Alcalde, Javier. La Pugna Por Un Nuevo Orden Internacional.

La Pugna por un Nuevo Orden Internacional
ESCUELA DE GOBIERNO Y POLTICAS PBLICAS

Javier Alcalde Cardoza
Abril 2009
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Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas
Tabla de contenido
Introduccin Naturaleza y Componentes del Orden Internacional 1. Potencias Promotoras y sus Fines 2. Organizacin Internacional 3. Regmenes Internacionales 4. Ideologas 5. Reacomodos en la Jerarqua 6. Reconfiguracin del equilibrio de poder 7. Redefinicin de Grandes Espacios y Regiones 7 13 19 23 27 39 43 49 65
Javier Alcalde Cardoza, Ph.D., es docente e investigador del Departamento de Ciencias Sociales, Seccin Ciencia Poltica, y de la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas, Pontificia Universidad Catlica del Per. Versiones preliminares de este trabajo han aparecido en la Revista de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional (2007) y en la revista Poltica Internacional, de la Academia Diplomtica del Per (2008).
Introduccin
El colapso de la Unin Sovitica, a fines del siglo pasado, abri nuevos y fecundos espacios para la reflexin en las Relaciones Internacionales. En primer lugar, desdibuj el escenario bipolar de la Guerra Fra que operaba como una lamentable camisa de fuerza para los intentos de imaginar la evolucin de los asuntos internacionales. Solo unos cuantos visionarios, como el General De Gaulle, haban sido capaces de pensar en una situacin en la que se hubiera roto la anomala histrica de un mundo acentuadamente bipolar, donde los intereses de los bloques se situaban muchas veces por encima de los intereses nacionales y estos, a su vez, se hallaban cubiertos o disfrazados por las orientaciones de ideologas y regmenes polticos1. En segundo lugar, volvi a dar actualidad al fascinante enigma de las causas de la decadencia y la desaparicin de los estados, en este caso una superpotencia como la URSS. La reflexin sobre este tema, en forma muy particular y a nuestro juicio sesgada, se viene desarrollando en una nueva literatura sobre los llamados estados fallidos, un fenmeno que actualmente se vincula, entre otros estados, con los pases andinos.
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R. Aron, France: steadfast and changing. Harvard University Press, 1960. A. Grosser, French foreign policy under De Gaulle. Little, Brown, 1965 7
En tercer lugar, y de manera crucial, al haber precipitado el fin de la Guerra Fra, el colapso de la URSS reabri la reflexin acerca de la periodizacin de la historia y del acontecer internacional. Esto se ha apreciado en discusiones sobre la duracin histrica del siglo XX, a diferencia de su duracin cronolgica. Tenemos, por ejemplo, las visiones del siglo corto de Eric Hobsbawm (1917-1991), del siglo largo de Giovanni Arrighi, y las reflexiones de autores como Ernst Nolte2. Hay tambin una vasta literatura sobre una nueva escena o un nuevo orden internacional, al cual, por sus rasgos poco definidos, solo se le alcanza a denominar hasta ahora, tentativamente, como de la post Guerra Fra. Este trabajo vamos a dedicarlo a este ltimo aspecto, es decir a discutir la conformacin de un nuevo orden internacional en nuestros das. El proceso nos mantiene en un estado de perplejidad. Despus de casi dos dcadas de la cada del Muro de Berln y de la desintegracin de la Unin Sovitica, los radicales vuelcos e inflexiones del acontecer internacional nos hacen pensar en una fase de transicin que se dilata inacabablemente. El ltimo vuelco que hemos presenciado, en 2008, ha sido el desplazamiento de Rusia al centro de un escenario de poltica de poder, con su campaa relmpago en Georgia, que ha intensificado la pugna que caracteriza la presente construccin de un nuevo orden internacional. Para empezar la discusin, debemos comprobar cun distantes de la realidad han quedado las predicciones sobre el orden internacional de comienzos de los aos 1990 de estadistas como Bush padre y James Baker, que subrayaban un benevolente liderazgo norteamericano, apoyando a Naciones Unidas y asociado con la implantacin de la democracia y
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E. Hobsbawm, Age of extremes. Abacus, 1995 G. Arrighi, El siglo largo. Akal, 1999 E. Nolte, Despus del comunismo. Ariel, 1995
el capitalismo en Rusia, o las de intelectuales como el neoconservador Fukuyama, que celebraban el fin de la historia, con el triunfo de la democracia y el capitalismo, la desaparicin de las ideologas y de las grandes guerras y un dividendo de paz, asi como el debilitamiento de la religin en la vida poltica de los pueblos. El estallido de la Guerra del Golfo, en 1991, marc prontamente lo que el acadmico norteamericano John Mearsheimer denomin un cruento retorno de la historia, que se torn arrollador con las guerras de la desmembracin de Yugoslavia, particularmente en Bosnia y en Kosovo. El derribamiento de las Torres Gemelas, en 2001, cambi decisivamente la naturaleza del liderazgo norteamericano y puso en el timn a un equipo neoconservador que llev adelante las invasiones de Afganistn e Iraq. Poco despus, la consolidacin de Putin en Rusia comenz a distanciar a este pas de Estados Unidos y del FMI, en busca de un camino propio y de un nuevo protagonismo internacional. El Papel de Rusia En este punto, se presenta muy atractiva la hiptesis de un posible paralelo entre la situacin del orden mundial en los aos 1920 y 1930 y la de nuestros das para sugerir una explicacin de la presente prolongada transicin hacia un nuevo orden. Muchos historiadores consideran que la paz de Versalles no cre propiamente un nuevo orden internacional y solo marc el inicio de una tregua armada que se rompera con la Segunda Guerra Mundial. Esta contienda recin definira un nuevo orden a partir de 1945, es decir cinco lustros despus de Versalles. La razn principal para la indefinicin del orden mundial en aquellos das habra sido la situacin de Alemania, que, sin haber sido completamente
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derrotada en el campo de batalla, perdi su status internacional y se sinti seriamente maltratada por la paz que le fue impuesta por los vencedores. En este trance, Alemania, acicateada por un hondo malestar interno y un honor nacional herido, mostr una extraordinaria capacidad para reorganizar su base de poder, reactivar sus ambiciones, buscar aliados y lanzarse a una nueva pugna hegemnica. Solo su aplastante derrota en 1945 dej abierto el camino para la construccin de un orden internacional viable, el cual pudo reposar sobre la base de un duradero equilibrio de poder. Hoy en da hallamos en Rusia el caso de una superpotencia que principalmente a causa de sus debilidades estructurales, polticas equivocadas y un liderazgo poltico inepto lleg a una colosal implosin. Sin embargo, desde comienzos del presente siglo, Mosc ha abandonado las polticas de ajuste econmico de inspiracin externa que alimentaban una ominosa espiral de debilitamiento del estado y caos nacional. Retomando tradicionales prcticas de autoritarismo e intervencin estatal y aprovechando los ingentes recursos de una explotacin intensa del petrleo, la dirigencia rusa ha restablecido la primaca del estado y recompuesto el orden interno. Rusia ha iniciado tambin una desafiante poltica exterior de revisin de lo que se pretende afirmar como un nuevo statu quo internacional, cuestionando lo que considera un flagrante abuso del poder norteamericano en el declinante momento unipolar que surgi despus del desplome sovitico. La aplastante intervencin en Georgia, en 2008, el subsiguiente reconocimiento de las repblicas secesionistas de Abjazia y Ossetia del
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Sur y la tibia reaccin de Estados Unidos y Europa a estos hechos han marcado hasta ahora el cenit del resurgimiento ruso. El designio ruso de organizar un equilibrio de poder que desbarate la hegemona norteamericana es claro y tiene una expresin incipiente y tentativa en la Organizacin de Cooperacin de Shanghai, suerte de alianza, de contrapeso a la OTAN, que rene a Rusia y China con Kazajstn y otras tres repblicas centroasiticas. Ms que una gran confrontacin blica, lo que se puede identificar como objetivo ruso es la reversin de la actual frgil unipolaridad polticomilitar a travs de la formacin de un slido bloque opositor. Elemento clave para la eventual constitucin de este bloque ser sin duda el bando poltico que puedan escoger los colosos emergentes, China e India. El xito o fracaso del intento ruso y sus ramificaciones perfilarn en buena medida la anatoma del orden internacional y permitirn finalmente la consolidacin del mismo. Pensando en trminos de polos de poder, que estaran representados por estados o coaliciones de estados, el orden venidero podra ser, inditamente, de carcter unipolar, si finalmente prevalecieran EEUU y sus aliados (representados por una nueva OTAN), o tornarse bipolar, si emergiera una coalicin opositora con suficiente podero econmico, militar y poltico. Ms difcil parece que pudiera resultar un orden genuinamente tripolar o multipolar, es decir que despus de la alineacin de un grupo de pases con capacidad para contrarrestar el podero norteamericano quedaran sin comprometerse potencias de envergadura suficiente para constituir otros polos de poder en el mundo.
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Naturaleza y Componentes del Orden Internacional

Cualquier discusin sobre el orden internacional puede resultar superficial si no se intenta comprender analticamente los elementos involucrados en la construccin del mismo. Para hacerlo podemos contar con el auxilio de una serie de percepciones y nociones, de corte predominantemente realista, provenientes de autores como el australiano Hedley Bull y, en menor medida, los norteamericanos Inis Claude y Robert Cox3. De manera anloga a lo que sucede con los conceptos de inters pblico en el mbito interno y su correlato del inters nacional en la poltica exterior, el orden internacional aparece, en primera instancia, como una contraparte del orden pblico en las sociedades nacionales. Como tal, se refiere a la existencia de un mnimo de estabilidad y seguridad en el sistema, as como a las normas que lo aseguran. Ya exclusivamente en el plano internacional, se le entiende tambin, en segundo lugar, como un orden jerrquico entre las naciones, el cual vertebra de manera determinante la llamada sociedad de estados.
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H. Bull, The Anarchical Society. Columbia University Press, 2002 Para una vision amplia del tema de orden internacional vase I. Clark, Globalization and the post-cold war order. En J. Baylis y S. Smith, The globalization of world politics. Oxford University Press, 2001 13
En tercer lugar, se refiere a sucesivas transformaciones o etapas en la evolucin del sistema internacional, generalmente precipitadas por una gran guerra. De manera ms elaborada, finalmente, alude a un arreglo colectivo para la realizacin de los fines fundamentales de la sociedad de estados. En efecto, el concepto de orden internacional se encuentra indisolublemente ligado al supuesto fundamental de una sociedad de estados. Esta sociedad se habra perfilado con mayor nitidez en Europa a partir de la Paz de Westfalia, en 1648, la cual tambin se considera como el inicio del sistema internacional clsico. El imperativo de establecer un orden internacional se habra fortalecido casi dos siglos despus, a partir del Congreso de Viena, en 1815, tras la derrota de Francia y como resultado de la poderosa impresin que caus el intento napolenico de convertir la sociedad de estados en un imperio. La preocupacin por prevenir una recurrencia de esta amenaza, as como el empeo monarquista de frenar los avances del republicanismo, movieron a las grandes potencias triunfadoras a acordar una nueva dimensin en sus polticas exteriores, hasta ese momento casi exclusivamente guiadas por intereses individuales, y a asumir una innovadora responsabilidad colectiva: la de concertar esfuerzos con el objeto de mantener la sociedad de estados regida por ciertas normas u orientaciones bsicas. Entre los fines fundamentales que, en 1815, las grandes potencias se mostraron de acuerdo en perseguir respecto a la sociedad de estados, debemos destacar, sobre todo (siguiendo la interpretacin de Hedley Bull4), la de preservar esta forma particular de asociacin en un doble sentido: el de hacer frente a cualquier ambicin imperial universal que buscara poner el control total de la misma bajo un estado y el de fijar el
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Bull, The Anarchical Society
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tipo exclusivo de organizacin poltica que deba integrar la asociacin, esto es, el estado de corte europeo. En segundo lugar se busc mantener la independencia de los estados, como frmula de convivencia estable y con el objeto de respaldar el anterior fin. En tercer lugar se plante la preservacin de la paz, quedando claro que este fin poda sacrificarse si se vea comprometido cualquiera de los dos fines anteriores. Sin embargo, con el rpido aumento de la destructividad de la guerra, gracias a las innovaciones tecnolgicas, este propsito fue ganando importancia a lo largo del siglo XIX y hasta nuestros das. Otros propsitos centrales de la sociedad de estados fueron el cumplimiento de los compromisos asumidos entre sus miembros (que en el Derecho Internacional se plasma en el principio Pacta Sunt Servanda), y el respeto mutuo de los activos de los mismos. En esta perspectiva, el orden internacional sera bsicamente una configuracin temporal del sistema internacional que permite cumplir los fines fundamentales de la sociedad de estados. En la realidad, esta configuracin tiende a recomponerse cada cierto tiempo, cuando se altera la distribucin de poder que la respalda, como resultado del desenlace de un gran conflicto o guerra. Utilizando una ptica realista, estimamos que la experiencia histrica desde 1815 hasta nuestros das revelara que los elementos que hacen posible la recomposicin del orden internacional o la construccin de un nuevo orden son principalmente los siguientes: 1. La voluntad y la capacidad de una o varias grandes potencias, las cuales, de acuerdo con sus intereses, persiguen la consecucin de ciertos fines a travs del establecimiento del orden (adems
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de los consabidos fines fundamentales de la sociedad de estados); Una organizacin internacional (un conjunto de organismos y foros) que facilita la construccin y funcionamiento del orden bajo la forma de un arreglo colectivo; Ciertos regmenes sectoriales, que permiten a las grandes potencias promotoras, en coordinacin con otros actores, regular determinadas reas de interaccin internacional de especial inters para ellas, tales, por ejemplo, como las relaciones monetarias y financieras, el comercio y el petrleo y la energa ; recordemos que el rgimen del petrleo ha sido crucial para el liderazgo norteamericano desde 1945. Una o varias ideologas que tienen la funcin de legitimar la construccin y preservacin del orden as como sus fines; Un reacomodo en los estratos superiores de la jerarqua de estados, los cuales constituyen la base de poder sobre la cual reposa el orden; Una reconfiguracin del equilibrio de poder entre alianzas o bloques de las principales potencias, que en la prctica es el componente ms importante pues asegura la durabilidad del orden. (La alternativa a este requisito, que an no se ha dado a escala universal, sera la consolidacin de un orden unipolar, cercano a la nocin de un imperio mundial. Este ltimo, como hemos visto, contravendra uno de los fines fundamentales de la sociedad de estados). La redefinicin geopoltica de grandes espacios o regiones mundiales y de las esferas de influencia de las grandes potencias y potencias regionales.
Debemos enfatizar que todo este ejercicio terico, que identifica ciertos rasgos, ms o menos regulares aunque evolutivos, en el orden internacional, se sustenta en una experiencia histrica bastante
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limitada y que de ninguna manera pretende agotar los componentes o modalidades con los cuales este en la realidad podra desarrollar sus transformaciones en el futuro. Son menos de dos siglos en los que el sistema internacional, con modelos y direccin exclusivamente occidentales, se ha organizado consecutivamente en dos o tres rdenes. Se trata, en primer lugar, de los rdenes conocidos como del Concierto de Europa (al cual se le atribuye una dilatada extensin, de 1815 a 1914, con una significativa inflexin en 1871, con el triunfo de Prusia sobre Francia), y el de la Guerra Fra (1945-1990), que tambin podra ser denominado orden de Yalta o de Bretton Woods. Un tercer orden, como hemos visto, en todo caso breve y fallido, sera el de Versalles (1919-1939). Apreciemos a continuacin muy sucintamente cmo se perfilaron los componentes arriba enumerados en el orden de la Guerra Fra y cmo se vienen planteando en el actual proceso de transicin a un nuevo orden.
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1. Potencias Promotoras y sus Fines

En 1945 como en 1990, Estados Unidos ha sido la gran potencia que en principio se ha hecho cargo, con ayuda de sus aliados, de disear y llevar adelante la construccin del orden internacional. La principal diferencia entre ambos momentos radica en la capacidad de Estados Unidos. En tanto que en 1945, EEUU era la primera potencia militar (por algunos aos fue la nica potencia atmica), la nica superpotencia econmica, a la sazn empeada en reactivar un mundo devastado, y el titular de una atrayente ideologa de paz y prosperidad mundiales, en los aos 1990 exhiba todava una holgada primaca militar pero encontraba fuertes rivales econmicos y una sustantiva resistencia a los designios y valores norteamericanos. Este hecho motiv que en los aos posteriores a 1945 se tratara realmente de un proceso de negociacin ms o menos formal de un orden internacional de inspiracin esencialmente norteamericana. En cambio, desde 1990 Washington ha debido lidiar, en medio de una realidad mucho ms compleja, con actores ms diversos y menos dciles que han convertido la construccin de un orden internacional en una serie de problemticas negociaciones y en muchos casos en una dura pugna, con ciertos rasgos centrales:
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Washington debe negociar con fuertes rivales econmicos cuidando no daar los vnculos polticos que lo unen con ellos (Europa y Japn), tiene que manejar una difcil pero estrecha relacin econmica con un influyente rival ideolgico (China), desde el 2000, ha visto resurgir con nueva fuerza un rival ideolgico, poltico y militar (Rusia), que busca acabar la unipolaridad para volver al lugar que ocup la URSS, debe enfrentar un heterogneo conjunto de nuevos actores con poder econmico notablemente incrementado (Brasil, India) o con capacidades y convicciones ideolgicas (Corea del Norte, Irn, Al Qaeda, Venezuela) que les permiten, en muchos casos, contrariar los intereses norteamericanos.
Los dos grandes fines que Washington persigui formalmente para el orden internacional en 1945 fueron la descolonizacin y la extensin del progreso econmico y tcnico a todos los pueblos del mundo. Respecto a estos dos fines resulta significativo que estuvo de acuerdo con la Unin Sovitica. Esta asumi un rol de oposicin dentro del orden, con temas centrales de discrepancia y conflicto pero tambin, como apreciamos, con algunos temas de consenso con Washington. En el caso del progreso econmico y tcnico, pareci haber un acuerdo tcito entre las dos superpotencias de presentarlo como una meta universal, denominada desarrollo econmico, para lograr la cual ofrecan distintos caminos, que estaban en abierta competencia. En esta competencia, Estados Unidos promovi con singular xito la extensin universal del capitalismo y en menor medida de la democracia liberal. En los aos 1990, hallamos a EEUU proponiendo, dos grandes fines para el orden internacional. En primer lugar, a travs de su respaldo al neoliberalismo y la globalizacin, busca la consolidacin mundial
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del capitalismo. En segundo lugar, a travs de las nociones de estados fallidos e intervencin humanitaria y de la expansin de las misiones de mantenimiento de paz, parece perseguir la recolonizacin de sectores de lo que se sola llamar Tercer Mundo. El primer fin es una continuacin de la extensin del capitalismo perseguida en las ltimas dcadas y una consecuencia del xito de esta promocin. Se pretende acabar ahora con el tratamiento excepcional que se daba a las llamadas economas en desarrollo as como eliminar las restricciones nacionales a los flujos econmicos. El segundo fin, en cambio, significa una marcha atrs del revolucionario propsito de descolonizacin que se proclam en 1945 y se orienta a conseguir un mayor control de las grandes potencias sobre regiones crnicamente inestables y sobre los recursos naturales de la periferia. Estados Unidos se halla respaldado por una constelacin de grandes potencias y potencias regionales en la prosecucin de estos dos fines. En el caso de la intervencin en estados fallidos, el liderazgo es fundamentalmente de las grandes potencias occidentales. Asimismo, con relacin a ambos fines, organismos internacionales de carcter universal y regional, como la ONU, OTAN, UE, Unin Africana y en el segundo caso especficamente la OMC y la OCDE, llevan adelante gran parte de los planteamientos, iniciativas y acciones de instrumentacin.
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2. Organizacin Internacional
La organizacin internacional creada en 1945 fue Naciones Unidas, una versin ampliamente corregida y aumentada de la Sociedad de Naciones, con un aparato de seguridad y otro, novedoso y amplio, de cooperacin econmica y social, cuyo ncleo lo constituan las instituciones de Bretton Woods, el FMI y el Banco Mundial. El cumplimiento de la principal funcin de seguridad de Naciones Unidas, a cargo del Consejo de Seguridad, que supona la intervencin consensuada de las grandes potencias para resolver conflictos, se frustr con el inicio de la Guerra Fra. Esta determin la imposibilidad de que EEUU y la Unin Sovitica se pusieran de acuerdo en las situaciones de conflicto internacional. La incorporacin masiva de pases del Tercer Mundo a la ONU, en la dcada de 1960, posibilit que, dada la frustracin de la capacidad de arreglar conflictos, la promocin del desarrollo, o construccin de la paz se convirtiera en la principal funcin de la organizacin por ms de un cuarto de siglo. Diez aos antes haban nacido las misiones de mantenimiento de la paz, no contempladas en la Carta de San Francisco. Estas misiones vinieron
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a ganar importancia y financiamiento, dirigidas a los nuevos estados fallidos, desde fines de la dcada de 1980, en contraste con la declinacin de la promocin del desarrollo y beneficiadas por el acercamiento entre Washington y Mosc. Se convirtieron en la principal actividad de paz de la organizacin hasta la fecha. El crecimiento de Naciones Unidas se estanca a comienzos de la dcada de 1970, pero a partir de la siguiente dcada, se agravan sus problemas de financiamiento, tornndose crticos, sobre todo por los atrasos y la disminucin de la contribucin norteamericana. La organizacin ingresa al nuevo siglo en una profunda crisis, en la que a las dificultades de financiamiento se puede sumar otros dos graves problemas. En primer lugar, una muy deficiente coordinacin entre las acciones y programas de sus agencias econmicas y sociales, que muchas veces persiguen agendas con propsitos encontrados (como en los casos del FMI y el Banco Mundial que promueven el ajuste, frente a las preocupaciones sociales de la OIT y la UNICEF). En segundo trmino, la insuficiente representatividad de los distintos sectores de la sociedad de estados por parte de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La reforma de la ONU se viene postergando, en medio de un clamor que exige su remodelacin y adecuacin a las nuevas circunstancias internacionales. Un claro obstculo a la reforma es la dificultad de lograr acuerdo acerca de la expansin del Consejo de Seguridad. Los candidatos ms firmes a engrosar las filas de los miembros permanentes son los integrantes del llamado G4, a saber: Alemania (que ya funciona informalmente en esta situacin, en las deliberaciones
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del denominado G6, al lado de los 5 miembros permanentes del Consejo), Brasil, India y Japn. Pero hay grandes potencias y potencias intermedias que se oponen a esta frmula (el hecho ms notable es el veto de China a Japn, por las atrocidades japonesas en la guerra que ambos sostuvieron en 1931). Tambin se debate la cuestin de si los nuevos miembros permanentes tendran o no derecho al veto; en caso afirmativo el procedimiento de toma de decisiones se volvera ms engorroso; en caso negativo, se dara una discriminacin entre miembros permanentes. Pero sobre todo parece haber cierta renuencia en los actuales miembros permanentes a ampliar sus filas. Al mismo tiempo han ganado protagonismo foros y organismos como el G7 que se ha transformado en Grupo de los Ocho, incluyendo de una manera parcial a Rusia (para los temas no econmicos). Cabe destacar de manera especial la aparicin del Grupo de los 20, que es un G8 con la adicin de un conjunto de potencias econmicas emergentes y que ha logrado visibilidad en 2008, con las deliberaciones sobre la crisis financiera mundial. La Organizacin Mundial de Comercio (creada en 1995), ha venido regulando algunos aspectos centrales del proceso de globalizacin, aunque el impasse de la Ronda de Doha arroja sombras sobre su futuro. Una OTAN en proceso de expansin global y transformacin se perfila en el ejercicio de nuevas funciones de estabilizacin internacional, lamentablemente sin una conexin clara con las funciones del Consejo de Seguridad. La Unin Europea, creada en 1993, se ha ampliado enormemente, con la finalidad de llenar el vaco provocado por el desplome sovitico y
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asegurar el capitalismo y la democracia en los pases poscomunistas. Debe subrayarse, finalmente, el proceso de apertura, que ha ocurrido en las ltima dcadas, de la organizacin pblica internacional a grupos empresariales y ONGs promocionales y de ayuda, los que a travs de sus roles financieros y consultivos en distintas agencias, ejercen una influencia, sobre todo los primeros, que podra distorsionar (o, segn algunos, acentuar la distorsin) en las acciones de estos entes.
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3. Regmenes Internacionales
Los regmenes internacionales, conjuntos de normas y reglas que regulan reas de interacciones internacionales, existen con algn grado de sofisticacin desde las primeras dcadas del siglo XIX, con la creacin de comisiones de navegacin de las grandes arterias fluviales europeas, mas han proliferado caractersticamente a partir de 1945. Incluyen en muchos casos organismos especializados e incrementan considerablemente la densidad y complejidad del orden internacional. Son mayormente de carcter pblico, pero pueden tener una importante participacin privada, como en los casos del rgimen de transporte areo comercial (con la IATA) y el presente rgimen del petrleo, con la OPEP y grandes empresas estatales y privadas. Los regmenes constituyen, en general, una suerte de nivel intermedio de poder, que, adems de facilitar las relaciones entre estados, conectan de alguna manera las estructuras generales de poder del orden internacional con las interacciones cotidianas que realizan diversos actores en distintos campos. En algunos casos, sin embargo, el control de ciertos regmenes puede ser instrumental para el predominio de una o varias grandes potencias,
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tales, por ejemplo, los casos de las finanzas y del petrleo para la hegemona norteamericana desde 1945. En la operacin y transformacin de los regmenes se refleja la realidad profunda de la sociedad internacional y sus actores, as como los importantes cambios que han ocurrido en ambos en las ltimas dcadas. Para lograr una mejor comprensin del funcionamiento de los regmenes internacionales se debe trascender el estrecho e ingenuo enfoque prevaleciente en los textos de Relaciones Internacionales, que se centra en el aspecto formal de los regmenes. Es necesario analizar los intereses reales de los principales participantes, sus respectivas cuotas de poder dentro del rgimen, las pautas objetivas de comportamiento que exhiben y los distintos escenarios en que tratan de influir sobre el rgimen, as como tomar en cuenta la participacin informal o indirecta de actores que no forman oficialmente parte del rgimen. Pensemos, por ejemplo, en los casos de los incompletos regmenes de las drogas ilcitas y las migraciones internacionales, donde hay actores formales e informales que de una forma u otra distorsionan las normas y reglas del rgimen u operan a contramano de stas. O en el rgimen del petrleo, que ha sido modificado en el campo de batalla, con la ocupacin de Iraq. En 1945, Estados Unidos, secundado por sus aliados, consideraron prioritario establecer, al lado del rgimen global de seguridad, otros regmenes pblicos que aseguraran un funcionamiento fluido de la economa internacional. Lo hicieron inspirados, en primer lugar, por la visin liberal de las causas de la Segunda Guerra Mundial, que atribua en gran medida el estallido del conflicto a las miopes polticas proteccionistas
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con que las potencias econmicas enfrentaron la Gran Depresin y, en segundo lugar, por el inters, sobre todo norteamericano, de asegurar que el nivel de actividad econmica no volviera a decaer con el final de la guerra. De esta manera, los principales regmenes pblicos que vertebraron el nuevo orden internacional despus de 1945 fueron el monetario, el de financiamiento y el de comercio internacional, centrados respectivamente en los nuevos organismos o acuerdos del Fondo Monetario Internacional, el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento y el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT). El impacto de estos regmenes y otros regmenes conectados propici en unas pocas dcadas un extraordinario incremento de las transacciones econmicas internacionales y la creacin de una situacin de interdependencia entre las principales potencias econmicas, la cual modific la dinmica tradicional de las relaciones internacionales, que haba estado caracterizada por el predominio de las preocupaciones militares y la latencia del conflicto armado. Este ha sido quizs el rasgo ms importante del perodo 1945-1990, por lo cual creemos que bien podra hablarse de un orden de Bretton Woods para referirse no solo a los arreglos econmicos sino a todo el ordenamiento internacional de la poca. Los regmenes pueden experimentar grandes transformaciones dentro de un mismo orden, como ocurri, por ejemplo, en los casos del rol del dlar y de EEUU en el rgimen monetario en 1971, 1973 y 1979, del rgimen del petrleo en 1973 y de la liberalizacin del tratamiento a la inversin extranjera directa, a comienzos de los aos 1980. Estos cambios afectaron y a veces socavaron las estructuras del orden pero no ocasionaron su ruptura, la cual se hizo patente con el episodio
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poltico del derrumbe del bloque sovitico (1989-1991), aunque para algunos la Guerra Fra en realidad se prolong hasta la cada del rgimen de Milosevic en Serbia. En el actual perodo, posterior a 1990, Estados Unidos y otras grandes potencias muestran especial inters, dentro de los intentos de conformar un nuevo orden internacional, por reestructurar los regmenes del petrleo y la energa, las finanzas, los alimentos, y el comercio, y establecer lo que se puede denominar un rgimen de tutelaje de los denominados estados fallidos. El fin del orden bipolar, la vigorosa emergencia de nuevas potencias y el insatisfactorio estado del rgimen de no proliferacin nuclear demandan tambin la revisin de este ltimo. En un siguiente nivel de la agenda hallamos la mproba tarea de acordar un rgimen del ambiente que atienda especialmente las amenazas del cambio climtico, as como la construccin de un rgimen de aprovechamiento del agua. En el caso del rgimen del petrleo (y del incipiente rgimen de su recurso asociado, el gas natural), la difundida percepcin de que ha llegado o se encuentra muy prximo el punto de mxima produccin mundial del recurso, a partir del cual decrecer dramticamente la misma (peak oil), ha provocado una dura competencia entre los principales consumidores por asegurar el aprovisionamiento necesario para su crecimiento industrial. En el nivel de los grandes consumidores sobresale la pujante irrupcin de China e India, las dos nuevas potencias econmicas, largamente deficitarias en energa, y entre los grandes productores el meterico ascenso de Rusia, que ha utilizado intensamente la comercializacin del recurso para avanzar en su resurgimiento poltico.
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Entre los temas ms contenciosos para la reestructuracin del rgimen son dignos de mencin el rol que jugar la OPEP frente a la aparicin de nuevos productores no cartelizados, la formacin de un cartel de productores de gas natural (promovido por Rusia e Irn), el establecimiento de flujos y vas (oleoductos y gasoductos) de suministros seguros para las grandes potencias industriales, y la diversificacin de los suministros al mundo industrial provenientes de la voltil regin del Medio Oriente. En este sentido, los yacimientos del Mar Caspio y Asia Central, y especialmente los del Africa subsahariana, son objeto de fuerte competencia entre estados y compaas.5 La creciente dependencia de Europa de los hidrocarburos de Rusia, que sta hbilmente fomenta, es otro punto neurlgico. Es interesante sealar que parece existir una dinmica perversa en el mercado del petrleo, que un futuro rgimen debera intentar corregir: los precios altos tienen un efecto devastador sobre el consumo, pero los precios bajos desalientan la inversin en prospeccin e infraestructura, lo que a su vez incuba una situacin de escasez y una nueva alza de precios. La reestructuracin del rgimen del petrleo se viene planteando en la prctica tanto a nivel de negociaciones y arreglos comerciales como en el terreno poltico-militar, como lo revelan la ocupacin, por Estados Unidos y sus aliados de Iraq y Afganistn, pases clave en la produccin y transporte de hidrocarburos. Est claro que Washington no se encuentra dispuesto a permitir que se acente la disminucin de su capacidad de control del rgimen, la cual se iniciara con la declinacin de la influencia de las Siete Hermanas y el protagonismo de OPEP en 1973.
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J. Ghazvinian, Untapped; the scramble for Africas oil. Harcourt, 2007 31
En realidad, como hemos dicho, el ascenso de EEUU, primero, y luego su hegemona desde 1945 han estado crticamente conectados al petrleo, de manera parecida a la vinculacin que tuvo la hegemona britnica con el carbn. Estados Unidos es poseedor de ricos yacimientos de petrleo y de diversas maneras ejerce una significativa influencia sobre el rgimen mundial de este producto. El petrleo proporcion el combustible que moviliz triunfalmente la formidable maquinaria de combate norteamericana en las dos guerras mundiales. Fue un elemento clave en su desarrollo industrial, especialmente el de su otrora pujante industria automotriz; estuvo ntimamente asociado a la creacin de su insuperable infraestructura carretera. Desde Franklin Roosevelt el petrleo ha sido el inters principal de Washington en su poltica hacia el Medio Oriente. Las empresas petroleras norteamericanas se mantienen como lderes en el mercado aun despus de la emergencia de la OPEP.6 En el terreno de las finanzas, la actual crisis global parece haber provocado por ahora una suerte de consenso mundial en cuanto a una inmediata intervencin del estado y una mayor regulacin de los operadores y transacciones internacionales. Exista ya un acuerdo desde 1998, en el G7, ante el impacto de las crisis asitica y rusa, en torno a lo que se ha llamado una Nueva Arquitectura Financiera Internacional, impulsada bajo el liderazgo de EEUU y Alemania. Desde entonces se discuta restringir la movilidad internacional de capitales y revisar la desregulacin financiera, con el objeto de reducir la volatilidad de los tipos de cambio, tasas de inters y corrientes de capital, causante de crisis financieras de repercusiones mundiales.
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K. Phillips, Bad Money. Viking, 2008
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Con la crisis de 2008, que ha trado el debilitamiento de los principales tipos de actores financieros globales (como los bancos de inversin y fondos de cobertura) y una fuerte intervencin de los gobiernos, presumiblemente se har menos difcil la reformulacin del rgimen de las finanzas internacionales (en el que el FMI aparentemente jugar un papel importante), aumentando la regulacin y vigilancia de los intermediarios financieros. Menos claro es el panorama en torno a una nueva regulacin global de los alimentos. Estados Unidos, primero y posteriormente Europa han ejercido una gran influencia mundial sobre la produccin, comercializacin y flujos asistenciales de alimentos que ha sido clave para la privilegiada situacin econmica y poltica que ambos consolidaron en la segunda mitad del siglo XX. Empero, hoy, la Unin Europea y Washington mantienen puntos de vista encontrados sobre la regulacin de los alimentos transgnicos, En un contexto de fuerte incremento de la demanda y los precios, debido a la transformacin de los hbitos alimentarios de las masas en China e India, y frente al espectro de un periodo critico de escasez, los transgnicos son promocionados como una nueva cornucopia. Sin embargo, sus oponentes, entre los cuales se cuentan grandes sectores de la sociedad civil internacional, sealan riesgos para la salud y el ambiente as como el lucro exorbitante de las empresas propietarias de las patentes de las nuevas variedades de cultivos. En otro tema controversial, el de los biocombustibles, cuya produccin aliviara la escasez de hidrocarburos pero elevara los precios de los alimentos agravando la crisis de abastecimiento, se perfila un patrn un tanto distinto de alianzas y antagonismos. Tanto EEUU y Europa como Brasil e India son partidarios de una reorientacin hacia estos cultivos. Por otro lado, el grueso de los pases en desarrollo, entre ellos el Per, convertidos desde hace varias dcadas en importadores
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netos de alimentos bsicos, seran los perdedores y podran encontrar dificultades en su abastecimiento alimentario. Precisamente, las ayudas internas y los subsidios a la produccin y exportacin de alimentos, otorgados principalmente por EEUU y la Unin Europea, se hallan en el ncleo del impasse de las negociaciones de Doha, que ha puesto en serio peligro el futuro del rgimen mundial de comercio. En realidad, las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-1993) ocasionaron una transformacin histrica del rgimen comercial, expandiendo sustancialmente el mbito de su proceso de liberalizacin, de la esfera de las manufacturas al del comercio agrcola y el de los servicios. En la Ronda Uruguay los dos actores clave fueron EEUU y la Unin Europea y su acuerdo, al final de un proceso dilatado, pudo salvar las negociaciones. En las negociaciones de Doha, en cambio, a partir del 2001, los actores ms importantes significativamente han aumentado su nmero. Los llamados pases en desarrollo, habiendo ganado ms de un 30% de participacin en el comercio internacional y encabezados por Brasil e India, en el G20, se oponen a continuar con el proceso de liberalizacin de los servicios y el fortalecimiento de medidas de proteccin de la propiedad intelectual acordados en Uruguay. Demandan que las potencias industriales aflojen su posicin en los temas de subsidios agrcolas y medidas de acceso al mercado. Antes de su reconocimiento de facto como potencia atmica, en 1998, la India se refera crticamente al rgimen de no proliferacin nuclear como una suerte de apartheid, donde solamente un grupo pequeo de potencias responsables estaban calificadas para disponer de armas atmicas.
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Al trmino de la Guerra Fra se han hecho evidentes las perforaciones que sufre este rgimen as como el limitado impacto de sus normas, no solamente por los publicitados desafos y violaciones de estados como Corea del Norte, Irn y Paquistn sino, sobre todo, por las solcitas condonaciones que efecta su principal promotor, EEUU, de las inconductas de Israel e India frente a los propsitos del rgimen. Como resultado de esto, la efectividad y legitimidad del rgimen de no proliferacin estn profundamente cuestionados. Washington ha contribudo decisivamente a convertir este rgimen en una sugestiva ilustracin de la relacin que se suele dar entre el poder y la razn en las relaciones internacionales: las situaciones que han venido dictando ciertos intereses nacionales, respaldados por el poder, han modelado una realidad a todas luces incongruente con los principios del rgimen de no proliferacin. Se pretende infructuosamente sostener y administrar esta realidad a travs de razonamientos selectivos y el soslayamiento de hechos fundamentales. As, la Asociacin de Control de Armas, estima que Israel ha desarrollado, al margen del rgimen, al que no pertenece, entre 75 y 200 ojivas atmicas, es decir un similar nmero al que posee China (100 a 200), probablemente ms que el Reino Unido (160) y muy probablemente ms que la India (100)7. Este hecho no provoca mayor reaccin de las grandes potencias. Por otro lado, India y Paquistn se situaron en una posicin de abierto desafo al rgimen con sus ensayos nucleares en 1998. No obstante, en 2005, Washington, atendiendo a sus nuevos intereses geopolticos, suscribi un singular pacto nuclear con Delhi, en virtud del cual proporciona invalorable ayuda a la India para el aprovechamiento (pacfico) de la energa nuclear sin exigirle que se incorpore al rgimen de no proliferacin.
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Arms Control Association, Fact Sheets: Nuclear Weapons: Who Has What at a Glance. Octubre 2007 35
Las misiones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, no previstas en la carta de la organizacin, se iniciaron en 1948, tras el inicio del conflicto rabe-israel, pero, como dijimos, vinieron a alcanzar un gran desarrollo desde fines de la dcada de 1980, debido al acercamiento entre EEUU y la Unin Sovitica. Este hecho permiti la intervencin del Consejo de Seguridad en varios conflictos coincidentes con el proceso de desintegracin del orden de la Guerra Fra (tales como los de Camboya, El Salvador, Georgia, Haiti, Namibia y Somalia). Las misiones de paz han venido transformando su naturaleza, a partir de su funcin original de observacin y mantenimiento del orden pblico, abocndose en muchos casos a lo que se denomina (con evidente hiprbole) reconstruccin del estado, la cual consiste en reorganizar las fuerzas policiales, el poder judicial, los partidos polticos y llevar a cabo procesos electorales en los llamados estados fallidos. Las misiones son organizadas por Naciones Unidas pero cuentan con el sustancial concurso de organizaciones regionales y ONGs de ayuda humanitaria y al desarrollo. Su financiamiento, en lo que concierne a la ONU, supera largamente muchas veces el presupuesto ordinario de la organizacin y demanda aportes extraordinarios de sus miembros ms influyentes y solventes. Pese al alto costo que las misiones de mantenimiento de la paz representan para la ONU y los dems actores involucrados, su importancia se viene incrementando notablemente. Solamente por el lado de la ONU, al ao 2003 haba alrededor de 10,000 civiles y 35,000 militares y policas en misiones de paz, provenientes de 89 pases miembros. En 2004 haba 14 operaciones activas de la ONU de mantenimiento de la paz8. Algunos pases, como es el caso de India, aportan significativos nmeros de efectivos militares, los cuales reciben una remuneracin muy superior a la que perciben en sus pases.
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Naciones Unidas, ABC de las Naciones Unidas. Nueva York, 2006. Linda Fasulo, An Insiders Guide to the UN. Yale University Press, 2004..
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Podra decirse que esta actividad se perfila hoy como candidata a ocupar el lugar que ocupaba la ayuda al desarrollo hasta la dcada de 1970. Los fines de los donantes se han transformado cualitativamente en un sentido de tutela poltica y econmica de los estados receptores. Esta actividad se estara encargando de instrumentar, segn sugerimos al referirnos a los fines planteados para el nuevo orden, una recolonizacin de aquellos estados de la periferia que no consiguieron despegar econmica y polticamente a partir de la descolonizacin o que han cado en serios problemas con el fin de la Guerra Fra. Como en el caso de la ayuda al desarrollo, el monto de los recursos financieros movilizados ha creado intereses econmicos de ciertas organizaciones y grupos de individuos en las actividades de mantenimiento de la paz. Por otro lado, los principales estados contribuyentes en muchos casos participan en las misiones teniendo en mente sobre todo sus propios intereses estratgicos y polticos y los de las compaas de sus nacionales. Frecuentemente, como sucede en los estados africanos intervenidos, se trata de ganar la explotacin de recursos minerales o energticos. Lo que queda en claro es que estas actividades, por su creciente demanda y acogida (y al margen de cualquier valoracin que se haga de su finalidad), requieren un marco normativo para su desempeo ordenado y eficaz, un marco que contemple desde las intervenciones menos complejas y de corto plazo hasta las que deben manejar casos extremadamente complicados y de largo plazo como los de Haiti y Somalia.
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4. Ideologas
La visin ideolgica principal que legitimaba el orden internacional de 1945 era un hbrido basado en la fe en el crecimiento econmico y la justicia social, vinculado con el desarrollo en el Sur y con el estado de bienestar en el Norte. Tena acentos intervencionistas, reformistas e igualitarios tomados del Keynesianismo y de la socialdemocracia. Se trataba en gran medida de una sntesis, o un compromiso, resultante de las dos ideologas extremas de las superpotencias que estaban en pugna, el socialismo de economas centralmente planificadas y la economa de mercado. Esta visin ideolgica encandil a las naciones del Norte y el Sur. Las polticas econmicas y sociales que inspir depararon a Europa, Amrica Latina, Asia y frica algunos lustros de expansin econmica. La ideologa del estado de bienestar se debilit con las grandes crisis econmicas de la dcada de 1970, mientras que la ideologa original del desarrollo se desplom con la crisis de la deuda de los aos 1980. Un resurgente liberalismo repudi la intervencin estatal y en pocos aos privatiz, desregul y abri las economas de Occidente.
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Con la posterior apertura econmica de China e India y el derrumbamiento del bloque sovitico el libre mercado se extendi por el mundo y un nuevo liberalismo cre la ideologa de la globalizacin, el globalismo como lo denomin Ulrich Beck, que desplaz a las anteriores ideologas, de fuerte contenido social. El globalismo present la universalizacin del capitalismo y la profundizacin de la interdependencia como un proceso natural, indito e irreversible que no puede ser sino beneficioso para la humanidad. El crecimiento y el grado de interconexin de las economas quedaron como indicadores supremos de xito y progreso. Los elementos centrales de la ideologa de la globalizacin son varios. En primer trmino, la supremaca del mercado, lugar donde supuestamente se desarrollan todas las libertades del ser humano. En segundo trmino, la primaca del derecho a la propiedad privada, que justifica la concentracin de la riqueza. Luego, la prelacin del inters individual sobre el inters del estado y sobre el inters colectivo. Otros elementos centrales son la competitividad de la empresa como consideracin suprema, la flexibilidad del trabajo para acomodarlo a las necesidades de la competencia, la poca o nula importancia del factor nacionalidad en las transacciones econmicas, y, por ltimo, la mercantilizacin de todos los bienes de la vida social y del planeta9 Sin embargo, se puede advertir que los dogmas del neoliberalismo han comenzado a debilitarse a partir de 2005, por un descontento con los resultados del proceso y un rebrote del nacionalismo y el proteccionismo nada menos que en los estados que son protagonistas centrales en la globalizacin.
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Adaptado de J. B. Glinas, El Monstruo de la Globalizacin. Medelln, 2006. pp. 152-153
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Los pases europeos, Estados Unidos y China, sobre todo estos dos ltimos, vienen adoptando actitudes ms restrictivas frente a las inversiones extrajeras. En EEUU desde hace unos pocos aos ha habido un vuelco de la opinin del pblico en materias econmicas, afligido por problemas salariales y de empleo, que ha llevado a los demcratas, primero, a controlar el Congreso y, luego, alcanzar la presidencia con Obama, expresando serios cuestionamientos a los arreglos de libre comercio. 10 Tambin, a partir de los aos 1990, fueron insinundose dos nuevos fenmenos ideolgicos, uno relacionado con un supuesto incipiente proceso de gobernanza global y otro con los llamados estados fallidos, la intervencin humanitaria y la transformacin de las misiones multilaterales de mantenimiento de la paz. La gobernanza global se postula como un necesario fortalecimiento de las capacidades de reaccin y previsin de la sociedad de estados frente a los inditos fenmenos, trastornos y amenazas trados por la globalizacin. Se plantea como una serie de estructuras de deliberacin, coordinacin y regulacin por encima de los estados, a nivel de grandes regiones y del mundo. Hasta ahora, se manifiesta sobre todo en el comercio y las finanzas. Uno de sus propugnadores, Y. Dror, habla de una nueva razn de humanidad que estara sustituyendo a la tradicional razn de estado 11. Las redes del movimiento anti-globalizacin, denuncian esta idea y los primeros avances de ella, tales como las reuniones a distintos niveles del G7-G8, como un designio antidemocrtico de dominacin planetaria
R. Abdelal y A. Segal, Has globalization passed its peak? Foreign Affairs, JanuaryFebruary 2007. K.F. Scheve y M.J. Slaughter, A new deal for globalization. Foreign Affairs, July-August 2007. J. Schuldt, Neoproteccionismo y desglobalizacin. El Comercio, 12 marzo 2009 11 Y. Dror, La capacidad de gobernar. Fondo de Cultura econmica, 1994 J.P. Muldoon, The Architecture of Global Governance. Westview, 2004 41
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de los dirigentes polticos de las grandes potencias econmicas y de grandes empresas y grupos empresariales. Las intervenciones externas en estados en conflicto interno, las nuevas misiones de mantenimiento de la paz y, a nuestro juicio, todo un propsito de recolonizar parte de la periferia de la sociedad de estados se asientan en el controversial concepto de estados fallidos12. Estos estados habran fracasado en consolidar el poder poltico dentro de sus territorios. Sus gobiernos, muy dbiles o inexistentes, aparecen como incapaces de controlar la violencia y el desorden. Ponen en serio peligro la seguridad y el bienestar de sus poblaciones y plantean una amenaza a estados vecinos, con el desborde de la turbulencia poltica y xodos de refugiados 13. En realidad se tratara de cuasi-estados, de acuerdo con Robert Jackson, que recibieron una independencia prematura por la descolonizacin. Adquirieron una estadidad jurdica mas no poltica y pudieron mantenerse en pie durante algunos lustros gracias a las reglas de juego de la Guerra fra y a la ayuda al desarrollo 14. Se considera que la intervencin externa es capaz de frenar y revertir la espiral descendente de estos estados, pudiendo aun hacerles superar, en unos cuantos aos la categora extrema de estados colapsados. Se menciona experiencias exitosas como las de Camboya, El Salvador y Lbano 15.
Javier Alcalde, Los Estados Fallidos: La Influencia del Desarrollo. CEDEP, 2004 Javier Alcalde, Anlisis Crtico de las Interpretaciones de los estados fallidos. Poltica Internacional, 83 (2006) 13 Vase, por ejemplo, Robert Rotberg, ed., When states fail. Princeton University Press, 2004. 14 Robert Jackson, Quasi-states. Cambridge University Press, 1993. Vase tambin Robert Cooper, The Breaking of Nations. New York, 2003 15 T. Debiel y A. Klein, eds., Fragile Peace. Zed Books, 2002
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5. Reacomodos en la Jerarqua
El principal cambio que ocurri en la jerarqua internacional a partir de 1945 fue el surgimiento de dos superpotencias (es decir grandes potencias que se diferenciaban ntidamente por su poder militar de las dems grandes potencias) fuera del suelo europeo: EEUU y la URSS. Otro gran cambio fue la cada de Alemania y Japn como grandes potencias militares y su transformacin en grandes potencias econmicas, a partir del rediseo de sus estructuras estatales y del apoyo econmico por parte de EEUU (configurando lo que Washington exhibe como sus grandes xitos en la tarea de state building). En tercer lugar, las tradicionales grandes potencias europeas, dndose la mano vencedoras y vencidas para ensayar una frmula de viabilidad colectiva, se unieron en el novedoso experimento de la Comunidad Europea. A partir de una slida base de integracin econmica, se convirtieron pronto en un coloso comercial y en una potencia civil que lleg a ser la tercera fuerza en el escenario internacional. En cuarto lugar, se dio el ingreso de China e India a los estratos superiores de la jerarqua internacional, a base de la movilizacin de sus enormes potenciales a travs de vas de desarrollo propias e independientes.
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En el caso de China, frecuentemente se olvida la importancia de su desarrollo hasta 1976, bajo Mao, que le permiti acabar con la pobreza absoluta, el desempleo y la inflacin sin acumular una deuda externa significativa ni una dependencia tecnolgica, a diferencia del grueso de los llamados pases en desarrollo. Mao transform una economa de villorrios, desorganizada y empobrecida, en unidades de produccin viables, capaces de satisfacer las necesidades bsicas de una inmensa poblacin. Por ltimo, en nuestra regin latinoamericana, Brasil y Mxico ascendieron al nivel de potencias regionales, asociados de diferente manera con EEUU. En tanto que Mxico opt en los aos 1990 por una integracin con Norteamrica que de alguna manera condiciona sus vinculaciones con lo que resta de Amrica Latina, Brasil ha venido ganando independencia y presencia regional. Alemania y Japn, convertidos en sui gneris estados comerciales, se volvieron socios principales de Estados Unidos en el sistema capitalista y en dnamos de sus regiones, pero encontraron rpidamente un techo en su ascenso debido a los recortes estructurales de su poder y a las sensibilidades que despertaban en su entorno. Algo similar ocurri con la Comunidad Europea en su conjunto, que, bajo el liderazgo tripartito de Alemania, Francia y el Reino Unido, no pudo reeditar los logros de la integracin econmica en la formacin de una poltica exterior comn y que nunca lleg a forjar la voluntad poltica de hacerse de un aparato blico proporcionado a su podero econmico. As, frente a las superpotencias, qued como un gigante comercial y como una potencia poltica pero no lleg a ser ms que un pigmeo en lo militar, tal como algunos analistas la caracterizaron. En cambio, el presente ascenso de China e India, que inesperadamente se convirtieron en las mayores beneficiarias de la globalizacin, plantea
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una perspectiva totalmente indita, pues se trata de potencias con un poder sin mayores cortapisas ni hipotecas externas, poseedoras de fuertes tradiciones no occidentales y con una colosal dimensin demogrfica. Todo esto hace que la naturaleza de su impacto de largo plazo en el orden internacional sea difcil de anticipar. La desaceleracin de la globalizacin podra detener la marcha espectacular de estos dos gigantes y pondra en severa prueba sus capacidades para mantenerse en crecimiento a base de la expansin del mercado interno. El factor poblacin viene jugando un papel favorable en ambos casos, pero es difcil de garantizar, sobre todo en el caso chino, que la incorporacin de las masas rurales al sector moderno contine sin provocar conflictos desestabilizadores. Puede pensarse en ms de un escenario pesimista en relacin a los gigantes asiticos, que combine el debilitamiento de la globalizacin y la frustracin de las masas movilizadas, a causa de la detencin del crecimiento. En estos casos, el impacto para el Asia (incluyendo Rusia) y EEUU, por posibles guerras civiles o conflictos de China e India con pases fronterizos (especialmente Taiwn, Japn y Paquistn), podra ser muy serio, traumtico y duradero para la conformacin de un nuevo orden internacional. Por otro lado, asumiendo un escenario optimista respecto a la evolucin de China e India, subsiste la pregunta acerca de los trminos en que ambas se incorporaran formalmente a la oligarqua internacional (utilizando el feliz trmino de Georg Schwarzenberger16).
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Schwarzenberger, Poltica de Poder. Fondo de Cultura Econmica, 1960 45
Pese a que se pronostica que en las prximas dcadas China e India estarn entre las tres primeras economas del planeta, se encuentra pendiente hasta el momento su plena asimilacin a los crculos exclusivos de las grandes potencias. China no forma parte del Grupo de los Ocho y la India no integra este ni el Consejo de Seguridad. En cambio, por ejemplo, Alemania es parte del G 8 y ya coordina, en muchos casos, de facto con los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Se adaptarn India y especialmente China a las estructuras y reglas de juego existentes optando simplemente por negociar algunos cambios o buscarn en un mediano plazo que el orden internacional se adece a sus distintivos intereses y valores? No es muy fcil compartir el optimismo de crculos acadmicos norteamericanos que bsicamente ven como una prueba para la habilidad diplomtica de Washington el logro de una incorporacin ordenada y mutuamente beneficiosa de China al orden forjado por EEUU17. Tampoco puede considerarse que el pacto de cooperacin nuclear entre Washington y Delhi (2005) anticipe la conversin de la India en un aliado subordinado a EEUU. India exhibe una fuerte tradicin de independencia en su poltica exterior. Creemos asmismo que ni el antecedente de la conducta de Japn, como potencia no occidental durante la Guerra Fra, ni el perfil de las polticas exteriores y las diplomacias china e india de las ltimas dcadas son una gua confiable para responder a la pregunta en cuestin. Japn, como hemos sealado, no ha tenido en los ltimos cincuenta aos un verdadero status de gran potencia, por las limitaciones de su poder militar. China e India, por su parte, se hallan en un ascenso acelerado en el cual deliberadamente y por pragmatismo adoptan un perfil bajo en lo poltico y militar. Si alcanzaran algunos de sus objetivos
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Vase, por ejemplo, J. Ikenberry, The rise of China and the future of the West. Foreign Affairs, Jan.-Feb. 2008
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de crecimiento o si, alternativamente, su ascenso se detuviera, no sabemos si sus intereses les dictaran continuar esta lnea de conducta. China, por ejemplo, proporciona ayuda actualmente a los pases africanos ricos en recursos naturales sin tomar en cuenta el comportamiento de stos en cuanto a democracia, gobernanza y derechos humanos, como s lo hacen los donantes occidentales y Japn. Mucho ms cerca de nosotros, Brasil opt a partir de fines de los 1980 por una nueva ruta de ascenso al primer crculo internacional, fortaleciendo su rol de potencia regional a travs de un eje comercial con Argentina en el Mercosur. En el nuevo siglo, Brasil ha postulado a Sudamrica como marco principal de integracin econmica, ante el desdibujamiento de Amrica Latina (por la adhesin de Mexico al NAFTA) y como cuestionamiento a la enorme asimetra de las iniciativas norteamericanas del ALCA y los TLCs. Priorizando la creacin de infraestructuras continentales, Brasil intenta, todava un tanto tmidamente, liderar una largamente postergada ocupacin econmica del formidable espacio interior sudamericano por los propios pases de la regin. Es este el principal objetivo de Brasil, por encima del de crear corredores para sacar sus productos al Asia por el Pacfico. Esto sucede en momentos en que fuerzas norteamericanas se vienen situando en la periferia de la riqusima cuenca amaznca, en Colombia y Per, y algunos analistas especulan sobre una probable divisin geopoltica de Amrica del Sur, en una esfera de influencia norteamericana y otra del MERCOSUR18 .
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B. Buzan y O. Waever, Regions and Powers. Cambridge University Press, 2003 47
Existe indudablemente una tensin entre los propsitos de EEUU y Brasil en Sudamrica. Brasil, al igual que China e India, ha delineado su ascenso en el estilo ms o menos inocuo de una potencia comercial y trata de evitar desentendimientos ostensibles con Washington, pero no puede escapar a la inevitabilidad histrica de las fricciones entre una gran potencia y una potencia intermedia que coexisten en el mismo espacio geogrfico. Si la iniciativa brasilea lograra eventualmente suficiente apoyo poltico podra no solo constituir un espaldarazo para Brasil sino tambin tornar finalmente viables los intentos de integracin regional, echando las bases por primera vez de un genuino regionalismo sudamericano.
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6. Reconfiguracin del equilibrio de poder

La cada de la Unin Sovitica rompi con el simple equilibrio bipolar de la Guerra Fra. Desde entonces, EEUU preside una transitoria etapa unipolar que hoy se muestra declinante y con sntomas de descomposicin. En los aos 1980 comenz a percibirse y discutirse la declinacin de la hegemona norteamericana frente a las dems potencias industriales. En nuestros das ha habido dos importantes cambios en este escenario: la emergencia de dos colosos demogrficos e industriales como China e India y el fin de la Guerra Fra, que ha hecho que tanto el conflicto ideolgico este-oeste como la proteccin militar norteamericana dejen de ser elementos cruciales para las potencias industriales. Estados Unidos mantiene a sus aliados tradicionales, la Unin Europea y Japn y pretende cooptar a la India emergente. Significativamente, Rusia ha dejado las filas de los aliados norteamericanos, con los que se aline, con resultados nefastos, durante parte de los aos 1990, e intenta promover un bloque opositor, para lo cual se acerca a China. Esta ltima, la mayor beneficiaria de la globalizacin, ha establecido una estrecha aunque difcil relacin econmica con EEUU, pero evidencia claras diferencias polticas e ideolgicas con Washington.
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La pugna por configurar un nuevo orden internacional consiste fundamentalmente en un choque entre las voluntades de fortalecer un orden unipolar, por parte de EEUU y la de consolidar nuevos polos de poder que se equilibren entre s, por parte de Rusia y, con un bajo perfil, China. En otros niveles, India, la Unin Europea y Japn se muestran como actores importantes pero de influencia secundaria o complementaria en esta pugna. La India se halla actualmente en un nivel por debajo de la UE pero promete desarrollar, en los prximos lustros, un mayor potencial que las antiguas metrpolis en su conjunto, las cuales, como veremos, se encuentran en una relativa declinacin. Japn, por su menor potencial de recursos, falta de dinamismo econmico y dificultades polticas internas y externas (con China y Rusia), ocupa, en principio, un nivel inferior. Sin embargo, en los ltimos aos se viene dando un fortalecimiento militar de Japn, as como indicios de un comportamiento internacional ms asertivo por parte de Tokio, ambos vistos con beneplcito por Washington. Estas tendencias podran aumentar el peso y darle un mayor protagonismo a Japn pero sin trasladarlo al primer nivel de potencias. La India, aprovechando los dividendos que le reporta su imagen de potencial contrapeso de China, tiene la posibilidad de continuar un camino independiente o de asociarse con EEUU o, econmicamente, con la misma China. Europa, por su parte, podr mantener su alianza con EEUU o ensayar una asociacin econmica con Rusia, ocasionando indudablemente desencuentros en la alianza atlntica. En las siguientes reflexiones, visualizamos la pugna por un nuevo orden como un proceso de mediano plazo, que continuar desarrollndose
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en las dos prximas dcadas (al 2030) y que consistir en movimientos unilaterales, acciones conjuntas, acercamientos, acuerdos, enfrentamientos y negociaciones entre los actores mencionados as como con otros estados. El hecho ms importante, que sentar las bases para lo que podr considerarse un nuevo orden internacional ser la configuracin de un equilibrio de poder que muestre visos de durabilidad (con menores probabilidades a nuestro juicio, se dara un proceso de consolidacin de un orden unipolar norteamericano). Este equilibrio de poder respaldar los principales arreglos o situaciones de facto que se produzcan o confirmen en las distintas reas que hemos denominado componentes del orden internacional. Pero no debe pensarse que la formacin de un nuevo orden internacional signifique nada parecido a la inauguracin simultnea de nuevos acuerdos en todas las reas reseadas. Estos, ms bien, se irn dando y transformando gradualmente, pero dentro de un marco con algunas constantes centrales, como hemos visto ha sucedido entre 1945 y 1990.
EEUU probablemente lleg al cenit de su predominio militar con la segunda invasin de Iraq. A partir de ese momento, su capacidad militar ha perdido eficacia a la vez que han disminuido su legitimidad y prestigio internacionales. La ofensiva estadounidense ha perdido tambin respaldo interno, debido a sus extraordinarios costos, dudosas justificaciones, pobres resultados y por la aprensin del pueblo norteamericano a aceptar bajas en sus fuerzas militares. Por otro lado, los fuertes tropiezos de la primera economa del mundo han desatado una crisis global.
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La nueva administracin demcrata de Obama tiene las manos llenas con el diseo y la ejecucin de medidas anticrisis y el manejo de los reclamos de un pueblo que sufre un hondo traumatismo econmico. En el mbito externo, Obama enfrenta el tormentoso desencadenamiento de las consecuencias de las acciones de la administracin Bush. En efecto, los temas externos ms importantes para EEUU al comenzar el 2009 (aparte de la revisin de las relaciones comerciales y financieras con China, que veremos ms adelante) son la presencia de sus tropas en Iraq y Afganistn. En cuanto a Iraq, el advenimiento de un gobierno duro en Israel eleva considerablemente la temperatura de la zona y dificulta las negociaciones con Irn, por lo que no puede descartarse que la alternativa a la presencia norteamericana sea una explosiva fragmentacin del pas. Por otro lado, la prevista intensificacin de las acciones en Afganistn y la desaparicin del rgimen fuerte de Musharraf en Paquistn plantean el riesgo de que se extienda la anarqua en este estado nuclear, que alberga el ncleo duro de Al- Qaeda y colinda adems con India (su encendido rival), China e Irn. Estados Unidos representa aproximadamente (2007) el 45% de los gastos mundiales en defensa y cuenta con un presupuesto militar similar a la suma de los presupuestos de los doce estados que lo siguen en podero blico (este es el paradjico marco dentro del cual se desenvuelve el tan ponderado predominio mundial de las fuerzas del mercado). Sin embargo, mientras EEUU intensifica su esfuerzo y desgasta su podero en campaas de inciertos resultados (Afganistn e Iraq), Rusia y China, sin incurrir en mayores despliegues militares, buscan acumular ganancias econmicas que les permitan disminuir esta concentracin del poder militar.
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El principal aliado de EEUU contina siendo la Unin Europea, pese a las diferencias que ambos sostienen en el plano comercial. Puede anticiparse que, por primera vez en la historia, el rol de Europa en la formacin de un nuevo orden mundial ser secundario (excepto en el mbito comercial). Europa carece de un podero militar de primer orden. Su nueva poltica comn de defensa y seguridad est meramente encaminada a apoyar a la ONU, EEUU y la OTAN en el rescate y estabilizacin de estados fallidos. Su poltica exterior comn ha demostrado que no funciona en las grandes crisis internacionales (como en el desmembramiento de Yugoslavia). La Unin Europea como entidad pasa por momentos difciles que la inclinan a la introspeccin y a sus miembros a la xenofobia. Sus recursos presupuestarios estn copados por ingentes desafos como los de asimilar a sus doce nuevos miembros (ms pobres y ms propensos al conflicto) y formar un rea de libre comercio con los pases mediterrneos que atene las presiones sobre sus fronteras. Los dos problemas de fondo de la Unin Europea son el energtico y el demogrfico. Rusia se ha convertido largamente en el principal proveedor de energa de los 27 miembros, con grados de dependencia muy variados, que en algunos casos llegan al 70%. Puede pensarse en la probabilidad de chantajes energticos de Mosc o, por lo menos, en un futuro comportamiento de la UE condicionado por sus relaciones con Rusia. En el mediano plazo, parece improbable que la UE pueda forjar una poltica energtica para tratar con Rusia con una sola voz o que vaya a ser capaz de diversificar sus suministros y as disminuir esta crtica dependencia.
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En cuanto a poblacin, todo hace pensar que el crecimiento demogrfico, que fue la clave para la supremaca mundial de Europa hasta 1914, ser su taln de Aquiles en la competencia internacional del siglo XXI.19 En el caso europeo, como en el de Japn, sus tasas actuales de crecimiento demogrfico no les permiten alcanzar niveles competitivos de poblacin econmicamente activa para las prximas dcadas. Por otro lado, en el caso de los pases europeos, arraigadas actitudes en sus sociedades y graves conflictos con inmigrantes mal asimilados les impiden paliar esta deficiencia con cuotas de inmigracin. Dirase que la historia, de modo implacable, est pasando la factura a las potencias imperialistas de ayer, especialmente Francia y el Reino Unido, a travs de la conducta de sectores de inmigrantes resentidos y alienados, asentados en el seno de las ex metrpolis, que se han convertido en perturbadoras fuentes de tensiones y amenazas. Por todas estas consideraciones, parece que el rol de Europa en la lucha por un nuevo orden internacional tendr que limitarse bsicamente a acompaar a EEUU o a Rusia, aportando mercados, tecnologa, tradiciones culturales y otras variedades de poder blando. Algunos autores, como Brzezinski, creen que Europa no podr dejar de ser una suerte de protectorado militar norteamericano frente al podero blico ruso. Otros autores, como Emmanuel Todd, perciben una creciente diferenciacin en los valores e intereses europeos, con relacin a los de EEUU, que podra hacer presagiar un rumbo propio para Europa.20
Sobre el rezago demogrfico de Europa desde 1914, vase G. Barraclough, The dwarfing of Europe (1964) 20 Z. Brzezinski, El Gran Tablero Mundial. Paids, 1998 E. Todd, After the Empire. Columbia University Press, 2003
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Rusia se ha convertido en el principal rival de EEUU en la pugna por forjar un nuevo orden internacional. Despus de un breve perodo pro-occidental, entre 1991 y 1993, Mosc comenz a reconsiderar su alineamiento con Washington por los malos resultados de las reformas econmicas y por la percepcin de su marginacin en la discusin de los grandes asuntos internacionales (tales como la primera Guerra del Golfo y la desmembracin de Yugoslavia). Rusia se sinti maltratada como si hubiera sido un pas militarmente derrotado. Presionado tambin por el reagrupamiento de sectores nacionalistas y comunistas, Yeltsin, empez en 1995 a reafirmar los intereses nacionales de Rusia y a demandar una efectiva participacin en foros internacionales como el G8 y en la asociacin OTAN-Rusia. A partir de 1998, se inicia el ascenso de Putin, que lo convierte en presidente de facto en 2000. Pese al negativo impacto de la expansin hacia el este de la OTAN (1999), los primeros planteamientos de Putin son de un reacomodo negociado en sus relaciones con EEUU, pero sin encontrar acogida: en 1999 ofrece a Washington su ayuda en la lucha contra el terrorismo internacional, lo cual reitera despus del 11 de setiembre 2001. En esta oportunidad implica que aceptara el liderazgo global norteamericano si Washington consintiera sin cortapisas su influencia en el espacio post-sovitico. No obstante la transformacin que revelan estas posturas, la declinacin que Mosc inici en 1985 recin toc fondo en 2004-2005, con el trgico desenlace de la crisis de los rehenes en la escuela de Beslan y el fracaso comunista en las elecciones de Ucrania. Al mismo tiempo que el alza de los precios del petrleo revitaliza su economa, partir de 2006, Rusia decide volver a comportarse como una gran potencia: conduce ejercicios militares con China y luego con India; al lado de China, pide la retirada de las tropas norteamericanas del Asia
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Central; conversa con la administracin palestina de Hamas, rechazada por EEUU y la UE, y le ofrece ayuda; rechaza las sanciones a Irn por sus programas nucleares y anuncia la continuacin de su cooperacin y venta de armas a Teheran21. La guerra de Georgia (2008) y el reconocimiento de las repblicas secesionistas de Abjazia y Ossetia del Sur, marcan hasta ahora, como hemos visto, el cenit del la resurgimiento de Rusia y su incursin en un escenario de poltica de poder que hasta entonces haba estado reservado para las acciones de Washington. Segn Emmanuel Todd, Rusia se habra propuesto dos grandes metas con miras a recuperar el sitial sovitico de la Guerra Fra: reestablecer su influencia en el espacio post-sovitico y estrechar lazos con la Unin Europea.22 El logro de la primera meta tropieza con una frrea resistencia de EEUU, anclada en una preceptiva geopoltica que se origina en el britnico Mackinder, fue reformulada por Spykman, al comienzo de la Guerra Fra, y ha sido recientemente subrayada por Brzezinski23: impedir a toda costa que la potencia que controla el territorio de Rusia (el corazn del mundo) extienda su control a la rimland o espacio colindante con los mares (para as prevenir que logre el control de Eurasia y del mundo). Este designio norteamericano es el que provoca las sordas contiendas que Washington y Mosc vienen librando en el Cucaso (cuyo episodio ms reciente ha sido la guerra en Georgia) y en Ucrania. El acercamiento a la Unin Europea, sobre la base de la complementariedad de ambas economas, persigue obtener las tecnologas que permitan a
D. Simes, Losing Russia. Foreign Affairs, Nov.-Dec. 2007 D. Trenin, Russia leaves the West. Foreign Affairs, Jul.-Aug. 2006 22 Todd, op. cit. 23 Brzezinski, El gran tablero mundial
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Rusia desarrollarse como una genuina potencia industrial, superando finalmente una fatal limitacin de su acelerada industrializacin de los aos 1930 y asegurando su viabilidad de largo plazo como gran potencia. En efecto, las serias deficiencias iniciales de las industrias ligeras soviticas significaron un fuerte handicap que acab arrojando un trgico desenlace cuando los dirigentes del Kremlin pretendieron conseguir para su pueblo niveles de vida similares a los occidentales. A las metas que seala Todd, habra que aadir un medular propsito ruso de generar una estrecha interdependencia con China. Ambas se convirtieron en socios estratgicos en 1996 y en febrero 2009 han suscrito un acuerdo amplio de cooperacin energtica. En virtud de este acuerdo, China realizar inversiones por 50,000 millones de dlares en la industria petrolera rusa a cambio del suministro a largo plazo, a travs de la construccin de un oleoducto, de un volumen de petrleo equivalente al 10% de sus importaciones24. La vinculacin de Rusia y China se ha plasmado tambin en la Organizacin de Cooperacin de Shanghai, al lado de algunos estados centroasiticos, la cual, para muchos observadores, intentara perfilarse como un contrapeso a la OTAN. Rusia es el protagonista ms visible y activo entre las grandes fuerzas opositoras a Washington, sin duda porque en su caso se encuentran ausentes las lneas de interdependencia que conectan a los dems actores estelares con EEUU. Este fenmeno hace relativamente menos perturbadoras para Washington y Mosc las tensiones que puedan surgir en la relacin bilateral y al mismo tiempo les otorga mayor latitud para maniobrar en sus conflictos.
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El Comercio, 18 febrero 2009 57
La explotacin intensiva de recursos de petrleo y gas constituye el activo ms valioso de Mosc para perseguir sus intereses internacionales. A ellos hay que agregar el podero militar y el considerable porcentaje de poblacin altamente calificada en ciencia y tecnologa que posee el pas. Entre los activos intangibles destacan el liderazgo de Putin, slidamente asentado en cuadros de la ex KGB y los sentimientos de reivindicacin del pueblo ruso, nutridos por sus percepciones de la cada y maltratos sufridos por su nacin.
Por encima de la UE y Rusia, China es actualmente el segundo actor internacional, gracias a su espectacular y sostenido crecimiento econmico. El tamao de su economa se cuadruplic desde 1978 y segn pronstico del Goldman Sachs (antes de desatarse la crisis de 2008) superara el PBI norteamericano el 2039.25 El objetivo de China es fortalecer su economa como base para promover su poder poltico, militar, e intelectual. En este sentido, tiene una ambiciosa agenda econmica en la que planea concentrarse por varios lustros ms. Al mismo tiempo, se esfuerza por tranquilizar al mundo, especialmente a sus vecinos, acerca de las intenciones que acompaan a su ascenso. Tal como destaca Lampton, la imagen externa que prevalece de China es un tanto distorsionada pues tiende a exagerar su papel de exportadora y a subestimar sus roles de importadora e inversionista, as como la capacidad de su mercado interno.26 China es el tercer importador, as como el tercer consumidor de productos de lujo a nivel mundial. El 2008 super a EEUU en cuanto a tamao de mercado automotor. Entre el 2000 y el 2005, su inversin acumulada en el exterior subi ms de siete veces. Se percibe que China ha asumido
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Goldman Sachs, Dreaming with BRIC (2003) D. Lampton, The faces of Chinese power. Foreign Affairs, Jan.-Feb. 2007
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de alguna forma el rol que tena Japn, como principal inversionista en el Extremo Oriente, antes de entrar en recesin a comienzos de los aos 1990. Por otro lado, las exportaciones chinas benefician sustancialmente a terceros pases. En muchos casos, las firmas chinas simplemente efectan las ltimas fases de fabricacin y ensamble de productos manufacturados en el extranjero. Al mismo tiempo, compaas chinas con participacin extranjera representan el 57% de las exportaciones totales y 85% de las exportaciones de alto contenido tecnolgico del pas (2005). Particularmente en el caso de EEUU, las empresas multinacionales de este pas mantienen una lucrativa participacin en el mercado interno y sobre todo en las exportaciones chinas (lo cual explica la fortaleza del lobby chino en Washington y su capacidad, hasta antes del ingreso de China a la OMC (2001), para lograr cada ao la renovacin del status comercial de nacin ms favorecida, pese al deplorable record de Beijing en cuanto a respeto de los derechos humanos). Pero adems, China se ha convertido, por encima de Japn, en la principal financiadora del dficit comercial norteamericano, a travs de la compra de bonos del Tesoro. De esta manera, China ha venido proporcionando, en primera instancia, crecientes volmenes de bienes baratos a los consumidores norteamericanos y luego crditos de bajo costo al estado norteamericano que le permiten financiar estas compras. El costo principal para EEUU, que ahora intenta corregir, es la prdida de empleos y la baja de salarios de sus trabajadores, debido a la competencia oriental. Estos hechos revelan la existencia de redes de interdependencia econmica, particularmente en el Asia del este y en conexin con EEUU, que cobran un profundo significado poltico a la hora de evaluar el verdadero peso y la influencia internacional de China.
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En el Asia del este China se ha transformado en un actor econmico fundamental. De continuar su avance econmico, no parece que vaya a ser muy difcil para Beijing convertirse en el mediano plazo en la potencia dominante en su regin, ganndose la anuencia de los pases de la ASEAN y de Corea del Sur. Esta ltima probablemente optara por priorizar sus intereses econmicos y de franco acercamiento a su colosal vecino, frente a su lealtad a Washington. Entre 3 y 4 millones de empleos en Corea estn vinculados con su comercio bilateral con China.27 Con Japn la relacin puede ser ms difcil pero, incluso en este caso, hay una ancha banda de temas para un entendimiento econmico entre Tokio y Beijing que podra atenuar por un tiempo los desencuentros en otros planos. Para lograr su cometido regional, China debera ser capaz de controlar su comportamiento en las disputas territoriales que mantiene con sus pases vecinos (como la de las islas Spratly) y manejar sobriamente las ocasionales tensiones en sus relaciones con Japn y especialmente Taiwn. En caso de que el liderazgo regional de China se fuera asentando de manera pacfica, no parece muy probable que EEUU se atreva a oponerse abiertamente a este proceso, poniendo en peligro la renegociacin de la entente econmica que ambos sostienen y creando una confrontacin adicional en su frente externo. El nuevo liderazgo chino conducira a un significativo repliegue de la influencia norteamericana en la regin. Sin embargo, la ms importante carta de EEUU para mantener su influencia en Asia del este, y tambin Asia del sur, contrarrestando el avance de la influencia china, parece ser el fortalecimiento de su alianza con Japn, conjuntamente con la concertacin de una alianza similar con la India. En este sentido, es ilustrativo referir que Japn acord
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Lampton, op. cit.
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con India en el 2000 una asociacin global (global partnership), que antes solo haba plasmado con EEUU. El designio de Washington sera formar una triple alianza en el Asia que renovara su poder en la regin, aunque de una manera evidentemente distinta a su anterior insercin hegemnica. Ms all del plano regional, las relaciones de China con Rusia y con India, tienen claras implicancias respecto al rol mundial que podr ejercer Beijing. Con Rusia, hemos visto un designio compartido de contrapesar y frenar la influencia norteamericana y de la OTAN, tanto en declaraciones conjuntas como en el alineamiento de ambas dentro de la Organizacin de Cooperacin de Shanghai. Tambin se ha suscrito un amplio acuerdo energtico que fortalece la asociacin estratgica entre Mosc y Beijing. Menos esperado ha sido el acercamiento econmico de China con India, dejando de lado una tradicional desconfianza mutua as como el mal recuerdo del conflicto fronterizo de los aos 1960. A partir de una revalorizacin de la India por parte de Beijing, con ocasin de las pruebas nucleares indias de 1998, el intercambio comercial y el entendimiento entre los dos colosos han crecido de manera impresionante. El 2002 el comercio chino-indio ascenda a 300 millones de dlares; al 2005 la cifra se haba elevado a cerca de 19,000 millones. El 2006, al mismo tiempo que elevaban el rango de su asociacin a estratgica, los dos pases se fijaron la meta de 100,000 millones de dlares para el 2015, como base para convertirse en un formidable bloque econmico que prospectivamente ya ha recibido la denominacin de Chindia.28 Las economas de China e India, que juntas representan 20% de la produccin y 25% del consumo globales, muestran algunas significativas reas de complementariedad. China es el lder mundial en manufacturas en tanto que India descuella en tecnologas de informacin y servicios
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Engardio, Chindia. Business Week, 2006 61
de apoyo para oficinas. Como dijo el primer ministro chino Wen Jiabao, en su visita a India el 2005, India domina el campo del software, China el del hardware. China acaba de convertirse en el primer mercado mundial de automviles e India posee condiciones para llegar a ser el primer productor mundial de vehculos compactos. En productos como cemento, acero y telfonos celulares son los mayores mercados del mundo. En industrias como biotecnologa, farmacutica y aeroespacial, sumando sus potenciales podran alcanzar un liderazgo global. La cooperacin en otras reas tambin revela atrayentes perspectivas y dinamismo. Las compaas petroleras de ambos pases han decidido dejar de competir en la bsqueda mundial de petrleo, habiendo pasado a coordinar esfuerzos. En el campo de las negociaciones comerciales, son los dos estados ms interesados en unir sus voces para frenar los intentos de aplicar estndares laborales al comercio y, sobre todo, para enfrentar la nueva tendencia al proteccionismo de las potencias industriales.
El anterior es uno de los escenarios para el futuro de India. La conformacin del bloque Chindia no conllevara en realidad una asociacin muy asimtrica, a pesar de que el PBI per cpita chino duplica al de la India. China se mantiene holgadamente hasta hoy como campeona en el aprovechamiento de la globalizacin, pero las perspectivas de India, para muchos observadores, son aun ms alentadoras. Hay que tener en cuenta que en tanto que la economa China lleva tres dcadas de despegue, la de la India comenz sus reformas tres lustros ms tarde, en 1991. India, segn el estudio de Goldman Sachs se convertira en la tercera economa del mundo, superando a Japn el 2032.29 La diferencia entre
29
Goldman Sachs, Dreaming BRIC
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ambas es que China privilegi la industria manufacturera, mientras que India escogi la industria de los conocimientos. India ha asumido un liderazgo mundial en tecnologas de informacin y muestra un gran potencial para expandir sus exportaciones de servicios en reas como medicina, educacin y asesora legal. En este sentido, aunque sus indicadores sociales y su grado de desigualdad no se comparan favorablemente con China, s la aventaja en el nmero de graduados en ciencia y tecnologa, as como en el de recursos humanos con dominio del idioma ingls. El otro escenario para India sera una alianza con EEUU, a partir del acuerdo de cooperacin nuclear del 2005. Algunos analistas sealan que el mayor, o quizs el nico, xito de la poltica exterior de Bush Jr. ha sido este acuerdo y especulan que India podra convertirse en un aliado clave de Washington en la regin, en la misma categora que Israel en el Medio Oriente. Los defensores de esta alianza apuntan a la comn identidad democrtica de Washington y Delhi y al inters que comparten en adquirir una pliza de seguro en caso de que China cambie el curso no conflictivo de su ascenso. Tambin destacan los intereses comunes en contener el avance del islamismo radical y en evitar que el arsenal nuclear de Paquistn pueda caer en manos de grupos extremistas. Por el lado de Delhi, el acercamiento a Washington fortalece su reconocimiento internacional como potencia nuclear, le abre la oportunidad de mejorar su armamento convencional y en general facilita su ascenso a la categora de gran potencia. Washington buscara tambin en Delhi un aliado para negociar con Irn al mismo tiempo que la oportunidad de establecer bases militares en un territorio relativamente seguro dentro del gran Arco de Inestabilidad
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de la regin. En lo econmico, empezando con la venta de armas, mejorara su acceso al dinmico mercado indio. Un peligro inminente para este acercamiento es que sus enemigos culminen con xito una nueva provocacin (como los atentados del 2008 en Mumbai) que haga estallar un conflicto entre India y Paquistn. Tal situacin enfrentara a dos asociados clave de Washington de una manera que le hara problemtico mantener los niveles de los vnculos con ambos. Por supuesto, un tercer escenario para India sera desarrollar un acercamiento prudente con EEUU sin llegar a formalizar una alianza, al mismo tiempo que aprovechar las oportunidades que le ofrecen sus complementariedades econmicas con China, y mantener una plena independencia en su comportamiento externo. Sobre el particular, hay que recordar que la diplomacia de Delhi posee una distinguida tradicin en la prctica del no alineamiento. La consolidacin de un eje de potencias emergentes entre India, Brasil y Sudfrica (IBSA), que tuvo su primera cumbre en el 2006, sera un avance en este sentido En conclusin, luego de examinar someramente la situacin e intereses de las principales potencias involucradas en la formacin de un nuevo orden internacional, nos atrevemos a afirmar que este se basar en un equilibrio de poder a nivel mundial, que tendr un importante complemento en el equilibrio regional que se establezca en el Asia, con la participacin de Estados Unidos y Rusia.
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7. Redefinicin de Grandes Espacios y Regiones

El nuevo orden que se estableci a partir de 1945 trajo una redefinicin de Europa, escindindola en un bloque oriental y otro occidental. Fue el ncleo de un mundo dividido a consecuencia del antagonismo de las superpotencias. La creacin de Israel en 1948 inaugur una nueva poca para el Medio Oriente, contribuyendo decisivamente a dos graduales procesos: la redefinicin de la regin en trminos de una polarizacin rabe-juda y su desplazamiento a un lugar central de la poltica internacional. El establecimiento de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas, en 1948, llev adelante un proceso de construccin de una identidad latinoamericana asentada en comunes necesidades y expectativas de desarrollo econmico. Estos tres fenmenos de redefinicin regional fueron consustanciales a la formacin de un nuevo orden internacional, en tanto que reflejaron proverbialmente el equilibrio de poder, los intereses de las potencias promotoras y las ideologas del nuevo orden (particularmente el desarrollo en el caso de Amrica Latina).
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Europa fue el escenario central de la divisin entre las fuerzas de la OTAN y las del Pacto de Varsovia. Europa oriental, ms que una esfera de influencia, fue un conjunto de satlites soviticos. Europa occidental comenz como una esfera de influencia norteamericana que rpidamente recuper plena independencia econmica y poltica pero mantuvo su dependencia militar de Washington. El Medio Oriente era una regin de gran inters para Washington por su riqueza petrolera. Cuando EEUU tom partido por Israel y la URSS se aline con los estados rabes radicales, la regin se convirti en un teatro central de operaciones de la guerra fra que se extendi hasta el Africa del Norte y el Asia Occidental. A lo largo de una serie de cambios en las alianzas de los actores regionales con las superpotencias y de una sucesin de guerras, el Medio Oriente se mantiene hasta nuestros das como el principal foco de atencin de la poltica internacional. Amrica Latina, es decir Mxico, Amrica Central, Sudamrica y posteriormente el Caribe, se iniciaron en el orden de la guerra fra como un conjunto de pases bajo la influencia de Washington que, por sus antecedentes econmicos, polticos y culturales, mostraban mejores perspectivas de desarrollo que los pases asiticos y africanos. Predicando estrategias comunes de desarrollo y de integracin para Amrica Latina y formando cuadros nacionales de tecncratas, la CEPAL consigui, hasta los aos 1980 forjar y preservar la creencia y la imagen de un conjunto de pases con problemas, perspectivas e intereses compartidos. Con el quiebre del orden de la Guerra Fra, Europa volvi a transformarse, extendindose al este a travs de la ampliacin de una atrayente identidad comunitaria. Como consecuencia directa de la implosin de la Unin Sovitica, apareci tambin una nueva regin de pases en una temprana fase de desarrollo y poseedores de recursos energticos, el
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Asia Central, que pronto suscit una competencia por influencias entre varias potencias encabezadas por Rusia, China y Estados Unidos. En el continente americano, un proceso de integracin independiente del fin de la Guerra Fra ampli los confines econmicos de Norteamrica con la adhesin de Mxico, otrora paladn de la identidad latinoamericana, al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. La intencin norteamericana de extender el rea de libre comercio a Sudamrica, en trminos cuestionables, provoc una contrapropuesta histrica de Brasil, el cual con MERCOSUR haba diversificado sus relaciones econmicas con el mundo al mismo tiempo que reencontraba sus intereses en esta regin La contrapropuesta brasilea consiste en impulsar como requisito previo la integracin de Sudamrica. Entraa una saludable redefinicin de Amrica del Sur, emancipndola de una entidad virtual latinoamericana que ha dejado de tener sentido, excepto para los enfoques simplistas y neocolonialistas de EEUU. Amrica Latina, es decir la agregacin de los pases sudamericanos, Mxico, y los pases centroamericanos y caribeos, ha devenido un cajn de sastre que agrupa a entidades claramente heterogneas y, despus del fracaso de las ideas de desarrollo e integracin latinoamericanos, con poco ms vnculos sistmicos que una pretensin de control por parte de Washington. Empero, el planteamiento brasileo, que orientara por primera vez a Sudamrica hacia un desarrollo y una integracin autocentrados, ha encontrado a los pases sudamericanos vacilantes y divididos, en gran medida por la influencia de Washington.
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En los diez o veinte prximos aos se definir si el nuevo orden incluir la definicin de una nueva regin, Sudamrica, o si la inevitable descomposicin de Amrica Latina conducir tambin a una divisin de Sudamrica en una esfera de influencia norteamericana y otra, por as llamarla, del MERCOSUR. Como hemos visto, Asia ha sido la regin que ha experimentado las mayores transformaciones con el fin de la Guerra Fra. El entendimiento y la cooperacin se han hecho posibles entre pases que hasta los aos 1980 militaban en bandos opuestos. Los nuevos patrones de alianzas y esquemas de cooperacin e integracin probablemente redefinirn el mapa de Asia en cuanto a las subregiones que en ella se distinguan durante la Guerra Fra. Finalmente, el Africa, el continente que las grandes potencias occidentales acostumbran a considerar como una vasta constelacin de estados fallidos, sin duda adquirir nuevas dimensiones internas y externas debido al espectacular incremento de la influencia de China e India en pos de los recursos naturales del continente. Detrs de la apariencia de conflictos incomprensibles, de desastres humanitarios, de dramticas misiones de paz, se ir revelando una nueva lucha por los recursos del Africa en la que Estados Unidos y las antiguas metrpolis intentan frenar y revertir la ofensiva de Beijing y Delhi por seducir pases y controlar recursos que las potencias occidentales, en su momento, no supieron valorar ni aprovechar.
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