CAPTULO IV

ANLISIS DE LA IMPLEMENTACIN
Y LOS RESULTADOS*
Anlisis de la implementacin, la evaluacin,
el cambio y el impacto
4.11 Introduccin
E
l hecho de que el enfoque de las polticas pblicas se concentrara en
los "problemas" ha significado que, hasta la dcada de 1970, el anli-
sis de las polticas estuviera principalmente interesado por el "extremo
frontal" del proceso de las polticas. Es decir, el anlisis del proceso de
las polticas tenda a preocuparse por temas como cun racional, abierta o justa
era o poda ser la toma de decisiones; y, desde el punto de vista del anlisis en
y para el proceso de las polticas, cmo podra el conocimiento depurar la toma
de decisiones (Van Meter y Van Horn, 1975: 450-451). Sin embargo, tras la
formulacin de polticas pblicas en la dcada de 1960 surgi un creciente
inters en lo que podra denominarse las etapas "post-decisin" de las polticas.
En la dcada de 1970 se hizo evidente que muchas polticas y programas no
haban sido tan efel:ivos como sus defensores lo haban esperado. Los proble-
mas no se haban "resuelto"; de hecho, algunos haban empeorado. Los planes
mejor diseados haban fracasado rotundamente con demasiada frecuencia y
en lugar del discurso "problema/solucin", analistas y al:ores empezaron a poner
ms atencin a lo que haba fallado, preguntndose por qu y cmo. Como se
dijo antes, el tema de las buenas decisiones y los impal:os pobres o no buscados
ya haba sido abordado en el estudio de Selznick sobre la gran esperanza del
liberalismo de entreguerras, la TVA (vase la seccin 3.6.2). A medida que se
hizo evidente que la formulacin de polticas en muy diversas reas no haba
alcanzado las metas establecidas o que stas no haban sido claramente definidas,
los estudiosos de las polticas pblicas empezaron a trasladar su atencin de los
insumos y los procesos a los insumos internos, los resultados y los impal:os.
Al principio, esta preocupacin por el aspel:o final de "la implementacin
y los resultados" del proceso de las polticas pblicas estuvo enmarcada por
Deliveryanalysis.
477
intentos de modelar un conjunto racional de secuencias que formaran parte de
una implementacin exitosa. llevando as la lgica del enfoque por etapas de las
polticas pblicas a un anlisis ms detallado de las etapas de cierre del ciclo de
la toma de decisiones (vase la seccin 4.3.2). No obstante, este modelo deno-
minado "descendente" no tard en ser atacado por aquellos que argumentaban
que los problemas de la implementacin constituyen un fenmeno mucho ms
complejo de lo que sugera este marco jerrquico. En las dcadas de 1970 y
1980 el estudio de la implementacin se ampliara y se propusieron diversas
alternativas a la perspectiva "descendente" (secciones 4.3.3 a 4.3.8). Durante
la dcada de 1980 tambin se registraron importantes desarrollos en el "mundo
real" de las polticas pblicas. En Gran Bretaa y Estados Unidos, y posterior-
mente en otros pases industrializados, nuevas al:itudes hacia el papel del
gobierno y el "sector pblico" como entidad encargada de resolver problemas
y brindar servicios empezaron a ocupar un lugar protagnico en la agenda
poltica (vanse Massey, 1993 y Hughes, 1994). El enfoque del mercado y el
enfoque gerencialista ofrecieron una alternativa radical al marco jerrquico que
haba contextualizado durante tanto tiempo el anlisis de la "implementacin"
y la "evaluacin". Las limitaciones financieras en la dcada de 1980 se traduje-
ron en intentos gubernamentales en todo el mundo industrializado por domar
al gasto y controlar el crecimiento y la influencia de la burocracia. Conforme
creci la presin para que el Estado "viviera dentro de sus posibilidades" y "se
desempeara de acuerdo con el tamao de su bolsillo", lo mismo ocurri con
la demanda de tcnicas capaces de facilitar el ejercicio de un mayor control
sobre la crisis fiscal del Estado moderno. El nfasisen el aspel:o de la implementacin
y los resultados de las polticas pblicas marc una revolucin en el discurso de
la gobernanza: la jerga econmica y empresarial lleg para reemplazar aquella
del "profesionalismo", la "administracin" y el "inters pblico" (Massey, 1993:
12-29).
Este desplazamiento hacia nuevas formas de "gestin" y privatizacin del
sel:or pblico no se limita al mundo anglosajn (vanse Martn, 1993, y Lerwin,
1988). As lo refleja, por ejemplo, la decisin tomada por la OCDE en la dcada
de 1980 de fortalecer su cooperacin en cuestiones de gestin pblica a fin de
facilitar el intercambio de experiencias en el sel:or pblico. Lo que la OCDE
ha encontrado es que, a pesar de las obvias diferencias entre sus miembros, los
problemas que enfrentan parecen evidenciar una convergencia extraordinaria
(vase la seccin 2.12). Como la propia OCDE report en 1990:
Atualmente, los gobiernos de todos los pases miembro de la OCDE reconocen
que mejorar la gestin pblica forma parte integral de los ajustes estructurales ne-
cesarios para un mejor desempeo econmico en un cambiante entorno mundial.
Hay una conviccin cada vezms generalizada en la necesidadde un cambio radi-
cal en la "cultura" de la administracin pblica si se quiere depurar la eficaciay
efetividaddel setor pblico.
(OECD, 1990)
En consecuencia, el marco de las polticas pblicas ha sido moldeado por el
continuo y creciente inters en el anlisis de costo-efectividad, el suministro de
478 Wayne Parsons
polticas y servicios, la mejora de la administracin de recursos humanos y un
mejor monitoreo y evaluacin (OECD. 1993a). Asimismo. como se coment en
el Captulo III, una tendencia clave en la formulacin de polticas en las socie-
dades industriales que ya ha sido identificada por numerosos acadmicos es que
el crecimiento del gobierno ha sido menor en la expansin de las oficinas guber-
namentales centrales (como lo seala el modelo de maximizacin del presu-
puesto) que en la multiplicacin de nuevos arreglos interorganizacionales e
intergubernarnentales en el nivel de la implementacin (vase Dunleavy, 1991:
223-225). As, la experiencia de las dcadas de 1980 y 1990 ha marcado un
fuerte contraste con perodos previos en los sistemas democrticos occidentales:
en la dcada de 1970 se afirmaba que la "sobrecarga" (vase la seccin 2.11) era
la caratersrica principal de la formulacin de polticas pblicas, las dcadas
siguientes han visto un proceso de "descarga" (o lo que Dunleavy denomina
"des institucionalizacin") por medio de mecanismos de tipo mercantil (como
las licitaciones competitivas y la subcontraracin) y la expansin del papel del
sector de voluntarios "no lucrativos". Por ende, el anlisis de la implementacin
y los resultados de las polticas pblicas entraa una consideracin cada vez
mayor de las tcnicas (o modas) de control gerencial desarrolladas en el sector
privado/lucrativo y aplicadas con fervor de misionero en el sector pblico/no
lucrativo (Anthony y Herzlinger, 1980; Handy, 1988 y Drucker, 1990).
:. Tendencias en la gestin pblica
Hede (1991) estudia las tendencias de cuatro sistemas angloamericanos hacia las reformas
gerenciales y concluye que los cuatro pases analizados "tienen 'una mayor orientacin hacia el
desempeo yenfatizan ms la movilidad yel desarrollo ejecutivo que antes. Aunque todava dis-
par en cuanto al tamao, hay una tendencia hacia estructuras ms planas" (pg. 507). Aucoin
(1990) explora el giro generalizado alrededor del mundo hacia el "paradigma" gerencialista. Al-
gunos estudios ms recientes, como el de la OCDE, confirman que esta tendencia no se limita a
los sistemas polticos angloamericanos'.
David Osborne yTed Gaebler, Reinventing Government, 1992
Este libro ha demostrado ser un enfoque muy popular e influyente para la reforma guberna-
mental (especialmente durante el gobierno de Clinton). En el transcurso del primer ao de su
publicacin hubo nueve reimpresiones yfue objeto de grandes debates. Osborne yGaebler ata-
can al enfoque burocrtico de la implementacin de las polticas pblicas, al que consideran in-
adecuado para fines del siglo xx. Los propios autores reconocen que el libro est en deuda con
Drucker, Reich, Peters yWaterman, yTofflerpor sus crticas a la burocracia.
Osborne y Gaebler insisten en la urgencia de'relnventar" el gobierno a fin de tomar en cuen-
ta las infinitas posibilidades de la dcada de 1990 en cuanto a la informacin y de explotar el es-
pritu empresarial, una mayor descentralizacin yformas ms receptivas de organizacin pblica.
Ellos toman ejemplos de Estados Unidos, Gran Bretaa y otros pases industrializados para ilus-
trar la"reinvencin"que ya est ocurriendo.
El casopresentado por CarlosSojoy GuillermoAcua,en el CaptuloV: Casos latinoamericanos. es unejem-
plo de la aplicacin del enfoquegerenciala la pollticade combatea la pobrezaen Costa Rica.
CapituloIV: Anlisis de la implementacin ysus resultados 419
Lareinvencindebebasarseenunaseriedeprincipios:
Losgobiernosdebenremarmenosydirigirms.
Laformulacindepolticasdebe significar elempoderamiento delascomunidadesy noslo
laofertadeservicios.
Losgobiernosdebenalentarlacompetenciaenlaofertadeservicios, noelmonopolio.
Lasorganizacionespblicasdeben estarorientadas porunsentidodemisin, nopor reglas.
Elfinanciamientodebedeterminarseporlosimpactos,noporlosinsurnos.
Laprioridaddebenserlasnecesidadesdelcliente,no lasdelosburcratas.
Lasorganizacionespblicasdebenconcentrarseenlosingresos, no enlosgastos.
Invertirenprevencin,noenremedios.
Laautoridaddebeestardescentralizada.
Losproblemasdebenresolverse potenciandoel mercado,no limitarseacrear programas
pblicos.
OCDE, Administration as Service, 1987
LaOrganizacinpara laCooperaciny elDesarrolloEconmicosfue fundadaen 1961para
fomentarelcrecimientoeconmico,elempleo,laestabilidadfinancieray lacalidaddevida.Esta
compuestaporlospasesqueposeen lasprincipaleseconomasde mercado.Lapublicacinde
suinformesobreadministracinpblicamarcelgradoenelqueelintersenlagestindelsec-
torpblicoy lavisindel ciudadanocomo"cliente"sehabaconvertidoen un fenmenointer-
nacional.Acontinuacinsesintetizanlasconclusionesmsimportantes.
Larafzdel problema. Elpblicoy elgobiernoquierenungobiernomsreceptivo.
Diseode polticas con impacto. Eldiseode laspolticasy losprogramaspuedeafectarla
capacidadderespuesta delaadministracin.Debedarseespecialatencinalaseleccin de
instrumentosdepolticaspblicasy laespecificacindetareasadministrativas.
Adaptacindelasdisposiciones institucionales. Esnecesarioconsiderarlosarreglosinstitucionales
generalesdelserviciopblicoentodoslosnivelescomoelcontextofundamentalparamejorar
lareceptividadadministrativa.
Organizarseparalaimplementacinylosresultados. Lareceptividaddelasunidades responsables
delaimplementacindependedeencontrarunequilibrioadecuadoentreloscomponentesge-
rencialesdelpersonal,laorganizacin, elcontrol,losprocedimientosy lascomunicaciones.
Incrementarla receptividadadministrativa. Elcomportamientoadministrativo(organizaciones
eindividuos)estengran medidadeterminadoporcontroleseincentivosespecificadosen
losestndares dedesempeo.Lasmedidasdedesempeodebenajustarse paraincorporar
elrubrodelareceptividad.
El resumen, para los formuladores de polticas pblicas ofrece sabias palabras tomadas de las
polticasdelosEstadosmiembro:
"Promoverlaparticipacinactivadelosusuarioseneldiseodelosprocesosadministra-
tivos"(Austria).
"Simplificary mejorarlasrelacionesentreelciudadanoy laadministracin"(Francia).
"El reconocimiento dela primaca del clientedeberevestir importanciaprimordial" (Irlanda).
"Laadministracinpblicadeberesponderalosderechos,losdeseosy lasnecesidades
del pblico"(Noruega).
"Aliviar[alainiciativaprivadade]lacargadelgobierno"(ReinoUnido).
"Elxitodelasnuevas polticaseconmicasdependedelatransparenciay laefectividad
delas operaciones administrativas" (Turqua).+
480 WayneParsons
Ademsde este reemplazodel paradigma"de laadministracinpblica"por
el "paradigmade la gestindel sel:or pblico". los estudiososdel procesode
las polticaspblicastambinsehandedicadoa revisar sus propiosmarcosa fin
de tomarms encuentalascambiantesestrul:urasylosarreglosinstitucionalesen
lossistemaspolticosmodernos.Comohansealadolosdefensoresdelosenfo-
ques"subsistmlco"y "deredes" de la formulacin depolticas,el gobiernoya
no es unacuestinde relaciones triangularesy nivelesdetomade decisiones:
se requierede nuevasmetforas paraexplicarla dinmicade la formulacin e
implementacinde laspolticasen unasociedad"postmoderna' compleja(vase
laseccin2.10).Enladcadade 1990.elestudiodel"impalo"de laformula-
cin de las polticasy el anlisis de polticas debeconcebirseteniendocomo
trasfondoestas cambiantesideas y formas institucionales/.
4.21 Contenido del Capitulo IV
E
l resto delcaptulose divideen cincosecciones y unapartado de conclu-
siones(4.8):
Implementacin(4.3): revisinde los diferentesenfoquesparaelanlisisde
la ejecucino puestaen prcticade las polticaspblicas.
Sistemas de implementaciny resultados (4.4): revisin de las vas parael
anlisisde la implementacina partirde lacombinacinde instrumentos.
instituciones y valores implicados en la implementacin de las polticas
pblicas.
Evaluacin (4.5): revisin de cmoevaluar, auditar, valorary controlarlas
polticaspblicasy a las personas responsablesde su implementacin.
Cambioycontinuidad(4.6):consideracindediversosenfoquesparaestudiar
la formaenqueocurrenlos cambiosen las polticas pblicas.
Promesasydesempeo (4.7): evaluacin de los impactosyde los resultados
de las polticaspblicas.
4.31 Implementacin
4.3.11Enfoques de implementacin
Seasumequeel problema delaimplementacinconsisteenunaseriededecisiones
einteracciones mundanasque nomerecenlaatencinde losacadmicosque bus-
canel ladoIntelectualdelapoltica.Laimplementacinesengaosamentesimple:
no pareceimplicar ningunodelosgrandes temas.
~ Metery ~ Hom, 1975:450)
2 El casopresentado por Mnica Casalet muestra el papel de unnuevo tipodeorganizaciones, quellama "orga-
nizaciones intermedias", enlaconstruccin deredes ciencia-industrla responsables delaformulacin e
implementacindelas polticas. VaseelCapituloV: Casos latinoamericanos.
CaptuloIV: Anlisis de laimplementaciny susresultados 481
Elestudiode laimplementacineselestudiodelcambio:cmoocurre,posible-
mente cmo podra inducirse. Tambin es el estudio de lamicroesrruturndcla
vida poltica, cmolasorganizacionesinternas yexternasal sistemapolticoseocu-
pandesusasuntoseinteratanentres,qulasmotiva aatuarcomolohaccny
qupodramotivarlasaacuardeotramanera.
(jenkins, 1978: 203)
L
a formulacin de las polticaspblicasno terminacon ladefinicino la
aprobacinde una polticapblica. En lasatinadas palabras deAnderson:
"Las polticas pblicasse formulan mientrasseadministranyseadministran
mientrasseformulan" (Anderson, 1975: 98). La implementacineslaconti-
nuacindelaformulacindelaspolticaspblicasporotrosmedios(parafraseando
aClausewitzen suideasobrelaguerra).Sinembargo,tradicionalmentehemos
tendidoaveralsistemapolticodeunamaneraquerefuerza elproblema,esta-
bleciendouna lneadeseparacinentrelaspolticaspblicas ylaadministracin.
Deacuerdoconestaperspeliva (wilsoniana),laadministracinempiezadonde
terminanlaspolticaspblicas. Lalabordeladministradoresponeren prlica
laspolticasdiseadas por lo tomadoresde decisionesyelpapel del proveedor
de servicios esejecutarlaspolticas administradasporelburcrata. Larelacin
e interaccinentrelos polticos, losadministradoresylos proveedoresde ser-
vicios ha sido, hasta fechas relativamente recientes, un temaolvidado porel
anlisis y la investigacin: un "eslabnperdido" en el procesode laspolticas
pblicas(vaseHargrove, 1975).
En gran medida, la faltade inters en losproblemasde laetapa"posterior
a la formulacin de laspolticas" sedebaal predominiode modelosy mapas
queestructuraban la investigacin. Por citarun ejemplo,el modelo de lacaja
negraaportunslido marco paraanalizaralaspolticaspblicasqua"sistema",
pero tiendeadarpor descontadogran partede los procesos quetienen lugar
dentrodelsistemaydentrodelasalividadesde"resultados"yde"retroalimen-
tacin". Los analistasde laspolticas pblicas tendieron. hasta lasdcadas de
1970y 1980aevadirelimpalodelaburocraciaylos proveedoresdeservicios
en laefetl:ividadde laspolticas. Cadapolticapblicaera juzgadaen funcin
de los tomadoresde decisiones, no apartirde laimplementacinde ideasque
"suenanbien"en losdiscursosdeloslderes nacionalesylocalesen laatencin
direlaycotidianaalpblico.Almismotiempo,latradicin de laadministra-
cinpblicaanglo-estadounidense ha tendido aenfatizardemasiado lasdife-
rencias entrelasfuncionesdeladministradoryelpoltico.Estasdistinciones,si
bien necesarias comocomponentesde laideademocrticaliberal del Estadoy
la rendicinde cuentas (vaseMassey, 1993: 200-201),eran un tanto irreales
en la prlicayguardaban una escasarelacin con unarealidad polticaen la
quelos burcratasno son simples servidorespblicosneutrales,sino personas
con ideas, valores, creenciase interesesqueusan parainfluiren la poltica
pblica. Laseparacinentrelaspolticaspblicascomo polticaylaadminis-
tracincomoimplementacin,fundamentalesalanocinanglo-estadounidense
delaadministracinpblica,fuetalvezmenosevidenteen Otrossistemas pol-
ticos de laEuropacontinental, una regin en laqueelservidor pblico tradi-
482 WayneParsons
cionalmente se ha caral:erizado por desempear un papel ms dinmico "en
cuanto a las polticas pblicas" (vase Aberbach et al., 1981) .
:. Un esquema del desarrollo de los estudios sobre la implementacin
Lecturas clave
Dcada de 1940: la obra de Selznick sobre la TVA (1949).
El "descubrimiento" de la etapa de la implementacin:
El anlisis del fracaso: Derthick (1972), Pressman y Wildavsky (1973) y Bardach (1977).
Modelos racionales (de arriba hacia abajo o top-down) para identificar los factores que deter-
minan el xito de la implementacln: Van Meter yVan Horn (1975), Hood (1976), Gunn (1978),
Sabatier y Mazmanian (1979).
Crticas del modelo de abajo hacia arriba o bottom-upal modelo de arriba hacia abajo o top-
down en funcin de la importancia de otros actores e interacciones organizacionales: Lipsky
(1971), Wetherley y Lipsky (1977), Elmore (1978 y 1979) YHjern et al. (1978).
Teoras hbridas. La implementacin como: evolucin (Majone y Wildavsky, 1978), aprendizaje
(Browne y Wildavsky, 1984), contnuo de accin de polticas pblicas (Lewis y Flynn, 1978 y
1979; Barrett y Fudge, 1981), anlisis interorganizacional (Hjern, 1982; Hjern y Porter, 1981),
tipos de polticas pblicas (Ripley y Franklin, 1982), parte de un subsistema de polticas pblicas
(Sabatier, 1986a) y"gestin del sector pblico" (Hughes, 1994).
En las siguientes secciones se hace un repaso de algunas de estas aportaciones.
Lascoleccionesdetextos o capitulos por encargorecomendablesparael tema de laimplementacin
son: Williams y Elmore (editores), 1976; Younis (editor), 1990 y Hill (editor), 1993.
El libro de Williams y Elmore es fundamental para comprender la desilusin de las reformas
de las dcadas de 1960 y 1970 que impulsara el desarrollo de la implementacin. El texto de
Younis es uno de los pocos libros sobre el tema que adopta una perspectiva comparativa e incluye
estudios de implementacin en Europa, EstadosUnidos y el mundo en desarrollo. La recopilacin
de HiII tambin aporta una variedad de estudios de casotomados de la experiencia europea.
La mejor resea de esta teora de la implementacin se encuentra en Sabatier (1986a). +
4.3.2/ Enfoques sistmicos racionales de arriba hacia abajo o top-down
ste fue el primer modelo en aparecer. La omisin de la poltica de la
implementacin termin con la publicacin de un estudio sobre poltica urbana
de Marcha Derthick, titulado New Towns in Town: Whya Federal Program Fai-
led(1972), Ydel texto lmplementation de Pressman y Wildavsky (1973). Aun-
que el estudio de Derthick marc un importante parteaguas al arrojar una nueva
luz sobre el tema de la implementacin, el libro de Pressman y Wildavsky tuvo
mayor impal:o. Una de las razones que explican dicho impal:oes que lleva uno
de los subttulos ms largos de la historia editorial sobre temas de polticas
pblicas, incluidos los informes gubernamentales: lmplementation: How Creat
Expedations in Washington Are Dashed in Oakland: 070 Why It Amazillg that
CapituloIV: Anlisis de la implementaciny sus resultados 483
Federal Programs W0rk At AI/, This Being a Saga oftbe Eeonomie Development
Adminillration as told by Two Sympathetie Obseruers who Seek to Build Morals
on a Foundation ofRuined Hopes (l), En 1968,losautoresseinteresaronporlos
esfuerzos de la OaklandEconomicDeveloprnentAdrninisrrarion (EDA) de
Californiadirigidosaimplementarun programade desarrolloeconmicopara
la ciudad.A medidaqueexploraban el programaadvirtieron que, si bien se
discutanconfrecuencia,losproblemasdelainterpretacinraravezseanalizaban.
Suestudiosebasaenentrevistasconlosal:ores pertinentesyen anlisisdedocu-
mentosde polticas pblicasyotrostemas relacionadosdurantetres aoscon
elobjetivode determinardndese cometieronerrores. Los autores postulan
quecadapolticapblicaes:
una hiptesisconcondiciones iniciales yconsecuenciaspredichas.SisehaceX en
elmomentotI' entonces Yresultarenelmomentot
2

(Pressmany Wildavsky, 1973.xiii)
Por lo tanto,laimplementacinesun "procesode interaccinentreelesta-
blecimientode metasylas acciones emprendidasparaalcanzarlas" (pg. xv),
En esencia, se trata de una habilidadpara"forjareslabones" en unacadena
causalyasponerlaspolticas pblicas en prl:ica.Asimismo,afirmanquelaim-
plementacinperderefel:ividad a medidaque los eslabones que unen a las
diversas agencias implicadasen la aplicacin de las polticaspblicas forman
un"dficitde implementacin". Las metasdebenestarclaramentedefinidasy
entendersecabalmente,los recursos debenestardisponibles, la secuencia de
rdenesdebeser capazde ensamblarycontrolarlos recursos,yelsistemadebe
ser capazde comunicarefel:ivamenteycontrolaralos individuosylasorgani-
zaciones queparticipanen eldesempeode las tareas.
A! hacer unadiseccin de los erroresde laEDA,los autoresesperabanque
la experienciade Oak1andsirviera de ejemploa otrosdiseadoresde polticas
pblicas:la implementacinrequierede unsistemade arribahaciaabajoo top-
down de controlycomunicaciones,ascomorecursos parahacereltrabajo. La
moralejaesquelostomadoresde decisionesno debenprometeraquelloqueno
puedencumplir.Siel sistemano permiteesascondiciones,entoncesser mejor
restringir las promesas a un nivel ms realista pensandoenel proceso de
implementacin:
Las promesaspuedencrearesperanzas, perolaspromesasincumplidaspuedencau-
sardesilusinyfrustracin.Alconcentrarnos en laimplementacindeprogramas
tanto como ensuiniciacin,debemossercapacesdeaumentarlasprobabilidades
deque laspromesasdelaspolticaspblicassecumplan. Quiz disminuya el n-
merodepromesasalaluzdeunamayorconcienciadelosobstculosparasucum-
plimiento, perosehonrarn muchasms.
(Pressman y Wildavsky, 1984:6)
Enlos aosquesiguieronlaposturaoriginalmenteadoptadaporPressman
yWildavskyfue modificadaafinde tomarencuentalaabundanciadeliteratura
inspiradaensupropioestudio.Wildavsky,juntoconMajoneyBrowne,elabor
unateorade la implementacinms desarrolladaqueseincorporcomonue-
484 WayneParsons
voscaptulosalasediciones posteriores del estudioOaklandcon lossiguientes
ttulos:
MajoneyWildavsky(1978): "ImplementationasEvolution"
BrowneyWildavsky(I984):"ImplementationasMutualAdaption"
BrowneyWildavsky(I987):"ImplementationasExploration"
El hilo conductorde estos captuloses la necesidad de entender la
implementacincomoun procesomsevolutivoy"deaprendizaje"ynocomo
lamera secuenciade implementacinde laspolticas presentadainicialmente.
Al hacermodificacionesa la primeraedicin, el estudio reconoce que la
implementacines un proceso queinvolucraalos implementadores tantoen
laformulacinde laspolcicas,comoensuejecucinopuestaen prl:icadesde
unaposicin jerrquica. Loscaptulosescritosencoautoracon MajoneyBrowne
tiendenun puenteentreelmodelode arriba hacia abajoo top-doum ylascrti-
casrealizadas porelmodelodeabajo haciaarribao bottom-up.
Noobstante,elestudiooriginal presenta unavisinesencialmentejerrquica
o top-down dela implementacin. El argumento de los autores es que la
implementacinefel:iva requiere de una buenacadenade rdenesylacapaci-
dadde coordinarycontrolar, algo de 10 quecareca lastimosamentela EDA.
Esta nocin de arriba hacia abajo o top-down del modelo del sistema racional
(o tipo ideal) de la implementacinsedesarrolla posteriormenteen lasobras
deAndrewDunsire(1978a,1978by1990),ChristopherHood(I976)YLewis
Gunn (I978). Estos analistas proponen modelos quepreguntan "cmosera"
la implementacin "perfecta". La idea, porsupuesto, tiene muchoen comn
con laconstruccindeWeberdeltipo idealde burocracia. En su libro titulado
Limits to Adminiliration, ChristopherHood(I976)plantealascincocondicio-
nesde laimplementacin perfel:a:
Laimplementacinidealesproductode una organizacin unitariade tipo
"militar",con lneas de autoridadclaras.
Lasnormasse respetanylosobjetivosseexpresan.
Laspersonashacen aquelloque selesdice yselespide.
Existe una comunicacinperfectadentroyentrelasunidadesde laorgani-
zacin.
No hay presionesde tiempo.
:. Lewi5A.Gunn, "Why 15 Implementationso 1978
Eneste influyenteartculo,Gunnformulauna pregunta msquepertinentealcolocarenel
centro de laatencin la omisin generalizada de lostemas y lasntesis de la situacin en cuanto
a lateora y prctica de laimplementacin. Posteriormente, Gunn plantea diez condiciones (otal
vez mandamientos)que,podra decirse, aportanun marcodepreguntas queesposible formular
acercade unprograma:
CapituloIV: Anlisis de la implementaciny susresultados 485
1 Lascircunsfanciasexternasalaagenciaimplementadoranoimponen limitacionesparalizadoras.
2 El prograrrladisponede untiempoadecuadoysuficientes recursos.
3 Noslono haylimitaciones en trminosde losrecursosen general;adems,en cada etapa
del procesodeimplementacinsedisponeefectivamentede lacombinacin necesaria de
recursos.
4 Lapolticaqueseimplementarsebasaen unateora vlidade causayefecto.
S Larelacin entre causa y efecto es directa y hay muy pocos enlaces de intervencin, si esque
loshay.
6 Hayuna sola agencia implementadoraque no necesita depender de otras para su xito. Si la
participacindeotrasagenciasesindispensable,lasrelacionesdedependenciasonmnimas
en nmeroeimportancia.
7 Losobjetivosporcumplirsoncomprendidoscabalmenteyfueronacordados;estascondiciones
semantienenalolargodelprocesode implementacin.
8 Alavanzarhaciaelcumplimientodelosobjetivosconvenidosesposibleespecificar.contodo
detalleyen unasecuenciaperfecta,lastareasque realizarcada participante.
9 Existeuna comunicacinycoordinacin perfectaentrelosdiversoselementoso agencias
implicadasenelprograma.
10 Quienes detentan la autoridad pueden exigiryobtener una obediencia perfecta.
Esteenfoquede arribahaciaabajoo top-down entraaunavisinde larela-
cinpolticaspblicas-implementacin,queseresumeenel Emilio de Rousseau:
'Todoes buenounavez queha abandonadolas manosdel 'Creador';todose
degeneraenlas manosdel hombre". El modelo racionalest impregnadode
ideas acerca de la implementacincomo unaformade conseguirquelas per-
sonashaganloqueselesdice yde controlarunasecuenciade etapasdentrode
unsistema, ademsdeincluirel desarrollodeun programadecontrolque
minimizaelconflitoyladesviacinde lasmetasestablecidasporla"hiptesis
inicialde polticaspblicas"(PressmanyWildavsky, 1973:xiii). AndrewDun-
sire (1990: 15),porejemplo, planteaun "modeloracionalista"quedeliberada-
menteexcluye todaconsideracin al "amor, odio,envidia, cualquierfal:or
motivacionalposible". Cuandolaimplementacinhafracasado(esdecir,cuando
no seha cumplidoun objetivode laspolticaspblicas),esefracaso puedeatri-
buirsea fal:orescomolaseleccinde laestrategiaequivocadao a una"maqui-
naria" o "instrumentos"equivocados; la "programacinde la burocracia" fue
incorrecta:laoperacionalizacinfue mala; algo fallen el"nivel de planta"o la
reaccinantelos problemas fue pobre. Noobstante,si se quiere llegar a una
explicacindeaquello quesale mal, Dunsireafirmaquese debeempezar(al
estilode Weber) porelideal racional: "cuandolascosas salen bien":
Tenemosquecomprenderlanaturalezadelaburocracia,laesenciadeaquelloque,
en trminosestrulurales, constituye una funcinde especializacinavanzada tan-
toenelplano horizontal comovertical,demaneraque cadamiembro tengauna
funcinclaramente definida [... ] la esenciade aquello que,entrminosprocesales.
constituye eldesarrollode una rutina avanzadadedesempeo [... ]Tenemosque
entenderlanaturalezadelapropia"implementacin"quecomprende, bsicamen-
te,un ejerciciorepetidoydifundido delprocesodepensamiento llamado"opera-
cionalizacn":[... ]despusunejerciciodeorganizacinde"ingeniera"o"diseo"
[... ] llamado "programacin" [... ] El nmero de puntos en losque algo podra"sa-
486 WayneParsons
lirmal"es,evidentemente, enorme [... ]el milagroesque lascosas,algunavez,
"salganbien"...
iDunsire, 1990: 26)
El modelo racional es, bsicamente, una teora prescriptivaen el sentido
propiodel taylorismoylagestincientfica,ypuedeestar sujetoalmismotipo
de crticas. Seponedemasiadonfasisen ladefinicin de metasdesde lajerar-
quams alta, en lugarde subrayarel papel de los trabajadoresen la lnea de
produccin.Este modelopresuponemuchoacercade ladefinicinde lasmetas
y la interaccin yel comportamiento humanoo. comosucedecon Dunsire,
simplementeexcluye de maneraflagrante todaconsideracin al modoen que
laspersonas realessecomportan,en el mejorde loscasos paracomprenderla
relacin lgica entreel insumo,el proceso yel resultado. Sin embargo, ladis-
tincin entre"polticas pblicas" como insumo y la implementacin como
resultadoadministrativoesunafalacia.Siguiendolosargumentosdel modelo
de abajo hacia arribao bottom-up, que favorecen la participacinde lasbases,
elprocesode implementacinimplicala"formulacinde unapolticapblica"
deaquellosqueparticipanenel procesode "ponerlaenprtica'",La implementacin
no esun procesoen elque x sigue ay en unacadenacausal. Adiferenciade la
fbricadesalchichas,losresultadosdelasagencias pblicasnoestnbiendefini-
dos ni cuantificados (o "evaluados"), y loque realmente cuentacomoxito o
fracaso suele ser motivode conflitoocontroversia",
4.3.3/ Criticas al modelo del control racional
Comportamientoburocrticoen el serviciodirectoal pblico
(street level bureaucrats)
Se ha criticadoconsiderablementeal modelode arriba hacia abajo por no
tomar en cuenta el papel de otros altares y nivelesen el proceso deimplementacin.
Unade las principales fuentes de esas crticasde hechoantecedeal modelo
descendente. En un artculo publicadoen 1971,Michael Lipsky sostieneque
losestudiantesde polticaspblicastienenqueconsiderarlainteraccinde los
burcratasconsusclientesen el"nivel ms directo" (Lpsky,1971).Posterior-
mente,este autordesarroll ms sus ideas para unacompilacin de ensayos
sobrepolticaurbana(Lpsky, 1976).Su conclusin fue lasiguiente:
A fin de entendermejor la interaccinentre el gobierno y los ciudadanos en el "lu-
gar"dondeel gobierno se encuentra con lagente, he pretendidodemostrar losfac-
tores comunes alcomportamiento de losburcratasen elservicio direl:oal
pblico. Hesugeridolaexistencia depatronesendicha interaccin,que pueden
observarsecontinuidadesquetrasciendena las burocracias individualesy que cier-
3 Elcaso de GiselaZarenberg,en el CaptuloV:Casoslatinoamericanos,muestrael contrasteentre dos formas
de gestinsocial, una de arriba hacia abajo --elcaso del Servicio Nacional de la Mujerde Chile- yotra de
abajo hacia arriba --elcaso del ConsejoProvincialde laMujerdeArgentina.
4 Elcaso de Fabiola Femndez,presentadoenelCaptuloV, sobre laparticipacindeorganizacionescivilesen
el diseilo e implementacinde polticas,muestraalgunasde lasconsecuenciasde laimplementacindearriba
hacia abajo otop-down.
Capitulo IV: Anlisis de la implementacinysus resultados 487
-------
tas condiciones en el entorno laboral de esas burocracias parecen ser relativamente
determinantes en la estructuracin de la interaccin burcrata-ciudadano [... ] Si
este anlisis ha tenido algo de convincente, sugiere que en algunos aspetos impor-
tantes, las burocracias de servicio dire.l:o al pblico tal como se encuentran
estructuradas podran encerrar en s mismas la incapacidad de responder favorable-
mente a las demandas contemporneas de un servicio mejorado y ms emptico
que tienen algunosclientes.Estosburcratasresponden a las presionesdel trabajode
maneras que, por ms comprensibles o bien intencionadas, pueden tener efetos
desagradablesen lasimpresionesque el ciudadano tiene de lacapacidad de respues-
ta y el desempeo equitativo del gobierno. Si, de hecho, el gobierno puede tener
ms relieve para los ciudadanos en aquellos espacios de frecuente interaccin con
sus "representantes" y aquellos espaciosen los que la interaccin puede tener con-
secuencias en sus vidas, entonces estas conclusiones deberan provocar la simpata
hacia laspropuestas atualesde descentralizacinurbana de la autoridad. Seancua-
les fueren sus otros mritos o dificultades, esas propuestas encierran por lo menos
el valor de concentrarse en las modificaciones fundamentales del entorno laboral
de los burcratas que atienden diretarnente al pblico.
(Lipsky, 1976: 208-210)
Posterior a esa obra, un estudio de Wetherley y Lipsky publicado en 1977
y titulado "Street Leve! Bureaucrats and Institutional Innovation: Implementing
Special Education Reform", muestra cmo el modelo racional no era efel:ivo
en la prl:ica ni convincente en la teora. Los autores analizan la implementacin
de una ley en el estado de Massachussets (Ley Exhaustiva Especial, 1972) que de-
penda del sacudimiento de las al:itudes y las prl:icas de los docentes, los
trabajadores de la beneficencia y otros al:ores del sel:or pblico que tenan
contacto direl:ocon e! pblico (proveedores de servicios). En gran medida, se con-
taba con las condiciones que estipula el modelo racional (una buena cadena de
rdenes, objetivos bien definidos, etctera): la definicin de la leyera clara,
haba bastante apoyo, se dispona de considerables recursos y de un sistema de
comunicacin y monitoreo. Sin embargo, la ley no fue implementada de la
manera prevista por los diseadores de polticas pblicas; de hecho, los cambios
empeoraron la situacin al incrementar drsticamente la carga de trabajo de
los colegios y el personal escolar'. Se siguieron proporcionando los servicios
gracias a las "estrategias de contingencia" adoptadas por personas dedicadas y
comprometidas que trabajaban en el trato directo con el pblico (vase Hudson,
1989, para una revisin y una interesante aplicacin del modelo de Lipsky a
las polticas pblicas y los discapacitados). La moraleja de este estudio es que
el control sobre la gente no es la va para la implementacin efel:iva. En lugar
de ver a los seres humanos como eslabones en una cadena de rdenes, los dise-
nadores de las polticas pblicas deberan advertir que stas se implementan
mejor al aplicar lo que Elmore (1979 Y 1985) denomina "m apeo regresivo" de
los problemas y las polticas, lo que implica definir el xito en trminos huma-
nos o de comportamiento, no como la comprobacin de una "hiptesis". Elmore
S El texto de Francisco Miranda que se presenta en el Captulo V: Casos latinoamericanos, muestra cmo la re-
forma de la educacin secundaria en Mxico fracas, entre otras razones, por la falta de apoyo de quienes, en
gran medida, dependia la reforma: los maestros y su sindicato.
488 Wayne Parsons
consideraque el mapeo progresivo (o enfoquede arriba hacia abajo) espoco
ms queun mito "increblementedifcil de manteneren vistade lasmltiples.
evidenciasdelanaturalezadelprocesodeimplementacin"(Elmore, 1985: 20).
Elmoresugiere empezar
conunadeclaracin concretadelcomportamientoquegenerelaocasinpropicia
para una intervencin depolticaspblicas, describir una seriedeoperaciones
organizacionalesquepuedeesperarseafellarndichocomportamiento,describirel
efello esperadode talesoperacionesy despusdescribir, para cadanivel del proce-
so de implementacin, los efellos que se pueden esperar del nivel enel comporta-
miento deseado, ademsde losrecursos necesarios para que assea.
iElmore, 1985:28)
Lo realmente importante,afirman los adeptosalenfoquede abajo hacia
arriba,eslarelacin entrelosdiseadoresde laspolticasylos responsablesde
su implementaciny resultados. EsAliciaen el Pasde lasMaravillas al revs.
Aliciadice: "Empiezaporelprincipioysiguehasta elfinal". Laidea del mapeo
regresivoesempezarporlaetapaen que lapolticapblicaen cuestinllegaa
su puntofinal, despusanalizarla yorganizarlaapartirde los patronesde con-
daayconflictoqueexisten. El modelode abajo hacia arribaconsideraque
los procesos implican la negociacinylaconstruccin de consensos,que asu
vezimplicandoscontextosoentornos:lasaptitudesgerencialesylasculturasde
lasorganizacionesque participanenlaimplementacindelaspolticaspblicas
(colegios, hospitales,fuerzaspolicacas,agenciasde beneficencia,fuerzasarma-
dasydepartamentosgubernamentales),ascomoelentornopolticoen elque
deben funcionar",
Los modelosde abajo hacia arribaenfatizan bastanteel hecho de quelos
implementadorescontratodireloconel pblicoaplican las polticascon
discrecionalidad. Los profesionalesdesempean un papel clavealasegurarel
desempeodedeterminadapoltica: los docentes,los mdicos,los responsablesde
laplanificacin,losingenieros, lostrabajadoressociales. losarquitelos tienen
oportunidadesyresponsabilidadesdecontrol,implementacinyresultadosde
un servicio. Esto significa que, comoloseala Dunleavy,elprocesode formu-
lacinde laspolticas puedeestar "sesgado"porlaimplementacindelaspol-
ticas queest dominadaporlos profesionales (Dunleavy, 1981 y 1982). Por
citar un ejemplo,los docentespueden desarrollarformas de enseanzao de
implementacinde"polticasgubernamentales"que, dehecho,producenresul-
tadosconsiderablementedistintosde los pretendidoso deseadosporlosdise-
nadoresdedichaspolticas. Lomismopuededecirsedeotrasprofesionesdelas
que dependelaejecucin delaleyo laspolticas.Evidentemente,esto plantea la
cuestin del anlisis y la prescripcin: los implementadores con trato direlo con
elpblicopuedenestar definiendolaspolticaspblicas, pero, escorrectoque
losdocenteso lapolica inventen "polticas"?(VaseLinderyPeters, 1987.)
6 Eltexto de InsAguerrondo presentado en elCaptulo V;Casos latinoamericanosexpone cmo elxito del
programa "NuevaEscuelaArgentinaparaelSigloXXI" sedebi,engran medida, alproceso denegociacin y
consenso encabezadoporlos impulsores de lanuevapolticaeducativa.
CapituloIV:Anlisisdelaimplementaciny susresultados 489
El hecho de que as suceda obedece a que la implementacin implica un
margen necesariamente alto de discrecin. El anlisis de la discrecionalidad en
las polticas pblicas constituye un tema del que se han ocupado los estudiosos
de la poltica social (HiII, 1969 YTitrnus, 1968), del derecho administrativo
(Wade, 1967 y Davis, 1969), de la observancia de la ley (Cain, 1973; Larnbert,
1967 y Wilson, 1970) y de sociologa organizacional (Simon, 1945; Dunsire,
1978b y Gouldner, 1954). Las polticas, las normas, las leyesy los procedimien-
tos contienen un elemento interpretativo. En las palabras de Davis: "Un fun-
cionario pblico al:a con discrecionalidad siempre que los lmites efel:ivos a
su poder le dan la libertad de elegir de entre varias formas de proceder o no
proceder" (Davis, 1969: 4). Independientemente de que el modo de implementacin
sea de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba, los que se encuentran en el
proscenio de la implementacin y los resultados de las polticas disponen de
varios grados de discrecionalidad para decidir cmo ejercer aquello para lo que
se les contrat: aplicar ciertas reglas. En una escala ms amplia, ladiscrecionalidad
dentro del derecho internacional y la formulacin de polticas evidencia los
problemas que entraan las diferencias de interpretacin y aplicacin de pol-
ticas generales a circunstancias especficas. Tal es particularmente el caso en la
Unin Europea, una regin en la que el derecho de la UE (direl:rices y normas)
contempla variaciones importantes en la implementacin de la legislacin en
los pases miembros (vase From y Srava, 1993).
La implementacin como juego poltico
Los modelos de las organizaciones que analizan la formulacin yla
implementacin de las polticas pblicas en situaciones de interaccin humana,
y no como una mquina o un sistema, se concentran en la naturaleza de dichas
interacciones. Por ejemplo, el modelo de Lipsky aborda la implementacin
como algo que implica el reconocimiento de que las organizaciones tienen
lmites humanos y organizacionales, y de que stos deben verse como un recurso.
La implementaci6n efel:iva es una condici6n que puede construirse a partir
del conocimiento y la experiencia de aquellos que tienen contacto directo con
el pblico en el momento de la implementacin y los resultados.
El tema de la interaccin tambin es central en los modelos que entienden
la implementacin como un proceso estrul:urado por el conAil:oy la negocia-
cin. Los modelos racionales, por supuestO, tambin reconocen que el conAil:o
y la consolidacin de acuerdos tienen lugar durante la implementacin. No
obstante, el conflicto es visto como algo bsicamente disfuncional que requiere
de coordinacin (Pressman y Wildavsky, 1973: 134) o resolucin (Dunsire,
1978a). En estos modelos, el conAil:o y la negociacin tienen lugar dentro de
metas compartidas, en cuyo caso la implementacin es efel:iva cuando los
grupos resuelven sus diferencias y ponen determinada poltica en marcha. El
proceso efel:ivo de implementacin dispone de mtodos y sistemas para con-
trolar el conflicto y alcanzar el cumplimiento (Dunsire, 1978a). Es una cuestin
de control.
490 WayneParsons
Sin embargo, si se tiene una visin de las organizaciones basada ms en las
estrul:uras compuestas por grupos e individuos que buscan maximizar su poder
e influencia y menos en la nocin de control, podr entenderse el conAil:o
como un proceso esencialmente poltico que implica distintas estrategias para
adquirir y mantener el poder. Desde esa perspel:iva, la implementacin implica
personas egostas que "juegan juegos".
Este modelo de juegos fue planteado por Bardach en 1977 en su libro titu-
lado 1he Implementation Game. Para este autor, la implementacin es un juego
de "negociacin, persuasin y maniobras en condiciones de incertidumbre"
(Bardach, 1977: 56). Los al:ores de la implementacin juegan para ganar tanto
control como sea posible y tratan de hacer del sistema un espacio propicio para
alcanzar sus propias metas y objetivos.
El modelo de Bardach es, bsicamente, un modelo que sugiere que la pol-
tica va ms all de las instituciones "polticas" formales. La poltica no termina
cuando un proyel:o de ley se convierte en ley; no termina en el proceso poltico
ni en el proceso de toma de decisiones. Los modelos del tipo que propone Bar-
dach constituyen un exhorto a redefinir las fronteras entre la poltica y la buro-
cracia, y entre el proceso de toma de decisiones y la implementacin y los
resultados de esas decisiones. As, la implementacin no es sino otra forma de
poltica que tiene lugar dentro del dominio del poder no e1el:o.
Como se dijo antes, el modelo de control racional de la implementacin
tiende a ver a los intereses como capaces de unirse en nombre de metas comu-
nes y al conAil:o como una fuente manejable de fricciones. No obstante, los
modelos de implementacin que enfatizan el poder, el conflil:o y los intereses
como los componentes de la implementacin, se dividen en funcin de su
interpretacin. Los diversos modelos de poder que se comentaron en el Captulo
III (3.3) hacen diversas lel:uras del conflicto y las luchas de poder al interior y
alrededor de una organizacin responsable de la implementacin de las polti-
cas pblicas (para revisar dichas lel:uras, vase Morgan, 1986: 362-365).
4.3.4/ Marcos de accin de polticas pblicas: la implementacin como un
proceso evolutivo
El problema comn a los marcos de arriba hacia abajo (o top-down) y de
abajo hacia arriba (o bottom-up) es que ambos tienden a simplificar excesiva-
mente la difana complejidad de la implementacin. Dos de los primeros
modelos en incorporar y desarrollar ideas en torno a estos enfoques pertenecen
a Lewis yFlynn (I978 Y1979) ya Barren y Fudge (1981). Lewis y Flynn, en
un anlisis de las polticas urbana y regional, plantean un modelo condutisra
que ve a la implementacin como "acciones" de los individuos, limitadas por
el mundo externo a sus organizaciones y el contexto institucional dentro del
cual pretenden al:uar (vase el diagrama 4.1).
Capitulo IV: Anlisis de la implementacin ysus resultados 491
Diagrama 4.1 El modelo de Lewis y Flynn
Percepci6n Canales de acci6n
El mundo externo El individuo dentro
El contexto institucional
a la organizaci6n de una organizaci6n
F u m t ~ ramada y adaprado de L:wis y Flynn (1978: 11)
Los implementadores de las polticas habitan un mundo que se parece muy
poco al ideal racional:
En la realidad hay desacuerdos acerca de las metas y los objetivos de las polticas
pblicas, vaguedad y ambigedad sobre las polticas e incertidumbre acerca de su
operatividad en la prl:ica, complejidad de procedimientos, inconsistencia entre
las facultades disponibles y los problemas vigentes. y conAil:os que surgen de la
participacin pblica, la dinmica de los grupos de presin yel disenso poltico.
(Lewis y Plynn, 1978: 5)
Lainteraccin con el mundo exterior, la organizacin y su contexto institucional
significa que los objetivos de las polticas pblicas no son la fuente de las guas para
al:uar. En los casos analizados, estos autores con frecuencia encontraron que
las acciones son resultado del conAil:o entre dos series de prioridades y reas de
polticas pblicas; pueden preceder a las formulaciones de un procedimiento para
tratar casos parecidos en el futuro y, por ende, la poltica pblica correspondiente;
o bien, ser resultado de lo fatible en las circunstancias dadas, ms que el cumpli-
miento con los objetivos originales. (lbid.)
El tema del anlisis dentro de un contexto tambin aparece en las ideas de
Barrett y Fudge, autores que argumentan la posibilidad de entender mejor la
implementacin a partir de un "continuo de acciones de polticas pblicas"
(vase el diagrama 4.2) "en el que tiene lugar un proceso interal:ivo y de nego-
ciacin entre aquellos que buscan poner las polticas pblicas en marcha y
aquellos de los que depende la accin" (Barren y Fudge, 1981: 25).
Diagrama 4.2 E/continuo de las acciones depolticas pblicas
Polticas pblicas t ~ ~ Reformulaci6n
Acci6n t ~ ~ Reaccin
Fumtro Barren y Funge (1981: 25)
492 Wayne Parsons
El poder es un elemento central en la dinmica de esta relacin. En este
modelo de accin de las polticas pblicas, la implementacin es un proceso
iterativo entre los responsables de efel:uar las polticas y los que controlan los
recursos. En el modelo de Barren y Fudge "se enfatizan ms las cuestiones rela-
tivas al poder y la dependencia, los intereses, las motivaciones y la conducta"
(Barren y Fudge, 1981: 29) que en el marco de arriba hacia abajo o de abajo
hacia arriba. Adems, la perspel:iva de la accin de las polticas pblicas se
concentra en los fal:ores que afel:an el alcance de las acciones y el comporta-
miento de los individuos y las agencias, y en la forma en que se forman las
percepciones de ese alcance. El modelo de la accin de las polticas pblicas
muestra que las polticas no son algo que ocurre en el "proscenio" del proceso
de las polticas pblicas, sino algo que "evoluciona" o "se desenvuelve". En este
sentido, el "proscenio" de las polticas pblicas produce potencialidades y prin-
cipios que cambian y se adaptan en la prl:ica. En palabras de Majone y Wil-
davsky (1984: 116): "La implementacin siempre tendr un carl:er evolutivo;
inevitablemente, las polticas pblicas se reformulan al tiempo que se ponen en
prl:ica".
El enfoque de la "accin" enfatiza el grado en el cual la implementacin
implica ms que una cadena de rdenes; se trata de un proceso que requiere el
entendimiento de la forma en que los individuos y las organizaciones perciben
la "realidad" (cf. Vickers en la seccin 3.7.5), y cmo interactan las organiza-
ciones con otras ms o menos poderosas a fin de cumplir sus propias metas. Las
teoras del comportamiento organizacional tratan este tema con mayor profun-
didad (vanse las secciones 4.3.7 y 4.6.3). El modelo de la accin de las polti-
cas pblicas tambin apoya la idea planteada en la teora "del bote de basura",
que afirma la carencia de metas, en un sentido racional, dentro de las organi-
zaciones; las metas se definen en el proceso de empatar problemas y soluciones
(vase la seccin 3.4.5).
4.3.51 La implementacin en un marco gerencialista
En realidad, la lnea divisoria entre las prescripciones de la teora de la
implementacin (particularmente los modelos de arriba hacia abajo) y los enfo-
ques gerencialistas de los problemas asociados con el "fracaso" (sic) de la
implementacin es muy delgada. Sabatier y Mazmanian (1979), por ejemplo,
ofrecen una gua sobre cmo cumplir objetivos de polticas pblicas para geren-
tes perplejos (vase la seccin 4.3.8). Muchos otros modelos de implementacin
tienen el tufillo propio de la clase de asesora y enfoque "cmo hacer ... " tpicos
de los libros de texto de administracin de empresas. Los enfoques gerencialis-
ras de la implementacin han llegado a constituir el paradigma "operacional"
dominante en la administracin (qua gestin) de la poltica pblica. A medida
que la administracin del sel:or pblico se ha empeado en tornarse ms
"empresarial", ste ha adoptado tcnicas que alguna vez se pensaron como
mtodos propios del "sector privado". Es posible considerar dichas tcnicas a
partir de tres tipos de enfoques:
Capitulo IV: Anlisis de la implementacin y sus resultados 493
Gestin operacional.
Gestin corporativa.
Administracin de personal.
Gestin operacional
Ya se mencionaron las tcnicas de gestin operacional durante el repaso del
uso de la investigacin de operaciones (10) en la toma de decisiones (3.8.6).
La 10 tambin se aplica al proceso de implementacin y resultados en funcin
de la "administracin de proyelos". Es interesante notar que el enfoque de 10
para la administracin de proyectos tiene su origen en el sector pblico. En la
dcada de 1950, el gobierno estadounidense adopt dos tcnicas para adminis-
trar el proyecto del misil Polaris (vase Sapolsky, 1972):
Mtodo del camino crtico (CPM).
Tcnica de revisin y evaluacin de programas (PERT).
Ambos mtodos aplican la idea de la administracin de proyelos de gran
escala a partir de "redes"; por eso se les conoce como formas de "anlisis de
redes". El objetivo del CPM y la PERT es "controlar" la ejecucin de un pro-
yelo mediante el control de la red de atividades y eventos que conforman las
etapas de su implementacin. El CPM es un mtodo que pretende identificar
las alividades "crticas" para la exitosa y puntual implementacin de determi-
nado proyecto. Se traza una red a fin de mostrar el inicio del proyecto y los
tiempos que se calcula tomar el trnsito de una atividad crtica a la siguiente.
LaPERT es un mtodo que predica la incertidumbre acerca de la duracin de las
atividades crticas. Los sistemas PERT se programan sobre la base de tres tipos
de clculos de dicha incertidumbre: la duracin ms probable para el trnsito de
una alividad a otra, el pronstico ms optimista (ms breve) y el pronstico
ms pesimista (ms largo) de la duracin de determinada alividad. El anlisis
PERT se usa en la implementacin de proyectos a gran escala en los que existe
un alto grado de incertidumbre en torno a la terminacin de un proyelo. En
cuanto al gobierno nacional y local, el anlisis de redes encuentra mayores
posibilidades de aplicacin en los proyectos de construccin que entraan los
problemas propios de la administracin de un proceso con muchas incertidum-
bres, no slo relacionadas con la necesidad de terminar el proyecto a tiempo y
dentro del presupuesto, sino adems aquellas asociadas a las contingencias que
implica el clima, la geologa, las relaciones laborales y la inflacin, por mencio-
nar slo algunos de los problemas que pueden retrasar y entorpecer la construc-
cin de caminos, tneles, plantas ellricas, edificios, etctera.
Esnecesario incluir el "anlisisde sistemas" en el marco de la 10. Este anlisis
considera los problemas de implementacin como algo que debera estudiarse en
el contexto del "sistema" como un todo implicado en la provisin de bienes y
servicios pblicos. Al analista de sistemas le interesa la forma en que una secuen-
cia completa de ahvidades, insumos y resultados, y flujos de informacin con-
tribuye al xito o explica el fracaso de los proyectos. La implementacin en
"sistemas blandos" humanos (adiferencia de los "sistemas rgidos", como las ins-
494 Wayne Parsons
talacionesylamaquinaria)esvistacomo unproblemadecontrolycoordinacin.
Enestemodelo,laimplementacineficazdependede lassiguientes acciones:
Definirlosobjetivosyformular un plan.
Monitorearelplan.
Analizarloquehaocurridoycompararlocon loquedebahaberocurrido
en funcin del plan.
Hacerloscambiosnecesarios para repararlas fallasycumplirlasmetas.
Carteret al. (1984: 96) planteanquetodosistemaexitosodeimplementacin
incluye cuatrotipos de control:
Coordinacinalolargo del tiempo.
Coordinacinen momentosespecficos.
Logstica ycalendariosdetallados.
Defensayconservacinde lasfronterasestructurales.
El enfoquesistmico enfatizalaposibilidadde alcanzar buenos nivelesde
cooperacin dentrode un "sistema blando"al concentrarseen la importancia
del "trabajoen equipo"parael xitode laimplementacin(Crteret al., 1984:
106-107).
Gestincorporativa
Adiferenciade lastcnicasde10,elenfoquede la"gestincorporativa"para
laimplementacinesunmarcodesarrolladoenelsel:ordelainiciativaprivadaque
fueadoptadopor losadministradoresdelsel:or pblico.Comosesealopor-
tunamenteduranteladiscusin acercadelsistemaSPPp,lastcnicasdelagestin
corporativallegaronalgobiernoatravsdelapuertaquedejaronabiertalasrefor-
mas al proceso presupuestario.As,el modelode la gestin corporativatiene
muchoen comncon elsistemaSPPp,comoocurrecon elnfasisen el anlisis
estratgico de los problemas gerencialesa travs de un ciclo de definicin de obje-
tivos,planeacin, organizacin.direccinycontrol (vaseeldiagrama4.3).
Diagrama 4.3 El ciclo deplaneacin delageHin corporativa
Definir
Monitorear Fortalezas -
Pronsticos - Oportunidades
/
\
Debilidades
Amenazas
Desarrollar"estrategias
Implementar
/

Formularplan deaccin
Capitulo IV:Anlisisdelaimplementacinysusresultados 495
La planeacin implica un proceso de definicin de objetivos y, a partir de
ah, procede a la formulacin de estrategias para cumplirlos. El anlisis FODA
es una etapa clave del modelo que se refiere a la identificacin de fortalezas y
debilidades de la organizacin, as como de las oportunidades y amenazas del
exterior. Sobre la base de esa revisin, se repasan los objetivos en funcin de las
estrategias que se hacen necesarias a la luz de los resultados del FODA. Una vez
decididas las estrategias, el siguiente paso consiste en considerar un plan para
poner en prtl:ica los objetivos. En este punto, es clave considerar la relacin
de la estrategia con la estrutl:ura de la organizacin y su personal. Para que la
implementacin tenga xito puede ser necesario adaptar la estrutura organi-
zacional. La estrategia determina la esrrutura y sta a su vez a la estrategia
(Thornpson, 1990: 522). El enfoque corporativo da prioridad a la necesidad de
asegurar que la esrrutura, la cultura yel estilo de la organizacin coadyuven al
cumplimiento de su "misin" ya la necesidad de que todos los miembros de la
organizacin tengan claro el contenido de dicha "misin" y cul es su relacin
con ella (Foster, 1993). El monitoreo de la ejecucin del plan de accin "retroa-
lirnenta" a la gerencia acerca del cumplimiento de los objetivos y los problemas
que deben resolverse para facilitar el xito.
La gestin corporativa ha constituido un enfoque influyente en la "nueva
gestin del selor pblico", particularmente a partir de la dcada de 1980, poca
en que las presiones por recortar los costos, obtener mejor relacin precio-cali-
dad y adoptar una cultura ms empresarial se han evidenciado en muchos
pases industrializados (Kooiman y Eliassen [editores]' 1987). Al igual que en
las dcadas de 1960 y 1970, se ha recurrido al proceso presupuestario para hacer
modificaciones al sector pblico. La medicin del desempeo, por citar un
ejemplo, ha sido favorecida como tcnica que permite la aplicacin de discipli-
nas de control financiero como forma de alcanzar objetivos con mayor eficacia
(lhompson, 1990: 582) .
:. La cultura como modelo del fracaso en la Implementacin y la mejora organlzaclonal
El modelo de la cultura cuenta con muchos exponentes; entre los ms citados en la biblio-
grafa sobre la gestin del sector pblico seencuentran Peters yWaterman (1982) y Charles Han-
dy (1976).
Charles Handy, Understanding Organizations, 3ra. edicin, 1985
Handy plantea la existencia de cuatro principales tipos de cultura: del poder, del rol, de las
tareas y de las personas. Estasculturas convierten a las organizaciones en tribus coherentes con
valores, lenguajes privados, leyendas y hroes. Lasculturas fuertes producen organizaciones s-
lidas que no son armnicas con todas laspocas, los objetivos ni los individuos. Esteautor afirma
que cada una de estas culturas puede ser positiva y efectiva, pero tambin puede llevar a la in-
eficacia y al fracaso.
Cada tipo de cultura tiene un dios que simboliza susvalores culturales y estructuras:
496 Wayne Parsons
Culturadel poder: unatelaraaenlaquelasdecisionessonresultadodelpoderylainfluencia.
Dios:Zeus,gobiernaporimpulsoycapricho.
Culturadelosroles:templogriego, cuyaculturaesderacionalidady funciones.Lasburocracias
soneltpicoejemplodeestasculturas. Dios:Apelo, diosde larazn.
Culturadelastareas:unacultura parecida aunared cuyaprincipalpreocupacin eselcumpli-
miento de las tareas. Eseficaz y adaptable a las demandas de los consumidores. Handy cree
queestaculturanotieneun dios.
Cultura de laspersonas: una culturaaglutinadoraen laque losindividuospredominanpor
encimadelaestructuraylaorganizacin.Difcil deencontrar,exceptoen lascomunas.Dios:
Dionisio,elindividuoegosta.
Quinfluyealasculturas?
Historiaeidentificacin.
Tamao.
Tecnologa.
Metasyobjetivos.
Medioambiente.
Poblacin.
El ProgramaPlusylaPolidaMetropolitana
Enlaesferapolicacapodemosencontraruna sealde laformaenquesevaincorporando
undiscursogerencialistaenactividadesquealgunavezsepensaroncomoalejadasdelacultura
yloscriteriosempresariales.Lapolica deLondreshasidoobjetode acrescrticas en lasltimas
dcadas. El policalondinense tlpico, elbobbyo policadebarrio, smbolointernacionaldelaciu-
dad ydela"policacomunitaria';yanoesloqueera"enlosviejostiempos"
En respuestaa las cambiantes "percepciones delcliente" acerca de la polica, Sir Peter Imbert,
ComisionadodelaPolicaMetropolitana,solicitun estudioespecial alosconsultoresadminis-
trativosdeWolfOlins.Mstardedescribiraesadecisincomo"unapequeasangraparaasegu-
rarnosdequeelpacienterecuperelasalud':
Paraelestudio,seentrevistamsde 250personas,seanalizaronlasprcticas,sehicieron
visitasalasestacionesde policayselevantaronencuestas sobretodoslosaspectos de lalabor
policiaca.Losresultados reflejabanimportantescrticasalaPolicaMetropolitana:secuestionaba
laclaridadylaefectividadde sumisin,organizacin,administracin,actitudes,comunicacin
ypresentacin.Elinformesostena quelasfuerzaspolicialestenanquetrabajarparaproporcio-
narservicios msefectivos.AsI,laPoliciaMetropolitanateniacincotareas pendientes:
Desarrollarun mayorsentidode unidadyclaridadacercadesumisin.
Mejorarelliderazgoylossistemasdeadministracin.
Adoptaruna actitudmspositivaacercadelconceptodeservicio.
Mejorarsustcnicasdecomunicacin,tantointernascomocon elmundoexterior.
Mejorarsuapariencia:edificios,uniformes,equiposyotros.
Sedistribuy unejemplar delinforme,tituladoAForceforChange,as comounaestrategiade
implementacin denominada Programa Plus,atodos los miembros de los cuerpos policacos. La
estrategiainclua ladescripcindela"misin" delapolicaque sintetizabasusmetas yobjetivos.
LadeclaracinquehicieraelComisionadoen 1990estaba pensada paraqueni elpblico(los
consumidores)nielserviciopoliciacoalbergarandudasacercadeladecisindelaPolicaMetro-
politanade hacercumplirlasrecomendacionescontenidasenel informe.Resulta interesante
notarqueesteprocesoha implicadolaparticipacinde lasbasesdesde lascafeteras yno del
equipoPlusenScotlandYard.Sisedesearevisarloscambiantesenfoquesgerencialesenelser-
viciopoliciaco,vaseLoveday(1993).
CapituloIV: Anlisis de la implementacin ysus resultados 497
Administraci6n de personal
Los aspel:os "culturales" del enfoque de la gestin corporativa conducen a
otro importante aspel:odel gerencialismo en el sel:orpblico: la administracin
de las personas. Establecer y cumplir objetivos es el mtodo por excelencia de
la gestin corporativa. La forma en que las personas que trabajan en las entida-
des pblicas y prestan servicios pblicos responden a Jos objetivos que se les
pide (exige) llevar a cabo es sumamente importante. Se han empleado dos tc-
nicas para mejorar el lado humano de la implementacin: la evaluacin del
desempeo y la administracin por objetivos.
Laevaluacin del desempeo es un mtodo para evaluar a los individuos sobre
la base de su "desempeo" a partir de los objetivos de la organizacin y en
el contexto del desarrollo del potencial de la persona.
Laadministracinpor objetivos (APO) es una tcnica en la que los supervi-
sores y los supervisados definen los objetivos para establecer metas claras y
bien definidas (Drucker, 1954). El propsito de la APO es facilitar la inte-
gracin de las metas del individuo y las metas de la organizacin (Drucker,
1964).
En tanto mtodos para aproximarse a los problemas que entraa la imple-
mentacin, la evaluacin del desempeo y la APO estn pensados para atender
los problemas asociados con el cambio de la cultura organizacional a travs del
cambio en las personas. Son una mezcla de premios y castigos para crear.un
entorno que aliente a los administradores/gerentes e implementadores que tie-
nen contal:o direl:o con el pblico, a modificar o adaptar su comportamiento
a fin de alcanzar metas corporativas, no departamentales, individuales ni pro-
fesionales .
:. El enfoque gerencial como generador de sistemas "autorregulatorios"
El desarrollo de tcnicas de implementacin y resultados que ya no son "puramente" pblicas
o administrativas marca el predominio de los valores gerencialistas (que priorizan la eficiencia y
la efectividad) en la combinacin de instrumentos para la implementacin. Los defensores de la
necesidad de "reinventar el gobierno" argumentan que los cambios deben implicar un proceso
de polticas pblicas orientado al mercado y a la"descentralizacin'; marcando un viraje de la je-
rarqua a la participacin y al trabajo en equipo a fin de administrar sociedades ms complejas
(Osborne y Gaeb/er, 1993). No obstante, la recombinacin de formas de gobierno, sectores e ins-
trumentos tambin pueden verse como medidas dirigidas a mejorar la capacidad de gobierno
para mantener el control (y la legitimidad) en condiciones de mayor complejidad social, econ-
mica y poltica, as como mayores limitaciones financieras. En ese sentido, la descentralizacin
puede pensarse, bsicamente, como un intento de "descargar" el control hacia sistemas de
implementacin y resultados que estn ms integrados y seautorregulen (Kickert, 1993). Por una
parte, esto ha implicado el uso de nuevas combinaciones deformas de gobierno, sectores e instru-
mentos para promover sistemas ms"autorregulatorios" (a travs del mercado) y, por otra parte,
ha implicado la formacin de personas ms"autorregulatorias" mediante la aplicacin de nuevas
tcnicas gerenciales. Estos controles pueden clasificarse en dos tipos de autorregulacin: micro
y macro.
498 Wayne Parsons
J-1J1CSO Slblioteca
1
ControlesmicroalaImplementaciny losresultados
Estos controles buscan controlar ladiscrecionalidad ymodificarlasactitudes delos proveedores:
Administracin de recursos humanos.
Pagaenfuncin deldesempeo.
Esquemasde evaluacin.
Revisinacargode lospares.
Limitar lapermanenciaen loscargos.
Estastcnicas representanelabandonodelaprcticaquebuscabamejorarlaracionalidady
lapericiadelosburcratasy losprofesionalescomo unaformademejorarlosserviciosparatran-
sitar haciaunenfoquequepretendemejorar losmtodosdecontrol delestratoenelquenose
formulan laspolticas afindequeestms atentoalasdemandasdelos"contribuyentes"qua
clientes.Latransicinde laracionalidadde laproduccinalasoberanade losconsumidoresy
elcontroldelostomadoresdedecisiones puedeinterpretarsecomo unamaneradesometerabu-
rcratas yprofesionalesenelsectorpblico,porlargotiempodiferenciadosde losobrerosylos
gerentesdel sectorprivado,alasformasdecontrolacostumbradasen elsectorde lasutilidades.
As,elreversode lamonedadelconsumismoesla"proletarizacin" laprdidade capacidadesy
la "desprofesionalizacin" (vanse Braverman, 1974
7
y C1egg y Dunkerly, 1980) de burcratas
yprofesionalesen elsectorpblico.
Controlesmacroalaimplementaciny losresultados
Estastcnicasintentanmodificarelcontextoorganizacionalyloscontextossocialesypolti-
cos ms ampliosde laprestacinde servicios. Sehizomencindeellas en seccionesprevias
(3.10.6Y4.3.5):
Incrementarelnmerodeproveedorescon medidasquefomentenlacompetencia:
- Privatizacin.
- Subcontratacin.
Tomarmedidasparacrear una estructuramsempresarialde implementacinyresultados:
- Crearmercadosinternos.
- Cobrarlosservicios.
Controlardirectamenteloscostosyeltamaodelsectorpblico:
- Polticasdeingresosen elsectorpblico.
- Controles presupuestariosatravsdelamedicin deldesempeo.
- Recortesde servidorespblicos ypersonalprofesional.
- Gestinfinanciera.
Monitorearymejorareldesempeo:
- Aplicacindeindicadoresde desempeo.
- Auditorasinstitucionales.
- Auditorasdepartamentales.
- Tablasdeclasificacindeldesempeo.
- Aprendizajeorganizacional.
Lasmicrotcnicaspretendencambiarelcontextoen elquesedesempeanlosindividuos y
losgruposdentrodel sector pblico; lasmacrotcnicas apuntan a cambiar el entorno organizacional
mediantelaintegracinde lasfuerzas del mercadoo(quasi del mercado)para contrarrestarel
supuestosesgode lasorganizacionesburocrticasjerrquicasyladiscrecinde losprofesiona-
lesylostrabajadoresconcontactodirectoconelpblico,altiempoqueabrenlaimplementacin
y losresultadosde laspolticasalasdemandasy losrequisitos de los"consumidores':
7 LaedicinencastellanoesBraverman, 1-1., Trabajo y capital monopolista: la degradacin del trabajo en el siglo .\:Y
(1975). . ,
CapituloIV: Anlisisdelaimplementaciny susresultados 499
4.3.6/ Implementacin y tipos de polticas pblicas
Es igual implementar un programa para el diseo de misiles que un pro-
grama de servicios sociales? Es ms fcil llevar a un hombre a la Luna que
llevar a una familia indigente a un alojamiento seguro? El gran problema del
modelo gerencialista y el modelo "racionalista"de la implementacin es <Jue se de-
rivan de una nocin de la toma de decisiones que no toma en cuenta el hecho
de que la naturaleza y la complejidad de los problemas humanos es variable.
Llevar al hombre a la Luna o disear un sistema de misiles no sirve como modelo
convincente para aquellas reas de las polticas pblicas en las que la definicin
de metas, la construccin de un consenso y la obtencin de recursos son infi-
nitamente ms problemticos. Por ende, resultara ms til concentrase en la
relacin entre el tipo de polticas pblicas de que se trata y los fal:ores que
pueden influir en el proceso de implementacin. Por ejemplo, varios analistas
han aplicado la clasificacin de Lowi (1964 y 1972) de los tipos de polticas en
distributivas, normativas y redistriburivas a la implementacin (vanse Van Meter
y Van Horn, 1975; Ingram, 1978; Ripley y Franklin, 1982 y Hargrove, 1975).
Van Meter y Van Horn (1975) son los autores de uno de los primeros inten-
tos por analizar la implementacin desde la perspel:iva que reivindica el con-
tenido o el tipo de polticas pblicas en cuestin. Sobre la base del trabajo de
Lowi en torno a los tipos de polticas (vase la seccin 2.5), Van Meter y Van
Horn plantean que la efel:ividadde la implementacin vara entre los diversos
tipos y temas de polticas pblicas. Los fatores clave que operan en la
implementacin (cambio, control y cumplimiento) sugieren que la existencia
de un mayor grado de consenso y el hecho de requerir cambios menores o
marginales incrementan las probabilidades de xito de la implementacin de
las polticas pblicas.
Ripley y Franklin (1986) afirman que las dificultades relativas para efel:uar
una implementacin exitosason menores cuando se trata de polticas distributivas,
son moderadas cuando las polticas son normativas, y las dificultades son otra vez
menores cuando se trata de polticas redsrrlbutivas. Las diversas reas de las pol-
ticas pblicas denotan diferentes patrones de relaciones, lo que se traduce en una
mayor negociacin y politiquera detrs de las polticas redistributivas en com-
paracin con las distributivas, en las que se encuentran mayores medidas de
control. Ingram (I978) ha relacionado esta variacin en el patrn de las rela-
-ciones con los costos de la toma de decisiones, la estructura dejos estatutos, el
enfoque adecuado, los criterios para la evaluacin y las variables crticas.
.:. GordonChase,"AFrameworktorImplementingHumanServlceProgrammes:
HowHardWiIIlt l ~ 1979
LosargumentosdeGunnreflejanun modelogeneralde"implementacin perfecta': Sinembar-
go, cuandosetratadebrindarserviciossociales,beneficencia,educacin,salud(esdecir,servicios
orientados a la poblacin), cmotransformar el modelogeneral enun modelo msespecfico
500 Wayne Parsons
enfuncinde lostiposde polticas?GordonChaseplantea unmarcoparaanalizarlosobstculos
que enfrenta laimplementacinde estetipo deservicios:control de plomo, mantenimientode
metadonaylareformaalasaludpenitenciaria.A partirdeestostres ejemplos, el autorconstruye el
siguientemarcoquesugiere alosimplementadoresamanerade mapa,elcuallespermiteiden-
tificar las reasproblemticas clave ensus programas. Loms significativodel anlisis deChase
esquedemuestralacomplejidadeincertidumbredelcontextoqueenmarcalaimplementacin
de laspolticaspblicasde serviciossociales.inclusocuandosetrata de temascomo elespacio
ylosrecursosdisponibles.
Dificultades quesurgenapartirde lasdemandasoperacionales
1 Quinrecibirelservicio?
2 Dequtipo deserviciosetrata?
3 Culessonlasposiblesdistorsioneseirregularidadesde lapoblacin?
4 Puedecontrolarseelprograma?Puedemedirse?Haypartesquenosepuedencontrolar?
Dificultades quesurgena partirde lanaturalezaydisponibilidaddelosrecursosnecesarios
paraponerelprogramaen marcha
Dinero: cules.son los lmites de los fondos y cules las probabilidades de obtener fondos
adicionales?
2 Personal: el personal est ubicado donde corresponde ytiene las aptitudes necesarias?Hay
suficientespersonastrabajandoenelprograma?
3 Espacio:se dispone de suficiente? Se necesita ms?
4 Suministrosyequipotcnico:disponibleylistoparausarse?Latecnologaesimportante?
Dificultadesquesurgenapartirde lanecesidaddeladministradordel proyectodecompartir
autoridadoretenerelapoyode otrosactoresburocrticosypollticos
Entidadesauxiliares:concuntastendrque trabajareladministrador?Representan un
apoyo real?
2 Entidades de ejecucin:cuntasparticipan?El personal puedetrabajarconjuntamente?
Estnclaraslaslneasde responsabilidades?
3 Polticoselectos:ayudan oestorban?
4 Qunivelessuperioresdelgobiernotienen relacinconelproyecto?
5 Proveedores privados:qutantonecesitar eladministradordel proyecto proveedoresdel
sector privado? Cul es la capacidadque tiene el administrador del proyecto de controlar a
losconsultoresprivados?
6 Gruposde intersespeciales:culessonsusintereses ysuinfluenciapoltica?
7 La prensa:elproyectotendrgranvisibilidad?Losmediospuedenserpositivos/dainos?
. Un fat\:or clave del anlisis de los tipos de polticas pblicaseslacuestin
de cmoest organizadoelsubsistemade laspolticaspblicas(vaseSabatier,
1986ay laseccin4.3.8). Cuandosetratade un problemasencillo(comolle-
var alhombrea la Luna), elsubsistema (la NASA) tiene unaorganizacin
ejemplar,capacidadde influenciay recursossuficientes. Llevar al hombrea la
Lunafue un triunfoabsolutotantoenlasociedadcapitalistacomolacomunista.
Noobstante,laaplicacindelaPERT,elCPM,el sistemaSPPp,elPresupuesto
Ceroyotrasherramientasa problemassociales yeconmicos ms complejos
no tiene un xito tanespelacular, Si bienllevar alhombrea la Lunaera una
metabiendefinidaycontabaconun limitadosubsistemade polticaspblicas,
CapituloIV: Anlisis de la implementacin y sus resultados Sal
losproblemasde los hombres(ylasmujeres)quehabitanlaTierrasiemprehan
pertenecidoalmbitode lossubsistemascomplejosyno claramentedefinidos.
Por ejemplo.comosealaMayntz(I993),los setoresde las polticas pblicas
difieren en cuantoa su disposicinde subsistemas bien organizados, capaces
de resistir la orientacin o las rdenes. Algunas organizacionesestn mejor
informadaso mejorfinanciadas, o son ms poderosaso ms independientes
queotras. Por lo tanto, laimplementacin debesituarseen el contextode los
tiposde polticaspblicasy prioridades polticas, pero tambinen funcinde
las relaciones interorganizacionales.
4.3.7/ Anlisis e implementacin interorganizacional
Unade lasprincipalespreocupacionesde losestudiossobrelaimplementa-
cin ha sidolacuestindel comportamientode lasorganizacioneso de cmo
se comportanlas personasdentrodelas organizaciones. Noobstante, si se
entiendela implementacincomo un procesoqueimplicauna"red"o multi-
plicidadde organizaciones, lapreguntaescmointeral:an lasorganizaciones
entres, Sondos losenfoquesqueenmarcanyalimentaneste debate.
El poderyladependenciade los recursos
Esteenfoquesostienequelainteraccinentrelasorganizacionesesresultado
de relacionesde poderen lasquealgunasorganizacionespuedeninduciraotras,
menospoderosasymsdependientes,ainreratuarcon ellas.Asuvez,lasorgani-
zacionesquedependendeaquellas quedisponende recursos debenparticiparen
estrategiasparatrabajarconlasorganizacionesms poderosasyasasegurarsus
interesesymantenersu autonomao margende accin relativo(Aldrich, 1972
y 1976;Kochan, 1975;Yuchrmany Seashore, 1967).
SiA no puedeprescindirdelrecursomediadopor Byno puedeobtenerlo enotra
pane,A dependedeB. A su vez, BadquierepodersobreA [... ] ladependenciaes un
atributodelarelacin entreA y B. YnodeA oBenformaaislada.Porende,espo-
siblequeA dependa deBalmismotiempoque ejercepodersobreC.
(Aldrichy Mindlin, 1918: 156)
El intercambioorganizacionaJ
Este enfoqueplanteaquelasorganizacionescolaboranentresafinde inter-
cambiaraquelloqueles reporta un beneficio mutuo. Leviney White(I961)
sostienenquelacaraterfsticadefinitoriadel intercambioentrelasorganizacio-
nes esquese tratade unainteraccinvoluntariacuyo fin escumplirlasmetas
y los objetivosde los participantes. Mientrasqueen el modelo poder-depen-
dencialas relacionesorganizacionalessebasan en eldominioyladependencia,
lainteraccinfundadaenelintercambioseestruluraen tornoainteresesmutuos
(Bish, 1978;Tuite, 1972 yWhite, 1974). Sibien unaagencia puededependerde
recursoscentrales, tambinpuedeocurrirqueel centrodependade la agencia
local paralaimplementacinde determinadasmetaspertinentesalaspolticas
pblicas. Siguiendoelargumentode Scharpf:
502 Wayne Parsons
Sibien laparte aparentementedominante puedeejerceruna autoridad jerrquica
ocontrolarlosrecursosmonetarios, almismo tiempo puede depender totalmente
delosconocimientosespecializados.loscontalos propios delcllentelisrnoy lain-
formacin alaqueslotienen accesolossubordinados [... ]En resumen, lasrela-
cionesdedependencia unilateral que semantienen establesalolargodel tiempo
son msrarasy ladependencia mutuaesmsfrecuentede loque podra sealarla
naturaleza ubicua delaautoridadjerrquicay losflujosunidireccionales derecur-
sos presupuestadosenlasrelacionesinterorganizacionales.
(Scharp' 1978:359)
.:.Hanfy Scharpf(editores),Interorgan/zational Policy-making, 1978
Estelibro esuna compilacin de diversas lecturas clave sobre anlisis interorganizacional ba-
sadasen estudios de caso europeos y estadounidenses. El libro se public en una poca de cre-
ciente preocupacin acerca de la aparente "sobrecarga" de trabajo en las democracias liberales
y la intranquilidad ante los prospectos de 'tnqobemabldad" los autores analizan la expansin de
la complejidad organizacional para estudiar las caractersticas estructurales de la formacin y la
implementacin de las polticas que influye la capacidad de los gobiernos para resolver proble-
mas. Eltema abordado en estos estudios eslaforma en que laexistencia de redesorganizacionales
de intercambio y dependencia impone lmites a la coordinacin y el control en la formulacin de
las polticas y el cumplimiento de los objetivos en ellas contenidos. +
Benson (1975, 1977a, 1977by 1982) afirmaqueparacomprendercmo
funcionanlas relacionesinterorganizacionaleses necesarioconsiderarla red de
interesesalinteriordelsetorde polticaspblicasen cuestin,elcualdefinecomo
"unracimoo complejode organizacionesconectadasentresa travs de depen-
denciasde recursosyquesedistinguende otrosracimoso complejosgraciasa
los huecoso cuarteadurasquepresentala estructuradedichasdependencias"
(Benson, 1982: 148). El enfoquede Bensontambinsubraya la importancia
de la "estructuraprofunda"queplantearan Bachrachy Baratz, estrul:uraque
tomaen cuentael sesgo queexisteen los sel:oresdelas polticaspblicasyen
las estructuras quelos conforman: redes administrativas, redesde gruposde
intersy reglas parala formacin de estructuras. Benson afirmaquelas reglas
paralaformacindeestructurasdentrode un sel:orde laspolticaspblicas(que
incorporan las ideassobreelestablecimientodela agendaqueya sesealaron
en las teorasde lano decisinyen lateoracrtica) debenestudiarseen relacin
conlasredesadministrativasydegruposdeinters (vaselaseccin2.7.2).(Rhodes
aplica lasideasde Bensonen unenfoquede redesparaestudiarlasrelacionesentre
elcentroylo local: vanse laseccin2.10.2YRhodes, 1985y 1988.)
Aplicacindefasteorasafaspolticaspblicas
Hjerny Porter(vansetambin Hjernet al., 1978y Hjerny Hull, 1982)
hanaplicadoel anlisisinterorganizacionaldesarrolladoporAldrich,Bensony
otrosautoresal estudiode laspolticaspblicas.Al adoptarun marcode abajo
haciaarriba, HjernyPorter(1981)sostienenquelaimplementacindebeana-
CapituloIV; Anlisis delaimplementaciny susresultados 503
lizarse en el contexto de las "estructuras institucionales" formadas por "racimos"
de a6l:ores y organizaciones. Puede pensarse que los programas se im plementan
a.travs de "coletivos" de organizaciones. Un solo programa puede implicar la
participacin de numerosas organizaciones de diversos tipos: nacionales y loca-
les, pblicas, privadas y voluntarias, empresariales y laborales, etctera. La
implementacin de los programas no depende de una sola organizacin, sino
de una matriz o serie de coletivos organizacionales (vase el diagrama 4.4):
Diagrama 4.4 "Coiellivos" organizacionaies
Programas
P3 ----IHQ--I--+----+--
P2 I 4 ~ _ l _
01 02 03 Organizaciones
Fumte: Hjero y Porter (I 981)
Las organizaciones (al participan en partes de diversos programas (PI ... ). o )
Las personas que pertenecen a una organizacin tratan de ajustar dichas partes de
los programas a fin de cumplir los objetivos organizacionales generales. El valo
vertical con las partes de los tres programas implementados por 01 es el rea den-
tro de la cual se pralica la lgica de una organizacin. Las personas que se identi-
fican con un programa (PI) siguen una lgica programtica dentro del valo
horizontal tratando de ajustar las aportaciones de las partes de diversas organiza-
ciones a fin de satisfacer lasdemandas del programa. Las personas que ocupan car-
gos en cualquiera de los nueve puntos de interseccin [... ) tienen que servir a los
"amos" de los programas y las organizaciones. El hecho de no ver a las estrul:uras
de la implementacin como entidades administrativas separadas de las organiza-
ciones se ha traducido en gravesdificultades durante la administracin de la imple-
mentacin de los programas. Cuando se promulga un programa nuevo, se leasignaa
una sola organizacin [... ) Si algo falJa, se le asigna a otra organizacin o se despide
al jefe del departamento o ambas cosas [oo.) estas reacciones pueden ser inadecua-
das y disfuncionales.
(HjernyPorter, 1981:217)
Los arreglos mediante los cuales un programa queda en manos de diversas
organizaciones generan un complejo patrn de interacciones que los marcos (y
las pr6l:icas) de arriba hacia abajo suelen pasar por alto y, en consecuencia, sus
504 Wayne Parsons
teoras no aportan unaexplicacin satisfal:oria de la implementaciny los
programas, en laprctica, fracasan. Lasestructuras de la implementacin no
son tantoorganizacionescomo"estructuras localizadasde implementacin".
Hjerny Portercreenque este modelotiene importantes implicacionespara la
teora ylaprcticadelaspolticaspblicas,implicacionesque deberanmotivar
larevisindelconceptoquesetienedelprocesode implementacinenfuncin
delmarcoanalticoydelmarco normativo.Comoseveracontinuacin(4.3.8),
lasteorasmsrecientessobrelaimplementacinhan retomadolasimplicaciones
tericas del modelodeestosautores.
4.3.8/ Hacia una sntesis de la implementacin
LasideasdeSabatierhan sidomencionadasen otrasseccionesdeestelibro..
El modeloque planteaparaaproximarseal proceso de la formulacin de las
polticas puedeextendersetambinalestudiodelaimplementacin.ParaSaba-
tier,el enfoqueporetapasde laspolticas pblicas no coadyuvaa entenderel
proceso de formulacin de dichas polticas porquese divideen unaserie de
seccionesartificialeseirreales.Porende,desdesupuntodevista,laimplementa-
cinylaformulacindelaspolticaspblicasseconviertenen prl:icamenteun
soloproceso. Latempranaaportacindeesteautoralestudiodelaimplementa-
cinapareceen un texto que denotauna marcadaperspectivade arriba hacia
abajo, escrito en coautoracon David Mazmanian (Sabatiery Mazmanian,
1979).Quizsestaobrasehayasometidomsa prueba(vaseSabatier, 1986)
quela mayorade lasteoras. yesconsiderada,no sin razn, comounode los
modelos"de arribahaciaabajo" ms depurados. El trabajo de estos autores
pretendasintetizarlasideastantodelostericos delosmodelosdearriba hacia
abajocomode losdeabajo haciaarriba hasta trazarseiscondicionesnecesarias
ysuficientes para laimplementacinefel:ivade losobjetivoslegalmenteesta-
blecidos de una polticapblica. stasson lasseiscondicionesqueplantean:
Objetivosclaros yconsistentes, de maneraque puedanconstituirsecomo
un estndarde evaluacin legaly referencia.
Teoracausal adecuada, asegurndose de que las polticas pblicas estn
respaldadasporunateora sobre cmolograr elcambio.
Estructurasde implementacinlegalmenteestructuradasafindefomentar
el cumplimientode aquellos acargo de laimplementacinde laspolticas
pblicasyde losgruposque conformanelobjetivode dichas polticas.
Implernentadorescomprometidosycapaces, dedicadosausarsudiscrecin
con mirasalcumplimientode losobjetivosde laspolticas.
Apoyo de Josgruposde inters y "soberanos" en el poderlegislativo yel
ejecutivo.
Cambiosen lascondicionessocioeconrnicasqueno menoscabenelapoyo
de losgruposylossoberanos nisubviertanlateoracausal queda soporte
alaspolticas.
CaptuloIV; Anlisisdelaimplementacinysusresultados sos
Este modelo se ha aplicado en una amplia gama de estudios de casos esta-
dounidenses y europeos que demostraron la utilidad del marco para la investi-
gacin emprica. Dicho marco fue modificado posteriormente a partir de esta
investigacin (Sabatier, 1986: tabla O, y de la evaluacin del argumento de"
abajo hacia a arriba desarrollado por Hjern et al. Lapropuesta de Sabatier (1986)
es la posibilidad de hacer una sntesis de las dos posturas a partir de las ideas de
Hjern et al. sobre la dinmica interorganizacional de la implementacin y su
forma de red/matriz, as como el enfoque de arriba hacia abajo sobre la manera
en que las instituciones y lascondiciones socialesy econmicas restringen elcom-
portamiento. Esto se logra mediante el uso del modelo comentado en el Captulo
11 (2.10.4): la implementacin ocurre dentro del contexto de un subsistema de
polticas pblicas y queda sujeta a "parmetros relativamente estables" y "eventos
externos al subsistema". Piezadave de este modelo de implementacin es la nocin
de que sta constituye una parte continua de la formulacin de polticasal interior de
las"coaliciones promotoras" y que losaspel:os profundos, cercanos al punto nodal
y secundarios del sistema de creencias de las coaliciones de implementacin debe
ser parte fundamental del anlisis.
Por lo tanto, el modelo considera las preocupaciones del enfoque de abajo
hacia arriba al enfatizar la red que da estrul:ura a la implementacin y, al mis-
mo tiempo, subraya la importancia de las consideraciones de arriba hacia abajo
descendentes dentro del sistema, incluidas las creencias de las lites de las pol-
ticas pblicas y el irnpalo de los eventos externos. En este sentido, la imple-
mentacin puede conceptualizarse como un proceso de aprendizaje (Hedo,
1974: 306; cf. Browne y Wildavsky, 1984). El objetivo del enfoque es analizar
cmo tiene lugar el aprendizaje de polticas pblicas entre las coaliciones pro-
motoras y establecer las condiciones institucionales que son ms adecuadas o
conducentes al "aprendizaje" y a los cambios en las creencias nodales.
Aunque la incorporacin de la preocupacin de abajo hacia arriba con la
dinmica de los subsistemas produce un modelo exhaustivo de implementacin,
el enfoque de la coalicin promotora no confronta la dimensin normativa del
debate entre los enfoques de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo. Por citar
un ejemplo, mientras que el enfoque de abajo hacia arriba se interesa en los
burcratas que tratan direlamente con el pblico, el modelo de la coalicin
promotora se concentra principalmente en la lite de las polticas pblicas. Para
Sabatier, el aprendizaje en las polticas pblicas tiene lugar, esencialmente, den-
tro del "sistema" y sus subsistemas de polticas pblicas. El marco est diseado
para analizar las condiciones institucionales en las que dicho aprendizaje modi-
fica la parte nodal de las polticas. Las implicaciones ms radicales del enfoque
de abajo hacia arriba cuestionan si el xito de la implementacin obedece ms
al aprendizaje social amplio que al aprendizaje en las coaliciones subsistmicas.
La postura de arriba hacia abajo adoptada en el modelo original de Sabatier y
Mazmanian se interesa en la relacin entre las decisiones y los logros, la formu-
lacin y la implementacin, yel potencial que tiene la jerarqua de confinar y
restringir a los implementadores a alcanzar los objetivos legales definidos en las
polticas pblicas. Sin embargo, los enfoques de abajo hacia arriba se basan en
506 Wayne Parsons
la importancia de la relacin entre los atores que participan en un rea de las
polticas o de los problemas, y en las limitaciones de la jerarqua formal en esas
condiciones. Como queda claro en el texto de Sabatier y Mazmanian (1979),
su modelo se ocupa del control y el cumplimiento efelivo; no obstante, los
defensores del enfoque de abajo hacia arriba se ocupan, de diversas formas, de las
interacciones, el conflicto y el empoderamiento. Motivados por el deseo de
construir un modelo exhaustivo, los autores ignoran que lo que estn tratando
de combinar son, siguiendo a Kuhn, paradigmas inconmensurables. Lo anterior
se evidencia cuando pasan del uso analtico al uso normativo de los modelos.
Los defensores del enfoque de arriba hacia abajo trabajan, esencialmente, dentro
de un marco que se concentra en la decisin yel poder, y ven el potencial de los
tomadores de decisiones de modificar la sociedad como un problema de desa-
rrollo de formas efelivas de control y aprendizaje entre las lites. Los modelos
de abajo hacia arriba sugieren que la implementacin es un proceso de formu-
lacin de polticas y (posiblemente) empoderamiento de aquellos que conforman
el blanco de las decisiones. Los modelos de arriba hacia abajo prefieren los
niveles, las jerarquas. el control y las restricciones, mientras que la perspe1iva
de los modelos de abajo hacia arriba privilegia las esferas, las redes o los mercados
como una situacin ms deseable.
El choque de marcos analticos y los valores y creencias que stos encierran
da lugar a marcos de anlisis y prescripciones rivales. De este modo, la sntesis
sirve para construir un consenso que no existe de forma natural. Si el objetivo
del anlisis de las polticas pblicas es (como sostena Lasswell) aclarar valores,
entonces la sntesis que propone Sabatier slo consigue empantanar las aguas.
En ese sentido, resulta mucho ms til la sntesis que el propio Sabatier (1986)
recomienda como gua a los diseadores de las polticas, pero que es inadecuada
en tanto modelo explicativo del proceso de las polticas pblicas (Elrnore, 1985).
Elmore plantea la necesidad de una variedad de marcos para el anlisis y la
implementacin: "rnapeo regresivo"(de abajo hacia arriba) y "rnapeo progresivo"
(de arriba hacia abajo); afirma tambin que la efetivdad de la implementacin
de las polticas formuladas requiere de la adopcin de mltiples marcos. Ello
significa, aplicado al estudio del proceso de las polticas pblicas, que el anlisis
no debe buscar tanto una sntesis sino una sensibilidad hacia los marcos
(parafraseando a Vickers, de juicios de valor, de la realidad y de la accin) de
tericos, lires de polticas pblicas y aquellos que tienen contacto directo con
el pblico.
Esta forma de entender la implementacin podra derivarse del tipo de ideas
propuestas dentro del anlisis crtico de las polticas pblicas que se coment en
las secciones 2.7.3 y 3.8.8). Laclasificacin de Elmore (l978) de cuatro tipos de
modelos de implementacin (gestin de sistemas. proceso burocrtico, desarrollo
organizacional y conAilo y negociacin) sugiere el uso de los modelos como
"lentes" (en el sentido que Allison da a esta palabra) a travs de los cuales es posi-
bleexplorar la implementacin. E/more afirma que los modelos de implementacin
no deben considerarse como hiptesis rivales. que podran demostrarse emprica-
mente, sino como marcos de supuestos ambiguos y conflictivos.
Capitulo IV: Anlisis de la implementacin y sus resultados 507
La idea de los modelos como perspel:ivasesencialmente incompletas}' par-
ciales de problemas y realidades de gran complejidad constituye un tema cuya
discusin ms completa se encuentra en la obra de Gareth Morgan (1986/1993).
Este autor afirma que, para entender la complejidad, es necesario adoptar un
enfoque crtico y creativo ante la nocin de pensar en funcin de modelos o
"metforas". Desde este punto de vista, el intento de mezclar diferentes mode-
los para crear una sntesis sobre la base de las fortalezas de dos marcos distintos
es un ejercicio un tanto errado. Influido por la teora "postmodernista",
"construtivisra", Morgan sostiene que el anlisis de la complejidad no es la
bsqueda vana de la sntesis sino, por el contrario, el reconocimiento de las
diferencias, la parcialidad, lo incompleto y la distorsin inherentes al conoci-
miento y el discurso humanos. Las metforas/los modelos/las teoras generan
perspectivas, o formas de mirar, pero tambin formas de no mirar. Para este
autor no existe una sola metfora que represente una teora general. En trmi-
nos de la implementacin, esto significa que los problemas de la implementacin
pueden construirse de maneras muy variadas. Cada enfoque o teora aporta
cierta perspel:iva para mirar determinada dimensin de la realidad de la
implementacin y, en el caso del debate, hasta cierto punto forzado, entre el
enfoque de arriba hacia abajo y el enfoque de abajo hacia arriba, ambos, acom-
paados de sus hbridos y variaciones muestran parte de la realidad. Como
estudiantes de las polticas pblicas es conveniente tratar de desarrollar habili-
dades en el arte de interpretar los marcos propios de la teora y la prl:ica de la
implementacin en sus contextos. Como Sabatier (1986) tiene a bien conceder,
cada enfoque encierra ventajas comparativas en tanto explicaciones en contex-
tos diferentes. Aplicando las metforas de Morgan, por ejemplo, habra de
reconocerse que los marcos revelan o iluminan distintas dimensiones de la
implementacin. No hay metfora capaz de contener todas las respuestas.
Diagrama 4.5 Metdforas delfracaso delaimplementacin
Metfora de la miquina Metfora del organismo Metfora del cerebro
Resultado de una mala cadena Resultado de las 'relaciones Resultado de malos flujos de
de rdenes-problemas con las humanas' o el 'medio ambiente' informacin-o problemas de
estructuras y las funciones
aprendizaje
Metfora de la dominacin
Metfora de la cultura
'EJ fracaso de la
Resultado de conflictos
implementacin'
Resultado de la 'cultura'
trabajadores/supervisores
I I
de la organizacin
Metfora pslquica
Metfora auropoytica Metfora del poder
Resultado de las fuerzas del Resultado de un sistema
Resultado del poder dentro y
subconsciente-pensamiento 'autorreferencial'
alrededor del proceso de
colectivo/defensa del ego/instintos
implementacin
sexuales reprimidos
En 10 que respel:a a la ciencia de las polticas pblicas, elenfoque que ms se
aproxima al mtodo de Morgan para el anlisis organizacional es la idea de Las-
508 Wayne Parsons
swell sobre los mapas contextuales, As, por ejemplo, el enfoque de Lasswell para
la implementacin incluira el trazado de mapas de los participantes/partes inte-
resadas. sus perspetivas, situaciones, valores y estrategias. as como los resultados
deseados y los efel:os reales. El mtodo reconoce que la implementacin est
enmarcada en un contexto especfico en trminos de los valores y las instituciones
implicadas en el problema del que se trate. Asimismo. tal como sucede con el
enfoque de Morgan, la perspectiva de Lasswell tambin enfatizara la idea de que
el anlisis es, fundamentalmente, una al:ividad "de aprendizaje" que debera
contribuir a ilustrar a los participantes. Trazar un mapa del contexto de los proble-
mas brinda la posibilidad de comprender las mltiples dimensiones del conoci-
miento, las creencias, el poder, los significados y los valores que definen la
formulacin de las polticas y su implementacin. No es la bsqueda de la "tierra
prometida" (sic) de Sabatier (una teora general), sino de la clarificacin de los
valores de tericos y prlicos.
:. Sandra Kaufman, "Decision-Making and Confl/ct Management", en Blngham et al., 1991
En la seccin 3.7.7 se analizan las ideas de Kaufman. El modelo de esta autora pretende ex-
plicar latoma de decisiones y la implementacin a partir de teoras de cognicin y conflicto. Como
se seal anteriormente, este modelo aporta (al igual que el de Sabatier) un mtodo de sntesis
de diversos enfoques para analizar la implementacin. El principal argumento de Kaufman es
que la implementacin ocurre en una situacin en la que necesariamente existe conflicto entre
mltiples intereses, actores y organizaciones divergentes. Loanterior coincide con los argumen-
tos comentados en la seccin 4.3.7. Laautora considera que el conflicto que surge entre las di-
versas partes interesadas puede ser tanto positivo como negativo. En todo caso, de no adminis-
trarse el conflicto, Kaufman afirma que ste puede
tener consecuencias destructivas para los individuos, la agencia y las personas a las que
brinda un servicio. Como mnimo, se desperdician recursos y puede incurrirse en altos
costos de oportunidad. En el peor de los casos, el conflicto presenta a Jos individuos ya
las organizaciones como disfuncionales y priva a los beneficiarios de los servicios de di-
chas organizaciones. Cuanto ms compleja es una situacin que implica tomar decisiones
(en funcin del nmero de partes, asuntos en cuestin, consecuencias que surgen con el
tiempo y afectan a grupos numerosos) mayor importancia adquiere la administracin
del conflicto para todas las partes involucradas.
(Kaufman, 7997: 729)
Laautora aporta una serie de recomendaciones para mejorar la implementacin y latoma de
decisiones en situaciones conflictivas (vase Kaufman, 1991: 131-132).
4.4/ Sistemas de implementacin y resultados (delivery systems)
4.4.1/ Mezclas
L
as modalidades o "sistemas" de implementacin y resultados de las polticas
pblicas han llegado a ocupar un lugar protagnico en el anlisis de y en
el setor pblico moderno. En otras partes de este libro (vase la seccin 3.4.6)
CapituloIV: Anlisis de la implementaciny sus resultados 509
seha abordadoelnfasis eh lacada vez ms diversa red intergubernamentale
interorganizacional parala prestacin de bienes yservicios pblicos. Como
sealaraKaufman(1991,anteriormentecitada),laimplementacinalualmente
implicaa un nmeroimportantede alores yentraael potencialde enfrentar
considerablesconAilosy"disfuncionalidades".
Elestudiodela"tecnologa"de laimplementacinylosresultadosha pasado
de ser unrea de inters prlicamenteobviadaen ladcadade 1970yprinci-
pios de la dcadade 1980(vase HogwoodyPerers, 1983: 165) a ocuparun
lugardominanteen la bibliografasobrelagestin del setor pblico. Esto es
particularmenteciertoenelcontextodelas"complejas"condicionesqueenfrenta
lagobernanzamoderna(Kooiman[editor]' 1993)ylacambiante"arquirelura"
del Estado en lasociedadmoderna(Dunleavy, 1989).ComosealaSelf, por
ejemplo,en relacinconla prestacinde losserviciosde beneficencia:
La beneficenciapuedeversecomo unacomplejamixtura deaportaciones prove-
nientesdecuatro fuentes: el gobierno,elmercado,lasorganizacionesdevolunta-
riosyloshogaresdelaspersonas.
(Self,1993: 12l)
(VasetambinRose, 1986,sobre laideade la"mezcla"de labeneficencia).
Este captulo est dedicadoalanlisis de esos sistemasde implementacin
yresultadosconbaseen la maneraen queahralmentese prestan los bienesy
serviciospblicosatravsde un conjuntode institucioneseinstrumentoscada
vez ms complejoydiverso. Eltrminopara referirse aestos conjuntosocom-
binacionesde implementacinyresultadoses"mezcla", unapalabraque trans-
mitela idea de quelosmbitosde laspolticas pblicasestncompuestospor
unapluralidaddeatores, institucionesy organizaciones,modalidadesdeobser-
vanciayvalores. Lasreas de laspolticas pblicas (comolasalud, lavivienda,
eldesarrolloeconmico,etctera) puedenconcebirsecomounamezcla de rela-
cionesquecambianyvaranen el tiempoyelespacio, tantoen los sistemas
polticosunitarioscomoen los federales. Siguiendolaobservacinde Rhodes
acercade los sistemasunitarios:
crece la frecuenciaconla quelosgobiernos recurren amuydiversos instrumentos
paralaconsecucindesuspolticas.Noseasignanfuncionesagobiernosconob-
jetivosgenerales[... ]sinoaautoridadesconobjetivosespecficos. La "adhocracia"
institucional estalaordendelda,un procesoquegeneraconflllosentreagen-
ciasque compiten para"ganarterreno"yentre gobiernoscentralesylocalesque
resientenseromitidos.Elgobiernonohasidodesmantelado.perossehadividido
y politizado, un procesoque no puede sino frustrar todo intento por ejercerel con-
trolatravsdelacentralizacin. Esafragmentacinnosloimpideelcontrolyes
caldo de cultivopara elrezago en la implementacinde las polticas(o ladesviacin
delasexpectativascentrales),tambinacentalacomplejidadgubernamental.
(Rhoties [editor), 1992:330)
Comosealael propioautor,esta fragmentacin tambincrea problemas
decontrolyrendicindecuentasen unasociedaddemocrtica(vaselaseccin
510 Wayne Parsons
4.4.8).Losciudadanosdehoyenfrentanun apabullantedesplieguede agencias
responsables de la prestacinde servicios pblicos. Lasjerarquasy los niveles
simpleshandesaparecido para darpaso asistemasde implementaciny resul-
tadosque usan una mezcla de relaciones gubernamentales, nuevas "alianzas"
entreel sel:orpblicoyelsel:orprivado, mecanismosdel mercadoypolticas
pblicas"mercantilizadas";adems.seestndefiniendo nuevas funciones para
elsel:ordelvoluntariadoy"lacomunidad".En lugardelospatronesde relacin
relativamenteordenadosqueexistan hacediezaoso ms (como una tarta
hechacon seccionesclaramentedefinidas), las sociedades industriales se han
embrolladocadavezms, yahorano separecenen nadaa unatartadominy
smuchoa unatartamarmolada.Al tomarunarebanadade este postreesevi-
dentequeladisposicino mezcla vara bastantede unapolticapblicaaotra.
Hayotrametforaquecaptalaideade lamezcla:lanocinde "campo"o"espa-
cio" queplanteaLewin (vaselaseccin 3.7.7)donde,conel paso del tiempo,
la relacin entrelas partesdel campode las polticas pblicas cambiaystas
interal:anentres.
En esta seccinseanalizancuatro"mezclas":
Mezclagubernamental(4.4.2).
Mezclasectorial (4.4.3).
Mezclade la observancia(4.4.4).
Mezclade los valores (4.4.5).
Lasprimerasdos mezclas aportanelentornoinstitucionalyorganizacional
delaimplementacinylosresultadosde laspolticas,esdecir, lasformasguber-
namentalesyla interaccinde lossel:orespblico,privado,comunitarioydel
voluntariado.La mezclade laobservanciaseocupade lacombinacinde enfo-
quesde problemasrelativos aampliarelcumplimientode laspolticaspblicas.
(Hacerquefuncionen!)Porltimo,seanaliza aquelloqueColebatchyLarmour
expresancomolos valores yelmarcoquesubyaceal significado (Colebatchy
Larmour, 1993: 108), los cuales interal:an conla mezcla institucional, la
mezclaorganizacionalylamezclade laobservancia. La"mezcla"que seobtiene
en lossistemasde implementacinyresultadospuedepensarsecomounacom-
binacino uncompuestode modelosde organizacin"mercantil", "burocr-
tico/jerrquico" y"de redes/comunitario" (vase laseccin 1.8). Por lo tanto,
al usarel trmino "mezcla" se estinsinuando la escasa utilidad prl:ica de
pensaren funcinde sel:ores o modalidadesde coordinacinclaramentedefi-
nidas, ya queen el mundo real hay muchode ambigedady superposicin
entreellas. SiguiendoaColebatchyLarmour,el mundo
no puededividirseenorganizaciones"mercantiles","burocrticas" y"comunita-
rias",yaqueesprobablequetodaorganizacinincluyatodosestoselementos.Las
proporciones sern distintas encadaorganizacin [oo.] ylamisma organizacin
podrfuncionarenladcadade1990demaneramuydiferenteacomo funciona-
baen ladcadade 1950.La cuestinesidentificar lanaturalezade lamezcla, no
colocaralaorganizacinenunauotracaja.
(ColtbatchyLarmour, J993:80)
CapituloIV: Anlisis de la implementaciny susresultados 511
Esto sucede tambin en el mbito de las polticas pblicas donde la tarea no
consiste en encajonarlas, sino en analizar y trazar mapas de la mezcla de ele-
mentos que conforman cada rea de polticas pblicas. Si se piensa en los sis-
temas de implementacin y resultados como en una funcin de la combinacin
de las formas del mercado, la burocracia y la comunidad, puede hacerse una
representacin grfica que describa una relacin triangular cambiante en el
tiempo y el espacio (diagrama 4.6).
Diagrama 4.6 La mezcla de la impkmentacin y los resultados
Mercado
Jerarqulal

buroaacia
Thompson et al. (editores) (1991: 15-16) sugieren la posibilidad de una
aproximacin a partir de tres "luces analticas" que iluminan diferentes aspectos
de la gobernanza (diagrama 4.7). En la prHca, las distintas luces analticas se
traslapan y combinan para formar "hbridos" o "formas plurales" (vaseBradach
y Ecdes, 1991).
Diagrama 4.7 Luces anallticas sobre la implementacin y los resultados
Mercado Jerarqua - Red
Fumte: lomado y adaptado de Thompson al (1991)
4.4.21 La mezcla gubernamental
En primer lugar, hay que considerar las dimensiones territoriales. Qu parte
o nivel del gobierno es responsablede la implementacin de un programa? Cmo
512 Wayne Parsons
est repartida esa responsabilidad a partir de las disposiciones administrativas y
financieras? Desde luego, la mezcla de niveles variar entre los diferentes mbitos
de las polticas pblicas. Lamezcla tambin estar definida por las tradiciones y los
arreglos polticos y constitucionales entre Estados unitarios centralizados y siste-
mas federales descentralizados. Aunque los sistemas polticos pueden compartir
metas de polticas pblicas, el nivel del gobierno que se considera responsable de
la prestacin efel:iva de un servicio puede ser alguno de los siguientes:
Nacional.
Regional/estatal.
Local.
Vecinal.
Por ejemplo. los estudios de la OeDE (1990, 1992 Y 1993a) que generan
perfiles del nivel de prestacin de servicios en sus pases miembros, muestran
un patrn muy diverso de responsabilidad gubernamental en las reas de edu-
cacin, salud y beneficencia, incluso entre pases que tienen en comn el sistema
unitario o federal. El servicio relativo a la educacin puede estar altamente
centralizado, como sucede en Estados Unidos, o altamente descentralizado,
como es el caso de Francia y Grecia. Algunos pases tienen niveles subnaciona-
les de gobierno y administracin que se encargan de las regiones o los estados.
El papel del gobierno local tambin es muy variable: puede ejercer un esrrito
control en cuanto a la prestacin de servicios o revelar que las autoridades loca-
les tienen facultades muy pobres. Adems, la combinacin en la implementacin
y los resultados (local-pblico-privado-del voluntariado) en el contexto europeo
difiere considerablemente de la situacin de Gran Bretaa. No obstante, como
sealan Batley y Stoker en su anlisis sobre los cambios en la prestacin de ser-
vicios en los gobiernos locales europeos:
el lenguaje de las reformas tiene muchos elementos comunes en los pases estudia-
dos (Francia, Alemania, Italia, Gran Bretaa, Holanda, Irlanda, Dinamarca. No-
ruega, Espaa y Portugal) l... ] Las cuestiones relativasa la eleccin, la proximidad
con el ciudadano (o cliente) y la reduccin de controles burocrticos, la compleji-
dad y la uniformidad se estn abordando de muy diversas formas. En algunos casos
estas reformas se llevan a cabo en un contexto marcado por una ideologa de efi-
ciencia de la competitividad, del mercado y lo empresarial l... ] (Gran Bretaa, Ho-
landa, Alemania y, hasta cierto punto, Italia) l... ] En otros casos, la ideologa est
ms vinculada al accesodel ciudadano a un Estado democrtico (Suecia, Noruega,
Espaa, Portugal). La mayora muestran elementos de ambos tipos l... ] el mono-
polio de la prestacin de determinados servicios, en su mayor paree de tipo social,
que depende de los gobiernos locales britnicos es un tanto inusual l... ] [ya que]
en el resto de los pases europeos hay una larga tradicin histrica de formacin de
alianzas l... ] entre los nivelesdel gobierno. entre las comunas y entre el sel:or pri-
vado y el sel:or pblico...
(Batley y Stoktr. 1991: 215)
Una tendencia importante en la mezcla dentro del mbito de la prestacin
de servicios se relaciona con la descentralizacin vecinal y comunal que empez
en la dcada de 1980 (vase Hoggett y Hambleton [editores]' 1987) y que ha
Capitulo IV: Anlisis de la implementacin ysus resultados 513
continuado en la dcada de 1990 en Gran Bretaa y otros pases (vanse Carmon
[editor], 1990; Osborne y Gaebler, 1992; Batley y Stoker, 1991 y Burns elal.,
1994). Dos notables ejemplos de descentralizacin en la prestacin de servicios
son los municipios londinenses de Islington y Tower Harnlets, uno de ellos con
administracin laborista yel otro con administracin liberal. Estos municipios
han creado oficinas vecinales multiservicios para administrar los servicios y
foros/comits encargados de la participacin, el acceso y la rendicin de cuen-
tas en la escala local. Ambas autoridades han sido lderes en la transicin de las
estruluras burocrticas centralizadas hacia la administracin local de redes ms
cercanas a los ciudadanos/consumidores/c1ientes/votantes. En el momento de
redaccin del presente libro, un nmero importante de autoridades locales
britnicas concentran sus esfuerzos en la generacin de esquemas para descen-
tralizar la administracin de la prestacin de servicios (vase Burns elal., 1994).
Debido a la naturaleza experimental de las reformas, la gama de modelos que
ha surgido es bastante plural. Los investigadores lderes en esta materia sugieren
un "tipo ideal" de descentralizacin vecinal sobre la base de cuatro puntos (vase
Burns etal., 1994: 88):
Ubicacin:la reubicacin fsica de los servicios para pasar de la centralizacin
al nivel vecinal o "territorial".
Flexibilidad: la promocin de formas ms flexibles de administracin y
organizacin de las tareas mediante trabajo de equipo multidisciplinario,
multiplicidad de aptitudes. supervisores generales y corporativos locales.
Administracincon delegacin de responsabilidades: la transferencia de las
facultades para la toma de decisiones a los supervisores y el personal a cargo
de la prestacin de los servicios.
Cultura organizacional y cambio: la reorienracin de los valores de los su-
pervisores y el personal a fin de promover la calidad del servicio y el empo-
deramiento local.
Hoggett (987) ha argumentado que este viraje hacia las modalidades de
prestacin de servicios a domicilio por zonas vecinales debe observarse dentro del
contexto de un proceso ms amplio de "post-Iordismo" en la sociedad moderna.
Podra afirmarse que el control a travs de una jerarqua weberiana/raylorista/
fordista est propiciando estructuras "postmodernas" menos burocrticas, ms
horizontales y ms fragmentadas (vase Clegg, 1990: 180-207). Hoggett y sus
colegas consideran que en este nuevo contexto las organizaciones del selor pblico
tendern a seguir el estilo de las empresas y las organizaciones industriales:
estn dadas las condiciones para formas totalmente nuevas de organizacin de los
servicios que permitan grados mucho ms altos de libertad operativa al mismo
tiempo que un control estratgicocentralizado. Lapregunta claveescmo moldean
las elecciones y estrategias polticas dichas condiciones. pues la lucha en torno a
estos temas es quien decidir el peso relativootorgado a la descentralizacin inter-
na, distinta de la externa. y decidir dnde estar el mando estratgico (en el go-
bierno local o central), entre otras cosas. Nuestra visin de un servicio pblico
reformado pretende reemplazara las complejas burocracias con estructuras que re-
flejen una mayor delegacin interna de responsabilidades [oo.] Dentro del contex-
514 WayneParsons
to de una autoridad local, la delegacin de responsabilidades a nivel interno
significa dotar a los supervisores y al personal de los servicios de la facultad de en-
cargarse de la implementacin al tiempo que libera al centro de la posibilidad de
quedarse absorto en los detalles administrativos [... ] Surge un nuevo tipo de orga-
nizacin para sustituir a las jerarquas departamentales. una organizacin con un
centro slido pero magro, con un entorno externo formado por unidades de pres-
tacin de servicios a las que se ha delegado una serie de responsabilidades.
(Burns et al., 1994: 272)
La mezcla de niveles gubernamentales en determinado mbito de las pol-
ticas pblicas determinar el contexto en el que estarn enmarcadas las relacio-
nes interorganizacionales. Cada nivel depender de los recursos de otro y el
patrn puede ser tal que las nociones "niveles" y "escalones" podran resultar
insuficientes para describir una relacin ms evocadora de "esferas" y "redes"
(Rhodes, 1981). El patrn que ha surgido en Europa, Estados Unidos y otros
lugares del mundo a partir de la combinacin de organizaciones gubernamen-
tales que participan en las polticas pblicas cada vez adopta una forma ms
intergubernamental e interorganizacional (Dommel, 1991; Batley y Stoker,
1991; vanse la secciones 3.4.6. 4.3.7 Y4.6.3). Al igual que otras mezclas, los
patrones de interaccin y relaciones de poder entre diversos niveles en las socie-
dades industrializadas se tornan ms y ms complejos y diversos dentro y entre
los sistemas polticos. tal como lo demuestra la experiencia de la prestacin de
mltiples servicios dentro de determinadas zonas vecinales. De hecho, esa com-
plejidad probablemente constituya el principal comn denominador en la
experiencia de la implementacin de polticas pblicas en condiciones moder-
nas (tal vez postmodernas). Las presiones administrativas y polticas que influ-
yen en la combinacin de responsabilidades generan algunos problemas
difciles e inextricables. Como seala Brian Smirh:
Las necesidades administrativas de las organizaciones nacionales slo pueden ser
atendidas cuando se delega autoridad a los funcionarios locales. En trminos pol-
ticos, las amenazas a la integracin provenientes de comunidades culturalmente
distintas slo pueden resolverse con cierta medida de transferencia de competen-
cias a los gobiernos locales [... ] No obstante, la decisin de reconocer la necesidad
de que haya una presencia administrativa en las regiones y localidades no marca la
conclusin del proceso de la eleccin poltica. Faltara tomar una decisin respelo
al ejercicio de la administracin y si ste ser un proceso politizado o no. Hay de-
masiados casos de intervencin estatal en los mbitos del mantenimiento del in-
greso, el transporte, los servicios pblicos y la atencin mdica que fueron
centralizados tras un perodo en el que fueron responsabilidad de los gobiernos re-
gionales y locales, as como demasiados ejemplos de funciones gubernamentales
que pertenecen a la administracin central en un Estado y a la esfera local en otro
para creer que existe alguna frmula polticamente neutral para la asignacin terri-
torial de las facultades de gobierno. La distribucin del poder entre los diversos ni-
veles del gobierno y la seleccin de instituciones para su descentralizacin son
resultado de conflitos polticos en el centro derivados de intereses de grupos y de
clases sociales que a veces poseen una identidad territorial, pero que tambin unen
y movilizan a poblacionesmsall de sus propias regiones.
(Smith. 1985: 201-202)
Capitulo IV: Anlisis de la implementacin y susresultados 515
Por lo tanto, lacombinacinde nivelesde responsabilidad gubernamental
esun temaque inducelanecesidad, por una parte, decentralizacinorientada
a asegurarelcontrol(particularmentedelas finanzasnacionales)y, porotra parte,
de descentralizacin a fin de asegurar beneficios administrativos.As, lacen-
tralizacin paradescentralizary ladescentralizacin como modalidadde la
centralizacin conforman la paradojaclavede laasignacin de responsabili-
dadesen el Estadomoderno (Metcalfe yRichards, 1992: 77-94). Comoha
sealadoSmith,estedilemanoestabiertoaunasolucinlimpiayneutral. En
parte,larazn que explicael atractivodeconcentrarseen lamezclasel:orial es
questa proporcionauna forma de implementaciny resultadosque superael
problemade definirqu niveldegobiernoesresponsable.
4.4.3/ La mezcla sectorial
Lamezclade niveles(oesferas)gubernamentalestambindebe considerarse
alapar queelsel:or implicadoen laprestacinde losbienes yservicios pbli-
cos.Unavezms,setratadeun patrncomplejo.Porejemplo.larelacinentre
elselor pblico,elsetor privadoyelsectordel voluntariado ha cambiado
bastanteen losltimosdiez aos. Losservidospuedencomprenderuna com-
binacinderesponsabilidad pblicayprivada, ascomo entreel setordel
voluntariadoylasagencias "comunitarias"que puedendesempearalguna
funcin en la prestacindealgn servicio.
La mezclade lo pblicoylo privado:lasalianzas
Lacreacinde alianzasentreel sector pblicoyelselor.privadoha tenido
lugar en diversasreasde polticas pblicas, entreellaslassiguientes:
Desarrollode infraestructura.
Reordenacin urbana.
Desarrolloregional.
Capacitacinyformacin.
Medioambiente.
Las razones detrsde la multiplicacin de este tipo de alianzas implican
comprenderlasventajasqueobtieneun gobiernograciasalaexperienciaterica
y pr\:icadelse\:orprivado encuestindefinanzasyadministracin,ascomo
losbeneficiosfinancierosydeotrandoleque,asuvez,obtieneelsetor privado.
Kouwenhoven (1993: 125-127)sugiereconsiderarlaevolucinde lasalianzas
exitosas entreelsel:orpblicoyelsector privadoen elcontextode tres con-
juntosde condiciones:
Condicionesiniciales para una alianza entreel sectorprivado yelsector
pblico:
- Interdependenciaentreambossectores.
- Convergenciadeobjetivos.
516 WayneParsons
Unavezcumplidasestascondiciones, esdecir, queambas partes necesiten
unadelaotraytenganobjetivoscomunes,serequierencondicionessecundarias
o mecanismos"concarenantes":
Condicionessecundarias (concarenantes)
- Disposicindeuna reddecanalesdecomunicacinentreelsector pblico
yelsector privado interesados.
- Disposicinde un mediadorque facilite lasnegociaciones.
Condicionesdel proyecto
En loque respecta al proyecto en proceso, laalianzadebecumplircon una
extraordinarialista de condiciones:
- Confianzamutua.
- Absolutaclaridad (yregistro) de losobjetivosylaestrategia.
- Absolutaclaridad (yregistro) de lareparticinde costos, riesgosydivi-
dendos.
- Absolutaclaridad (yregistro) de ladistribucinde responsabilidadesy
autoridades.
- Definicinde lasetapas del proyecto.
- Definicindemecanismosparalaresolucin decontroversiasconvenidos
con anticipacin.
- Legalidad.
- Proteccinde los intereses yderechosde terceros.
- Disposicionese instalacionesadecuadasde apoyo ycontrol.
- Pensamientoyaccincon visin empresarialyde mercado.
- Coordinacin"interna".
- Buenaorganizacinde proyectos.
Estemodelo(como todoslos modelosdelaimplementacinperfeta)enfatiza
elconsiderablenmerodecosasque puedensalirmal, salen malysaldrnmal.
Las alianzas entre elsector pblicoyel privado constituyen un "procesode
aprendizaje"tantopara el se\:orprivado comopara el se\:or pblico; los casos
dealianzas queno hanresultadotan exitosascomoambas partesimplicadaslo
esperabanllenanpginasypginasdebibliografasobre eltema. Losproblemas
quesurgieroncon elesquemadedesarrollode LondonDockJandsen Londres
son un excelenteejemplodequeestasalianzannorepresentanunavadeescape
fcilanteelaparentecallejn sinsalidaenque seencuentralaimplementacin
dearribahaciaabajo delaspolticas pblicas (Massey 1993: 167-168).Aun as,
mientrasambossectoresencuentrenventajasmutuasenlosriesgosque implican
estasalianzas para lasdos partes, seguir creciendoelalcanceydesarrollode los
modelos de alianzas para la implementacinylos resultados. Esto es particu-
larmenteciertoen elcasodegrandesproyectosen losque talvezlaformacin
dealianzas representelanicaposibilidadde atenderciertosproblemas(como
larehabilitacin urbana) yaprovechar ciertasoportunidades(comoasegurarsela
sededelosJuegos Olmpicos).Cuandosetratade proyectossocialesde menor
escala, lacreacin de alianzascon el gobiernolocal ofrecela posibilidadde
Capitulo IV: Anlisis de la implementacinysus resultados 517