe
1063
992 La elegibilidad popular directa del Presidente se prev en el artculo 81

constitucional que dispone; "La eleccin del Presidente ser directa y en los trminos
que disponga la ley." Es lgico y natural que la eleccin popular del Presidente debe
estar precedida por la nominacin del candidato respectivo. Esta nominacin debe
provenir de los partidos polticos nacionales, los que, previa auscultacin entre sus
miembros a travs de los medios que sus estatutos internos prevean, postulan a la
persona que deba ocupar tan elevado cargo. Sin embargo, en la realidad poltica de
Mxico, aunque se observan las anteriores formas de seleccin del candidato
presidencial, se ha acostumbrado que sea el Presidente saliente quien designe al
candidato que deba sucederlo, permaneciendo el nombre del agraciado en el ms
insondable <le los misterios y recibiendo, por ello, el mexicansimo nombre de "el
tapado", que slo la voluntad presidencial puede "destapar", Esta caracterstica de la
sucesin del Presidente en nuestro pas, ha sido objeto de ataques y de ironas, aunque
tambin presenta sus ventajas para la vida poltica de Mxico. No corresponde al
Derecho Constitucional ponderar en un sentido o en otro lo que se conoce como
"tapadismo", pues la temtica y problemtica de tan peculiar fenmeno incumbe a lo
que suele llamarse la "politologa", de la que el maestro ms destacado es don Daniel
Coso Villegas, a cuyas obras nos remitimos en lo que tan interesante tpico concierne
(Cfr. El Sistema Poltico Mexicano, la Sucesin Presidencial", perspectivas, ediciones de
1975).

326
formularse oficiosamente sino previa peticin fundada del propio funcionario,
exigencia que corrobora el principio de irrevocabilidad al que aludirhos.1064 Por
ltimo, en lo que toca a la responsabilidad relativa del presidente, debemos
recordar que sta slo la contrae, durante el ejercicio de su cargo, por traicin
a la patria y delitos graves del orden comn (Art. 108 const.), tema que ya
abordamos en esta misma obra.1065
La radicacin unipersonal del Poder Ejecutivo Federal, los principios que la
aseguran y la situacin de hegemona que aqulla y stos demarcan
convierten al presidente en una especie de "jefe de Estado" y "representante
del pueblo" en el orden interno e internacional. De ah que, conceptundose
como la
(761)
persona que encarna a la nacin, no pueda ausentarse del territorio donde sta
se asienta "sin permiso del Congreso de la Unin o de la Comisin Permanente"
(Art. 88 const.),1066 prohibicin que, por otra parte, involucra una obligacin
meramente declarativa, sin que su incumplimiento origine sancin alguna para
el presidente durante el desempeo de su cargo.
Por ltimo, es pertinente formular la observacin de que la hegemona del
presidente, sus amplias facultades jurdico-polticas y las seguridades
constitucionales que afianzan su situacin como depositario unipersonal del
Poder Ejecutivo del Estado mexicano, no convierten a dicho alto funcionario,
dentro del mbito del Derecho, en un dictador o autcrata que estuviese en la
posicin de "le!ibus solutus" como los monarcas absolutos. La conducta pblica
del presidente, su actuacin como rgano administrativo supremo y todos los
actos de autoridad en que una y otra se traducen, estn regidos jurdicamente
por la Constitucin y por la legislacin secundaria en general. Este principio se
proclama en el artculo 87 constitucional, en cuanto que el individuo que
asuma la presidencia de la Repblica, al tomar posesin de su cargo, debe
protestar respeto y sumisin a ambos' tipos de ordenamientos y contrae el
compromiso de "desempear leal y patriticamente" el puesto que el pueblo le
confiri "mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unin". Ahora bien,
prima facie, esa protesta y ese compromiso se antojan meras declaraciones
idlicas, sin trascendencia ni significacin pragmtica. No obstante, con ellas o
sin ellas los actos inconstitucionales e ilegales del presidente son susceptibles
de impugnarse ante la jurisdiccin federal por cualquier gobernado que con
ellos resulte agraviado, mediante el juicio de amparo, cuya procedencia,
adems de garantizar el rgimen jurdico del pas frente a toda autoridad del
1064
993 Este principio no siempre se consign en nuestro constitucionalismo, ya que en

algunos ordenamientos fundamentales a que hemos aludido se facult al Congreso
para deponer al presidente por "incapacidad fsica o moral".
1065
994 Vase captulo sexto, pargrafo IV, apartado D, inciso c)
1066
995 La Constitucin de 1857, en su original artculo 84, dispuso que "El Presidente
no puede separarse del lugar de residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de
sus 'funciones, sin motivo grave calificado por el Congreso, y en sus recesos por la
Diputacin permanente." Este precepto, que constrea al presidente a permanecer
relegado en un cierto espacio del territorio nacional, fue reformado en mayo de 1904,
habiendo estado su texto redactado en trminos parecidos a los de la disposicin
correlativa de nuestra Constitucin vigente.
EL PODER EJECUTIVO
Estado, excluye por s misma la consideracin
presidencialismo entrae una dictadura en Mxico.1067
327
de
que
el
poderoso
B. Requisitos para ser Presidente

Al respecto, el artculo 82 constitucional estableca lo siguiente:
a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos e
hijo de padres mexicanos por nacimiento (frac. I).
En lo que atae -al insalvable requisito de que dicho alto funcionario debe
tener la calidad de ser mexicano por nacimiento, a nadie se le puede ocurrir
discutirla, por lo que su justificacin es evidente, ya que, como afirma el doctor
Jorge Carpizo, merced a ella "se es ms adicto a la patria que los que son
mexicanos por simple naturalizacin", y agrega que con la mencionada calidad
"se trata de evitar que sigan (los presidentes) intereses que no sean los de
(762)
Mxico, como podra acontecer si antes se ha tenido otra nacionalidad".
1068
Por lo que concierne a la exigencia de que el Presidente deba ser hijo de

padres mexicanos tambin por nacimiento, es necesario formular algunas
importantes reflexiones. En el constitucionalismo mexicano ningn
ordenamiento prescriba tal exigencia, pues las leyes fundamentales de Mxico
se contrajeron a determinar que el titular del Poder Ejecutivo deba ser
mexicano por nacimiento. La Constitucin de 1857, cuyo espritu nacionalista
es inelegible, slo requiri tal condicin, sin exigir que tambin la tuvieran sus
padres. Fue el Congreso Constituyente de Quertaro el que implant el
multicitado requisito al aprobar, en relacin a l, el proyecto de don Venustiano
Carranza. Segn el distinguido maestro Vctor Carlos Garca Moreno "el origen
histrico de la restriccin nsita en el mencionado artculo 82, fraccin I, fue el
nombramiento de Limantour como secretario de Hacienda del rgimen de don
Porfirio Daz, en 1893, que lo puso en primera lnea como posible sucesor del
dictador"; aade que "en 1902, se acrecentaron los ataques contra Limantour"
y que "para 1909, los dos funcionarios con mayores posibilidades de relevar al
general Daz en el poder eran, por un lado, el mencionado Limantour, hijo de
franceses, y, por el otro el general Bernardo Reyes, de padres nicaragenses".
Independientemente de tan deleznable antecedente carente de toda
racionalidad, el requisito tantas veces aludido adolece de ilegitimidad
sustancial, ya que no se justifica por modo absoluto. En los trminos del
artculo 30 de la Constitucin, son mexicanos por nacimiento "los que nazcan
en territorio de la Repblica, sea cual fuere la nacionalidad de sus padres"; El
artculo 34 del mismo ordenamiento atribuye la calidad de ciudadano mexicano
a quien tenga la nacionalidad respectiva, sin distingo alguno, figurando entre
sus obligaciones la de "desempear los cargos de eleccin popular de la
1067
996 Sobre la temtica y problemtica de esta importante cuestin, consltese

nuestra respectiva obra y las que en ella citamos y comentamos.
1068
996 bis El Presidencialismo Mexicano, p. 50.

328
federacin o de los estados, que en ningn caso sern gratuitos" (Art. 36, frac.
IV). Por consiguiente, si el cargo de Presidente es de eleccin popular, todo
ciudadano mexicano tiene la obligacin de ejercerlo una vez que sea elegido.
Ahora bien, al exigirse por el artculo 82 que los padres del Presidente sean
tambin mexicanos por nacimiento, se merma la nacionalidad mexicana de
aqul y se le impide, como ciudadano, cumplir con la referida obligacin
constitucional, quebrantndose la igualdad que debe haber entre todos los
ciudadanos respecto de sus derechos y prerrogativas cvicas y polticas, al
evitarse, mediante el mencionado requisito, que los mexicanos por nacimiento,
por el solo hecho de que sus padres no lo sean, puedan aspirar al desempeo
de la Presidencia, lo que se antoja injusto, discriminatorio y antidemocrtico.
Adems de las anteriores consideraciones lgico-jurdicas, debemos recordar
que no necesariamente la nacionalidad no mexicana de los padres del
Presidente menoscaba el amor a la patria, el espritu de servicio, la capacidad,
el conocimiento de la problemtica del pas y otras cualidades que debe reunir
la persona que ejerza tan importante cargo pblico. Estas cualidades son
ajenas a la nacionalidad de los progenitores presidenciales y existen muchos
casos histricos en Mxico que confirman esta asercin. Tampoco, por lo
contrario,
(763)
slo los mexicanos hijos de padres, de abuelos y de antepasados mexicanos
por nacimiento, son forzosamente buenos, eficaces, tiles y patriotas
ciudadanos. 1069
En la historia de nuestro pas y en toda poca abundan los ejemplares de
psimos funcionarios que han traicionado bajo diversas formas al pueblo de
Mxico, que han saqueado las arcas nacionales y resquebrajado su economa,
a pesar de la "nacionalidad mexicana por nacimiento" de sus padres. Por otra
parte como dice don Felipe Tena Ramrez, "nunca se ha dado el caso de que
por medio de un Presidente, hijo de padres extranjeros, ejerza influencia en los
destinos de Mxico el pas de origen de los padres" 1070
Confirman las apreciaciones de tan distinguido maestro los casos de Sebastin
Lerdo de Tejada, Valentn Gmez Faras, Lucas Alamn, Mariano Arista, Jos
Mara Iglesias y Ezequiel Montes, entre otros muchos, algunos de los cuales
lleg a ocupar la Presidencia de la Repblica. Esta aseveracin concierne a
Ignacio Comonfort, hijo de franceses; Anastasio Bustamante, hijo de espaoles;
al mismo Jos Mara Morelos y Pavn, a quien sus bigrafos atribuyen su
condicin tnica de criollo o mestizo; en la misma situacin ltima estaba
Vicente Guerrero. Es bien sabido que el mestizo es hijo de espaol e india o
viceversa, por lo que su "sangre total" no deriva exclusivamente de mexicanos
"por nacimiento".
1069
1070
996 c Revista Form, julio de 1993.

996 d Derecho Constitucional Mexicano.
EL PODER EJECUTIVO
329
A su vez, don Miguel Lanz Duret, quien fue profesor de derecho constitucional
en la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia, asevera que: "Slo por un
espritu de nacionalismo y por temores infundados, se ha exigido que el
Presidente no slo sea mexicano por nacimiento, sino hijo de padres
mexicanos tambin por nacimiento, circunstancia que excluye a multitud de
nacionales que sienten el mismo apego y amor a la patria que aqullos que
solamente por una calificacin legal tienen padres nacionales por nacimiento.
La nica explicacin que puede darse a ese requisito, que peca de exagerado y
de exclusivista, es la ampliacin que dio el cdigo poltico actual a la
nacionalidad de los hijos de extranjeros nacidos en Mxico, y sta suscit un
temor en los Constituyentes de 17, respecto de la solidez del patriotismo de un
Presidente cuyos padres conservaran, mientras l estuviera en el poder, su
nacionalidad extranjera, y cuyo pas de origen pudiera estar en conflicto con la
Repblica" .1071
En el Congreso Constituyente de Quertaro hubo discrepancias de opiniones
sobre el multicitado requisito. As, la Segunda Comisin Dictaminadora
integrada por los diputados Heriberto Jara, Hilario Medina y Arturo Mndez, se
concret a afirmar que "las cualidades que debe tener este funcionario deben
ser una unin por antecedentes de familia y por el conocimiento del medio
actual nacional, tan completa como sea posible, con el pueblo mexicano, de tal
manera que el Presidente, que es la fuerza activa del gobierno y la alta
representacin de la dignidad nacional, sea efectivamente tal representante;
de suerte que en la conciencia de todo el pueblo mexicano est que el
Presidente es la encarnacin de los sentimientos patriticos y de las tendencias
generales de la nacionalidad misma. Por estos motivos, 'el Presidente debe ser
mexicano
(764)
por nacimiento, hijo, a su vez, de padres mexicanos por nacimiento y haber
residido en el pas en el ao anterior al da de la eleccin".
A su vez, los diputados Luis G. Monzn, Enrique Colunga y Enrique Recio
sostuvieron que: "El hecho de haber nacido en nuestro suelo y manifestar que
optan por la nacionalidad mexicana, hace presumir que estos individuos han
vinculado completamente sus afectos en nuestra patria; se han adaptado a
nuestro medio y, por lo mismo, no parece justo negarles el acceso a los
puestos pblicos de importancia, tanto ms cuanto que pueden haber nacido
de madre mexicana, cuya nacionalidad cambi por el matrimonio; pero que
transmiti a sus descendientes el afecto por su patria de origen. Confirma esta
opinin la observacin de una infinidad de casos en que mexicanos, hijos de
extranjeros, se han singularizado por su acendrado amor a nuestra patria" (Cfr.
el Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-17).1072
Independientemente .de si debe o no conservarse el requisito tantas veces
aludido, es pertinente formularse la pregunta de si, en relacin con l, ambos
padres del Presidente deban ser mexicanos por nacimiento, o si es suficiente
que cualquiera de ellos tenga esa calidad. Interpretando literalmente el texto
1071
1072
996 e Derecho Constitucional Mexicano, pp. 253 y 254.

996 f Cfr. Diario de los Debates del Congreso Constituyente, 191617.

330
de la fraccin 1 del artculo 82 constitucional en que tal requisito se contiene,
se llega a la conclusin de que la nacionalidad mexicana por nacimiento la
deben tener los dos progenitores. Sin embargo, dicha interpretacin es de suyo
deleznable y la aplicacin, mediante ella, de la mencionada disposicin
conducira a situaciones verdaderamente absurdas. Por ejemplo, si el padre es
mexicano por nacimiento y la madre mexicana por naturalizacin, el hijo no
podra ser Presidente, as como tampoco en el caso de que la madre sea
mexicana por nacimiento y el padre desconocido, circunstancia que se registra
frecuentemente en nuestra realidad social.
Prescindiendo de la mezquina interpretacin literal del precepto constitucional
invocado, y empleando el mtodo interpretativo sistemtico, creemos que
basta que uno de los padres sea mexicano por nacimiento para que el hijo
satisfaga el requisito a que dicha disposicin se refiere. El varn y la mujer son
iguales ante la ley, segn lo establece enfticamente el artculo 49 de la
Constitucin. Tratndose de la nacionalidad mexicana, el artculo 30 de este
ordenamiento, en su fraccin n, establece que son mexicanos por nacimiento
los que nazcan en el extranjero de padres mexicanos, de padre mexicano o
madre mexicana.
Esta prevencin indica claramente que es suficiente que uno de los Padres sea
mexicano, para que el hijo de ambos tenga la primera de las calidades
mencionadas. Con toda razn, corroborando esta idea, el profesor de derecho
internacional privado en nuestra facultad, don Vctor C. Garca Moreno, ha
expresado que "tanto la teora como la prctica han desglosado y establecido
con meridiana claridad que el derecho de nacionalidad no tiene por qu
relacionarse o vincularse con los problemas de la patria potestad y que la
tendencia en el mismo es igualar, hasta donde sea dable, a ambos sexos en
todo lo relativo a la nacionalidad"
(765)
Relacionando lgicamente la fraccin II del artculo 30 de la Constitucin con la
fraccin I de su artculo 82 se debe llegar a la misma conclusin, en el sentido
de que es suficiente que alguno de los progenitores del Presidente sea
mexicano por nacimiento para que se colme el requisito a que la segunda de
dicha disposicin se contrae. Sostener lo contrario implicara interpretar
incongruentemente ambas prevenciones constitucionales, toda vez que las dos
se refieren a la misma materia, que es la nacionalidad mexicana. Sera
paradjico que, si para ser mexicano por nacimiento, segn el jus sanguinis,
basta que alguno de los padres tenga dicha nacionalidad, se exigiera sta para
los dos progenitores del Presidente. A mayor abundamiento, cuando se emplea
la expresin "los padres", se debe entender que comprende al padre o la
madre indistintamente, o a ambos, tal como sucede con la fraccin II del
artculo 30 constitucional y en la legislacin civil.
EL PODER EJECUTIVO
331
En otras palabras, si por virtud de jus sanguinis en cuanto a la nacionalidad

mexicana el padre y la madre estn colocados en una situacin de absoluta
igualdad para transmitida al hijo que nace en el extranjero, sera aberrativo
que, separadamente, ninguno de los progenitores pudiera, sin el concurso del
otro, operar dicha transmisin. Esta conclusin inaceptable se deduce de la
simple y somera interpretacin literal de la fraccin I del artculo 82 de la
Constitucin, interpretacin que, en la metodologa jurdica, es la menos
adecuada para desentraar el sentido de la ley, como lo ha sostenido la
doctrina del derecho, no las circunstancias efmeras ni las variables
conveniencias de nuestros polticos.
Como corolario de las consideraciones anteriormente expuestas es pertinente
invocar nuevamente las ideas del maestro Garca Moreno, quien sostiene que:
"Por nuestro lado estimamos que tal requisito va demasiado lejos llegando a
cometer una franca injusticia en el goce de los derechos polticos de aquellas
personas que son mexicanas pero que, por alguna razn, alguno de sus
progenitores o abuelos no son o no fueron mexicanos por nacimiento, lo cual
implica una discriminacin contraria a la misma Constitucin (art. 36, fracc. I y
II), y sobre todo a la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, de
1948, y especialmente, a los Pactos de Derechos Humanos, de 1966, que
establecen como un derecho humano la posibilidad de llegar al poder pblico
de su comunidad sin discriminacin alguna".
Agrega tan distinguido internacionalista que: "En efecto, la Declaracin
establece que toda persona tiene el derecho de participar en el gobierno de su
pas y tiene, adems, el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones pblica de su pas. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos dispone que todos los ciudadanos gozarn, sin distincin
alguna de raza, color, sexo, idioma, opinin pblica o de otra ndole, origen
nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquiera otra condicin
social, del derecho y de la oportunidad de participar en la direccin de los
asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos, de votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas ... "1073.
(766)
Sera demasiado prolijo citar otras opiniones de conocidos juristas y maestros
de derecho que coinciden en sostener la ilegitimidad sustancial del artculo 82
constitucional en lo que concierne al requisito de que los padres del Presidente
deben ser mexicanos por nacimiento. A este respecto es necesario recordar
que desde el punto de vista sociolgico, la legitimidad no es simplemente un
elemento formal, como la validez de que habla Kelsen, sino que en cierto modo
se revela en la adecuacin entre la constitucin jurdico-positiva y la
constitucin real y la teleolgica. Sin tal adecuacin, aqulla no sera autntica,
genuina o legtima ni materialmente vigente, aunque fuese formalmente vlida
como una mera "hoja de papel", empleando la locucin con que
1073
996 g Reforma al artculo 30 constitucional. Revista de la Facultad de Derecho de

Mxico, Tomo XX, julio-diciembre, 1970.

332
despectivamente designaba Lasalle a las constituciones escritas que por la
fuerza y la coaccin se imponen a los pueblos como un traje de luces o de
etiqueta o como una armadura pesada y asfixiante.
Estas ideas revelan que existen dos tipos de legitimidad constitucional: la
formal y la social. La primera est ligada estrechamente a la representatividad
autntica de los grupos mayoritarios de la sociedad por delegados o diputados
que formen la asamblea constituyente en un momento histrico determinado.
La segunda, en cambio, es ms profunda, pues, como acabamos de decir,
significa la adecuacin de la constitucin escrita o jurdica a la constitucin
real, ontolgica, teleolgica y dentolgica del pueblo que reside
primordialmente en la cultura que comprende ideologas, tradiciones y
sistemas de valores que registran en la comunidad humana.
Ya se ha afirmado que en nuestra historia y tradicin poltica el multicitado
requisito condicionante no exista en el constitucionalismo mexicano. Su
plasmacin en el artculo 82, fraccin I, constitucional, no tiene ningn soporte
vlido en la vida de Mxico, pues obedeci meramente a un infundado temor
que debe relegarse en el olvido. La condicin de que los padres del Presidente
deban ser mexicanos por nacimiento carece, segn se dijo, de legitimidad
sustancial, no slo por la razn que se acaba de expresar, sino porque
contradice la igualdad poltica que en todos sus aspectos debe haber entre
todos los mexicanos por nacimiento sin distincin alguna. Es una afrenta a
dicha igualdad.
Despus de acalorados debates, permanentes concertaciones, intercambio de
opiniones contrarias y encendidos discursos parlamentarios, se reform en
junio de 1994 la tantas veces comentada fraccin I del artculo 82
constitucional suprimiendo del nuevo texto la condicin de que los padres del
Presidente deban ser mexicanos por nacimiento. Sin embargo, por razones de
carcter poltico la vigencia de la nueva disposicin se difiri hasta fines del
ao de 1999, lo que signific la subsistencia por seis aos de la primitiva
prevencin.
Este prologado diferimiento, inusitado en materia legislativa, entra
diferentes fenmenos negativos contrarios al sistema democrtico, pues al
dejar subsistente la fraccin 1 de dicho precepto conforme a su texto original,
impidi que los mexicanos por nacimiento, cuyos progenitores no hayan tenido
esta misma calidad, pudiesen aspirar y ser nombrados como Presidentes
provisionales, interinos y sustitutos constitucionales cuando se registrara
alguna de las hiptesis respectivas durante el citado perodo sexenal.
(767)
Por otra parte, es polticamente posible que durante ese largo perodo se
"reforme la reforma mencionada", hacindola nugatoria, es decir, que aborte
antes de su entrada en vigor.
EL PODER EJECUTIVO
333
Por ltimo, debe observase que ningn cuerpo legislativo debe impedir, al que
lo substituya, el ejercicio de sus funciones, lo que acontecera en el caso del
aludido aplazamiento al evitar que los integrantes del nuevo Congreso de la
Unin ejerzan sus propias facultades.
b) Tener treinta y cinco aos cumplidos el da de la eleccin (frac. II).
Esta edad tambin la requirieron la Constitucin Federal de 1824, el Proyecto
de la Minora de 1842 y la Constitucin de 1857, y la de cuarenta aos las Siete
Leyes Constitucionales de 1836, el Proyecto de la Mayora de 1842 y las Bases
Orgnicas de 1843. La justificacin de dichas edades mnimas reside en que,
en ellas, se ha calculado la suficiente experiencia y madurez que la persona
que encarne el cargo de presidente debe tener para poder desempearlo con
atingencia, lo que no amerita mayor comentario.
c) Haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin:
La Constitucin de 1857 simplemente exiga la residencia en Mxico "al tiempo
de la eleccin" aunque con antelacin a este acto el candidato haya vivido
fuera de la Repblica por mucho tiempo. El requisito cronolgico que la actual
disposicin exige nos parece muy corto, pues el presidente debe conocer con
profundidad los principales problemas del pas para gobernar con atingencia,
sin que el lapso de un ao de residencia baste para ello, mxime que la
administracin pblica en el Estado contemporneo se vuelve cada vez ms
complicada. Estimamos, por otra parte, que la residencia anual debe ser
efectiva e ininterrumpida dentro del territorio nacional. Ahora bien, por
residencia debe entenderse el lugar donde se establece la persona o donde
tenga el propsito de radicar, pues tal es la definicin de domicilio que
proporciona el artculo 29 del Cdigo Civil. En otras palabras, residencia es el
mismo domicilio, por lo que el plazo de un ao a que se refiere la disposicin
constitucional que comentamos no se interrumpe con el solo hecho de viajar
fuera del territorio nacional por cualquier motivo, ya que el fenmeno
interruptor nicamente se registra si la persona de que se trate abriga el
propsito de establecer su domicilio o de radicar allende la Repblica
mexicana, lo que acontece, verbigracia, con los diplomticos y cnsules
acreditados en el extranjero. 1074
d) No pertenecer al estado eclesistico ni ser ministro de algn culto (frac. IV).
Esta exigencia es plenamente congruente con el carcter laico del Estado
mexicano. La posibilidad contraria colocara al presidente entre el dilema de
actuar conforme a los intereses de Mxico u obedeciendo las consignas de los
altos jefes de la Iglesia, circunstancia que colocara en grave riesgo de
mermarse a la soberana nacional, al sujetada a un poder internacional, como
lo es, verbigracia, el del Papado.
1074
796 I Mediante reforma publicada el 22 de agosto de 1993 se estableci que "La

ausencia del pas hasta por treinta das no interrumpe la residencia."

334
(768)
e) No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejrcito, seis meses
antes del da de la eleccin (frac. V). Este requisito, como es obvio, slo atae
a los militares, sin que, en consecuencia, los aspirantes civiles a la presidencia
deban observarlo. Su justificacin es inobjetable, pues se supone que quien
tiene el mando de tropas puede presionar el proceso electoral para obtener en
su favor la calificacin de la eleccin presidencial, lo que no amerita mayor
comentario.
f) No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General de
Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica, ni
Gobernador de algn Estado a menos que se separe de su puesto seis meses
antes del da de la eleccin (frac. VI). Este requisito se justifica por anlogos
motivos que el anterior, persiguiendo como finalidad garantizar la
imparcialidad en las elecciones presidenciales.
g) No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecidas
en el artculo. 83 (frac. VII). Esta exigencia ratifica el principio de no reeleccin,
en el sentido de que toda persona que haya sido presidente electo
popularmente o con el carcter de interino, provisional o sustituto, "en ningn
caso y por ningn motivo podr volver a desempear el puesto".
Surge la cuestin consistente en determinar si todos los anteriores requisitos
deben exigirse para cualquier especie de presidente a que alude el artculo 83
constitucional. Por razones lgicas, creemos que tratndose del presidente
interino, del provisional y del sustituto no son operantes los que previenen las
fracciones V y VI del artculo 82, toda vez que, como es el Congreso o la
Comisin Permanente los rganos que los designan o eligen, no puede
predecirse el momento de la eleccin o designacin para que el interesado se
separe del servicio activo en el Ejrcito o del puesto a que se refiere dicha
fraccin VI, con la anticipacin de seis meses a tal momento, el cual no es
posible adivinar. Por ende, no compartimos la idea contraria que postulan don
Felipe Tena Ramrez y Jorge Carpizo.1075
C. La No Reeleccin
El periodo gubernativo presidencial tiene una duracin invariable de seis aos
contados a partir de cada primero de diciembre (Art. 83 const.), 1076 sin
1075
996 j Derecho Constitucional Mexicano, p. 442 y El Presidencialismo Mexicano,

pginas 53 y 54, Edicin 1978
1076
997 El periodo gubernativo presidencial, como se sabe, no ha tenido siempre la
misma duracin. As, dicho periodo era de cuatro aos en la Constitucin Federal de
1824; de seis aos en la Constitucin centralista de 1836, llamada oficialmente "Las
Siete Leyes Constitucionales" y en el Proyecto de reformas a la misma de junio de 1840
(Arts. 1 de la Ley cuarta y 74, respectivamente); de cinco aos en los Proyectos
mayoritario y transaccional o ''hibrido'' de 1842 (Arts. 92 y 77, respectivamente); de
cuatro aos en el Proyecto minoritario de 1842 (Art. 57); de cinco aos en las Bases
Orgnicas de 1843 (Art. 83). La Constitucin de 1857 fij el periodo presidencial en
cuatro aos segn lo dispuso su artculo 78 antes de la reforma de 6 de mayo de 1901,
que lo ampli a seis aos. La Ley Fundamental de 1917, en su artculo 83 original lo
EL PODER EJECUTIVO
335
(769)
que por ningn motivo pueda extenderse. Esta imposibilidad significa que el
presidente, cualquiera que sea su carcter --constitucional, interino o
provisional,1077 no debe permanecer en el cargo, en ningn momento, una vez
fenecido dicho periodo, ni tampoco reelecto para uno nuevo por modo absoluto
(dem). Esta ltima prohibicin se involucra en el principio de no reeleccin"
que proclama nuestro orden constitucional vigente y respecto del que
formularemos algunas someras consideraciones.
Tericamente, la soberana popular, como poder autodeterminativo, no tiene
lmites heternomos, afirmacin que preconiza que el pueblo puede elegir a
cualquier individuo que rena los requisitos constitucionales para personificar a
los rganos primarios del Estado, primordialmente el presidencial. Ese poder
autodeterminativo, adems, tiene como capacidad inherente la potestad de
reeleccin de los funcionarios pblicos al expirar su periodo gubernativo.
Tratndose del Presidente de la Repblica y en el estricto terreno de la teora
acerca de la radicacin popular de la soberana, es evidente que el pueblo
tiene el derecho de reelegir a la persona que encarna el cargo respectivo
cuantas veces lo considere pertinente. Impedir la reeleccin presidencial
denota
lgicamente
la
restriccin
jurdico-poltica
de
su
poder
autodeterminativo, es decir, la limitacin heternoma de dicha soberana, lo
que se antoja contradictorio.
Sin embargo, debe hacerse la importante observacin de que los principios
jurdico-polticos que suelen proclamarse y sostenerse racionalmente en la
esfera de la teora y las conclusiones lgicas que de ellos se derivan, en
muchas ocasiones no pueden aplicarse atingentemente en la realidad de los
pueblos, bien en atencin a que sta es refractaria a dicha aplicacin, o bien
porque su proyeccin objetiva u ntica producira resultados negativos. Hemos
aseverado repetidamente que siempre debe existir una adecuacin entre la
normatividad del Derecho y la normalidad del pueblo cuya vida tiende a regir.
Sin dicha adecuacin, las normas jurdicas y, por ende, los postulados de
diferente ndole que preconizan, seran inoperantes o se impondran
opresivamente en la realidad, provocando una situacin de permanente
inquietud que tiene la proclividad de degenerar en la violencia como muchas
veces ha sucedido. La forma normativa, estructurada en un ordenamiento
constitucional, debe adaptarse al ser y modo de ser populares y recoger sus
tendencias de superacin en todos los aspectos de su polifactica existencia
dinmica. Estos imperativos deontolgicos cobran ms fuerza cuando se trata
de la vida poltica de un pas, que no debe regularse por normas jurdicas
inadecuadas a ellas, sino por leyes que en su contenido dispositivo la reflejen y
la impulsen progresivamente.
seal con una duracin de cuatro aos y por reforma de 30 de diciembre de 1927,
publicada en el Diario Oficial el 24 de enero de 1928, dicho lapso se extendi a seis
aos, que es el vigente.
1077
998 A estas distintas clases de presidente nos referimos en el pargrafo D
siguiente.

336
Tratndose del dilema entre la reelegibilidad del presidente y la no reeleccin
del mismo, las anteriores meditaciones, proyectadas en la historia poltica de
Mxico, nos inclinan hacia la aceptacin de este ltimo principio. La vida
misma del pueblo mexicano, tan azarosa y llena de contrastes, nos proporciona
elocuentes lecciones que demuestran que la reeleccin presidencial indefinida
fatalmente conduce a la entronizacin de la dictadura. No es en el mbito
(770)
jurdico donde hay que localizar las razones que justifican esta afirmacin, sino
en la facticidad de la sociedad mexicana. La falta de madurez cvica de
grandes sectores del pueblo de Mxico proveniente de la inercia en que su
incultura y pobreza los han situado, ha sido al menos hasta hace relativamente
pocos lustros, el motivo que ha determinado la formacin de circunstancias
propicias a las ambiciones personalistas, mezquinas y antisociales de poder.
Esa inmadurez origin, durante los regmenes de eleccin presidencial
indirecta, que los ciudadanos no acudieran a las urnas para designar a los
cuerpos electorales encargados de la nominacin del presidente, dando
ocasin a votaciones falsas cuyos resultados se pre-fabricaban a gusto de los
"hombres fuertes" del pas. Estos fenmenos antidemocrticos solan repetirse
peridicamente, y al reiterarse, la presin de un determinado presidente iba
aumentando hasta hacer imposible la renovacin del titular del rgano
ejecutivo supremo del Estado por aplicacin del principio de autodeterminacin
popular. Ante la nugatoriedad prctica de ste, la sustitucin presidencial slo
pudo lograrse mediante continuadas convulsiones polticas que generaron
movimientos armados, retardando, cuando no impidieron, la evolucin normal
del pas y sus progresivas transformaciones sociales y econmicas. Con toda
razn Lanz Duret sostiene, conociendo plenamente la realidad mexicana, que
"la permanencia indefinida o largamente prolongada en el poder transforma a
los gobernantes en tiranos y destruye el funcionamiento normal de las
instituciones, sujetando a los pueblos a la voluntad arbitraria de un solo
individuo. Y cuando no son las leyes las que establecen expresamente la No
Reeleccin, son las tradiciones de los pueblos mismos las que exigen, como
vlvula de seguridad, el cambio frecuente de autoridades".
Para corroborar estos certeros comentarios, dicho tratadista acude a la
ejemplificacin histrica, y censurando a la Constitucin de 1857 por haber
permitido la reelegibilidad indefinida del presidente, asevera que este
ordenamiento "por un error imperdonable, pues quiso olvidar nuestra historia y
las impaciencias de nuestros polticos, reprodujo el texto de la Constitucin
americana, estableciendo que el Jefe del Estado durara en su encargo cuatro
aos, sin cortapisas de ninguna especie para lo futuro y permitiendo, en
consecuencia, la reeleccin indefinida. Los resultados no podan ser otros que
los que se obtendrn siempre en nuestro pas cuando los presidentes intenten
reelegirse o mantenerse en el poder de una manera indirecta o clandestina,
que equivale a lo mismo. Jurez se reeligi indefinidamente desde 57 hasta
que muri en 72, pero tuvo que sofocar varias rebeliones contra su
EL PODER EJECUTIVO
337
continuismo en el gobierno. El Presidente Lerdo, que lo sucedi, quiso

reelegirse, pero fue derrocado por la revolucin de Tuxtepec, encabezada por
el General Daz, al grito ms popular que hay en la Repblica: el de No
Reeleccin. El General Daz, como Presidente en 77, mediante un oculto
compromiso con el Presidente Manuel Gonzlez volvi al poder, y despus se
reeligi invariablemente hasta 1911, instituyendo un gobierno personal
omnipotente, que fue derrocado por la revolucin antirreeleccionista, de
carcter esencialmente poltico en su iniciacin. el ao de 1910".1078
(771)
Por otra parte, la reeleccin presidencial en los Estados Unidos tampoco ha
estado exenta de crticas. As, desde fines del siglo pasado el jurista francs
Adolfo de Chambrun, al comentar dicho sistema en la Unin norteamericana,
sostiene que "Cuando el jefe del Poder Ejecutivo quiere reelegirse, emplea,
para alcanzar este objetivo, toda la fuerza que la Constitucin le otorga. Si ha
concebido este designio mucho antes que comience la campaa presidencial,
se asocia a los miembros de su partido que quieran secundar su empresa con
el objeto de lograr dentro de ste el apoyo que le prest al haber sido electo
por primera vez. Gracias al empleo de todos los recursos de que dispone la
administracin, se adquiere el mayor nmero posible de peridicos que apoyen
la reeleccin. Poco a poco, los funcionarios se organizan de un confn a otro del
pas para integrar las asambleas primarias, que hbilmente se forman con
partidarios adictos al presidente. Una vez dado este paso, se celebra una
convencin nacional, compuesta de delegados escogidos cuidadosamente, la
cual ratifica la decisin que bastante tiempo atrs torn el jefe del Poder
Ejecutivo. A partir del momento en que la nominacin se formula, las fuerzas
del partido se combinan con la organizacin administrativa de los Estados
Unidos, confundindose a tal punto que su existencia separada cesa durante
algn tiempo, sin saberse, entonces, dnde encontrar a los hombres del
partido y a los funcionarios, puesto que todos ellos se transforman en agentes
electorales. Cuando la lucha electoral se entabla, no se puede conservar la
neutralidad si un poltico pretende conservar su independencia y permanecer
fiel a su partido, la disciplina lo fuerza bien pronto a pronunciarse; y si se
rebela contra esta tirana, cualesquiera que hayan sido los servicios que
hubiese prestado, ser denunciado como traidor. La inmoralidad de semejante
espectculo tiende a corromper las costumbres republicanas, siendo necesario
impedir que se repita lo que slo puede conseguirse prohibiendo la reeleccin
del presidente.1079
Volviendo a hacer referencia a nuestro pas, recordemos que hasta antes de la
Constitucin de 1917 la reelegibilidad inmediata o diferida del Presidente de la
Repblica fue uno de los signos polticos del constitucionalismo mexicano.
Algunos ordenamientos y proyectos constitucionales la declararon
1078
1079
999 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 240, 241 y 242.

1000 Le pouvor Executive aux Etats Uns. Edicin 1896.

338
expresamente y otros, al no prohibirla por modo absoluto, la admitieron, como
sucedi con la Ley Fundamental de 1857 en el texto primitivo de su artculo 78
que estableca: "El presidente entrar a ejercer sus funciones el primero de
diciembre y durar en -su encargo cuatro aos." La Constitucin de Apatzingn
proclam la reeleccin de los individuos componentes del Supremo Gobierno
"pasado un trienio despus de su administracin" (Art. 135); la Constitucin
Federal de 1824 declar en su artculo 77 que el presidente poda ser reelecto
"al cuarto ao de haber cesado en sus funciones"; las Siete Leyes
Constitucionales de 1836 y el Proyecto que para reformar este ordenamiento
se formul en junio de 1840, expresamente aceptaron la reelegibilidad
presidencial sin sujecin al transcurso de ningn lapso (Arts. 5 de la cuarta ley
y 86, respectivamente); los Proyectos mayoritarios e hbridos de 1842, al no
vedar la reeleccin ni condicionarla cronolgicamente, la admitieron; el
Proyecto de la minora previno que el presidente deba durar cuatro aos en su
encargo,
(772)
pudiendo ser reelecto "hasta pasado un cuatrienio" (Art. 57) ; y por ltimo, el
Proyecto constitucional de 16 de julio de 1856, que se convirti en la Ley
Suprema de 1857, no propuso la prohibicin de la reeleccin presidencial ni la
consider diferible, declarando en su artculo 80 que "El presidente entrar a
ejercer sus funciones el 16 de septiembre y durar en su encargo cuatro aos".
Durante la vigencia de la Constitucin Federal de 1857, la reelegibilidad
absoluta e inmediata del Presidente de la Repblica se sustituy por la diferida
mediante las reformas practicadas a su artculo 78 en cinco de mayo de mil
ochocientos setenta y ocho y el veintinueve de octubre de mil ochocientos
ochenta y siete.1080 Como esta sustitucin implicaba un obstculo jurdico para
que el general Daz siguiese ocupando la presidencia sucesiva y
continuadamente, el citado precepto se volvi a modificar el veinte de
diciembre de 1890 en el sentido de restaurar el primitivo artculo 78 que
permita la reeleccin indefinida.
1080
1001 Dichas reformas estaban concebidas en los siguientes trminos

respectivamente: "El presidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre,
y durar en l cuatro aos, no pudiendo ser reelecto para el periodo inmediato, ni
ocupar la presidencia por ningn motivo, sino hasta pasados cuatro aos de haber
cesado en el ejercicio de sus funciones" (reforma de 5 de mayo de 1878). "El
Presidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre y durar en l cuatro
aos, pudiendo ser reelecto para el periodo constitucional inmediato; pero quedar
inhbil en seguida para ocupar la presidencia por nueva eleccin, a no ser que
hubiesen transcurrido cuatro aos, contados desde el da en que ces en el ejercicio de
sus funciones" (reforma de 21 de octubre de 1887). "El presidente entrar a ejercer sus
funciones el primero de diciembre y durar en su encargo cuatro aos" (reforma de 20
de diciembre de 1890).
EL PODER EJECUTIVO
339
Nadie puede cuestionar el hecho de que el sistema de reeleccin presidencial,

sobre todo la inmediata, incondicionada e indefinida, es la ocasin,
jurdicamente prevista, para la entronizacin de la dictadura. El presidente, al
sumar en su cargo varios periodos gubernativos mediante elecciones sucesivas
en las que resulta "triunfador" o "electo" cuando es candidato nico, se
convierte inexorablemente en autcrata o en una especie de monarca cuyo
cetro, trono y corona se refrendarn peridicamente por actos electorales
simulados o fraudulentos, en los que los resultados, contrarios o ajenos a la
voluntad mayoritaria, se sostienen e imponen por la fuerza del gobierno. Es,
por tanto, natural, lgico y necesario que contra la causa originaria de estos
fenmenos corruptores de la democracia, cual es la reeleccin, se levante
alguna vez la protesta pblica y que se canalice en partidos polticos
antirreeIeccionistas, se manifieste en planes contra el gobierno o desemboque
en la lucha armada. Estos sucesos, que expresan en cierto modo una especie
de dialctica hegeliana, se registraron en las postrimeras del porfiriato.
Hacindose eco del repudio pblico contra la continuidad del gobierno
porfirista, don Francisco l. Madero public un libro bajo el ttulo de "La Sucesin
Presidencial de 1910", en el que propuso la fundacin de un partido
antirreeleccionista que procurara "una transaccin con el general Daz para
fusionar las candidaturas, de modo que el general Daz siga de presidente,
pero el vicepresidente y parte de las Cmaras y de los gobernadores de los
Estados seran del partido .antirreeleccionista".1081
(773)
Con anterioridad, la oposicin al gobierno de don Porfirio, encabezada por los
hermanos Ricardo y Enrique Flores Magn, Juan Sarabia y Antonio l. Villarreal,
elabor un programa de reformas constitucionales fechado el 19 de julio de
1906, imputando su autora al "Partido Liberal Mexicano" que dichos
precursores revolucionarios fundaron. En ese programa y en el famoso Plan de
San Luis de 5 de octubre de 1910, se proclamaron la supresin de la reeleccin
presidencial y la efectividad del sufragio popular, tendencias que fueron el
lema poltico de la Revolucin mexicana, institucionalizndose hasta la
Constitucin de 1917.1082
En el original artculo 83 de nuestra actual Ley Suprema la no reeleccin, como
imposibilidad absoluta para volver a ocupar la presidencia, se contrajo al
presidente llamado "constitucional", es decir, al nominado popularmente por
un periodo de cuatro aos, sin comprender al "sustituto" ni al "interino';
1081
1002 Cita inserta en la obra Leyes Fundamentales de Mxico de Felipe Tena

Ramrez, pgina 724.
1082
1003 La no reeleccin absoluta del Presidente de la Repblica fue propuesta en el
Proyecto de don Venustiano Carranza y su implantacin constitucional fue dictaminada
favorablemente por la Comisin respectiva del Congreso de Quertaro como "una
conquista de la Revolucin que desde 1910 la escribi en sus banderas" (Diario de los
Debates. Tomo II, pgina 245).

340
quienes s podan ser reelectos despus de transcurrido el lapso gubernativo
inmediato.1083 Por reforma publicada el 27 de enero de 1927 se reemplaz la no
reeleccin por la reelegibilidad diferida del presidente constitucional, en el
sentido de que ste poda "desempear nuevamente el cargo" pero "slo por
un periodo ms", terminado el cual quedara "definitivamente incapacitado
para ser electo" en cualquier tiempo. Mediante una segunda modificacin
introducida al mencionado precepto y que se public el 24 de enero de 1928,
se estableci una especie de reeleccin intermitente, en cuanto que el
presidente constitucional slo estaba imposibilitado para ocupar el cargo en el
periodo inmediato, pero no en varios mediatos. Fcilmente se comprende que
las dos reformas a que hemos aludido obedecieron al designio de remover el
obstculo constitucional de la no reeleccin para que el general lvaro
Obregn volviese a ser presidente, objetivo que trunc irremisiblemente el
destino al ser asesinado el 17 de julio de 1928. Por ltimo, debemos recordar
que dicho principio, con alcances plenos y absolutos, se consign en el texto
vigente del artculo 83 constitucional, en el que la persona que bajo cualquier
carcter haya sido presidente de la Repblica en ningn caso y por ningn
motivo podr volver a desempear ese puesto".1084 Merced a esta terminante
prohibicin, el postulado revolucionario de la "no reeleccin" qued ms
radicalmente expresado que en el texto primitivo del citado precepto, ya que
se hizo extensivo a todo individuo que hubiese desempeado la presidencia.
(774)
D. Diversas clases de presidente
El rubro del tema que vamos a abordar no debe interpretarse en el sentido de
que existan distintas especies de rganos presidenciales, suposicin que
evidentemente contradira la radicacin unipersonal del Poder Ejecutivo. El
presidente, como rgano del Estado, es nico e indivisible. Por ende, "las
diversas clases de presidentes" que seala nuestra Constitucin se refieren al
titular de dicho rgano, es decir, al individuo o persona que en un periodo
determinado ocupe el cargo respectivo y ejerza las funciones inherentes a l.
Atendiendo al depsito unipersonal del Poder Ejecutivo, es lgico que slo
pueda haber un presidente. En consecuencia, la diversidad de que hablamos se
plantea en los casos de falta o ausencia del presidente-individuo, no del
presidente-rgano, el cual, durante la: vigencia del orden constitucional que lo
crea, nunca puede dejar de existir.
1083
1084
1004 Vase la nota 998.

1005 Esta ltima reforma se public en el Diario Oficial de 29 de abril de 1933.
EL PODER EJECUTIVO
341
La sustitucin del presidente en sus faltas absolutas o temporales nunca recae

en una persona predeterminada. La Constitucin de 1917, recogiendo las
amargas experiencias polticas del pasado, aboli los sistemas que antes de su
expedicin regan para cubrir dicha; faltas, otorgando facultad al Congreso de
la Unin o a la Comisin Permanente, en sus respectivos casos, para proveer al
nombramiento del individuo que reemplace al presidente. La incertidumbre
acerca de quin pueda ser el sustituto presidencial ha contribuido a alejar las
ambiciones de los que, por ocupar el cargo del que necesariamente surga
ste, con frecuencia intrigaban para asumir la presidencia. Bajo el actual
sistema, consecuencia lgica de la supresin de la vicepresidencia expresa o
tcita, nadie puede tener la seguridad inconmovible de sustituir al presidente
hasta que cualquiera de los mencionados rganos formule la designacin
correspondiente.
Como ya se dijo, la sustitucin del presidente opera en los casos en que ste
falte absoluta o temporalmente, rigindose ambas hiptesis por reglas
constitucionales diferentes a las cuales nos referiremos sucesivamente.
a) Faltas absolutas
Estas faltas pueden provenir del fallecimiento o renuncia del titular de la
presidencia, as como de la no presentacin del presidente electo o de la no
verificacin ni declaracin de eleccin respectiva antes del primero de
diciembre de cada ao (Arts. 84 y 85, prrafo primero, const.).
1. En caso de que la falta absoluta proveniente del fallecimiento o de la
renuncia ocurra durante los dos primeros aos de los seis que dura cada
periodo presidencial y en el de la no presentacin del presidente electo o de la
no verificacin y declaracin de la eleccin presidencial, "si el Congreso
estuviese en sesiones, se constituir inmediatamente el Colegio Electoral, y
concurriendo cuando menos las dos terceras partes del nmero total de sus
miembros, nombrar en escrutinio secreto y por mayora absoluta de votos un
presidente interino" (Art. 84, primer prrafo). La persona que con este carcter
haya
(775)
sido designada durar en el cargo hasta que se elija popularmente y tome
posesin el individuo que deba concluir el periodo presidencial de que se trate.
La eleccin correspondiente debe ser convocada por el mismo Congreso,
"debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se seale para la
verificacin de las elecciones, un plazo no menor de catorce meses ni mayor
de dieciocho" (dem).
2. En la hiptesis de que la falta absoluta se registre durante los cuatro ltimos
aos del periodo presidencial respectivo, el Congreso de la Unin debe

342
nombrar a la persona que ocupe el cargo hasta la conclusin del mismo
periodo, en su carcter de presidente sustituto (Art: 84, tercer prrafo).
3. En cualquiera de los dos supuesto anteriores, si la falta absoluta acaece
durante los recesos del Congreso de la Unin, la Comisin Permanente debe
designar a un presidente provisional, quien ejercer el cargo hasta que se
nombre al presidente interino o al sustituto por el mencionado Congreso.
b) Faltas temporales
Estas faltas pueden obedecer a cualquier hecho que transitoriamente impida al
titular de la presidencia el desempeo de sus funciones, debiendo solicitar del
Congreso la licencia correspondiente.
1. Si la falta no excede de treinta das, el propio Congreso o la Comisin
Permanente deber nombrar, en sus respectivos casos, un presidente interino
"para que funcione durante el tiempo que dure dicha falta" (Art. 85, prrafo
segundo).
2. Si la falta fuese mayor de treinta das, slo el Congreso puede designar al
presidente interino, previa la calificacin de la licencia que solicite el
presidente definitivo, y si el propio Congreso no estuviese reunido, la Comisin
Permanente lo deber convocar a sesiones extraordinarias para los efectos ya
indicados (dem, prrafo tercero).
c) Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente
De los someros comentarios que anteceden se habr advertido que hay cuatro
clases de presidente, a saber: el que suele comnmente llamarse
constitucional", 1085 el "sustituto", el interino" y el provisional". El primero es
el que se elige popularmente para un periodo de seis aos o para completarlo
en el caso de que la falta absoluta de aqul ocurra durante los dos aos
siguientes a su iniciacin. El presidente sustituto es el que designa el Congreso
de la Unin para concluir dicho periodo, si la mencionada falta acontece
despus de esos dos aos. Se llama interino el presidente que nombra el
propio Congreso mientras se elige a la persona que deba completar el periodo
de
(776)
gobierno, as como el que designa dicho rgano legislativo o la Comisin
Permanente en los casos de faltas temporales. Por ltimo, tiene el carcter de
provisional el presidente que nombra esta Comisin mientras se formulan por
el Congreso los nombramientos de presidente interino o de sustituto en sus
respectivos casos. Debemos recordar que por aplicacin del principio de no
reeleccin que se consigna en el artculo 83 constitucional, el individuo que
1085
1006 La adjudicacin de este calificativo a una sola especie de presidente es

errnea, ya que a las dems, por estar previstas en la Constitucin, tambin debiera
aplicrseles. Por "presidente constitucional" debe entenderse todo aquel cuya
investidura emane de la Ley Fundamental, oponindose el concepto respectivo al de
"presidente de facto", que obviamente no deriva de ninguna fuente jurdica.
EL PODER EJECUTIVO
343
haya ocupado la presidencia con cualquiera de las mencionadas calidades no

puede jams volver a ser presidente.
V. LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES DEL PRESIDENTE
A. Facultades legislativas
a) Consideraciones previas
Hemos dicho que dentro de la dinmica poltica y social de los pueblos no es
posible adoptar rgidamente el principio de divisin o separacin de poderes,
en el sentido de que cada una de las funciones del Estado -la ejecutiva,
legislativa y judicial- se deposite en tres categoras diferentes, de rganos de
autoridad que por modo absoluto y total agoten su ejercicio con independencia
o aislamiento unos de otros, de tal manera que el rgano ejecutivo no pueda
desempear la funcin legislativa ni la judicial, que el rgano legislativo slo
deba crear leyes y que los rganos judiciales nicamente puedan realizar la
funcin jurisdiccional. Bajo esta concepcin estricta, y por ello imprctica o
absurdamente utpica, no puede entenderse ni comprenderse el consabido
principio. Entre las diversas clases de rganos estatales existen mltiples
relaciones jurdico-polticas que suelen denominarse de supraordinacin,
regidas primordialmente por el ordenamiento constitucional y que, al
actualizarse, generan una colaboracin entre dichos rganos y suponen una
interdependencia entre ellos como fenmenos sin los cuales no podra
desarrollarse la vida Institucional de ningn Estado. Por esta razn, si bien es
cierto que la funcin legislativa en grado o dimensin mayoritaria, no total,
corresponde a los rganos que con vista de ella se denominan "legislativos"
(Congreso de la Unin entre nosotros), tambin es verdad que en su ejercicio
excepcional o el proceso en que se desarrolla interviene un rgano que no es
primordial o prstinamente legislativo, sino ejecutivo (Presidente de la
Repblica conforme a nuestro orden constitucional). El poder legislativo,
entendido como funcin, no como rgano, puede desempearse, en
consecuencia, bajo cualquiera de las formas apuntadas, por el Poder Ejecutivo
en la acepcin orgnica del concepto, es decir, por el individuo en quien este
poder, a ttulo de actividad estatal, se deposita y que de acuerdo con nuestra
Constitucin se llama "Presidente de la Repblica" (Art. 80).
Estas breves consideraciones plantean la cuestin consistente en determinar
es son las facultades legislativas del presidente, bien traducidas en la creacin
de normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, o bien reveladas en
la
(777)

344
Injerencia que dicho funcionario tiene en el proceso de su elaboracin. De ah
que las mencionadas facultades pueden clasificarse en dos grandes grupos, a
saber: las de creacin normativa y las de colaboracin en el proceso legislativo.
En el primer caso, es el Presidente de la Repblica el legislador y en el segundo
el colaborador del Congreso de la Unin en la tarea constitucional que ste
tiene encomendada para expedir leyes sobre las materias que integran su
rbita competencial.
b) El presidente como legislador
1. El artculo 49 de la Constitucin y como excepcin al principio de divisin o
separacin de poderes que consagra, establece que nicamente en los dos
casos a que nos vamos a referir el Congreso de la Unin puede conceder
facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, o sea, que en ellos
ste puede fungir como legislador.
El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en el artculo 29
constitucional, es decir, cuando se presente una situacin de emergencia en la
vida institucional normal del pas, provocada por las causas que el propio
precepto prev.1086 Segn dijimos, previa la suspensin de garantas, el
Congreso de la Unin puede otorgar al Presidente de la Repblica autorizacin
para tomar todas las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente a
dicha situacin; y es obvio que tales medidas no slo pueden ser de carcter
administrativo, sino legislativo. En esta hiptesis, el Ejecutivo Federal se
convierte en legislador extraordinario con capacidad por s mismo, sin la
concurrencia de ningn otro rgano del Estado, para expedir leyes, o sea,
normas jurdicas abstractas, generales e impersonales, cuyo conjunto forma lo
que se llama "legislacin de emergencia" con vigencia limitada a la duracin o
subsistencia de la situacin anmala o emergente.
El segundo de los casos apuntados estriba en que el Congreso puede conceder
al Presidente de la Repblica facultades extraordinarias para legislar conforme
a lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131 de la Constitucin, esto
es, para expedir leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin, que restrinjan o prohban las
importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos,
a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la
produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del
pas". A travs de esta ltima expresin, la disposicin constitucional que
comentamos, si no se interpreta restrictivamente, en el sentido de que slo
debe regir en el mbito econmico que implica su materia de regulacin,
podra significar el quebrantamiento del principio de divisin de poderes, pues
dara lugar a que el Congreso de la Unin otorgara facultades extraordinarias al
Ejecutivo Federal para dictar leyes tendientes a obtener "cualquier beneficio"
para el pas, lo que convertira al Presidente de la Repblica en un legislador
con facultades dilatadsimas que no se compadecen con dicho principio. El
propsito de realizar "cualquier beneficio" debe circunscribirse, por tanto, a los
objetivos econmicos que la misma disposicin constitucional seala, ya que
1086
1007 Esta cuestin la tratamos en el captulo tercero de nuestra obra Las Garantas
Individuales.
EL PODER EJECUTIVO
345
stos implican su causa final, fuera de la que no tendra justificacin ni

legitimacin alguna.
(778)
2. Independientemente de que, previas las autorizaciones congresionales en
los casos apuntados, el presidente puede expedir leyes, tambin la
Constitucin lo inviste con la facultad legislativa directamente, sin la
intervencin del Congreso, para reglamentar la extraccin y utilizacin de las
aguas del subsuelo "que pueden ser libremente alumbradas mediante obras
artificiales" por el dueo del terreno donde broten, as como para establecer
zonas vedadas respecto de dichas aguas y de las de propiedad nacional (Art.
27 const., prrafo quinto). La citada reglamentacin inconcusamente debe
contenerse en ordenamientos legales, o sea, en actos jurdicos abstractos,
impersonales y generales llamados "leyes", debindose contraer estrictamente
el cuadro normativo de stas al alcance constitucional de dicha facultad
presidencial, ya que, en el supuesto de que lo rebasara, se invadira por el
presidente la rbita competencial del Congreso de la Unin, rgano que tiene
la atribucin para legislar "sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de
jurisdiccin federal" (Art. 73, frac. XVII). Aparentemente la facultad presidencial
y la congresional a que nos acabamos de referir se encuentran en
contradiccin; sin embargo, la interpretacin sistemtica de las disposiciones
constitucionales que las consagran las demarcan claramente, evitando su
interferencia. En efecto, el presidente puede reglamentar la extraccin y
aprovechamiento de las aguas del subsuelo de terrenos particulares
expidiendo las leyes respectivas, sin poder legislar sobre tales actos en
relacin con las aguas de propiedad nacional, pues en lo que concierne a stas
slo puede establecer zonas vedadas. Por lo contrario, el Congreso tiene
facultad, conforme al precepto constitucional invocado, para dictar toda clase
de leyes sobre "aguas de jurisdiccin federal", es decir, distintas de las que
broten en predios pertenecientes a sujetos diversos de la nacin, cuya
propiedad hidrolgica se establece en el prrafo quinto del artculo 27 de la Ley
Suprema.
c) El presidente como colaborador en el proceso legislativo
Tres son los actos jurdicos-polticos mediante los cuales el Presidente de la
Repblica interviene en el proceso de elaboracin legislativa, a saber: la
iniciativa, el veto y la promulgacin.
1. El primero de ellos entraa la facultad de presentar proyectos de ley ante
cualquiera de las Cmaras que componen el Congreso de la Unin, 1087 para
que, discutidas y aprobadas sucesivamente en una y otra, se expidan por ste
como ordenamientos jurdicos incorporados al derecho positivo. Es obvio que
dicha facultad comprende la de proponer modificaciones en general a las leyes
vigentes sobre cualquier materia de la competencia federal de dicho Congreso
1087
1008 Tratndose de los proyectos que versen sobre emprsitos, contribuciones o

impuestos, o reclutamiento de tropas, la iniciativa debe siempre presentarse ante la
Cmara de Diputados (Art. 82, inciso h), de la Constitucin).

346
o de la que tiene como legislatura local para el Distrito Federal. Asimismo,
implica la potestad de formular iniciativas de reformas y adiciones
constitucionales, a efecto de que, previa su aprobacin por el Congreso de la
Unin, se incorporen a la Ley Fundamental de conformidad con lo establecido
en su artculo 135.
(779)
La facultad de iniciar leyes que el artculo 71, fraccin 1, de la Constitucin,
otorga al Presidente de la Repblica siempre se ha estimado como un
fenmeno de colaboracin legislativa del Ejecutivo para con los rganos
encargados de su expedicin. En Mxico todas las constituciones que han
regido lo previeron, pues se ha considerado con toda justificacin que es dicho
funcionario quien, por virtud de su diaria y constante actividad gubernativa,
est en contacto con la realidad dinmica del pas y quien, por ende, al
conocerla en los problemas y necesidades que afronta, es el ms capacitado
para proponer las medidas legales que estime adecuadas a efecto de
resolverlos y satisfacerlas. Adems, y esto acontece frecuentemente en la
prctica, los proyectos de ley que emanan del Presidente de la Repblica, por
el mejor conocimiento de causa que su formulacin supone, son los que menos
errores, absurdos o aberraciones contienen, permitiendo su confeccin serena
y desapasionada una mejor sistematizacin de las normas que comprende, sin
motivarse, por lo general, en la demagogia poltica que suele matizar a los que
provienen de los diputados o senadores.1088
Debe observarse, por otra parte, que la colaboracin presidencial en las tareas
del Congreso o de cualquiera de sus Cmaras integrantes concierne no slo a
la funcin legislativa, sino tambin a la poltico-administrativa de tales rganos,
que se traduce en la expedicin de decretos en sentido material, segn se
advierte del artculo 71 constitucional en su fraccin i.
2. El veto, que procede del verbo latino "vetare", o sea, "prohibir", "vedar" o
"impedir", consiste en la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para
hacer observaciones a los proyectos de ley o decreto que ya hubiesen sido
aprobados por el Congreso de la Unin, es decir, por sus dos Cmaras
componentes. El veto presidencial no es absoluto sino suspensivo, es decir, su
ejercicio no significa la prohibicin o el impedimento insuperable o ineludible
para que una ley o decreto entren en vigor, sino la mera formulacin de
objeciones a fin de que, conforme a ellas, vuelvan a ser discutidos por ambas
Cmaras, las cuales pueden considerarlas inoperantes, teniendo en este caso
el Ejecutivo la obligacin de proceder a la promulgacin respectiva.
1088
1009 En corroboracin de este aserto y por simple va ejemplificativa, debemos

traer a colacin las reformas y adiciones que, a iniciativa de un grupo de senadores, se
introdujeron a la Ley de Amparo en materia agraria y que censuramos acremente en el
captulo XXVI de nuestro libro El Juicio de Amparo.
EL PODER EJECUTIVO
347
As se deduce claramente de los incisos b) y c) del artculo 72 constitucional

que ordenan:
"b) Se reputar aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con
observaciones a la Cmara de su origen, dentro de diez das tiles; a no ser
que, corriendo este trmino, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus
sesiones, en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da til en que
el Congreso est reunido.
"c) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo
ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su origen. Deber ser
discutido de nuevo por sta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes
del nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora. Si por sta
fuese sancionado por la misma mayora, el proyecto ser ley o decreto y
volver al Ejecutivo para su promulgacin."
El veto puede oponerse por el Presidente de la Repblica a cualquier ley o
(780)
decreto que hubieren sido aprobados por el Congreso de la Unin, salvo que se
trate de resoluciones de este organismo o de alguna de las dos Cmaras que lo
forman, "cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo
que cuando la Cmara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los
altos funcionarios de la Federacin por delitos oficiales", sin que tampoco
pueda ejercitarse respecto de la convocacin a sesiones extraordinarias que
expida la Comisin Permanente (Art. 72, inciso j) ).
Dbese recordar, a mayor abundamiento, que segn el mismo artculo 72, in
capite, no procede el veto presidencial respecto de proyectos de ley o decretos
emanados del ejercicio de las facultades exclusivas que competen a cada una
de las Cmaras que integran el Congreso de la Unin sealadas en los artculos
74 y 76 constitucionales. Es evidente que, por lo que concierne a los actos
unicamerales no se sustancia el procedimiento que indican los prrafos que
componen dicho precepto, entre los cuales, como figura culminatoria, es el
veto presidencial, conclusin a que se llega de la simple lectura de su texto.
Se presenta el problema consistente en determinar si el veto presidencial slo
es ejercitable tratndose de leyes ordinarias aprobadas por el Congreso de la
Unin, o si tambin puede desempearse en lo que atae a las reformas y
adiciones constitucionales que dicho Congreso haya acordado.
La doctrina norteamericana, al interpretar la disposicin equivalente a nuestro
artculo 135 constitucional en la Carta fundamental de los Estados Unidos,
considera que el Presidente no puede vetar ninguna modificacin o adicin que
el legislativo federal haya introducido a la Ley Fundamental. 1089
Entre nosotros, don Jos Mara del Castillo Velasco sostiene que: el Poder
Ejecutivo no tiene injerencia en la discusin de las adiciones y reformas, ni le
1089
1010 Cfr. John W. Burgess: "Ciencia Poltica y Derecho Constitucional Comparado",

pginas 178 y James Bryce: "La Rpublique Amricaine", p. 515; CarI J. Friedrich:
"Teora y Realidad de la Organizacin Constitucional Democrtica", p. 142.

348
est concedido el derecho de concurrir a su examen con su opinin ni sus
observaciones. Al poder legislativo, ejercido por el Congreso de la Unin, y las
legislaturas de los Estados es a quien exclusivamente corresponde hacer las
adiciones y reformas. "El ejecutivo concurre a la formacin de las leyes por la
ciencia de los hechos que en l se supone; pero cuando el pensamiento de la
reforma constitucional es adoptado por la opinin pblica; cuando la conciencia
del pueblo se declara en favor de una adicin o reforma, no hay otro hecho que
conocer, ni es necesaria la ciencia del poder ejecutivo. La voluntad del
Soberano se hace sentir en el congreso y en las legislaturas, y la adicin o la
reforma tiene que verificarse. El poder ejecutivo en su calidad de poder
administrativo hace observaciones a las leyes por lo que stas puedan afectar
a la administracin, pero los principios constitucionales no se subordinan, sino
que por el contrario, sta tiene que subordinarse a aqullos."1090
Nosotros no participamos de las anteriores opiniones, pues a nuestro parecer
el Presidente de la Repblica s est constitucionalmente facultado para
ejercitar
(781)
su facultad de veto tratndose de reformas y adiciones a la Constitucin. En
efecto, la facultad de iniciar leyes que en favor de dicho alto funcionario
establece la fraccin I del articulo 71 constitucional, comprende, a nuestro
entender, no slo los ordenamientos secundarios, sino tambin a cualquier
modificacin constitucional, ya que sta sustancialmente es una norma jurdica
abstracta, impersonal y general, o sea, una ley en sentido lato. Adems, en
muchas ocasiones las transformaciones o los cambios sociales exigen
imperativamente la introduccin, en la Constitucin, de importantes enmiendas
o adiciones, fenmeno que, por lo dems, se ha registrado frecuentemente en
Mxico. Ahora bien, el rgano estatal que por virtud de sus funciones est
mejor capacitado para detectar la variadsima problemtica que dichas
transformaciones o cambios sociales provocan, es el Presidente como supremo
administrador del Estado. Seria incongruente con la extensin e ndole de las
atribuciones presidenciales, que el Presidente no pudiese iniciar ante el
Congreso de la Unin leyes o decretos que involucrasen reformas o adiciones a
la Constitucin, lo que, por otra parte, contrastara con lo que en la realidad
mexicana acontece con regular periodicidad.
De estas consideraciones se concluye que si el Presidente de la Repblica
puede proponer enmiendas constitucionales, tambin puede vetar las que haya
acordado el Congreso de la Unin, antes de la intervencin de las legislaturas
de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en
los trminos del artculo 135 de nuestra Ley Fundamental.
El veto remonta sus orgenes hasta el rgimen jurdico pblico romano, en que
los tribunos del pueblo podan oponerlo a todo proyecto de ley que amenazara
la independencia de la nacin o que lesionara sus derechos o intereses. Su
ejercicio se conoce con el nombre de "intercessio", al cual aludimos en nuestra
1090
1011 "Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano", p. 252

y siguientes.
EL PODER EJECUTIVO
349
obra El Juicio de Amparo, ratificando las consideraciones que a este respecto

exponemos en ellas.1091 En nuestro pas, al Ejecutivo por tradicin
constitucional, se le ha reconocido la facultad vetatoria desde la Constitucin
espaola de Cdiz, que estuvo vigente en las postrimeras del rgimen colonial,
hasta la Constitucin de 1917, pasando por la de Apatzingn (Art. 128), la
Federal de 1824 (Arts. 55 y 56), la Centralista de 1826 (Arts. 35, 36 y 37 de la
ley tercera) y la de 1857 ( Art. 71), pues su justificacin es evidente por los
motivos y razones que legitiman desde un punto de vista terico-prctico la
potestad presidencial de iniciar leyes y decretos, a la cual el veto
complementa.
3. La promulgacin es el acto por virtud del cual el Presidente de la Repblica
ordena la publicacin de una ley o un decreto previamente aprobados por el
Congreso de la Unin o por alguna de las Cmaras que lo integran. "Promulgar"
es equivalente a "publicar", por lo que con correccin conceptual y
terminolgica la Constitucin emplea indistintamente ambos vocablos en su
artculo 72. La promulgacin implica un requisito formal para que las leyes o
decretos entren en vigor, debiendo complementarse, para este efecto, con el
refrendo al acto promulgatorio que otorgan los Secretarios de Estado a que
(782)
corresponda el ramo sobre el que versen, sin cuyo refrendo no asumen fuerza
compulsara (Art. 92 const. ). La promulgacin no es una facultad, sino una
obligacin del presidente (Art. 89, frac. 1), y su incumplimiento origina que una
ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacerse el requisito formal que
entraa. Ahora bien, cmo puede constreirse constitucionalmente al
Ejecutivo a cumplir dicha obligacin? La ley o el decreto no promulgados
cmo pueden adquirir vigencia si el presidente se niega o rehusa ordenar su
publicacin?
La protesta que otorga el presidente al asumir su cargo de guardar y hacer
guardar la Constitucin (Art. 87) le impone un deber cuyo quebrantamiento no
tiene sancin alguna durante el desempeo de sus funciones, ya que en los
trminos del artculo 108 constitucional, slo puede ser acusado por traicin a
la patria y delitos graves del orden comn. Por consiguiente, el incumplimiento
de la obligacin que tiene de promulgar las leyes y decretos del Congreso de la
Unin no origina acusacin alguna, aunque implique la desatencin de dicho
deber y una grave violacin constitucional. Tampoco el Congreso tiene a su
disposicin medios jurdicos para compelerlo al cumplimiento de tal obligacin.
Sin embargo, creemos que ante la negativa o rehusamiento presidencial, el
acto promulgatorio, o sea, la publicacin de una ley o decreto, puede asumirse
por el Congreso de la Unin obviando al Ejecutivo. Conforme al procedimiento
establecido por el artculo 72 constitucional, una ley o decreto se estiman
aprobados al agotarse ste, aunque el presidente no los promulgue. Pues bien,
si dicho Congreso tiene la facultad de-expedir leyes o decretos en las materias
1091
1012 Vase captulo primero, pargrafo IV.

350
que expresamente la Constitucin coloca dentro de su rbita competencial,
debe concluirse que tiene tambin la de hacerlos publicar para su observancia,
si el presidente no lo hace. Suponer que el citado organismo carece de ella
sera tanto como supeditar su actuacin a la voluntad del Ejecutivo, quien por
el solo hecho de rehusar a realizar el acto promulgatorio hara intil toda la
funcin legislativa, rompiendo el principio de divisin de poderes y reduciendo
al Congreso a la inutilidad. La afirmacin de que el Congreso no puede ordenar
la publicacin de las leyes y decretos que expida en el caso de que el Ejecutivo
incumpla la obligacin de promulgarlos, se antoja francamente absurda y
desquiciante del orden constitucional, entraando el peligro de la inmovilidad
legislativa. Debe subrayarse que en la hiptesis de que el Congreso ordene la
publicacin a que nos referimos, no se requiere refrendo alguno, pues ste slo
significa un requisito de observancia de los actos presidenciales conforme al
d) El presidente como titular de la facultad reglamentaria
Esta facultad est concebida en la siguiente frmula que emplea la fraccin 1
del artculo 89 constitucional: "Proveer en la esfera administrativa a la exacta
observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unin." Proveer significa
hacer acopio de medios para obtener o conseguir un fin. Este consiste,
conforme a la disposicin invocada, en lograr "la exacta observancia", o sea, el
puntual y cabal cumplimiento de las leyes que dicte dicho Congreso. Sin
(783)
embargo, creemos que dicha facultad slo la debe ejercer el Presidente de la
Repblica en la esfera administrativa, esto es, en todos aquellos ramos
distintos del legislativo y jurisdiccional. En otras palabras, no puede
desempearse en relacin con leyes que no sean de contenido material
administrativo, es decir, que no se refieran a los diferentes ramos de la
administracin pblica estrictamente considerada. De acuerdo con esta idea, el
presidente no tiene capacidad constitucional para proveer a la exacta
observancia de leyes que no correspondan a este mbito, sino a la esfera de
los poderes legislativo y judicial. En efecto, las leyes, segn lo hemos
aseverado reiteradamente, son normas jurdicas abstractas, generales e
impersonales que regulan la actividad de los diferentes rganos del Estado
entre s o frente a los gobernados, as como las relaciones entre particulares o
entre entidades de diverso tipo socioeconmico que no despliegan el jus
imperii. Su aplicacin se encomienda por ellas mismas a distintas autoridades
estatales que pueden ser formalmente administrativas, judiciales o inclusive
legislativas. Ahora bien, nicamente cuando los rganos estatales de aplicacin
o cumplimiento de las leyes sean de carcter administrativo, puede el
Presidente de la Repblica desempear la consabida facultad y no, por
exclusin, en los casos en que tal aplicacin o cumplimiento correspondan a
EL PODER EJECUTIVO
351
rganos de carcter legislativo o judicial. As, verbigracia, este alto funcionario

no puede ejercerla tratndose de las leyes que rijan las funciones del mismo
Congreso de la Unin o de alguna de sus Cmaras ni de las que regulen las de
las autoridades judiciales, pues en estos casos, la normacin pertenece a dicho
organismo legislativo, traducida en lo que se llama "leyes reglamentarias".
El ejercicio de la facultad presidencial de que tratamos se manifiesta en la
expedicin de normas jurdicas abstractas, generales e impersonales cuyo
objetivo estriba en pormenorizar o detallar las leyes de contenido
administrativo que dicte el Congreso de la Unin para conseguir su mejor y
ms adecuada aplicacin en los diferentes ramos que regulan. Por ello, dicha
facultad se califica como materialmente legislativa aunque sea ejecutiva desde
el punto de vista formal y se actualiza en los llamados "reglamentos
heternomos" que, dentro de la limitacin apuntada, slo el Presidente de la
Repblica puede expedir, pues ningn otro funcionario, y ni siquiera los
secretarios de Estado o jefes de Departamento, tienen competencia para
elaborarlos.1092
La jurisprudencia de la Suprema Corte ha definido con claridad la naturaleza de
los reglamentos heternomos, as como la facultad presidencial para
expedirlos. Dice al respecto nuestro mximo tribunal: "El artculo 89, fraccin 1
de nuestra Carta Magna, confiere al Presidente de la Repblica tres facultades:
a) La de promulgar las leyes 'que expida el Congreso de la Unin; b) La de
ejecutar dichas leyes; y c) La de proveer en la esfera administrativa a su
exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta ltima facultad es la
que determina que el ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y
abstractas
(784)
que tienen por objeto la ejecucin de la ley, desarrollando y complementando
en detalles las normas contenidas en los ordenamientos jurdicos expedidos
por el Congreso de la Unin. El reglamento es un acto formalmente
administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley,
aunque slo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal,
general y abstracta. Dos caractersticas separan la ley del reglamento en
sentido estricto: este ltimo emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en
la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma
subalterna que tiene su medida y justificacin en la ley. Pero aun en lo que
aparece comn en los dos ordenamientos, que es su carcter general y
abstracto, seprense por la finalidad que en el rea del reglamento se imprime
a dicha caracterstica, ya que el reglamento determina de modo general y
1092
1013 Tesis jurisprudencial 890 publicada en el Apndice al tomo CXVIII del

Semanario judicial de la Federacin, y que corresponde a la tesis 224 de la Compilacin
1917-1965, Materia Administrativa y a la 510, Segunda Sala, del Apndice 1975.

352
abstracto los medios que debern emplearse para aplicar la ley a los casos
concretos." 1093
Por otra parte, el mismo Alto Tribunal, al travs de su Segunda Sala 1094, ha
sustentado el criterio de que dentro de la facultad reglamentaria con que est
investido el Presidente figura la potestad de u crear autoridades que ejerzan
las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de
la administracin pblica" .1095
La heternoma de los reglamentos implica no slo que no pueden expedirse sin
una ley previa a cuya pormenorizacin normativa estn destinados, sino que su
validez jurdico-constitucional depende de ella, en cuanto que no deben
contrariarla ni rebasar su mbito de regulacin. As, al igual que una ley
secundaria no debe oponerse a la Constitucin, un reglamento no debe
tampoco infringir o alterar ninguna ley ordinaria, pues sta es la condicin y
fuente de su validez a la que debe estar subordinado.1096
"Esta subordinacin del reglamento a la ley, dice Tena Ramrez, se debe a que
el primero persigue la ejecucin de la segunda, desarrollando y completando
en detalle las normas contenidas en la ley. No puede, pues, el reglamento
exceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetarla
en su letra y en su espritu. El reglamento es a la ley lo que la leyes a la
Constitucin, por cuanto la validez de aqul debe estimarse segn su
conformidad con la ley. El reglamento es la ley, en el punto en que sta ingresa
en la zona de lo ejecutivo; es el eslabn entre la ley y su ejecucin, que vincula
el mandamiento abstracto con la realidad concreta." 1097
La necesaria subordinacin del reglamento heternomo a la ley respectiva
implica tambin, lgicamente, que si sta se abroga, deroga o modifica, aqul
experimenta los mismos fenmenos. En el caso de la abrogacin legal, el
reglamento queda sin aplicabilidad, puesto que se extingue, aunque no exista
declaracin expresa sobre esta extincin. De la misma manera, si la ley se
deroga, el reglamento debe entenderse derogado en lo que concierne a
aquellos
(785)
preceptos que pormenoricen las disposiciones derogadas de la ley,
registrndose el mismo fenmeno en cuanto a las modificaciones o reformas
legales.
Las anteriores consideraciones, fundadas estrictamente en la lgica jurdica,
tienen su innegable razn en el principio de que el Presidente de la Repblica,
titular de la facultad reglamentaria, no puede convertirse, motu proprio, en
1093
1013 bis Apndice 1975, Segunda Sala. Tesis 512. ldem, Tesis 732 del Apndice
1995. Materia Administrativa.
1094
1095
1013c Informe de 1984, Segunda Sala. Tesis 104
1096
1097
1014 Derecho Constitucional Mexicano, p. 468.
EL PODER EJECUTIVO
353
legislador tratndose de dicho tipo de reglamentos. Esta conversin operara si,

al desaparecer total o Parcialmente la ley reglamentada por su abrogacin o
derogacin, o al modificarse o reformarse, se estimaran vigentes y aplicables
los ordenamientos reglamentarios respectivos en su totalidad o en las
disposiciones relacionadas con los preceptos legales derogados o reformados,
circunstancia que a su vez implicara elevar indebida e inconstitucionalmente
tales ordenamientos a la categora de verdaderas leyes formalmente
consideradas.
La ineficacia de los reglamentos heternomos, en las hiptesis que se acaban
de plantear, ha sido proclamada por el Primer Tribunal Colegiado del Primer
Circuito en Materia Administrativa, al sustentar el criterio que, dada su
importancia, nos permitimos transcribir: "La facultad reglamentaria del
Presidente de la Repblica se ha desprendido tradicionalmente de la fraccin
primera del artculo 89 de la Constitucin Federal, que lo faculta para proveer
en la esfera administrativa a la observancia de las leyes. Ahora bien, de eso se
desprende, a su vez, que esa facultad no le es otorgada por el legislador
ordinario, pero tambin que no puede expedirse un reglamento sin que se
refiera a una ley, y se funde precisamente en ella para proveer en forma
general y abstracta en lo necesario a la aplicacin de dicha ley a los casos
concretos que surjan. O sea que sin ley no puede haber reglamentos, en
principio, excepto en aquellos casos en que la propia Constitucin Federal
autoriza al Presidente a usar en forma autnoma su facultad reglamentaria,
como lo es, por ejemplo, el caso de los reglamentos gubernativos y de polica a
que se refiere el artculo 21 constitucional. Pero fuera de esos casos de
excepcin, el estimar que el Presidente est facultado para dictar disposiciones
reglamentarias generales, con caractersticas materiales de leyes, aun cuando
esos reglamentos no se encuentren apoyados o dirigidos a reglamentar
precisamente una ley que lo sea tambin en sentido formal, es decir, emanada
del Congreso, equivaldra a dar facultades legislativas al Presidente de la
Repblica, en contravencin a lo dispuesto en los artculos 49, 73 y relativos de
la mencionada Constitucin. As pues, un reglamento slo puede tener validez
legal cuando est dirigido a proveer a la aplicacin de una ley concreta, a
cuyos mandamientos debe ceirse, por lo dems, sin poderlos suprimir,
modificar ni ampliar en su sustancia. Y, en consecuencia, al ser abrogada la ley
en que se apoyaba la validez de un reglamento, ste queda tambin
automticamente sin materia y, por ende, sin vigencia, pues no podra subsistir
un reglamento al abrogarse la ley reglamentada, ya que ese reglamento
vendra a implicar una facultad legislativa autnoma del Presidente de la
Repblica, que la Constitucin no le da. Por lo dems, si una leyes abrogada,
quedan sin vigencia sus reglamentos. Y si se dicta una nueva ley, que es la que
abrog a la anterior, el Presidente de la Repblica deber expedir un nuevo
reglamento adecuado a la nueva ley o, si estima que subsiste parcialmente la
materia legislativa, por contener la nueva ley disposiciones que en parte
resulten iguales a las de la ley anterior abrogada, deber
(786)

354
decretarse en un nuevo acto reglamentario la vigencia del en lo que no
contradiga a la nueva ley. Por otra parte, mismo Poder Legislativo, ya que si
puede poner en vigencia, ordenar que se mantengan vivos los reglamentos
anterior e lo que no contradiga a la nueva ley."
La facultad reglamentaria con que est investido el Presidente de la Repblica
no se agota en la expedicin de reglamentos heternomos idea hemos
expuesto. Tambin se desarrolla en lo que concierne a los reglamentos
autnomos" que son los de polica y buen gobierno de lo 21 constitucional.
Estos ltimos no especifican o pormenorizan de una ley preexistente para dar
las bases generales sta deba aplicarse con ms exactitud en la realidad, sine
establecen una regulacin a determinadas relaciones o aunque tales
reglamentos no detallen las disposiciones de una ley propiamente dicha, sta
debe autorizar su expedicin para normar la; generales que tal autorizacin
comprenda. En otras palabro una cierta normacin a travs de sus diferentes
disposicin de la Repblica incumbe la facultad reglamentaria para
pormenorizar estas mediante reglas generales, impersonales y abstractas a fin
de administrativa su exacta observancia en los trminos del artculo 89,
fraccin I, de la Constitucin, en cuyo caso se est en presencia de los
heternomos, los que, para tener validez jurdica, no debe de las
prescripciones legales reglamentadas. Estos reglamentos, evidentemente, no
son de polica ni gubernativos, por lo que no estn comprendidos dentro de lo
preceptuado por el artculo 21 constitucional.
Por otra parte, y segn lo acabamos de decir, la ley puede por s misma no
establecer ninguna regulacin, sino contraerse a sealar lo que se faculte al
Presidente de la Repblica o a los gobernadores de los Estados, dentro del
Distrito Federal o de la entidad federativa correspondiente, para formular su
reglamentacin. Esta, por ende, no se revela pormenorizacin de disposiciones
legales preexistentes, sino como normacin per-se simplemente autorizada por
la ley, normacin que se implica en los llamados reglamentos autnomos que
son precisamente los de polica y gubernamental citado precepto de nuestra
Constitucin.
Ahora bien, hasta qu punto puede una ley autoriza la administrativa sin que
haya delegacin de facultades legislativas a favor del Presidente de la
Repblica que sea contraria a los artculos 49 y 29 constitucionales? En otros
trminos, cules son las materias en que una ley se contraiga a autorizar los
llamados reglamentos autnomos", es decir, los gubernativos y de polica?
En el orden federal, el Congreso de la Unin tiene facultades expresas
consignadas en la Constitucin de la Repblica para expedir las diversas
materias a que sta se refiere. Por tanto, en tales materias es dicho
EL PODER EJECUTIVO
355
(787)
organismo d que debe establecer la normacin correspondiente, sin que pueda
desplazar como facultad legislativa en favor del Presidente de la Repblica
fuera de los casos contemplados por los artculos 49 y 29 constitucionales.
Dicho alto funcionario est habilitado, conforme al artculo 89, fraccin I, de
nuestra Ley Suprema, para pormenorizar la normacin que se contenga en las
leyes expedidas por el Congreso de la Unin a travs de los reglamentos
correspondientes, sin que stos tengan el carcter de reglamentos de polica y
gubernativos. Dicho de otra manera, cualquier reglamento sobre alguna
materia que est comprendida dentro del mbito legislativo federal del
Congreso de la Unin, no puede tener dicha naturaleza. En conclusin, en el
orden federal no pueden existir reglamentos gubernativos ni de polica, sino
slo ordenamientos que traduzcan una pormenorizacin de las leyes expedidas
por dicho Congreso. Suponer lo contrario equivaldra a admitir los siguientes
fenmenos inconstitucionales: a) delegacin de facultades legislativas en favor
del Presidente de la Repblica fuera de los casos previstos por los artculos 49
y 29 de la Ley Fundamental (es decir, si el Congreso de la Unin se abstiene de
normar por si mismo las diferentes materias de su competencia federal,
autorizando simplemente a dicho funcionario para regularlas); b) invasin por
parte del presidente de la Repblica a la esfera competencial del Congreso de
la Unin con quebranto del principio de la separacin de poderes, en caso de
que, sin estar autorizado por dicho organismo, expida reglamentos sobre las
materias cuya ordenacin incumbe a ste; e) usurpacin de las facultades
reservadas a las autoridades de los Estados con violacin al artculo 124
constitucional, en la hiptesis de que el "Jefe" del Poder Ejecutivo Federal
reglamente por si mismo materias cuya regulacin no corresponda al Congreso
de la Unin por no tener ste facultades expresas consignadas en la Ley
Suprema; y, en general, violacin a la competencia constitucional del
mencionado alto funcionario.
Por lo que concierne al Distrito Federal, el problema que hemos planteado se
complica, pues como para dicha entidad' el Congreso de la Unin tiene
facultades legislativas de carcter reservado, o sea, para expedir leyes sobre
materias que no sean del orden federal, sin que la competencia local de dicho
organismo est fijada constitucionalmente, en qu casos de normacin debe
existir un ordenamiento legal propiamente dicho y en cules otros es posible
que se autorice la expedicin de reglamentos gubernativos y de polica en
favor del Presidente de la Repblica como gobernador nato del Distrito
Federal ?
Conforme a la fraccin VI, inciso primero, del artculo 73 constitucional, 1098 (f El
gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de 14 Repblica,
quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva." El concepto de "gobierno" a que dicha disposicin alude debe
estimarse en su acepcin funcional, es decir, como la accin o la potestad de
1098
1015 a Esta fraccin fue derogada en 1993.

356
guiar o dirigir a la poblacin que integra el elemento humano de dicha entidad
federativa para obtener su bienestar, para satisfacer sus necesidades o para
evitar su damnificacin. La actividad gubernativa tiene como su jeto
teleolgico a la comunidad misma o a los individuos que en nmero ilimitado la
componen y debe desempearse con el objeto de presentar o de beneficiar
(788)
los intereses pblicos. Dentro de esta finalidad, el gobierno se ejerce a travs
de diversas funciones especficas, a efecto de conseguir tales propsitos en las
diferentes materias que constituyan el mbito de incidencia de dichos
intereses. As, la accin gubernativa debe tender a evitar o reprimir cualquier
acto o situacin que altere la paz o tranquilidad pblica; a velar por la
salubridad colectiva; a procurar la seguridad comn en diferentes aspectos; a
proteger la moralidad de la poblacin; a obtener y conservar la belleza de las
villas o ciudades; a facilitar los medios econmicos para el sustento de la
comunidad tratando de aliviar las necesidades pblicas o haciendo posible su
mejor satisfaccin; y, en general, a impedir la causacin de un dao pblico, a
colmar urgencias colectivas o a procurar un bienestar comn. Por tanto, el
Presidente de la Repblica, a cuyo cargo est el gobierno del Distrito Federal,
es decir, su direccin o rectora, puede lograr cualesquiera de dichos objetivos
mediante actos administrativos propiamente tales o a travs de actos
materialmente legislativos, o sea abstractos, generales e impersonales, los
cuales no son otros que los reglamentos gubernativos y de polica. Estos, en
consecuencia, tienen como materia de regulacin cualquier actividad o
situacin que est vinculada directamente con alguno de los mencionados
objetivos gubernamentales, pudiendo establecerse, en la normacin
reglamentaria, obligaciones o prohibiciones a cargo de 108 particulares, cuyo
no cumplimiento o cuya transgresin signifiquen sendos obstculos para la
obtencin de cualquiera de las citadas finalidades de inters colectivo. Quedan,
por ende, fuera de la rbita material de los reglamentos gubernativos y de
polica y dentro de la esfera competencial del Congreso de la Unin en su
carcter de rgano legislativo para el Distrito Federal, los casos en que no se
trate simplemente de dirigir o encauzar la actividad gubernamental en
consecucin de cualquiera de los referidos objetivos, y especialmente aquellos
que conciernan a la normacin de las relaciones de coordinacin entre
particulares, a la previsin de los delitos del orden comn, a la imposicin de
tributos o contribuciones pblicas y a la organizacin y funcionamiento de la
actividad jurisdiccional. Ahora bien, teniendo el Congreso de la Unin amplias
facultades legislativas en lo que respecta al Distrito Federal sobre materias que
no compongan expresamente su esfera de competencia federal, puede por s
mismo establecer la normacin para cualquier funcin gubernativa expidiendo
las leyes correspondientes o contraerse a sealar los casos generales en que el
Presidente de la Repblica puede elaborar los reglamentos gubernativo" y de
polica en los trminos apuntados, sin que ello impida a dicho organismo
asumir, a su vez, la funcin legislativa sobre los propios casos.1099
1099
1015 b Vase la nota inmediata anterior.
EL PODER EJECUTIVO
357
En la actual organizacin del Distrito Federal, por lo que atae a la funcin

administrativa, Se acogen las ideas generales que primeramente hemos
externado. En efecto, segn la base segunda de la fraccin VI del artculo 73
constitucional, el Congreso de la Unin debe determinar, a travs de la ley
respectiva, el rgano u rganos mediante los cuales el Presidente de la
Repblica deba ejercer el gobierno de dicha entidad federativa. Pues bien, en
cumplimiento de tal prevencin de nuestra Constitucin, el Congreso Federal
expidi la Ley
(789)
Orgnica del Departamento del Distrito Federal, creando diferentes rganos de
gobierno mediante los cuales el Presidente de la Repblica desempea la
funcin gubernativa correspondiente, misma que se ejerce en los casos
sealados por dicha ley y por conducto de diversas dependencias (direcciones),
cuya actividad est centralizada en un funcionario llamado "Jefe del
Departamento del Distrito Federal". Ahora bien, el citado ordenamiento, al
determinar las materias de la funcin gubernamental dentro de la mencionada
entidad federativa, en algunas de sus disposiciones establece expresamente
que
dicha
funcin
debe
desplegarse
mediante
reglamentos.
Consiguientemente, es la mencionada Ley Orgnica la que, al organizar y
regular para el Distrito Federal la actividad gubernativa que ejerce el "Jefe" del
Ejecutivo Federal, atribuye a dicho funcionario la facultad de expedir
reglamentos, o sea, disposiciones de carcter general, abstracto e impersonal,
mediante las cuales desarrolla el gobierno de dicha entidad federativa. Tal
facultad reglamentaria puede desempearse sin que previamente exista una
ley que por s misma establezca la normacin a las distintas materias
gubernativas previstas en la Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal, por lo que los reglamentos que con tal motivo se elaboren tienen una
naturaleza autnoma, pues slo se autorizan en el indicado ordenamiento
legal.
Ahora bien, tratndose del rgimen interior de los Estados, sus respectivas
constituciones pueden prever (y as acontece en la realidad) facultades
reglamentarias en favor de los gobernadores y cuyo ejercicio se traduce en la
expedicin de reglamentos heternomos o autnomos. Por consiguiente, la
demarcacin de dichas facultades por lo que a unos otros atae, responde a
las ideas que brevemente se han expuesto. Debemos enfatizar que a las
legislaturas locales no les es dable despojarse de sus atribuciones legislativas
para desplazarlas hacia el gobernador, por lo que los reglamentos
heternomos de los Estados deben siempre reconocer, para su validez jurdica,
una ley preexistente, y los autnomos una autorizacin general que en los
ordenamientos legales locales secundarios o en las constituciones particulares
se contenga. Suponer lo contrario implican quebrantar el principio de divisin o
separacin de poderes y que tambin es imperativo para los Estados, en el

358
sentido de que sus constituciones deben consagrar lo. De no ser as, stas
violaran la supremaca de la Constitucin Federal que, en los trminos de su
artculo 41, las supedita a sus mandamientos.1100
B. Facultades administrativas
La rbita competencial del presidente se compone primordialmente de
facultades administrativas, en cuyo ejercicio este alto funcionario realiza actos
administrativos de muy variada ndole. El conjunto de estos actos integra la
funcin administrativa, la cual, en su implicacin dinmica, equivale a la
administracin pblica del Estado. En ocasiones anteriores hablamos
indiferenciadamente de "funcin ejecutiva" y "funcin administrativa",
empleando ambas locuciones como sinnimas para distinguirlas de la "funcin
legislativa" y de la "funcin jurisdiccional" . Esa sinonimia no encierra ningn
desacierto si se
(790)
toma en cuenta que dentro de un rgimen de derecho, en el que impera como
condicin sine qua non el principio de legalidad lato sensu (que comprende el
de constitucionalidad -superlegalidad segn Maurice Hauriou- y el de legalidad
stricto sensu), la funcin administrativa siempre debe desplegarse mediante la
aplicacin o ejecucin, estricta o discrecional, de las normas jurdicas
abstractas, impersonales y generales que componen dicho rgimen. Sin
embargo, esta aplicacin o ejecucin tambin se realizan necesariamente
como medios para producir actos jurisdiccionales, o sean, los que dirimen o
resuelven cualquier cuestin contenciosa. Por ende, en rigor lgico-jurdico, la
ejecucin, en su acepcin de aplicacin normativa, se traduce en un medio
para emitir actos administrativos y actos jurisdiccionales, es decir, para
desempear las funciones pblicas respectivas, por lo que estrictamente no
debiera identificarse la administrativa con la ejecutiva. No obstante,
prescindiendo de este rigorismo, en el lenguaje y en la conceptuacin jurdica
se usan indistintamente las expresiones e ideas de "funcin administrativa" y
"funcin ejecutiva", obedeciendo esta ltima diccin a la .tradicional diferencia
entre lo "ejecutivo" por una parte, y lo "legislativo" y "judicial" por la otra. Estas
reflexiones, que pudieran antojarse bizantinas, nos han impulsado a preferir la
locucin "facultades administrativas del presidente" sobre la de "facultades
ejecutivas" del mismo funcionario, aunque en otras ocasiones las hayamos
empleado como equivalentes siguiendo la clsica terminologa jurdica.1101
1100
1015c Las reflexiones que hemos hecho en cuanto a la facultad reglamentaria

autnoma del Presidente de la Repblica por lo que atae al Distrito Federal, deben
considerarse meramente especulativas, ya que el actual artculo 122 constitucional,
que se refiere al gobierno del Distrito Federal, y que entr en vigor el 25 de noviembre
de 1993, otorg la facultad legislativa en el mbito de dicha entidad federativa a la
Asamblea de Representantes correspondiente.
1101
1016 El tratadista mexicano Gabino Fraga sustenta la misma opinin al afinar que:
"En cuanto a que se considere que la funcin ejecutiva tiene el mismo contenido que la
administrativa, no tendramos objecin que hacer, en tanto que se tratara simplemente
de una cuestin de palabras; pero debemos decir que el empleo del trmino 'funcin
administrativa', lo consideramos ms conveniente, porque tiene mayor amplitud que el
de funcin ejecutiva" (Derecho Administrativo, p. 56).
EL PODER EJECUTIVO
359
Ahora bien, el acto administrativo denota un concepto genrico de carcter

formal dentro del que caben mltiples actos materialmente especficos que se
distinguen entre s por su diferente motivacin y teleologa. Ese concepto
significa que el acto administrativo, independientemente de su contenido
material, se caracteriza por los elementos concrecin, particularidad y
personalidad frente a los actos legislativos o leyes, y respecto de los actos
jurisdiccionales, que tambin ostentan los mismos elementos, en que, a
diferencia de stos, no resuelven ninguna cuestin controvcrtida.1102
Fcilmente se advierte, por inferencia lgica, que la competencia
administrativa del presidente se forma con todas aquellas facultades que lo
autorizan para realizar actos de variada sustancia material que no importen
solucin contenciosa alguna y que presenten los elementos mencionados.
(791)
Si a nuestro parecer las ideas de "funcin administrativa" y de "administracin"
se conciben claramente como conjunto de actos administrativos en los
trminos en que someramente acabamos de exponer el concepto respectivo,
en la doctrina descubrimos criterios divergentes para definidas. No
corresponde a la temtica de la presente obra comentar las distintas
definiciones que sobre "funcin administrativa" se han formulado,
concretndose a recordar que sta se suele distinguir de la "funcin poltica"
para concluir que el presidente, segn desempee una u otra, acta como
administrador o como rgano poltico del Estado.
Aludiendo a esta distincin, don Gabino Fraga hace esta interesante reflexin:
"Se habla con frecuencia, dice, de actos de gobierno y de actos polticos como
si se tratara de una particular actividad del Estado, no comprendida en algunas
de las funciones que hemos definido, habindose llegado a afirmar que la
actividad de gobierno es una cuarta actividad del Estado, que existe al lado de
la legislacin, la justicia y la administracin.
"Se afirma que esta actividad es la que realiza el Poder en su calidad de rgano
gubernativo o poltico, por medio de actos de soberana que excluyen la idea
de normas legales a las cuales haya de sujetarse, y la de intervencin de
tribunal que la controlen, oponindolo as a la actividad administrativa que se
1102
1017 Respecto de este ltimo elemento, que nos permite diferenciar la funcin
administrativa:" de la jurisdiccional, Fraga asevera: "La funcin administrativa no
supone una situacin preexistente de conflicto. ni interviene con el fin de resolver una
controversia para dar estabilidad al orden Jurdico. La funcin administrativa es una
actividad ininterrumpida que puede prevenir conflictos por medidas de polica; pero
cuando el conflicto ha surgido se entra al dominio de la funcin jurisdiccional. Si la
funcin administrativa llega en algn caso, a definir una situacin de derecho, lo hacen
no como finalidad, sino como medio para poder realizar otros actos administrativos"
(Derecho Administrativo, pp. 55 Y 56).

360
realiza bajo un orden jurdico y es susceptible de discutirse en la va
jurisdiccional." 1103
Para ilustrar estas ideas, el citado jurista acude a la ejemplificacin y dice que
"cuando el Ejecutivo propone a la Comisin Permanente la convocacin a
sesiones extraordinarias, cuando convoca a elecciones en los casos del artculo
84 constitucional, cuando nombra los secretarios de Estado, cuando designa,
en los trminos constitucionales, ministros de la Suprema Corte de Justicia,
est obrando como rgano poltico, pues slo con ese carcter puede intervenir
en el funcionamiento y en la integracin de los poderes pblicos", enfatizando,
sin embargo, que "todos los actos que as ejecuta son sustancialmente actos
administrativos, y lo que les da un sello especial es el elemento formal de
emanar de un rgano poltico".1104
Por nuestra parte, reiteramos que el acto administrativo, como acto de
autoridad que claramente se distingue del acto legislativo y del acto
jurisdiccional conforme a los atributos que con antelacin sealamos, puede
comprender diferentes actos de contenido especfico como los llamados
"polticos". Lo "poltico" es una de tantas motivaciones y finalidades que
pueden no slo tener los actos administrativos, sino tambin los legislativos,
posibilidad que elimina, por ilgica, la distincin que aduce la doctrina.
Pudiendo tener el acto administrativo una variada materialidad causal y
teleolgica, sta no altera su naturaleza, es decir, no excluye ninguno de sus
elementos caractersticos que ya hemos indicado. As, tan administrativos son
los actos de ndole "poltica" que ejemplifica Fraga, como los que consisten en
otorgar o negar una licencia, permiso o concesin, en cualquier decreto
expropiatorio o en toda orden o acuerdo
(792)
para ejecutar alguna obra pblica. Todos estos actos son administrativa por la
sencilla tazn de que son concretos, particularizados y personalizados, o sea,
no tienen como atributos la abstraccin, generalidad e impersonalidad que
peculiarizan a las leyes, y, adems, porque no dirimen ninguna controversia o
conflicto jurdico preexistente, distinguindose as de los actos jurisdiccionales.
Por consiguiente, todos los actos que constitucional y legalmente puede
realizar el presidente, distintos de los que como legislador excepcional o como
colaborador en el proceso legislativo desempea y de los jurisdiccionales que
inslitamente puede emitir, son actos administrativos que, a su vez, tienen
diferente contenido, determinado por diversa motivacin y teleologa. Como ya
dijimos, en aras del principio de juridicidad, tales actos, que en su conjunto
desarrollan la funcin administrativa; deben traducir el ejercicio de alguna
facultad que integre la competencia constitucional o legal del presidente. Nos
contraeremos a examinar la primera, ya que el estudio de la segunda es un
tema de Derecho Administrativo que no nos incumbe abordar en la presente
obra.
1103
1104
1018 Op. cit., p. 57.

1019 Ibid., pp. 57 Y 58.
EL PODER EJECUTIVO
361
Las facultades administrativas constitucionales de dicho funcionario no se

encuentran sistemticamente clasificadas, pues las disposiciones de nuestra
Ley Suprema en que tales facultades se consagran se refieren a ramos
distintos de la rbita en que se ejercen las funciones presidenciales sin seguir
un criterio lgico, por lo que intentaremos agruparlas en la forma que a
continuacin exponemos.
a) Facultades de nombramiento
El presidente puede designar libremente a los secretarios del Despacho y a los
oficiales del Ejrcito, Armada y Fuerza Area nacionales (Art. 89, fracs. II y V).
Tratndose de los ministros, agentes diplomticos y cnsules generales,
coroneles y oficiales superiores de tales cuerpos armados, empleados
superiores de Hacienda y Procurador de la Repblica, el presidente puede
nombrarlos, pero para que el nombramiento surta sus efectos se requiere la
aprobacin del Senado o de la Comisin Permanente, en su caso. (ldem, fracs.
III, IV, XVII y XVIII). En cuanto a los ministros de la Suprema Corte, el presidente
debe presentar una terna ante el Senado para que ste haga el nombramiento
respectivo.
b) Facultades de remocin
Estas facultades las puede ejercitar el presidente libremente en lo que
concierne a los secretarios del Despacho y a los agentes diplomticos y
empleados superiores de Hacienda. La remocin de los empleados burocrticos
federales no la puede hacer el presidente "ad libitum", sino con causa
justificada, segn lo ordena la fraccin IX del apartado B del artculo 123
constitucional, en relacin con la fraccin II del artculo 89.
(793)
c) Facultades de defensa y seguridad nacionales
Estas facultades las tiene el Presidente de la Repblica como jefe del Ejrcito,
Guardia Nacional, Armada y Fuerza Area, incumbindole el mando supremo
de estos cuerpos para hacer frente a la grave responsabilidad que tiene a su
cargo, en el sentido de defender al Estado mexicano, a su territorio y poblacin
contra agresiones exteriores y de asegurar el mantenimiento de las
instituciones del pas ante trastornos interiores (Art. 89, frases. VI y VII).
Congruentemente con estas facultades, dicho alto funcionario est tambin

362
investido con la de declarar la guerra en nombre de Mxico "previa ley del
Congreso de la Unin" (dem, frac. VIII).1105
d) Facultades en materia diplomtica
Conforme a ellas (Art. 89, frac. X) el presidente es el director de la poltica
internacional de Mxico y slo a l compete definirla, dictando cualesquiera
medidas que tiendan a establecer y mantener las relaciones de nuestro pas
con todas las naciones del orbe sobre la base del respeto recproco de su
independencia, libertad y dignidad, as como las que propendan a fomentar el
intercambio comercial con ellas mediante la celebracin de tratados y
convenios cuya aprobacin incumbe al Senado (Arts. 76, frac. I, y 133
Constitucionales) y no al Congreso reunido, como indebidamente lo dispone la
fraccin X del artculo 89.
e) Facultades de "relacin poltica"
El presidente, en la situacin constitucional de interdependencia y colaboracin
que ocupa frente al Congreso de la Unin, siempre est en constantes
relaciones con este rgano del Estado. En la doctrina de Derecho Pblico estas
relaciones han sido consideradas como "polticas", trmino que, por ser
inadecuado, lo hemos sustituido por los vocablos "de supraordinacin".1106
Tales relaciones se producen por distintos actos que en el desempeo de sus
facultades realiza el mencionado funcionario, principalmente frente al
Congreso, a las Cmaras que lo componen y a la Comisin Permanente. Entre
esos actos destacan los que consisten en la iniciativa y el veto de las leyes, as
como en la excitativa a dicha Conclusin para que convoque al Congreso a
sesiones extraordinarias (Arts. 89, frac. XI, y 79, frac. IV).
(794)
f) Facultades en relacin con la justicia
Es obligacin presidencial facilitar al Poder Judicial los auxilios que sus rganos
requieran para el expedito ejercicio de sus funciones (Art. 89, frac. XII)
1105
1020 Esta disposicin constitucional incurre en el error de considerar que el acto

por virtud del cual el Congreso "declara la guerra" en vista de los datos que le presente
el Ejecutivo (Art. 73, frac. XII), es una ley, ya que carece de los elementos
caractersticos de sta, como son la abstraccin, impersonalidad y generalidad. Dicha
Declaracin es un acto administrativo congresional que asume la forma de decreto,
con base en el cual el presidente puede ejercitar la facultad que le confiere la fraccin
VIII del artculo 89 de la Constitucin.
1106
1021 Vanse nuestras obras El Juicio de Amparo y Las Garantas Individuales.
EL PODER EJECUTIVO
363
mediante la suministracin de la fuerza pblica necesaria a efecto de que los

jueces y tribunales puedan hacer cumplir coactivamente sus determinaciones
en cada caso concreto.
Adems, corresponde al presidente "conceder, conforme a las leyes, indultos y
a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales
y a los sentenciados por delitos del orden comn en el Distrito Federal". El
indulto a que esta disposicin constitucional se refiere es el llamado por
gracia", no el necesario, o sea, el que se puede otorgar en los casos en que el
interesado "hubiese prestado importantes servicios a la Nacin" (Art. 558 del
Cdigo Federal de Procedimientos Penales y 612 del Cdigo Adjetivo Penal
para el Distrito Federal) .1107
g) Facultades generales de administracin pblica
La fraccin XX del artculo 89 constitucional dispone que el presidente tendr
las facultades y obligaciones que expresamente le confiera la propia
Constitucin, distintas de las brevemente reseadas. Ahora bien, el mbito
ms amplio de atribuciones presidenciales se demarca por lo establecido en la
fraccin de dicho precepto, que faculta al citado funcionario para proveer en la
esfera administrativa, a la exacta observancia de las leyes que expida el
Congreso de la Unin. Esta facultad, que al mismo tiempo importa una
obligacin, la puede desempear el presidente mediante la formulacin de
normas jurdicas abstractas generales e impersonales que en cada ramo de la
administracin pblica configuran los reglamentos heternomos a los cuales
hicimos referencia con antelacin. Ahora bien, la facultad reglamentaria no
impide que el presidente provea a la exacta observancia de las leyes que dicte
el Congreso, a travs de acuerdos, decretos o resoluciones de carcter
concreto, individualizado y particularizado, es decir, realizando actos de ndole
administrativa de diverso y variado contenido y mltiple motivacin y
teleologa. En este ltimo supuesto es donde se encuentra el dilatado mbito
de competencia constitucional del presidente, .pues el desempeo de las
facultades que lo componen abarca: todos las ramos de la administracin del
Estada, susceptible de legislarse por el Congreso de la Unin en las trrni.nas
que seala la Constitucin, a los cuales nos referimos en el captulo inmediato
anterior.
Por otra parte, estimamos que el presidente, como supremo administrador del
Estado, no tiene facultades, sin embargo, para implantar empresas o entidades
paraestatales en ningn ramo de la administracin pblica, pues la
(795)
1107
1022 El indulto necesario es el que se ordena por la Suprema Corte o el Tribunal

Superior del Distrito Federal tratndose de delitos federales o locales, respectivamente,
y en los casos a que aluden los artculos 560 y 614 de los Cdigos Procesales Penales
mencionados, debiendo el presidente concederlo obligatoriamente.

364
atribucin respectiva la tiene el Congreso de la Unin con las limitaciones a
que aludimos con antelacin en esta misma obra.1108
h) Facultad para expulsar extranjeros.
Esta facultad se contiene en el artculo 33 constitucional 1109 que ya estudiamos
anteriormente, remitindonos a las consideraciones que al respecto
expusimos.
i) Facultad expropiatoria
Esta facultad, prevista en el artculo 27 constitucional, incumbe al, presidente
en su carcter de rgano supremo administrativo de la Federacin y de
gobernador nato del Distrito Federal. Nos abstenemos de tratar la importante
temtica que comprende la materia expropiatoria en atencin a que las
cuestiones que la componen las abordamos en nuestra obra. "Las Garantas
Indiviiduales".1110
j) Facultades en materia agraria
En esta materia, el presidente es la suprema autoridad, incumbindole dictar
las resoluciones definitivas, entre las que destacan las concernientes a
dotaciones de tierras yaguas en favor de los ncleos de poblacin que
carezcan de estos vitales elementos naturales (fracs. X, XI, XII Y XIII del artculo
27 constitucional. El estudio de dicha materia, en la que incide la problemtica
ms importante y aeja de Mxico, corresponde desde el ngulo jurdico a la
asignatura denominada "Derecho Agrario", cuya temtica est ntimamente
vinculada a la sociologa y a la ciencia econmica, 1111
C. Facultades jurisdiccionales
Hemos afirmado insistentemente que el acto jurisdiccional se distingue del
administrativo en que aqul persigue como finalidad esencial -y sin que en
puridad procesal sea necesariamente una sentencia- la resolucin de algn
conflicto o controversia jurdica o la decisin de cualquier punto contencioso,
objetivos a los que no propende el segundo. Por consiguiente, por facultades
jurisdiccionales se entienden las que se confieren por el derecho a cualquier
rgano del Estado para desempear la finalidad mencionada. Aunque la
competencia constitucional del Presidente de la Repblica est integrada
primordialmente con las facultades administrativas que hemos reseado y
comprenda tambin a las legislativas en los trminos a que igualmente
aludimos, incluye asimismo por modo excepcional facultades jurisdiccionales.
As, cuando se trata de cuestiones contenciosas por lmites de terrenos
comunales que se susciten entre dos o ms ncleos de poblacin, a dicho
funcionario compete resolverlas en primera instancia segn el procedimiento
1108
1022bis Cfr. Captulo sptimo, subttulo B, inciso b), pargrafo 6.

1023 Vase Captulo segundo, pargrafo n, apartado B, inciso e).
1110
1024 Cfr., Captulo sexto, prrafo II, apartado B, inciso b).
1111
1024bis Las fracciones apuntadas del indicado precepto fueron derogadas por
Decreto Congresional de 3 de enero de 1992, publicado el da 6 del propio mes y ao.
1109
EL PODER EJECUTIVO
365
que prev y regula la legislacin agraria. Si la resolucin presidencial no

satisface a alguno de los poblados
(796)
contendientes, el inconforme tiene el derecho de atacarla en segundo grado
ante la Suprema Corte, sin perjuicio de su inmediata ejecucin (Art. 27
constitucional, frac. VII).1112
Independientemente del caso que acaba de anotar, las resoluciones
restitutorias de tierras yaguas, por su propia naturaleza teleolgica, ostentan el
carcter de actos jurisdiccionales que emite el presidente, ndole de la que
tambin pueden participar las resoluciones dotatorias si en el curso del
procedimiento agrario respectivo, en la primera o segunda instancia, se
plante alguna cuestin contenciosa por los dueos, poseedores o propietarios
de los predios sobre los que se finque la dotacin. Huelga decir que la
naturaleza jurisdiccional que en este supuesto presentan las resoluciones
dotatorias es meramente formal y no excluye su carcter sustancialmente
social, por entraar la culminacin de la primera etapa de la Reforma Agraria,
que ha sido uno de los principales objetivos de la Revolucin de 1910 y que
an no se logra cabalmente.
VI. RESPONSABILIDAD DEL"PRESIDENTE
Durante el tiempo de su encargo el titular del Poder Ejecutivo Federal slo
puede ser acusado de traicin a la Patria y delitos graves del orden comn. As
lo dispone el prrafo segundo del artculo 108 constitucional. Sin embargo, la
persona que haya ocupado este elevado cargo ya no goza, evidentemente, de
este fuero inmunidad, que nicamente lo tiene el presidente durante el perodo
de ejercicio de sus funciones como tal.
Ahora bien, la responsabilidad del ex-presidente puede originar un juicio
poltico, una investigacin y procesos penales o un juicio civil-constitucional,
conforme a las consideraciones que a continuacin exponemos.
a) El llamado ''Juicio poltico" contra un ex-presidente es evidentemente intil o
estril en atencin a la exigua pena con que los hechos que lo motiven estn
sancionados. El "juicio poltico" se inicia ante la Cmara de Diputados, la cual,
de considerarlo procedente, se puede erigir en Jurado de Acusacin 'ante la
Cmara de Senadores, que es el rgano encargado de pronunciar el fallo
correspondiente, segn lo establecen claramente los artculos 109, fraccin I y
110 prrafos tercero, cuarto y quinto de la Constitucin. Las aludidas sanciones
simplemente consisten "en la destitucin del servidor pblico de que se trate y
en su inhabilitacin para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones
de cualquier naturaleza en el servicio pblico". Claramente se advierte que
estas sanciones, tratndose de un ex-presidente, son imprcticas por no decir
absurdas, puesto que a la persona que haya dejado de ser titular del Poder
Ejecutivo Federal no se le puede destituir, y en cuanto a dicha inhabilitacin,
sta ser innocua, pues a tal persona no se le ocurrira sensatamente ocupar
1112
1024c Esta facultad presidencial fue suprimida mediante la Reforma de 3 de enero

de 1992 mencionada en la nota inmediata anterior. Las cuestiones contenciosas sobre
las que se ejercitaba se plantean actualmente ante el Tribunal Federal Agrario.

366
un cargo en el servicio pblico notoriamente inferior al de la Presidencia de la
Repblica.
(797)
b) Por lo que concierne a la responsabilidad penal de un ex-presidente, su
exigencia, por conducto del Ministerio Pblico, tendra que basarse en la
comprobacin plena de los hechos delictivos que la hagan surgir y en pruebas
idneas que acrediten su probable responsabilidad en su comisin. Debe
advertirse, por otro lado, que si bien es cierto que el Presidente de la
Repblica, durante el tiempo de su 'encargo, slo puede ser acusado por
traicin a la Patria y por delitos graves del orden comn, la persona que
hubiese tenido dicho carcter, ya como simple ciudadano, s puede ser
acusado por cualquier delito que hubiese perpetrado durante su gestin
presidencial, aunque, como ya se dijo, el ejercicio de la accin penal en su
contra debe fundarse en las condiciones anteriormente apuntadas, que son de
muy difcil satisfaccin.
c) Contra un ex-presidente, a nuestro entender, no debe promoverse ningn
juicio poltico ni tampoco presentarse ninguna denuncia penal sin las pruebas
idneas que la apoyen. Dicha responsabilidad, distinta de la "poltica" y de la
"penal", es de carcter constitucional, segn lo demostraremos a continuacin.
El artculo 87 de la Constitucin establece que al asumir su cargo, el Presidente
prestar ante el Congreso de la Unin o ante la Comisin Permanente, en los
recesos de aqul, la protesta consistente en "guardar y hacer guardar la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella
emanen, y desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la
Repblica", gobernando "en todo por el bien y prosperidad de la Unin", en la
inteligencia de que si faltare a este ingente compromiso, la Nacin puede
demandado.
La violacin a este terminante y enftico precepto constitucional y de la
obligacin que involucra, se manifiesta en lo que genricamente se denomina
"mal gobierno", no slo en lo que respecta a las infracciones Constitucionales
en que el ex-presidente pudo haber incurrido durante su encargo, sino en los
graves daos y perjuicios que su actuacin hubiese causado al pueblo
derivados de actos, informes y declaraciones engaosas, torpes o dolosos
manejos financieros, olvido o desatencin de los problemas que afectan a las
grandes mayoras de la poblacin, asuncin de una poltica econmica y social
contraria a los intereses nacionales, proteccin de los grupos econmicos
minoritarios mexicanos o extranjeros, y en general, empobrecimiento del pas y
descrdito de ste frente a la comunidad internacional, generando pobreza,
endeudamiento, malestar, zozobra, temor y desconfianza en los diversos
mbitos de la vida del pueblo.
Cuando los anteriores fenmenos se registran durante un sexenio presidencial,
el ex-presidente respectivo debe responder ante la Nacin, la cual, como
entidad damnificada, tiene derecho de exigir la responsabilidad consiguiente.
EL PODER EJECUTIVO
367
Esta responsabilidad se manifiesta en la obligacin de resarcir los daos

nacionales con los bienes que puedan integrar el patrimonio personal del expresidente. As lo declara, en efecto, el artculo 1928 del Cdigo Civil Federal
que dispone: "B Estado tiene obligacin de responder de los daos causados
por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les estn
encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria y slo podr
(798)
hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente
responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para
responder del dao causado".
La Nacin, que es una persona moral as concebida jurdicamente por el
artculo 25 fraccin I de dicho Cdigo, y que equivale heterodoxamente a la
Federacin, est representada por el Procurador General de la Repblica en
todos los negocios en que sea parte, segn lo prescribe el artculo 102
constitucional en su apartado A, pargrafo cuarto. En otras palabras, es dicho
Procurador el que tiene la obligacin de promover contra el ex presidente
responsable, violador del artculo 87 de la Constitucin, el juicio respectivo
ante el Juez de Distrito competente, substanciable segn las disposiciones
conducentes del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles. Contra el fallo que
dicho Juez Federal emita proceder la apelacin ante la Suprema Corte de
Justicia conforme a lo establecido en la fraccin III del artculo 105
constitucional.
La invocacin de los susodichos preceptos revelan indudablemente que
nuestra Constitucin seala el camino jurdico para exigir la responsabilidad del
ex-presidente derivada del desacato del artculo 87 de nuestra Ley Suprema; y
aunque dicho ex-funcionario no tenga ostensiblemente bienes propios o los
que aparezcan a su nombre sean notoriamente insuficientes para garantizar
los graves daos que su mal gobierno haya causado a la Nacin, la declaracin
que formule la Suprema Corte de Justicia sobre la referida responsabilidad,
figurara en la historia poltica y jurdica de Mxico como un hecho relevante
que pudiere servir de admonicin para evitar ad-futurum la repeticin de los
"malos gobiernos presidenciales".
Es evidente que las anteriores consideraciones inciden en el mbito jurdico
deontolgico. Es indudable, adems, que pudieren ser quimricas e imposibles
de aplicarse a nuestra realidad poltica, en la que, por desgracia, los expresidentes se vuelven intocables por la proteccin que su sucesor en turno les
acostumbra impartir, quiz por va de gratitud, cautela, precaucin o temor.
Sin embargo, este sntoma del presidencialismo, que ha sido causa de muchos
problemas nacionales, de su agravacin y de su falta de solucin, podra
erradicarse si el Procurador General de la Repblica, como una especie de

368
defensor del pueblo y de representante de la Nacin fuese independiente y no
subordinado, como hasta ahora ha acontecido, del Presidente de la Repblica
que tiene la facultad de nombrarlo y removerlo libremente. Mientras esta
subordinacin subsista, el artculo 87 de la Constitucin no deja de ser una
mera declaracin romntico-poltica que se formula en la ceremonia de la toma
de posesin presidencial, pero que se olvida durante todo un sexenio. El da en
que el Procurador Federal no sea nombrado, ni removido libremente, por el
Presidente, surgira un importante freno para el desarrollo del antidemocrtico
presidencialismo. Habra que reflexionar, por tanto, sobre la implantacin de
un nuevo sistema designativo del Procurador de la Repblica que garantizara
su independencia y confiabilidad. Sobre este tpico podra sugerirse que dicho
funcionario cambiara de denominacin y que se llamara, verbigracia, "Defensor
de la Nacin" para actuar en nombre de ella en los juicios,
(799)
procesos o controversias en que sea parte, como en el caso del artculo 87
constitucional. Su designacin podra hacerla el Senado de entre una lista de
juristas que le presentara, por ejemplo, la Facultad de Derecho de la UNAM y
que reunieran las mismas cualidades requeridas para ser ministro de la
Suprema Corte, abolindose, adems, la facultad presidencial de libre
remocin. De esta manera se desvinculara al Presidente de la Repblica de la
procuracin de justicia en cuyo mbito no debiera actuar, ya que esta funcin
no es administrativa sino ejercitable en la esfera jurisdiccional a la que el
Ejecutivo Federal debe ser ajeno. Estas proposiciones generales aseguraran la
efectividad real de la responsabilidad constitucional del Presidente prevista en
el invocado artculo 87 y contribuiran a sanear el gobierno presidencial y
eliminar la impunidad de quienes lo hayan desempeado.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que cualquier persona fsica o
moral tiene el derecho de pedir por escrito y de manera pacfica y respetuosa
al Procurador de la Repblica, que ejercite en nombre de la Nacin la accin
indemnizatoria a que se ha hecho referencia, teniendo dicho funcionario la
obligacin de contestar, tambin -por escrito, la citada solicitud, dando a
conocer la respuesta en breve trmino a la peticionaria conforme a lo
dispuesto en el artculo 8 de la Constitucin. En el supuesto de que se omita tal
respuesta o sta no sea congruente con lo pedido, la parte solicitante podr
promover el juicio de amparo ante el juez de Distrito competente por violacin
al invocado precepto.
En resumen, y como se habr advertido de las consideraciones anteriores,
nuestro sistema constitucional y legal s permite someter a juicio a cualquier
ex-presidente sin necesidad de reforma jurdica alguna.
VII. LOS SECRETARIOS DE ESTADO y JEFES DE DEPARTAMENTO
EL PODER EJECUTIVO
369
El depsito unipersonal de la funcin administrativa del Estado exige, por

imperativos prcticos ineludibles, que el presidente sea auxiliado por diversos
funcionarios que, a su vez, son jefes de las entidades gubernativas que tienen
a su cargo la atencin de todos los asuntos concernientes a los distintos ramos
de la administracin pblica. En el sistema presidencial, esos funcionarios
reciben el nombre de "secretarios del despacho" y las mencionadas entidades
el de "Secretaras de Estado" en que prestan sus servicios mltiples
funcionarios y empleados cuyas categoras estn jerrquicamente organizadas
en relaciones de dependencia.1113 Estas "unidades burocrticas" tienen como
superior
(800)
jerrquico al secretario respectivo, quien es subordinado directo e inmediato
del presidente.
La necesidad de que ste sea auxiliado en las diferentes y variadsimas
actividades administrativas que en razn de su cargo tiene encomendadas, se
prev en el artculo 91 constitucional, que dispone que Para el despacho de
los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr un nmero de
secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuir los
negocios que han de estar a cargo de cada Secretara." Esta frmula otorga
amplias facultades al rgano legislativo federal para variar no slo el nmero,
sino tambin la competencia administrativa de las citadas entidades y de los
rganos que las componen, segn los requerimientos cada vez ms exigentes
del Estado contemporneo en el orden econmico, social y cultural, sin que
para lograr este objetivo sea menester reformar la Constitucin en cada
oportunidad que reclame dicha variacin. Por ende, el Congreso, en una ley
ordinaria,1114 puede ejercitar tales facultades pero siempre respetando la
competencia constitucional del presidente en lo que a las funciones
administrativa, legislativa y jurisdiccional concierne. Esta restriccin a la
potestad congresional se justifica por cuanto que, sin ella, el Congreso podra
llegar hasta sustituir el rgimen presidencial por el parlamentario, creando una
1113
1025 El estudio de las cuestiones concernientes a la competencia, organizacin y

funcionamiento de las Secretaras de Estado y de sus rganos componentes, as como
el de las que ataen a las relaciones de trabajo entre ellas y sus emp1eadal, no
corresponden al mbito del Derecho Constitucional, sino al del Administrativo y
Laboral, respectivamente. Sin embargo, debemos recordar que el artculo 123 de la
Constitucin, en el apartado B que le fue incorporado el 21 de octubre de 1960,
contiene diversas normas bsicas a guisa de garantas sociales de carcter burocrtico
en favor de los servidores pblicos. Estas garantas se refieren a la jornada mxima de
trabajo, al descanso semanal, al disfrute vacacional, al salario, a la igualdad de las
labores por razn de sexo, a la promocin escalafonaria, al derecho de no ser
despedido injustificadamente, a la huelga, a la seguridad social y a la jurisdiccin
especializada. Es evidente que el tratamiento de esta temtica y de la problemtica
que involucra no compete al contenido expositivo e investigatorio de la presente obra.
1114
1026 Este ordenamiento se designaba con el nombre de "Ley de Secretarias y
Departamentos de Estado". Actualmente se denomina "Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal" publicada el 29 de diciembre de 1976, cuyo anlisis
corresponde al "Derecho Administrativo", principalmente.

370
especie de "gabinete" y convirtiendo al presidente en un "primer ministro"
cuyas atribuciones alterara a discrecin, con patente subversin del orden
establecido por la Ley Fundamental. En efecto, el presidente est investido de
facultades constitucionales en lo que a dichas tres funciones pblicas atae y
que nicamente l puede desempear por modo personal, inmediato e
indelegable. Por consiguiente, las citadas facultades, cuya resea expusimos
en el pargrafo IV que antecede, no pueden ser desplazadas en favor de
ningn secretario del despacho por el Congreso de la Unin, siendo inconcuso,
adems, que tampoco dicho alto funcionario puede proyectarlas fuera de su
propia y estricta competencia constitucional encomendando su ejercicio
decisorio a ninguno de sus colaboradores. Relacionando el status de las
facultades que la Constitucin confiere al presidente con la potestad que tiene
el Congreso para crear secretaras de Estado y fijar la correspondiente esfera
de atribuciones en favor de sus rganos integrantes incluyendo a sus
respectivos titulares, se llega a la conclusin de que el desempeo de tal
potestad puede traducirse en la expedicin de leyes administrativas en cuyos
ramos se obvie la intervencin presidencial, pero siempre que no se afecten
por modo alguno las facultades que directamente la Constitucin concede a
dicho alto funcionario. En otras palabras, cualquier secretario puede ser
legalmente autorizado para desplegar la funcin administrativa en los ramos
de que se trate sin la injerencia del presidente, siempre que la Ley Suprema no
reserve a ste el ejercicio personal, directo, inmediato e indelegable de esas
facultades.
Sin embargo, no debe considerarse que esta hiptesis, que se registra con
frecuencia en la legislacin administrativa, signifique el quebrantamiento de la
(801)
unipersonalidad del Ejecutivo que caracteriza al sistema presidencial conforme
al orden constitucional mexicano, ya que, por ficcin, todos los actos de los
secretarios del despacho son referibles al presidente, en cuanto que ste,
aunque no tuviese competencia legal para realizarlos, s responde
polticamente de ellos y de sus consecuencias en los diversos campos de su
incidencia. Con base en esa ficcin, don Cabina Fraga sostiene que, merced a
ella, "los actos de un Secretario de Estado no pueden jurdicamente ser
revisados en la va jerrquica por el Presidente de la Repblica, porque falta
esa jerarqua desde el momento en que el acto del Secretario es acto del
Presidente".1115
Corroborando mutatis mutandis tal referencia ficta, la jurisprudencia de la
Suprema Corte ha establecido que "sostener" que la Ley de Secretaras de
Estado encarga a la de Economa (hoy de Comercio) la materia de monopolios,
y que esa ley, fundada en el artculo 90 de la Constitucin, debe entenderse en
el sentido de que dicha Secretara goza de cierta libertad y autonoma en esta
materia, es desconocer la finalidad de aqulla, que no es otra que la de fijar la
1115
1027 Op. cit., nmero 143.
EL PODER EJECUTIVO
371
competencia genrica de cada Secretara, pero sin que por ello puedan actuar
en cada materia sin ley especial, ni mucho menos que la repetida ley subvierta
los principios constitucionales, dando a las Secretaras de Estado facultades
que, conforme a la Constitucin, slo corresponden al titular del Poder
Ejecutivo; es decir, que conforme a los artculos 92, 93 y 108 de la
Constitucin, los Secretarios de Estado tienen facultades ejecutivas y gozan de
cierta autonoma en las materias de su ramo y de una gran libertad de accin,
con amplitud de criterio para resolver cada caso concreto, sin someterlo al
juicio y voluntad del Presidente de la Repblica, es destruir la unidad del poder;
es olvidar que dentro del rgimen constitucional el Presidente de la Repblica
es el nico titular del Ejecutivo, que tiene el uso y el ejercicio de las facultades
ejecutivas; es, finalmente, desconocer el alcance que el refrendo tiene de
acuerdo con el artculo 92 constitucional, el cual, de la misma manera que los
dems textos relativos, no dan a los Secretarios de Estado mayores facultades
ejecutivas ni distintas siquiera de las que al Presidente de la Repblica
corresponden". 1116
Podra pensarse, contrariamente a las ideas expuestas, que los secretarios de
Estado asumen responsabilidad jurdica y poltica propia y distinta de la del
Presidente de la Repblica a virtud del referendo a que alude el artculo 92
constitucional, que establece: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del
presidente debern estar firmados por el Secretario del Despacho encargado
del ramo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern
obedecidos."1117 Sin embargo, el refrendo, que ms que una facultad es una
obligacin, no altera la situacin en que los mencionados funcionarios estn
colocados, en el
(802)
sentido de ser meros colaboradores del presidente, en quien slo se deposita la
funcin administrativa federal. El refrendo tradicionalmente ha sido, en
Derecho privado y pblico, el medio por el cual se legaliza algn acto
proveniente de los rganos estatales, dando fe de la autenticidad de la firma
de la persona que funja como su titular. Desde este punto de vista, el
secretario del despacho, como refrendatario de los actos presidenciales a que
se refiere el artculo 92 de la Constitucin, no es sino un simple autentificador
de la firma del presidente que calce los documentos en que tales actos
consten. El tratadista Felipe Tena Ramrez adscribe al refrendo secretarial otras
dos finalidades que hace consistir en limitar la actuacin presidencial y
"trasladar la responsabilidad del acto refrendado, del jefe del gobierno al
1116
1028 Compilacin 1917-1965. Tesis 224. Sala Administrativa. Tesis 510 del
Apndice 1975, Segunda" Sala. Idem Tesis 402 del Apndice 1985, Segunda Sala.
1117
1028 bis Esta disposicin est corroborada por la jurisprudencia de la Suprema
Corte. Cfr. tesis 101 del Apndice 1985, Pleno. Sin embargo, tratndose del acto de
promulgacin de una ley, que proviene del Presidente de la Repblica, dicho alto
tribunal ha sostenido, en una tesis jurisprudencial posterior, que basta el refrendo de
tal acto que otorgue el Secretario de Gobernacin, sin que sea necesario el de los
Secretarios a cuyo ramo corresponda la ley promulgada. (Gaceta del Semanario Judicial
de la Federacin. Nm. 26, marzo-julio de 1988).

372
ministro refrendatario".1118 La finalidad limitativa, que podra estribar en la
ineficacia de los actos del presidente por negativa del refrendo segn el
precepto constitucional invocado, es ms aparente que real, ya que,
correspondiendo a este alto funcionario la facultad de nombrar y remover
libremente a los secretarios del despacho (Art. 89, frac. II), bastaran la
destitucin del secretario reticente y la designacin del sustituto adicto para
que el consabido requisito de eficacia se satisficiera plenamente.
As lo considera dicho autor al afirmar que " ... si un Secretario de Estado se
niega a refrendar un acto del presidente, su dimisin es inaplazable, porque la
negativa equivale a no obedecer una orden del superior que lo ha designado
libremente y que en igual forma puede removerlo", aadiendo que "Es cierto
que el Presidente necesita contar, para la validez (sic)1119 de su acto, con la
voluntad del Secretario del ramo, pero no es preciso que cuente con la
voluntad insustituible de determinada persona, puesto que puede a su arbitrio
mudar a las personas que integran su gabinete." 1120 De estas ideas concluye
Tena Ramrez que "El refrendo, por lo tanto, no implica en nuestro sistema una
limitacin insuperable, como en el parlamentario; para ello sera menester que
el Presidente no hallara a persona alguna que, en funciones de Secretario, se
presentara a refrendar el acto. El refrendo, en el sistema presidencial, puede
ser a lo sumo una limitacin moral; cuando un Secretario de relevante
personalidad pblica no presta su asentimiento por el refrendo a un acto del
Presidente, su negativa puede entraar una reprobacin moral o poltica que el
Jefe del Ejecutivo, consciente de su responsabilidad, debe tenerlo en cuenta."
1121
En lo que concierne a la otra finalidad del refrendo, consistente en la asuncin

de responsabilidad poltica por parte del secretario al otorgado, tampoco opera
en nuestro sistema presidencial a consecuencia de la unipersonalidad del
Ejecutivo, pues, como dice el mismo Tena Ramrez, "El Presidente es
responsable, constitucional y polticamente, de los actos de sus Secretarios,
quienes
(803)
obran en nombre de aqul y son designados libremente por l mismo. No
debemos olvidar que la irresponsabilidad poltica de los secretarios del
despacho existe slo a- nivel jurdico, ya que en el mbito de la facticidad estos
funcionarios
s
son
polticamente
responsables.
Adems,
dicha
irresponsabilidad no excluye la penal, que s es jurdica, por los delitos del
1118
1029 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 245 y 246. Edicin 1968.

1 030 En puridad jurdica, el refrendo no es requisito de validez del acto
presidencial, sino condicin de eficacia.
1120
1031 Ya hemos hecho la observacin de que en nuestro sistema presidencial no
existe gabinete como cuerpo colegiado de secretarios del despacho con implicacin,
facultades y funcionamiento propios.
1121
1033 ldem, p. 247.
1119
EL PODER EJECUTIVO
373
orden comn y oficiales que puedan cometer, cuestin sta que abordamos
con antelacin en esta misma obra.1122
Por otra parte, la irresponsabilidad jurdico-poltica de los secretarios deriva no
slo de la condicin de ser meros colaboradores del presidente, sino de la
circunstancia de que no estn vinculados constitucionalmente con el Congreso,
salvo el caso a que se refiere el artculo 93 de la Ley Suprema, que dispone:
"Los Secretarios del Despacho, luego que est abierto el periodo de sesiones
ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos
ramos agregando que cualquiera de las Cmaras podr citarlos "para que
informen, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio relativo a su
respectivo ramo."
La primera obligacin que impone este precepto debe entenderse en el sentido
de que se acostumbra cumplir por mediacin del mismo presidente al rendir
ste el informe a que se refiere el artculo 69 constitucional, pues, dentro del
sistema presidencial no puede concebirse de otra manera. En efecto, si cada
secretario por separado y sin la injerencia presidencial diese cuenta por s
mismo al Congreso del estado que guarde su respectivo ramo, se rompera la
unidad de dicho sistema que reside en la unipersonalidad del Ejecutivo,
pretirindose con ello al propio presidente, fenmenos que no se provocan con
el cumplimiento de la segunda de tales obligaciones, puesto que su
observancia estriba en una simple informacin tcnica al Congreso "cuando se
discuta una ley o se estudie un negocio" que concierna a cualquier Secretara.
En efecto, una cosa es dar cuenta de algo ya realizado a quien tenga el
derecho de pedida, lo que supone responsabilidad en quien la debe rendir, y
otra informar a alguien de algo para que acte. Aplicada esta distincin a los
supuestos que prev el artculo 93 de la Constitucin, resulta que en el primero
dar cuenta el Congreso funge como revisor de la administracin pblica a
travs de sus diferentes ramos, y en el segundo como rgano que, para
realizar sus propias atribuciones, necesita la informacin adecuada que le
deben proporcionar los secretarios.
La facultad de las Cmaras integrantes del Congreso de la Unin para citar a
cualquier Secretario de Estado a efecto de que rinda informacin cuando se
discuta una ley o se estudie por ellas un negocio relativo al ramo de que se
trate, debe entenderse extensiva frente a cualquier otro funcionario
administrativo federal, as como, principalmente, a los directores de
organismos descentralizados y de empresas de participacin estatal. La
anterior aseveracin se funda en el espritu que alienta el artculo 93
constitucional en que dicha facultad se consagra, espritu que se forma por la
causa final del mencionado precepto. En efecto, la causa o motivo que
determin el establecimiento de
(804)
1122
1034 Vase Capitulo sexto, pargrafo IV, apartado B, inciso e).

374
la propia facultad consisti en que las Cmaras legisladoras deben estar bien
informadas Para discutir las iniciativas de ley que se formulen en relacin con
cualquier ramo de la administracin pblica, a fin de que el ordenamiento que
expidan recoja la temtica y la problemtica que se suscite en dicho ramo.
En la poca en que se cre la Constitucin de 1917, la administracin pblica
estaba integrada por distintos ramos encomendados a diversas Secretaras de
Estado. Por esta razn de carcter histrico, en el artculo 93 constitucional
slo se hizo mencin de los Secretarios respectivos, pues no existan
organismos descentralizados ni empresas de participacin estatal encargadas
de desempear importantes servicios socioeconmicos y culturales en
beneficio de los sectores mayoritarios componentes del pueblo de Mxico.
Las transformaciones sociales, econmicas y culturales que ha experimentado
nuestro pas desde 1917 hasta la actualidad, han hecho surgir la necesidad de
que el Estado, ya no slo a travs de las tradicionales Secretaras, sino
mediante instituciones que l mismo crea, realice una actividad diversificada.
Para desempearla ha instituido organismos descentralizados y concurrido con
los Particulares en la formacin de empresas de inters pblico en las que
figura como socio mayoritario y como controlador de las funciones respectivas.
Si en cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin se discute una
iniciativa de ley cuya materia normativa est constituida por cualquier ramo de
servicio pblico que est encomendado a alguna institucin pblica o alguna
empresa de participacin estatal, es absolutamente indispensable que los
directores de tales entidades, aunque no sean Secretarios de Estado, sean
citados para que proporcionen a los cuerpos legislativos la informacin
necesaria para el desempeo adecuado, correcto y certero de su cometido.
Adems de la razn histrica que explica por qu en el artculo 93
constitucional slo se hablaba de Secretarios de Estado, y de la interpretacin
extensiva que a dicho precepto debe darse a efecto de que la facultad que ste
contiene se proyecte a los directores de organismos descentralizados y de
empresas de participacin estatal, opera el principio jurdico que dice donde
existe la misma razn debe existir la misma disposicin" para corroborar la
extensividad mencionada.
No es bice para sostener vlidamente las anteriores conclusiones la
circunstancia de que dicho artculo 93 constitucional slo se refera a los
Secretarios de Estado, pues la interpretacin literal de un precepto normativo
no siempre equivale a su interpretacin exacta, la cual debe fundarse no en el
texto empleado por el legislador, sino en el espritu y en la esencia causal y
teleolgica del mismo que ya qued expresada. En muchos casos, la
interpretacin literal de una ley conduce a conclusiones aberrativas. As, si se
interpretara literalmente el artculo 1 de nuestra Constitucin, los titulares de
las garantas que instituye nicamente seran los individuos o personas fsicas,
sin tener este carcter cualesquiera sujetos privados, pblicos o sociales que
gozan de las mismas y las que, por esta razn, desde hace muchos aos y en
nuestras modestas obras, clases y conferencias, hemos denominado "garantas
del gobernado".
EL PODER EJECUTIVO
375
(805)
La interpretacin literal del artculo 93 constitucional condujo a la aparente
necesidad de reformarlo para el efecto de que tambin los Jefes de
Departamentos Administrativos y los Directores y Administradores de
Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal tuviesen las
obligaciones que dicho precepto impone a los Secretarios de Estado. La
mencionada reforma la estimamos innecesaria por las razones que acabamos
de exponer en lneas anteriores, toda vez que la interpretacin teleolgicocausal del invocado artculo 93 auspicia la conclusin de que ste, antes de
modificarse, comprenda a los funcionarios distintos de dichos Secretarios.1123
Mediante una importante adicin introducida al precepto invocado, derivada de
la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a cualquiera de las
Cmaras del Congreso de la Unin para integrar comisiones tendientes a
investigar el funcionamiento de los organismos paraestatales y para hacer del
conocimiento del Ejecutivo Federal los resultados de las investigaciones.
Dicha adicin est concebida en los siguientes trminos: "Las Cmaras, a
pedido de una cuarta parte de sus miembros tratndose de los diputados, y de
la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones
para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal mayoritaria. Los resultados de las
investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo Federal."
En la exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial, se aducen
razones muy atendibles que justifican la adicin de referencia. "El desarrollo
econmico experimentado por el pas en los ltimos aos, dice, ha provocado
el crecimiento de la Administracin Pblica, fundamentalmente del sector
paraestatal, multiplicndose el nmero de organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal. Acorde con el propsito de la reforma
administrativa y con los ordenamientos que de ella han surgido, se hace
necesario buscar frmulas que permitan poner una mayor atencin y vigilar
mejor las actividades de dichas entidades.
"Con el fin de que el Congreso de la Unin coadyuve de manera efectiva en las
tareas de supervisin y control que realiza el Poder Ejecutivo sobre las
corporaciones descentralizadas y empresas de participacin estatal, se agrega
al artculo 93 de la Constitucin, un nuevo prrafo, que, en caso de ser
aprobado, abre la posibilidad de que cualquiera de las dos Cmaras pueda
integrar comisiones que investiguen su funcionamiento, siempre y cuando lo
solicite la tercera parte de sus miembros tratndose de los diputados, y de la
mitad si se trata de los senadores. Esta facultad se traducir en nuevos puntos
de equilibrio entre la Administracin Pblica y el Poder Legislativo.
1123
1035 La aludida reforma se public en el Diario Oficial de la Federacin

correspondiente al 31 de enero de 1974.

376
"Los resultados de las investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo
Federal; ste ser el que determine las medidas administrativas y el deslinde
de las responsabilidades que resulten. De esta manera se conservan intactas
las facultades del propio Ejecutivo, relativas a la direccin del sector
paraestatal de la Administracin Pblica. sin que resulte quebrantado el
principio de separacin de poderes."
(806)
Las consideraciones transcritas son lo suficientemente explcitas para justificar
la adicin mencionada que se practic al artculo 93 constitucional. Abundando
en las ideas que la informan, debemos recordar que los organismos
paraestatales, es decir, los descentralizados y las empresas de participacin
del Estado, implican en la actualidad un sector muy importante en la actividad
socioeconmica de Mxico. Su patrimonio y los ingentes recursos que manejan
convierten a dichos organismos en factores de suma trascendencia para la
vida del pas. Aunque estrictamente no forman parte de la administracin
pblica propiamente dicha, o sea, en su connotacin clsica y formal, sus
actividades s inciden en diferentes ramos conectados estrechamente con
dicha administracin. A pesar de que su creacin ha obedecido a un imperioso
fenmeno de descentralizacin o desconcentracin administrativa, el
funcionamiento' de dichos organismos est controlado por el Ejecutivo Federal
y ahora, como consecuencia de la indicada adicin constitucional, por las
Cmaras que componen el Congreso de la Unin.
Fcilmente se advierte que con motivo de dicho control, los indicados cuerpos
legislativos' ya no solamente reciben informacin de los directores de los
organismos paraestatales, sino que pueden ejercitar facultades investigatorias
acerca de sus actividades y situacin financiera, con el objeto de excitar al
Presidente de la Repblica para que, en su caso, tome las medidas pertinentes
en el supuesto de que, de la averiguacin que se practique, resulten anomalas
e incluso responsabilidades de carcter civil o penal para sus funcionarios.1124
En cuanto a los Jefes de Departamento, su situacin no ofrece diferencias
sustanciales frente a los Secretarios del Despacho, pues unos y otros son
meros colaboradores del presidente y su designacin y remocin dependen de
su exclusiva voluntad. Desde el punto de vista terico, la divergencia entre el
Secretario y el Jefe de Departamento consista en que el primero tena la
facultad de refrendar los actos presidenciales y estaba vinculado con el
Congreso o con alguna de sus cmaras integrantes en los trminos del artculo
93 constitucional, mientras que el segundo careca de tal facultad y
vinculacin. As, el artculo 92 de la Ley Fundamental, antes de su reforma
publicada el 21 de abril de 1981, estableca que "Los reglamentos, decretos y
rdenes del presidente, relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los
Departamentos Administrativos, sern enviados directamente por el presidente
del gobernador del Distrito1125 y al jefe del Departamento respectivo."1126
1124
1035bis Atendiendo al principio de autonoma, es evidente que la UNAM, como

institucin descentralizada del Estado, no est sujeta a la facultad camaral de
referencia.
EL PODER EJECUTIVO
377
Se suele argumentar, adems, que la distincin entre "Secretara de Estado" y
(807)
"Departamento Administrativo" obedece a que la importancia del ramo que a
aqulla pertenece es mayor que la del que corresponde a ste. Si este criterio
puede ser atendible desde un punto de vista prctico, no existe ninguna razn
jurdica que justifique tal distincin, pues dentro del sistema presidencial tanto
los secretarios del despacho como los jefes de dichos departamentos son
simples colaboradores del presidente." quien puede designar y remover
libremente a unos y otros. Tampoco hace valedera la mencionada distincin, la
diversidad de actividades que en el Congreso de Quertaro se supuso que
deba existir entre las realizables por una secretaria y las desplegables por un
departamento administrativo, pues ambos tipos de entidades desarrollan
dentro de su respectivo ramo la administracin pblica del Estado en funciones
tcnica, poltica y econmicamente coordinadas que no admiten ninguna
separacin dinmica tajante que rompa la situacin de igualdad jurdica que
debe existir entre todos los colaboradores inmediatos y directos del presidente.
VIII. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPBLICA y EL MINISTERIO
PBLICO FEDERAL
A. Breves consideraciones generales
Otro colaborador inmediato del presidente es el funcionario llamado
"Procurador General de la Repblica", quien al mismo tiempo preside la
institucin denominada "Ministerio Pblico de la Federacin" (Art. 102 const.).
Su nombramiento y remocin provienen de la voluntad presidencial, por lo que
dicho procurador depende directamente del presidente, as como la
mencionada entidad, pues los diversos funcionarios que la componen derivan
su designacin de ste, segn lo disponen dicho precepto de la Constitucin y
la Ley Orgnica respectiva, a cuyas prescripciones nos remitimos."1127
se ha sostenido, y as aparece de su gestacin parlamentaria, que el Ministerio
Pblico Federal es una institucin que representa a la sociedad en las
funciones que constitucionalmente tiene encomendadas y que son: la
persecucin de los delitos del orden federal ante los tribunales y su
intervencin en la administracin de justicia impartida por los rganos
1125
1036 En el Distrito Federal, el gobernador nato era el mismo presidente, quien

ejerca sus funciones administrativas a travs de un funcionario que se denomin "Jefe
del Departamento" de dicha entidad federativa (Art. 73 const., frac. VI, base primera).
Por tanto, no exista ningn "gobernador" del Distrito Federal distinto del presidente. La
mencin que hace el artculo 92 al "gobernador" de esta entidad como rgano
receptivo de los reglamentos, decretos y rdenes concernientes a ella, es un resabio
de la organizacin poltico-administrativa del Distrito Federal que exista hasta 1928,
en que por reforma constitucional se encarg el gobierno de ste al presidente,
suprimindose el rgimen municipal.
1126
1036bis Por virtud de la mencionada reforma se elimin la citada distincin entre el
Secretario de Estado y el Jefe de Departamento.
1127
1037 Articulas 5, 6 Y 8 de la mencionada ley.

378
judiciales de la Federacin, primordialmente en los juicios de amparo, pues
como dice don Alfonso Noriega., "Tenemos la conviccin e insistimos en ello de
que esta funcin es la ms delicada que incumbe a la Procuradura General (o
sea, a dicha institucin, agregamos), toda vez que se relaciona con la defensa
misma de la pureza de la Constitucin y con la vigencia y mantenimiento del
rgimen de libertades individuales, que es, a nuestro juicio, la esencia misma
de nuestro sistema y la columna vertebral del rgimen constitucional. " 1128 Las
facultades en que se apoyan esas funciones se prevn en los artculos 102 y
107,
(808)
fracclon XV, constitucionales, aunque este ltimo precepto, tratndose del
juicio de amparo, personifique al Ministerio Pblico Federal en el Procurador
General de la Repblica o en el agente que ste designare.
En lo que atae a su funcin persecutoria, se ha dicho que la mencionada
institucin es de buena fe, en cuanto que no tiene la proclividad de acusar
sistemtica, inexorable e inexcepcionalmente a toda persona contra quien se
formule alguna denuncia por algn hecho que se suponga delictivo, sino que,
actuando como una especie de prejuzgador, debe determinar su presunta
responsabilidad penal mediante la ponderacin imparcial de los elementos de
conviccin que se allegue oficiosamente o que se le proporcionen. Ya en 1932,
cuando fungi como Procurador General de la Repblica, don Emilio Portes Gil
afirmaba que "La acusacin sistemtica del Ministerio Pblico sera en esta
poca una remembranza inquisitorial muy ajena a las nuevas orientaciones del
Derecho Pblico y del Derecho Penal Moderno, que de expiatorio est pasando
a ser protector al mismo tiempo que de los intereses individuales, de los
intereses sociales" 1129
Por lo que concierne a su intervencin en la administracin de la justicia
federal, el Ministerio Pblico debe ser un leal colaborador de los rganos
jurisdiccionales, en el sentido de que, dentro del cuadro de su competencia
constitucional y legal, vele por la estricta e imparcial aplicacin de la ley en los
actos decisorios y en la secuela procesal, a efecto de que, como ordena el
artculo 102 del Cdigo supremo, "los juicios se sigan con toda regularidad" y
se logre la prontitud y expedicin que deontolgicamente deben tener. Esa
intervencin en la materia de justicia, segn el pensamiento de don Luis
Cabrera tiende a hacer fructferos "los esfuerzos por la conquista del derecho",
los que "seran estriles si no se vieran ayudados por la accin oficial de un
representante de la sociedad que ayude en la lucha por el derecho, es decir, un
rgano del poder pblico que se encargue de vigilar la aplicacin de la ley,
1128
1038 Prlogo a la monografa intitulada "La Misin Constitucional del Procurador

General de la Repblica", de los licenciados Luis Cabrera y Emilio Portes Gil. Segunda
Edicin 1963, p. 18.
1129
1039 Circular de 13 de septiembre de 1932. Inserta en la monografa mencionada,
pp. 31 a 33.
EL PODER EJECUTIVO
379
ilustrando a los jueces y ejercitando las acciones del orden pblico en defensa
de la sociedad; este rgano es el Ministerio pblico".1130
Las funciones que se acaban de resear son las que constitucionalmente
incumben al Ministerio Pblico Federal como institucin social, correspondiendo
su desempeo a los distintos rganos que lo integran dentro del sistema
jerrquico establecido por la ley respectiva y en el que el procurador de la
Repblica tiene la categora suprema. Ahora bien, este funcionario,
individualmente considerado, est investido con facultades especficas
distintas de las que conciernen a las expresadas funciones. Tales facultades las
tiene en su carcter de "procurador de la Repblica", es decir, de
((representante de la Federacin" 1131 en los casos que seala el artculo 102
constitucional, pudiendo al respecto intervenir "personalmente en las
controversias que se susciten entre
(809)
dos o ms Estados de la Unin, entre un Estado y la Federacin y entre los
poderes de un mismo Estado" (prrafo tercero); tener injerencia, por s o por
conducto de alguno de los agentes del Ministerio Pblico Federal; en todos los
negocios en que la Federacin sea parte, en los casos de los diplomticos y
cnsules generales, y en los dems en que deba intervenir dicha institucin
(prrafo cuarto); y fungir como consejero jurdico del gobierno (prrafo
quinto) .1132
Del cuadro de facultades constitucionales que respectan al Ministerio Pblico
Federal como institucin y al Procurador General de la Repblica como
funcionario individualmente considerado, se. advierte que ste puede
desempear una dualidad de funciones que se antojan incompatibles, segn lo
demostraremos a continuacin. Como jefe del Ministerio Pblico Federal, es
obvio que el procurador puede ejercitar las atribuciones que competen a esta
institucin consistentes en la persecucin de los delitos federales ante los
tribunales correspondientes y en su injerencia en la administracin de justicia
en el fuero federal y especficamente en el juicio de amparo, atribuciones que
tienden sustancialmente a que se observen o cumplan las normas
constitucionales y legales en todos los casos en que el aludido funcionario
tiene competencia para intervenir. Por otra parte, el procurador,
individualmente considerado y con prescindencia de su carcter de jefe del
1130
1040 Op. cit., p. 47.

1041 En efecto, si "procurador" significa "representante jurdico" es evidente que el
"Procurador de la Repblica" representa jurdicamente a sta como equivalente a
"Estado Federal" o "Federacin".
1132
1042 Respecto de esta ltima funcin, don Alfonso Noriega considera que "es, sin
duda alguna, una muy importante novedad introducida por la Constitucin de 1917 y
consignada por primera vez en el proyecto que don Venustiano Carranza, corno Primer
Jefe del Ejrcito Constitucionalista, present a la consideracin del Congreso
Constituyente de Quertaro,"
1131

380
Ministerio Pblico Federal, es el representante jurdico de la Federacin y el
consejero o asesor de su gobierno, teniendo, bajo estas calidades, la misin de
defender los intereses y derechos de la entidad que representa. Ahora bien,
como jefe de la citada institucin, el procurador debe siempre actuar
imparcialmente, sin tomar partido en favor de ninguno de los sujetos que
contiendan en los procesos federales en que tenga intervencin a guisa de
"parte equilibradora"; y en cuanto a los juicios penales, debe obrar con la
buena fe que debe distinguir al comportamiento jurdico social del Ministerio
Pblico, titular exclusivo y excluyente de la funcin persecutoria de los delitos
del orden federal. A travs de la investidura mencionada, el procurador debe
gozar de independencia en el sentido de no estar vinculado, en una relacin de
subordinacin jerrquica, a ningn otro rgano del Estado y ni siquiera al
Presidente de la Repblica. Tampoco debe favorecer las pretensiones de
ninguna de las partes en los procesos federales, pues entre stas y dicho
funcionario no debe existir ningn litisconsorcio activo o pasivo.
Ahora bien, las atribuciones del procurador como representante jurdico de la
Federacin involucran necesariamente esa vinculacin y ese litisconsorcio y,
por ende, la mencionada parcialidad. En efecto, el multicitado funcionario es
inferior jerrquico inmediato del Presidente de la Repblica, quien lo puede
nombrar y remover libremente, y atendiendo a la ndole misma de la
representacin jurdica Que ostenta, tiene la obligacin de preservar y
defender los
(810)
intereses del Estado Federal, mxime si se toma en cuenta que es, adems, el
consejo jurdico de su gobierno. No es conveniente para el buen
funcionamiento de las instituciones jurdicas y la consecucin de las finalidades
que persiguen, que en un mismo rgano estatal converjan funciones
incompatibles, convergencia que se registra dentro del mbito competencial
del procurador, quien, por ser simultneamente jefe del Ministerio Pblico
Federal y representante jurdico de la Federacin, siempre se encuentra ante
un dilema potencial o actualizado. En efecto, la primera calidad lo constrie a
velar por el acatamiento cabal y la debida aplicacin de las normas
constitucionales y legales que deben servir de base para la solucin atingente
de las controversias jurdicas en que intervenga con legitimacin distinta de la
de las partes. Este deber lo tiene que cumplir a pesar de que su observancia
signifique la afectacin de los intereses de la Federacin, y como al mismo
tiempo es representante jurdico de esta entidad, tiene la obligacin de
pretender que los fallos que se dicten en los juicios en que su representada sea
parte, sean favorables a sta.
La incompatibilidad constitucional a que nos referimos fue sealada con toda
precisin y con acopio de argumentos por el licenciado Luis Cabrera en una
ponencia que present en el Congreso Jurdico Nacional celebrado durante el
mes de septiembre de 1932 bajo el patrocinio de la Barra Mexicana de
EL PODER EJECUTIVO
381
Abogados. En dicha ponencia, el mencionado jurista propugn la escisin de

las dos especies de funciones encomendadas al procurador, en el sentido de
que se le relevara de la jefatura del Ministerio Pblico Federal y se adscribiera
este cargo a otro funcionario distinto, para que aqul conservara las facultades
inherentes a la mera representacin jurdica de la Federacin. El pensamiento
de Cabrera, impregnado de irrebatibles razones y expuesto en expresiones
claras, contundentes y a veces irnicas, no puede pasar inadvertido para todo
aquel que aborde el tema que ocupa nuestra atencin, pues a pesar del tiempo
transcurrido desde que lo extern, las proposiciones que lo condensan y los
argumentos que las apoyan no han dejado de tener una actualidad tan
imperiosa que exige las reformas constitucionales sugeridas por tan clebre y
sagaz personaje de nuestra historia posrevolucionaria. Por estos motivos
consideramos indispensable entresacar de su importante y trascendental
ponencia algunos prrafos en los que demuestra la incompatibilidad entre la
funcin del procurador como jefe del Ministerio Pblico Federal en lo tocante a
su intervencin como parte en el juicio de amparo, y sus obligaciones como
representante jurdico de la Federacin y como consejero del gobierno federal.
Al respecto afirma Cabrera: "La funcin ms trascendental de todas las que se
han confiado al Ministerio Pblico es la de intervenir como parte en los juicios
de amparo en que se trata de impedir la violacin de garantas
constitucionales.
La funcin del Ministerio Pblico en materia de amparo es, como he dicho
antes, la ms alta y la ms trascendental de las que la ley le asigna, porque
significa la intervencin de ese rgano para vigilar que los tribunales apliquen
la Constitucin.
"Esta funcin en Mxico es notoriamente incompatible con el carcter
(811)
de subordinacin al Poder Ejecutivo, que tiene el Ministerio Pblico en su
calidad de consejero jurdico y representante judicial del mismo Poder.
"El Procurador General de la Repblica es adems, conforme a la nueva
Constitucin el Consultor Jurdico del Gobierno.
"Esta novedad tan importante se debe a los sesudos estudios hechos por el
seor Lic. Don.Jos Natividad Macas, como preporcin al proyecto de
Constitucin presentado al Congreso Constituyente por el C. Dn. Venustiano
Carranza.
"Este carcter de Consultor Jurdico del Gobierno es notoriamente incompatible
con las funciones del Ministerio Pblico propiamente dichas, pues
especialmente al intervenir el Ministerio Pblico en la materia de amparo no
podra desempear el doble papel de defensor de la Constitucin y de
Consejero del Gobierno en actos que el mismo Poder Ejecutivo hubiera

382
ejecutado, precisamente bajo el patrocinio y conforme a la opinin del
Procurador General de la Repblica en sus funciones de Consejero de
Gobierno."
"En mi opinin debe reformarse la Constitucin de la Repblica en todo lo que
se refiere a la composicin del Poder Judicial y del Ministerio Pblico haciendo
una verdadera revolucin en la administracin de justicia.
"Propongo, en consecuencia, las siguientes bases para modificar el artculo 102
constitucional. Adrede no he querido entrar en los detalles de redaccin de las
reformas mismas, porque en mi concepto esto no puede hacerse sino cuando
se haya reformado la composicin de la Suprema Corte de Justicia.
"I. El Ministerio Pblico debe ser una institucin encargada exclusivamente de
vigilar por el cumplimiento estricto de la Constitucin y de las leyes.
"II. El Ministerio Pblico debe ser el guardin de los derechos del hombre y de
la sociedad y el defensor de las garantas constitucionales, interviniendo en
todos los asuntos federales de inters pblico y ejercitando las acciones
penales con sujecin a la ley.
"III. El jefe del Ministerio Pblico debe ser designado por el Congreso de la
Unin, ser inamovible y tener la misma dignidad que los Ministros de la
Suprema Corte.
" IV. El Jefe del Ministerio Pblico debe formar parte de la Suprema Corte y
hacerse or en sus sesiones personalmente o por medio de delegados.
"V. El Ministerio Pblico debe ser independiente del Poder Ejecutivo y pagado
dentro del presupuesto del Poder Judicial.
"Independientemente de la institucin del Ministerio Pblico habr un abogado
o Procurador General de la Nacin.
"1. El abogado general de la Nacin ser un rgano del Poder Ejecutivo y
depender directamente del Presidente de la Repblica con la categora de
Secretario de Estado.
"2. El abogado general representar a la Federacin en los juicios en que sta
fuere parte, y a las diversas dependencias del Ejecutivo cuando stas litiguen
como actores o como demandados.
"3. El abogado general ser el Consejo Jurdico del Gobierno y el jefe nato de
los Departamentos Jurdicos de las diversas dependencias administrativas.
"4. Un consejero encabezado por el abogado general fijar las normas de
interpretacin oficial de las leyes para los efectos de su aplicacin concreta por
cada una de las Secretaras y Departamentos." 1133
(812)
B. Somera referencia histrica
Es pertinente recordar que el rgano del Estado que actualmente se llama
"Procurador General de la Repblica" en su carcter de representante jurdico
de la Federacin, remonta sus orgenes al fiscal de las Reales Audiencias del
rgimen jurdico-poltico de la Nueva Espaa, funcionario a quien las Partidas
del rey don Alfonso el Sabio definan como "Home que es puesto para razonar
et defender en juicio todas las cosas et los derechos que pertenecen a la
Cmara del Rey."
1133
1043 La Misin Constitucional del Procurador General de la Repblica, pp. 60, 61 y

62, 69 a 71.
EL PODER EJECUTIVO
383
Segn afirma Alfonso Noriega, "La figura del Fiscal fue llevada con facultades
muy diversas y complejas a la organizacin de las Reales Audiencias, ncleo
central de la organizacin poltica de las colonias espaolas en Amrica,
creadas por los monarcas 'para que nuestros vasallos tengan quien los rija y.
gobierne en paz y en justicia y que fueron, sin duda, tribunales de prestigio
superior a las audiencias de Espaa, no slo por el esplendor desplegado por
algunas, sino principalmente por su influjo decisivo para la prosperidad y
administracin de los territorios.
"El Fiscal de las Reales Audiencias era, segn lo define un comentarista, 'la voz
e imagen del rey', y de acuerdo con la Real Cdula de 29 de agosto de 1570,
asista a la audiencia, aunque no hubiese causas fiscales, y se sentaba en el
tribunal al lado del oidor ms moderno y debajo del dosel." 1134
La representacin del rey, de su cmara y patrimonio que tena el fiscal en el
derecho neoespaol como natural y lgica proyeccin del derecho peninsular o
metropolitano, subsisti como figura jurdica durante el constitucionalismo
mexicano hasta antes de la Constitucin de 1917. En efecto, desde la
Constitucin de Apatzingn hasta la Ley Fundamental de 1857,1135 el fiscal o los
fiscales representaban los intereses del Estado y formaban parte integrante de
los cuerpos judiciales supremos del pas, sin haber tenido encomendada la
facultad de perseguir los delitos ante los tribunales, pues sta corresponda a
los jueces instructores conforme al sistema inquisitivo.1136 El artculo 96 de la
Constitucin de 57 simplemente dispuso que "Los funcionarios del Ministerio
Pblico y el Procurador General de la Repblica que ha de presidirlo sern
nombrados por el Ejecutivo", y el Cdigo de Procedimientos Federales de 1897
estableci que dicha institucin estara "a cargo del Procurador General de la
Nacin, del Fiscal de la Suprema Corte, de los Promotores de Circuito y de los
de Distrito" (Art. 37). Si se examinan las atribuciones con que tal ordenamiento
investa al Ministerio Pblico Federal (Arts. 64 a 67), cuyo cuadro se integraba
con las facultades que correspondan a cada uno de los funcionarios que lo
componan, se observar que en su mayora convertan a esa institucin en un
mero agente del presidente de la Repblica y de los secretarios de Estado ante
(813)
los rganos judiciales federales, sin haber sido titular de la accin penal, pues
sta slo la poda ejercitar el Fiscal "en grado" o sea, en instancias ulteriores a
la primera "en los procesos instruidos contra los presuntos responsables de
1134
1044 Ley 12, ttulo 18, partida cuarta.

1045 Op. cit., pp. 11 Y 12.
1136
1046 Como la referencia a los preceptos de nuestros diferentes documentos
constitucionales que se refieren a tales funcionarios no sera sino una defectuosa
reiteracin de la sinopsis histrica que formula dicho jurista, en obvio de repeticiones
intiles y fatigosas nos adherimos a los comentarios que la integran (PP. 12 a 16 de la
obra invocada).
1135

384
delitos de la competencia de los Tribunales de la Federacin" (Art. 65, fraccin
III). 1137
Con toda razn don Venustiano Carranza, en la exposicin de motivos del
proyecto constitucional que present ante el Congreso Constituyente de
Quertaro el primero de diciembre de 1916, al criticar severamente el sistema
judicial inquisitivo que imperaba para la persecucin y averiguacin de los
delitos del orden federal o comn, propugn la creacin de una verdadera
institucin del Ministerio Pblico que tuviese a su cargo por modo exclusivo y
excluyente el ejercicio de la accin penal estableciendo el rgimen acusatorio.
Dado el inters que ofrecen las razones que para apoyar estos objetivos adujo
el ilustre varn de Cuatro Cinegas, no nos podemos resistir a transcribirlas:
"Las leyes vigentes, dice, tanto en el orden federal como en el comn, han
adoptado la institucin del Ministerio Pblico, pero tal adopcin ha sido
nominal, porque la {uncin asignada a los representantes de aqul tiene
carcter meramente decorativo para la recta y pronta administracin de
justicia.
"Los jueces mexicanos han sido, durante el periodo corrido desde la
consumacin de la independencia hasta hoy, iguales a los jueces de la poca
colonial: ellos son los encargados de averiguar los delitos y buscar las pruebas,
a cuyo efecto siempre se han considerado autorizados a emprender verdaderos
asaltos contra los reos, para obligarlos a confesar, lo que sin duda alguna
desnaturaliza las funciones de la judicatura.
"La sociedad entera recuerda horrorizada los atentados cometidos por jueces
que, ansiosos de renombre, vean con positiva fruicin que llegase a sus manos
un proceso que les permitiera desplegar un sistema completo de opresin, en
muchos casos contra personas inocentes, y en otros contra la tranquilidad y el
honor de las familias, no respetando, en sus inquisiciones, ni las barreras
mismas que terminantemente estableca la ley.
. "La misma organizacin del Ministerio Pblico, a la vez que evitar ese
sistema procesal tan vicioso, restituyendo a los jueces toda la dignidad y toda
la respetabilidad de la magistratura, dar al Ministerio Pblico toda la
importancia que le corresponde, dejando exclusivamente a su cargo la
persecucin de los delitos, la busca de los elementos de conviccin, que ya no
1137
1047 La fisonoma orgnica y funcional del Ministerio Pblico comenz a perfilarse,

sin embargo, desde la Ley de Jurados en Materia Criminal para el Distrito Federal
promulgada por el Presidente Jurez en julio de 1869, cuyo articulo 23 calific al
Promotor Fiscal como "representante del Ministerio Pblico". A su vez, los Cdigos de
Procedimientos Penales de 1880 y de 1889 ya comenzaron a desligar a dicha
institucin de la judicatura, conceptundosele por la Ley Orgnica respectiva de 1905
como representante de la sociedad ante los tribunales "para reclamar el cumplimiento
de la ley y el restablecimiento del orden social cuando ha sufrido quebranto",
agregndose que "El medio que ejercita, por razn de su oficio, consiste en la accin
pblica" y que "es por consiguiente una parte y no un auxiliar" de los tribunales
(Exposicin de Motivos de dicha Ley Orgnica). (Cfr. Coleccin de Leyes de Dubln y
Lozano.)
EL PODER EJECUTIVO
385
se har por procedimientos atentatorios y reprobados, y la aprehensin de los

delincuentes.
"Por otra parte, el Ministerio Pblico, con la polica judicial represiva a su
disposicin, quitar a los presidentes municipales y a la polica comn la
(814)
posibilidad que hasta hoy han tenido de aprehender a cuantas personas juzgan
sospechosas sin ms mrito que su criterio particular." 1138
IX. APRECIACIN GENERAL SOBRE EL PRESIDENCIALISMO MEXICANO
Se ha afirmado constantemente, y no sin razn, que el gobierno de Mxico es
presidencialista, en el sentido de que el Ejecutivo Federal o, mejor dicho, el
individuo que peridicamente lo personifica cada seis aos, ejerce una notable
hegemona sobre los otros dos poderes federales. Se ha sostenido, inclusive,
que nuestro pas soporta durante dicho lapso una dictadura presidencial,
anloga a la que se ejerca por los reyes y emperadores en los regmenes
monrquicos absolutos.
Tales aseveraciones, y otras muchas que se pudieren recordar en torno a la
misma cuestin, son parcialmente verdaderas y, por ende, parcialmente falsas.
En el mbito de la- realidad poltica mexicana es cierto que el Presidente de la
Repblica ocupa una situacin que linda con la autocracia. Sin embargo,
conforme a nuestro sistema constitucional, esta consideracin carece
totalmente de certeza. El presidente-dictador es producto de inveterados vicios
de la poltica nacional o, mejor dicho, de los polticos mexicanos. En el captulo
precedente de esta obra manifestamos que de acuerdo con sus facultades
constitucionales, el Congreso de la Unin y las dos Cmaras que lo integran
ejercen un indiscutible control sobre las actividades presidenciales,
principalmente las que se desempean en el terreno econmico a travs de
todos los funcionarios que componen la administracin pblica del Estado y
que intervienen en los mltiples organismos paraestatales que existen en
nuestro pas. Adems, y en el mbito jurisdiccional, los tribunales federales,
mediante el conocimiento que les incumbe en materia de amparo, controlan
los actos del Presidente y de todas las autoridades administrativas del Estado
desde el punto de vista constitucional, anulndolos en los casos en que
transgredan los mandamientos de la Ley Fundamental de Mxico.
Nadie puede negar, con vista a lo que se acaba de expresar, que en la rbita
jurdica el Presidente est sometido al control legislativo y al control judicial, el
cual s se ejerce en la realidad. Si el control legislativo no se desempea en el
mundo de la facticidad poltica de nuestro pas, no es por deficiencias de
nuestra Constitucin, sino porque, generalmente, los diputados y senadores no
cumplen con el deber que este ordenamiento supremo les impone. Esta
situacin de hecho obedece a diferentes factores inherentes a la estructura
poltica y humana, no de derecho, de Mxico, los cuales a su vez reconocen
como causa primordial la falta de vida democrtica plena de nuestro pas, que
afortunadamente se ha venido superando en los ltimos tiempos.
1138
1048 Diario de los Debates. Tomo 1, p. 264.

386
(815)
Es interesante recordar que el tratadista Jorge Carpizo con todo acierto seala
las causas que denomina "facultades metaconstitucionales del presidente",
que determinan la hegemona de este alto funcionario en todos los aspectos de
la poltica y de la economa mexicana, afirmando al respecto que: "Las causas
del predominio del presidente mexicano son: a) es el jefe del partido
predominante; b) el debilitamiento del poder legislativo; e) la integracin, en
buena parte, de la suprema Corte de Justicia; d) su marcada influencia en la
economa; e) la institucionalizacin del Ejrcito, cuyos jefes dependen de l; f)
la fuerte influencia sobre la opinin pblica a travs de los controles y
facultades que tiene respecto de los medios masivos de comunicacin; g) la
concentracin de recursos econmicos en la Federacin, especficamente en el
Ejecutivo; h) las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales; i)
la determinacin de todos los aspect9Sinternacionales en los cuales interviene
el pas, sin que para ello exista ningn freno en el Senado; j) el gobierno
directo de la regin ms importante y, con mucho, del pas, como lo es el
Distrito Federal y k) un elemento sicolgico: ya que en lo general se acepta el
papel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.
"Las razones por las cuales el presidente ha logrado subordinar al poder
legislativo y a sus miembros son principalmente las siguientes: a) la gran
mayora de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el presidente es el jefe,
y a travs de la disciplina del partido, aprueban las medidas que el Ejecutivo
desea; b) si se rebelan, lo ms probable es que estn terminando con su
carrera poltica, ya que el presidente es el gran dispensador de los principales
cargos y puestos en la administracin pblica, en el sector paraestatal, en los
de eleccin popular y en el poder judicial; e) por agradecimiento, ya que saben
que le deben el sitial; d) adems del sueldo, existen otras prestaciones
econmicas que dependen del lder del control poltico, y e) la aceptacin de
que el Poder Legislativo sigue los dictados del Ejecutivo, lo cual es la actitud
ms cmoda y la de menor esfuerzo." 1139
Una costumbre poltica, que ya tiene varios lustros de observarse sin
interrupcin, consiste en que el presidente en turno designe a su sucesor. Se
suele afirmar que esta designacin, propia de una monarqua hereditaria,
desvirta el rgimen democrtico diseado por la Constitucin. Esta afirmacin
no es absolutamente veraz, sino condicionadamente cierta. La persona del
presidente, no el rgano del Estado que encarna, es simultneamente "jefe"
del partido predominante, como lo observa Carpizo. Ambas calidades auspician
el hecho de que de la voluntad presidencial emane el candidato de dicho
partido a la presidencia de la Repblica. En el sealamiento de su sucesor, el
presidente no obra caprichosamente, pues su decisin obedece a una previa
1139
1048 bis El Presidencialismo Mexicano. Edicin 1978, pp. 221 y 224-.
EL PODER EJECUTIVO
387
auscultacin sobre mltiples factores que concurran en la personalidad del

escogido y en el entorno poltico en que ste se mueve. Por otra parte, no es
verdad que siempre y en todo caso el candidato del partido predominante
fatalmente sea electo presidente, ya que los otros partidos polticos nacionales
tienen el derecho de postular sus candidatos, existiendo la posibilidad de que a
favor de alguno de ellos se manifieste la voluntad popular mayoritaria en los
comicios respectivos. Si tal posibilidad
(816)
no se ha actualizado en nuestra realidad poltica es porque dichos partidos,
llamados "de oposicin", no han arraigado suficientemente en la conciencia
ciudadana para contrarrestar la influencia que en ella ejerce el partido
predominante u "oficial". Es verdad que esa influencia se crea y mantiene con
una profusa y muy costosa propaganda cuya solvencia proviene del erario
nacional, privilegio del que no gozan los dems partidos polticos; pero tambin
es cierto que gracias a esta situacin, que pudiera antojarse antidemocrtica,
Mxico ha conservado su estabilidad poltica y evitado la anarqua y la
violencia que en otros pases de incipiente democracia han sembrado
incertidumbre, zozobra y temor.
Es muy importante advertir que lo que se entiende por "presidencialismo" en
Mxico implica un verdadero "sistema" integrado por diferentes reglas de
juego poltico consuetudinarias. No estn, ni pueden estarlo, escritas en ningn
ordenamiento jurdico. Su aprendizaje, de suyo difcil, slo se obtiene
experimentando activamente la .poltica mexicana, lo que abarca muchos aos
de prctica. La observancia de esas reglas consuetudinarias es lo que
caracteriza a nuestro presidencialismo. Su cumplimiento, en el caso de las
elecciones populares, se arropa con el acatamiento de las normas jurdicas
formales insertas en la Constitucin y en la legislacin ordinaria sobre la
materia. Aristotlicamente hablando, dichas reglas del juego poltico implican
la sustancia de nuestra vida poltica y las normas de derecho su forma. Por
ello, consideramos que el sistema poltico mexicano en su sola dimensin de
facticidad, como fuente de tales reglas, s es presidencialista, sin que este
carcter lo ostente dentro de nuestro sistema jurdico constitucional, en el que
el presidente de la Repblica, como todo funcionario, est subordinado al
imperio del derecho.1140
1140
1048c A propsito del presidencialismo mexicano el escritor peruano Mario Valgas

Lioso lanz la afirmacin de que "Mxico es la dictadura perfecta". Asever que la
"dictadura perfecta no es el comunismo, no es la Unin Sovitica, no es Fidel Castro: Es
Mxico. Porque es la dictadura camufiada de tal modo que puede parecer no ser una
dictadura, pero tiene de hecho, sin descargo, todas las caractersticas de la dictadura,
no de un hombre, pero s de un partido, un partido que es inamovible, un partido que
concede suficiente espacio para la crtica en la medida en que esa crtica le sirve
porque confirma que es un partido democrtico, pero que suprime por todos los

388
medios -incluso los peores-, aquella crtica que de alguna manera pone en peligro su
permanencia. Una dictadura que adems ha creado una retrica que lo justifica, una
retrica de izquierda para la cual, a lo largo de su historia, reclut muy eficientemente
a los intelectuales, a la inteligencia. Yo no creo que haya en Amrica Latina ningn
caso de sistema de dictadura que haya reclutado tan eficientemente al medio
intelectual, sobornndolo de una manera muy sutil a travs de trabajos, a travs de
nombramientos, a travs de cargos pblicos, sin exigirle una duracin sistemtica
como hacen los dictadores vulgares; por el contrario pidindole, ms bien, una actitud
crtica, porque esa era la mejor manera de garantizar la permanencia de ese partido en
el poder.
Un partido de derecho nico, porque era el partido que financiaba a los partidos
opositores.
Esa dictadura es una dictadura, es decir, puede tener otro nombre, una dictadura muy
'sui generis', muy especial, muy diferente pero tanto es una dictadura, que todas las
dictaduras latinoamericanas -desde que yo tengo uso de razn- han tratado de crear
algo equivalente al PRI en sus propios pases". (Uno ms Uno, jueves 30 de agosto de
1990).
Los asertos de Vargas Llosa revelan un doble desconocimiento, a saber, el del concepto
de "dictadura" y el de la realidad poltica mexicana. En el primer caso ignora dicho
escritor peruano qu implica la idea de "dictadura", la cual entraa un gobierno que se
ejerce fuera o contra del
orden jurdico. En Mxico, a pesar del presidencialismo, segn dijimos, cuando menos
se cumple formalmente con la Constitucin y con la ley. En el segundo caso, nuestro
"presidencialismo" no elimina los elementos esenciales de toda democracia y que en
esta misma obra hemos explicado. En nuestro pas se vive un ambiente de libertad,
circunstancia que nadie puede negar sensata y vlidamente. Todos los ciudadanos
tienen libertad poltica y la ejercen no solamente en las urnas electorales sino en la
afiliacin al partido que ms les simpatice y en la formacin de grupos y asociaciones
polticas. En la falsa "dictadura perfecta" de que habla Vargas Llosa, es decir, en
Mxico, funciona el pluripartidismo, la confrontacin y concertacin de ideas y de
tendencias polticas, la amplia discusin parlamentaria entre los diputados de diferente
filiacin partidista e ideolgica. En nuestras universidades e instituciones de cultura en
general impera la libertad de ctedra y la libre emisin del pensamiento en todos los
mbitos del quehacer humano. Estas breves anotaciones desmienten categricamente
el punto de vista de Vargas Llosa acerca de nuestra realidad poltica y lo ostentan
como una persona que, a pesar de ser un respetable escritor, es un ignorante de
nuestro sistema poltico e incluso de nuestro presidencialismo.
EL PODER JUDICIAL
389
CAPITULO NOVENO
EL PODER JUDICIAL
Sumario I. Consideraciones previas: A. Observaciones conceptuales y
terminolgicas; B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los tribunales
federales: a) La funcin judicial propiamente dicha; b) La funcin de control
constitucional. II. La Suprema Corte. Situacin anterior a las reformas que
entraron en vigor el l de enero de 1995: A. Sus miembros competentes
(ministros): a) Su nombramiento; b) Su remuneracin; c) La suplencia; d)
Renuncias y licencias; e) El juicio poltico (inamovilidad); B. Su competencia (de
la Corte): a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha; b) En cuanto a
la funcin jurisdiccional de control constitucional; c) Actos administrativos
diversos; d) Su intervencin en materia poltica; e) Necesaria capacitacin de la
Corte para iniciar leyes. III. Los Tribunales de Circuito (Ideas generales). IV.
Los Jueces de Distrito: A. Funcin judicial propiamente dicha: a) Juicios civiles y
penales federales; b) Juicios sobre derecho martimo; c) Casos concernientes a
los miembros del cuerpo diplomtico y consular; d) Controversias entre un
Estado y uno o ms vecinos de otro; B. Funcin jurisdiccional de control
constitucional. V. La inamovilidad judicial. VI. Exclusividad en el desempeo
del cargo. La hiptesis del artculo 101 constitucional. VII. Breve resea
histrica. VIII. Necesaria reestructuracin competencial y humana del Poder
Judicial Federal. XI. Reforma judicial iniciada por el Presidente Ernesto Zedillo
Ponce de Len: A. Introduccin; B. Composicin de la Suprema Corte; C. Falta
de independencia de la Corte; D. Segregacin de la Corte el Control de
legalidad; E. Consejo de la Judicatura Federal; F. Supresin del principio e
inamovilidad; G. Las acciones de inconstitucionalidad; H. Las controversias
constitucionales; 1. Demarcacin de competencia de la Suprema Corte; J.
Afectacin del principio de divisin de poderes; K Principales modificaciones
que deben hacerse a la reforma judicial del Presidente Ernesto Zedillo Ponce de
Len; L. El Tribunal Federal Electoral.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS
A. Observaciones conceptuales y terminolgicas
La locucin poder judicial suele emplearse, como se sabe, en dos sentidos
que son: el orgnico y el funcional Conforme al primero, que es impropio
aunque muy usual, el poder judicial denota a la judicatura misma, es decir, al
conjunto de tribunales federales o locales estructurados jerrquicamente y
dotados de distinta competencia. Bajo el segundo sentido, dicho concepto
implica la funcin o actividad que los rganos judiciales del Estado
desempean, sin que sea total y necesariamente jurisdiccional, puesto que su
ejercicio tambin comprende, por excepcin, actos administrativos. Tampoco
la funcin jurisdiccional slo es desplegable por los rganos judiciales
formalmente considerados, ya que es susceptible de ejercitarse por rganos
que, desde el mismo punto de vista, son administrativos o legislativos. As, en
los dos captulos retro prximos aludimos a los casos en que el Presidente de la
Repblica y el Congreso de la Unin, a travs de sus dos Cmaras,

390
desempean la funcin jurisdiccional, sin que ninguno de tales rganos del
Estado sea de
820 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

carcter judicial. Adems, dentro del conjunto de rganos formalmente
administrativos hay entidades autoritarias cuya competencia se integra
primordial y relevantemente con facultades jurisdiccionales, como sucede con
los tribunales del trabajo a que se refiere el artculo 123 constitucional, sin que
estos tribunales formen parte del Poder Judicial en el sentido orgnico. Por
otro lado, existen los tribunales de lo contencioso administrativo que se
encuentran en la misma situacin que los laborales en cuanto que
estrictamente, y desde un punto de vista clsico y tradicional, tampoco
pertenecen a dicho poder.
B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los tribunales federales
Hemos hecho las anteriores aclaraciones con el objeto de demarcar la idea de
poder judicial que desarrollaremos en el presente captulo, siguiendo la
indebida tendencia de los tratadistas de Derecho Constitucional de identificar a
dicho poder con los rganos estatales en quienes se deposita y de los que se
excluyen errneamente las dos especies de tribunales que acabamos de
mencionar, y cuyo estudio corresponde a la temtica adjetiva del Derecho
Procesal del Trabajo y del Derecho Administrativo. Por consiguiente, las
diversas consideraciones que en esta ocasin formularemos se referirn a los
Tribunales de la Federacin que seala el artculo 94 constitucional, o sea, a
la Suprema Corte, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito, sin
abarcar nuestro examen a los tribunales del trabajo ni a los contenciosoadministrativos. Claramente se advierte que tal precepto utiliza el concepto de
poder judicial de la Federacin como funcin pblica primordialmente
jurisdiccional en que se desenvuelve el poder del Estado federal mexicano, al
disponer que tal funcin se deposita en los mencionados rganos, los cuales lo
desempean dentro de su respectiva esfera competencial. Si se identifica el
poder judicial de la Federacin con la actividad que ejercitan dichos rganos
estatales, se concluye que ese poder no se traduce exclusivamente en la
realizacin de actos jurisdiccionales, aunque stos lo integren y caractericen
relevantemente, ya que en su produccin, es decir, en la solucin de
controversias jurdicas, estriba su primordial finalidad. Ahora bien, el
multicitado poder, como equivalente a la actividad que despliegan la Suprema
Corte, los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito, se desarrolla en dos
distintas funciones jurisdiccionales que son, respectivamente, la judicial
propiamente dicha y la de control constitucional, teniendo ambas importantes
notas diferenciales.
La funcin judicial propiamente dicha
Entre las facultades que la Constitucin otorga a los tribunales federales en su
artculo 104 figuran las que entraan, en cuanto a su ejercicio, una funcin que
se desarrolla anlogamente a la que Se despliega en los procesos del orden
comn, pues tiene por finalidad la resolucin de un problema jurdico que
puede o no ser constitucional, sin que dichos tribunales se siten en una
EL PODER JUDICIAL
391
relacin de hegemona sobre los dems rganos del Estado y sin que
pretendan establecer el equilibrio entre
821
ellos mediante el control de sus actos. La funcin judicial propiamente dicha de
los tribunales federales consiste, por ende, en resolver controversias jurdicas
de diferente naturaleza sin perseguir ninguno de los objetivos indicados,
traducindose su ejercicio en los llamados juicios federales, esencialmente
distintos del amparo, y que pueden ser civiles lato sensu, o sea, mercantiles y
civiles stricto sensu, penales y administrativos, conociendo de ellos en primera
instancia los jueces de Distrito.
Los juicios civiles stricto sensu del orden federal pueden ser ordinarios,
ejecutivos, de concurso, sucesorios, etc., segn se desprende de los artculos
322, 400, 504, 510, etc., del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles.
Los juicios mercantiles, en los cuales encuentran aplicacin principal diversas
leyes como la de Ttulos y Operaciones de Crdito, el Cdigo de Comercio, la
Ley General de Sociedades Mercantiles, etc., pueden ser ordinarios o
ejecutivos, en atencin a lo preceptuado por los artculos 1377 y 1391 del
segundo de los ordenamientos mencionados, aparte de los procedimientos
especiales como el de quiebras, suspensin de pagos, registro de sociedades,
etc., establecidos y regulados por diferentes cuerpos de leyes. Tratndose de
juicios civiles federales en sentido estricto como de los mercantiles, cuando la
aplicacin de las leyes federales respectivas afecte slo intereses particulares,
el interesado puede ocurrir a los tribunales federales o bien a los jueces del
orden comn, existiendo en este caso lo que se llama jurisdiccin concurrente,
opuesta a la k, en la que la competencia se reserva separadamente a
cualquiera de dichos dos rdenes de rganos jurisdiccionales.
En cuanto a los juicios de carcter administrativo, stos se revelaban
principalmente en los llamados de oposicin, suscitados entre el particular
afectado por un impuesto fiscal y la Secretara de Hacienda en los diversos
casos que la ley relativa sealaba, y que propiamente quedaron eliminados (los
juicios de oposicin) por la creacin del Tribunal Fiscal de la Federacin, de
primero de enero de 1937, cuya competencia est sealada por el Cdigo
Fiscal de la Federacin y en su ley orgnica. Otros juicios de carcter
administrativo por ser de tal naturaleza la materia jurdica sobre la que
versaban, eran, por ejemplo, los llamados revocatorios, en los cuales, como su
nombre lo indica, se pretenda la revocacin de las resoluciones que sobre
registro, invasin, etc., dictaba la Secretaria de la Economa Nacional respecto
de marcas, patentes y nombres comerciales, y cuyo procedimiento estaba
previsto por el ordenamiento de la materia (Ley de Patentes, Marcas y
Nombres Comerciales, de 26 de junio de 1928, ya abrogada).
Tambin incumbe a los Tribunales Colegiados de Circuito, fuera del juicio de
amparo, el conocimiento de los recursos de revisin que se interpongan
Contra las resoluciones definitivas de los tribunales contenciosoadministrativos creados por el Congreso de la Unin en los trminos de la
fraccin XXIX H del artculo 73 de la Constitucin que ya mencionamos.

392
Debemos advertir que la procedencia del recurso de revisin en el caso
sealado, queda sujeta a lo que dispongan las leyes federales ordinarias que
instituyan a los tribunales de lo contencioso-administrativo o que establezcan
el procedimiento para dirimir las controversias de que deban conocer. Ahora
bien, si dichas leyes no consignan la procedencia de tal recurso, contra las
resoluciones definitivas que dicten los citados tribunales ser ejercitable por
los particulares la accin de amparo, excluyndose sta en la hiptesis
contraria.
Por lo que concierne a los juicios federales de carcter penal, no ofrecen
problems ni dificultad alguna en cuanto a su mencin, pues son aquellos en
los cuales se trata de un delito reputado o calificado como federal por el
Cdigo Penal del Distrito Federal, que para el efecto se aplica en toda la
Repblica, por disposicin del artculo primero del propio ordenamiento
sustantivo, o tipificados por alguna ley federal en casos especiales como la
castrense.
Hemos dicho anteriormente que son los jueces de Distrito los que conocen en
primera instancia de los juicios federales en general, bien sean civiles,
administrativos, mercantiles o penales. Ahora bien, por lo que respecta a los
juicios civiles federales, las sentencias pronunciadas por los jueces de Distrito
correspondientes causan ejecutoria por ministerio de la ley cuando no admitan
ningn recurso o cuando hayan sido expresamente consentidas, de acuerdo
con los artculos 356, fracciones 1 y III y 357 del Cdigo Federal de
Procedimientos Civiles, por lo que propiamente no tiene lugar el recurso de
apelacin y, consiguientemente, tampoco se provoca la segunda instancia.
Sucede algo anlogo en los juicios mercantiles, en los que la apelacin no
procede cuando el monto del asunto en que recae la sentencia que concluye el
juicio respectivo no excede de mil pesos, segn se infiere del artculo 1340 del
Cdigo de Comercio.
Ahora bien, son los Tribunales Unitarios de Circuito los que conocen en
segunda instancia de los juicios ventilados en primera ante los jueces de
Distrito en los trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin,
teniendo adems el radio de competencia que el propio ordenamiento
establece y a cuyas disposiciones conducentes nos remitimos.
Sucintamente hemos esbozado el ejercicio de la funcin judicial propiamente
dicha desempeada por los Tribunales Federales, por lo que concierne a los
jueces de Distrito y Tribunales Unitarios de Circuito. Ahora bien, cul es la
competencia de la Suprema Corte de Justicia por lo que toca a la mencionada
funcin? Desde luego, este mximo rgano jurisdiccional federal desempea la
funcin judicial propiamente dicha en competencia originaria, o sea, en nica
instancia, en los casos a que se refieren los artculos 105 y 106
constitucionales, que delimitan la competencia de la Suprema Corte dentro del
artculo 104 de la Constitucin, que alude en general a los Tribunales Federales
en relacin con los preceptos conducentes de la Ley Orgnica del Poder Judicial
de la Federacin.
Si hemos subrayado las expresiones competencia originaria y nica
instancia, ha sido porque la Suprema Corte, tratndose de la funcin judicial
propiamente dicha, slo bajo ese aspecto y en esa forma la realiza, pues
actualmente no existe tercera instancia hablando con propiedad, por lo que los
juicios iniciados ante los jueces de Distrito concluyen con la sentencia
EL PODER JUDICIAL
393
ejecutoria pronunciada por los Tribunales Unitarios de Circuito, en los casos en

que proceda el recurso de apelacin, o con la dictada por los propios jueces en
la hiptesis contraria, pues el amparo directo que puede interponerse contra
esas ejecutorias no es un recurso que provoque una tercera
instancia, como prolongacin procesal del juicio fallado en segunda, sino un

juicio sui generis con finalidades propias y distintivas, como ya dijimos.
Sin embargo, antes de la reforma de enero de 1934, que suprimi la ltima
parte del artculo 104 constitucional, en la que ste consagraba el recurso de
splica, el cual era aquel que se daba contra las sentencias pronunciadas en
segunda instancia en los juicios en que se hubieran aplicado leyes federales, la
Suprema Corte s conoca en tercera instancia de tales asuntos, desplegando
de esta manera la funcin judicial propiamente dicha no slo en forma
originaria, sino tambin en forma derivada. Lo que hemos dicho del recurso de
splica, ya desaparecido, por lo que respecta a la formacin de una tercera
instancia en la Suprema Corte, podemos afirmarlo acerca del de casacin en
los juicios mercantiles que se hubiesen ventilado ante la jurisdiccin federal,
por idnticas razones.
La tendencia a considerar a la Suprema Corte como tribunal revisor de
sentencias pronunciadas por rganos jurisdiccionales inferiores en casos
diversos del juicio de amparo renaci mediante la adicin que se introdujo al
artculo 104 constitucional el 31 de diciembre de 1946, en el sentido de
facultar al Poder Legislativo de la Unin para establecer recursos ante ella
contra resoluciones judiciales recadas en procedimientos en que la Federacin
sea parte. As, ejercitando dicha facultad, el Congreso reform el Cdigo Fiscal
Federal consignando el recurso de revisin ante la Segunda Sala de la Suprema
Corte contra las sentencias dictadas por el Tribunal Fiscal de la Federacin en
negocios cuya cuanta excediese de cincuenta mil pesos.1141 Por virtud de dicho
recurso, la Corte readquiri la competencia derivada que tena cuando existan
los recursos de splica y casacin, fungiendo como rgano revisor supremo de
las resoluciones pronunciadas por dicho Tribunal Fiscal en los casos ya
referidos.
Adems, por reforma introducida a la fraccin I del artculo 104 constitucional
1142
se previ que las leyes federales puedan instituir tribunales de lo
contencioso-administrativo y que las misms puedan establecer el recurso de
revisin ante la Suprema Corte contra los fallos definitivos que dicten los
propios tribunales. De esta manera se corrobor la tendencia a considerar al
mencionado rgano judicial federal como tribunal revisor de las sentencias
dictadas en juicios administrativos, readquiriendo la competencia derivada a
que hemos aludido. Sin embargo, mediante la Reforma judicial de 1986 se
segreg de la competencia de la Suprema Corte la hiptesis a que nos
referimos para atribuirla a los Tribunales Colegiados de Circuito, segn ya se
dijo. (Art. 104, frac. primera, inciso I-B). Tambin se reley a la Corte, por
virtud de la mencionada Reforma, del conocimiento de los conflictos
1141
Posteriormente, y hasta antes de las Reformas de 1967, dicho monto se redujo a la

cantidad de veinte mil pesos.
1142
El Decreto reformativo correspondiente se public en el Diario Oficial el 25 de
octubre de 1967.

394
competenciales entre los tribunales de la Federacin, entre stos y los de los
Estados o entre los de un Estado y otro para imputar la resolucin respectiva al
Poder Judicial Federal
824
en los trminos de la ley respectiva (art. 106 Const.). Esta ley debe ser la
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin que no contiene ninguna
prevencin acerca de si los Jueces de Distrito o los Tribunales de Circuito,
unitarios o colegiados, tienen la competencia a que se contrae el artculo 106
constitucional, omisin que produce la inaplicabilidad prctica de este precepto
con grave dao de administracin de justicia.
b) La funcin de control constitucional
Afirmamos anteriormente que el ejercicio de la funcin judicial propiamente
dicha no entraa ninguna relacin poltica, de poder a poder, entre el rgano
jurisdiccional titular de la misma y cualquiera otra autoridad, sea legislativa,
ejecutiva o judicial federal o local, puesto que no tiene como objetivo
primordial el mantenimiento del orden constitucional, sino que su finalidad slo
estriba en resolver el problema jurdico que se somete a su conocimiento. Por
lo contrario, cuando los rganos del Poder Judicial Federal, con exclusin de los
Tribunales Unitarios de Circuito, despliegan su actividad jurisdiccional de
control constitucional, se colocan en una relacin poltica, en el amplio sentido
de la palabra, con los dems poderes federales o locales, al abordar el examen
de los actos realizados por stos para establecer si contravienen o no el
rgimen constitucional, cuya proteccin y tutela son el principal objeto de la
funcin de que tratamos, con las inherentes limitaciones legales.
De lo expuesto con antelacin se infiere que el Poder Judicial Federal, en el
desempeo de ambas funciones, se coloca en una situacin jurdica distinta, a
saber: cuando ejecuta la funcin judicial se traduce en un mero juez que
resuelve un conflicto de derecho exclusivamente, y en el caso del ejercicio de
la funcin de control constitucional se erige en mantenedor, protector y
conservador del orden creado por la Constitucin en los distintos casos que se
presenten a su conocimiento.
Encontramos, pues, las siguientes diferencias principales que median entre la
naturaleza jurdica de ambas funciones:
1. Al ejercer la funcin de control constitucional, el Poder Judicial Federal se
coloca en una relacin poltica, de poder a poder, con las dems autoridades
del Estado, federales y locales, mientras que cuando desempea la funcin
judicial propiamente dicha, no surge esa relacin.
2. El objetivo primordial histrico y jurdico de la funcin de control
constitucional consiste en la proteccin y el mantenimiento del orden
constitucional, realizados en cada caso concreto que se presente. En cambio, la
otra funcin, o sea, la judicial, no tiene dicha finalidad inmediata y primordial,
ya que no tiende a impartir dicha proteccin, sino a resolver el problema de
derecho que se presente, sin que se tenga la mira de salvaguardar el rgimen
constitucional violado por actos de autoridades estatales.
3. Por consiguiente, al desempear la funcin de control constitucional, el
Poder Judicial Federal se erige en organismo tutelar del orden creado por la Ley
EL PODER JUDICIAL
395
Fundamental; en cambio, cuando la funcin que desarrolla es la judicial

propiamente dicha, se le concibe con caracteres de mero juez,
EL PODER JUDICIAL 825
como mera autoridad jurisdiccional de simple resolucin del conflicto de
derecho que se suscite, sin pretender primordialmente, como ya se dijo,
conservar la integridad y el respeto a la Constitucin. Sin embargo, podemos
decir que hay casos, como el previsto por el artculo 105 constitucional, en los
que la Suprema Corte en especial, al realizar la funcin judicial propiamente
dicha, en realidad protege la Constitucin al resolver sobre la
constitucionalidad de los actos de los distintos poderes federales o locales; ms
esta proteccin se imparte en forma mediata, como consecuencia lgica
derivada de la resolucin del conflicto y no como finalidad primaria e
inmediata, como sucede cuando desempea la funcin de control
constitucional, de la que ampliamente tratamos en nuestra obra El Juicio de
Amparo.
Debemos hacer la advertencia, por otra parte, de que al indicar que con motivo
del ejercicio de la funcin de control constitucional surge una relacin poltica
entre el rgano jurisdiccional federal y los dems rganos del Estado, dicha
relacin debe entenderse en su connotacin jurisdiccional y no poltica
propiamente dicha, en el sentido de dirimir contiendas o controversias con la
finalidad expresa y distintiva de mantener el orden establecido por la Ley
Fundamental.
Dicho calificativo no es extrao en la doctrina jurdica mexicana, pues ya lo
utilizaba don Manuel Dubln al distinguir la actuacin de los tribunales del
orden comn y de los tribunales federales. En efecto, dicho jurista afirmaba
que el carcter poltico del Poder Judicial Federal constituye una de las
diferencias esenciales que hay entre los tribunales federales y los tribunales
comunes. As, mientras los unos tienen por objeto el derecho privado y por
gua la legislacin comn, los otros se dirigen a la conservacin del derecho
positivo y tienen por suprema regla de conducta la ley constitucional del
Estado: mientras los unos tienen que sujetarse estrictamente a aplicar alguna
de tantas leyes como existen en nuestros diversos cdigos, sin calificar su
justicia ni su oportunidad (Lex quam vis dura, servanda est), los otros pueden
salir de rbita reducida y pasando sobre el valladar de la ley secundaria
pueden examinar libremente si es o no contraria a la Constitucin.1143
La distincin apuntada por Dubln, aunque establecida entre los tribunales
comunes y los federales, tiene su puntual aplicacin en lo que respecta a las
dos funciones de estos ltimos que ya hemos mencionado, o sea, a la judicial
propiamente dicha y a la de control constitucional, pues mientras que en el
desempeo de la primera los rganos en quienes se deposita el Poder Judicial
de la Federacin dictan sus fallos secundum leges, al ejercitar la segunda sus
sentencias se pronuncian de legibus para garantizar la observancia del orden
constitucional.
1143
Revista El Derecho. Tomo 1, p. 51.

396
826
II. LA SUPREMA CORTE SITUACION ANTERIOR A LAS REFORMS
QUE ENTRARON EN VIGOR EL 1 DE ENERO DE 1995
A. Sus miembros componentes (ministros)
a) Su nombramiento
Dicho alto tribunal se compone de veintin ministros numerarios y cinco
supernumerarios o suplentes, segn lo dispone el artculo 94 constitucional. El
nombramiento de unos y otros1144 proviene del Presidente de la Repblica
quien deber someterlo a la consideracin del Senado, el cual deber
aprobarlo o rechazarlo dentro del improrrogable trmino de diez das,
transcurrido el cual, sin determinacin alguna por parte de dicho rgano, se
entender admitido (Art. 96 Const.). La aprobacin senatorial es condicin sine
qua non para la eficacia del nombramiento presidencial, ya que sin ella, los
ministros designados no pueden tomar posesin del cargo (dem), salvo en el
caso de que el Senado no apruebe dos nombramientos sucesivos respecto de
la misma vacante, pues entonces el presidente har un tercer nombramiento
que surtir sus efectos desde luego como provisional, debiendo someterse sin
embargo, Ya la aprobacin de dicha Cmara en el siguiente periodo ordinario
de sesiones, en el que dentro de los primeros diez das el Senado deber
aprobar o reprobar el nombramiento, y si lo aprueba o nada resuelve, el
magistrado nombrado provisionalmente continuar en sus funciones como
definitivo, cesando en el cargo en el supuesto contrario (dem). Estas ltimas
disposiciones estn en contradiccin con lo establecido por la fraccin V del
artculo 79 constitucional que concede facultades a la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin para Otorgar o negar su aprobacin a los
nombramientos de ministros de la Suprema Corte, toda vez que dicha
Comisin, durante el periodo de receso del Senado, puede ejercitarla sin
esperar a que este reanude sus labores a efecto de admitir o rechazar tales
nombramientos.
El sistema para la designacin de ministros de la Suprema Corte fue
intensamente debatido en el Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto
de don Venustiano Carranza, que abandon la eleccin indirecta en primer
grado que estableca la Constitucin de 1857 en su artculo 92, propona que
los nombramientos fuesen hechos por las Cmaras de Diputados y Senadores
1144
Los requisitos para la nominacin los consigna el artculo 95 de la Constitucin y

son los siguientes: 1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de
sus derechos polticos y civiles. II. No tener ms de sesenta y cinco aos de edad, ni
menos de treinta y cinco, el da de la eleccin. III Poseer el da de la eleccin, con
antigedad mnima de cinco aos, ttulo profesional de abogado, expedido por la
autoridad o corporacin legalmente facultada para ello. IV. Gozar de buena reputacin
y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de ms de un ao de
prisin; pero si se tratare de robo, fraude, falsificacin, abuso de confianza u otro que
lastime seriamente la buena fama en el concepto pblico, inhabilitar para el cargo,
cualquiera que haya sido la pena, y y. Haber residido en el pas durante los ltimos
cinco aos, salvo el caso de ausencia en servicio de la Repblica por un tiempo menor
de seis meses.
EL PODER JUDICIAL
reunidas, celebrando sesiones del Congreso de la Unin y en funciones de
Colegio Electoral, previa la discusin general de las candidaturas
presentadas, de las que se dar conocimiento al
397

398
Ejecutivo para que haga las observaciones y proponga, si lo estimare
conveniente, otros candidatos. La Comisin dictaminadora respectiva se
adhiri a esta proposicin aprobando el precepto proyectado, que de hecho
dejaba en manos del Presidente de la Repblica la designacin de ministros de
la Corte, y considerando que esta circunstancia afrentaba al Poder Judicial
Federal
en cuanto que lo subordinaba al Legislativo y Ejecutivo convirtindolo en un
mero departamento de ste segn lo estim Rabasa, el diputado Jos Mara
Truchuelo al combatir el dictamen, abog porque dichos ministros fuesen
electos por cada uno de los Estados de la Repblica y por el Distrito Federal y
los Territorios.
La independencia del Poder Judicial, deca Truchuela, estriba en desligarlo de
todos los dems poderes. Si los dems poderes tienen su origen en la
soberana popular; si el Ejecutivo toma su origen en la voluntad nacional, en la
eleccin directa de todos los ciudadanos; si el Poder Legislativo toma el mismo
origen en la voluntad directa de todos los ciudadanos, por qu vamos a
sujetar al Poder Judicial a los vaivenes, a los caprichos de la poltica y a la
subordinacin del poder Legislativo o del poder Ejecutivo, cuando
precisamente debe tener su base, su piedra angular en la soberana del pueblo
y en la manifestacin de la voluntad nacional? No hay absolutamente ninguna
razn en nuestro Derecho moderno, y ms cuando aqu hemos aprobado el
artculo 49, que consagra esa divisin de poderes, porque los tres vienen a
integrar la soberana nacional; no me parece conveniente hacer que esa
soberana nacional tenga un fundamento completamente mutilado, porque
nada ms el Ejecutivo y el Legislativo son los que, segn el proyecto, se
originan directamente del pueblo, y el Poder Judicial, que es parte integrante
de la soberana nacional, no tiene el origen inmediato del pueblo. Por
consiguiente, hasta en el Derecho Constitucional seria defectuoso decir que
todos los poderes estn basados en la soberana nacional, porque el Poder
Judicial, segn el proyecto, segn el dictamen de la Comisin, no est basado
en la voluntad del pueblo, que es la que constituye la expresin ms augusta
de la soberana nacional. Ahora, bien: cmo hacemos para independer a ese
Poder Judicial de todos los dems poderes? Sencillamente aplicando el
concepto tcnico, aplicando el principio constitucional de que deben tener los
tres poderes el mismo origen, puesto que los tres deben establecer el equilibrio
armnico en la soberana del pueblo. Naturalmente, seores, para que tenga
ese origen, debemos buscar la manera ms apropiada para que ese Poder
dimane del pueblo, para que pueda ejercitarse libremente. La frmula que yo
encuentro ms aceptable, que est ms de acuerdo con la democracia, es la
eleccin de un magistrado por cada uno de los Estados de la Repblica y
tambin por cada uno de los territorios y por el Distrito Federal.1145
Contra la eleccin popular de los ministros de la Suprema Corte levant su voz
don Paulino Machorro Narvez, quien argument que . . . el magistrado no es
igual al diputado o al senador: el magistrado es radicalmente distinto; l no va
en el ejercicio de sus funciones a representar a la opinin; no va a representar
a nadie; no lleva el criterio del elector, sino que lleva el suyo propio;
simplemente se le elige como persona en la cual se cree que se renen ciertos
1145
EL PODER JUDICIAL
399
requisitos

indispensables para llenar una funcin social; l tiene que obrar en su funcin
precisa, obrar quiz hasta contra la opinin de los electores. Si un magistrado
electo popularmente siente que maana rugen las multitudes y le piden
sentencia en un sentido, el magistrado est en la obligacin de desor a las
multitudes y de ir contra la opinin de los que lo eligieron. El diputado no debe
ir contra la opinin, es la opinin del pueblo mismo, viene a expresar la opinin
del pueblo y el magistrado no, es la voz de su conciencia y la voz de la ley. Por
este motivo la esencia misma de la magistratura es muy distinta de la funcin
social que ejerce el representante poltico.
Las cualidades fundamentales de un buen magistrado tienen que ser la
ciencia y la honradez... Si ponemos al pueblo a elegir en cualquier esfera
social, para el ejercicio de cualquier arte, pongamos por ejemplo la msica, y le
decimos al pueblo, a una reunin, a una ciudad o a un Estado que elija el mejor
msico; si sometemos esto al voto popular creis acaso que resultara de
aquella eleccin Manuel Ponce, Carlos del Castillo, Villaseor u Ogazn?
Seguramente que no; indudablemente que el pueblo no elegir a uno de estos
virtuosos, quiz elegira a un murguista, a un guitarrista, que es el que le habla
al corazn, pero no elegira al msico principal, al ms elevado, porque ste es
un asunto tcnico al que aqul no entiende. El pueblo no puede obrar como
sinodal que va a examinar; obra principalmente por la impresin; es llevado en
las asambleas polticas por los oradores, y los oradores hablan generalmente al
sentimiento. No es, pues, la capaci4ad intelectual; no es, pues, la ciencia de un
individuo la que puede ser conocida por una asamblea principalmente popular.
Pero hay ms todava. La ciencia misma, el hombre de gabinete y cualquiera
que ha llegado a una edad madura, entregado al estudio, no se va a presentar
como candidato para una campaa poltica; el hombre de ciencia tiene cierta
dignidad, tiene cierto orgullo propio que le hace enteramente imposible
presentarse a que su personalidad cientfica con criterio cientfico sea
discutida, y ms an cuando aquella masa que lo va a discutir tiene un nivel
intelectual inferior al suyo. El hombre de gabinete, el hombre sabio, nunca ir a
presentarse a una asamblea para que juzgue de sus mritos, exponindose a
que la pasin, la envidia o algn elemento extrao declaren que no tiene l
aquella ciencia que ha credo poseer, que l ha credo poseer despus de
tantos aos. Pero la honradez, se dice, est al alcance de todo el mundo. Todo
el mundo puede conocerla; indudablemente que ella se escapa del medio
limitado en que pueda operar una persona y, como el perfume, sale del nfora;
ella ser conocida por todos; pueden reconocerla, pero de hecho no la
conocern, porque en la asamblea poltica se discute, como deca antes,
principalmente por la pasin; se discute por el inters; se discute por otros
mviles; en tales condiciones, el que har la eleccin en la asamblea ser el
que est ms interesado, ser el que tenga ms empeo; y como habr
algunos neutrales que no tengan conocimiento de los asuntos de que se trata,
sern stos manejados, sern subordinados por los dems interesados, por los
ms ilustrados. El magistrado resultar entonces el representante del inters y

400
no el rgano de la justicia. 1146
No falt quien propuso la peregrina idea de que los ministros de la Suprema
Corte fuesen electospor los ayuntamientos1147
proposicin que, por
descabellada, fue rechazada estrepitosamente.
Por su parte, don Hilario Medina, al oponerse a la eleccin popular de dichos
ministros, apoy el dictamen de la Comisin con la salvedad de que en la
designacin respectiva no debera tener injerencia alguna el Ejecutivo.
La intervencin del Ejecutivo, deca Medina, tal como la propone el proyecto
es, a mi manera de ver, lo que ms ha preocupado el escrpulo de los seores
representantes. Yo ruego, a ustedes, seores diputados, se sirvan leer
atentamente la manera como est concebido el precepto. Se dice que el
Congreso, seores diputados, es decir, en la reunin de la Cmara de
Diputados y la Cmara de Senadores, que el Congreso elegir una vez que se
hayan presentado los candidatos, y por escrutinio secreto, a los que deban ser
magistrados a la Corte Suprema de Justicia; que se comunicar al Poder
Ejecutivo cules son los candidatos, para que pueda proponer, si quiere, a
muchos otros y entren tambin en la discusin. Esta es, seores, una
intervencin tan efectiva del Poder Ejecutivo, que debemos temer que si el
Ejecutivo impone candidatos, los acepte la Asamblea con la simple
comunicacin que tiene el Congreso para invitar al Poder Ejecutivo a que
presente candidatos para discutirlos ampliamente, porque debe discutirlos
ampliamente conforme al artculo y para votarlos despus en escrutinio
secreto; no es una garanta bastante para que no se defrauden los intereses
pblicos y para que se respete as la voluntad popular que est en la eleccin
indirecta, que en realidad viene a ser la que se propone. 1148
La eliminacin de la injerencia presidencial en los nombramientos ministeriales
relativos a la Suprema Corte oper en el precepto definitivo artculo 96
segn el cual, en su texto primitivo, incumba al Congreso de la Unin en
funciones de Colegio Electoral las designaciones respectivas en escrutinio
secreto y por mayora absoluta de votos, de los candidatos que cada
legislatura local propusiese, debiendo recordar a este propsito que al entrar
en vigor la Constitucin de 1917 dicho alto tribunal se compona de once
individuos y deba funcionar siempre en pleno (Art. 94 en su texto original). Al
reformarse el artculo 96 en agosto de 1928 se dispuso que los nombramientos
de ministros de la Corte los formulase el Presidente de la Repblica con
aprobacin del Senado en los trminos que brevemente expusimos con
antelacin.1149 Adems, se modific el artculo 94 en el sentido de aumentar a
1146
1147
1148
Op. cit., pp. 526 y 527.

El diputado constituyente David Pastrana Jaimes.

Esta facultad presidencial fue proclamada por Rabasa con anterioridad al
declararse adversario de la eleccin popular de los ministros de la Suprema Corte. La
eleccin popular, deca, no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los
poderes pblicos funcionarios que representen la voluntad de las mayoras, y los
magistrados no pueden, sin prostituir la justicia, ser representantes de nadie, ni
1149
EL PODER JUDICIAL
401
diecisis el nmero de ministros y de que dicho rgano judicial funcionase en

pleno y en tres salas de cinco ministros cada una. En diciembre de 1934, se
cre una sala ms, la de trabajo, acreciendo stos a la cantidad de veintiuno y
por reforma de 1950 se agregaron a ese cuerpo cinco ministros
supernumerarios.
El sistema que actualmente rige para la designacin de ministros de la
Suprema Corte ha responsabilizado al Presidente de la Repblica en lo que
atae a la idoneidad moral y jurdica de las personas que ocupen los cargos
correspondientes, pues bien es sabido que el Senado o la Comisin
Permanente del Congreso de la Unin generalmente aprueban sin discusin
alguna los nombramientos que extiende el Ejecutivo Federal. Desde hace
tiempo, en el foro mexicano se ha reflexionado sobre la posibilidad de variar
dicho sistema a efecto de que las asociaciones o colegios de profesionales del
derecho compartan con el presidente la responsabilidad apuntada. Se ha
concebido la idea de que estas agrupaciones sean las que, al ocurrir alguna
vacante de ministro en la Suprema Corte, elaboren una lista de las personas
que en su concepto puedan desempear con dignidad, capacidad, honestidad y
valor civil las importantes tareas de juzgador mximo de la nacin, y que de la
expresada lista el presidente escogiese a quien creyese conveniente,
sometiendo el nombramiento respectivo a la aprobacin del Senado o, en su
caso, de la Comisin Permanente. Esa idea se apoya en la innegable
circunstancia & que son los abogados, independientemente de la labor jurdica
que cumplan en diversos sectores y posiciones de la vida nacional, quienes
conocen con objetividad las calidades de los juristas que, por reunir las
condiciones humanas, morales, cvicas y culturales en el campo del Derecho,
son merecedores de adquirir la investidura de ministros de la Suprema Corte y
de asumir la responsabilidad sociojurdica que sta entraa. Debemos
recordar, no obstante, que en aplicacin del actual sistema designativo, los
presidentes de la Repblica han nombrado generalmente, pero no
absolutamente, a hombres valiosos, preparados, capaces y honestos para los
cargos judiciales de referencia. Sin embargo, estimamos que ese sistema debe
perfeccionarse atendiendo a las finalidades y razones expuestas. Con las
modalidades que se sugieren, la actividad de las agrupaciones de abogados se
intensificara y adquirira mayor importancia, pues es evidente que estaran
interesadas en incluir dentro de la lista que se sugiere a los juristas que
ameriten ser designados ministros de nuestro supremo tribunal. Huelga decir
que tales agrupaciones deben estar legalmente constituidas con independencia
del lugar donde operen y tengan su sede, siendo necesario que en la Ley
Orgnica del Poder Judicial Federal se prevean los requisitos que para los
efectos indicados deba satisfacer la agrupacin de que se trate, a efecto de
evitar la proliferacin de grupos que slo se formarn en ocasin de la
proposicin de ministro.
Condensando las anteriores ideas, stas se contendran en las siguientes
sugerencias: a) que al ocurrir alguna vacante de ministro de la Suprema Corte,
expresar ni seguir voluntad ajena ni propia. En los puestos de carcter poltico, que son
los que se confieren por eleccin, la lealtad de partido es una virtud; en el cargo de
magistrado es un vicio degradante, indigno de un hombre de bien (La Organizacin
Poltica de Mxico, p. 285).

402
el secretario de Gobernacin pida a las agrupaciones profesionales de
abogados legalmente constituidas y registradas, la formulacin de una lista,
dentro de un plazo prudente, que contenga los nombres de los juristas que en
opinin de ellas y previa satisfaccin de los requisitos constitucionales y
legales, deban ser designados para el cargo mencionado; b) que dichas listas
se enven por conducto del citado secretario al Presidente de la Repblica para
que ste haga el nombramiento en favor de cualquier persona que en ellas
figure, sometindolo a la aprobacin del Senado y, en su caso, de la Comisin
831Permanente; c) que se introduzca en la Constitucin y en la Ley Orgnica

del Poder Judicial de la Federacin las reformas indispensables para implantar
las modalida.des que se sugieren.1150
b) Su remuneracin
El artculo 94 constitucional, en su sexto prrafo, dispone que La
remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema
Corte, los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito no podr ser
disminuida durante su encargo. Al comentar esta prescripcin, Tena Ramrez
acertadamente afirma que la prohibicin que involucra tiene por objeto
asegurar la independencia de los mismos (los citados funcionarios judiciales
federales), pues pudiera suceder que con la amenaza de reducir sus sueldos,
los otros poderes pretendieran en un momento dado coaccionar a los jueces
federales.1151 Por nuestra parte, debemos observar que tal prohibicin es
absoluta, pues aunque la disposicin constitucional transcrita la contrae a la
duracin del cargo, como ste es vitalicio, la disminucin de los emolumentos
que perciben los expresados funcionarios nunca puede operar. Por esta misma
razn, y como tambin lo hace notar dicho tratadista, tampoco es operante la
prohibicin contraria que contiene el artculo 127 constitucional en relacin con
los ministros de la Suprema Corte, o sea, la que estriba en que el aumento de
la compensacin o remuneracin respectiva no puede tener efecto durante el
periodo funcional correspondiente. 1152
1150
Dichas sugerencias las formulamos con ocasin del Congreso Nacional de Barras de
Abogados celebrado en el mes de junio de 1972 en la ciudad de Mxico. Adems,
hemos formulado un Proyecto de Reformas al Poder Judicial Federal proponiendo la
reestructuracin de la Suprema Corte. Tal Proyecto lo incluimos como Apndice en
nuestra obra El Juicio de Amparo desde el ao de 1980.
1151
Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 447.
1152
Al comentar el artculo 127 invocado, Tena Ramrez sostiene que ste deriva de la
Constitucin de 1857, en la que la prohibicin mencionada estaba justificada al igualar
a los ministros de la Corte con los dems funcionarios, puesto que todos ellos eran de
nombramiento popular. Adems, no exista en aquella Constitucin un mandamiento
como el actual artculo 94, que se refiere especialmente a la prohibicin de disminuir el
sueldo de funcionarios judiciales federales. Pero en la actualidad, cuando los ministros
de la Corte ya no son de eleccin popular y s, en cambio, existe una disposicin
especial en el artculo 94, respecto a sus emolumentos, el 127 no puede justificarse.
Ante la incongruencia que existe entre ambos preceptos constitucionales, el mismo
autor opina que debe prevalecer el artculo 94 dejando as balda la prohibicin de
aumentar los emolumentos de los ministros durante su encargo, que contiene el
EL PODER JUDICIAL
403
Sin embargo, pese a la prohibicin declarada en el artculo 94 constitucional,

en cuanto que los emolumentos de los juzgadores federales no pueden ser
nunca disminuidos, la supeditacin econmica de la Suprema Corte y de los
dems rganos judiciales de la Federacin a las exigidad e insuficiencia de las
partidas destinadas a la satisfaccin de las necesidades econmicas
autoridades hacendarias del Estado mexicano es una situacin palpable y
dolorosa. En efecto, la
del Poder Judicial Federal siempre han caracterizado a los presupuestos
anuales de gastos de la Federacin. Dichas partidas han representado un
ridculo porcentaje del importe total de los mencionados gastos. No obstante
las crecientes necesidades econmicas del aludido Poder, los aumentos que
cada ao se decretan para colmarlas han sido ridculos. Este menosprecio ha
imposibilitado a dicho Poder para cumplir decorosamente con la noble misin
de impartir justicia en los trminos que requiere la exigencia del artculo 17
constitucional, es decir, mediante expedicin y prontitud, pues se le ha
incapacitado para atender a las necesidades inherentes a su labor jurdicosocial, mediante la adopcin de providencias adecuadas, entre ellas la de
aumentar el nmero de sus rganos integrantes.
Por otra parte, la estrechez econmica aludida se ha reflejado en que los
sueldos que perciben los funcionarios y empleados de la Justicia Federal slo
no son insuficientes, sino indecorosos en cuanto que son inferiores a los que
tienen asignados otros cargos de indiscutible menor categora e importancia
dentro del Poder Ejecutivo Federal, pues cualquier subsecretario, oficial mayor
o hasta un director dependiente de alguna Secretara o Departamento de
Estado est r1ejor retribuido que un ministro de la Suprema Corte, un
magistrado de Circuito o un juez de Distrito. Adems, las condiciones
materiales en que los servidores de la Justicia Federal desempean sus
funciones, tales como los locales y el mobiliario, son por lo general
verdaderamente vergonzosos, nunca comparables con las que rodean a los
funcionarios administrativos de las categoras ya indicadas y hasta inferiores a
aqullas dentro de las que los gobernadores y secretarios de gobierno de los
Estados trabajan.
Es lgico que sin retribuciones econmicas suficientes, decorosas y adecuadas
a las altas funciones que tienen encomendadas los rganos del Poder Judicial
Federal y sin condiciones materiales que infundan respetabilidad y gusto por el
trabajo, el elemento humano que los encarna difcilmente puede mejorarse en
capacidad, preparacin y moralidad.
El rezago es ndice permanente de la inobservancia del principio constitucional
que ensea que la justicia debe ser pronta y expedita. Para que su imparticin
asuma estos atributos se requiere, indispensablemente, el aumento de los
rganos integrantes de la Suprema Corte por modo principal y de los dems
artculo 127, ...no slo porque ya no se justifica la disposicin del 127, referida a los
ministros de la Corte, sino por la razn definitiva de que la disposicin del 94 es
posterior (por ser reforma de 1928) a la del 127, y como tal deroga a la anterior, es por
lo que debe quedar en pie nicamente lo dispuesto por el artculo 94, concluyendo
que la duracin vitalicia del cargo de ministro, actualmente en vigor, impedira
cualquier aumento en el sueldo durante todo el encargo de cada ministro (p. cit., pp.
447 y 448).

404
tribunales en quienes se deposita el Poder Judicial de la Federacin. Este
aumento, obviamente, no es factible sin la elevacin concomitante del
presupuesto de gastos de dicho Poder, debiendo ser esta elevacin de tal
manera considerable que responda a sus necesidades econmicas, siempre
variables en sentido progresivo, objetivo ste que no puede lograrse con
mezquinidad.
Ahora bien, la situacin econmica del Poder Judicial Federal no debe quedar
sujeta la exclusiva voluntad del Ejecutivo, especficamente a la del Secretario
de Hacienda. Esta sujecin ha contribuido a provocar el estado financiero
deplorable en que se encuentran los Tribunales de la Federacin,
inhabitndolos para adoptar las medidas idneas al mejoramiento de la
administracin de justicia que tienen encomendada, pues con el objeto de
establecer un nuevo Juzgado de Distrito, de crear nuevas plazas o de elevar los
emolumentos de los funcionarios y empleados judiciales o, inclusive, de
adquirir mobiliario o de mejorar las condiciones materiales de

los locales donde ejercen sus funciones, la Suprema Corte se ve
constantemente en el penoso caso de pedir la autorizacin de la partida
respectiva a las autoridades hacendarias, lo cual es imprctico no slo, sino
adems humillante.
Para evitar que las partidas que se asignan al Poder Judicial Federal en los
presupuestos anuales de gastos de la Federacin sean cuantificables segn el
arbitrio del Secretario de Hacienda, para impedir que la Suprema Corte siga
obligada a hacer el triste papel de mendicante, es ineludible, de acuerdo con el
propsito de dignificar y enaltecer a la Justicia Federal, que en la Constitucin
de la Repblica se declare que el presupuesto de dicho Poder se integrar con
un 1 % sobre el monto total del referido presupuesto anual. Este porcentaje
podra arrojar una cantidad anual que satisficiese las exigencias econmicas
del Poder Judicial de la Federacin como medio inicial para el mejoramiento de
las funciones que desempea.
Consideramos que no slo los abogados, sino tambin los mexicanos debemos
propugnar con insistencia y energa por la elevacin decorosa de los
emolumentos que deben percibir todos los servidores de la Justicia Federal.
Esta elevacin es tan imperiosa que no puede dejarse en el mbito de los
buenos propsitos, sino reclamarse respetuosa pero enrgicamente ante el
Presidente de la Repblica y el Secretario de Hacienda por todas las Barras y
Asociaciones de Abogados del pas. Es vergonzoso para los profesionales del
Derecho que sigamos tolerando y simplemente lamentando el afrentoso
contraste entre sueldos exageradamente crecidos con que se retribuyen
servicios jurdicos o de otra ndole en dependencias gubernativas y en
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, y los salarios
con que el Estado paga a los que realizan la importantsima y trascendental
funcin social de administrar justicia.
La proposicin que nos permitimos formular para mejorar las condiciones
econmicas en que se debate actualmente la Justicia Federal y para aliviarla
definitivamente de la penuria en que se encuentra, sera uno de los medios
EL PODER JUDICIAL
405
indispensables para colocar a la judicatura federal a la altura de nuestras

instituciones jurdico-constitucionales, entre ellas el Juicio de Amparo, que ha
dado gloria y prestigio internacionales a Mxico. 12 bis
c) La suplencia
Hemos aseverado que la Corte se compone de veintin ministros numerarios y
cinco supernumerarios, cuya funcin primordial estriba en asumir la suplencia
de aqullos en sus faltas temporales que no excedan de un mes, segn lo
dispone el artculo 98 constitucional. Conforme a este mismo precepto, si la
falta temporal rebasa el lapso mencionado, el Presidente de la Repblica debe
nombrar un ministro provisional, sometiendo la designacin respectiva a la
aprobacin del Senado o, en los recesos de ste, a la de la Comisin
Permanente (prrafo

segundo).Es obvio, por lo dems, que cuando un ministro falte por defuncin,
se separe definitivamente del cargo por renuncia o retiro voluntario o forzoso,
el presidente deber formular nuevo nombramiento que debe ser ratificado por
cualquiera de los rganos aludidos eh sus correspondientes casos.
El citado artculo 98, en su texto primitivo, dispuso que las faltas temporales de
algn ministro de la Suprema Corte que no excedieran de un mes no se
supliran si dicho alto tribunal tuviese qurum para sesionar, debindose
recordar que hasta antes de 1928 ste siempre funcionaba en pleno. Si la
mencionada falta tena una duracin mayor, el Congreso de la Unin deba
designar al ministro suplente en la misma forma en que nombraba a los
ministros definitivos y que ya reseamos con antelacin.
En trminos semejantes se concibi dicho precepto constitucional por la
reforma que se le practic en agosto de 1928, con la diferencia de que el
nombramiento de ministro suplente lo deba hacer el Presidente de la
Repblica con aprobacin del Senado o de la Comisin Permanente en su caso.
Los cargos de ministros supernumerarios fueron instituidos por las reformas
que en 1950 se introdujeron a la estructura constitucional del Poder Judicial
Feder3l, reiterndose por las que se practicaron en octubre de 1967.
No consideramos atingente que la suplencia de un ministro numerario por el
supernumerario que corresponda opere nicamente cuando la falta temporal
del primero no exceda de un mes, ya que la creacin del cargo de ministros
supernumerarios obedeci al designio de que stos reemplazaran
interinamente a los numerarios en sus faltas temporales, con independencia de
su duracin, a efecto de no entorpecer las labores normales de la Suprema
Corte. No existe, a nuestro modo de ver, ninguna razn valedera para que los
ministros supernumerarios slo sustituyan a los numerarios por un mes, ya que
en los trminos en que actualmente est redactado el artculo 98
constitucional, la designacin de un ministro provisional para cubrir las faltas
temporales que rebasen dicho lapso puede obstaculizar el funcionamiento del
Tribunal Pleno y de las Salas. Adems, debemos hacer la observacin de que

406
los ministros supernumerarios permanecen inactivos en el supuesto de que las
faltas temporales de los numerarios excedan de un mes, configurando los
cargos respectivos verdaderas sinecuras, situacin que se presenta en el caso
de que la llamada Sala Auxiliar, integrada por los cinco supernumerarios,
desapareciera por haber despachado totalmente el rezago de negocios que las
Salas numerarias le remitieron a consecuencia de las reformas constitucionales
y legales de 1967 que entraron en vigor el 28 de octubre de 1968.
d) Renuncias y licencias
El cargo de ministro de la Corte es renunciable slo por causas graves, segn
lo establece el artculo 99 constitucional, sujetando la calificacin de la
gravedad al criterio del Presidente de la Repblica, del Senado y, en su caso,
de la Comisin Permanente. En cuanto a las licencias para separarse
transitoriamente del cargo de ministro, si su duracin no excede de un mes, las
puede conceder la misma Suprema Corte y, en el supuesto contrario, slo el
presidente tambin con aprobacin de cualquiera de los dos rganos
mencionados, debindose advertir que ninguna licencia puede rebasar el
trmino de dos aos (Art. 100 Const.), so pena de que opere la separacin
definitiva del cargo.
Como fcilmente puede colegirse, bajo el texto primitivo de los artculos 99 y
100 de la Constitucin, anterior a las reformas que a estos preceptos se
practicaron en agosto de 1928, la calificacin de las causas de renuncia y el
otorgamiento de las licencias que excedieren de un mes, incumba al Congreso
de la Unin o a la Comisin Permanente.
e) Juicio poltico (inamovilidad)
El artculo 94 de la Constitucin, in fine, dispone que los ministros de la
Suprema Corte slo pueden ser privados de sus puestos previo juicio de
responsabilidad en los trminos del Ttulo Cuarto de dicho ordenamiento.
Fuera de esta hiptesis, que con antelacin hemos examinado,13 tales
funcionarios judiciales gozan de inamovilidad, tema este que estudiaremos
posteriormente.14 Y 14 BIS
B. Su competencia (de la Corte)
Las facultades constitucionales con que est investida la Suprema Corte se
refieren primordialmente, como es lgico y natural, a los dos tipos de funciones
jurisdiccionales en que se desenvuelve el poder de imperio del Estado federal
mexicano, a saber, la judicial propiamente dicha y la de control constitucional,
de las que ya hemos hablado. No obstante, la actividad pblica de dicho alto
tribunal no se agota con el ejercicio de las mencionadas funciones, ya que
tambin puede realizar actos administrativos dentro del marco competencial
que le asigna la Constitucin, el cual vamos a describir a continuacin.
a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha
Debemos recordar que siendo la Suprema Corte un tribunal federal, su
competencia debe integrarse por facultades expresas que en su favor
establezca la Ley Fundamental conforme al principio proclamado en su artculo
13
Cfr. Captulo sexto, pargrafo IV, apartado D, inciso c).

Vase infra, pargrafo V de este mismo captulo
14 BIS
Por reforma al artculo 94 constitucional segn Decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982, se suprimi la facultad destitutoria
presidencial de los ministros de la Corte y que poda ejercerse cuando observaran
mala conducta
14
EL PODER JUDICIAL
407
124. En otras palabras, cualquier tipo de controversia o cualquier caso que no

se comprenda en las disposiciones constitucionales que instituyen dichas

facultades, no ser de la incumbencia cognoscitiva de los tribunales de la
Federacin, sino de la de los Estados. El artculo 104 de la Constitucin es uno
de los preceptos que seala la competencia de los rganos judiciales federales
sin adscribir separadamente los casos que sta comprende a la Suprema Corte,
a los Tribunales de Circuito y a los juzgados de Distrito.
1. El artculo 105 constitucional reserva exclusivamente en favor de la primera
algunos de ellos, en cuyo conocimiento y resolucin la Corte acta como
tribunal de nica instancia, segn lo aseveramos con antelacin. Estos casos
conciernen a las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre
uno o ms Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado;
entre rganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de
sus actos y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms Estados as como
de aqullas en que la Federacin sea parte en los casos que establezca la Ley.
(Art. 105.)15
El caso competencial cuya explicacin ha presentado mayores dificultades es
el que atae a la intervencin de la Federacin como parte en algn juicio o
proceso, cuestin que no puede esclarecerse sin precisar el concepto
respectivo. Desde luego, la Federacin es una persona moral de derecho
pblico con sustancialidad jurdica poltica propia, dotada de rganos y
atribuciones distintas y diversas de las que corresponden a sus miembros
integrantes o Estados. Pues bien, cundo es parte la Federacin en un juicio?
Esta cuestin no es de fcil solucin, mxime que la Constitucin no especfica
cundo esa entidad jurdica y poltica denominada Federacin puede
comparecer en juicio, bien como actora o bien como demandada. A este
respecto, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, partiendo de la
teora de la doble personalidad del Estado, como sujeto de derecho privado,
susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones frente a los
particulares mediante la celebracin de diversos actos jurdicos, y como
entidad de imperio que es capaz de imponer unilateralmente su voluntad a
aqullos, ha sostenido que, desde el punto de vista de la fraccin III del artculo
104 constitucional, en relacin con el 105, la Federacin es parte en un juicio
determinado y, por ende, puede traducirse en sujeto activo o pasivo de una
accin (excluyendo evidentemente la de amparo), cuando en relacin con el
particular aparece defendiendo derechos propios, en la misma situacin en que
15
Debe advertirse que las controversias, conflictos y contiendas a que alude el artculo
105 constitucional deben ser de naturaleza jurdica, no poltica. Adems de la
competencia de la Suprema Corte se excluyen los casos en que se trate de diferencias
no contenciosas que existan entre las entidades federativas a propsito de lmites
territoriales y las que ataen a las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de
un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo
de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un
conflicto de arms. La atencin de estos casos corresponde, respectivamente, al
Congreso de la Unin y al Senado, segn lo disponen los artculos 73, fraccin IV y 76,
VI, de la Constitucin.

408
ste se encuentra, en una palabra, cuando acta o aparece en la causa remota
de la accin correspondiente como sujeto de derechos y obligaciones de
carcter privado frente al individuo. La propia jurisprudencia ha establecido,
por el contrario, que cuando la Federacin, o sea, esa entidad jurdica y poltica

cuya concepcin expusimos con anterioridad, no es ya sujeto de Derecho
Privado capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones con los particulares,
sino que acta en su carcter de persona moral coercitiva, autoritaria,
susceptible de imponer su voluntad sobre la de los individuos, en una palabra,
cuando hace uso del jus imperii, entonces no puede ser parte en un juicio
federal que no sea el de amparo.16
Sin embargo, como lo hace notar Antonio Carrillo Flores, 17 la tesis
jurisprudencial a que hicimos referencia, que se basa en la doble personalidad
jurdica del Estado para resolver el problema de cundo la Federacin es parte
en los juicios federales, con exclusin del amparo, no siempre ha podido
aplicarse a casos diversos que, por sus modalidades propias y particulares, no
encontraban cabida exacta dentro de los trminos de la jurisprudencia citada.
No obstante, y en ausencia de una solucin ms atinada a la cuestin de
cundo la Federacin es parte en los juicios federales que no sean de amparo,
el problema se ha resuelto generalmente atendiendo a la distincin entre la
doble personalidad del Estado, tal como lo apunt la jurisprudencia de la
Suprema Corte.
La determinacin del caso en que la Federacin es parte involucra una cuestin
compleja y difcil. Puede suceder, en efecto, que la relacin de coordinacin, de
la que surja la controversia, se haya entablado entre el particular y un rgano
de la Federacin a propsito del ejercicio de las funciones que legalmente
tenga encomendadas. En tal caso, puede decirse que el conflicto jurdico que
se suscite con motivo de dicha relacin deba ventilarse mediante un juicio
federal del que conozca en nica instancia la Suprema Corte en los trminos
del artculo 105 constitucional o, por Io contrario, dirimirse por un juez de
Distrito en primera instancia conforme a la fraccin III del artculo 104 de la Ley
Fundamental?
El pleno de nuestro mximo Tribunal, por resolucin dictada el 21 de
septiembre de 1954, aprobando la ponencia respectiva formulada por el
ministro Jos Rivera Prez Campos,18 adopt un criterio muy importante, al que
nos adherimos, para precisar en qu casos se surte la competencia exclusiva
de la Suprema Corte para conocer de las controversias en que la Federacin es
parte segn el artculo 105 constitucional, y en cules otros el conflicto jurdico
debe sustanciarse, en primera instancia, ante un juez de Distrito, entre el
16
En el captulo IX de nuestra obra El Juicio de Amparo y al abordar la cuestin relativa

al Estado como quejoso, tratamos el problema de la doble personalidad de dicha
entidad poltico-jurdica.
17
La Defensa Jurdica de los Particulares frente a la Administracin en Mxico,
pginas 217 a 237.
18
Dicha resolucin aparece publicada con el nmero 2,64+ en el Boletn de
Informacin Judicial correspondiente a los aos de 1953-1954, pp. 389 a 406.
EL PODER JUDICIAL
409
particular y un rgano federal con motivo de actos que no sean de autoridad,

sino que provengan de una relacin de coordinacin entre ambos.
La Federacin, sostiene dicho criterio, es el mismo Estado mexicano, es decir,
una persona jurdica colectiva con sustantividad propia, que se compone con
los tres elementos que integran el ser estatal: el pueblo (nacin), el territorio y
el gobierno (potestad soberana), denominndose indistintamente Unin o
Estados Unidos Mexicanos.
No debe confundirse, como lo declara la resolucin aludida a la Federacin, la
implicacin mencionada, con los rganos del Estado que ejercitan, dentro su
respectiva competencia constitucional y legal, el poder estatal o gobierno,
pues Uno es el Estado; otro es su gobierno sin que Jams puedan
confundirse ni en realidad sociolgica, ni en realidad poltica, ni en realidad
jurdica.
Partiendo de esta fundamental distincin, debe entenderse que la Federacin
sujeto judicial en una controversia, cuando en la relacin de derecho sustantivo
de la que sta necesariamente emana, figure el Estado mexicano como tal, es
decir, como persona jurdica colectiva suprema, esto es, cuando la mencionada
persona sea el centro de imputacin de dicha relacin. En otras palabras,
esta hiptesis se registra cuando la vinculacin jurdica, normativa o
convencional tenga como sujeto al mismo Estado mexicano directamente, y no
cuando simplemente se establezca con un rgano estatal federal, a propsito
las funciones diversas que a ste atribuya la Constitucin o la ley dentro de
sistema competencial determinado. Dicho en otros trminos, en sus relaciones
con los particulares, la Federacin puede aparecer como persona jurdica
colectiva en s misma o como entidad que, mediante sus rganos
correspondientes, ejercita una funcin. En el primer caso, la relacin la vincula
directamente respecto de su propia esfera jurdica, que es, por lo general, de
carcter patrimonial; en el segundo, la vinculacin surge con motivo del
desempeo de alguna atribucin estatal, confiada a un rgano especfico. De
ah que slo en las controversias que reconozcan como origen las relaciones en
que Federacin se ostente como persona jurdica en s misma y no como
entidad funcional, puede afirmarse, en puridad jurdica, que es parte,
debiendo conocer de ellas, en nica instancia, la Suprema Corte conforme al
Por lo contrario, si la relacin de coordinacin entablada por el particular
obedece al desempeo de una funcin estatal desplegada por algn rgano
determinado de la Federacin, sta, como tal, no es parte en la controversia
que suscite, sino que tendr dicho carcter l expresado rgano,
correspondiendo la competencia a un juez de Distrito en primera instancia, con
apoyo en artculo 104, fraccin III de la Constitucin.19
19
El criterio anteriormente expuesto ha sido reiterado por el Pleno de la Suprema Corte

en diversas ejecutorias, que en sntesis establecen lo siguiente: La competencia
exclusiva la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a que se refiere el artculo 105
constitucional, surte en las controversias en que la Federacin es parte, slo en
aquellos negocios en que sea precisamente la propia Federacin la que intervenga; en
la inteligencia de que conforme a artculos 39 y 43, interpretados con relacin a los
artculos 49, 50, 80 y 94 de la Constitucin General de la Repblica, por Federacin
debe entenderse, para los efectos del citado artculo 105, la entidad Estados Unidos

410
La discutida cuestin de que someramente nos hemos ocupado pretendi
despejarse mediante una adicin que se introdujo al artculo 105
constitucional, en el sentido de que la ley secundaria determinase los casos en
que la Federacin fuese parte.20 As, la Ley Orgnica del Poder Judicial Federal
en su artculo 11, fraccin IV, dispone que esta situacin procesal se presenta
cuando a juicio del pleno la controversia de que se trate se considere de
importancia trascendente para los intereses de la Nacin, oyndose antes el
parecer del Procurador General de la Repblica.
El concepto de importancia trascendente lo ha tratado de precisar la Segunda
Sala de la Suprema Corte mediante el criterio cuyos trminos son los
siguientes: Gramaticalmente, las acepciones que conviene registrar, tomadas
de la ltima edicin del diccionario de la Real Academia Espaola (edicin
XXVIII, ao de 1956), son las siguientes: Importancia. Calidad de lo que
Importa, de lo que es muy conveniente o interesante, o de mucha entidad O
consecuencia. Trascendencia. Resultado, consecuencia de ndole grave o
muy importante. Como se ve, los dos vocablos expresan ideas, aunque
semejantes, diferentes, lo que se concilia con el texto legal, el cual incurrira en
redundancia si .empleara dos trminos del todo sinnimos. Llevadas ambas
acepciones al campo de lo legal, la importancia hace referencia al asunto en s
mismo considerado, mientras que la trascendencia mira a la gravedad o
Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la entidad con la forma de gobierno que
tiene adoptada, ni con alguno de los tres poderes mediante cuales se ejerce la
soberana de la Nacin, ni menos aun con alguno de los rganos de cualquiera de esos
tres poderes. En la relacin jurdica que origine controversias de la competencia
exclusiva de la Suprema Corte, ser necesario reconocer que exista una afectacin
pretensin de afectar, sea los principios o el ejercicio de la soberana, sea el patrimonio
o crdito de la Nacin misma, o bien que los rganos por cuyo conducto se haya
establecido la relacin jurdica, origen de la controversia, hayan intervenido en el caso
precisamente en representacin de los Estados Unidos Mexicanos. En consecuencia, no
bastar que su intervencin haya sido por razn de competencia frente a la asignada
por la Constitucin a los Estados miembros de la Federacin, o por razn de facultades
discernidas a alguno de los tres poderes mediante los cuales se ejerce la soberana o
por razn de atribuciones conferidas a alguno de los rganos de cualquiera de los tres
poderes o por razn de providencia (de gestin o de administracin), para abastecer lo
que fuera necesario, a fin de hacer posible el ejercicio de alguna atribucin; puesto que
en estos casos el sujeto de la relacin jurdica no lo son los Estados Unidos Mexicanos,
sino los rganos a quienes directamente o a cuya representacin corresponde una
determinada esfera de competencia, o una cierta rbita de facultades o un campo de
atribuciones, o una delimitada potestad de proveer administrativamente los medios
necesarios para hacer posible el ejercicio de una particular atribucin. (Juicio ordinario
federal 1054. Jos Farjat. Resuelto el 7 de enero de 1958; dem, nmero 5/55. Adelaido
Esquerro H., resuelto el 21 de enero de 1958. Sem. Jud. de la Fed. Sexta poca. Vol.
correspondiente al mes de enero de 1958.) Este mismo criterio se contiene en las
ejecutorias del Pleno que aparecen publicadas en los tomos que a continuacin se
indican de la Sexta poca: tomo V, p. 70; tomo XVII, pp. 58 y 60; tomo IV, p. 87; tomo
III, pp. 21, 35, 36 y 37; tomo IX, p. 41; tomo VII, pp. 43 y 44; tomo VIII, p. 44; tomo XLV,
pgina 163; Tomo XXII, p. 38.
20
Dicha adicin se public el 25 de octubre de 1967 en el Diario Oficial.
EL PODER JUDICIAL
411
importancia de las consecuencias del asunto. La determinacin de cuando se

est en presencia de un asunto excepcional por su importancia y
trascendencia, puede hacerse por exclusin, establecindose que se
encontrarn en esta situacin aquellos negocios en que su importancia y
trascendencia se puedan justificar mediante razones que no podran
formularse en la mayora, ni menos en la totalidad de los asuntos, pues en ese
caso se tratara de un asunto comn y corriente y no de importancia y
trascendencia, en el sentido que se establece en la ley.21
2 Tratndose de cuestiones sobre lmites de terrenos comunales entre ncleos
de poblacin, la Suprema Corte tambin funge como tribunal de segunda
instancia, en cuanto que ante ella pueden reclamarse las resoluciones que
sobre las contiendas respectivas dicte el Presidente de la Repblica conforme
al prrafo segundo de la fraccin VII del artculo 27 constitucional.
3. Como tribunal de trabajo, la Corte, funcionando en Pleno, igualmente tiene
competencia para dirimir los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin
y sus servidores, segn lo prescribe la fraccin XII, iii fine, del apartado B del
artculo 123 de la Constitucin.
b) En cuanto a la funcin jurisdiccional de control constitucional
En lo que a esta funcin concierne, la Suprema Corte es tribunal de nica
instancia y de segundo grado, pues conoce del amparo directo o uni-instancial
y por va de revisin del amparo indirecto o bi-instancial conforme al sistema
competencial que estudiamos en nuestro libro respectivo y a cuyas
consideraciones no remitimos.22 Debemos advertir que a travs del
conocimiento del juicio de amparo es como se ejerce primordialmente la
referida funcin de control constitucional, sin perjuicio de que sta tambin se
desempee por la Suprema Corte al resolver las controversias que sobre la
constitucionalidad de sus actos surjan entre los Poderes de un mismo Estado
(Art. 105 Const.).
c) Actos administrativos diversos
1. Ya hemos afirmado que la actividad total de la Suprema Corte no se contrae
al ejercicio de la funcin jurisdiccional, pues constitucionalmente est facultada
para realizar actos administrativos, que consisten principalmente en formular
nombramientos varios con finalidades diversas, segn lo establece el artculo
97 de la Ley Fundamental. Tales nombramientos conciernen a los magistrados
de Circuito y jueces de Distrito, tanto numerarios como supernumerarios y en
este ltimo caso para que auxilien las labores de los tribunales o juzgados
donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la administracin de
justicia sea pronta y expedita, pudiendo expedirlos, adems, en favor de
alguno de sus miembros o de cualquiera de los aludidos funcionarios
nicamente para que averige la conducta de algn juez o magistrado
federal, o algn hecho o hechos que constituyan la violacin de alguna
21
. Informe de 1968, pp. 32 y 34, donde se hace mencin de las cinco ejecutorias en
que se sostiene el citado criterio, dictadas en materia de revisin fiscal e Informe de
969, pginas 161 a 16+, primera parte. Este mismo criterio se sustenta en las tesis
jurisprudenciales 49 y 50 del Tribunal Pleno y 412 de la Segunda Sala, publicadas en el
Apndice 1975. Tesis 39 y 40 del Apndice 1985. Pleno.
22
El Juicio de Amparo. Captulo decimoprimero.

412
garanta individual. En estos casos, la Suprema Corte puede obrar
oficiosamente o cuando lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las
Cmaras del Congreso de la Unin, o el gobernador de algn Estado (Art. 97,
prrafo tercero).
2. Otros actos de carcter administrativo que constitucionalmente incumben a
la Suprema Corte consisten en cambiar de adscripcin a los jueces de Distrito y
magistrados de Circuito, as como en

vigilar su conducta a travs de los respectivos ministros visitadores, segn lo
precepta el mismo artculo 97 de la Constitucin, a cuyas disposiciones nos
remitimos.23
d) Su intervencin en materia poltica
1. Mediante una adicin que se introdujo al artculo 97 constitucional,
proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a la
Suprema Corte para practicar de oficio la averiguacin de algn hecho o
hechos que constituyan la violacin del voto pblico, nicamente en los casos
en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de
eleccin de alguno de los poderes de la Unin, haciendo llegar los resultados
de la investigacin oportunamente a los rganos competentes.
La facultad a que nos acabamos de referir y la que consiste en averiguar algn
hecho o hechos que constituyan la violacin de alguna garanta individual a
que alude el prrafo tercero, in fine, del artculo 97, requieren algunos
importantes comentarios. La Suprema Corte, como rgano mximo en que se
deposita el Poder Judicial Federal, es la autoridad que dentro de nuestro orden
constitucional y desde el punto de vista estrictamente jurdico, est colocada
en una verdadera situacin de hegemona sobre todas las dems autoridades
del pas, incluyendo al propio Presidente de la Repblica y al mismo Congreso
de la Unin. Los argumentos que incontestablemente apoyan la supremaca
jurdica de la Corte son tan diversos que sera prolijo expresarlos uno a uno.
Todos ellos, no obstante, enfticamente postulan la base misma de esa
supremaca, cual es la de ser dicho tribunal el guardin de la Constitucin,
fuente de todo poder, y a la que todos los rganos del Estado deben respeto y
sumisin. Por ello, cuando se somete a la consideracin de la Corte cualquier
acto de autoridad por las diferentes vas jurdico-procesales que inciden dentro
de su rbita competencial, primordialmente el juicio de amparo, pondera tal
acto a la luz de la Ley Fundamental, invalidndolo en caso de que sea contrario
a la misma, independientemente de la ndole o jerarqua de la autoridad que lo
haya ordenado o ejecutado. Pues bien, para que la Suprema Corte desempee
con eficacia jurdica su elevada funcin de preservar el orden constitucional, es
no slo menester, sino absolutamente indispensable, que sus decisiones sean
23
Es evidente que la Suprema Corte, funcionando en Pleno o en Salas, tiene

competencia legal para desempear otros actos de naturaleza administrativa, cuyo
anlisis no corresponde a la temtica del presente libro, y que se prevn en la Ley
Orgnica del Poder Judicial de la Federacin.
EL PODER JUDICIAL
413
actos de autoridad en el concepto respectivo de Derecho Pblico, es decir,

imperativos y coercitivos, de tal suerte que ineludiblemente se impongan a los
rganos estatales cuya actuacin haya sido juzgada y sean susceptibles de
cumplirse mediante la coaccin si fuese

necesario. Si los fallos de la Suprema Corte no fueran actos de autoridad en los
trminos indicados, es decir, si carecieran de imperatividad y coercitividad, la
trascendental misin que le confiere la Constitucin sera evidentemente
nugatoria e intil, ya que todas las autoridades estaran en la posibilidad
facultativa u optativa de obedecer o no las .determinaciones de ese alto
tribunal, peligrando seriamente, de esta guisa, la estabilidad del orden
constitucional, cuya factible e impune transgresin aniquilara el rgimen de
derecho.
Atendiendo a la tutela que sobre la Constitucin ejerce la Suprema Corte,
primordialmente a travs del juicio de amparo, a la potestad de invalidacin
con que dicho rgano judicial est investido respecto de cualquier acto de
autoridad que vulnere el orden instituido por la Ley Fundamental, as como a la
obligatoriedad jurdica de sus fallos, la funcin genrica que desarrolla nuestro
mximo tribunal puede merecer con todo acierto el calificativo de super
actuacin, en cuyo significado se condensa la posicin de supremaca que
ocupa frente a los dems rganos del Estado.
En contraste con dicha super actuacin, la Constitucin concede a la Corte
una facultad, cual es la contenida en su artculo 97, a travs de cuyo
desempeo dicho tribunal deja de ser autoridad para convertirse en un mero
rgano policiaco de investigacin al servicio de las autoridades administrativas
o judiciales a las que incumba decidir sobre la persecucin y castigo de los
responsables de los hechos materia de la averiguacin. En efecto, cuando la
Suprema Corte asume tal facultad investigatoria, slo le es dable, atendiendo
al alcance teleolgico de la misma, acumular datos de variada ndole para es
clarece el hecho investigado, a fin de ponerlos a disposicin de las autoridades
encargadas del ejercicio de la accin penal correspondiente, las cuales, ante la
ausencia de obligatoriedad jurdica de las conclusiones investigatorias a que
hubiere llegado el mencionado tribunal, pueden o no adherirse a las misms,
existiendo la posibilidad de que las opiniones sustentadas por ste, a propsito
de los acontecimientos averiguados, sean revisadas posteriormente por
rganos judiciales de grado inferior a quienes competa el conocimiento del
juicio respectivo En consecuencia, esta posibilidad no slo es demostrativa del
carcter no autoritario de la multicitada facultad investigatoria, sino que coloca
a la Suprema Corte en la indigna tesitura de ser contradicha o menospreciada
por autoridades administrativas o judiciales que en lo tocante a la verdadera

414
funcin jurisdiccional estn bajo su potestad jurdica. Por ello, si se ha
designado anteriormente como super-actuacin la labor que la Corte
desarrolla a travs de facultades autnticamente autoritarias que tienen como
objetivo principal la conservacin y tutela del orden constitucional, de la misma
manera y por anlogas razones lgicas puede afirmarse que al desplegar sus
atribuciones
investigatorias,
dicho
alto
tribunal
desempea
una
infractuacin, que lo coloca en una situacin poco edificante frente a los
dems rganos del Estado, lo cual es francamente incompatible con su
posicin de guardin de la Constitucin Por consiguiente, la intervencin que la
Suprema Corte tiene en la inquisicin de los hechos a que se refiere el segundo
prrafo del artculo 97 constitucional nicamente podra explicarse desde un
punto de vista moral o tico-poltico, en el sentido de que, por el hipottico

prestigio y la deontolgica reputacin de sus miembros integrantes, los datos
que se pudiesen obtener a consecuencia de las averiguaciones que realice
ostentaran las calidades de veracidad, imparcialidad y objetividad que
sirviesen de base a la ulterior actuacin del Ministerio Pblico en el ejercicio de
sus funciones persecutorias respecto de los hechos a que la mencionada
disposicin constitucional alude.
En defensa de la posicin de la Corte como mximo rgano judicial de control
constitucional y desde un punto de vista jurdico estricto, o sea, prescindiendo
de la trascendencia moral o tica que los resultados de las investigaciones
pudiesen tener en el nimo colectivo o en la opinin pblica, es evidente que la
disposicin constitucional que consagra en su favor dicha facultad, y tal como
est concebida actualmente, debe suprimirse. Parece ser que el texto
respectivo, que no se contena en la Constitucin de 1857 y que inexplicada e
inexplicablemente se propuso en el proyecto de don Venustiano Carranza,
aprob de modo inconsulto por el Congreso Constituyente de Quertaro,
involucra la proclividad de arrastrar a la Suprema Corte al terreno azaroso de
la poltica, alejndola de su misin rigurosamente jurdica. La facultad de
nombrar a un juez de Distrito, a un magistrado de Circuito o a uno de sus
propios miembros para que practique las investigaciones a que el artculo 97
constitucional se refiere, y su misma averiguacin oficiosa, se antojan un
seuelo para que dicho alto tribunal cayera en la trampa del desprestigio y del
ridculo, rebajndolo a la condicin de agente de averiguaciones polticas y
penales y desplazndolo del augusto sitial en que la doctrina y la Constitucin
lo han colocado.
Con toda razn, don Ignacio L. Vallarta opinaba que es esencialmente
contrario a la institucin del Poder Judicial el darle injerencia, aunque sea
indirecta, en los negocios meramente polticos, agregando que Si en medio
del ardor de las luchas de partido se ha sostenido que los tribunales pueden
juzgar y decidir cuestiones polticas, en la calma de un estudio imparcial, y en
la necesidad de que nuestro Derecho Constitucional repose ya en principios
estables, no puede dejar de percibirse que la razn pura ordena que el Poder
Judicial usurpe las funciones polticas de los otros departamentos del Gobierno
rompiendo la base de la divisin de poderes, como deca Marshall, base
EL PODER JUDICIAL
415
fundamental de nuestras instituciones.

Para llenar los propsitos con que hoy escribo, me basta haber manifestado,
siquiera con la brevedad que esos lmites me imponen, las razones que en mi
sentir existen para sostener la incompetencia judicial en asuntos polticos, y
haber expuesto las teoras americanas que prohben los tribunales juzgar de
negocios que no sean de naturaleza judicial; teoras que creo deben seguirse
entre nosotros, no ya por la autoridad que tiene en la Repblica vecina, smo
porque apoyadas en la razn y sostenidas por nuestros textos constitucionales,
no se pueden desconocer sin llegar hasta negar la divisin de poderes.24

Aos ms tarde, don Emilio Rabasa expuso anlogas ideas que sintetiza en
esta consideracin: El poder judicial no debe ni puede nunca resolver sobre
negocios de la poltica, es decir, sobre los medios, que el Ejecutivo o el
Legislativo adopten para la marcha y las actividades del pas. La eleccin de
tales medios es propia de aquellos poderes; su eleccin y su empleo
constituyen la poltica de un gobierno, y la injerencia del Judicial en tales
asuntos sera una intrusin invasora e intolerable. 25
En resumen, la simple averiguacin de violaciones a las garantas individuales
o al voto pblico, sin que la Suprema Corte pueda emitir ninguna decisin
sobre los resultados que obtenga, no implicara, a lo sumo, sino una mera
conducta moral que pudiere influir o no en el nimo de las autoridades
competentes para dictar las resoluciones compulsorias que procedan. En otras
palabras, en el caso de que dicho alto tribunal constatara la comisin del delito
de violacin a garantas individuales, no podra ejercitar contra sus autores la
accin penal, pues sta es de la exclusiva incumbencia del Ministerio Pblico.
Por otra parte, si la Corte determinara que se viol el voto pblico y que en su
concepto existiese duda sobre la legalidad del proceso de eleccin de los
integrantes del Congreso de la Unin o del Presidente de la Repblica, slo se
concretara a hacer llegar los resultados de la investigacin correspondiente a
los rganos competentes para decidir lo que proceda, es decir, a la Cmara de
Senadores o a la de Diputados. Por estas razones, consideramos intil e
ineficaz la facultad investigadora con que en ambos casos se inviste al mximo
tribunal del pas, el cual no debe tener injerencia por modo absoluto en materia
poltica.
2. Como ya advertimos en otra ocasin, 25 bis por virtud de las reformas que en
materia poltica provienen de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, a la
Suprema Corte se le asign la facultad de conocer del recurso de reclamacin
contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados en lo
que atae a la calificacin de sus miembros, segn lo indicaba el artculo 60,
de la Constitucin. A travs del conocimiento de dicho recurso, la Corte poda
determinar si se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del
24
El Juicio de Amparo y el Writh of Habeas CORPUS, pp. 127 y 128.

El Juicio Constitucional, p. 198.
25 bis
Cfr. Captulo sptimo, VII-D
25

416
proceso electoral o en la calificacin misma, comunicndolo as a la Cmara
de Diputados para que emita nueva resolucin, misma que tendr el carcter
de definitiva e inatacable.
Se comprende con facilidad que tampoco en este caso la Suprema Corte tena
funciones de autoridad jurisdiccional, ya que su determinacin sobre las
violaciones mencionadas slo produca el efecto de que la referida Cmara
dictara nueva resolucin, que pudo acoger o no el criterio de dicho tribunal, y
la cual era inimpugnable.
3. Al aludir a la facultad que tiene la Suprema Corte para averiguar los hechos
que constituyan la violacin de alguna garanta individual, dijimos que la
investigacin correspondiente la debe encomendar dicho tribunal a alguno de
sus miembros, a algn juez de Distrito o magistrado de Circuito o a uno varios
comisionados especiales, segn lo dispone el prrafo segundo del artculo
97. Por ende, la actividad investigatoria no la realiza la Suprema Corte como
cuerpo colegiado, sino a travs de los conductos personales indicados,
debindose iniciar a peticin del Ejecutivo Federal, de alguna de las cmaras
del Congreso de la Unin o del gobernador de algn Estado. Por exclusin,
ningn particular ni ninguna entidad poltica o de otra ndole tiene el derecho
de pedir a la Suprema Corte la iniciacin de la averiguacin sobre violaciones a
garantas individuales.
As lo ha determinado la jurisprudencia del mismo alto tribunal, que establece:
El artculo 97 de la Constitucin otorga a la Suprema Corte de Justicia la
facultad para investigar algn hecho o hechos que constituyan la violacin de
alguna garanta individual, o la violacin del voto pblico, o algn otro delito
castigado por la ley federal, nicamente cuando ella as lo juzgue conveniente,
o lo pidan el Ejecutivo Federal o alguna de las Cmaras de la Unin o el
Gobernador de algn Estado. Cuando ninguno de los funcionarios o de los
poderes mencionados solicita la investigacin, sta no es obligatoria sino que
discrecionalmente la Corte resuelve lo que estima ms conveniente para
mantener la paz pblica. Los particulares no estn legitimados en ningn caso
para solicitar la investigacin a la Suprema Corte, sino que slo ella puede
hacer uso de una atribucin de tanta importancia, cuando a su juicio el inters
nacional reclame su intervencin OF la trascendencia de los hechos
denunciados y su vinculacin con las condiciones que prevalezcan en el pas,
porque revistan caractersticas singulares que puedan afectar las condiciones
generales de la Nacin. Si en todos los casos y cualesquiera que fueran las
circunstancias, la Suprema Corte de Justicia ejercitara estas facultades, se
desvirtuaran sus altas funciones constitucionales y se convertira en un cuerpo
poltico. En todo caso, cuando resuelve la Corte su abstencin, no puede
alegarse indefensin, porque las leyes establecen otros rganos y diversos
recursos ordinarios para conocer y resolver sobre ellas. 25 c
e) Necesaria capacitacin de la Corte para iniciar leyes
Los rganos del Poder Judicial de la Federacin, cuyo ejercicio traduce una de
las funciones en que se manifiesta el poder pblico del Estado, ocupan una
posicin de inferioridad frente al Ejecutivo y Legislativo en lo que atae a la
25 c
Apndice 1975. Tesis 112. Pleno. Idem, tesis 117 del Apndice 1985. Pleno.
EL PODER JUDICIAL
417
creacin del derecho positivo. Bien es sabido que el Presidente de la Repblica,

los diputados y senadores al Congreso de la Unin y las legislaturas de los
Estados tienen la facultad de iniciar leyes conforme al artculo 71
constitucional, sin que a la Suprema Corte se le otorgue o reconozca. Por
consiguiente, para situar a este alto tribunal en un plano de igualdad con los
dems rganos estatales a quienes compete la iniciativa de leyes, es menester
que dicha facultad se le atribuya. Este buen deseo, adems, se justifica
plenamente desde un punto de vista pragmtico, ya que es la Suprema Corte,
por su contacto diario con los problems y necesidades de la Justicia Federal y
con las instituciones e instrumentos jurdicos que en su imparticin
constantemente maneja y aplica, la que con mejor conocimiento est
capacitada para

proponer las medidas legales que estime conveniente a efecto de perfeccionar
esa importantsima funcin pblica. En la actualidad y precisamente por no
tener la consabida facultad, la Suprema Corte se limita a formular sugerencias
o anteproyectos de leyes o de reforms legales en materia de justicia federal
para que, previa aprobacin del Presidente de la Repblica, de los diputados y
senadores y hasta de las legislaturas locales, se puedan erigir a la categora de
iniciativas. Esta situacin se antoja paradjica y absurda, ya que en cuestiones
eminentemente jurdicas, que para su tratamiento atingente y exhaustivo
requieren una slida preparacin y una nutrida y fecunda experiencia, la
Suprema Corte tenga que someterlas a la consideracin de funcionarios que
por la ndole de su misma actividad pblica no estn debidamente enterados
de la problemtica de la justicia federal, de suyo tan compleja.
En apoyo de esta opinin debemos recordar que la facultad de la Suprema
Corte para iniciar leyes no es extraa a nuestro constitucionalismo, pues se
consignaba en la Ley Tercera de las Siete Leyes Constitucionales de 1836 (Art.
26, frac. II), en el voto de don Jos Fernndez Ramrez de 30 de junio de
1840, en el Proyecto de la mayora de 1842 (Art. 63, frac. II), en el Proyecto de
la Comisin de Constitucin del mismo ao (Art. 53) y en las Bases Orgnicas
de 1843 (Art. 53). Adems, en el Congreso Constituyente de 1856-57, el
diputado Ruiz propuso que, se estableciera la mencionada facultad,
proposicin que inexplicablemente fue rechazada. No existe ninguna razn
valedera para que la Suprema Corte no pueda formular iniciativas de ley en lo
tocante al ramo de la administracin de la justicia federal, puesto que, por lo
contrario, esa atribucin se legitima plenamente como medida aconsejable
para lograr el mejoramiento de esa trascendental funcin pblica, toda vez que
ninguna entidad u rgano del Estado es ms idneo para proponer
directamente al Congreso de la Unin las modificaciones constitucionales y
legales ataederas a esa urgente necesidad jurdico-social.
III. LOS TRIBUNALES DE CIRCUITO (IDEAS GENERALES)
Conforme al artculo 94 de la Constitucin, tambin en estos rganos se
deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federacin. Este precepto clasifica

418
a los mencionados tribunales en dos especies, que son: los unitarios y los
colegiados; integrndose con funcionarios llamados magistrados, cuyo
nombramiento incumbe al Consejo de la Judicatura Federal, 26 pudiendo ste
cambiarlos de adscripcin. Estos funcionarios no son inamovibles ab initium,
pues durarn seis aos en el ejercicio de su cargo, adquiriendo la
inamovilidad si, al concluir este perodo, fueren reelectos o promovidos a
cargos superiores (Art. 97 Const.).
Por otra parte, consideramos importante sealar que los Tribunales Unitarios
de Circuito slo desempean la funcin judicial federal propiamente dicha, en
su carcter de rganos de segunda instancia respecto de los juicios o procesos
distintos del amparo que en primer grado se ventilan
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 847

ante los jueces de Distrito.26 bis A la inversa, los Tribunales Colegiados de
Circuito no ejercitan dicha funcin, sino la de control constitucional a travs del
conocimiento de los dos tipos procedimentales del juicio de amparo dentro del
cuatro competencial que estudiamos en nuestra obra respectiva.27 Huelga
decir, por ltimo, que las dos especies de tribunales de circuito reciben su
senda denominacin atendiendo a su integracin, ya que los unitarios estn
personificados en un slo magistrado, en tanto que los colegiados se
componen de tres miembros.
IV. LOS JUECES DE DISTRITO
Estos rganos judiciales federales desempean, como la Suprema Corte, las
dos funciones jurisdiccionales de que hemos hablado en sus respectivos casos
competenciales. Sus titulares los nombra el Consejo de la Judicatura Federal, el
que, como a los magistrados de Circuito, los puede cambiar de adscripcin. La
inamovilidad alcanza a los jueces de Distrito a partir de la ratificacin de su
nombramiento una vez fenecido el periodo de seis aos por el que inicialmente
son designados (Art. 97 Const., primer prrafo).
A Funcin judicial propiamente dicha
Ya hemos aseverado que el ejercicio de esta funcin se traduce en los juicios o
procesos federales distintos del amparo, conociendo de ellos en primera
instancia los jueces de Distrito, cuya competencia se integra con algunos de los
26
Los requisitos para ser designado magistrado de Circuito se consignaban en el

artculo 32 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, publicada el 5 de
enero de 1988, ordenamiento que se abrog por la actual Ley de mayo de 1995, que
es omisa en el sealamiento de tales requisitos.
26 bis
Como caso excepcional y de acuerdo con el artculo 29 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial de la Federacin publicada el 26 de mayo de 1995, dichos tribunales son
competentes para conocer: De los juicios de amparo promovidos contra actos de otros
tribunales unitarios de Circuito, que no constituyan sentencias definitivas, en trminos
de lo previsto por la Ley de Amparo respecto de los juicios de amparo indirecto
promovidos ante el juez de Distrito. En estos casos, el tribunal unitario competente
ser el ms prximo a la residencia de aqul que haya emitido el acto impugnado.
(Frac. 1).
27
El Juicio de Amparo. Captulo Decimoprimero.
EL PODER JUDICIAL
419
tipos de controversias que prev el artculo 104 constitucional y a los cuales

nos referiremos a continuacin.
a) Juicios civiles y penales federales
Al respecto, la fraccin 1 de dicho precepto dispone que los tribunales de la
Federacin, o sea, los jueces de Distrito, conocern De todas las controversias
del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicacin de
leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado
mexicano. Cuando dichas controversias slo afecten intereses particulares,
podrn conocer tambin de ellas, a eleccin del actor, los jueces y tribunales
del orden comn de los Estados o del Distrito Federal. Las sentencias de
primera instancia podrn ser apelables ante el superior inmediato del juez que
conozca del asunto en primer grado.
Fcilmente se advierte que en este caso la competencia de dichos jueces
federales se surte por modo exclusivo y excluyente de la jurisdiccin comn,
mediante la concurrencia de dos

condiciones, a saber, que tales controversias versen sobre aplicacin o
cumplimiento de leyes federales o de tratados internacionales y que en ellas
no se debatan nicamente intereses particulares. En otras palabras, si un
conflicto jurdico surge entre instituciones o sociedades de inters pblico de
carcter federal, como los organismos descentralizados, las empresas de
participacin estatal o cualquiera otra entidad con personalidad jurdica cuya
creacin provenga de la voluntad del Estado mexicano externada
institucionalmente o en actos de contratacin, o entre dichas entidades y los
particulares, los juicios respectivos son de la incumbencia de los jueces de
Distrito. Debemos hacer notar que la jurisdiccin concurrente que establece la
fraccin 1 del artculo 104 constitucional, o sea, la posibilidad de que la
controversia sobre aplicacin o cumplimiento de leyes federales y tratados
internacionales se ventile ante dichos rganos judiciales federales o ante los
del orden comn, nicamente es operante si comprende o afecta con
exclusividad intereses particulares de los sujetos de la contienda respectiva.
b) Juicios sobre derecho martimo (frac. II del Art. 104 Const.)
En esta hiptesis, la competencia le los jueces de Distrito se consigna sin
consideracin al carcter de los sujetos de la controversia ni al de los intereses
debatidos, sino a la ndole misma del conflicto, por lo que no existe la
concurrencia de jurisdiccin como en el caso anterior.
c) Casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular (frac. VI
del Art. 104 Const.)
Corresponde tambin a dichos jueces federales el conocimiento de estos casos,
cuya demarcacin y alcance es imprescindible establecer. Desde luego, si se
toma en consideracin la interpretacin literal y gramatical del precepto
aludido, sin hacer distinciones de ninguna especie, se puede concluir que los
Tribunales Federales tienen competencia constitucional para conocer de todos
los casos en que intervenga algn miembro del Cuerpo Diplomtico o Consular,
independientemente de la ndole o naturaleza que aqullos tengan. Esta
interpretacin y, por ende, la conclusin a que mediante ella se llega, nos

420
parecen jurdicamente absurdas, puesto que implicaran la subversin total del
rgimen general de competencia establecido por el orden jurdico mexicano,
cuando menos por lo que respecta a aquellos casos en que tenga injerencia
alguna persona investida con el carcter de miembro de dichos cuerpos. En
efecto, si de acuerdo con la naturaleza de la materia, de los actos, de las
relaciones jurdicas, etc., se ha establecido no slo la competencia
constitucional entre los diversos poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y
judicial), sino la de ndole ordinaria entre las diversas autoridades estatales en
general, el conocimiento que se imputara a los Tribunales Federales para
conocer de todos los casos concernientes a los miembros del Cuerpo
Diplomtico y Consular, segn la interpretacin literal de la disposicin

relativa, implicara una notoria alteracin del sistema de competencia
establecido, al considerar a los mencionados tribunales como rganos jurdicos
competentes para ventilar todos los negocios que tengan relacin con alguna
persona de las aludidas. Nos parece, por consiguiente, que el alcance de la
fraccin VI del artculo 104 constitucional es mucho ms restringido, en el
sentido de que nicamente debemos incluir dentro de la denominacin general
de casos, empleada en la disposicin en cuestin, aquellos que sean de
naturaleza eminentemente judicial, contenciosa, descartando de ella, por ende,
los que no presenten esta caracterstica. As, por ejemplo, de conformidad con
la fraccin que comentamos, tendr competencia un juez federal para conocer
de los negocios civiles, mercantiles y penales en los que est inodado algn
miembro del Cuerpo Diplomtico o Consular, rigiendo para este mismo, en los
casos no judiciales, los estatutos y la competencia ordinaria y comunes para
toda clase de personas, naturalmente con las excepciones legales que haya.
En corroboracin a lo que se acaba de afirmar debemos hacer la observacin
de que el caso competencial que comentarnos surge cuando un miembro del
Cuerpo Diplomtico o Consular es sujeto de las relaciones de coordinacin que
pueda entablar, de lo que se infiere que cuando se trate de actos de autoridad
que afecten su esfera jurdica, la va procedente para impugnarlos es el
amparo, sin que, por ende, se surta la competencia apuntada.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en relacin con la fraccin que
comentamos, ha establecido la siguiente tesis en una ejecutoria que dice en la
parte conducente: Conforme a la fraccin VI del artculo 104 de la
Constitucin, corresponde a los tribunales federales conocer de los casos
concernientes a los miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular; y desde el
momento en que esa disposicin no distingue entre los miembros del Cuerpo
Diplomtico y Consular mexicano, en el extranjero, y de los gobiernos
extranjeros en el pas, debe considerarse que tal disposicin legal se refiere
EL PODER JUDICIAL
421
tanto a unos como a otros; y aun cuando los actos que dichos individuos hayan
ejecutado lo sean con el carcter de particular, deben conocer de ellos las
autoridades federales, porque, dado su carcter diplomtico o consular,
pueden afectar las relaciones internacionales. La competencia de los tribunales
federales para conocer de estos asuntos queda surtida por el carcter que
haya tenido el procesado en el momento en que ocurri el hecho que dio
materia al procedimiento, independientemente de que con posterioridad lo
haya perdido.28
Nosotros no estamos de acuerdo con la extensin que hace la anterior tesis
acerca de la competencia de los tribunales federales para conocer de los casos
suscitados con motivo de hechos realizados por todos los miembros del Cuerpo
Diplomtico, en vista de que dicha extensin es violatoria del principio de
inmunidad diplomtica de que gozan los representantes de pases extranjeros.
Si ese principio no existe, por operar el opuesto en algn tratado internacional,
entonces es correcta la tesis de la Suprema Corte que hemos transcrito; ms
de lo contrario nos parece exagerada por los motivos ya indicados.

Como dijimos anteriormente, no para todos ni en todos los casos relativos a los
miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular son competentes los Tribunales
Federales, sino nicamente para aquellos de naturaleza eminentemente
judicial y contenciosa. Este punto de vista est corroborado por la misma Ley
Orgnica del Servicio Exterior mexicano, publicada el 4 de marzo de 1967, la
cual establece la competencia de la Secretara de Relaciones Exteriores para
conocer de determinados actos de los miembros del Cuerpo Diplomtico y
Consular mexicano e imponer las sanciones respectivas, como suspensin en
el empleo, la destitucin, etc. (Arts. 50, 51, 52, 53 y 54, que corresponden a los
artculos 57, 58, 59, 60 y 61 de la Ley publicada el 8 de enero de 1982).
Alrededor de la competencia consignada en la fraccin VI del artculo 104
constitucional, se presentan mltiples cuestiones y problemas jurdicos que nos
concretaremos a plantear: verbigracia, tratndose de una reclamacin de
trabajo a un miembro del Cuerpo Diplomtico o Consular, qu autoridad es la
competente para conocer del juicio respectivo, si la Ley Federal del Trabajo no
atribuye la competencia correspondiente a ninguna autoridad laboral? Ser
acaso un juez de Distrito, segn el artculo 104, fraccin VI constitucional? Y,
en caso de que as fuere, no se violara el sistema de competencia de los
jueces de Distrito, consignado por la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin, al ampliar extralegalmente su radio de accin? Qu es dable a los
jueces de Distrito en primera instancia, o a los Tribunales Unitarios de Circuito
en segunda, aplicar la Ley Federal del Trabajo, no como rganos de control,
sino en ejercicio de una funcin judicial propiamente dicha, cuando que su
aplicacin slo corresponde, de acuerdo con este ltimo punto de vista, a las
autoridades del trabajo federales o locales? Como advertimos anteriormente,
slo apuntamos el planteamiento de estos problemas jurdicos, sin pretender,
en esta ocasin, elucidarlos, concluyendo no obstante que, para evitarlos, debe
reglamentarse la fraccin VI del artculo 104 constitucional, especificando con
28
Semanario Judicial de la Federacin. Tomo VII, p. 654. Quinta poca.

422
claridad la competencia de los tribunales federales y los casos en que surge.
d) Controversias entre un Estado y uno o ms vecinos de otro
La fraccin V del artculo 104 constitucional consagra otro caso de
competencia de los Tribunales Federales en ejercicio de la funcin judicial
propiamente dicha por razn de la ndole o categora de las personas entre
quienes se entable la controversia, al disponer que aqullos conocern los
conflictos que se susciten entre un Estado y uno o ms vecinos de otro. El
motivo que existe para que constitucionalmente se impute la competencia en
el conocimiento y resolucin de tales controversias a los Tribunales de la
Federacin, nos parece obvio. En efecto, los rganos jurisdiccionales locales no
pueden extender su imperio fuera de los lmites de la entidad federativa a que
pertenezcan, salvo en los casos excepcionales a que se contrae la fraccin III
del artculo 121 de la Constitucin, que establece:

Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos
reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, slo tendrn fuerza
ejecutora en ste cuando as lo dispongan sus propias leyes. Las sentencias
sobre derechos personales slo sern ejecutadas en otro Estado cuando la
persona condenada se haya sometido expresamente o por razn del domicilio,
a la justicia que las pronunci y siempre que haya sido citada personalmente
para ocurrir al juicio.
Por ende, solamente en los casos y con las condiciones a que se refiere dicha
fraccin del artculo 121 constitucional, las resoluciones que pronuncien los
tribunales de un Estado tienen eficacia dentro del territorio de otro, siempre
que, claro est, las controversias que diriman se hayan entablado entre
particulares. Por otra parte, cuando la contienda surge entre una entidad
federativa como persona moral de derecho pblico y uno o varios particulares
residentes en un Estado diferente, para estos ltimos existe mayor garanta de
imparcialidad en caso de que dicte la sentencia correspondiente un tribunal
federal y no una autoridad judicial de la entidad contendiente. Es por ello por lo
que, en nuestra opinin, el Constituyente atribuy a los tribunales federales la
competencia para conocer de los conflictos que se susciten entre un Estado y
uno o mis vecinos de otro, la cual adems est corroborada por la
jurisprudencia de la Suprema Corte.29
B. Funcin jurisdiccional de control constitucional
Esta funcin la ejercen los jueces de Distrito a travs del conocimiento y
resolucin del juicio de amparo indirecto o bi-instancial que en primer grado se
29
Apndice al tomo CXVIII, tesis 261. Tesis 77 de la Compilacin 1917-1975. Materia

General. Tesis 76 del Apndice 1975, Materia General, dem, tesis 111 del Apndice
1985, Materia General, dem, tesis 175 del Apndice 1995. Materia Comn.
EL PODER JUDICIAL
423
sustancia ante ellos. El estudio de este tipo procedimental en cuanto a sus

mltiples y diversas modalidades, figuras e instituciones procesales, as como
anlisis de la competencia que en relacin con l tienen dichos jueces
federales, los abordamos en nuestra correspondiente obra, a cuyas
consideraciones nos remitimos.30
V LA INAMOVILIDAD JUDICIAL
La idea de inamovilidad judicial nos sugiere un concepto de contenido negativo
que se traduce en la imposibilidad jurdica de que la persona fsica que encarne
en un momento dado un rgano judicial sea separada del puesto inherente por
voluntad de otra autoridad del Estado o por la expiracin de un cierto trmino
de ejercicio funcional. En otras palabras, un juez inamovible no puede ser
depuesto de su cargo por el mero arbitrio de la autoridad que lo hubiere
designado o por el solo transcurso de un determinado plazo, de tal suerte que
la inamovilidad equivale a la permanencia de un funcionario judicial en el
puesto para el que hubiere sido nombrado o electo

por un periodo de aptitud vital presuntiva,31 sin perjuicio de que su separacin
pueda obedecer a alguna causa que acuse su mala conducta (deshonestidad o
incapacidad para el desempeo de su cometido), la cual debe ser probada en
el juicio poltico que contra l se siga.
La inamovilidad es una condicin importantsima de una recta administracin
de justicia, ya que, en atencin a que supone la independencia del juzgador
frente al gobernante que lo hubiere designado y la imposibilidad jurdica de
que ste o cualquiera otra autoridad del Estado lo depongan, tiende a
proscribir las influencias perversas que prostituyen la debida aplicacin del
Derecho. Sin embargo, como mera situacin jurdica, la inamovilidad no es ni
puede ser el facttum determinativo de una sana, imparcial y serena
imparticin de justicia, ya que en sta intervienen mltiples elementos propios
de la naturaleza humana, la cual, slo cuando est dotada de altos valores
morales e intelectuales, puede personalizarse en buenos jueces. Por ello, la
inamovilidad judicial entraa una garanta para la honrada administracin de
justicia y la recta aplicacin del Derecho, a ttulo de consolidacin jurdica del
buen juzgador, o sea, de seguridad de que la persona que ocupe un cargo en la
judicatura, con todas las calidades humanas que para ello se requieren, pueda
continuar en l por todo un periodo de aptitud vital sin la amenaza de la
cesacin en sus funciones jurisdiccionales, bien sea por la expiracin de un
plazo ms o menos corto y convencionalmente fijado en la ley, o bien por la
30
El Juicio de Amparo.
Por dicho periodo entendemos el lapso de vida humana en el que, en razn de la
edad del hombre, se presume que ste conserva toda su capacidad psicofsica para
desarrollar las arduas labores de juzgador, de tal manera que al rebasar cierta edad, el
funcionario judicial debe ser retirado del cargo que ocupe, otorgndosele su jubilacin
per vitam a modo de prestacin de previsin social por causa de vejez y como
compensacin a los servicios prestados en la judicatura. En Mxico, tal derecho
jubilatorio ha sido implantado en favor de los ministros de la Suprema Corte de Justicia
segn la ley relativa aprobada por el Congreso de la Unin en el periodo de sesiones
correspondiente al ao de 1950 y a cuyo tenor nos remitimos.
31

424
remocin respectiva que pudiera decretar alguna autoridad estatal.
Por el contrario, sin ese supuesto humano cualitativo honestidad,
preparacin cultural, conocimiento del Derecho, comprensividad para los altos
valores del espritu y de la sociedad, valor civil y patriotismo, la inamovilidad
judicial no es sino la situacin jurdica que propicia un ambiente muy
susceptible a la corrupcin, al fraude, a la prevaricacin, a la venalidad y al
soborno. De ello se infiere que en trminos absolutos y radicales no se puede
afirmar que el sistema de la inamovilidad de los jueces sea en s mismo
conveniente o inconveniente, bueno o malo, garante de la recta administracin
de justicia u bice para su debida imparticin, porque su estimacin en uno u
otro sentido depende de la presencia o ausencia de la base humana a que
hemos aludido. La bondad de la inamovilidad judicial no es, pues, per se, sino
secundum quid, en virtud de que, como ya dijimos, est condicionada a ciertos
factores que ms que jurdicos son humanamente fcticos y que slo el tiempo
y la experiencia pueden constatar.
El principio de la inamovilidad judicial cuyos venturosos o infelices resultados
se gestan merced a una intrincada conjugacin de variados elementos
extrajurdicos, como ya se afirm

ha sido proclamada con los principales regmenes de derecho del mundo y
sostenido por el pensamiento jurdico universal como garanta para una
efectiva imparticin de justicia que tiene como condicin sine qua non la
independencia del juez, a cuyo logro dicho principio contribuye eficazmente.
As, Francisco Lieber, ilustre comentarista de los sistems jurdicos anglosajn
y norteamericano, afirmaba que Es necesario nombrar los jueces por un largo
periodo, y el mejor es por su vida, con una disposicin adecuada para evitar su
incapacidad por vejez. La experiencia que se requiere en el juez, y la autoridad
que debe tener, aunque no apoyada por fuerza material, hace esto igualmente
deseable, as como el hecho de que los mejores talentos legales no podrn
obtenerse para la magistratura judicial si la posesin de ella no importa sino
una mera interrupcin de los negocios del letrado. La constitucin de la
Repblica francesa de 1 848, tan democrtica en su carcter, hizo vitalicio el
empleo del juez, agregando ms adelante: Con el objeto de hacer
independiente el departamento judiciario, se ha quitado de manos del
Ejecutivo el poder de removerlos de sus empleos. La inamovilidad de los jueces
es un elemento esencial de la libertad civil. Ni el ejecutivo ni aun el soberano
mismo deben tener facultad de remover un juez. Por lo mismo slo podr
removrsele por acusacin pblica (impeachment), y para esto se requieren,
segn la constitucin de los Estados Unidos, dos tercios de los votos del
senado. En algunos estados pueden ser removidos por los votos de dos tercios
de la legislatura.32
Semejantes apreciaciones las descubrimos, igualmente, en el pensamiento del
clebre jurista espaol don Joaqun Escriche, al sostener que En efecto, la
independencia del poder judicial sera ninguna., o al menos estara mal
asegurada, si los magistrados y jueces pudieran ser removidos a voluntad del
32
La Libertad Civil, tomo 1, pp. 268 a 269 y 270 a 271.
EL PODER JUDICIAL
425
gobierno, que separando a los que no tratasen de complacerle en los fallos

judiciales, se hara rbitro de la justicia, como decan con mucha razn en
escrito de 30 de octubre de 1838 los tres fiscales del supremo tribunal de
justicia y demostr luego, con gran copia de argumentos, el mismo tribunal
pleno en consulta de cinco de febrero de 1839. Ciertamente, repeta despus
a coro en sus Observaciones sobre el estado del poder judicial en Espaa,
publicadas en 1839, otro magistrado del mismo tribunal supremo, ciertamente,
mientras los jueces sean amovibles, no se pueden decir independientes.
Cmo tendr su independencia el poder judicial si sus individuos pueden ser
removidos por la sola voluntad del gobierno? De qu servir que magistrados
de carcter recto y firme lo desplieguen con toda su energa, para
contrarrestar el influjo y las invasiones de otro poder, si el gobierno puede
separarlos y conferir sus plazas a otros ms dciles, ms condescendientes y
aun dispuestos a prostituir su respetable y delicado ministerio? Estas verdades
no pudieron ocultarse a nuestros mayores hasta el punto de dejar de conocer
que sin la inamovilidad no exista la independencia. No encontramos escrito en
las leyes antiguas como principio, que los magistrados y jueces son
inamovibles; pero dnde est escrito tampoco que el rey poda remover a su
libre arbitrio a los magistrados y jueces? En ninguna parte... Segn el espritu
de nuestra legislacin, de muchos siglos ac, los magistrados y jueces han sido
854
inamovibles en Espaa... Qu hayamos establecido en las leyes para el caso
en que los magistrados y jueces se hagan responsables o cometan otro delito?
Qu el rey los deponga, o que una orden del ministro los separe?? No: las
leyes expresan las penas que se les han de imponer; y cuando se habla de
penas y de su imposicin, nadie desconoce la necesidad de que proceda un
juicio. Las leyes mandan que se les forme causa y se les oiga. Est en esto bien
claro el espritu de nuestra legislacin. Cuando algn magistrado o juez deba
ser separado, se ha de hacer por medio de justicia no por, medio de gobierno.
As se ha entendido, y as se ha practicado constantemente. Cuando se ha
provisto una toga, todos han credo que el agraciado obtena un empleo
perpetuo, del cual no se vera privado si no cometa un delito. Cuando se
nombraba a un corregidor o alcalde mayor, todos entendan que haba de
servir su destino, antes por tres, y despus por seis aos. El mismo gobierno
supremo pensaba de este modo; y jams hubo un ministro bastante osado o
impudente para atreverse a decir que era rbitro de separar a los magistrados
y jueces, ni tampoco que el monarca tena esta facultad libre y voluntaria. De
esta manera la opinin pblica generalmente recibida y la aquiescencia
manifiesta del gobierno reconocan la inamovilidad de los magistrados y
jueces. 33
El principio de la inamovilidad judicial no slo no ha sido desconocido en
Mxico, sino que fue implantado en diferentes ordenamientos constitucionales.
As, en la Constitucin espaola de 18 de marzo de 1812, que rompi la
tradicin jurdica pblica de la Madre Patria al establecer un sistema escrito
unitario de organizacin y funcionamiento del Estado que antes de ella se
33
Diccionario de Legislacin y Jurisprudencia, p. 940.

426
implicaba en la costumbre y en un derecho estatutario fragmentario, se
dispona que:
ART. 252. Los magistrados y jueces no podrn ser depuestos de sus destinos,
sean temporales o perpetuos, sino por causa legalmente probada y
sentenciada, no suspendidos sino por acusacin legalmente intentada.
ART. 253. Si al Rey llegaren quejas contra algn magistrado, y formado
expediente parecieren fundadas, podr, odo el Consejo de Estado,
suspenderle, haciendo pasar inmediatamente el expediente al supremo
tribunal de justicia para que juzgue con arreglo a las leyes.
Por lo contrario, en la Constitucin de Apatzingan de 22 de octubre de 1814, se
consign el principio de la amovilidad de los funcionarios integrantes Supremo
Tribunal de Justicia, que se compona de cinco individuos (Art.181), al
disponerse que dicho organismo se renovara cada tres aos (artculo 182).
Fue en la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, en donde se adopt
por primera vez en la vida independiente de Mxico el principio de la
inamovilidad judicial respecto a los miembros de la Corte Suprema de Justicia
(compuesta de once ministros y un fiscal), al establecerse en su artculo 126
que los individuos que compusieren dicho organismo seran perpetuos en este
destino, pudiendo slo ser removidos con arreglo a las leyes. Sin embargo,
por lo que atae a los jueces
de Circuito y de Distrito, concurrentes con la Corte Suprema de Justicia en la
integracin del Poder Judicial de la Federacin, no se consagr dicho principio
constitucionalmente, por lo que la legislacin secundaria poda reputarlos
inamovibles o amovibles, segn conviniese, al no existir ninguna disposicin
constitucional a la que necesariamente debiera supeditarse el legislador
ordinario en el tratamiento de tal cuestin.
En la Constitucin centralista de 30 de diciembre de 1836, cuya propia
denominacin era la de Siete Leyes Constitucionales, se adoptaron los
principios de amovilidad y de inamovilidad judicial. El primero se contrajo a los
miembros componentes del Supremo Poder Conservador, de cuyos cinco
individuos se renovara uno cada dos aos (Art. primero de la segunda ley),
habindose implantado el segundo por lo que concierne a los jueces de la
Corte Suprema, ministros de los tribunales superiores de los Departamentos y
jueces letrados de primera instancia, todos los cuales no podan ser
suspendidos ni removidos de sus cargos, sino previo juicio de responsabilidad
correspondiente (Arts. 31 y 32 de la quinta ley).
El proyecto de Constitucin yucateca de diciembre 23 de 1840 no consignaba
de, modo explcito el principio de inamovilidad judicial, pero tampoco institua
el opuesto. No obstante, veladamente reputaba a los ministros de la Corte
Suprema de Justicia investidos de su cargo con carcter vitalicio o perpetuo,
puesto que, por una parte, el artculo 51 dispona sin salvedad o limitacin
alguna, que en dicho organismo continuaran los individuos que lo componan
en la fecha de expedicin del propio ordenamiento constitucional; y por la otra,
al establecer el juicio poltico, del artculo 21 se infera que la privacin de
oficio o empleo y la inhabilitacin temporal o perpetua para obtener algn otro,
slo poda decretarse como pena en perjuicio de los ministros de la Suprema
Corte de Justicia por el Senado y previa acusacin de la Cmara de Diputados,
EL PODER JUDICIAL
427
una vez sustanciado y fallado el juicio y responsabilidad correspondiente por

faltas graves que hubieren cometido dichos funcionarios en el desempeo de
su misin.
El famoso Proyecto de la Minora de 1842, en cuya elaboracin intervino
preponderantemente el ilustre don Mariano Otero, contena de manera expresa
el principio de la inamovilidad judicial, al ordenarse en el artculo 69 respectivo
que los ministros propietarios de la Suprema Corte seran perpetuos,
habindose considerado slo como amovibles a los suplentes.
Las Bases Orgnicas de 12 de junio de 1843 no consagraron el principio
multicitado, sin haber sido explcitas, por otra parte, en lo que concierne a la
declaracin de la amovilidad judicial. Por ello, podemos colegir que la
inamovilidad de los jueces de toda categora (ministros de la Suprema Corte de
Justicia, magistrados de los tribunales superiores y jueces inferiores de los
Departamentos) no exista bajo el rgimen instituido en dicho ordenamiento
constitucional centralista, puesto que si dicha calidad no se establece en la
Constitucin, la legislacin secundaria est habilitada para determinar la forma
y trminos de duracin de un funcionario en un cargo

judicial, atendiendo a la potestad reglamentaria con que est investido todo
cuerpo legislador ordinario y que tiene como nicos limites la no transgresin o
la no contraposicin de la ley reglamentaria al precepto constitucional que
implique su materia. No obstante, las Bases Orgnicas s consignaron el
principio de la inamovilidad judicial por lo que atae a los magistrados de la
llamada Corte Marcial que implantaron (Art. 122).
Como el Acta de Reformas de 21 de mayo de 1847 no hizo sino reimplantar,
con importantes modificaciones y adiciones, la Constitucin Federal de 1824 y
en atencin a que aqulla no contena ninguna disposicin que se hubiere
referido al trmino de permanencia en sus cargos de los ministros y jueces
componentes del Poder Judicial de la Federacin, puede concluirse que el
principio de inamovilidad judicial, tal como lo consagr la mencionada
Constitucin, subsisti durante la vigencia de la citada Acta, ya que es regla
normal de la tcnica reformativa la de que el ordenamiento reformado
conserva todas las disposiciones que no se modifiquen, como sucedi en el
caso a que aludimos con el artculo 126 de la Ley Fundamental de 1824, que,
como ya dijimos, conceptu a los ministros de la Suprema Corte perpetuos en
su destino, no as a los jueces de Circuito y de Distrito, cuya subsistencia en
sus respectivos cargos qued sujeta a la legislacin secundaria.
La Constitucin Federal de 1857 abiertamente consagr la amovilidad de los
ministros de la Suprema Corte en su artculo 92 que estableca:
Cada uno de los individuos de la Suprema Corte de Justicia durar en su
encargo seis aos, y su eleccin ser indirecta en primer grado, en los
trminos que disponga la ley electoral.
Lo que en el seno del Constituyente de 1856-57 explic la mencionada
declaracin terminante, en el sentido de que los ministros de la Corte no

428
deberan permanecer en sus puestos sino durante un trmino de seis aos, fue
la contemplacin crtica, impregnada de acres censuras, sobre la realidad
viciada en que, por desgracia, se haba movido la administracin de justicia en
manos de jueces venales y corrompidos, salvo honrosas y muy contadas
excepciones, quienes encontraban en su inamovilidad la garanta ms eficaz
en su cargo, tan innoblemente desempeado. El temor de que indignos
funcionarios judiciales se perpetuasen en los ms elevados puestos de la
judicatura nacional a modo de infranqueables barreras frente a toda sana
tendencia a impartir rectamente la justicia, impuls a los constituyentes de
1856-57 a abolir radicalmente, con la pasin efusiva de quien se siente
honradamente asqueado por un ambiente de iniquidad y podredumbre, el
principio de la inamovilidad judicial, que, como hemos aseverado, fue acogido
por los ordenamientos constitucionales anteriores que sealamos. En el
Congreso Constituyente se alz la voz vigorosa para poner de manifiesto los
vicios que afectaban a la administracin de justicia en Mxico, como
inveterado mal, juzgndose como remedio atingente la supresin de dicho
principio a cuya vigencia se achacaban, por modo principal, los primordiales
defectos de la judicatura.
Se dijo entonces, en efecto, que La Suprema Corte, inamovible en medio de
nuestros cambios, ha estado muy lejos de corresponder a las esperanzas que
an se tienen en la sabidura oficial.
Ha habido honrosas excepciones. Quin no respeta, por ejemplo, la memoria
del integrrimo seor Morales? Quin no ha de respetar la probidad sin tacha
del seor Castaeda? Pero stas han sido excepciones. Si la Corte ha tenido a
veces una inflexible severidad con el infeliz que en la calle se roba un pauelo,
nunca ha sido indulgente con los agiotistas y los grandes ladrones pblicos. All
ha perdido la nacin los litigios que le ha suscitado el agio, y las reclamaciones
extranjeras ms inicuas, ms infundadas, que los congresos, los gobiernos y la
conciencia pblica han calificado de injustas, han encontrado fallos de la Corte
que los apoyan para gravar en millones el erario nacional. Quin no recuerda
los negocios de Dubois de Luchet, de Hargous y otros? Si la Corte conoca en
juicios, la impunidad era segura para los grandes criminales. Qu pena se
impuso a los asesinos de Guerrero? Qu ministro ha sido condenado por sus
robos, por sus atentados, por sus crmenes?
No hay de esto un solo ejemplo en nuestra historia, aunque es larga la lista de
los gobernantes que han faltado a sus deberes y han desgarrado las
constituciones. Para conocer estas faltas, bastaba el sentido comn, bastaba
comparar el texto de la disposicin ministerial, para ver que estaba en pugna
con el artculo constitucional y sin embargo, la Corte nunca hizo efectiva una
responsabilidad.
El pueblo, pues, ya est cansado de estos escndalos, y la comisin ha hecho
muy bien en proponer un ensayo que puede dar mejores resultados. Para la
magistratura, antes que ciencia, se requiere virtud y probidad. En caso de
comparecer ante un tribunal, la garanta del acusado est en la honradez de
los jueces, y no en su erudicin.
No hay que temer que, aprobado el artculo, la Corte sea invadida por
leguleyos y charlatanes, y queden excluidos los jurisconsultos. No, el pueblo
EL PODER JUDICIAL
429
elegir entre los abogados ms dignos y ms honrados, entre los hombres

ntegros que son la gloria de nuestro foro por su rectitud y su fama inmaculada.
No hay que desconfiar tanto del pueblo, no hay que creer que mandar a la
Corte curanderos y parteras, y si alguna vez se equivoca, mandando un imbcil
a la Corte como suele mandarlos a otras partes, el mal no es eterno, porque los
magistrados van a ser amovibles, aunque esta reforma ser tambin
combatida, sostenindose que el que una vez es magistrado, magistrado ha de
ser toda su vida, para poder ser independiente y justiciero. La eleccin y la
renovacin son excelentes garantas; los buenos sern reelectos, los malos no
se perpetuarn en la magistratura, y habr as un estmulo a la probidad;
sabiendo que todos estn vigilados por la opinin pblica y sujetos a su fallo.
34
Si los ministros de la Suprema Corte no eran inamovibles bajo el rgimen

constitucional de 1857, es obvio que los dems funcionarios integrantes del
Poder Judicial de la Federacin, tales como los magistrados de Circuito y jueces
de Distrito, tampoco fueron favorecidos por el principio de la inamovilidad, ya
que no era de suponerse que el legislador ordinario, a quien el artculo 96 de la
Constitucin dio facultades para establecer y organizar a los tribunales de
Circuito y juzgarlos de Distrito, hubiese adoptado una idea que enfticamente
fue rechazada por los autores de la Ley
Fundamental. As, entre otros ordenamientos, el Cdigo de Procedimientos
Federales estableca en sus artculos 23 y 32 que los magistrados de Circuito y
jueces de Distrito, as como los secretarios respectivos, duraran en su encargo
cuatro aos, gozando, sin embargo, de la garanta de no poder ser removidos
durante ese lapso, sino por causa justificada y previo el juicio de
responsabilidad correspondiente.
Bajo la vigencia de la Constitucin actual, la inestabilidad ha caracterizado a la
implantacin del principio de la inamovilidad judicial. El proyecto constitucional
de don Venustiano Carranza francamente lo proscribi, al determinar en el
artculo 94, prrafo tercero, que los miembros de la Suprema Corte duraran
cuatro aos en su cargo, sin que durante ese tiempo pudieran ser removidos
sino mediante juicio previo de responsabilidad en los trminos consignados por
los artculos 108 a 113. La Comisin dictaminadora del mencionado artculo 94
present a la consideracin del Congreso Constituyente de Quertaro dicho
precepto, adicionado con una disposicin que propiamente vino a establecer el
principio de inamovilidad para los ministros de la Corte, magistrados de
Circuito y jueces de Distrito a partir del ao de 1921, puesto que se declaraba
que desde entonces ninguno de dichos funcionarios judiciales poda ser
removido de su cargo mientras observara buena conducta.
Al someterse el dictamen de la Comisin a la estimacin del Congreso, se
suscitaron apasionados e interesantes debates, sobresaliendo entre ellos por
su fogosidad y enjundia el vibrante discurso que pronunci el diputado
constituyente, licenciado don Jos Mara Truchuelo, quien, al sostener a guisa
de prembulo que el Poder Judicial Federal est colocado por la doctrina
moderna de Derecho Constitucional en la categora de verdadero poder estatal
en igualdad de condicin poltica y jurdica que los otros dos, y al criticar
34
Zarco. Congreso Constituyente. Tomo II, pp. 481 a 489.

430
acremente las ideas que don Emilio Rabasa expuso en su obra La Constitucin
y la Dictadura? en el sentido de que dicho poder no significaba sino un mero
departamento judicial por las razones que el jurista chiapaneco invoca en su
citada obra, impugn la implantacin en nuestro pas del principio de la
inamovilidad judicial por no existir en Mxico los supuestos imprescindibles
para que su aplicacin diese afortunados resultados en beneficio de la
administracin de justicia.
Se expresaba a este respecto el licenciado Truchuelo en los siguientes
trminos: -Toca su turno, seores, al principio de la inamovilidad judicial. El
principio de la inamovilidad judicial en Mxico es el ms grande error que
pueda concebirse. Algunos que son partidarios de la inamovilidad judicial
reconocen que es un absurdo en Mxico, porque indican que sera un ataque a
la soberana nacional, a los derechos del pueblo, el privarlo de la libertad de
estar removiendo constantemente a los empleados de la administracin. Ahora
bien: en el terreno de la prctica, cmo puede establecerse en Mxico la
inamovilidad judicial cuando no tenemos ni siquiera un colegio de abogados
que nos indique cules son los verdaderos jurisconsultos; cuando no tenemos
ni jurisprudencia establecida, cuando no hay absolutamente ninguna carrera
judicial, cuando la jurisprudencia de Quertaro es distinta de la jurisprudencia
de Guadalajara y de la de cualquier

otro Estado de la Repblica, cuando no hay ni siquiera uniformidad? Cmo
podemos implantar la inamov1idad cuando no la hay ni en los altos tribunales
de jurisprudencia en Mxico, cuando vemos que las resoluciones de la Corte
eran perfectamente contradictorias? Por otra parte, estando desorientados
como estamos en este particular, vamos a nombrar funcionarios inamovibles,
no hoy, sino dentro de cuatro aos como dice la Comisin haciendo este
proyecto hbrido, vaticinando que entonces la Nacin estar en condicin de
que se implante el principio de la inamovilidad para organizar bajo esas bases
la justicia? Todos los autores de filosofa del Derecho reconocen que para
establecer el Poder Judicial, y me voy a permitir citar un autor eminente,
Christudul J. Sulictis, cuya obra traigo hoy, que dice que, para que exista el
principio de la inamovilidad se necesita que antes est perfectamente
organizada la administracin de justicia; que se hayan dado pruebas
inequvocas de que se tiene, comprobado por una experiencia secular,
completa madurez de criterio jurdico; de que existen magistrados que gocen
de fama intachable, cuyas ideas estn perfectamente orientadas y que no
puedan variar su opinin, porque su prestigio les impide tener ligas y estar
dependiendo de algn otro poder; pero en los pases jvenes, textualmente lo
dice, en aquellos pases en donde todava est todo por hacerse, en aquellos
pases que estn ensayando diversos sistemas y en donde la magistratura no
puede presentar un carcter de madurez, sera el absurdo mayor establecer el
principio de la inamovilidad judicial. Adems de ese absurdo tcnico, adems
EL PODER JUDICIAL
431
de la dificultad en la prctica para nombrar ministros que toda la vida

correspondan, por su conducta, por su ciencia y por su aptitud a su elevado
puesto; adems de lo peligroso que resulta, tiene un inconveniente, porque
forzosamente aquellos hombres que por equivocacin hayan sido nombrados y
que sean ineptos, no pueden jams ser retirados sino en el caso de alguna
responsabilidad y, seores, en ningn Cdigo hay el delito de torpeza o el
delito de incompetencia, que muchas veces no puede precisarse dentro de los
preceptos de un cdigo. Estaramos condenados a tener el organismo judicial
peor que el que pudiera registrarse en todo el mundo. 35
Contrariamente a Truchuelo, el licenciado Fernando Lizardi arga en pro de la
inamovilidad judicial, sosteniendo que:
Por lo que a la inamovilidad del Poder Judicial se refiere, hay una
consideracin perfectamente humana muy digna de tomarse en cuenta. Se
dice que bastan ocho o diez aos. Un magistrado, si es econmico ,es posible
que realice, que llegue a hacer una pequea fortuna que le permita estar a
salvo de la miseria con posterioridad; pero en caso de que se vea en la
necesidad de gastar todo lo que tenga durante su periodo, entonces, al
finalizar dicho periodo, se encontrara con que ya le faltaban facultades, con
que ya haba agotado sus energas, y recurrira a muchsimos sistems y a
muchas intrigas para asegurarse mientras estuviera en el puesto, aunque fuera
vendindose, una fortuna respetable. La inamovilidad del Poder Judicial est
reconocida y siempre ha sido reconocida como la garanta para la
independencia del funcionario que imparta justicia; y tan es as, que la nica
vez que se ha pretendido establecer en Mxico la inamovilidad del Poder
Judicial, cuando don Justo Sierra intent hacerla, fue un tirano el que se opuso
a ello. Fue el general Daz;
porque si el general Daz hubiera permitido, hubiera concedido que los
magistrados de la Corte hubieran sido inamovibles, muy fcil es que, aun de
aquella Corte corrompida que tuvo, hubiera surgido un individuo que, habiendo
asegurado ya para toda su vida una posicin desahogada, se hubiera
enfrentado con el mismo tirano. 36
Despus de algunas vicisitudes parlamentarias que no viene al caso mendonar,
se volvi a someter a la consideracin del Congreso el proyecto del artculo 94
constitucional, que fue aprobado por 148 votos contra 2 de rechazo, entre los
que se encontraba el del licenciado Truchuelo. Conforme a dicho precepto, se
implant el principio de la inamovilidad judicial a partir del ao de 1923, al
establecerse lo siguiente:
Cada uno de los ministros de la Suprema Corte que fueren electos para
integrar ese poder la primera vez que esto suceda durarn en su encargo dos
aos; los que fueren electos al terminar este primer periodo durarn cuatro
aos, y a partir del ao de 1923, los ministros de la Corte, los magistrados de
Circuito y los jueces de Distrito no podrn ser removidos mientras observen
buena conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que
los magistrados y los jueces sean promovidos al grado superior. (Prrafo
segundo de dicho precepto.)
35
36
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 916-17, tomo IT, p. 512.
Op. cit., p. 514.

432
Adems, en trminos semejantes se instituy tal principio respecto a los
magistrados y jueces integrantes del Poder Judicial del Distrito Federal, segn
lo dispona el prrafo tercero del inciso c), fraccin VI del artculo 73, que deca:
A partir del ao de 1923, los magistrados y los jueces a que se refiere este
inciso no podrn ser removidos de sus cargos mientras observen buena
conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que sean
promovidos a empleo de grado superior.
Por reforma constitucional de 14 de agosto de 1928, se mantuvo el principio de
la inamovilidad judicial tanto para los ministros de la Suprema Corte,
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, como para los magistrados y
jueces del Distrito Federal, en el sentido de que tales funcionarios podan ser
privados de sus respectivos puestos al observar mala conducta, de acuerdo
con la parte final del artculo 111 o previo el juicio de responsabilidad
correspondiente. En dicha reforma, que se introdujo a los artculos 94 y 73,
fraccin VI, de la Constitucin, se suprimi el adverbio slo que empleaban
las disposiciones constitucionales correlativas segn su texto original,
supresin que vino a debilitar, al menos formulariamente, el consabido
principio de inamovilidad.
El 15 de diciembre de 1934 se retorn al sistema de la amovilidad judicial
implantado en la Constitucin de 1857, al reformarse los mencionados
preceptos constitucionales, en el sentido de que los ministros de la Suprema
Corte, los magistrados de Circuito, jueces de Distrito y

magistrados y jueces locales del Distrito Federal, duraran en su encargo seis
aos, pudindoseles nicamente remover del puesto correspondiente durante
dicho trmino al observar mala conducta, de acuerdo con la parte final del
articulo 111 o previo el juicio de responsabilidad respectivo.
Animado por un loable deseo de garantizar la independencia del Poder Judicial,
tanto federal como local para el Distrito Federal, el 28 de diciembre de 1943 el
Presidente don Manuel vila Camacho promovi sendas reformas a los
artculos 94 y 73, fraccin VI, de la Constitucin, reimplantndose el 21 de
septiembre de 1944 el principio de la inamovilidad judicial, en el sentido de
que los funcionarios judiciales respectivos podan ser removidos de su cargo
cuando observasen mala conducta, de acuerdo con la parte final del artculo
111 constitucional o previo el juicio de responsabilidad correspondiente.
La re adopcin de dicho principio, sin embargo, no dio los resultados felices y
atingentes para una buena administracin de justicia a que propende la
inamovilidad judicial, precisamente porque no se realizaron, al reimplantarla,
las condiciones inherentes a su eficacia, entre las que descuella el acertado
nombramiento de las personas que deban desempear cargos en la judicatura
mediante una cuidadosa seleccin de individuos, orientada por las cualidades
indispensables que deben concurrir en un probo y diligente juzgador, como
son: su hombra de bien, su honestidad, su valor civil, su capacidad y
EL PODER JUDICIAL
433
competencia, su cultura, etc., sin las cuales la permanencia vitalicia de un

hombre en un puesto judicial se traduce en la consolidacin de la venalidad, el
soborno y la impreparacin. Y es que el nombramiento de los jueces confronta,
ms que cuestiones jurdicas, problemas de conocimiento del hombre, en cuya
pertinente solucin intervienen los ms variados factores, pudiendo afirmarse
que de dicho importantsimo acto depende el xito o el fracaso de la
inamovilidad judicial.
El modo de escogitacin de los funcionarios de la judicatura ha preocupado
constantemente al pensamiento jurdico constitucional, que se ha afanado por
encontrar frmulas o sistems de designacin judicial en cuya realizacin se
ponderen debidamente los mltiples elementos humanos y sociales que
convergen hacia un acertado nombramiento. Desgraciadamente, ninguno de
los medios ideados e implantados en ordenamientos constitucionales es
reputado por los tcnicos y crticos del Derecho como plenamente idneo para
asegurar una atingente y plausible seleccin de jueces.
En efecto, hay quienes sostienen que la designacin de funcionarios judiciales
confiada al pueblo (eleccin directa, como acontece en varios Estados de la
Unin Norteamericana) o a un grupo eminentemente poltico y demasiado
numeroso para tal fin, siempre producir resultados nefastos, ya que por medio
de tal sistema se logra la exaltacin a la judicatura de individuos en quienes
comnmente no se descubren las cualidades del tipo ideal de juez,
precisamente por revelar el origen de los nombramientos correspondientes, o
ignorancia de las propias cualidades, o ambiciones y conveniencias de los
electores.

As, el clebre jurista Lieber ha dicho: Es imprudente atribuir la facultad de
hacer tal nombramiento a cuerpos irresponsables o numerosos, que, por la
universal decepcin de una responsabilidad repartida, no son a propsito para
sentir el peso de ella en toda su gravedad, y necesariamente obran por grupos
o partidos. Si as se hace, el olvido de uno de los mis importantes elementos de
todo lo que es justo, honorable y civilizado, hace que desaparezca ese carcter
reverenciado de un juez recto, de ese tipo de la humanidad que han tenido
como uno de los ms elevados y dignos de la antigedad y los tiempos
modernos, el paganismo, el mahometismo, el antiguo y nuevo testamento, y
los mis respetables pasajes de la historia civil.
Las leyes deben ser el resultado de compromisos que se modifican
mutuamente, no as muchos nombramientos. En tales casos, la eleccin por un
cuerpo numeroso conducira a tener pocos embajadores verdaderamente
tiles, y est establecido largo tiempo ha por la nacin que entiende mejor el
nombramiento de buenos profesores la Alemania que debe desecharse el
sistema de nombrar stos por eleccin, o por un cuerpo numeroso de
profesores de la universidad misma.
Si a las legislaturas no debe atribuirse el nombramiento de los jueces, mucho
menos debe encargarse el pueblo de hacerlo. En mi concepto, la eleccin de
los jueces por el pueblo mismo, como se ha establecido en muchos de los
Estados Unidos, est fundada en un error radical la confusin que se hace de

434
la libertad con el poder popular solo, y la idea de que cuanto ms se aumenta
ste, ms se goza de la otra. Como si todo poder, sea cual fuere el nombre
que se le d, si slo prepondera como poder, no fuese absolutismo y no tuviese
la tendencia inherente, natural a todo poder, de aumentar en fuerza
absorbente... Todos los gobiernos despticos, ya sea que el absolutismo resida
en un individuo o en el pueblo (entendindose por supuesto la mayora), se
esfuerzan por hacer el departamento judicial dependiente de l. Luis XIV lo
hizo; Napolen igualmente; y toda democracia absoluta de la misma manera.
Toda libertad prctica esencial, como toda buena ley, gusta de la luz del
sentido comn, y de la experiencia llana. Todo absolutismo, si exceptuamos
nicamente el despotismo meramente brutal de la espada, que desprecia toda
cuestin de derecho, gusta del misticismo del misticismo de algn derecho
divino. Los absolutistas monrquicos se adornan con l, y lo mismo hacen los
absolutistas populares. Pero no hay misterio acerca de la palabra pueblo. El
pueblo significa una agregacin de individuos, a cada uno de los cuales
negamos el derecho divino, y a cada uno de los cuales, yo, vosotros y cada uno
inclusive, atribuimos con razn fragilidades, faltas, y posibilidades de
subordinar nuestro juicio a la pasin y al vicio. Cada uno de ellos
separadamente tiene la necesidad de que haya leyes y constituciones
moderadoras y protectoras, y esta necesidad la tienen todos juntos unidos, lo
mismo que el individuo. En donde el pueblo es la primera y principal fuente de
todo poder, como sucede entre nosotros, la eleccin de los jueces, y
principalmente su eleccin por un tiempo limitado, es nada menos que una
invasin de la necesaria divisin del poder, y la sumisin del departamento
judiciario a la influencia del poseedor del poder. Es por lo mismo una
disminucin de libertad, porque es de la mayor importancia colocar al juez
entre el principal poder y la parte, y protegerlo como el rgano independiente,
no el desptico, de la ley.
Algunos que no ha mucho tiempo sugeran un departamento judiciario
electivo, repetan que un poder judicial independiente poda ser necesario a fin
de que estuviese colocado entre la corona y

el pueblo, pero que esas dos partes no existen entre nosotros, y que por lo
mismo los jueces deben depender del pueblo cuyos servidores son. Para no
hablar de que, en ste como en otros casos, se usa la palabra pueblo, en este
falaz argumento, como una unidad misteriosa que no existe en parte alguna,
basta decir que el juez ingls no est colocado entre el pueblo y la corona. La
corona es suficientemente dbil enfrente del pueblo. El juez ingls est entre la
corona y el individuo acusado, mientras entre nosotros est entre el pueblo y el
individuo acusado, lo que produce mayor dificultad. Se considera patritico,
heroico resistir a la corona; resistir al pueblo (y ste significa a veces, y en los
casos de mayor excitacin, una porcin de l y la ms altiva y apasionada) se
considera antipatritico, indigno y aun traidor. 37
Entre nuestros tratadistas no han faltado quienes censuren el sistema de
nombramiento de jueces por cuerpos polticos o electorales. As, el licenciado
37
La Libertad Civil, tomo 1, pp. 261 a 264.
EL PODER JUDICIAL
435
Miguel Lanz Duret expresaba a este respecto:38

Era indudable que el sistema establecido por la Constitucin de 1824
producira malos resultados, pues se confiaba la designacin de los
magistrados a los cargos polticos ms faltos de independencia y menos
prestigiados de la Repblica, o esa a las Legislaturas de los Estados; stas por
su origen, las ms veces fraudulento, pues jams eran electas libremente,
carecan de independencia poltica, ya que siempre o casi siempre han estado
subalternadas a los gobernadores locales, que especialmente en aquellos
tiempos eran verdaderos caciques. Por estas circunstancias los resultados
tenan que haber sido fatales, dado que las Legislaturas no se consagraban a
escoger hombres rectos, enrgicos y probos que vinieran a integrar la Corte
Suprema Federal, sino que como era natural, buscaban polticos o partidarios
de los grupos o facciones a que ellas pertenecan. Constituan de ese modo, en
vez de un tribunal respetable e independiente, un almcigo de politicastros que
en cualquier tiempo podan enfrentarse a las autoridades centrales o federales,
cuando prevaleciera la fuerza de los caciques locales o, en caso contrario, se
sometan servilmente al gobierno del Centro.
Y la repeticin de este desacierto, por lo que toca a la calidad y prestigio de
los presuntos jueces, se vio despus de que se puso en vigor la Constitucin de
1917, que prevena que el Congreso de la Unin eligiera entre los candidatos
enviados por las veintiocho Legislaturas, pues salvo contadsimas excepciones,
se pudo observar que los propuestos eran ms que abogados de renombre o
gran prestigio, polticos vinculados estrechamente con las autoridades locales
que los postulaban. Por lo tanto, no es por all por donde se puede llegar a la
creacin y organizacin de
un tribunal supremo imparcial y respetable que sea una verdadera garanta
para los habitantes del pas, vidos hoy como nunca de justicia y- necesidad
del respeto a los derechos que les ha reconocido y que les ha garantizado la
Ley Suprema de la Nacin.
Del sistema adoptado por la Constitucin de 57, que confiaba a la eleccin
popular la eleccin de los magistrados, debe decirse que es todava peor y ms
nulos sus resultados, por lo que
fatalmente de hecho y en la prctica desapareci desde los primeros aos que
siguieron a la promulgacin de ese cdigo poltico, pues la seleccin de los
jueces qued en manos del Ejecutivo. En efecto, nada es menos propio del
sufragio del pueblo que la designacin de funcionarios no polticos, sino
tcnicos, y que debiendo estar especializados en la rama de las ciencias
jurdicas tienen que consagrar a la difcil y delicada misin de impartir justicia,
de proteger a los gobernados contra los desmanes del Poder Pblico y de
interpretar con lealtad, con patriotismo y conciencia los principios
fundamentales consignados en la Constitucin Federal. Las promesas y los
lirismos que se oyeron desde la tribuna del Constituyente de 57 y en boca de
los miembros ms conspicuos de ese memorable Congreso, comprueban hoy al
conocerlas el inevitable fracaso que tendra que producir el procedimiento por
eleccin por el pueblo de los Ministros de la Corte de Justicia.
Por su parte, el sagaz don Emilio Rabasa sustentaba parecida opinin,
aseverando que:
38
Derecho Constitucional, pp. 301-302.

436
La eleccin popular no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar,
a los poderes pblicos funcionarios que representen la voluntad de las
mayoras, y los magistrados no pueden, sin prostituir la justicia, ser
representantes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia. En los
puestos de carcter poltico, que son los que se confieren por eleccin, la
lealtad de partido es una virtud; en el cargo de magistrado es un vicio
degradante, indigno de un hombre de bien. . .
La inamovilidad del magistrado es el nico medio de obtener la independencia
del tribunal. El nombramiento puede ser del Ejecutivo, con aprobacin del
Senado, que es probablemente el procedimiento que origine menores
dificultades y prometa ms ocasiones de acierto. Las ligas de origen se rompen
por la inamovilidad, porque el presidente, que confiere el nombramiento, no
puede revocarlo ni renovarlo; el magistrado vive con vida propia, sin relacin
posterior con el que tuvo la sola facultad de escogerlo entre muchos, y que no
vuelve a tener influencia alguna en sus funciones ni en la duracin de su
autoridad. 39
Contrariamente a las opiniones que sobre el punto relativo al sistema de
designacin de los funcionarios judiciales sustentaban los licenciados Lanz
Duret y Rabasa, en el seno del Constituyente de 57 se escuch la vigorosa y
respetable voz de don Francisco Zarco considerando a la eleccin popular de
jueces y magistrados como el medio ms adecuado para lograr una recta,
honorable e imparcial administracin de justicia y obtener la dignificacin del
Poder Judicial mediante la consolidacin de su independencia frente a los otros
dos poderes del Estado, habiendo declarado a este respecto que: Si han de
ser iguales los tres Poderes, si los tres se instituyen en beneficio del pueblo,
todos han de tener la misma fuente: el pueblo y slo el pueblo.
El sistema de eleccin popular de los funcionarios judiciales fue defendido el
Congreso de Quertaro por don Jos Mara Truchuelo, al criticar la manera de
designacin de jueces y magistrados que propona el dictamen de la Comisin,
en el sentido de que los nombramientos

respectivos deberan provenir de la Cmara de Diputados y de Senadores
reunidas, sistema ste que a la postre prosper al cristalizarse en el artculo 96
de la Constitucin de 1917, que fue reformado el 15 de agosto de 1928,
otorgndose facultad al Presidente de la Repblica para designar a los
Ministros de la Suprema Corte con aprobacin del Senado, tal como subsiste
actualmente.39 bis
Los buenos deseos que inspiraron la reimplantacin de la inamovilidad judicial
en la reforma constitucional de 1944 se vieron frustrados en la realidad, como
ya se dijo, sobre todo en lo que concierne a la judicatura local del Distrito
39
La Organizacin Poltica de Mxico, pp. 285, 294 y 295.

En 1980 elaboramos un Proyecto de Reformas al Poder Judicial Federal en el que
propusimos algunas modalidades para la designacin de ministros de la Suprema
Corte. Dicho Proyecto lo publicamos en uno de los Apndices de nuestra obra El
Juicio de Amparo.
39 bis
EL PODER JUDICIAL
437
Federal.
Esta situacin implic uno de los ms fuertes motivos determinantes de las
reformas introducidas al artculo 73, fraccin VI, base cuarta, de la
Constitucin, proveniente de la iniciativa presidencial correspondiente de 23 de
octubre de 1950, afectando igualmente, entre otros preceptos de nuestra Ley
Suprema, a los artculos 94 y 97 que conciernen al Poder Judicial Federal. Las
reformas practicadas a dichos tres artculos constitucionales suprimieron, por
lo que atae al primero de ellos, la inamovilidad de magistrados y jueces del
Poder Judicial del Distrito y Territorios Federales, aplazando su operatividad
prctica respecto a los magistrados de Circuito y jueces de Distrito por un
periodo de cuatro aos y conservando nicamente el principio correlativo en lo
tocante a los ministros de la Suprema Corte.40
40
En la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que precede a dichas

reformas constitucionales se reconoce la bondad del principio de la inamovilidad
judicial en s mismo considerado, sin dejar de atender a la circunstancia de que su
aplicacin real respecto de la judicatura del Distrito Federal no ha producido los frutos
apetecidos por su implantacin en septiembre de 1944. Por otro lado, si tal principio se
mantuvo en lo referente a los ministros de la Suprema Corte, fue principalmente para
respetar la independencia y majestad de dicho organismo, no practicando en l una
reorganizacin en cuanto a los elementos humanos que lo componen. La parte
conducente de dicha exposicin de motivos asienta lo que sigue:
La inamovilidad de los funcionarios del Poder Judicial de la Federacin constituye una
cara conquista de nuestro Derecho Pblico y ha quedado vigorosamente incorporada a
la tradicin de nuestro rgimen constitucional La naturaleza de dicho Poder, las
delicadas funciones constitucionales que le estn encomendadas, su calidad de
intrprete supremo de la Constitucin y su trascendental misin de control de la
constitucionalidad de las leyes y actos de autoridad, imponen el ms profundo respeto
a las investiduras en el orden federal.
Tanto la ciencia poltica como la experiencia constitucional de los pueblos ms
civilizados demuestran la necesidad de que los titulares de rganos jurisdiccionales
nacionales y supremos encuentren garantizada su independencia mediante su
permanencia en el cargo que les ha sido confiado, para que, en su augusta funcin de
administrar justicia, sus decisiones se inspiren en un espritu puro de sumisin al
derecho, alejados de apetitos e intenciones extraas a su superior misin.
Ha habido oportunidad en el cuerpo de esta exposicin de fundamentar por qu los
ministros actualmente integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin deben
permanecer en sus cargos, con su carcter de inamovibles. Sin embargo, el Ejecutivo
estima que es conveniente mantener el principio de la inamovilidad en forma de hacer,
compatible su vigencia con un sistema que permita a la Suprema Corte de Justicia
corregir los errores que eventualmente se cometen al hacer las designaciones de
magistrados de Circuito y jueces de Distrito. En efecto, la experiencia demuestra que el
hecho de que una persona tenga buenos antecedentes para ocupar un cargo judicial,
no siempre garantiza el acierto en los nombramientos. La funcin judicial reclama
atributos y cualidades que muchas veces no se acreditan sino una vez que se est en
el desempeo de aqulla. Por eso piensa el Ejecutivo que debe adoptarse como norma
permanente el criterio que el Constituyente de 1917 sostuvo como transitorio en este
respecto a saber que los funcionarios judiciales sean designados por un plazo,
prudente, que permita a la Suprema Corte apreciar su capacidad y eficiencia y que
expirado ese periodo de prueba, los funcionarios reelectos adquieren, entonces s, la
inamovilidad. Las reformas constitucionales que iniciamos tienen la significacin
inmediata de reafirmar para el futuro la vigencia del principio de la inamovilidad
judicial, que realmente queda intocado.
Desgraciadamente, hemos de reconocer, de acuerdo con la opinin pblica

438
As, la parte conducente de los tres preceptos constitucionales reformados
establece lo siguiente:
ART. 73, fraccin VI, base cuarta (in fine): Los magistrados y jueces a que se
refiere esta base (del Distrito Federal) durarn en sus encargos seis aos,
pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrn ser destituidas en los trminos
del Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
ART. 94, segundo prrafo: Los magistrados de la Suprema Corte de Justicia
slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de
esta Constitucin.
ART. 97: Los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito sern nombrados
por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, tendrn los requisitos que exija
la ley y durarn 4 aos en el ejercicio de su encargo, al trmino de los cuales,
si fueren reelectos o promovidos a cargos superiores, slo podrn ser privados
de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
Cabe preguntarse si las reforms constitucionales mencionadas se fundaron en
una autntica motivacin real, conforme a la idea respectiva segn la cual toda
reforma o adicin a la Ley Suprema debe obedecer a un desidertum tendiente
a la adopcin de medios preceptivos idneos, para resolver un problema o
remediar una situacin que afecte la vida misma del pueblo o de la sociedad
impidiendo su feliz transcurso.
Es obvio que el supuesto problemtico aludido existe como causa final
determinante de tale reforms, traducindose en la deplorable situacin de
podredumbre que se ha apoderado, inveteradamente y salvo honrosas
excepciones, de la justicia comn del Distrito Federal; pero, puede afirmarse
que el medio utilizado en ellas, como es la supresin de la inamovilidad en lo
tocante a jueces y magistrados de dicha entidad federativa, haya sido y sea en
la actualidad

Hemos aseverado en reiteradas ocasiones que el principio de la inamovilidad
judicial no es, en s mismo considerado, conveniente o inconveniente, sino que
su pertinencia o impertinencia, su acierto o desacierto respecto de la
administracin de justicia, dependen de mltiples factores que deben
obsequiarse en su implantacin. Uno d ellos, quiz el principal, estriba, como
hemos dicho, en el nombramiento de las personas que vayan a ocupar los
cargos judiciales, acto que debe estar encauzado por un proceso selectivo de
individuos cuya personalidad debe ponderarse maduramente a travs de la
generalmente pronunciada en te sentido, que los nobilsimos idealos de la inamovilidad
no han dado sus frutos en la justicia comn y que es preferible, por tanto, su
renovacin y mejoramiento.
La reforma propuesta que suprime la inamovilidad en la justicia del fuero comn, se
adiciona con la declaracin constitucional de que los funcionarios que a ella
pertenezcan, podrn ser reelectos. Creemos de esta manera que podr realizarse un
doble objetivo: el de que juristas distinguidos tengan aliciente adecuado para prestar
sus servicios en esta rama de la administracin de justicia tan necesitada de
renovacin, y el de que se pueda lograr, a travs del tiempo y de la seleccin, una
magnifica magistratura.
EL PODER JUDICIAL
439
consideracin de todas las calidades que en el tipo ideal de juez concurran, las
que, presentndose en el sujeto concreto que se pretenda designar como
juzgador, significan evidentemente una segura garanta para la recta
imparticin de justicia. Pero, por el contrario, si la persona a quien se nombre
para ocupar un puesto judicial no rene las dotes inherentes al sujeto abstracto
de hombre-juez, como son la honestidad, el valor civil, la comprensividad
humana, la cultura, el patriotismo, la sapiencia jurdica, etc., se perpetuara en
el cargo que se le confiera merced a la inamovilidad, constituyendo un serio
obstculo para que la administracin de justicia fuere realmente respetable.
Desgraciadamente, los nombramientos de jueces y magistrados de la
judicatura comn para el Distrito Federal hechos en la poca del gobierno del
general vila Camacho, y que fueron favorecidos por la reimplantacin del
principio de la inamovilidad judicial en septiembre de 1944, no fueron
generalmente precedidos por ningn examen selectivo de las personas que
mediante ellos fueron exaltadas a los cargos correspondientes, sino que su
designacin se llev a cabo sin analizar sus posibles aptitudes de juzgadores.
Por ello, la inamovilidad no vino sino a garantizar en los puestos judiciales de la
mencionada entidad federativa la permanencia vitalicia de personas que, salvo
excepciones honrosas, han distado mucho de asemejarse al tipo ideal de juez,
circunstancia que, aunada a la pobreza material en medio de la que se
desempea la labor judicial, a la intromisin poltica del sindicalismo mal
entendido en el nombramiento de los secretarios y dems personal de los
Juzgados y Salas del Tribunal Superior de Justicia y al rgimen antijurdico de
impunidad que se ha entronizado en el mbito de la judicatura del fuero comn
para no sancionar verdaderos delitos oficiales cometidos en el ejercicio de
sta, gener una era de lamentable depravacin en la administracin de
justicia.
Podra pensarse que la erradicacin definitiva de los vicios y defectos que han
maculado la justicia comn sera susceptible de lograrse, si se hicieran
efectivos los medios jurdicos de responsabilidad judicial implantados en la
Constitucin y en la legislacin secundaria respectiva. Y es que dentro de un
sistema de inamovilidad debe existir, como existe en varios pases, un rgimen
estricto y eficaz para exigir a los jueces, que de una u otra manera traicionen
su alto y noble cometido, la responsabilidad oficial delictiva correspondiente
que provoque su destitucin justificada. En nuestra Ley Fundamental, el
artculo 111 facultaba al Presidente de la Repblica para pedir ante la Cmara
de Diputados la destitucin, por mala conducta, de cualquiera de los ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de
los jueces de Distrito, de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal y de los Territorios y de los jueces del orden comn del Distrito
Federal y de los Territorios. Sin embargo,
en muy inslitas ocasiones el Ejecutivo Federal hizo uso de semejante

facultad y en atencin a las dificultades, muchas veces insuperables, que en la
realidad se presentan para probar los hechos en que se finque la

440
responsabilidad de un funcionario judicial, los juicios polticos correspondientes
se han estimado a tal grado ineficaces y, por tanto intiles, que casi nunca se
ha intentado siquiera iniciarlos.40 bis
Fue por ello por lo que, para tratar de satisfacer la necesidad pblica de una
recta y competente administracin de justicia en el Distrito Federal eliminando
los principales escollos con que la realizacin de tal propsito se hubiere visto
necesariamente embarazada, como fueron los jueces y magistrados
inamovibles, se estim como medida eficaz y pragmtica la consistente en la
supresin, sin reservas de ninguna especie, de la inamovilidad judicial en la
expresada entidad federativa.
Todas las consideraciones expuestas tienden a evidenciar la motivacin real de
la abolicin del principio de inamovilidad judicial en el Distrito Federal; ms si
se reconoce la bondad condicionada de semejante postulado, tal como se hace
en la exposicin de motivos de la reforma constitucional respectiva cuya parte
conducente transcribimos con antelacin, no encontramos justificacin alguna
para no haber pospuesto la efectividad jurdica del mencionado principio al
transcurso de un lapso de experimentacin, depuracin y fortalecimiento de los
elementos humanos que constituyen su condicin sine qua non de eficacia. Si
la remocin de pleno derecho de los magistrados y jueces de la mencionada
entidad federativa hubiere trado consigo el aplazamiento de la reimplantacin
de la inamovilidad durante un trmino prudente en que los funcionarios
judiciales nuevamente nombrados fuesen conquistndola a travs de su
cotidiana labor desempeada con honorabilidad, imparcialidad y competencia,
la reforma constitucional al artculo 73, fraccin VI, base cuarta, de nuestra Ley
Suprema hubiese sido del todo acertada y plausible.
Bajo un sentido de congruencia entre el espritu que anima la norma jurdica y
el contenido preceptivo de la misma, la mencionada reforma no debi haber
suprimido definitivamente la inamovilidad judicial, sino, como ya se dijo,
aplazado sta hasta que, transcurrido un periodo de prueba, la experiencia
hubiere sealado con el ndice de la censura a los funcionarios que no
merecieren gozar de dicho beneficio, o, por lo contrario, considerado
acreedores de ste a los jueces y magistrados que, a travs del cumplimiento
honrado de su misin de impartir justicia, lograsen reunir las calidades
inherentes al tipo ideal de juzgador.
Si tratndose de los jueces de Distrito y magistrados de Circuito, la reforma al
artculo 97 constitucional estableci un trmino de cuatro aos a ttulo de
oportunidad brindada a dichos funcionarios judiciales federales para hacerse
merecedores de la inamovilidad, por qu no se procedi en la misma forma
respecto a los jueces y magistrados del Distrito Federal? El tratamiento
desigual que las reformas constitucionales apuntadas. da a ambos tipos de
funcionarios judiciales es ilgico e injusto, propiciando, en lo tocante a los
juzgadores de dicha
40 bis
La mencionada facultad presidencial fue suprimida mediante la reforma al art culo

111 constitucional publicada el 28 de diciembre de 1982.
EL PODER JUDICIAL
441

entidad federativa, la prdida de su muy relativa independencia funcional
merced a la renovacin de la judicatura comn cada seis aos.
VI. EXCLUSIVIDAD EN EL DESEMPEO DEL CARGO. LA HIPTESIS
DEL ARTCULO 101 CONSTITUCIONAL
Este precepto ordena terminantemente que los ministros de la Suprema Corte,
los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los respectivos secretarios
no podrn en ningn caso aceptar y desempear empleo o encargo de la
Federacin, de los Estados o de particulares, salvo los cargos no remunerados
en asociaciones cientficas docentes, literarias o de beneficencia y que la
infraccin de esta disposicin ser castigada con la prdida del cargo.
La motivacin de esta prohibicin estriba en el propsito de que los titulares de
dichos cargos judiciales no se vinculen por intereses econmicos o polticos con
particulares o con otros funcionarios federales, de las entidades federativas o
municipales, a efecto de asegurar su independencia funcional. En
consecuencia, los ministros de la Corte, los magistrados de Circuito y los jueces
de Distrito slo deben dedicar su actividad pblica al servicio de los cargos
respectivos, con la salvedad de los no remunerados a que el precepto
transcrito se refiere. 40 c40 c
El empleo o el encargo a que el artculo 101 constitucional alude implican
des conceptos distintos, pues en tanto que el empleo denota permanencia, el
encargo equivale a cualquier comisin o encomienda transitoria. En ninguna de
estas dos situaciones puede colocarse ningn funcionario judicial federal, so
pena de quebrantar la categrica prohibicin que tal precepto establece. Todo
juez de Distrito, magistrado de Circuito y ministro de la Suprema Corte
nicamente debe prestar sus servicios en la administracin de justicia y de
acuerdo al sistema competencial que la Constitucin y la ley estructuran.
Cualquier actividad que fuera de ella desempeen los mencionados
funcionarios judiciales les est terminantemente vedada.
Debe hacerse la observacin, adems, de que dicho artculo 101 no habla ele
empleo o encargo remunerado cono lo haca el proyecto respectivo de don
Venustiano Carranza que modific el Congreso Constituyente de Quertaro. La
40 c
La mencionada prohibicin tienen varios antecedentes legislativos. As el artculo

16, fracciones IV y V de la Quinta de las Leyes Constitucionales de 1836 se dispona
que Ninguno de los ministros y fiscales de la Corte Suprema, podr tener comisin
alguna del Gobierno cuando ste por motivos, particulares que interesen al bien de la
causa pblica, estimare conveniente nombrar algn magistrado para secretario del
despacho, ministro diplomtico u otra comisin de esta naturaleza, podr hacerlo con
acuerdo del Consejo y consentimiento del Senado. El artculo 119, fracciones III y IV
del Proyecto de Reformas a las mencionadas leyes constitucionales fechado el 30 de
junio de 1840, prohiba a los miembros de la Corte Suprema tener comisin alguna del
Gobierno sin permiso de las Cmaras. Anloga disposicin se encuentra en el artculo
116 del Proyecto de Constitucin poltica de la Repblica Mexicana de 25 de agosto de
1842; y a su vez las Bases Orgnicas de 1843 reiteraron la citada prohibicin.

442
prohibicin que establece se refiere a que, en ningn caso, o sea nunca, los
ministros de la Suprema Corte y dems funcionarios judiciales federales
pueden aceptar ni desempear empleo o encargo de la Federacin, de los
Estados y de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones
cientficas, docentes, literarias o de beneficencia. Por ende, dicha prohibicin
atae a los empleos o encargos remunerados o no remunerados.
Es verdad que la palabra encargo es sinnima de la palabra empleo o
cargo. Esta sinonimia la utilizan diferentes preceptos constitucionales, pero
debe advertirse que tal palabra es multivoca, pues, adems de tal
equivalencia, es tambin sinnima de los vocablos encomienda o comisin.
Dicha multivocidad o plurisinonimia la proclaman el Diccionario de la Lengua
Castellana, la Enciclopedia del idioma de Martn Alonso y la Enciclopedia
Espasa Calpe, entre otras obras.
Con vista a dicha multivocidad o plurisinonimia se debe interpretar
racionalmente a qu concepto de los ya indicados se refiere la palabra
encargo que utiliza el artculo 101 constitucional. Lgicamente tal palabra no
debe interpretarse como sinnima de empleo o cargo, ya que sera absurdo
que un ministro ele la Corte, un magistrado de Circuito o un juez de Distrito,
simultneamente al ejercido de sus funciones judiciales, desempearan las de
cualquier cargo pblico o encargo desde el punto de vista de la equivalencia
aludida. Segn tal equivalencia un funcionario judicial federal slo violara el
artculo 101 constitucional al aceptar el nombramiento y desempear cualquier
cargo dentro de la Administracin Pblica Federal o local .o que le confieran los
particulares por modo permanente, hiptesis que jams se registrara en la
realidad.
Por otro lado, la transgresin a la multicitada prohibicin de aceptar y
desempear un empleo o encargo de la Federacin de los Estados o de
particulares, se castiga con la prdida del encargo de que se trate. Esa prdida
debe operar automticamente por imperativo constitucional, pues no existe
ninguna autoridad del Estado, judicial, administrativa o legislativa, con
facultades para imponer tan drstica aunque necesaria sancin. Dicha
transgresin, en s misma, no entraa ningn delito oficial o del orden comn
en los trminos de los artculos 108, 109. y 110 de la Ley Fundamental que
pudiere dar origen al llamado juicio poltico o al desafuero del transgresor,
principalmente, cuando se trata de un ministro de la Suprema Corte. Sin
embargo, el carcter no delictivo de la violacin al artculo 101 constitucional
no la debe encubrir de impunidad y la ausencia de todo rgano del Estado que
pudiese aplicar la sancin que este precepto prev no puede ser motivo para
que sta no opere, toda vez que, en las, hiptesis contrarias, dicha importante
disposicin normativa quedara sin observancia alguna, lo que es jurdicamente
inadmisible.
La prdida automtica del cargo judicial por infringir la prohibicin tantas veces
mencionada, se

apoya, adems, en la imperativa expresin de que esta infraccin ser
EL PODER JUDICIAL
443
castigada con dicha prdida. Sera contraria a la lgica jurdica la

consideracin de que este castigo se subordinara a la decisin de cualquier
autoridad que, por falta de competencia constitucional y legal, no podra
imponerlo. Puede vlidamente sostenerse, en consecuencia, que el infractor de
la citada prohibicin se auto castiga al cometerla, sin que, tratndose de los
ministros de la Suprema Corte esta situacin se deba confundir con la
responsabilidad en que incurran como servidores pblicos conforme al Ttulo
Cuarto de la Constitucin, mismo al que remite el ltimo prrafo de su artculo
94 que establece que dichos ministros slo podrn ser privados de sus
puestos de acuerdo al mencionado ttulo que se refiere a los delitos oficiales o
comunes que pueden perpetrar por actos u omisiones en que incurran en el
desempeo de sus funciones (art. 108), hiptesis esencialmente diversa de la
contemplada en el artculo 101. Sin la prdida automtica del cargo judicial a
que este precepto se refiere, la terminante prohibicin que decreta sera una
mera declaracin insancionable, susceptible de violarse impunemente en toda
ocasin por cualquier juzgador federal con mengua de su deontolgica
independencia garantizada por su inamovilidad.
Las anteriores consideraciones se avalan por la doctrina jurdica,
principalmente por el pensamiento de Kelsen. As, para que una sancin se
aplique, se requiere la realizacin del hecho condicionante respectivo. En el
caso del artculo 101 constitucional ese hecho condicionante es la transgresin
a la prohibicin que decreta, transgresin que solamente puede cometer el
funcionario judicial federal infractor. Puede establecerse, mutatis mutandis,
una analoga entre las disposiciones del invocado precepto y la ndole de
autoaplicatividad de las leyes. Estas, como se sabe, se aplican
automticamente en vista de la realizacin o actualizacin en cada caso
concreto de la hiptesis que establecen, sin necesidad de que se emita
ninguna decisin posterior y diversa de la ley de que se trate. En otras
palabras, una disposicin normativa se aplica a s misma, es decir, es auto
aplicativo, cuando en la realidad se presenta la hiptesis de su aplicacin. En
cambio, una ley es heteroaplicativa cuando por s misma no es aplicable, sino
que requiere un acto posterior que la aplique. Puede afirmarse, por ende, que
la sancin prevista en el artculo 101 constitucional opera automticamente
cuando se realiza su transgresin, sin necesidad de que la prdida del cargo
judicial de que se trate la determine ningn rgano del Estado.
El artculo 101 constitucional lo hemos comentado anteriormente al travs del
texto en que estaba concebido con antelacin a la reforma que entr en vigor
el 1 de enero de 1995. Tal reforma, que no cambi substancialmente dicho
precepto, lo adicion con diversas disposiciones a las que brevemente nos
referiremos. As, se imposibilita a las personas que hayan sido ministros de la
Suprema Corte, magistrados de Circuito, jueces de Distrito o consejeros de la
Judicatura -Federal ejercer la postulancia en el ejercicio profesional ante los
rganos del Poder Judicial de la Federacin. Dicha imposibilidad abarca dos
aos contados a partir de la fecha en que se hubiese

444

retirado de los mencionados cargos, extendindose, en cuanto a los ministros
de la Corte definitivos, al desempeo de los puestos de secretarios de Estado,
jefes del Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica o
de Justicia del Distrito Federal, Senador, Diputado Federal, Gobernador de
algn Estado o Jefe del Distrito Federal, por el mismo lapso de dos aos, en la
inteligencia de que esta imposibilidad cesa al transcurso de este perodo.
En cuanto a la infraccin al citado artculo 101, tal acto se sanciona con la
prdida de cualquier cargo dentro del Poder Judicial de la Federacin, as como
de las prestaciones y beneficios correspondientes al mismo.
VII. BREVE REFERENCIA HISORICA
La historia del poder judicial, como la de los otros dos poderes del Estado, es
un tema que slo es susceptible de abordarse en lo que respecta al concepto
orgnico de dicho poder y no al funcional. En efecto, el poder como funcin
pblica estatal es esencialmente invariable, sin estar sujeto, por ende, a
condiciones tempo-espaciales, ya que, como actividad jurisdiccional, estriba en
dirimir conflictos b controversias jurdicas de diferente naturaleza material que
puedan suscitarse entre sujetos de muy diversa ndole. Por lo contrario, el
poder judicial en sentido orgnico y que hemos calificado de impropio, es
decir, como conjunto de rganos del Estado cuyas atribuciones primordiales
son de carcter jurisdiccional, s est sometido, evidentemente, a cambios
histricos que obedecen a una multitud de exigencias fcticas o de tendencias
jurdico-polticas que pueden o no responder a la realidad o al designio de
lograr con efectividad y expedicin la imparticin de justicia y la aplicacin de
la ley en cada caso concreto que se presente. Tales cambios operan
comnmente en lo que atae a la competencia de los rganos judiciales, a su
estructura y a su composicin humana, elementos que se norman diversificada
mente no slo en cada rgimen constitucional especfico, sino tambin dentro
de un mismo Estado por diferentes constituciones. En consecuencia, y con
apoyo en las muy someras consideraciones que anteceden, la referencia
histrica respecto del poder judicial en Mxico la enfocaremos hacia los
distintos documentos constitucionales que registra la vida jurdica de nuestro
Pas a partir de la consumacin de la independencia nacional 41 y en los cuales,
41
Por lo que concierne a la poca prehispnica, en el captulo primero de esta obra

hacemos algunas alusiones a la administracin de justicia en los regmenes en que
estaban organizados nuestros pueblos aborgenes, principalmente el azteca, cuyos
tribunales, segn opinin de Alfonso Toro, que cita el distinguido procesalista Fernando
Flores Garca en su magnfica y bien documentada monografa intitulada La
Administracin de Justicia en los Pueblos 4borfgenes de Anhuac (p. 14), se
encontraban en tal estado de adelanto y tan florecientes, que despus de la conquista,
los jurisconsultos y cronistas espaoles no vacilaban en ponerlas de modelo a los
jueces hispanos. En cuanto a la poca colonial deben mencionarse los siguientes
tribunales: el Consejo de Indias, las Reales Audiencias de Mxico y de Guadalajara, los
tribunales de primera instancia que tenan competencia territorial, y que se llamaban
ordinarios, mayores y de casa y corte, corregidores e intendentes. Adems de estos
rganos judiciales, existan otros varios en la Nueva Espaa con competencia por razn
de la materia y de las personas, tales como el de la Acordada, el Consulado, tribunales
eclesisticos, de indios, el Tribunal de la Inquisicin, el de Mesta, el de Minera, el
Protomedicato, el de la Real Hacienda y el de la Universidad. Para el estudio de los
EL PODER JUDICIAL
445
segn parecer de don Jacinto Pallares, se ha reconocido

873 y sancionado ms o menos explcitamente como un buen principio de
derecho pblico, que el poder judicial debe ser independiente, preexistente,
responsable y que se ha procurado establecer su universalidad, disminuyendo
hasta donde lo permitan las preocupaciones, los fueros e inmunidades
existentes42
A raz de que se consum nuestra emancipacin poltica, el Congreso
constituyente de 1822, por decreto de 26 de febrero de ese ao, confirm
provisionalmente todos los tribunales existentes a la sazn y que no eran otros
que los coloniales, es decir, los que funcionaban antes de la Constitucin
gaditana de 1812, pues la organizacin judicial que esta carta estableci43 no
pudo implantarse en la Nueva Espaa. por no haberlo permitido las
circunstancias polticas de la poca y que en esta misma obra hemos
comentado. Tampoco fue bice para la supervivencia efmera de dichos
tribunales la Constitucin de Apatzingn que fue absolutamente ignorada por
tal Congreso, no obstante que reflej en sus principios bsicos la autntica
ideologa de la insurgencia mexicana.44
La organizacin judicial de la Colonia se reiter por el Reglamento Provisional
Poltico del imperio Mexicano de 10 de enero de 1822, que al declarar que la
justicia se administrara en nombre del emperador, ratific el funcionamiento
de los juzgados y fueros militares y eclesisticos, de los tribunales de minera
y hacienda, de los consulados, alcaldes, jueces de letras y audiencias,
estableciendo, adems, el Supremo Tribunal de Justicia con residencia en la
capital del Imperio y cuyo cuerpo deba componerse de nueve ministros con
renta de seis mil pesos anuales y con el tratamiento de excelencia. 45 Una
de las novedosas facultades con que se invisti a dicho tribunal consista en
proteger la libertad personal que aseguraba el artculo 31 de indicado
Reglamento, en el sentido de que a nadie se le poda privar de ella a menos
que el bien y la seguridad del Estado lo exigiesen, pudiendo en este caso
nicamente el emperador expedir las rdenes respectivas, con tal de que,
dentro de quince chas a lo ms, la haga entregar (a la persona arrestada) al
tribunal competente. La proteccin que el mencionado tribunal poda
dispensar a travs de una especie de habeas corpus que ante l se
entablaba, estribaba en calificar la justificacin del arresto, y si ste no
obedeca al inters del Estado, invitaba (sic) al ministro responsable a poner
en libertad al detenido o a consignarlo judicialmente.46
tribunales novo-hispnicos recomendamos la monografa de Jos Luis Soberanes
Fernndez, intitulada Los Tribunales de la Nueva Espaa, publicada por la UNAM en
1980.
42
El Poder Judicial, p. 44.
43
Esta organizacin se compona por su Supremo Tribunal de Justicia, Audiencias de
Ultramar y Juzgados de Primera Instancia.
44
Por lo que respecta al Poder Judicial, dicha Constitucin lo estructur depositndolo
en un Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados Nacionales de Partido y en un Tribunal de
Residencia, conservando las funciones judiciales que tenan los ayuntamientos en la
poca colonial, mientras no se adoptase otro sistema (Arts. 181 a 231).
4
5 Artculos 57, 58, 65, 66 y 78.
46
Cfr. artculo 79, inciso dcimo y undcimo. El propio Tribunal Supremo qued
provisionalmente instalado por decreto de 23 de junio de 1823, componindose de tres
Salas, integrada por tres miembros y las otras dos por cinco cada una, habiendo tenido
un fiscal adscrito a las mismas. El nombramiento de los individuos que formaban dicho

446
874 En el Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 se previ
la creacin de una Corte Suprema de Justicia, rgano que, con los tribunales
que se establecieran en cada Estado, era el depositario del poder judicial
federal (Art. 18). Dentro del rgimen federativo en que se organiz al Estado
mexicano por la Constitucin de 4 de octubre de 1824, dicho poder se confi a
ese cuerpo colegiado, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito
(Art. 123),47 compuestos ambos por un juez letrado (Arts. 144) y 143). La
competencia de la Suprema Corte se determin en el artculo 137 que nos
permitimos transcribir en la nota al calce 48 y su funcionamiento qued
sometido a una ley que expidiese el Congreso General (Art. 138). Sin embargo,
un poco antes de que entrase en vigor dicha Constitucin, por decreto de 27 de
agosto de 1824 ya se haba organizado a la Suprema Corte en tres Salas
integradas en forma semejante a la establecida en el decreto de 23 de junio de
cuerpo judicial deba provenir del Congreso.
47
La competencia de los Tribunales de circuito, que se componan de un juez letrado,
se integraba por las facultades que tenan para conocer de las causas de almirantazgo,
presas de mar y tierra, contrabando, crmenes cometidos en alta mar, ofensas contra
Mxico, as como de las concernientes a los cnsules y de aquellas civiles cuyo valor
excediese de quinientos pesos y estuviese interesada la Federacin. Los juzgados d
Distrito, que tambin estaban personificados en un juez letrado, tenan incumbencia
para conocer ,sin apelacin, de todas las causas civiles en que estuviese interesada la
Federacin y cuya cuanta no excediese de la suma de quinientos pesos, y en general,
de todos los asuntos en primera instancia, cuyo segundo grado correspondiese a los
Tribunales de Circuito.
48
Este precepto dispona lo siguiente: Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia
son las siguientes:
1. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la Federacin,
siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer
formal sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o ms vecinos de otro,
o entre particulares, sobre pretensiones de tierra, bajo concesiones de diversos
Estados, sin perjuicio de que las partes usen de su derecho, reclamando la concesin a
la autoridad que la otorg.
II. Terminar las disputas que se susciten sobre contratos o negociaciones celebrados
por el gobierno supremo o sus agentes.
III. Consultar sobre paso o retencin de bulas pontificias, breves y rescriptos
expedidos en asuntos contenciosos.
IV. Dirimir las competencias que se susciten entre los tribunales de la Federacin,
entre stos y los de los Estados, y las que se muevan entre los de un Estado y los de
otro.
V. Conocer:
PRIMERO. De las causas que se muevan al presidente y vicepresidente, segn los
artculos 28 y 39, previa la declaracin del artculo 40.
SEGUNDO. De las causas criminales de los diputados y senadores indicadas en el
artculo 43, previa la declaracin de que habla el artculo 44.
TERCERO. De las de los gobernadores de los Estados en los casos de que habla el
artculo 38 en su parte tercera, previa la declaracin prevenida en el artculo 40.
CUARTO. De las de los secretarios del despacho, segn los artculos 38 y 40.
QUINTO. De los negocios civiles y criminales de los empleados diplomticos y
cnsules de la Repblica.
SEXTO. De las causas de almirantazgo, presas de mar y tierra, y contrabando; de los
crmenes cometidos en alta mar; de las ofensas contra la nacin de los Estados Unidos
Mexicanos; de los empleados de hacienda y justicia de la federacin; y de las
infracciones de la Constitucin y leyes generales, segn se prevenga por la ley.
EL PODER JUDICIAL
447
1823, habiendo sido los primeros ministros de dicho alto tribunal

875
personajes connotados de la poca.
49
Bajo la vigencia de la Constitucin Federal de 1824, diversos ordenamientos

rigieron l funcionamiento de la Suprema Corte, organizndola dentro del
cuadro competencial consignado en la mencionada Ley Fundamental. As, el 14
de febrero de 1826 se expidieron las Bases para el Reglamento de la Suprema
Corte, cuyos autores fueron los presidentes de las Cmaras de Diputados y de
Senadores, o sean, don Manuel Carpio y don Pedro Paredes, respectivamente.
Conforme a ese documento, dicho tribunal se divida en tres Salas,
compuestas, la primera, de cinco ministros y de tres las otras dos. Las aludidas
Bases, siguiendo las prescripciones de la Constitucin, determinaron los casos
en que la Corte deba conocer en primera, segunda y tercera instancia
conjuntamente (Art. 22); en que deba tener injerencia en segundo y tercer
grados al mismo tiempo (Art. 23); y en que slo deba fallar en tercera
instancia mayo de 1834. 50
Tres meses despus, el 13 de mayo de 1826, el Congreso General expidi el
Reglamento que debe observar la Suprema Corte de Justicia d la Repblica,
mismo que contena disposiciones muy minuciosas respecto del
funcionamiento y organizacin de este Tribunal ;51 y por lo que concierne a los
Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito el da 20 del propio mes y ao se
organiz su competencia y regul su funcionamiento mediante el decreto
49
Al efecto, don Francisco Parada Gay relata que El da 23 de diciembre de 1824, el Congreso
General Constituyente declar Ministros de la Corte Suprema a los seores: 1 Miguel
Domnguez, el ilustre Corregidor de Quertaro; 2 D. Jos Isidro Yez, Oidor de la Audiencia de
Mxico y miembro de la Primera Regencia; 3 D. Manuel de la Pea y Pea, notable jurisconsulto
y tratadista que fue Presidente Interino de la Repblica por dos veces 4 D. Juan Jos Flores
Alatorre, abogado de gran reputacin, Diputado a las Cortes de Espaa por la Provincia de
Zacatecas y Presidente de la Academia de Jurisprudencia; 5 D. Pedro Vlez, que desempe el
Supremo Poder Ejecutivo asociado a los seores Luis Quintanar y Lucas Alamn; 6 D. Juan
Nepomuceno Gmez Navarrete, anteriormente Diputado a las Cortes de Espaa por Michoacn y
Ministro de Justicia, que ley ante el Congreso la exposicin en la que el seor D. Agustn de
Iturbide hacia la abdicacin de la Corona; 79 D. Ignacio Godoy, abogado de la Real Audiencia,
individuo del ilustre Colegio de Abogados y Diputado a los primeros Congresos Generales de
Mxico; 8 D. Francisco Antonio Tarrazo, miembro del Congreso Constituyente, que en un rasgo
de honradez y rectitud renunci al cargo de Ministro por no tener la edad requerida por la ley y
despus fue el primer Gobernador de Yucatn; 99 D. Jos Joaqun Avils y Quiroz; 10. D. Antonio
Mndez, el uno y el otro abogados distinguidos, y como todos los dems ministros, respetables
por sus costumbres y probidad; 11. D. Juan Raz y Guzmn, recto abogado y Agente Fiscal de la
Audiencia, que fue despus Secretario de Relaciones. Result electo Fiscal D. Juan Bautista
Morales, el clebre Gallo Pitagrico, escritor y miembro del Congreso Constituyente de 182+
(Breve Resea Histrica de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, pp. 7 y 8).
50
Dentro de esta curiosa estructura instancial, las Salas de la Corte estaban colocadas en una
situacin jerrquica, de tal modo que a una corresponda la primera instancia, a otra la segunda
y a la restante la tercera, en los casos en que dicho cuerpo judicial conociese conjuntamente en
dos o tres grados. Cfr. Los artculos 26, 27 y 28 de las mencionadas Bases.
51
Cfr. dicho Reglamento en el tomo de la Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano (pp. 782 a
792), as como en el tomo 1, pp. 80 a 97 de la obra El Juicio de Amparo y el Poder Judicial de la
Federacin, de don Manuel Yez Ruiz.

448
respectivo, el cual fue modificado por la Ley Orgnica de dichos tribunales y
juzgados de 22 de mayo de 1834.52
876
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836, los
Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito desaparecieron. En su lugar se
implantaron los Tribunales Superiores de los Departamentos, los de
Hacienda y los Juzgados de Primera Instancia, habindose conservado a la
Corte Suprema de Justicia como el rgano mximo de la Repblica integrado
por once ministros y un fiscal (Arts. 1 y 2 de la quinta ley). Como lo hace notar
don Francisco Parada Gay, dicho alto tribunal, bajo la referida Constitucin
centralista, tena una extensa rbita de atribuciones.
Iniciaba leyes relacionadas con el ramo de justicia e interpretaba las que
contenan dudas, nos recuerda tan distinguido jurista: revisaba todas las
sentencias de tercera instancia de los Tribunales Superiores de los
Departamentos o intervena en la constitucin de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo; poda excitar al Supremo Poder Conservador para que declarara la
nulidad de alguna ley cuando fuere contraria a la Constitucin y entenda en
asuntos de Derecho Cannico; nombraba a los magistrados de los Tribunales
Superiores y los procesaba, por lo cual era evidente la sujecin de ellos a la
incontestable superioridad de la Corte que, adems, conoca de los
nombramientos de los jueces inferiores para ratificarlos; por ltimo, competa
al Tribunal revisar los aranceles de honorarios de jueces, curiales y abogados.
53
Sin embargo, pese a todas esta atribuciones, la Corte, al igual que todos los
dems rganos del Estado, se encontraba bajo la frula del Supremo Poder
Conservador instituido en la Segunda Ley, pues ste poda declarar la nulidad
de los actos de dicho tribunal en el caso de usurpacin de facultades, excitado
por alguno de los otros dos poderes, as como suspenderlo cuando
desconociese al Legislativo o al Ejecutivo, o tratase de trastornar el orden
pblico 54
Las Bases Orgnicas de 1843 conservaron la estructura del Poder Judicial
nacional establecida en el ordenamiento constitucional anterior, y no obstante
que en ellas se suprimi el Supremo Poder Conservador, la autonoma
funcional de la Corte se afect considerablemente por la injerencia que en la
administracin de justicia tena el Poder Ejecutivo. En efecto, se dispuso por
dicha segunda Constitucin centralista que el Presidente de la Repblica deba
52
Cfr. dem y tomo II de dicha Coleccin, pp. 695 a 699.

Op. cit., pp. 22 y 23.
54
Del Supremo Poder Conservador hacemos una breve semblanza en nuestro libro El
Juicio de Amparo, captulo segundo, pargrafo VI, a cuyas consideraciones nos
remitimos en obvio de fatigosas repeticiones, no sin recordar que uno de los estudios
ms completos y bien documentados sobre dicho Poder y, en general, sobre la
Constitucin centralista de 1836 que lo cre, es el elaborado por don Alfonso Noriega
en su importante obra titulada Pensamiento Conservador y Conservadurismo
Mexicano, publicada en 1972 por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
que diriga el jurista Hctor Fix Zamudio y posteriormente el doctor Jorge Carpizo.
53
EL PODER JUDICIAL
449
cuidar que se administrara pronta justicia por los tribunales y juzgados

cuando tuviese noticia de que obraran con morosidad o que en ellos se
cometieran desrdenes perjudiciales para dicha administracin, llegando la
intervencin del citado alto funcionario al extremo de ordenar a los tribunales
que diesen preferencia a las causas que as lo requiriesen para el bien
pblico y de pedirles noticia del estado de ellas cada vez que lo creyese
conveniente. Me- ms, el presidente poda dirigirles excitativas y solicitarles
informes justificados para exigir responsabilidades a

450

sus titulares (Art. 87, fracs. IX y X). Semejantes facultades de intromisin en un
mbito ajeno a su competencia gubernativa que violaban el principio de
separacin de poderes y afrentaban la respetabilidad y dignidad de los
tribunales, originaron que el Poder Judicial estuviese vigilado por el Ejecutivo,
constituyendo en cierta forma una dependencia justificada de aquel poder a
ste y una evidente usurpacin de las funciones que correspondan al Judicial,
segn expresiones certeras de Parada Gay,55 quien agrega que la Corte
Suprema ya no tuvo facultad para nombrar a los magistrados de los Tribunales
Superiores, ni de confirmar los expedidos a los jueces inferiores; y aunque
poda conocer de los recursos de nulidad hechos valer contra las sentencias
dadas por los Tribunales Superiores de los Departamentos, las partes tenan
derecho a interponerlos ante el Tribunal del Departamento ms inmediato,
siendo colegiado.56 Para reforzar la supeditacin de la Corte a los Poderes
Ejecutivo y Legislativo y tener constantemente amagados a sus ministros, la
Constitucin de 43 implant un tribunal para juzgarlos conforme a sus artculos
124 a 130 y segn los cuales Cada bienio, en el segundo da de sesiones se
insaculaban todos los letrados que hubiere en ambas Cmaras. La de
Diputados sacaba por suerte doce individuos y ellos formaban, el tribunal que
conoca de las causas respectivas, despus de la declaracin de haber lugar a
proceder por cualquiera de las Cmaras. Los que hubiesen resultado
nombrados para jueces no deban votar en el jurado de acusacin. 57
La restauracin del rgimen federal implantado en la Constitucin de 4 de
octubre de 1824 restableci los Tribunales de la Federacin con las
atribuciones que dicho ordenamiento les confiri. En consecuencia, por virtud
del Acta de Reforms de mayo de 1847, que, como se sabe, fue el documento
a travs del que oper dicha restauracin y del Decreto de 2 de septiembre de
1846 que la precedi, expedido por el general Mariano Salas en ejercicio del
supremo poder ejecutivo, volvieron a crearse tentativamente los Tribunales
de Circuito y los Juzgados de Distrito en sustitucin, respectivamente, de los
tribunales superiores de los Departamentos y juzgados de primera instancia
que funcionaron bajo el centralista.58
No obstante el restablecimiento del sistema federal y la re vivencia terica de
la Constitucin restaurada, el rgimen jurdico de nuestro pas se subvirti por
55
iba Op. cit., p. 30.

dem.
57
Parada Gay, Francisco. Op. cit., pp. 30 y 31.
58
El mencionado Decreto, en su parte conducente, dispuso: Que considerando mesta.
Mecido, como lo ests el sistema federal, por decreto de 22 de agosto prximo pasado,
nada es ms conveniente que expeditar la marcha de todos los ramos de la
administracin pblica, y consiguientemente el judicial segn las leyes y medidas
relativas a aquel sistema, he venido en decretar y decreto: Art. 1. La Suprema Corte de
Justicia entrar desde luego en el ejercicio de las atribuciones que le seala la
Constitucin de 1824. 2. Se restablecen desde luego los tribunales de Circuito y los
juzgados de Distrito, y oportunamente se presentar al Congreso la iniciativa
correspondiente para su reforma, de manera que su institucin corresponda al carcter
que deben tener en el sistema federal.
56
EL PODER JUDICIAL
451
la dictadura santanista que se despleg totalmente al margen y contra el orden

constitucional.
878
Este fenmeno necesariamente tuvo que repercutir en el funcionamiento de la
Suprema Corte, la cual, aunque no hubiese desaparecido bajo la frula del
incomprensible don Antonio, sufri por parte de su gobierno autocrtico graves
afrentas, pues como dice Parada Gay, su Alteza Serensima se arrog la
facultad de nombrar a los magistrados y consum graves atentados contra la
elevada corporacin judicial, tales como jubilar forzadamente al seor ministro
don Fernando Ramrez y destituir a los magistrados don Juan B. Ceballos y don
Marcelino Castaeda, porque se atrevieron a rechazar la condecoracin de la
Orden de Guadalupe que el dspota les haba otorgado. Peor dao caus al
Tribunal, contina dicho autor, haber formado parte de la administracin
santanista y haber sufrido en silencio los ataques de que fue vctima. Su
resignada impotencia le acarre la desconfianza de los revolucionarios de
Ayuda, que ya no respetaron la inamovilidad judicial, y declararon incursos a
los ministros en el artculo primero del Plan triunfante. Este dispuso que
cesaran en el ejercicio del poder pblico Santa Anna y los dems funcionarios
que, como l, hubieran desmerecido la confianza de los pueblos o se opusieron
al mencionado Plan.59
El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido el 15 de
mayo de 1856 por don Ignacio Comonfort en acatamiento de una de las
prevenciones del Plan de yala, declar que El Poder Judicial General ser
desempeado por la Suprema Corte de justicia y los Tribunales de Circuito y
juzgados de Distrito establecidos en la Ley de 23 de noviembre de 1855 y leyes
relativas (Art. 97).
Segn esta ley, expedida por el general Juan lvarez en carcter de Presidente
provisional, la Corte Suprema de Justicia se compuso de nueve ministros y dos
fiscales; y fue dividida en tres Salas. La primera, unitaria, conocera de todo
negocio que correspondiera a la Corte en primera instancia; la segunda, que se
compona de tres ministros, deba conocer de todo negocio que se tuviera que
ver en segunda instancia; y la tercera, formada de cinco ministros, resolvera
en grado de revista de los asuntos que admitieran ese grado. Para ser ministro
o fiscal era preciso ser abogado, mayor de treinta aos, estar en ejercicio de
59
Op. cit., pp. 40 y 41 y artculo primero del Plan de Ayala. El mismo autor tantas veces
invocado alude a la defensa que los integrantes del Tribunal Supremo (o Corte
Suprema) esgrimieron ante el gobierno provisional emanado de dicho Plan, y en cuya
ocasin expusieron lo siguiente: . . . en la dilatada serie de pronunciamientos y
revoluciones que han perturbado a la Repblica, ninguna, hasta la que puso en la
dictadura a D. Antonio Lpez de Santa Anna, se haba atrevido a poner las manos sobre
el Poder Judicial. Lejos de eso, el Tribunal y los Ministros que lo formaban se creen no
haber desmerecido la confianza de la Nacin, porque aunque vilipendiados y alejados
por la administracin del dictador, tuvieron la firmeza de fallar contra los intereses del
mismo, contra los de sus allegados y parientes, y contra los de sus recomendados y
opiniones de sus Ministros, cuantos negocios ofrecieron con alguna de esas
circunstancias, porque afortunadamente en ninguno de ellos encontr la justicia de
parte del dictador, pues si la hubiera encontrado se la habra declarado, aunque la
maledicencia lo hubiera atribuido a un principio bastardo (Cita inserta en la obra ya
mencionada, p. 42).

452
los derechos de ciudadano y no haber sido condenado en proceso legal a
alguna pena infamante.
Conforme a la misma ley, la Corte Suprema de Justicia dej de conocer de los
negocios civiles y criminales pertenecientes al Distrito Federal y territorios;
pero continuaron siendo de su incumbencia los negocios y causas de
responsabilidad del gobernador del Distrito, magistrados del
Tribunal Superior de Justicia del mismo (que la ley de la cual se trata
estableci) y de los jefes polticos de los Territorios.
Corresponda a la Corte Suprema en Pleno: Dar con audiencia fiscal las
consultas sobre pase o retencin de bulas en materia contenciosa; recibir de
abogados a los que ante ella lo pretendieran; distribuir los negocios entre los
fiscales; ejercer las dems atribuciones que las leyes vigentes en 1852 le
encomendaron.
La Tercera Sala tena que dirimir las competencias que se suscitaran entre los
Tribunales de la Federacin, entre stos y los de los Estados, y las que se
promovieran entre los de un Estado y los de otro. Conocer de los recursos de
proteccin y fuerza en negocios que correspondieran a los jueces de Distrito,
Tribunales de Circuito o a la Corte Suprema, as como de los que ocurrieran en
el Distrito y Territorios. Y de los recursos de nulidad que se interpusieran de
sentencias pronunciadas por la Segunda Sala de la misma Corte y por la Sala
Colegiada del Tribunal Superior de Justicia del Distrito. Por ltimo, conocer de
todos los negocios cuya tercera instancia correspondiera a la Suprema Corte.
60
La Constitucin de 1857, en el texto original de su artculo 91, dispuso que la

Suprema Corte se compona de once ministros propietarios, cuatro
supernumerarios, un fiscal y un procurador general, sin haber dividido a dicho
cuerpo judicial en Salas, por lo que funcionaba en cualquier caso como tribunal
pleno. Por reforma ce 20 de mayo de 1900 se elev a quince el nmero de
ministros determinndose que deba operar con este ltimo carcter y en Salas
de la manera que estableciese la ley.61
Al triunfo de la Revolucin maderista, que culmin con la renuncia del general
Porfirio Daz a la Presidencia de la Repblica, la Suprema Corte y los dems
tribunales federales subsistieron; pero como don Venustiano Carranza, en el
Plan de Guadalupe no slo desconoci al gobierno espurio de Victoriano
Huerta, sino a los Poderes Legislativo y Judicial de la Federacin (Arts. 1 y 2 de
dicho Plan), los rganos judiciales mencionados estaban condenados a
desaparecer como efecto inmediato y fatal de la victoria del Ejrcito
constitucionalista. As, por Decreto de 14 de agosto de 1914 se disolvi la
60
Parada Gay, op. cit., pp. 43 y 44. Adems de las atribuciones legales que este autor
resume, el Estatuto Orgnico confirm a la Corte las facultades constitucionales que se
enumeran en su artculo 98, a cuyo texto nos remitimos.
61
El ordenamiento que estructur la competencia de la Suprema Corte para funcionar
en Pleno y en Salas fue el Cdigo de Procedimientos Federales de 1897 por reforma de
3 de octubre de 1900 (Arts. 11 a 15 y 55 y 63) y la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin de 16 de diciembre de 1908 (Arts. 33, 34, 35 y 39 a 44).
EL PODER JUDICIAL
453
Suprema Corte, que se volvi a crear en la Constitucin de 1917, 62 sin que, por
ende, haya existido durante el periodo llamado preconstitucional. No
obstante, como afirma
62
La instalacin respectiva se efectu el primero de junio -de 1917, habiendo sido sus
primitivos integrantes los licenciados Enrique M. de los Ros, Enrique Colunga,
Victoriano Pimentel, Agustn del Valle, Manuel E. Cruz, Santiago Martnez Aloma, Jos Mara
Truchuelo, Alberto M. Gonzlez y Agustn Urdapilleta. Su secretario fue don Francisco Parada
Gay, a quien constantemente hemos citado y cuya bien documentada obra monogrfica nos ha
proporcionado, en su mayora, los datos histricos de la Suprema Corte que hemos reproducido
en esta breve semblanza.

454
880
Parada Gay, por Decreto de 11 de julio de 1916 se organiz la Justicia Federal
sin dicho alto tribunal, previniendo que las facultades que a este incumba las
ejerciera la Primera Jefatura, o sea, el mismo Carranza por s o por conducto de
personas o cuerpos nombrados ad hoc en cada caso concreto, siempre que no
fuera posible o conveniente dejarlas (dichas facultades) a los Tribunales de
Circuito.63
La somera resea que antecede no ha tenido la pretensin de exponer la
historia del Poder Judicial de la Federacin en Mxico. Nos hemos contrado a
mencionar, grosso modo, la diversa situacin que en nuestro
constitucionalismo han ocupado los tribunales federales, principalmente la
Suprema Corte. Tampoco, en esta ocasin, nos hemos referido a los
antecedentes histricos de los elementos o principios que configuran
exhaustivamente a dicho Poder como conjunto de rganos en los que se
deposita la funcin jurisdiccional del Estado mexicano, pues, como se habr
advertido, al aludir a cada uno de tales elementos o principios, hemos
procurado exponer su antecedencia normativa en el derecho constitucional de
nuestro pas. Igualmente, no ha estado en nuestro nimo relatar, ni siquiera
sucintamente, los hechos que en el transcurso de la vida histrico-poltica de
Mxico han acreditado la dignidad de los tribunales federales y el patriotismo y
valor civil de las personas que en diferentes pocas los han encarnado, como
jueces, magistrados o ministros y cuyas decisiones han sido, en muchas
ocasiones, el escudo protector de la vida y libertad humanas.
Para avalar este calificativo, nada ms oportuno que reproducir las palabras
que en el ao de 1929 virti don Francisco Parada Gay en honor de la Suprema
Corte, a la que por muchos aos prest sus valiosos servicios como Secretario
General. La Suprema Corte de Justicia, dice, naci en 1824 como una
institucin extica en una sociedad acostumbrada al rgimen colonial. No fue
heredada de la Audiencia. Desde el principio tuvo organizacin y facultades
peculiares, que se fueron modificando paulatinamente, o perduraron y se
consolidaron en el curso del tiempo.
El Tribunal fue generalmente respetado, aun en las pocas ms turbulentas
de nuestra historia. No se le toc sino hasta en 1857, para reorganizarlo y darle
trascendentales atribuciones, que en 1917 fueron ampliadas de una manera
considerable.
La historia del Alto Cuerpo nos demuestra que ha sabido conservar su decoro,
que ha defendido las libertades pblicas y que si en alguna ocasin no pudo
sobreponerse a la tirana de un gobierno desptico, en muchas otras cometi
actos que revelan apego a la ley, firmeza, rectitud y valor.
Cuando se haga un concienzudo estudio de las tesis y resoluciones que ha
pronunciado el Tribunal durante su larga vida, en relacin con las condiciones
de nuestra sociedad en sus diferentes pocas, se podr definir hasta qu punto
esos fallos han calmado la sed de justicia sufrida por nuestro pueblo y cmo
han favorecido el imperio del derecho. Entonces ser posible saber lo que debe
la justicia al Tribunal o lo que ste debe a la justicia. 64
63
64
Op. cit., p. 66.

dem, p. 81.
EL PODER JUDICIAL
455

VIII. NECESARIA REESTRUCTURACIN COMPETENCIAL Y HUMANA
DEL PODER JUDICIAL FEDERAL
EI Poder Judicial de la Federacin, que secularmente goz de merecido
prestigio en la opinin pblica del pas, desgraciadamente, en los ltimos aos,
ha generado la desconfianza del pueblo. Este fenmeno ominoso para la
imparticin de justicia, principalmente a travs del Juicio de Amparo, obedece a
dos factores negativos, a saber, la desorbitada proliferacin de los Tribunales
Colegiados de Circuito con la consiguiente merma de la competencia de la
Suprema Corte y la baja calidad intelectual, acadmica y cvica de varios de su,
miembros componentes.
Es profundamente lamentable que los factores aludidos hayan contribuido a la
anarqua en que se debate el Poder Judicial Federal que ha provocado su
descrdito general como garante de la observancia de la Constitucin. Sera
imperdonable que los cultivadores del Derecho a ttulo de abogados,
profesores o investigadores permanezcamos culpablemente indiferentes ante
la deprimente situacin en que dicho poder se encuentra en la actualidad,
desentendindonos de nuestro deber de ciudadano y de nuestra condicin de
juristas consistentes en colaborar en las tareas de propedutica legislativa que
son imprescindibles para poner remedio a las indudables deficiencias de que
adolece la administracin de la Justicia Federal y que a todos los mexicanos
nos afectan.
Desde hace varios aos en la ctedra, la conferencia, la obra escrita y el
dilogo hemos propugnado el mejoramiento estructural y humano de dicho
Poder.
A los juristas mexicanos nos incumbe la consabida responsabilidad. Si la
eludiramos nos convertiramos en solapadores del desprestigio que, por lo
general, se ha cernido sobre dicho Poder que fue baluarte en la administracin
de justicia en nuestro pas. Debemos recordar que un pueblo que no goza de la
paz que genera la confianza en la justicia est propenso a precipitarse en la
abyeccin. Tengamos conciencia, al respecto, del pensamiento del ilustre
filsofo de Koenigsberg, Emmanuel Kant: Si la justicia llegare a desaparecer;
no tendra ms valor la vida del hombre sobre la Tierra. Esta ominosa
premonicin es la que nos impuls a formular un folleto a fines del ao de 1992
con el siguiente rubro: Necesaria Reivindicacin del Prestigio del Poder Judicial
Federal.
Tal reivindicacin la hacemos consistir primordialmente en la restauracin del
control de legalidad en favor de la Suprema Corte en cuanto a los juicios de
amparo bi instanciales y directos respecto de las materias sobre los que sta
versa y por lo que concierne a los casos en que operen los intereses
importantes y transcendentales de la Nacin, as como en la depuracin del
elemento humano que como ministros, magistrados y jueces prestan sus ser
vicio en el Poder Judicial Federal. Conforme a este toral propsito en di ch
folleto proponemos diversas reforms constitucionales y legales con el objeto
de mejorar la integracin y el funcionamiento de los rganos en que dicho
Poder se deposita.
IX. REFORMA JUDICIAL INICIADA POR EL
PRESIDENTE ERNESTO ZEDILLO PONCE DE LEN
A. Introduccin

456
La reforma judicial federal iniciada por el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de
Len, incorporada a la Constitucin por Decreto Congresional que se public el
31 de diciembre de 1994 y que entr en vigor el da lo. de enero de 1995, debe
ser, a su vez, reformada para perfeccionarla como un viable y adecuado
instrumento de superacin de la administracin de justicia. Por ende,
expondremos especficamente las deficiencias de que adolece la referida
reforma judicial federal, sealando las modificaciones que deben introducrsele
para el mejoramiento de los rganos que la desempean.
B. Composicin de la Suprema Corte
En el artculo 94 de la Constitucin se establece que: La Suprema Corte de
Justicia de la Nacin se compondr de once ministros y funcionar en Pleno o
en Salas. Es bien sabido que stas eran cuatro, a saber, la Penal, la
Administrativa la Civil y la del Trabajo. Para integrar cada una de ellas se
requerira dividir el nmero 11 .por 4, operacin aritmtica que sera
numricamente imposible tratndose de personas, ya que si se desea
conservar dichas cuatro Salas, stas se compondran de tres ministros cada
una, faltando uno de ellos. A la inversa, si cada Sala se integrara por dos
ministros, sobraran tres, que quedaran sin ocupacin. El primitivo artculo 94,
hasta antes de 1928, dispona que la Suprema Corte se compondra de once
ministros funcionando siempre como Tribunal Pleno, sin haberse cometido el
error de agregar absurdamente la expresin y en Salas.
Con el objeto de salvar dicha imposibilidad aritmtica, se ha decidido crear
dentro de la nueva Suprema Corte solamente dos salas integradas por cinco
ministros cada una. La Primera de ellas se encargar de conocer los casos
civiles y penales y la Segunda los laborales y administrativos. Esta
competencia desvirta la especializacin material con que operaban las
anteriores desaparecidas cuatro Salas, circunstancia que convertir a los
ministros componentes de las dos nuevas Salas en pretendidos especialistas
en las citadas materias, lo que implicar un obstculo para el conocimiento
cabal de los casos que a cada una de ellas se adscriban. Es innegable, en
efecto, que las materias civil y penal tienen una connotacin jurdica
esencialmente diferente en cuanto a sus principios, norms, doctrina y
jurisprudencia, fenmeno que evidentemente tambin se registra en las
materias laboral y administrativa. Por lo dems, creemos innecesaria la divisin
de la actual Suprema Corte en Salas, en atencin a la muy reducida actividad
ad futurum que dicho Tribunal desempeara conforme a la competencia
asignada por las reforms zedillistas, segn demostraremos en esta breve
evaluacin.
C. Falta de independencia de la Corte
La reforma del doctor Zedillo reitera la facultad presidencial de proponer a los
ministros de la
EL PODER JUDICIAL
457

Suprema Corte en una terna, sometindola a la aprobacin del Senado y de
otorgar licencias y recibir las renuncias de sus integrantes tambin con la
aprobacin senatorial (fraccin XVIII del artculo 89 Const.). Para lograr la
independencia judicial se requiere el cambio de la forma de nombramiento de
los ministros. Conforme a esta idea proponemos en un opsculo intitulado
Renovacin de la Constitucin de 1917 que:
sean el Senado de la Repblica o la Comisin Permanente los cuerpos que
designen a los ministros de la Suprema Corte, seleccionando a los juristas que
se incluyan en las listas que les proporcionen las Facultades y Escuelas de
Derecho y las Asociaciones de Abogados legalmente constituidas con una
antigedad no menor de diez aos.
Con este mtodo se alcanzara la excelencia de la judicatura que slo puede
lograrse con buenos jueces.
La bondad judicial nicamente se obtiene mediante una cuidadosa seleccin de
las personas que renan esta primordial condicin: ser genuinos jurisprudentes
en el autntico sentido del concepto.
Desde 1928, la designacin de los ministros de la Suprema Corte incumba al
Ejecutivo Federal con la aprobacin del Senado, rgano ste que se ha
concretado a homologar obsecuente e inconsultamente los nombramientos
respectivos sin ponderar las cualidades de los sujetos nominados. De esta
manera llegaron a la Corte personas que no tenan los merecimientos para
desempear el alto cargo judicial correspondiente, aunque en muchos casos
las designaciones presidenciales hayan recado en respetables juristas por su
sapiencia, honradez y valor civil
Los nombres de los buenos y de los malos ministros eran conocidos
sobradamente en el foro nacional y en el mbito jurdico de Mxico. Para
compartir la responsabilidad que involucra un nombramiento y con el fin de
que no sean factores aleatorios o contingentes los que determinen la
designacin, sta debera recaer en la persona o personas incluidas en las
listas que deban elaborar las asociaciones profesionales de abogados
legalmente constituidas e la Repblica, as como las facultades y las escuelas
de Derecho del pas.
Con esta modalidad, los abogados, los maestros e investigadores del Derecho
podran colaborar en la designacin respectiva, previa seleccin que sus
instituciones docentes y profesionales hagan acerca de los juristas que por su
honradez, sapiencia, espritu de justicia y valor civil merezcan ocupar tan
honroso cargo. Con esta medida se propiciara el mejoramiento del servicio
pblico jurisdiccional en el mbito federal por medio de la superacin de los
funcionarios judiciales que lo prestan. Esta sugerencia se hara extensiva a las
nominaciones de jueces de Distrito y magistrados de Circuito.
Debe destacarse que a pesar de que el Ejecutivo Federal ya no nombra a los
ministros de la Suprema Corte sino que los propone en una terna a la
consideracin del Senado, sta puede involucrar a personas que no renan las
altas calidades para ser ministro. En otras palabras, los individuos incluibles en
dicha terna podran no ser idneos para desempear tan elevado cargo
judicial. Por tanto l no debe tener ninguna injerencia en la proposicin,

458
designacin y otorgamiento de licencias respecto de los ministros de la Corte
con el objeto de garantizar la independencia de este Tribunal y la observancia
del principio de divisin de poderes.
Acabamos de afirmar, a este propsito, que sean las Escuelas y Facultades de
Derecho del pas y las asociaciones de abogados legalmente existentes, las
que formulen ante la Cmara de Senadores las propuestas de ministros. Sin
embargo, para hacer viable la excelencia judicial en cuanto a la proposicin y
nombramiento de ministros de la Suprema Corte, sera la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico la que presente la lista
respectiva ante el Senado. Esta consideracin la fundamos en la circunstancia
de que es nuestra citada Casa de Estudios el templum juris del pas de carcter
nacional, y por ende, el ms adecuado para seleccionar a los juristas que
merezcan ser nombrados ministros de la Suprema corte, independientemente
de que sean o no profesores universitarios. 64 a
D. Segregacin de la Corte del control de legalidad
La reforma zedillista reitera esta segregacin imposibilitando a la Corte para
conocer del amparo con exhaustividad, por lo que su injerencia en l resulta
incompleta o parcializada. En otras palabras, el control sobre todos los
ordenamientos que integran el derecho positivo mexicano frente a la actividad
administrativa y jurisdiccional de las autoridades del Estado se confiere,
merced a dicha segregacin, a los Tribunales Colegiados de Circuito, o sea a
mltiples pequeas suprems cortes. Esta situacin evidentemente implica
que, a falta de dicho control, la Suprema Corte no puede interpretar la
legislacin ordinaria ni, por ende, sentar jurisprudencia sobre ella, tarea sta
que se encomienda, con los inherentes riesgos de contradiccin e inseguridad,
a cada uno de dichos tribunales con quebranto de la unidad que debe haber en
la funcin jurisprudencial.
Antes de las reforms de 1988, que conservan su vigencia, la Suprema Corte
ejerca el control de legalidad, independientemente del de constitucionalidad,
sobre toda la actividad administrativa y judicial de los rganos del Estado
dentro de un mbito competencial claramente definido. Comparta este control
de los Tribunales Colegiados de Circuito dentro de un sistema constitucional y
legal en el que los casos de amparo de importancia y trascendencia se le
asignaban por la Constitucin y la ley. Por otro lado, debe recordarse que a
virtud del control de legalidad y del de constitucionalidad, la Corte construy el
Derecho mexicano en todos sus aspectos por medio de la interpretacin de
mltiples ordenamientos secundarios.
64 a
Esta idea la he sustentado desde que escrib mi tesis profesional en el ao de 1939,

en cuya conclusin afirmo lo siguiente: la situacin de superioridad en que se
encuentra la Suprema Corte en nuestro rgimen de derecho no debe contenerse
solamente en los textos letales, sino que debe trascender a la realidad, para lo cual es
requisito indispensable que los miembros integrantes de ese importantsimo rgano
judicial hagan honor a las funciones supremas que la Constitucin les ha
encomendado, mediante una actuacin digna, moral y competente, de tal suerte que
sus decisiones tengan mayor respetabilidad, con el fin de que en el terreno de los
hechos nuestro Gobierno, constitucionalmente jurisdiccional, sea fecundo y efectivo,
para bien de las instituciones.
EL PODER JUDICIAL
459
Esa construccin qued plasmada en el Semanario Judicial de la Federacin

desde el ao de 1871 hasta la fecha en que tales reforms entraron en vigor,
es decir, hasta el 15 de enero de 1988, las cuales impiden la continuacin de
esa trascendental labor en muchos aspectos.
En la actualidad, la interpretacin armnica y unitaria del Derecho es imposible
ante la nulidad de Tribunales Colegiados de Circuito, pues cada uno de ellos
est facultado por las mencionadas reforms para establecer jurisprudencia.
En conclusin, la Suprema Corte ha dejado de ser la rectora de la vida jurdica
de Mxico por lo que al control de legalidad concierne. Se le ha reservado el
control de constitucionalidad que siempre ha tenido, pero en el de legalidad se
cifra el mayor nmero de asuntos de amparo en que la existencia dinmica del
Derecho se manifiesta.
La importancia del control de legalidad es innegable, pues mediante l se
somete a todo acto de autoridad administrativo y jurisdiccional al imperio del
Derecho, es decir, a la observancia de toda la legislacin que lo integra. Por
consiguiente, al excluir de la competencia de la Suprema Corte el mencionado
control, las reforms de 1988 han deteriorado, o sea, han estropeado,
menoscabado y puesto en condicin inferior a dicho cuerpo judicial frente a los
Tribunales Colegiados de Circuito.
Ninguna sentencia civil, penal o administrativa, ningn laudo en materia
laboral, ninguna resolucin de rgano administrativo alguno, es decir, ningn
acto de autoridad distinto de las leyes, reglamentos o tratados internacionales
puede ya ser controlado por la Suprema Corte a pesar de su trascendencia e
importancia para la vida jurdica en Mxico. Es ms: como consecuencia de la
falta de dicho control, la Corte ya no puede desempear su labor de interpretar
el Derecho, o sea, de establecer jurisprudencia en relacin a los ordenamientos
secundarios que lo componen. Su funcin interpretativa ha quedado
concentrada nicamente en la Constitucin, lo que entraa una mutilacin de
la rbita competencial que hasta antes de las mencionadas reforms siempre
tuvo. Estos fenmenos ominosos y contrarios a la administracin de la justicia
federal, desgraciadamente los ha soslayado la reforma constitucional del
Presidente Zedillo.
E. Consejo de la Judicatura Federal
La mencionada reforma (art. 94) implanta un Consejo de la Judicatura
Federal que se integra con siete miembros, de los cuales uno ser el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien tambin ser del Consejo;
tres Consejeros designados por el Pleno de la Corte; por mayora de cuando
menos ocho votos, de entre los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito;
dos Consejeros designados por el Senado, y uno por el Presidente de la
Repblica. En la composicin de tal Consejo no se da ninguna intervencin a
representante alguno de las asociaciones de abogados y de las facultades y
escuelas de Derecho del pas, excluyndose de esta manera lo que podra
llamarse democracia profesional y acadmica. Dada su composicin, en el
propio rgano

460
tienen injerencia el Senado y el Presidente de la Repblica en lo que concierne
al desempeo de todas las facultades con que se le inviste y las cuales inciden
en esferas ajenas al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo. Entre esas
facultades se hace figurar la consistente en nombrar a los magistrados de
Circuito y a los jueces de Distrito, debiendo el nombrado satisfacer los
requisitos que exija la ley (art. 97 Const.), sin indicarse cules deban ser tales
requisitos para lograr la excelencia judicial en dichos funcionarios. En nuestro
opsculo Renovacin de la Constitucin de 1917 proponemos que los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito sean nombrados tambin por el
Senado o por la Comisin Permanente dentro de las listas que les proporcionen
las Facultades y Escuelas de Derecho y las Asociaciones de Abogados
legalmente constituidas con una antigedad no menor de diez aos,
debindose exigir a los propuestos la distincin, segn fama pblica, en la
judicatura, en el ejercicio profesional o en la docencia o investigacin jurdicas.
Si este requisito no se previene en la Constitucin no podra lograrse la
excelencia en materia de administracin de justicia que es uno de los objetivos
de la reforma del Presidente Zedillo.
Una importante facultad del mencionado Consejo consiste en nombrar a los
Magistrados de Circuito y a los Jueces de Distrito, con base en criterios
objetivos y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que establezca la ley.
Tambin puede el propio Consejo establecer la adscripcin de los citados
funcionarios judiciales (Art. 97, prrafo primero), estando a su cargo la
administracin, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federacin, con
excepcin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (Art. 100, prrafo
primero).
El cuerpo colegiado ya mencionado est facultado para expedir acuerdos
generales y sus decisiones son definitivas e inatacables, salvo las que se
refieran a la designacin, adscripcin y remocin de magistrados y jueces, las
cuales podrn ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, nicamente para
verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establezca la Ley
Orgnica respectiva. (Art. 100 const.)64b
F. Supresin del principio de inamovilidad
La ltima parte del artculo 94 establece que los ministros de la Suprema Corte
durarn en su encargo 15 aos y que ningn ministro puede ser nombrado
para un nuevo perodo. La primera de estas prevenciones, al suprimir la
inamovilidad vitalicia, resta independencia a dicho alto Tribunal respecto del
Presidente de la Repblica en turno, al dar a ste la oportunidad de proponer
nuevos ministros al fenecimiento de dicho plazo. La inamovilidad es condicin
importantsima de una recta administracin de justicia, ya que supone la
independencia del juzgador frente al gobernante que lo hubiere designado y la
imposibilidad jurdica de que ste o cualquier otra autoridad del Estado lo
deponga, tendiendo a proscribir las influencias perversas que impiden la
debida aplicacin del Derecho. Sin embargo, como mera situacin jurdica, la
inamovilidad no es, ni puede ser, el factotum determinativo de una sana,
imparcial y serena imparticin de justicia, pues en sta intervienen mltiples
elementos propios de la naturaleza humana, la cual, slo cuando est
64b
Nos remitimos a las disposiciones contenidas en este precepto referentes a otros

importantes aspectos del Consejo de la Judicatura Federal.
EL PODER JUDICIAL
461

dotada de altos valores morales e intelectuales, puede personalizarse en
buenos jueces.
Por ello, la inamovilidad judicial entraa una garanta para la honrada
administracin de justicia y la recta aplicacin del Derecho, a ttulo de
consolidacin jurdica del buen juzgador, o sea, de seguridad de que la persona
que ocupe un cargo en la judicatura, con todas las calidades humanas que para
ello se requieren, pueda continuar en l por todo un perodo de aptitud vital sin
la amenaza de la cesacin en sus funciones jurisdiccionales, bien sea por la
expiracin de un plazo ms o menos corto y convencionalmente fijado en la
ley, o bien por la remocin respectiva que pudiera decretar alguna autoridad
estatal. Por el contrario, sin ese supuesto humano cualitativo (honestidad,
preparacin cultural, conocimiento del Derecho, comprensividad para los altos
valores del espritu y de la sociedad, valor civil y patriotismo), la inamovilidad
judicial no es sino la situacin jurdica que propicia un ambiente muy
susceptible a la corrupcin, al fraude, a la pre variacin, a la venalidad y al
soborno. De ello se infiere que en trminos absolutos y radicales no se puede
afirmar que el sistema de inamovilidad de los jueces sea en s mismo
conveniente o inconveniente, bueno o malo, garante de la recta administracin
de justicia u bice por su debida imparticin, porque su estimacin en uno u
otro sentido depende de la presencia o ausencia de la base humana a que
hemos aludido.
La bondad de la inamovilidad judicial no es, pues, per se, sino secundum quid,
en virtud de que est condicionada a ciertos factores que ms que jurdicos son
humanamente fcticos y que slo el tiempo y la experiencia pueden
comprobar.
De las anteriores consideraciones se infiere que la inamovilidad est
estrechamente ligada al nombramiento de los ministros de la Suprema Corte.
Slo se-justifica si ste recae en los juristas que lo merezcan. Ahora bien, las
cualidades subjetivas del buen juez deben perdurar durante algn tiempo
razonable para que la inamovilidad opere definitivamente. En otras palabras, el
solo nombramiento no debe comprender ipso jure la inamovilidad. Es la
conducta judicial la que la legtima o la vuelve afrentosa para la recta
administracin de justicia. Por ende, quien sea designado ministro de la
Suprema Corte debe conservar las cualidades que se hubiesen tomado en
cuenta al expedirse su nombramiento. As, la persona nominada para dicho
cargo debe permanecer en l cuatro aos y si al trmino de este perodo
conserva su fama como buen juzgador en la opinin pblica, principalmente la
forense, se le ratificara como ministro con el carcter de inamovible tal como
sucede con los jueces de Distrito y magistrados de Circuito. Esta especie de
prueba de fuego depurara el elemento humano de dicho tribunal.
Por otra parte, el trmino de 15 aos para desempear el cargo de ministro de
la Suprema Corte es sumamente reducido si se toma en cuenta que su
ejercicio exige un permanente estudio del Derecho y una exuberante prctica
del mismo. Si en plenitud de su capacidad un ministro deja de serlo por el solo
hecho de haber transcurrido el aludido plazo, se afectara el buen
funcionamiento de la Suprema Corte que no depende de la edad de sus
integrantes sino de los atributos de los individuos que la componen y que,
segn se dijo, son el fundamento de la inamovilidad que, a su

462

vez, es garanta de la independencia de dicho Tribunal frente a los poderes
Ejecutivo y Judicial.
G. Las acciones de inconstitucionalidad
La fraccin II del artculo 105 se refiere a esta accin que tiene por objeto
plantear la contradiccin entre las norms constitucionales y las de la
legislacin ordinaria federal o local. Tal accin slo es ejercitable por el 33 por
ciento de los componentes de la Cmara de Diputados, del Senado, de las
legislaturas locales y de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal. Debe observarse que la inconstitucionalidad de una ley no depende
del nmero de los promotores de la accin respectiva, sino de sus vicios
intrnsecos. Por esta razn, el nico que debe estar legitimado para entablar tal
accin es el Procurador General de la Repblica como lo prescribe el inciso c)
de la fraccin II del artculo 105. Sin embargo, este funcionario, por depender
directamente del Presidente de la Repblica, seguramente no se atrever a
ejercitar dicha accin, ya que su superior jerrquico, al promulgar la ley que se
considere inconstitucional, se habra adherido a ella, lo que sera incongruente
con la impugnacin que formulara su inferior jerrquico.
La infactibilidad real del ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad a que
nos referimos, se acenta si se toma en cuenta que los diputados federales y
senadores, componentes del porcentaje ya aludido, slo pueden impugnar las
leyes federales, o sea, las que hayan sido discutidas y votadas por los mismos
sin que puedan impugnar por inconstitucionalidad las leyes de los Estados o los
ordenamientos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. A su vez, los
miembros de esta Asamblea, en el porcentaje ya citado, slo pueden argir la
inconstitucionalidad de dichos ordenamientos; y en cuanto a las leyes de los
Estados que adolezcan del mencionado vicio, su impugnabilidad slo es dable
por el 33 por ciento de los diputados locales que las hayan votado.
A mayor abundamiento, la posibilidad de que las acciones de
inconstitucionalidad se entablen dentro del plazo de 30 das siguientes a la
fecha de publicacin de las norms jurdicas secundarias que se consideren
inconstitucionales, sujeta este grave vicio a la preclusin de tales acciones,
fenmeno que convalidara su inconstitucionalidad.
La Reforma Poltica de 1996 extendi la legitimacin para promover las
acciones de inconstitucionalidad a los partidos polticos registrados en el
Instituto Federal Electoral. Dicha legitimacin se circunscribe a la impugnacin
de leyes electorales, siendo sta la nica va para atacarlas por su
inconstitucionalidad. Compete a la Suprema Corte el conocimiento de dichas
acciones y no al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, rgano al
cual despus nos referiremos.64
64 c
Con fecha 11 de mayo de 1995 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley

Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional. Sus normas estn
comprendidas en tres ttulos que respectivamente se refieren a las disposiciones
generales de dicho ordenamiento, a las controversias constitucionales y a las acciones
inconstitucionales.
EL PODER JUDICIAL
463
889
H. Las controversias constitucionales

La fraccin 1 del artculo 105 de la Constitucin da competencia a la Suprema
Corte para conocer de los conflictos de carcter constitucional que se susciten
entre las diversas entidades pblicas y rganos de gobierno que indica en sus
diferentes incisos. La aludida facultad competencial ya la consignaba, aunque
parcializada, el mismo precepto hasta antes de la reforma zedillista y desde
que entr en vigor nuestra actual Ley Suprema el da lo. de mayo de 1917. Los
sujetos legitimados para plantear estas controversias son la Federacin, los
Estados y el Distrito Federal, as como los municipios, en las hiptesis previstas
en la fraccin 1 del artculo 105 de la Constitucin, a cuyo tenor nos remitimos
y a las disposiciones de la Ley Reglamentaria de dicho precepto.
Debe hacerse la observacin de que las controversias constitucionales versan
sobre conflictos que surjan entre las entidades pblicas a que se refiere dicho
precepto por actos que impliquen contravenciones a la Constitucin, sin
comprender los que se susciten en materias distintas como son la econmica,
social, cultural o poltica. No debe olvidarse que la Suprema Corte es el rgano
judicial mximo de proteccin del orden jurdico y no rbitro para las
contiendas de otro carcter.
En relacin con la facultad de la Suprema Corte para dirimir las controversias
constitucionales, nuestro mximo Tribunal ha sostenido el criterio
jurisprudencial de que al resolver tales controversias entre los entes pblicos a
que se refiere el artculo 105 de la Constitucin en su fraccin 1, se protege
simultneamente a la persona humana. Esta tesis, de suyo curiosa, se contiene
en el texto siguiente:
El anlisis sistemtico del contenido de los preceptos de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias
constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y
rganos de poder, entre sus fines incluye tambin de manera relevante el
bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aqullos.
En efecto, el ttulo primero consagra las garantas individuales que constituyen
una proteccin a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades,
especialmente las previstas en los artculos 14 y 16, que garantizan el debido
proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes.
Por su parte, los artculos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberana
popular, forma de estado federal, representativo y democrtico, as como la
divisin de poderes, frmulas que persiguen evitar la concentracin del poder
en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse
precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116
consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base
de la divisin territorial y organizacin poltica y administrativa de los Estados,
regulando el marco de sus relaciones jurdicas y polticas. Con base en este
esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin debe salvaguardar,
siempre se encuentra latente e implcito el pueblo y sus integrantes, por
constituir el sentido y razn de ser de las partes orgnica y dogmtica de la
Constitucin, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control

464
constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales,
deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que
pueda admitirse ninguna limitacin que pudiera dar lugar a arbitrariedades
que, en esencia, iran en contra del pueblo soberano. (Controversia
constitucional fallada el 9 de agosto de 1999. Semanario Judicial de la
Federacin, Gaceta X, Materia Constitucional.)
890
I. Demarcacin de competencia de la Suprema Corte
Atendiendo a los casos de controversias constitucionales y de acciones de
inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artculo 105 ya
invocado, la actividad de la Suprema Corte queda reducida a las siguientes
hiptesis competenciales, primordiales:
1. Ejercicio de la facultad de atraccin en amparos directos y en revisin a que
se refieren las fracciones V in fine y VIII, inciso b), in fine, del artculo 107
constitucional
El ejercicio de esta facultad no es frecuente, por lo que en pocas ocasiones la
Corte, a travs de ella, desempea el control de legalidad que se ha
desplazado casi totalmente hacia los Tribunales Colegiados de Circuito,
mxime que la apreciacin de la presencia del inters trascendental que
apoya dicha facultad, queda sometida al criterio de los seores ministros.
2. Conocimiento de los recursos de apelacin contra las sentencias de los
jueces de Distrito dictadas en los procesos en que la Federacin sea parte
Esta hiptesis slo se puede registrar cuando la Federacin defiende derechos
que le corresponden como persona moral suprema y que integran su dominio,
equivaliendo el concepto de federacin al de Nacin o Estado mexicano.
Por consiguiente, la propia hiptesis no es viable en los casos de controversias
en que sea parte un rgano de autoridad federal, consideracin que se ha
formulado por la jurisprudencia. As, el Pleno de nuestro mximo Tribunal, por
resolucin dictada el 21 de septiembre de 1954, aprobando la ponencia
respectiva formulada por el ministro Jos Rivera Prez Campos, adopt un
criterio muy importante, al que nos adherimos, para precisar en qu casos se
surte la competencia exclusiva de la Suprema Corte para conocer de las
controversias en que la Federacin es parte segn el artculo 105
constitucional, y en cules otros el conflicto jurdico debe sustanciarse en
primera instancia, ante un juez de Distrito, entre el particular y un rgano
federal con motivo de actos que no sean de autoridad, sino que provengan de
una relacin de coordinacin entre ambos.
La Federacin, sostiene dicho criterio, es el mismo Estado mexicano, es decir,
una persona jurdica colectiva con sustantividad propia, que se compone con
los tres elementos que integran el ser estatal: el pueblo (nacin), el territorio y
el gobierno (potestad soberana), denominndose indistintamente Unin o
Estados Unidos Mexicanos.
No debe confundirse, como lo declara la resolucin aludida, a la Federacin, en
la implicacin mencionada, con los rganos del Estado que ejercitan, dentro de
su respectiva competencia institucional y legal, el poder estatal o gobierno,
pues Uno es el Estado; otro el gobierno sin que Jams puedan confundirse ni
en realidad sociolgica, ni en realidad poltica, ni en realidad jurdica.
EL PODER JUDICIAL
465
Partiendo de esta fundamental distincin, debe entenderse que la Federacin

es sujeto judicial en una controversia, cuando en la relacin de derecho
sustantivo de la que sta necesariamente emana, figure el Estado Mexicano
como tal, es decir, como persona jurdica colectiva suprema, esto es, cuando la
mencionada persona sea el centro de imputacin de dicha relacin. En otras
palabras esta hiptesis se registra cuando la vinculacin jurdica, normativa o
convencional tenga

como sujeto al mismo Estado mexicano directamente, y no cuando
simplemente se establezca con un rgano estatal federal, a propsito de las
funciones diversas que a ste atribuya la Constitucin o la ley dentro de un
sistema competencial determinado. Dicho en otros trminos, en sus relaciones
con los particulares, la Federacin puede aparecer como persona jurdica
colectiva en s misma o como entidad que, mediante sus rganos
correspondientes ejercita una funcin. En el primer caso, la relacin la vincula
directamente respecto de su propia esfera jurdica, que es, por lo general, de
carcter patrimonial; en el segundo, la vinculacin surge con motivo del
desempeo de alguna atribucin estatal, confiada a un rgano especfico. De
ah que slo en las controversias que reconozcan como origen las relaciones en
que la Federacin se ostente como persona jurdica en s misma y no como
entidad funcional, puede afirmarse, en puridad jurdica, que es parte debiendo
conocer de ellas, en nica instancia, la Suprema Corte conforme al artculo 105
constitucional.64 d
Por lo contrario, si la relacin de coordinacin entablada por el particular
obedece al desempeo de una funcin estatal desplegada por algn rgano
determinado de la Federacin, sta, como tal, no es parte en la controversia
que se suscite, sino que tendr dicho carcter l expresado rgano,
correspondiendo la competencia a un juez de Distrito en primera instancia, con
apoyo en el artculo 104, fraccin I de la Constitucin.
El concepto de Federacin en los trminos que se han expuesto es de capital
importancia para precisar la competencia exclusiva de la Suprema Corte en las
64 d
El criterio expuesto ha sido sostenido por la Suprema Corte en diversas ejecutorias

que establecen que el carcter de parte de la federacin en una controversia tiene
lugar cuando la contienda versa sobre derechos o intereses de la Federacin
propiamente dicha, esto es, en su carcter de persona moral de derecho pblico y, en
consecuencia, slo cabe admitir que la Federacin es parte, para los efectos del citado
precepto constitucional (art. 105), cuando la materia del juicio afecta a la Nacin, en
sus ms altos o en sus menores intereses pero siempre a la Nacin bien entendida, y
no solamente una mera funcin administrativa del Poder Ejecutivo (Sem. Jud. de la F.
Quinta poca, Tomo LV, pg. 1705). Por Federacin debe entenderse la entidad de
Estados Unidos Mexicanos, sin que sea jurdico confundir a la entidad con la forma de
gobierno que tiene adoptada, ni con alguno de los tres poderes mediante los cuales se
ejerce la soberana de la Nacin ni menos an con alguno de los rganos de
cualesquiera de esos tres poderes (dem, Tomo CXX, pg. 2141). Las anteriores ideas
se corroboran en otras ejecutorias publicadas en los Tomos CXXV, pg. 1244; XLII, pg.
395 y Suplemento 1934, pg. 628 de la Quinta poca del citado Semanario y que, en
obvio de prolijidad, nos abstenemos de reproducir.

466
controversias a que se refiere la fraccin 1 del artculo 105 constitucional
reestructurado por la reforma zedillista que entr en vigor el 1 de enero de
1995. Segn esta reforma las controversias constitucionales a que dicha
fraccin I alude deben tener como sujeto a la Federacin en su carcter de
persona moral de derecho pblico, es decir, a la entidad llamada Estados
Unidos Mexicanos, Estado Federal Mexicano o inclusive, heterodoxamente,
a la Nacin mexicana misma, y no a ningn rgano del gobierno federal como
claramente lo ha sostenido nuestro mximo tribunal. Adems, y por extensin
del anterior criterio, los Estados y municipios a que se refiere la fraccin I del
actual artculo 105 Constitucional deben ser considerados personas morales
tambin de derecho pblico como sujetos de las controversias a que tal
fraccin alude y no a sus poderes, autoridades u
rganos, salvo en los casos a que se contraen sus incisos h y k, en los que
las mencionadas controversias pueden suscitarse entre dos poderes de un
mismo Estado y dos rganos de gobierno del Distrito Federal, y as como
entre el poder Ejecutivo y el Congreso de la Unin o cualquiera de sus
Cmaras y la Comisin Permanente (inciso c).
3. Decisin de la contradiccin de tesis de los Tribunales Colegiados de Circuito
Se sostiene que a travs de la facultad de la Suprema Corte para resolver las
tesis contradictorias que establezcan los mencionados Tribunales, se evita la
fragmentacin de criterios que stos sustenten y se procura la unidad
jurisprudencial. Sin embargo, hay que considerar que la Corte no puede estar
en posibilidad de resolver todas las contradicciones que surjan entre todas las
tesis que los aludidos Tribunales afirmen en sus fallos. Esa posibilidad no se
logra con el auxilio de ningn sistema computarizado, pues ste, cuando
mucho, dar a conocer las contradicciones pero jams sustituir al intelecto
humano que las examine y que determine cul de las tesis contradictorias
debe prevalecer con el carcter de jurisprudencia. Adems, aunque las
decisiones de la Suprema Corte en esa materia asuman legalmente ese
carcter, su extensin es sumamente reducida, pues se contrae a declarar cul
de dichas tesis contradictorias es jurdicamente vlida, en cuyo caso la Corte
est impedida para expresar su propio criterio. En otras palabras, al ejercitar la
susodicha facultad, la Corte desempea el papel de mero rbitro, sin poder
desempear la tarea de decir el Derecho fuera de los puntos en contradiccin.
Por si no fueren suficientes las anteriores consideraciones para enfatizar la idea
de que mediante el ejercicio de la citada facultad no se reivindica la alta
funcin jurisdiccional y jurisprudencial que otrora despleg la Suprema Corte,
debe recordarse que el ejercicio de la propia facultad depende de la denuncia
de contradiccin que formulen sus ministros, el Procurador General de la
Repblica, los magistrados de los Tribunales Colegiados de Circuito de los que
provengan las tesis contradictorias o las partes (no sus abogados) que
hubiesen intervenido en los juicios en que tales tesis se hubieran establecido.
En otros trminos, sin esa denuncia de la Suprema Corte no puede actuar,
siendo imposible que se presente en relacin a todos los criterios que todos los
Tribunales Colegiados de Circuito sustenten, lo que exigira una investigacin
verdaderamente desorbitada, casi impracticable. Por otra parte, en atencin a
la circunstancia de la que la resolucin de contradiccin no afecta las
sentencias en que se hubiesen sustentado las tesis contradictorias, la Suprema
Corte, al emitirla, tcitamente declara antijurdico el fallo que contenga la tesis
EL PODER JUDICIAL
467
no prevalente o perdidosa, sin poderlo enmendar, lo que se antoja injusto.

4. Conclusin
El ejercicio de las facultades que forman la competencia de la Suprema Corte y
que quedaron puntualizadas en los incisos 1, 2 y 3 anteriores, no requiere la
creacin de Salas, como indebidamente se ha hecho, pues el trabajo que en
relacin a ellas desempearn ad futurum los ministros pueden desarrollarse
expeditamente por el Pleno.

J. Afectacin del principio de divisin de Poderes
En el Consejo de la Judicatura Federal tienen intervencin el Poder Ejecutivo y
el Poder Legislativo de la Federacin por conducto de los miembros que a cada
uno de ellos corresponde acreditar en dicho cuerpo. Tal intervencin versara
sobre cuestiones internas que ataen a la administracin, vigilancia y disciplina
del Poder Judicial Federal (art. 100 Const.), y determinacin del nmero,
divisin de circuitos, competencia territorial y especializacin por materia de
los Tribunales Colegiados y los Unitarios de Circuito y de los juzgados de
Distrito (art. 94, prrafo tercero, Const.). El conjunto de facultades que se
adscriben al propio Consejo lo convierten en una especie de rgano
hegemnico que estara por encima de la misma Suprema Corte, en lo que a
tales cuestiones concierne, como consecuencia de la merma de las
atribuciones que este alto tribunal tuvo antes de la reforma zedillista. La
intervencin del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en el campo del Poder
Judicial de la Federacin, por conducto del multicitado Consejo, pugnara contra
el espritu del artculo 49 constitucional.
Por otra parte, dicho Consejo debe tener una composicin diferente de la que
establece la reforma zedillista para que su actuacin sea independiente de los
poderes del Estado, incluyendo al Poder Judicial Federal. Merced a esta
exigencia, sus miembros integrantes no deben ser designados por los
Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, los jueces de Distrito, el
Presidente de la Repblica o el Senado sin limitacin alguna. La integracin de
dicho Consejo, por ende, debe obedecer a la designacin que este ltimo
rgano legislativo haga de sus miembros componentes, de entre las listas
acadmicas y profesionales a que hemos aludido. En otras palabras, el propio
Consejo debe ser un ente colectivo independiente y de excelencia jurdica.
Con apoyo en las ideas que se acaban de expresar, deber eliminarse la
llamada insaculacin de magistrados de Circuito y de jueces de Distrito que
la reforma zedillista indica para la designacin de tres de sus individuos
componentes. Esta insaculacin, que comprende a todos los funcionarios
judiciales ya mencionados, puede originar que los nombramientos de
miembros del aludido Consejo recaigan en jueces de Distrito y magistrados de
Circuito ineptos, deshonestos, pusilnimes y sin reputacin alguna, ya que,
como dice una frase evanglica de todo hay en la via del Seor. Tampoco
en la composicin del susodicho Consejo debe figurar como su presidente el

468
que lo sea al mismo tiempo la Suprema Corte, como lo prescribe dicha
reforma. En efecto, con este doble carcter, quien presida al multicitado
Consejo tendr ascendiente sobre tres de sus miembros que procedan de los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito, o sea, de sus inferiores
jerrquicos. Adems, si la misma persona es simultneamente Presidente de la
Corte y Presidente de tal Consejo, su actividad tendra que distribuirse en
ambos cargos, lo que sera notoriamente inconveniente, pues debe tomarse en
cuenta el dicho popular, en el sentido de que Quien a dos amos sirve, con
alguno queda mal.
En resumen, la composicin del Consejo de la Judicatura Federal que preconiza
la reforma del Presidente Zedillo, debe esencialmente variarse para lograr que
este rgano, ajeno a nuestra

tradicin judicial, sea un cuerpo de excelencia por la calidad intelectual, moral
y cvica de sus integrantes y por su independencia de los tres poderes del
Estado.
K. Principales modificaciones que deben hacerse .a la reforma judicial del
Presidente Ernesto Zedillo
Las ideas que con antelacin hemos expresado conducen lgicamente a
proponer diversas modificaciones a dicha reforma, siendo las torales las
siguientes;
1. En la designacin de los ministros de la Suprema Corte no debe tener
ninguna injerencia el Ejecutivo Federal con el objeto de asegurar la
independencia funcional de dicho alto Tribunal y la excelencia de la judicatura.
Debemos reconocer con beneplcito, sin embargo, que el elemento humano
que integra dicho mximo cuerpo judicial federal, proveniente de la inicial
propuesta del Presidente de la Repblica, est constituido por verdaderos
juristas de honestidad inobjetable y de indiscutible capacidad. Ellos significan
una garanta de confiabilidad en el recto funcionamiento de la administracin
de justicia en el fuero federal. Es particularmente grato, por tanto,, recordar
sus nombres: Jos V. Aguinaco Alemn; Sergio S. Aguirre Anguiano; Mariano
Azuela Gitrn; Juventino y. Castro y Castro; Juan Daz Romero; Genaro David
Gngora Pimentel; Jos de Jess Gudio Pelayo; Guillermo Iberio Ortiz
Mayagoitia; Humberto Romn Palacios; Olga Ma. Del Carmen Snchez C. y Juan
N. Silva Meza. No obstante el acierto de estas designaciones, para evitar que
en el futuro los nombramientos de ministros puedan recaer en personas no
idneas, insistimos en la citada modificacin.
2. El nombramiento de ministros de la Corte, magistrados de Circuito y jueces
de Distrito debe provenir del Senado de la Repblica o, en su caso, de la
Comisin Permanente del Congreso de la Unin, de las propuestas que
formulen las Facultades y Escuelas de Derecho del pas o las asociaciones de
abogados legalmente reconocidas, o, si se quiere, de la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
3. En las aludidas propuestas se debern incluir a los juristas que se hayan
distinguido en la carrera judicial, en el ejercicio profesional o en la ctedra e
EL PODER JUDICIAL
469
investigacin jurdicas, segn fama pblica.

4. En la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin se deben establecer
las norms conducentes que rijan los requisitos de las mencionadas
propuestas.
5. El Consejo de la Judicatura Federal debe constar, como la Suprema Corte, de
once miembros que deber nombrar el Senado o, en su caso, la Comisin
Permanente, de entre las propuestas a que se refiere el prrafo, inmediato
anterior.
L. El Tribunal Federal Electoral
Este organismo, previsto en los artculos 94 y 99 de la Constitucin, tiene la
importante facultad de fungir como instancia jurisdiccional mxima en materia
de elecciones. Indebidamente se agreg al
Poder Judicial de la Federacin por la Reforma Poltica de agosto de 1996. Esta

incorporacin no tiene razn de ser, puesto que dicho Tribunal no depende de
ningn rgano en que el referido Poder se deposita y desempea funciones
propias que estn sealadas en el artculo 99 invocado y
895
cuyo texto nos remitimos. Sin embargo, cuando alguna Sala de dicho Tribunal
sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algn acto o resolucin o
sobre la interpretacin de un precepto de la Constitucin y sea contradictorio
con alguna que haya sustentado la Suprema Corte funcionando en Salas o en
Pleno, la decisin de tal contradiccin corresponde a ste ltimo que puede
determinar cul de las tesis en oposicin debe prevalecer. Asimismo, el
Consejo de la Judicatura Federal, a travs de la Comisin respectiva, tiene a su
cargo la administracin, vigilancia y disciplina del propio Tribunal Electoral. La
mencionada Comisin se integra por el Presidente de ste, por un magistrado
electoral de la Sala Superior y tres miembros del citado Consejo.
El Tribunal Federal Electoral puede funcionar a travs de una Sala Superior y
de Salas Regionales. La primera se integra por siete magistrados electorales
elegibles por la Cmara de Senadores o en sus recesos por la Comisin
Permanente a propuesta de la Suprema Corte de Justicia, rigiendo tambin
esta disposicin en lo que atae a los magistrados regionales.64 e
64 e
En cuanto a la organizacin, competencia e integracin del propio Tribunal

Electoral, nos remitimos al Ttulo Decimoprimero del Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (Cofipe), publicado el 22 de noviembre de 1996, y en el
Ttulo Decimoprimero de la Ley Orgnica del PJ.F. Abstenindonos de comentar las
normas conducentes, ya que esta tarea incide en el mbito del Derecho Electoral.

470
PGINA EN BLANCO
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
471
CAPTULO DCIMO
SUMARIO: I. Los Estados: A. Su naturaleza jurdica y sus elementos: a) La
poblacin; b) El territorio; c) El orden jurdico; d) El poder pblico; B. Forma de
gobierno; C. Rgimen municipal: a) Consideraciones generales sobre el
municipio; b) El municipio en Mxico (generalidades) : 1. Sinopsis histrica; 2.
Bases constitucionales del municipio; 3. Observaciones finales; D. El poder
legislativo: a) Consideraciones generales; b) La facultad legislativa de los
Estados en relacin con el prrafo tercero del artculo 27 constitucional; E. El
poder ejecutivo; F. El poder judicial.II. El Distrito Federal: A. Consideraciones
previas; B. Resea histrica; C. Bases constitucionales de su organizacin: a)
Ideas generales; b) Poder legislativo; c) Poder ejecutivo; d) Poder judicial; e)
Ministerio Pblico; f) Referndum; g) El patrimonio.
I. LOS ESTADOS
A. Su naturaleza jurdica y sus elementos
Dentro del rgimen federativo, los Estados representan porciones del Estado
federal con determinados atributos caractersticos que brevemente
describiremos continuacin. Desde luego, independientemente del proceso de
formacin federativa, tema que ya tratamos en esta misma obra,65 los Estados
son entidades con personalidad jurdica que les atribuye o reconoce el derecho
fundamental o Constitucin Federal. Con esta personalidad, los Estados tienen
la concomitante capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones
tanto en sus relaciones recprocas, como frente al Estado federal y en las de
coordinacin que entablen con sujetos fsicos o morales que no estn
colocados en la situacin de autoridad. Consiguientemente, los Estados no
implican meras fracciones territoriales ni simples divisiones administrativas del
Estado federal, sino personas morales de derecho poltico que preceden a la
creacin federativa conservando su entidad jurdica o que surgen de la
adopcin del rgimen federal como forma estatal en el derecho bsico o
Constitucin que la implanta. El atributo de la personalidad jurdica es una de
las notas que distinguen a los Estados como miembros del Estado federal, de
los Departamentos o provincias en que suele descentralizarse regionalmente el
Estado central y que, en rigor, no son
65
Cfr. Captulo quinto, pargrafo III.

472
personas morales sino divisiones poltico-administrativas con base en una
desconcentracin territorial de las funciones pblicas.
Ahora bien, los Estados, como entidades federativas, es decir, como personas
morales de derecho poltico que componen el Estado federal, tienen todos los
elementos estatales, aunque con peculiaridades propias, tales como la
poblacin, el territorio, el orden jurdico y el poder pblico, a los que
someramente aludiremos.
a) La poblacin.
Este elemento es la colectividad humana que permanentemente se asienta en
el territorio del Estado miembro, formando parte del pueblo o nacin del
Estado federal o de la poblacin total de ste. Aunque desde el punto de vista
sociolgico, tnico, cultural o econmico pueda haber diferencias entre las
poblaciones de las entidades federativas provenientes de factores meso lgicos
diversos, jurdicamente estn colocadas en una situacin de igualdad dentro
del elemento humano del Estado federal. Esta situacin indica que el rgimen
de nacionalidad y el status de extranjera que prevn la Constitucin y la
legislacin federal son imputables, en sus respectivos casos, a los individuos
singulares que componen la poblacin d los Estados federados, sin distincin
alguna. En otras palabras, las personas que pertenezcan a las poblaciones de
stos se hallan directamente vinculadas al Estado federal en su carcter de
nacionales del mismo o son extranjeras frente a l. Por tanto, las cuestiones de
nacionalidad y extranjera, como sustancialmente jurdicas, son ajenas a las
entidades federativas en su aspecto tanto vinculatorio o relacional como
normativo, pues sera absurdo que cada Estado miembro tuviese sus propios
nacionales y extranjeros y regulase diversamente la situacin jurdica de unos
y otros, la cual es de la exclusiva incumbencia del Estado federal, en cuyo seno
no puede haber diversidad de nacionalidades y de extranjeras desde el
punto de vista del Derecho.
Por lo que se refiere a la ciudadana como calidad poltica del nacional, los
individuos integrantes de la poblacin de los Estados miembros que tengan
esta ltima condicin, son doblemente ciudadanos en cuanto que
simultneamente tienen este carcter como sujetos que forman parte del
cuerpo poltico del Estado federal y del de la entidad federativa de que se
trate. Esta dualidad inextricable obedece a la satisfaccin concomitante de los
requisitos que para ser ciudadano respectivamente establezcan la Constitucin
Federal y la del Estado miembro correspondiente, en cuya virtud la persona
que los colme tiene al mismo tiempo los derechos, obligaciones y prerrogativas
inherentes a ambas especies de ciudadana.
Por otra parte, debemos enfatizar que la poblacin nacional de un Estado
miembro no es el elemento en que radique soberana alguna, aunque tenga
una potestad restringida de autodeterminacin. En efecto, el poder soberano,
cuyo concepto ya hemos expuesto,66 entraa la capacidad de auto
determinarse sin limitaciones exticas ni heternomas y esta capacidad slo
LAS ENTIDADES FEDERATIVAS 899
la tiene el pueblo o la nacin total como elemento humano del Estado federal.
Por ende, el pueblo poltico como conjunto de ciudadanos de una
66
Cfr. Captulo tercero, pargrafo II.
473
determinada entidad federativa nicamente tiene la potestad de elegir a los

titulares de los rganos primarios de sta dentro de los cauces establecidos por
su derecho interno, el cual, a su vez, no debe contrariar el federal. Esta
supeditacin normativa excluye sin lugar a dudas la soberana como poder del
pueblo poltico del Estado miembro, ya que ni siquiera este pueblo puede
cambiar ad-libitum y mucho menos violentamente la propia constitucin de la
respectiva entidad federativa, y sin que tampoco sea titular de lo que se llama
derecho de secesin, cuya temtica y problemtica abordamos en una
ocasin anterior.67 Por ltimo, el solo hecho de concebir que el pueblo de
cada Estado miembro sea soberano entraara el despropsito de admitir la
divisibilidad de la soberana de la nacin como elemento humano del Estado
federal, as como la aberrativa coexistencia de tantas soberanas como fuese
el nmero de entidades de que ste se compone. Esta consideracin conduce a
la ineluctable conclusin de que la llamada teora de la cosoberana 68 es
jurdicamente insostenible, ya que dentro del Estado federal no hay dos
soberanas, a saber: la del elemento humano de ste y la del de cada entidad
federativa, sino una sola, que es la nacional, concurrente, sin embargo, con la
autonoma interior de los Estados federados.69
b) El territorio
Cada Estado miembro tiene evidentemente su territorio, pues sin este
elemento su existencia ni siquiera podra concebirse. La extensin territorial de
las entidades federativas y sus lmites generalmente no se sealan en la
Constitucin Federal, ya que tales cuestiones ataen a la geopoltica histrica
cuyas indicaciones se consignan en las constituciones particulares de cada
Estado federado. La Ley Fundamental del Estado mexicano simplemente
prescribe en su artculo 45 que las entidades federativas conservan la
extensin y lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad
en cuanto a stos. Lgicamente, esa extensin y esos lmites son los que cada
Estado tena en el momento de entrar en vigor la Constitucin de Quertaro, o
sea, al primero de mayo de 1917; y en el caso de la preexistencia a esta fecha
de conflictos entre dos o ms entidades federativas o de que surgieren
posteriormente, incumbe al Congreso de la Unin su decisin por la va no
contenciosa o a la Suprema Corte en el supuesto contrario, segn lo disponen
respectivamente los artculos 73, fraccin IV y 105 constitucionales, en relacin
con el 46 de la misma Ley Fundamental. Por otra parte, es inconcuso que
cuando un Territorio se erige en

Estado por resolucin del Congreso federal tomada en ejercicio de la facultad
que le confiere la fraccin II de dicho artculo 73, aqul conserva su extensin y
67
Cfr. Captulo quinto, pargrafo III, apartado B

Esta teora la analizamos y refutamos en el captulo tercero, pargrafo II, de esta
misma obra.
69
De ello se deduce que la denominacin empleada en nuestros documentos
constitucionales para designar como libres y soberanos a los Estados de la
Federacin mexicana es incorrecta por contradecir su ndole jurdico-poltica, pudiendo
nicamente explicarse tales atributos como una especie de ttulo honorfico, pero
ilgico, adjudicado graciosamente a dichas entidades federativas.
68

474
lmites como espacio geogrfico de la nueva entidad. 70 Adems, en el caso de
que dicho rgano decrete formar un Estado dentro de los lmites de otro previa
la satisfaccin de los requisitos a que se refiere la fraccin III del artculo 73 de
la Constitucin Federal,71 es el Congreso de la Unin el que demarca la
extensin del territorio de la nueva entidad.
Dbase recordar, por otra parte, que el territorio de un Estado miembro no es
slo la base fsica sobre la que se sustenta su poblacin, sino que tiene
importantes implicaciones jurdicas, ya que es el espacio dentro del que la
propia entidad ejerce su imperium y tiene su dominium. El imperium se traduce
en el poder pblico, el cual, a su vez, se manifiesta en mltiples actos de
autoridad de carcter jurisdiccional, administrativo y legislativo. Estos actos se
realizan por los rganos de la entidad federativa dentro de un cuadro
competencial que demarcan su constitucin y leyes particulares. En otros
trminos, el imperium de cada Estado miembro se desempea a travs de las
tres clsicas funciones pblicas, siendo su mbito de incidencia y eficacia el
espacio territorial .respectivo, salvo los casos de extraterritorialidad de que ya
hablaremos. Por lo que concierne al dominium de las entidades federativas,
este elemento se compone de todos los bienes inmuebles y muebles que se
hallen dentro de su territorio y que no sean de propiedad nacional 72ni de
propiedad no estatal, es decir, que no pertenezcan a sujetos fsicos, morales,
sociales o colectivos distintos del Estado federal.
El principio de que los actos de imperio de un Estado miembro slo tienen
eficacia jurdica dentro de su territorio, nicamente es operante tratndose de
las leyes segn lo ordena el artculo 121 constitucional en su fraccin I, al
disponer que stas no podrn ser obligatorias fuera de l. En cambio, por lo
que atae a los actos administrativos, judiciales y del estado civil de las
personas rige el principio de extraterritorialidad en el sentido de que En cada
Estado de la Federacin se dar entera fe y crdito a los actos pblicos,
registros y procedimientos judiciales de todos los otros y de que Los actos
del estado civil ajustados a las leyes de un Estado tendrn validez en los otros
(Art. 121, in capite y frac. IV). El mismo principio, por lo que concierne a las
sentencias dictadas por los tribunales de una entidad federativa, est
condicionado a que, cuando se trate de
derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, tales
sentencias slo tendrn fuerza ejecutoria en ste si as lo disponen sus
70
Este fenmeno aconteci cuando los territorios de Baja California y Norte de Tepic (Nayarit),
fueron convertidos en sendos Estados (Arts. 45, segundo pargrafo, y 47 constitucionales).
71
Dichos requisitos son los siguientes: 1. Que la fraccin que se pretenda segregar de un Estado
cuente con una poblacin de ciento veinte mil habitantes, por lo menos; 2. Que tenga los
elementos para proveer a su existencia poltica; 3. Que se oiga a la legislatura del Estado del que
se trate de formar otro, as como al Ejecutivo federal; 4. Que la ereccin estatal sea votada por
las dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cmaras; 5.
Que la decisin congresional correspondiente sea aprobada por la mayora de las legislaturas
locales y en caso de que la del Estado del que se pretenda formar un nuevo se hubiere opuesto,
se requiere que la mencionada aprobacin se formule por las dos terceras partes del nmero
total de legislaturas.
72
En el captulo segundo, pargrafo III, apartado C, de esta obra aludimos a los bienes que
constitucionalmente se reputan del dominio de la nacin o del Estado federal mexicano.
475
propias leyes, segn lo determina la fraccin III, primer prrafo, del artculo
121 de la Constitucin, en relacin con la fraccin II del mismo precepto. En
cuanto a los fallos que versen sobre derechos personales, su eficacia
extraterritorial est sujeta a la circunstancia de que la persona condenada se
haya sometido expresamente, o por razn de domicilio, a la justicia que los
pronunci y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio
(frac. III, prrafo segundo, del mencionado precepto), prevencin que reitera la
garanta de audiencia consagrada en el artculo 14 de la Ley Fundamental.
Una importante disposicin que reafirma el principio de extraterritorialidad en
materia administrativa es la que se refiere a los ttulos profesionales, en el
sentido de que stos deben ser respetados en todas las entidades federativas,
siempre que se hayan expedido por las autoridades de un Estado con sujecin
a sus leyes (Art. 121, frac. V). No obstante la claridad de esta disposicin,
deben formularse en torno a ella algunas consideraciones para precisar su
alcance normativo. Ante todo hay que tomar en cuenta que la expresin
autoridades de un Estado debe interpretarse como instituciones
universitarias o tecnolgicas de cualquier entidad federativa creadas o
reconocidas por su legislacin interior, pues en la actualidad ya no son los
rganos estatales propiamente dichos los que expiden los ttulos profesionales,
sino las referidas instituciones que por exigencias del desarrollo de la cultura
superior, la ciencia y la tecnologa se han implantado en nuestro pas. Por otra
parte, la condicin de que la expedicin de dichos ttulos se haya ajustado a las
leyes de un Estado para que estos documentos sean respetados en los dems,
elimina la validez de los que cualquier autoridad estatal otorgue sin base legal
alguna o contrariando dichas leyes. Asimismo, debe enfatizarse que el espritu
que alienta en la disposicin constitucional que comentamos estriba en que no
slo los ttulos profesionales propiamente dichos merecen el aludido respeto
extraterritorial, sino tambin los grados acadmicos y honorficos que cualquier
institucin universitaria o tecnolgica de algn Estado legalmente establecida
o reconocida confiere, pues sera incongruente, por no decir absurdo, que ese
respeto fuese parcial. Por ltimo, debemos hacer la advertencia de que la
autonoma de las mencionadas instituciones de ninguna manera implica la
pretericin por parte de ellas de ningn mandamiento constitucional. Suponer
lo contrario equivaldra a aseverar, contra toda razn lgica, que las
multicitadas instituciones y sus autoridades operasen fuera de la Constitucin
Federal, como si se tratara de sujetos que no existiesen dentro del espacio
territorial del Estado mexicano, concibindolos como nsulas a las que no
llegase el imperium del derecho fundamental de la nacin. Por ello, a pretexto
de su autonoma, ninguna universidad mexicana ni ningn instituto tecnolgico
del pas deben desconocer o no respetar los ttulos profesionales o grados
acadmicos u honorficos que alguna institucin similar legalmente creada o
reconocida haya expedido u otorgado, so pena de violar la norma
constitucional que ponderamos. Es obvio, por lo dems, que el reconocimiento
o el respeto de tales ttulos o grados debe ser la consecuencia de que su

476
expedicin u otorgamiento se haya efectuado conforme a las leyes o estatutos
que rijan y estructuren a la institucin que los confiera, conformidad que es la
condicin sine qua non de la validez extraterritorial de dichos actos.
c) El orden jurdico
La estructura normativa interna del Estado miembro es su orden jurdico, el
cual se integra con tres tipos de normas de derecho generales, impersonales y
abstractas que son: las constitucionales, las legales y las reglamentarias. Al
igual que en el Estado federal, tales especies de normas se articulan en una
gradacin jerrquica, en cuya base y cspide se encuentran simultneamente
las primeras que implican la constitucin particular de la entidad federativa,
ordenamiento que tiene hegemona sobre las leyes locales y stas, a su vez,
prevalencia sobre los reglamentos heternomos y autnomos respectivos.
La produccin del orden jurdico de un Estado miembro descansa sobre la base
de su autonoma dentro del rgimen federal, en el sentido de que puede darse
sus propias norms sin rebasar el marco de limitaciones, prohibiciones y
obligaciones que a toda entidad federativa impone la Constitucin nacional,
cuyas decisiones polticas, sociales y econmicas fundamentales debe ser
acatadas, adems, por el derecho interno correspondiente. Por tanto, y
reafirmando lo que hemos aseverado constantemente, los Estados miembros,
como personas morales de derecho pblico, no son soberanos, ni libres, ni
independientes, sino simplemente autnomos, en cuanto que su orden jurdico
no es condicionante de su rgimen interior sino condicionado.
Estas ideas se corroboran plenamente por el artculo 133 de la Constitucin
Federal que consagra el principio de supremaca del propio Cdigo
Fundamental, de las leyes federales y de los tratados internacionales frente a
las constituciones y al derecho interno en general de las entidades federativas.
Merced a tal principio, que en ocasin anterior estudiamos,73 la oposicin entre
el derecho de la Federacin y el derecho del Estado federado debe siempre
decidirse en favor del primero, o sea, que en las situaciones conflictivas entre
ambos, el orden jurdico interno carece de eficacia y aplicabilidad normativas,
las cuales slo conserva fuera de tales situaciones y en aquellas en que la
Constitucin Federal permite la concurrencia entre el legislador nacional y el
local, hiptesis que primordialmente se registra en materia tributaria 74y en el
caso de leyes tendientes a combatir el alcoholismo (Art. 117 Const., in fine).
Adems, la supeditacin del derecho fundamental de cada Estado miembro al
derecho fundamental del Estado federal se reitera por el artculo 41 de la
Constitucin en el sentido de que sta nunca debe contravenirse por las
constituciones locales.

Las consideraciones que se acaban de formular demuestran que, dentro del
territorio de cada Estado miembro, tienen imperio normativo, conforme a sus
73
74
Este principio lo examinamos en el captulo cuarto, pargrafo VI, de la presente obra.

Cfr. Capitulo sptimo, pargrafo IV, apartado B. inciso b).
477
respectivos mbitos o materias, el orden jurdico federal y el orden jurdico

interno correspondiente, y nos indican, adems, que esta concurrencia se
excluye en favor del primero en cualquier supuesto conflictivo entre ambos.
Por consiguiente, la pirmide normativa que opera de arriba para abajo
dentro de toda entidad federativa est integrada por los siguientes
ordenamientos: 1. la Constitucin Federal; 2. las leyes federales y los tratados
internacionales que no se opongan a sta; 3. los reglamentos federales
heternomos en la medida en que se ajusten a la ley reglamentada; 4. las
constituciones particulares; 5. las leyes locales, y 6. los reglamentos locales.
Debemos recordar, en conclusin, que la validez formal del orden jurdico
interno del Estado miembro emana de su conformidad con el derecho federal
y, destacadamente, con la Constitucin de la Repblica.
d) El poder pblico
Los-Estados miembros son, evidentemente, centros de imputacin de una
actividad que desarrollan dentro de su territorio. Esta actividad no es sino el
poder de imperio que se traduce en actos de autoridad legislativos,
administrativos y jurisdiccionales, cuyo conjunto integra las funciones pblicas
respectivas. Estas funciones se desempean por diversos rganos que dentro
de un sistema normativo forman el gobierno de la entidad federativa
correspondiente, o sea, sus autoridades. Cabe recordar que stas, conforme al
rgimen federal, tienen una competencia reservada en lo que a dichas
funciones concierne, en el sentido de que estn facultadas para realizar los
actos legislativos, administrativos y jurisdiccionales en que se manifiestan,
sobre materias, hechos, situaciones O supuestos que expresamente la
Constitucin Federal no atribuya a los rganos de la Federacin, segn lo
indica su artculo 124, y siempre que, adems, su ejercicio no transgreda
ninguna prohibicin o limitacin constitucional. Por otra parte, es inconcuso
que todos los actos de autoridad en que el desempeo del poder pblico se
traduce deben observar el principio de legalidad y el de constitucionalidad que
se conjugan en la garanta instituida en el artculo 16 de la Ley Fundamental
del pas.75
B. Forma de gobierno
Las declaraciones polticas fundamentales del orden constitucional federal
deben ser obedecidas por las constituciones particulares de los Estados
miembros, segn dijimos, ya que sera absurdo y contrario al sistema
federativo que stos se organizaran conforme a las contrarias u opuestas, toda
vez que esta posibilidad entraara la ruptura del Estado nacional. Por
consiguiente, SI ste se ha estructurado en una determinada forma de
gobierno, las entidades que lo componen deben

reflejarla en su respectivo orden constitucional interior. Por ello, el artculo 115,
in capite, de la Constitucin mexicana establece categricamente que los
75
Esta trascendental garanta del gobernado la estudiamos en el captulo sptimo de

nuestro libro respectivo.

478
Estados miembros adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo y popular... , reiterando la que caracteriza al
Estado federal y que se proclama en el artculo 40 de su Ley Fundamental que
en otra oportunidad estudiamos, por lo que, para obviar intiles repeticiones,
reproducimos las consideraciones que sobre los mencionados atributos
expusimos. 76 Es importante hacer notar, por lo dems, que los trminos
imperativos con que est redactado dicho artculo 115 constitucional revelan
que la formacin de los Estados miembros no preexisti a la institucin del
Estado federal, es decir, que ste no asumi la forma de gobierno que hubieren
tenido, en la hiptesis contraria, las entidades federativas, sino que las mismas
deben estructurarse interiormente conforme a las decisiones polticas
fundamentales proclamadas por la Constitucin Federal, la cual, al crear al
Estado mexicano, al mismo tiempo hizo nacer a los Estados federados,
aunque con la antecedencia histrico-poltica de que ya hemos hablado. 77
C. Rgimen municipal
a) Consideraciones generales sobre el municipio
Segn Cicern, el municipio era en Roma una ciudad que se gobernaba por
sus leyes y costumbres y gozaba del fuero de la vecindad romana.78
Su implicacin jurdico-poltica, como puede advertirse, no coincide
cabalmente con la acepcin etimolgica de la palabra, que proviene de la
conjuncin munus oficio y capere tomar. Conforme al concepto
romano de municipio, este calificativo se adjudicaba a las ciudades
conquistadas que haban sido incorporadas al Estado y cuyos habitantes, por
este motivo, se convertan en ciudadanos de Roma, conservando, sin embargo,
una cierta libertad interior, el derecho de elegir a sus magistrados y la
administracin de los negocios generales dentro de los lmites jurdicos fijados
por las leyes estatales. Bajo el gobierno de Julio Csar, en el ao 45 antes de
Jesucristo, se expidi la lex municipalis que uniform las bases segn las
cuales deban administrarse y estructurarse polticamente las ciudades a las
que se haba concedido el carcter de municipio por el Estado romano, y una
de las primeras que conforme a dicha ley se organiz dentro del rgimen
municipal fue Gades Cdiz en Espaa cuando este pas era provincia de
Roma. Los habitantes de las ciudades municipales reciban el nombre de
muncipes, a diferencia de los de las que no hablan sido erigidas en
municipios, y que se llamaban simplemente incolae moradores.

En Francia el municipio, desde antes de la Revolucin, equivale a la comuna,
que es una especie de divisin administrativa y territorial dotada de sus
propias autoridades administrativas o ejecutivas encabezadas por el alcalde
maire, y por su rgano deliberativo denominado Consejo municipal. Los
pases donde se desarroll notablemente el rgimen municipal fueron los
Reinos Espaoles del Medievo, e incluso, durante la poca visigtica, los
76
Cfr. Capitulo sexto, pargrafo IV, apartado C de esta obra.

Cfr. Captulo quinto, pargrafo III.
7
8 Cita contenida en el Diccionario Lasino-Espaol o Nuevo Valbuena. Edicin 1873,
p. 528.
77
479
antiguos municipios romanos subsistieron con las naturales modalidades que

les imprimieron los godos.
El municipio, aunque de origen romano, dice el Marqus de Pidal, subsisti en
esta poca; tambin continuaron subsistentes hasta cierto punto, la religin,
las costumbres y la legislacin especial de los espaoles que formaron un
pueblo separado de sus dominadores: un magistrado importante del municipio
era el defensor de la ciudad, que representaba a la comunidad en sus
relaciones con los representantes del poder; el clero procuraba conservar la
libertad antigua y apoyaba al municipio para la creacin de xenodochios u
hospitales, y para todas las empresas de inters nacional o religioso que no
fueran sospechosas o perjudiciales para los visigodos, agregando que
Durante el periodo de tiempo a que nos referimos, la parroquia y el municipio,
o sea el clero y el pueblo, estaban perfectamente unidos e identificados en el
amor a la patria y la libertad, y en el odio a los dominadores y al arrianismo. 79
Durante la dominacin musulmana en la pennsula ibrica, los municipios O
comunas espaolas recibieron gran impulso por parte de los monarcas
cristianos, quienes establecieron ciudades y pueblos para contener los
ataques de los rabes, dice Ochoa Campos.
Aade este autor que Para atraer gente a establecerse en los pueblos, villas o
ciudades que se fundaban o se reedificaban, los reyes les concedieron grandes
franquicias y privilegios que constituyeron el fuero municipal, o sea la ley que
consagraba los derechos de cada localidad. As se logr un lento, pero seguro
avance en la obra de la reconquista. Los navarros y catalanes cruzaron el Ebro,
los asturianos avanzaron por el Duero y pudo constituirse el nuevo reino de
Len. El municipio fue un elemento poltico de primera importancia en
Espaa, contina Ochoa Campos, afirmando que Del concilium naci el
consejo municipal, el judex fue elegido por la asamblea de vecinos en vez de
ser nombrado por el rey; tambin eligieron alcaldes, que por un ao ejercan
las funciones judiciales. Los concejos municipales eran autnomos en lo poltico
y administrativo; los magistrados municipales tenan la autoridad judicial y era
un hecho el sufragio popular. 80
Anlogas ideas emite Jos Gams Torruco al sostener que Los monarcas
espaoles, empeados en defender sus fronteras, precariamente defendidas
por los resultados de las batallas, patrocinaron el establecimiento de ciudades
y alentaron la formacin de stas, concediendo a sus habitantes amplsimos
derechos conocidos con el nombre de fueros. Las ciudades se organizaron
teniendo como autoridad un consejo cerrado de eleccin popular: los consejos
nombraban a los

miembros de los dems rganos municipales. Las ciudades tenan entre Sus
fueros el de asociarse en Hermandades para defender sus derechos frente al
rey y se les reconoci el de contar con representacin en las Cortes o
asambleas legislativas de los reinos. Fue as, concluye dicho autor, muy amplia
79
Historia Crtica de Espaa. Cita inserta en el libro de Moiss Ochoa Campos La

Reforma Municipal, p. 77.
80
Op. cit., p. 80.

480
la libertad municipal de que se goz en esta poca, consecuencia de la guerra
contra los moros y. en parte tambin, debido al hecho de que los monarcas se
apoyaban en los consejos para combatir a los nobles sobre los cuales trataban
de fincar su poder absoluto. 81
Coincidiendo con los (los autores mexicanos mencionados, el jurista espaol
Joaqun Escriche asevera que en los siglos XI y XII los monarcas tuvieron la
idea feliz del establecimiento y organizacin de las comunas o consejos de los
pueblos, depositando en ellos la jurisdiccin civil y criminal igualmente que el
gobierno econmico, sin reservarse ms que el conocimiento de los casos de
corte, el de las apelaciones y el derecho exclusivo de or las quejas que les
dirigiesen en materias de consideracin las personas que no pudiesen obtener
justicia en sus pueblos. En algunos de stos que deban considerarse como de
cierto orden establecieron gobernadores polticos y militares, cuyo oficio era
velar sobre la observancia de las leyes, recaudar los tributos y derechos reales,
y cuidar de la conservacin de las fortalezas, castillos y muros de las ciudades.
Reunidos en consejo los habitantes o jefes de familia de cada pueblo, como
depositarios de las autoridades pblicas discutan los asuntos comunes,
nombraban anualmente alcaldes ordinarios,
jurados y otros ministros de justicia para que ejerciesen el poder judicial en lo
civil y criminal, como igualmente oficiales que desempeasen el gobierno
econmico del comn y el mando de la fuerza armada; porque cada consejo
haba organizado una fuerza militar para proveer la tranquilidad de sus
sesiones, mantener sus relaciones con el monarca, asegurar el ejercicio de la
justicia, perseguir a los malhechores, sostener los derechos de la comunidad, y
salir al servicio del prncipe en los casos estipulados por las cartas y fueros.82
La somera alusin que acabamos de hacer a los regmenes municipales
reflejados tiene por objeto extraer analticamente de ellos, mediante el mtodo
inductivo, los atributos que caracterizan al municipio para estar en condiciones
de formular el concepto general respectivo. El presupuesto que debe servir de
base a este propsito consiste en que, prima facie, el municipio es una especie
de circunscripcin territorial de carcter poltico y administrativo que se ubica
dentro de un Estado y que entraa una forma de descentralizacin de los
servicios pblicos, o sea, lo que los tratadistas de Derecho Administrativo
llaman descentralizacin por regin.83 Sin el presupuesto a que nos referimos
no puede hablarse de municipio, es decir, que cuando se trate de comunidades
organizadas jurdicamente pero que no pertenezcan a ningn Estado ni su
territorio forme parte integrante de un espacio territorial ms amplio sobre el
que se ejerza el imperio de otra entidad poltica superior, esto es, cuando
aqullas sean libres e independientes, no habr rgimen municipal
Siendo el municipio una porcin de una entidad territorialmente mayor y
estando subordinado a sta como la parte al todo, las ciudades griegas de la
81
El Municipio Mexicano. Estudio publicado en la revista Pensamiento Poltico.

Volumen ITT. Nmero 10, Febrero de 1970
82
Diccionario Razonado de Legislacin y Jurisprudencia. Edicin 1852, p. 336.
83
Consltese, entre otros autores, a Gabino Fraga, Andrs Serra Rojas, Villegas
Basabilbaso, Gastn Jeze, Georges Burdeau, etc.
481
Antigedad las polis y las italianas y alemanas de la Edad Media no

presentaron este carcter precisamente por haber sido libres e independientes,
habiendo constituido, por ende, verdaderos pequeos Estados.
Ahora bien, a pesar de su adscripcin y pertenencia a una entidad poltica
superior y no obstante ser un tipo de descentralizacin por regin de sta, el
municipio tiene como notas peculiares la autonoma y la autarqua, segn lo
demuestran los distintos municipios histricamente dados 83 bis bis que en
diferentes pases europeos donde han existido reciban diversas
denominaciones, tales como la de burgos en Alemania y de comunas en
Espaa y Francia. La autonoma municipal se traduce en la facultad para darse
sus propias reglas dentro de los lineamientos fundamentales establecidos por
la Constitucin del Estado al que el municipio pertenezca, as como en la
potestad de ste para elegir, nombrar o designar a los titulares de sus rganos
gubernativos. La autarqua, en la acepcin aristotlica del concepto, se
manifiesta en la capacidad del municipio para proveer a sus propias
necesidades y resolver los problems econmicos; sociales y culturales que
afecten a su comunidad. Los objetivos, autrquicos y las finalidades inherentes
a la autonoma no podran lograrse sin una organizacin, es decir, un conjunto
de rganos de gobierno que, dentro de su respectiva competencia, ejerzan las
funciones pblicas tendientes a la consecucin de unos y otras. Por
consiguiente, el municipio implica en esencia una forma jurdico-poltica segn
la cual se estructura a una determinada comunidad asentada sobre el territorio
de un Estado. Sus elementos se equiparan formalmente a los de la entidad
estatal misma, pues, como ella, tiene un territorio, una poblacin, un orden
jurdico, un poder pblico y un gobierno que lo desempea. Sin estos tres
ltimos elementos, y primordialmente sin el jurdico, no puede concebirse
tericamente ni existir fcticamente el municipio. Por tanto, no hay, como lo
pretende el tratadista Moiss Ochoa Campos,84 municipios naturales, ya que
el municipio entraa una entidad jurdico-poltica que tiene como elementos de
su estructura formal a una determinada comunidad humana radicada en un
cierto espacio territorial. Estos elementos nticos o naturales por s mismos, es
decir, sin ninguna estructura jurdico-poltica en la que se proclamen la
autonoma y la autarqua de que hemos hablado, no constituyen el municipio
cuya fuente es el derecho fundamental del Estado al que pertenezca. Mientras
un conglomerado humano que forme parte de la poblacin estatal no se
organice o sea organizado jurdica y polticamente y no se le confiera o
reconozca por el derecho un determinado marco de autonoma y autarqua, no
asume el carcter de municipio. Esta afirmacin est respaldada por la historia
poltica misma de los diferentes pases en que se ha registrado el fenmeno
municipal, que es jurdico-poltico y no simplemente natural. El estudio de
83 bis
Sobre la historia municipal, consltese la obra del tratadista Moiss Ochoa Campos
intitulada El Municipio. Su evolucin institucional (Edicin 1981), en la que su autor
se refiere prolijamente a los municipios en la Antigedad, en la Edad Media, en la Edad
Moderna y en la poca Contempornea.
84
La Reforma Municipal, p. 23.

482
908
los mltiples municipios in specie que han existido y existen85 corrobora esta
ltima asercin que postula la tesis de que el municipio como concepto
abstracto y como realidad histrica no puede concebirse ni funcionar sin el
derecho, aunque tampoco, evidentemente, sin sus elementos naturales que
son la comunidad humana y la porcin territorial en que vive y se desenvuelve.
Forma y materia, en una inextricable sntesis, constituyen, por tanto, la entidad
municipal que es titular de un poder pblico autnomo y autrquico que en su
nombre y representacin ejercen sus autoridades, las cuales orgnicamente
integran su gobierno. Este poder pblico se manifiesta en actos de autoridad
administrativos y jurisdiccionales principalmente y aun en actos legislativos. La
posibilidad de que los rganos municipales desarrollen las funciones pblicas
correspondientes a dichas tres especies de actos depende de la estructura
especial de cada municipio en concreto, la cual evidentemente est
condicionada a factores tempo-espaciales de variada y variable naturaleza que
operan en la vida histrica de cada Estado en particular. Si el derecho
fundamental de ste o Constitucin es la fuente formal del municipio, el grado
y la extensin de su autonoma y autarqua tambin derivan de aqul
lgicamente. Son las necesidades polticas, econmicas, sociales y culturales
de cada pas, provocadas por factores mesolgicos de diversa ndole, las que
determinan en el mbito de la concrecin histrica la amplitud de los aludidos
elementos municipales y, por ende, la extensin de las funciones pblicas del
municipio y la competencia de sus rganos de gobierno en cuanto al
desempeo de las misms. Rebasara el contenido de esta obra la formulacin
de un estudio exhaustivo sobre los diferentes tipos de municipio que
proporciona la historia jurdico-poltica de mltiples Estados donde se haya
adoptado el rgimen municipal, pues la temtica y la problemtica respectivas
son de tal exuberancia que constituyen la esfera de anlisis e investigacin de
una rama jurdica muy importante que es el Derecho Municipal.86 A guisa de
consideracin lgica general, es decir, independientemente de cmo se
encuentren o hayan encontrado estructurados los municipios in specie,
debemos advertir que el concepto de municipio in abstracto reconoce como
elementos sustanciales la autonoma y la autarqua, sin los cuales la entidad
municipal no podra existir. Si el derecho fundamental del Estado las
suprimiese, eliminara al municipio de su sistema poltico-administrativo para
sustituirlo por una mera divisin territorial sujeta por modo absoluto a la
heternoma y gobierno estatales, despojando a las diversas comunidades que
componen la poblacin nacional de su potestad de autogobierno interior, que
es, repetimos, uno de los signos ms destacados del rgimen municipal.
85
La temtica y la problemtica del municipio como idea general, de los tipos

municipales y de los municipios en concreto inciden en una importante rama del
Derecho Pblico que, por su trascendencia, se ha desprendido del Derecho
Constitucional y Administrativo para integrar el Derecho Municipal, que como
especialidad jurdica tiene su propia literatura y cuyo mbito ya no corresponde
estrictamente a la doctrina constitucional
86
Una de las obras que con ms profundidad, seriedad y documentacin se ha escrito
sobre el municipio son las del investigador Moiss Ochoa Campos que ya hemos
invocado y que se intitulan La Reforma Municipal y El Municipio. Su Evolucin
Institucional (1981), cuya lectura es de obligada consulta para la dilucidacin de las
cuestiones sociales, polticas y econmicas que ataen por modo general al municipio.
483

b) El municipio en Mxico. Generalidades
1. Sinopsis histrica
a) En los pueblos aborgenes que habitaron el territorio nacional,
principalmente el azteca, y antes de la dominacin espaola, se descubre el
fenmeno municipal. Se afirma por los investigadores, entre ellos Moiss
Ochoa Campos, que el municipio prehispnico lo encontramos en los grupos
familiares o clanes, cuyos miembros explotaban la tierra en comn. En otras
palabras, dicho autor aduce, con acopio de razones y datos, que el municipio
primitivo era de carcter agrario.87
El historiador Gonzalo Aguirre Beltrn, citado por Ochoa Campos, sostiene, en
efecto, que La presencia de grupos organizados de parientes entre los
aztecas, entre los mayas, y en general, entre las diversas unidades tnicas que
tenan por hbitat el territorio que hoy constituye la Repblica Mexicana,
parece conformada por la existencia de una institucin que, difundida por todo
el pas y ms all de sus fronteras actuales, recibi de los nahuas la
denominacin de calpulli. 88 Comentando lo expuesto por dicho historiador, el
ameritado autor de la La Reforma Municipal asevera que En la antigedad
mexicana, donde los nexos polticos siempre estuvieron formulados a travs de
alianzas, ligas, uniones, federaciones o como quiera llamrseles, era natural
que su forma tpica de gobierno la constituyesen los consejos. Uniones y
consejos fueron expresiones lgicas de sus conceptos de convivencia,
agregando que En el calpulli, la alianza de familias determin fatalmente una
forma de gobierno: la del consejo. El era la expresin del poder social, a la
manera de los consejos municipales. Pero emanado de la alianza de familias
emparentadas, el consejo estaba integrado por los jefes de dichas familias, que
naturalmente eran ancianos. Contina diciendo que Los calpullis, formados
por lazos de parentesco y por rasgos culturales, entre los cuales contaba la
participacin de un mismo lenguaje dialectal, estaban ligados entre s y a
travs de sus clanes, integraban la tribu, trmino hebreo que designa un
conglomerado de linajes. 89 Por modo conclusivo y no sin nfasis, asienta
Ochoa Campos que ...en el estado de organizacin social de los pueblos
indgenas, cuyos ncleos ms importantes haban alcanzado las forms de vida
sedentaria, era comn la existencia del municipio natural de carcter agrario.
Pero, en un grado mayor de evolucin, coexiste y se sobrepone el clan
totmico, otro tipo de comunidad, fincada en los lazos tribales, que adquiere ya
las caractersticas del municipio poltico, por cuanto se desarrolla francamente
y con mayor proximidad, dentro del rea de interinfluencias de una
organizacin estatal. Fundndose en estas apreciaciones, el citado autor
describe a Tenochtitln, manifestando que esta ciudad se form con
numerosos clanes totmicos compuestos de los llamados calpullis o
municipios naturales que se agruparon en cuatro secciones, cuarteles o
barrios en que se dividi la capital azteca.90
87
88
89
90
Cfr. La Reforma Municipal, p. 32.

dem
Op. cit., pp. 32 y 35.
Ibd., pp. 42 y 43.

484
910
Coincide con este punto de vista el historiador y arquelogo George V. Vaillant
de la Universidad de Pensilvania al opinar que La organizacin social de las
tribus aztecas era, en teora, completamente democrtica. Un individuo era
miembro de una familia que a su vez perteneca a un grupo de familias o clan.
Veinte de estos clanes constituan tericamente una tribu, cada una de las
cuales reglamentaba sus propios asuntos; pero en cuestiones de importancia
para la tribu se reunan con las otras en un consejo compuesto por todos sus
caciques. El consejo nombraba un jefe para dirigir los asuntos civiles y
religiosos y con frecuencia un segundo jefe para la guerra. Destinada
originalmente para comunidades agrcolas sencillas y quiz de una antigedad
que va hasta los tiempos de la Cultura Media, esta organizacin se convirti
posteriormente en la compleja organizacin oficial de una ciudad-estado
populosa y muy embrollada. 91
Podramos citar prolijamente y a riesgo de incidir en transcripciones tediosas a
muy diversos historiadores, socilogos y juristas, entre ellos a Ignacio
Romerovargas Iturbide,92 que proclaman la idea de que el rgimen municipal
ya exista claramente definido en la organizacin poltica, social y econmica
de los pueblos autctonos de Mxico con anterioridad a la conquista espaola,
principalmente en los que habitaron el Valle de Anhuac y entre los que
descuella el azteca o mexica. Por nuestra parte, y con apoyo en los datos que
los invocados autores suministran, nos adherimos a la consideracin que
antecede, ya que, dentro de la mencionada organizacin y primordialmente de
la del calpulli, advertimos sin dificultad los atributos generales del concepto
abstracto de municipio que hemos expuesto y someramente ponderado. En
efecto, los capullis eran entidades socioeconmicas fundadas en la explotacin
comn de la tierra que les perteneca y que tenan como origen un antepasado
tambin comn del que derivaban los nexos familiares o de parentesco sobre
los que se asent a unidad de dichas entidades. Formaban los calpullis parte
de un todo que era la tribu, que a su vez estaba organizada polticamente por
el derecho consuetudinario, mismo que concomitantemente los estructur
sobre la base del respeto a su autonoma interior y a su actividad econmica
autrquica. El gobierno concejil de los calpullis, adems, designaba a sus
propios funcionarios ejecutivos que tenan diferentes atribuciones pblicas de
carcter administrativo y judicial,93lo que nos demuestra que tales entidades,
cimiento de la organizacin poltica del pueblo azteca, fueron verdaderos
91
La Civilizacin Azteca. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, p. 96:

As, este autor sostiene que Cada calpulli, ocupado por un grupo de familias, tema
su propio gobierno, gozando de autonoma en su vida propia (interna) y en su religin,
cita a Clavijero, quien afirma: Por lo dicho se deja entender que los sumos sacerdotes
de Mxico eran jefes de la religin solamente de la nacin mexicana, y no de las
conquistadas, que an despus de sujetas en la poltica del rey de Mxico, conservaron
su sacerdocio independiente (Organizacin. Poltica de los Pueblos de Anhuac, pp.
173 y 174).
93
Ochoa Campos menciona como funcionarios de los calpullis a los siguientes: el
teachcauh o pariente mayor, que era una especie de consejero y sabio; los
tequitiatos, que dignan el trabajo comunal; los colpizques, que recaudaban el tributo;
los tiacuilos, que fungan como escribanos o pintores de jeroglficos y los topiles, que
eran los gendarmes. (Op. cit., pp. 34 y 35.)
92
485
municipios por haber conjuntado en su implicacin todos y cada uno de los

elementos que caracterizan al concepto respectivo. A mayor abundamiento, los
calpullis, como grupos componentes de la tribu, acreditaban representantes en
el concejo tribal, interviniendo as en la expresin de la voluntad popular,
cuando menos en lo que concerna a la designacin del tiatoni y del
tlacatecuhtli, que eran, respectivamente, el gobernador y el jefe militar del
pueblo.
b) El rgimen municipal indgena, en lo que no contrariara los fundamentos
ideolgicos del derecho espaol que se trasplant a la Nueva Espaa, fue
generalmente respetado durante la Colonia. As, Carlos V, mediante cdula de
6 de agosto de 1555, dispuso que las costumbres, instituciones y el territorio
de los pueblos de indios fueran respetados por el sistema jurdico-poltico con
que se organizaran las tierras descubiertas y descubribles.
Ordenamos y mandamos, estableca esa cdula, que las leyes y buenas
costumbres que antiguamente tenan los indios para su buen gobierno y
poltica, y sus usos y costumbres observadas y guardadas despus de que son
cristianos, y que no se encuentren con nuestra sagrada religin y las que han
hecho y ordenado de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo necesario por la
presente las aprobamos, con tanto que nos podamos aadir lo que fueremos
servidos, y nos pareciere que conviene al servicio de Dios nuestro Seor y al
nuestro, y a la conservacin y polica cristiana de los naturales de aquellas
provincias, no perjudicando a lo que tiene hecho ni a las buenas y justas
costumbres y estatutos suyos.
Gracias a estas disposiciones, que en la realidad no dejaron de violarse,
coexistieron en la Nueva Espaa el municipio indgena y el espaol hasta el
siglo XVII, segn sostiene Ochoa Campos, pues, afirma, en el siglo XVIII surge
el municipio castizo que era regido en parte por las prcticas y costumbres
aqu nacidas y por la influencia de los criollos en el control de los
ayuntamientos. 94
Es pertinente recordar que el primer municipio de carcter espaol de la Nueva
Espaa y quiz de todas las Indias, fue el que instal Hernn Corts en la
poblacin que fund y que denomin la Villa Rica de la Veracruz. Su
implantacin tuvo como mvil juridizar, por as decirlo, la autoridad que el
clebre extremeo se haba arrogado para legitimar su conducta frente a
Diego Velzquez, gobernador a la sazn de la isla de Cuba. Con el
establecimiento de dicho municipio o comuna a la usanza hispana, don
Hernando aprovech, con la habilidad poltica que lo caracterizaba, los
conocimientos de derecho que haba adquirido en la famosa Universidad de
Salamanca, donde obtuvo el grado de bachiller.
El procedimiento que emple, dice Salvador de Madariaga respaldndose en
Bernal Daz del Castillo, lleva el sello de su estilo inimitable. Los soldados,
94
Op. cit., p. 93. El primer municipio de esta ndole fue el de Tlaxcala donde en 1531 se
fund paralelamente al gobierno indgena, el primer corregimiento espaol,
encabezado inicialmente por un corregidor, luego por un alcalde mayor, y
posteriormente por un gobernador, el que, con excepcin de un corto periodo, rigi
hasta la consumacin de la Independencia en 1821 (Actas de Cabildo de Tlaxcala
547-1567. Publicacin del Archivo General de la Nacin y el Instituto Tlaxcalteca de la
Cultura. 1985. P. III, Prembulo)

486
habiendo resuelto que as convena al

mejor servicio de Su Majestad, requirieron a Corts para que cesare el rescate
del oro y se fundase una villa con autoridades para la administracin de justicia
y gobierno, es decir, con alcaldes y regidores. Corts se tom un da para
pensarlo, a fin de simular mejor que haca por la fuerza de las circunstancias y
bajo la presin popular lo que en realidad haba ya meditado y resuelto de por
s. Al da siguiente, se inclin como buen demcrata ante la opinin pblica, no
sin hacer constar, como todo buen demcrata, que al hacerlo sacrificaba sus
intereses personales, pues el rescate de oro era para l compensacin
necesaria a sus gastos. Se resign, pues, a poner en prctica su propio
designio, fundando la Villa Rica de la Vera Cruz, nombre admirable que reuna
lo til del oro con lo agradable del Evangelio. Como alcaldes nombr a su fiel
Puertocarrero y a Montejo, amigo de Velzquez, comprometindolo as en el
acto aunque sin conseguir, segn ms adelante se ver, ganarlo del todo a sus
intereses. Con la fundacin de la Vera Cruz, la armada se transfiguraba en un
municipio espaol, gobernado democrticamente por su cabildo. Para mayor
solemnidad Corts tom juramento a Alcaldes, Regidores y Cabildos en nombre
del Rey.95
Coincidiendo con el historiador citado, don Toribio Esquivel Obregn afirma que
El acervo de tradiciones jurdicas y las ideas entonces reinantes en la
Pennsula proporcionaron el medio; an no eran vencidos all los comuneros en
la clebre batalla de Villalar,96 y de la voluntad de aquel pequeo grupo de
espaoles, pero que posea, en su aislamiento, todos los elementos de la
soberana de un pueblo, surgi el cuerpo poltico, fuente de toda ulterior
autoridad, en ausencia del soberano. As fue como se fund Veracruz, por un
acto de suprema democracia, el primero en el Nuevo Continente. Y es
interesante seguir en las admirables pginas de Bernal Das del Castillo cmo
andaban las opiniones encontradas, cmo los partidarios de Velzquez, que el
temor de la audaz empresa aumentaba, se oponan a ella y ponderaban sus
riesgos y el enojo de su superior, y cmo la elocuencia y habilidad de Corts
gan la mayora. Y dice Bernal Daz: hicimos alcaldes y regidores, y fueron los
primeros alcaldes Alonso Hernndez Puertocarrero, e Francisco de Montejo;... y
los regidores dejallos he de escribir porque no hace al caso que nombre
algunos. y dir cmo se puso una picota en la plaza, y fuera de la villa una
horca, y sealamos capitn para las entradas a Pedro de Alvarado, y maestre
de campo a Cristbal de Ol, alguacil mayor a Jan de Escalante, y tesorero a
Gonzalo Meja, y contador a Alonso de vila, y alfrez a Hulano Corral... y
alguacil del real a Ochoa, vizcano, y a un Alonso Romero. Es decir, toda la
organizacin correspondiente a una villa castellana.97
95
Hernn Corts, pp. 181 y 182

En dicha batalla, que tuvo lugar en los campos que llevan a su nombre (abril de
1521), Carlos V derrot a la liga de comuneros encabezada por el ayuntamiento de
Toledo que logr formar una reunin de quince ciudades y villas para oponerse, incluso
con la fuerza, a la violacin de sus fueros por parte del famoso emperador.
97
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo II, pp. 208 y 209.
96
487
El segundo municipio fundado por Corts fue precisamente el de la Ciudad de

Mxico inmediatamente despus de la toma de la grande y deslumbradora
capital azteca de Tenochtitln, que tanta admiracin caus a los
conquistadores.
Rendida la ciudad y preso su ltimo seor, dice Esquivel Obregn, procedi
Corts a la organizacin administrativa de la ciudad, que l se empe en
reconstruir y en que fuera la capital del nuevo reino, en acatamiento a la
tradicin indgena que le daba prestigio de metrpoli. Nombr por seor de la
misma al que antes haba tenido el cargo de Cihuacoatl, y con ello asegur el
regreso de los mexicanos que se haban dispersado por diversos lugares. Se
puso mano luego a la reconstruccin, y don Hernando nombr alcaldes,
regidores y otros oficiales de ayuntamiento para la poblacin espaola; seal
en la parte central de la isla un cuadro dentro del cual se trazaron las calles y
manzanas de la nueva ciudad y se dieron solares a los espaoles que quisieron
avecindarse, dndose a cada conquistador doble superficie para solar. Esto fue
lo que se llam la traza y fuera de ella se asent la poblacin indgena,
separadas las dos secciones por un canal, aunque las calles de la seccin
espaola remataban en un puente que permita el mutuo comercio.98
En cuanto a la organizacin del municipio neoespaol, es decir, al conjunto de
rganos que componan su gobierno, su estructura tuvo las naturales
variaciones que las necesidades polticas, administrativas y econmicas de la
poca iban determinando.99 Sin embargo, tomando en cuenta una especie de
tipo del municipio hispano, que indudablemente sirvi de modelo al colonial,
el principal rgano gubernativo de ste era el ayuntamiento o cabildo, es decir,
un cuerpo colegiado, tambin llamado consejo municipal, integrado por
varios funcionarios que tenan atribuciones diversas que el monarca, como
supremo legislador, ampliaba, restringa o quitaba segn las circunstancias.
Dichos funcionarios eran el corregidor o alcaide mayor que presida dicho
cuerpo, los alcaldes ordinarios, los regidores, el procurador general, el alguacil
mayor y el sndico, pudiendo el ayuntamiento nombrar funcionarios menores
que ya no lo componan, asignndoles facultades especficas dentro de la
administracin general del municipio.100
Una de las funciones ms importantes del cabildo era la legislativa, pues como
sostiene Manuel M. Moreno, el ayuntamiento expeda disposiciones y
98
Ibd., p. 25.
As, Manuel M. Moreno, al referirse al ayuntamiento de la ciudad de Mxico, afirma
que su integracin vari mucho a travs de los tiempos, agregando que Las
ordenanzas de gobierno de 11 de diciembre de 1682, indican los trminos en que
deban efectuarse los cabildos, la manera de tomar las votaciones, las preeminencias
correspondientes a los miembros del Ayuntamiento, el nmero y calidad de los
alcaldes, regidores y oficiales dependientes de la corporacin, as como el modo de
proveer a sus designaciones (Breve Resee Histrica de la Organizacin Poltica y
Administrativa del Distrito Federal. Codificacin de las Disposiciones Administrativas
Vigentes cuya Aplicacin corresponde al Departamento del Distrito Federal. Edicin
1943).
100
Moiss Ochoa Campos seala entre los cargos respectivos los siguientes: los
diputados de pobres, los de propios, el obrero mayor, los diputados de fiesta, los de
polica, los de alhndiga y depsito, el contador, el mayordomo de Propios y Rentas,
dos ejecutores, un fiel encargado de marcar los pesos, pesas, romanas, marcos y
medidas y un veedor del Matadero (Cfr. Op. cit., p. 147).
99

488
acuerdos de observancia general. Opina este autor que la legislacin
municipal, integrada por las ordenanzas provenientes de ese cuerpo, lo
mismo reglamentaban cuestiones de polica y buen gobierno, que la forma en
que haban de

prestarse determinados servicios al pblico; las condiciones a que deban
sujetarse los productores y artesanos en la elaboracin de sus productos; los
precios a que haban de venderse stos; los requisitos que haban de llenarse
para poder ejercitar ciertas actividades. . ., etc.. Aade Moreno que las
ordenanzas tambin provean a la organizacin de los gremios y a la vigilancia
e inspeccin de su funcionamiento y que los ayuntamientos nombraban
veedores que se encargaban de examinar a los aspirantes al ejercicio de una
profesin o actividad reglamentadas. 101
Tomando en cuenta el conjunto de facultades con que el ayuntamiento o
cabildo estaba investido y cuyo marco competencial se integraba con las
atribuciones especficas que sus diferentes miembros tenan sealadas, se
concluye indudablemente que el mencionado cuerpo gubernativo municipal
asuma, a travs de ellas, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial,102
concentracin que era uno de los signos caractersticos de los regmenes
monrquicos absolutos en que tales funciones confluan en la persona del rey.
Sin embargo, la ausencia de lo que se llama separacin de poderes no
impidi que los municipios neoespaoles, al menos tericamente, fuesen
considerados como entidades estructuradas sobre una cierta base
democrtica, principalmente en lo que respecta a la designacin de los
regidores que en unin de los otros funcionarios ya mencionados constituan
sus cabildos o ayuntamientos.103 Esa faceta democrtica desapareci cuando el
municipio en Espaa entr en una franca decadencia que lo alej de su
pristinidad popular a consecuencia de diversas medidas legislativas que adopt
la autoridad real para mermarlo considerablemente. Una de esas medidas fue
la de sustituir la elegibilidad de los regidores por la enajenabilidad de los
101
Op. cit.
Por lo que atae a las facultades que correspondan a cada funcionario municipal,
nos remitimos a la exposicin y comentario que hacen los autores que hemos venido
siguiendo en sus respectivas obras ya citadas, pues reiteramos que el tratamiento del
tema concerniente al municipio en lo que atae a sus aspectos exhaustivos, no
incumbe estrictamente al Derecho Constitucional.
103
Esta designacin, dice Ochoa Campos, se haca de acuerdo con la reglamentacin
que aparece consignada en la Recopilacin de Leyes de Indias conforme a las
siguientes bases que el mismo autor seala: 1. En las poblaciones que se fundaban
por capitulacin o asiento con determinada persona, sta y su hijo o heredero deban
nombrar los regidores, segn lo dispuesto por Felipe II. Pasadas dos vidas, los puestos
se llenaban segn los principios del derecho comn. 2. Cuando no haba capitulacin,
los vecinos los nombraban en cabildo abierto, conforme lo dispuso Carlos V en 26 de
junio de 1525. En este caso, despus de la primera eleccin, los regidores eran
designados a su vez por principios del derecho comn (Recopilacin de Indias, 1, 4, 10,
3). (Op. cit., p. 152.)
102
489
cargos respectivos, convirtindolos en verdaderas mercancas cuya

transmisibilidad por venta fue una grave afrenta para las comunidades
municipales.
El carcter genuinamente popular de los regidores, dice Ochoa Campos,
cambi por la viciosa costumbre de vender los oficios. Por cdula de la reina
doa Juana, de 15 de octubre de 1522, el cargo de regidor pas a ser vendible
y renunciable, lo que significaba que deba ser adjudicado al mejor postor, el
cual poda renunciarlo en otra persona. Si mora sin hacerlo, reverta el empleo
a la corona, procedindose a venderlo de nuevo. Con referencia a la Nueva
Espaa, el citado autor

asevera que dicha enajenabilidad no se adopt de inmediato sino hasta
principios del siglo XVII, pues Felipe III dispuso que en todas las ciudades,
villas y lugares de espaoles de todas las Indias y sus islas adyacentes, no se
provean los regidores por eleccin o suerte, ni en otra forma, y que en todas
partes donde pudiere se traigan en pregn y pblica almoneda por los
oficiales de nuestra real hacienda por el trmino de treinta das, y vendan en
cada lugar los que estuviere ordenado que haya y pareciere conveniente,
rematndolos en su justo valor conforme las rdenes dadas al respecto a los
dems oficios vendibles; y los sujetos en quienes se remataren sean de la
capacidad y lustre que convenga, teniendo en consideracin a que, donde
fuere posible, se beneficien y los ejerzan descubridores o pobladores o sus
descendientes (Recopilacin de Indias, 8, 20, 7) 104
No obstante su decadencia poltica, el municipio neoespaol tuvo un gesto
decoroso para reivindicar su antiguo prestigio y dignidad al plantear el
ayuntamiento de la ciudad de Mxico en julio de 1808 la radicacin popular de
la soberana a consecuencia de la invasin napolenica a la pennsula y la
usurpacin de trono por el impostor francs. Recurdese, en efecto, que el
regidor y el sndico del cabildo de la capital de la Nueva Espaa, don Juan
Francisco de Azcarate y don Francisco Primo de Verdad, respectivamente,
postularon en un histrico documento ante el virrey Iturrigaray la tesis de que,
por haber abdicado el monarca espaol en favor de Jos Bonaparte, en el
pueblo de la Nueva Espaa haba recado la soberana como capacidad de
autogobierno, 105 y aunque sin dichos cargos los citados precursores de nuestra
emancipacin poltica hubiesen sustentado la misma idea, su investidura les
brind la oportunidad no slo para exponerla sino para exigir su acatamiento,
actitud que involucra un elocuente hecho reminiscente de la dignidad de las
antiguas comunas espaolas que con viva conciencia de su autonoma muchas
veces impusieron a los reyes el respeto de las libertades acordadas en los
fueros municipales.
La Constitucin gaditana de marzo de 1812 tendi a reestructurar el rgimen
municipal dentro del sistema con que organiz al Estado monrquico espaol.
Pretendi reimplantar la autonoma de los municipios estableciendo que en
cada pueblo deba haber un ayuntamiento compuesto de alcaldes, regidores y
sndico procurador, presididos por el jefe poltico, donde lo hubiere, y en su
defecto por el alcalde o el primer nombrado entre stos, si hubiere dos (Art.
104
105
Op. cit., pp. 152 y 153.

Cfr. Captulo III, pargrafo tercero, de esta obra.

490
309). Los miembros componentes de los ayuntamientos deberan elegirse
indirectamente por los pueblos, sin que los cargos respectivos fuesen ni
vitalicios ni vendibles y sin que los electos pudiesen ser nuevamente
nombrados, a no ser que transcurrieran por lo menos dos aos, donde el
vecindario lo permita (Arts. 312, 313 a 316). Las facultades de los
ayuntamientos, bastante restringidas por cierto, consistan en la administracin
interior de los pueblos respectivos, habindose sujetado su actuacin a la
vigilancia y supervisin de las diputaciones provinciales correspondientes y del
jefe

poltico que era una especie de autoridad intermediaria entre stas y los
aludidos cuerpos municipales.
Moiss Ochoa Campos sintetiza la situacin del municipio bajo la Constitucin
de Cdiz con las ideas que a continuacin nos permitimos transcribir:
Tres meses tan slo permaneci en vigor en Mxico (dicha Constitucin), pero
le bastaron para hacer resurgir a la institucin municipal, dando nuevamente
entrada en ella al pueblo, habiendo reinstaurado 1. El sistema de eleccin
popular directa. 2. La no reeleccin de los funcionarios municipales. 3. Su
renovacin cada ao; aunque sent precedentes negativos que se
recrudecieron en nuestro medio al transcurso de los aos, con el rgimen de
centralizacin al que quedaron sometidos los ayuntamientos a travs de los
jefes polticos y con la prdida de la autonoma municipal en materia
fundamental: su hacienda106
b) Durante el siglo XIX y a partir de la Constitucin Federal de 1824 en que,

segn hemos dicho, se cre el Estado mexicano, el municipio no slo
decay polticamente hasta casi desaparecer, sino que en el mbito de
la normatividad constitucional-apenas se le mencion por las leyes
fundamentales y documentos jurdicos emanados de las corrientes
Federativas y liberales. Debe reconocerse, por lo contrario, que en la
Constitucin centralista de 1836 se instituy una especie de
municipalidad traducida en distritos y partidos en que dividi el territorio
de los Departamentos (Art. 3 de la Sexta Ley). A la cabeza de un distrito
haba un prefecto que nombraba el gobernador departamental por
cuatro aos y cuya designacin confirmaba el gobierno general,
adoptndose el principio de re elegibilidad (Art. 16, dem). Al frente de
un partido, que era la circunscripcin territorial administrativa y poltica
mnima, estaba un subprefecto que designaba el prefecto del distrito
correspondiente con aprobacin del gobernador del departamento
respectivo. Tanto el prefecto como el subprefecto eran meros agentes
de este funcionario, ya que sus funciones se reducan a cuidar del orden
y tranquilidad pblicos con entera sujecin al gobernador y a cumplir
y hacer cumplir las rdenes del gobierno particular del departamento
(dem, Arts. 18, 19 y 21). La mencionada Constitucin previ los
106
Op. cit., p. 226.
491
ayuntamientos en las capitales de los departamentos, en los lugares en

que los haba en el ao de 1808, en los puertos cuya poblacin llegue a
cuatro mil alms, y en los pueblos que tengan ocho mil (dem, Art. 22),
disponiendo que dichos cuerpos se integraran con el nmero de
alcaldes, regidores y sndicos que fijaran las juntas departamentales,
recayendo la eleccin respectiva en el pueblo en los trminos que
arreglara una ley (dem, Art. 23). La funcin de los ayuntamientos
qued reducida a la recaudacin e inversin de los propios y arbitrios
(Art. 25), es decir, a actos meramente hacendarios.107

En el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana del 15 mayo de
1856 se vuelve a hacer alusin al municipio pero sin sealar las bases de su
estructura, ya que dej a la voluntad de los gobernadores de los Estados la
implantacin, integracin y organizacin de las municipalidades y la fijacin de
la competencia de sus autoridades (Art. 117, fracs. 1, XIII, XIV y XXV).
La Constitucin de 1857 no hizo ninguna referencia al rgimen municipal, salvo
en lo concerniente al Distrito Federal y Territorios, a pesar de que, como lo
hace notar Ochoa Campos, en el seno del Constituyente se haba elevado la
voz del diputado Castillo Velasco para presentar un proyecto de adiciones
sobre municipalidades.108 Bajo nuestra Ley Fundamental retro prxima por
tanto, el autntico rgimen municipal fue francamente ignorado y los pueblos
de los distintos Estados de la Repblica eran gobernados por jefes polticos,
prefectos y subprefectos que designaban sus respectivos gobernadores sin
intervencin popular alguna. La historia poltica de Mxico comprendida en la
etapa que abarca el periodo de vigencia formal de la Constitucin de 57
demuestra claramente la desaparicin del municipio, fenmeno que se
corrobor durante el prolongado gobierno del general Porfirio Daz, de quien los
aludidos funcionarios no eran sino incondicionales agentes que tenan la con
signa de sofocar por cualquier medio todo intento de democratizacin que
hubiese brotado del espritu comunitario de los pueblos.
Con toda razn afirma Ochoa Campos que Bajo el porfiriato, el rgimen de las
jefaturas polticas ahog por completo la vida municipal, ya que dichas
107
En el Proyecto de Reformas a dicha Constitucin fechado el 30 de junio de 1840, se

propusieron algunas modificaciones no sustanciales a las citadas bases generales
sobre el rgimen municipal y a cuyo tenor nos remitimos. Cfr. Derechos del Pueblo
Mexicano (Mxico a travs de sus Constituciones) y Leyes Fundamentales de Mxico
(Tena Ramrez).
108
Op. cit., p. 253. Segn dicho tratadista, el proyecto mencionado deca: 1. As como
se reconoce la libertad a las partes de la federacin que son los estados, para su
administracin interior, debe tambin reconocerse a las partes constitutivas de los
Estados, que son las municipalidades. 2. En consecuencia, siguiendo el principio de la
soberana popular, propona como un artculo de la Constitucin: Que toda
municipalidad con acuerdo de su consejo electoral, pueda decretar las medidas que
crea convenientes al municipio y votar y recaudar los impuestos que estime necesarios
para las obras que acuerde, siempre que con ellas no perjudique a otra municipalidad o
al Estado.

492
jefaturas a) representaban un tipo de autoridad intermedia entre el gobierno
del Estado y los ayuntamientos; b) estaban sujetas a la voluntad de los
gobernadores; e) centralizaban y maniataban toda actividad municipal, y d)
eran de carcter distrital y residan en las cabeceras de distrito o de partido
controlando a los ayuntamientos de su circunscripcin, concluyendo dicho
autor que Los vicios de esta institucin fueron comunes: suprimir toda
manifestacin democrtica y cvica de la ciudadana; controlar las elecciones,
cometer atropellos y abusos que llegaron a lindar con lo criminal. 109
Por su parte, don Emilio Rabasa, a quien suele calificarse como porfirista,
confirma la idea negativa que generalmente se ha sustentado respecto de las
jefaturas polticas, expresando al efecto que Por debajo del gobierno estn los
jefes polticos, que como simples agentes suyos, no hacen sino cumplir sus
rdenes y servir para que la autoridad que representa tenga medios
inmediatos de accin y centralizacin. Para jurisdiccin ms estrecha, los
ayuntamientos ejercen, en los municipios en que el distrito se fracciona, la
administracin de las ciudades, villas o aldeas,
918
comprendiendo en la demarcacin de su incumbencia parte del territorio del
distrito, en que se encuentran poblados rurales generalmente de carcter de
propiedad privada. En estas condiciones y dada la distancia no corta que suele
haber entre las poblaciones, el territorio jurisdiccional de los ayuntamientos es
muchas veces de tal extensin, que la corporacin municipal slo
nominalmente tiene autoridad ni ejercicio alguno en cuanto se halla fuera del
lugar en que reside. 110
Si una de las lacras del porfiriato fue la existencia de las mencionadas jefaturas
que se posibilitaron jurdicamente merced a la pretericin del municipio en que
incurri la Constitucin de 57, era lgico y prcticamente necesario que su
abolicin y la restauracin del rgimen municipal fuesen los principales
objetivos polticos de los movimientos precursores de la Revolucin mexicana
de 1910.
As, el Partido Liberal Mexicano, fundado por los hermanos Flores Magn, lanz
en 1906 un programa en el que se propugn la supresin de los jefes polticos
que tan funestos han sido para la Repblica, como tiles al sistema de opresin
reinante, as como la multiplicacin y el robustecimiento de los municipios. A
su vez, el Partido Democrtico,111 que se organiz el 22 de enero de 1909, hizo
un llamamiento a todos los ciudadanos para sacudir su apata y cumplir sus
deberes cvicos, a efecto de cambiar la poltica personalista del general Daz
por el imperio de la ley y de la Constitucin tanto tiempo relegada al olvido,
dice don Jess Romero Flores, agregando que Iba luego por los fueros de la
libertad municipal, considerando al municipio libre como la celdilla que resume
en su vida la vida entera del organismo, quitando a los ayuntamientos la
oprobiosa tutela de los jefes polticos. 112
La institucin del rgimen municipal fue una de las tendencias que con ms
109
Op. cit., pp. 273 y 274.

La Constitucin y la Dictadura, p. 227.
111
En este partido figuraron Benito Jurez Maza, Manuel Calero, Jos Pen del Valle,
Jess Urueta, Didoro Batalla, Rafael Zubarn Campany y otros.
110
493
perseverancia anim a don Venustiano Carranza como primer Jefe de la

Revolucin constitucional que se inici con l Plan de Guadalupe de 26 de marzo
de 1913 en el que desconoci al gobierno magnicida de Victoriano Huerta.
Segn lo recuerda Ochoa Campos, esa tendencia se manifest desde el
mensaje que el Varn de Cuatro Cinegas dirigi a la Convencin de Generales
reunida el 3 de octubre de 1914, y en cuya parte conducente expres:
Igualmente durante la campaa todos los jefes del Ejrcito convinieron
conmigo en que el Gobierno provisional deba implantar las reforms sociales y
polticas que en esta Convencin se consideran de urgente necesidad pblica,
antes del restablecimiento del orden constitucional. Las reforms sociales y
polticas de que habl a los principales Jefes del Ejrcito, como indispensables
para satisfacer las aspiraciones del pueblo en sus necesidades de libertad
econmica, de igualdad poltica y de paz orgnica son, brevemente
enumeradas, las que en seguida expreso: El aseguramiento de la libertad
municipal, como base de la divisin poltica de los Estados y como principio y
enseanza de todas las prcticas
919
democrticas.113 Agrega el distinguido tratadista citado que, fiel a su
ofrecimiento, Carranza expidi en Veracruz, el 12 de diciembre de 1914, un
decreto bajo el ttulo de Adiciones al Plan de Guadalupe para dar satisfaccin
a las necesidades econmicas, sociales y polticas del pas, entre ellas, el
establecimiento del rgimen municipal. De inmediato, dice Ochoa Campos, se
pusieron manos a la obra y la Seccin de Legislacin Social prepar los
proyectos de ley que se adicionaran al Plan de Guadalupe. Estos fueron en
nmero de 19, figurando entre ellos, 5 sobre asuntos municipales: 1. Ley
Orgnica del artculo 109 de la Constitucin de la Repblica, consagrando el
Municipio Libre. 2. Ley que faculta a los ayuntamientos para establecer
oficinas, mercados y cementerios. 3. Ley que faculta a los ayuntamientos para
la expropiacin de terrenos en qu establecer escuelas, mercados y
cementerios. 4. Ley sobre organizacin municipal en el Distrito Federal,
Territorios de Tepic y Baja California. 5. Ley sobre los procedimientos para la
expropiacin de bienes por los ayuntamientos de la Repblica, para la
instalacin de escuelas, cementerios, mercados, etc.
De todos los 19 proyectos, el primero era sobre el Municipio Libre. Entre los
decretos dictados en Veracruz, llev el nmero 7, el que reformaba el Plan de
Guadalupe y el nmero 8, el relativo a la libertad municipal, que se expidi en
26 de diciembre de 1914.
Este Decreto constituye un antecedente preciso del artculo 115 constitucional
y tuvo la importancia de reconocer en los municipios la base de nuestra
organizacin poltica, otorgndoles la autonoma de que se encontraban
privados por la tutela de los Prefectos y Jefes Polticos. El Decreto expedido en
Veracruz dice textualmente:
Artculo nico. Se reforma el artculo 109 de la Constitucin Federal de los
Estados Unidos Mexicanos, de 5 de febrero de 1857, en los siguientes
trminos:
Los Estados adoptarn para su rgimen interior la forma de gobierno
112
113
Del Porfirismo a la Revolucin Constitucionalista, p. 75.

Op. cje., pp. 317 y 318.

494
republicano, representativo y popular, teniendo como base de su divisin
territorial y de su organizacin poltica el municipio libre, administrado por
Ayuntamientos de eleccin popular directa, y sin que haya autoridades
intermedias entre stos y el gobierno del Estado.
El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrn el mando de la
fuerza pblica de los municipios donde residen habitual o transitoriamente. 114
Era perfectamente previsible, en consecuencia, que en el Proyecto de
Reforms a la Constitucin de 1857 que present don Venustiano Carranza al
Congreso Constituyente de Quertaro el primero de diciembre de 1916, se
incluyera un conjunto de norms fundamentales dentro de las que se
estructura el municipio libre, misms que se contienen en cl artculo 115
constitucional.
As, en el mensaje que precede a dicho Proyecto, Carranza proclam que: El
Municipio Independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de
la revolucin, como que es la base del Gobierno libre, conquista que no slo
dar libertad poltica a la vida municipal, sino que
tambin le dar independencia econmica, supuesto que tendr fondos y
recursos propios para la atencin de todas sus necesidades, sustrayndose as
a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores, y
una buena Ley Electoral que tenga a stos completamente alejados del voto
pblico y que castigue con toda severidad toda tentativa para violarlo,
establecer el poder electoral sobre bases racionales que le permitirn cumplir
su cometido de una manera bastante aceptable. 115
2. Bases constitucionales del municipio anteriores a las reforms de 3 de
febrero de 1983
a.) Conforme al artculo 115, in capite, de la Constitucin, el municipio libre
es la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa
de los Estados miembros. Por consiguiente, el territorio de stos se compone
de circunscripciones espaciales que pertenecen a las entidades municipales
sobre las que stas, a travs de sus rganos de gobierno, ejercen las funciones
pblicas de que ya hemos hablado. Esta consideracin nos conduce a la
conclusin de que en el territorio de un Estado miembro y sobre la poblacin
que en l reside, ejercen el poder pblico dos rdenes de autoridades, a saber:
las que a tal Estado corresponden y las que conciernen al municipio dentro de
los respectivos mbitos competenciales que establezcan las constituciones
particulares de las entidades federativas, pues la demarcacin de los mismos
entraa una cuestin no federal cuya regulacin no incumbe, por ende, a la
Ley Fundamental de la Repblica. Esta aseveracin, sin embargo, no implica,
evidentemente, que dichas dos especies de autoridades sean las nicas que
desempeen el poder de imperio de un municipio y dentro de un Estado
miembro, ya que, segn hemos afirmado, en lo que atae a las materias de la
legislacin, administracin y jurisdiccin que sean de ndole federal, son los
rganos de la Federacin los que desarrollan las funciones respectivas.
b) La disposicin constitucional invocada califica al municipio como libre
respetando el adjetivo que le adjudic el proyecto de don Venustiano Carranza.
Ahora bien, esa libertad municipal de ninguna manera debe interpretarse
114
115
dem, pp. 318 y 319.

Leyes Fundamentales de Mxico, p. 757
495
como independencia, sino como denotativa de una autonoma interior en el

orden poltico, administrativo y hacendario de que los municipios disfrutan
jurdicamente dentro de los marcos estructurales de la Federacin y del Estado
miembro a que pertenezcan. En efecto, las constituciones locales, acatando
siempre las norms establecidas por la Constitucin Federal, pueden sealar
las materias sobre las cuales las autoridades municipales ejerzan las funciones
pblicas de carcter administrativo, reservando a las del Estado miembro las
que estimen pertinentes, sin contrariar, claro est, ningn mandamiento de la
Ley Fundamental de la Repblica. Como se ve, la autonoma administrativa del
municipio se subordina, en cuanto a su extensin, a las facultades que las
constituciones de los Estados miembros le asignen en los ramos

que obviamente no correspondan a la rbita federal; pero por lo que concierne
a su autonoma poltica, dichos ordenamientos de ningn modo deben
afectarla, ya que se encuentra prevista en la Constitucin de la Repblica en el
sentido de que los miembros integrantes de los ayuntamientos deben provenir
de eleccin popular directa y de que entre estos cuerpos y el gobierno del
Estado respectivo no habr ninguna autoridad intermedia (Art. 115 Const.,
frac 1). Estas prevenciones entraan la prohibicin para los rganos
legislativos de los Estados miembros de impedir, mediante reforms
constitucionales locales o legales ordinarias, que el elemento humano de cada
entidad municipal elija directamente a los presidentes, regidores y sndicos que
componen el ayuntamiento correspondiente,116 as como la imposibilidad de
que exista alguna autoridad o funcionario entre el gobierno municipal,
depositado en ese cuerpo, y el gobierno estatal, como lo fue antiguamente el
jefe poltico o el prefecto, que no era sino el agente por medio del que los
gobernadores se injeran en la vida interior de los pueblos y evitaban su
pretendida democratizacin. Por otra parte es lgico que las constituciones
locales y la legislacin ordinaria de cada Estado pueden establecer
cualesquiera modalidades en lo que concierne a la organizacin de los
municipios, al procedimiento electoral de los miembros de los ayuntamientos,
a los requisitos para ser electo y a la duracin del periodo en los cargos
respectivos, con la condicin de que tales modalidades no violen o no se
opongan a las bases consignadas en la Constitucin Federal, en la inteligencia
116
La citada disposicin constitucional, en su prrafo segundo, establece la

irreelegibilidad relativa de estos funcionarios municipales, en Cuanto que no pueden
ser nuevamente designados para el periodo inmediato, determinando dicho prrafo,
adems, que Las personas que por eleccin indirecta o por nombramiento o
designacin de alguna autoridad, desempeen las funciones propias de es9s cargos,
cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electos para el
periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el
carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el
carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes, si podrn ser
electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en
ejercicio.

496
de que, por lo que atae al lapso de ejercicio, ste no debe exceder de seis
aos, ya que sera incongruente que el gobernador deba permanecer en su
puesto este trmino mximo y los presidentes municipales, regidores y
sndicos un plazo mayor.
La autonoma hacendara de los municipios consiste en que estas entidades
pueden administrar libremente su hacienda, sin que se revele, por tanto, en
sealar las materias gravables que sean la fuente de los ingresos que la
formen, ya que este sealamiento compete a las legislaturas de los Estados
miembros, las cuales son las nicas que pueden determinar las contribuciones
que deba percibir el erario municipal (frac. II del Art. 115 Const.). Esta situacin
normativa es perfectamente explicable, pues todo impuesto, conforme a la
Constitucin Federal (Art. 31, frac. IV), debe decretarse en una ley, o sea, en un
acto de autoridad que tenga como atributos la abstraccin, la impersonalidad y
la generalidad y que provenga del rgano formalmente legislativo, careciendo
los ayuntamientos de la facultad correspondiente, ya que estos cuerpos son
meros rganos

administrativos segn se infiere de lo dispuesto en la fraccin I de dicho
artculo 115. Adems, si cada municipio tuviese la facultad legislativa
tributaria, es decir, si estuviese capacitado para establecer impuestos, se
provocara la anarqua fiscal en cada Estado miembro al existir tantos rdenes
de tributacin cuantas fuesen las entidades municipales.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que, si bien incumbe a las
legislaturas locales fijar las contribuciones que formen la hacienda municipal,
esta atribucin no es irrestricta ni potestativa, sino limitada y obligatoria,
puesto que tales rganos deben decretar las que sean suficientes para atender
las necesidades del municipio, sin que en ningn caso puedan dejar de cumplir
este deber constitucional que les impone la fraccin II del indicado artculo 115,
cuyo sentido y alcance, antes de que su texto fuese incorporado a la
Constitucin, fueron objeto de prolongados y apasionados debates en el
Congreso de Quertaro.
El dictamen de la respectiva Comisin, integrada por los diputados
constituyentes Paulino Machorro Narvez, Heriberto Jara, Hilario Medina y
Arturo Mndez, propuso que dicha fraccin i:i quedase concebida en los
siguientes trminos: Los municipios administrarn libremente su hacienda,
recaudarn todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado
en la proporcin y trmino que seale la legislatura local. Los ejecutivos podrn
nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda al
Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Los conflictos
hacendarios entre el municipio y los poderes de un Estado los resolver la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en los trminos que establezca la ley.
117
Para reforzar la libertad municipal en materia econmica, Jara argument
que No se concibe la libertad poltica cuando la libertad econmica no est
117
497
asegurada, tanto individual como colectivamente, tanto refirindose a

personas, como refirindose a pueblos, como refirindose a entidades en lo
general. Hasta ahora los municipios han sido tributarios de los Estados; las
contribuciones han sido impuestas por los Estados; la sancin de los
presupuestos ha sido hecha por los Estados, por los Gobiernos de los
respectivos Estados. En una palabra: al municipio se le ha dejado una libertad
muy reducida, casi insignificante; una libertad que no puede tenerse como tal,
porque slo se ha concretado al cuidado de la poblacin, al cuidado de la
polica, y podemos decir que no ha habido un libre funcionamiento de una
entidad en pequeo que est constituida por sus tres poderes. Agreg dicho
diputado que . . . los municipios, las autoridades municipales, deben ser las
que estn siempre pendientes de los distintos problems que se presenten en
su jurisdiccin, puesto que son las que estn mejor capacitadas para resolver
acerca de la forma ms eficaz de tratar esos problems, y estn, por
consiguiente, en mejores condiciones para distribuir sus dineros, las
contribuciones que paguen los hijos del propio municipio y son los interesados
en fomentar el desarrollo del municipio en las obras de ms importancia, en las
obras que den mejor resultado, en las que ms necesite, en fin, aquel
municipio. Seguramente que los habitantes de un municipio son los ms
interesados en el desarrollo de ste. Concluy Jara su intervencin
parlamentaria

diciendo: Si damos por un lado la libertad poltica, si alardeamos de que los ha
amparado una revolucin social y que bajo este amparo se ha conseguido una
libertad de tanta importancia, y se ha devuelto al municipio lo que por tantos
aos se le haba arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas, no
demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad
poltica y restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque entonces
la primera no podr ser efectiva, quedar simplemente consignada en nuestra
Carta Magna con un bello captulo y no se llevar a la prctica, porque los
municipios no podrn disponer de un solo centavo para su desarrollo, sin tener
antes el pleno consentimiento del Gobierno del Estado.118
Al diputado Martnez de Escobar le pareci la fraccin II del artculo 115 tal
como la propuso la Comisin en el fondo enteramente conservadora, dando
oportunidad a los gobernadores para injerirse en la administracin hacendaria
de los municipios al poder nombrar inspectores para el efecto de percibir la
parte que corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad de cada
municipio. Para asegurar la citada libertad municipal, Martnez de Escobar
opin que los Estados deben recaudar inmediata y directamente los fondos
que les pertenezcan, por medio de sus receptoras de rentas o por medio de las
oficinas que ustedes quieran; pero deben recaudarlos directamente y no por
conducto -de los municipios, porque aunque aparentemente parece que es una
gran facultad que se les da a los municipios, no es verdad, porque da lugar a la
intervencin directa del Estado sobre el municipio, nombrando inspectores y
118
dem, pp. 636 y 637.

498
estudiando la contabilidad de esos mismos municipios, y por eso no estoy de
acuerdo con este punto y por otra parte, el municipio creo yo que para que sea
completamente libre, como aqu se trata de establecerlo, necesita ser odo
ante la legislatura del Estado, en cuanto a sus impuestos. . . 119
Don Fernando Lizardi, quien tuvo muchas intervenciones afortunadas durante
los debates habidos en el seno del Constituyente de Quertaro, se pregunt
qu es lo que forma la hacienda municipal para poder demarcar la libertad
econmica del municipio frente a las legislaturas de los Estados, dando la
siguiente respuesta: Hay tres sistems perfectamente distintos para saber
qu es lo que constituye la hacienda del municipio. Si consideramos el
absolutismo municipal, podemos decir que el municipio recaudar todos los
impuestos; si consideramos la accin del Estado sobre la marcha municipal,
diremos que la legislatura del Estado determinar todo asunto municipal y
otros asuntos del Estado. Entre estos dos extremos existe tambin un trmino
medio: que los municipios administren libremente sus arbitrios y que los
Estados fijen su contribucin o la parte proporcional o una cantidad fija anual y
quin de nosotros, seores diputados, podr decir qu es lo ms conveniente
para la administracin municipal? Todos estamos perfectamente de acuerdo, al
menos as lo supongo, en que cada hacienda municipal deba administrarse
libremente y todava no sabemos qu es lo que constituye la hacienda
municipal. Son los arbitrios que le deje el Estado? Son los que el municipio
fija? Si es lo ltimo, el Estado fija un tanto por ciento o el Estado fija una
cantidad determinada. Estos problems, seores diputados, no debe
resolverlos la Constitucin, ni podemos nosotros resolverlos; porque solamente
las necesidades locales, las necesidades de cada Estado vendrn a decirnos en
cada momento si los municipios son capaces
para fijar sus arbitrios y el Estado debe limitarse a una parte proporcional, o si
los municipios deben fijar y el Estado exigirles determinada cantidad, o si el
Estado debe reservarse determinados ramos y dar otros al municipio, y en una
Constitucin Federal que fije las bases generales para todos los Estados,
podemos decir con exactitud, como dice el dictamen: Los municipios
recaudarn todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado,
en la porcin y trminos que seale la legislatura local. Yo dira sencillamente:
Los municipios recaudarn los impuestos en la forma y trminos que seale la
legislatura local. Sostuvo Lizardi la tesis de que son las legislaturas locales las
que deben determinar y expedir las leyes municipales, dejando en libertad a
los municipios para administrar sus ingresos.
El texto de la fraccin II del artculo 115, segn lo redact la Comisin
respectiva, fue desechado en la sesin que se efectu el 25 de enero de 1917
por ciento diez votos contra treinta y cinco, habindose presentado un nuevo
proyecto, del que disintieron Medina y Jara, concebido en estos trminos: Los
municipios tendrn el libre manejo de su hacienda y sta se formar de lo
siguiente: 1. Ingresos causados con motivo de servicios pblicos, que tiendan a
satisfacer una necesidad general de los habitantes de la circunscripcin
respectiva. 2. Una suma que el Estado integrar al municipio, y que no ser
inferior al diez por ciento del total de lo que el Estado recaude para s por todos
los ramos de la riqueza privada de la municipalidad de que se trate; 3. Los
ingresos que el Estado asigne al municipio para que cubra todos los gastos de
119
Ibd., pp. 639 y 640.
499
aquellos servicios que, por la nueva organizacin municipal, pasen a ser del
resorte del ayuntamiento y no sean los establecidos en la base primera de este
inciso. Estos ingresos debern ser bastantes a cubrir convenientemente todos
los gastos de dichos servicios. El mismo proyecto sugiri que en caso de
suscitarse un conflicto entre el municipio y el Poder Ejecutivo del Estado por lo
que a los arbitrios municipales concierne, incumbiese a la legislatura local
respectiva resolverlo, y si la controversia sobre el mismo punto surgiese entre
sta y la entidad municipal, correspondera al Tribunal Superior del Estado
dictar la decisin pertinente.
Los disidentes Jara y Medina propusieron una frmula amplia y dctil para que
en cada caso se integrara la hacienda municipal, sugiriendo que Los
municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las
contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos, y del
tanto que asigne el Estado a cada municipio. Todas las controversias que se
susciten entre los poderes de un Estado y el municipio sern resueltas por el
Tribunal Superior de cada Estado en los trminos que disponga la ley
respectiva. 120
Como se ve, tanto la Comisin como dichos diputados, aunque discreparon en
cuanto al punto concerniente a la composicin de la hacienda municipal,
coincidieron en lo que atae a la eliminacin de la competencia de la de la
Suprema Corte que propona el proyecto primitivo para dirimir los conflictos
hacendarios entre el municipio y los poderes de un Estado, siguiendo a este
respecto las argumentaciones de Martnez de Escobar.121 Pero quien sugiri la
frmula que se
120
Op. cit. Tmo II, p. 771.

Este distinguido constituyente se preguntaba: , Por qu darle esta atribucin a la
Suprema Corte de Justicia por qu centralizar?, por qu una cuestin meramente del
Estado va a ser resuelta por la Suprema Corte de Justicia, que es de carcter federal?
Por qu no ha de conocer, pregunto, de esos conflictos la legislatura del Estado y el
Supremo Tribunal de Justicia del Estado? Esta es una pregunta que surge a mi mente, y
si estoy en un error, slo quiero convencerme de l; si la Comisin, con toda su
honradez, viene y me explica: por estas razones, seor Martnez Escobar; pero antes,
yo afirmo a esta Cmara: se ataca directamente eso que comnmente llamamos la
soberana de los Estados y que no es m que la libertad y la autonoma de los mismos
(Diario de los Debates. Tomo II, pgina 630).
121

500
convirti en la fraccin II del artculo 115 constitucional fue el diputado
Gerzayn Ugarte, el cual expuso lo siguiente: Una de las aberraciones que
padecemos con frecuencia es que, crendose en nuestro cerebro una idea
determinada, para no perderla, a vueltas que le damos aca hamos por no
encontrar la salida; ahora la dificultad en la Comisin y en los autores del voto
particular est en encontrar tal fraccin II. Es muy loable el propsito de crear
la independencia econmica del municipio; pero ha dicho el diputado Caldern,
con mucha justicia, que no podemos crear la absoluta autonoma de los
ayuntamientos, porque eso sera, en trminos claros, tanto como concederles
el derecho de legislar para s en materias administrativas, hacendarias y en los
dems ramos encomendados a su cuidado. Para satisfacer ese deseo, esa justa
aspiracin de los seores diputados autores del voto particular, voy a decir al
seor general Jara y esto es hacer un elogio de l, pues es quien ms se ha
preocupado de las cuestiones que afectan a los pueblos y a los individuos de
nuestra clase humilde que l ha sido diputado al Congreso de la Unin, pero
noha sido diputado a algn Congreso local. Yo s lo he sido, ms no cuando
haba municipios libres. Yo s he sido diputado a una legislatura local; y esta es
la prctica, no cuando haba municipio libre, sino cuando tena todava encima
el odioso cargo de jefe poltico; tena, digo, la facultad de propone? sus
presupuestos a la legislatura del Estado, incluyendo los recursos de que
dispona, para cubrir esos presupuestos y la de todos los servicios que deba
atender. Ahora que se cre el municipio libre no vamos a quitar ese rgimen,
esa armona de ponderacin que debe seguir existiendo entre el municipio y
los poderes del Estado; obrar de otra manera sera desviar la organizacin
poltica de los Estados; los municipios tienen que acatar las leyes que dan las
legislaturas locales, y tiene que aceptarlas tambin el Poder Ejecutivo por. que
es el que va a hacer cumplir esas leyes y sentencias en el ramo judicial. En
consecuencia, algunos diputados que han querido de la mejor manera
satisfacer el deseo de la Comisin, para no dejar el hueco de las fracciones 1 a
la III, en que consta la innovacin que con muy loable propsito se introdujo,
han pensado, aunque no sea reglamentario presentarlo yo, que la fraccin II
del artculo 115 quede, no como lo propone la Comisin, ni como lo propone el
voto particular, ambos dictmenes, ya desechados, sino en los siguientes
trminos: Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y
que, en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades. 122
c) Segn lo declara la fraccin III del aludido precepto constitucional, Los

municipios sern investidos de personalidad jurdica para todos los
efectos legales. La expresin subrayada debe interpretarse no en un
sentido imperativo futuro, sino en cuanto que las mencionadas
entidades tienen dicha personalidad por ministerio de la Constitucin
Federal, sin que tal personalidad se las atribuya a posteriori las
legislaciones particulares de cada Estado miembro, como podra inferirse
de los vocablos sern investidos.
122
Op. cit., pp. 820 y 821.
501

La personalidad jurdica ha sido un tema muy polemizado en la doctrina
general del Derecho y respecto de l se han formulado diversas teoras cuyo
planteamiento rebasara el contenido de la presente obra. La ms extendida y
aceptable tesis es la que considera a la personalidad jurdica, tambin llamada
personalidad moral, como una ficcin de la ley, es decir, como centro de
imputacin normativa. Por ende, las personas jurdicas o morales slo existen
por virtud de la norma jurdica, que es el elemento que les otorga capacidad
para adquirir derechos y contraer obligaciones. Esa ficcin, sin embargo, no
denota un mero ente conceptual, una simple forma sin correspondencia con la
realidad, sino la sntesis unitaria de diversos factores ontolgicos y teleolgicos
que operan en la dinmica socioeconmica. Los factores a que nos referimos
estn representados por un elemento humano, un elemento patrimonial y un
conjunto de fines concernientes a un sujeto indeterminado que la ley
determina mediante la ficcin de la personalidad jurdica o moral. Como bien
dice el distinguido jurista mexicano don Manuel Cervantes, el legislador no
puede dejar sin solucin el problema de la incertidumbre del sujeto de derecho
en dondequiera que ese problema se presente, agregando que para resolverlo
los jurisconsultos, no los legisladores, imaginaron el admirable artificio de la
.persona moral, suponiendo la existencia de un ente ficticio all donde el
verdadero sujeto de derecho est indeterminado o incierto; y esa solucin el
legislador puede muy bien admitirla o rechazarla; pero si no la admite debe
adoptar otra, sea cual fuere, que tenga la virtud de resolver igualmente ese
problema 123
Estas ideas pueden aplicarse para justificar la disposicin constitucional que
comentamos en cuanto que inviste a los municipios con personalidad jurdica.
En efecto, antes que sta, en el mbito de la realidad social, econmica y
geogrfica existen diferentes comunidades que integran el elemento humano
del Estado; esas comunidades se asientan y viven en un espacio determinado;
afrontan diferentes problems y sufren necesidades de variada ndole y a ella y
a sus individuos componentes pertenece un cierto patrimonio constituido por
bienes de distinta naturaleza. Ahora bien, a esos sujetos indeterminados que
son las citadas comunidades, el Derecho imputa personalidad considerndolas
como entidades pblicas e integrndolas sintticamente con los elementos
nticos que hemos sealado para que puedan adquirir derechos y contraer
obligaciones, en relaciones de diversa naturaleza, a efecto de que puedan
realizar ciertos fines, cuyo conjunto traduce el elemento teleolgico de que
hemos hablado. En otras palabras, al otorgarles personalidad, el Derecho las
erige en municipios, concepto que, segn se ha indicado, es eminentemente
jurdico.
d) Una importante atribucin que tienen los municipios consiste en expedir
leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias
para cumplir con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27
constitucional en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo
con la Ley Federal sobre la materia, es decir, con la ley reglamentaria
que de dicho prrafo expida o haya expedido el Congreso de la Unin.
123
Historia y Naturaleza de la Personalidad Jurdica. Edicin 1932, pp. 422 y 423.

502
Esta facultad se estableci al adicionarse el artculo 115 de la
Constitucin el 6 de febrero de 1976, incorporndose a este precepto la
fraccin IV que la contiene. La capacidad que tienen los municipios en los
trminos de la citada atribucin es ejercitable por conducto de sus respectivos
ayuntamientos y su validez formal est condicionada a que las leyes,
reglamentos y disposiciones administrativas que mediante su desempeo
reproduzcan, no estn en desacuerdo con la legislacin emanada del Congreso
de la Unin y que tenga como materia los objetivos y las medidas que consigna
el tercer prrafo de dicho artculo 27 que en esta misma obra hemos
someramente comentado y cuyo texto damos por reproducido.
Debe enfatizarse que la aludida facultad municipal slo puede ejercitarse en
relacin con centros urbanos y no respecto de materias, bienes, objetos o
recursos y elementos naturales que no conciernan a ellos.
Por otra parte, debemos observar que conforme a dicha fraccin IV del artculo
115 constitucional, los Estados tienen la misma facultad, la cual obviamente se
desempea por conducto de sus correspondientes legislaturas. Esta identidad
de facultades en favor de los ayuntamientos y de los congresos locales puede
propiciar un ambiente, dentro de cada entidad federativa, para que, respecto
de un mismo centro urbano, exista una dualidad de legislaciones que pudieren
ser contrarias, contradictorias, incongruentes o incompatibles, situacin que
originara el caos normativo en detrimento de los propsitos sociales que
animan las disposiciones implicadas en el prrafo tercero del artculo 27
constitucional. Por ende, estimamos que no fue muy acertada la concesin de
la indicada facultad en favor de los municipios, pues para los fines que
persigue la disposicin constitucional invocada, hubiese sido suficiente que
aqulla slo se hubiese otorgado a las legislaturas de los Estados en relacin
con sus centros urbanos.
3. Las reforms publicadas el 3 de febrero de 1983
En la fecha indicada se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto
Congresional que introdujo importantes modificaciones a la estructura
municipal, reformando y adicionando las disposiciones constitucionales
respectivas que comentamos en el pargrafo 2 que antecede. La teleologa de
dichas modificaciones aspir al reforzamiento de la autonoma municipal en
materia tributaria, en dar a los ayuntamientos mayores facultades, incluso
legislativas, y en destacar, por lo general, la importancia que debe tener el
municipio dentro de la vida poltica, econmica y social del pas. Sin embargo,
las referidas reforms, lejos de establecer las bases para la realizacin de
dichos objetivos, supeditan a los municipios y a sus autoridades a la potestad
de las legislaturas de los Estados, pues las facultan para expedir leyes
conforme a las cuales la actividad municipal debe desenvolverse. La simple
lectura de su texto corrobora esta afirmacin, segn podr advertirse de su
mero comentario exegtico.
a) Facultades de las legislaturas. Estos cuerpos legislativos en cada entidad

federativa tienen la facultad de suspender a los ayuntamientos, de
declarar que stos han desaparecido y de revocar el mandato a alguno
de sus miembros,
503

con sujecin a las prevenciones que determine la legislacin local
correspondiente.
Al respecto, los prrafos tercero, cuarto y quinto de la fraccin I del nuevo
artculo 115 constitucional disponen: Las legislaturas locales, por acuerdo de
las dos terceras partes de sus integrantes, podrn suspender ayuntamientos,
declarar que stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a
alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local
prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente
para rendir las pruebas, y hacer los alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta
absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no procede que
entre en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las
legislatura de los Estados designarn de entre los vecinos a los Concejos
Municipales que concluirn los perodos respectivos; estos Concejos estarn
integrados por el nmero de miembros que determine la ley, quienes debern
cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores; Si alguno
de los miembros dejare de desempear su cargo, ser sustituido por su
suplente, o se proceder segn lo disponga la ley. Fcilmente se comprende
que el ejercicio de tales facultades puede llegar a eliminar el origen popular de
los miembros de los ayuntamientos que preconiza el mismo artculo 115
constitucional, pues bastara, para que este fenmeno se produzca, que se
expidiera una ley local que seale las causas graves segn las cuales se
puedan suspender o declarar desaparecidos a dichos cuerpos edilicios o
suspender o revocar a cualquiera de sus miembros integrantes. Conforme a la
disposicin transcrita, la voluntad de las legislaturas de los Estados es
susceptible de imponerse a la voluntad del pueblo municipal que hubiese
elegido a los componentes de los ayuntamientos mediante la expedicin de la
ley y de su aplicacin, haciendo nugatorio el principio de la autonoma poltica
del municipio.
b) Facultades de los ayuntamientos. Estos entes edilicios tienen facultades
para expedir bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones, con base en las norms que deba expedir la legislatura del
Estado de que se trate (fracs. II del art. 115 Const.). Esta facultad, como
fcilmente puede advertirse, no corresponde per se a los ayuntamientos sino
que stos la tienen secundum quid, o sea, que su desempeo debe someterse
a las bases normativas que establezcan las legislaturas de los Estados,
circunstancia que corrobora la supeditacin de que hemos hablado.
c) Servicios pblicos municipales. La fraccin III del nuevo artculo 115
constitucional atribuye a los municipios diversos servicios pblicos, de cuyo
desempeo, evidentemente, quedan excluidas las autoridades de la entidad
federativa de que se trate y las federales, tanto en el rea legislativa como
administrativa.
Dicha fraccin dispone: Los Municipios tendrn a su cargo las funciones y
servicios pblicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales.

504
b) Alumbrado pblico;
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos;
505

d) Mercados y centrales de abasto;
e) Panteones;
f) Rastro;
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y de trnsito; e
i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones
territoriales y socio-econmicas de los municipios, as como su capacidad
administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las
funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn
lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn coordinarse y
asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos o el mejor
ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratndose de
la asociacin de municipios de dos o ms Estados, debern contar con la
aprobacin de las legislaturas de los Estados respectivas. As mismo cuando a
juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios
con el Estado para que ste, de manera directa o a travs del organismo
correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien
se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.
El mencionado derecho de coordinacin se hizo extensivo a las comunidades
agrarias por reforma publicada el 14 de agosto de 2001.
d) Hacienda municipal. La fraccin IV del actual artculo 115 constitucional
estructura la hacienda municipal con los rendimientos de los bienes que
pertenezcan a los municipios, las contribuciones y otros ingresos que las
legislaturas decreten a su favor, debiendo percibir diferentes ingresos que se
sealan al respecto.
La fraccin IV mencionada establece: Los municipios administrarn libremente
su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las
legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las
contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados
sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin,
traslacin y mejora, as como las que tengan por base el cambio de valor de los
inmuebles. Los municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que
ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la
administracin de esas contribuciones; b) Las participaciones federales, que
sern cubiertas por la Federacin a los municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los
Estados; c) los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su
cargo. Las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para
establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concedern
exenciones en relacin con las misms. Las leyes locales no establecern
exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor
de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los
bienes del dominio pblico de la Federacin, de los Estados o de los municipios
estarn exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los Estados

506
aprobarn las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas
pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos
con base en sus ingresos disponibles.
507

Tambin en lo que a la hacienda municipal concierne se advierte la injerencia
no slo de los Estados, sino de la misma Federacin, segn claramente se
deduce de la disposicin transcrita.
e)Facultades en materia ecolgica y demogrfica.Las fracciones V y VI de dicho
artculo 115 amplan considerablemente las funciones municipales en lo que
concierne a la citada materia, sujetndose, sin embargo, a lo que las leyes
federales y de cada Estado determinen, coordinando las actividades de los
municipios con las de las autoridades locales y federales.
Las fracciones mencionadas disponen: Los Municipios, en los terminos de las
leyes federales y Estatales relativas, estaran facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales
debern estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando
la Federacin o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional debern
asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; Otorgar
licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas y
en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte
pblico de pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial;
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero
del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios.
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de
dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad
demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los Municipios
respectivos, en el mbito de sus competencias, planern y regularn de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la
ley federal de la materia.
VIII. Las leyes de los Estados introducirn el principio de la representacin
proporcional en la eleccin de los ayuntamientos en todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirn
por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo
dispuesto en el artculo 123 de esta Constitucin, y sus disposiciones
reglamentarias.
f) Conclusin general. La subordinacin del municipio a las legislaturas de los
Estados que se deriva evidentemente de las disposiciones que integran el
nuevo artculo 115 constitucional, nos hace recordar que dicha entidad, como
persona moral de Derecho Pblico, jams debe ser considerada como una
especie de nsula dentro del sistema constitucional del Estado mexicano, pues
indiscutiblemente forma parte de l. En otras palabras, el municipio debe gozar
de autonoma, nunca de independencia. Por ello no se le puede equiparar a las

508
polis griegas. Su autonoma est
931
demarcada por los principios constitucionales y las bases legales que forman
su rgimen en los trminos del artculo 115 de la Ley Suprema. Las facultades
de sus rganos representativos deben coordinarse con las de las legislaturas
locales y el gobierno administrativo estatal. La autonoma poltica municipal se
encuentra amenazada por la facultad que tienen dichas legislaturas para
suspender y declarar desaparecidos los ayuntamientos y para revocar el
mandato de sus miembros, segn dijimos. Por ello, la propia facultad debe
suprimirse si se pretende asegurar y fomentar la expresada autonoma para
hacer posible la consecucin de los objetivos que inspiraron las reforms de
1983 al artculo 115 de la Constitucin.123 bis
4. Observaciones finales
El municipio ha sido considerado como la clula primaria y bsica del sistema
democrtico, en cuanto que, si en ella no funcionase este sistema, toda la
forma de gobierno que lo haya adoptado se encontrara viciada ab-origine. La
trascendencia del rgimen municipal ha sido destacada por la doctrina jurdica
y por la teora sociopoltica contempornea, a tal punto que, como dice Daniel
Moreno, Los tericos le dedican importantes captulos y aun los partidos
polticos, en nuestro caso, lo mismo el partido en el poder, el Revolucionario
Institucional, como el de oposicin franca, corno es Accin Nacional, le dedican
importantes captulos de sus programs.124 La concepcin democrtica del
municipio exige ante todo que el elemento humano que lo compone sea el que
elija mayoritariamente y por va directa a los miembros que integran su rgano
de gobierno administrativo que es el ayuntamiento o cabildo. Esta libertad
poltica se asegura constitucionalmente en Mxico mediante la prohibicin de
que entre ese rgano y el gobierno del Estado al que el municipio pertenezca
haya alguna autoridad intermedia que pueda injerirse en las decisiones de la
entidad municipal, como suceda otrora con el jefe poltico o prefecto, y merme
la mencionada libertad.
Por otra parte, y segn se sostuvo reiteradamente en el seno del Congreso
Constituyente de Quertaro, sin libertad econmica el municipio no puede
gozar fcticamente de su necesaria libertad poltica, que es el presupuesto de
la democracia. La libertad econmica, como lo hemos recordado, se traduce en
la potestad que tiene el municipio para administrar su hacienda sin
intromisiones de ninguna autoridad ajena a su ayuntamiento. Esta libertad,
adems, supone que este rgano municipal conozca las necesidades y
problems econmicos de la comunidad respectiva y formule los planes de
arbitrios pertinentes para adoptar las medidas adecuadas. El planteamiento de
la problemtica municipal y de las soluciones idneas debe ser tomado en
123 bis
La importancia del rgimen municipal ya vislumbra la aparicin de una nueva

rama del Derecho Pblico, que debe estudiar profundamente su temtica y
problemtica, tal como lo hacen los tratadistas que hemos invocado. A sus obras deben
agregarse las monografas sobre el nuevo artculo 115 de la Constitucin que aparecen
publicadas en la obra que tiene el pomposo ttulo de Nuevo Derecho Constitucional
Mexicano y cuyos coordinadores son Francisco Ruiz Massieu y Diego Valades (1983,
Editorial Porra, SA.).
124
Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1972, p. 348.
509
cuenta por las legislaturas locales para decretar los impuestos que nutran a la
hacienda del municipio, a fin de que su rgano administrativo la maneje libre y
responsablemente.

510
Las anteriores ideas forman, grosso modo, el contexto que se deriva de las
bases fundamentales que la Constitucin establece en relacin con el
municipio, y respecto de las cuales hemos dibujado una somera semblanza. Sin
embargo, tales bases no pueden operar en la realidad, es decir, dejar de ser
meros ideales, si no existen las condiciones fcticas para su operatividad. Esta
ausencia se registra desafortunadamente en el sistema municipal mexicano
que en muchos casos no funciona por no darse las referidas condiciones, sin
las cuales es imposible el ejercicio positivo y autntico de la libertad poltica y
econmica de los municipios, cuyos ayuntamientos, aun suponindolos
emanados de la genuina voluntad electiva de su elemento humano, carecen de
representatividad en las legislaturas de los Estados para que stas, con pleno
conocimiento, cumplan la obligacin constitucional que les incumbe en el
sentido de sealar las contribuciones suficientes para atender a las
necesidades municipales, y a pesar de que las constituciones locales facultan
a los cabildos para presentar anualmente ante dichos rganos legislativos su
plan de arbitrios. Adems, desde el punto de vista econmico muchos
municipios en Mxico se encuentran en situacin de abandono, sin que sus
autoridades puedan disponer de los recursos indispensables para colmar las
necesidades primarias de su poblacin.
No corresponde a la temtica de este obra, sino a la sociologa y a la ciencia
econmica primordialmente, analizar las condiciones fcticas en que
deplorablemente se halla el municipio mexicano, ni tampoco le compete,
evidentemente, aducir las soluciones para su mejoramiento, superacin y
desarrollo en los aspectos sociales, econmicos, culturales y polticos; pero no
debemos desaprovechar la oportunidad que nos brinda la ponderacin
estrictamente jurdica de la entidad municipal a fin de exhortar, a quien
incumba hacerlo, para que tales condiciones se eleven y perfeccionen, pues
slo la consecucin de este objetivo puede propiciar en la realidad el ejercicio
de la libertad poltica y econmica que proclama el artculo 115 de la
Constitucin de nuestro pas. No debemos olvidar que la ms bella y excelsa
idealidad jurdica plasmada en las norms constitucionales no deja de ser una
yana quimera sin la existencia y operatividad de los factores que hagan posible
su proyeccin objetiva en el mbito de la realidad. Las bases que nuestra Ley
Fundamental instituye para el municipio configuran esa idealidad. Ojal algn
da podamos afirmar que todos los municipios mexicanos reflejan en su vida
econmica y funcionamiento poltico el estricto cumplimiento a dichas bases,
meta que slo puede alcanzarse a travs de una lenta pero perseverante
evolucin socioeconmica y de la superacin del elemento humano que
personifique a los rganos de gobierno municipales. No hay que olvidar, en
efecto, que el municipio es un organismo viviente por cuanto necesita medios
con los cuales procurar satisfacer sus necesidades, segn acertadamente
afirma Genaro M. Gonzlez,125 y que ese organismo viviente, como tambin lo
sostiene este jurista, est compuesto de familias y stas de individuos cuyo
conjunto forma la colectividad municipal como clula primaria sociopoltica del
Estado mexicano. Declarar que el municipio es libre y que libremente
administrar su hacienda en los trminos del precepto constitucional invocado,
slo representa una quimera o,
125
Cfr. Apuntes Sobre la Doctrina Poltica de la Constitucin Mexicana, pp. 136 y ss.
511

cuando mucho, un buen designio de los Constituyentes de Quertaro, sin la
verdadera autonoma poltica y sin la autarqua econmica que debe tener en
la realidad. No debemos dejar inadvertida la circunstancia de que entre el
mundo fctico y el mundo normativo debe haber una correspondencia o
adecuacin. Sin ella, las norms de derecho no pasaran a ser meros
dogmatismos y la realidad poltica, social o econmica un conjunto de
fenmenos anrquicos que impiden todo progreso.
D. El Poder Legislativo
Consideraciones generales
Hemos afirmado que dentro de un rgimen federal el poder legislativo, como
funcin pblica del Estado se desempea normalmente por dos tipos de
rganos, a saber: el federal o nacional (Congreso de la Unin) y los locales
(congresos o legislaturas de los Estados miembros). Entre ambos no slo
existen diferencias de carcter orgnico (diversa composicin de uno y de
otros), sino de ndole funcional en cuanto que las leyes que expiden tienen
distinto mbito espacial o territorial de vigencia. Como es obvio, las leyes
federales, es decir, las dictadas por el Congreso de la Unin, rigen en todo el
territorio nacional, o sea, en todos y cada uno de los territorios de los Estados
respecto de las materias que integran la competencia constitucional de dicho
rgano. En cambio, las leyes locales que expiden las legislaturas de las
diferentes entidades federativas slo se aplican dentro del Estado de que se
trate, sin tener efectos normativos extraterritoriales (art. 121, frac. 1, de la
Constitucin).
Ahora bien, para demarcar la competencia legislativa entre el .Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados opera el principio que se contiene en el
artculo 124 constitucional y que establece que las facultades que no estn
expresamente concedidas por la Constitucin Federal a los funcionarios de la
Federacin se entienden reservadas a los Estados. Conforme a l, el
mencionado Congreso nicamente puede expedir leyes en ejercicio de una
facultad expresa que en su favor consigne la Constitucin, pudiendo las
legislaturas locales desempear la funcin legislativa, por exclusin, en
ausencia o a falta de tal facultad, pero siempre, adems, que para ello no
exista ninguna prohibicin constitucional 126 Por tanto, la competencia de las
legislaturas de los Estados es de carcter reservado y no prohibido
concurrentemente, pues para que se surta no basta que el Congreso de la
Unin no tenga facultad expresa, sino que tambin se requiere que no exista
ninguna prohibicin que la Constitucin Federal imponga a las entidades
federativas.
El principio de que tratamos se explica por la gestacin natural de todo Estado
federal, segn aconteci al formarse la Unin Norteamericana, verbigracia.
Antes de que sta se creara y previamente a la etapa confederal que la
precedi, cada Estado era una entidad jurdico-poltica independiente y
126
As, verbigracia, en los artculos 117 y 118 del Cdigo Fundamental del pas, se
prevn diversas prohibiciones para los Estados, por lo que, en los casos que en ellas se
comprenden, ninguna legislatura local puede dictar ley alguna.

512
soberana. Sus rganos de autoridad ejercan la soberana en cada una de las
tres funciones estatales; pero cuando decidieron unirse, o sea, federarse para
formar un nuevo Estado,
es decir, un ente poltico total que los abarcara, se desprendieron de las
facultades indispensables para que ste pudiese vivir y actuar, depositndolas
en las autoridades federales, cuya competencia, por ende, qued acotada o
circunscrita a esas facultades. Puede afirmarse que la creacin federativa
obedeci a la autolimitacin de los Estados que la produjeron, en el sentido de
segregar de su soberana aquellas materias que dentro de las funciones
legislativa, ejecutiva y judicial imputaron expresamente a las autoridades
federales para demarcar su rbita competencial, pero conservando el poder de
imperio en las materias no imputadas.
Aunque el consabido principio no se proclam al expedirse la Constitucin
Federal norteamericana, se introdujo a ella en 1791 como enmienda dcima,
concebida en los siguientes trminos: Los poderes que la Constitucin no
delega a los Estados Unidos ni prohbe a los Estados, quedan reservados
respectivamente a los Estados o al pueblo. Interpretando esta enmienda, la
Suprema Corte norteamericana sostiene: La reserva a los Estados
respectivamente slo puede significar la reserva de los derechos de soberana
que respectivamente posean antes de la adopcin de la Constitucin de los
Estados Unidos y de los que por ese instrumento no se haban desprendido.
Esta enmienda puso en evidencia el difundido temor de que el Gobierno
nacional pudiera, bajo la apariencia de un pretendido bienestar general,
intentar ejercer poderes que no haban sido otorgados. Con igual intencin, los
constituyentes consideraron que tal presuncin no deba ser nunca justificada
en la Ley Fundamental y que si, en el futuro mayores poderes parecieren
necesarios, deban ser otorgados por el pueblo en la forma que se haba
dispuesto para enmendar tal ley.127
El principio que recoge el actual artculo 124 constitucional y que con idntica
frmula se contena en el artculo 117 de la Constitucin de 57, se estableci
en el Acta de Reforma de 1847 (art. 21), reproduciendo los trminos con que
se concibi en el proyecto de don Mariano Otero (art. 14), en el sentido de que
Los poderes de la Unin derivan todos de la Constitucin, y se limitan slo al
ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se
entiendan permitidos otros por falta de expresa restriccin. En su famoso
Voto de 5 de abril de 1847, dicho ilustre jurista justifica su consagracin
como medida pragmtica para definir la competencia federal y la de los
Estados, las cuales se invadan recprocamente con frecuencia bajo la
Constitucin de 24 a causa de la falta de su expresa delimitacin. En un
tiempo, deca Otero, vimos al Congreso General, convertido en rbitro de los
partidos de los Estados, decidir las cuestiones ms importantes de su
administracin interior; y ahora apenas restablecida la Federacin, vemos ya
sntoms de la disolucin, por el extremo contrario. Algunas legislaturas han
suspendido las leyes de este Congreso, otras han declarado expresamente que
no se obedecer en su territorio ninguna general que tenga por objeto alterar
el estado actual de ciertos bienes: un Estado anunci que iba a reasumir la
127
La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica. Edicin Kraft, Ltda. Tomo II,
pgina
513
soberana de que se haba desprendido: con las mejores intenciones se est

formando una coalicin que establecer una Federacin dentro de otra: se nos
acaba de dar cuenta con la ley por la cual un Estado durante ciertas
circunstancias confera el poder de toda la Unin a los diputados de esa
coalicin, y quiz se meditan ensayos todava ms desorganizadores y
atentatorios. Con tales principios, la Federacin es irrealizable, es un absurdo,
y por eso los que la hemos sostenido constantemente, los que vemos cifradas
en ellas las

514
esperanzas de nuestro pas, levantamos la voz para advertir el peligro. Y, a la
vista de l, todava habr quien sostenga que no es urgente expedir la
Constitucin? O que podemos aguardar para ello el desenlace de una guerra
tan larga como la que sostenemos? O bien que habremos cumplido con
publicar aislada y sin reforms una Constitucin que no tiene en s remedio
alguno para este mal, y que tal vez por esto otra vez ya sucumbi, cediendo a
la fuerza de algunos elementos de destruccin incomparablemente menos
potentes? No: estos hechos son una demostracin palmaria de la
imprescindible necesidad en que estamos de fijar la suerte de nuestro pas, de
decretar las reforms, cualquiera que sean los peligros, en tanto que tengamos
posibilidad fsica para hacerlo. Ya este deber es tanto ms sagrado cuanto son
ms obvios los medios de cumplirlo; porque a decir verdad, esos sntoms
funestos de disolucin que ya se advierten, slo han podido aparecer porque se
olvidan los verdaderos principios que deban ser generalmente conocidos. El
artculo 14 del proyecto de reforms, estableciendo la mxima de que los
Poderes de la Unin son poderes excepcionales y limitados slo a los objetos
expresamente designados en la Constitucin, da a la soberana de los Estados
toda la amplitud y seguridad que fuera de desearse. Ms por esto mismo, y por
la teora fundamental que ya indiqu al expresar las razones por las cuales
tocaba al poder general arreglar los derechos del ciudadano, es necesario
declarar tambin que ninguno de los Estados tiene poder sobre los objetos
acordados por todos a la Unin, y que no siendo bajo este aspecto ms que
partes de un todo compuesto, miembros de una gran Repblica, en ningn
caso pueden por s mismos, en uso de su soberana individual, tomar
resolucin alguna acerca de aquellos objetos, ni proveer a su arreglo, ms que
por medio de los Poderes Federales, ni reclamar ms que el cumplimiento de
las franquicias que la Constitucin les reconoce. Hechas estas declaraciones,
slo quedan por establecer los medios de hacerlas efectivas, y para esto es
necesario distinguir los abusos que puedan cometerse, segn ellos afecten los
derechos de las personas, o las facultades de los poderes pblicos.128
Hemos aseverado que el poder legislativo dentro de cada entidad federativa se
ejerce por sus respectivas legislaturas sobre todas aquellas materias que
expresamente no se comprendan dentro de la rbita competencial del
Congreso de la Unin y siempre que su formacin local no est prohibida por la
Ley Fundamental de la Repblica. Las prohibiciones impuestas a los Estados
por la Constitucin Federal son de dos tipos, a saber: absolutas y relativas. Las
primeras se establecen en su artculo 117,129 por lo que las materias que en los
128
Para mantener en el orden legislativo la competencia entre el Congreso de la Unin y las

legislaturas de los Estados, Otero sugiri la implantacin de un sistema poltico de control
constitucional sobre las leyes federales y locales, mismo que se estableci en el Acta de
Reformas de 47 (Arts. 22, 23 y 24) y que comentamos en nuestro libro El Juicio de Amparo,
captulo segundo, pargrafo XI.
129
En el orden legislativo, dichas prohibiciones son las siguientes: gravar el trnsito de
personas o cosas que atraviesan su territorio; impedir o gravar directa o indirectamente, la
entrada a su territorio o la salida de l, de ninguna mercanca nacional o extranjera; gravar
la circulacin o el consumo de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos
cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o
exija documentacin que acompae la mercanca; expedir o mantener en vigor leyes o
disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razn de la
515
casos prohibidos se incluyen no

936
pueden ser objeto de regulacin por las legislaturas locales. Las segundas
dejan de operar si el Congreso de la Unin otorga su consentimiento a los
Estados para ejercer los poderes ejecutivo y legislativo en los casos a que se
refiere el artculo 118 constitucional,130 precepto que faculta a dicho Congreso
para delegar sus atribuciones y las del Presidente de la Repblica en favor de
las entidades federativas, pero nicamente en los supuestos y para los
objetivos que prev, ya que las materias en l consignadas, y que slo son
susceptibles de autorizacin congresional, corresponden a la esfera de
competencia poltico-administrativa o legislativa de la Federacin.
Independientemente de las citadas prohibiciones, la organizacin polticoconstitucional de los Estados debe ceirse a las bases generales que se
consignan en el artculo 116 de la Constitucin Federal.131 Este sometimiento
implica que el poder normativo de las entidades federativas no es soberano,
pues en su ejercicio, que desemboca en la creacin de sus respectivas leyes
fundamentales, o en sus reforms o adiciones, no se pueden desconocer ni
transgredir tales bases. Empero, esta obligacin no excluye la autonoma de
los Estados traducida en la facultad que tienen para estructurarse
interiormente sin quebrantarlas. En otras palabras, el invocado artculo 115
seala los lineamientos que las entidades. Federativas deben respetar al
organizarse, sin que ello entrae que, acatndolos, no puedan ampliar las
condiciones mnims que representan, ni reglamentarias en su legislacin
constitucional u ordinaria. Negar esta posibilidad equivaldra a eliminar la
autonoma de los Estados y proscribir, por tanto, el rgimen federal.
Las prohibiciones que la Constitucin de la Repblica impone a los Estados y
procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se
establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones
semejantes de distinta procedencia; gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en
rama, en forma distinta o con cuotas mayores que las que el Congreso de la Unin autorice.
130
Dicho artculo ordena: Tampoco pueden (los Estados), sin consentimiento del
Congreso de la Unin: 1. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni
imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones; II. Tener en
ningn tiempo, tropa permanente ni buques de guerra; III. Hacer la guerra por s a
alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de invasin y de peligro tan
inminente, que no admita demora. En estos casos darn cuenta inmediata al
presidente de la Repblica.
131
Dichas bases conciernen a la forma de gobierno de los Estados, que deber ser
republicana, representativa y popular; a su divisin territorial y organizacin poltica y
administrativa, traducida en el rgimen municipal; al periodo de gobierno de los
ejecutivos locales que no deber exceder de seis aos; a la eleccin de los
gobernadores y de los miembros de las legislaturas, que deber ser directa; a la no
reeleccin absoluta de los gobernadores cuyo origen sea la eleccin popular, ordinaria
o extraordinaria; a la no reeleccin relativa de los mismos funcionarios, cuando hayan
tenido el carcter de sustituto constitucional, interino o provisional, para el periodo
inmediato; a los requisitos exigidos para ser gobernador constitucional de un Estado,
consistentes en ser mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva
no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin; a la
proporcionalidad del nmero de diputados de las legislaturas locales en relacin con de
los habitantes de cada Estado; al nmero mnimo de individuos integrantes de dichos
rganos legislativos (siete, nueve y once en respectivos medios) a la irreelegibilidad de
dichos diputados para el periodo inmediato y a la representacin proporcional.

516
las bases generales a que su organizacin interna debe estar sometida
justifican plenamente la afirmacin de que las entidades federativas no son
soberanas sino autnoms, segn lo hemos sostenido reiteradamente.
Tambin el artculo 116 en la parte final de su fraccin II, previene
obligatoriamente a los Estados que integren sus legislaturas con diputados
elegidos segn los principios de mayora relativa y de representacin
proporcional, en los trminos que sealen sus leyes.
Comentando esta disposicin, el doctor Jorge Carpizo asevera que su contenido
es correcto, dejando a la decisin de cada entidad federativa si se pondr en
efecto a travs del sistema de diputados de partido o del sistema
proporcional. Agrega dicho autor que se seguir a nivel local el sistema
representativo de dominante mayoritario con la presencia de las minoras, y es
el propio Estado quien decidir el sistema que va a seguir para abrir las
puertas a la existencia de los diputados de minora. Considera Carpizo que la
citada norma constitucional respeta la autonoma de los Estados, al mismo
tiempo que se establece una regla general para la mayor democratizacin del
proceso poltico a nivel local.131 bis
E. El Poder Ejecutivo
a) Este poder, que implica la funcin admistrativa segn lo hemos dicho en
varias ocasiones, se deposita en un solo individuo llamado gobernador.
Aunque la Constitucin Federal no menciona esta radicacin unipersonal, en
puntual congruencia lgica, jurdica y poltica con el unipersonalismo
presidencial, debe necesariamente entenderse como atributo orgnico de
dicho poder.
Los lineamientos estructurales bsicos del rgano ejecutivo o administrativo de
la Federacin deben considerarse extensivos a los rganos ejecutivos o
administrativos de los Estados miembros, a que sera. ilgico, por no decir
absurdo, que en sus principios jurdico-polticos fundamentales ambos tipos de
rganos estuviesen configurados de diferente manera. En esta virtud, la
Constitucin establece que la eleccin de los gobernados de las entidades
federativas es directa, permitiendo que las legislaturas locales puedan expedir
las leyes electorales respectivas en las que se regule el procedimiento para la
designacin de tales funcionarios, misma que debe provenir de la voluntad
popular mayoritaria de la colectividad humana que corresponda al Estado
miembro de que se trate (art. 116 frac. 1). Tambin en lo que atae a los
gobernados la Ley Suprema del pas consigna el principio de no reeleccin, el
cual opera por modo absoluto cuando la nominacin respectiva haya sido
popular ordinaria o extraordinaria, pues en este caso la persona en quien haya
recado no puede por ningn motivo volver a ocupar ese cargo ni aun con el
carcter de gobernador interino, provisional o sustituto o de simple encargado
del gobierno. En el supuesto de que la eleccin no proceda de la voluntad
popular directamente, sino, en casos excepcionales, de la legislatura local
respectiva en las hiptesis que prevean las constituciones particulares de cada
Estado, el mencionado principio no rige absolutamente sino en forma relativa,
en cuanto que el gobernador sustituto constitucional, el designado para
concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, el interino, el
131 bis
La Reforma poltica Mexicana de 1977 En Anuario Jurdico VI, 1979. Publicacin del
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
517
provisional o el que bajo cualquiera denominacin supla las faltas temporales

de dicho funcionario, no puede ser reelecto para el periodo inmediato
siguiente, pero s para alguno ulterior.
Los requisitos que deben satisfacerse para tener el derecho poltico subjetivo
de ser postulado y, en su caso, electo gobernador de algn Estado, se
establecen en la constitucin particular correpondiente. La Ley Fundamental de
la Repblica
slo consigna dos de tales requisitos y consisten en que nicamente puede ser
gobernador constitucional el ciudadano mexicano por nacimiento y nativo del
Estado de que se trate, o en defecto de esta ltima circunstancia, si el
aspirante al cargo respectivo tiene una residencia efectiva no menor de cinco
aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin (art. 116, frac. 1, ltimo
prrafo). Ntese que estos dos requisitos solamente son necearios en el caso
de gobernador constitucional, pero no en lo que concierne a las otras clases de
gobernador, como el interino, el sustituto constitucional y el provisional ni en la
hiptesis de suplencia por faltas temporales en el despacho del cargo.
Ahora bien, los requisitos que fija la Constitucin Federal para ser gobernador
constitucional de un Estado no impiden que, respetndolos o acatndolos, las
constituciones locales sealen otras condiciones para tal efecto. Este supuesto
se registra en las leyes fundamentales de varios Estados miembros, por lo que
se sucita la cuestin consistente en determinar si los requisitos federales son
los que exclusivamente debe colmar el candidato a gobernador constitucional,
o si debe reunir, adems, los que establezca la constitucin de la entidad
federativa de que se trate. La primera postura se funda en la supremaca de la
Constitucin Federal y la segunda, que es la que compartimos, se apoya en el
principio de la autonoma poltica de los Estados.
Para dilucidar la cuestin planteada es indispensable interpretar jurdicamente
el prrafo ltimo de la fraccin 1 del artculo 116 constitucional que establece:
Slo podr ser gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano
mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de
cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin.
La disposicin constitucional transcrita involucra dos condiciones disyuntivas
para que una persona pueda ser gobernador de un Estado, a saber: 1? Que ser
ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de la entidad federativa de que
se trate; y 2 Que tenga la residencia anterior aludida, adems de dicha
ciudadana.
Interpretando literalmente dicha disposicin constitucional, se llega a la
conclusin de que es suficiente que un sujeto sea mexicano por nacimiento y
haya nacido en un Estado, para ser gobernador de ste. Esta interpretacin
conduce a resultados verdaderamente inadmisibles con vista a la finalidad que
persigue la disposicin constitucional de referencia. En efecto, supongamos
que una persona nace en el Estado de Sonora y que desde su tierna infancia no
slo se ausenta de esta entidad, sino tambin de la Repblica mexicana,
permaneciendo durante muchos aos alejado de ella. Este alejamiento entraa
evidentemente una desvinculacin de los problems, necesidades y
aspiraciones del pueblo del Estado de que se trata, con desconocimiento
absoluto de sus condiciones de vida. Con base en la referida disposicin
constitucional, interpretndola en su escueta literalidad, esa persona reunira

518
el requisito para ser gobernador del Estado donde vio la primera luz, a pesar de
su apartamiento absoluto de las necesidades, problems y aspiraciones de su
poblacin y de su desconocimiento sobre la vida social, econmica y poltica de
dicha entidad federativa.

La interpretacin literal de la multicitada disposicin constitucional conducir,
pues, a esa inaceptable hiptesis, contrariando, principalmente, su espritu
mismo, que se establece mediante la interpretacin normativa autntica,
basada en lo que suele llamarse la causa final de toda ley. Este elemento,
como su implicacin lgica lo indica, se traduce en los motivos que hayan
impelido al legislador para dictar una ley y en los objetivos que sta persiga en
la realidad social, poltica o econmica. Tratndose de una norma
constitucional, su interpretacin autntica es la que debe servir de fundamento
para determinar su sentido y alcance, toda vez que, dada su jerarqua, se
supone siempre impregnada de un hondo sentido econmico, social o poltico.
En resumen, la determinacin de la causa final de una norma jurdica es la
respuesta que debe darse a esta interrogacin: cules fueron los motivos que
la inspiraron y cules son las finalidades que ella persigue?
Para demarcar el verdadero sentido y alcance de la disposicin constitucional
ya transcrita, es menester recurrir a su gestacin parlamentara en el seno del
Congreso Constituyente de Quertaro, donde surgi a la vista jurdica de
Mxico dentro del sistema federal, sin haber tenido ninguna antecedencia en la
Constitucin de 1857.
El proyecto de reforms constitucionales enviado al Congreso Constituyente de
1917 por don Venustiano Carranza, estableca en su artculo 115, prrafo
sptimo, que slo podr ser gobernador constitucional de un Estado un
ciudadano mexicano por nacimiento. La Comisin congresional respectiva no
introdujo a dicha disposicin ninguna modificacin; de tal manera que
conforme a ella, cualquier mexicano por nacimiento, fuese o no nativo de un
Estado, estaba habilitado para ser gobernador constitucional de este.
Al discutirse la referida disposicin, se sostuvo insistentemente la idea de que
no bastaba, para ser gobernador de un Estado, el solo hecho de ser ciudadano
mexicano por nacimiento, sino que era menester, adems, ser nativo de l.
Ahora bien, en los mismos debates parlamentarios se consider a esta ltima
condicin no como el simple hecho biolgico y geogrfico de nacer en un
Estado, lo que es totalmente ajeno a la voluntad de la persona que nace, sino
que la circunstancia de ser nativo de l entraaba la vinculacin con la referida
entidad en cuanto al conocimiento de su vida, de sus necesidades, de sus
problems y al anhelo de resolverlos atingentemente en beneficio de su
poblacin. Sera prolijo transcribir las ideas que varios diputados constituyentes
en ese sentido externaron, concretndonos a aludir a las ms destacadas.
As, el constituyente Enrquez opinaba que para ser gobernador de un Estado
se exigiese la ciudadana mexicana por nacimiento y, adems, que sea
oriundo y vecino del mismo, por un periodo de tiempo no menor de un ao
inmediatamente antes de la eleccin; que este requisito evitara la
imposicin de individuos extraos, trayendo como consecuencia necesaria el
mejor conocimiento del medio y por ende, por consecuencia, la mejor aptitud
519
del individuo que ocupe la gubernatura, para llevar por buen camino al Estado
que lo haya elegido.
El diputado Manuel Herrera, a su ves, opin que Los Congresos locales son los
que deben tener facultades para determinar las condiciones bajo las cuales
pueda ser o no electo un gobernador. El
Congreso de cada uno de los Estados es el que, constitucionalmente,
lgicamente, jurdicamente, debe determinar cules son las condiciones para
poder ser postulado gobernador y ser gobernador. De otro modo dicho,
atacamos, por una parte, y en primer lugar, a la libre eleccin, y por otro lado,
a la soberana de los Estados. Consagremos, pues, seores, el principio de
sufragio efectivo, y consagremos de una vez el principio de la libre eleccin.
El diputado Gonzlez Galindo estimaba que en un Estado no debe permitirse
que un ciudadano extrao vaya a gobernar sin conocer el medio. Ms explicito
fue el diputado Recio, quien sostuvo que: Cada Estado puede perfectamente
adoptar la forma que le convenga en este sentido para ser gobernador; unos
dirn que si necesitarn cinco aos de vecindad; otros ms benvolos, exigirn
un ao y otros pedirn en su Constitucin que es necesario el requisito de
nacimiento; pero nosotros no debemos ir a atropellar esa soberana de los
Estados, porque son ellos los que deben determinar qu cualidades debe reunir
el ciudadano para ser gobernador en tal o cual Estado.
El diputado Pintado Snchez manifest su aversin a que personas
distanciadas de un Estado, sin tener vnculos sentimentales con l, pudiesen
ocupar la gubernatura respectiva. Aseveraba, por su parte, el diputado Jara,
que no es precisamente el nacimiento lo que hace que el hombre le tenga
cario a determinada parte de la tierra, a determinado pueblo o ciudad.
Cuntos hombres han nacido en alguna poblacin y se han separad por un
lapso largo de tiempiian vivido la mayor parte de su vida fuera de all y
regresan despus encontrndose una ciudad nueva, una poblacin nueva, con
otros habitantes; se encuentran que unos han cambiado de ocupacin, que
otros han muerto, y aquel que llega es un verdadero forastero y no va a sentir
la misma simpata, el mismo cario, el mismo afn por el adelanto y progreso
de aquella poblacin que el que haya vivido all durante muchos aos. 132
Como se deduce de las anteriores referencias, la idea que prevaleci en el
Congreso Constituyente de Quertaro y que determin indudablemente la
exigencia de que para ser gobernador constitucional de un Estado se requiriese
ser mexicano por nacimiento y nativo de l, consisti en considerar, dentro de
esta ltima condicin, que el aspirante a la gubernatura debiese tener
conocimiento de la vida, problems y necesidades de la entidad estatal
respectiva y cario y anhelo fundados en dicho conocimiento, para gobernar en
bien de su poblacin. Es por ello que, con estricto apego a la causa final de la
disposicin constitucional comentada, sta debe interpretarse genuinamente,
no literalmente, en el sentido de que, al exigir que un sujeto, para ser
gobernador constitucional de un Estado, debe ser nativo de l, el nacimiento
no debe implicar simplemente un fenmeno biolgico y geogrfico, sino una
relacin sentimental y de conocimiento de la respectiva entidad, para no incidir
en el absurdo de que una persona, por el solo hecho de nacer en un Estado,
132
Diario de los Debates. Tomo U, pp. 663 a 668.

520
aunque lo haya ignorado por mucho tiempo, pudiese estar habilitada para
ocupar el cargo de referencia.
En resumen, dentro de la primera condicin que seala el artculo 116
constitucional en su fraccin I figura el requisito del jus soli, es decir,
el consistente en haber nacido en el Estado de que se trate, siendo susceptible
de satisfacerse con independencia del lugar donde el aspirante a gobernador
resida o haya residido. La segunda de tales condiciones se refiere al jus
domicilli dentro de la correspondiente entidad federativa sin relevancia alguna
del lugar de nacimiento de dicho aspirante. Es evidente que ambas
condiciones, para operar disyuntiva y separadamente, deben apoyarse en el
supuesto ineludible de la ciudadana mexicana.
Con el objeto de evitar que el mero nacimiento (jus soli) fuese -la causa
determinante nica para legitimar a los gobernadores de los Estados y en
congruencia con las ideas expuestas en el Congreso Constituyente 1916-17,
ste implant la segunda condicin disyuntiva, es decir, el -jus domicilii, el
cual, junto con el jus soli, son las exigencias irrebasables para que cualquier
mexicano pueda aspirar vlidamente a la gubernatura de un Estado. Tales
exigencias jams las puede alterar, contrariar o sustituir ninguna constitucin
local sin quebrantar el principio de la supremaca de -la Constitucin federal
que esta misma -proclama en - sus artculos 41 y 133 que respectivamente
disponen: El pueblo ejerce su soberana -por medio de los Poderes de la
Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los Estados,- en lo
que toca a sus regmenes anteriores,, en - los trminos -respectivamente
establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de -los
Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del
Pacto Federal. Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que
emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica; con aprobacin
del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado
se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados a pesar de las
disposiciones en contrario- que pueda haber en las Constituciones o -leyes de
los Estados.
De las breves consideraciones expuestas se derivan - las siguientes
conclusiones excluyentes y separadamente operantes de la legitimacin para
ser gobernador: a) Ningn ciudadano mexicano, que no sea nativo del Estado
de que se trate (jus soli) puede asumir dicho cargo; b) Ningn ciudadano
mexicano no nacido en el propio Estado, pero que no tenga su residencia efectiva en l por un trmino no menor de cinco aos inmediatos anteriores al
da de- la eleccin (jus domicilli), tampoco pede ser gobernador; c) Ni el jus
sanguinis ni ningn otro factor distinto de las dos condiciones disyuntivas
anteriores, pueden capacitar a nadie para ser electo a la gubernatura estatal;
d) Cualquier constitucin local que no acate las citadas condiciones tiene
validez formal ni, por ende, aplicatividad.
Por ltimo, consideramos pertinente formular una importante reflexin que
ayudara a precisar la condicin die ser nativo de un Estado frente a la
llamada ciudadana en relacin a cada entidad federativa. Varias
constituciones locales, por no decir todas, hablan de ciudadana tambin
locales. En otras palabras, segn estos ordenamientos, cada Estado tiene sus
521
ciudadanos, de tal manera que todo ciudadano mexicano podra tener dos
ciudadanas: la nacional y la local. Esta dualidad es ilgica, pues la ciudadana
es una sola. No debe haber tantas ciudadanas corno entidades que
componen al Estado federal. Sera absurdo que una persona

sea ciudadana en una entidad federativa y no lo sea en otra, pues todos los
ciudadanos mexicanos lo son en todo el pas. El artculo 116 de la Constitucin
de la Repblica que hemos comentado, evita la confusin que originan las
ilgicas ciudadanas locales, al emplear la locucin ser nativo de un Estado
para poder aspirar vlidamente a su gubernatura. Este precepto alude una
sola ciudadana, que es la nacional o mexicana, sin referirse a varias
dudadanias Por tanto los preceptos de las constituciones locales que se
refieren a los ciudadanos de sus respectivas entidades no son aplicables para
acreditar la condicin de ser nativo. De admitir que esta condicin pueda
colmarse mediante la aplicacin de disposiciones constitucionales de las
entidades federativas, implicara hacer nugatorio el mandamiento federal. La
ciudadana es una modalidad de la nacionalidad y ambas son materia de
normacin federal, no local. As se desprende de la misma Constitucin que
habla de los ciudadanos de la Repblica (art. 34), de sus prerrogativas (art.
35), de sus obligaciones (art. 36) y de la suspensin de sus derechos (art. 38).
La calidad de ciudadano mexicano es la conditio sine qua non para ejercer los
derechos subjetivos politicos correspondientes Este ejercicio s puede regularse
por las constituciones y leyes de los Estados que deben siempre respetar las
disposiciones de la Constitucin federal; pero una cosa es regular ese ejercicio
y otra muy distinta crear dudadanas locales. Por ello, la condicin de ser
nativo, o sea, de haber nacido en un Estado para poder ser gobernador del
mismo, no puede confundirse con dichas ciudadanas juridica y politicamente
ilgicas. hay michoacanos, tlaxcaltecas, sonorenses, yucatecos,
chihuahuenses, poblanos jaliscienses, etc., etc., teniendo todos ellos la
ciudadana mexicana, sin que el lugar donde hayan nacido les confiera una
segunda ciudadana.
Independientemente de lo anterior, la disposicin constitucional multicitada y
que ya se transcribi, slo consigna prohibiciones minims para los Estados, en
lo que respecta a las condiciones para ser gobernador constitucional; - de tal
manera que ninguna constitucin local puede establecer que cualquier
persona, aunque no sea ciudadano mexicano por nacimiento, ni nativo de la
entidad federativa de que se trate, puede ser electa gobernador, sin
contravenir la norma fundamental tantas veces aludida; pero de ello no se
infiere, en sana lgica jurdica y conforme al espritu de dicha norma que ya
qued esbozado, que, acatndose en una constitucin local las mencionadas
exigencias, no puedan stas complementarse, afianzarse o consolidarse por
requisitos anexos.
Del mismo modo de pensar participa don Felipe Tena Ramrez, al indicar:
En el mismo artculo 115 (hoy 116) se asienta: Slo podr ser gobernador
constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de

522
l, o con residencia efectiva no menor de cinco aos inmediatamente
anteriores al da de la eleccin. Dentro de la defectuosa redaccin del
precepto, consideramos que la ciudadana mexicana por nacimiento es
condicin insustituible para ser gobernador; sobre esa base, la alternativa se
produce entre los dos requisitos: ser nativo del Estado o con residencia en l
no menor de cinco aos. Y es que mientras el primer requisito hace referencia
al antecedente de la sangre mexicana, que la Constitucin toma en cuenta
cuando se trata de funcionarios a quienes encomienda altas funciones de
gobierno, los otros dos miran

tan slo al apego o al conocimiento del Estado que se va a gobernar, por lo que
explicablemente el uno puede ser reemplazado por el otro. Nuestra
interpretacin se aparta de la contenida en la exposicin de motivos de la
Constitucin de Hidalgo (magistral por tantos ttulos, como que se debi a D.
Manuel Herrera y Lasso); all se asienta que a ninguna constitucin local le
sera dable, so pena de inconstitucionalidad, declarar apto para gobernador a
quien no siendo nativo del Estado, tuviera en l una vecindad de slo cinco
aos. A nuestro entender, no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de
estos dos requisitos. Por lo dems, al establecer la Constitucin de Hidalgo en
su artculo 47 la concurrencia de ambos, hace lo que es lcito hacer: sobrepasa
el mnimo fijado por la Constitucin Federal, instituyendo dos requisitos, en
lugar de uno entre dos. Coincide, por lo tanto, nuestra opinin con la acogida
por la Constitucin de Baja California, cuyo artculo 41 exige para ser
gobernador, adems de la ciudadana mexicana por nacimiento, ser nativo del
Estado con residencia no menor de dos aos, o vecino de l durante cinco aos
anteriores a la eleccin133
En resumen, ninguna constitucin local viola el artculo 116 de la Carta Federal,
en lo que a la multicitada disposicin atae, si, respetando las condiciones
mnims, ineludibles, que sta seala para ser gobernador, las aumenta o
consigna otras complementarias como sucede en varias leyes fundamentales
de distintas entidades federativas.
b) Por otro lado, debe advertirse que el gobernador no slo desempea la
fncin administrativa como autoridad ejecutiva mxima del Estado miembro,
sino que tambin puede realizar la materialmente legislativa en lo que
concierne a la expedicin de reglamentos heternomos y autnomos de
caracter local, perjuicio de fungir como colaborador en el proceso de formacin
legislativa mediante la facultad de iniciar leyes ante la legislatura local y la de
veto, incumbindole obviamente, adems, la obligacin de promulgar los
ordenamientos que elabore y apruebe dicho rgano legislativo.
Dbese recordar que tratndose de la competencia de los gobernadores rige el
principio consagrado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de que
dichos funcionarios pueden ser legalmente investidos por los congresos locales
con todas las facultades administrativas en materias que no correspondan a la
rbita del Presidente de la Repblica o de cualquier otra autoridad
administrativa federal. Asimismo, en la esfera competencial de los
133
Derecho Constitucional Mexicano, p. 147, nota 180.
523
gobernadores no debe incluirse ningn caso respecto del cual exista

prohibicin expresa en la Constitucin Federal. En efecto, este ordenamiento
fundamental decreta prohibiciones absolutas para los Estados en su artculo
117 que afectan no slo a la funcin legislativa, sino tambin a la
administrativa cuando los actos vedados sean de este carcter.134 Por su parte,
el artculo 118 constitucional consigna
prohibiciones relativas para las entidades federativas que igualmente abarcan
ambas funciones, las cuales no pueden desplegarse sin consentimiento del
Congreso de la Unin 135
Una importante obligacin a cargo de los gobernadores de los Estados estaba
en publicar y hacer cumplir las leyes federales (Art. 120 const.). Esta obligacin
reitera el principio de hegemona que dentro de cualquier Estado miembro
tienen los ordenamientos federales sobre las leyes locales e incluso frente a su
misma constitucin particular, principio que se proclama en el artculo 133 de
nuestra Ley Fundamental y que en esta obra hemos examinado.136 En efecto, si
los gobernadores tienen el deber de hacer cumplir dentro de su respectiva
entidad las leyes federales sin salvedad ni distingo de ninguna especie, es
evidente que en el ejercicio de sus funciones administrativas deben preferir la
aplicacin de dichas leyes sobre ks ordenamientos locales que las contraren,
incurriendo en responsabilidad oficial en caso de que violen esta obligacin, la
cual, a su vez, est evidentemente condicionada a que sea la misma ley
federal la que la imponga, pues si su cumplimiento incumbe slo a las
autoridades de la Federacin, tal obligacin no surge.
F. El Poder Judicial
Tratndose de los rganos en que esta funcin pblica se deposita, los Estados
miembros gozan de una amplia autonoma, pues la Constitucin Federal no
contiene ninguna prescripcin en lo que concierne a sus bases estructurales.
En consecuencia, las entidades federativas pueden establecer y organizar a
sus propios tribunales, fijndoles su competencia por aplicacin del principio
involucrado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de integrar su rbita
de atribuciones con todas aquellas cuestiones de carcter jurisdiccional que
expresamente no estn conferidas a los rganos judiciales de la Federacin
que someramente hemos examinado.137
Ya se ha dicho que la funcin jurisdiccional culmina con la decisin de cualquier
controversia, conflicto o punto contencioso de diversa ndole, los cuales
134
Los actos administrativos vedados a los Estados son los siguientes: la celebracin de
alianza, tratados o coaliciones con otro Estado o con las potencias extranjeras (frac. I
del Art. 117); la acuacin de moneda y la emisin de papel moneda, de estampillas y
papel sellado (dem, frac. III); la emisin de ttulos de deuda pblica pagaderos en
moneda extranjera o fuera del territorio nacional, la contratacin directa o indirecta
de prstamos con gobiernos de otras naciones, la asuncin de obligaciones en favor
de sociedades o particulares extranjeros o cuando deban pagarse en moneda
extranjera o fuera del territorio nacional (dem, frac. VIII)
135
Dichas prohibiciones relativas conciernen a que los Estados no pueden, sin tal
consentimiento, Tener, en ningn tiempo, tropa permanente ni buques de guerra
(Art. 118, frac. II). Hacer la guerra por si a alguna potencia extranjera, exceptundose
los casos de invasin y de peligro tan inminente, que no admita demora, debindose
informar de esta situacin al Presidente de la Repblica (dem, frac. III).
136
Cfr. Captulo cuarto, pargrafo VI.
137
Cfr. Capitulo noveno.

524
pueden ser de naturaleza civil, penal, administrativa o laboral. Por ende, los
Estados miembros tienen facultad, a travs de sus respectivas legislaturas,
para demarcar la competencia de sus propios tribunales en lo que a las
referidas materias atae, con excepcin de la laboral, as como para
organizarlos segun lo estimen conveniente, a fin de que la justicia se
administre adecuadamente.
Es evidente que la actuacin de los tribunales de todas y cada una de las
entidades federativas debe primariamente ajustarse a las disposiciones de la
Constitucin Federal, respetando y observando con primordialidad las
garantas del gobernado en materia judicial.138 Entre estas garantas se
encuentra la que estriba en que ningn juicio criminal debe tener ms de tres
instancias segn lo ordena el artculo 23 de la Ley Suprema del pas. Esta
prohibicin significa que ningn Estado miembro puede organizar el conjunto
de sus tribunales de tal modo que los procesos penales que ante ellos se
ventilen puedan desenvolverse en cuatro o ms grados. Sin embargo, por lo
que toca a juicios no penales, que pueden ser civiles o administrativos sobre
cuestiones contenciosas no federales, las legislaturas locales gozan de
facultades reservadas para implantar y estructurar a sus rganos judiciales con
la amplia autonoma a que hemos aludido.
No debe olvidarse que, tratndose de juicios laborales, los Estados carecen de
atribuciones para establecer los tribunales que de ellos deban conocer, pues
los rganos jurisdiccionales respectivos se prevn en la fraccin XX del
apartado A del artculo 123 constitucional y en la Ley Federal del Trabajo. No
obstante, por lo que se refiere a los conflictos laborales burocrticos que se
susciten entre los rganos de gobierno de un Estado y sus servidores, las
legislaturas correspondientes s tienen facultad para establecer y organizar los
tribunales que los diriman.
Por otra parte,, la Constitucin de la Repblica, a travs de us artculo 133,
impone a los jueces locales la obligacin de ajustar sus fallos a lo dispuesto en
ella, a pesar de que en las constituciones y en las leyes de los Estados
miembros existan prevenciones en contrario. Esta obligacin es consecuencia
del principio de supremaca constitucional que dicho precepto proclama y su
cumplimiento origina lo que en la teora se conoce con el nombre de
autocontrol de la constitucionalidad o control difuso de la Constitucin, cuya
temtica y problemtica estudiamos en nuestra obra correspondiente.139
Tambin la Ley Fundamental del pas impone a los jueces locales la obligacin
de entregar sin demora los criminales de otro Estado o del extranjero a las
autoridades que los reclamen (Art. 119, prrafo primero), en cuyo caso el
auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradicin ser bastante
para motivar la detencin por un mes, si se tratare de extradicin entre los
Estados, y por dos meses cuando fuere internacional (dem, prrafo segundo).
Esta prevencin constitucional entraa una salvedad a la garanta consignada
en el artculo 16 de la Ley Suprema y que estriba en que la persona detenida
por autoridad administrativa, es decir, no judicial, debe ser puesta
inmediatamente a disposicin del juez competente, as como al mandamiento
138
Estas garantas las estudiamos en nuestra obra Las (aran tas Individuales, captulo
sptimo.
139
Cfr. El Juicio de Amparo (captulo cuarto, pargrafo V).
525
contenido en la fraccin XVIII de su artculo 107, consistente en que si no se les

comunica ningn auto de formal prisin, los, alcaldes y carceleros deben poner
en libertad a los detenidos y siempre que esta omisin exceda de setenta y dos
horas.
Huelga decir, por ltimo, que las disposiciones implicadas en el artculo 119 de
la Constitucin se reglamentan por la ley orgnica respectiva, cuyo examen no
nos incumbe formular en esta obra.140
Una modalidad muy importante que se estableci por la Reforma de 1986
consiste en garantizar la
independencia de los magistrados y jueces de los Estados, obligando a su
respectivo congreso local a fijar constitucional y legalmente las condiciones
para el ingreso, formacin y permanencia de tales funcionarios judiciales (art.
116, frac. III). Adems de que stos deben reunir los requisitos que consigna el
artculo 95 constitucional, su nombramiento debe recaer preferentemente en
aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad
en la administracin de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad,
competencia y antecedentes en otras rams de la profesin jurdica (dem.). A
mayor abundamiento, la citada Reforma de 1986 estableci la inamovilidad de
los magistrados de los tribunales superiores de los Estados cuando, fenecido el
periodo de su encargo cuya duracin la deben prever las constituciones
locales, fueren reelectos, hiptesis en la que slo podrn ser privados de sus
puestos en los trminos que determinen las constituciones y las leyes de
responsabilidades de los servidores pblicos de los Estados.
G. Creacin de tribunales de lo contencioso-administrativos
En la fraccin V del artculo 116 constitucional se faculta a los Estados para
establecer dichos tribunales dotados de plena autonoma para dictar sus
fallos y a los que debe incumbir la solucin de las controversias que se
susciten entre la administracin pblica estatal y los particulares.
H. Relaciones laborales
Por Decreto Congresional publicado en el Diario Oficial de la Federacin
correspondiente al 3 de febrero de 1983, se adicion el artculo 115
constitucional con la fraccin IX (actualmente fraccin VI del artculo 116) que
se refiere a las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores,
misms que se regirn por las leyes correspondientes que expidan las
legislaturas locales respetando las norms contenidas en el artculo 123 de la
Constitucin y sus disposiciones reglamentarias. En la fraccin adicionada se
reitera la jerarqua normativa en materia laboral, en el sentido de que las leyes
del trabajo que expidan las legislaturas de los Estados deben respetar no slo
las disposiciones involucradas en dicho precepto constitucional, sino tambin la
legislacin federal correspondiente.
I. Convenios entre la Federacin, los Estados y los Municipios
Las citadas entidades pblicas estn facultadas por la fraccin X del artculo
115 constitucional, (hoy fraccin VII del artculo 116) aadida a este precepto
por el Decreto Congresional aludido, para celebrar convenios sobre la ejecucin
y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos cuando el desarrollo
econmico y social lo hagan necesario.
140
Dicha Ley Orgnica se expidi el 9 de diciembre de 1953 y se public en el Diario

Oficial el 9 de enero de 1954.

526
J. Proteccin federal para los Estados
El artculo 119 constitucional establece esta proteccin en el sentido de que
Los Poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los Estados contra toda
invasin o violencia exterior, as como en casos de sublevacin o trastorno
interior, siempre que sean excitados dichos Poderes Federales por la
Legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aqulla no estuviese reunida.
K. La materia electoral
Esta materia, cuyo tratamiento corresponde a una importante rama
desprendida del Derecho Constitucional que es el Derecho Electoral, est
normada por la fraccin IV del artculo 116 constitucional a cuyo texto nos
remitimos.
II. EL DISTRITO FEDERAL
Es bien sabido que en un rgimen federal existen dos mbitos competenciales
de imperio, es decir, el que concierne a la Federacin y el que pertenece a las
entidades federativas. Segn se ha afirmado insistentemente, la delimitacin
entre ambos reposa sobre el principio proclamado en el artculo 124
constitucional cuya aplicacin evita su recproca interferencia, entraando la
regla bsica para dirimir los conflictos que entre ellos se susciten o puedan
suscitarse. El imperio de las entidades federativas se ejerce, por conducto de
los rganos que desempea las tres funciones estatales, sobre su respectivo
territorio, y el que atae a la Federacin sobre todo el territorio nacional en las
materias legislativas administrativas y jurisdiccionales que expresamente
seala la Constitucin.
Ahora bien, es evidente que los rganos federales en quienes dichas tres
funciones se depositan no pueden instalarse ni operar sin una base fsica de
sustentacin. Esta no podra ser el territorio de ninguna entidad federativa,
pues de admitirse esta posibilidad, se aceptara el cercenamiento de dicho
territorio y la convergencia de dos imperios en un solo lugar, lo cual no sera
jurdica ni polticamente correcto. Por consiguiente, dentro de un Estado
federal debe existir una circunscripcin territorial que sirva de asiento a los
rgano federales o a los poderes federales como suelen comnmente
denominarse a las autoridades en que se depositan las funciones ejecutiva,
legislativa y judicial de la Federacin, y esa circunscripcin se llama entre
nosotros Distrito Federal, que equivale al Distrito de Columbia en los
Estados Unidos de Norteamrica.141 De ah que el Distrito Federal sea una
entidad federativa ms dentro de la Federacin, aunque con modalidad
jurdico-poltica que lo distingue de los Estados propiamente dichos.
Es inconcuso que sobre el territorio del Distrito Federal se ejerce el imperio
141
En 1790 el Congreso de los Estados Unidos decidi que a partir de 1800 la capital
federal se establecera en un distrito o territorio que no excediese de diez millas
cuadradas (que fue su extensin original) alrededor del ro Potomac, fundndose as el
Distrito de Columbia y su capital, la ciudad de Washington. La Constitucin
norteamericana, dice don Manuel Herrera y Lasso, atribuy al Congreso de la Unin
(Art. 1, sec. VIII, frac. XVII), la facultad de aceptar un territorio no mayor de diez millas
cuadradas cedido por alguno o varios Estados, para hacer de l la residencia de las
suprems autoridades federales y legislar, de modo exclusivo, sobre todas las materias
que a tal entidad conciernan. Los Estados de Maryland y Virginia cedieron el territorio
que, denominado por el Congreso Distrito de Columbia, vino a ser el asiento del
gobierno federal (Estudios Constitucionales, p. 90).
527
travs de diversos actos de autoridad concernientes a las tres funciones que se

han mencionado. El desempeo de
ellas suele no encomendarse a rganos distintos de los federales, puesto que
se provocara la interferencia o yuxtaposicin entre los locales del Distrito
Federal y los de la Federacin Por tanto, son stos los que,
independientemente de su imperio nacional, ejercen las funciones estatales
dentro de la referida entidad en relacin con materias distintas de las que se
comprendan en su rbita competencial federal.
Las anteriores consideraciones justifican, sin lugar a duda, la creacin del
Distrito Federal, cuyas autoridades legislativas y administrativas (esta ltima
ab origine) son orgnicamente idnticas a las federales, aunque desempeen
material y territorialmente actos diferentes como rganos de la Federacin y
como rganos de dicha entidad. nicamente el poder judicial dentro del
Distrito Federal se confa a rganos distintos de los tribunales de la Federacin,
como son los jueces de primera instancia y el Tribunal Superior de Justicia,
principalmente.
B. Resea histrica
Por va de referencia histrica debe recordarse que la creacin del Distrito
Federal tuvo su origen en el Acta Constitutiva de la Federacin y en la
Constitucin de 1824, cuyo artculo 50, en su fraccin XXVIII, consignaba como
facultad del Congreso General la de Elegir un lugar que sirva de residencia a
los supremos poderes de la federacin y ejercer en su distrito las atribuciones
del poder legislativo de un Estado. Se plante la cuestin de si el asiento de
los poderes federales deba ser la ciudad de Quertaro o la de Mxico. La
comisin dictaminadora respectiva se inclin por la primera solucin, pero fray
Servando Teresa de Mier, con argumentos de carcter geogrfico, histrico y
poltico abog porque la residencia de dichos poderes fuese la ciudad de
Mxico, idea que se acogi por el Congreso, el cual, mediante Decreto de 18 de
noviembre de 1824, dispuso que los poderes de la Federacin. deberan radicar
en esta ciudad y que su distrito fuese el comprendido en un crculo cuyo
centro sea la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas (Art. 2),
habindose concedido al Distrito Federal el derecho de acreditar diputados a la
Cmara respectiva del mencionado Congreso por decreto de 11 de abril de
1826.
Al establecerse el rgimen federal n los dos documentos constitucionales
citados, la ciudad de Mxico qued comprendida dentro del territorio del
Estado de Mxico, cuyos diputados se opusieron tenazmente en la tribuna y en
la prensa a que el Distrito Federal se formara a costa de dicha entidad. Sin
embargo, la oposicin para que la capital de la Repblica fuese la sede de los
Poderes Federales y, por ende, el ncleo de dicho Distrito, cedi ante la
mayora parlamentaria, habiendo el Congreso expedido el Decreto a que
hemos hecho alusin, el cual est concebido en los siguientes trminos: El
Soberano Congreso General Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos ha
tenido a bien decretar:
1 El lugar que servir de residencia a los supremos poderes de la federacin,
conforme a la facultad 28 del artculo 50 de la Constitucin, ser la ciudad de
Mxico.
2 Su distrito ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza

528
mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas.
3 El gobierno general y el gobernador del Estado de Mexico nombraran cada
uno un perito para que entre ambos demarquen y sealen los terminos del
distrito conforme al artculo antecedente.
4 El gobierno poltico y econmico del expresado distrito queda
exciusivamente bajo la jurisdiccin del gobierno general desde la publicacin
de esta ley.
5 Interin se arreglan permanentemente el gobierno poltico y econmico del
Distrito Federal, seguir observndose la ley de 23 de junio de 1813 en todo lo
que no se halle derogada.
6 En lugar del Jefe poltico a quien por dicha ley estaba encargado del
inmediato ejercicio de la autoridad poltica y econmica, nombrar el gobierno
general un gobernador en calidad de interino para el Distrito Federal.
7 En las elecciones de los ayuntamientos de los pueblos comprendidos en el
Distrito y para su gobierno municipal se observarn las leyes vigentes en todo
lo que no pugnen con el presente.
8 El Congreso del Estado de Mxico y su gobernador pueden permanecer
dentro del Distrito Federal todo el tiempo que el mismo Congreso crea
necesario para preparar el lugar de su residencia y verificar su traslacin.
9 Mientras se resuelva la alteracin que deba hacerse en el contingente del
Estado de Mxico, no se har novedad en lo que toca a las rentas
comprendidas en el Distrito Federal.
10 . Tampoco se har en lo respectivo a los tribunales comprendidos dentro
del Distrito Federal ni en la elegibilidad y dems derechos polticos de los
natirales y vecinos del mismo distrito, hasta que sean arreglados por la ley.142
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836,
llamada Las Siete Leyes Constitucionales, el territorio residencial de los
poderes nacionales dej de denominarse Distrito Federal para asumir el
nombre de Departamento de Mxico segn ley de 30 de diciembre de ese
ao.
La restauracin de la Constitucin de 1824, por Decretos de 22 de agosto de
1846 y 10 de febrero de 1847 y Acta de Reforms de 18 de mayo de este
ltimo ao, trajo como consecuencia lgica y natural que el lugar -de
residencia de los poderes nacionales, ya en calidad de federales, se volviese a
designar como Distrito Federal, aunque bajo la postrera dictadura de Santa
Anna se le haya nombrado otra vez Distrito de Mxico, que fue demarcado
por Decreto de 16 de febrero de 1854.143
Puede considerarse que la extensin que al Distrito de Mxico adscribi este
142
Cfr. La Repblica Federal Mexicana. Gestacin y Nacimiento. Volumen VII, p. 65.

Edicin Oficial. 1974.
143
Los limites del Distrito de Mxico segn este Decreto eran: Por el Norte
prximamente, hasta el pueblo de San Cristbal Ecatepec inclusive; por el N.O.
Tlalnepantla; por el Poniente los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el S.O., desde
el lmite oriental de Huixquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn; por el Sur Tlalpan;
por el S.E. Tepepa, Xochimilco e Ixtapalapa; por el Oriente el Pen Viejo, y entre este
rumbo, el N.E. y N. hasta la mediana de las aguas del lago de Texcoco (Art. 1 de
dicho Decreto. Cfr. Dubln y Lozano. Coleccin de Leyes. Tomo VII, pp. 49 y ss.).
529
decreto se ratific por el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica

Mexicana expedido por Comonfort el 15 de

mayo de 1856, ya que su artculo 2 estableca que El territorio nacional
continuar dividido en los mismos trminos en que lo estaba al reformarse en
Acapulco el Plan de Ayutla, documento que no slo no introdujo ninguna
modificacin a dicha divisin territorial, sino que tcitamente la confirm segn
exista con anterioridad, pues slo declar que cesaban los efectos de las leyes
sobre sorteos, pasaportes, capitacin, derecho de consumo y de los que
pugnaran con el sistema republicano (Art. 8 de dicho Plan).
El Proyecto constitucional elaborado por la Comisin respectiva que,
encabezada por don Ponciano Arriaga, design el Congreso Constituyente de
1856- 57 y que se present a la consideracin de ste el 16 de junio de 1856,
no hizo alusin alguna al Distrito Federal sino a las entidades que entonces
tenan ya el carcter de Estados y a los Territorios, segn se advierte de su
artculo 49 144 Entre los Estados de la Federacin mexicana hizo figurar al del
Valle de Mxico, que debera formarse con territorio del Estado de Mxico,
conforme lo prescriba su articulo 50, precepto que respecto de las dems
entidades confirm la existencia terrtorial que tenan hasta el 17 de octubre
de 1855, fecha del decreto que convoc a elecciones de diputados que deban
componer el mencionado Congreso. Adems, el mismo Proyecto dio facultad al
Congreso ordinario Para designar un lugar que sirva de residencia a los
Supremos Poderes de la Unin y variar la residencia citando lo juzgue
necesario, en los trminos de su artculo 64-, fraccin XVIII. Lgicamente, al
discutirse ambas disposiciones, se suscitaron diversos problems que fueron
apasionada y desordenadamente abordados por los constituyentes, habiendo
consistido, primordialmente, en las siguientes cuestiones: primera: deba o no
la ciudad de Mxico seguir siendo el lugar de residencia de los Poderes
federales, es decir, la capital de la Repblica?; segunda: en caso negativo. a
qu ciudad se deba otorgar este rango?; tercera: al efectuarse el traslado de
dichos Poderes, el Estado del Valle de Mxico se formara con slo el territorio
de lo que entonces era el Distrito de Mxico o con parte del Estado de Mxico?
Respecto de tales cuestiones, la Comisin Territorial como la llama don
Manuel Herrera y Lasso145 present un dictamen fechado el 25 de noviembre
de 1856 en el que propuso que los Poderes federales radicasen en Quertaro
(sin haber faltado quien, como el diputado Moreno, propusiera su instalacin en
Aguascalientes), para que los funcionarios de la federacin no se viesen
envueltos en el ambiente de lujo, placeres y corrupcin (sic) que caracteriza a
144
El texto de este precepto deca: Las partes integrantes de que se compone la

Federacin son: Los Estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Coahuila,
Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo-Len, Oaxaca,
Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz,
Yucatn, Zacatecas y el del Valle de Mxico, que se formar de los pueblos
comprendidos en los lmites naturales de dicho Valle, y los territorios de la BajaCalifornia, Colima, Isla del Carmen, Sierra-Gorda, Tehuantepec y Tlaxcala.
1
45 Estudios Constitucionales, p. 56.

530
una ppulosa ciudad como la de Mxico. Las consideraciones en que la citada
Comisin fund su propuesta fueron las siguientes: Otra de las innovaciones
interesantes que se han consignado en el proyecto, es la traslacin de los
supremos poderes Quertaro. Un publicista eminente ha dicho que las
virtudes cvicas constituyen la base del sistema republicano; y el amor patrio,
la asiduidad en el trabajo, la filantropa y la abnegacin de s mismo, son
cualidades que no se hallan en consonancia con los placeres, el lujo y la
corrupcin de la capital, peste que asedia de continuo al
531

poder, y de donde dimana la divagacin y la falta de cumplimiento en los
deberes ms sagrados de parte de algunos funcionarios, los contratos ruinosos,
la impunidad de los reos polticos, el descrdito de la administracin y del
sistema constitutivo (sic), y ese malestar general no interrumpido, originado de
que las miras polticas de las primeras autoridades no se extendan, de
ordinario, ms all de los suburbios. De sta manera se ha proporcionado a
Quertaro un nuevo elemento de progreso, y los supremos poderes un lugar
ms cntrico para el establecimiento de la ciudad federal.
Como consecuencia de esta medida, viene la ereccin en Estado del actual
distrito federal, previa la condicin expresa en la parte resolutiva; si se ha de
tener presente que no puede declarrsele territorio porque la comisin ha
credo indispensable hacer desaparecer stas entidades; no agregarse al
Estado de Mxico, nica anecsacin razonable, porque resultara en la divisin
el mismo vicio que se objetaba la que se hizo de la Francia de 1789. es
saber: la excesiva preponderancia del centro, pues an trasladados los
supremos poderes Quertaro, Mxico seguir siendo por mucho tiempo el
centro del comercio y de la riqueza nacional. 146
Don Francisco Zarco sali en defensa de la ciudad de Mxico en los trminos
vehementes y hasta iracundos que no podemos dejar de transcribir:
Sera ms lgico, antes de examinar la condicin, resolver si es no
conveniente y necesario que los supremos poderes emigren de Mxico. Ya que
la mayora de la comisin no sigui este mtodo, es preciso tocar desde ahora
sta cuestin. Si en la parte expositiva del dictamen se buscan los
fundamentos de la traslacin de los poderes a Quertaro, se ve que la mayora
de la comisin anduvo desgraciadsima en sus razones, pues todas ellas son
ftiles, pueriles y hasta vulgares, reducindose atribuir los males pblicos
la corrupcin, al lujo y los placeres de esta ciudad, y creer que el cambio de
aires haga mejores los hombres pblicos. No se aleg otra cosa en el seno de
la comisin; all se dijo que los placeres de Mxico hacen faltistas los
diputados, y corrompen los gobernadores. Atribuir esta ciudad los males
pblicos es el colmo del error y de la injusticia; y empearse en pintarla con
caracteres odiosos es olvidar los grandes servicios que en todo tiempo ha
prestado la causa de la libertad y de la independencia. 147
Pecaramos de demsiado prolijos si reprodujsemos las diferentes y debatidas
intervenciones de diversos diputados sobre las cuestiones antes anotadas,
permitindonos citar el resumen que de la polmica respectiva formula
certeramente Herrera y Lasso en las siguientes palabras: En el Constituyente
de 56, la doble cuestin del Distrito Federal, o sea el lugar de residencia de los
Supremos Poderes y de los derechos polticos de los habitantes de la ciudad de
Mxico, fue largamente debatida, sufriendo muy variadas transformaciones y
cabindole a la Metrpoli el honor de contar, entre los defensores de su
autonoma, a Arriaga, Mata, Zarco, don Guillermo Prieto, Olvera, don Ignacio
Ramrez y en rigor, a la mayor parte del Congreso, que aprob la ereccin en
Estado del Valle de lo que era Distrito Federal y le reconoci a ste, mientras la
ereccin no se efectuaba, el derecho de elegir popularmente a sus autoridades
polticas, municipales y judiciales.148
146
147
148
Historia del Congreso Constituyente. Tomo II, p. 599.

Op. cit., pp. 657 y 658.
Op. cit., p. 55.

532
Del fragor de las discusiones surgi, en efecto, el artculo 46 de la Constitucin
de 1857 que dispona: El Estado del Valle de Mxico se formar del territorio
que en la actualidad comprende
el Distrito Federal; pero la ereccin slo tendr efecto cuando los supremos
poderes federales se trasladen a otro lugar, incumbiendo al Congreso de la
Unin la facultad de decretar este traslado, segn se dispuso en el artculo 72,
fraccin V. Ahora bien, mientras no se cambiase dicha residencia, es decir, en
tanto los aludidos poderes radicaran en la ciudad de Mxico, sta representara
al Distrito Federal, cuyo rgano legislativo era el propio Congreso segn lo
determin la fraccin VI original del citado artculo 72, la cual estaba concebida
en los siguientes trminos: El Congreso tiene facultad: VI. Para el arreglo
interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los
ciudadanos elijan popularmente las autoridades polticas municipales y
judiciales, designndoles rentas para cubrir sus atenciones locales. Debe
hacerse la lgica observacin de que esta facultad era ejercitable por modo
permanente y definitivo, o sea, con independencia de la ubicacin. Territorial
del imprescindible Distrito Federal, es decir, del sitio que se sealara para la
residencia de los poderes federales conforme a la atribucin congresional ya
mencionada. En otras palabras, tal facultad no se extinguira a consecuencia
de que el Congreso dispusiese que la aludida residencia se estableciese en un
lugar distinto de la ciudad de Mxico ni de que, por ende, el Distrito Federal
que representaba se convirtiese en el Estado del Valle de Mxico, toda vez que
los poderes federales deben siempre tener, por modo ineludible; un sitio en
que residir, y este sitio no es otro que el indicado Distrito, del cual jams puede
prescindirse en un rgimen federativo, independientemente de su localizacin.
La disposicin constitucional que acabamos de transcribir atribuye categora
poltica al Distrito Federal en cuanto que la ciudadana en l radicada tena el
derecho de elegir a las autoridades polticas, municipales y judiciales de la
propia entidad, as como a los diputados al Congreso de la Unin a razn de
uno por cada cuarenta mil habitantes o por una fraccin que pasase de veinte
mil segn lo dispuesto por el artculo 53 de la Constitucin de 57. Ese derecho
se hizo extensivo en lo que atae a la eleccin de senadores cuando se
implant el bicamarismo por reforma de 13 de noviembre de 1874, en el
sentido de que el Distrito Federal poda acreditar, al igual que los Estados, dos
miembros del Senado de la Repblica (Art. 58, inciso A).
Al modificarse en octubre de 1901 la fraccin VI del artculo 72 constitucional,
la organizacin interna del Distrito Federal qued absolutamente sometida al
Congreso de la Unin, pues este rgano se convirti en su legislatura sm que
su actuacin como tal se hubiere subordinado a ninguna base establecida en la
Ley Fundamental, ya que el derecho que incumba a sus ciudadanos para elegir
popularmente a sus autoridades fue suprimido por la mencionada reforma.
Esta supresin hizo posible que dicha entidad quedase casi totalmente sujeta
al Gobierno federal, segn aconteci en la Ley Orgnica respectiva de 27 de
marzo de 1903. En efecto, el Distrito Federal se dividi en trece
municipalidades, al frente de las cuales se coloc a un prefecto poltico
nombrado por el Presidente de la Repblica. Los prefectos polticos dependan
de este alto funcionario, quien por conducto de la Secretara de Gobernacin
ejerca las funciones administrativas en dicha entidad, siendo su gobernador un
mero inferior jerrquico del Presidente. Aunque los ayuntamientos subsistieron
533
en relacin con cada municipalidad y a pesar de que sus

miembros eran elegibles popularmente mediante eleccin indirecta en primer
grado, las atribuciones de dichos cuerpos edilicios se contrajeron a facultades
de vigilancia sobre la actuacin de los correspondientes prefectos polticos, de
consulta en determinados asuntos y de iniciativa para la adopcin de las
medidas que stos deberan tomar en cada caso. Fue as como la citada Ley
Orgnica, obedeciendo a la tendencia deli porfiriato para eliminar el rgimen
municipal, hizo del Distrito Federal, es decir, de la entidad ms poblada de la
Repblica en proporcin territorial, una dependencia ms del Ejecutivo de la
Unin sin posibilidad incruenta alguna para dejar de ser el paria de la
Federacin, como la calific don Francisco Zarco.
Don Venustiano Carranza, en el proyecto que present en el Congreso
Constituyente de Quertaro el primero de diciembre de 1916, propugn la
restauracin del rgimen municipal para estructurar jurdica y polticamente al
Distrito Federal considerando a esta entidad como parte integrante de la
Federacin (Art. 43). Pretendi anexar al Distrito Federal los Distritos de
Chalco. de Amecameca, de Texcoco. de 0tiimh ilt 7.imnango y de Cuauhti tln
y la parte de Tlalnepantla que queda en el Valle de Mxico a costa del
territorio del Estado de Mxico (Arts. 44 y 45). Propuso que el Distrito Federal
se dividiera en ihunicipoiidades gobernadas por ayuntamientos de eleccin
popular, a excepcin de la de la ciudad de Mxico que estara a cargo del
nmero de comisionados que determinase la ley. Como mixima autoridad
administrativa, Carranza trat de establecer a un gobernador que dependera
directamente del Presidente de la Repblica, a quien incumbira, por lo dems,
el nombramiento de tales comisionados, a cuyo cargo estara la administracin
de la ciudad de Mxico (Art. 73, frac. VI, bases primera, segunda y tercera del
proyecto constitucional). A pesar de que conserv la facultad del Congreso
para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin (Art.
73, frac. y), no previ, corno lo hizo la Constitucin de 57, que la traslacin
mencionada originaba la creacin dci Estado del Valle de Mxico.
Esta omisin sirvi a Herrera y Lasso para hacer notar una clara incongruencia
en que incurri el proyecto constitucional que salta a la vista si se considera
que, por una parte, en los artculos 43 y 44 suprime el nombre de Estado del
Valle e mcluye entre las partes integrantes de la Federacin al Distrito Fe.
deral, designndole como limites los naturales del Valle de Mxico; y por otra,
en el artculo 73 deja subsistente, como atribucin del Congreso, la de cambiar
la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin, haciendo consistir
dicha incongruencia en lo siguiente: Supngase que en ejercicio de esta
facultad el Congreso seala la mitad de Veracruz para residencia del Gobierno
federal. En qu condiciones quedara el Valle de Mxico que no sera ya
Distrito federal y que tampoco habra adquirido el carcter de Estado?... Se
requerira necesariamente, en tal caso, una reforma a los artculos 43 y 44
citados.
Y todava es mayor la incongruencia si se tiene en cuenta la fraccin VI del
artculo 73 del proyecto, que previene que las municipalidades del Distrito
Federal, excepcin hecha de la municipalidad de Mxico, estaran a cargo de

534
un ayuntamiento de eleccin popular directa; porque una vez que se hubiere
cambiado la residencia de los Poderes, se impondra tambin
954
necesariamente, la reforma de este artculo constitucional aplicable al Distrito
federal instalado en el Valle de Mxico, pero no al Distrito federal establecido
en otra parte del territorio nacional.
De este reproche quedara a salvo el proyecto del Primer Jefe si hubiera
subordinado la redaccin de todos los artculos relativos al propsito, muy
razonable, que parece haber tenido de convertir el Valle de Mxico en la
residencia definitiva del Gobierno federal, dejando nicamente al Congreso la
facultad de variar esa residencia de modo extraordinario y transitorio: ms no
hizo tal y por ello el proyecto resulta deficiente.149
La omisin a que aludimos fue subsanada por el Congreso Constituyente al
decidir que En caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar. se
erigir (el Distrito Federal) en Estado del Valle de Mxico, can las lmites y
extensin que le asigne el Congreso General (Art. 55 const.). Esta ltima
atribucin posibilita a este rgano legislativo para cercenar o mutilar el
territorio del Estado o de los Estados con el que se forme el nuevo Distrito
Federal con la extensin territorial que sefiale para dicho Estado potencial, sin
que se requiera en ninguno de los dos casos el consentimiento de las entidades
afectadas, ya que el supuesto normativo que contempla el artculo 44
constitucional es distinto del que prev la fraccin tercera del artculo 73 de la
misma Ley Suprema, o sea, del que estriba en la formacin de nuevos Estados
dentro de los lmites de los existentes. En efecto, en este ltimo caso, la
formacin estatal se supedita a la satisfaccin de las condiciones
demogrficas, polticas y eco nmicas que tal fraccin determina, en tanto que
la ereccin del Estado del Valle de Mxico es constitucionalmente imperativa y
automtica segn lo ordena el citado artculo 44, sin que este fenmeno quede
sujeto a la existencia o surgimiento de dichas condiciones, toda vez que su
149
Op. cit., pp. 79 y 80. El propsito de don Venustiano al que se refiere el invocado
constitucionalista efectivamente emerge de las siguientes expresiones de la Comisin
dictaminadora respectiva: Los propsitos del C. Primer Jefe son militares, polticos y
civiles: el Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene defensas naturales
propias, que lo hacen, en cierto modo, inaccesible, y debindose aprovechar estas
fortificaciones naturales, es muy fcil defenderlas. Hacer de la ciudad de Mxico,
comprendiendo toda ta circunscripcin, una formidable plaza fuerte que sera el ltimo
reducto, la ltima lnea de defensa del pas, en el caso de una resistencia desesperada
en alguna guerra extranjera. Haciendo del Valle una circunscripcin distinta,
independiente, esto es, una entidad con sus lmites propios, con sus recursos propios,
con su administracin propia, se establece efectivamente la residencia de los poderes
en un lugar especialmente adecuado para su objeto, y puede lograrse con esto,
tambin, la mayor independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms
relaciones con el Poder del Centro que aquellas que correspondan propiamente a
nuestra organizacin constitucional, esto es, aquellas que no son del rgimen interior
de cada Estado (Diario de los Debates. Tomo II. pp. 721 y 722).
535
causa determinante, es la simple traslacin de los Poderes Federales a otro

lugar distinto del Distrito Federal.
El Congreso Constituyente de 1916-17 no aprob la organizacin ,que de esta
entidad federativa propuso el proyecto de Carranza, habindole introducido
una importante modificacin que recogi la fraccin VI primitiva del artculo 73
constitucional. Esta disposicin conserv, sin embargo, la divisin del Distrito
Federal en municipalidades cuyo gobierno encomend a sendos ayuntamientos
de eleccin popular directa, pero suprimi, en relacin con la de Mxico, a los
comisionados que deba designar el Presidente de la Repblica en lugar de
dichos cuerpos
edilicios, mantenindose, por otra parte, la facultad de este alto funcionario
para nombrar y remover libremente al gobernador de dicha entidad que
dependa directamente del Ejecutivo de la Unin.
Antes de que la Constitucin actual entrara en vigor (1 de mayo de 1917), don
Venustiano Carranza, todava con el carcer de Primer Jefe del Ejrcito
Gonstitucionalista, expidi el 13 de abril de 1917 la Ley de Organizacin del
Distrito y Territorios Federales, mientras el Congreso de la Unin ejercitara la
facultad de legislar para estas entidades. Segn dicho ordenamiento, el
gobierno dci Distrito Federal estaba a cargo de un gobernador que dependa
directamente del Presidente de la Repblica, quien lo poda nombrar y remover
libremente. El mismo ordenamiento divida al Distrito Federal en municipios,
cuyo gobierno corresponda a un ayuntamiento compuesto de miembros
desigiados por eleccin popular directa, renovndose por mitad cada ao. El
Ayuntamiento de la ciudad de Mxico se formaba de veinticinco concejales y el
de las dems municipalidades de quince cada uno. En stas, la primera
autoridad poltica local era el presidente municipal, a quien incumba la
obligacin de hacer cumplir las leyes, decretos y bandos dentro de su
circunscripcin territorial,150
Por reforma de 28 de agosto de 1928 practicada a la fraccin VI del artculo 73
constitucional se aboli el rgimen de municipalidades en el Distrito Federal,
cuyo gobierno qued a cargo del Presidente de la Repblica para ejercitarlo
por conducto del rgano u rganos que determinase la ley respectiva, la cual
se expidi el 31 de diciembre del mismo ao. En este ordenamiento, que se
denomin Ley Orrnica del Distrito Federal, se implant un organismo
complejo de gobierno llamado Departamento del Distrito Federal, el que,
encabezado por un jefe, deba desempear las funciones gubernativas
encomendadas originalmente al Presidente por la Constitucin, con el auxilio
de un Consejo Consultivo que deba representar a diversos sectores de la
poblacin de dicha entidad federativa y cuya intervencin en la marcha de los
asuntos encomendados al Departamento del Distrito Federal quedaba
limitativamente circunscrita a los casos especificados en la ley, revistiendo
caractersticas fundamentales de asesoramiento, pues sus funciones,
capitalmente, eran de opinin, consulta, denuncia, revisin e inspeccin.151 En
cuanto al Jefe del Departamento del Distrito Federal, que era nombrado y
removido libremente por el Presidente de la Repblica, la Ley Orgnica de
150
Codificacin del Departamento del Distrito Federal. Introduccin, pp. 76 y 77.

Edicin 1943.
151
Op. cit., p. 78 de la Introduccin.

536
1928 le encomend las facultades decisorias en todos los asuntos
concernientes a la expresada entidad, la cual, para efectos administrativos, fue
dividida en delegaciones y subdelegaciones.
El ordenamiento a que nos acabamos de referir fue sustituido por la Ley
Orgnica del Gobierno del Distrito Federal expedida el 31 de diciembre de
1941, la cual sigui los lineamientos generales de la inmediata anterior y cuyo
estudio pertenece al Derecho Administrativo, as como la de la que la

reemplazo, expedida el 27 de diciembre de 1970,152152 misma que, a su vez,
fue abrogada por la vigente, publicada el 29 de diciembre de 1978.
C. Bases constitucionales de organizacin del Distrito Federal anteriores a la
Reforma de 1993
a) ideas generales
El Distrito Federal no es lisa y llanamente el lugar donde residen los rganos
primarios del Estado federal mexicano, sino que desde el punto de vista
jurdico y poltico es una entidad que, segn el artculo 43 constitucional, forma
parte integrante de l. Como entidad, el Distrito Federal tiene obviamente un
territorio que delimita la legislacin orgnica respectiva,153 una poblacin, un
orden jurdico y un con junto de rganos de autoridades que desempean,
dentro de l, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.
En cuanto al territorio, el artculo 44 de la Constitucin declara que los lmites
del Distrito Federal son los que esta entidad tena en el momento de entrar en
vigor nuestra actual Ley Fundamental, es decir, al primero de mayo de 1917,
lmites que se establecieron por los decretos congresionales de 15 y 17 de
diciembre de 1898 que ratificaron y aprobaron, respectivamente, los convenios
con los Estados de Mre1os y Mxico.154 Por lo que concierne a su poblacin, la
mencionada entidad es la de mayor densidad demogrfica, pues, como se
sabe, dentro de ella se ubica la capital de la Repblica mexicana, o sea, la
ciudad de Mxico, que es una de las ms densamente pobladas del mundo,
careciendo no obstante y a pesar de su importancia histrica, cultural y
econmica, de personalidad jurdica y poltica. En lo que respecta a los
derechos polticos subjetivos de los ciudadanos que residen en el Distrito
Federal, o sea, en lo que atae a lo que se llama voto activo, su ejercicio slo
es constitucionalmente posible tratndose de la integracin de las Cmaras
que componen el Congreso de la Unin, de la designacin del Presidente de la
Repblica y de la eleccin de representantes de la Asamblea respectiva a la
que despus aludiremos; pero no de la nominacin del gobernador delegado
de dicha entidad que se denomina Jefe del Departamento del Distrito
Federal, ya que su nombramiento proviene de dicho alto funcionario
administrativo, quien asimismo puede removerlo libremente. A diferencia de lo
152
La publicacin respectiva se efectu el da 29 de diciembre de 1970 en el Diario

Oficial de la Federacin.
153
La extensin territorial del Distrito Federal est demarcada en el artculo 13 de la
actual Ley Orgnica del Departamento respectivo.
154
Vase. la nota inmediata anterior.
537
que sucede con los Estados miembros, el Distrito Federal no tiene constitucin
particular, pues su orden iurfdico se forma con todas las leyes que como
legislatura local expide dicho Congreso y cuyo estudio evidentemente no
corresponde al contenido de esta obra-Es inconcuso que dentro del Distrito
Federal se desempean las funciones legislativa, ejecutiva y judicial por los
diferentes rganos que integran su gobierno en el amplio sentido del
concepto, en los trminos a que brevemente nos referiremos a continuacin.

538

b) Poder Legislativo
Ya hemos afirmado155 que dicho poder, como funcin pblica de creacin
legislativa, se ejerce dentro del Distrito Federal por el mismo Congreso de la
Unin, ya que ste acta como legislatura de esta entidad federativa y cuya
competencia, en lo que a sta concierne, se integra con todas aquellas
facultades que no corresponden a las materias normativas federales que
seala la Constitucin, por aplicacin analgica del principio proclamado en su
artculo 124. El doble carcter que tiene dicho Congreso propicia el fenmeno
de que la legislacin del Distrito Federal provenga de un rgano que no se
compone exclusivamente por representantes de su poblacin, o sea, del ncleo
humano demogrficamente ms denso del pas, sino por diputados y
senadores procedentes de los Estados de la Repblica. La composicin de las
Cmaras que forman el Congreso de la Unin provoca, a su vez, el hecho de
que este rgano, al actuar como legislatura del Distrito Federal, no tenga la
representatividad poltica de su poblacin, ya que en la produccin de las leyes
locales respectivas intervienen legisladores individualizados procedentes de
otras entidades que forman parte de la Federacin segn el artculo 43
constitucional. En otras palabras, al declarar la fraccin VI del artculo 73 de la
Constitucin que al Congreso de la Unin corresponde legislar en todo lo
relativo al Distrito Federal, en el fondo auspicia que los diputados y senadores
que no emanen de la voluntad de su elemento humano se injieran en la
elaboracin y expedicin de los ordenamientos legales correspondientes,
circunstancia que coloca a la poblacin de dicha entidad en una situacin de
capitis deminutio poltica frente a la de los Estados miembros, cuya hegemona
en la creacin de leyes para el Distrito Federal no se neutraliza por el hecho de
que la diputacin de ste sea la ms numerosa dentro de la Cmara respectiva
por razones demogrficas, pues en el Senado los representantes de dicha
entidad implican indiscutiblemente una porcin muy reducida de su integracin
humana.
c) Poder Ejecutivo
La funcin administrativa dentro del Distrito Federal, o sea, el gobierno en su
sentido estricto indebido, se deposita en el mismo Presidente de la Repblica
segn lo ordena la fraccin VI, base primera, del artculo 73 constitucional. El
ejercicio del gobierno, conforme a esta disposicin, lo despliega el presidente
por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva, cuyo
conjunto forma la entidad gubernativa denominada Departamento del Distrito
Federal 156 En
155
Capitulo sptimo. Pargrafo IV. Apartado E. Inciso b) de esta misma obra.

La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal vigente, publicada en el
Diario Oficial el 29 de diciembre de 1978, divide a esta entidad federativa en diecisis
delegaciones, al frente de las cuales se encuentra un delegado, nombrado y removible
por el Jefe del Departamento, previo acuerdo del Presidente de la Repblica (Arts. 14 y
15). Las citadas delegaciones son las siguientes: 1. lvaro Obregn; II. Azcapotzalco; III.
Benito Jurez; IV. Coyoacn; V. Cuajimalpa de Morelos VI. Cuauhtmoc VII. Gustavo A.
Madero; VIII. Iztacalco; IX. Iztapalapa; X. La Magalena Contreras; XI. Miguel Hidalgo XII.
Milpa Alta; XIII. Tlhuac; XIV. Tlalpan; XV. Venustiano Carranza y XVI. Xochimilco. Los
rganos administrativos principales que integran el Departamento del Distrito Federal
son los Secretarios Generales, el Oficial Mayor, el Contralor General, el Tesorero y
156
539

consecuencia, no debe confundirse a este Departamento con el Distrito Federal
propiamente dicho, pues aqul es la organizacin burocrtica que por
prescripcin constitucional desempea el gobierno administrativo de ste y
que originariamente incumbe al presidente. Por tanto, quedan fuera de la
competencia del mencionado Departamento y de todos y cada uno de los
rganos que lo integran, las funciones legislativa y jurisdiccional que dentro del
Distrito Federal se despliegan respectivamente por el Congreso de la Unin y
los tribunales a que despus nos referiremos.
Fcilmente se advierte que en la designacin de los rganos de gobierno
administrativo del Distrito Federal no interviene la voluntad popular, es decir,
su ciudadana, a pesar de que sta sea la ms numerosa del pas, ya que los
titulares de todos los rganos de autoridad que forman el Departamento
respectivo reconocen como fuente de su investidura la decisin presidencial
directa o indirecta. Por consiguiente, en la mencionada entidad federativa no
opera uno de los signos del rgimen democrtico y que consiste en la
participacin directa del pueblo en la eleccin de las personas que encarnen
los rganos primarios de gobierno. Bien es cierto que el Presidente de la
Repblica es el gobernador nato del Distrito Federal por mandamiento
constitucional y que este alto funcionario es designable en eleccin popular
directa, pero tambin es verdad que en este acto no slo intervienen los
ciudadanos de la citada entidad sino los del pas entero. En otras palabras, el
gobernador del Distrito Federal es elegible en proporcin minoritaria por el
pueblo de esta entidad y mayoritariamente por los ciudadanos que no
pertenecen a ella, circunstancia que corrobora la capitis deminutio poltica de
que adolece dicho Distrito frente a los Estados en el sistema democrtico de
Mxico.
d) Poder Judicial
En ocasiones anteriores aseveramos que el poder judicial, como actividad o
dinmica, es la funcin jurisdiccional misma, o sea, la que tiene la finalidad
esencial de dirimir controversias o conflictos jurdicos que se susciten entre dos
o ms sujetos de muy diversa y variada ndole. Atendiendo a esta equivalencia
conceptual, el poder judicial respecto del Distrito Federal es la funcin
jurisdiccional que tiene como imperium su territorio, sin que en puridad jurdica
deba entenderse como el conjunto de rganos judiciales que en l existen y
actan. Siguiendo este orden de ideas, el poder judicial de dicha entidad
federativa no se deposita, como funcin, nicamente en la judicatura
tradicional y clsica compuesta por los tribunales civiles y penales propiamente
dichos, sino, adems, en otros rganos conforme a la naturaleza subjetiva y
objetiva de los conflictos de que se trate.
1. Por lo que concierne a las controversias civiles y penales, la funcin
jurisdiccional en el Distrito Federal se confa a un Tribunal Superior de Justicia
compuesto por Magistrados que nombra el Presidente de la Repblica con
diversos Directores Generales, cuya respectiva competencia legal se establece en la
mencionada ley (Arts. 16 a 21), ordenamiento que tambin prev la existencia y el
funcionamiento de rganos de colaboracin vecinal y ciudadana, como son los
Comits de Manzana, la Asociacin de Residentes, las Juntas de Vecinos y el Consejo
Consultivo del Distrito Federal, integrado por los presidentes de dichas juntas (Arts. 44
a 51).

540
aprobacin de la Asamblea de Representantes, as como a jueces de primera
instancia y dems rganos que determine la Ley Orgnica respectiva.
541
959
En la base 5 de la fraccin VI del artculo 73 constitucional se contienen
diversas reglas que rigen al Poder Judicial del Distrito Federal, descollando
entre ellas la que concierne a la garanta de independencia de los magistrados
y jueces en el ejercicio de sus funciones, mediante las condiciones de ingreso,
formacin y permanencia de sus titulares que la propia ley seale. Asimismo es
de subrayarse la novedad consistente en que los nombramientos de dichos
funcionarios judiciales deben recaer preferentemente entre aquellas personas
que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administracin
de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y
antecedentes en otra rama de la profesin jurdica. En la invocada base 5a se
contienen otras reglas sobre el acto aprobatorio de los nombramientos de
magistrados del Tribunal Superior de Justicia5 sobre la suplencia de estos
funcionarios, sobre la duracin del cargo correspondiente, su remuneracin y
su destitucin conforme al Ttulo Cuarto de la Constitucin que ya hemos
comentado en relacin con el Poder Judicial Federal.157 Y 158
Funcionarios, la duracin del cargo correspondiente que es de seis aos, su
remuneracin y su destitucin conforme al Ttulo Cuarto de la Constitucin que
ya hemos comentado en relacin con el Poder Judicial Federal.158
2. Los conflictos laborales que surjan en el Distrito Federal y respecto de
industrias que no sean de jurisdiccin federal 159 son de la competencia de la
Junta Local de Conciliacin y Arbitraje de dicha entidad federativa, segn lo
prescribe el artculo 123 de la Constitucin en sus fracciones XX y XXXI a cuyo
texto nos remitimos, ya que su estudio corresponde al Derecho del Trabajo.
3. En cuanto a las controversias que se susciten entre el Gobierno del Distrito
Federal y sus trabajadores, la funcin jurisdiccional respectiva se ejerce por el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, segn lo establece el invocado
precepto constitucional en su apartado B, in capite, y fraccin XII.
4. El artculo 104 de la Constitucin, que en otra oportunidad comentamos, 160
dispona que el Congreso de la Unin poda instituir tribunales de lo
contencioso-administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos,
para dirimir controversias que se susciten no slo entre la Administracin
Pblica Federal y los particulares, sino tambin entre stos y la Administracin
Pblica del Distrito Federal (frac. 1, prrafo segundo). Ahora bien, en ejercicio
de esta facultad, que se traslad a la fraccin XXIX-H del artculo 73
constitucional, el mencionado Congreso expidi la Ley de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal,161 creando el Tribunal correspondiente,
cuyas Salas tienen competencia para conocer de los juicios que se promuevan
157
Por su fcil inteligencia prescindimos de hacer comentario alguno en relacin a tales

reglas.
158
Es evidente que el anlisis del sistema competencia] de los rganos judiciales del
Distrito Federal no nos corresponde formular en esta obra.
159
Las industrias de jurisdiccin federal son las que seala la fraccin XXXI del
artculo 123 constitucional, cuyo texto damos por reproducido.
160
Captulo noveno. Pargrafo 1 de este libro.
161
Este ordenamiento se public en el Diario Oficial el 17 de marzo de 1971 y entr en
vigor ciento veinte das despus.

542
contra cualquier resolucin o acto administrativo de las autoridades
dependientes del Departamento del Distrito Federal (Art. 21 de dicha ley). Por
consiguiente, el poder judicial del Distrito Federal, como funcin
jurisdiccional, tambin se deposita en el mencionado Tribunal administrativo
que acta como rgano de control de la legalidad de los actos de las
autoridades del aludido Departamento que lesionen los intereses de los
particulares, sean personas fsicas o morales.162
e) Ministerio Pblico
Esta institucin, a la que incumbe por modo exclusivo y en unin de la Polica
Judicial que de ella depende la persecucin de los delitos (Art. 21 Const.), se
compone, en el Distrito Federal, de un funcionario llamado Procurador
General que nombra y remueve libremente el Presidente de la Repblica, y
del nmero de agentes que determine la ley (Art. 73. frac. VI. base 6),
ordenamiento cuyo estudio no nos corresponde en esta ocasin 162 bis
f) El patrimonio del Distrito Federal
El Distrito Federal es una entidad federativa con personalidad jurdico-poltica
propia y que integra, en unin de los Estados, a la Repblica Mexicana, segn
lo declara el artculo 40 constitucional. Por virtud de dicha personalidad, tiene
la titularidad del dominio de diversos bienes muebles e inmuebles que
componen su patrimonio y que obviamente son distintos de los que pertenecen
a la Federacin, a los particulares, a las entidades sociales o a los organismos
paraestatales de diferente ndole.
Los habitantes de la mencionada entidad federativa tienen el derecho de usar
las vas terrestres, las plazas, calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines y
parques pblicos de la ciudad de Mxico conforme a la naturaleza y destino
inherentes a estos bienes inmuebles. Tal derecho corresponde a la comunidad
o a los grupos humanos que la integran como entes colectivos, as como a
todos y cada uno de quienes componen a una y a otros, implicando, en sus
respectivos casos, un uso universal y un uso singular concomitante,
coincidente, simultneo e inescindible, o como dice la doctrina de Derecho
Administrativo, un usus omnibus (uso para todos) y un usus singulis (uso
para cada uno).
Como no puede existir ningn derecho sin la obligacin correlativa, sta,
tratndose del derecho colectivo o singular de usar los bienes de. uso comn,
consiste en el respeto, en la observancia coercible del propio derecho a cargo
de todas las autoridades del Estado, y especficamente del Distrito Federal. El
multicitado derecho es evidentemente por su propia ndole coercitivo, ya que
162
Debemos hacer la observacin de que de este control quedan excluidas las

resoluciones fiscales provenientes de las autoridades del Departamento del Distrito
Federal, ya que su impugnacin jurdica procede ante el Tribunal Fiscal de la
Federacin.
162 bis
En la primera edicin de esta obra formulamos algunas breves consideraciones
sobre los Territorios Federales, pero como stos dejaron de existir para convertirse
en los Estados de Quintana Roo y Baja California Sur, la referencia a aqullos resulta
actualmente intil.
543
961
las autoridades estatales tienen el deber ineludible de comportarse activa o
pasivamente conforme a l, toda vez que est previsto en la ley, segn hemos
afirmado.
El respeto y la observancia coercible a que hemos aludido se traducen, a su
vez, en que las mencionadas autoridades no deben impedir, imposibilitar,
estorbar o alterar el uso pblico o singular de ningn bien de uso comn, y en
conservarlo bajo las condiciones y con los atributos que su misma naturaleza y
destino establezcan. Dicho de otra manera, ninguna autoridad puede, sin
desacatar la mencionada obligacin, cambiar o variar tal naturaleza y destino,
mxime cuando se manifiesten en objetivos simultneos respecto de ciertos
bienes de uso comn.
Por otra parte, es evidente que el mencionado derecho de uso colectivo y
singular est sujeto a diferentes limitaciones en cuanto a su ejercicio y que los
bienes de uso comn pueden ser cambiados de destino, segn lo exijan las
necesidades pblicas de suyo tan variadas y variables. Sin embargo, toda
limitacin o todo cambio deben tener como fuente exclusiva la ley o los
reglamentos administrativos, segn lo determinan los principios jurdicos que
hemos sealado. As lo ordenan el artculo 30 de la Ley General de Bienes
Nacionales162 c y el 768 del Cdigo Civil, preceptos que no hacen sino reiterar el
principio de legalidad que se instituye en el artculo 16 de la Constitucin
Federal, primordialmente. En otros trminos, ninguna limitacin el citado
derecho de uso ni variacin alguna del destino de cualquier bien de uso comn
deben obedecer a la sola decisin de las autoridades u4ministrativas162 d
D. La Asamblea de Representantes
Una de las novedades de la Reforma poltica de 1987 en lo que al Distrito
Federal atae, consiste en la creacin de un rgano colegiado denominado
Asamblea de Representantes. Se ha considerado que su instauracin denota
la tendencia de atemperar la capitis deminutio poltica que afecta a los
ciudadanos de dicha entidad federativa. La citada Asamblea no es el rgano
legislativo del Distrito Federal, pues esta categora la sigue conservando el
Congreso de la Unin. Por ende, todos los ordenamientos legales respectivos
provienen de este cuerpo.
162 c
Publicada el 8 de enero de 1982.

La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal comete el ingente error. de
considerar a dicho Departamento con personalidad jurdica para adquirir bienes y de
imputar stos, sean del dominio pblico o del dominio privado, al propio
Departamento. El Departamento del Distrito Federal no es una persona moral, sino un
organismo de gobierno integrado por diferentes rganos que reciben distintas
denominaciones y que encabeza su jefe, el cual depende por modo directo
constitucionalmente del Presidente de la Repblica. Un organismo de gobierno no
puede tener capacidad para tener en propiedad bienes, toda vez que es simplemente
su administrador. Los bienes del dominio pblico o del dominio privado que se
encuentran dentro del territorio del Distrito Federal son de esta entidad federativa, que
es la que tiene personalidad constitucional, por lo que el Departamento mencionado
slo las administra. Considerar, como lo hace dicha Ley (Art. 32, 33, 34 y 35), que el
Departamento del Distrito Federal es propietario de tales bienes equivaldra a estimar
que cada Secretara de Estado tambin fuese duea de lm lenes nacionales que tiene
bajo su manejo administrativo dentro del ramo une corresponda.
162 d

544
Sin embargo, la base 4 de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, en
diferentes disposiciones, confiere a la mencionada Asamblea de
Representantes facultades que revelan el objetivo de dar
545

participacin, a travs de ella, a la ciudadana del Distrito Federal en
importantes reas de su gobierno administrativo. Adems, aunque tal
Asamblea no tenga competencia para expedir leyes que rijan en la aludida
entidad federativa, se le ha investido de facultades que intrnsecamente
entraan. la creacin de verdaderas norms legales, aunque supeditadas a las
leyes que para el Distrito Federal emita el Congreso de la Unin. As, la
multicitada Asamblea puede Dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de
polica y buen gobierno (inciso A de la base 3#). Tales ordenamientos, que
substancialmente ostentan la naturaleza de leyes por contener norms
jurdicas abstractas, impersonales y generales, deben tener por objeto la
atencin, de las necesidades de los habitantes del Distrito Federal en
diferentes materias, como educacin, salud, asistencia social, abasto y
distribucin. de alimentos, mercados y rastros, establecimientos mercantiles,
comercio en la va pblica y otras muchas que se sealan en el inciso A
invocado.
En atencin a la naturaleza jurdica de tales bandos, ordenanzas y reglamentos
de polica y buen gobierno sobre las mltiples materias en relacin a las cuales
los puede expedir la Asamblea de Representantes, surge la cuestin de si la
mencionada facultad se opone a la categora de gobernador de dicha entidad
federativa -que tiene el Presidente 4e la Repblica conforme a la base 1 de la
fraccin VI constitucional. Dicho alto funcionario puede ejercer el gobierno del
Distrito Federal por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva. Es evidente que la multicitada Asamblea de Representantes no
depende del Presidente de la Repblica en virtud de que sus integrantes
provienen de la eleccin popular segn el sistema de votacin mayoritaria y de
representacin proporcional como se indica en la base 33 de dicha fraccin VI,
primero, segundo y tercer prrafo. Por ende, el Presidente de la Repblica no
puede ejercer 1 gobierno del Distrito Federal por conducto de la propia
Asamblea. Ahora bien, por tradicin constitucional el gobierno de dicha entidad
federativa, encomendado ab-origine al Ejecutivo Federal, se ha ejercido
mediante la expedicin de reglamentos gubernativos que slo deben provenir
de la voluntad poltica presidencial. Por consiguiente, si la reglamentacin
sobre las diferentes materias que ya hemos mencionado y que son
susceptibles de normarse por bandos, ordenanzas y reglamentos de polica y
buen gobierno proviene de la Asamblea de Representantes, se puede concluir
que esta facultad, intrnsecamente legislativa, despoj al Presidente de la
Repblica de la consistente en expedir reglamentos gubernativos que se
denominan autnomos. Las anteriores consideraciones llevan a la conclusin
de que la tantas veces aludida Asamblea s es, en cierto modo, un rgano
legislativo del Distrito Federal, aunque subordinado a las leyes que para esta
entidad expida el Congreso de la Unin.
Adems, de las indicadas facultades, el propio cuerpo est investido con otras
de ndole administrativa, tales como las pro positivas y de control. En efecto,
puede la Asamblea proponer al Presidente de la Repblica la atencin de
problems prioritarios que afecten a la poblacin del Distrito Federal, (inciso
B, base 3, fraccin VI, art. 73 constitucional); recibir los informes trimestrales
que el Jefe del Departamento del Distrito Federal debe rendir sobre la
ejecucin y cumplimiento de los presupuestos y programs aprobados;

546
elaborar un informe anual para
547

analizar la congruencia entre el gasto autorizado y el realizado por partidas y
programs (dem, inciso c); citar a los servidores pblicos, segn lo determine
la ley correspondiente, para que informen a la Asamblea sobre el desarrollo
de los servicios y la ejecucin de las obras encomendadas al gobierno del
Distrito Federal (dem, inciso d) 162 e
Una facultad muy importante que tiene dicho cuerpo consiste en Iniciar ante
el Congreso de la Unin leyes o decretos en materia relativa al Distrito Federal
(inciso J). El ejercicio de la mencionada facultad corresponde no slo a los
miembros de la Asamblea, sino tambin a los representantes de los vecinos
organizados en los trminos que seale La ley correspondiente (base 43). Es
muy importante observar que la aludida facultad de iniciativa legal puede
volver inoperante la que corresponde al Presidente de la Repblica, como
gobernador nato del Distrito Federal, prevista en el artculo 70, fraccin 1, de la
Constitucin. En otras palabras, en lo que concierne a esta entidad federativa,
puede darse el fenmeno de que ante el Congreso de la Unin se presenten,
sobre la misma problemtica, dos iniciativas de leyes que pudieren ser
incongruentes o contradictorias: la del Ejecutivo Federal y la de la Asamblea de
Representantes. Esta posibilidad puede provocar una situacin de desarreglo y
de incompatibilidad entre las funciones, de iniciativa legal que pueden
desempear el Presidente de la Repblica y la propia Asamblea. Segn nuestra
opinin y de conformidad con el principio de la derogacin tcita creemos
que la Reforma de 1987 que cre al multicitado organismo, derog la fraccin
1 del artculo 70 constitucional en lo que al Distrito Federal concierne, cuestin
esta que es de suyo polmica.
Por lo que atae a su composicin, la tantas veces mencionada Asamblea se
integra por sesenta y seis miembros, es decir, por cuarenta representantes
electos segn el principio de votacin mayoritaria relativa y por veintisis
representantes elegibles segn el principio de representacin proporcional. Son
los mismos representantes presuntos quienes se autocalifican electoralmente,
en forma anloga a lo que sucede en la cmara de Diputados y en el Senado.
(Base 3, prrafo 1 y 6)
En resumen, aunque varias de las facultades con las que constitucionalmente
est investida dicha Asamblea, se supeditan, en cuanto a su desempeo, a lo
que la legislacin ordinaria prevea, el establecimiento de dicho cuerpo, segn
hemos manifestado, es un avance en la tendencia a democratizar al Distrito
Federal mediante la abolicin de la cavitis diminutio poltica que afecta a los
ciudadanos de esta entidad federativa. Seguimos creyendo que dicha
democratizacin debe operar cabalmente, segn las razones que exponemos
en el pargrafo siguiente en el que proponemos la reestructuracin
constitucional de la citada entidad federativa.
162 e
Deliberadamente nos abstenemos de aludir a otras diversas facultades de la

Asamblea de Representantes que se establecen en los incisos E, F, G, H e 1 de la base
33 de la fraccin VI del artculo 73 constitucional, para no ser ni repetitivos ni meros
transcriptores de las disposiciones conducentes. A mayor abundamiento, dichas
facultades se detallan en la Ley Orgnica de la mencionada Asamblea, publicada el 2
de febrero de 1988 y cuyo estudio no nos corresponde hacer en esta obra.

548

E. Reestructuracin Constitucional del Distrito Federal segn las Reforms de
1993 publicadas en el Diario Oficial de 25 de octubre del mismo ao
a) Ideas generales
Las mencionadas reforms emanaron de mltiples consultas, mesas redondas,
simposia, conferencias y otros actos en los que participaron los representantes
de los diversos partidos polticos nacionales, maestros de Derecho y
ciudadanos en general. Una de las proposiciones de los voceros de los
llamados partidos de oposicin consisti en que se reestructurara el Distrito
Federal en los trminos generales que se contienen en nuestro proyecto
expuesto en el pargrafo E que antecede. No falt una corriente que pretenda
la conversin de dicha entidad federativa en el Estado nmero 32. Como era de
vaticinarse, el proyecto elaborado por un grupo de diputados del Partido
Revolucionario Institucional fue el que definitivamente se someti a la
consideracin del Congreso de la Unin cuyos integrantes por mayora lo
aprobaron y lo turnaron a las legislaturas de los Estados para los efectos a que
se refiere el artculo 135 de la Constitucin. Convertido dicho proyecto en un
conjunto de importantes reforms constitucionales, el Decreto respectivo se
public en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de octubre de 1993, mismo
que como Apndice reproducimos al final de esta obra, no sin antes formular
las reflexiones y comentarios que exponemos a continuacin.
El artculo 122 constitucional, ya reformado, dispone que los Poderes de la
Unin ejercern el gobierno del Distrito Federal por s mismos y a travs de los
rganos representativos y democrticos que el Decreto reformativo
establece. Se dispone en la fraccin I de dicho artculo 122 que el Congreso de
la Unin debe expedir el Estatuto de Gobierno de dicha entidad federativa,
entre los que figura la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, a cuyo
organismo, compuesto por sesenta y seis miembros, incumbe la expedicin de
su Ley Orgnica y la legislacin en diversos mbitos siguiendo los lineamientos
establecidos en el ya mencionado Estatuto de Gobierno.
Estas someras consideraciones evidencian que la Asamblea de
Representantes, como rgano legislativo, est sometida al Congreso de la
Unin, ya que el referido Estatuto de Gobierno opera como una especie de ley
fundamental para el Distrito Federal que debe ser respetada por los
ordenamientos legales que dicha Asamblea expida. En cierto modo se reitera la
circunstancia de que el Congreso Federal sigue siendo, como desde el ao de
1928 lo es, el rgano legislativo del Distrito Federal, lo que indica que a travs
de las reforms constitucionales ya aludidas la mencionada entidad federativa
carece de la autonoma legislativa que corresponde a los Estados de la
Repblica.
c) Poder Ejecutivo
Las susodichas reforms siguen encomendando al Presidente de la Repblica
un carcter preponderante en cuanto al nombramiento del Jefe del Distrito
Federal y a otras importantes
549
LAS ENTODADES FEDERATIVAS 965

atribuciones mencionadas en la fraccin II del nuevo artculo 122
constitucional, segn se advierte de la simple lectura de su texto que se
reproduce como Apndice al final de esta obra as como de otras disposiciones
que tambin se transcriben.
d) Poder Judicial
En las aludidas reforms se reitera la organizacin de este Poder, mismo que
se ejerce por el Tribunal Superior de Justicia y los jueces de Primera Instancia
que la ley seale. Dicho Tribunal se debe integrar variablemente por lo que
disponga la Ley Orgnica correspondiente y cuya expedicin compete al
Congreso de la Unin. A los magistrados del propio Tribunal los deber
designar el jefe del Distrito Federal, sometiendo su nombramiento a la
aprobacin de la Asamblea de Representantes.
e) Apreciacin general de las citadas Reforms constitucionales
Las consideraciones que hemos formulado sobre la situacin del Distrito
Federal y en relacin a la capitis deminutio de sus ciudadanos y las cuales se
contienen en el apartado D inmediato anterior, son vlidas en general,
respecto de tales reforms. A travs de ellas dicha entidad federativa se
reafirma en su situacin de inferioridad frente a los Estados de la Repblica,
toda vez que la Asamblea de Representantes no funge como rgano legislativo
propio sino supeditado al Congreso de la Unin, que es su verdadero legislador.
Estas afirmaciones y otras semejantes que sera prolijo formular se corroboran
por la mera lectura del actual artculo 122 constitucional, que, segn se dijo, se
reproduce en la presente obra. En resumen, el nuevo precepto ya citado no
establece la anhelada autonoma del Distrito Federal, habiendo hecho intiles
las tendencias y opiniones para que esta finalidad democrtica se lograra.
F. Estructura del Distrito Federal segn la Reforma Poltica de agosto de 1996
El nuevo artculo 122 constitucional a que esta Reforma se refiere, y que
reproducimos en el Apndice 1 de la presente obra, demarca con claridad la
competencia del Congreso de la Unin, del Presidente de la Repblica, de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal y del Jefe de Gobierno de la misma
entidad, en cuanto a sta incumbe, mediante las disposiciones que
transcribimos en dicho Apndice. Una de las importantes novedades que se
contienen en el invocado artculo 122 segn la aludida Reforma, consiste en la
elegibilidad popular del Jefe de Gobierno, por votacin universal, libre, directa y
secreta. Este funcionario tiene facultades muy restringidas a cuyo mbito nos
referiremos someramente.
As, a este funcionario no le corresponde implantar, adoptar ni establecer, por
s mismo,... ninguna medida para resolver ningn problema de los muchos y
graves que afectan a los habitantes de la propia entidad. Dicho jefe
gubernativo slo puede iniciar leyes o decretos ante la Asamblea legislativa
en las distintas materias que integran la competencia constitucional de este
rgano

550

colegiado y que, grosso modo, son las siguientes: la presupuestal, financiera y
econmica, la electoral, la de gobierno administrativo, la civil, la penal, la
relativa a derechos humanos, la de participacin ciudadana, la de notariado,
defensora de oficio y registro pblico de la propiedad y de comercio, la de
desarrollo urbano, la de uso de suelo, la concerniente a la ecologa, vivienda,
construcciones, vas pblicas, trnsito, transporte urbano y otras muchas que
seala el invocado precepto de la Constitucin de la Repblica. En todas estas
materias el jefe de gobierno es simple iniciador de las leyes que a las misms
ataan y su ejecutor o cumplidor; y es evidente que la sola iniciativa legal no
implica sino el comienzo del proceso legislativo ante la Asamblea respectiva,
integrada por diputados de mayora relativa y de representacin proporcional
pertenecientes a diversos partidos polticos. Por tanto, el gobierno del Distrito
Federal reside, a travs de norms jurdicas en que imprescindiblemente debe
ejercerse, en su Asamblea legislativa, y se desempea por la mayora de sus
componentes.
Conforme al principio de juridicidad, esencial en todo rgimen democrtico,
proclamado en el artculo 16 de la Ley Suprema de Mxico, todas las
autoridades del pas y obviamente el jefe de gobierno del Distrito Federal,
deben ceir su actuacin a la ley, expresin positiva del Derecho. Por
consiguiente, y en acatamiento del artculo 122 constitucional, dicho
funcionario slo puede realizar actos que este precepto prev y que son:
cumplir y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin, promulgar,
publicar y ejecutar las que emanen de la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal o vetarlas, iniciar leyes o decretos ante la propia Asamblea, nombrar y
remover libremente a los servidores pblicos que de l dependan y ejercer las
funciones de direccin de los servicios de seguridad pblica conforme al
Estatuto de Gobierno de dicha entidad federativa expedido por el Congreso
Federal. Segn dicho principio, el jefe de gobierno del Distrito Federal no
puede, por s mismo, resolver ningn problema que afecte a sus habitantes,
pues su solucin debe determinarse en las leyes locales o federales que
necesariamente deben regir en dicha entidad. Por ende, si el Congreso de la
Unin o la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no las expiden, el jefe de
Gobierno no puede actuar ante la grave y compleja problemtica que la
ciudadana capitalina padece y sufre. nicamente le incumbe, como ya se dijo,
iniciar leyes y decretos locales ante tal Asamblea.
Debe hacerse la observacin de que toda iniciativa que ante sta se presente
corre el riesgo de no ser aprobada mayoritariamente por sus miembros
componentes, de lo que se concluye que, para convertirla en ley o decreto, el
jefe de gobierno debe estar respaldado por la mayora respectiva sin la cual no
podra gobernar, situacin que dejara sin solucin la grave e ingente
problemtica que lacera a los habitantes del Distrito Federal.
Por otra parte, el artculo 122 constitucional involucra una amenaza para la
estabilidad y permanencia del Jefe de Gobierno y, en consecuencia, para su
actuacin, pues dicho precepto faculta al Senado o a la Comisin Permanente
del Congreso de la Unin para removerlo por causas graves que afecten las
551

relaciones con los Poderes de la Unin o el orden pblico en el Distrito Federal
(pargrafo F). Es evidente que la interpretacin de esta disposicin queda
sujeta a criterios eminentemente polticos de los legisladores federales que
integren dichos organismos y que, merced al famoso mayoriteo, se
convierten en una especie de espada de Damocles, pendiente sobre la
cabeza del funcionario que sea Jefe de Gobierno. En la voluble, y muchas
veces impredecible circunstancialidad poltica, las medidas firmes y hasta
drsticas que pueda adoptar el Jefe de Gobierno, an dentro de la ley, podran
considerarse como lesivas a tales relaciones o como alteradoras del orden
pblico para propiciar su remocin a efecto de que el Presidente de la
Repblica pueda proponer a su sustituto.
La misma denominacin Jefe de Gobierno que emplea el artculo 122
constitucional es errnea para designar a un funcionario que no concentra, en
su persona, la jefatura de las funciones gubernativas en lo que al Distrito
Federal atae. El gobierno de esta entidad, como de cualquier Estado, se
desempea por los rganos legislativos, administrativos y judiciales, pues
gobernar implica mandar, dirigir y, en general, emitir actos de autoridad
dentro de un sistema competencial establecido y estructurado jurdicamente,
ya que el concepto de acto de autoridad comprende las leyes, decretos o
acuerdos administrativos y resoluciones judiciales. Es aberrativo, por tanto,
que el Jefe de Gobierno sea el superior jerrquico de los rganos legislativo y
judiciales que ejercen, dentro de su respectiva competencia, el gobierno del
Distrito Federal en las tres esferas funcionales mencionadas.
Si conforme al principio de juridicidad que sustenta todo estado de Derecho
ninguna autoridad puede hacer nada que no est previsto legalmente, es
imposible que el llamado Jefe de Gobierno, pueda actuar sin leyes o contra
leyes; y como no encarna al rgano que las expide, nicamente puede iniciarlas ante la Asamblea Legislativa o cumplirlas obligatoriamente mediante
reglamentos, decretos o acuerdos, mientras no se deroguen o abroguen.
G. Observacin final
A travs del tiempo el Distrito Federal topogrficamente hablando ha
desaparecido para convertirse en la Ciudad de Mxico. Con antelacin a esta
conversin el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin, era el espacio
que comprenda diversas municipalidades, misms que se fueron absorbiendo
por el desmedido crecimiento de la capital del pas. En otras palabras, el
Distrito Federal ha desaparecido. La Ciudad de Mxico lo ha absorbido. Esta
observacin deriva de lo previsto en el artculo 44 constitucional que dispone:
La Ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unin y
Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondr del territorio que
actualmente tiene y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro
lugar, se erigir en el Estado del Valle de Mxico con los lmites y extensin
que le asigne el Congreso General.

552
PGINA EN BLANCO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
553
CAPTULO DECIMOPRIMERO
Sumario: 1. Breves consideraciones previas. II. Semblanza de la Iglesia. III.
Bosquejo de la Iglesia en Mxico: A. El Patronato real; B. Las rdenes religiosas;
C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades); D. La Iglesia en el
Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma. IV. Las Leyes de Reforma:
A. Consideracin previa; B. La supresin de los fueros; C. La intervencin de
bienes eclesisticos; D. Votos monsticos; E. Desamortizacin de bienes; F.
Nacionalizacin de los bienes del clero; G. Estado civil de las personas; H.
Libertad de cultos. V. Somero juicio crtico sobre la Reforma. VI. Exgesis
del artculo 130 constitucional A. Reiteracin de la libertad religiosa; B.
Intervencin del poder pblico en el culto religioso; C. Incapacidades y
prohibiciones respecto de los ministros del culto; D. Agrupaciones religiosas; E.
Estado civil de las personas F. Disposiciones generales; G. Necesaria
supervivencia del artculo 130 constitucional.
I. BREVES CONSIDERACIONES PREVIAS
El artculo 130 de la Constitucin se desenvuelve preceptivamente en diversas
disposiciones que, en su conjunto, destacan no la separacin de la Iglesia y el
Estado como indebidamente suele afirmarse, sino la supeditacin de la Iglesia
al Estado. Esta situacin, que ha sido el resultado o la consecuencia de
diferentes acontecimientos que registra la historia sociopoltica y econmica de
Mxico, debe ser analizada desde distintos puntos de vista para justificar o
rechazar la mencionada supeditacin al poder estatal. En ese anlisis deben
concurrir varios criterios metodolgicos, pues debe dilucidarse, con pretensin
de objetividad y eliminando en lo posible el subjetivismo, si las prescripciones
constitucionales que forman el contexto de dicha subordinacin son
nicamente trasunto de situaciones fcticas que pertenecen al pasado, o si,
por lo contrario, deben necesariamente subsistir como norms jurdicas
fundamentales para evitar la colisin, tan frecuente en la historia, entre la
autoridad civil y la autoridad eclesistica, as como para imposibilitar la
hegemona de la Iglesia sobre el Estado que muchas veces ha impedido o
frustrado la realizacin de principios ideolgicos de carcter econmico,
poltico, cultural y social en beneficio de las grandes mayoras populares.

La Constitucin no debe ser lisa y llanamente un simple documento jurdico
que slo reconozca como fuente creativa la emotividad, imaginacin o ideacin

554
de los miembros de una asamblea legislativa. Aunque en algunos aspectos la
Constitucin ostente meros perfiles literarios que la presenten como un poema
jurdico o exprese postulados ideolgicos y dogmticos en ocasiones
inalcanzables por la realidad fenomnica de un pueblo o incompatibles con ella
e inaplicables a ella, est, por lo general, estrecha e inextricablemente
vinculada a la historia y a la polifactica facticidad de la que sta se nutre. Es
la vida de un pueblo con todas sus vicisitudes, necesidades, problemas,
sufrimientos y aspiraciones, la motivacin de los mandamientos
constitucionales que proclaman las decisiones polticas, econmicas y sociales
fundamentales que en un cierto momento histrico deriven de los factores
reales de poder, as como, simultnea o concomitantemente, la teleologa de la
misma produccin constitucional y la justificacin de los principios en que sta
se sustenta.
Por eso, cuando se medita sobre las disposiciones contenidas en el artculo 130
de la Constitucin que no slo limitan a la Iglesia sino que autorizan a los
rganos del Estado para intervenir en varias esferas de su actividad interna,
surgen mltiples cuestiones de indispensable dilucidacin no nicamente para
demarcar el alcance de tales disposiciones, sino tambin para valorarlas con
sentido crtico a fin de propugnar su permanencia, modificacin ampliativa o
diminutiva, su reforma esencial o, incluso, su abolicin. Y es que las norms
involucradas en el citado precepto constitucional se revelan como diques o
valladares para contener, dentro de un determinado cauce, la corriente
impetuosa que la autoridad eclesistica suele desatar sobre la vida pblica del
Estado provocando con su turbulencia crisis tan graves que frecuentemente
desembocan en situaciones de rebelda y violencia.
Si la Iglesia debe ser una entidad separada del Estado, una institucin
sometida o coextensa a l o una sociedad hegemnica, son los tpicos que tal
vez puedan esclarecerse y solucionarse atingentemente a travs de las
consideraciones que- formularemos en este captulo, sin olvidar, en esta
pretensin, que las cuestiones que suscitan jams pierden actualidad, porque
siempre se abordan en el terreno polmico mientras existan las dos entidades
que por tradicin histrica han tenido la condicin de rivales, a saber, la Iglesia
y el Estado, dispuestos a conquistar en lides ideolgicas y en luchas cruentas el
triunfo y la supremaca en la direccin de los pueblos.
Por ltimo, debemos hacer la observacin de que, si hemos hablado de la
Iglesia. en singular y no de las iglesia? que sustentan diferentes credos
religiosos, es porque en Mxico la primordial, por no decir la nica, que ha sido,
es y ser ese rival del Estado no es otra que la Iglesia Catlica, Apostlica y
Romana, toda vez que, al institucionalizar la unidad religiosa que ha sido signo
invariable de nuestro pueblo, es la que se ha enfrentado, coludido, supeditado
o dominado al poder civil dentro del Estado mexicano.
Por otra parte, a la idea de Iglesia Catlica, para el efecto de las
consideraciones que se contienen en este captulo, le atribuiremos un
significado especfico, que es precisamente el que registra nuestra Historia y al que se refiere nuestra Constitucin. En otras palabras, el concepto
EL ESTADO Y LA IGLESIA 971
555
de Iglesia no lo vamos a utilizar como denotativo de comunidad de fieles que

profesan la misma creencia religiosa y practican un mismo culto comn, ya que
sera absurdo hablar de la separacin, supeditacin o hegemona de la Iglesia o
del Estado, si en nuestro pas, como ya dijimos, la mayora de la poblacin que
integra el elemento humano de la entidad estatal es catlica, o sea, pertenece
a una comunidad cristiana diseminada en el mundo. Sera, pues, descabellado
sostener que el Estado estuviese en contra o separado de uno de los
ingredientes que componen su ser esencial. La Iglesia, en lo concerniente a sus
relaciones con el Estado, no es esa comunidad de fieles, sino un sistema
jerarquizado de autoridades eclesisticas que tienen como cabeza al Pontfice
romano. Es con esta connotacin como en la Historia de Mxico debe
entenderse a la Iglesia Catlica. Hablar de las relaciones entre ella y el Estado
mexicano implica, por ende, la referencia a los vnculos entre dicha entidad
jurdico-poltica y el sistema jerrquico eclesistico, integrado por arzobispos,
obispos, curas, prrocos y dems dignatarios del alto y bajo clero que
reconocen como autoridad suprema al Papa, segn se acaba de decir, que
personifica a la Santa Sede, cuya personalidad es distinta de la de la Iglesia y
del mismo Estado Vaticano.162 e
Huelga decir, por lo dems, que las Ideas que exponemos en esta ocasin
pretenden despojarse de todo subjetivismo religioso y tratan de eludir
cualquier prejuicio, pues estimamos que sin un anlisis objetivo que se
esfuerce por ser imparcial, las cuestiones planteadas no podran estudiarse ni
solucionarse con la serenidad de nimo que su importancia y trascendencia
requiere.
II. SEMBLANZA DE LA IGLESIA
Los autores profanos, griegos y latinos, consideraban que por iglesia deba
entenderse todo gnero de asambleas pblicas, as como el lugar donde stas
se reunan. Desde el punto de vista cristiano y segn el Nuevo Testamento,
dicha palabra y el concepto que expresa significan tanto el sitio destinado a la
oracin divina como el conjunto o comunidad de personas que profesan la
misma fe religiosa en Cristo, el Hombre-Dios, que practican sus enseanzas y
participan del mismo culto. Sin embargo, a pesar de la formacin de varias
iglesias o comunidades cristianas durante la expansin de la doctrina del
Salvador expuesta por los apstoles o Didach, la Iglesia fundada por el
Redentor tuvo como signo esencial la unidad no slo entre sus miembros
componentes sino tambin con el Mesas mismo, pues como dice Daniel Rops
cuando invoca a San Pablo, la Iglesia
162 e
As lo ha considerado el arzobispo Jernimo Prigrione, Delegado Apostlico en

Mxico, en un interesante y erudito estudio publicado en la obra Sociedad Civil y
Sociedad Religiosa, editada por el Episcopado Mexicano en mayo de 1985 y que
recoge las disertaciones que se expusieron en la Asamblea Extraordinaria de Estudio
que se celebr del 28 de enero al primero de febrero del propio ailo, y a la cual fuimos
invitados para tratar el tema El Derecho Constitucional del Estado en retaci4n a la
Iglesia

556
972
era, en la Tierra, la prueba mstica de la presencia de Cristo 163. Es ms, en la
ltima plegaria que el Divino Crucificado eleva al Padre, el Hijo de Dios dice:
Que todos sean uno. Padre, como T eres uno en M y yo en ti164, de donde se
infiere el carcter de santidad de la Iglesia y cuya universalidad o catolicidad
deriva de la exhortacin de Cristo a sus discpulos para que fuesen a ensear
su doctrina a todas las naciones.
Como unidad de fe, de culto y de conducta, la Iglesia, desde su primitividad,
tuvo necesariamente una organizacin que se proyect a las comunidades
cristianas o iglesias que la integraban y que se establecieron en diversas
regiones del mundo antiguo a consecuencia de la difusin del Evangelio por los
discpulos y apstoles de Cristo.165. Conforme a dicha organizacin, haba dos
clases de jefes, los obispos y diconos, y segn lo indica Rops, cuya autoridad
en la materia es indiscutible, cada comunidad pareca dirigida por un colegio
de episcopos o de presbteros bajo cuyas rdenes se hallaban los diconos,
quienes tenan contacto inmediato con los fieles.166 Los obispos estaban
investidos con atribuciones litrgicas, es decir, dirigan los ritos sacramentales,
incumbindoles el deber de ensear la religin cristiana, de administrar los
bienes de la comunidad y de vigilar moral y espiritualmente la conducta de los
feligreses.
Cada fiel tena su modesto puesto; cada sacerdote, cada dicono tenan su
tarea que cumplir segn su rango; pero el obispo, por su parte, las asuma
todas; era responsable de todo. Velaba, pues, por la disciplina, por las buenas
costumbres, por la armona entre los cristianos. Si uno de ellos flaqueaba, se
portaba mal o apostataba, el obispo se resenta de estas faltas como de otras
tantas heridas en el cuerpo mstico, afirma el autor citado, quien agrega: Es
evidente que el sistema episcopal fue uno de los elementos fundamentales del
Cristianismo durante el decisivo periodo en que conquist el mundo. Debi a
ese sistema su firme flexibilidad, su solidez doctrinal y su eficacia material. No
conocemos a todos esos obispos de los primeros tiempos que fueron
verdaderamente las piedras sillares con que se edific la Iglesia, pero cuntos
entre los que conocemos se nos aparecen con un halo de genio y de santidad.
Pensemos en Ignacio de Antioqua, en Policarpo de Esmirna, en Dionisio de
163
La Iglesia de los Apstoles y de os Mrtires. Edicin 1955, p. 232.

Op. cit., p. 234. En el Evangelio de San Juan, captulo XVII, pargrafos 21 y 22 se
dice: Para que sean todos una cosa, as como t, Padre, en m, y yo en ti, que tambin
sean ellos una cosa en nosotros: para que el mundo crea que t me enviaste. Yo les he
dado la gloria, que t me diste: para que sean una cosa, como tambin nosotros somos
una cosa. (Biblia Sagrada. Vulgata Latina. Nuevo Testamento.)
165
As Juan predic en Asia Menor; Andrs entre los escitas; Toms entre los partos;
Bartolom llev las enseanzas cristianas de San Mateo hasta la India; Simn ejerci su
apostolado en Persia; Maflas en Etiopa y Pablo en Grecia y Espaa. San Pedro envi
misioneros a Sicilia, Italia, a las costas de frica y a las Galias. Las iglesias principales
fueron las de Jerusalen y de Roma, cuyo primer jefe fue el apstol Pedro, quien, como
se sabe, fue crucificado antes de que terminara el reinado de Nern, o sea, antes del
ao 68 de nuestra Era. (Cfr. Historuz de la Iglesia Catlica por Daniel Olmedo S. 1.
Edicin 1978.)
166
O. cit., p. 236.
164
557
Corinto, en Ireneo de Lyon; ms tarde en Cipriano de Cartago, en Hilario de

Poitiers y en todos esos grandes obispos que, en el dramtico viraje de finales
del siglo IV, aparecieron como los verdaderos jefes de la sociedad. Sin ese
rgimen, sin esos hombres, el Cristianismo no habra podido desempear el
papel que todos conocemos. 167
167
dem, pp. 238 y 239.

558
El fundamento evanglico de la iglesia radica en las misms palabras que
Cristo dirigi a Simn, llamado comnmente Pedro, dicindole: Y yo te digo,
que t eres Pedro, y sobre esta piedra edificar mi Iglesia, y las puertas del
infierno no prevalecern contra ella168. En este anuncio se advierte la unidad
originaria entre el Salvador y la comunidad cristiana, es decir, entre El y todos
los hombres que siguieran y cumplieran su doctrina sin distincin alguna. Es
evidente que dicha unidad mstica implica necesariamente la unidad de
principios, pues sera absurdo que la Iglesia se apartara de ellos, los
contraviniese en su conducta y en la de sus miembros y autoridades o los
deformse. Es ms, ni siquiera puede aceptarse ortodoxamente que la Iglesia
proclame principios distintos de los establecidos por el Mesas, pues por lo
contrario, todas sus estructuras los deben respetar, desenvolvindolos
preceptivamente y aplicndolos en la realidad humana. Tales principios, base y
cspide del Cristianismo, se descubren en las enseanzas del Maestro Divino
contenidas en sus diferentes actuaciones pblicas como Hombre-Dios, desde el
Sermn de la Montaa hasta las Siete Palabras, as como en las conversaciones
con sus discpulos y gente del pueblo y en las lacnicas pero sublimes y
profundas contestaciones que dio durante sus dos procesos, a saber el judo
ante el Sandedrin y el romano ante Pila2o. Ahora bien, uno de esas principios,
que en relacin con la temtica del presente captulo es el que ms nos
interesa, es el de la separacin entre el mbito religioso del Cristianismo y el
mbito poltico de tos Estados temporales. Esta separacin la proclama
ntidamente Jess al responder al interrogatorio a que lo someti el procurador
de Judea, Poncio Pila.to, quien al haberle preguntado si era rey de los judos,
obtuvo del Salvador estas contestaciones: Mi reino no es de este mundo. Si mi
reino fuese de este mundo, mis ministros habran peleado para impedir que Yo
fuera entregado a los judos; pero mi reino no es de aqu abajo, agregando Yo
nac y vine a este mundo para dar testimonio de la verdad. Cualquiera que es
de la verdad escucha mi voz.169.
Estas expresiones, cuya precisin y claridad a nadie escapan, son ms
elocuentes para denotar dicho principio que las externadas por Cristo al eludir
hbilmente el dilema que le plantearon los herodianos, o sea, los cortesanos de
Herodes Antipas, y que encubrieron con la siguiente pregunta: Es lcito o no
pagar el tributo al Csar? Segn sostiene el jesuita Ferdinand Pratt, autor de
uno de los libros ms completos y bien documentados sobre la vida, doctrina y
obra del Salvador, Decir s (a esa pregunta) era, en la opinin pblica que
soaba en un libertador nacional renunciar a la calidad de Mesas. Decir no
era, a los ojos de Roma, un llamado a la revolucin y un crimen de lesa
majestad, aadiendo que Los fariseos se esperaban una respuesta negativa,
porque tenan la intencin de acusarlo ante la autoridad romana y de
168
San Mateo. Capitulo XVI. Versculo 18. Pedro denotaba piedra, y con este
nombre design Cristo a Simn y se conoce universalmente a este dispuso. Al ser ste
la piedra o fundamento de la Iglesia cristiana, fue al mismo tiempo su cabeza,
habindose disputado su legtima sucesin la Iglesia de Roma y la de Constantinopla,
sin que la polmica entre ambas se haya decidido en favor de ninguna, pues lo
propugnadores de las tesis en contradiccin siguen sosteniendo histrica y
teolgicamente sus respectivos puntos de vista.
169
Ferdinand Pratt. S. J. Jesucristo. Tomo II, p. 337.
559

entregarlo en manos del procurador como culpable de conspiracin. Jess,
para dar la debida respuesta a la mencionada pregunta, pidi que le mostraran
un denario, o sea, una moneda que tena grabada la efigie del emperador
romano en turno e interrogando a su vez a sus interlocutores, dijo: De quin
son la imagen y la inscripcin?, habiendo contestado stos: De Csar. Con
base en esta brevsima afirmacin, Cristo pronunci su clebre frase Dad al
Csar lo que es del Csar y a Dios lo que es de Dios, y comentndola, el autor
citado asevera: Jess no dice: Es necesario obedecer a Dios o a los hombres:
no hay trmino medio, sino: Es necesario obedecer a Dios y a los hombres, sin
que haya en esto oposicin. Las dos autoridades son legitimas, cada una en su
esfera. Si la autoridad humana no usurpa los derecho de Dios, jams habr
conflicto.170 Es conveniente, adems, recordar que Cristo no fue el Mesas
poltico que esperaban los zelotes, o sea, la secta juda que a travs de l
pretenda emanciparse de la dominacin romana. Judas Iscariote as consider
al Salvador, quien le manifest qu su Padre no lo haba enviado a este mundo
para libertar a los judos del yugo romano, sino para redimir a toda la
humanidad de sus pecados y de hacerla libre de ellos. Corrobora lo anterior el
comentario que el jesuita Segundo Franco hace en torno a la misin de
Jesucristo, afirmando que su autoridad era de un orden enteramente superior
al humano, as su Iglesia sera una monarqua universal, pero espiritual, que
nada tendra de comn con los reinos terrenos. Y en realidad, no se propone
como fin la salvacin, y felicidad temporal de los hombres, sino su salvacin y
bienaventuranza eterna. No emplea como medios para lograr esa felicidad el
comercio, las artes, la industria, la agricultura; sino la gracia, la oracin, el
sacrificio, los Sacramentos, las virtudes evanglicas; en una palabra, no
establecer una monarqua de un modo terrenal, sino una .monarqua, que
empleando medios espirituales, va en busca de un fin eternamente celestial.
170 bis
La separacin entre la Iglesia y el Estado y la no injerencia de las autoridades

eclesisticas en los asuntos de la entidad estatal son, pues, dos principios que
el mismo Jesucristo estableci. Durante los primeros siglos de su existencia y
antes de que la religin cristiana fuese reconocida oficialmente por Constantino
en el Edito de Miln expedido el ao de 313, la Iglesia respet tales principios
quiz forzadamente, ya que sus miembros fueron despiadadamente
perseguidos y muchos de ellos sacrificados en el holocausto del martirio, no
obstante lo cual aument su feligresa, primordialmente bajo los gobiernos de
Vespasiano y Tito al cumplirse uno de los orculos escritos en los libros santos:
la destruccin de Jerusaln, que origin la dispersin del pueblo judo, es decir,
la dispora. El mencionado edicto, en cuya emisin tambin intervino Licinio,
colega de Oriente de Constantino, decret la libertad religiosa y permiti a
las iglesias cristianas establecidas en distintos lugares del imperio romano el
ejercicio de su culto. As, en dicho documento, que cambi el rumbo de la
historia de la Humanidad, se declar por sus dos autores que Queremos que
cualquiera que desee seguir la religin cristiana pueda hacerlo sin el
170
Op. cit., p. 206.

Respuestas Populares a las Objeciones ms Comunes Contra la Religin. Edicin
1868. Pp. 202 y 203.
170 bis

560
975
temor de ser perseguido, agregando que Pero lo que otorgamos a los
cristianos lo concedemos tambin a todos los dems. Cada cual tiene derecho
de escoger y de seguir el culto que prefiera, sin ser menoscabado en su honor
o en sus convicciones. Va en ello la tranquilidad de nuestro tiempo171
Comentando el Edicto de Miln, el historiador Daniel Rops expresa en
acertadas palabras que La corriente general de la opinin, el conformismo de
las masas, que tanto actuaron en contra de la expansin cristiana, trabajaron
desde entonces en su favor. No haban reconocido oficialmente los
emperadores que se haban equivocado al tratar de destruir al Cristianismo?
No era evidente que el Dios de los cristianos era ms fuerte que las viejas
divinidades paganas, puesto que haba hecho triunfar a su amigo? En vez de
atribuir las calamidades de la poca a la impiedad de los cristianos, como se
haba proclamado tan menudo, no habra que buscar sus verdaderas causas
en la negativa opuesta por Roma durante tan largo tiempo a la nueva fe? El
mismo Constantino no deba distar mucho de pensar en tales cosas, y aun
cuando en los medios tradicionales e intelectuales era frecuente considerar el
cambio en curso como una espantosa regresin, el conjunto del pueblo,
simplista y supersticioso, haba de convencerse muy de prisa de que la victoria
de Cristo estaba inscrita en los arcanos del destino. 172
El Edicto de Miln se ha calificado con toda razn como un documento de
trascendencia universal, pues la libertad religiosa que proclam y el
reconocimiento oficial de la religin cristiana que el emperador Constantino
hizo consecuencia de ella por conviccin ideolgica o por conveniencia poltica,
fueron los factores que transformaron radicalmente las estructuras del Estado
romano. El Cristianismo ejerci influencia directa y decisiva sobre el derecho,
ya que determin la expedicin de varias leyes o edictos en que se recogieron
sus enseanzas, admoniciones, exhortaciones y prcticas culturales y
litrgicas.173 Y,173 bis La poltica tambin recibi el impacto cristiano, pues dicho
clebre emperador, al abrazar la fe de Cristo, transform la sociedad de su
171
Daniel Rops. Op. cit., p. 427

dem, p. 429.
173
Daniel Rops cita varios ejemplos de tal influencia. El domingo, dice, da ya no del
Sol, sino de la Resurreccin, fue desde entonces de descanso obligatorio y situse en el
mismo rango que las tradicionales ferias paganas. Dos edictos, cuyas intenciones son
particularmente conmovedoras, prohibieron, el uno, el suplicio de la cruz y, el otro, que
se marcase a los condenados en el rostro con un hierro candente, pues, segn deca el
texto, la faz del hombre est hecha a semejanza de la belleza divina. (Op. cit., pp.
438 y 439.)
173 bis
Por su parte, Daniel Olmedo, al aludir a la repercusin trascendental de dicho
edicto, asevera: La victoria militar de Constantino en Italia y su alianza con Licinio en
Milsn al comenzar el ao 313 en que acordaron dar total libertad religiosa a los
cristianos va a tener consecuencias incalculables entonces. A lo largo del siglo iv,
despus de algunos aos de inseguridad, el Cristianismo va dominando por completo
en la sociedad, ve con frecuencia a sus obispos reunidos en concilios, bajo la
proteccin imperial y aun, a veces, por orden del emperador. El paganismo subsiste
pero ya sin apoyo imperial, y con positiva obstruccin, pues se prohben los sacrificios
y se toleran muchas destrucciones de dolos y santuarios. (Historia de la Iglesia
Catlica, p. 111.)
172
poca sentando las bases de la Edad Media que iba a caracterizarse por el
dominio de la Iglesia sobre el Estado, o, al
561

562
menos, por la intervencin eclesistica directa en los asuntos estatales. Esta
situacin cambi esencialmente la teleologa cristiana tal como la expuso el
mismo Salvador y la difundieron los evangelistas, al convertirse la Iglesia en
una institucin poltica y la religin de Cristo en un medio para obtener y
mantener su hegemona sobre el Estado.
Result infinitamente doloroso, dice Daniel Rops, ver que, unos cincuenta
aos despus de Constantino, un Cristianismo todopoderoso se hizo a su vez
intolerable y perseguidor,. acorral a los paganos, asimil al crimen a la hereja
y al cisma y los hizo castigar por el Estado. Adems, la fuerza expansiva del
Cristianismo cambi al mismo tiempo de carcter, y, en cierta medida,
disminuy. En lugar del entusiasmo individual y del contacto directo de hombre
a hombre que haban hecho triunfar a los primeros evangelistas, se procur
sobre todo, en el siglo y, el hacer bautizar a los jefes brbaros que, en seguida,
impusieron su recin estrenada fe a sus sbditos, en bloque. 174
Si a raz de su reconocimiento oficial por Constantino la Iglesia obtuvo la
proteccin del Estado y sus autoridades estuvieron sometidas al emperador,
con el tiempo esta situacin asumi perfiles opuestos, en el sentido de que la
Iglesia subordin a los Estados temporales de la Edad Media.174 bis Los medios
utilizados para conseguir y conservar esta subordinacin fueron
aparentemente religiosos, pero en el fondo esencialmente polticos. As,
aunque el rey era considerado como representante de Dios en lo concerniente
a los negocios terrenales de sus sbditos y de su reino, y a pesar del hipottico
origen divino de la soberana con que estaba investido (omnis potestas a Deo),
requera de la consideracin que en su persona realizaban los jerarcas
eclesisticos para que tal consideracin y tal investidura fuesen legtims ante
el pueblo. El solo hecho de recibir la corona de manos del representante de la
Iglesia simbolizaba el predominio de sta sobre el poder real, cuyo titular, por
la misma circunstancia, quedaba supeditado a la autoridad eclesistica.
Adems, los monarcas se hallaban siempre bajo la espada de Damocles de la
excomunin, que en cualquier momento y con razn o sin ella, poda fulminar
el pontfice de Roma y mediante la cual se revocaba la legitimidad real,
dando oportunidad a los grupos polticos que ambicionaban el trono para
derrocar violentamente al rey. Fueron la politizacin de la Iglesia y sus
consecuencias en el rgimen interior de los Estados europeos durante la Edad
Media y el Renacimiento los factores primordiales, aunque no nicos, de la
ruptura de la unidad eclesistica representada por la Silla Apostlica de Roma.
As, en los siglos XIV y XV los precursores de la reforma eclesistica, Wiclet y
Juan Huss, exhortaron al retorno de la Iglesia y sus representantes a la
situacin primitiva
174
Op. cit., pp. 444 y 445.

Al entrar los pueblos germnicos, llamados brbaros, en contacto con la cultura
romana que se encontraba desde el siglo IV muy influenciada por el Cristianismo,
fueron adoptndolo como base poltico-religiosa de los Estados que constituyeron a
partir del siglo y. Entre dichos pueblos figuran los francos y los irlandeses y
posteriormente, los visigodos que establecieron en Espaa una importante monarqua,
cuyo rgimen fue, en su poca, ejemplo de democracia.
174 bis
563

de pureza y Sencillez evanglicas en que se encontraba la comunidad cristiana,
que deba reconstruirse conforme a las enseanzas de Cristo, tan olvidadas por
el victo y la corrupcin que se haban apoderado del bajo y alto clero. Por su
parte, los doctores de la Universidad de Pars, en el siglo XV, iniciaron un
movimiento reformista tendiente a sujetar la autoridad del Papa a los concilias,
como suceda en los primeros tiempos de la Iglesia cristiana. Bien es sabido,
adems, que en el siglo XVI la Iglesia romana sufre los embates de la reforma
luterana, calvinista y anglicana. Lutero proclamaba sustancialmente que el
Evangelio deba ser la nica ley de la Iglesia y que para salvarse era suficiente
la fe en Jesucristo, ideas que provocaron su excomunin por parte de Len X y
su condena penal por hereje decretada por la Dieta de Worms a que convoc
Carlos V, al considerarse que mermaban la unidad de los Estados bajo su cetro.
Calvino era enemigo de las jerarquas eclesisticas, habiendo propugnado su
abolicin y su consiguiente reemplazo por simples pastores o ministros
elegibles por los mismos feligreses, coincidiendo con Lutero en cuanto que la
Santas Escrituras deban ser el nico cdigo del Cristianismo. Enrique VIII de
Inglaterra, tan adicto al pontfice romano durante los primeros aos de su
reinado, rompi con la Santa Sede porque sta se neg a anular su matrimonio
con Catalina de, Aragn, hija de los Reyes .Catlicos, para casarse con Ana
Bolena. Tal ruptura lo hizo proclamarse jefe de la Iglesia en Inglaterra, y
aunque el motivo no fue ideolgico sino egostamente personal, cre un cisma
que origin, bajo el gobierno de Isabel, el anglicanismo, en el que se mezclaron
el catolicismo y el calvinismo.
Adems, no debe olvidarse que desde los albores del siglo XVI aparece en el
mundo de las ideas cristianas Erasmo de Rotterdam, para quien la religin
deba implicar una especie de moral excelsa y la creencia en un Dios nico,
cuya adoracin deba estar exenta de toda clase de dogmas.
Para contrarrestar el oleaje reformista que produjo las llamadas iglesias
protestantes dispersas y sin unidad, se convoc a un concilio que se reuni en
Trento y que dur dieciocho aos, es decir, de 1545 a 1563, aunque no sin
interrupciones. En este concilio se tornaron diversas medidas para proteger la
autoridad de la Iglesia Catlica y tratar de restaurar su indivisin frente a los
cisms y herejas que la amagaban. Entre esas medidas se encuentra la
declaracin de que la nica biblia autntica es la Vulgata, o sea, la traduccin
hecha al latn por San Jernimo en el siglo w, y de que la Iglesia de Roma es
superior a las dems, debiendo todo catlico obedecer al Papa, a quien se
reiter como sucesor de San Pedro y vicario de Jesucristo.
Antes de que se iniciara el mencionado concilio, la contrarreforma haba
recibido un fuerte y decisivo impulso con la fundacin de la Saciedad de Jess
por Ignacio de Loyola en 1540, la cual se organiz con cuadros de carcter
militar, pues su establecimiento se inspir en difundir mundialmente el
Cristianismo y fortalecer la Iglesia universal (catlica) mediante la educacin
principalmente ad maiorem gloriam Dei, es decir, para mayor gloria de
Dios, que era su lema. Sus miembros, los jesuitas, se consideraron soldados
de Cristo y se dispersaron por todo el orbe

564

para cumplir su misin a travs de la creacin de colegios o centros de
enseanza, habindose injerido en algunas ocasiones, no obstante, dentro del
rgimen interior de los Estados en cuyo territorio establecieron sus
organizaciones, lo que los hizo acreedores a la expulsin decretada por algunos
gobiernos durante el siglo XVIII, entre ellos el de Carlos III de Espaa, el de
Portugal y el de Francia.
Sin el propsito de sealar siquiera los diferentes hechos histricos que revelan
la intromisin de la Iglesia en los asuntos del Estado, es decir, en las cuestiones
polticas que no corresponden al reino de Cristo, que es el reino de Dios, nos es
dable advertir, en una perspectiva general, que las relaciones entre ambas
entidades han presentado los siguientes matices evolutivos: persecucin de los
cristianos por las autoridades del Imperio Romano; libertad religiosa para los
seguidores del Salvador; adopcin oficial de la religin cristiana por
Constantino y sus sucesores; coextensin y unin entre los poderes civiles y
eclesisticos; supremaca de la Iglesia frente al Estado; separacin entre ellos y
subordinacin limitada y respetuosa de aqulla a ste en cuestiones no
religiosas. Opinamos que la culminacin de este proceso histrico, que es esta
subordinacin, no slo responde a la naturaleza esencial de la comunidad
cristiana o Iglesia tal como la estableci su Divino Fundador, sino que es el
resultado lgico y poltico necesario del ser estatal. En efecto, el Estado es la
persona moral suprema en que se organiza jurdica y polticamente un pueblo.
Esa supremaca no existira si dentro del Estado y en los asuntos no religiosos
que a l competen, interviniese en situacin de igualdad o hegemona otra
entidad, que sera la Iglesia. Adems, el elemento humano del Estado es al
mismo tiempo una colectividad que, entre otros factores de unidad que le
adscriben el carcter de pueblo o nacin, tiene la misma profesin de fe, es
decir, que representa una comunidad religiosa. Por consiguiente, si no existiera
separacin entre las esferas de actividad del Estado y de la Iglesia, o sea, si
ambas entidades se interfirieran en sus respectivos asuntos, los individuos
componentes de dicho elemento humano tendran dos autoridades muchas
veces excluyentes y rivales a quienes obedecer: las estatales y las
eclesisticas. Por ello, cuando el orden jurdico de un Estado preconiza la
libertad de creencias y de culto sin apoyar ni favorecer a ninguna religin,
asume la nica actitud que se compagina con la referida separacin, cual es el
laicismo, postura que por s misma es respetuosa del mbito estrictamente
espiritual dentro del que debe moverse la Iglesia, la cual, en reciprocidad, debe
ser apoltica, en el sentido de no injerirse en ninguna cuestin que incumba a
la entidad estatal. Cuando la Iglesia adopta y desempea actitudes polticas
deja de ser comunidad religiosa en la acepcin prstina y acendrada del
concepto iglesia, para convertirse en una organizacin jerrquica adversaria
del Estado, pues es evidente que dichas actitudes no las asumen los feligreses
que componen la citada comunidad, sino sus jefes o directores. Por otro lado,
sera francamente inaceptable que en asuntos no religiosos los jerarcas
eclesisticos escaparan de su condicin de gobernados frente al poder pblico
del Estado para obedecer al sumo pontfice de una Iglesia universal como la
catlica, situacin que como lo demuestra prolijamente la historia, ha sido
fuente fecunda de conflictos que
565
979
desataron la violencia en varios pases, sin excluir a Mxico. Las iglesias y sus
jefes, como grupos religiosos, independientemente de las creencias que
profesen y del culto que practiquen, son indiscutiblemente destinatarios del
imperium estatal que se desarrolla en actos de autoridad de diversa ndole. Por
ello, no slo la Constitucin sino tambin las leyes del Estado deben
subordinar, con carcter de formacin coercitiva, la conducta de dichas
comunidades y de sus dirigentes, demarcndoles, sin embargo, una esfera,
que es la estrictamente religiosa, dentro de la que, con respetable y
respetuosa autonoma, realicen sus objetivos espirituales sin intervencin
alguna de las autoridades estatales. Re chaza esa subordinacin equivaldra a
proclamar el principio de extraterrit0rialida dentro del Estado, en el sentido de
que sus norms constitucionales y legales y los actos de autoridad que en
aplicacin de ellas desempearan sus rganos de gobierno, no tuvieran
observancia ni vigencia para las iglesias y sus jefes. Entre la Iglesia y el Estado
debe haber, pues, respeto mutuo que, a su vez, descansa en la demarcacin
de los mbitos teleolgicos y dinmicos que corresponden a ambas entidades.
La interferencia de stas convierte a la Iglesia en una organizacin ajena a su
origen divino, prostituyendo su implicacin prstina y 41 Estado en opresor de
la libertad religiosa, quebrantndose el equilibrio que necesariamente debe
haber entre una y otro, producindose los consiguientes conflictos regresivos
que tantos pueblos han padecido. La verdadera Iglesia de Cristo debe ser una
comunidad como El la fund y en la que El est. msticamente presente por
todos los siglos, teniendo como finalidad suprema el perfeccionamiento moral y
espiritual de los hombres. La Iglesia poltica y la actividad poltica de sus
dirigentes cualquiera que sea su categora destruyen la unidad con el Mesas al
violar el principio que ensea que el reino del Salvador no es de este mundo.
Mover a los feligreses, con el seuelo de la religiosidad, hacia objetivos de
ndole poltica implica una conducta alejada del camino que traz Jesucristo, y
la conversin de la Iglesia, como ha sucedido en la historia, en un grupo de
presin sobre las autoridades del Estado.
Estas consideraciones no entraan, sin embargo, que los cristianos, cualquiera
que sea su credo especfico, no deban participar, como ciudadanos, en las
actividades polticas, abstencin que, por lo dems, sera absurda. Por lo
contrario, la conciencia cristiana, tan radicalmente distinta del fanatismo y la
supersticin, es uno de los mejores vehculos que conducen al verdadero
civismo, pues merced a ella y en cumplimiento de las enseanzas de
Jesucristo, la persona puede cooperar al mantenimiento del equilibrio entre la
Iglesia y el Estado a que pertenezca, dando a Dios lo que es de Dios y al Csar
lo que es del Csar. La actitud cristiana no slo debe observarse en la vida
subjetiva o inmanente del hombre ni nicamente se traduce en la mera
intencin de cumplir las enseanzas y exhortaciones de Cristo, sino que
esencialmente estriba en la adecuacin del comportamiento externo o
trascendente a los postulados que integran su doctrina. La religin cristiana no
es contemplativa, pasiva o esttica, sino eminentemente activa en cuanto que
sus profesantes tienen la obligacin de practicar sus mandamientos en los
distintos mbitos de su vida

566

Y en las diferentes relaciones que la configuran. Esta, obligacin se manifiesta
en el polifactico deber del cristiano de conducirse como tal en cualquier
actividad que desempee y en cualquier posicin que ocupe. El Cristianismo no
es una religin confinada en los claustros ni en los templos ni solamente
observable en los ritos, en ceremonias litrgicas y en el culto. Por lo contrario,
los principios cristianos, las ideas morales que involucran y los valores
espirituales que proclaman, deben ser la base de las estructuras sociales
dentro de las que pretenda lograrse el mejoramiento y la superacin de los
grandes sectores humanos de un pueblo. La esencia teleolgica cristiana no se
traduce en una resignacin ante la adversidad, lo negativo e injusto que
genero una estril consolacin, sino en un continuo combate y en una lucha
incansable por obtener la realizacin objetiva de los postulados del Salvador.
Amar al prjimo no implica nicamente no daarlo ni simplemente entraa el
deseo por su bienestar, sino tambin actuar para favorecerlo, mejorarlo y
defenderlo y si ese prjimo est representado por una colectividad humana
que sufre y padece pobreza y miseria, incultura e insalubridad, el amor
cristiano impone el deber a todo el que lo sienta sin hipocresa ni falsedad para
contribuir positivo y objetivamente a remediar esas lacras sociales. Ese deber
importa, a su vez, la renunciacin al egosmo estrecho e individualista que
degrada al hombre es decir, la elevacin de ste al campo de la filantropa y el
altruismo que son, en el fondo, actitudes autnticamente cristianas, aunque
quienes las practiquen no confiesen su fe en Cristo, tengan una religin distinta
o no profesen ninguna, pues no debe olvidarse que para la doctrina del
Hombre-Dios la observancia de las formas sin el contenido sustancial de la
conducta objetiva, es farisesmo y falsa, o sea, la negacin misma del
Cristianismo. Sera contradictorio, por no decir absurdo, que solamente en el
templo, en los ritos y ceremonias se observaran los postulados preconizados
por Jesucristo y que en la vida pblica, en las relaciones sociales y en cualquier
otra actividad externa del hombre, tales postulados se violaran o dejaran de
cumplirse. La condicin de cristiano es un imperativo que denota totalidad en
el comportamiento. No debe haber cristianos a medias que, por la falacia que
esta situacin implica, no son cristianos verdaderos aunque se ajusten
estrictamente a las formas del culto. Merced a esa deontolgica totalidad, el
cristiano debe intervenir activamente en cualquier esfera para impedir que se
quebranten los principios tico-sociales del Cristianismo, que son de validez
universal, y para lograr que imperen en las conductas individuales y pblicas.
Esta reflexin nos impele a corroborar la idea de que los cristianos, como
sujetos individuales, tienen el deber de intervenir en la cosa pblica a ttulo de
ciudadanos de un Estado. Tal deber no slo no se opone a su condicin
religiosa, sino que deriva puntualmente de las exhortaciones de Jess y de las
obligaciones que sus enseanzas imponen a los hombres. Pero debe advertirse
que una cosa son las obligaciones individualizadas del cristiano en relacin con
la entidad estatal, y otra muy distinta la situacin de la Iglesia, corno
organizacin jerrquica, frente a sta. Cristo mismo, en su famosa afirmacin
Dad al Csar lo que es del Csar y a Dios lo que es de Dios, exhorta
parablicamente a la participacin
567

en la cosa pblica, es decir, en los asuntos del Estado (o del Csar); pero esta
exhortacin debe entenderse dirigida a las personas en lo individual, no a los
jefes de la comunidad llamada Iglesia. Esta conclusin es perfectamente
lgica, puesto que la Iglesia no tiene ciudadana que es la calidad
indispensable para actuar polticamente, mxime que tampoco, cuando es
universal como la catlica, tiene nacionalidad. Es precisamente la
universalidad de la Iglesia lo que la posibilita para atentar contra la soberana
exterior del Estado y su poder pblico de imperio que ejerce sobre su territorio
y poblacin por conducto de sus rganos. En efecto, el Jefe de la Iglesia,
llmese papa, patriarca o Sumo Pontfice, como autoridad mxima de su
organizacin jerrquica, es, lgicamente, quien la dirige en todos los pases
donde existan comunidades religiosas que reconozcan a dicha institucin y que
pertenezcan a ella. En consecuencia, todos los eclesisticos deben obediencia
a dicho jefe y tienen que cumplir las decisiones que dicta bajo diversas forms,
y cuando estas decisiones se oponen a las leyes del Estado, inclusive a su
Constitucin, los miembros del clero, so pena de excomunin o de otras
sanciones, deben ajustar su actuacin a lo que les mande la autoridad suprema
de la Iglesia, suscitndose as los conflictos poltico-religiosos que tan
prolijamente registra la historia. Por ende, la catolicidad de la Iglesia entraa
siempre un presupuesto conflictivo, o sea, la causa permanente de provocar
contiendas entre las autoridades estatales y las eclesisticas, situacin que
desaparecera si cada pas tuviese su iglesia con una organizacin que no
dependiese de ninguna jerarqua internacional, es decir, si hubiese iglesias
independientes entre s y que slo estuviesen unidas por una fe comn.
La Iglesia slo se justifica, desde el punto de vista evanglico, como comunidad
cristiana que sostiene y difunde los principios y las enseanzas de su Divino
Fundador. El apartamiento del cauce teleolgico que le trazan estos principios
y estas enseanzas la desnaturaliza y la intervencin de sus dirigentes
nacionales e internacionales en los asuntos que competen a los Estados, la
convierten en una institucin poltica ajena a la causa final que inspir su
creacin. Por ende, los jerarcas eclesisticos, con el carcter de tales y en
nombre de la Iglesia que representan, no pueden injerirse en cuestiones
polticas sin adulterar la ndole esencial de la comunidad cristiana.
Obviamente, este impedimento no afecta, segn dijimos, a los cristianos
individualmente considerados, pues como nacionales y ciudadanos de un
Estado tienen el derecho y la obligacin de actuar polticamente en los
trminos que establezcan sus estructuras jurdicas. Y es que la persona
humana, en su concreta individualidad, se mueve subjetiva y objetivamente en
dos grandes esferas cuando profesa alguna creencia religiosa, a saber: en la
que a sta y a su culto concierne y en la que atae al Estado al que
pertenezca; y si bien es cierto que entre ambas no es posible demarcar una
discriminacin tajante frente a la conciencia y al pensamiento, s es factible
separar las cuestiones que a una y a otra correspondan estrictamente para
asumir la conducta idnea respectiva, la cual debe tender a evitar su recproca
interferencia mediante la aplicacin de la eterna exhortacin de Jess: Dad a
Dios lo que es de Dios, y al Csar lo que es del Csar.

568

III. BOSQUEJO DE LA IGLESIA EN MEXICO
A. El patronato real
La Iglesia, durante la poca colonial, dependi en gran medida de los reyes de
Espaa por virtud del patronato regio de que gozaban y segn el cual les
corresponda el derecho de nombrar a las personas que cubriesen los oficios
eclesisticos tanto en la Metrpoli como en las Indias. Se sostiene que ese
derecho se concedi, respecto de las posesiones de ultramar, por el pontfice
romano Julio II en la bula Universalis Ecclesiae expedida el 28 de junio de
15O8.175 El otorgamiento de ese derecho obedeci a una especie de
compensacin en favor de los reyes espaoles por la obligacin correlativa a su
cargo consistente en evangelizar a los naturales de las Indias y, en general, en
defender a la Iglesia y proveer a todo lo que conviniese a su mejoramiento y al
de sus miembros. El mencionado patronato o patronazgo real lo confirm para
s y sus sucesores Felipe II por leyes de primero de junio de 1574, 21 de
febrero de 1575 y 15 de junio de 1564, las cuales, refundidas en una sola, se
incorporaron a la Recopilacin de Leyes de Indias.
Las prescripciones respectivas establecan que Por quanto el derecho de el
Patronazgo Eclesistico nos pertenece en todo el Estado de las Indias, as por
haberse descubierto y adquirido aquel Nuevo Mundo, edificado y dotado en l
las Iglesias y Monasterios a nuestra costa, y de los Seores Reyes Catlicos
nuestros antecesores, como por habrsenos concedido por Bulas de los Sumos
Pontfices de su propio motu, para su conservacin y de la justciia que a l
tenemos: Ordenamos y mandamos, que este derecho de Patronazgo de las
Indias nico e in solidum siempre sea reservado a Nos y a nuestra Real Corona,
y no pueda salir de ella en todo, ni en parte. y por gracia, merced, privilegio, o
cualquier otra disposicin que Nos, o los Reyes nuestros Sucesores hiciremos,
o concediremos no sea visto que concedemos derecho de Patronazgo a
persona alguna, Iglesia ni Monasterio, ni perjudicarnos en el dicho nuestro
derecho de Patronazgo. Otro por costumbre, prescripcin, ni otro ttulo ninguna
persona o personas, Comunidad Eclesistica, ni Reglar, Iglesia ni Monasterio
puedan usar de derecho de Patronazgo, si no fuere la persona que en nuestro
nombre, y con nuestra autoridad y poder lo exerciere; y que ninguna persona
Secular, ni Eclesistica, Orden, ni Convento, Religin, o Comunidad, de
qualquier estado, condicin, calidad y preeminencia, judicial o
extrajudicialmente, por cualquier ocasin o causa, sea osado a entrometerse
en cosa tocante al dicho Patronazgo Real, ni Nos perjudicar en l, ni
proveer Iglesia. ni Beneficio, ni Oficio Eclesistico ni a recibirlo siendo provedo
en todo el Estado de las Indias, sin nuestra presentacin, de la persona
quien Nos por la ley, provisin patente lo cometiremos; y el que lo contrario
hiciere, siendo persona Secular, incurra en perdimiento de las mercedes que
de Nos tuviere en todo el Estado de las Indias, y sea inbil para tener y obtener
otras, y desterrado perpetuamente de todos nuestros Reynos; y siendo
Eclesistico sea habido y
175
Cfr. Mariano Cuevas. Historia de la Iglesia en Mxico. Tomo II, p. 48.
569
983
tenido por extrao de ello, y no pueda tener ni obtener Beneficio, ni oficio
Eclesistico en los dichos nuestros Reynos, y unos y otros incurran en las
dems penas establecidas por leyes de estos Reynos; y nuestros Virreyes,
Audiencias y Justicias Reales procedan con todo rigor contra los que faltaren a
la observancia y firmeza de nuestro derecho de Patronazgo, Procediendo de
oficio, pedimento de nuestros Fiscales, de cualquiera parte que lo pida, y
en la execucin de ello pongan la diligencia necesaria. 176
Claramente se advierte que el derecho comn, establecido en las leyes que
expeda el monarca espaol, sujetaba a la Iglesia en la Nueva Espaa a la
potestad real, convirtiendo al rey en un alto jerarca eclesistico de cuya
voluntad provena la integracin humana de las categoras que formaban la
organizacin del alto clero, pues el nombramiento de arzobispos, obispos y
abades que haca ci Papa deba ser propuesto por el soberano real.177177 La
amplia intervencin que tena el rey en los asuntos eclesisticos conjuntaba en
su autoridad las dos potestades, o sean, la llamada espiritual o religiosa y la
temporal o civil y fue precisamente Felipe II quien hizo culminar esa
conjuncin durante su largo reinado que abarc ms de cuatro dcadas. 178178
Ejerciendo el derecho de patronazgo, el emperador Carlos V propuso en
diciembre de 1527 a la Santa Sede la designacin de fray Juan de Zum4rraga
para el obispado de Mxico, cuya consagracin se efectu en abril de 1533.
Posteriormente, el mismo monarca espaol cre los obispados de Antequera
(Oaxaca), de Michoacn cuyo primer titular fue el ilustre don Vasco de Quiroga,
oidor de la Segunda Audiencia de la Nueva Espaa 179179 y de Nueva Galicia
(Guadalajara), que tuvo como primer obispo a Pedro Gmez de Maraver. La
primera dicesis fue la de Mxico, teniendo como sufragneos a los obispos de
Tlaxcala, Oaxaca, Michoacn, Nueva Galicia, Yucatn y Chiapas.
B. Las rdenes religiosas
Independientemente del clero seglar presidido por los obispos y arzobispos
dentro de una organizacin jerrquica, exista y operaba en la Nueva Espaa
176
Recopilacin de Leyes de Indias. Libro I,ttuIo VI, ley J.

Ibid. Ley iij, cuyo texto era el siguiente: Los Arzobispados, Obispados y Abadas de
nuestras Indias se provean por nuestra presentacin hecha nuestro muy Santo Padre,
que por tiempo, fuere, como hasta ahora se ha hecho.
178
Si algn prncipe ha encarnado la total confusin entre el orden religioso y el orden
poltico, de manera que el uno fije los principios de otro y al mismo tiempo le provea de
medios de accin, ste fue el rey misterioso, nimbado de gloria y sealado al mismo
tiempo con algunos grandes fracasos, que rein en Espaa durante la segunda mitad
del siglo xvi, cuando se cumplan sus ms altos destinos: Felipe II (1556-1598) (La
iglesia del Renacimiento y de la Reforma, p. 183).
179
Don Vasco de Quiroga fue uno de los personajes que mayores beneficios realiz en
favor de uno de nuestros pueblos aborgenes, el tarasco. Foment la agricultura y el
comercio, y en cuanto a las artesanas impuls el corte de madera, su labrado y
pintura. La defensa que siempre opuso a la explotacin de los indgenas por parte de
los espaoles le vali el tratamiento carioso de Tata Vasco. Mxico ha reconocido
sus mritos y su cristiana labor, colocndolo con toda justicia entre los prceres de la
Colonia.
177

570
lo que se conoce como clero regular, constituido por diferentes rdenes
religiosas cuya obra civilizadora fue un factor muy importante para la
integracin de la nacin mexicana durante los tres siglos que comprende la
poca colonial de nuestro pas. La labor desarrollada por dichas rdenes estaba
generalmente alentada por el acendrado espritu cristiano de incorporar a la
cultura hispnica a los pueblos aborgenes mediante la enseanza y la
educacin y de preservar a los naturales contra los abusos, desmanes y
atropellos de que frecuentemente eran vctims por parte de las autoridades
civiles y de los encomenderos. Puede afirmarse que si la espada consum la
dominacin material de nuestras msas indgenas, la cruz que simblicamente
llevaban por delante los misioneros religiosos realiz su conquista espiritual
como elemento indispensable para la formacin paulatina del pueblo
mexicano.
a) Franciscanos, dominicos y otras rdenes menores
1. Tres franciscanos fueron los primeros en arribar a la Nueva Espaa el 13 de
agosto de 1522. Se trataba de fray Juan de Tecto, fray Juan de Aora y fray
Pedro de Gante, flamenco de nacimiento. Primeramente residieron en Texcoco,
donde Ixtlixchitl, aliado de los espaoles, los aposent en el palacio de
Netzahualpilli. En la misma poblacin, Pedro de Gante fund la primera escuela
de la Colonia donde se enseaba a los indios a hablar, leer y escribir el
castellano, una vez que su preceptor hubo, por su parte, aprendido el nhuatl.
Despus, ya radicado en la ciudad de Mxico, estableci en 1527 el Colegio de
San Jos de los Naturales en unin de otros doce franciscanos que llegaron en
mayo de 1524 y entre los cuales figur fray Martn de Valencia. Adems de
educador, Gante fue un celoso defensor de nuestros aborgenes, habindose
dirigido en muchas ocasiones a la corte espaola impetrando justicia para ellos
frente a los desmanes de los conquistadores y encomenderos. Durante
cincuenta aos trabaj incansablemente y muri en el ao de 1572, dando
luminoso ejemplo del espritu cristiano que lo anim en todo momento como
soldado de la fe que procur siempre el beneficio de los desvalidos, la
proteccin de los naturales y la resistencia contra los atropellos de que eran
vctims.
Respecto de los franciscanos, el historiador mexicano Vicente Riva Palacio
afirma que buscaban el alivio de los pueblos, de las familias y de los
individuos, abrindoles las puertas del Cristianismo para ponerlos cubierto de
los ultrajes y de la esclavitud; buscaban los desgraciados para llevarles el
consuelo; los nios, para alumbrar su inteligencia por medio de la
instruccin; quejbanse en nombre de los desvalidos y de los oprimidos;
recogan las lgrims de los esclavos para mostrarlas los monarcas espaoles
y suplicaban por ellos interponiendo todo el prestigio de su virtud y de su
saber. A pie, muchas veces sin alimento, cruzaban en la Nueva Espaa las
inmensas y ridas llanuras de Chihuahua, de Texas y de Nuevo Mxico, lo
mismo que las fragosas montaas de Michoacn y de Jalisco en demanda de
pueblos adonde llevar el amparo de su religin y el blsamo de su caridad. 180
180
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo II, pp. 286 y 287.
571

2. Los dominicos vinieron a la Nueva Espaa en el ao de 1526, habiendo
instalado su orden fray Domingo de Betanzos. En opinin del historiador citado,
Los dominicos luchaban por la raza conquistada, en nombre de ella pedan
los monarcas, ms que gracia y misericordia, justicia y respeto al derecho
natural; en nombre de los vencidos lanzaban desde los plpitos, en los
consejos, en las juntas y en presencia de los reyes mismos, no el gemido de la
splica, sino el anatema de la religin y la amenaza bblica contra los opresores
de los dbiles y contra la explotacin del hombre por el hombre. 181
3. En 1533 llegaron los agustinos, habindose establecido en Michoacn, y en
1572 los primeros jesuitas, quienes, con otras rdenes religiosas llamadas
menores o secundaria carmelitas, mercedarios, benedictinos,
betlemitas, hiplitos, etc., componan el cuadro del clero regular en la Nueva
Espaa.
b) Los jesuitas
Los jesuitas se alojaron primeramente en ci Hospital de Jess fundado por
Hernn Corts y posteriormente residieron en el Colegio de San Pedro y San
Pablo que ellos mismos establecieron. Su afn por la enseanza y la cultura los
determin a crear centros de educacin en Ptzcuaro, Zacatecas, Oaxaca,
Puebla, Veracruz, Guadalajara y Durango. En ellos impartan a la juventud
lecciones sobre filosofa, ciencias naturales, teologa, latn, griego, hebreo y
lenguas indgenas cuyo conocimiento era indispensable para quienes se
consagraban al sacerdocio. Los jesuitas, adems, dirigieron durante dos siglos
en la ciudad de Mxico el clebre Colegio de San Ildefonso, institucin de la
que egresaron hombres que dieron brillo a la cultura novohispnica, tales
como, entre otros, don Carlos de Sigenza y Gngora, quien era poeta, filsofo,
historiador y astrnomo; el padre Kino, evangelizador de las tribus de Sonora y
Baja California y pacificador de esas regiones; y el padre Francisco j. Clavijero,
afamado historiador cuya obra Historia Antigua de Mxico hemos citado en
pginas anteriores del presente libro.
Como ya lo hemos recordado, los jesuitas fueron expulsados de Espaa y de
sus dominios por orden de Carlos III contenida en el documento llamado Real
Pragmtica Sancin de 27 de febrero de 1767. La expulsin obedeci a que la
orden ignaciana, segn el conde de Aranda, ministro de dicho monarca,
intervena con la poltica interior del Estado espaol, imputndole cierta
responsabilidad en diversos desrdenes y trastornos intestinos. El decreto
expulsorio tambin dispuso que se confiscaran los bienes de los jesuitas, lo que
trajo como consecuencia que en la Nueva Espaa todos los institutos de cultura
que posean y dirigan pasaran a poder del gobierno virreinal presidido por el
marqus de Croix, con grave mengua dc la educacin y enseanza superiores
de la poca.
La mencionada orden religiosa fue restituida en Mxico por decreto de 19 de
septiembre de 1853 que expidi el gobierno santanista y bajo el refrendo de
181
Ibid., p. 287.

572
don Teodosio Lares, ministro de Justicia de su Alteza Serensima.182 La
abolicin de este decreto fue propuesta por la Comisin de negocios
eclesisticos ante el Congreso Constituyente de 1856-57 a efecto de que en la
Repblica mexicana se suprimiese absolutamente y para siempre la Compaa
de Jess. Los argumentos que al efecto se esgrimieron giraron en torno a la
consideracin de que la orden de los jesuitas, a pretexto de su religiosidad y de
la labor educativa que nadie le escatima, intervena en la poltica interior de los
Estados, proclamando que el pontfice romano es a quien se debe siempre
obedecer por todas las naciones cristianas a despecho de los que las
constituciones y leyes temporales establezcan, alegando que el Papa tiene
suprema y amplsima potestad sobre todos los prncipes.
La comisin de referencia no desconoci que personajes eminentes en las
letras, en la cultura y en la ciencia egresaron de los colegios jesuitas ni que
hombres ilustres pertenecieron a la citada Compaa, pero agreg que estas
personalidades fueron excepciones que no podrn nunca cotejarse
ventajosamente con las extravagancias morales emitidas por los casuistas, ni
con las escandalosas y sangrientas huellas que marcan la influencia de la
Compaa, ya en punto a la enseanza, y ya sobre todo en la direccin de los
negocios polticos, en que los societarios juzgaron ventajoso tomar participio,
modificando as la venerada doctrina del Salvador, cuyo reino. deca a los
apstoles, no es de este mundo. Despus de solidarizarse con la supresin de
la orden de los jesuitas decretada por Carlos III, Napolen 1 e incluso por la
santidad del Pontfice Clemente XIV, la comisin aduce que la subsistencia de
la misma en Mxico traera consecuencias nefastas para su conquista y su
servidumbre cuenta la influencia de los clrigos y de los frailes, combinada con
las arms de los dominadores; una nacin en que incesantemente se ha
predicado como principal virtud de los hombres no su ocupacin ordinaria, no
su constante dedicacin al trabajo, que tambin debe hermanarse con las
prcticas religiosas y con el culto debido Dios, sino un ecsajerado ascetismo,
que raya en la holgazanera, que la religin reprueba, y que es funestsimo la
sociedad; una nacin en que el sentimiento religioso se esplota tan fcilmente,
hacindosele servir bastardos intereses, porque un gran nmero de la clase
indgena de nuestro pueblo no distingue an la verdadera aplicacin que
182
El aludido Decreto ordenaba lo siguiente: Art. 1 Q Se restablece en la Repblica la

orden religiosa de la Compaa de Jess, conforme su instituto y reglas aprobadas
por la Iglesia, y con entera sujecin las leyes nacionales. 2 Sern en consecuencia
admitidos e la Repblica cualesquiera individuos de la Compaa de Jess y nilntras
residan en el territorio nacional, se considerarn corno mexicanos, sin poder alegar
derecho alguno de extranjera, pudiendo erigirse en comunidades, establecer colegios,
hospicios, casas profesas y de noviciado, residencias, misiones y congregaciones, en
los lugares donde ntes estuvieron establecidos, en los que juzgaren propsito, con
aprobacin del gobierno y noticia del ordinario respectivo; quedando, as los individuos
como las comunidades, sujetos en todo las leyes civiles y eclesisticas de la
Repblica. 30 Se les devolvern sus antiguas casas, colegios, templos y bienes que
existan en poder del gobierno, i excepcin del colegio de San Ildefonso y bienes que le
pertenecen, y los que estn dedicados al servicio militar. 49 Se les devolvern
igualmente todas las fincas rsticas y urbanas, rentas, pertenencias, derechos y
acciones que les fueron ocupadas y se conserven sin destino aplicacin particular.
(Dubln y Lozano. Coleccin de Leyes. Tomo VI, p. 671.)
573
debiera darse tales influencias: una nacin en que todava ecsisten muchas
rdenes religiosas, cuya creacin si bien tuvo un fin laudable en otra poca,
hoy son de todo punto innecesarias y

574
aun perjudiciales, y sus severos estatutos no ecsisten sino en la crnica en
los carcomidos archivos de los conventos; una nacin en que estas rdenes
religiosas y toda la clase clerical han ejercido una influencia ms menos
poderosa, ms 6 menos directa en todos los acontecimientos polticos de
nuestra infortunada patria; influencia que es un hecho notorio, un hecho
innegable, que todos nos consta, porque creados y aleccionados nosotros en
medio de ella, la hemos palpado, unas veces con ella, y otras contra ella, la
hemos visto intervenir sucesivamente en la elevacin cada de la mayor
parte de nuestros gobiernos; una nacin en que tal influencia ecsiste por
intereses y por sistema, entra en parte en la educacin de los religiosos, y es
adems un hbito y casi una necesidad; en esta nacin, repetimos, aumentar
todava las rdenes religiosas, es reclutar un nuevo refuerzo a los elementos
heterogneos que ya ecsisten, es desviar ms y ms la sociedad de su
verdadero camino, ya se le considere bajo el aspecto religioso, ya bajo el
poltico, que nada debiera tener que ver con el primero. Solamente un
gobierno como el de Santa-Anna, tan inepto como tirnico, que soaba
prestigiar su dominacin designando arabescos uniformes para los soldados y
resucitando rdenes de caballera religiosas, pudo ocurrir como grande y
saludable reforma para el pas, el restablecimiento de la Compaa de los
jesuitas. 183
Contra el parecer de la Comisin se manifestaron los diputados Manuel
Buenrostro y Marcelino Castaeda. Este ltimo, en el discurso que pronunci
con el propsito de que no se abrogara el decreto santanista de 19 de
septiembre de 1853, dijo entre otras cosas: Los jesuitas a mediados del siglo
pasado eran dueos casi exclusivamente de la enseanza pblica: tenan su
disposicin grandes riquezas: estaban perfectamente organizados: haba entre
ellos hombres ilustres por su sabidura, por su nacimiento y su fortuna, y
contaban por consiguiente con todos estos medios de influencia. Hoy no tienen
su cargo la enseanza, carecen de riquezas, son poco numerosos, su
organizacin se reside de la veleidad natural del siglo, y el positivismo de este
ha alejado de su seno los hombres que en su primera poca se haban
honrado con vestir la humilde sotana del jesuita. Hoy, pues, no son, ni pueden
ser lo que fueron entonces. En cuanto las naciones, sabido es que su faz ha
cambiado completamente despus de la revolucin francesa, de esa revolucin
asombrosa por el contraste de grandes crmenes y de grandes virtudes, y
porque destruy hasta sus cimientos la antigua sociedad, para edificar sobre
sus ruinas una nueva, en que haban de luchar constantemente la impiedad y
la religin, la anarqua y el orden, el espritu de innovacin con la marcha
reposada de la sociedad. Natural era que inoculados tales elementos en las
naciones, acabara se disminuyera notablemente la influencia del clero, que
haba sido no solo vencido, sino completamente aniquilado por esa revolucin
asoladora. La Compaa de Jess en Mxico, recin establecida, compuesta
todava de diez doce individuos, y vacilante desde el principio de su
ecsistencia, por sola la circunstancia de haberla restablecido D. Antonio Lpez
de Santa-Anna, no puede inspirar sospechas ni temores, ni disfrutar de esa
influencia que tanto alarma sus contrarios: qu podran hacer de funesto y
perjudicial seis ancianos mexicanos y otros tantos jvenes extranjeros, que son
183
Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo 1, pp 382 y 383.
575
los que hoy forman la Compaa de Jess? Poco satisfactoria deba ser la
situacin de Mxico, si esos hombres pudieran comprometerla y trastornarla.
Era necesario que fusemos muy pig-

576

-meos para ver como gigantes doce religiosos viejos y valetudinarios unos,
jvenes otros, sin relaciones ni conocimiento del pas. Ahora, seores, no es el
partido liberal y sus principios los que rigen los destinos de nuestra patria?
Cmo ese partido tan robusto, tan exuberante, tan lozano, ha de temer esos
pobres religiosos, reducidos hoy en Mxico la humilde condicin de maestro
de escuela? Ah, Seor Tal temor seria una mancha, una deshonra para el
partido liberal, y una cobarda indigna de los representantes del pueblo
mexicano. Sancionada como est la extincin del fuero eclesistico y la
libertad de la enseanza, desaparecen los motivos que hicieron temible, aun
en la primera poca, la Compaa de Jess. Adems, los principios que rigen
al pas no son los de una completa libertad? No es el programa del partido
liberal la absoluta libertad de conciencia, la tolerancia de todos los cultos, y la
extincin de todo monopolio en la enseanza pblica? Estos principios no
estn en vsperas de sancionarse en la constitucin de la repblica? No s
entonces con qu razn, ni con qu justicia se pueda prohibir la existencia de
la Compaa de Jess, ni prohibrseles tampoco sus individuos que sirvan
Dios como ms conveniente les parezca, ni que se dediquen la educacin de
la juventud como puede hacerlo el protestante, el mahometano y el judo.
Todos estos son libres para servir Dios segn el dictamen de su conciencia,
menos la Compaa de Jess? El protestante puede erigir un templo, el
mahometano una mezquita, y el israelita una sinagoga, slo la Compaa de
Jess no puede tributar un culto pblico la Divinidad? Todos pueden abrir
sus establecimientos de enseanza, y solo se le prohbe la Compaa de
Jess? Todos pueden reunirse para vivir juntos y dedicarse la ocupacin
honesta que elijan, y esto no ha de ser dado la Compaa de Jess? Qu
especie de libertad es esta? preguntar con razn un americano, un ingls, un
alemn, un francs, y hasta un turco... Todo es sarcasmo en Mxico! dirn con
amarga sonrisa los hombres verdaderamente liberales, los hombres
verdaderamente tolerantes... Seor por honor del pas, dejemos de estar
ponindonos en evidencia ante las naciones civilizadas.184
Apoy el dictamen de la Comisin don Ignacio L. Vallarta, quien expuso:
Clemente XIV con valor de hroe y con energa de mrtir, expidi en 21 de
julio de 1773, su clebre bula: Dominus de Redempter, y suprimi la
Compaa. Esa bula, documento glorioso de un pontificado ilustre, testimonio
autntico de un genio superior, es no ya un cargo fulminado por este aquel
soberano, sino la reprobacin de una Orden de principios disolventes, de
tendencias subversivas, de consecuencias lastimosas para la cristiandad. Y esa
bula, que todo el mundo conoce en su originalidad elocuente, autoriza a todo
hombre honrado, para maldecir los jesuitas en nombre de la humanidad que
engaan, de la razn que entenebrecen, de la religin que ensucian, y de los
gobiernos que destruyen! La obediencia ciega, profunda, sin lmite y sin
restriccin que une los miembros de la Orden con su general, forma un
cuerpo tanto ms compacto, ms inteligente y ms invencible que la falange
macednica, cuanto el espritu es superior la materia y cuanto el genio es
ms potente que el acero. El jesuita francs, el mexicano, el trtaro etiope,
siguen dciles los impulsos que el jesuita romano les imprime: secundan
184
IbEd., pp. 395 a 397.
577
obedientes los proyectos de aquel, y en su sumisin y obediencia, las palabras

del general as atropellan la dependencia de las naciones, como violan y
pisotean sus fueros: el

578
Jesuita antes de tener patria tiene su Orden, y ante las exigencias de sta
desaparecen los derechos de aquella. Pirdase Mxico, dina un jesuita
cornpatriota; dominemos la Espaa catlica 6 la pontificia Italia; pero aumente
el decoro, el poder y la influencia de la Orden! 185
Tratando de que se adoptara una decisin intermedia entre la subsistencia y la
supresin de la Compaa de Jess, los diputados Fuente, Ampudia, Castaeda,
Villalobos y algunos otros, propusieron que, a pesar de la revocacin del
decreto santanista, se declarase por el Congreso que los jesuitas podan
continuar dedicndose a la enseanza, sugerencia que no prosper y la
abolicin de dicha orden se aprob por sesenta y ocho votos contra catorce.
A nuestro entender, la supresin de la orden jesuita y la prohibicin terminante
para su restablecimiento pugnaron evidentemente con el principio de la
libertad religiosa y de culto que proclam la misma Constitucin de 57 y de la
que tan devoto fue el Congreso Constituyente respectivo, como bien lo dijo el
diputado Castaeda. Si la Compaa de Jess, independientemente de los
innegables servicios educativos que prest a Mxico durante la poca colonial,
tuvo la proclividad anticristiana de intervenir abierta o subrepticiamente en los
asuntos del Estado y en cuestiones polticas para mantener una influencia
muchas veces contraria a la paz pblica, al progreso social y a la estabilidad de
los gobiernos estatales, hubiese bastado, para contener su actuacin dentro de
los lmites estrictamente religiosos y docentes, que se le sujetara
enrgicamente al cumplimiento y observancia de las leyes, so pena de
imponerse a sus miembros y directivos rigurosas sanciones jurdicas. Por otro
lado, la eliminacin de la referida corporacin no pudo ni podra haber
impedido el jesuitismo en sus aspectos contrarios a la fe de Cristo, ya que sus
componentes, en lo personal, estaban siempre en la posibilidad de realizar su
labor negativa sobre las conciencias en el terreno de la clandestinidad, sin
poder desempear como contrapartida, pblicamente la actividad positiva de
la que abundan elocuentes ejemplos en la historia. Habra sido ms
conveniente, en vez de suprimir dicha orden, que el Congreso hubiese dictado
una serie de medidas prohibitivas y de control para conservarla dentro de sus
autnticos objetivos religiosos y educativos, sin haber auspiciado la posibilidad
de que se convirtiese en un grupo oculto siempre dispuesto a actuar contra los
intereses generales y en beneficio de los propios, los cuales, como bien lo dijo
Vallarta, fueron muchas veces contrarios a los de los pueblos en los que la
mencionada Compaa vivi.
C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades)
Independientemente de los tribunales del fuero eclesistico, que era un fuero
personal que aboli la Constitucin de 1857,186 en la Nueva Espaa funcion el
Tribunal del Santo Oficio conocido comnmente con el nombre de
185
Op. cit., pp. 399, 402 y 403.

Este tema la abordamos en el captulo cuarto, pargrafo III, apartado D, inciso e) de
nuestra bra Las Garantas Individuales.
186
579
990 DERECHO SONCSTITUCIONAL MEXICANO

inquisicin. Este cuerpo se implant por cdula real expedida por Felipe II el 16
de agosto de 1570, habiendo sido el primer inquisidor general don Pedro Moya
de Contreras. El establecimiento de la Inquisicin fue motivado por mltiples y
diversas herejas que convulsionaban constantemente a diferentes Estados
europeos del medioevo y amagaban la autoridad de la Iglesia impugnando
distintos dogmas que sta sostena;186 bis y con el objeto de frenar su
propagacin, castigar a sus autores y seguidores y mantener la unidad
religiosa, el Cuarto Concilio de Letrn, reunido el ao de 1215, acord la
creacin de jueces pesquisidores para descubrir a los herejes e imponerles las
sanciones a que se hubiesen hecho acreedores segn el derecho cannico y
temporal, observando un procedimiento previo que se fij en un reglamento
elaborado por el mismo Concilio en el que se adoptaron los principios
acusatorio e inquisitivo para proceder contra los presuntos responsables, a
quienes el mismo reglamento otorgaba el derecho de audiencia previa. El
primer inquisidor o pesquisidor que se design por el Papa Inocencio III en
acatamiento del mencionado acuerdo conciliar, fue Domingo de Guzmn, quien
implant el tribunal respectivo en Toulouse. Posteriormente, las funciones
inquisitivas se confirieron por diferentes pontfices romanos a. los dominicos y
franciscanos proliferando en Europa los rganos encargados de su ejercicio, sin
excluirse, evidentemente, a los Reinos espaoles de Aragn, Navarra, Len y
Castilla. Los reyes catlicos nombraron como inquisitidor supremo para
Castilla y Aragn a fray Toms de Torquemada, quien fue el primero en
organizar el Tribunal del Santo Oficio dentro de un sistema procesal que se fue
perfeccionando posteriormente y cuyo estudio no corresponde a la temtica
del presente libro, y la cual tiene, por otra parte, una abundante bibliografa.187
Mucho se ha polemizado sobre el Tribunal de la Inquisicin, que ha recibido
ms vituperios que calificativos serenos y ponderados. Para poder analizarlo
con justeza, altura intelectual y sindresis, es indispensable situarlo en el
medio histrico, poltico y religioso en que se cre y desenvolvi,
principalmente en Espaa. Es verdad que actualmente y desde la proclamacin
y adopcin de las teoras que cantan justificados himnos a la libertad humana,
ese Tribunal se antoja una institucin abominable como enemiga de la cultura
y del derecho que tiene todo hombre para creer o no creer, a su modo muy
personal, en Dios; pero tambin es cierto que su implantacin obedeci, en su
186 bis
Entre estas herejas destaca durante el siglo xis la llamada catarirmo, practicada
primordialmente por los habitantes de la ciudad de Albi, en Francia, por lo que tambin
se le conoce como Hereja de los albigenses. El catarismo sostena que el mundo
terrenal estaba infestado de corrupcin y de vicios, por lo que se neg a admitir que
fuese la obra de un Dios bueno, afirmando, por lo contrario, que era creacin de un ser
muy poderoso llamado Satn. Dios, decan los partidarios de esta hereja, es el que
reina sobre las alms en el cielo y el demonio gobierna a los hombres en la tierra. Para
acercarse a Dios, los hombres deban purificarse de todo vicio del cuerpo, llegando los
cataristas hasta el extremo de considerar la propagaciI de la especie humana como
un fenmeno vitando contrario a su naturaleza y destino espiritual. Por consiguiente,
execraban el acto sexual dentro y fuera del matrimonio al cual consideraban como un
concubinato legal, afirmando que matrimonium est meretricium, matrimonium est
lupanar (Cfr. LInquisition Medievale de Jean Guiraud. Edicin 1978. Pars).
187
Cfr. Enciclopedia Universal Ilustrada. Espasa Calpe. Tomo LXIV, p. 374.

580
991
poca al imperativo de mantener la unidad poltica del Estado monrquico
espaol a base de la conservacin de la unidad religiosa expresada y
cimentada en el catolicismo, cuyos adalides, difusores y defensores eran los
mismos reyes espaoles merced a la institucin del patronazgo del que ya
hemos hablado brevemente. Este designio implic primordialmente el
establecimiento de dicho Tribunal en Espaa y sus colonias, y aunque desde un
punto de vista axiolgico su creacin no se pueda justificar, s se explica, por lo
contrario, atendiendo a la realidad poltica y religiosa que lo vio nacer y en la
cual tuvo que funcionar. Preservar una determinada fe ante los embates de las
herejas, cuando aquella se estimaba como la verdad y stas como las
mentiras desquiciantes del hombre, aniquiladoras de su alma y de su vida
terrenal y sobrenatural, era una postura perfectamente lgica y necesaria en
pases, como la Madre Patria, en que el catolicismo era la ltima razn de la
existencia individual y colectiva. Instaurar procesos contra los herejes que se
manifestaban eidticamente de diversos modos, desde la impugnacin
razonada de los dogmas eclesisticos hasta la superchera vulgar y fantica,
era la consecuencia obligada de esa postura; y en cuanto al tormento que se
aplicaba a los procesados para constreirlos a confesar una real o supuesta
hereja, era una prctica judicial que desde las ordalias se acostumbraba en los
tribunales laicos, sin haber sido privativa de la Inquisicin.188 Su
establecimiento en la Nueva Espaa fue la medida institucional que impona el
objetivo de proteger la unidad poltico-religiosa que con tanto celo
188
Sobre este punto, don Vicente Riva Palacio, distinguido - historiador liberal, comenta
que Si se estudia y se juzga Ja institucin del Santo Oficio por sus reglamentos, sus
instrucciones y sus formularios, seguramente que poco habr de tachrsele, pues
excepcin del riguroso secreto que exiga en todos sus trabajos, apenas podr
encontrarse en su manera de sustanciar los procesos algo que difiera de lo que, por el
derecho comn, los jueces ordinarios practicaban en aquella poca. Lo que ms
horrnriza de la Inquisicin es sin duda la cuestin de tormento y el suplicio de la
hoguera; pero en primer lugar el Santo Oficio cuid bien de que sus sentencias jams
declararan, sino que el reo como relajado sera entregado al brazo secular, y no que
deba morir y menos la clase de muerte que deba aplicrsele; es verdad que relajar a
un reo era tanto como dictar contra l la sentencia de muerte y entregarle al poder
temporal que la ejecutara; pero la Inquisicin quiso siempre salvar la forma, y los
jueces civiles sentenciaban a muerte conforme al derecho comn y as la ejecutaban.
Por otra parte, el poder civil no slo conden a morir en las flams a los herejes que la
Inquisicin le entregaba; reos haba tambin que sin pasar por la Inquisicin eran
quemados vivos, por ejemplo, los convictos del delito que la Biblia atribuye a los
habitantes de la antigua y perdida Pentpolis. En Mxico era muy comn esta clase de
ejecuciones: en los diarios que algunos hombres curiosos escriban de los sucesos de
sus tiempos y que despus se han publicado, a cada paso se encuentran la noticia de
uno, de dos y hasta de siete hombres quemados vivos el mismo da. El tormento como
medio de prueba y aun de purgacin de falta leve, se aplicaba por los tribunales del
fuero comn. En Madrid, bajo el gobierno del ilustre monarca Carlos III, en el decenio
de 1770 a 1780, todava se empeaban hombres eminentes como don Manuel
Lardizbal y Uribe y don Alonso Mara de Acevedo, en arrancar una ley que extinguiera
en los tribunales civiles y aun en los eclesisticos, la inhumana prctica del tormento,
que ya los alcaldes, de hecho, haban dejado de aplicar dsde el ao de 1777. (Mxico
a Tracs de los Siglos. Tomo II, p. 411.)
pretendieron conservar los reyes hispanos mientras los hechos que la
amenazaban pudieron ser contenidos y contrarrestadas las ideas que esos
hechos denotaban.
Por otra parte, es de justicia recalcar que la Inquisicin no persegua a los
judos autnticos ni a los moros verdaderos, es decir, a quienes de buena fe
581

582
profesaban y practicaban una creencia religiosa y un culto distintos del
Cristianismo, sino a los judaizantes y moirscos, o sea, a los que con hipocresa
y falacia hubiesen abrazado la fe cristiana aparentemente, persistiendo, sin
embargo, en el judasmo e islamismo.
El respeto a estas religiones y a su ejercicio limpio, claro y sin engaos, que fue
uno de los signos del Tribunal del Santo Oficio, se proclam en el monumento
jurdico del siglo XII, como designa con toda razn a las Siete Partidas don
Alfonso Junco, y en cuyas leyes sexta y segunda de la sptima partida, ttulos
XXIV y XXV, se declaraba que Fuerza nin premia non deben facer en ninguna
manera a ningn judo para que se torne cristiano; ms por buenos ejemplos e
con los dichos de las Santas Escrituras e con los falagos los deben los cristianos
convertir a la fe de Nuestro Seor Jesucristo: ca el no quiere nin ama servicio
que le sea fecho por prenmia; y que Por buenas palabras e convenibles
predicaciones, deben trabajar los cristianos de convertir a los moros para
hacerles creer la nuestra fe e aducirlos a ella, e non por fuerza nin por premia;
ca si voluntad de Nuestro Seor, fuese de los aducir a ella e de gela facer en
creer por fuerza, E los apremiara si quisiese, que ha acabado podero de lo
facer; ms El non se paga del servicio quel facen los homes a miedo, ms de
aquel que se face de grado e sin premia ninguna; e pues En non los quiere
apremiar nin facer fuerza, por esto defendemos que ninguno non los apremie
nin los faga fuerza, sobre esta razn.
La situacin que propici y oblig a la implantacin de dicho Tribunal en
Amrica la describe objetivamente don Julio Jimnez Rueda con palabras que
no podemos dejar de transcribir. Coincide la conquista, dice, con el auge del
protestantismo en las naciones anglo germnicas. El mundo se ha dividido en
dos. Espaa defiende el dogma de la libertad humana y de la responsabilidad
moral, frente a la predestinacin que inscriben los calvinistas al frente de su
programa y al poder decisivo que para los protestantes tiene la fe. Crimen de
lesa majestad es atentar contra la vida o la ley dictada por el Emperador;
crimen de lesa majestad es romper la unidad poltica que hace fuerte al
imperio. Traicin es la hereja y se procede en consecuencia. El Concilio de
Trento ha establecido el canon de la fe. El Santo Oficio deber juzgar a los que
quebrantan estos principios. Santo Toms haba dicho: Es ms grave
corromper la fe, vida del alma, que alterar el valor de la moneda con que se
provee al sustento del cuerpo. No slo lo entiende as Espaa. El mundo
protestante es intransigente y levanta cadalsos y prende hogueras para
ajusticiar a los que pecan contra la fe. Los anabaptistas ahogan a Feliz Manz a
instancias de Zwinglio; Calvino no perdona a Servet su doctrina sobre la
Trinidad; el canciller Crell es atormentado y ejecutado por adoptar el
calvinismo. Trescientas cincuenta y seis personas sospechosas de hereja o
sortilegio perecen en el pequeo territorio anejo a Nremberg de 1577 a 1677
y trescientas cuarenta y cinco son condenadas a mutilacin o a azotes. Arden
las brujas en territorio alemn y setenta mil calvinistas emigran de Francia con
motivo del edicto de Nantes en 1685. De Llerena y Sevilla llegaban a Mxico
las primeras semillas de ilusin y alumbramiento que haban de florecer en
Mxico y en Puebla en las postrimeras del siglo XVI y, para rematar, un grupo
de ingleses se diseminaba por todo el territorio de la Nueva Espaa, haciendo
labor de proselitismo religioso y poltico entre todos los que tenan relacin con
ellos. Exaltaban a la
583

584

reina Isabel y practicaban el ritual anglicano, mientras los judos conversos y
judaizantes, venidos desde los primeros tiempos de la colonizacin, viajaban
por los caminos, se establecan en las ciudades, pretendan fundar colonias,
celebraban ayunos, negaban la venida del Mesas, improvisaban sinagogas y
practicaban todos los ritos de su ley. Si se piensa que la casi totalidad de ellos
eran de origen portugus y enemigos del rgimen espaol, es decir, no sola.
mente fautores de herejas, sino reos de lesa majestad por combatir al Rey y
conspirar contra el rgimen de los Austrias, pretendiendo la Independencia del
Portugal, incorporado a la sazn a la Corona de Espaa, se comprender el
empeo de Felipe II de establecer el Santo Oficio y encomendar su fundacin a
una persona de su entera y absoluta confianza, como lo era don Pedro Moya de
Contreras, Inquisidor primero y despus Arzobispo, Visitador de la Audiencia,
Virrey de la Nueva Espaa, Presidente del Consejo y Patriarca de las Indias. 189
Cuando las situaciones fcticas cambian en la vida de un pas y cuando se
transforman y evolucionan las ideas que en determinadas pocas sustentan la
organizacin poltica y jurdica del Estado, las instituciones tienen
necesariamente que experimentar mutaciones para adaptarse a las nuevas
realidades y a los principios que stas proclaman, so pena 1e recibir la
sentencia histrica que las condene inexorablemente a su extincin. El Tribunal
del Santo Oficio, por su propia motivacin y teleologa, no era susceptible de
variar al impulso de las tendencias ideolgicas que proclamaron la libertad de
profesin religiosa y la tolerancia de cultos. Por consiguiente, estaba
fatalmente destinado a desaparecer, mxime que el progresista Carlos III
introdujo previamente importantes reformas eclesisticas 190 que prepararon el
terreno para que el 12 de febrero de 1813 las Cortes de Cdiz expidieran el
decreto que orden su abolicin, mismo que se promulg en Mxico el 8 de
junio siguiente: Al final de la poca colonial y durante la guerra de
independencia, d4ce don Toribio Esquivel Obregn, el tribunal de la Inquisicin
haba, cado primero en el desprestigio, y despus en el odio de las gentes,
principalmente por su participacin en los asuntos de la agitada poltica de
entonces, agregando que Esto explica que se definiera un Santo Cristo, dos
candeleros y tres majaderos 191y que Su tiempo haba concluido e iba a
acabar oscuramente despus de desnaturalizarse. 192Por ltimo, debe
recordante que Fernando VII, el dspota no ilustrado, reimplant la Inquisicin
al abjurar de la Constitucin gaditana de 1812, pero fue definitivamente
suprimida al restablecerse sta en mayo de 1820.
189
Herejfo_s y Supersticiones en la Nueva Espaa, pp. X, XI y XII de su Introduccin.

Entre dichas reforms figuran la reduccin del nmero de eclesisticos, la
prohibicin de que los religiosos salieran de sus conventos para pedir limosnas, la
orden para que los tribunales usaran papel sellado y la obligacin para los miembros
del clero de pagar los mismos tributos que los civiles.
191
El contenido de esta frase lo presenta don Artemio de Valle Arizpe en un verso
brotado del estro burln del pueblo y que dice: Qu cosa es Inquisicin?, un Cristo,
dos candeleros, y tres grandes majaderos, esta es su definicin. (La Gera Rodrguez,
p. 164.)
192
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo II, pp. 692 y 693.
190
585

D. La Iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma
Por virtud del patronato regio, la Iglesia estuvo sometida a la voluntad del
monarca durante toda la poca colonial, ya que ste adunaba en su persona el
poder temporal y el eclesistico, pudindose afirmar que era al mismo tiempo
rey y jefe espiritual de sus sbditos en todo el vasto territorio del Estado
espaol. 193Las querellas entre autoridades civiles y el clero en la Nueva Espaa
no pasaban de ser meras diferencias intrascendentes y casusticas que el
soberano o sus delegados zanjaban sin mayor dificultad, por no haber tenido
nunca las dimensiones de discrepancias ideolgicas, como suceda a la sazn
en diversos pases europeos. La unidad poltica de Espaa y sus colonias se
fundaba en la unidad religiosa y ambas convergan en la persona del monarca
gracias a la institucin del patronazgo, que impidi el fenmeno de la
separacin de la Iglesia y el Estado.
La proclamacin de la independencia mexicana y su precursin provocaron una
escisin ideolgica y poltica en la Iglesia. El alto clero, cuyos jerarcas gozaban
de diferentes privilegios, al ver amenazada su situacin como consecuencia de
la posible emancipacin de la Nueva Espaa, era evidentemente partidario de
la dominacin espaola, pues consideraba, no sin razn lgica, que sin ella y
sin la represin que ejerca, las transformaciones polticas, efecto de la
evolucin de las ideas dogmticas sobre las que dicha situacin se asentaba,
significaran un grave impacto a su hegemona. Por lo contrario, el bajo clero,
cuyos componentes vivan en condiciones precarias desde la poca colonial
pero que estaba ms cerca de los principios cristianos que los obispos y
arzobispos, no slo simpatizaba con el movimiento insurgente, sino que varios
de sus miembros se convirtieron en sus precursores y dirigentes, figurando en
la lista de los hroes nacionales.194 En el terreno de las ideas polticas, jurdicas
y filosficas ambos cleros eran adversarios. La Iglesia, por motivos meramente
jerrquicos, estaba representada en el alto clero, pero el espritu cristiano
193
A este respecto, Mariano Cuevas S. J., no sin pasin, refirindose a las leyes indianas
procedentes del monarca, dice: Pero no se crea que en ellas se encerraba todo lo que
estaba prescrito por la corona a la iglesia y a sus instituciones. Todos los veinticuatro
ttulos del libro primero, con un conjunto de seiscientas noventa leyes, con su
innumerable prole de reales cdulas, decretos virreinales o de las audiencias e
interpretaciones de los gobernantes, tenan, desde al Patriarca de las Indias hasta el
ms triste sacristn, desde los Concilios provinciales hasta los hospitalejos de indios,
completamente atados, en forma que, queriendo abusar el monarca o sus subalternos,
podan tener a la Iglesia, y de hecho la tuvieron en muchos casos, en bien dura y
humillante condicin (Historia de la Iglesia en Mxico. Tomo II, pp. 52 y 53).
194
Entre los precursores de la independencia destaca fray Melchor de Talamantes,
peruano de origen, que elabor un plan para organizar autnomamente a la Nueva
Espaa, y habiendo sido vctima de la Inquisicin, muri en la fortaleza de San Juan de
Ula, en abril de 1809. Tampoco debe dejarse de hacer alusin al inquieto y digno fray
Servando Teresa de Mier ni a fray Gregorio de la Concepcin (Gregorio Melero y Pia),
carmelita, que era entusiasta partidario de la independencia y corresponsal de Hidalgo;
ni olvidarse a los religiosos y clrigos que junto con ste fueron aprehendidos en
Acatita de Bajn, Chihuahua, el 21 de marzo de 1811, tales como Bernardo Conde,
franciscano, Pedro Bustamante, mercedario, Mariano Belleza, Francisco Olmedo,
Nicols Nava, Jos Maria Saicido, Antonio Ruiz, Antonio Beln e Ignacio Hidalgo.

586
995
alentaba al bajo clero para propugnar un cambio radical del estado de cosas. El
primero reiteraba en proclamas, anatemas y condenas inquisitoriales la
sujecin al rey de Espaa, la radicacin en su persona de la soberana del
Estado y el mantenimiento de sus fueros y privilegios clasistas.195 El segundo,
por contrapartida, preconizaba la emancipacin poltica de la Colonia por virtud
de que su pueblo deba reivindicar el poder soberano y estructurar al nuevo
Estado sobre leyes justas e igualitarias.
Segn afirma el historiador Vicente Riva Palacio, la independencia de Mxico
tuvo en su contra, desde el instante de su proclamacin, a los ricos y a los
grandes propietarios; a la aristocracia que se haba formado en la colonia entre
los descendientes de los conquistadores o por las ddivas y mercedes de los
reyes en el transcurso de los siglos; a los empleados que haban vivido en
medio de los abusos de una administracin complicada y exenta hasta
entonces de eficaz inspeccin; al alto clero, finalmente, que recibi con el rayo
en las manos y la maldicin en las manos el anuncio de que la patria alentaba,
de que la patria viva y que se alzaba a reivindicar derechos olvidados y a
conquistar libres y como tales mejores destinos, aadiendo que . . . el ltimo
(el alto clero) se alzaba tremendo a defender su vieja prepotencia amenazada
de muerte, adhirindose ms que nunca al tron de los reyes ,predicando
ardiente cruzada contra las nuevas ideas que asomaban como astro radiante
en los tristes horizontes de la patria, fulminando excomuniones contra los
autores de la revolucin y arrebatado de ira, contribuyendo al desprestigio de
la religin misma, porque el pueblo vea que los caudillos de la independencia
tambin la invocaban con ardor y que muchos de los humildes miembros del
clero corran a afiliarse bajo las nuevas banderas, de todo lo cual hubo de
deducir sin violencia que intereses puramente temporales y profanos
impulsaban al alto clero en su encono y resuelta hostilidad.196 A la accin de
las armas virreinales, contina Riva Palacio, uni la Iglesia sus anatemas, su
inmenso y hasta entonces indisputable influjo, su vivsimo celo y sus tesoros.
Sobre cada cabeza de las que altivas se irguieron clamando libertad y patria
descarg el estallante rayo de la excomunin; y antes de que las balas
destrozaran los nobles corazones de los caudillos sacerdotes, la degradacin
eclesistica pretendi marcar sus frentes con un sello de reprobacin y de
infamia. Al primer rumor de independencia la Inquisicin atiz la hoguera y
195
As, el Tribunal de la Inquisicin consider hertico el principio de la soberana

popular. Sabed, deca a los fieles, que los soberanos pontfices, entre ellos Clemente
XI, han encargado al Santo Oficio de la Inquisicin de Espaa celar y velar sobre la
fidelidad que a sus catlicos monarcas deben guardar todos sus vasallos de cualquier
grado y condicin que sean... As . . . estimulados de nuestra obligacin de procurar
que se solide el trono de nuestro augusto monarca Femando VII, establecemos por
regla a que debeis retocar las proposiciones que leyeries u oyereis, que el rey recibe su
potestad y autoridad de Dios, y que lo debeis creer con fe divina... Para la ms exacta
observancia de estos principios reproducimos la prohibicin de todos y cualquiera
libros y papeles, y de cualquiera doctrina que influya o coopere de cualquier modo a la
independencia o insubordinacis, a las legtims potestades, ya sea renovando la
hereja manifiesta de la soberana del pueblo, segimn han dogmatizado y enseado
algunos filsofos (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo III, p. 53).
196
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo III, pp. 127 y 128.
587
conden como herticos todos los principios que invocaban los que abogaron
por la autonoma mexicana. 197
197
op. cit., p. 226.

588

Pero la fuerza poltica de la Iglesia, o sea, del alto clero, no de la autntica
comunidad cristiana, las presiones que bajo una aparente e hipcrita
religiosidad ejerca sobre las conciencias ignorantes y fanticas, su tenaz
oposicin a la libertad del pueblo de la Nueva Espaa, su porfa en el
mantenimiento de privilegios contrarios a la doctrina del Salvador y su alianza
con las autoridades virreinales y los partidarios de la dominacin y del
coloniaje, fueron impotentes para atajar y contener el movimiento insurgente
que precisamente en la persona de dos curas tuvo a sus ms relevantes
adalides: don Miguel Hidalgo y Costilla y don Jos Mara Morelos y Pavn, cuya
respectiva condena y las excomuniones, anatemas y denuestos que contra
ellos lanzaron los jerarcas de la Iglesia no lograron impedir la independencia de
Mxico.198
Al crearse el Estado mexicano en la Constitucin Federal de 1824 bajo la forma
republicana de gobierno, era natural y lgico que desapareciera la
concentracin de la autoridad civil y eclesistica que durante la poca colonial
se deposit en la persona del monarca espaol como efecto directo, inherente
e inmediato del patronazgo real. Es a partir de ese momento histrico cuando
surge la muchas veces irreversible escisin entre la Iglesia y el Estado que iba
a ser la fuente de las tenaces y sangrientas luchas que sumieron a Mxico en
la agitacin, el desorden, la inestabilidad poltica y la ruina econmica,
impidiendo la formacin del ambiente propicio para el progreso del pueblo, la
satisfaccin de sus ms apremiantes necesidades y la solucin de sus graves
problemas.
La implantacin del rgimen republicano que se anunci en el Acta Federativa
de 31 de enero de ese mismo ao provoc la nada sorpresiva reaccin
contraria de la jerarqua eclesistica, la cual, en acatamiento de una encclica
de Len XII expedida en Roma el 24 de septiembre de 1824, se aprest a
luchar contra todo sistema que no fuera el monrquico, pues segn el
mencionado pontfice, el non grato Fernando VII era exponente de tal sublime
y slida virtud que le haca anteponer al esplendor de su grandeza el lustre
de la religin y la felicidad de sus sbditos. Dicha encclica, que fue dirigida al
episcopado de la Amrica Meridional, involucra la ms injusta y absurda
condena a la independencia de los pases iberoamericanos y demuestra la
intromisin patente del jefe de la Iglesia catlica en sus asuntos y problemas
polticos interiores, ya que a travs de ella dio instrucciones a los venerables
hermanos, los obispos, para que con la ayuda de Dios (sic) se dedicaran a
esclarecer ante su grey las augustas y distinguidas cualidades que
caracterizan a nuestro muy amado hijo Fernando, Rey Catlico de las Espaa
198
Las excomuniones de Hidalgo y Morelos las decret el obispo de Michoacn Manuel

Abad y Queipo, quien, por no haber sido designado por el rey sino por la Regencia, no
fue confirmado en su cargo por el Papa, teniendo que regresar a Espaa. Los
insurgentes, dice Riva Palacio, No olvidaban que este prelado fue el primero en arrojar
los anatems de la religin sobre los caudillos de la independencia, siguiendo
inmediatamente su ejem. pb los dems obispos de Nueva Espaa, y recordaban con ira
patritica el incansable celo que haba desplegado durante cinco aos para contrariar
el levantamiento por la emancipacin con todos los recursos que el fanatismo y la
ignorancia de las msas haban puesto a disposicin de la Iglesia (Op. cit., p. 470)
589
997
deducindose lgicamente que tal esclarecimientos no era sino la
propugnacin de la restauracin de la monarqua.199
La extincin del patronato regio por efecto automtico de la consumacin de la
independencia suscit en Mxico una grave crisis en la Iglesia por lo que
concierne a la provisin de los altos puestos jerrquicos, es decir, de los
obispados y arzobispados, ya que, al haber reasumido el pontfice romano la
potestad de hacer las designaciones correspondientes, mientras no
reconociese a los nuevos Estados y sus gobiernos, no poda formularse ningn
nombramiento vlido.200 Previendo la nulidad de las designaciones respectivas,
los obispos se reunieron en una junta interdiocesana que tuvo lugar el 4 de
marzo de 1822 para informar a la Regencia del Imperio mexicano que por la
independencia de ste ces el uso del patronato que en sus iglesias se
concedi por la Silla Apostlica a los Reyes de Espaa, como reyes de Castilla y
Len: que para que lo haya en el Supremo Gobierno del Imperio sin peligro de
nulidad de los actos, es necesario esperar igual concesin de la misma Santa
Sede. . .201
Segn afirma Cuevas, durante los primeros aos de la independencia de
Mxico, los jerarcas eclesisticos fueron desapareciendo sin que se hubiese
podido proveer el nombramiento de altos prelados, concluyendo que en el ao
de 1829 la Repblica se qued sin ninguno, pues Fernando VII, por medio de
sus embajadores en Roma, opuso tenaz resistencia al nombramiento de
obispos para toda la Amrica, a ttulo de patrono lesionado en sus derechos,
porque segn l, dar pastores a los fieles era reconocer la independencia. 202
Esta acefalia eclesistica dur hasta 1831 en que, por gestiones del cannigo
angelopolitano Francisco Pablo Vzquez, la Sede romana cubri, libre del
patronato regio que no pudo transmitirse a los gobiernos de los pases
iberoamericanos, los vacantes obispados de Guadalajara, Puebla, Michoacn,
Durango, Linares y Chiapas.
Restablecida la alta jerarqua eclesistica, su principal tarea consisti en
intervenir directamente en los asuntos polticos del Estado mexicano. Uno de
sus primeros actos estrib en oponerse a las medidas progresistas, precursoras
199
Tal encclica la transcribe el jesuita Mariano Cuevas en su obra Historia de Iglesia en Mxico,
tomo V, pp. 184 a 187, y quien, por cierto, atribuye su expedicin maquinaciones diplomticas
espaolas, pretendieron vanamente exculpar al Papa de su tan anticristiano contenido. (Op. cit.,
pp. 165 a 169.)
200
La validez de las nominaciones para cargos eclesisticos hechas por la Junta de Regencia
espaola en favor de varias personas durante la invasin napolenica en Espaa, fue
cuestionada en virtud de que dicho cuerpo careca de facultades para formularlas, toda vez que
stas slo correspondan a los reyes con base en el patronato de que gozaban. Una de esas
nominaciones fue la de Manuel Abad y Queipo, quien, como obispo de Michoacn, excomulg a
Hidalgo y Morelos. Sobre este punto, Mariano Cuevas sostiene que Hidalgo conoca ms que los
suficientes cnones (sic) para cerciorarse desde el principio de que aquella excomuni&I era
invlida, porque Abad y Queipo no era su obispo, ni obispo de nadie, ni siquiera obispo electo
legtimamente. La Junta de Regencia que se deca haberle elegido no tena ningn derecho a
hacer tal, ni siquiera el previo derecho de presentacin, por eso ni Fernando VII cuando volvi al
trono, ni menos la Santa Sede quisieron reconocer a Abad y Queipo como obispo de Michoacn,
ni su nombre figura en los registros vaticanos, ni por ende su retrato debe figurar entre los de los
seores obispos de Michoacn (Op. cit. Tomo y, p. 65).
201
Parte del acta correspondiente que inserta Mariano Cuevas en su ya invocada obra.
202
Op. cit., p. 156.

590
de la Reforma, que tom el gobierno de don Valentn Gmez Faras en el ao
de 1833 que en otra obra comentamos,203 considerndolas inspiradas por la
masonera. Tal oposicin se tradujo no slo en meras protestas, sino tambin
en el patrocinio del movimiento armado que se conoce en nuestra historia con
el nombre de Religin y Fueros y que estuvo encabezado por los obispos Portu gal y Belaunzarn,204 respectivamente de Michoacn y Linares, habiendo
sido dirigido por los generales Ignacio Escalada y Gabriel Durn. Los
sublevados no tuvieron que porfiar mucho en convencer a Santa Anna, a la
sazn retirado del gobierno en su hacienda Manga de Clavo, para que, dando
por terminado este retiro estratgico, reasumiese la presidencia y derogase en
1834 las medidas legales de don Valentn.
No figura en nuestro propsito relatar ni comentar las mltiples vicisitudes que
caracterizan las relaciones entre la Iglesia y el Estado durante los gobiernos
centralistas que, mutatis mutandis, pretendieron congraciarse con la Silla
Apostlica manteniendo en Mxico el rgimen clasista y conservador de los
privilegios y fueros eclesisticos. Uno de los aspectos de la contienda poltica
entre las facciones que se disputaban el poder estribaba en la conservacin o
la supresin de ese rgimen que el alto clero mexicano defendi con todo
ahnco y tenacidad, promoviendo toda dase de revueltas y trastornos para
evitar que se mermara, valindose de las condiciones econmicas en que se
hallaba.
En efecto, como dice Jan Bazant,205 al lado de una Iglesia rica se encontraba
un Estado pobre, siendo su respectiva economa muy diferente. El clero
regular era dueo y poseedor de bienes races y titular activo de crditos
hipotecarios que gravaban la propiedad inmobiliaria. Los monasterios, dice
dicho autor, reciban tambin cantidades variables por concepto de limosna y
obvenciones, adems de las aportaciones que las novicias hacan en favor de
sus conventos por concepto de dote. En cuanto al clero secular, afirma, los
obispos y los cannigos vivan principalmente de los diezmos, las primicias y
los aniversarios (fiestas para conmemorar a los mrtires); los curas de los
derechos parroquiales y misas. Determinados grupos tenan ingresos
especiales como, por ejemplo, la Colegiata de Guadalupe, que tena 25 loteras
anuales de $13,000
203
Cfr. Las Garantas Individuales. Captulo primero, pargrafo XIII.

Este ltimo, en su protesta, invoc no muy ortodoxamente el principio de la separacin de la
Iglesia y el Estado, diciendo que Los magistrados civiles, que son los que presiden y gobiernan
civilmente, en lo que es puramente temporal, las repblicas y todos los reinos, reciben su
autoridad de los pueblos, para regirlos y gobernarlos nada ms que temporalmente; pero jams
se les confiere por stos autoridad alguna espiritual, ni tampoco anexa a la espiritual. Ni los
emperadores, ni los prncipes entre nosotros, ni el Congreso General, ni menos los de los
Estados, pueden tomar medidas en esta materia, ni en otras disciplinas, ntimamente conexas
con el dogma, sin incurrir en excomunin reservada al Papa; y slo precediendoun concordato
con la cabeza Suprema de la Iglesia, que es la nica que puede digamos asi, quitar esta parte de
autoridad a los obispos, para que sean regulares, y justos sus procederes, podrn hacerlo, pues
no habiendo tal concordato, es propio y exclusivamente propio del obispo, como prelado de su
Iglesia, puesto por el mismo Dios para regirla y gobernarla. Y ciertamente los que por cualquier
ttulo, y bajo de cualquiera pretexto se entrometan en sto, estn como he dicho,
excomulgados (Cuevas. Historia de la Iglesia es Mxico. Tomo V, pp. 200 y 201).
205
Los Bienes de la Iglesia en Mxico. Publicacin de El Colegio de Mxico, 1970, pgina 9.
204
591
999
cada una y el capital de 621,900 que le deba el gobierno. El clero secular tena
relativamente pocos inmuebles; normalmente las fincas de las catedrales y las
parroquias sostenan los gastos llamados de Fbrica para el culto. En 1856,
los regulares tenan en la capital de la Repblica fincas valuadas en $ 11 .665,
769; los seculares, inmuebles por valor de $1 .322, 839. En la ciudad de
Mxico, el sector regular de la Iglesia, aun cuando igualmente numeroso, era
por lo menos ocho veces ms rico en bienes races que el secular.206
Respecto del valor a que ascendan los bienes eclesisticos antes de la
Reforma hay opiniones encontradas,207 sin que sea nuestra intencin
exponerlas ni analizarlas ni mucho menos intervenir en el zanja miento de las
discrepancias a que conducen. Nos conformamos con subrayar la idea de que,
como sostiene Bazant, la Iglesia era rica y el Estado pobre, situacin que
otorgaba al clero mexicano el poder econmico y poltico suficiente para
auspiciar cualquier levantamiento militar que tuviese como objetivo el
derrocamiento de un gobierno, o inclusive de un sistema gubernativo, que
hubiese osado eliminar, o al menos mermar, su posicin hegemnica en la vida
pblica del pas, no faltando en nuestra historia elocuentes ejemplos que
corroboran estos asertos.
Independientemente de su desahogada situacin econmica, que lejos de
debilitarse se fortaleca por la amortizacin que sustraa del comercio jurdico
los bienes de la Iglesia, el clero regular tena a su cargo casi toda la funcin
educativa que se imparta en monasterios y conventos llamados colegios.
As, los agustinos dirigan el Colegio de San Pablo en la ciudad de Mxico; los
carmelitas el de San ngel; los dominicos el de Porta Coeli; los franciscanos el
de Santiago Tlatelolco y los mercedarios el Colegio de Beln, como lo asevera
el autor ya mencionado, quien agrega que tambin la asistencia pblica, a
travs de instituciones de beneficencia, estaba generalmente en manos de
distintas rdenes religiosas.208
Igualmente corresponda a las autoridades eclesisticas, como es bien sabido,
la intervencin en los diferentes actos del estado civil de las personas,
incumbindoles la certificacin y la solemnizacin de los mismos. Los
documentos que expedan para acreditar los nacimientos, las defunciones y los
matrimonios estos ltimos como sacramentos tenan fuerza probatoria
plena ante cualquier particular y todo rgano del Estado; y en cuanto a los
cementerios, su administracin tambin les competa. Era, pues, lgico que la
Iglesia defendiese de diversos modos y con distintos medios una situacin que
le permita injerirse en muy importantes mbitos de la vida pblica de Mxico,
y en la privada de sus habitantes, tremolando muchas veces con disimulo y
solapadamente la bandera del Cristianismo, cuyos principios no legitiman el
podero econmico ni la fuerza poltica en la autntica y verdadera Iglesia
fundada por Jesucristo. Congruentemente con esa lgica actitud, el alto clero
mexicano siempre fue regresivo y conservador. Lo primero, para restaurar
posiciones que los gobiernos reformistas alteraron en su detrimento, y lo
206
Ibid.
Consltese, entre otros autores, Jos Ma. Luis Mora (Obras Sueltas); Mariano Cuevas
(Obra ya citada); y Jan Bazant (dem).
208
Bazant. Op. cit., p. 11.
207

592
segund, para
593

impedir esta alteracin. As se explica que los jerarcas de la Iglesia catlica se
hayan opuesto a la independencia de Mxico y luchado al lado de las fuerzas
virreinales; que hayan sido enemigos del Estado mexicano nacido en la
Constitucin de 1824; que se hubieran aliado a los conservadores para
mantener los privilegios clasistas de que su casta gozaba; que hayan sido
partidarios de la implantacin del rgimen monrquico y que hayan odiado
nuestra Ley Fundamental de 1857 lazando anatemas y fulminando
excomuniones contra todo aquel que la jurara y prestara obediencia a pretexto
de que atentaba contra la religin y con la falacia de que era contraria a la
doctrina de Cristo.
Este odio a la citada Constitucin, a sus ilustres forjadores que con todo
patriotismo y egregia buena fe la elaboraron para Mxico, al gobierno liberal
que la sostena en la tribuna, la prensa y los campos de batalla, y a toda
persona que simpatizara con sus principios y acogiera sus tesis, destila como
amarga hiel de los labios y pluma de Po IX, romano pontfice en 1859, y por
sarcasmo vicario de Cristo. Este tristemente clebre Papa lanz anticristianas
invectivas a los constituyentes de 1856-57 en una alocucin plagada de
falsedades y calumnias, y cuya parte conducente dice: . . . que aquella
cmara de diputados (el Congreso Constituyente), entre otros muchos insultos
que ha prodigado a nuestra santsima Religin, sus ministros y pastores, corno
al Vicario de Cristo sobre la Tierra, propuso una nueva constitucin, compuesta
de muchos artculos, no pocos de los cuales estn en oposicin abierta con la
misma divina religin, con su saludable doctrina, con sus santsimos preceptos
y sus derechos. Entre otras cosas, se proscribe en esta propuesta
constitucional el privilegio del fuero eclesistico; se establece que nadie pueda
gozar de emolumento alguno oneroso a la sociedad; se prohbe, por punto
general, que nadie pueda obligarse, sea por contrato, o por mera promesa, o
por voto religioso; y a fin de corromper ms fcilmente las costumbres, y
propagar ms y ms la funesta peste del indiferentismo, y arrancar de los
nimos nuestra santsima religin, se ad. mite el libre ejercicio de todos los
cultos, y se concede la facultad de emitir libremente cualquier gnero de
opiniones y pensamientos. As es que, para que los fieles que all residen
sepan, y el universo catlico conozca que Nos, reprobamos enrgicamente
todo lo que el gobierno mexicano ha hecho, contra la religin catlica, y contra
la Iglesia y sus sagrados ministros y pastores, contra sus leyes, derechos y
propiedades, as como contra la autoridad de esta Santa Sede, levantamos
nuestra voz pontificia con libertad apostlica en esta vuestra respetabilsima
reunin, para condenar y reprobar y declarar rritos y de ningn valor los
enunciados decretos Y todo lo dems que all ha practicado la autoridad civil
con tanto desprecio de la autoridad eclesistica y con tanto perjuicio de la
religi6n, de los sagrados pastores, y de los varones eclesisticas. Por lo tanto,
amonestamos gravsimamente a todos aquellos que han contribuido a los
citados hechos, sea de obra, por consejo o por mandato, que mediten
seriamente sobre las penas y censuras que las constituciones apostlicas y los
sagrados cnones de los Concilios tienen decretados contra los violadores de
las personas y cosas sagradas y de la potestad y libertad eclesistica, y contra
los usurpadores de los derechos de esta Santa Sede.
Pero no podemos dejar de congratularnos ni de tributar grandes y merecidas

594
alabanzas a los venerables hermanos obispos de aquella Repblica, que
teniendo presente el deber de su ministerio, han defendido con singular
firmeza
595

e invicta constancia la causa de la Iglesia, y se han gloriado de padecer por ella
duros trabajos. Alabamos igualmente, como lo merecen, a los eclesisticos
como a los seglares, que animados de sentimientos catlicos y siguiendo los
ilustres ejemplos de sus pastores, han contribuido, segn sus fuerzas, a aquella
defensa, corriendo iguales peligros. Tambin alabamos mucho al pueblo fiel de
la Repblica, que profundamente afligido e indignado por tan tristes como
inicuos hechos contra su religin y sus pastores, nada le es ms grato que
confesar su antigua fe catlica, amar y venerar a sus obispos, y adherirse firme
y constantemente a esta ctedra de S. Pedro. Todo esto nos hace esperar que
Dios, rico en misericordia, se dignar usarlas con aquella via, librndola en fin
de los acerbos males que tanto la afligen. 209
La alocucin cuyas partes conducentes acaban de transcribirse contiene
expresiones a travs de las cuales Po IX o sus consejeros ulicos revelan no
slo su desconocimiento respecto de la Constitucin de 57, sino su dolo y mala
fe. No es verdad que esta Ley Fundamental atacase religin alguna, a no ser
que en la mente del infalible pontfice la libertad de creencias y de cultos y la
de emisin del pensamiento tuviese esta implicacin. Lo que pretendieron los
constituyentes al proclamar tales libertades210 era manumitir al ser humano de
toda intolerancia y opresin, lo cual de ninguna manera contrariaba la religin
cristiana que tiene como medios de difusin y proselitismo la persuasin y el
convencimiento, no la coaccin sobre las conciencias. La supresin del fuero
eclesistico era una medida indispensable para implantar la igualdad jurdica
entre todos los habitantes de la Repblica, o sea, para proscribir la injusticia
que dicho fuero entraaba frente a quienes no pertenecan al clero, cuyos
miembros no estaban sujetos a la jurisdiccin comn, y es obvio que esa
supresin tampoco violaba ningn principio cristiano. La prohibicin para que
la ley autorizase contratos en los que la persona humana renunciase a su
libertad, como los que implican los votos monsticos, es una garanta para la
libertad, que es uno de los valores ms excelsos del individuo. Por otro lado, no
deben confundirse la religin con el clero ni las autoridades eclesisticas con la
Iglesia misma en su prstino y evanglico sentido de comunidad de fieles o
creyentes en una sola fe. La Reforma establecida fundamentalmente en la
Constitucin de 57 afect al clero catlico y a sus integrantes, pero no a la
religin ni al pueblo de Mxico en sus creencias y culto religioso. Es ms, las
severas crticas que contra los eclesisticos se enfocaron en el Congreso
Constituyente tuvieron como punto de apoyo las enseanzas mismas de
Jesucristo expuestas en los Evangelios, por lo que nos atrevemos a sostener
convencidamente que la Constitucin de 57 eman de una asamblea que fue
anticlerical precisamente por haber alentado en ella el espritu cristiano.
Para confirmar estas aserciones, sanos permitido reproducir las palabras de
algunos de nuestros constituyentes. As, don Jos Mara Mata expuso: Recur-
209
El texto de dicha alocucin se inserta en la obra de Mariano Cuevas ya aludida

(tomo V, pp. 331 a 336).
210
Las mencionadas libertades las estudiamos en el captulo quinto de nuestra obra Las
Garantas Individuales.

596

dese que cuando el benemrito cura de Dolores proclam la dependencia, fue
inmediatamente combatido con los gritos destemplados de enemigo de la
religin, fue juzgado y condenado por el santo tribunal de la Inquisicin. Y qu
tena que hacer la independencia en la religin? Nada en verdad, con la religin
santa y sublime de Jesucristo; pero mucho con los que abusando de esa
religin divina, manchaban sus inmundos labios invocndola para hacerla
servir como un medio de dominacin, como el elemento ms eficaz de que
podan servirse para tener al pueblo sumergido en la ms abyecta
servidumbre. La proclamacin de ste principio (el de la libertad religiosa) no
slo har conocer al mundo civilizado que acab para Mxico la poca luctuosa
de tinieblas, en que ha estado sumergido por espacio de tantos aos,
segregado de las dems porciones de la gran familia humana; sino que nos
traer la ventaja de que por este medio, millares de individuos vengan a poblar
nuestras ardientes costas, nuestras desiertas fronteras, y sacar de las
entraas de nuestro suelo las inagotables riquezas que en l deposit prdiga
la mano del Creador, y que nosotros tenemos obligacin de partir con nuestros
semejantes, que en otros climas padecen de miseria, por carecer
absolutamente de elementos de trabajo. Este solo resultado, consecuencia
inmediata de la prctica del sublime precepto de Jesucristo: Amaos los unos a
los otros, sera suficiente para que los mexicanos todos que tenemos una
religin en el corazn, la nica, la verdadera religin de Jesucristo, que
establece la caridad como la primera de las virtudes; nos apresurramos a
establecer la libertad religiosa, porque el beneficio que por su medio haramos
nuestros semejantes desgraciados, sera la obligacin ms agradable, la
ofrenda ms pura que podramos consagrar Dios.
Gamboa dijo: Pero se nos dice, seor, que el establecimiento de la tolerancia
religiosa producira graves males en Mxico. Veamos cules son esos males.
Empezamos por la ms grave y la ms torpe de las razones. Se perder la
religin de nuestros padres! Y qu catlico puede formular tal pensamiento?
Si es la verdadera religin la que profesamos, sacerdotes de Jesucristo, por
qu temis? Y si no es la verdadera, por qu nos engais? Cundo la verdad
ha temido la luz ni la discusin Cundo la verdad ha sido recelosa y tmida!
No vais buscar al salvaje, al incrdulo, para convertirlo, verdad? Pues por
qu temis que los incrdulos impos vengan aqu, los podis convertir? Qu
temis, si defendis la verdad? Temis que vuestros fieles sean dbiles y se
pierdan sus almas? Y no estis vosotros para reanimarlos en la fe? No veis
que vuestros hermanos de Francia y vuestros hermanos de los Estados Unidos,
en medio de todas las creencias, sostienen la fe de sus creyentes, y en lugar
de perder almas, conquistan nuevas todos los das? No os acordis de que la
religin de Jesucristo naci, en un pas de paganos, y que se levant pura y
hermosa en medio de las persecuciones que le hacan los sacerdotes del
politesmo y los emperadores que no podan tolerar las ideas de libertad que
promulgaban los apstoles del Cristianismo? Adems, seor, si los sacerdotes
han cumplido con su deber, si los sacerdotes han llenado su santa misin, el
pueblo debe conocer la religin que profesa, y debe amarla, porque la catlica
es bella y el que la crey de corazn una vez, jams la abandona.
Castillo Velasco manifest: Educado en el seno de una familia cristiana, de la
cual recib siempre ejemplos de virtud tan slida como sencilla, no puedo
597
nunca considerar una cuestin religiosa, sin recordar los tranquilos das de mi
infancia, en que cubrindome con sus caricias me enseaba mi padre a leer en

598

los libros sagrados. En ellos aprend esos conceptos de infinita ternura, que son
la esencia del Cristianismo: Amaos los unos a los otros: no hagas otro lo que
no quieras para ti y desde entonces germinaron en mi corazn las ideas
democrticas. Despus, cuando mi corazn comenz a desarrollarse, esas
mximas santas decidieron en mis opiniones en poltica. Comprend y am al
pueblo como mi hermano; comprend la esencia de la democracia, y en
asuntos religiosos fui tolerante. Por qu? Porque es imposible obedecer ese
precepto: Amaos los unos a los otros, si hemos de proscribir a todos los que
no ejerzan nuestro culto, porque sera injusto decretar esa proscripcin cuando
para nosotros y para nuestro culto exigimos la ms amplia libertad y su
inviolable respeto. Con qu derecho hemos de prohibir esos hombres,
quienes Dios nos mandan amar, que vengan a vivir bajo nuestro hermoso cielo
y gozar de las riquezas de nuestro suelo? Con qu derecho hemos de
proscribir, hacindonos ms severos que el mismo Dios, si El les concede todos
sus dones? Cmo si El consiente que vivamos nosotros, sepulcros
blanqueados, llenos de pecado y maldad, nos hemos de erigir en censores de
la Divinidad misma, fulminando anatemas para todo el que no ejerza el culto
que nosotros ejercemos? Sin la libertad que proclama el artculo que se
discute, seores, el templo se convierte en un lugar de hipocresa, adonde el
hombre concurre por obedecer un precepto y no para tributar Dios su culto.
Para amar es preciso ser libre: el amor y la coaccin producen un absurdo. . .
Zarco asevera: Ya que en este recinto, que no es un templo, ni un santuario;
ya que aqu donde solo debemos ocuparnos de los intereses temporales del
pueblo, varios seores diputados han credo conveniente exponer cules son
sus convicciones religiosas, same permitido tambin hacer mi profesin de fe.
Soy catlico, apostlico, romano, y me jacto de serlo; tengo fe en Dios,
encuentro la fuente de todo consuelo en los verdades augustas de la
revelacin, y no puedo concebir no solo un ateo, pero ni siquiera a un desta.
El sentimiento religioso es inherente al hombre. La aspiracin otra vida mejor
est en lo ms ntimo del corazn. Los que aqu venimos a decir que somos
catlicos, lo somos en efecto; si no lo furamos, tendramos valor de decirlo.
Para qu habamos de engaar a la sociedad, al pueblo, nuestras familias?
S, seores, no puedo olvidar jams que los labios de una madre querida me
ensearon las verdades del catolicismo; que tuve el ejemplo de la virtud en un
padre venerable; y que la religin, seores, con sus consuelos y con sus
esperanzas, daba serenidad al hogar domstico en los das de mi infancia. Si
no tuviramos fe en Dios, si no creyramos en las palabras de Cristo, cmo
podramos haber pasado por tantos sufrimientos y por tantos martirios?
Cuando la tirana ms opresora pesaba sobre nuestro pas, cuando los
gobernantes eran verdugos, cuando no haba ultraje que no cayera sobre este
pueblo, solo la fi en Dios pudo darnos aliento para sobrellevar tantas penas y
tantas amarguras. S, en medio de todos nuestros males, nuestra esperanza
estaba en el cielo, tenamos fe en Dios que protege la justicia y condena la
iniquidad, en el Dios que hecho hombre con quist con su sangre la
emancipacin del gnero humano. Como catlico, rechazo esa proteccin que
se ofrece si la religin que profeso. El catolicismo, la revelacin, la verdad
eterna, no necesita de la proteccin de las potestades de la tierra, no necesita
del favor de los reyes, ni de las repblicas: por el contrario, la verdad catlica
es la que protege al gnero humano. Si ayer deca el seor Ramrez que la
imprenta no necesita de ser protegida porque sali ya armada de manos de
Gutenberg, con mucha ms razn puede decirse
599

600
1004 DERECHO CONSTITUCIONAL MENXICANO

esto del dogma del Cristianismo. Su poder viene del cielo, no necesita del favor
de los hombres. Desde que Cristo espir en la cumbre del Calvario, el
Cristianismo es fuerte por s mismo y la verdad cristiana va disipando todos los
errores. Quin protegi a los apstoles? Quin protegi los mrtires para
darles fuerza en medio de sus tormentos? Proteccin al catolicismo, sin
perjudicar al pueblo, sin atacar la soberana nacional! Es acaso el catolicismo
en toda su pureza enemigo de los pueblos, adversario de la libertad,
instrumento de opresora dominacin? No: por el contrario, el catolicismo no se
mezcla en las formas de gobierno, se aviene a todos los sistemas polticos, y la
verdad cristiana es conforme con la Repblica y con la democracia, porque la
verdad cristiana proclama la libertad, la igualdad y la fraternidad de todos los
hombres. Nada tiene, pues, que temer la soberana del pueblo de parte de la
religin catlica. Si esta precaucin se dirige al clero, la cosa cambia de
aspecto, porque entre la religin y el clero, hay una distancia inmensa, porque
entre la religin y el clero, yo contemplo un abismo profundo. Si se teme
protegerlo sobra razn, porque ha desnaturalizado la religin del Crucificado,
porque se ha declarado enemigo de la libertad, porque ha acumulado tesoros
empobreciendo al pas, porque ha engaado los pueblos, porque nos ha
puesto las armas en la mano encendiendo luchas fratricidas, porque ahora
lanza excomuniones traidoras como libelos, porque defiende el privilegio y el
dinero, desentendindose de la verdad catlica y profanando sacrlego la
ctedra del Espritu Santo. Si hablis de proteccin a esta -clase, os sobra
razn para alarmaros, porque protegerla es proteger el fuero y el privilegio, el
fanatismo y el retroceso, la ignorancia y la supersticin, seguir esclavizando al
pueblo y acabar con la soberana nacional. 211
IV. LAS LEYES DE REFORMA
La Reforma fue un movimiento de carcter ideolgico, poltico y jurdico que
cambi importantes aspectos de la situacin dentro de cuyas estructuras se
desarrollaba el Estado mexicano. Sus objetivos desembocaron normativamente en la Constitucin Federal de 1857 y en diversas leyes y decretos que
durante un cierto periodo de nuestra historia se expidieron con un criterio
emprico, obedeciendo al imperativo de las circunstancias que formaban el
contexto de la realidad nacional, sin haber integrado un coherente sistema de
derecho. El punto de partida de dicho movimiento fue el Plan de Ayutla de
primero de marzo de 1854, modificado en Acapulco el 11 del mismo mes y
ao,212 y segn el cual, el presidente interino que eligiesen los representantes
de cada Departamento y territorio y del Distrito de la capital, deba quedar
investido de amplias facultades para reformar todos los ramos de la
administracin pblica, para atender a la seguridad e independencia de la
nacin, y para promover cuanto conduzca a su prosperidad, engrandecimiento
y pro-
211
Derecho Ptblico Mexicano. Tomo IV, pp. 246, 249, 254, 259 y 261. Isidro Montiel y
Duarte.
212
A este documento hacemos alusin constante en la presente obra.
601
EL ESTADOI Y LA IGLESIA 1005

greso, facultades cuya nica limitacin consista en respetar inviolablemente
las garantas individuales. Esta restriccin era inoperante y solamente puede
explicarse como la expresin de una de las principales tendencias de dicho
Plan, consistente en crear para el gobernado un rgimen de preservacin
jurdica frente al poder pblico, toda vez que al proclamarse contra el gobierno
autocrtico de Santa Anna, no existan garantas individuales, ya que el Acta de
Reformas de 847 y la Constitucin de 1824 que restaur, no tuvieron ninguna
vigencia efectiva durante la dictadura de su Alteza Serensima.213 Por
consiguiente, el presidente interino no poda respetar inviolablemente, ni de
ninguna otra manera, garantas individuales inexistentes, mxime que dicha
Acta slo previ su institucin dejando a una ley orgnica, que nunca se
expidi, su establecimiento y regulacin normativos. La extensin de las
facultades presidenciales que otorg el Plan de Ayutla y la falta del orden
constitucional que quebrant el estratega de Manga de Clavo, fueron los
factores, positivo y negativo, respectivamente, que posibilitaron, desde un
punto de vista jurdico, la expedicin de las leyes y decretos de la Reforma
anteriores a la Constitucin de 1857. En efecto, al proclamarse dicho Plan,
Mxico se encontraba sin orden constitucional, pues el tericamente
implantado por la Constitucin de 1824 y el Acta que la restituy fue sustituido
por la autocracia santanista contra la que estall el movimiento de Ayutla, uno
de cuyos objetivos estrib precisamente en constituir a la nacin bajo la forma
de repblica representativa y popular (Art. 5 del mencionado Plan). Por ende,
el movimiento aludido no se dirigi contra ningn orden jurdico, sino que brot
con la primordial finalidad de crearlo a travs de un Congreso Constituyente
que debera ser convocado por el presidente interino a los quince das de
haber entrado a ejercer funciones (dem). Esta circunstancia excluye el
planteamiento de la cuestin de si la legislacin reformista que se expidi por
el presidente interino en uso de las facultades con que lo invisti el Plan de
Ayutla, fue o no inconstitucional, suscitndose este problema, por lo contrario,
respecto a las leyes y decretos de Reforma posteriores al momento en que la
Constitucin de 57 entr en vigor, o sea, al 16 de septiembre de 1857, segn lo
dispuso su artculo transitorio, pues no debe olvidarse que, desde el punto de
vista legislativo, la Reforma abarca dos perodos, a saber: el que comprende el
lapso que se inicia con el Plan de Ayutla y concluye hasta que dicha Ley
Fundamental adquiri vigencia, y el que se desarrolla a partir de este ltimo
fenmeno jurdico.
Para precisar esa dualidad cronolgica es pertinente recordar los hechos ms
sobresalientes que se registraron dentro de ambos perodos. El 4 de octubre de
1855 la junta de representantes, cumpliendo lo prevenido en el citado Plan,
nombr a don Juan lvarez Presidente interino de la Repblica,214 quien
mediante decreto fechado el da 17 siguiente expidi la convocatoria para la
eleccin de un Congreso Constituyente. Don Ignacio Comonfort fue designado
213
Sobre este punto, vase nuestro libro Las Garantas Individuales, captulo primero,
pargrafo XIII.
214
Dicha Junta estaba compuesta por don Valen Un Gmez Faras, don Benito Judrez,
don Francisco de P. Cendejas, don Diego Alvarez y don Joaqun Moreno.

602

por el mismo lvarez Presidente sustituto de la Repblica en ejercicio de las
facultades que le otorg dicho Plan, disponiendo, adems, que las faltas
temporales de tal funcionario deberan ser suplidas por el presidente de la
Suprema Corte de Justicia con dos asociados nombrados por el mismo
presidente sustituto.215 El 17 de febrero de 1856 se instal en la ciudad de
Mxico el Soberano Congreso Constituyente y abri sus sesiones al da
siguiente, habiendo dirigido el ministro de Justicia a los obispos de las dicesis
de la Repblica y a los prelados de las rdenes religiosas una comunicacin
petitoria para que se hiciesen rogativas solemnes en la Santa Iglesia Catedral,
en las parroquiales y en las de los conventos de ambos sexos para implorar de
Dios Todopoderoso, por quien los legisladores decretan lo justo, el acierto del
soberano congreso, el restablecimiento de la paz y la felicidad de la nacin.216
Cumpliendo las prevenciones del Plan de Ayutla, Comonfort emiti con fecha
15 de mayo del mismo ao y con acuerdo de su consejo de ministros, el
Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana que con cierta
frecuencia hemos comentado en esta obra, el cual fue reemplazado por la
Constitucin Federal de 5 de febrero de 1857 que se jur solemnemente el 19
de marzo del mismo ao 217 para entrar en vigor, segn dijimos, el 16 de
septiembre siguiente, aniversario ,de la proclamacin de la independencia
mexicana.
Bajo el imperio normativo de dicha Ley Fundamental qued instalado el Primer
Congreso Constitucional el da 8 de octubre de 1857. Este rgano legislativo
ordinario expidi el 5 de noviembre del mismo ao un decreto de suspensin
de garantas individuales a propuesta del Ejecutivo Federal, es decir, del
Presidente Comonfort, medido que debera subsistir hasta el 30 de abril de
1858. Las garantas suspendidas fueron las contenidas en los artculos 7, 9, 10,
11, primera parte del 13, 16, primera y segunda parte del 19, 21 y 26
constitucionales, o sean, las concernientes a la libertad de emisin del
pensamiento por medios escritos, de asociacin y reunin, de posesin y
portacin de armas, de trnsito, as como a la de que nadie puede ser juzgado
por leyes privativas ni por tribunales especiales, a la del mandamiento escrito,
de competencia constitucional y de legalidad, a la de seguridad jurdica en
materia penal en cuanto que ninguna detencin puede exceder de tres das sin
que se justifique con un auto de formal prisin, a la que prescribe que la
aplicacin de las penas es exclusiva de la autoridad judicial y a la de que en
tiempo de paz ningn militar puede exigir alojamiento, bagaje u otro servicio
real o personal sin el consentimiento del propietario (sic). La suspensin de
las garantas sealadas tuvo por objeto que el Ejecutivo Federal proveyese al
restablecimiento del orden pblico, a la defensa de la independencia y de las
instituciones, pudiendo dictar los reglamentos y rdenes relativos a dicha
suspensin en todos los casos en que deba tener efecto.
215
Artculos 2 y 3 del Decreto de 8 de diciembre de 1855.

Circular de 19 de febrero de 1856.
217
La frmula del juramento era la siguiente: ,Juriis guardar y hacer guardar la
Constitucin Poltica de la Repblica Mexicana, expedida por el Congreso Constituyente
en 5 de febrero de 1857? S juro. Si as lo hicireis, Dios os lo premie, y si no, El y la
Nacin lo demanden.
216
603

El primer Congreso constitucional fue disuelto el 17 de diciembre de 1857 a
consecuencia del pronunciamiento de la guarnicin de Tacubaya que proclam
el Plan que lleva su nombre desconociendo la Constitucin.
Este plan fue adoptado por el Presidente don Ignacio Comonfort el 19 del
propio mes. Preso en palacio el presidente de la Suprema Corte don Benito
Jurez, por haberse opuesto al golpe de Estado, el Presidente Comonfort tuvo
que declarar el estado de sitio, disponiendo que la autoridad militar asumiera
todo el poder para el restablecimiento del orden pblico. Desconocido el
Presidente Comonfort por los mismos soldados que haban proclamado el Plan
de Tacubaya, tuvo que sucumbir, saliendo para los Estados Unidos por el
Puerto de Veracruz. El 22 de enero de 1858 el general don Flix Zuloaga fue
nombrado por la junta de notables, Presidente de la Repblica, quedando as
establecido en la ciudad de Mxico el gobierno llamado de la reaccin. El
presidente de la Suprema Corte, don Benito Jurez, que obtuvo su libertad en
los primeros das del mes de enero, instal su gobierno constitucional en
Guanajuato. Poco tiempo pudo permanecer en esta ciudad, pues iniciada la
guerra civil, se vio en la necesidad de ir retirndose hasta el Puerto de
Manzanillo, en donde se embarc el da 11 de abril; y despus de haber tocado
Panam, Aspinwal o Coln, Habana y Nueva Orlenas, lleg el da 4 de mayo al
Puerto de Veracruz y all qued instalado el gobierno constitucional hasta la
terminacin de la guerra de Reforma (Nota en la pgina 653 del tomo VIII de
la Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano).
Ya prxima a terminar dicha guerra, llamada tambin de los Tres Aos,
mediante la derrota infligida a los conservadores enemigo de la Constitucin
de 57 en la batalla de Calpulalpan, el Presidente interino de la Repblica, don
Benito Jurez, expidi en Veracruz el 6 de noviembre de 1860 un decreto
convocando a elecciones de diputados y presidente.
En la exposicin de motivos de este decreto se afirma que es conveniente que
el congreso nacional exista para que haga uso de sus facultades en las
cuestiones que afectan el presente y el porvenir de la Repblica, que podr
obtenerse ya esa conveniencia por estar prxima la guerra civil a terminar,
triunfando el principio de la soberana del pueblo y que aspira el gobierno
constitucional a deponer ante el Congreso de la Unin la suma de facultades
extraordinarias con que la Constitucin provee a las emergencias graves del
pas; y deseando transmitir cuanto antes el poder Ejecutivo al ciudadano a
quien la nacin honrase con el nombramiento de Presidente. . .
El Congreso no funcion sino a partir del 9 de abril de 1861 y el 7 de junio del
mismo ao expidi un decreto suspendiendo algunas garantas
constitucionales durante el trmino de seis meses.218 Por decreto de 11 de
diciembre de 1861, esta suspensin se ratific y ampli adems a las garantas
concedidas por los artculos 11 y 27 de la Constitucin que se refieren,
respectivamente,
218
Pata suspensin abarc las garantas de libertad de trabajo, de imprenta, de reunin

y asociacin en asuntos polticos y de seguridad jurdica a que se refieren los artculos
13, 16 y 21 constitucionales.

604

a la libertad de trnsito y a la seguridad para la propiedad privada, en cuanto
que sta no debera ser ocupada sino por causa de utilidad pblica y previa
indemnizacin. En su artculo 2 el mencionado decreto congresional facult
omnmodamente al Ejecutivo para dictar cuantas providencias juzgara
convenientes en las circunstancias que a la sazn prevalecan, es decir, ante la
amenaza de invasin extranjera de la Repblica por las fuerzas armadas de
Francia, Espaa e Inglaterra. Dichas facultades slo deberan tener como
limitacin la salvacin de la independencia e integridad del territorio nacional,
la forma de gobierno y los principios y Leyes de Reforma. El 3 de mayo de
1862 se expidi un tercer decreto suspensivo de garantas, corroborando los
anteriores, y cuya vigencia deba durar hasta el 16 de septiembre del mismo
ao, agregndose que si para entonces no fuese posible su reunin (del
Congreso), por causa de la guerra extranjera o por no haber habido
elecciones, la suspensin se prolongara hasta la primera reunin del
congreso nacional inmediato (Art. 3). Nuevamente, por decreto de 27 de
octubre de 1862 se prorrog el estado suspensivo de garantas y se reiteraron
las autorizaciones amplias dadas al Ejecutivo por el trmino de seis meses
siempre que antes no se restableciese la paz con Francia (Art. 2). Al
Presidente se impuso como nica restriccin, sin embargo, la de que no poda
intervenir ni decidir en los negocios civiles entre particulares o criminales en
que slo se versare ofensa al derecho privado (Art. 4). Por ensima vez,
mediante decreto de 27 de mayo de 1863 se ampli la situacin suspensiva de
garantas sin lmite cronolgico preciso, ya que deba continuar hasta treinta
das despus de la prxima reunin del Congreso en sesiones ordinarias o
antes si termina la guerra con Francia (Art. 1).
Habindose visto obligado el Congreso de la Unin a trasladarse a la ciudad de
San Luis Potos por las presiones blicas de la intervencin francesa, en esta
capital provinciana lanz el 27 de noviembre de 1863 un manifiesto al pueblo
de Mxico en el que, dentro del fervor patrio que lo inflam, ratific las
extensas facultades que haba concedido al Ejecutivo Federal, personificado en
don Benito Jurez, para tomar las medidas convenientes y necesarias a efecto
de hacer frente a la gravsima situacin por la que nuestro pas atravesaba.
En su parte conducente ese mensaje declar que Dicho poder (el Ejecutivo) ha
aceptado tan inmensa responsabilidad, y por lo mismo corresponde a los
mexicanos, leales a las tradiciones de nuestros padres, y consecuentes
siquiera con la parte que todos han tenido en el malestar pblico, ayudar eficaz
y decididamente al gobierno legtimo en la empresa que slo con el esfuerzo
de todos puede sostener. La amplia autorizacin concedida al Presidente de la
Repblica tiene, como es natural, sus necesarias taxativas, que de ningn
modo se refieren al ciudadano que desempea en la actualidad la primera
magistratura, quien ha dado y sigue dando toda clase de garantas a la causa
que sostenemos, sino para evitar que se creyese por nadie que la
independencia de Mxico y sus leyes constitutivas pueden depender de otra
personalidad que la del mismo pueblo que las ha creado y las sostiene. Por
esto se halla prevenido en la ley de autorizacin referida, que no podr el
gobierno admitir ninguna clase de
605

intervencin, ni obligacin alguna que afecte la integridad del territorio, el
cambio de sus instituciones o sus leyes de Reforma. Estos han sido los
principios de los legtimos representantes de Mxico, y pueden protestar los
actuales, que son los mismos que normaran su conducta, cualquiera que sea
la posicin en que los coloquen las vicisitudes de la presente contienda. 219
Hemos hecho la resea incompleta que antecede sobre el punto central
relativo a la suspensin de garantas individuales y a las autorizaciones que en
varias ocasiones concedi el Congreso de la Unin al Presidente de la
Repblica durante la etapa trgica de la intervencin francesa en nuestro pas,
con el propsito de subrayar el dato cronolgico de que los decretos
suspensivos y concesorios respectivos fueron posteriores a las principales
leyes de Reforma que expidi Jurez. Tal circunstancia nos induce a sostener
que estas leyes, desde el punto de vista de la ortodoxia constitucional,
carecieron de soporte jurdico independientemente de su justificacin poltica,
econmica y social. En efecto, la suspensin de garantas ordenada por el
primer Congreso constitucional subsisti hasta el 30 de abril de 1858, segn
dijimos, sin que se haya podido prorrogar su vigencia en virtud de que dicho
cuerpo legislativo fue disuelto el 17 de diciembre de 1857 a consecuencia del
nefasto Plan de Tacubaya, habindose vuelto a instalar hasta el 9 de abril de
1861. Por ende, cuando Jurez expidi las leyes de Reforma comnmente
conocidas y a las cuales vamos a hacer somera referencia, ya haba concluido
el estado suspensivo de garantas decretado el 5 de noviembre de 1857, lo que
signific la restauracin de la plena vigencia de la Constitucin que no
conceda facultades legislativas al Presidente. Sin embargo, si las leyes de
Reforma tuvieron un vicio formal originario de inconstitucionalidad por este
motivo, e independientemente de que en su sustancia normativa pudieron
haber pugnado con nuestra Ley Suprema de 1857, se legitimaron por el
Congreso de la Unin a travs de los diferentes decretos suspensivos de
garantas que expidi desde el 7 de junio de 1861 y del mensaje de 27 de
noviembre de 1863 que ya quedaron esborzados. No obstante, esa
legitimacin no se antoja muy ortodoxa, pues la constitucionalidad de las
citadas leyes no dej de cuestionarse, habiendo motivado esta circunstancia
que algunos de los ms destacados principios de la Reforma en lo que
concierne a la Iglesia y al Estado se incorporasen como adiciones y
modificaciones a la Constitucin mediante decreto congresional de 25 de
septiembre de 1873, una vez que se observ el procedimiento establecido por
su artculo 127.220
219
Coleccin de Leyes. Dubln y Lozano. Tomo IX, p. 672.

Dichas adiciones y modificaciones establecan: Art. 1. El Estado y la Iglesia son
independientes entre s. El Congreso no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo
religin alguna. Art. 2. El matrimonio es un contrato civil. Este y los dems actos del
estado civil de las personas, son de la exclusiva competencia de los funcionarios y
autoridades del orden civil, en los trminos prevenidos por las leyes y tendrn la fuerza
y validez que las misms atribuyen. Art. 3. Ninguna institucin religiosa puede adquirir
bienes races ni capitales impuestos sobre stos, con la sola excepcin establecida en
el artculo 27 de la Constitucin. Art. 4. La simple promesa de decir verdad y de cumplir
las obligaciones que se contraen, sustituir al Juramento religioso con sus efectos y
penas. Art. 5. Nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa
220

606
La teologa de la Reforma se manifest en los siguientes objetivos primordiales
y a los que brevemente aludiremos: la supresin de los fueros, la intervencin
de los bienes eclesisticos, la abolicin de la coaccin civil para el
mantenimiento de los votos monsticos, la desamortizacin de bienes, la
nacionalizacin de los bienes del clero, la regulacin no religiosa del estado
civil de las personas y la libertad de cultos.
B. La supresin de los fueros
Los fueros, como conjunto de privilegios en favor de ciertas clases sociales,
caracterizaron al derecho novohispnico y al de Mxico independiente durante
la primera mitad del siglo XIX. Entre ellos se destacaron el militar y el
eclesistico, habiendo sido una de sus peculiaridades ms relevantes la
consistente en que los individuos pertenecientes al Ejrcito y a la Iglesia no
podan ser enjuiciados civil o criminalmente sino ante tribunales integrados por
sujetos de su misma condicin.221 Dichos dos fueros se respetaron, slo en lo
concerniente a los negocios penales, por Ley sobre Administracin de Justicia
expedida el 23 de noviembre de 1855 por don Juan lvarez, Presidente interino
de la Repblica, en ejercicio de las facultades que le confiri el Plan de Ayutla.
El artculo 42 del mencionado ordenamiento suprimi los tribunales especiales
con excepcin de los eclesisticos y militares, excluyendo de su competencia
los juicios civiles. Segn afirma don Lucio Mendieta y Nez, dicha supresin
fue una medida realmente reformista, habiendo significado una gran
novedad en un pas en el que el ejrcito y el clero constituan verdadera
aristocracia poco dispuesta a dejarse arrebatar privilegios fundados en
tradiciones que remontaban a la poca colonial.222
El Congreso Constituyente de 1856-57, considerando con toda razn que la
existencia de fueros personales era un atentado a la igualdad jurdica que
deba haber entre todos los hombres sujetos a un mismo orden de derecho, los
aboli, declarando nicamente subsistente el de guerra para los delitos y
faltas que tengan exacta conexin con la disciplina militar, declaracin que se
insert en el artculo 13 de la Constitucin del 57 que estudiamos en nuestra
respectiva obra.223
C. La intervencin de bienes eclesisticos
Don Ignacio Comonfort, en su carcter de Presidente sustituto de la Repblica,
expidi el 31 de marzo de 1856, en uso de las amplias facultades que le
retribucin y sin su pleno consentimiento. El Estado no puede permitir que se lleve a

efecto ningn contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo, la
prdida o el irrevocable sacrificio de la libertad del hombre, ya sea por causa de
trabajo, de educacin o de voto religioso. La ley, en consecuencia, no reconoce
rdenes monsticas, ni pue cte permitir su establecimiento, cualquiera que sea la
denceninacin u objeto con que pretendan erigirse. Tampoco puede admitirse convenio
en que el hombre pacte su proscripcin o destierro.
221
De estos fueros, que eran personales, tratamos en nuestra obra Las Garantas
mdividuales, captuio quinto.
222
Las Leyes de Reforma en la Revista Jurdica Veracruzana. Nmero 3. Julio-AgostoSeptiembre. Ao de 1972, p. 119.
223
Cfr. Las Garantas Individuales. Captulo cuarto, pargrafo III, apartado D.
607

otorg el Plan de Ayutla, un decreto ordenando la intervencin de los bienes
eclesisticos de la dicesis de Puebla y cuya ejecucin encomend a los
gobernadores de los Estados de Puebla y Veracruz y al jefe poltico del
territorio de Tlaxcala (Art. 1). Los productos de la intervencin deban
destinarse a indemnizar a la Repblica de los gastos hechos para reprimir la
reaccin que en la ciudad de Puebla se desat por el clero para fomentar la
oposicin al movimiento revolucionario que, emanado de dicho Plan, derroc al
gobierno de Santa Anna, as como al resarcimiento de los perjuicios y
menoscabos que los habitantes de dicha ciudad resintieron con motivo de la
guerra civil.224
D. Votos monsticos
Debemos recordar que por circular de la Secretara de Justicia de 6 de
noviembre de 1833 y bajo el gobierno de don Valentn Gmez Faras como
vicepresidente de la Repblica, se derogaron las leyes civiles que imponan
coaccin para el cumplimiento de los votos monsticos, disponindose que los
religiosos de ambos sexos quedaban en libertad absoluta para conservarlos y
permanecer en sus conventos o monasterios. Por su parte, el gobierno
santanista derog la citada circular mediante decreto de 26 de julio de 1854,
reimplantando la coaccin civil mencionada. Pues bien, Comonfort restaur la
circular de 6 de noviembre de 1833 depando sin efecto este ltimo decreto,
ratificando la medida libertaria que Gmez Faras tom como precursor de la
Reforma y que provoc las protestas airadas del clero y uno de tantos
movimientos armados que registra nuestra historia.225
E. Desamortizacin de bienes
Por virtud de la amortizacin, los bienes que ingresan al patrimonio de una
persona fsica o moral quedan perennemente en l sin poder ser objeto de
ninguna enajenacin. De esta manera, el patrimonio que se llama de manos
muertas tiende a acrecentarse por la incorporacin constante de muebles e
inmuebles provenientes de actos de diversa ndole, tales como la donacin, el
legado, la herencia o la compraventa. Los bienes amortizados, al permanecer
indefinidamente dentro de la esfera patrimonial de un sujeto, se sustraen del
comercio jurdico y como su nmero propende a aumentar, este aumento
merma considerablemente la actividad econmica, llegando hasta paralizada.
Por su carcter francamente antisocial, la amortizacin crea paulatinamente
castas plutocrticas de enriquecimiento progresivo con detrimento notorio de
los sectores mayoritarios de la poblacin de un Estado y del mismo erario
pblico. La potencialidad econmica de dichas castas las convierte
simultneamente, en el terreno poltico, en factores negativos de poder y en
grupos conservadores de presin que natural y lgicamente pugnan por
mantener su
224
Para la debida ejecucin del mencionado decreto se estableci una depositaria en

virtud de que el venerable clero de la dicesis de Puebla se neg a cumplirlo
(Decreto de 20 de junio de 1856)
225
Sobre la justificacin de dicha medida vase nuestra ya citada obra.

608

privilegiada situacin ante toda clase de medidas enfocadas hacia la obtencin
de mejores condiciones sociales, econmicas y culturales para las grandes
mayoras que componen al pueblo.
Estos fenmenos se registraron en la historia de Mxico en relacin con el clero
principalmente, el cual, merced a la amortizacin, lleg a ser una casta de
indudable podero econmico y poltico cuya fortuna se fue amasando durante
ms de tres siglos. A este respecto Mendieta y Nez sostiene que ante este
podero la situacin econmica de la Repblica era lamentable y estaba fuera
de duda que se deba, en gran parte, a la amortizacin de los bienes de la
Iglesia Catlica, agregando que Las traslaciones de dominio, fuente de
ingresos muy importante para el gobierno, eran cada vez ms escasas porque
el clero concentraba en sus manos gran parte de la propiedad raz de la
Repblica y raras veces haca ventas a los particulares, concluyendo que El
comercio y la industria se vean igualmente afectados porque la amortizacin
traa como consecuencia el estancamiento de capitales.226
La amortizacin de los bienes eclesisticos se remonta al Fuero Real en que
Alfonso IX, rey de Castilla, dispuso que Si nos somos tenidos de dar galardn
de los bienes de este mundo a los que nos sirven en l: mucho ms debemos
dar al nuestro Seor Jesu-Cristo de las cosas terrenales, por nuestras almas, de
que habemos la vida en este mundo: todos los otros bienes, que l habemos,
e esperamos haber galardn en el otro; vida perdurable; e non tan solamente
debemos guardar las que son dadas: por ende mandamos, que todas las
cosas que fueren dadas a las Iglesias, o sern dadas de aqu adelante por los
Reyes, por los otros Fieles de Dios, de cosas que son dadas derechamente,
que siempre sean guardados, y firmadas en su juro de la Iglesia, y en su
poder.227 Se prohibi por dicho ordenamiento, adems, que los obispos,
abades y prelados enajenasen cosa alguna que para su iglesia hubieren
recibido, salvo que la ganaren o heredaren por razn de s mismos.228
No solamente los bienes eclesisticos no podan alienarse, sino que tampoco
estaban sujetos a los impuestos comunes, lo que contribuy a empobrecer el
erario. Para aliviar esta situacin, en el concordato celebrado el 26 de
septiembre de 1737 entre la Santa Sede y la corona de Espaa representada
por Felipe V (Art. 8), se estipul que dichos bienes deberan quedar sometidos
a las mismos cargas que los de los legos, estipulacin que dio origen a
diferentes instrucciones reales que para su debida ejecucin fueron expedidas
no slo por ese monarca, sino tambin por Carlos III en junio de 1760 y Carlos
IV en agosto de 1793. Dichas instrucciones eran verdaderas leyes fiscales y
contenan el procedimiento que deba observarse para que Las Iglesias,
lugares pos y comunidades eclesisticas pagasen los tributos regios.229 Es
ms, el progresista rey Carlos III, mediante cdula de 10 de marzo de 1763,
prohibi el acrecentamiento del patrimonio que se llamaba de manos
muertas, ordenando que las corporaciones eclesisticas ya no pudiesen
adquirir ms bienes, aunque las
226
227
228
229
Op. cit., p. 119

Libro 1. Ttulo V
Ibd. Ley III.
Cfr. Novsima Recopilacin de las Leyes de Espana. Libro 1. Ttulo V.
609

instancias que elevasen al Consejo Real de Hacienda viniesen vestidas de la
mayor piedad y necesidad.230 El mismo Carlos IV, a su vez, dispuso por real
cdula de 19 de septiembre de 1789 que se vendiesen los bienes de
hospitales, hospicios, casas de misericordia, cofradas, obras pas y patronatos
de legos, a efecto de destinar los productos de las operaciones respectivas a la
satisfaccin de las urgencias de la Corona.231
Como se ve, la desamortizacin, que comprende diversas medidas legislativas
y administrativas para hacer circular los bienes de manos muertas y
volverlos productivos en beneficio de la economa pblica, se inici en Espaa,
teniendo diversos precedentes en Mxico can antelacin a la Reforma.
As, la Secretara de Hacienda, mediante providencia de 10 de mayo de 1829,
orden que se pusieran en almoneda pblica todas las fincas y bienes
pertenecientes a la Inquisicin y las temporalidades de ex-jesuitas, con apoyo
en que en estos bienes tena la Federacin en cuantioso capital muerto,
acordndose por decreto de 18 de abril de 1837 que los que no hubiesen sido
vendidos se entregaran al Banco de Amortizacin para que los administre y
cumpla con todas las cargas de justicia a que estn afectos, aplicando a sus
fondos el sobrante libre. Sin embargo, el Presidente interino de la Repblica,
don Jos Joaqun de Herrera, por ley de 5 de maro de 1845, orden que los
bienes de temporalidades y cualesquiera otros no vendidos que hubiesen
estado destinados a favor de hospitales, hospicios, casas de cuna y dems
establecimientos de beneficencia e instruccin pblica se devolvieran a las
corporaciones que los administraban, entregndoseles, adems, el valor
insoluto de los bienes enajenados por el gobierno. Por su parte, Santa Anna
dispuso por decreto de 24 de octubre de 1842 que Las fincas rsticas y
urbanas, los crditos activos y dems bienes pertenecientes al fondo piadoso
de Californias quedasen incorporados al erario nacional. Segn el licenciado
don Luis G. Labastida, El doctor Mora fue el que, a instancias del gobernador
de Zacatecas, don Francisco Garca, lanz en el ao de 1831 la primera idea
sobre ocupacin de los bienes eclesisticos en una elocuente disertacin, que
concluy con el siguiente resumen: Hemos llegado al fin de este escrito en el
cual se ha intentado dar a conocer la naturaleza de los bienes eclesisticos, y
se ha procurado probar que son por su esencia temporales, lo mismo antes que
despus de haber pasado al Dominio de la Iglesia: que sta considerada como
un cuerpo mstico, no tiene derecho ninguno a poseerlas ni pedirlos, ni mucho
menos a exigirlos de los Gobiernos civiles: que como comunidad poltica puede
adquirir, tener y conservar bienes temporales, pero por solo el derecho que
corresponde a la de su clase, es decir, el civil: que a virtud de este derecho la
autoridad poltica puede ahora, y ha podido siempre dictar por s misma, y sin
concurso de la eclesistica, las leyes que tuviese por convenientes sobre
adquisicin, administracin e inversin de bienes de la Iglesia, etc., etc. El
mismo autor agrega que Lorenzo de Zavala propuso a la Cmara de Diputados,
en sesin de 17 de noviembre de 1833, que se incorporaran a la hacienda
pblica todas las fincas rsticas y urbanas pertenecientes a los conventos y
comunidades de religiosos de ambos sexos existentes en toda la Repblica, y
los capitales impuestos
230
231
Ibid. Libro 1. Tftulo V. Ley XVII.

Ibd. Ley XXII.

610
en favor de dichas comunidades, o que les pertenezcan por cualquier ttulo,
aunque sea de patronato, obra pa o reserva. 232
Sera demasiado prolijo y aun tedioso hacer alusin a los diversos decretos que
sobre desamortizacin de bienes eclesisticos se emitieron con anterioridad a
la Ley de 25 de junio de 1856 expedida por don Ignacio Comonfort como
Presidente interino de la Repblica y en ejercicio de las facultades con que lo
invisti el Plan de Ayutla.
Esta ley, que fue ratificada pal- el Congreso Constituyente el 28 del mismo mes
y ao y reglamentada el 30 de julio siguiente, se debe a la iniciativa de don
Miguel Lerdo de Tejada despus de trazar en su memoria relativa el triste
cuadro que ofreca la Hacienda pblica en los momentos en que se encarg de
su despacho, la absoluta falta de recursos para llenar las exigencias del
servicio pblico, y la imposibilidad de seguir por la funesta senda de los
contratos usurarios, asegurando que aquel era el momento histrico de la
ocupacin de los caudales de la mano muerta, con tanta ms razn cuanto que
el Presidente de la Repblica estaba investido de amplsimas facultades que
nunca seran tan bien aprovechadas como entonces: que las grandes reformas
econmico- sociales sacaran a la Repblica del abatimiento en que se
encontraba, puesto que adems de crearse con ellas multitudes d pequeos
intereses que se identificaran con la marcha de un Gobierno progresista, se
dara un grande impulso a los principales elementos de la riqueza pblica, se
haran nacer nuevas empresas que proporcionasen ocupacin y medios de
subsistencia a toda esa parte del pueblo que por falta de recursos trafica con
los trastornos del orden pblico, y procuraran al Gobierno con arbitrios
extraordinarios, el nico cimiento sobre el que puede establecerse
slidamente. 233
Esta ley, comenta el licenciado Labastida, no fue el resultado de los odios y
rencores engendrados por la guerra civil, ni se procur por su medio destruir
esa palanca poderosa con que el clericalismo remova constantemente las
masas turbulentas y sediciosas, y las mejores pruebas de ello, son: que en
dicha ley se respetaba el principio de propiedad, asegurando en favor de las
corporaciones el precio de las fincas; y que la desamortizacin no se limit
exclusivamente a los bienes de la iglesia, sino que comprendi tambin los de
todas las corporaciones civiles, aadiendo que buscaba la solucin de un
problema puramente econmico, creando una multitud de pequeas fortunas
cuyos poseedores, adems de mejorar la condicin general de la Repblica,
tuviesen inters muy personal en sostener las instituciones establecidas.234
Es muy importante observar que el artculo 25 de la citada ley, cuyo texto
damos por sabido, fue elevado a la categora de precepto constitucional por el
Congreso Constituyente, incorporndose al artculo 27 de la Ley Fundamental
de 1857 la prohibicin en l contenida, consistente en que Ninguna
corporacin civil o eclesistica, cualquiera que sea su carcter, denominacin u
objeto,
232
Coleccin de Leyes y Decretos, pp. XVII y XVIII de su Introduccin. Edicin 1893.

Labastida. Op. cit., pp. XXI y XXII.
234
Los propsitos a que se refiere Labastida se descubren, efectivamente, en los
artculos 1 a 5, 7, 8, 18 y 23 a 25 de la misma ley, a cuyo texto nos remitimos.
233
611

tendr capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por s bienes
races, con la nica excepcin de los edificios destinados inmediata y
directamente al servicio u objeto de la institucin.
F. Nacionalizacin de los bienes del clero
Este acto y la situacin que cre implican uno de los objetivos ms importante
y trascendentales de la Reforma en la historia jurdica, poltica y econmica de
Mxico. Su importancia radica en que, mediante la nacionalizacin se pretendi
debilitar el podero poltico del clero que se nutra del considerable patrimonio
que conserv interpsitamente a pesar de la desamortizacin, estribando su
trascendencia en que la incapacitacin de las comunidades religiosas para
adquirir bienes inmuebles, inherente al acto nacionalizador, se plasm como
declaracin poltico-econmica fundamental en la Constitucin de 1917,
imposibilitando jurdicamente a la Iglesia para reivindicar su otrora
potencialidad material.
La Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesi4sticos expedida por Benito Jurez
en el Puerto de Veracruz el 12 de julio de 1859 y en su carcter de Presidente
interino constitucional de la Repblica, tiene- como antecedente la cdula real
de Carlos III, el monarca liberal, por medio de la que, en febrero de 1767,
suprimi la Compaa de Jess y orden la ocupacin de sus temporalidades, o
sea, de sus bienes, en favor de la Corona, cdula que se cumpliment en la
Nueva Espaa por instrucciones que el presidente del Consejo de Castilla,
conde da Aranda, dio al virrey marqus de Croix, quien a su vez comision al
visitador Jos de Glvez para que comunicase a los jesuitas la desocupacin y
entrega del convento conocido con el nombre de Colegio de San Pedro y San
Pablo. Por cdula de 2 de mayo de 1767 se cre una depositaria general
encargada de resguardar y administrar los bienes que pertenecieron a dicha
orden religiosa,235 y para venderlos se establecieron juntas provinciales y
municipales dependientes de una Junta Superior de Enajenaciones por
disposicin real de 9 de julio de 1769.
Otro importante antecedente de la mencionada ley fue el decreto expedido por
Comonfort el 17 de septiembre de 1856 que declar bines nacionales los que
pertenecan a los franciscanos en cuyo convento de la ciudad de Mxico estall
una sedicin, habindose sorprendido infraganti delito y en los claustros y
celdas del mismo convento muchos conspiradores, y entre ellos varios
religiosos.236 De dicha nacionalizacin se exceptu la iglesia principal y las
capillas, que con sus vasos sagrados, paramentos sacerdotales, reliquias e
imgenes, se pondran a disposicin dl ilustrsimo seor Arzobispo;
235
Los edificios que en la poca de su expulsin de la Nueva Espaa tenan los jesuitas
eran los siguientes: en Mxico los de San Pedro y San Pablo, San Andrs, La Profesa,
San Ildefonso y San Gregorio; en Puebla, los del Espritu Santo, San Ildefonso y San
Francisco Javier, as como los Colegios de Tepotzotln, Quertaro, Celaya, San Luis de
la Paz, Len, Guanajuato, Morelia, Guadalajara, Zacatecas, Chihuahua, Parras, Parral,
Veracruz, Pltzcuaro, Durango y San Luis Potos.
236
Exposicin de motivos de dicho decreto

612

para que siguieran destinados al culto divino (Art. 1), mandndose que el
producto de los bienes nacionalizados se repartiese entre el orfanatorio, casas
de dementes, hospicio, colegio de educacin secundaria para nias y escuela
de artes y oficios de esta capital (Art. 3).
La Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos es un ordenamiento
plurinormativo, ya que habiendo sido su teleologa no estrictamente econmica
sino tambin poltica, en sus diversas prescripciones proclama distintos
objetivos de la Reforma, diferencindose, a travs de este ltimo aspecto, de la
Ley de Desamortizacin de 25 de junio de 1856, cuya finalidad s era
eminentemente econmica. En efecto, la Ley de Nacionalizacin no slo
declara que Entran al dominio de la Nacin todos los bienes que el clero
secular y regular ha estado administrando con diversos ttulos (Art. 1),
estableciendo varias medidas para el aseguramiento y eficacia de la
nacionalizacin, sino que proclama la independencia entre los negocios del
Estado y los negocios puramente eclesisticos (Art. 3) 237suprime en toda la
Repblica las rdenes de los religiosos regulares con excepcin de los
conventos de religiosas existentes (Arts. 5 y 14) (que se declararon extinguidos
por decreto posterior de febrero de 1863) y prohbe la fundacin y ereccin de
nuevos conventos de regulares (Art. 6). Estas disposiciones imperiosas y
tajantes, cuya. violacin se castigaba con sanciones drsticas, injustas e
inhumanas como la expulsin del territorio nacional, la incursin en
responsabilidad penal por el delito de conspiracin y la privacin de la libertad
(Arts. 22, 23 y 24), se explican y pretenden justificar por una apasionada y
brillante exposicin de motivos elaborada por don Manuel Ruiz, ministro de
Justicia de Comonfort y Jurez y de la que reproducimos algunos fragmentos.
De todos estos males terribles (los que aquejaban a Mxico), de todos estos
fnebres sucesos, que no han permitido la estabilidad de ningn gobierno, que
han empobrecido y han empeado la nacin, que la han detenido en el
camino de su progreso, y que ms de una vez la han humillado ante las
naciones del mundo, hay un responsable, y este responsable es el clero de la
Repblica. El ha fomentado este constante malestar con el gran elemento de
los tesoros que la sociedad confi a su cuidado, y que ha malversado en la
237
Como consecuencia de esta prodamacin, Jurez orden el retiro de la legacin

mexicana de la Corte Papal. La comunicacin respectiva, de 3 de agosto de 1859
firmada por don Melchor Ocampo y dirigida a don Manuel Castilla y Portugal, estaba
concebida en los siguientes trminos: Habiendo dispuesto el artculo 3 de la Ley de 12
de julio prximo pasado, que haya perfecta independencia entre los negocios del
Estado y los que sean puramente eclesisticos, al mismo tiempo que impuso al
Gobierno la obligacin de limitarse a proteger con su autoridad el ejercicio del culto, as
de la religin catlica como el de cualquiera otra, y proponindose el excelentsimo
seor Presidente no intgrvenir de modo alguno en los negocios espirituales de la
Iglesia, juzga S. E. excusado que la Repblica mantenga una legacin cerca de la Santa
Sede, como centro y cabeza visible de la comunin catlica. Como adems son muy
pocas y demsiado lnguidas las relaciones diplomticas que ligan a la Repblica con
el Santo Padre, como soberano temporal de los Estados Pontificios, el excmo. Sr.
Presidente ha tenido a bien disponer que se retire la Legacin que Mxico ha tenido
acreditada en Roma, que sus archivos se trasladen a la Repblica para qze se guarden
en los de este ministerio (Cdigo de la Reforma. Blas Jos Gutirrez. Tomo III. Tercera
parte, pp. 571 y 572)
613
serie de tantos aos, con el fin de sobreponerse y aun de oprimir a la nacin y

a los legtimos

614
depositarios de su poder. Ha sido inquieto, constantemente ha maquinado en
favor de sus privilegios, porque ha contado con recursos suficientes para
premiar la traicin y el perjuicio, para sostener la fuerza armada y seducir
algunos miserables que se han dado a si mismos el derecho de gobernar la
Repblica. Es, pues, evidente y de todo punto incuestionable, que cegando la
fuente de los males, stos desaparecern, como desaparece el efecto luego
que cesa la causa que lo produce. Cuando el clero, siguiendo las huellas de su
Divino Maestro, no tenga en sus manos los tesoros de que ha sido tan mal
depositario; cuando por su conducta evanglica tenga que distinguirse en la
sociedad, entonces y solo entonces imitar las virtudes de Aquel y ser lo que
conforme a su elevado carcter debe ser; es decir, el Padre de los creyentes, y
la personificacin de su Providencia en la tierra.
Es tan innegable esta verdad, Sr. Excelentsimo, que las naciones ms
dispuestas a favorecer los intereses temporales del clero, se han visto
obligadas por la necesidad de su propia conservacin, a reprimir sus abusos,
quitando de sus manos los bienes con que los sostenan. La Espaa misma se
puede citar como un perentorio ejemplo. Tuvo un tiempo de revueltas
intestinas, acaso menos aciago que el que nosotros atravesamos, y solo
alcanz los beneficios de la paz cuando fue bastante enrgica para reprimir los
avances de su clero y el despilfarro de los bienes que administraba. Entre
nosotros est demostrado por una bien larga y dolorosa experiencia, que
mientras no adoptemos el mismo remedio, nos aquejaran constantemente las
cruentas desgracias que ya nos precipitan al abismo.
Sensible es que nada haya bastado para satisfacer las exigencias del clero de
la Repblica, y que por el solo deseo de preponderar y de deprimir al poder
supremo de la nacin, haya comprendido y puesto en inminente riesgo hasta
los principios de la religin que predica con la palabra, pero que nunca ha
enseado con el ejemplo.
Cuando la autoridad suprema de la nacin ha dictado algunas providencias en
beneficio del clero, la circunstancia solo de emanar de la autoridad civil ha
bastado para que las resista, ha sido suficiente para que se ponga en
contradiccin abierta con ellas, aun cuando solo se haya tratado de estrecharlo
a cumplir los cnones y determinaciones dadas por la Iglesia; y como si nada
debiera esperar de la razn, de la justicia y aun del buen sentido, en vez de
seguir la senda trazada por el Divino Maestro, se ha lanzado con infraccin de
su propia doctrina al campo de las revoluciones. Esta conducta antievanglica,
este comportamiento indigno de los ministros de Cristo obediente y humilde,
los ha puesto en evidencia ante los ojos de todos los hombres. 238
G. Estado civil de las personas
Como consecuencia necesaria de la separacin de los negocios estatales de los
eclesisticos que decret la Ley de Nacionalizacin a que nos acabamos de
referir, se expidi por Jurez tambin en Veracruz la Ley de Matrimonio Civil,
fechada el 23 de julio de 1859. Conforme a este ordenamiento y para los
efectos jurdicos civiles, el matrimonio se consider, y as se le reputa desde
entonces, como un contrato que se celebra lcita y vlidamente ante las auto
238
Exposicin inserta en el tomo VIII, pp. 676 y 677, de la obra Coleccin de Leyes de
Dubln y Lozano.
615

ridades del Estado, entre un solo hombre y una sola mujer (monogamia),
siendo de naturaleza indisoluble, pues nicamente con la muerte de uno de los
cnyuges termina (Arts. 1, 2, 3 y 4) 239.
Las razones para convertir el matrimonio en un acto jurdico civil,
independientemente de que como sacramento se contraiga o no ante las
autoridades eclesisticas, y en contrato nicamente eficaz bajo las leyes del
Estado, se expresan por don Manuel Ruiz, en su carcter de secretario de
Justicia, en la exposicin de motivos correspondiente, que en su parte
conducente establece: El matrimonio, en su calidad de sacramento, ha
llegado a ser en los pueblos oprimidos por la reaccin, uno de los fuertes
resortes que el clero ha desplegado para procurar la inobediencia las leyes
de la Repblica. Mediante pretextos punibles ha negado las bendiciones de la
Iglesia a muchas personas, por el solo hecho de mostrarse fieles al juramento
que prestaron a la Constitucin y las leyes. Sus exigencias han sido tan
perentorias, que ya era preciso olvidar el deber, faltarse a s mismos y hasta
cometer el delito de infidelidad, retractando un juramento para hacerse digno
de recibir la gracia sacramental del matrimonio, no obstante que la Iglesia
aconseja el estado de pureza.
Con semejante doctrina, tan nueva como perniciosa en el sentido catlico, tan
funesta como ruinosa para el bien de la sociedad, se ha profanado la virtud
espiritual del matrimonio por los mismos que estn destinados procurarla: se
ha impedido la unin de los esposos por los mismos quienes el soberano dio
misin de testificarla, y se ha minado la sociedad en su parte ms esencia],
que es la organizacin de las familias, por los mismos que tienen el estricto
deber de predicar la moral y de procurar que los creyentes vivan en la santidad
y en la justicia. 240
Por otra parte, como los actos del estado civil de las personas estaban sujetos
a la autoridad eclesistica en cuanto a su autentificacin y eficacia jurdica, por
efecto de la separacin entre la Iglesia y el Estado que proclam la Ley de
Nacionalizacin quedaron ya sometidos a los rganos estatales competentes.
As el 28 de julio de 1859, se expidi la Ley sobre el Estado Civil de las
Personas 241 que previ la creacin de jueces del estado civil que se encargaran
de sustituir en sus funciones a los prrocos en lo que a la documentacin de los
nacimientos, adopciones, arrogaciones, reconocimiento, matrimonios y
fallecimientos concierne. Asimismo, por decreto de 31 de julio del propio ao,
Jurez determin que cesara toda intervencin del clero en los cementerios,
camposantos, panteones y bvedas o criptas mortuorias y en todos los lugares
que la costumbre destinaba a sepulturas, tales como los templos y
monasterios. El control administrativo de todos estos sitios se encomend a los
239
Dicha Ley regula en sus dems disposiciones la capacidad para contraer

matrisnonio, los impedimentos para celebrarlo y dems cuestiones relativas a esta
figura jurdica civil que no nos corresponde abordar en la presente obra. En su artculo
15 se inserta el mensaje que la autoridad del registro civil dirige a los contrayentes y
que se acostumbra leer en todas las bodas civiles. Su autor no es Ocampo, como se
cree comnmente, sino don Manuel Ruiz,. ministro de Justicia de Jurez.
240
Dublin y Lozano. Op. cit., p. 689 del tomo VIII.
241
Esta Ley tiene como antecedente directo e inmediato la que, a su vez, expidi don
Ignacio Comon fort el 27 de enero de 1857, que se intitul Ley Orgnica del Estado
Civil de las Personas.

616
mismos jueces
617

del estado civil, sin perjuicio de los oficios religiosos que se realizasen con
motivo de los decesos e inhumaciones.
H. Libertad de cultos
Benito Jurez, mediante la Ley de 4 de diciembre de 1860, preconiz la libertad
de cultos como consecuencia de la libertad religiosa242 y de la separacin de la
Iglesia y el Estado. As, el artculo primero de este ordenamiento dispuso que:
Las leyes protegen el ejercicio del culto catlico y de los dems que se
establezcan en el pas, como la expresin, y efecto de la libertad religiosa que
siendo un derecho natural del hombre, no tiene ni puede tener ms limite que
el derecho de tercero y las exigencias del orden pblico. En todo lo dems, la
independencia entre el Estado por una parte, y las creencias y prcticas
religiosas por otra, es y ser perfecta inviolable. Para la aplicacin de esos
principios se observar lo que por las leyes de la Reforma y por la presente se
declara y detremina. Reitera dicha ley uno de los logros de la Re forma
consistente en la abolicin de la coaccin civil en materia de asuntos
meramente religiosos, estableciendo al efecto su artculo 5 que En el orden
civil no hay obligacin, penas, ni coaccin de ninguna especie con respecto a
los asuntos, faltas y delitos simplemente religiosos. . . La propia ley suprimi
el derecho de asilo en. los templos (Art. 8), sustituy el juramento por la
promesa explcita de decir verdad (Art. 9), prohibi que los actos del culto
pblico se celebrasen tuera de los templos sin permiso escrito concedido en
cada caso por la autoridad poltica local (Art. 11) y ratific al matrimonio civil
como el nico que surte efectos jurdicos, declarando nulos los que se
contrajesen sin observar las leyes del Estado (Art. 20). Estas primordiales
disposiciones de la Ley sobre Libertad, de Cultos se explican prolijamente en la
exposicin de motivo que la precede,243 debindose recordar que al declarar
dicha libertad rebas la barrera que los constituyentes del partido moderado
opusieron a la proclamacin de la libertad religiosa en la Constitucin de
1857.244
V. SOMERO JUICIO SOBRE LA REFORMA
La legislacin de la Reforma, manifestada primordialmente en los
ordenamientos reseados, tradujo, no sin imperfecciones y defectos inherentes
a toda obra humana, un movimiento progresista y justo que proyect sus
tendencias hacia la situacin poltica y econmica en que viva la sociedad
mexicana en prosecucin del designio de modificar sus estructuras bsicas.
Ese movimiento tuvo necesariamente que dirigirse contra el sistema clasista
mantenido por gobiernos conservadores y reaccionarios que preservaba la
posicin hege
mnica que secularmente ocupaba el alto clero en la vida de Mxico. Las
luchas ideolgicas y polticas que la Reforma desat para lograr sus objetivos
tuvieron que emprenderse contra la jerarqua eclesistica, la cual, como es
242
Sobre esta libertad tratamos en nuestro libro Las Garantas Individuales, a cuyo
captulo quinto, pargrafo H, nos remitimos.
243
Dicha exposicin de motivos se contiene en el tomo VIII, pp. 766 a 777, de la obra
Coleccin de Leyes de Dubln y Lozano.
244
Este tema lo estudiamos en nuestra obra ya invocada, reiterando las
consideraciones que en elia exponemos.

618
lgico, pugn por proteger y consolidar su situacin privilegiada de fueros y
preponderancia econmica a travs de su intromisin en los asuntos del
Estado.
Atendiendo a sus propsitos, nadie, con espritu justiciero y equilibrado, puede
calificar peyorativamente a la Reforma ni a sus leyes, pues cualquier
movimiento que en la dinmica de un pueblo persigue la justicia e igualdad
merece los adjetivos ms encomiosos por parte de quienes creen en estos
valores culturales. La Reforma no se manifest en ninguna actitud
antirreligiosa y mucho menos anticristiana, aunque s anticlerical. Se desarroll
para destruir un sistema econmico cada vez ms opresivo y poderoso y para
eliminar la influencia poltica determinante que de l derivaba en favor de su
usufructuario que era el clero, a efecto de que la actividad de ste se ajustase
a la prstina condicin espiritual de la verdadera iglesia de Cristo como
comunidad autnticamente religiosa. Por ello, de la Reforma emanaron dos
importantes consecuencias paralelas, a saber: la destruccin de un clero
poltico y plutocrtico y la construccin de un rgimen jurdico respetuoso y
garante de la fe religiosa del pueblo de Mxico.
Si se ponderan valorativamente las leyes de Reforma, la conclusin que acerca
de ellas se obtiene es indiscutiblemente positiva, aun desde el punto de vista
cristiano. As, la desamortizacin de los bienes de las comunidades religiosas,
es decir, la manumisin del estancamiento econmico en que se encontraban
para posibilitar su comercio y circulacin, en nada afect los principios
preconizados por Jesucristo, en cuya sublime doctrina alienta un noble y
elevado menosprecio por las cosas materiales. Una Iglesia rica y polticamente
poderosa que impide todo progreso en favor de las masas desvalidas del
pueblo, que es refractaria a la sustitucin de regmenes de privilegio y enemiga
de la igualacin jurdica entre los miembros de una comunidad poltica, pugna
contra la esencia espiritual del Cristianismo, pues el mismo Salvador exalt a la
pobreza al nacer en un pesebre, fue defensor de los desvalidos y paladn de
todas las virtudes humanas, frontalmente reidas con los vicios que suelen
emanar de la riqueza material. Por ende, las leyes sobre desamortizacin no
denotaron ataque alguno contra la religin de Cristo, sino medidas normativas
para movilizar el patrimonio del clero constituido por bienes que procedan
directa o indirectamente del pueblo mismo o de la expoliacin que en su
detrimento realizaban sus constantes explotadores. Por ello, la nacionalizacin
de los bienes eclesisticos no signific sino la reivindicacin de los bienes que
en ltima instancia pertenecan al pueblo mexicano y que el clero, su
poseedor, no utilizaba generalmente para fines religiosos, sociales o
humanitarios, sino eminentemente polticos para apoyar econmicamente la
rebelin que tendiera a derrocar gobiernos y abolir regmenes contrarios a sus
intereses materiales tan alejados de las enseanzas evanglicas.
Por otra parte, es innegable que una de las funciones administrativas del
Estado consiste en registrar y autenticar los diferentes actos, hechos y circuns
619

tancias de la vida civil de las personas. Las leyes que la Reforma produjo sobre
esta materia no hicieron sino adscribir a la entidad estatal las facultades
indispensables para el desempeo de dicha funcin, cuyo ejercicio estaba
encomendado exclusivamente a las autoridades eclesisticas. Es evidente que
la reasuncin de la citada funcin administrativa por el Estado en nada lesion
a la religin cristiana, aunque s apart de la rbita de la Iglesia atribuciones
jurdico-civiles que no le correspondan. Adems, al considerarse como contrato
civil al matrimonio y al tener ste slo validez legal merced a dicho carcter,
no impidi que se le siguiera reputando como sacramento en el mbito
estrictamente eclesistico ni se prohibi que como tal se solemnizara
litrgicamente su celebracin.
Es muy importante subrayar, para justificar la libertad de profesin de fe
religiosa y de cultos, que Cristo no impuso su divino pensamiento
coactivamente. Por lo contrario, la persuasin y el convencimiento fueron los
medios que emple para preconizar y predicar su doctrina y los mtodos que
sus discpulos y apstoles utilizaron en su labor de proselitismo durante los
primeros tiempos de la expansin cristiana o didache. El Cristianismo, en su
ms pura esencia y en sus rasgos ms acendrados, no es dogmtico sino
dialctico; y desde el punto de vista tico se traduce en un conjunto de
obligaciones que el hombre debe cumplir para con Dios, en favor de la
sociedad a que pertenece, frente a su prjimo y para consigno mismo sobre la
base inconmovible de los postulados que integran la sustancia de la doctrina
evanglica. Sin ese cumplimiento, el que se dice cristiano porque slo observa
las formas del culto y del ritual, se asemeja a los hipcritas y fariseos o a los
sepulcros blanqueados que fustig parablicamente el divino Mrtir del
Calvario. No merece ser cristiano quien nicamente confiesa a Cristo sin
realizar en su conducta objetiva las enseanzas del Maestro por antonomasia.
El Salvador no slo lanz el mensaje del amor universal como mera postura
eidtica, sino la exhortacin para actuar conforme a l. Desde este ltimo
punto de vista, es ms cristiano quien se comporta segn la doctrina del Seor
que quien lo invoca sin observar sus enseanzas. Por ello, el Cristianismo no es
una religin intolerante sino atrayente y como tal, en la esfera eidtica ms
excelsa, no es adversario de ninguna otra religin, como tampoco excluye de
su seno a los pecadores, pues les tiende los brazos y les brinda el corazn por
medio del perdn. Bajo esta tesitura, la libertad religiosa y de cultos que
declar la Reforma, aunque haya repugnado al clero catlico, es coherente con
la tesis cristiana y recoge la condicin natural del hombre como ser
deontolgicamente libre.
Pero independientemente de su valoracin cristiana, o al menos de su carcter
no anticristiano, la Reforma desenvuelve una etapa progresiva en la historia
poltica de Mxico. Al triunfar como movimiento ideolgico contra la
desigualdad jurdica, contra los fueros y privilegios clasistas que la sostenan,
contra el monopolio clerical creciente de los bienes de riqueza econmica,
contra la intolerancia religiosa .y, en general, contra todo aquello que era
adverso a la libertad humana, se convirti en factor de integracin de la
nacionalidad mexicana, pues dio oportunidad al pueblo, aunque
dramticamente, para defender sus principios contra enemigos internos y
externos, consolidando la

620

independencia y la soberana nacional y preparando el terreno, como eslabn
histrico, para que ms tarde estallara la Revolucin social de 1910, la cual,
como afirma Oscar Castaeda Bah-es, se nutre del espritu de la Reforma: es
la continuacin de ella, en cuanto vino a dar solucin a otro gran problema
medular que las circunstancias, primero, y despus la dictadura de los
terratenientes y extranjeros, impidieron atacar: el de la tierra.245
VI. EL ARTCULO 130 CONSTITUCIONAL ANTERIOR AL MES DE ENERO DE 1992
A. Su antecedencia normativa y su ilegitimidad formal
Hemos afirmado anteriormente que por Decreto Congresional de 25 de
septiembre de 1873 se introdujeron diversas adiciones y reformas a la
Constitucin de 1857 incorporando a su texto los principios bsicos de la
Reforma concernientes a la materia eclesistica.246 Ahora bien, segn lo hace
notar Miguel Gonzlez Avelar, pese a las incapacidades y prohibiciones que
tales reformas y adiciones establecieron para la Iglesia y sus ministros, el
poder del clero recobr cierta preponderancia en la vida poltica de Mxico
durante el largo periodo gubernamental del general Porfirio Daz, al extremo de
que trat de influir en el curso de la Revolucin, habindose mezclado en el
rgimen de Victoriano Huerta, responsable del asesinato del Presidente
Francisco 1. Madero. Agrega dicho jurista que esa influencia y la citada
intromisin determinaron una actitud claramente vigilante hacia la Iglesia por
parte de los grupos revolucionarios y que Cuando stos triunfan
definitivamente y convocan al pueblo para formular una nueva Constitucin, el
tema de la regulacin jurdica de la Iglesia vuelve a ser materia del debate.
247
As, en el artculo 129 del Proyecto constitucional presentado por don
Venustiano Carranza a la consideracin del Congreso Constituyente de
Quertaro, se acogen algunas de las prescripciones contenidas en las adiciones
y reformas de 1873 a que hemos aludido y se reproduce el artculo 123 de la
Constitucin de 1857 que ordenaba que Corresponde exclusivamente a los
Poderes Federales ejercer, en materia de culto religioso y disciplina externa, la
intervencin que designen las leyes. Conforme a dicho Proyecto, se declar
que El Estado y la Iglesia son independientes entre s; que El Congreso no
puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo religin alguna; que el
matrimonio es un contrato civil y que ste y los dems actos del estado civil de
las personas son de la exclusiva competencia de las autoridades estatales; y
que La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se
contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que
con tal motivo establece la ley.
La Comisin congresional encargada de dictaminar sobre el articulo 129
propuesto, estim que las normas en l involucradas eran tibias y poco
eficaces,
245
Leyes de Reforma y Etapas de la Reforma en Mxico, p. 282. Edicin 1960.

Dichas reforms y adiciones las transcribimos en la nota 1268
247
Relacwnes Estado-Iglesia en Mxico. Artculo publicado en Comunicaciones Me.
x:canas al VIII Congreso Internacional de Derecho Comparado, 1971.
246
621

pues permitan a la Iglesia recuperar la hegemona en la vida econmica y
poltica de Mxico que la Reforma trat de menoscabar, toda vez que la
legislacin que de ella eman no desconoci la personalidad jurdica de las
agrupaciones religiosas ni consign importantes limitaciones a la conducta de
sus ministros, sin haberles impedido intervenir en los, asuntos ataederos al
Estado. Se sostuvo que entre la Iglesia y el Estado no debe haber
independencia, sino franca supeditacin de aqulla al poder pblico estatal,
aduciendo la Comisin al respecto que Una nueva corriente de ideas trae
ahora el artculo 129, tendiendo no ya a proclamar la simple independencia del
Estado, como hicieron las leyes de Reforma, que parece se sintieron
satisfechas de sacudir el yugo que hasta all haban soportado los poderes
pblicos, sino a establecer marcadamente la supremaca del Poder civil sobre
los elementos religiosos, en lo que ve, naturalmente, a lo que sta toca la vida
pblica. Por tal motivo desaparece de nuestras leyes el principio de que el
Estado y la Iglesia son independientes entre s, porque esto fue reconocer, por
las leyes de Reforma, la personalidad de la Iglesia, lo cual no tiene razn de
ser, y se le sustituye por la simple negativa de personalidad a las agrupaciones
religiosas, con el fin de que, ante el Estado, no tengan carcter colectivo. Es
una teora reconocida por los jurisconsultos que la personalidad moral de las
agrupaciones, no solamente del carcter de las religiosas, sino aun de las
sociedades mercantiles, es una ficcin legal, y que, como tal; la ley dispone de
ella a su arbitrio. Si a este respecto se estudian las legislaciones de pases de
distintas tendencias jurdicas, como Francia e Inglaterra, se encontrar
confirmado tal principio. No es, pues, una aberracin jurdica basarse en
semejantes teoras para negar a las agrupaciones religiosas la personalidad
moral. Consecuencia del referido principio es que los ministros de los cultos
son considerados no como miembros de un clero o iglesia, sino como
particulares que prestan a los adictos a la religin respectiva ciertos servicios.
De all el pleno derecho del Poder pblico para legislar con relacin a estos
ministros, que renen en s dos caracteres: por una parte, el mencionado de
prestar servicios a los adictos a una religin y, por la otra, un poder moral tan
grande, que el Estado necesita velar de continuo para que no llegue a
constituir un peligro para el mismo. Se ha procurado suprimir de un modo
absoluto el ejercicio del ministerio de un culto con todos los actos de la vida
poltica de la nacin, a fin de que los referidos ministros no puedan hacer del
poder moral de la creencia el apoyo de una tendencia poltica. A esto obedecen
las prohibiciones y restricciones sobre manifestacin de ideas, voto y dems,
as como tambin lo referente a las publicaciones peridicas religiosas o
simplemente de tendencias marcadas en favor de determinada creencia
religiosa, y la relativa a la formacin de partidos polticos con denominaciones
religiosas. Con el fin de prevenir el peligro de la acumulacin de bienes races
en poder de los ministros de los cultos, se establecen incapacidad y
restricciones al derecho de heredar de los ministros de los cultos. Y por razones
que son obvias se prescribe que las infracciones sobre cultos no sean vistas en
jurado, pues saliendo ste de la masa social, lo ms probable es que el jurado,
en su mayora, participar de las creencias del ministro a quien se juzga, y que
no se aplicar debidamente la ley. 248
248

622

Fundndose en las anteriores consideraciones, la Comisin (249) present un
nuevo proyecto de artculo 129 constitucional que se convirti en el artculo
130 de la Ley Fundamental de 1917. Este precepto se desenvuelve
desordenadamente en varias disposiciones de distinto contenido normativo y
cuyas prescripciones procuraremos sistematizar para facilitar su anlisis y
comentario, -no sin antes formular algunas reflexiones sobre su ilegitimidad.
Dicho precepto, que cambi esencialmente el contenido del artculo 129 del
proyecto de Carranza, fue elaborado el 20 de enero de 1917 por la aludida
comisin. El dictamen respectivo se present ante el Congreso el 26 siguiente
y se discuti por algunos diputados los das 27 y 28 del propio mes. En esta
ltima fecha, Mgica urgi a la asamblea para que votara. por el dictamen.
Lo giros parlamentarios que subsiguieron a esta perentoria peticin son los que
consigna el Diario de los Debates del Congreso Constituyente en el numero 784, pgina 767 del Tomo II. El texto conducente asienta:
El C. secretario: La presidencia, por conducto de la Secretara, pregunta si se
considera suficientemente discutido el punto. Los que estn por la afirmativa,
srvanse poner de pie. Hay mayora. Se va a proceder a la votacin. El C.
Palavicini; Pido la palabra, seor presidente. El C. presidente: Tiene la palabra
el ciudadano Palavicini. El C. Palavicini: Mi objecin a la Comisin fue para pedir
en concreto que los encargados de los templos sean sacerdotes mexicanos. Un
C. diputado: Se ha presentado una adicin a la cual no se le ha dado lectura y
protesto enrgicamente. El C. Jara: Pido la palabra para una aclaracin. El C.
presidente: Tiene la palabra el ciudadano Jara. El O. Jara: Seores diputados: la
Comisin puso la fraccin del artculo 129, relativa al requisito que necesitan
los ministros de los cultos para poder ejercer su llamada profesin en Mxico
en la forma en que lo ha expuesto, porque considero que no deba hacer esa
excepcin dentro de ese captulo. Considero que no sera equitativo agregar la
frase, indicar all que sera requisito indispensable para los ministros del culto
catlico, ser mexicanos por nacimiento y que en cambio nosotros no. Hemos
tenido en cuenta que los ministros, por ejemplo de la religin china, son tan
reducidos, que no conozco una iglesia china hasta ahora en Mxico, y nos
hemos guiado por la generalidad, por lo que hay ms en la Repblica, que son
las iglesias metodistas y las iglesias catlicas romanas, pero tampoco la
Comisin se obstina en que se vote todo el artculo en una sola votacin si la
honorable Asamblea no lo requiere (Voces: Todo! Todo!). El C. Palavicini: No
estarnos de acuerdo. Suplico que se separe lo relativo a que las legislaturas de
los Estados fijen el nmero de ministros de los cultos; el C. lvarez: Seor
presidente: El seor Palavicini pidi que se discutiera el artculo todo junto y
que no se votara por separado; est ordenado por el Reglamento que antes se
haga la separacin; si se ha discutido todo junto, debe votarse tambin todo
junto. El C. Palavicini: La Asamblea ha admitido siempre este gnero de
votacin. Nosotros queremos que se divida ese artculo, porque vamos a votar
contra determinado inciso y no hay razn para votar en contra de todo el
artculo. El C. Alonso Romero: Suplico atentamente al seor presidente,
consulte a la honorable Asamblea si el voto particular se aade al artculo 129.
249
Sus integrantes fueron Paulino Machorro Narudez, Arturo Mndez, Hilario Medina y
Heriberto Jara
623
Que se consulte a la honorable Asamblea. El C. secretario: La presidencia hace

saber que lo que se ha puesto a votacin es el artculo 129

624
Las personas que estn de acuerdo con que se haga la separacin, que se
pongan de pie. No hay mayora. Se procede a la votacin nominal. El C. Alonso
Romero: Que se pregunte a la Asamblea si se incluye el voto particular. El O.
Fernndez Martnez: Las adiciones, seor presidente. El C. secretario: La
Presidencia hace saber a la Asamblea que se va a proceder a la votacin del
artculo 129 y despus se dar lectura a la adicin. Rl C Jara: Pido la palabra,
seor presidente. El C. presidente: Tiene la palabra el ciudadano Jara: El C.
Jara: Voy a cumplir con un encargo que me hizo el seor Gracidas. Sabiendo
que el seor general Aguilar viene a ocupar su curul, me encarga el seor
Gracidas que - le despida de ustedes; me dice que l tampoco lleva rencores
por ofensas recibidas, ni arrepentimientos por ofensas que l haya prodigado;
que l ha puesto su grano de arena y su voluntad en la magna obra y que se
va satisfecho de haberse encontrado entre vosotros. (Aplausos). El O.
secretario: Se procede a la votacin nominal. La Presidencia ordena que en
vista de que slo queden pocos ciudadanos diputados en el saln, maana. se
dar el resultado de la votacin. Se cita para hoy a las tres y media de la tarde.
(Se levant la sesin a las 2: 15 am. del da 28 de enero) .
Ahora bien, no consta en dicha importante publicacin oficial que se hubiese
efectuado la votacin anunciada ni, por ende, que el artculo 129 con la
redaccin de la citada Comisin haya sido aprobado por el Congreso
Constituyente. Es ms, en las sesiones celebradas los das 29, 30 y 31 de enero
de 1917, fecha esta ltima en que se concluyeron las labores de ese
organismo, se propusieron algunas adiciones a tal precepto sin que tampoco se
hayan votado. A pesar de estas ingentes omisiones, el artculo 129, tal como lo
elabor la Comisin dictaminadora, se incorpor al texto constitucional con el
nmero 130. Por ende, este es un precepto cuya legitimidad y vigencia no
pueden provenir de una incompleta gestacin parlamentaria. Si no aparece
aprobado por el Congreso de Quertaro, ya que no consta que se hubiese
votado, su fuerza normativa es nula. Es ms, se trata de un precepto que fue
incrustado, mgicamente, en el cuerpo normativo de la Constitucin sin que
deba formar parte del mismo. Este tremendo vicio no se purg con la firma del
Cdigo Fundamental vigente, pues con ella no se puede suplir en ningn caso
la falta de votacin y aprobacin de ninguna disposicin legal y mucho menos
constitucional. El actual artculo 130 (o 129) no recorri el camino por el que
debe transcurrir todo proceso de formacin legislativa. Se detuvo en un
dictamen que misteriosamente se convirti en texto constitucional. Estas
consideraciones se apoyan. en el mismo Diario & los Debates invocado, es
decir, en un documento pblico de plena credibilidad. Las omisiones aludidas
generan la consecuencia de que su artculo 130 carezca de existencia vlida y
sea jurdicamente inobservable en todas sus disposiciones que, como se sabe,
imponen diversas limitaciones y prohibiciones a los ministros de cualquier
culto, tales como los concernientes a la libertad de crtica, de asociacin para
fines politices y al voto activo y pasivo.
La inexistencia jurdica del multicitado precepto, derivada de su falta de
votacin y aprobacin, le veda toda obligatoriedad y produce efectos muy
graves al posibilitar la ingerencia del Clero catlico en las cuestiones polticas
que
625

no le deben incumbir. La prohibicin dl voto activo y pasivo para 1os ministros
de los cultos es inoperante, as como la que concierne a su factible asociacin
con fines polticos. En una palabra, tal inexistencia hace inaplicables todas las
disposiciones que integran el consabido artculo 130 constitucional, que es
obra de slo cuatro de los diputados que compusieron la Comisin respectiva y
no de la mayora de los constituyentes. Tales diputados, por mis destacados
que hayan sido, no tuvieron la representatividad del Congreso.
B. Su anlisis
a) Reiteracin de la libertad religiosa
En perfecta congruencia con esta libertad, que se proclama como derecho
pblico subjetivo de todo gobernado en el artculo 24 de la Constitucin,250 el
p4 Trato segundo de su artculo 130 establece una absoluta prohibicin para el
Congreso federal, y por extensin lgica para las legislaturas de los Estados, en
el sentido de que no se pueden expedir leyes implantado ni vedando ninguna
religin. A travs de esta prohibicin constitucional, el Estado mexicano asume
un carcter franca y totalmente laico no slo porque no se inclina a favor ni en
contra de ningn credo religioso, sino en virtud de que reitera la separacin
entre los asuntos temporales cuya atencin le incumbe y los que pertenecen a
la esfera eclesistica. Si no se preconizara el laicismo, dicha separacin no
podra existir, ya que la proclamacin oficial de alguna religin necesariamente
obligara al Estado y sus autoridades a tutelarla, a fomentarla y a prohibir la
profesin y el culto de cualquiera otra, circunstancia que evidentemente
eliminara la libertad religiosa y cuya justificacin filosfica exponemos en
nuestra obra Las Garantas Individuales, remitindonos a las consideraciones
que sobre este tpico formulamos en ella.251
b) Intervencin del poder pblico en el culto religioso
En diversas ocasiones afirmamos que si existiese una verdadera separacin
entre el Estado y la Iglesia, ambas entidades actuaran autnomamente, sin
interferencias recprocas, en las respectivas cuestiones que segn su
naturaleza les incumben. Ahora bien, el artculo 130 constitucional no consigna
dicha separacin sino la supeditacin de la Iglesia al Estado, es decir, la
intervencin del poder pblico estatal en diversos aspectos del culto religioso
por conducto de las autoridades federales con el auxilio de las locales,
conforme lo prescribe el primer prrafo del mencionado precepto, el cual
corresponde al artculo 123 de la Constitucin de 1857 propuesto por don
Ponciano Arriaga en sustitucin compensatoria del rechazo de la libertad de
cultos que sugiri el artculo 15 del proyecto respectivo.
En aras del principio de legalidad, caracterstico de todo rgimen de derecho,
el prrafo invocado dispone que la intervencin de los poderes federa
250
Dicha libertad la estudiasnos en nuestra obra Las Garantias Individuales, capitulo

quinto, pargrafo Hl. apartado H.
251
Ibfd.

626
les en el culto religioso y disciplina externa deber realizarse en los trminos
que designen las leyes 252 obviamente dentro del mbito normativo que el
mismo artculo 130 constitucional demarca. As, respecto de los locales
destinados al culto, es decir, los templos, este precepto ordena que se requiere
permiso de la Secretara de Gobernacin, oyendo previamente al gobierno del
Estado de que se trate, para abrirlos al pblico, y que al frente de ellos debe
haber un encargado que responda ante la autoridad del cumplimiento de las
leyes sobre disciplina religiosa y de los objetos pertenecientes al culto.253
El control gubernamental de los templos, o sea, de los sitios donde se ejerce el
culto religioso se justifica si se toma en cuenta que estos bienes inmuebles
pertenecen a la Nacin por disposicin del artculo 27 constitucional (frac. II)
que en otra ocasin comentamos, siendo ilgico que las comunidades
religiosas o sus ministros, que no ejercen el dominio jurdico sobre ellos,
pudieran usarlos y disfrutarlos sin la autorizacin oficial que exige el artculo
130 de la Constitucin. Debe observarse, por otra parte, que nicamente ese
control traduce la intervencin del poder del Estado en el culto religioso
conforme a este precepto, pues fuera de l, las actividades culturales se
pueden desempear sin la intromisin de las autoridades estatales,
circunstancia que demuestra la autonoma de las iglesias en cuanto al ejercicio
estricto de sus funciones inherentes a su propia ndole.
El multicitado precepto, en lo que concierne a la intervencin del poder pblico
en el culto religioso, debe relacionarse con lo que establece el segundo prrafo
del artculo 24 constitucional que reconoce la libertad religiosa.253 bis Dicho
prrafo ordena que Todo acto religioso de culto pblico deber celebrarse
precisamente dentro de los templos, los cuales estarn siempre bajo la
vigilancia de la autoridad. Esta prevencin, que no contena la Constitucin de
1857, provino del artculo 5 de la Ley de Cultos expedida el 14 de diciembre de
1874 por don Sebastin Lerdo de Tejada, a la sazn Presidente de la Repblica.
Tal artculo 5 estableca que ningn acto religioso poda verificarse
pblicamente si no era en el interior de los templos. La expresin ningn
acto religioso fue sustituida en el proyecto de don Venustiano Carranza
252
En acatamiento de esta prevencin, con fecha 4 de enero de 1927 se expidi la Ley

Reglamentaria del Artculo 30 Con.titucionai, a cuyas disposiciones nos remitimos, no
sin advertir que la intervencin de referencia la encomienda al Poder Ejecutivo Federal
a travs de la Secretara de Gobernacin (Art. 1).
253
Prrafo dcimo del artculo 130, precepto que en su prrafo undcimo complementa
las anteriores disposiciones con los mandamientos siguientes: El encargado de cada
templo, en unin de diez vecinos ms, avisar desde luego a la autoridad municipal,
quien es la persona que est a cargo del referido templo. Todo cambio se avisar por el
ministro que cese acompaando al entrante y diez vecinos ms. La autoridad
municipal, bajo la pena de destitucin y multa hasta de mil pesos por cada caso,
cuidar del cumplimiento de esta disposicin; bajo la misma pena llevar un libro de
registro de los templos, y otro de los encargados. De todo permiso para abrir al pblico
un nevo templo, o del relativo al cambio de un encargado, la autoridad municipal dar
noticia a la Secretara de Gobernacin, por conducto del Gobernador del Estado. En el
interior de los templos podrn recaudarse donativos en objetos muebles.
253 bis
Esta libertad la estudiamos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo
quinto, III, apartado H.
627

y en el actual artculo 24 constitucional por la de acto religioso de culto
pblico habindose restringido as la limitacin respectiva. Por consiguiente,
la disposicin transcrita debe demarcarse en atencin a lo que se entiende por
culto pblico, toda vez que cualquier conducta religiosa que no se comprenda en su connotacin est fuera del correspondiente mandamiento imperativo.
El culto religioso puede ser interno y externo y ste, a su vez, se divide en
privado y pblico, segn la clasificacin tradicional que los canonistas han
establecido El culto pblico se traduce en la liturgia, o sea, en el ritual
aprobado por la Iglesia para celebrar los oficios divinos, y especialmente, el
santo sacrificio de la misa253 c
Dicho de otra manera, el culto pblico se desarrolla en actos litrgicos que slo
pueden realizar los ministros eclesisticos segn los estatutos
correspondientes.253 d
Puntualizado as el concepto de culto pblico se deduce que solamente los
actos litrgicos deben celebrarse dentro de los templos conforme al artculo 24
constitucional, sin que esta limitacin abarque, por consiguiente, las
manifestaciones religiosas de ndole diferente, tales como las peregrinaciones
y cualquiera otra demostracin de la fe popular, actos que inclusive estn
protegidos por el artculo 9Q le la Constitucin.
e) Incapacidades y prohibiciones respecto a los ministras del culto
a) En el prrafo sexto del tantas veces citado precepto constitucional se
dispone que Los ministros de los cultos sern considerados como personas
que ejercen una profesin y estarn directamente sujetos a las Leyes que
sobre la materia se dicten. Esta prevencin encierra un grave despropsito,
pues independientemente de que, en rigor, la actividad sacerdotal no puede
equipararse a las profesiones llamadas liberales, la sujecin de sus
ejercitantes a la formacin juridica que rige el desempeo de stas, conduce a
conclusiones absurdas. As, si las leyes en materia de profesiones exigen el
ttulo respectivo para su ejercicio, si este documento debe expedirse por
instituciones legalmente autorizadas y ser registrado ante las autoridades que
corresponda, resulta que el ministro de algn culto religioso debe satisfacer
tales exigencias, lo que se antoja aberrativo. En efecto, ninguna institucin
universitaria o tecnolgica expedira el ttulo de sacerdote, cuyo
otorgamiento requerira los estudios correspondientes que se cursaran en ella,
ni tampoco la autoridad civil lo registrara ni extendera la patente o cdula
profesional respectiva, mxime que el mismo artculo 130 de la Constitucin,
en su prrafo decimosegundo, prescribe que carecen de validez total los
estudios hechos en los establecimientos destinados a la enseanza
profesional de los ministros de los cultos. De esta terminante disposicin se
infiere que para obtener el ttulo profesional de sacerdote, el interesado
tendra que realizar sus estudios en planteles que no
253 c
Enciclopedia del Idioma. Martn Alonso.

Cfr. Jnsgjtucjoes del Derecho Cannico e Instituciones Cannicas de Justo Dolioso y
Juan B. Ferreres, respectivamente.
253 d

628
se dedicaran a la enseanza correspondiente, lo que es francamente
contradictorio, revelando la disposicin contenida en el mencionado prrafo
sexto ligereza, falta de previsin y grave descuido por parte de la Comisin
redactora de dicho articulo 130 y del Congreso de Quertaro que lo aprob.
b) El prrafo sptimo de este precepto faculta a las legislaturas de los Estados
nicamente para determinar, segn las necesidades locales, el nmero
mximo de ministros de los cultos. Esta disposicin autoriza una indudable
intromisin de dichos rganos estatales en cuestiones que estrictamente
corresponden a la esfera eclesistica, como son las concernientes a la
determinacin de las necesidades religiosas de una comunidad y a la provisin
de sacerdotes para su satisfaccin, problemas stos que son ajenos al poder
pblico, sin que para su solucin atingente, adems, tengan las aludidas
legislaturas la aptitud requerida.
Uno de los que se opusieron al otorgamiento de la indicada facultad fue el
diputado Flix F. Palavicini, quien por cierto predic en el desierto como Juan el
Bautista, pues la disposicin que la establece fue aprobada sin el menor
escollo. Dijo al respecto dicho constituyente que no se puede sealar qu
cantidad de oraciones necesita cada individuo, formulando con irona estas
preguntas: Qu legislatura puede medir, qu legislatura va a poder saber con
cuntas oraciones, con cuntos credos y con cuntas salves va a tener un
creyente? Cmo va a repartir (la legislatura) la dosis de la religin?, y
concluye sarcsticamente que la consabida facultad convertira a las
legislaturas de los Estados en cabildos de cannigos.254
c) En lo que concierne a la nacionalidad de los ministros del culto, tos deben
ser mexicanos por nacimiento segn lo dispone el prrafo octavo del artculo
130, reiterando, por nuestra parte, la crtica que formulamos contra esta
disposicin constitucional en esta misma obra.255
d) El derecho pblico subjetivo que tiene todo gobernado para emitir
libremente sus ideas por medios orales o escritos y que se consagra en los
artculos 6 y 7 de la Constitucin,256 se encuentra restringido en lo que atae a
dichos ministros en cuanto que stos no pueden en reunin pblica o privada
constituida en junta, ni en actos del culto o de propaganda religiosa, hacer
crtica de las leyes fundamentales del pas, de las autoridades en particular, o
en general del gobierno (prrafo noveno del artculo 130). Aplicando el
principio jurdico contenido en el artculo primero constitucional, en el sentido
de que las garantas del gobernado slo pueden restringirse por la Ley
Suprema, se concluye que nicamente en los casos a que se refiere la
disposicin transcrita los ministros de los cultos no son titulares del
mencionado derecho pblico subjetivo. En otras palabras, los sacerdotes,
cualquiera que sea su categora y el credo religioso a que pertenezcan, s gozan
de tui derecho para criticar la legislacin mexicana y a los funcionarios pblicos
conforme a los artculos 6 y 7 constitucionales, siempre que la crtica no se
formule en reunin
254

Capitulo segundo. Pargrafo II. Apartado B, inciso 1.
256
Esta libertad la estudiamos en el captulo quinto, pargrafo III, apartados B y C de
nuestro libro Las Garantias individuales.
255
629

pblica o privada constituida en junta, sino aislada e individualmente, ni
durante las ceremonias cultuales o con motivo de ellas o con el propsito de
propagar o difundir la religin de que se trate. Las limitaciones a tan preciada
libertad de manifestacin del pensamiento que establece el artculo 130
constitucional en su noveno prrafo, demuestran, atendiendo a su especfico
alcance y operatividad, que la Ley Fundamental de Mxico es la expresin
jurdica suprema del respeto a la propia libertad que siempre ha sido la tnica
que ha caracterizado su historia poltica, no obstante las justificadas
tendencias anticlericales de la Reforma que perviven en las normas
involucradas en dicho precepto.
e) En materia poltica los ministros del culto estn marginados de la
ciudadana, pues no tienen voto activo ni pasivo ni derecho para asociarse con
fines polticos (prrafo a noveno, in fine, del artculo 130). Esta prohibicin,
que tambin debe interpretarse restrictivamente, no impide que tales
ministros, dentro de una hiptesis que se antoja quimrica, puedan
desempear cargos pblicos que no sean de eleccin popular257 ni formar
asociaciones que no persigan objetivos polticos, ya que slo atendiendo a la
ndole de stos debe entenderse restringido el derecho pblico subjetivo que
proclama el artculo 9 de la Constitucin.
f) La libertad de imprenta se limita en relacin con los ministros del culto en
cuanto que stos en publicaciones peridicas de carcter confesional, ya sea
por su programa, por su ttulo o simplemente por sus tendencias ordinarias,
no pueden comentar asuntos polticos nacionales, ni informar sobre actos de
las autoridades del pas, o de particulares que se relacionen directamente con
el funcionamiento de las instituciones pblicas.258 Huelga decir que cuando no
se trata de ninguna publicacin peridica, sino aislada, la mencionada
limitacin no rige, segn el principio jurdico preconizado en el artculo primero
de la Constitucin que analizamos en nuestra obra Las Garantas Individuales
259
g) En materia sucesoria existen importantes limitaciones e incapacidades para

los ministros de los cultos. As, no tienen capacidad para heredar por
testamento, a no ser que sean parientes por consanguinidad del testador
dentro del cuarto grado en lnea recta o transversal, es decir, directa o
colateral, establecindose el parentesco respectivo por aplicacin de las reglas
consignadas en la ley civil,260 no siendo incapaces, en cambio, para ser
herederos legtimos, siempre que los bienes sucesorios no sean inmuebles
ocupados por cualquier asociacin de propaganda religiosa, o de fines
religiosos o de beneficencia, en cuyo caso dichos ministros tampoco pueden
recibirlos por ningn ttulo
257
Esta observacin se entfende, evidentemente, con la salvedad de que ni la

Constitucin ni la legislacin ordinaria exijan la condicin de no ser ministro de ningn
culto para obtener el nombramiento respectivo.
258
Prrafo decimotercero del artculo 130 constitucional.
259
Cfr. Captulo segundo.
260
Estas reglas las enuncian los artculos 296, 297, 299 y 300 del Cdigo Civil para el
Distrito Federal, aplicable en toda la Repblica en materia civil federal, como es la
concerniente a la incapacidad para heredar testamentanamente de que adolecen los
ministros de los cultos.

630
(Art. 130 Const., prrafo decimoquinto). Estas incapacidades obedecen a la
finalidad de evitar que, a travs de sus ministros ,las comunidades religiosas
recuperen su poder econmico y, por ende, el poltico que antes de la Reforma
tuvieron como grupos de presin en la vida del Estado mexicano, as como la
reaparicin de la situacin de manos muertas en lo referente a la propiedad
inmobiliaria.
d) Agrupaciones religiosas
a) En relacin con stas, el artculo 130 constitucional, en su Prrafo quinto,
previene que la ley no les reconoce personalidad alguna. Este desconocimiento
se traduce en que ninguna comunidad religiosa, aunque exista y acte en la
realidad, tiene capacidad para adquirir ningn derecho ni contraer obligacin
alguna, puesto que no es persona moral, no pudiendo tampoco,
consiguientemente, ser sujeto de ninguna relacin jurdica sustantiva ni
comparecer en juicio de ninguna especie como actora o demandada, sin que,
asimismo, est legitimada para ejercitar la accin de amparo ni para interponer
ningn recurso ordinario. La falta de personalidad jurdica de dichas
agrupaciones entraa lgicamente que entre la Iglesia o iglesias y el Estado no
puede haber ninguna relacin de derecho, y tan es as que la Ley
Reglamentaria del mencionado precepto constitucional ordena que el gobierno
estatal no reconoce jerarquas dentro de las iglesias, debiendo entenderse
directamente para el cumplimiento de las leyes y dems disposiciones sobre
culto y disciplina externa, con los ministros mismos o con las personas que sea
necesario (Art. 5). Atendiendo, pues, al rgimen jurdico constitucional y legal
que el Estado ha impuesto a las iglesias y, especficamente, a la Iglesia
Catlica, no puede haber entre aqullas y sta, por una parte, y la entidad
estatal, por la otra, ninguna relacin diplomtica, ya que el solo hecho de
aceptar a algn representante eclesistico implicara el reconocimiento de una
personalidad que niega enfticamente la Constitucin. 260 bis
Ahora bien, la disposicin contenida en el artculo 130 constitucional que
declara que la ley no reconoce personalidad alguna a las agrupaciones
religiosas denominadas iglesias, carece totalmente de sentido en lo que a la
Iglesia de Cristo se refiere, pues descansa en el errneo supuesto de que sta
es una agrupacin religiosa. Este supuesto, a su vez, involucra la ignorancia
de la substancialidad de los conceptos que indebidamente ha identificado la
opinin pblica desde hace ms de varias dcadas. Esta identificacin, que en
rigor lgico debiera
260 bis
Desde un punto de vista lgico y realista, creemos que no se justifica el

desconocimiento de la personalidad de la Iglesia Catlica, principalmente. Esta ha sido,
al travs de los siglos, una institucin reconocida por todos los paises del orbe, algunos
de los cuales han tenido, y tienen relaciones diplomticas con su representante
supremo que es la Santa Sede, personificada en el Papa. Negar la personalidad de la
Iglesia significa, como se dice vulgarmente, tapar el sol con un dedo. Adems, el
reconocimiento de tal personalidad no imipicara por modo alguno, la conversin de la
Iglesia, como sistema jerarquizado de dignatarios, en una entidad poihica y mucho
menos hegemnica.
631

llamarse confusin, ha sido la fuente nutricia de muchas aberraciones en que
han incurrido los defensores de la disposicin transcrita. Su texto es anti
histrico y antijurdico, pugnando contra la sensatez y la sindresis. Peca,
adems, de intil y pueril, ya que pretende negar lo que es evidente en el
inundo y en la humanidad: la multisecular personalidad existencial de la
Iglesia cristiana.
La Iglesia de Cristo es una institucin creada por el Hijo de Dios. Su
fundamento evanglico radica en las mismas palabras que el Salvador dirigi a
Simn, conocido con el nombre de Pedro: Y Yo te digo que t eres Pedro (o
sea la piedra bsica) y sobre esta piedra edificar mi Iglesia y las puertas del
infierno no prevalecern nunca sobre ella (San Mateo, Captulo XVI, versculo
18). Ahora bien, los autores profanos, griegos y latinos, consideran que por
iglesia deba entenderse todo gnero de asambleas pblicas as como el
lugar donde stas se reunan. Desde el punto de vista cristiano y segn el
Nuevo Testamento, dicha palabra y el concepto que expresa significan tanto el
sitio destinado a la oracin divina como el conjunto o comunidad de personas
que. profesan la misma religiosa en Cristo, el Hombre-Dios, que observan sus
enseanzas y practican el mismo culto. Sin embargo, a pesar de la formacin
de varias iglesias o comunidades cristianas durante la expansin de la doctrina
del Salvador expuesta por los apstoles o Didach, la Iglesia fundada por el
Redentor tuvo como signo esencial la unidad no slo entre sus miembros
componentes sino tambin con el Mesas mismito, pues como dice Daniel Rops
cuando invoca a San Pablo, la Iglesia era, en la Tierra, la prueba mstica de la
presencia de Cristo. Es ms, en la ltima plegaria que el Divino Crucificado
eleva al Padre, el Hijo de Dios dice: Que todos sean uno. Padre, como T eres
uno en M y yo en Ti (San Juan, Captulo XVII, pargrafos 21 y 22), de donde se.
infiere el carcter de santidad de la Iglesia y cuya universalidad o catolicidad
deriva de la exhortacin de Cristo a sus discpulos para que fuesen a ensear
su doctrina a todas las naciones.
El orgen institucional de la Iglesia de Cristo y su formacin histrica rechazan
categricamente su conceptuacin como agrupacin o asociacin. Agrupar
significa reunir en grupo a apiar, es decir, juntar estrechamente personas o
cosas. (Enciclopedia del idioma de Martn Alonso) y es evidente que las
comunidades cristianas no surgieron de ningn apiamiento, sino del acto de
fundacin institucional de la Iglesia por la voluntad unilateral del Salvador y de
la enseanza y divulgacin universales de su doctrina, vida y obra (Didach)
por sus discpulos y apstoles de todos los tiempos. La agrupacin, en su
sentido prstico de reunin de personas en, un momento y lugar determinados
y para un fin concreto, implica una pluralidad de sujetos, los cuales se
dispersan cuando este fin haya quedado satisfecho. Tal sucede, verbigracia,
con los mtines, plantones y manifestaciones pblicas, sin que a nadie, que.
goce de sus facultades mentales, se le ocurra que las caractersticas de estos
actos colectivos concurran en la substancialidad de la Iglesia, que es una
entidad permanente, secular y universal o catlica (en el sentid griego de la
palabra) manu divina condita.
Tampoco la Iglesia es una asociacin religiosa. Su ndole institucional excluye
la forma asociativa, pues la institucin y la asociacin son dos figuras

632

jurdicas diferentes. Las instituciones pblicas, por ejemplo, que reciben el
nombre de entidades paraestatales en su carcter de organismos
descentralizados, no provienen de ningn acto asociativo sino de la voluntad
unilateral del Estado que las crea a travs de una Ley o de un decreto. El
origen de la Iglesia es similar desde el punto de vista de su instauracin, pues,
como ya .se dijo, proviene de la decisin unilateral de Cristo. Su creacin no
obedeci a ningn acto de asociacin, que necesariamente implica
bilateralidad o multilaterali4ad volitiva. El Salvador no se asoci con nadie,
es decir, no celebr ningn contrato por virtud del cual haya convenido en
reunirse o agruparse con ninguna pluralidad de sujetos para realizar un fin
comn, nota sta que seala el artculo 2670 del Cdigo Civil al definir a las
asociaciones. Simplemente, El slo tom la decisin de establecer Su Iglesia en
la persona de Simn Pedro e instruy a sus discpulos para que difundieran en
todo el mundo el Evangelio. Por consiguiente, denominar a la Iglesia como
asociacin o agrupacin concertada es un error histrico, teologico y jurdico
en el que, en este punto, incurre la Constitucin de 1917 al desconocer una
personalidad que no tiene como agrupacin religiosa, segn lo declara su
artculo 130.
Este desconocimiento se proclama en una prescripcin que no se contena en
el proyecto de don Venustiano Carranza, quien, por el contrario, reconoci la
personalidad de la Iglesia al establecer, en el artculo 129 respectivo, que el
Estado y la Iglesia son independientes entre s, en consonancia con el artculo
le de las Reformas a la Constitucin de 1857 introducidas en septiembre de
1873 bajo el gobierno de don Sebastin Lerdo de Tejada.
La Iglesia de Cristo, establecida en el siglo 1 de nuestra era y reconocida en el
mundo grecolatino por el famoso Edicto de Miln, expedido en el ao 313 por
Constantino el Grande, no ha perdido su unidad espiritual originaria a pesar del
surgimiento, en distintas pocas, de diversas comunidades cristianas que no
reconocen la jerarqua de la Iglesia catlica. Estas comunidades tampoco son
meras agrupaciones o asociaciones religiosas ya que no entraan una simple
reunin de personas ni obedecen a ninguna concertacin contractual. Se han
formado y funcionan en torno a una doctrina y a normas pragmticas de culto
y devocin proclamadas por sus fundadores, en cuya base de sustentacin se
descubren los principios establecidos por Cristo. Por ende, ni a la Iglesia de
Cristo ni a las comunidades cristianas catlicas, ortodoxas o protestantes se
puede aplicarla prohibicin que se contiene en el artculo 130 constitucional en
cuanto que la ley no les reconoce personalidad, toda vez que stas la tienen
ab-origine.
Por otra parte, la Nacin mexicana, dentro de su variadsima heterogeneidad
tnica y cultura, tiene un elemento comn: la religin catlica como fe, ritual,
culto, devocin o, incluso, fanatismo. Sera, por tanto, absurdo que en aras d:e
una declaracin constitucional, se afectara una de las facetas esenciales del
pueblo de Mxico: la asuncin, en su propio ser social, de la Iglesia catlica en
su dimensin y connotacin de colectividad: humana que cre en Jesucristo,
que lo reconoce como Hombre-Dios y pretende realizar sus enseanzas y
acatar sus principios espirituales. Bajo esta implicacin la Iglesia catlica se
633

distingue claramente del Ulero, que no es sino un conjunto de autoridades
jerarquizadas y ordenadas en un sistema que reconoce como cabeza al Sumo
Pontfice Romano, quien al mismo tiempo es Jefe del Estado Vaticano.
Fcilmente se comprende que ni esta pequea entidad poltica ni el Clero
catlico equivalen a las agrupaciones religiosas cuya personalidad, desconoce
la disposicin normativa a que nos hemos referido.
b) En puntual congruencia con el desconocimiento de la personalidad jurdica
de las comunidades religiosas llamadas iglesias, el mismo artculo 130
constitucional, en su prrafo decimocuarto, prohbe estrictamente la
formacin de toda clase de agrupaciones polticas cuyo ttulo tenga alguna
palabra o indicacin cualquiera que las relacione con alguna confesin
religiosa. Debe advertirse que esta prohibicin no alcanza a la creacin de
agrupaciones polticas, en s misma considerada, por parte de personas que
profesen determinada religin, lo cual sera monstruosamente injusto,
antidemocrtico y opresivo, sino a que en su denominacin se empleen
vocablos que denoten su vinculacin religiosa. Vedar este empleo nos parece
pueril, pues la significacin e influencia que pueda tener en la conciencia
popular una agrupacin poltica no depende de su nombre, sino de sus
objetivos, programa de accin y prestigio de sus dirigentes. Adems, con o sin
prohibicin constitucional, el clero siempre ha actuado o tendido a actuar a
travs de asociaciones o partidos polticos en cuya denominacin no se utilizan
las palabras ingenuamente prohibidas por el artculo 130, el cual, en este
aspecto, carece de toda justificacin y vigencia real, proclamando su prrafo
decimocuarto, que tan intil prohibicin contiene, la torpeza con que fue
incluido en dicho precepto.
c) Las mencionadas asociaciones religiosas, como lo hemos recordado
insistentemente, no tienen capacidad para adquirir, poseer o administrar
bienes races ni capitales impuestos sobre ellos, segn lo determina el artculo
27 constitucional, en su fraccin II, la cual prev, adems, la figura jurdica de
la nacionalizacin de los bienes que el clero tenga por s o por interpsita
persona. Ahora bien, el prrafo decimosexto del artculo 130 de la Ley
Suprema prescribe que los bienes muebles e inmuebles del clero o de
asociaciones religiosas se regirn para su adquisicin por particulares (sic),
conforme al artculo 27 de esta Constitucin. Esta prescripcin contiene una
grave aberracin fruto de la irreflexin con que se introdujo al citado artculo
130, pues de acuerdo con el artculo 27 ningn particular puede adquirir bienes
eclesisticos directamente, toda vez que stos son del dominio de la nacin,
cuya propiedad se extiende a todos los templos ya erigidos o por erigirse.
e) Estado civil de las personas
La declaracin de que el matrimonio es un contrato civil que formula el prrafo
tercero del artculo 130 encierra uno de los objetivos ms destacados de la
Reforma que recoge la Constitucin de 1917 y que proclamaron las adiciones y
modificaciones que en 1873 se introdujeron a la Ley Fundamental de 1857.
Tanto el acto matrimonial como los dems del estado civil de las perso

634

nas son de la exclusiva competencia de los funcionarios y autoridades del
orden civil, en los trminos prescritos por las leyes, y tendrn la fuerza y
validez que las mismas les atribuyan, segn lo indica el mismo prrafo
tercero, cuyas disposiciones tienen la trascendencia de que los referidos actos
slo pueden celebrarse ante los rganos estatales competentes y certificarse
por ellos para que tengan efectos jurdicos en la Repblica. Por consiguiente, el
matrimonio que no se haya celebrado ante dichos rganos y las constancias no
oficiales que acreditan algn acto del estado civil de las personas, no tienen
eficacia jurdica, pudiendo, en todo caso, servir nicamente como indicios
probatorios ante las autoridades administrativas y judiciales, siempre que su
contenido est adminiculado con otros elementos de prueba.
f) - Disposiciones generales
1. En su prrafo cuarto, el artculo 130 constitucional declara que la simple
promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta
al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo
establece la ley. A primera vista, la disposicin transcrita podra parecer ajena
al contexto del mencionado precepto, pues aparentemente no tiene relacin
alguna con la situacin Estado-Iglesia. que ste demarca, antojndose una
prescripcin de derecho privado y no pblico. Sin embargo, la antecedencia
histrica del aludido prrafo tercero revela que el anticlericalismo desarrollado
por la Reforma y que desemboc en el Congreso Constituyente de Quertaro
lleg al extremo de sustituir el juramento como compromiso solemne ante Dios
de cumplir una ley o una obligacin 261 por la promesa de decir verdad o la.
protesta de cumplimiento para eliminar del lenguaje jurdico todo vestigio
que tuviese vinculacin con cuestiones y autoridades religiosas. No obstante,
se dej de advertir que el trmino juramento es equivalente a las palabras
promesa y protesta o protestacin y que estas ltimas tambin se
emplean en el vocabulario eclesistico, respectivamente, como ofrecimiento
que se hace a Dios para ejecutar una obra piadosa y confesin pblica de la
fe 262
2 Con el objeto de proscribir toda posible influencia del clero en los procesos
susceptibles de incoarse por infraccin a las bases contenidas en el artculo
130, este mismo precepto prev en su prrafo decimosptimo que nunca
sern vistos en jurado, ya que, saliendo ste de la masa social, lo ms
probable es que sus miembros, en mayora, participarn de las creencias del
ministro a quien se juzga, y que no-se aplicar debidamente la ley263. En otras
palabras, la prohibicin del jurado en el caso mencionado tiende a evitar el
conflicto de conciencia de sus integrantes consistente en el dilema de acatar
los mandamientos constitucionales que ataen al clero u obedecer sus
convicciones
261
Dbese recordar que la Constitucin de 1857, c09no documento bsico de la

Reforma, fue jurada por los diputados, el Presidente de la Repblica y el del
Congreso Constituyente, que lo era don Valentn Gmez Faras, quien fue conducido
por varios diputados y se arrodill delante del Evangelio. (Derecho Pblico Mexicano.
Tomo IV. Montiel y Duarte.)
262
Cfr. Diccionario de Legislacin y Jurisprudencia. Joaqun Escriche.
263
635

religiosas en cuanto que stas, sin radicar en cuestiones puras de fe, pudiesen
extenderse a considerar que los ministros del culto son tratados injustamente
por el artculo 130 de la Constitucin.
C. Necesaria reforma al anterior artculo 130 constitucional
Este ha sido uno de los preceptos de la Ley Fundamental vigente ms
duramente atacados. Sus impugnadores, vinculados ideolgicamente a los
crculos eclesisticos, aducen que sus disposiciones, independientemente de su
injusticia intrnseca, son en la actualidad obsoletas, ya que responden a una
situacin conflictiva entre la Iglesia y el Estado que pertenece al pasado
histrico de Mxico. Abogan porque la supeditacin del clero a la entidad
estatal se reemplace por la independencia entre ambos, que era una de las
preconizaciones ms sobresalientes de la Reforma desvirtuada por el Congreso
Constituyente de Quertaro. Desde que la Constitucin de 1917 entr en vigor,
la jerarqua eclesistica se lanz contra la subordinacin de la Iglesia al Estado,
y cuestionando su validez formal con anlogos argumentos que los esgrimidos
por Vera Espaol que ya hemos comentado,264 trat durante los primeros aos
de su vigencia de reconquistar la situacin que prevaleca antes del aludido
precepto, el cual, por otra parte, no consigui conjurar la efervescencia que
caracterizaba las tensas relaciones entre las autoridades estatales y las
eclesisticas, mismas que en 1926 se rompieron cruentamente provocando un
conflicto que dur ms de tres aos, durante el que se suspendi el culto
religioso en todos los templos catlicos de la Repblica. Como se sabe, este
conflicto se solucion hasta agosto de 1929 mediante un acuerdo que origin
una circular de la Secretara de Gobernacin publicada el 14 de septiembre de
ese mismo ao265 reafirmando las disposiciones del artculo 130 constitucional,
es decir, sin que el clero hubiere logrado que se reformaran segn proyecto
redactado por don Manuel Herrera y Lasso, proponiendo que las asociaciones
religiosas tuvieran capacidad para tener en propiedad los bienes inmuebles
directa e inmediatamente destinadas a su objeto y que se proclamara la
independencia entre la Iglesia y el Estado.266
Para poder justificar cualesquiera disposiciones jurdicas desde el punto de
264
Captulo cuarto, pargrafo III, apartado C.

A propsito de este acuerdo, Herrera y Lasso relata que El Episcopado mexicano,
representado por los seores Arzobispo don Leopoldo Ruiz y Flores y Obispo don
Pascual Das, S. J. acord la reanudacin del culto catlico suspendido desde 1926, tras
de obtener del Presidente Portes Gil las siguientes declaraciones solemnes que fueron
publicadas por todos los diarios de la ciudad el 22 de junio de 1929: Gustoso
aprovecho esta oportunidad para declarar pblicamente, con toda claridad, que no es
el nimo de la Constitucin, ni del Go- bienio de la Repblica, destruir la identidad de la
Iglesia Catlica, ni de ninguna otra, ni intervenir en manera alguna en sus funciones
espirituales. Con tal motivo, el seor Lic. Don Fernando Noriega y el autor de ese libro
ocurrieron a la Secretaria de Gobernacin, por encargo y representacin del
Episcopado, y obtuvieron la expedicin de la Circular que aqu se publica y cuyos
tnninos fueron discutidos en una larga serie de entrevistas con el Subsecretario
encargado del despacho, recto funcionario de amplio criterio y patritico espritu de
concordia (Estudios Constitucionales, p. 113).
266
Consltese dicho proyecto en el libro ya citado de tan distinguido constitucionalista
(pp. 105 y 106).
265

636
vista de su permanencia, hay que determinar si la causa final que produjo su
expedicin subsiste en el momento histrico respecto del cual se plantee esa
permanencia. En otras palabras, si los motivos que originaron la creacin de un
orden de derecho y los fines que ste persigue no han desaparecido del
escenario vital de un pas, las normas que integran a dicho orden no deben
suprimirse. Esta hiptesis se registra en lo que concierne a la motivacin y
teleologa del artculo 130 constitucional, que recoge en sus ms importantes
prescripciones los primordiales principios jurdico-polticos de la Reforma
iniciada en la Constitucin de 1857. Aunque tales principios hayan obedecido a
la situacin en que la Iglesia se encontraba en la poca de su proclamacin, la
operatividad de los mismos, y no a ttulo de remedio sino de prevencin, no ha
dejado de tener actualidad, pues la facticidad histrica posterior a la
promulgacin de la Constitucin de 1917 revela la permanente inconformidad
del clero para funcionar dentro del rgimen establecido por dicho precepto y la
constante tendencia de sus ministros para que la Iglesia recupere la
hegemona poltica y econmica que en mltiples etapas de la vida de Mxico
ha tenido. Esa tendencia se manifiesta en las reiteradas violaciones a
diferentes disposiciones del artculo 130 constitucional, primordialmente en lo
que atae a las prohibiciones contenidas en su prrafo noveno que ya
examinamos y las cuales tienen como finalidad constreir a los eclesisticos
para actuar dentro de los lmites estrictos de su tarea religiosa impidindoles
inmiscuirse en los asuntos del Estado.
La inoperatividad del citado precepto parece derivar de una especie de tacto
tcito de inobservancia concertado entre las autoridades eclesisticas y los
rganos del Estado encargados de su aplicacin, provocando una situacin
fctica dentro de la que el clero se mueve sin las limitaciones y prohibiciones
constitucionales que someramente hemos comentado. Merced a dicho pacto,
la Iglesia, o mejor dicho, sus jerarcas y sacerdotes, despliegan en Mxico una
amplia libertad cuyo ejercicio, por fortuna y desde hace algunos lustros, no ha
desembocado en un franco ataque a las instituciones jurdicas, polticas,
econmicas y sociales que se cimentan en las declaraciones fundamentales
que forman el contexto de la Constitucin vigente, circunstancia que ha
permitido, por contrapartida, que el gobierno estatal tolere conscientemente la
marginacin parcial del artculo 130.
La mencionada situacin la describe con bastante veracidad el sagaz jurista
mexicano Francisco Venegas Trejo, quien afirma: La libertad actual de la
Iglesia no es de ninguna manera peligrosa; permite, por lo contrario, el apego a
los principios y prcticas religiosas, rindiendo as homenaje a las libertades
fundamentales y naturales del hombre. Agrega dicho autor que Tampoco la
Iglesia est controlada por el Estado; a despecho de la prohibicin formal, hay
numerosos prelados extranjeros; la Iglesia sostiene una gran parte de
establecimientos de enseanza elemental en los que se ensea a los escolares
el catecismo y la moral cristiana. Las ceremonias religiosas tienen lugar fuera
del recinto de los templos, extramuros por as decirlo. Las publicaciones
eclesisti
637

cas no se limitan a comentar los Evangelios ni a difundir noticias sobre la
Iglesia, sino que se extienden a comentar temas de poltica general. Con
ocasin de ciertos acontecimientos (elecciones gubernamentales, por ejemplo),
la Iglesia despliega una discreta intervencin poltica exhortando a los
electores a no abstenerse de votar y a hacerlo segn su conciencia y
convicciones. Pero es sobre todo en provincia, en el campo, y en pequeos
poblados donde los sacerdotes gozan de un prestigio muy grande y donde, por
consiguiente, su influencia es ms evidente; y sucede algunas veces que
realizan gestiones ante las autoridades municipales para obtener la
administracin de diferentes servicios en beneficio de sus feligreses. Por lo
dems, la Iglesia dispone y controla buen numero de organizaciones laicas
que tienen como funcin la difusin de los Evangelios y la observancia de los
principios de la moral cristiana; ante todo, debe mencionarse la Accin
Catlica, sometida a la jerarqua y compuesta por cuatro ramas: la de los
jvenes varones, la de las mujeres jvenes, la de damas y la de hombres
adultos; la Unin Nacional de Padres de Familia (con medio milln de adeptos);
los Caballeros de Coln (orden sumamente aristocrtica); la Federacin de
Colegios Particulares (establecimientos de enseanza elemental); la Liga
Mexicana de la Decencia; la Asociacin Nacional de la Buena Prensa (casa
editorial de obras catlicas), habiendo muchas congregaciones avocadas a un
santo en particular.
La Iglesia, prosigue Venegas, guarda relaciones y lazos estrechos (aunque
ocultos y no manifiestos) con un partido poltico de derecha: el Partido de
Accin Nacional (PAN), partido que precisamente recluta la mayor parte de sus
miembros entre los afiliados y asociados a las organizaciones laicas arriba
mencionadas. Adems, todos o casi todos los candidatos que este partido ha
presentado como candidatos a la Presidencia de la Repblica, haban sido ya
presidentes de Accin Catlica o al menos de la Accin Catlica de la Juventud
Mexicana.
En razn de las consideraciones precedentes, concluye el autor sealado, se
comprende claramente que la Iglesia no tenga ningn inters de romper este
modus vivendi, esta liga tcita con el gobierno; ni el Estado el de daar las
libertades individuales, agregando que es evidente que ante las leyes
anticlericales, la Iglesia permanece como una fuerza poltica insatisfecha y por
consiguiente como un peligro latente y que Ms vale observar frente a ella
un comportamiento no intransigente sino de tolerancia. 267
Con vista a los hechos que resea Venegas y cuya realidad compartimos
mutatis mutandis, se suele afirmar que las contravenciones que entraan al
artculo 130 constitucional, han originado que ste haya dejado de tener
actualidad y que la frecuente e impune inobservancia del mismo precepto haya
demostrado su carcter obsoleto. Sin embargo, la tolerancia oficial frente a su
marginacin por parte del clero no justifica su abolicin, como no legtima
valga el smil la proclamacin de la invalidez moral de la virtud, la proclividad
pecaminosa del hombre. Independientemente de que en algunas de sus
disposiciones el artculo 130 constitucional no slo es defectuoso sino absurdo,
267
LHistoire et le Rgime Politique du Mexique. Tesis doctoral. Universidad de Ciencias

Sociales de Toulouse, 1971, pp. 393 y 394.

638
como lo hemos pretendido demostrar al examinar los prrafos respectivos, su
motivacin y teleologa esenciales acreditan su permanencia, ya que
639

su causa final estriba no en atacar la religin cristiana ni en impedir su ejercicio
y culto, sino en mantener al clero, en el mbito jurdico al menos, dentro del
cuadro que su propia misin le demarca y que con toda claridad delimit,
frente al Estado, el Divino Salvador, Jesucristo.
En resumen, atendiendo a su motivacin y teleologa, el mencionado precepto
debe conservarse en su esencia normativa, depurndolo, sin embargo, de las
disposiciones que se antojan actualmente anacrnicas y absurdas, mismas a
las que ya hemos aludido, y cuya supresin no alterara su causa final.
Reafirmamos nuestra conviccin de que la Iglesia debe ser apoltica y el Estado
laico. Conforme a su naturaleza espiritual la entidad eclesistica no debe
injerirse en cuestiones polticas ni la entidad estatal en cuestiones que
incumban al rgimen interior de las iglesias, cualquiera que sea su credo
religioso y su culto. Esta separacin, sin embargo, no debe significar la falta de
colaboracin entre la Iglesia y el Estado en lo que respecta a cuestiones de la
problemtica nacional que rebasen sus correspondientes mbitos. Tal
colaboracin a nuestro entender es necesaria, pues la cooperacin de las
autoridades eclesisticas con las autoridades estatales en lo que atae a
dichas cuestiones, redundar en beneficio del pueblo mexicano.
Al margen de la poltica estrictamente considerada y de la religin existe una
vasta y compleja problemtica social. Hay problemas graves de diversa ndole
que padece la sociedad mexicana y que no son susceptibles de resolverse
mediante la sola religin o la sola actividad poltica. Frente a ellos y en
relaciones de franca y leal colaboracin deben actuar el Estado y el Clero.
Ambos tienen el deber de procurar su solucin coordinadamente en actitudes
conjuntas de concordia constructiva sin antagonismo estril y nocivo que
otrora propiciaron la desunin de los mexicanos y provocaron diversos hechos
fratricidas que ensangrentaron nuestro suelo. La razn, el patriotismo y la
solidaridad social, basada en la caritas cristiana, reclaman esa colaboracin
con respeto de las esferas exclusivas del Estado y del Clero: la poltica y la
religin. Sobre la base de este respeto y de dicha colaboracin debiera
estructurarse un rgimen jurdico que norme las relaciones entre ambos en un
futuro que puede ser muy promisorio para nuestro pas.
Hay que advertir que los miembros del clero, en atencin a su misma y
fundamental condicin de cristianos, asumen inexcusables deberes sociales y
humanos que tienen que cumplir en favor de la colectividad en que actan, con
independencia de sus tareas estrictamente eclesiales. Deben luchar por el bien
comn incluso fuera de los actos formales del culto. En razn de este
imperativo evanglico tienen la obligacin moral de cooperar con las
autoridades del Estado para erradicar la pobreza, el analfabetismo y la
insalubridad en que an se debaten los grupos mayoritarios de la sociedad
mexicana. Deben combatir, en coordinacin con los rganos estatales, contra
toda. violacin a los derechos humanos para justificar su misin apostlica
cuyo sustento es el amor al prjimo. Jams deben oponerse a ninguna medida
que beneficie a tales grupos en todos los mbitos de su vida colectiva. La
actitud que de este modo asu

640

ma el clero generar su respetabilidad frente al Estado y su pueblo, y sobre
todo, lo avalar como autntico heraldo de Jesucristo.
En consecuencia con las anteriores consideraciones, el artculo 130
constitucional debe reestructurarse proclamando los siguientes postulados:
a) Ningn ministro de cualquier culto debe injerirse en cuestiones polticas.
b) Ninguna autoridad del Estado debe intervenir en los regmenes interiores de
ninguna iglesia.
c) Las autoridades estatales y las eclesiales deben cooperar en materias que
no sean ni polticas ni religiosas.
VII. EL NUEVO ARTCULO 130 CONSTITUCIONAL
La necesidad de reformar el artculo 130 de la Constitucin origin la
sustitucin de este precepto, que ya hemos comentado, por uno nuevo que
entr en vigor en enero de 1992. Las ideas que respecto a las relaciones entre
la Iglesia y el Estado hemos expuesto se acogieron, en lo fundamental, por el
precepto vigente, cuya gestacin parlamentaria suscit apasionados debates
en el seno del Congreso de la Unin entre los diversos partidos polticos,
habiendo provocado, adems, encendidos comentarios, con distintos enfoques
y diferente sentido, entre polticos, estudiosos del Derecho y eclesisticos. Las
opiniones respectivas se publicaron en los diarios de la prensa nacional y de los
Estados. La referencia a los distintos matices de la iniciativa, discusin y
comentarios en relacin al nuevo artculo 130 rebasaran la extensin del
presente pargrafo, pues se integrara un volumen especial que incidira en el
campo del Derecho Parlamentario.
Desde nuestro punto de vista y con especial referencia a la Iglesia Catlica que
es sin duda la ms importante de nuestro pas, las relaciones entre ella y el
Estado deben basarse en los siguientes principios:
a) el laicismo estatal
b) la apoliticidad eclesistica, y
c) la cooperacin o colaboracin en el tratamiento y solucin de cuestiones y
problemas sociales que no sean ni religiosos ni estrictamente polticos.
Estos principios configuran la base del nuevo precepto respecto del cual
haremos las breves alusiones que subsiguen, sin perjuicio de transcribirlo como
Apndice en esta obra.
La juridicidad, o sea, el acatamiento obligatorio del Derecho del Estado se
proclama en el epgrafe de tal precepto al disponerse que las iglesias y dems
agrupaciones religiosas se sujetarn a la ley y que compete exclusivamente al
Congreso de la Unin legislar respecto de unas y otras y en materia de culto
pblico. El -multicitado precepto ya reconoce a todas las iglesias y
agrupaciones religiosas personalidad jurdica, incumbiendo a la legislacin
secundaria la fijacin de las condiciones y requisitos para que oficialmente
sean registradas como tales. El laicismo del Estado y de sus autoridades se
declara categricamente as como la posibilidad de que tanto los mexicanos
como los extranjeros
641

puedan ejercer el ministerio de cualquier culto. Se reitera, adems, la
apoliticidad de dichos ministros y de las iglesias o agrupaciones religiosas a
que pertenezcan, otorgndose a quienes sean ciudadanos mexicanos el
derecho a votar pero no a ser votados, salvo que dejen de tener dicha calidad.
Por otra parte, en el artculo 3 constitucional, reformado el 4 de marzo de
1993, ya no se contiene la prohibicin de que los ministros de los cultos y sus
agrupaciones pudiesen cooperar con el Estado en la funcin educativa, lo que
entraa o supone la colaboracin entre las iglesias, especialmente la Iglesia
Catlica, y la entidad estatal en asuntos o materias que no sean estrictamente
religiosas o polticas.
En resumen, el nuevo artculo 130 de la Constitucin y la reforma al artculo 3
de la misma en el sentido ya referido, significa un saludable avance en las
relaciones entre el Estado y las iglesias o agrupaciones religiosas, mxime que
a stas se les autoriza a poseer los bienes que sean indispensables para el
desempeo de su cometido al haberse modificado en este sentido el artculo
27 constitucional

642
PGINA EN BLANCO
LA REFORMA DEL ESTADO
643
CAPTULO DECIMOSEGUNDO
SUMARIO: Introduccin. 1. Reformas al Poder Legislativo Federal. II. Reformas
al Poder Ejecutivo Federal. III. Reformas al Poder Judicial Federal. IV. Autonoma
del Ministerio Pblico Federal. V. Eliminacin del financiamiento econmico a
los partidos polticos. VI. Observacin final.
INTRODUCCIN
Con mucha insistencia se ha hablado de la llamada Reforma del Estado. Esta
sola locucin no es ni jurdica ni lgicamente correcta. El Estado es una
persona moral suprema y omnicomprensiva. Es un ente poltico real y
constantemente se habla de l en una infinita gama de situaciones.
Es evidente que la pretendida Reforma del Estado no puede comprender a la
entidad total. La sola posibilidad contraria la extinguira o la convertira en otra
persona moral mediante la alteracin de todos sus elementos, entre ellos,
primordialmente, la poblacin y el territorio. Por esta incontrovertible razn la
Reforma del Estado no debe comprender estos elementos formativos sino los
otros que ya quedaron expuestos. Por consiguiente, tal reforma debe referirse
a la estructura jurdica bsica del Estado que entraa substancialmente la
Constitucin. En otras palabras, la Reforma del Estado debe referirse a esta
estructura que obviamente involucra al poder pblico y al gobierno en cuanto a
sus funciones legislativa, administrativa y judicial y a las declaraciones bajo las
cuales estas funciones deben desplegarse. Esta referencia, por tanto, debe ser
exhaustiva y, para serlo, se requiere revisar y, en su caso, modificar la
Constitucin. Sin esta ineludible tarea no sera posible la multicitada Reforma.
Los partidos polticos, los legisladores y los acadmicos, as como las mismas
autoridades estatales, movidos por la realizacin de la Reforma del Estado,
han organizado diversos foros, reuniones, conferencias y cursos para tratarla.
Esta actitud, empero, ha sido desarticulada, sin cohesin sistemtica, pues se
ha manifestado en la discusin de cuestiones especficas inconexas y
parcializadas. Se ha debatido sobre diversos tpicos sin relacin lgica alguna.
Se ha hablado sobre la reeleccin de diputados y senadores, sobre la
restriccin de las facultades presidenciales, sobre el nombramiento de los
llamados secretarios de Estado, sobre la organizacin de cuerpos policiacos,
sobre el federalismo, sobre las reglas de la diplomacia internacional y, en
general, sobre mltiples tems que desde el punto de vista lgico no deben
tratarse aisladamente, es decir, sin su vinculacin recproca. Esta situacin
catica, abordada con criterios polticos partidistas, no ha culminado en la
Reforma del Estado

que contumazmente se ha pregonado. Se ha olvidado que la Constitucin, base
suprema y fundamental de esta entidad, es un todo normativo, sistemtico y
congruente, que no debe analizarse a travs de disposiciones parciales y

644
aisladas, sino como totalidad jurdica. Parece ser que la Reforma del Estado se
ha traducido en una especie de reformitis sin seriedad y atropellada. Dicha
Reforma debe ser exhaustiva mediante la revisin de la Constitucin en la que
debe plasmarse. De no procederse de esta manera, simplemente se agregaran
a nuestra Ley Suprema ms reformas y adiciones que la haran ms confusa y
contradictoria. Para evitar este ominoso fenmeno y lograr una verdadera
Reforma del Estado, hemos decidido dar a la publicidad el presente captulo,
que expresa nuestro propsito.
Congruentemente con estas consideraciones, la multicitada Reforma debe
concernir al Estado de Derecho en lo que a su elemento normativo atae. En
otras palabras, la Reforma del Estado entraa en s misma la Reforma de la
Constitucin, primordialmente. Todas las sugerencias y propuestas que se
formulen en los mbitos polticos, culturales, sociales y econmicos deben
necesariamente desembocar en reformas y adiciones a la Ley Suprema del
pas. Esta necesidad insoslayable justifica el ttulo del presente captulo que
compacta la revisin y reestructuracin constitucional. En vez de emplear estos
dos conceptos separadamente, los hemos comprendido en la expresin
Reforma del Estado como corolario de esta obra. Estamos conscientes de
que nuestras opiniones, criterios y puntos de vista respecto de este importante
tema sern intensamente debatidos, circunstancia que no debe sorprendernos,
pues la opinabilidad esencial del Derecho y la falibilidad natural del ser
humano son imperativos que condicionan toda investigacin jurdica.
En el tratamiento de las diversas cuestiones que deben ser abordadas a
propsito de la Reforma del Estado, y toda vez que sta entraa la revisin de
la Constitucin, segn dijimos, es indispensable analizar detenidamente los
preceptos, ttulos y captulos del propio ordenamiento, pues todos ellos
comprenden un orden sistemtico del que no se debe prescindir. Tal anlisis no
excluye, evidentemente, la propuesta de los distintos tpicos que deben ser
estudiados y normativizados en los casos en que su incidencia poltica, social,
cultural y econmica as lo requiera. Esta exigencia no se -coima con una mera
revisin constitucional, sino con el enriquecimiento preceptivo de nuestra Carta
Fundamental. Estos objetivos los pretendemos lograr en el presente libro para
consolidar el Estado de Derecho en que la sociedad mexicana desea vivir.
Por otra parte, debemos recordar que, siguiendo esta tendencia, en noviembre
de 1994 publicamos un opsculo intitulado Renovacin de la Constitucin de
1917 en el que propusimos diversas reformas a este fundamental
ordenamiento. Desde el citado ao emprendimos la tarea de plantear la
Reforma del Estado sin que este ttulo lo hayamos empleado como ahora lo
hacemos. Su contenido lo sometemos a la consideracin de todos los grupos
polticos y acadmicos interesados en l dada la ndole polmica de las
cuestiones que abarca.
Con motivo de los estudios que se contienen en nuestras obras El juicio
645
LA REFORMA DEL ESTADO 1045

de amparo Las garantas individuales y en la presente, planteamos diversas
reformas y adiciones que, en nuestro concepto, deben introducirse a la
Constitucin Federal vigente expedida el 5 de febrero de 1917. Este
planteamiento es la consecuencia lgica necesaria del anlisis crtico que en
los mencionados libros formulamos sobre diferentes preceptos e instituciones
que forman el contexto normativo de nuestra citada Ley Fundamental. En esta
virtud, el proyecto que en la presente ocasin nos permitimos elaborar y
someter a la opinin jurdica nacional, no persigue otra finalidad que la de
sistematizar las aludidas reformas y adiciones, reiterando las consideraciones
crticas que, segn nuestro parecer, las sustentan y justifican. Por ende, no
debe causar sorpresa que en la fundamentacin diversificada de dicho
proyecto se encuentre la reproduccin de ideas y argumentos que exponemos
en nuestras invocadas obras para apoyar las reformas y adiciones
constitucionales que propugnamos. El propsito que abrigamos en esta
oportunidad no estriba en realizar un nuevo estudio sobre la temtica y
problemtica que abordamos en ellas, sino en estructurar, dentro de un orden
sistemtico, las principales modificaciones que deben practicarse a la
Constitucin de 1917 para mejorarla desde diferentes puntos de vista y
adecuarla, en algunos aspectos preceptivos esenciales, a las exigencias que
reclama la evolucin social, econmica, poltica y cultural del pueblo mexicano.
En consecuencia, este captulo propende a un estricto objetivo pragmtico,
consistente en suscitar la inquietud por perfeccionar nuestra Ley Suprema
vigente, no slo mediante la correccin conceptual y terminolgica de sus
primordiales disposiciones, sino a travs de su actualizacin y acoplamiento a
la constitucin real y teleolgica de Mxico, es decir, a las diversas
transformaciones que su existencia vital ha experimentado. No desconocemos
que tal propensin puede quedar relegada al mbito de los meros deseos sin la
accin de la voluntad de los rganos estatales encargados jurdicamente de
reformar y adicionar la Constitucin, estimando, no obstante, que al sugerirlas,
como lo hacemos en esta ocasin, cumplimos uno de los ms destacados
deberes del jurista, consistente en contribuir a la superacin y
perfeccionamiento de la Ley Fundamental de la Repblica.
Por otro lado, consideramos pertinente advertir que, al exponer la crtica de los
preceptos constitucionales tal como actualmente estn redactados y
concebidos, nos contraeremos a formular las argumentaciones respectivas, las
cuales, por lo general, se basan en las teoras y criterios que invocamos y
sustentamos en nuestras tres obras ya sealadas que consignan con prolijidad
la bibliografa conducente. Por tanto, quienes ponderen el proyecto que ahora
elaboramos, observarn escasas citas bibliogrficas y pocas referencias
doctrinales y jurisprudenciales, ya que unas y otras se contienen en dichas
obras, mismas que, repetimos, implican la fuente eidtica de las
modificaciones constitucionales que en esta ocasin proponemos.
Todas las anteriores reflexiones nos conducen a la conclusin de que la
Constitucin de 1917 tiene la proyeccin temporalmente ilimitada de seguir
rigiendo los destinos de Mxico y de que, como obra humana, es imperfecta
pero perfectible. Precisamente como contribucin a su perfeccionamiento nos
hemos decidido a elaborar este trabajo, conscientes de que las proposiciones

646

reformativas y aditivas que al travs de l formulamos, darn motivo para que
mediante las crticas que contra ellas se enfoquen, se pueda desbrozar el
camino hacia la superacin de nuestra vigente Ley Fundamental.
No est por dems indicar que el presente captulo no comprende todas las
reformas y adiciones que pudieren introducirse a la Constitucin actual, ya que
solamente propondremos las principales. Por otra parte, desde el punto de
vista terminolgico, nuestra Ley Suprema vigente requiere una revisin total a
efecto de que los distintos preceptos que integran su articulado se redacten de
modo tal, que su texto recoja el lenguaje jurdico, social, econmico y poltico
que ya es usual en la doctrina contempornea y en la jurisprudencia. Al
emprenderse esta tarea, se debe aprovechar la oportunidad para introducir
una mejor sistemtica a las diferentes disposiciones constitucionales,
agrupndolas dentro del contexto de las diversas instituciones y materias cuya
regulacin bsica establece. Estos propsitos, que simplemente nos
permitimos enunciar en la presente ocasin, se pueden realizar en los trminos
del artculo 135 de nuestro ordenamiento supremo, por el Congreso de la Unin
y las legislaturas de los estados, ya que su logro no implicara ninguna
variacin substancial a las declaraciones fundamentales sobre las que se
asienta la Constitucin, y las cuales, segn hemos afirmado reiteradamente, y
lo corroboramos en esta obra, slo pueden alterarse o sustituirse mediante el
poder constituyente del pueblo, que evidentemente no pertenece a los citados
rganos legislativos constituidos.
En congruencia con las anteriores consideraciones pretenderemos agrupar los
diversos puntos principales sobre los que en nuestra opinin debe versar la
Reforma del Estado. El mtodo que emplearemos consistir en su mera
enunciacin y en algunos breves comentarios. Tal agrupamiento concierne a
las diferentes estructuras normativas que forman destacadamente nuestra
Constitucin vigente. En cada una de ellas sugeriremos las reformas
pertinentes sin tener la osada de redactarlas preceptivamente, tarea sta que
atae a los rganos estatales encargados de incorporarlos al texto
constitucional como son el Congreso de la Unin y las legislaturas de los
estados. En otras palabras, no tratamos de ser una especie de legisladores ni
siquiera in potentia. Nuestra actitud ser simplemente sugestiva dentro de la
integral Reforma del Estado con propensin a evitar que esta trascendental
cuestin para la vida de Mxico sea abordada desordenadamente como ha
sucedido hasta ahora.
Reiteramos que en este tema slo apuntaremos, por modo general, las
cuestiones reformativas primordiales sin incidir en su detalle o en su
pormenorizacin. En otras palabras, postularemos algunas dentro de los puntos
especficos que debe comprender la Reforma del Estado, es decir, de sus
estructuras normativas bsicas
Poder Legislativo
a) Supresin de los diputados plurinominales
En el sistema poltico mexicano la Cmara de Diputados representa a la Nacin
que se integra con trescientos diputados de mayora relativa en los lla
647

mados distritos electorales uninominales y con doscientos diputados electos
segn el principio de representacin proporcional mediante el sistema de
listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales (artculos 51 y
52 de la Constitucin). Dentro de este sistema los ciudadanos no tienen
ninguna intervencin, es decir, no votan por los errneamente denominados
diputados plurinominales. La seleccin de stos proviene de una serie de
reglas cuantitativas que indica el artculo 54 constitucional, cuya aplicacin
conduce a la asignacin de tales diputados en favor de los partidos polticos
que participen con candidatos por mayora relativa por lo menos en doscientos
distritos uninominales. Tales reglas, que se especifican en el captulo segundo
del ttulo tercero del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (COFIPE), excluyen a los ciudadanos de toda votacin para los
diputados plurinominales que no representan al gran elector que es el
llamado pueblo poltico, o sea, la ciudadana. Su asignacin a los partidos
polticos es meramente aritmtica y no electoral. En consecuencia, los nicos
representantes de la Nacin son los diputados de mayora relativa, pues stos
provienen de la voluntad popular. Tampoco los diputados plurinominales
integran la representacin proporcional en la Cmara respectiva, ya que esta
representacin proviene tambin de la decisin ciudadana que no implica la
eleccin mayoritaria en el distrito electoral de que se trate, sino una
importante minora de votantes, segn hemos afirmado. Es urgente, por tanto;
que- con motivo de la Reforma del Estado, que tanto se anuncia, se suprima
el sistema antidemocrtico de los diputados plurinominales reemplazndolo
por el de primera minora en cada distrito electoral, para que al travs de l
estn representados los grupos ciudadanos que no hayan logrado la votacin
mayoritaria. Sin ese reemplazo la Cmara de Diputados no tendr, como no la
tiene en la actualidad, la representacin integral de la Nacin.
Los multicitados diputados plurinominales carecen de legitimidad
democrtica, pues provienen, segn se dijo, de la voluntad de los dirigentes de
los partidos polticos que son los beneficiarios de las asignaciones respectivas.
Los preceptos constitucionales que los prevn son substancialmente ilegtimos
ya que contradicen el rgimen democrtico. Esta circunstancia lleva a la
conclusin de que en la Cmara de Diputados doscientos de sus componentes
tienen un origen espurio. Por respeto a los ciudadanos, que en su conjunto
forman el cuerpo poltico de la Nacin, no debieran intervenir vlidamente en
ninguna de las actividades de dicho cuerpo legislativo. Suponer lo contrario
equivaldra al ludibrio de la ciudadana. Este ludibrio se ha cometido a travs
de diversas reformas practicadas en diferentes fechas a los artculos 52, 53 y
54 de la Constitucin durante los aos comprendidos entre 1986 y 1993. Por
esta primordial razn debe democratizarse la Cmara de Diputados mediante
la supresin del Sistema de Listas Regionales, sustituyndolo con el de
Primera Minora para establecer una autntica representacin proporcional
en dicho rgano legislativo.
La diputacin plurinominal excluye de su integracin a la voluntad popular
sustituyndola por el favoritismo de los dirigentes de los partidos polticos. Es
in

648

concluso que este favoritismo es una grave afrenta contra la democracia en la
composicin de la Cmara de Diputados. Fuera de este rgano legislativo
deben quedar los doscientos diputados plurinominales que por una
desafortunada reforma constitucional acceden a l en unin de los trescientos
diputados por mayora que autnticamente lo representan. En tanto no se
modifiquen los artculos 52, 53 y 54 de la Ley Suprema de Mxico seguiremos
teniendo dos grupos de diputados, a saber, los democrticos o genuinos que
son trescientos y los antidemocrticos o falsos que son doscientos. A sabiendas
de su origen, los llamados diputados plurinominales, con sinceridad, podran
en conciencia democrtica representar a la Nacin mexicana en las funciones
de la Cmara respectiva? En ausencia de toda votacin ciudadana libre y
directa, slo representaran al partido poltico que haya sido el beneficiario de
las listas regionales a que se refiere el artculo 54 constitucional? Estas
interpelaciones tienden a demostrar que los diputados plurinominales, en
rigor democrtico, no son diputados sino individuos de la partidocracia.
b) Exclusividad en la funcin legislativa
El planteamiento de esta cuestin ha surgido de la realidad, pues hay
senadores y diputados que suelen desempear actividades, entre ellas las
profesionales, ajenas a la funcin legislativa. Por tanto, consideramos
necesario insertar en la Constitucin la prohibicin que se contiene en su
artculo 101 respecto de los funcionarios judiciales en el sentido de que los
legisladores no puedan, en ningn caso, aceptar ni desempear empleo o
encargo de la Federacin, de los Estados, del Distrito Federal o de particulares,
salvo los cargos no remunerados en asociaciones cientficas, docentes,
literarias o de beneficencia.
c) Reeleccin de diputados
El periodo funcional de los diputados federales es de tres aos. En varios foros,
conferencias y eventos acadmicos y polticos se ha planteado la posibilidad de
su reeleccin por otro periodo igual. Consideramos que este planteamiento es
correcto pues durante el primer periodo en el cargo respectivo no es posible
realizar una evaluacin correcta de su comportamiento como legisladores. En
consecuencia, los diputados que segn la opinin pblica hubieren cumplido
con su deber, podran ser reelectos para aprovechar los resultados de su
actuacin en beneficio de la sociedad.
d) Aumento de los requisitos constitucionales para ser diputado
La realidad del pas ha demostrado que hay casos, que han atrado a la opinin
pblica, reveladores de la ignorancia de algunos diputados y de su falta de
experiencia en el ejercicio de sus funciones. Por tanto, consideramos que,
cuando menos, los candidatos a diputados deben haber cursado algn
bachillerato o tener experiencia en el desempeo de las actividades que
hubieren desplegado al frente de grupos polticos y sociales de diversa ndole.
649

II. Poder Ejecutivo
a) Supresin del fuero inmunidad
Conforme al Ttulo Cuarto de la Constitucin el Presidente de la Repblica slo
puede ser acusado por traicin a la patria o delitos graves del orden comn. As
lo declara el artculo 108 de la Ley Suprema. Esta declaracin implica una
especie de inmunidad del Presidente que opera durante el desempeo de su
encargo, quedando fuera de su responsabilidad graves faltas o delitos que
pudiere cometer. Por tanto, debe suprimirse esta inmunidad para hacer
efectiva tal responsabilidad en el ejercicio de las funciones constitucionales y
legales que el estado de derecho le asigne.
b) Enjuiciamiento al Presidente
El Presidente de la Repblica tiene como obligacin, que le impone el artculo
87 constitucional, de guardar y hacer guardar la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempear leal y
patriticamente el cargo que el pueblo le confiri, mirando en todo por el bien
y prosperidad de la Unin. Cuando el presidente, por modo sistemtico y
frecuente, deja de cumplir esta obligacin, debe ser enjuiciado ante el Senado
por las violaciones que haya cometido contra la juridicidad que es esencial en
todo rgimen democrtico.
c) Nombramiento de los Secretarios de Estado
Actualmente el presidente tiene la facultad de designar y de remover con toda
libertad y sin lmite alguno a sus inmediatos colaboradores que se llaman
Secretarios de Estado (art. 89, frac. II). En el nombramiento y remocin de
estos importantes funcionarios pblicos el Poder Legislativo Federal no tiene
ninguna intervencin. Esta circunstancia permite que el presidente, gozando
de la libertad ya apuntada, designe como tales a personas inexpertas en los
asuntos de Estado, en la problemtica nacional y en otras materias que abarca
la vida pblica mexicana. Con el objeto de que se elimine esta situacin
negativa, el nombramiento de los Secretarios de Estado debe derivar del
Senado de la Repblica dentro de una terna que el presidente le presente. En
esta forma, habra una estrecha colaboracin entre el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo de la Federacin y una especie de rgimen parlamentario
contrario al presidencialismo.
d) Igualdad en el trato a los partidos polticos
El Presidente de la Repblica es el representante nato de la Nacin mexicana
independientemente del partido poltico que lo hubiese postulado. Esta
representatividad nacional impide que el presidente tenga preferencia poltica
con el partido postulante, desentendindose de lo establecido en el artculo 87
constitucional que ya se invoc.

650

III. Poder Judicial
a) Nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte
Actualmente estos altos funcionarios judiciales son designados por el Senado
de la Repblica de una terna que le presente el Poder Ejecutivo. Este modo de
designacin merma la autonoma que debe tener la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, ya que el Presidente de la Repblica no debe injerirse
absolutamente en materia de administracin de justicia. Para lograr
cabalmente dicha autonoma, se debe eliminar su intervencin en el Poder
Judicial de la Federacin. Esta exigencia nos ha conducido a la conclusin de
que el Senado nombre a los Ministros de la Suprema Corte de una lista que le
presente en cada oportunidad la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. Esta lista debe ser elaborada por el Consejo
Tcnico de la propia Facultad y dentro de ella pueden figurar no slo los
maestros de dicha institucin universitaria sino cualquier jurista que se haya
distinguido por sus cualidades cvicas, morales y de conocimientos jurdicos
independientemente de la entidad federativa de la que provenga.
b) Nombramiento de los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal
Los miembros de esta importante entidad del Poder Judicial de la Federacin
deben ser designados en la misma forma, con lo que se evitara la intervencin
del Presidente de la Repblica y del propio Senado en la integracin humana
de dicho Consejo, garantizndose as la autonoma de la justicia federal.
c) Tipificacin delictiva del incumplimiento de las ejecutorias de amparo
En la realidad se ha advertido que en muchos casos las autoridades
responsables en un juicio de amparo eluden el cumplimiento de las ejecutorias
respectivas. Esta elusin significa un menosprecio no slo a la justicia federal,
sino a nuestra institucin de defensa constitucional. Por tanto, tal
incumplimiento debe considerarse como delito cuando sea manifiesto y
frecuente.
IV. Autonoma del Ministerio Pblico Federal
En la actualidad el Procurador General de la Repblica, como jefe de esta
institucin, es nombrado por el Presidente del pas con ratificacin del Senado,
pudindolo remover libremente (art. 102 Const.). Esta facultad convierte al
Presidente en el amo del Procurador con merma de las funciones del Ministerio
Pblico consistentes primordialmente en perseguir ante los tribunales todos los
delitos de ndole federal (dem). Debe enfatizarse que la procuracin de justicia
no es de carcter administrativo sino prejudicial y que, por tanto, el Presidente
no debe tener absolutamente ninguna injerencia en ella. Esta evidente
consideracin fundamenta la autonoma que en el ejercicio de sus funciones
debe tener el Procurador de la Repblica cuyo nombramiento no debe provenir
del Ejecutivo Federal aunque lo ratifique el Senado. Por ende, es pertinente y
hasta necesario que esta Cmara legislativa designe al Procurador
651

de la misma manera que debe hacerlo tratndose de los ministros de la
Suprema Corte, es decir, que tal designacin provenga de una lista que le
presente la Facultad de Derecho de la UNAM respecto de los juristas que
renan las cualidades intelectuales, cvicas y morales para cumplir las
exigencias que demanda la procuracin de justicia a efecto de evitar la
intervencin presidencial en esta importante y trascendental funcin.
V. Eliminacin del financiamiento econmico a los partidos polticos
Este financiamiento se prev en el artculo 41 constitucional y se forma con
recursos que provienen del pueblo, principalmente a travs de las
contribuciones pblicas a su cargo. Conforme al artculo 31, fraccin IV, de la
Constitucin, dichas contribuciones deben destinarse a cubrir los gastos
pblicos de la Federacin, del Distrito Federal, de los estados o de los
municipios. Es evidente que los partidos polticos no son estas entidades, por lo
que los aludidos recursos no deben aplicarse a ellos, pues sus gastos y egresos
en general no son pblicos. El financiamiento a que se refiere el artculo 41
constitucional no persigue la finalidad inherente a las contribuciones pblicas,
por lo que este precepto contradice su teleologa en agravio de los
contribuyentes.
Independientemente de esta contradiccin, el financiamiento en beneficio de
los partidos polticos implica una grave injusticia social, pues su monto
millonario no se destina por el Estado a la satisfaccin de las ingentes
necesidades del pueblo, circunstancia negativa que es una afrenta para todo
rgimen democrtico. Por tanto, la supresin de dicho financiamiento implica
un imperativo impostergable cuya realizacin favorecera los intereses
sociales, aunque lesione los de los partidos polticos y de sus dirigentes que
han cifrado en tal financiamiento su cuantioso modus vivendi
VI. Observacin final
Hemos sugerido algunos de los temas importantes que debe comprender la
Reforma del Estado. Es evidente que su tratamiento generar interesantes
polmicas entre los diferentes sectores de la comunidad nacional. En el
presente captulo slo los hemos enunciado expresando muy superficialmente
nuestra opinin sobre la necesidad de abordarlos desde una variedad de
criterios y puntos de vista, tomando en cuenta los intereses nacionales que son
los nicos factores que deben motivar su estudio para actualizar la estructura
bsica del poder del Estado establecida en nuestra Constitucin vigente.

652
PGINA EN BLANCO
EPLOGO
653
EPLOGO
LA CONSTITUCIN MEXICANA DE 1917,
EL CAMBIO SOCIAL Y SU RENOVACIN
I
No hemos querido dejar de tratar, a modo de eplogo, es decir, como
comentario conclusivo de los diferentes temas estudiados en esta obra, una
cuestin que peridicamente se suscita en Mxico y que estriba en la
confrontacin entre lo que suele llamarse cambio social y nuestra
Constitucin vigente. No faltan quienes, al impulso de arrebatos demaggicos y
despechados, claman en todos los tonos, adoptando actitudes oportunistas,
que la Ley Fundamental de 1917 es obsoleta, que ya no responde a las
transformaciones sociales que ha experimentado el pueblo en nuestro pas,
que implica un valladar para que stas se sigan realizando y que, en suma,
debe sustituirse por un nuevo ordenamiento que est en consonancia con las
tendencias y proyecciones evolutivas de Mxico. Es curioso observar que los
que as se expresan lo nico que revelan es su desconocimiento respecto de
nuestra Constitucin o su perversidad propendente a engaar a las masas
ignorantes de nuestro pueblo con el seuelo de una liberacin con que
dolosamente encubren la implantacin de una dictadura poltica y, lo que es
peor, de un totalitarismo estatal. Como la actual Ley Suprema de Mxico es un
obstculo para el logro de tan proclives y antirrevolucionarios propsitos, sus
obstinados adversarios se empecinan en abolirla o, al menos, en deteriorarla a
tal extremo, que deje de ser el insuperable valladar normativo a sus designios
anti mexicanos.
Los enemigos ms encarnizados de nuestra Constitucin se localizan en las
posiciones que por derivacin histrica se conocen como de izquierda
extrema268 o a ultranza, es decir, en los grupos o facciones que dicen
sustentar una ideologa Marx-leninista que distorsionadamente invocan para
pretender apoyar sus objetivos anti populares y aduearse del poder poltico a
travs de la ficcin absurda de la dictadura del proletariado.269 Su actitud es
eviden

temente contradictoria y, por ende, engaosa, pues por una parte proclaman la
liberacin del pueblo mediante la supresin de la clase explotadora y, por la
268
La izquierda tiene como origen el hecho de que loe jacobinos, es decir, los grupos
revolucionarios franceses avanzados y hasta extremistas, se colocaban en el lado
izquierdo de la Asamblea Nacional, ocupando el lado derecho de la misma las facciones
antirrevolucionarias integradas por el alto clero y la nobleza, de cuya circunstancia
deriva su denosninaci6n (Cfr. Historia de ls Girondinos de A. de Lamartine. Libro
Primero, pp. 15 y 22. Edici6n Espaiola, Madrid, 1877)
269
La crltica a esta expresin y al concepto que envuelve la formulamos en el apar.
tado k) del pargrafo del captulo tercero de esta misma obra.

654
otra, preconizan la instauracin de dicha dictadura, que en el fondo no es la del
proletariado, sino la de una oligarqua o de un autcrata en cuya irrestricta e
incontrolable voluntad se centra el supremo gobierno del Estado. Libertad y
dictadura, independientemente de la ideologa en que sta se sustente o de las
tendencias que persiga, son conceptos irreconciliables, por lo que no pueden
coexistir en la vida social, ya que mutuamente se excluyen. Por esta razn,
para quienes tratan de aherrojar al pueblo, convirtindolo en un dcil rebao,
nuestra Constitucin de 1917 es un muro que pretenden derribar para sepultar
en sus escombros la libertad humana, cuya implicacin axiolgica es la
adversaria indoblegable de toda dictadura, aunque sea la del proletariado.
II
La izquierda tiranizante y liberticida no es, sin embargo, la nica enemiga de
nuestra Ley Fundamental vigente. Grupos y sectores de la llamada extrema
derecha son tambin sus adversarios no menos peligrosos, colocados en
posiciones contrarias, aunque coincidentes con 1QS izquierdizantes en una
finalidad genrica consistente en sujetar a las masas populares a una
servidumbre con distintos amos. En la proyeccin izquierdista, al pueblo se le
pretende someter al rgimen de dictadura del proletariado, que es supresor
de libertades individuales, y las tendencias derechistas tratan de constreir a
los obreros y campesinos a vivir en una situacin de esclavitud econmica. La
primera, segn dijimos, pugna por abolir la Constitucin o por introducirle
reformas radicales que propicien el camino para el establecimiento de dicha
dictadura; las segundas se empean en que no tengan vigencia real sus
declaraciones socioeconmicas fundamentales, impidiendo su ampliacin y
mejoramiento en beneficio de las clases populares. La extrema derecha, ante
la imposibilidad de modificar la Constitucin con la tendencia de que sta
tutele sus privilegios y su hegemona econmica restaurando viejos y
desaparecidos fueros, se obceca en que no se aplique o en que no se supere
socialmente; la izquierda marx-leninista, a su vez, trata de eliminar el
obstculo que le opone a su propsito de implantar la dictadura del
proletariado para sustituir la explotacin del hombre por el hombre con la
explotacin del hombre por el gobierno del Estado en qu consiste dicha
dictadura sustancialmente. Una y otra son enemigas de la Constitucin y, por
tanto, contrarias a las esencias teleolgicas de nuestro pueblo que quiere vivir
dentro de un verdadero sistema de justicia social en que se. equilibren y
conjuguen armoniosamente los autnticos intereses sociales y la libertad y
dignidad humanas.270 La llamada extrema derecha mexicana es
descendiente de aquellos grupos enemigos del progreso y del avance poltico
que pretendieron establecer en nuestro pas
270
Sobre la idea de justicia social, nos remitimos a las consideraciones que formulamos
en el captulo sexto, pargrafo IV, apartado g) de la presente obra
EPLOGO
655
EPILOGO 1055
una postiza monarqua para conservar sus privilegios a pretexto de la
pacificacin de la turbulenta vida de Mxico, siendo en la actualidad vocera del
imperialismo econmico de los Estados Unidos. El izquierdismo marx-leninista,
por su parte, representa un apndice de regmenes extranjeros cuyo sistema lo
proclama como base de sus estructuras polticas y econmicas y cuya
ideologa proscribe toda disensin como elemento esencial de la libertad de
expresin del pensamiento. A quienes defendemos y admiramos nuestra
Constitucin de 1917, los paladines de dicha tendencia delirante nos lanzan
inconsultamente los eptetos de reaccionarios y burgueses, como si estos
adjetivos denotasen la adhesin consciente a los principios sociales que
caracterizan a la Ley Suprema mexicana y a la libertad que preconiza en favor
de todos los habitantes del pas, donde, a travs de ella, se preserva su
dignidad como seres humanos.
III
El pueblo de Mxico repudia los extremismos de izquierda y & derecha pese a
los esfuerzos que despliegan los grupos de presin que respectivamente
representan, anhelando que su vida, en todos sus, aspectos, se rija por la
Constitucin, en cuya observancia, por parte de gobernantes y gobernados,
radica el impulso de su mejoramiento social, econmico y cultural. La nacin
mexicana, sin radicalismo chauvinista alguno, quiere conservar su
individualidad esencial dentro del mundo internacional. Por eso ama a su
Constitucin que recoge normativamente las esencias de su ser colectivo, pues
est consciente que sin ella y sin su efectivo cumplimiento se la arrojara a la
servidumbre que, en posiciones antagnicas, preconizan el izquierdismo marxleninista liberticida y degradante de la persona humana el derechismo
reaccionario enemigo de todo progreso social.
IV
Las crticas contra el Derecho en general se explican, aunque no se justifican,
por la ignorancia jurdica, histrica, filosfica y social de sus impugnadores,
pero lo que es lamentablemente sorprendente es que sean algunos abogados,
quienes se conviertan en sus apasionados enemigos. Entre ellos se encuentra
el chileno Eduardo Novoa Monreal, quien fue profesor de la Universidad de
Chile y asesor del extinto Presidente Salvador Allende.
En su libro intitulado El Derecho como Obstculo al Cambio Social expone
ideas francamente insostenibles y contrarias a la verdad, sin que resistan el
menor anlisis desde el punto de vista de la Constitucin mexicana de 1917.
Afirma dicho autor en trminos categricos y contundentes, por no decir
desaprensivos e inconsultos, que el Derecho presenta cada vez mayor
alejamiento de la realidad social y que su renuencia a satisfacer lo que toda
sociedad alerta a sus propios fines espera de l, no es, sin embargo, su aspecto
negativo ms saliente. Agrega que la nota ms deprimente del Derecho
reside en que los

656

preceptos, esquemas y principios jurdicos en boga se van convirtiendo
gradualmente no slo en un pesado lastre que frena el progreso social, sino
que llega en muchas ocasiones a levantarse como un verdadero obstculo para
ste. Asevera, asimismo, que Desde hace aos nos inquieta comprobar que
el Derecho ha perdido la vitalidad que deba serle propia y que empieza a
cargar con un peso muerto sobre el desarrollo y avance de las estructuras
sociales.271
Las anteriores aseveraciones y otras ms que formula Novoa Monreal en su
citado libro revelan que desconoce en lo absoluto el Derecho Positivo Mexicano
y especficamente nuestra Ley Fundamental. La Constitucin de 1917, en
efecto, no slo no ha frenado el cambio social, sino que ha establecido los
principios y las normas bsicas para su operatividad, sealando los caminos
por donde han funcionado y seguirn verificndose las transformaciones
sociales en los diferentes mbitos de la vida del pueblo de Mxico. Slo un
ciego intelectual o un malvolo o despechado puede atreverse a negar la
trascendental significacin positiva que ha tenido, tiene y tendr la Ley
Suprema mexicana para la existencia dinmica de nuestro pas.271 bis
A lo largo del estudio que hemos emprendido sobre el Derecho Constitucional
Mexicano y especialmente por lo que concierne a la Constitucin de 1917,
hemos refrendado y subrayado dich3 significacin a travs de la ponderacin
de diversas instituciones que integran el contexto preceptivo y espiritual de
nuestro Cdigo fundamental. En esta ocasin y a manera de eplogo,
condensaremos los diferentes aspectos de nuestro orden constitucional que
demuestran que ste no slo ha sido ningn obstculo para el cambio socia l,
sino que lo ha propiciado, impulsado y alentado.
Por cambio social debe entenderse la mutacin, variacin o alteracin que
experimenta toda sociedad humana. Dentro de esta idea, el cambio social
puede denotar evolucin o involucin, implicar progreso o regresin, involucrar
mejoramiento o empeoramiento de las condiciones vitales en que se
encuentren los sectores mayoritarios de la poblacin, traducir revolucin o
contrarrevolucin u operar beneficios colectivos o restauracin de privilegios
clasistas. Frente a todos estos dilemas que sugiere la idea de cambio social, es
lgico que debemos aceptar nicamente las acepciones positivas y rechazar
las negativas.
Demarcado as el concepto de cambio social, debe concluirse que nuestra
Constitucin de 1917, como ya hemos sostenido, no slo no lo impide sino que
lo ha impulsado y lo proyectar hacia el futuro de Mxico.
El cambio social en su sentido amplio que, segn acabamos de indicar, se
manifiesta en diversas transformaciones ascendentes, evolucionistas o
revolucionarias, puede operar en diferentes mbitos de la vida popular, a
saber: el poltico, el socioeconmico, el humano y el cultural. Esta operatividad
debe funcionar equilibradamente en todos ellos, de tal manera que produzca
un verdadero desarrollo para los sectores mayoritarios de la sociedad. Sin
dicho
271
Op. cit., p. 11.

Sobre la trascendencia del Derecho en la vida social, consltese la obra de Rodolfo
Ihering En fin en el Derecho, tomo 1, p. 276.
271 bis
EPLOGO
657
EPILOGO 1057
equilibrio, las transformaciones sociales, lato sensu, se concentraran en uno
solo de dichos mbitos vitales, en detrimento de los dems que permaneceran
sin mutacin, e involucionaran o experimentaran una regresin. Por
consiguiente, los principios constitucionales que preconicen, posibiliten o
incrementen el cambio social, deben referirse a todos ellos dentro de una
formacin sistematizada y armoniosa. Adems, si dichos principios se
contrajeran a un solo mbito vital, sin abarcar los dems, la Constitucin no
slo no sera el instrumento jurdico idneo para la realizacin de todas las
transformaciones sociales que el pueblo requiera, sino que estara condenada a
desaparecer si no se le introdujeran las reformas sustanciales que el cambio
social integral exija.
En el terreno poltico nuestra Constitucin preconiza como declaracin
fundamental la democracia, cuya forma de gobierno hemos estudiado en esta
misma obra.272 Hemos afirmado, sin temor a equivocarnos, que el sistema
democrtico no ha sido superado por ningn otro rgimen, pues en aqul se
coordinan los intereses sociales y los individuales en un ideal que se denomina
justicia social. Sin el equilibrio entre ambos tipos de intereses, que es signo
vital de la democracia, se incide fcilmente en las autocracias de derecha o de
izquierda y, lo que es peor, en el totalitarismo estatal que degrada al hombre y
despoja a los pueblos de su condicin de sociedades humanas.
En el mbito socio-econmico, nuestra Ley Fundamental de 1917 instituye no
slo garantas sociales en favor de las clases obrera y campesina, sino que
considera a la propiedad privada como funcin social y, por ende, susceptible
de ser objeto de las modalidades que dicte el inters pblico, haciendo
prevalecer los derechos de los sectores mayoritarios de la poblacin sobre los
derechos individuales. Adems, los recursos naturales, indispensables para el
desarrollo econmico del pas, los estima categricamente como bienes de la
nacin, o sea, del mismo Estado mexicano, a travs de cuyos rganos
gubernamentales, organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal, el pueblo de Mxico realiza su explotacin. En otras palabras, desde
hace varios lustros en nuestro pas se ha implantado la socializacin o
estatalizacin de dichos recursos, considerndose que stos no deben ser
objeto de propiedad privada ni materia de explotacin para satisfacer intereses
particulares. En resumen, es en la esfera socioeconmica en la que nuestra
Constitucin de 1917 presenta gallardamente el aspecto social y no
meramente poltico.
Nuestra Ley Fundamental vigente, por otra parte, es esencialmente humanista,
carcter que se revela en que exalta la personalidad del hombre, su libertad y
su dignidad. Por ello, dicho ordenamiento constitucional es un implacable
adversario de todo rgimen dictatorial, sea autocrtico o totalitario, ya que, al
establecer garantas en favor del gobernador, impide que el poder pblico del
Estado se desarrolle arbitrariamente, es decir, sin sujecin a ninguna norma
jurdica. Adems, sus declaraciones fundamentales estiman al ser humano
como un fin de s mismo para evitar, de esta guisa, su encuadramiento dentro
de grupos o masas serviles en los cuales slo representara un nmero
272
Cfr. Capftulo sexto, pargrafo IV.

658

como sucede en los sistemas polticos y econmicos fundados sobre la base de
la absurda dictadura del proletariado. Correlativamente a los derechos
subjetivos pblicos emanados d la relacin jurdica de supra ordinacin a
subordinacin que entraa la garanta del gobernador, impone a ste
obligaciones pblicas y deberes sociales, constrindolo al cumplimiento de
unas y de otros en beneficio del Estado y de los sectores mayoritarios de su
poblacin y evitando, de este modo, la reincidencia en el liberal-individualismo
clsico que fue semilla de la agravacin de las desigualdades sociales.
En el mbito cultural, la Constitucin mexicana de 1917 es el instrumento que
favorece y fomenta todas las actividades del pensamiento, del saber humano,
de la ciencia y de la tecnologa, al preconizar la libertad de expresin eidtica,
que es la condicin sine qua non de la cultura. Dicha preciada libertad no est
reida con la obligacin a cargo del Estado consistente en desempear la
importante funcin social educativa dentro de principios y lineamientos
generales constitucionalmente establecidos y cuya observancia exalta y
consolida las esencias tradicionales del ser, del modo de ser y del querer ser
del pueblo mexicano.
Fcilmente se comprende, por la breve semblanza que hemos reseado acerca
de los aspectos teleolgicos fundamentales de nuestra Constitucin actual, que
quienes no estn conformes con ellos son los enemigos del pueblo mexicano.
As, en materia poltica quisieran destruir el principio democrtico por reglas
inherentes a los regmenes dictatoriales de izquierda o de derecha; en el
mbito socioeconmico pretenden restaurar privilegios clasistas o convertir al
gobierno del Estado en el nico rbitro que encauce las relaciones econmicas
sin posibilidad de mejoramiento de las condiciones vitales de los sectores
obrero y agrario; en cuanto al ser humano, tratan de convertirlo en un simple
instrumento al servicio de una oligarqua o de un autcrata que le ordene cmo
debe desplegar su actividad intelectual y artstica; y en lo que atae al aspecto
cultural, anhelan que se eduque al pueblo dentro de los moldes de un
servilismo que lo incapaciten para la disensin o la discrepancia de lo que se le
ordene.
Ninguna obra humana es perfecta, aunque s perfectible y superable. Nuestra
Constitucin Federal vigente, obviamente, participa de estos atributos. Pero
una cosa es mejorar nuestra Ley Suprema actual y otra deteriorarla o
distorsionarla para despus destruirla. El pueblo de Mxico y los juristas que en
una importante dimensin de su vida somos sus adalides, tenemos el ingente
deber patritico de preservar nuestra Constitucin, advirtiendo desde la
ctedra, en la conferencia o en la obra escrita los peligros que se ciernen sobre
nuestro pas y que provienen de quienes tratan de subvertir el contexto de las
declaraciones fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional para
entronizar un rgimen dictatorial en Mxico. De nosotros depende que esta
traidora propensin no sea sino un irrealizable propsito perverso y maligno de
los enemigos de nuestro pueblo.
EPLOGO
659
EPILOGO 1059
V
Por otra parte, no est por dems advertir que la Constitucin vigente requiere
una revisin conceptual y terminolgica en la mayora de los preceptos que
integran su articulado.
Ante el nmero de reformas y adiciones que reclama la actualizacin de
nuestra Ley Fundamental, no han faltado quienes sugieran la expedicin de
una nueva que recoja preceptivamente las transformaciones sociales,
econmicas, culturales y polticas que se han registrado en Mxico desde 1917.
Sin embargo consideramos, por una parte, que no existe necesidad de sustituir
nuestro actual Cdigo Supremo por una nueva Constitucin, y, por la otra, que
la tendencia contraria estara embarazada por impedimentos jurdicos
insuperables. En efecto, las declaraciones fundamentales de diverso contenido
que forman el contexto esencial de nuestro ordenamiento constitucional
vigente, han permitido y permitirn durante muchos aos todava, que dentro
de los cauces que establece la Constitucin de 1917 haya operado y siga
operando la evolucin permanente del pueblo mexicano hacia objetivos de
superacin en los distintos mbitos y aspectos de su polifactica vida. Por otro
lado, y aun suponiendo sin conceder que nuestra actual Ley Suprema fuese ya
obsoleta e impeditiva para propiciar dicha evolucin, la expedicin de un
ordenamiento que la sustituya no podr lograrse vlidamente sin la ruptura
cruenta del vigente, que desembocara en un movimiento revolucionario o
contrarrevolucionario. As, existira la imposibilidad de que el Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados se erigiesen, por s y ante s, en
asamblea constituyente, o de que sta se convocara por tales rganos o por el
Presidente de la Repblica, ya que ni ste ni aqullos, tienen facultades para
lanzar la convocacin respectiva. En otras palabras, sin la ruptura del actual
orden constitucional, provocada por el movimiento que triunfase sobre los
defensores posibles y hasta seguros de la Constitucin de 1917, sta no podra
reemplazarse por una nueva, la cual, de crearse, tendra el estigma de la
ilegitimidad, como lo tuvieron los ordenamientos constitucionales del
centralismo de 1836 y 1843.
Desde el punto de vista terminolgico, nuestra Ley Suprema vigente requiere
una revisin total a efecto de que los distintos preceptos que integran su
articulado se redacten de modo tal, que su texto recoja el lenguaje jurdico,
social, econmico y poltico que ya es usual en la doctrina contempornea y en
la jurisprudencia. Al emprenderse esta tarea, se debe aprovechar la
oportunidad para introducir una mejor sistemtica a las diferentes
disposiciones constitucionales, agrupndolas dentro del contexto de las
diversas instituciones y materias cuya regulacin bsica establece. Estos
propsitos, que simplemente nos permitimos enunciar en la presente ocasin,
se pueden realizar en los trminos del artculo 135 de nuestro ordenamiento
supremo, por el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, ya que
su logro no implicara ninguna variacin substancial a las declaraciones
fundamentales sobre las que se asienta la Constitucin, y las cuales, segn
hemos afirmado reiteradamente, slo pueden alterarse o sustituirse

660

mediante el poder constituyente del pueblo, que evidentemente no pertenece
a los citados rganos legislativos constituidos ni a ningn partido poltico.
Debemos advertir, por otra parte, que es un hecho notorio, que no requiere
demostracin alguna, la circunstancia de que nuestra Constitucin ha sufrido
ms de trescientas reformas y adiciones en mltiples aspectos normativos
concernientes a diferentes mbitos de la vida de la sociedad mexicana. Tales
reformas y adiciones, aunque en el fondo no hayan desnaturalizado las
declaraciones o principios fundamentales de nuestra Ley Suprema actual, por
su nmero y frecuencia han convertido a dicho ordenamiento en un conjunto
de preceptos incongruentes, equvocos, imprecisos y hasta contradictorios.
Adems, varias de tales reformas y adiciones no se justifican desde el punto de
vista de la tcnica preceptiva, pues han inscrito, en el texto constitucional,
disposiciones ataederas a la legislacin secundaria, desatendiendo al principio
de que toda Constitucin debe contener slo las normas fundamentales que se
refieran a las diferentes esferas de la dinmica social y de la organizacin del
Estado, correspondiendo a las leyes ordinarias su regulacin especfica o
detallada. Adems, las reformas y adiciones que a lo largo de su vigencia ha
experimentado la Constitucin de 1917 se introdujeron en ttulos y captulos
que no se adecuan al sentido de las mismas. Las deficiencias inherentes a este
fenmeno la han afectado negativamente. Por ende, debe hacerse una
correcta agrupacin de los preceptos constitucionales dentro del articulado
correspondiente a los ttulos y captulos pertinentes.
Como corolario de las consideraciones que anteceden, debemos enfatizar que
Mxico no requiere una nueva Constitucin, sino imperiosamente la renovacin
de la vigente. Esta finalidad entraara su depuracin, perfeccionamiento y
actualizacin para que nuestro pas logre, a travs de su Constitucin
renovada, el bienestar que sigue anhelando en los diferentes mbitos que
comprende la dinmica social contempornea.
Esta tarea la emprendimos a travs de un opsculo denominado Renovacin
de la Constitucin de 1917 que editamos en el ao de 1994. Por su parte, el
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico public en marzo de 1999 una obra intitulada Hacia una Nueva
Constitucionalidad que contiene importantes estudios y comentarios serios y
substanciales sobre el tema a que nos referimos. Sus autores son
constitucionalistas destacados, quienes, en su inmensa mayora, coinciden con
nuestro criterio. Por orden alfabtico nos permitimos sealar sus nombres:
Eduardo Andrade, Miguel Carbonell, Jorge Carpizo, Carlos Castillo Peraza,
Concha Cant Hugo Alejandro, Jos Ramn Cossio Daz, Martn Daz y Daz,
Hctor Fix Zamudio, Manuel Gonzlez Oropeza, Ral Gonzlez Schmal,
Alejandro Lujambio, Mario Melgar Adalid, Emilio O. Rabasa, Amador Rodrguez
Lozano, Diego Valadz, Salvador Valencia Carmona y Francisco Venegas Trejo.
Cada uno de estos juristas y bajo diversos ttulos, realizaron una enjundiosa
investigacin sobre la compleja problemtica constitucional, y aunque sus
pticas eidticas sean divergentes sus respetables opiniones se enfocan hacia
el objetivo comn de que no debe expedirse una nueva Constitucin, sino
renovar la vigente, que es la tsis que propugnamos. Solo Jaime Crdenas,
Amoldo Crdova, Vctor Manuel Bu
EPLOGO
661
EPILOGO 1061
ile Goyri y Porfirio Muoz Ledo disienten de ella a travs de sus exposiciones
que tambin se insertan en la citada obra. El dilema entre una nueva
Constitucin y la renovacin de la de 1917 sigue siendo polmico. Conforme a
nuestro criterio, esta ltima postura es la que sostenemos.273
VI
El presidente Vicente Fox, ha anunciado inconsultamente la expedicin de una
nueva Constitucin durante su periodo gubernativo. Creemos que tal
anuncio, obedece al desconocimiento de la historia jurdico-poltica de nuestro
pas, y a una falta de anlisis exhaustivo de la vigente Ley Suprema de Mxico.
La mencionada declaracin admonitoria de don Vicente, independientemente
de sus ingentes despropsitos, entraan una amenaza para la estabilidad de
nuestro sistema normativo fundamental al pretender destruirlo en detrimento
del pueblo.
Lo nuevo implica lo recin hecho o publicado, lo que se hace por primera
vez, lo distinto o diferente de lo que antes haba o se tena aprendido,
equivalencias a que se refiere la Enciclopedia del Idioma, publicada por Martn
Alonso y que involucra las ideas de mltiples lingistas expuestas en
numerossimos lxicos, glosarios y obras de consulta. Para Cicern, constructor
del bello, culto e imprescindible latn, base slida de las lenguas romnicas
como el espaol, novus, nova, novum entraa lo reciente, moderno, sin
estirpe, lo extraordinario e inaudito, es decir, lo que no tiene antecedente,
segn lo indica el Diccionario Latino-Espaol de don Manuel de Valbuena.
Aplicando estas acepciones del concepto nuevo a las pretensiones de Fox, se
concluye que la nueva Constitucin a que aspira sera una Constitucin
hecha por primera vez, reciente, distinta y diferente de la Constitucin
actual de 1917, lo cual es un colosal absurdo que rompera la historia
constitucional y poltica de Mxico.
Debe enfatizarse que lo nuevo es distinto de lo renovado. Esta ltima idea
significa actualizacin, mejoramiento y perfeccionamiento de nuestro
ordenamiento supremo vigente, no su sustitucin o abrogacin por uno
nuevo. Por tanto, hablar de una nueva Constitucin es un dislate
anticonceptual y antihistrico.
Siempre hemos sostenido que lo que se requiere urgentemente es la renovacin de la Constitucin vigente, conservando sus principios
fundamentales que expresan lo que el pueblo mexicano es y ha querido ser
durante su vida histrica en el mbito humanstico, poltico y cultural. Cambiar
esos principios, reemplazndolos por otros distintos y contrarios que
proclamara una nueva Constitucin equivaldra a destruir a la nacin.
Debemos recordar que tales principios forman la esencia de nuestra actual
Constitucin. Conciernen primordialmente al humanismo que recogen las ga
273
En la obra ya mencionada participamos con un estudio denominado Reformabilidad

de la Constitucin.

662

rantas individuales o del gobernador, a su proteccin jurdica mediante el
juicio de amparo, a la forma de gobierno republicano, democrtico y
representativo, al federalismo, a la autonoma de los pueblos indgenas, a las
garantas sociales, a la rectora econmica del Estado en favor de los grupos
desvalidos de la sociedad, al laicismo, a la separacin de las Iglesias y del
Estado, al sistema presidencial y a la divisin y equilibrio de poderes. La
Nueva Constitucin, para ser tal, implicara la abrogacin de estos principios
para sustituirlos por los contrarios o, al menos, diferentes. El solo anuncio de
que desaparecieran implica la destruccin de nuestro constitucionalismo,
surgido de la vida misma de Mxico.
Las declaraciones fundamentales de nuestra Ley Suprema vigente, que acogen
los susodichos principios, han permitido y permitirn durante muchos aos
que, dentro de los cauces que establece la Constitucin de 1917 haya operado
y siga operando la evolucin permanente del pueblo mexicano hacia objetivos
de superacin en los distintos mbitos y aspectos de su polifactica vida. Por
otro lado y aun suponiendo sin conceder que nuestra actual Ley Suprema fuese
ya obsoleta e impeditiva para propiciar esa evolucin, la expedicin de un
ordenamiento que la sustituya no podr lograrse vlidamente sin la ruptura
cruenta del vigente. As, existira la imposibilidad de que el Congreso de la
Unin y las legislaturas de los estados se erigiesen, por s y ante s, en
asamblea constituyente, o de que sta se convocara por tales rganos o por el
Presidente de la Repblica, pues ni ste ni aqullos tienen facultades para
lanzar la convocacin respectiva. En otras palabras, sin la ruptura del actual
orden constitucional, la Constitucin de 1917 no podra reemplazarse por una
nueva, la cual de crearse, tendra el estigma de la ilegitimidad, como lo
tuvieron los ordenamientos constitucionales del centralismo de 1836 y 1843.
Desde el punto de vista terminolgico, nuestra Ley Suprema vigente requiere
una revisin total a efecto de que los distintos preceptos que integran su
articulado se redacten de modo tal que su texto recoja el lenguaje jurdico,
social, econmico y poltico que ya es usual en la doctrina contempornea y en
la jurisprudencia. Al emprenderse esta tarea, se debe aprovechar la
oportunidad para introducir una mejor sistemtica a las diferentes
disposiciones constitucionales, agrupndolas dentro del contexto de las
diversas instituciones y materias cuya regulacin bsica establece. Estos
propsitos, que simplemente nos permitieron enunciar, se pueden realizar en
los trminos del artculo 135 de nuestro ordenamiento supremo, por el
Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados, ya que su logro no
implicara ninguna variacin sustancial a las declaraciones fundamentales
sobre las que se asienta la Constitucin y las cuales slo pueden alterarse o
sustituirse mediante el poder constituyente del pueblo, que evidentemente no
pertenece a los citados rganos legislativos constituidos ni a ningn partido
poltico.
Como corolario de las consideraciones que anteceden, debemos enfatizar que
Mxico no requiere una nueva Constitucin, sino imperiosamente la renovacin
de la vigente. Esta finalidad entraara su depuracin, perfeccionamiento y
actualizacin para que nuestro pas logre a travs de su Constitucin
EPLOGO
663
EPILOGO 1063
renovada el bienestar que sigue anhelando en los diversos mbitos que
comprende la dinmica social contempornea.
Por va de interpelacin, es pertinente formular al Presidente Vicente Fox, la
siguiente pregunta a propsito de su proclividad para crear una nueva
Constitucin: En sta aboliran los principios fundamentales que proclama
nuestro ordenamiento constitucional vigente? Si la respuesta fuese afirmativa,
habra una nueva Constitucin abrogatoria de la actual, y si fuese negativa,
la pretendida nueva Constitucin no sera sino la reiteracin de la de 1917 en
lo que a su esencia preceptiva atae. Por consiguiente, en esta ltima hiptesis
la novedad, que don Vicente propala no existira, permitindonos
recomendarle que, mediante la sindresis, se aparte de la demagogia que
involucra su pretensin.
Por ltimo y con todo respeto nos atrevemos a manifestar al Presidente Fox
que con base en la Constitucin vigente asumi tan elevada calidad poltica y
que en los trminos de su artculo 87 rindi ante el Congreso de la Unin la
protesta de hacerla cumplir. En consecuencia, sera incongruente que
propugne una nueva Constitucin sustitutiva de la fuente de su alta
investidura, apartndose del deber que le impone el invocado precepto en el
sentido de desempear leal y patriticamente el cargo de Presidente de la
Repblica que el pueblo le ha conferido conforme a la Constitucin actual. Con
el mismo respeto nos permitimos recordar a don Vicente Fox que no es lo
mismo reformar este ordenamiento para renovarlo que abrogarlo y que si
humanum errare est, sapientium corrigere. En este adagio latino fundamos
nuestra esperanza de que desista del propsito de crear una anti popular
nueva Constitucin y de que se aleje de las insidias, que no precisan en
qu aspectos normativos nuestra actual Ley Suprema es contraria al bienestar
del pueblo mexicano. Huelga decir que las reformas renovadoras deben ser
confeccionadas por juristas que conozcan acadmica y pragmticamente el
Derecho Constitucional y no por polticos protagnicos que lo ignoren.274
274
Es sumamente reconfortante establecer que uno de los juristas ms destacados de

Mxico, el doctor Sergio Garca Ram frez, con toda elegancia, sindresis y precisin
sostiene:
Constitucin tenemos ya, aunque no se pliegue formulada en 1917, pero muchas
veces revisada a la estructura constitucional que proviene de la segunda posguerra y
que prevalece en las Cartas de su gnero expedidas en las ltims dcadas del siglo
que hace unos das concluy.
Esa Constitucin que tenemos no es una enemiga, sentencia sigue siendo
benfica; y ms lo sera hay que aadir si la cumplisemos con puntualidad. Para
ello no hay que derogana y sustituirla, sino slo derogar, ahora s, la vieja regla que
nos permite manejarnos en un doble plano de la realidad: uno ficticio, otro genuino; en
otros trminos, la que nos obliga a acatar la ley, pero nos exime de cumplirla. (Prlogo
del libro del jurista Jos Elas Romero Apis intitulado El Desafio de la Justicia editado
en 2002)

664
PGINA EN BLANCO
APNDICE I
665
APNDICE 1
Estructura del Distrito Federal
Nuevo Artculo 122 segn la Reforma Poltica de 1996
Articulo 122. Definida por el artculo 44 de este ordenamiento la naturaleza
jurdica del Distrito Federal, su gobierno est a cargo de los Poderes Federales
y de los rganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carcter local, en los
trminos de este artculo.
Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia.
La Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrar con el nmero de
diputados electos segn los principios de mayora relativa y de representacin
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripcin
plurinominal, en los trminos que sealen esta Constitucin y el Estatuto de
Gobierno.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr a su cargo el Ejecutivo y la
administracin pblica en la entidad y recaer en una sola persona, elegida por
votacin universal, libre, directa y secreta.
El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la Judicatura, con los dems
rganos que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercern la funcin judicial
del fuero comn en. el Distrito Federal.
La distribucin de competencias entre los Poderes de la Unin y las
autoridades locales del Distrito Federal se sujetar a las siguientes
disposiciones:
A. Corresponde al Congreso de la Unin:
1. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepcin de las materias
expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa;
II. Expedir. el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
III. Legislar en materia de deuda pblica del Distrito Federal:
IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz
funcionamiento de los Poderes de la Unin, y
V. Las dems atribuciones que le seala esta Constitucin.
B. Corresponde al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos:
1. Iniciar leyes ante el Congreso de la Unin en lo relativo al Distrito Federal;
II. Proponer al Senado a quien deba sustituir, en caso de remocin, al Jefe de
Gobierno del Distrito Federal;
III. Enviar anualmente al
Congreso de la Unin, la propuesta de los montos de endeudamiento
necesarios para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito
Federal. Para tal efecto, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal someter a la
consideracin del Presidente de la Repblica la- propuesta correspondiente, en
los trminos que disponga la Ley

666
1066 APNDICE
IV. Proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que
expida el Congreso de la Unin respecto del Distrito Federal, y
V. Las dems atribuciones que le seale esta Constitucin, el Estatuto de
Gobierno y las leyes.
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetar a las siguientes
bases:
BASE PRIMERA. Respecto a la Asamblea Legislativa:
I. Los Diputados a la Asamblea Legislativa sern elegidos cada tres aos por
voto universal, libre, directo y secreto en los trminos que disponga la Ley, la
cual deber tmar en cuenta, para la organizacin de las elecciones, la
expedicin de constancias y los medios de impugnacin en la materia, lo
dispuesto en los artculos 41, 60 y 99 de esta Constitucin;
II. Los requisitos para ser diputado a la Asamblea no podrn ser menores a los
que se exigen para ser diputado federal. Sern aplicables a la Asamblea
Legislativa y a sus miembros en lo que sean compatibles, las disposiciones
contenidas en los artculos 51, 59, 61, 62, 64 y 77, fraccin IV de esa
Constitucin;
III. Al partido poltico que obtenga por s mismo el mayor nmero de
constancias de mayora y por lo menos el treinta por ciento de la votacin en el
Distrito Federal, le ser asignado el nmero de Diputados de representacin
proporcional suficiente para alcanzar la mayora absoluta de la Asamblea;
IV. Establecer las fechas para la celebracin de dos perodos de sesiones
ordinarios al ao y la integracin y las atribuciones del rgano interno de
gobierno que actuar durante los recesos. La convocatoria a sesiones
extraordinarias ser facultad de dicho rgano interno a peticin de la mayora
de sus miembros o del Jefe de Gobierno del Distrito Federal;
V. La Asamblea Legislativa, en los trminos del Estatuto de Gobierno, tendr
las siguientes facultades.
a) Expedir su ley orgnica, la que ser enviada al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal para el solo efecto de que ordene su publicacin;
b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley
de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto.
Dentro de la ley de ingresos, no podrn incorporarse montos de
endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso
de la Unin para el financiamiento del presupuesto de egresos del Distrito
Federal.
La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de
egresos corresponde exclusivamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal. El
plazo para su presentacin concluye el 30 de noviembre, con excepcin de los
aos en que ocurra la eleccin ordinaria del Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, en cuyo caso la fecha lmite ser el 20 de diciembre.
La Asamblea Legislativa formular anualmente su proyecto de presupuesto y lo
enviar oportunamente al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para que ste lo
incluya en su iniciativa.
Sern aplicables a la hacienda pblica del Distrito Federal, en lo que no sea
incompatible con su naturaleza y su rgimen orgnico de gobierno, las
disposiciones contenidas en el segundo prrafo del inciso e) de la fraccin IV
APNDICE I
del artculo 115 de esta Constitucin;
e) Revisar la cuenta pblica del ao anterior, por conducto de la Contadura
Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa, conforme a los criterios
establecidos en la fraccin IV del artculo 74, en lo que sean aplicables.
667

668
APNDICE 1067
La cuenta p6lica del ao anterior deber ser enviada a la Asamblea
Legislativa dentro de los diez primeros das del mes de junio. Este plazo, as
como los establecidos para la presentacin de las iniciativas de la ley de
ingresos y del proyecto del presupuesto de egresos, solamente podrn ser
ampliados cuando se formule una solicitud del Ejecutivo del Distrito Federal
suficientemente justificada a juicio de la Asamblea;
d) Nombrar a quien deba sustituir en caso de falta absoluta, al Jefe de Gobierno
del Distrito Federal;
e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pblica, la
contadura Mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto pblico del
Distrito Federal;
f Expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en el Distrito
Federal, sujetndose a las bases que establezca el Estatuto de Gobierno, las
cuales tomarn en cuenta los principios establecidos en los incisos b) al i) de la
fraccin IV del artculo 116 de esta Constitucin. En estas elecciones slo
podrn participar los partidos polticos con registro nacional;
g) Legislar en materia de Administracin Pblica local, su rgimen interno y de
procedimientos administrativos;
h) Legislar en las materias civil y penal; normar el organismo protector de los
derechos humanos, participacin ciudadana, defensora de oficio, notariado y
registro pblico de la propiedad y de comercio;
i) Normar la proteccin civil; justicia cvica sobre faltas de polica y buen
gobierno; los servicios de seguridad prestados por empresas privadas; la
prevencin y la readaptacin social; la salud y asistencia social; y la previsin
social;
j) Legislar en materia de planeacin del desarrollo; en desarrollo urbano,
particularmente en uso del suelo; preservacin del medio ambiente y
proteccin ecolgica; vivienda; construcciones y edificaciones; vas pblicas,
trnsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pblica; y sobre explotacin,
uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal;
k) Regular la prestacin y la concesin de los servicios pblicos; legislar sobre
los servicios de transporte urbano, de limpia, turismo y servicios de
alojamiento, mercados, rastros y abasto, y cementerios;
l) Expedir normas sobre fomento econmico y proteccin al empleo; desarrollo
agropecuario; establecimientos mercantiles; proteccin de animales;
espectculos pblicos; fomento cultural cvico y deportivo; y funcin social
educativa en los trminos de la fraccin VIII, del artculo 3o. de esta
Constitucin;
m) Expedir la Ley Orgnica de los tribunales encargados de la funcin judicial
del fuero comn en el Distrito Federal, que incluir lo relativo a las
responsabilidades de los servidores pblicos de dichos rganos;
n) Expedir la Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para
el Distrito Federal;
) Presentar iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito
Federal, ante el Congreso de la Unin, y
o) Las dems que se le confieran expresamente en esta Constitucin.
BASE SEGUNDARespecto al Jefe de Gobierno del Distrito Federal:
1. Ejercer su encargo, que durar seis aos, a partir del da 5 de diciembre del
APNDICE I
669
ao de la eleccin, la cual se llevar a cabo conforme a lo que establezca la

legislacin electoral.
Para ser Jefe de Gobierno del Distrito Federal debern reunirse los requisitos
que establezca el Estatuto de Gobierno, entre los que debern estar: ser
ciudadano mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos con una
residencia efectiva de tres

670
1068 APNDICE
aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin si es originario del Distrito
Federal o de cinco aos ininterrumpidos para los nacidos en otra entidad; tener
cuando menos treinta aos cumplidos al da de la eleccin, y no haber
desempeado anteriormente el cargo de Jefe de Gobierno del Distrito Federal
con cualquier carcter. La residencia no se interrumpe por el desempeo de
cargos pblicos de la Federacin en otro mbito territorial.
Para el caso de remocin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Senado
nombrar, a propuesta del Presidente de la Repblica, un sustituto que
concluya el mandato. En caso de falta temporal, quedar encargado del
despacho el servidor pblico que disponga el Estatuto de Gobierno. En caso de
falta absoluta, por renuncia o cualquier otra causa, la Asamblea Legislativa
designar a un sustituto que termine el encargo. La renuncia del Jefe de
Gobierno del Distrito Federal slo podr aceptarse por causas graves. 1_as
licencias al cargo se regularn en el propio Estatuto.
II. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendr las facultades y obligaciones
siguientes:
a) Cumplir y ejecutar las leyes relativas al Distrito Federal que expida el
Congreso de la Unin, en la esfera de competencia del rgano ejecutivo a su
cargo o de sus dependencias;
b) Promulgar, publicar y ejecutar las leyes que expida la Asamblea Legislativa,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia, mediante la
expedicin de reglamentos, decretos y acuerdos. Asimismo, podr hacer
observaciones a las leyes que la Asamblea Legislativa le enve para su
promulgacin, en un plazo no mayor de diez das hbiles. Si el proyect
observado fuese confirmado por mayora calificada de dos tercios de los
diputados presentes, deber ser promulgado por el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal;
c) Presentar iniciativas de leyes o decretos ante la Asamblea Legislativa;
d) Nombrar y remover libremente a los servidores pblicos dependientes del
rgano ejecutivo local, cuya designacin o destitucin no estn previstas de
manera distinta por esta Constitucin o las leyes correspondientes;
e) Ejercer las funciones de direccin de los servicios de seguridad pblica de
conformidad con el Estatuto de Gobierno, y
F) Las dems que le confiera esta Constitucin, el Estatuto de Gobierno y las
leyes.
BASE TERCERA. Respecto a la organizacin de la Administracin Pblica local
en el Distrito Federal:
1. Determinar los lineamientos generales para la distribucin de atribuciones
entre los rganos centrales, desconcentrados y descentralizados;
II. Establecer los rganos poltico-administrativos en cada una de las
demarcaciones territoriales en que se divida el Distrito Federal.
Asimismo fijar los criterios para efectuar la divisin territorial del Distrito
Federal, la competencia de los rganos poltico-administrativos
correspondientes, la forma de integrarlos, su funcionamiento, as como las
relaciones de dichos rganos con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Los titulares de los rganos poltico-administrativos de las demarcaciones
territoriales sern elegidos en forma universal, libre, secreta y directa, segn lo
determine la ley.
APNDICE I
671
BASE CUARTA. Respecto al Tribunal Superior de Justicia y los dems rganos

judiciales del fuero comn:
1. Para ser magistrado del Tribunal Superior se debern reunir los mismos
requisi

672
APNDICE 1069
tos que esta Constitucin exige para los ministros de la Suprema Corte de
Justicia; se requerir, adems, haberse distinguido en el ejercicio profesional o
en el ramo judicial, preferentemente en el Distrito Federal. El Tribunal Superior
de Justicia se integrar con el nmero de magistrados que seale la ley
orgnica respectiva.
Para cubrir las vacantes de magistrados del Tribunal Superior de Justicia, el Jefe
de Gobierno del Distrito -Federal someter la propuesta respectiva a la
decisin de la Asamblea Legislativa.
Los Magistrados ejercern el cargo durante seis aos y podrn ser ratificados
por la Asamblea; y si lo fuesen, slo podrn ser privados de sus puestos en los
trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
II. La administracin, vigilancia y disciplina del Tribunal Superior de Justicia, de
los juzgados y dems rganos judiciales, estar a cargo del Consejo de la
Judicatura del Distrito Federal. El Consejo de la Judicatura tendr siete
miembros, uno de los cuales ser el presidente del Tribunal Superior de
Justicia, quien tambin presidir el Consejo. Los miembros restantes sern: un
Magistrado, un Juez de Primera Instancia y un Juez de Paz, elegidos mediante
insaculacin; uno designado por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y otros
dos nombrados por la Asamblea Legislativa. Todos los Consejeros debern
reunir los requisitos exigidos para ser magistrado y durarn cinco aos en su
cargo; sern sustituidos de manera escalonada y no podrn ser nombrados
para un nuevo periodo.
El Consejo designar a los Jueces de Primera Instancia y a los que con otra
denominacin se creen en el Distrito Federal, en los trminos que las
disposiciones prevean en materia de carrera judicial;
III. Se determinarn las atribuciones y las normas de funcionamiento del
Consejo de la Judicatura, tomando en cuenta lo dispuesto por el artculo 100 de
esta Constitucin;
IV. Se fijarn los criterios conforme a los cuales la ley orgnica establecer las
normas para la formacin y actualizacin de funcionarios, as como del
desarrollo de la carrera judicial;
y. Sern aplicables a los miembros del Consejo de la Judicatura, as como a los
magistrados y jueces, los impedimentos y sanciones previstos en el artculo
101 de esta Constitucin;
VI. El Consejo de la Judicatura elaborar el presupuesto de los tribunales de
justicia en la entidad y lo remitir al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para
su inclusin en el proyecto de presupuesto de egresos que se presente a la
aprobacin de la Asamblea Legislativa.
BASE QUINTA. Existir un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que
tendr plena autonoma para dirimir las controversias entre los particulares y
las autoridades de la Administracin Pblica local del Distrito Federal.
Se determinarn las normas para su integracin y atribuciones, mismas que
sern desarrolladas por su ley orgnica.
D. El Ministerio Pblico en el Distrito Federal ser presidido por un Procurador
General de Justicia, que ser nombrado en los trminos que seale el Estatuto
de Gobierno; este ordenamiento y la ley orgnica respectiva determinarn su
organizacin, competencia y normas de funcionamiento.
E. En el Distrito Federal ser aplicable respecto del Presidente de los Estados
APNDICE I
673
Unidos Mexicanos, lo dispuesto en la fraccin VII del artculo 115 de esta

Constitucin. La designacin y remocin del servidor pblico que tenga a su
cargo el mando directo de la fuerza pblica se har en los trminos que seale
el Estatuto de Gobierno.

674
1070 APNDICE
F. La Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, o en sus recesos, la
Comisin Permanente, podr remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal
por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unin o el
orden pblico en el Distrito Federal. La solicitud de remocin deber ser
presentada por la mitad de los miembros de la Cmara de Senadores o de la
Comisin Permanente, en su caso.
G. Para la eficaz coordinacin de las distintas jurisdicciones locales y
municipales entre s, y de stas con la federacin y el Distrito Federal en la
planeacin y ejecucin de acciones en las zonas conurbadas limtrofes con el
Distrito Federal, de acuerdo con el artculo 115, fraccin VI de esta
Constitucin, en materia de asentamientos humanos; proteccin al ambiente;
preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; transporte, agua potable y
drenaje; recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos slidos y seguridad
pblica, sus respectivos gobiernos podrn suscribir convenios para la creacin
de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a
sus leyes.
Las comisiones sern constituidas por acuerdo conjunto de los participantes.
En el instrumento de creacin se determinar la forma de integracin,
estructura y funciones.
A travs de las comisiones se establecern:
a) Las bases para la celebracin de. convenios, en el seno de las comisiones,
conforme a las cuales se acuerden los mbitos territoriales y de funciones
respecto a la ejecucin y operacin de obras, prestacin de servicios pblicos o
realizacin de acciones en las materias indicadas en el primer prrafo de este
apartado;
b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes de
las comisiones, las funciones especficas en las materias referidas, as como
para la aportacin comn de recursos materiales, humanos y financieros
necesarios para su operacin, y
c) Las dems reglas para la regulacin conjunta y coordinada del desarrollo de
las zonas conurbadas, prestacin de su servicios y realizacin de acciones que
acuerden los integrantes de las comisiones.
H. Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitucin establece para los
Estados se aplicarn para las autoridades del Distrito Federal.
ARTCULOS TRANSITORIOS
PRIMERO. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, con excepcin de lo previsto
en los artculos siguientes.
SEGUNDO. Las adiciones contenidas en la fraccin II del artculo 105 del
presente Decreto, nicamente por lo que se refiere a las legislaciones
electorales de los Estados, que por los calendarios vigentes de sus procesos la
jornada electoral deba celebrarse antes del primero de abril de 1997, entrarn
en vigor a partir del lo. de enero de 1997.
Para las legislaciones electorales federal y locales que se expidan antes del lo.
de abril de 1997 con motivo de las reformas contenidas en el presente
Decreto, por nica ocasin, no se aplicar el plazo sealado en el prrafo
cuarto de la fraccin II del artculo 105.
Las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible
APNDICE I
675
contradiccin entre una norma de carcter general electoral y la Constitucin,

que se ejerciten en los trminos previstos por el Artculo 105 fraccin II de la
misma y este

676
Apndice 1071
Decreto, antes del lo. de abril de 1997, se sujetarn a las siguientes
disposiciones especiales:
a) El plazo a que se refiere el segundo prrafo el de la fraccin II del artculo
mencionado, para el ejercicio de la accin, ser de quince das naturales; y
b) La Suprema Corte de Justicia de la Nacin deber resolver la accin ejercida
en un plazo no mayor a quince das hbiles, contados a partir de la
presentacin del escrito inicial.
Las reformas al artculo 116 contenidas en el presente Decreto no se aplicarn
a las disposiciones constitucionales y legales de los Estados que deban
celebrar procesos electorales cuyo inicio haya ocurrido u ocurra antes del lo. de
enero de 1997. En estos casos, dispondrn de un plazo de un ao contado a
partir de la conclusin de los procesos electorales respectivos, para adecuar su
marco constitucional y legal al precepto citado.
Todos los dems Estados, que no se encuentren comprendidos en la excepcin
del prrafo anterior, debern adecuar su marco constitucional y legal a lo
dispuesto por el artculo 116 modificado por el presente Decreto, en un plazo
que no exceder de seis meses contado a partir de su entrada en vigor.
TERCERO. A ms tardar el 31 de octubre de 1996 debern estar nombrados
el consejero Presidente y el Secretario Ejecutivo del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, as como los ocho nuevos consejeros electorales y
sus suplentes, que sustituirn a los actuales Consejeros Ciudadanos, quienes
no podrn ser reelectos. En tanto se hacen los nombramientos o se reforma la
ley de la materia, el Consejo General del Instituto Federal Electoral seguir
ejerciendo las competencias y funciones que actualmente le seala el Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
CUARTO.En la eleccin federal de 1997 se elegirn, a la Quincuagsima
Sptima Legislatura, treinta y dos senadores segn el principio de
representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripcin plurinominal nacional, y durarn en funciones del lo. de
noviembre de 1997 a la fecha en que concluya la sealada Legislatura. La
asignacin se har mediante una frmula que tome en cuenta el cociente
natural y el resto mayor; y se har en orden decreciente de las listas
respectivas. Se deroga el segundo prrafo del Artculo Tercero de los Artculos
Transitorios del Decreto de fecha 2 de septiembre de 1993, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el 3 del mismo mes y ao, por el que se
reformaron los Artculos 41, 54, 56, 60, 63, 74 y 100 de esta Constitucin.
QuIN1o. Los nuevos Magistrados Electorales debern designarse a ms
tardar el 31 de octubre de 1996 y, por esta ocasin, requerirn para su
eleccin del voto de las tres cuartas partes de los miembros presentes de la
Cmara de Senadores.
SEXTO. En tanto se expiden o reforman las leyes correspondientes, el
Tribunal Federal Electoral seguir ejerciendo las competencias y funciones que
actualmente le seala el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales.
SPTIM0. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal se elegir en el ao de 1997
y ejercer su mandato, por esta nica vez, hasta el da 4 de diciembre del ao
2000.
OCTAVO. La norma que determina la facultad para expedir las disposiciones
APNDICE I
677
que rijan las elecciones locales en el Distrito Federal sealada en el inciso 1) de

la fraccin

678
1072 APNDICE
y del apartado C del artculo 122 de este Decreto, entrar en vigor el lo. de
enero de 1998. Para la eleccin en 1997 del Jefe de Gobierno y los diputados a
la Asamblea del Distrito Federal, se aplicar el Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales.
N0vEN0.El requisito a que se refiere el prrafo segundo de la fraccin de la
BASE SEGUNDA, del apartado C del artculo 122, que prohbe acceder a Jefe de
Gobierno si se hubiese desempeado tal cargo con cualquier carcter, debe
entenderse aplicable a todo ciudadano que haya sido titular de dicho rgano,
aunque lo haya desempeado bajo distinta denominacin.
DcIM0.Lo dispuesto en la fraccin II de la BASE TERCERA, del apartado C del
artculo 122, que se refiere a la eleccin de los titulares de los rganos polticoadministrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, entrar
en vigor el lo. de enero del ao 2000; en 1997, se elegirn en forma indirecta,
en los trminos que seale la ley.
DECIMOPRIMERO.La norma que establece la facultad de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal para legislar en materias civil y penal para el
Distrito Federal entrar en vigor el lo. de enero de 1999.
DECIM0sEGUNDO.Continuarn bajo jurisdiccin federal los inmuebles sitos en
el Distrito Federal, que estn destinados al servicio que prestan los Poderes
Federales, as como cualquier otro bien afecto al uso de dichos poderes.
DECIMOTERCERO. Todos los ordenamientos que regulan hasta la fecha a los
rganos locales en el Distrito Federal seguirn vigentes en tanto no se expidan
por los rganos competentes aquellos que deban sustituirlos conforme a las
disposiciones y las bases sealadas en este Decreto.
SALN DE SESIONES DE LA COMISIN PERMANENTE DEL HONORABLE
CONGRESO DE LA UNIN. Mxico, D.F., a 21 de agosto de 1996. Sen.
Fernando Ortiz Arana, Presidente. Dip. Martina Montenegro Espinoza,
Secretaria. Sen. Francisco Xavier Salazar Senz, Secretario.Rbricas.
En cumplimiento de lo dispuesto por la fraccin 1 del Artculo 89 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida
publicacin y observancia, expido el presente Decreto en la residencia del
Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a los veintin
das del mes de agosto de mil novecientos noventa y seis. Ernesto Zedillo
Ponce de Len .Rbrica.El Secretario de Gobernacin, Emilio Chuayffet
Chemor.Rbrica.
APNDICE II
679
APNDICE II
Nuevo artculo 130 constitucional
ARTCULO 130. El principio histrico de la separacin del Estado y las iglesias
orienta las normas contenidas en el presente artculo. Las iglesias y dems
agrupaciones religiosas se sujetarn a la ley. Corresponde exclusivamente al
Congreso de la Unin legislar en materia de culto pblico y de iglesias y
agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria respectiva, que ser de orden
pblico, desarrollar y concretar las disposiciones siguientes:
a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrn personalidad jurdica como
asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro La
ley regular dichas asociaciones y determinar las condiciones y requisitos
para el registro constitutivo de las mismas;
b) Las autoridades no intervendrn en la vida interna de las asociaciones
religiosas;
c) Los mexicanos podrn ejercer el ministerio de cualquier culto. Los
mexicanos as como los extranjeros debern, para ello, satisfacer los requisitos
que seale la ley;
d) En los trminos de la ley reglamentaria, los ministros de culto no podrn
desempear cargos pblicos. Como ciudadanos tendrn derecho a votar, pero
no a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros de culto con la
anticipacin y en la forma que establezca la ley podrn, ser votados;
e) Los ministros no podrn asociarse con fines polticos ni realizar proselitismo
a favor o en contra de candidato, partido o asociacin poltica alguna. Tampoco
podrn en reunin pblica, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en
publicaciones de carcter religioso, oponerse a las leyes del pas o a sus
instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los smbolos patrios.
Queda estrictamente prohibida la formacin de toda clase de agrupaciones
polticas cuyo ttulo tenga alguna palabra o indicacin cualquiera que la
relacione con alguna confesin religiosa. No podrn celebrarse en los templos
reuniones de carcter poltico.
La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se
contraen, sujetan al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que
con tal motivo establece la ley.
Los ministros de cultos, sus ascendientes, descendientes, hermanos y
cnyuges, as como las asociaciones religiosas a que aqullos pertenezcan,
sern incapaces para heredar por testamento, de las personas a quienes los
propios ministros hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y no tengan
parentesco dentro del cuarto grado.
Los actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de
las autoridades administrativas en los trminos que establezcan las leyes, y
tendrn a fuerza y validez que las mismas le atribuyan.
Las autoridades federales, de los estados y de los municipios tendrn en esta
materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.

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PGINA EN BLANCO
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VITORIA, FRANCISCO DE: Relationes Theologicae.
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Congreso InternacionaL de Historia del Derecho Indiano. Edicin 1976, Facultad
de Derecho de
la U.N.A.M.

694
NDICE
Pgs.
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIN
5
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIN
5
PREFACIO A LA CUARTA EDICIN
6
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICIN
6
PREFACIO A LA SEXTA EDICIN
7
PREFACIO A LA SPTIMA EDICIN
7
PALABRAS SOBRE LA OCTAVA EDICIN
7
PREFACIO SOBRE LA NOVENA EDICIN
7
PALABRAS SOBRE LA DCIMA FDICIN
8
PREFACIO SOBRE LA UNDCIMA EDICIN
8
PALABRAS SOBRE LA DUODCIMA, DECIMOTERCERA, DECIMOCUARTA Y
DECIMOQUINTA
EDICIN
8
PREFACIO SOBRE LA DECIMOSEXTA EDICIN
8
PRLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL
9
INTRODUCCIN
La comprensin didctica del Derecho Constitucional
17
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA
DEL ESTADO MEXICANO
I Someras consideraciones terminolgicas
29
II. La formacin del Estado en general
37
III. La gestacin del Estado mexicano
40
A. poca prehispnica
B. poca colonial
51
C. Etapa de la independizacin
74
CAPTULO SEGUNDO
I. Observaciones crticas sobre el concepto general del Estado.
90
41
695
II. La poblacin
95
1084 NDICE
B. La poblacin como elemento del Estado mexicano
97
b) La nacionalidad mexicana
101
1. Concepto de nacionalidad
101
2. Los nacionales mexicanos
104
3. La doble nacionalidad
108
4. Prerrogativas de los mexicanos
110
5. Obligacin educativa de los mexicanos
117
La obligacin educativa
117
6. La obligacin tributaria de los mexicanos.
118
7. Prdida de la nacionalidad
132
c) Los extranjeros
136
1. Consideraciones generales
136
2. Situacin constitucional de los extranjeros.
137
3. Sinopsis histrica.
142
d) La ciudadana mexicana
146
1. Concepto de ciudadana
146
2. Los ciudadanos mexicanos
148
97

696
3. Las prerrogativas del ciudadano
153
4. Las obligaciones del ciudadano
155
5. La prdida de la ciudadana
156
6. La suspensin de la ciudadana.
158
III. El territorio
161
161
B. El territorio del Estado mexicano
164
164
b) Su comprensin
165
c) Breve referencia histrica
169
C. El dominio del Estado mexicano
174
174
b) La propiedad originaria
175
c) El dominio o la propiedad de la nacin o del Estado mexicano
181
d) Concesibilidad de los bienes del Estado
184
IV. Breve alusin a los dems elementos del Estado mexicano
189
CAPTULO TERCERO
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE
Y EL PODER PBLICO
I. Introduccin
190
190
B. Algunas teoras sobre el Estado
194
NDICE 1085
a) Teora de Platn
194
b) Teora de Aristteles
195
e) Teora de San Agustn
196
d) Teora de Santo Toms de Aquino.
198
e) Teora de Francisco Surez
200
f) Teora de Toms Hobbes
201
g) Teora de John Locke
203
h) Teora de Montesquieu
203
i) Teora de Juan Jacobo Rousseau
206
j) Teora de Hegel
211
k) Teora marx-leninista
213
l) Teora de Jorge Jellinek
222
m) Teora de Len Duguit
225
n) Teora de Hans Kelsen
227
o) Teora de Carr de Malberg
228
p) Teora de Jacques Maritain
229
q) Teora de Adolfo Posada
232
r) Teora de Hermann Heller
233
s) Teora de Georges Burdeau
236
t) Observacin final
238
II. La soberana y el poder constituyente
239
A. Equivocidad del trmino soberana.
239
B. La soberana
244
C. El poder constituyente
248
697

698
D. El poder pblico
256
a) Su implicacin
256
b) Su ejercicio. Los rganos del Estado y sus titulares
258
III. La soberana y el poder pblico en el constitucionalismo mexicano
263
A. Exgesis de los artculos 39 y 41, primer prrafo de la Constitucin de
1917.
263
B. Consideraciones histricas
271
CAPTULO CUARTO
I. Introduccin
281
A. El Derecho fundamental como elemento del Estado
282
B. La finalidad del Estado
287
C. La justificacin del Estado
299
D. Los fines y la justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica
304
II. Concepto y especies de Constitucin
218
III. La legitimidad constitucional
328
328
B. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1857
332
C. La legitimidad de la Constitucin de 1917
337
699
1086 NDICE
IV. La deontologa constitucional
342
V. Los factores reales de poder y las decisiones fundamentales
348
A. Los factores reales de poder
348
B. Las decisiones fundamentales
353
VI. La fundamentalidad y la supremaca de la Constitucin
357
357
B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano
362
VII. El principio de rigidez constitucional
367
367
B. Gestacin parlamentaria del artculo 135 constitucional
374
VIII. La reformabilidad constitucional
377
A. Las reformas en general
377
B. Las reformas a los principios fundamentales
380
C. La llamada Reforma del Estado
386
IX. La inviolabilidad de la Constitucin
386
A. Explicacin previa
386
B. El derecho a la revolucin
387
C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de
1917
(128 de la Constitucin de 1857)
391
X. La interpretacin constitucional
393
A. Generalidades
393
B. Mtodos de interpretacin
394
a) Mtodo gramatical
395
b) Mtodo lgico
395

700
e) Mtodo sistemtico
395
d) Mtodo causal-teleolgico
396
C. rganos estatales de interpretacin constitucional
397
a) Interpretacin, legislativa
397
b) Interpretacin jurisdiccional
398
D. Observaciones finales
399
CAPTULO QUINTO
LAS FORMS DE ESTADO
I. Las formas de Estado y las formas de gobierno
401
II. El Estado unitario y el Estado federal
405
III. El Estado federal
407
A. Su concepcin jurdico-poltica
407
B. El problema de la secesin
416
C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico
421
701
NDICE 1087
D. El hombre del estado mexicano
453
E. Exgesis bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917.
456
F. Realidad del federalismo en Mxico
464
CAPTULO SEXTO
LAS FORMS DE GOBIERNO
I. Las formas de gobierno en general
465
II. La monarqua
467
A. Ideas generales
467
B. El monarquismo en Mxico
468
a) poca colonial
468
b) La Constitucin espaola de 1812
469
c) El imperio de Iturbide
470
d) Persistencia de las tendencias monarquistas
471
e) El imperio de Maximiliano
480
f Observaciones conclusivas
488
III. La Repblica
490
A. Ideas generales
490
B. Bosquejo histrico de algunos regmenes republicanos
494
a) Esparta
494
b) Atenas
495
c) Roma
496
d) Edad Media
499
1. Venecia
499
2. Gnova
499

702
3. Florencia
500
e) La revolucin francesa y los Estados Unidos de Amrica
500
C. El republicanismo en Mxico
503
IV. La democracia
509
A. Ideas generales
509
B. Primer elemento: Declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la
soberana
514
C. Segundo elemento: Origen popular de los titulares de los rganos prima
rio del Estado.
La representacin poltica
516
D. Tercer elemento: Control popular sobre la actuacin de los rganos del
Estado
527
a) La libertad
528
b) Los partidos polticos
533
1. Ideas generales
533
2. Los partidos polticos en Mxico
538
(a) Antecedentes histricos
538
(b) Estructura normativa anterior a 1966
549
1088 INDICE
(c) Su estructura normativa a partir de 1966
553
(d) El Instituto Federal Electoral
553
(e) El Tribunal Federal Electoral
553
E. Cuarto elemento: La responsabilidad de los funcionarios pblicos.
554
I. Situacin anterior a las reformas de diciembre de 1982
554
554
b) Diversos tipos de responsabilidad jurdica
557
c) El fuero constitucional
558
1. El fuero inmunidad
560
2. El fuero que se traduce de la no procesabilidad
562
d) El juicio poltico
566
1. Delitos comunes
566
2. Delitos oficiales
567
3. Accin popular
567
II. Reformas de diciembre de 1982
568
568
b) Los servidores pblicos
568
c) El juicio poltico
569
d) Gobernadores y otros funcionarios locales
570
e) Enriquecimiento ilcito
571
f) Sanciones administrativas
571
g) Desafuero y responsabilidad penal comn
571
h) La situacin del Presidente de la Repblica
572
III. Reforma de 2002
574
703

704
IV. Breve nota histrica
574
F. Quinto elemento: El referndum
575
G. Sexto elemento: La juridicidad
577
H. Sptimo elemento: La divisin o separacin de poderes
581
I. Octavo elemento: La justicia social
590
a) Su implicacin
590
b) Grupos de presin y de inters
594
J. La democracia como sistema de vida
600
K. Observacin final
600
V. La autocracia
601
A. Idea general
601
B. Autocracia, autoritarismo y totalitarismo.
603
C. El usurpador y los funcionarios de hecho
606
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
I. Implicacin de poder legislativo
609
705
NDICE 1089
II. Breve referencia histrica general
612
III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917 (Generalidades)
619
IV. El Congreso de la Unin
642
A. Breves consideraciones previas
642
B. Facultades legislativas del Congreso de la Unin
643
a) El Congreso de la Unin como legislatura local
644
b) El Congreso de la Unin como legislatura federal
644
1. Competencia tributaria
644
2. Competencia legislativa no tributaria
648
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos
659
4. Facultad legislativa de auto-estructuracin
664
5. Facultades en materia econmica
665
6. Facultades en materia ecolgica
666
7. Facultades en materia contencioso-administrativa
666
8. Las facultades implcitas
666
9. Creacin de entidades paraestatales
669
C. Facultades poltico-administrativas del Congreso de la Unin
671
D. Facultades poltico-jurisdiccionales del Congreso de la Unin
673
V. La Cmara de Diputados
674
A. La representacin poltica en general
674
B. La representacin mayoritaria y la proporcional. Ideas generales.
676
C. La composicin de la Cmara de Diputados
680
a) Sistema vigente hasta 1977: Los Diputados de eleccin mayoritaria y
los
Diputados de partido
680

706
b) Sistema vigente desde 1978: Los Diputados de eleccin mayoritaria y
los de representacin proporcional
684
D. Las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados
692
VI. El Senado
698
A. Su composicin
699
B. Sus facultades exclusivas
704
VII. Reglas comunes a ambas Cmaras y a sus integrantes
714
A. Irreelegibilidad relativa de los diputados y senadores
714
B. Inviolabilidad de los diputados y senadores
715
C. Exclusividad en el desempeo del cargo
717
D. Inatacabilidad jurdica de las decisiones electorales
717
E. Casos de sesiones conjuntas
718
F. Cambio de residencia de las Cmaras
718
G. Interdependencia de ambas Cmaras
719
H. Terminologa de actos de las Cmaras
720
I. Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores
720
J. Qurum
720
707
1090 NDICE
VIII. La Comisin Permanente
721
721
B. Su composicin
723
C. Sus facultades
724
CAPTULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
I Su implicacin
729
II Los sistemas parlamentario y presidencial. Ideas generales
732
A. Sistema parlamentario
732
B. Sistema presidencial
738
III. Breve resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de 1917
745
IV. El Presidente de la Repblica
757
A. Unipersonalidad del Ejecutivo
757
B. Requisitos para ser Presidente
762
C. La No reeleccin
769
D. Diversas clases de presidente
775
a) Faltas absolutas
775
b) Faltas temporales
776
c) Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente
776
V. Las facultades constitucionales del Presidente
777
A. Facultades legislativas
777
777
b) El Presidente como legislador
778
c) El Presidente como colaborador en el proceso legislativo
779

708
d) El Presidente como titular de la facultad reglamentaria
783
B. Facultades administrativas
790
a) Facultades de nombramiento
793
b) Facultades de remocin
793
c) Facultades de defensa y seguridad nacionales.
794
d) Facultades en materia diplomtica
794
e) Facultades de relacin poltica
794
f) Facultades en relacin con la justicia
795
g) Facultades generales de administracin pblica
795
h) Facultades para expulsar extranjeros
796
i) Facultad expropiatoria
796
j) Facultades en materia agraria
796
C. Facultades jurisdiccionales
796
VI. Responsabilidad del presidente
797
VII. Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento
800
709
NDICE 1091
VIII. El Procurador General de la Repblica y el Ministerio Pblico Federal
808
A. Breves consideraciones generales
808
B. Somera referencia histrica
813
IX. Apreciacin general sobre el presidencialismo mexicano
815
CAPTULO NOVENO
EL PODER JUDICIAL
I. Consideraciones previas
819
A. Observaciones conceptuales y terminolgicas
819
B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los Tribunales Federales
820
a) La funcin judicial propiamente dicha
820
b) La funcin de control constitucional
824
II. La Suprema Corte. Situacin anterior a las reformas que entraron en vigor
el 1 de enero de 1995
826
A. Sus miembros componentes (ministros)
826
a) Su nombramiento
826
b) Su remuneracin
831
c) La suplencia
833
d) Renuncias y licencias
834
e) Juicio poltico (inamovilidad)
835
B. Su competencia (de la Corte)
835
a) En cuanto a la funcin judicial propiamente dicha
835
b) En cuando a la funcin jurisdiccional de control constitucional
840
c) Actos administrativos diversos
840
d) Su intervencin en materia poltica
841
e) Necesaria capacitacin de la Corte para iniciar leyes
845

710
III. Los Tribunales de Circuito (ideas generales)
846
IV. Los Jueces de Distrito
847
A. Funcin judicial propiamente dicha
847
a) Juicios civiles y penales federales
847
b) Juicios sobre derecho martimo
848
c) Casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular.
848
d) Controversias entre un Estado y uno o ms vecinos de otro
850
B. Funcin jurisdiccional de control constitucional
851
V. La inamovilidad judicial
851
VI. Exclusividad en el desempeo del cargo. La hiptesis del artculo 101
constitucional
869
VII. Breve referencia histrica
872
VIII. Necesaria reestructuracin competencial y humana del Poder Judicial
Federal. .
881
711
1092 NDICE
IX. Reforma judicial iniciada por el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len.
882
A. Introduccin
882
B. Composicin de la Suprema Corte
882
C. Falta de independencia de la Corte
882
D. Segregacin de la Corte del Control de legalidad
884
E. Consejo de la Judicatura Federal
885
F. Supresin del principio de inamovilidad
886
G. Las acciones de inconstitucionalidad
888
H. Las controversias constitucionales
889
I. Demarcacin de competencia de la Suprema Corte
890
J. Afectacin del principio de divisin de poderes
893
K. Principales modificaciones que deben hacerse a la reforma judicial del
Presidente
Ernesto Zedillo Ponce de Len
894
L. El Tribunal Federal Electoral
894
CAPTULO DCIMO
I. Los Estados
895
A. Su naturaleza jurdica y sus elementos
895
a) La Poblacin
896
b) El Territorio
897
c) El orden jurdico
900
d) El Poder pblico
901
B. Forma de gobierno
901
C. Rgimen municipal
902

712
a) Consideraciones generales sobre el municipio.
902
b) El municipio en Mxico. Generalidades. .
907
1. Sinopsis histrica
907
2. Bases constitucionales del municipio anteriores a las reformas de 3
de febrero de 1983
918
3. Las reformas publicadas el 3 de febrero de 1983
925
4. Observaciones finales
929
D. El Poder Legislativo
931
E. El Poder Ejecutivo
935
F. El Poder Judicial
942
G. Creacin de tribunales de lo contencioso-administrativos
944
H. Relaciones Laborales
944
I. Convenios entre la Federacin, los Estados y Municipios
944
J. Proteccin federal para los Estados
944
K. La materia electoral
945
II. El Distrito Federal
945
945
713
NDICE 1093
B. Resea histrica
946
C. Bases constitucionales de su organizacin la reforma de 1993
954
a) Ideas generales
954
955
c) Poder Ejecutivo
955
d) Poder Judicial
956
e) Ministerio Pblico
958
f) El patrimonio del Distrito Federal
958
D. La asamblea de representantes
959
E. Reestructuracin Constitucional del Distrito Federal segn las reformas de
1993
publicadas en el Diario Oficial de 25 de octubre del mismo ao
964
a) Ideas generales
964
964
c) Poder Ejecutivo
964
d) Poder Judicial
965
e) Apreciacin general de las citadas reformas constitucionales
965
F. Estructura del Distrito Federal segn la Reforma Poltica de agosto de
1996.
965
G. Observacin final
967
CAPTULO DECIMOPRIMERO
I. Breves consideraciones previas
969
II. Semblanza de la Iglesia
971
III. Bosquejo de la Iglesia en Mxico
982
A. El patronato real
982

714
B. Las rdenes religiosas
983
a) Franciscanos, dominicos y otras rdenes menores
984
b) Los jesuitas
985
C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades)
989
D. La iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de Reforma
994
IV. Las Leyes de Reforma
1004
1004
B. La supresin de los fueros
1010
C. La intervencin de bienes eclesisticos.
1010
D. Votos monsticos
1011
E. Desamortizacin de bienes
1011
F. Nacionalizacin de los bienes del clero
1015
G. Estado civil de las personas
1017
H. Libertad de cultos
1019
V. Somero juicio crtico sobre la reforma .
1019
1094 NDICE
VI. El artculo 130 constitucional anterior al mes de enero de 1992
1022
A. Su antecedencia normativa y su ilegitimidad formal
1022
B. Su anlisis
1026
a) Reiteracin de la libertad religiosa
1026
b) Intervencin del poder pblico en el culto religioso
1026
c) Incapacidades y prohibiciones respecto de los ministros del culto.
1028
d) Agrupaciones religiosas
1031
e) Estado civil de las personas
1034
f) Disposiciones generales
1035
C. Necesaria reforma al anterior artculo 130 constitucional
1036
VII. El nuevo artculo 130 constitucional
1040
a) El laicismo estatal
1040
b) La apoliticidad eclesistica, y
1040
c) La cooperacin o colaboracin entre la iglesia y el estado.
1040
CAPTULO DECIMOSEGUNDO
Introduccin
1043
I. Poder Legislativo
1046
a) Supresin de los diputados plurinominales
1046
b) Exclusividad en la funcin legislativa
1048
c) Reeleccin de diputados
1048
d) Aumento de los requisitos constitucionales para ser diputado
1048
II. Poder Ejecutivo
1049
a) Supresin del fuero inmunidad
1049
b) Enjuiciamiento al Presidente
1049
c) Nombramiento de los Secretarios de Estado
715

716
1049
d) Igualdad en el trato a los partidos polticos
1049
III. Poder Judicial
1050
a) Nombramiento de los Ministros de la Suprema Corte
1050
b) Nombramiento de los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal
1050
c) Tipificacin delictiva del incumplimiento de las ejecutorias de amparo
1050
IV. Autonoma del Ministerio Pblico Federal
1050
V. Eliminacin del financiamiento econmico a los partidos polticos
1051
VI. Observacin final
1051
EPLOGO
APNDICE I
APNDICE II
BIBLIOGRAFA
1075
1053
1065
1073

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A la memoria de mi padre, el licenciado

PREFACIO A LA SEGUNDA EDICIN

PALABRAS PRVIAS SOBRE LA TERCERA EDICIN

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octubre de 1977. Dicha reforma, primordialmente por lo que atae a la

un Proyecto que elaboramos en el ao de 1982 tendiente a reestructurar

PREFACIO A LA SEXTA EDICIN

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PREFACIO SOBRE LA NOVENA EDICIN

Mxico, D. F., noviembre de 1998, marzo de 2000 y de 2001 y julio

PREFACIO SOBRE LA DECIMOSEXTA Y

PRLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL

Al emprender la difcil y responsable tarea de escribir una obra jurdica,

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que la Ciencia Jurdica no ha evolucionado con la rapidez asombrosa con que

conserva en ella, y que sin l, stas no seran sino simples agregados de

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mo gesto, distintiva de la mquina, llevara a una forma desconocida de

soluciones pertinentes y marcar la ruta del progreso de los pueblos, y es que el

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el cmulo de objetivos que han persiguiendo en la existencia dinmica de las

desacato a cualquier ordenamiento supremo obedece a la intencin de no

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e inoperante si quienes lo observen y hagan observar coercitivamente en la

distintas disciplinas que reconocen como fuente originaria la Constitucin, ya

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y a cuyo contenido hemos incorporado, con la actualizacin, afinacin y

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LA COMPRENSIN DIDACTICA DEL DERECHO

I.Es indudable que el Derecho Constitucional integra una importante

Filosofa del Derecho, pp. 94 y 95.

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De ah que, por virtud de la imperatividad, el Derecho sea heternomo, es

rector, que constituye el contenido de dicha norma, y se sustenta en una

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distintas ciencias o disciplinas de carcter generalmente cultural, tales como la

cientfico precisamente tomando en prstamo de otras disciplinas, con lo que

La Teora Pura del Derecho. Editorial Losada, S.A., Buenos Aires, p. 25

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Es decir, el modo o manera como regula la conducta humana. Su

II.El Derecho Positivo, objeto de estudio de la jurisprudencia stricto sensu

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esfera investigatoria de las diferentes disciplinas jurdicas distintas del Derecho

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Tomar como criterio para definir al Derecho Constitucional la

Segn Maurice Hauriou, el Derecho Constitucional "tiene por objeto la

Principio de Derecho Pblico y Constitucional, p. 2

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acomodacin del Estado, ntegramente considerado, al derecho.16

Sera demasiado prolijo aludir a todas las pretendidas definiciones que

IV. Si definir una idea, expresndola en una proposicin lgica, conduce

Por ello, definir al Derecho Constitucional siempre entraa una aventura

Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional. Torno 1, p. 343

Derecho Constitucional Sovitico, p. 6

objeto especfico de estudio.

El estudio de una Constitucin obviamente comprende el de todas sus

Si el Derecho Constitucional significa el estudio de una determinada

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Derecho Constitucional dentro del cuadro de regulacin que establece la