Caderno IDN Reforma ONU

de Segurana das Naes Unidas Cadernos Conselho do IDN Modelos de Reforma Institucional
N 5
Conselho de Segurana das Naes Unidas

Modelos de Reforma Institucional
Francisca Saraiva
francisca_saraiva@hotmail.com
Investigadora no Instituto da Defesa Nacional Docente no Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de Lisboa
Cadernos do IDN - n 5
IDN Janeiro 2008
Francisca Saraiva
Os Cadernos do IDN resultam do trabalho de investigao residente e no residente promovido pelo Instituto da Defesa Nacional. Os temas abordados contribuem para o debate sobre questes nacionais e internacionais. As perspectivas so da responsabilidade dos autores no reflectindo uma posio institucional do Instituto de Defesa Nacional sobre as mesmas.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional
NDICE 1. 2. 3. 4. 5. Introduo........................................................................................................ 5 Perspectivas Tericas ......................................................................................... 6 Legitimidade na Poltica Internacional .................................................................. 9 Natureza Poltica do Conselho de Segurana ........................................................14 Legitimidade do Conselho de Segurana: Representatividade e Transparncia..........16 5.1. O Grupo de Trabalho da Reforma do Conselho de Segurana da Assembleia-Geral ....................................................................................17 5.2. 5.3. 6. 7. 8. Os Modelos de Reforma do Conselho de Segurana .....................................20 Estudo Comparativo das Propostas de Reforma...........................................29
Os Mecanismos de Votao e o Veto ...................................................................32 Os Mtodos de Trabalho no Conselho de Segurana ..............................................34 Crise de Legitimidade nas Deliberaes do Conselho de Segurana .........................38 8.1. 8.2. O Comit do Contra-Terrorismo ...............................................................42 Resoluo 1540 ......................................................................................42
9. 10.
Concluso........................................................................................................44 Bibliografia ......................................................................................................45
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional
1.
Introduo A crise das Naes Unidas (NU) inscreve-se no debate em torno da crise do
multilateralismo. O presente estudo parte deste mesmo pressuposto, que o sistema multilateral construdo em 1945 est em crise. O sistema que adoptou como matriz de referncia principal o CS das NU1. A situao que actualmente se vive na organizao decorre essencialmente de problemas normativos, embora subsistam alguns problemas de natureza funcional. Em larga medida pode considerar-se que a hostilidade de Washington em relao ao Conselho de Segurana (CS) e ao papel que desempenha na poltica internacional quase destruiu o seu espao de consolidao institucional, desde sempre fortemente dependente dos impulsos polticos norte-americanos. Com efeito, a interveno do Kosovo e a campanha no Iraque estreitaram a significativamente a margem de manobra das NU. Estes episdios transformaram-se num verdadeiro pesadelo poltico que, apesar de tudo, acabou por promover a reflexo sobre a reforma da organizao. O princpio da proibio geral do uso da fora (artigo 2., n4 da Carta das NU) converteu-se no tema principal de todas as dissenses: a novidade trazida pela Estratgia de Segurana Nacional dos EUA (2002)2, que assume pela primeira vez a doutrina da preveno de ameaas num documento estruturante de consulta pblica, perturbou a razovel estabilidade do princpio e embaraou as NU. Outro ponto de controvrsia tem sido o princpio da no ingerncia na jurisdio interna (artigo 2., n7 da Carta). Desafiado por intervenes humanitrias, como a campanha no Kosovo em 1999, uma questo que continua em discusso, centrada actualmente no conceito da responsabilidade de proteger, a que feita uma referncia no Documento Final da Cimeira das NU de 20053. A grande alterao geopoltica dos ltimos anos, que se traduziu numa interveno no autorizada para alterao de um regime poltico num pas com governo reconhecido pelas NU (Iraque 2003), feriu profundamente vrios postulados do ordenamento jurdico internacional, a comear pela ideia de igualdade soberana dos Estados. Pelo caminho, a obrigao de travar a guerra em nome da organizao e sob a sua autoridade foi desvalorizada e dispensada. Os alicerces da ordem, foram abalados no Kosovo, mas foi a invaso do Iraque que provocou as graves divises entre chancelarias, a violao de normas jurdicas basilares do
1 Para uma anlise destas dinmicas no sistema das NU ver Shepard Forman e Derk Segaar, New Coalitions for Global Governance: the Changing Dynamics of Multilateralism. Global Governance. Vol.12: 2 (AbrilJunho de 2006), pp.205-225. 2 USA - National Security Strategy of the USA. Washington: The White House, Setembro de 2002. 3 NU. AG - 2005 World Summit Outcome, A/RES/60/1, de 24 de Outubro de 2005.
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sistema internacional e um legtimo desconforto em relao doutrina do desarmamento compulsivo mas selectivo, inovao de duvidosa legalidade.4 A sucesso de percalos culminou no enfraquecimento da liderana dos EUA na Aliana Atlntica, G8 e, finalmente, atingiu as NU. A organizao, ancorada num modelo de gesto do ps-guerra, perdeu o estatuto de referencial principal da aco colectiva. Descontente com o estado de coisas, o Secretrio-Geral (SG), ao tempo Anann, lana a ideia de uma reforma global do sistema. Annan colocou a si prprio vrios objectivos paralelos: reformar o Secretariado, dar coerncia global ao sistema das NU, alterar o funcionamento da Assembleia-Geral (AG) e reposicionar a organizao no ambiente internacional, atravs do reforo da dimenso normativa do CS. A legitimidade do CS, que constitui uma importante qualidade, seno mesmo a qualidade fundamental do seu poder poltico e social, uma legitimidade institucional que decorre de um consenso social alargado sobre a sua capacidade de aprovao de condutas no ambiente internacional A manuteno deste estatuto legtimo tem sido afectada por um evidente mal-estar entre o pequeno grupo de pases que integram o Conselho e os restantes membros das NU. No entanto, promover uma reforma do CS enfrenta particulares dificuldades, porque pode obrigar a negociar emendas em relao a algumas das disposies mais polmicas da Carta. Este estudo procurar identificar os problemas, ao nvel da estrutura e do modo de organizao do Conselho, que podem condicionar o sucesso da reforma. A nossa investigao no deixar de procurar analisar um outro aspecto, na verdade um dos mais pertinentes quando se fala de reforma. O claro desconforto em relao a algumas das resolues (na verdade poucas mas de grande relevncia) aprovadas pelo CS ao longo dos ltimos anos. A legitimidade do Conselho confunde-se com o valor intrnseco dos valores que promove. Seria um erro excluir esta dimenso da nossa anlise dos modelos de reforma institucional do Conselho de Segurana. 2. Perspectivas Tericas A posio internacional do CS no pode ser devidamente elucidada sem a prvia explanao de uma ou duas premissas de partida. Nos estudos de relaes internacionais comum distinguir um ambiente internacional anrquico ou relativamente anrquico e pouco institucionalizado da ordem que vigora dentro dos Estados territoriais, onde existe grande densidade institucional, relaes de hierarquizao, interesses partilhados e fortes identidades colectivas. Apesar de faltarem instituies fortes e regras claras para regular conflitos de interesses e de identidades5, proliferam instituies internacionais, regimes, instrumentos jurdicos, redes e organizaes internacionais (OIs). Estas formas de cooperao, de natureza formal e informal6, tm sido exaustivamente
Kennedy Graham e Tnia Felcio - Regional Security and Global Governance. Bruxelas: VUB University Press (CRIS/IES), 2006, pp.35-36. James G. March e Johan P. Olsen.The Institutional Dynamics of International Political Orders. International Organization. Vol.52: 4 (Outono de 1998), pp.943-969 includo num volume especial da International Organization no aniversrio dos seus 50 anos, Peter J. Katzenstein, Robert O. Keohane e Stephen D. Krasner (eds.) - Exploration and Contestation in the Study of World Politics. Cambridge: The Mit Press, 1999, p.304. 6 Mais recentemente a ateno tem-se concentrado nos mecanismos mais informais, a coberto da ideia de regime.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional estudadas pelas correntes institucionalistas7 neoliberais. Mais recentemente, a prolixa literatura neoliberal sobre OIs recebeu alguns contributos tericos das perspectivas mais construtivistas, ou sociolgicas como tambm so conhecidas. Neste universo terico tendencialmente unificado as OIs, entendidas como aces colectivas e cooperativas dos Estados para lidar com ameaas e problemas comuns8, so estruturas multilaterais institucionalizadas que produzem bens pblicos internacionais. Os resultados empricos sobre o modus operandi destes processos cooperativos realam as mltiplas vantagens que os Estados obtm por se associarem a estas estruturas, dotadas de personalidade jurdica internacional, rgos permanentes e papis funcionais definidos. Neste sentido, est razoavelmente consolidada a ideia de que as OIs tm um efeito independente nos padres de comportamento dos Estados participantes. Seguindo Barnett e Adler, os pases privilegiam a participao nas OIs por trs razes principais. Primeiro, nestes regimes9 institucionalizados tende a existir maior confiana para cooperar, uma vez que possvel monitorizar mais de perto os acordos concertados, uma vantagem clara em relao s modalidades mais informais. Em segundo lugar, considera-se que o factor convvio, mais intenso no seio destas organizaes, cria oportunidades para descobrir novas reas de interesse mtuo ajudando a reforar o seu papel funcional. Por ltimo, uma referncia especial questo da legitimidade. Barnett e Adler, entre muitos outros autores que poderamos aqui citar, entendem que as OIs podem moldar as prticas estatais, estabelecendo, articulando e transmitindo normas que definem o que constitui um comportamento estatal aceitvel e legtimo10. No sentido explanado o CS indiscutivelmente a ncora da governana internacional, que Keohane e Nye definem como os processos e instituies, formais e informais, que guiam e limitam as actividades colectivas de um grupo11. O Conselho o mais importante produtor de normas de conduta no sistema internacional, facto a que no alheia a circunstncia da organizao ter uma composio quase universal. Por outro lado, a capacidade normativa deriva da validade jurdica intrnseca das normas que prescreve que so, em princpio, interpretadas como legtimas pelos Estados que so membros da organizao. Os exemplos so abundantes. Veja-se o caso dos micro-estados e pequenos pases, que no resolvem problemas de gesto corrente sem a assessoria do Secretariado e das agncias especializadas. Todavia, numa organizao de alta complexidade com 192 Estados partes e vrios observadores, uma constelao de rgos, dezenas de departamentos, escritrios, comits, comisses, agncias especializadas praticamente autnomas em relao ao sistema, que envolvem diplomatas e funcionrios internacionais, Organizaes No Governamentais (ONGs)
7 Por instituio entende-se uma srie de prticas e regras relativamente estveis que definem o comportamento apropriado para um grupo especfico de actores em situaes especficas. James G. March e Johan P. Olsen, op.cit. p.308. 8 Edward Newman, Ramesh Thakur, John Tirman. Multilateralism Under Challenge?. Research Brief United Nations University. Vol.1, 2006, p.3. 9 Adoptamos a definio de regime de Krasner, embora o termo tenha origem nas investigaes de John Ruggie, que os define como princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso sobre os quais as expectativas dos actores convergem numa determinada rea temtica, Stephen Krasner. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables, in Stephen Krasner (ed.) - International Regimes. 8th ed. Ithaca: Cornell University Press, 1995, p.1 10 Michael Barnett e Emanuel Adler. Studying Security Communities in Theory, Comparison, and History, in Emanuel Adler e Michael Barnett (eds.) - Security Communities. Cambridge: Cambridge University Press (Cambridge Studies in International Relations: 62), 1998, p.418. 11 Robert O. Keohane e Joseph S. Nye. Introduo, in Joseph S. Nye e John D. Donahue - Governance in a Globalizing World. Washington, D. C.: Brookings Institution Press, 2000, p.12. Neste sentido, trata-se de uma rede de regimes, tratados e organizaes internacionais que partilham prticas e tm expectativas comuns, reciprocidade e equivalncia de benefcios. Das trs noes apresentadas ser o conceito mais amplo.
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e outras entidades no estaduais, organizaes regionais, peritos, individualidades de peso internacional e polticos, no se pode esperar unanimidade de opinies sobre o desempenho do Conselho. Os diferentes agentes desenvolvem uma viso prpria da organizao e respeitam as principais directrizes por motivos muito diferentes. Haver certamente pases que cumprem as suas directrizes sem lhes reconhecer qualquer valor normativo. O que no invalida que o CS procure defender o seu estatuto internacional com base na ideia de que um interlocutor legtimo, o que lhe permite ser respeitado por muitos pases membros, seno mesmo pela maioria das instituies e entidades que com ele contactam. As crises que nos ltimos anos assolaram a organizao fragilizaram o Conselho, principalmente a sua imagem de interlocutor legtimo. A questo tem alimentado debates acadmicos sobre as formas de recuperar a imagem perdida. Uma das ideias centrais trazidas a debate, a dimenso regional da segurana internacional, foi desenvolvida por Buzan e Wver num longo estudo que editaram em 2003. Para estes autores, responder actual crise do multilateralismo implica uma poltica de consolidao regional nas diferentes reas geogrficas do mundo. A teoria dos complexos regionais de segurana introduz na discusso a escala regional, que passa a ser um novo nvel de anlise para os problemas de segurana presentes no sistema internacional contemporneo12. A organizao, que tem recursos escassos e pouca vontade de actuar em todos os azimutes, cedeu facilmente compartimentao dos espaos de interveno, permitindo a regionalizao da segurana global. Em suma, podemos dizer que a noo de segurana como bem pblico regional resulta de um conjunto de tendncias bem identificadas. Primeiro, os avanos claros no sentido de uma regionalizao mais estruturada. Em segundo lugar, a identificao de zonas regionais de paz (a NATO e a UE, para Deutsch13 comunidades de segurana pluralistas14, onde existe um sentido de comunidade que cria a convico de que os Estados que a ela pertencem no resolvero as suas diferenas por meios blicos), em paralelo com outras zonas regionais onde continuam a grassar violentos conflitos. Terceiro e ltimos aspecto, o aumento do interesse e envolvimento dos actores regionais na gesto dos conflitos na sua rea de implantao geogrfica15, a par de uma presena muito mais dbil de potncias exteriores regio. A partir deste quadro conceptual, a arquitectura do novo Conselho pode passar pela plena incorporao da dimenso regional. Outro desafio que importa discutir o da intensa actividade normativa do CS. Um rgo sem capacidade de actuao deveria, em princpio, tentar afastar-se dos principais problemas de segurana internacional. Paradoxalmente, num momento em que a sua autoridade normativa particularmente contestada, o Conselho recorre muitas vezes prerrogativa constitucional que lhe permite decidir e falar em nome de todos os outros membros da organizao.
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Barry Buzan e Ole Wver - Regions and Powers: The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. Deutsch et al. - Political Community and the North Atlantic Area. Princeton: Princeton University Press, 1957. 14 Para outros a UE ser j uma comunidade amalgamada, por envolver fuso de soberanias. Esta classificao parece-nos precipitada, uma vez que tecnicamente o que existe na UE uma delegao de competncias que pode a qualquer momento ser revertida e no uma transferncia pura e simples de competncias. No entanto, entendemos que a originalidade desta construo poltica necessariamente um caso parte. 15 Ver Rodrigo Tavares - Understanding Regional Peace and Security: a Framework for Analysis. Bruges: UNU/CRIS Occasional Papers, 0/2005/17.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional Na letra e no esprito da Carta a transferncia de processos de securizao de ameaas para o Conselho no sofre contestao. A legitimidade institucional e social incontornvel do ponto de vista jurdico, para alm de politicamente desejvel: as coligaes de vontade, os exerccios de poder unilaterais e decises regionais pouco transparentes representam tendncias de descentralizao perniciosas para a manuteno da ordem supostamente fixada no papel regulador do CS. Mas, por outro lado, no se pode negar que sob o mbito normativo das ameaas paz o Conselho tem securizado16 um vasto leque de dinmicas internacionais, to diverso quanto as crises entre Estados, as crises ligadas descolonizao, crises regionais de diversa natureza, desafios autoridade do CS, crises de mbito interno, o terrorismo e outras ameaas genricas17. Este frenesim gerou polmica sobre o modo como exerce os poderes que lhe foram outorgados. Pela amplitude das qualificaes interrogamo-nos se o CS mantm o capital de legitimidade para continuar como o guardio da ordem. Neste sentido, a maior ou menor legitimidade do processo de securizao das ameaas determinar em larga medida o futuro do rgo colegial, seno mesmo a sobrevivncia da organizao como actor determinante nas relaes internacionais. 3. Legitimidade na Poltica Internacional O controlo social em ambiente internacional mais complexo que na ordem interna porque no existe uma hierarquizao pronunciada com instncias de autoridade perfeitamente delimitadas. Hurd, nas suas reflexes sobre legitimidade18, identifica os mecanismos bsicos de controlo social num mundo que vive sem um governo mundial. O autor defende que a motivao dos Estados para respeitar normas, regras e compromissos internacionais difere de Estado para Estado, mas tem trs origens principais: a coaco, o interesse individual (egosta) e, por ltimo, a legitimidade. O mecanismo coactivo sugere que o Estado teme ser alvo de aces punitivas em razo da forte assimetria nas capacidades fsicas. Este mecanismo de controlo enfatiza a ameaa e emprego da fora fsica para obrigar o actor a cumprir algo em que este no acredita. No longo prazo a coaco provoca a insatisfao e o ressentimento nos sistemas sociais complexos, que se vem obrigados a procurar metodologias de controlo social menos impositivas. No caso do interesse egosta, a distribuio de incentivos que favorece a fidelidade norma, como nos explica Hurd. A opo aqui de carcter puramente instrumental, baseada num clculo dos custos e benefcios das opes disponveis. Esta viso contratualista no valoriza a norma em si mesma, mas os benefcios que dela advm. Na opinio de Hurd, a legitimidade remete essencialmente para a estrutura normativa da regra, que depende da sua validade intrnseca ou da legitimidade do rgo que a criou.
Se na UE e NATO a securizao das relaes entre os seus membros virtualmente impossvel, o CS, como intrprete do bem comum, acusado de percepcionar demasiadas ameaas, ou de o fazer de um modo infeliz, securizando muito para alm do razovel, no sentido dado por Barry Buzan, Ole Wver e Jaap de Wilde: o assunto apresentado como uma ameaa existente, que requer a adopo de medidas de emergncia e justifica aces que se afastam dos mtodos polticos habituais. In Security: a New Framework for Analysis. Boulder CO: Lynne Rienner, 1998, p.23. 17 United Nations/United Nations University - Regional Security and Global Governance (discussion paper). Bruges: Comparative Regional Integration Studies, Setembro de 2004, pp.18-19. 18 Ian Hurd. Legitimacy and Authority in International Politics. International Organization. Vol.53: 2 (Primavera de 1999), p.379.
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Identifica-se uma interiorizao de um standard externo que permite ao actor comportar-se de acordo com o mesmo. Fundamentadamente, pode afirmar-se que afecta o comportamento e a definio dos interesses. A esta mesma concluso chegou Claude, nos recuados anos sessenta. Nas NU, observou, a poltica no se reduz a uma luta pelo poder. Claude acreditava que a legitimidade uma das
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mais
importantes
funes
polticas
que
um
regime
internacional
pode
desempenhar , na medida em que permite a converso do poder em autoridade e desta em legitimidade20. Para Claude, fica claro que o substrato da legitimidade do poder o poder da sua prpria legitimidade21. A evoluo da cooperao internacional deu-lhe inteira razo, ao acentuar as responsabilidades de legitimao colectiva de muitas organizaes internacionais. Na verdade, em poltica internacional, o conceito de legitimidade, como a noo de poder, autoridade ou interesse so categorias analticas profundamente polissmicas. Em artigo recente, Kratochwill
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relanou o tema da legitimidade numa ptica que procura superar
o debate, infrutfero, sobre as ambiguidades conceptuais inerentes ao conceito. O autor sugere que partamos descoberta da gramtica do conceito de legitimidade, ou seja, o que importante mostrar o funcionamento do conceito no discurso poltico23. Kratochwill identifica duas tipologias fundamentais de legitimidade. A primeira, a input legitimacy, remete para o processo da tomada de deciso. Uma das questes centrais desta legitimidade prende-se com a qualidade do agente, se este est autorizado a ter capacidade decisria. Num sentido diferente, a output legitimacy explora no o modo de chegar deciso mas as consequncias da tomada dessa deciso, no sentido de aprovarmos o seu significado especfico, mesmo que o processo de tomada de deciso no nos satisfaa totalmente24. Kratochwill explora as potencialidades dos dois tipos de discurso e, quando confrontado com a questo do ncleo central da ideia de legitimidade, o autor elege como indicador principal desse ncleo de significado o grau de aceitao das normas pela comunidade, posio que consideramos a mais correcta e que est no centro dos problemas do CS. Hurd, como vimos, chega s mesmas concluses, sublinhando que por legitimidade deve entender-se convico normativa de um actor que uma regra ou instituio deve ser obedecida25. Deste modo a percepo que o actor tem da instituio decorre da substncia da regra ou do procedimento ou fonte atravs da qual foi constituda. Essa percepo afecta o comportamento na medida em que foi interiorizada pelo actor e o ajuda a definir a sua viso sobre os seus prprios interesses. O CS , partida, a organizao que detm a custdia deste processo26: pode emitir juzos sobre as principais reivindicaes polticas e aces empreendidas pelos Estados na esfera internacional, graas ao seu posicionamento institucional e de poder na rede social internacional. Neste sentido, o desenho institucional do CS obedece aos princpios da segurana colectiva, que tm como trao comum a rejeio da lgica egosta dos sistemas de
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Inis L..Claude.Collective Legitimization as a Political Function of the UN. International Organization. Vol. 20, (1966), p. 367. Idem. The Changing United Nations. 4th ed. Nova Iorque: Random House (Studies in Political Science), 1969, p.74. 21 Idem, ibidem, p.76. 22 Friedrich Kratochwill.On Legitimacy. International Relations. Vol.20: 3 (Setembro de 2006), pp.302-308. 23 Idem, ibidem, p.306. 24 Idem, ibidem, p.302. 25 Ian Hurd, op. cit., p.381. 26 Embora Claude visse a AG mais nesse papel do que propriamente o CS.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional alianas, caractersticos dos mecanismos de defesa colectiva27. Os elementos do sistema de segurana colectiva esto presentes no tratado constitutivo em paralelo com a defesa dos interesses nacionais dos grandes poderes. As regras de So Francisco permitem aos membros permanentes a possibilidade de exercer o direito de veto, o que constitui uma clara derrogao do princpio da regulao abstracta do Conselho. O texto prev, ainda, uma fora militar prpria que a Guerra Fria no permitiu constituir. A capacidade de implementar as suas prprias decises, uma dimenso executiva importante, ficou irremediavelmente comprometida, entregue ao livre-arbtrio das naes. Apesar dos limites apontados, as solues preconizadas na Carta correspondem ao que genericamente se espera de um modelo de segurana colectiva. Num primeiro sentido, porque so estabelecidas regras que limitam ou probem o emprego da fora, reconhecendo-se que tais regras protegem um interesse comum. Deste ponto decorre um outro aspecto, tambm fundamental, a imposio de obrigaes indivisveis cuja violao pode suscitar a reaco dos Estados, e que se consubstancia num mecanismo de controlo colectivo de imposio dessas regras28. Num tal quadro, a fora normativa do art.2., n4 enorme. O artigo entende que tanto a ameaa como o emprego da fora constituem comportamentos ilcitos. O prprio Tribunal Internacional de Justia (TIJ) veio elucidar a questo no Caso Nicargua29, defendendo que o princpio da proibio geral do uso da fora prova de costume internacional (erga omnes) afectando subjectivamente os direitos de todos os Estados, dentro ou fora das NU. Tambm do ponto de vista das derrogaes h mudanas de concepo. O entendimento da legtima defesa individual e colectiva (artigo 51.) no amplo nem maximalista; a capacidade de autoproteco cessa, em princpio, no momento em que o CS assume a conduo do assunto, transformando-se num direito que, embora inalienvel, contingente no tempo. No controlo colectivo do emprego da fora, j o referimos, o CS no tem condies para agir de moto prprio sendo forado a delegar essa funo, autorizando que outros actuem em seu nome. Na Guerra Fria, as NU foram um campo de batalha. A disputa bipolar paralisou por completo o Conselho e a lgica dos blocos minou a credibilidade da segurana colectiva, supostamente assente numa viso comum do mundo. A guerra da Coreia foi a excepo que confirma a regra: uma circunstncia inusitada, a ausncia do delegado sovitico em protesto pelo facto do regime comunista no ocupar o lugar de membro permanente no CS, apesar da revoluo de 1949 permitiu a autorizao de uma aco colectiva. Contrariando as expectativas, o perodo ps bipolar no intensificou as boas prticas - registamos apenas a reaco invaso do Kuwait em 199130, um momento muito particular que permitiu a constituio de uma ampla coligao internacional mandatada pelo Conselho para agir em nome da comunidade internacional. A total incapacidade de colocar os dispositivos militares nacionais ao servio da promoo dos valores fundamentais da comunidade internacional
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Mesmo nestes casos a defesa colectiva no esgota a natureza das alianas militares, como o caso da Aliana Atlntica, que em 1945 desempenhava funes muito para alm da defesa colectiva e cujo desenvolvimento aponta para uma organizao de segurana assente num complexo sistema se valncias. Sobre este tema ver Isabel Ferreira Nunes. Fronteiras Prescritivas da Aliana Atlntica: Entre o Normativo e o Funcional. Cadernos do IDN. N3, 2006. 28 Tarcisio Gazzini. Do We Need a Collective Security System?. New Zealand Armed Forces Law Review. Vol.6 ( 2006), p.47. 29 Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v United States of America), Merits (1986) ICJ Rep 14 (Nicaragua Case), pargrafo 190. 30 Ainda assim misturam segurana colectiva com defesa colectiva.
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comprometeu a ideia de indivisibilidade da segurana internacional se exceptuarmos a campanha no Kosovo e a desastrosa operao no Iraque. Em 1995, Canelas de Castro observava um equilbrio razovel entre o sistema de segurana colectiva e as solues que se engendraram para ultrapassar a sua quase total paralisia31. Este equilbrio j no existe. As tentativas ostensivas de institucionalizao formal do conhecido sistema da Carta-bis, que de certo modo vigorara informalmente (ainda que de forma incipiente) em meados da dcada de noventa, podem provocar danos irreparveis numa organizao que acusa algumas debilidades. Kofi Annan percebeu claramente que o descomprometimento, a inrcia e parcialidade de critrios na priorizao da agenda internacional ameaavam o futuro da organizao. A ideia de reformar a organizao foi recebida com hesitao. Algumas vozes mais pragmticas aconselharam de imediato a eliminao do ponto referente reforma do Conselho, que por um sistema de vasos comunicantes condiciona outras reas de interveno igualmente sob escrutnio nesta reforma. Em alternativa, sugeriram que seria prefervel subtrair esta questo do pacote negocial e iniciar um processo poltico autnomo que permitisse obter resultados. A interveno no Kosovo ter desencadeado um longo perodo de mal-entendidos e desconfiana mtuas. O importante instituto da no interveno nos assuntos internos hoje mais precrio e muito exposto aos perigos da politizao humanitria: a possibilidade de uma interveno tecnicamente ilegal no ser necessariamente ilegtima coloca os decisores perante a dificuldade de tomar partido, tendo que optar entre o acervo normativo consolidado da organizao e as normas emergentes que o contrariam. Naquela altura, para alm do presumvel veto chins e russo, a maioria dos Estados das NU era contra a interveno no Kosovo32 por se afastar do esprito da Carta. Os pases da Aliana Atlntica, promotores da interveno, procuraram na Carta cobertura jurdica suficiente para avanarem para os Balcs, mas foi talvez a conscincia da fragilidade jurdica das suas razes que deu fora ao argumento da legitimidade da operao, que apresentava ao mundo um territrio num sofrimento humano extremo, gerando a convico de um direito-dever de por termo quela tragdia humanitria. certo que a reaco posterior, ao facto consumado da interveno no Kosovo, foi globalmente positiva (ou pelo menos no totalmente negativa). De qualquer modo, a frmula da ingerncia humanitria unilateral foi perdendo oportunidade poltica desde ento, embora a retraco do conceito no tenha significado o abandono das preocupaes humanitrias: como metodologia de aproximao s crises humanitrias uma nova norma, prudentemente conhecida como a responsabilidade de proteger33, surge na Declarao Poltica Final da Cimeira de 2005. a primeira sinalizao poltica de uma ideia de futuro ainda incerto. Pelo contrrio, a aventura iraquiana foi sempre muito contestada em todos os quadrantes polticos. O problema iraquiano tambm muito antigo. A revoluo chiita no Iro nos finais dos anos 70 e subsequente exportao da ideologia pelo Hezbollah para outros pontos do globo, a que se juntou mais tarde o fenmeno Al-Qaeda, transformaram as preocupaes estratgicas dos Estados Unidos e reduziram a defesa do interesse nacional
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Paulo Canelas de Castro. Da No Interveno Interveno?, in IDN - A Ingerncia e o Direito Internacional XIV Jornadas IDN/CESEDEN. Lisboa: Coleco Defesa Nacional, 1 Srie: Vol.10 (1996), p.122. 32 Tarcisio Gazzini, op.cit., p.54. 33 Canada/ICISS - The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. Otava: International Development Research Centre, 2001.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional americano a um ponto praticamente nico, com bvios prejuzos nacionais e de imagem internacional. Clinton respondeu aos ataques s embaixadas americanas no Qunia e na Tanznia (Agosto de 1998) com a operao Infinite Reach: msseis de cruzeiro destruram infraestruturas da Al-Qaeda no Afeganisto e uma fbrica farmacutica no Sudo (que se suspeitava envolvida na construo de armas de destruio massiva) foi atacada. O 11 de Setembro consolida e sobretudo mediatiza a doutrina da defesa preventiva, que a Estratgia de Segurana Nacional dos EUA34 (2002) secunda, no quadro da (natural) supremacia do pas no novo quadro estratgico. interessante observar as reaces da Casa Branca aos desafios do 11 de Setembro. No ataque s Torres Gmeas, a dimenso absolutamente excepcional dos acontecimentos permitiria, sem sombra de dvida, uma afirmao fcil do discurso da guerra global ao terrorismo. Contudo, os juristas americanos optaram por invocar perante o CS argumentos de um teor diferente. Para atacar alvos no Afeganisto, basearam-se no clssico direito legtima defesa, isto , consideraram que o direito defesa foi exercido depois do ataque ter sido consumado35. O caso iraquiano nico. Para alm de ilegal ilegtimo. Neste duplo sentido, a conduo poltica da crise iraquiana teve muitas fragilidades. A primeira foi a tentativa de justificar a necessidade de agir por razes de urgncia humanitria; esta via foi rapidamente abandonada por falta de sustentao poltica. Segundo, o argumento das alegadas ligaes de Saddam ao terrorismo no permitiu suficiente mobilizao internacional para resolver em tempo til o problema iraquiano; a conexo caiu rapidamente no esquecimento. A Casa Branca acabaria por adoptar um discurso poltico surpreendente que manteve, contra todas as evidncias, at ao fim. Foi justamente num caso inconsistente - a existncia de armas de destruio massiva no ficou provada que a Administrao insistiu na importncia de antecipar militarmente a concretizao das ameaas, isto , propunha que a comunidade internacional desse o seu aval a uma alterao das regras jurdicas em vigor. Naturalmente, a tentativa foi mal recebida. Em contrapartida, as cartas enviadas ao CS durante a crise reflectiam um entendimento mais prudente da situao. As missivas so claras: o RU36 e os Estados Unidos invocaram a vigncia de resolues anteriores (que reportam invaso do Kuweit) para entrar no Iraque e no o direito legtima defesa preventiva. Estes erros impediram no apenas a legitimao da causa oficial da interveno, mas tambm do prprio objectivo ltimo na operao no Iraque. A incurso em territrio iraquiano surgiu da necessidade de alterar a natureza do regime poltico no poder. Ora, as normas que regulam a coaco e o princpio de no interveno no permitem, pelo menos para j, a promoo da democracia poltica (bem jurdico e social fundamental nas nossas sociedades) pela via armada. A tentao hegemnica dos EUA ficou em causa, mas o mesmo no sucedeu com as expectativas em torno do CS. Ao longo das dcadas anteriores, o CS procurou satisfazer as necessidades de uma ordem desequilibrada por duas guerras mundiais. Actualmente, o
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E documentos aprovados posteriormente. Ver a carta datada de 7de Outubro de 2001 do Representante Permanente dos EUA nas NU para o Presidente do CS, 56 Sesso, UN DOC. S/2001/946 e carta de 7 de Outubro de 2001 do Encarregado de Negcios da Representao Permanente do RU nas Naes Unidas para o Presidente do CS, UN DOC. S/2001/947. 36 Ver, por exemplo, a carta do Reino Unido ao CS, UN DOC S/2003/350, de 21 de Maro de 2003.
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panorama geral de interdependncia das reas geopolticas e de certos fenmenos escala global obriga a perspectivar as ameaas de um modo mais abrangente. As concluses do Relatrio do Painel de Alto Nvel (High-Level Panel on Threats, Challenges and Change. A More Secure World Our Shared Responsability37), apresentado a 2 de Dezembro de 2004 nas NU, adopta uma definio particularmente ampla da noo de ameaa: qualquer acontecimento ou processo que leva morte em larga escala ou diminuio das possibilidades de vida e que enfraquea os Estados como a unidade bsica do sistema internacional38. Segurana, desenvolvimento e direitos humanos so categorias muito latas. O Conselho tem que seleccionar os assuntos que agenda para discusso. A prtica recente do Conselho aponta para um crescente envolvimento nas ameaas distantes, com a preocupao de evitar que se transformem em iminentes e consequentemente em fenmenos destrutivos. Esta tendncia tem tido os seus problemas. Os mecanismos de governana internacional so frequentemente perturbados pela nova postura do CS, que adoptou um estilo sem precedentes na sua histria institucional. Razo porque muitos se interrogam sobre a verdadeira natureza deste rgo colegial. 4. Natureza Poltica do Conselho de Segurana Na literatura terica, o Conselho surge normalmente descrito como um sistema de segurana colectiva (garante da indivisibilidade de um bem pblico fundamental, a paz), ou como um modelo de concerto de Estados. Mais recentemente, surgiram correntes que observam no Conselho uma forma institucionalizada do modelo do estado hegemnico. Dupuy, entre muitos outros autores que poderamos citar, opina que este tipo de regulao colectiva tem razes no Concerto Europeu. Directrio de quatro poderes europeus39, propunha-se defender a legitimidade da ordem num quadro poltico ps napolenico atravs de uma balana de poderes europeia. Neste sentido, a ONU seria uma evoluo do modelo do sculo XIX, embora mais formalizado, um concerto escala mundial legalizado pela Carta40. No obstante as semelhanas que podemos observar, o Concerto Europeu desconhecia o princpio de no discriminao a interveno destinava-se exclusivamente a impedir os avanos liberais. A Carta das NU prev aces colectivas automticas contra todo o tipo de perturbadores que ousem desafiar a ordem estabelecida. Para alm disso, uma instituio verdadeiramente universal. Porventura, o direito de veto reconhecido aos membros permanentes potencia situaes de excepo, mas o facto que o Conselho foi mandatado para assumir a responsabilidade de reagir, independentemente da identidade do pas que o desafia. Outros autores preferem falar de um pacto de elite. Os pactos so uma manifestao institucional de coligaes de grandes poderes que facilitam a cooperao num mundo com dilemas de segurana, mas que no assumem uma identidade global colectiva. Estas identidades, quando existem, so capazes de gerar consensos ideolgicos sobre as formas
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A/59/565, de 2 de Dezembro de 2004. Idem, ibidem, p.12. 39 Inicialmente a ustria, a Prssia, a Rssia e o RU. 40 Ren-Jean Dupuy (dir.) - Le Dveloppement du Rle du Conseil de Scurit: Peacekeeping and PeaceBuilding. Colloque de la Acadmie de Droit International de la Haye. Haia, 21-23 de Julho de 1992. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers/ Acadmie de Droit Internationale de la Haye, 1993, p.19.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional apropriadas de governana41. Neste sentido, refere Voeten, o Conselho no depende da existncia de um amplo conjunto de valores comuns; o equilbrio cooperativo no necessita que cada um dos actores acredite que a norma moralmente apropriada, desde que a maior parte daqueles que no acreditam na norma assumam que outros actores iro reagir s suas violaes42. Bailin confirma de algum modo esta leitura, quando sugere que a monitorizao dos problemas internacionais assegurada essencialmente pelo G8 e no tanto pelo CS, pela razo apontada por Voeten: no G8 existe (ou pelo menos, existia) uma identidade colectiva fundada em valores comuns. Na perspectiva deste autor essencial compreender a caracterstica principal do sistema internacional, que no seu entender resulta de um processo de institucionalizao profundo aliado a uma aplicao da teoria da estabilidade hegemnica43 exercida de forma colectiva no G8. Criado em meados da dcada de 70 para permitir aos EUA manter o sistema de Bretton Woods e enfrentar o choque petrolfero, o G8 evoluiu muito nos ltimos anos. O G844 uma espcie de estabilizador global que rene os Chefes de Estado e de Governo em Cimeiras e tambm Ministros das Finanas e Governadores dos Bancos Centrais em reunies calendarizadas onde se tomam decises sobre assuntos econmicos e de segurana internacional. Ao contrrio da maior parte das instituies internacionais que gerem reas especficas de cooperao, o G8 consegue moldar a interaco entre os grandes poderes, neste e noutros fruns de negociao. Os valores comuns foram proclamados na Cimeira de Londres de Agosto de 1991: democracia, direitos humanos, o primado do direito e a economia de mercado. A coeso dos seus ideais (o grupo inicial tinha participao comum na NATO, com excepo do Japo, e a democracia e os direitos humanos funcionavam como cimento unificador) e o funcionamento semi-institucionalizado permitiu-lhe ir penetrando em reas que se encontram sob responsabilidade do CS, tomando decises de fundo sobre muitos assuntos e financiando generosamente misses internacionais45 decididas por esta organizao. Simplesmente, sucede que nesta fase da nossa vida colectiva os valores unificadores j no so to claros. Sabemos que o poderio econmico, poltico e militar condio indispensvel para se pertencer a este clube restrito. Neste sentido, e a seu de tempo, a entrada da China, da ndia e at do Brasil podero vir a ser uma realidade. Neste momento, as circunstncias no so favorveis: a rpida desagregao dos valores que cimentavam o G8 (a OMC e as alteraes climticas dividem mais do que unem os seus membros46 e a retrica autoritria da Federao Russa dificulta o dilogo) torna muito difcil equacionar este alargamento, pelo menos para j. semelhana de outras organizaes internacionais, o problema essencial do G8, que tambm o problema do CS das NU, resume-se questo de encontrar o posicionamento institucional adequado s oportunidades de cooperao que surgem num ambiente internacional mais dinmico, como presentemente o caso.
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Erik Voeten. The Political Origins of the UN Security Councils Ability to Legitimize the Use of Force. International Organization.Vol.59 (Vero de 2005), p.529. Idem, ibidem, p.544. 43 Alison Bailin.From Traditional to Institutionalized Hegemony. G8 Governance, 6 de Fevereiro de 2001. 44 Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Reino Unido, Estados Unidos e Rssia. 45 O Japo e a Alemanha so os grandes financiadores das misses das NU. 46 Louise Frchette (antiga Secretria-Geral Adjunta das NU) - International Governance, the G8 and Globalization. Waterloo, Ontrio: Centre for International Governance Inovation, na conferncia Workshop or Talking Shop? Globalization, Security and the Legitimacy of the G 8 organizada pelo Royal Institute for International Relations et al., Bruxelas, 24-25 de Maio de 2007.
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No essencial, j o vimos, as NU so um sistema poltico que vive da aceitao voluntria de um conjunto de normas comuns. Porm, nos ltimos anos o CS tem sentido dificuldade em estabelecer os critrios regulativos do bem comum. Numa poca que questiona a sua legitimidade, continua a tentar actualizar as normas jurdicas, standards e polticas essenciais para a governana global, apesar da sua cosmoviso nem sempre suscitar amplo consenso internacional. 5. Legitimidade do Conselho de Segurana: Representatividade e Transparncia A necessidade de mudana parece estar hoje perfeitamente interiorizada nas NU. Todavia, as referncias polticas de cada um dos pases ou bloco poltico no favorecem a emergncia de um quadro de valores nico. Estas diferenas tm razes longnquas. Os choques ideolgicos dominaram grande parte da histria das NU mas no afectaram a Carta de So Francisco, seno em aspectos muito particulares. Destacamos o fenmeno das novas soberanias sadas dos processos de autodeterminao, que est na origem da mais importante alterao ao texto original. O aumento de 11 para 15 Estados membros do CS, mantendo-se o ncleo original de permanentes47. Em 1963 a AG aprovou uma resoluo que substitui o acordo de cavalheiros de 1946 (celebrado em Londres48) pela seguinte frmula de eleio regional dos membros no permanentes: Grupo da Europa Ocidental e Outros (WEOG)49, dois lugares; Europa de Leste um lugar; o grupo que congrega a frica e a sia cinco lugares e a Amrica Latina e Carabas (GRULAC50) tm direito a duas posies. Com excepo desta situao, foram sempre os canais informais, que no implicam nem exigem emendas formais ao texto, que permitiram flexibilizar e actualizar os processos dentro da organizao. Percebe-se que a importncia poltica atribuda a qualquer tipo de modificao no modo de funcionamento do CS, por mais pequena que seja, no permite uma abordagem informal. Ao longo das dcadas sucederam-se consultas em grupos de trabalho criados para o efeito, que invariavelmente redundaram em fracasso, por desinteresse poltico das partes ou posies negociais totalmente irreconciliveis. O ano de 1955, dcimo aniversrio das NU, foi o ano da primeira tentativa reformadora, a que se sucederam muitas outras, todas infrutferas51. Dito isto, no se estranha que a alterao da composio dos rgos mais relevantes das NU figure na agenda das NU desde 197752 e a questo da representao equitativa das regies num quadro de expanso do CS seja um item da agenda da AG desde pelo menos 197953.
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Resoluo 1991 (XVIII) de 17 de Dezembro de 1963 que entrou em vigor em 31 de Agosto de 1965. Foi tambm necessrio emendar o nmero de membros do Conselho Econmico e Social, que se ampliou para 54, e o artigo referentes ao processo de emenda da Carta das NU (art. 109.). 48 A frmula previa para a Amrica Latina dois lugares, o Mdio Oriente tinha um representante, a Europa Oriental igualmente um representante, passando-se o mesmo com a Europa Ocidental; a Commonwealth tinha igualmente um lugar. 49 Western Europe and Others Group. 50 Group of Latin America and Caribbean States. 51 Para a histria das tentativas de reforma e as principais propostas de alterao do Conselho de Segurana ver o captulo No Limiar da Legitimidade Poltica: Que Reforma para o CS?, in Maria Francisca Saraiva Governance: Um Caminho para a Segurana Cooperativa. Lisboa: ISCSP, 2001, especialmente p.382 e seguintes. 52 Joachim W. Mller - The Reform of the United Nations. Vol I. Nova Iorque: Oceana Publications (Series Annual Review of the United Nations Affairs), 1992, p.122. 53 Idem, ibidem, p.122.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional Mais recentemente foi sob proposta indiana que a AG se props realizar consultas sobre algumas disposies da Carta consideradas mais problemticas. A resoluo da AG 47/42 de 11 de Dezembro de 1992 pedia ao SG que convidasse os Estados membros das NU a submeterem por escrito a sua opinio sobre o assunto. neste contexto que se diligncia a criao (Dezembro de 1993) de um grupo de trabalho aberto a todos os Estados membros para discusso do assunto, o Grupo de Trabalho das NU Sobre a Questo da Representao Equitativa e o Aumento dos Membros do CS54, com o objectivo de apresentar AG propostas de emenda da Carta nesta matria. 5.1. O Grupo de Trabalho da Reforma do Conselho de Segurana da AssembleiaGeral O referido grupo de trabalho, conhecido de forma abreviada como Grupo de Trabalho da Reforma do CS, tem como misso fazer recomendaes sobre a representao equitativa e o aumento do nmero de membros (cluster I) e o melhoramento dos mtodos deste rgo (cluster II). Nos primeiros anos surgiram vrias propostas, umas globais outras mais conceptuais, sem que se conseguisse definir um rumo para as consultas. Foi apenas em 1997 que o Presidente da AG das NU, ao tempo Ismail Razali, avanou com uma primeira proposta concreta: entrada de dois pases industrializados e trs pases em desenvolvimento como membros permanentes. Em princpio, esta soluo agradaria Alemanha e Japo, mas tambm seria aceitvel para a sia, a frica e a Amrica Latina55. Em relao ao veto a proposta era pragmtica; previa a invocao do veto apenas em ambiente de Captulo VII da Carta, a impossibilidade de conceder esse direito aos novos membros permanentes e a introduo de uma disposio que obrigaria os actuais e futuros membros a assumirem as mesmas responsabilidades financeiras no contexto do oramento para as operaes de manuteno da paz. Entre 1998 e 2002 o entusiasmo esmoreceu56 e a proposta no teve seguimento; em especial a aguardada Cimeira do Milnio de 2000 no conseguiu avanos na matria. Neste perodo os Estados Unidos fortemente criticados pelos atrasos no pagamento das suas contribuies para o oramento regular das NU e para as operaes de manuteno da paz exigiram uma reviso da escala das contribuies dos Estados membros. O grupo de trabalho criado para tratar do assunto chegou, em 2001, a um novo corte na sua contribuio para o oramento geral, agora fixada nos 22% e o seu esforo financeiro nas operaes de manuteno da paz foi igualmente reduzido, caindo para os 27%. Nesse ano, em Setembro, o Presidente da AG, o finlands Holkeri, lanou no seu discurso de despedida a ideia de convocar uma conferncia internacional, ou outro evento semelhante, para reanimar o processo: 2003 (dcimo aniversrio do Grupo de Trabalho)
Resoluo da AG 48/26 de 3 de Dezembro de 1993. A primeira sesso de trabalho ocorreu em Janeiro de 1994. Em 1998 o grupo decidiu (Resoluo da AG 53/30) que qualquer resoluo ou deciso acercada representao equitativa e aumento do nmero de membros s seriam aprovadas se se atingisse pelo menos uma maioria de 2/3 dos membros da Assembleia. Ver New Zeland/ Ministry of Foreign Affairs and Trade/Manatu Aorere - United Nations Handbook 1999. Wellington: United Nation and Commonwealth Division, 1999, p.34. 55 Joo Madureira. A Evoluo Recente do CSNU e a Sua Influncia no Direito Internacional. Nao e Defesa. Vol.104 (Primavera de 2003), p.68. 56 Thomas G. Weiss e Karen E. Young.Compromise and Credibility: Security Council Reform. Security Dialogue. Vol.36 (2), p.142.
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parecia-lhe o momento certo para realizar a reunio que haveria de tratar o assunto57. No dia seguinte as NU foram surpreendidas pelos ataques baixa de Manhattan. E assim o choque do 11 de Setembro adiou sine die a reforma da organizao. Ao longo deste perodo o Grupo de Trabalho foi-se reajustando. Houve fases de imobilismo, principalmente nos primeiros anos, e fases de alguma agitao e empolgamento poltico. Inicialmente, os membros permanentes (quando se faziam representar nas sesses de trabalho) no se pronunciavam, mesmo quando interpelados pelos outros Estados. Com o tempo os candidatos a membros permanentes comearam a confrontar-se com as potncias regionais de segunda ordem do seu espao geogrfico, que tentam por todos os meios esvaziar as suas pretenses polticas. Os membros permanentes afastaram-se prudentemente destas disputas, retirando importantes benefcios da sua estratgia de silncio. No grupo dos Estados candidatos a membros permanentes, o Japo e a Alemanha so os pases mais fortes. Seguem-se, na lgica regional, a ndia pela sia, e o Brasil, pelo continente Sul-Americano. frica no tem um candidato natural. A Nigria tem tentado disputar um dos lugares africanos mas, num continente to profundamente divido, as aspiraes da frica do Sul e do Egipto no podem ser ignoradas na diviso regional do poder. O Japo e da Alemanha continuam a garantir a sobrevivncia financeira da organizao sem contrapartidas nomeadamente uma representao permanente no CS. H mais de uma dcada que aumentam voluntariamente a sua contribuio para o oramento geral das NU. No binio 2006-2007, o Japo contribua com uma quota de 19.468% e a Alemanha assegurava 8,662%. Estes valores garantem o segundo e o terceiro lugar, respectivamente, na lista dos contribuintes lquidos das NU, logo a seguir aos EUA58. O envolvimento em operaes de paz e outras misses internacionais segue o mesmo caminho. A Alemanha alterou a Constituio e tem hoje possibilidade de envolver Foras Armadas em misses no terreno, para alm do financiamento de vrias operaes militares. O Japo est constitucionalmente inibido (1947) de desenvolver uma defesa militar prpria. No entanto, em Junho de 1992 a Dieta aprovou uma lei que permite uma leitura menos restritiva do art.9. da Constituio. Foi nesta base que o Japo comeou a participar em operaes de manuteno de paz, embora com condicionamentos59. O recente anncio de transformar a Agncia de Defesa, a estrutura civil que comanda a Fora de Legtima Defesa do pas, em Ministrio da Defesa, com 240 000 militares nos seus quadros, foi um passo importante no sentido de se assumir como potncia militar. A Alemanha, o Japo, a ndia e o Brasil decidiram muito recentemente anunciar a constituio formal do Grupo dos Quatro (G4), um bloco de pases desenvolvidos e em franca ascenso poltica e econmica que procura captar apoios polticos para a sua causa comum; obter o estatuto de membros permanentes no novo CS. frica, francamente sub-representada no CS, indicar em princpio dois candidatos para o Conselho renovado. A interveno de factores de tenso de ordem poltica na Unio Africana acaba por dificultar uma tomada de posio em relao s candidaturas africanas Nigria, frica do Sul, Egipto ou mesmo Angola so alguns dos pases que se tm posicionado na corrida, mas nenhum deles rene verdadeiramente amplo consenso no continente. Embora o grupo africano se identifique, no essencial, com os interesses do G4 tem-se mostrado
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Joo Madureira, op.cit., pp.71-72. NU/Secretariado - Assessment of Member States advances to the Working Capital Fund for the Biennium 2006-2007 and Contributions to the United Nations Regular Budget for 2006, ST/ADM/SER.B/668, de 27 de Dezembro de 2005. 59 Maria Francisca Saraiva, op.cit., p.412.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional inflexvel quanto capacidade dos novos membros permanentes usufrurem do direito de veto. Os Quatro tm procurado consolidar uma base de apoio suficientemente ampla para poderem reivindicar o direito a um estatuto permanente. Para atingir esse objectivo fizeram concesses: desistiram do veto. Por seu lado, a Nigria tem tentado convencer a Unio Africana a deixar cair a exigncia do veto; se isso acontecesse o grupo africano poderia aproximar-se das posies do G4, tornando as pretenses africanas politicamente mais fortes. As potncias regionais de segundo nvel posicionaram-se noutro eixo poltico, o Coffee Club, que no jargo onusiano corresponde aos pases com um peso regional insuficiente para discutir um lugar permanente mas que procuram inviabilizar a conquista desses lugares pelas potncias directoras da sua regio. A Repblica da Coreia, o Paquisto, o Mxico, a Argentina, a Itlia e a Espanha tm como objectivo principal travar a expanso dos membros permanentes, ou seja, a ascenso poltica dos Quatro. Para manter as potncias regionais afastadas da primeira linha do poder tm tentado consagrar o estatuto de membros semipermanentes, bem como limitar o exerccio do direito de veto, que um dos temas mais consensuais dentro das NU mas que esbarra sempre com a inflexibilidade dos Cinco Permanentes. Este grupo de pases alimenta rivalidades regionais com os Estados hegemnicos nas respectivas reas geogrficas. Assim, temos: Alemanha vs. Itlia; Japo vs. Coreia; Brasil vs. Mxico (e ainda Argentina); frica do Sul vs. Nigria e Egipto; ndia vs. Paquisto. A China no assumiu oficialmente a sua oposio candidatura do Japo, mas exige cautela e bom-senso neste tema. A candidatura da Alemanha divide a UE. Frana e GrBretanha, membros permanentes, apoiam as pretenses alems com o intuito de adiar a questo da representao nica da UE, assunto que em breve se poder colocar aos dirigentes europeus. A aluso ao Coffee Club remete para um movimento do incio da dcada de 90 do sculo passado, de oposio a qualquer tentativa de alargamento dos membros permanentes. Nessa altura a Itlia militava no grupo, que j ento liderava. Os italianos lanaram a ideia da constituio de grupos regionais no CS, que consta numa proposta prpria conhecida como o Modelo Italiano. Muito recentemente desistiu de avanar sozinha e associou-se ao grupo do Coffee Club, passando a funcionar como uma espcie de porta-voz das solues de reforma do Conselho que este grupo preconiza. Os actuais membros permanentes no assumiram um modelo prprio de reforma, excepto no sentido de no estarem verdadeiramente empenhados no processo. A entrada de novos actores no rgo e o risco de virem a perder o privilgio do veto preocupa ingleses e franceses. A China tenta responder entrada do Japo defendendo um Conselho renovado com pases essencialmente oriundos de pases em desenvolvimento. Os EUA j tiveram uma oposio hostil reforma, mas presentemente tm uma postura mais contida em relao ao assunto. Genericamente, os pases do Movimento dos No Alinhados defendem um maior nmero de membros permanentes, e tambm um aumento dos pases no permanentes para assegurar uma distribuio geogrfica mais equitativa. Finalmente, o G10 constitudo por Estados de pequena e mdia dimenso que no aspiram a qualquer ascenso na hierarquia das potncias. O seu papel poltico no Grupo de Trabalho tem sido de mediao entre os interesses dos candidatos a membros permanentes e as posies dos seus rivais regionais.
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Embora os trabalhos no Grupo de Trabalho da Reforma do CS seguissem a um ritmo intermitente, sem qualquer consenso (ainda que circunstancial) no cluster I, continuaram a discutir-se no cluster II aspectos de funcionamento do Conselho sobre os quais h alguma flexibilidade negocial. Isto foi possvel porque os temas do cluster II no so mediticos e no envolvem a necessidade de uma alterao formal ao texto constitutivo. O 11 de Setembro, j foi referido, abalou o equilbrio do sistema internacional e atingiu as NU precisamente numa altura em que esta se predispunha a reflectir sobre o seu modelo organizativo. O SG Kofi Annan decidiu, ento, em plena campanha no Iraque, nomear um painel internacional, composto por eminentes personalidades, a quem pediu um estudo detalhado sobre as ameaas, desafios e mudanas no novo sculo. O relatrio apresentado, A More Secure World, Our Shared Responsability60, identifica a viso onusiana para o novo milnio. O crime organizado, o terrorismo, a SIDA, a degradao ambiental e os conflitos internos so as grandes questes mobilizadoras. Os critrios de emprego da fora, a responsabilidade de proteger e outras dimenses da segurana colectiva no so esquecidas, mas no captulo dedicado ao desenho institucional das NU que so referidos a substituio da Comisso dos Direitos Humanos pelo Conselho dos Direitos Humanos, a criao da Comisso de Consolidao da Paz e a reforma da AG e do CS. O relatrio foi mais uma tentativa para relanar a reforma do Conselho numa altura em que no havia condies para convocar uma conferncia diplomtica, como havia sido inicialmente planeado. O relatrio, que foi conhecido no incio de Dezembro de 2004, no endossa a proposta Razali lanada na dcada de 90. Pelo contrrio, apresenta duas opes alternativas procurando deste modo evitar o risco de rejeio. Rapidamente comearam a circular outras propostas, com alternativas s solues propostas pelo painel. Estas solues continuam em cima da mesa de forma que, tratada a questo da origem e evoluo do grupo de trabalho, importa agora conhecer o que se defende em cada um dos modelos formalmente apresentados. 5.2. Os Modelos de Reforma do Conselho de Segurana Os Modelos do Report of the High-Level Panel on Threats, Challenges and Change, A More Secure World, Our Shared Responsibility O relatrio do High-Level Panel on Threats, Challenges and Change, A More Secure World, Our Shared Responsability, daqui em diante Relatrio das Ameaas, apresenta duas modalidades de reviso, os Modelos A e B. Modelos A e B Os modelos partem de um distribuio dos lugares disponveis por quatro grandes reas geogrficas: frica, sia e Pacfico, Europa e Amricas. Estes grupos no correspondem aos grupos regionais que servem de base aos processos eleitorais no universo onusiano, incluindo naturalmente a eleio dos membros no permanentes do Conselho. Esta alterao
60 Relatrio do High-Level Panel on Threats, Challenges and Change, A More Secure World, Our Shared Responsability, A/59/565 de 2 de Dezembro de 2004.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional pressupe uma nova arrumao dos pases dentro dos grupos, uma vez que os pases que concorrem a eleies competem pelos lugares dentro do seu respectivo grupo regional. O Modelo A cria seis novos membros permanentes, sem direito a veto, e trs novos lugares no permanentes com mandatos de dois anos cada um, como se mostra na figura que se segue. Figura 1 MODELO A rea Regional frica sia e Pacfico Europa Amricas Nmero de Estados 53 56 47 35 Membros Permanentes (Continuam) 0 1 3 1 Novos Lugares Permanentes (Propostos) 2 2 1 1 Lugares por 2 anos (no Renovveis Propostos) 4 3 2 4
Total 6 6 6 6 24
Total Modelo A 191 5 6 13 Fonte: A More Secure World, Our Shared Responsibility, pargrafo 252, p.81.
O Modelo B no prev a criao de novos membro permanentes, mas cria uma nova categoria de lugares: oito lugares com mandato de quatro anos, com possibilidade de imediata reeleio. Acrescenta, ainda, um lugar aos membros no permanentes com mandato de dois anos. Figura 2 MODELO B rea Regional frica sia e Pacfico Europa Amricas Nmero de Estados 53 56 47 35 Membros Permanentes (Continuam) 0 1 3 1 Lugares Renovveis de 4 anos (Propostos) 2 2 2 2 Lugares por 2 anos (no Renovveis) 4 3 1 3
Total 6 6 6 6 24
Total Modelo B 191 5 8 11 Fonte: A More Secure World, Our Shared Responsibility, pargrafo 253, p.81. O Painel defende uma nova reviso destas solues no ano de 2020.
Uma observao preliminar s tabelas suficiente para notar que nenhum destes modelos envolve a expanso do veto ou qualquer modificao dos poderes do CS tal como se encontram previstos na Carta das NU. Os relatores tomaram como assuno de partida a impossibilidade de convencer os actuais membros permanentes a alterar significativamente a sua posio no Conselho. No entanto, uma forma vivel de suavizar as crticas ao veto seria a conteno voluntria dos membros permanentes: em casos limite como genocdios e abusos de direitos humanos de larga escala, estes pases comprometer-se-iam a no vetar as resolues. Outra concluso que se pode extrair dos dois modelos que acentuam a estratificao dos pases no Conselho: no primeiro caso, porque passaramos a ter membros permanentes com direito de veto e novos membros permanentes sem esse direito; no segundo, a figura de
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membros semipermanentes, actualmente vedada pela Carta, introduz uma nova categoria intermdia, entre as categorias de membro permanente e membro no permanente. Por outro lado, a ideia da continentalizao dos grupos regionais , muito provavelmente, o aspecto mais interessante destes modelos. Pensamos que determinados aspectos na composio do WEOG (Canad, Austrlia e Nova Zelndia pertencem a este grupo), GRULAC (que exclui a Amrica do Norte) e Grupo da Europa de Leste (que inclui a Rssia e os ex-satlites da Europa de Leste que fazem actualmente parte da UE) deveriam ser corrigidos, porque foram desenhados em funo de uma Guerra Fria que j no existe. Todavia, as alternativas imaginadas pelo painel, que respeitam as condicionantes da geografia fsica, no servem as lgicas geopolticas. A nova zona da sia-Pacfico muito mais populosa que qualquer outro grupo regional, o que leva a maior parte dos pases a preferir a manuteno dos grupos regionais na formulao antiga. Os membros do grupo da Europa de Leste, por exemplo, j manifestaram a sua oposio possibilidade de extino do seu grupo. Outro aspecto importante o sistema de votao indicativa61, que prev que os membros do CS possam pedir uma indicao pblica das posies dos outros elementos do Conselho em relao a uma determinada aco proposta. Um no nesta fase no seria ainda um veto, nem teria fora jurdica. O segundo voto j seria um voto formal e seguiria os procedimentos actualmente em uso no Conselho. Este sistema permite alguma prestao de contas em relao ao uso do veto. As tenses negociais durante a elaborao do relatrio so um outro aspecto que gostaramos de destacar. Muito claramente, o painel inclinava-se para a soluo preconizada no Modelo B, mas as presses do G4 sobre os seus membros criaram uma situao invulgar nas NU: o relatrio apresenta duas verses e no uma, como seria de esperar. A opo A, inspirada na viso do G4, e a B, preferida pelos membros do painel, pases do Sul62 e grupo do Coffee Club. O Modelo B pretende dotar o Conselho de um certo equilbrio. O estatuto semipermanente seria conquistado pelos candidatos a membros permanentes, j que se afigura muito difcil obter o nmero de votos necessrios para que lhes seja reconhecido o estatuto permanente. A via das reeleies sucessivas o caminho mais longo, mas tambm o mais o seguro para atingir um estatuto permanente de facto. Desde sempre que os resultados eleitorais mostram uma elevada frequncia de reeleio destes pases; sempre ou quase sempre que podem apresentar-se a eleies. Em segundo lugar, esta soluo seria legtima, porque foi conquistada. No conjunto, o envolvimento empenhado na manuteno de uma ordem pacfica e o facto de ir a votos so argumentos fortes que credibilizam as ambies dos pases em causa. Pelo contrrio, o G4 est convencido que pode vir a conseguir o estatuto permanente pleno. At certo ponto o G4 tem razes para no ceder s exigncias dos rivais regionais. O seu modelo teve, at h pouco tempo, uma base de apoio muito ampla; as coisas s comearam a mudar quando a China decide lanar uma campanha pblica contra o Japo63. Estes modelos foram reproduzidos no Relatrio de Kofi Annan de Maro de 2005, intitulado In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All64.
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Pargrafo 257. Spencer M. Zifcak.United Nations Reform: Heading North or South?. Global Chance, Peace & Security. Vol.18: 3 (Outubro de 2006), p.139. 63 Stephen John Stedman,.UN Transformation in an Era of Soft Balancing. International Affairs. Vol.83: 5 (2007), p.937. 64 A/59/2005 de 21 de Maro de 2005.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional Pouco tempo depois a Cimeira de 2005, convocada originalmente para debater os progressos nos Objectivos do Milnio, acabou por permitir a referncia ao assunto. A chegada do embaixador Bolton s NU, nomeado pouco antes da Cimeira, obrigou eliminao ou alterao de muitas passagens do documento que haviam sido longamente negociadas nos meses anteriores (TNP, ajuda ao desenvolvimento, TPI, Quioto). De acordo com a administrao americana, a luta contra o terrorismo tem precedncia sobre todos estes aspectos. Felizmente, a passagem referente composio do CS65 no foi vetada nem topouco houve ameaas de o fazer. A Declarao Final66 conserva os dois modelos, mas no toma partido por nenhum deles. Os Modelos Alternativos ao Relatrio das Ameaas: Cluster I A. Modelo apresentado pelo G467 Os candidatos a membros permanentes so os primeiros a apresentar uma proposta no Grupo de Trabalho da Reforma do Conselho, pouco depois da publicao dos Modelos A e B. Primeiro na verso de 3 de Maio de 2005, mais tarde na verso de 8 de Junho. Finalmente, em 14 de Julho de 2005 aparece uma proposta de resoluo subscrita por um nmero significativo de pases68, que avana com um modelo de expanso dos membros permanentes. O G4 prope seis novos membros permanentes: dois para frica, dois lugares para a sia, um lugar para o GRULAC e um membro para o WEOG. Teramos ainda quatro novos membros no permanentes: um africano, um asitico, um para o GRULAC e um que seria ocupado pela Europa de Leste. Os novos membros permanentes no teriam, para j, direito de veto at o assunto ser devidamente decidido em momento mais oportuno. O novo Conselho teria 11 membros permanentes e 14 rotativos, 25 Estados no total. Como sabido, este o modelo que rene maior apoio, mas no o suficiente para atingir 2/3 nos votos na AG e a concordncia dos Cinco. Conseguiu o assentimento do Ocidente por ter abandonado a ideia do veto e garante alguma simpatia dos membros permanentes: RU69, Frana e Rssia so-lhe favorveis. O documento foi reintroduzido na Cimeira de 2005, agora como proposta de resoluo com trs nicos patrocinadores: Brasil Alemanha e ndia70. Em suma, para se sagrar como modelo ganhador necessita do acordo da UA, bem como vencer as reservas da China e dos EUA. B. A Posio da Unio Africana A UA reagiu imediatamente ao texto do G4 com uma proposta de resoluo alternativa71, subscrita por 42 pases do continente africano e arquiplagos. Numa primeira aproximao, so poucos os aspectos em que difere da proposta do G4. Contudo, frica est marcada pela circunstncia de ter sido o nico continente excludo de
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Mark Imber. The Reform of the United Nations Security Council. International Relations. Vol.20 (3), p.332. 2005 World Summit Outcome, A/RES/60/1 de 24 de Novembro de 2005. 67 A/60/L.46 de 9 de Janeiro de 2006, proposta de resoluo patrocinada pelo Brasil. Alemanha e ndia. 68 Entre os quais se encontra Portugal. A/59/L.64 de 6 de Julho de 2005. 69 Mark Iber, op.cit., p, p.332.O RU aposta nas relaes que j tem e nas sinergias noutras organizaes regionais: a Alemanha e o Japo no G8, Alemanha na EU e ndia na Commonwealth. 70 A/60/L.46, pargrafo 5, b), p.3 de 9 de Janeiro de 2006. 71 A/59/L.67 de 14 de Julho de 2005.
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uma representao permanente. A rejeio da continentalizao dos grupos muito forte entre os pases do continente e o direito de veto, que o Consenso de Ezulwini72 coloca no topo das prioridades, tem um valor poltico de que no parecem dispostos a abdicar. A proposta prev um Conselho a 25. Os novos Estados (11) so distribudos da seguinte forma: Dois lugares permanentes para frica e ainda duas posies rotativas; Dois lugares permanentes para a sia e um membro no permanente; Um lugar no permanente para a Europa de Leste; Um lugar permanente e um no permanente para o GRULAC e um lugar no permanente para o WEOG. Na Cimeira de 2005 a proposta foi reintroduzida, sob proposta do Gana, Nigria, Senegal e frica do Sul73. A Nigria desde h muito anos o principal candidato a membro permanente e tambm o pas que mais tem lutado pelo abandono da exigncia do direito de veto. O Estado mais populoso de frica mas no o economicamente mais rico, apesar do petrleo, tem sido minado pela corrupo e instabilidade interna. Talvez por isso o seu papel na resoluo das crises africanas e a vocao pan-africanista no impressionam particularmente os EUA. A Nigria tem procurado colmatar este problema aproximando-se sempre que pode da Rssia e da China. O Egipto mantm boas relaes com Washington, o que potencia a sua candidatura. No entanto, o seu envolvimento no Mediterrneo Oriental (conflito israelo-rabe) cria a suspeio de alheamento em relao s questes africanas muitos pases consideram mesmo que o Egipto no verdadeiramente um pas africano. A frica do Sul, por seu lado, representa 40% da capacidade econmica do continente e est a crescer. O abandono do programa nuclear, decidido no perodo da sua transio para a democracia, sossegou o mundo e deu-lhe credibilidade junto do G8. Hoje em dia tem relaes privilegiadas com a ndia e o Brasil. Segundo a maioria dos analistas a Lbia conta hoje com o apoio do Ocidente. No brao de ferro de Lockerbie cedeu aos EUA e RU, mas difcil dizer se uma eventual candidatura lbia poder contar com o apoio explcito destes pases. Nos ltimos tempos tem sido sugerida a hiptese do Senegal entrar na corrida. Exemplo de tolerncia religiosa e judicial, este pas poderia ser uma opo no fosse a sua ligao Frana e o facto de ser um dos pouco pases do mundo com relaes diplomticas com Taiwan: Caso avance, um veto chins mais do que provvel74. Em resumo, frica ainda vai dar muito que falar, medida que os grandes poderes forem revelando as suas preferncias por este ou aquele candidato. C. Proposta do Movimento United for Consensus O movimento United for Consensus (Unidos por Consenso) resulta da associao das potncias regionais que constituam o grupo do Coffee Club com pases que, por razes de
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O Consenso de Ezulwini foi preparado por um Comit reunido em Ezulwini, Suazilndia, entre 20 e 22 de Fevereiro de 2005. Avana com uma posio comum da UA que foi aprovada no encontro do Conselho Executivo da UA em Addis Ababa, 7-8 de Maro de 2005. 73 A/60/l.41 de 14 de Dezembro de 2005, alneas b) e c), p.2. 74 Ver a anlise do problema da representao africana em Wafula Okumu.Africa and the UN Security Council. Pambazuka. 28 de Abril de 2005 disponvel em www.globalpolicy.org/security/reform/cluster 1/2005/0428afriseats.htm, acedido em 10 de Novembro de 2007.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional princpio, se opem ao reforo de estatutos privilegiados no Conselho - Itlia Paquisto, Colmbia, Canad, alguns Estados mdios. Inicialmente, a Itlia decidiu avanar com uma proposta prpria (Abril de 2005) que rejeita a continentalizao dos grupos regionais e altera o registo da representao. No novo CS no estariam representados Estados, mas regies. Itlia propunha-se criar, para alm da estrutura actual, dez novos membros permanentes sem direito de veto atribudos directamente s regies: trs lugares para a sia, trs para a frica, dois para o GRULAC, um para o WEOG e um para a Europa de Leste. Cada grupo faria a gesto operacional dos lugares; os princpios e mecanismos de seleco/eleio dos representantes regionais seriam decididos internamente75. Esta soluo conceptualmente apelativa e serve os interesses nacionais de vrios pases, a comear pelo proponente. Mas a maturidade do modelo prejudicada pela deciso de manter o artificialismo dos grupos regionais, para alm de ser muito difcil implement-lo em todas as regies do mundo, nomeadamente onde no h grande tradio de cooperao institucionalizada. Pouco tempo depois a Itlia optou por se associar formalmente s propostas da United for Consensus, que apresenta dois modelos alternativos, o Green Model e o Blue Model. O Modelo Verde76 semelhante proposta italiana mas prev que os dez novos lugares no permanentes77 sejam ocupados por Estados. Permite ainda a imediata reeleio dos membros no permanentes, com critrios de reeleio ou rotao a definir por cada regio. Esta foi a soluo encontrada para evitar a criao formal de uma terceira categoria, como prope o Modelo B do Painel das Ameaas78. O Modelo Azul79 uma variante do Modelo B do Painel das Ameaas. Consagra uma categoria de membros de longo prazo, por trs ou quatro anos, e aumenta o nmero de no permanentes em dois lugares. No total, teramos um Conselho a 2580. Na base desta frmula temos a preocupao de garantir algum equilbrio nas relaes entre os grandes poderes e os pequenos Estados: os primeiros podem permanecer mais tempo no Conselho e os Estados com menor peso poltico ganham novos mandatos, por perodos de dois anos81. Estas duas hipteses foram revistas aps a apresentao do documento do G4 e posterior divulgao da soluo preconizada por frica (Julho de 2005). A 21 de Julho surge uma contraproposta que sintetiza aspectos importantes da viso italiana e os aspectos mais promissores das duas propostas acima descritas. Em traos gerais pode dizer-se que a nova verso no toca no ncleo duro do Conselho (mantm os permanentes sem expandir o seu nmero) e no introduz a ideia de estatutos intermdios, porque no prev lugares com mandatos de longo prazo. A soluo encontrada para a categoria de no permanentes, que aumentam para 20 (seis para frica, cinco para a sia, quatro para a Amrica Latina, trs para o WEOG e dois para a Europa de Leste) procura diferenciar pases em funo do seu perfil poltico. Atendendo a que alguns pases tm uma relao de maior cumplicidade e cooperao com NU a frmula permitem a prazo, a (eventual) emergncia de estados semipermanentes:
Walter Hoffmann e Ayca Ariyoruk. Security Council Reform Models: Models A and B, Italian (Regional) Proposal, Blue and Green Models and a New Model C. Special Paper No.4. Nova Iorque: Center for UN Reform Education, Maio de 2005, p.3. 76 Abril de 2005. 77 Trs sia, trs frica, dois ao GRULAC, um ao WEOG e um Europa Oriental. 78 Walter Hoffmann e Ayca Ariyoruk, op.cit., pp.3-4. 79 Abril de 2005. 80 Dois lugares de longo prazo para a sia, dois lugares para a frica, dois para o GRULAC, um (ou dois) para o WEOG e eventualmente um para a Europa de Leste (ou ento mais um no permanente). 81 Walter Hoffmann e Ayca Ariyoruk, op.cit., p.4.
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caber a cada grupo regional determinar se promove a reeleio imediata e em que termos se faz a eleio ou rotao82. Consequentemente, esta verso actualizada indicia j uma certa convergncia sobre a importncia de dar voz s regies. Mesmo tratando-se de uma forma mitigada de regionalizao do CS - as regies no esto directamente representadas no Conselho - abre caminho a uma representao indirecta, uma vez que no interior de cada grupo regional que se decide como se faz a rotao e os critrios de reeleio. So inmeras as vantagens comparativas da regionalizao da segurana83. No obstante, uma condio essencial para o seu sucesso o empenhamento generalizado das regies. Por enquanto, o fenmeno parece circunscrever-se s zonas mais integradas84, j que em muitas reas geogrficas difcil pensar em instituies regionais fortes. D. A proposta dos S5 (Petite Five) (Cluster II) Em 2006 um grupo de pequenos pases decidiu avanar com uma proposta de resoluo no mbito do cluster II do Grupo de Trabalho. Conhecidos como os Pequenos Cinco (Costa Rica, Jordnia, Liechtenstein, Singapura e Suia) sugerem medidas para agilizar e tornar mais transparentes os trabalhos no CS85. O documento produzido pelos Petite Five exige maior transparncia processual e consultas frequentes entre os membros do Conselho e os Estados que no pertencem ao Conselho, bem como limitaes ao veto em caso de genocdio, crimes contra a humanidade ou violaes graves dos Direitos Humanos. , at ao momento, a nica proposta sobre os aspectos mais operacionais da actividade do Conselho. Mais frente daremos conta dos contributos mais relevantes desta proposta, que assenta no pressuposto de que a principal qualidade das NU a resilincia, a capacidade de ir crescendo de forma incremental, pluralista e descentralizada86. Por outro lado, tendo em conta as rivalidades entre o G4 e o grupo do Coffee Club, que se arrasta sem soluo vista, o Panam procurou uma terceira via. A soluo panamiana destina-se a regular um perodo transitrio at que estejam criadas as condies para uma deciso de fundo. E. A Proposta Panamiana (Soluo Transitria) (Cluster I) Em Fevereiro de 2007 o Embaixador do Panam Ricardo Alberto Arias, num discurso no Grupo de Trabalho sobre a Reforma do CS, apresenta uma soluo alternativa aos Modelos A e B, com base na ideia de que um perodo de transio pode ser a medida mais avisada nas actuais circunstncias. O Panam elaborou um modelo de Conselho com apenas 21 membros.
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Proposta de resoluo, ponto 3) alnea 2 e ponto 5), fazendo-se inclusivamente meno s subrepresentaes regionais. A Universidade das NU (UNU), atravs do Comparative Regional Integration Studies numa parceria com o Institute for European Studies, Universidade de Bruxelas tem vindo a investigar o regionalismo nas suas mltiplas facetas. 84 Este problema abordado por Kennedy Graham e Tnia Felcio - Regional Security and Global Governance: A Study of Interaction Between Regional Agencies and the UN Security Council With a Proposal for a Regional-Global Security Mechanism. Bruxelas: VUBPress, 2006, p.308 e segs 85 A/60/L.49 de 17 de Maro de 2006. 86 Ver Antonio Donini. Resilience and Reform: Some Thoughts on the Process of Change in the United Nations. International Relations. Vol.9 (1988), pp.289-315.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional Os novos membros no permanentes seriam distribudos da seguinte forma: um lugar para o GRULAC, um para Europa Ocidental, dois para a sia e dois para frica. O alargamento prudente do CS tem vantagens do ponto de vista da deciso, em princpio mais expediente, como defendem os membros permanentes. Em segundo lugar, para garantir maior estabilidade no desempenho das funes, a rotao no Conselho passa, neste modelo, para ciclos de cinco anos, com possibilidade de imediata reeleio, o que na prtica permite que alguns Estados possam tornar-se semipermanentes, como nos tempos da SDN. Mas sem dvida que, mais do que criar membros quase-permanentes, importa reter que o modelo permite que o estatuto semi-permanente possa ser um estatuto transitrio. A nica condio para aceder a um estatuto permanente ganhar as eleies dentro do respectivo grupo regional quatro vezes consecutivas. Numa consulta aos resultados eleitorais globais, conclumos que os pases mais votados, em cada grupo regional, so por norma os actuais candidatos a um lugar permanente. Assim, olhando para os totais consolidados desde a primeira eleio, em 1946, o Japo obteve nove mandatos, a Alemanha cinco, o Brasil nove e a ndia seis. Os seus rivais tambm aparecem bem colocados (Espanha, quatro, Itlia, seis), Argentina oito e Paquisto, com cinco. Em frica, o Egipto foi apurado cinco vezes, a Nigria trs e frica do Sul uma vez87. Dos 187 Estados membros que podem concorrer, 73 nunca foram eleitos para o Conselho, o que corresponde a 61% do total do universo eleitoral. Os pases mais pequenos, que partida apenas podem aspirar aos mandatos de dois anos, so compensados ao nvel dos rgos subsidirios do CS (Comisso para a Consolidao da Paz, Comit Contra-Terrorista, Comits de Sanes e Tribunais para pases especficos). O Panam prope que estes rgos no sejam presididos pelos membros permanentes e, como norma geral, sero compostos por 11 membros; dois por grupo regional e um dcimo primeiro elemento, que ser o presidente. A presidncia mensal do Conselho (que tem seguido a ordem alfabtica inglesa) passar a ser exercida exclusivamente pelos no permanentes. Em relao ao veto, s os membros permanentes originrios dispem da prerrogativa defendendo-se, no entanto, uma abordagem instrumental de limitao do veto at sua completa eliminao. Em concluso, na melhor das hipteses s daqui a 20 anos teremos novos pases permanentes. At l a situao configura um adiamento confortvel da deciso de promover o alargamento dos membros permanentes. O Papel dos Facilitadores na Promoo da Soluo Intermdia Em Fevereiro de 2007 o Presidente da AG anunciou um novo formato para as consultas no Grupo da Reforma. A agenda (categorias de membros, questo do veto, questo da representao regional, dimenso de um CS alargado e ainda os mtodos de trabalho e relao do CS com a AG) foi dividida por cinco grupos de trabalho, dirigidos por um embaixador oriundo de cada uma das regies, no papel de facilitadores. Dois meses mais tarde os facilitadores apresentam um primeiro relatrio ao Presidente da AG88, com algumas concluses preliminares.
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www.un.orgs/sc/list_eng5.asp, acedido em 19 de Novembro de 2007. Repare-se que a Alemanha e o Japo tiveram as entradas mais tardias. Todos os outros pases so membros fundadores ou entraram nos anos seguintes. 88 Report of the Facilitators to the President of the General Assembly on the Consultations Regarding The Question of Equitable Representation on an Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters Related to the Security Council. Nova Iorque: NU, 19 de Abril de 2007.
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Nas primeiras pginas do relatrio defende-se a via intermdia89, ficando em suspenso o que fazer em relao ao veto, a tratar posteriormente. As profundas divises sobre o nmero final de membros, as posies diametralmente opostas em relao ao veto e a polmica em torno da ideia de pases semipermanentes no permitem, na opinio dos facilitadores, outra soluo que no uma frmula transitria. Embora praticamente todos os pases das NU concordem com uma expanso nas duas categorias e entendam esta reforma como um aspecto importante nas mudanas em curso nas NU, todos os outros aspectos criam conflitos. Consequentemente, essencial manter as consultas sobre o modo de funcionamento do Conselho. Este processo contnuo e incremental, segundo os facilitadores, no deve ser afectado pelas dificuldades sentidas no cluster I. Perante a convergncia neste ponto, o Presidente da AG decidiu instruir os facilitadores90 no sentido de avanarem para a fase da negociao, tendo a proposta do Panam como ponto de referncia. O segundo relatrio dos facilitadores apresentado em Junho91. Num documento conciso, os facilitadores procuraram operacionalizar a soluo transitria: so avanadas vrias opes, sinalizados os aspectos menos claros da proposta e aconselhadas vlvulas de segurana (por exemplo, proibir a candidatura simultnea ou num pequeno espao de tempo para membro no permanente e membro de longo prazo). O aspecto crucial do relatrio o veto. No no sentido de encontrar uma sada imediata para o problema, certo, mas sim com o objectivo de estabelecer o calendrio para uma tomada de deciso definitiva na primeira oportunidade de reviso do compromisso que os facilitadores tentaro fechar com os Estados membros sobre os outros aspectos da reforma do Conselho. Outra questo que ter que ser resolvida, mais tarde, ser o mbito de reviso, isto , se a ideia subjacente ao veto ou o mecanismo em si mesmo que poder vir a ser revogado. Os facilitadores entendem que chegou o momento de comear a negociar, desejo que alis foi manifestado publicamente por um nmero significativo de delegaes. Nos meses seguintes publicao do relatrio, a tenso aumentou com a notcia de que o Frum de Dilogo IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul, IBA)92 decidira formalizar uma aliana para garantir aos seus membros um lugar permanente no CS. Na Assembleia de Setembro de 2007, o Frum defendeu publicamente um aumento de membros nas duas categorias, a revitalizao da AG e anunciou que abdica do veto. Esta posio muito questionvel pela circunstncia de poder vir a constituir um obstculo na relao da ndia e do Brasil com o G4, grupo de que ambos fazem parte. Quanto frica do Sul, opta por se demarcar do resto do continente africano, que parece continuar a exigir o veto. Na 62 sesso da Assembleia93 muitos Chefes de Estado e de Governo assumiram uma posio oficial em relao reforma do CS. O futuro o dir, mas neste momento o ambiente favorvel negociao. O primeiro pas a ceder um pouco foram os EUA. Em 2005 Bolton manifestou-se contra a possibilidade de votar a proposta do G4. Hoje os EUA esto menos reticentes; no se opem expanso do CS e apoiam a candidatura do Japo. Esta evoluo positiva - a reforma uma impossibilidade sem o envolvimento activo dos EUA
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Idem, ibidem, p.4. Carta do Presidente da AG de 22 de Maio de 2007. Report to the President of the General Assembly on the Consultations Regarding The Question of Equitable Representation on an Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters Related to the Security Council. Nova Iorque: NU, 26 de Junho de 2007. 92 Trata-se de uma iniciativa de cooperao Sul-Sul formalizada em 6 de Junho de 2003 em Braslia, pela Declarao de Braslia, no seguimento da cimeira do G8 de Evian. Para alm da agenda econmica e financeira e de comrcio h posies comuns quanto reforma das NU e das instituies financeiras. 93 Entre 25 de Setembro e 3 de Outubro de 2007.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional embora a necessidade de aprovao interna das emendas Carta acarrete srios riscos. Se quisssemos definir a poltica americana em relao reforma no seramos capazes de a caracterizar, com excepo do apoio declarado ao Japo. A responsabilidade de proteger, por exemplo, no rene o consenso nos EUA: o Departamento de Estado, o Capitlio e o Conselho Nacional de Segurana apoiam a ideia, mas no o Departamento de Defesa94. A Itlia o nico pas oficialmente contra uma reforma do Conselho que expanda o nmero de membros permanentes. O RU apoia as candidaturas da Alemanha, o Japo, a ndia e o Brasil. A China no boicota expressamente o Japo, mas no deixa de enfatizar a necessidade de reforar no novo CS a presena dos pases em desenvolvimento95. Pases como o Paquisto e potncias regionais similares so contra novos membros permanentes e falam cada vez mais insistentemente num reforo da AG. A situao que temos hoje pela frente est dominada por duas posies polticas antagnicas: por um lado, Itlia e Espanha no querem avanar j para as negociaes, porque no esto seguras que a frmula que preconizam tenha condies para vingar; por outro lado, o G4 defende uma votao, porque est convicto que tem boas hipteses de ganhar neste confronto. H ainda que contar com o novo SG das NU Ban Ki-moon, que sul-coreano, um pas pouco receptivo reforma e em particular entrada do Japo. Embora em sucessivos discursos e intervenes pblicas o SG tenha expressado a vontade de reformar as NU, incluindo o Conselho, h quem acredite que as condies polticas no estaro reunidas durante o seu mandato. 5.3. Estudo Comparativo das Propostas de Reforma Recuperando a tipologia proposta por Kratochwil, praticamente todas as propostas de reviso do Conselho esto dominadas pela input legitimacy, normalmente centradas na questo da composio do Conselho. Na primeira linha de preocupaes, surge a resistncia da elite ocidental emergncia do Sul como realidade geopoltica autnoma. Embora se tenha procedido a um alargamento dos no permanentes na dcada de sessenta, depois de muitos destes povos se terem tornado independentes, frica continua a estar ausente do ncleo duro da deciso. Nesse sentido repor a legitimidade do rgo exige assumir plenamente as regies e o seu peso populacional respectivo. A comear pelos grupos regionais, que se continuam a filiar no esquema do mundo bipolar, que j no existe. O grupo da Europa de Leste um anacronismo; os antigos satlites da URSS entraram quase todos na UE e NATO. O Canad, Austrlia e Nova Zelndia fazem parte do Grupo Ocidental, bem como os EUA, o que do ponto de vista estratgico pode (eventualmente) fazer ainda algum Os sentido, peritos mas do que Painel na ptica as geogrfica Ameaas algo verdadeiramente um critrio incompreensvel. sobre propuseram
essencialmente geogrfico de distribuio dos pases, que resultou na continentalizao dos grupos regionais. Na prtica, o modelo cria uma mega regio asitica (compreendendo
Stephen John Stedman, op.cit. p.940. Ver o resumo das principais posies em Ryan Marteney - General Assembly Opens Annual High-level Debate: World Leaders Discuss Reform of the UN. Nova Iorque: Center for UN Reform Education, 4 de Outubro de 2007.
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tambm o Pacfico), uma super-potncia demogrfica totalmente inaceitvel para a maior parte dos Estados da NU. Todas as propostas, quase sem excepo, reproduzem a lgica da Carta, que aglutina em redor do CS o ncleo duro do mecanismo de reaco internacional. sem embargo inegvel que ao cabo de seis dcadas ocorreu uma redistribuio de papis, a favor dos organismos regionais. No obstante, as candidaturas da Alemanha, Japo, Brasil, ndia e candidatos africanos so individuais, embora na qualidade de potncias directoras das respectivas regies. Apenas a United for Consensus sugere uma institucionalizao do papel das regies, embora indirecta. O recuo da Guerra Fria teve um efeito desagregador das fidelidades que tradicionalmente uniam os grupos regionais. Sobretudo, incorporou-se uma lgica Norte/Sul, que aproxima o WEOG do Grupo da Europa de Leste (Amrica do Norte, Europa Ocidental e Europa de Leste) e associa a Amrica Latina e Carabas, frica, sia do Sul e sia do Leste96 num mesmo bloco poltico, o Sul do mundo. O que os divide tem uma matriz essencialmente substantiva; os limites de actuao dos principais rgos polticos das NU. A UE e os EUA encontram no CS a sede legislativa natural, constitucionalmente avalizado para decidir em nome de todos. O Sul olha para o processo de eroso que atinge a AG com preocupao; uma agenda extensa, redundante, temas pouco relevantes, debates pouco focados e a sistemtica no implementao das suas recomendaes no permitem augurar-lhe um futuro brilhante. Por outro lado, o tempo histrico presente exige que a anlise da legitimidade poltica no se fique apenas pelos critrios da demografia. Um Conselho representativo deve ser ancorado noutros valores, como a representatividade poltica e econmica dos pases e o empenhamento nos problemas da organizao. Assim, nos termos de uma viso integrada das competncias dos pases candidatos, no h dvida que o Japo e a Alemanha, ex-inimigos na II Guerra, preenchem cumulativamente os critrios polticos, econmicos e de empenhamento97. Pertencem ao selectivo clube do G8, financiam generosamente a organizao98 e as operaes de paz99 (directa ou indirectamente atravs do G8) e envolvem-se activamente nos projectos sociais das NU. O caso do Brasil um pouco diferente. O pas vive a circunstncia de ser uma ilha lusfona num continente de pases anglfonos e francfonos. Como houve ocasio de referir, o Brasil reagiu a estes constrangimentos selando uma aliana com a ndia e a frica do Sul. Como potncia emergente pretende obter um estatuto permanente no Conselho mas no descarta a hiptese de vir a integrar fruns de cooperao informais e flexveis, como o G8 principalmente se a sua candidatura for muito questionada no quadro regional. Com a ndia poder vir a suceder algo de muito semelhante. Estranhamente, apesar de serem conhecidos os pases que mais frequentemente destacam foras armadas, polcias e civis para misses de paz decididas ou autorizadas pela organizao, o factor empenhamento de contingentes militares no se encontra expressamente contemplado nas propostas em discusso no cluster I. Oriundos do Paquisto, Bangladesh, ndia, Nepal, Etipia, Gana, Jordnia, Nigria, Uruguai e frica do Sul, a maioria dos contingentes envolvidos nas operaes de paz onusianas no so disponibilizados pelos
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Ver as consequncias destas divises na reforma do Conselho e da AG em Spencer M. Zifcak. United Nations Reform: Heading North or South?. Peace and Security.Vol.18: 3 (Outubro de 2006), pp.135-152. 97 E at demogrficos, principalmente no caso alemo. 98 Seguidos do RU, Frana, Itlia, Canad, Espanha, China e Mxico. 99 EUA, Japo, Alemanha, Itlia, Canad e Espanha.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional pases ocidentais, e muito menos pelos pases NATO. Acontece que os membros permanentes no recusam discutir esta questo, mas fazem-no no quadro do cluster II, ou seja, exclusivamente no mbito dos mtodos de trabalho, e no ao nvel de uma possvel representao no Conselho. Em concluso diramos que, apesar de algumas nuances, nenhum dos modelos apresentados promove as competncias que se devem exigir aos que aspiram fazer parte do Conselho. Anote-se que as frmulas encontradas no atendem necessidade de valorizar as competncias dos pases nas tcnicas de resoluo regional de conflitos, apontadas pela NU como principal estruturante do sistema internacional que est a ser construdo. O mesmo se pode dizer em relao ao cumprimento integral dos acrdos do TIJ; este aspecto fundamental para garantir que os objectivos e princpios que regem a organizao so mesmo de cumprimento obrigatrio para todos os pases membros. Neste sentido, os candidatos a membros do Conselho devem ser os primeiros a dar o exemplo. Apesar do que foi dito um modelo, o modelo panamiano, pode criar condies de socializao internacional, ainda que na gnese os seus objectivos nada tivessem que ver com esta preocupao. A maioria dos observadores considera que um mandato alargado permite aos delegados a definio de uma agenda mais consistente e tambm maior segurana no recurso aos expedientes processuais para atingir os objectivos traados. Nestas condies, a possibilidade de conseguir uma reeleio um estmulo para os pases com maior ambio poltica. Os mais pequenos, por seu lado, tm oportunidade de se projectar politicamente na rede de rgos subsidirios do Conselho. O rpido crescimento destes rgos tem escapado ateno pblica, mas o facto que o Conselho tem delegado nestas estruturas a coordenao de regimes internacionais bastante complexos. Para l de tudo o que foi dito sobre a legitimidade dos candidatos a um Conselho renovado, no poderamos encerrar esta seco sem antes tentar perceber as motivaes dos pases que aspiram fazer parte neste grupo restrito de pases. A questo foi tratada por ONeill, num interessante estudo intitulado Poder e Satisfao no CS das NU. A investigao permitiu concluir vrias coisas. Uma das mais significativas permitiu perceber que um aumento no nmero dos membros no permanentes no refora o poder relativo deste grupo, ao contrrio do que se poderia partida pensar. A histria do CS confirma a relao; o voto dos membros no permanentes raramente decidiu a adopo ou rejeio de uma resoluo100. O poder dos membros rotativos na votao, definido por ONeill como a probabilidade de fazer a diferena na verdade quase nulo.101 ONeill estudou cenrios de expanso do Conselho e concluiu que o poder total dos membros rotativos diminui sempre, independentemente das frmulas analisadas. Os dados apurados revelam ainda que, medida que o nmero de membros rotativos aumenta, os membros permanentes tm maiores possibilidades de escolha em relao aos membros rotativos, com quem estabelecem alianas para vencerem as votaes. O estudo conclui ainda que no grupo dos membros permanentes a China o pas com mais poder porque o pas politicamente mais isolado dos Cinco. Alm disso, ameaa muitas vezes vetar as resolues. Neste sentido, o seu voto pode fazer a diferena. Na mesma linha, pode dizer-se que o poder dos EUA muito menor. Quando este decidevotar negativamente uma proposta seguramente secundado pelo RU e talvez pela Frana. Olhando para os candidatos a membros permanentes, regra geral ideologicamente bastante prximos dos
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Barry ONeill. Power and Satisfaction in the United Nations Security Council. Journal of Conflict Resolution.Vol.40: 2 (1996), p.223. Idem, ibidem, p.221.
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permanentes, conclumos que este grupo dificilmente ser decisivo para aumentar o poder que os P5 j tm. Outro conceito explorado, o conceito de satisfao definido como a probabilidade do Conselho aprovar uma resoluo que um membro deseja que passe ou rejeitar uma resoluo que este pretende que chumbe102 - distingue-se da noo de poder na medida em que possvel que um pas possa pode sentir-se satisfeito com o rumo das decises, sem ter o poder de as impor. Dito de outro modo, nem sempre necessrio ter poder para sentir satisfao em relao s decises. O estudo sugere que um Conselho com mais membros permanentes Japo e Alemanha, Brasil, ndia, frica do Sul pode resultar numa diminuio da satisfao geral. Nomeadamente na hiptese de resolues que a maioria do Conselho quer ver aprovadas acabarem por ser abandonadas, por deciso de um ou vrios membros permanentes de vetar a proposta. Em concluso, os resultados apurados parecem validar a ideia de que as diferentes composies do Conselho que tm sido avanadas no so, tecnicamente falando, interessantes do ponto de vista do poder e da satisfao geral. Assumindo que existe uma percepo, ainda que meramente emprica, desta realidade como se explica o interesse pelos lugares rotativos? E as candidaturas a posies permanentes? Ainda que muitos argumentem que a questo no relevante, o estudo torna claro que muito provavelmente h outras razes para desejar entrar no Conselho. O autor sugere a possibilidade de aceder a outros bens mais imateriais, nomeadamente o prestgio e o acesso informao, que estariam na base do valor normativo que os governos atribuem ao CS. Concludo este ponto, passamos agora para o ltimo aspecto da legitimidade de entrada, o mecanismo processual que permite a tomada de deciso. O aspecto mais marcante nesta discusso , sem dvida, o direito de veto reconhecido ao Cinco permanentes, que tem estado na base da discriminao poltica entre os poderes com representao no rgo colegial. 6. Os Mecanismos de Votao e o Veto Contestado por uma ampla maioria dos estados membros das NU, os P5 continuam irredutveis no admitindo a possibilidade de o vir a eliminar dos mecanismos decisrios. Muitas tenses que afectam o funcionamento do Conselho so frequentemente atribudas ao direito de veto. Ao certo, no temos condies de avaliar o seu peso real nos vrios factores que influenciam a deciso final do Conselho, embora o discurso poltico mais corrente garanta que o veto o elemento decisivo. Seja como for, do ponto de vista que nos interessa neste momento aprofundar no h dvida que a possibilidade de o invocar, nem que seja apenas sob a forma de ameaa, fere a legitimidade das decises do Conselho. A despeito da capacidade de inviabilizar uma deciso sobre uma determinada do CS. matria, parece-nos a que o poder poltico os do veto dos reside pases essencialmente na capacidade de condicionar o agendamento dos assuntos que so levados considerao Tendencialmente, agenda reflecte interesses permanentes; os Cinco decidem prioridades, os assuntos que se mantm fora da alada do Conselho e ainda quais as decises colectivas j tomadas que interessa manter por mais tempo.
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Idem, ibidem, p.225.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional Com o propsito de perceber a hierarquia dos interesses dos membros permanentes, Boulden estudou o assunto e chegou a algumas concluses. A primeira, diz-nos que os conflitos em que um ou mais membros permanentes jogam os seus interesses vitais (ou de grande interesse poltico) no constam, por norma, na agenda de trabalhos. Estas questes so objecto de medidas unilaterais e, em certos casos mais delicados, o Conselho procurado para legitimar as decises - no caso do Iraque, esta tentativa foi clara antes e depois da interveno de 2003. Numa segunda categoria encontramos os problemas que partida no captariam o interesse do Conselho mas que se tornaram incontornveis por presso das ONGs, da opinio pblica, da comunicao social e dos grupos de interesse. Nestes casos, os membros permanentes tm entendido que vantajoso tentar avanar num esforo conjunto. Finalmente, temos um nmero considervel de casos perdidos; todos aqueles que no sensibilizaram os membros do Conselho, e que por isso no surgem na sua agenda103. Face a estas concluses, retomamos o estudo de ONeill para observar que a sua investigao no tomou em devida considerao dois aspectos fundamentais no modus operandi do Conselho. O primeiro aspecto prende-se com o carcter residual dos assuntos efectivamente analisados pelo colectivo. H um nmero considervel de questes que no chegam a ser discutidas, porque h membros permanentes que assumem a inteno de vetar todas as iniciativas que possam surgir. Basta esta posio para que o Conselho acabe por desistir do processo. O segundo problema, que deveria ter sido ponderado em toda a sua amplitude, reporta ao facto das decises do Conselho serem tomadas sem recurso a votao, isto , regra geral segue-se o procedimento do consenso. Alis, de modo homlogo, nenhuma das propostas apresentadas reflecte esta realidade, nem to-pouco o facto do direito de veto ser raramente invocado nas votaes, como mostra a figura que se segue. Figura 3 RECURSO AO VETO POR PASES (1946-2007) Perodo Total China 5-6 Frana 18 RU 32 USA 82 URSS/ Rssia 123 Total 261 2 2 3 2 2 2 0 1 0 3 0 37 60 33 31 83
2007 1 1 2006 2 2005 2004 2 1 2003 2 2002 2 2001 2 2000 1999 1 1998 1997 1 2 1996 1986-95 3 8 24 2 1976-85 9 11 34 6 1966-75 2 2 10 12 7 1956-65 2 3 26 1946-55 1 2 80 Fonte: Compilado pelo Global Policy Forum for UN Information, disponvel em www.globalpolicy.org/security/datatab/htm, acedido em 20 de Novembro de 2007.
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Jane Boulden. Disengagement: Collective Legitimization in the Post-Cold War Security Council. Security Dialogue.Vol. 37: 3, 2006, p.412.
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Graficamente a distribuio dos vetos, por perodos e membro permanente, resulta na seguinte imagem. Figura 4 DISTRIBUIO DOS VETOS POR PASES - GRFICO
Fonte: Global Policy Forum for UN Information, disponvel em www.globalpolicy.org/security/datatab/htm, acedido em 20 de Novembro de 2007. Perante estes resultados, acreditamos que Bailey tinha toda a razo quando, em 1968, afirmou que um voto no leva necessariamente a uma deciso, e uma deciso no representa necessariamente um acordo [...]. Um debate pode ser concludo sem votao, pelo procedimento do consenso104. No duvidamos que, em ltima anlise, o poder reside na capacidade de influenciar o curso dos acontecimentos: como vimos h projectos de resoluo que no so sequer discutidos, sendo certo que na maior parte das vezes a capacidade de persuaso dos pases que compem o Conselho, e no tanto a dissuaso e a coaco, a nica forma de obter o acordo dos restantes membros sobre a posio a tomar sobre os assuntos inscritos na ordem de trabalhos. 7. Os Mtodos de Trabalho no Conselho de Segurana Os governos dos pases representados no Conselho tm acesso a vrios instrumentos processuais que podem deliberadamente condicionar e direccionar as consultas e negociaes. O processo de deciso , portanto, uma questo da maior importncia no mbito da reforma do Conselho, tanto mais que o funcionamento hermtico do Conselho tem suscitado uma desconfiana crescente nos restantes membros das NU. Com o intuito de travar a transformao do Conselho numa espcie de miniassembleia (no permitindo a presena dos pases das NU que participam nas sesses formais do Conselho quando os seus interesses especiais esto em jogo, ao abrigo do art. 31. da Carta), comeou a funcionar, em 1978, uma pequena sala anexa sala de reunies do CS que
104 Sydney D. Bailey - Veto in the Security Council. Nova Iorque: Carnegie Endowment for International Peace, 1968, p.8.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional permite realizar regularmente consultas informais com todos os membros do CS105. Os anos noventa multiplicaram os encontros formais do Conselho e principalmente as reunies informais, que registaram um aumento muito expressivo, como d conta a figura que se segue. Acresce que na ltima dcada e meia a esmagadora maioria das propostas de resoluo foram negociadas nestas consultas informais, sem actas e sem smulas das discusses e declaraes proferidas, em reunies muito longas, que duram vrias horas. Figura 5 ENCONTROS FORMAIS E CONSULTAS INFORMAIS
Fonte: Dados compilados pelo Global Policy Frum for UN Information, actualizados a 30 de Setembro de 2007, disponveis em www.globalpolicy.org/security/data/secmgtab.htm, acedido em 20 de Novembro de 2007. Nas reunies formais, que continuam na sala destinada ao Conselho, procede-se apenas aprovao formal dos textos, muitas vezes sem votao. No plano da relao institucional do Conselho com a Assembleia, este novo modus operandi do Conselho provocou uma imediata diminuio do espao poltico do plenrio. Por outro lado, o ambiente que se vive no Conselho, de grande actividade ou mesmo hiperactividade, alterou a relao de foras dentro do rgo, acentuando a preponderncia americana. S os norte-americanos conseguem redigir propostas de resoluo em curto espao de tempo, como se exige em situaes de emergncia e crise. Franceses e ingleses tm uma capacidade reduzida de dinamizar os trabalhos no Conselho, mas sobretudo na falta de recursos humanos entre os membros no permanentes, que caiu para nveis inaceitveis106, que encontramos os maiores motivos de preocupao. Ser de lembrar que a hegemonia poltica americana uma realidade em todo o sistema onusiano, atravs de uma poltica de controlo de postos-chave, um fenmeno que foi devidamente documentado e sinalizado pela Argentina como o efeito de cascata, num estudo realizado em meados dos anos noventa107.
105 Jochen Prantl.Informal Groups of States and the United Nations Security Council. International Organization, Vol.59 (Vero 2005), p.571. 106 Ver Colin Keating et al. Security Council Transparency, Legitimacy and Effectiveness: Efforts to Reform Council Working Methods 1993-2007- Special Research Report. Security Council Report. Vol.3 (18 de Outubro de 2007), p.1 107 Ponto da situao sobre as consultas nos dois clusters e as propostas das delegaes no grupo de trabalho para apoio da AG, documento A/49/965, de 18 de Setembro de 1995 que inclui a proposta da Argentina.247/5 (a) de 14 de Setembro de 1995 onde se descreve o efeito de cascada que permite aos membros permanentes, especialmente aos EUA estarem presentes em stios estratgicos das NU: no ACABQ
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Muito embora a situao descrita no constitua novidade, nunca se tinha colocado com tanta acuidade. Para dar resposta s inquietaes, O Conselho reanimou o seu Grupo de Trabalho sobre Documentao e Outras Questes Processuais. O Grupo produziu uma recomendao, que aprovou sob a forma de uma nota do Presidente do CS108, onde tenta clarificar a sua posio em relao transparncia e eficcia dos seus mtodos de trabalho. Os mtodos de trabalho no CS so muito informais. Comeamos por apontar o estatuto provisrio das regras processuais que regem o funcionamento deste rgo. Note-se que ao longo dos anos as regras sofreram pequenas alteraes muito pontuais, a ltima das quais em 1982 para incluir o rabe como lngua oficial109. De acordo com o princpio da mxima flexibilidade, temos ainda que contar com prticas e procedimentos que no se encontram previstos nas regras de 1946. Estas alteraes e inovaes circulam sob a forma de notas do Presidente do CS, sucessivamente actualizadas sempre que o Conselho considera necessrio faz-lo. Em segundo lugar, o princpio da liberdade de aco dos decisores contende com a necessidade de envolver outros actores, exteriores ao Conselho. o caso flagrante das operaes de paz. Os Estados que mais contribuem com efectivos militares no esto, por norma, representados no CS, como apontou o Relatrio Brahimi (2000110). No entanto, a resoluo 1353 de 2001 (de 13 de Junho) estabelece uma fronteira clara entre a necessidade do relacionamento e a possibilidade de assistir aos momentos cruciais das consultas. O documento confirma que o envolvimento automtico destes Estados na definio dos mandatos polticos das operaes em que participam no tem condies para se materializar, mas indica a possibilidade de encontros formais fechados, de acordo com as regras de processo, com os pases contribuintes nos casos em que esteja, por exemplo, em causa a expanso do mandato de uma operao. Alm disso o CS pode entender cham-los quando considerar apropriado, entenda-se em qualquer fase da operao de paz em causa. Estas medidas so progressos, ainda que tmidos, em relao situao actual: todas as manhs, no incio das reunies informais, o Secretariado informa o Conselho sobre as operaes de paz em curso e, no sentido inverso, mantm os Estados que no so membros do CS a par destas consultas privadas, informando-os (genericamente) do que se passou nas informais. O terceiro ponto digno de nota remete para as especiais dificuldades dos pases que chegam de novo ao Conselho. Os novos eleitos para o CS podem hoje assistir s informais no ms imediatamente anterior ao incio do seu mandato. Numa nota de Fevereiro de 2000 (S/2000/155) a possibilidade foi alargada a todos os encontros formais dos rgos subsidirios e os membros cuja presidncia comea no primeiro ou segundo ms de mandato tm direito a dois meses em vez de um111. Em 2004 outra nota (S/2004/939) entendeu que poderiam assistir tambm s informais destes rgos subsidirios. Atendendo ao tempo que demorou chegar a esta situao, a importncia destas medidas no to despicienda quanto se possa pensar. No incio, as sesses formais do CS no eram anunciadas no Jornal das NU onde diariamente se publicam os grupos, comits e
que examina e relata sobre o oramento ordinrio e das operaes de manuteno de paz e outras contas, criado na primeira sesso da AG em 1946 pela resoluo 14 (I) de 13 de Fevereiro de 1946, na Comisso de Direito Internacional, na extinta Comisso dos Direitos Humanos, tendo os EUA falhado apenas uma eleio, no TIJ e em postos elevados no Secretariado, nos diversos departamentos. 108 S/2006/507. 109 Ver Colin Keating et al, op.cit., p.2 110 Lakhdar Brahimi et al. Report of the Panel on UN Peace Operations (Brahimi Report) UN, Nova Iorque, Setembro de 2000. 111 Idem, ibidem, p.12.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional rgos que se renem, onde, a que horas e que assuntos vo ser tratados. Mais recentemente, tornou-se possvel anunciar as sesses formais no Jornal. Hoje j se faz referncia s informais, mas o Jornal nada revela sobre o sumrio das reunies112. Estes e outros aspectos foram estudados com detalhe pelos S5, anlise que resultou na formalizao de uma proposta de alteraes aos mtodos de trabalho do Conselho (cluster II). Costa Rica, Liechtenstein, Singapura e Suia apresentaram (a 17 de Maro de 2006113) uma srie extensa de recomendaes, com o intuito de melhorar os mtodos de trabalho do CS. Como pontos principais destacamos, no captulo da relao institucional com a AG, a ideia do relatrio anual que o Conselho envia Assembleia (art.24., n3) ser discutido informalmente com o plenrio, porque at agora estes relatrios tm sido meramente descritivos. Segundo aspecto importante, sugere-se que o Conselho deveria passar a enviar Assembleia relatrios sobre assuntos especficos (imposio de regimes de sanes, inteno de terminar operaes de manuteno de paz) para anlise. O documento aborda ainda a necessidade de monitorizar o cumprimento das decises do Conselho e a criao de grupos de lies aprendidas para acompanhar a implementao das decises, nomeadamente para se conhecerem os obstculos, as razes da no implementao e os mecanismos que permitiriam corrigir estas situaes. O documento apela a uma conteno na manipulao do veto em dois casos: semelhana do que defendido noutras propostas, em situaes de tragdia humanitria; em segundo lugar, sugere que no deve bloquear-se a aco nos casos de operaes mandatadas ou executadas pelo CS. Para alm deste aspecto, prope-se que um Estado que decida vetar tem a obrigao de explicar, no momento, as razes. A proposta prev mesmo a circulao de uma cpia (com a exposio dos motivos) pelos membros das NU. Embora estas propostas no tenham sido formalmente discutidas no CS, sabemos que inspiraram a nota presidencial de Julho de 2006, acima referida. Podemos considerar que esta nota do Conselho uma espcie de contra-proposta que indica, sem margem para erro, que o Conselho no pretende tornar definitivas as regras de processo, nem definir de forma transparente os mtodos de trabalho. O que prope so princpios-guia para os procedimentos mais comuns, como sesses de informao, declaraes, resolues, encontros ou estruturao dos encontros. Em relao discusso inter-activa CS/AG sobre o relatrio anual, o CS sugere apenas que o Secretariado coloque o texto na web das NU e que o relatrio continue a ser apresentado num encontro pblico onde os Estados membros do CS podem fazer declaraes, se o desejarem. A ideia de relatrios especficos no simplesmente atendida. Aceita publicitar melhor as suas decises atravs de correspondncia e pelo website, por exemplo, mas no admite ter que dar explicaes sobre as opes tomadas. Apesar dos apelos, continua a rejeitar a ideia de consultas regulares com os outros pases da organizao. Compromete-se apenas a promover mais reunies abertas e a procurar formas de saber o que pensam os Estados antes de aprovar uma resoluo ou declarao, quando considere apropriado, ou seja caso a caso e por sua vontade. A nota refere a possibilidade de divulgao dos textos das propostas a todos os Estados membros, sempre que
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Idem, ibidem, p.6. A/60/L.49 de 17 de Maro de 2006.
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o autor dos documentos o autorize, o que significa que no ser fcil o acesso s propostas. Em relao aos Estados que iniciam mandato no CS (assunto contemplado na proposta dos S5) concordam que o Secretariado esclarea os novos membros sobre os procedimentos e modo de actuar do Conselho. Podero ir a todas as reunies seis meses antes do incio do seu mandato e, se assumem a presidncia um ms ou dois depois da tomada de posse, podero comear a assistir s reunies dois meses antes da entrada efectiva114. A criao de grupos de lies aprendidas e as sugestes em relao ao veto so simplesmente ignoradas na nota do Presidente. Um inqurito recente procurou recolher a opinio de diplomatas, assessores, funcionrios da organizao e ONGs sobre os mecanismos disposio do Conselho para cumprir os seus propsitos115. Os resultados destacam a frmula Arria, pela positiva. Este mecanismo, que surgiu em 1992 no contexto da guerra na ex-Jugoslvia, hoje muito utilizado - todos os meses, ou mesmo mais frequentemente. A frmula permite ao Conselho encontrar-se com ONGs, lderes de territrios no reconhecidos (Presidente do Kosovo), Comit Internacional da Cruz Vermelha e actores no estatais para debater assuntos de interesse comum. No extremo oposto das preferncias, as respostas mostram muitas reservas em relao aos comits recentemente criados para assuntos especficos, como o caso do Comit do Contra-Terrorismo. As dvidas em relao a estes comits no nos surpreendem, na medida em que a legitimidade dos contedos (ou pelo menos os mecanismos de execuo deste tipo de decises) levantam algumas questes da maior relevncia. 8. Crise de Legitimidade nas Deliberaes do Conselho de Segurana A Carta, como tratado instituidor das NU, tem uma evidente base constitucional. A organizao beneficia de capacidade jurdica prpria, rgos permanentes, mandato alargado e possibilidade de aprovar disposies com fora obrigatria para Estados e governos, povos e at indivduos, o que permite uma mobilizao da cooperao internacional sem paralelo noutras organizaes. So Francisco renunciou possibilidade de escrutinar formalmente o modo como so exercidos estes poderes, preferindo consagrar a teoria da comptence de la comptence do CS e AG, apenas limitada pelo costume internacional e pelos objectivos e princpios da Carta, que funcionam como limites substantivos. A AG tem vocao para exercer o controlo poltico das actividades do CS, mas o certo que a Carta deu fortes garantias ao Conselho (como decises obrigatrias e uma agenda que prevalece sobre a agenda do plenrio), que tornam bastante difcil a assuno destas responsabilidades. Em seu favor, a Assembleia foi capaz de desenvolver um papel normativo em vrios momentos importantes: promoveu o regime de proteco internacional dos direitos humanos, consagrou internacionalmente o direito autodeterminao dos povos sob domnio colonial e teve o mrito de autorizar a primeira operao de manuteno de paz das NU, factos que marcam positivamente a sua histria.
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A proposta dos S5 e a nota do presidente do CS podem ser comparadas assunto a assunto no documento Comparison Chart Reform of the Working Methods of the UN Security Council, 16 de Agosto de 2006, que se encontra disponvel em www.reformtheun.org/index.php/S/2006/507issues17372.theme=al4, acedido em 8 de Novembro de 2007. 115 Thomas G. Weiss e Karen E. Young, op. cit.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional Tambm os SGs esto em boa posio para reequilibrar o sistema. Actores internacionais de pleno direito coadjuvam o CS na gesto das crises internacionais e avanam diplomaticamente sempre que os momentos de impasse poltico o aconselham. Voltar aos SGs administrativos, como sugeriram os norte-americanos na ltima eleio para SG, significaria aniquilar a invulgar capacidade de afirmao poltica dos SGs na poltica internacional. No temos dvidas que uma boa parte dos pases das NU esto contra esta possibilidade. O fim da tenso ideolgica entre os dois blocos libertou o Conselho de muitos constrangimentos e elevou as suas responsabilidades. Por conseguinte, a output legitimacy, que remete para consideraes sobre a natureza e amplitude das deliberaes, tem alimentado interpretaes dspares sobre os valores promovidos pelo Conselho no actual perodo ps bipolar, precisamente por no existir um sistema de checks and balances. A prerrogativa legislativa do CS est explicitamente caucionada nos artigos 41. e 42. da Carta, legitimados pelas disposies previstas nos artigos 25. e 29.. O Conselho tem mostrado invulgar versatilidade na explorao destes poderes. Na dcada de 90 do sculo que passou, os Tribunais para a ex-Jugoslvia e para o Ruanda (ambos criados por resolues do CS) determinam uma jurisdio concorrente dos tribunais nacionais, ou seja, estes tribunais internacionais tm primazia sobre as jurisdies nacionais de todos os pases das NU116. Outro exemplo da dcada de 90. Na sequncia da invaso do Kuwait, o Comit de Sanes criado pela resoluo 661 (1990)117 e o Comit de Compensao do CS (resoluo 687 de 13 de Abril de 1991) surpreenderam pelos poderes de superviso no territrio iraquiano: desarmaram o pas, impuseram um embargo financeiro, demarcaram a fronteira e geriram complexas medidas de compensao. A actividade quase-legislativa do Conselho continuou a desenvolverse na primeira dcada do novo sculo, cada vez mais sofisticada e intrusiva com reflexos nos regimes de sanes e nos mandatos das operaes de paz. Outro aspecto problemtico, o exerccio do poder judicial est vedado ao CS. Este poder foi consignado, no sistema das NU, ao Tribunal Internacional de Justia (TIJ). No entanto, o Conselho tem-se aproximado de deliberaes quase-judiciais de que o caso Lockerbie , sem dvida, o exemplo mais citado118. O CS pode determinar que um Estado cometeu uma ameaa paz, quebra da paz (ruptura) ou acto de agresso, actos desde sempre regulados pelo Direito Internacional, mas que aqui so geridos do ponto de vista das suas implicaes polticas. O CS reconhece o princpio da separao de poderes. Simplesmente a ampliao da sua capacidade de interveno nas questes internacionais rompeu o equilbrio existente, criou problemas novos e conduziu, pontualmente, a solues juridicamente ilegais. A possibilidade de controlo jurisdicional das aces do CS no se encontra explicitamente referido na Carta, nem to pouco no Estatuto do TIJ. A questo que deve colocar-se a seguinte: pode o TIJ, partindo da presuno da eventual ilicitude, rever estas decises? O Tribunal tem procurado evitar a reviso judicial dos seus actos. O que no obsta a que possa analisar assuntos que se encontram em discusso no CS. O Tribunal tem-no feito na sua qualidade de rgo judicial, observando os contornos do caso do ponto de vista estritamente jurdico. No Conselho a apreciao recai em aspectos inteiramente distintos, de natureza poltica. A maioria dos juzes que tm passado pelo TIJ , portanto, contra uma reviso dos actos do Conselho, embora
Ver artigo 9. e artigo 8. dos respectivos Estatutos. Extinto pela resoluo 1483 (2003) de 22 de Maio e substitudo pelo Comit 1518. 118 Resoluo 748 (1992) de 31 de Maro de 1992, resoluo 883 (1993) de 11 de Novembro de 1993, resoluo 1192 (1998) de 27 de Agosto de 1998.
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algumas opinies separadas e opinies dissidentes defendam a necessidade de se caminhar nesse sentido119. De qualquer modo, o recurso a opinies consultivas (os processos contenciosos so interpostos pelos Estados) sobre qualquer assunto relevante no universo das NU s pode ser requerida ao TIJ pelo AG e o CS. As agncias especializadas e o SG (ou melhor, o Secretariado), por exemplo, limitam-se a formular questes que se enquadram no mbito das suas actividades120. At ao momento a AG tem sido tmida a questionar o TIJ e o SG nunca requereu junto do Tribunal opinies consultivas, no sendo possvel avaliar o impacto que teria um recurso frequente a este mecanismo. O plenrio tem possibilidade de assumir o controlo poltico formal dos actos do Conselho por vrias vias. Uma hiptese seria a anulao de uma deliberao do CS no caso de uma votao no plenrio, de ou mesmo 4/5 dos delegados, a considerar ultra vires. Outra ideia avanada tornar vinculativas as resolues da Assembleia, o que s faria sentido se os votos passassem a ser ponderados. Outro aspecto que pode permitir abrir uma janela de oportunidade a eleio do SG. O art.97. da Carta determina que o SG deve ser indicado pela AG mediante recomendao do CS. No obstante, o papel da assembleia absolutamente residual, como provam as orientaes informais aprovadas em 1996, conhecidas como Wisnumurti Guidelines. Este documento sugere que as reunies do CS onde se analisam as candidaturas ao cargo de SG devem ser privadas e determina, ainda, que o CS dever recomendar apenas um nome Assembleia. A AG gostaria de reforar a sua interveno neste processo. Admite que gostaria de propor alguns nomes ao CS e manifesta vontade de inquirir os candidatos ao lugar. No momento em que escrevemos impossvel saber se alguma destas propostas vai ter seguimento. Em todo o caso, e em ltima anlise, compete aos Estados membros das NU fazer uma avaliao final da legalidade e legitimidade das deliberaes do Conselho. Embora os pases se encontrem obrigados a seguir as suas orientaes, na qualidade de intrprete da vontade da comunidade internacional, necessrio que a sua interpretao da poltica internacional e das responsabilidades da organizao seja aceite pela generalidade dos seus membros. Neste sentido, uma situao de desobedincia generalizada em relao a uma deciso tomada pelo Conselho, poderia levar-nos a concluir que em momentos de gravidade extrema os pases membros da organizao podem no estar dispostos a reconhecer a legitimidade das deliberaes, nomeadamente no caso de serem ultra vires. Apesar de remota, esta hiptese poderia, em tese, colocar-se no quadro das denominadas ameaas genricas, como veremos j de seguida. O artigo 103. da Carta muito claro quanto s obrigaes decorrentes da ratificao da Carta: prevalecerem sobre outras obrigaes assumidas ao abrigo de acordos internacionais de que os Estados membros sejam partes. Consequentemente, todas as deliberaes do CS tomadas em sede de Captulo VII criam obrigaes vinculativas para todos os Estados das NU (artigo 25.). As sanes decretadas pelo CS so um caso exemplar. A execuo destas sanes exige, muitas vezes, a suspenso de tratados comerciais, acordos de aviao civil e outros compromissos internacionais similares. De um modo geral, a necessidade de tomar estas
A questo colocou-se tanto em opinies consultivas como em casos contenciosos - Casos Reparations, Expenses, Nicaragua e Lockerbie. 120 Nigel D. White. Accountability and Democracy Within the United Nations: a Legal Perspective. International Relations. Vol.13: 1, 1997, p.15.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional medidas de excepo recebida sem sobressaltos. O que preocupa verdadeiramente os executivos a crescente ingerncia em questes que so reguladas pelas jurisdies nacionais, intromisso que resulta das medidas decididas pelo Conselho. Regra geral, as sanes impostas internacionalmente obrigam a mudanas legislativas, administrativas, executivas e judiciais em todos os Estados dispostos a cumpri-las. Na esfera comunitria, os amplos poderes da UE permitiram, por exemplo, aprovar regulamentos relativos ao Iraque e Lbia, com aplicao directa nos territrios dos Estados membros, em cumprimento das orientaes dadas pelas NU. De um modo geral, o Direito Internacional prevalece sobre o Direito Nacional, principalmente no caso de ordenamentos jurdicos em que se defende sem equvocos a preeminncia da lei internacional sobre a lei interna. Contudo, h situaes em que podem ocorrer conflitos121. No caso das sanes, bvio que resultam de resolues de natureza poltica, embora o seu carcter obrigatrio decorra dos poderes outorgados ao Conselho das NU pelos Estados que ratificaram o tratado constituinte. A questo, que poltica e jurdica, remete para o carcter quase-legislativo de algumas resolues, que revelam um entendimento muito amplo sobre as competncias normativas deste rgo. Dificilmente se consegue dissociar o fenmeno do terrorismo da actividade quaselegislativa do Conselho. Se no caso Lockerbie o que estava em causa era uma alegada cumplicidade da Lbia com o terrorismo, o 11 de Setembro originou um problema novo, as ameaas genricas, que o Conselho tem combatido atravs de resolues legislativas muito amplas. O facto que os EUA, a NATO, a UE e as NU responderam aos seus movimentos destabilizadores com uma estratgia de combate diferente das habituais medidas de segurana interna. A abordagem antiterrorista foi abandonada em favor de uma estratgia mais practiva, contra-terrorista, que envolve a combinao de diferentes meios de coaco, particularmente o vector militar. No dia 12 de Setembro, um dias depois dos ataques s Torres Gmeas, o Conselho reuniu de urgncia para uma primeira reaco, aprovando a polmica resoluo 1368122. Quanto NATO invocou, pela primeira vez na sua histria, o artigo 5. e avanou logo que pde para o Afeganisto. Salvo melhor entendimento, esta resoluo, que tem sido objecto de grande debate, marca um momento de ruptura123. O terrorismo, que era tradicionalmente discutido na AG e regulado por convenes preparadas na 6 Comisso (Assuntos Jurdicos) passa quase totalmente para a esfera de competncia do CS. Repare-se que inicialmente a organizao aprovou sanes contra o regime taliban, pelo facto de albergar a Al-Qaeda (resoluo 1267 (1999) de 15 de Outubro e resoluo 1333 (2000) de 19 de Dezembro). Depois do 11 de Setembro (resoluo 1390 (2002) de 19 de Janeiro e seguintes) a situao muda; uma ameaa abstracta, a Al-Qaeda, passa a ser o centro das preocupaes.
Ver Vera Gowlland-Debbas (ed.) - United Nations Sanctions and International Law. Vol.1.The Hague: Kluwer Law International, 2001 para os problemas que se colocam antes do 11 de Setembro. 122 S/RES/1368 (2001) de 12 de Setembro. 123 Sobre o assunto, muito til consultar Antonio Cassese. Terrorism is Also Disrupting Some Crucial Legal Categories of International Law.European Journal of International Law. Vol.12: 5 (Novembro de 2001), pp.993-1001.
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8.1. O Comit do Contra-Terrorismo A resoluo 1373 de 28 de Setembro de 2001, sobre ameaas paz e segurana internacional causadas por actos terroristas124 a primeira resoluo a declarar que qualquer acto terrorista constitui, em si mesmo, uma ameaa paz e segurana internacionais. Com esta deciso a convico de que o terrorismo uma sria ameaa, seno mesmo a ameaa principal, ganha consistncia. No rescaldo dos terrveis ataques contra o territrio americano, a resoluo prope uma srie de medidas que todos os pases deveriam cumprir escrupulosamente. O texto menciona, inter alia, a obrigao de evitar e reprimir o financiamento do terrorismo; abster-se de conceder qualquer forma de apoio a entidades ou pessoas envolvidas em actos terroristas; tomar as medidas necessrias para evitar a prtica de actos terroristas; negar santurio queles que financiam, planeiam, apoiam ou praticam actos terroristas e ainda evitar movimentaes de terroristas atravs de um controlo de fronteiras efectivo. Esta resoluo muito ambiciosa nas suas prescries. Os Estados das NU ficam obrigados a observar o princpio da criminalizao dos actos de todos aqueles que participam no financiamento, planeamento, preparao, execuo das actividades terroristas ou apoiam actos terroristas, que devem levar a julgamento. Os cdigos penais devem prever o crime e a moldura penal adequada sua gravidade. H tambm a obrigao de negar apoio financeiro e santurio e um dever de partilha de informao sobre o planeamento dos ataques dos grupos terroristas. Probe-se e criminaliza-se a recolha e fornecimento de activos financeiros ou recursos econmicos para serem utilizados em actos terroristas. O Conselho apela a todos os Estados para que tomem medidas adequadas, em conformidade com as disposies relevantes do Direito Nacional e do Direito Internacional, antes de conceder o estatuto de refugiado - com o objectivo de assegurar que o candidato a asilo no planeou, facilitou ou participou na prtica de actos terroristas. Para monitorizar a implementao destas medidas, o Conselho criou o Comit do Contra-Terrorismo, composto pelos 15 estados membros do CS125. Esta resoluo pronunciadamente quase-legislativa, porque exige a todos os Estados membros que adaptem as suas legislaes internas no sentido de evitar e reprimir esta ameaa abstracta126. O seu articulado tem levantado dvidas quanto aos objectivos e formas correctas de aplicao. 8.2. Resoluo 1540 Anos mais tarde um cientista nuclear, A. Q. Khan, pai do programa nuclear paquistans, revela publicamente a existncia de uma rede transnacional de contrabando nuclear, em que ele prprio havia estado envolvido, com importantes ramificaes internacionais. Washington, que havia pressionado Musharraf a afastar Khan dos cargos que at a ocupava, desencadeiam no Conselho consultas que resultaro na aprovao de uma outra resoluo genrica.
S/RES/1373 (2001). Reforado em 2004 (resoluo 1535) com peritos que apoiam o trabalho do Comit nos aspectos mais tcnicos da implementao. 126 Monika Heupel. Adapting to Transnational Terorism: The United Nations Security Councils Evolving Approach to Terrorism. Security Dialogue. Vol.38: 4, pp.493-494.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional A resoluo 1540 de 28 de Abril de 2004127 sobre no proliferao de armas de destruio massiva declara que a proliferao de armas de destruio massiva constitui, em si mesma, uma ameaa paz e segurana internacionais e impe obrigaes aos pases no sentido de adaptarem leis que criminalizem o envolvimento de actores no estatais na produo, transferncia e emprego destas armas e respectivos vectores. Exige tambm controlos nacionais para evitar a proliferao e reafirma que todos os membros esto obrigados a cumprir o estipulado no Tratado de No Proliferao Nuclear, na Conveno sobre Armas Qumicas e ainda na Conveno sobre Armas Biolgicas. Foi criado um comit para supervisionar a implementao desta resoluo. Os No Alinhados consideram esta resoluo muito complexa, pouco detalhada e demasiado intrusiva na vida dos Estados128. A soluo encontrada para suprir uma lacuna do regime de no proliferao que no prev a possibilidade de acesso dos grupos terroristas a este tipo de tecnologia tambm objecto de crtica. De facto, a aprovao de normas de no proliferao de armas de destruio massiva no quadro do CS foi intencional. Na Conferncia do Desarmamento (CD), a negociao de um tratado internacional sobre o assunto levaria muito tempo, para alm do inconveniente de vincular apenas os Estados partes. Por outro lado, os EUA tm sido acusados de comportamentos dplices: impem pesadas obrigaes a Estados e organizaes, mas no cumprem os seus prprios compromissos no que diz respeito ao desarmamento do Clube Nuclear, como prev o TNP. igualmente evidente que este documento foi negociado com a inteno de legitimar e ampliar a base multilateral da Proliferation Security Initiative. Esta iniciativa tem procurado, ainda que informalmente, alterar algumas regras jurdicas no alto mar onde, como se sabe, prevalece a liberdade de navegao. O objectivo ltimo tentar legalizar, in extremis, a possibilidade de visita, busca e apreenso de armas de destruio massiva transportadas por navios que navegam em alto mar, ao abrigo de uma interpretao extensiva do artigo 22. da Conveno das NU do Direito do Mar (UNCLOS III), que no prev esta excepo129. A resoluo no cria, certo, nenhuma autoridade de interdio martima mas pode servir de base jurdica para persuadir o estado do pavilho a cooperar nas actividades de contra-poliferao, consentindo nestas actividades, o que muito interessante para os EUA que, no sendo Estado parte da UNCLOS III, no tem condies de promover estas alteraes ao texto no quadro da conveno. Finalmente, no foi possvel dotar o Comit de uma monitorizao com base permanente; Washington imps um mandato de 2 anos, posteriormente prorrogado por igual perodo (resoluo 1673 de 27 de Abril de 2006). Por todas estas razes a resoluo tem um pendor fortemente unilateral, embora recorra habilmente legitimidade e capacidade jurdica do Conselho. Pela sua prpria natureza, o terrorismo continuar a preocupar a comunidade internacional por muitos mais anos. As NU estaro necessariamente na vanguarda deste processo; a fora do seu projecto reside na interpretao do bem comum, que se traduz na criao de condies de segurana que permitam o regresso da tranquilidade que o terrorismo destruiu. No entanto, o fenmeno terrorista continua sem uma definio jurdica internacionalmente aceite, apesar das 13 convenes internacionais das NU sobre o assunto e dos instrumentos jurdicos regionais que se encontrarem em vigor em vrias zonas do mundo.
S/RES/1540 (2004) de 28 de Abril de 2004. Ver o Relatrio de Peter Crail. Implementing United Nations Security Council Resolution 1540. Non Proliferation Review. Vol.13: 2 (Julho de 2006), pp.355-399. 129 Joel A. Doolin. The Proliferation Security Initiative: Cornestone of a New International Norm. Naval War College Review. Vol.59: 2 (Primavera de 2006), pp.29-57.
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Fazendo nossas as palavras de Zbigniew Brzezinski, nem mesmo a coligao internacional contra o terrorismo tem uma posio comum sobre o termo terrorismo. Para os indianos, os terroristas so os muulmanos da Caxemira. Para os russos, so os chechenos. Para os israelitas, so os palestinos. Para os rabes, so os israelitas. Neste sentido, a concluso clara: uma estratgia sem objectivo poltico claro no tem condies para ser uma boa estratgia. Pondo um ponto final nesta questo, gostaramos apenas de reafirmar a nossa convico de que a reforma do CS est configurada desde o incio para dar nfase legitimidade do processo de deciso. Na nossa opinio, esta viso muito estreita. O valor intrnseco das decises e recomendaes do CS ser o grande debate dos prximos anos. Para que reforma se possa cumprir em toda a sua amplitude. 9. Concluso Este estudo assumiu como ponto de partida que o CS das NU uma instituio internacional credvel, porque exerce um importante controlo social no ambiente internacional sem recorrer, no essencial, a frmulas coactivas. Todavia, a interveno no Kososvo e o 11 de Setembro geraram uma crise de percurso. Perante a degradao dos laos que uniam a comunidade internacional, foi preciso estudar o modo como a organizao pode reagir ao novo contexto internacional. Neste mbito, a reforma do CS pode ser uma oportunidade nica para afirmar o conjunto de valores que constituem o acervo normativo da organizao. Nos modelos e propostas que analismos so visveis problemas na composio e modo de organizao do Conselho que podem vir a condicionar o xito da reestruturao. Nestes dois aspectos, falta de representatividade no rgo e distores no processo decisrio, apontmos duas solues principais, que consideramos importantes para corrigir estas deficincias. A primeira remete para a plena incorporao da dimenso regional na arquitectura de um Conselho renovado, como forma de reequilibrar as relaes entre os grandes espaos geopolticos do mundo. O segundo aspecto prende-se com a transparncia dos mecanismos de deciso. As regras processuais em vigor no Conselho tm tido repercusses negativas dentro e fora do rgo. Do ponto de vista dos pases que pertencem ao Conselho, as regras de processo tm permitido uma vincada hegemonia norte-americana na conduo dos trabalhos. Ao nvel da organizao, a flexibilidade e hermetismo do Conselho tem dificultado o dilogo com os outros Estados que pertencem s NU. Entre os rgos principais da organizao, a Assembleia claramente o rgo mais penalizado pela incapacidade de relacionamento institucional do Conselho dentro da estrutura onusiana. Neste sentido, os temas do cluster II do Grupo de Trabalho da Reforma do CS (melhoramento dos mtodos de trabalhos) devem merecer a maior ateno. Os mtodos de trabalho so, em todas as OIs, um instrumento potenciador de mudanas significativas nas regras do jogo poltico Do mesmo modo, pensamos que os problemas pontuais que afectam a legitimidade das deliberaes do Conselho so assuntos que podem ser parcialmente resolvidos no mbito do cluster II. Erik Voeten130 observou, com alguma graa, que a funo principal dos membros permanentes do Conselho no vigiar as condutas dos membros das NU, mas sim evitar as
130 Erik Voeten.,The Political Origins of the UN Security Councils Ability to Legitimize the Use of Force. International Organization. Vol.59 (Vero de 2005), p.529.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional tentaes unilaterais dos EUA fora do Conselho131. Em todo o caso, pensamos que os temas terrorismo e armas de destruio massiva importaram para o interior do Conselho a viso unilateral da Casa Branca em relao aos principais problemas internacionais. A observao Voeten ter alguma razo de ser. No entanto, tem vindo a ganhar relevo a importncia que as administraes americanas atribuem s potencialidades polticas e jurdicas do Conselho. Contrariando a muito citada tese que defende que as NU, e o CS em particular, so irrelevantes na poltica externa dos EUA. Finalmente, uma nota sobre a execuo das decises tomadas pelo Conselho. Exclumos deliberadamente do nosso plano de estudo a legitimidade na execuo dos seus mandatos, por entendermos ser prefervel concentrarmos a nossa ateno na capacidade legislativa, que no s a sua funo principal, como tambm e sobretudo porque desta funo que decorrem as responsabilidades de execuo. A subcontratao de organizaes regionais ou Estados/ coligaes de Estados para intervenes no mbito da segurana colectiva e, muito principalmente, para execuo de mandatos de misses de paz, justificaria um estudo autnomo, uma vez que excede os limites da presente investigao. Para concluir, diramos que ainda cedo para perceber se a tendncia de manipulao poltica do Conselho em questes sensveis da vida internacional uma tendncia de curto prazo. Seja como for, o problema est identificado e merece ser devidamente escalpelizado, talvez num outro projecto de investigao. O tempo o dir. Uma coisa certa: a notvel capacidade normativa do CS das NU desmente e pe em causa o preconceito poltico em relao utilizao da capacidade de persuaso em poltica internacional. Infelizmente, este preconceito cultural continua muito presente na cosmoviso de elites polticas influentes, com os resultados internacionais que se conhecem. 10. Bibliografia132 BAILEY, Sydney D. - Veto in the Security Council. Nova Iorque: Carnegie Endowment for International Peace, 1968. BAILIN, Alison.From Traditional to Institutionalized Hegemony. G8 Governance, 6 de Fevereiro de 2001. BARNETT, Michael e ADLER, Emanuel.Studying Security Communities in Theory, Comparison, and History, in Emanuel Adler e Michael Barnett (eds.) - Security Communities. Cambridge: Cambridge University Press (Cambridge Studies in International Relations: 62), 1998. BOULDEN, Jane. Disengagement: Collective Legitimization in the Post-Cold War Security Council. Security Dialogue. Vol. 37: 3 (2006) pp.409-423. BUZAN, Barry e WVER, Ole - Regions and Powers: The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. BUZAN, Barry; WVER, Ole; WILDE, Jaap de - Security: a New Framework for Analysis. Boulder CO: Lynne Rienner, 1998. CANADA/ICISS - The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. Otava: International Development Research Centre, 2001.
Idem, ibidem, p.551. Os relatrios das NU mencionados ao longo do texto no constam desta lista encontrando-se citados na ntegra nas notas de rodap.
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Conselho de Segurana das Naes Unidas

IDN Janeiro 2008

Instituto da Defesa Nacional, 2008 Todos os direitos reservados

Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional

Concluso........................................................................................................44 Bibliografia ......................................................................................................45

Conselho de Segurana das Naes Unidas Modelos de Reforma Institucional

relanou o tema da legitimidade numa ptica que procura superar

Idem, ibidem, p.225.

Idem, ibidem, p.6. A/60/L.49 de 17 de Maro de 2006.

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