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Sociolgica, ao 21, nmero 60, enero-abril de 2006, pp. 209-242 Fecha de recepcin 14/06/04, fecha de aceptacin 03/09/04

Estado multinacional y globalizacin en Mxico*

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RESUMEN
A partir de explicar los elementos esenciales del Estado multinacional y proponer una tipologa del mismo, se argumenta en el artculo que la vinculacin del Estado y la sociedad con el mundo favorecen el avance del multiculturalismo y el reconocimiento de las minoras nacionales, lo cual implica una prdida de la soberana del Estado. Para sustentar este argumento se recurre a algunos ejemplos del proceso de apertura econmica en Mxico en las ltimas dcadas y a las negociaciones para la firma del Tratado de Libre Comercio entre el gobierno de este pas y la Unin Europea. PALABRAS CLAVE: Estado multinacional, globalizacin, comercio, relaciones Mexico-Unin Europea, apertura econmica, privatizaciones, discurso poltico, democracia, nacionalismo.

ABSTRACT
By explaining the essential elements of the multinational state and proposing a typology for it, this article argues that the link between the state and society and the world favors the advance of multi-culturalism and the recognition of national minorities, which implies a loss of state sovereignty. Examples of the economic opening in Mexico in recent decades and the negotiations prior to the signing of the free trade agreement between Mexico and the European Union are used to back up this argument. KEY WORDS: multinational state, globalization, trade, Mexico-European Union relations, economic opening, privatizations, political discourse, democracy, nationalism

* Este

artculo recoge ideas y datos de mi libro El nacionalismo mexicano en los tiempos de la globalizacin y el multiculturalismo, Vizcano (2004). 1 Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Circuito Mario de la Cueva, s/n, Ciudad Universitaria, Distrito Federal 04500, Mxico D.F. Correo electrnico: vizcaino@servidor.unam.mx

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DE LOS GRANDES CAMBIOS RECIENTES en las ciencias sociales dos me parecen determinantes. El primero consiste en el surgimiento de un pensamiento que asume el carcter multinacional del Estado en oposicin al paradigma predominante del Estado-nacin. El segundo, en el cuestionamiento de la concepcin del Estado soberano como una entidad autocontenida y, a su vez, en el surgimiento de una interpretacin en donde el eje explicativo de la sociedad y la vida poltica descansa en la interconexin del Estado con la sociedad internacional.2 El objetivo de este artculo es ofrecer una definicin del concepto de Estado multinacional, analizar algunas de sus caractersticas fundamentales y explicar cmo stas se relacionan con la globalizacin, que entender, en sus elementos ms esenciales, como la vinculacin del Estado y la sociedad con el mundo por la economa, el derecho, la poltica, la cultura y la tecnologa.3

2 Sobre

la multinacionalidad me he beneficiado fundamentalmente de Gagnon y Tully (2001), Smith (1995: 85-115), Kymlicka (1995, 1996, 1998), Guibernau (1999), Brown (1998), Miscevic (2000) y Minaham (1996). Y sobre la globalidad, de Held (1991), Held et al (1999), Beitz (1991), Pozas (1999, 2000), Arditti (2000), y Bokser y Salas-Portugal (1999). 3 La literatura acerca de la globalizacin es inmensa. Como habr de explicar ms adelante, sigo fundamentalmente el planteamiento elaborado por Held (1991) y Rodrik (1997), quienes argumentan que el incremento de la vinculacin internacional de la sociedad y el Estado implica, entre otros aspectos, una transformacin de la soberana y prdida de capacidades del Estado. Hay que decir que no existe acuerdo acadmico acerca de cmo definir ni cmo abordar el tema. La definicin que aqu he asumido se centra no en las implicaciones ni en las causas del fenmeno, sino en sus rasgos esenciales: la vinculacin de la sociedad y el Estado con otras sociedades del resto del mundo. Creo, adems, que esta definicin permite construir variables e indicadores: vinculacin por el comercio, por la tecnologa, por los contactos individuales, etc. En mi consideracin, una definicin debe incluir los elementos esenciales del fenmeno que nombra y a su vez abrir la posibilidad de construir indicadores.

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El punto de partida es que histricamente ha existido una tensin entre la construccin del Estado-nacin y la lucha de las minoras nacionales por su autonoma.4 Un conjunto de circunstancias asociadas a la idea del Estado soberano y autocontenido favorecieron la construccin gradual de la centralidad del Estado, al menos desde el siglo XVII y hasta los aos ochenta del siglo XX. A partir de entonces, en coincidencia con la desintegracin del bloque socialista, el reconocimiento del Estado multinacional comenz a constituir un eje de los discursos polticos de diversos movimientos que luchan por los derechos de las minoras en Europa, frica, Asia y en algunos pases de Amrica, particularmente en Canad y las naciones andinas. La Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador, por slo citar un caso notable, ya desde la Declaracin Poltica de su Congreso de 1993 afirmaba que las nacionalidades y los pueblos indgenas han construido una organizacin nacional poltica y slidamente estructurada y que nuestro propsito es la construccin de una nueva nacin multinacional. Declaraba, adems, que slo el reconocimiento de un Estado multinacional podra garantizar la democracia, la igualdad, la paz social y la fraternidad. El problema es explicar cmo se detuvo este proceso de unificacin alrededor del Estado nacin y, en cambio, resurgieron las minoras nacionales y el reclamo de sus derechos, as como el reconocimiento de los mismos. Mi argumento central, que intento ilustrar con algunos ejemplos y datos principalmente de Mxico, es que la globalizacin ha favorecido tanto la prdida de capacidades del Estado como el fortalecimiento de las minoras y, con ello, el reconocimiento del Estado multinacional.

4 Si

bien el fenmeno es antiguo, el concepto de Estado multinacional es relativamente nuevo. Hasta donde s, una de las primeras obras acadmicas donde apareci fue en el estudio de Janowsky (1945), quien lo utiliz como un instrumento de diagnstico y anlisis para entender el nacionalismo de las minoras en Europa central. Se ha utilizado sobre todo recientemente (por ejemplo, en Gagnon, 2001; Guibernau, 1999; Gellner, 1997; Moddod y Werbner, 1997; Smith, 1995; Caplan y Feffer, 1996; Walzer, 1997; Minahan, 1996; Stavenhagen, 1996; y Kymlicka, 1996) en el contexto de la explosin del multiculturalismo de la ltima dcada junto a otros temas y problemas: etnicidad, minoras, nacionalismo, que han resurgido luego de que durante mucho tiempo se consideraron agotados en un mundo donde se expanda la idea, y la realidad, del Estado nacin.

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DEL ESTADO

NACIN Y DEL

ESTADO

MULTINACIONAL

Encontramos, en una rpida observacin del mundo, muchas naciones sin Estado integradas a un Estado, ya por conquistas, ya por donaciones de territorios entre imperios o por divisiones fronterizas determinadas por terceros pases.5 En otras palabras, encontramos en todo el mundo Estados multinacionales. La nocin Estado multinacional difiere de Estado nacin en varios sentidos. Primero, por su metodologa: distingue entre nacin, en sentido sociolgico, y Estado; considera que el Estado tipo no es el que coincide con una nacin sino el que envuelve a ms de una; observa el mundo y las regiones siguiendo las fronteras culturales tanto, o ms, que las geogrficas que dividen a los pases. Segundo, hay una diferencia de contenido y diagnstico: el paradigma del Estado multinacional no niega la existencia de los Estados, pero fundamentalmente observa las culturas, es decir, las naciones, lo cual es ms complejo y revela problemas que aparentemente no existen desde el punto de vista del Estado nacin. A la pregunta sobre cuntos Estados existen en el mundo hay una respuesta relativamente fcil: 185, segn el reconocimiento de la ONU. En cambio, es casi imposible enumerar las culturas o las minoras nacionales de todo el globo. Ello depende de una concepcin sociolgica o antropolgica de nacin y, muchas veces, de un arreglo poltico o jurdico al interior de cada Estado y en el orden mundial. Es Hawai una nacin como los son Quebec, Kosovo o Palestina?, si a los inuit se les ha reconocido el territorio autnomo de Nunavut, con una jurisdiccin especial en la federacin canadiense, tienen el mismo derecho los mayas en Mxico, Guatemala y Belice? De todo lo anterior se desprende una tercera diferencia. Si hay una metodologa y unos problemas distintos tambin existen arreglos, polticas pblicas y una agenda internacional distinta frente a los problemas sociales y polticos. Bajo el paradigma multinacional, las polticas del gobierno central se realizan no para las provincias o departamentos, sino en consideracin de los pueblos o naciones. Lo mismo ocurre mundialmente; Naciones Unidas, organizaciones no gubernamentales o instituciones como el Banco Mundial o la Unin
5 La

obra de Minaham (1996) es un interesante mapa contemporneo de las naciones sin Estado. La reflexin de Kymlicka (1995: 10-73) me ha sido especialmente ilustrativa.

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Europea pueden llevar a cabo programas de desarrollo que financien a los Estados que reconozcan y otorguen derechos a las minoras, o bien directamente a stas y sin la mediacin de los gobiernos centrales. Recordemos, por ejemplo, el Informe de la Comisin Mundial para la Cultura y el Desarrollo (Unesco, 1997: 21-77), que sugiere con un vigoroso consenso modificar las polticas de la agenda internacional y emprender programas y acciones directamente con las culturas, aun si para ello es necesario poner en duda el concepto de la soberana del Estado. Sin embargo, el esquema multinacional sirve no slo para la paz y el desarrollo. Tambin para la guerra. Samuel Huntington (1996), quien supone una nueva organizacin mundial cuyo sillar son las culturas, no los Estados, propone una alianza de Estados Unidos y Europa para defender a Occidente de las otras civilizaciones.

EL

PROBLEMA DE LA SOBERANA

En la distincin entre el Estado nacin y el Estado multinacional el asunto de la soberana es esencial. El tema atae a dos aspectos fundamentales de la vida del Estado. Primero, a su exclusividad como gobierno central independientemente del origen de sus miembros y los medios por los que llegaron al poder para dictar leyes generales dentro de la comunidad poltica, ejercer sanciones, conducir las relaciones con el exterior y establecer tratados internacionales. Segundo, a su capacidad, dentro de un sistema jurdico y un territorio delimitado, para satisfacer las necesidades fundamentales de la poblacin, controlar la vida de las instituciones pblicas especialmente la polica, el ejrcito y el banco central y regular la interaccin poltica y los conflictos sociales. Sobra decir que la bibliografa sobre el tema y el tema mismo es enorme y estn fuera de los objetivos de este estudio. Empero, cabe reconstruir algunos aspectos a fin de entender las diferencias entre el Estado nacin y el multinacional desde las perspectivas de la soberana. La soberana, entendida como capacidades y monopolio del gobierno central, ha sido un proceso de construccin gradual desde el siglo XVI. Fue entonces que Jean Bodin sostuvo en sus Six Livres de la Rpublique que la soberana es el poder absoluto y perpetuo constituido en una repblica y estableci como su principal atributo crear la ley obligatoria en todos los temas en general y en cada caso en par-

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ticular.6 Bodin escribi, frente a la ausencia de soberana general, para centralizar el poder y el derecho, y frente a la guerra religiosa que asolaba Francia, para construir la paz y formas de gobierno estables. Desde entonces el ideal de las monarquas, particularmente durante el absolutismo del siglo XVIII, fue hacer imperar una sola legalidad y, a su vez, reducir la autonoma de los principados y casas reales. La existencia de dos o ms soberanas, muchas de ellas traslapadas al interior de cada Estado, o incluso allende sus fronteras, haca extremadamente compleja la vida social y poltica. Con el tiempo se busc uniformar la legalidad y homogeneizar la cultura y se cre el ideal del Estado nacin. Ello gracias a un proceso paulatino y gradual que altern con diversas guerras revolucionarias. No obstante, la unificacin o formacin del Estado nacin no elimin por completo aquella condicin del Estado: la diversidad de culturas, la realidad multinacional. La soberana es en el fondo la disputa esencial entre uno y otro modelo de Estado. En el Estado nacin la soberana radica en el gobierno central y acaso en las provincias, segn un principio de descentralizacin de las obligaciones y derechos administrativos y polticos. En cambio, en el Estado multinacional la distribucin de competencias implica, sobre todo, otorgar derechos especiales y diferenciados a las culturas que forman parte del mismo. Lo ms importante es que el control de la sociedad no se distribuye conforme a un principio de descentralizacin segn los territorios del Estado sino siguiendo las fronteras culturales. Si en el Estado nacin la soberana es un complejo sistema de competencias entre el gobierno central y el local, en el multinacional la complejidad es an mayor. Las identidades culturales no slo amenazan el monopolio del poder sino que se constituyen fundamentalmente de manera cultural; demandan otros derechos, incluso la independencia, y no slo la participacin en un esquema descentralizado de gobierno. En el Estado nacin el municipio es la clula, la base, de un amplio sistema administrativo, jurdico y poltico; la base de una pirmide en cuya parte ms alta se halla el gobierno central o federal. En el Estado multinacional un poblado con una identidad propia no es la base de la pirmide de la mayora social; simplemente no es parte de esa mayora social. Constituye una sociedad con un derecho par6 La

obra se public en francs en 1576 y en ingls en 1606. Cito la edicin de 1964, pp. 25 y 43.

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ticular y demanda un trato especial y, a su vez, de igualdad con las otras naciones en las instancias de debate y decisin central. No adapta sus leyes a las federales sino que posee las propias. En el esquema multinacional el objetivo de que las decisiones de las autoridades federales se realicen en el mbito local es no slo poco probable sino en cierta forma ilgico. Los poblados reconocidos como una nacionalidad distinta aspiran a construir su propia soberana. Constituyen una pirmide aparte cuyo tamao y peso no estn en funcin del nmero de sus miembros (puesto que son una minora) sino de su derecho a constituir una nacin, acaso integrada a un Estado ms amplio y, por tanto, a compartir el poder con las otras nacionalidades, que siendo mayora casi siempre controlan el gobierno central. El peso de la minora en el orden federal no est determinado al menos formalmente en funcin de su tamao sino de su existencia como nacin. El Estado multinacional no es sino el triunfo de las minoras; el reconocimiento de su derecho colectivo en un Estado que antes no reconoca sino los derechos individuales y cuyo proyecto histrico de siglos fue la unificacin legal, poltica y cultural.7 Si la soberana es un concepto de un proceso gradual que va del gobierno central que demanda todo el poder hasta el gobierno que lo comparte, el Estado multinacional es el extremo de la distribucin de ese poder. En el Estado multinacional el gobierno ha perdido gran parte de su autoridad y, en cambio, han ganado libertad no tanto los ciudadanos sino las minoras culturales. Con ello quiero sealar que uno es el principio: compartir el poder en funcin de las identidades, y otro el grado. Ahora bien, la separacin entre el gobierno central y las minoras tiene un lmite. Rebasado ste la consecuencia

7 Aunque

en los ltimos aos se ha dado una explosin de estudios sobre las minoras nacionales, no cabe duda que el tema comenz a abordarse para explicar los movimientos nacionalistas de las minoras aplastadas durante la Segunda Guerra Mundial, principalmente en el este y centro de Europa. De esa poca data la obra pionera de Janowsky, Nationalities and National Minorities (1945). Una obra fundamental para explicar el desarrollo desde 1945 de los derechos de las minoras y grupos nacionales es la de Natn Lerner (1991). Sobre estos derechos ha sido fundamental en la historia reciente y en la teora el principio de Charles Taylor (1991): el Estado y las instituciones pblicas deben tratar a los individuos de acuerdo con su especificidad cultural, es decir, de acuerdo con la cultura (o nacin) a la que pertenecen, como un acto de justicia y de reconocimiento de su dignidad. La poltica del reconocimiento implica, por tanto, la defensa y fomento de los grupos y culturas minoritarias. Kymlicka (1995, 1996, 1998) ha logrado sistematizar la poltica del reconocimiento en las sociedades democrticas.

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lgica es o bien la secesin o bien la desintegracin del Estado. En el espacio que va quedando entre la soberana que detenta el gobierno central y el que reclaman las minoras subsiste el mayor riesgo para la integridad de los Estados contemporneos. Cuanto ms crezca ese espacio ms crece la posibilidad de la desintegracin. As, el Estado multinacional se nos presenta como una posibilidad de ordenar la diversidad, pero tambin como el riesgo de destruir el Estado. Hasta hace poco imaginamos enterrada bajo la modernidad del Estado la idea de que la soberana, necesariamente asociada a un territorio, corresponde a los habitantes originarios que constituyen una cultura. No obstante, este principio ha encontrado en los movimientos polticos, y de algn modo en el desarrollo de la investigacin antropolgica, los suficientes argumentos como para recuperar un cierto consentimiento. Se sigue muchas veces este argumento: en el pasado la soberana se entreg al gobierno de otra nacionalidad en consideracin de ciertas circunstancias, pero dadas las nuevas condiciones la soberana o algn tipo de autonoma al menos debe regresar al pueblo que otrora la cedi como resultado de una imposicin o en aras de un pacto que ya no es necesario sostener.8 Esta idea ha venido a debilitar a los gobiernos centrales, fortalecer a las minoras y contribuir al Estado multinacional. Las relaciones de parentesco constituyeron durante mucho tiempo bases slidas de la asociacin poltica. Sin duda el desarrollo del proyecto del Estado nacin fue modificando esas relaciones. Su maduracin implic el paulatino decrecimiento de la asociacin basada en el parentesco. Sin embargo, no desapareci del todo y en los ltimos aos han ganado consenso las opiniones a favor de preservarla e incluso otorgarle reconocimiento jurdico y poltico. As, las sociedades de parentesco constituyen uno de los elementos que se contraponen a la idea del Estado nacin y, a su vez, contribuyen al fortalecimiento del Estado multinacional. Las ligas genticas pesan
8 Esta

es la tesis de, entre otros, Luis Villoro. Tuve la oportunidad de escucharla de su propia voz en una reunin acadmica en Tepoztln en julio de 1998 en la que estuvieron, entre otros, Andrs Lira, Guillermo de la Pea, Magdalena Gmez, Jan de Vos, Rodolfo Stavenhagen y Hctor Daz Polanco. Una transcripcin de las discusiones qued indita, quizs a causa de que, como deca Magda, muchas de las cosas que ah se dijeron no eran polticamente convenientes para el zapatismo. El nico resultado pblico fue un manifiesto para seguir discutiendo el tema de los derechos indgenas aparecido en octubre de 1999 en la revista Memoria. Vase Luis Villoro (1998) para una versin amplia de la posicin del autor sobre el trnsito del Estado autoritario al Estado plural.

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tanto como las polticas, no obstante la gran ola democrtica de los ltimos 25 aos. Mientras que el Estado nacin se constituye y legitima sin considerar los vnculos de la sangre ni la condicin originaria de los naturales de un territorio, sino las obligaciones y derechos de las personas por igual, el Estado multinacional s reconoce estos elementos. Son incluso la base de la distribucin de las obligaciones y los derechos de las culturas que cohabitan dentro del sistema jurdico federal.9 En pocas palabras, el concepto de soberana, entendido como normatividad y control de un gobierno central o federal, ha perdido mucho de su sentido en el mbito del Estado multinacional. En cambio, los valores asociados al parentesco y la originalidad de los habitantes estn ganando peso y espacios. Y continuarn en ascenso. Para los pueblos que se miran a s mismos como dependientes la conquista de un Estado independiente seguir siendo objeto de sus aspiraciones. Difcilmente se renuncia al valor simblico de ocupar un lugar en la asamblea de naciones.

NACIN

Y TIPOS DE

ESTADO

MULTINACIONAL

La nocin de Estado multinacional requiere, entonces, pensar a la nacin en su sentido sociolgico y cultural, antes que estatal. As, la nacin es una parte de la humanidad con un conjunto de imgenes y smbolos compartidos. Nos refiere a una comunidad histrica, organizada, asentada en un territorio y cuyos miembros comparten costumbres y poseen sentimientos de pertenencia sustentados en uno o varios de los siguientes elementos: una lengua y un pasado comn, una raza, una geografa o una religin.10 Esta concepcin se asemeja a la de cultura o pueblo, en la cual el sustento y la identidad colectiva aparecen como necesidades primordiales del individuo. Coincide con la del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales (1989), que en los ltimos aos ha adquirido un lugar esencial en la legislacin internacional de proteccin de las minociudadana y los derechos diferenciados han sido tratados, entre otros, por Kymlicka (1995: 107-129) y Tierney (2000). 10 Una reflexin reciente y amplia sobre la redefinicin del concepto de nacin puede verse en Seymour (2000), Guibernau (1999, 2000), Seton (1999) y Ommen (1997).
9 La

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ras. El Convenio se refiere a los pueblos indgenas como a aquellos que estn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislacin especial y, adems, descienden de poblaciones que habitaban en el pas, o en una regin geogrfica perteneciente al pas, antes de la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. El Convenio no utiliza el concepto de pueblo como sinnimo de nacin, puesto que este trmino corresponde en el derecho internacional al de Estado. Queda claro, sin embargo, que pueblo coincide con el sentido sociolgico de nacin aqu asumido. El Estado multinacional, entonces, es el que envuelve o integra a dos o ms naciones o pueblos. Si es necesario diferenciar entre Estado nacin y Estado multinacional tambin hay que distinguir entre ste y la nocin de Estado multitnico o multicultural. Will Kymlicka, uno de los autores que ms se han ocupado del tema, establece una definicin para minoras nacionales y grupos tnicos y explica que a un Estado multinacional corresponde el derecho, reconocido o no, de las minoras nacionales, y a uno multitnico el de los grupos tnicos. Por minora nacional entiende una sociedad distinta y potencialmente autogobernada, pero incorporada a un Estado por sucesos histricos como conquistas o por acuerdos entre potencias. En cambio, lo que explica la existencia de los grupos tnicos es el proceso de inmigracin de quienes dejaron su nacionalidad para incorporarse a otra sociedad. En esta definicin el factor clave es el territorio: las minoras nacionales ocupan territorios, no as los inmigrantes (Kymlicka, 1995: 12-19). Hay que agregar que las minoras nacionales casi siempre se constituyen de elementos tnicos (raza, lengua, religin y, en general, caractersticas culturales especficas). Es decir, tambin son grupos tnicos, aunque en la clasificacin de Kymlicka tienen la calidad de naciones en tanto ocupan un territorio. As, las minoras nacionales poseen derechos superiores a los de las minoras de inmigrantes; derechos incluso diferentes a los de la mayora social y reconocidos constitucionalmente. Algunos pases son Estados multinacionales y a su vez multitnicos dado que adems de las minoras nacionales que los integran han recibido un enorme nmero de grupos de inmigrantes. Estados

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Unidos y Canad son buenos ejemplos. En estos casos se usa el concepto de multiculturalismo o Estado multicultural debido a que engloba tanto a las minoras nacionales como a los inmigrantes. Sin embargo, las circunstancias jurdicas o polticas de cada pas influyen en el uso corriente de estos trminos incluso en el mbito acadmico. En Canad es frecuente el trmino Estado multinacional, en correspondencia a la importancia con la que se ha reconocido a la cultura francesa de Quebec y a los indios de todo el territorio. En Estados Unidos el de Estado multicultural o simplemente Estado nacin. En Mxico se utiliza sobre todo el de Estado nacin y muy rara vez el de Estado multicultural, aunque la reforma de 1991 al artculo 4 de la Constitucin reconoci el carcter pluritnico del pas, y la del 2001 al artculo 2 avanz an ms en la definicin del reconocimiento y los derechos de los pueblos indios. En el estudio que el lector tiene en sus manos me he referido al Estado multinacional para acentuar que son las naciones, ya sean minoras o mayoras, el objeto de mi inters en tanto condicin fundamental del nacionalismo. Entiendo, sin embargo, que la nocin de multiculturalismo refleja temas relacionados con los inmigrantes y aun muchos otros como el feminismo, los estudios de gnero, el cambio de la moral sexual, la apertura en la educacin y la poltica y el impacto de las nuevas migraciones. Todos somos multiculturalistas ahora, ha escrito en Estados Unidos Nathan Glazer (1997). La expresin resume muy bien la explosin en el reconocimiento de la multiculturalidad. Sin embargo, precisamente porque incluye todo y a todos puede volverse confusa. De ah la necesidad de delimitar las fronteras, o acaso los traslapes, entre multiculturalismo, multietnicidad y Estado multinacional. Todos somos multiculturalistas, es cierto, pero no todos lo somos en el mismo sentido. La coexistencia de ms de una nacin, entendida como cultura, es decir, como un pueblo o grupo humano que ocupa un territorio y comparte smbolos y reglas o instituciones, es el componente fundamental del Estado multinacional. Canad es uno de los ejemplos ms destacados de Estado multinacional. Engloba adems de las culturas inglesa y francesa varios pueblos originarios: los inuit, mtis e indios, entre los cuales a su vez hay varias categoras. Si bien se trata de un Estado unitario para los asuntos ms esenciales de moneda, ejrcito y poltica exterior, posee un complejo sistema jurdi-

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co y federado con el que se ha buscado organizar la diversidad. La cultura mayoritaria, de aproximadamente 45%, es la anglfona, y las minoritarias la francfona (25%) y las indgenas. Esta diversidad ha obligado a un complicado sistema para asumir el reconocimiento y el derecho de los grupos minoritarios. Uno encuentra, por ejemplo, que el sistema legal est basado en la English Common Law, excepto en Quebec, donde rigen los preceptos de la ley francesa. Es cierto que los pueblos indgenas, minoritarios con respecto a los ingleses y franceses, no han tenido las mismas prerrogativas. Empero, en los ltimos aos cada vez se reconocen ms sus derechos. Existen reservaciones con una cierta autonoma y a partir de abril de 1999 la regin de los Territorios del Noroeste se dividi para crear Nunavut. El Parlamento, a su vez, posee sistemas de representacin especial en correspondencia con el Estado multinacional. Al final de este complicado esfuerzo por acomodar las nacionalidades deviene una ciudadana diferenciada que, segn Kymlicka (1996), posee tres derechos bsicos: autogobierno, multietnicidad y representacin especial.11 El ejemplo de Canad permite advertir dos clases de naciones: las indgenas u originarias y las de inmigrantes colonos. Una tercera resultara de la mezcla de ambas: pueblos mestizos. La coexistencia de estos diversos tipos de naciones (entendidas no como Estado, sino como cultura) da origen, a su vez, a diversos tipos de Estado multinacional, como se muestra en el siguiente esquema.
Tipos de Estado multinacional Estado Pueblos indios o aborgenes 1) Naciones indgenas 2) Indgenas y colonos 3) Colonos 4) Mestizos, indgenas y colonos

Nacin

Identidad cultural (sentido sociolgico) Migrantes colonos

11 Esta

distincin en los derechos resulta, y a la vez es causa, del precepto de que la igualdad se sustenta en reconocer y ubicar la diferencia.

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El primer tipo de Estado multinacional es el que envuelve a dos o ms naciones indgenas o aborgenes y en donde la poblacin de inmigrantes europeos colonos no existe o es casi nula. Ejemplos de este tipo son algunos de los Estados de frica Central: Burundi y Ruanda, Repblica Democrtica del Congo, Tanzania. Muchos de estos Estados integran grupos tnicos que poseyeron una cierta organizacin y delimitacin de territorios naturales hasta que, a causa de las necesidades de administraciones colonialistas, Occidente los envolvi en fronteras. En consecuencia, comunidades diversas quedaron o bien divididas por las fronteras creadas, o bien obligadas a convivir unas con otras dentro de la soberana del nuevo Estado. Las tensiones de esa convivencia forzada se contuvieron mientras existi el dominio de las potencias extranjeras, pero con el fin de la colonia se han desatado diversas guerras entre los grupos tnicos. Dos de los ms graves y conocidos de los aos noventa son los casos de los pueblos Hutu y Tutsi, dominados por Blgica hasta 1962, obligados a una difcil convivencia tanto en Burundi como en Ruanda. El segundo tipo de Estado multinacional es el que engloba naciones indgenas y a otra u otras de colonos, casi siempre migrantes europeos. Se ha citado el caso de Canad, pero muchos otros, especialmente donde hubo migraciones anglosajonas, son ejemplos interesantes: Australia, Sudfrica, etctera. El tercero es el que integra a dos o ms pueblos de colonos. Canad, por ejemplo, hasta hace unos aos se consider como binacional, pues poltica y jurdicamente slo contaban las comunidades francesa e inglesa. El cuarto tipo es el de las culturas que resultan de la mezcla de razas de colonos de origen europeo e indgenas, de donde resulta una sociedad mestiza que junto a otros pueblos (indgenas y colonos) conforman un Estado multinacional. Ejemplos de este cuarto tipo lo son prcticamente todos los pases de la colonia espaola y portuguesa: Filipinas y la mayora en Amrica Latina. La tipologa referida deriva de abstraer y combinar dos elementos bsicos: indgenas y colonos europeos, y sirve para una apreciacin general y una primera clasificacin. Sin embargo, los Estados multinacionales son tan complejos que constituyen un fenmeno cuya cabal comprensin debera considerar muchos otros elementos: raza, lengua y religin, conquistas y cesin de territorios de un imperio a otro, sistemas de gobierno, tolerancia, ciudadana, derechos humanos, etctera.

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Cabe preguntarnos sobre los riesgos que implica el reconocimiento de ms de una cultura o nacin al interior del Estado. Es decir, cules son las implicaciones de la coexistencia de dos o ms ordenamientos jurdicos para el estado de derecho, para la integridad del Estado o para las garantas individuales? No es mi propsito aqu desarrollar el tema, pero cabe al menos plantear algunos problemas. El primero ha sido ampliamente discutido en derredor de la tensin entre el liberalismo individualista y el liberalismo comunitario y ha puesto en el centro del debate estas dos cuestiones: cules son los lmites de la tolerancia del derecho comunitario y de sus costumbres?, y cmo hacer compatible la autonoma tica individual con el bien comn y la reproduccin de la comunidad, si suponemos que la comunidad constituye un bien pblico esencial para la dignidad y la justicia?12 Si el primer problema atae a los derechos individuales y su tensin con la comunidad, el segundo se refiere a la relacin entre la comunidad o nacin con las otras naciones y el Estado. La pregunta que aqu debemos planteamos atae a los lmites de la autonoma de las minoras culturales. Cul es el grado de autonoma de las minoras nacionales que una sociedad puede tolerar, en el entendido de que mientras mayor es la autonoma ms aumenta la tensin entre las minoras con el Estado de derecho y el gobierno central? La pregunta es fundamental porque ninguna mayora social ni Estado alguno renuncian a la integridad del derecho y a la integridad del Estado mismo. Finalmente, cul es el lmite de las relaciones de la comunidad internacional con las minoras nacionales? La pregunta es relevante por dos motivos: primero porque esas relaciones frecuentemente se llevan a cabo sin la mediacin del Estado, lo cual implica socavar sus capacidades soberanas; segundo, porque esa relacin fortalece las capacidades de autonoma de las minoras nacionales y, por tanto, acenta el problema anterior, es decir, acelera las tensiones entre las minoras nacionales y el gobierno central. No hay soluciones fciles a tales cuestiones, que se agravan an ms cuando incorporamos otras variables como la migracin y las sociedades transfronterizas. Aun as, es til plantear tales problemas al menos para advertir los riesgos del Estado multinacional.
12 La

obra de Rodolfo Vazquez (2001) ofrece una discusin amplia de este debate, particularmente vase el tercer captulo sobre derechos de las minoras y tolerancia.

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EL ESTADO

Y LAS RELACIONES POLTICAS GLOBALES

Siendo el de la multinacionalidad un problema al interior del Estado se halla, a su vez, estructuralmente vinculado con los procesos polticos de la sociedad internacional. La multinacionalidad no es ajena a la globalidad; por el contrario, su expresin, su resurgimiento tras siglos de quedar sepultada bajo el ideal del Estado nacin se debe, en cierta forma, a que las interconexiones globales penetraron los Estados, debilitaron los gobiernos centrales y permitieron que las minoras se vincularan por su cuenta con el mundo. Berking (2003) incluso sugiere que la etnicidad y la globalizacin son dos partes del mismo proceso. Mxico es sin duda un buen ejemplo para ilustrar el proceso de globalizacin y sus relaciones con la multinacionalidad y el nacionalismo. En este pas, como en casi todos los del mundo, el juicio y la observacin internacional de los asuntos domsticos haban sido rechazados histricamente por el gobierno, los intelectuales y muchos grupos de la izquierda bajo el argumento de la defensa de la soberana. Todava cuando el Partido Accin Nacional, por citar un ejemplo hoy casi olvidado, solicit la intervencin de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en 1986 por el asunto del fraude electoral en Chihuahua, fue juzgado como antipatriota, extranjerizante, etc.13 Por ello no se acept sino hasta principios de los noventa la observacin internacional en los procesos electorales.14

13 Entre

los meses de agosto y diciembre de 1986 se suscit un amplio debate cuando Accin Nacional acudi a la Comisin Interamericana de los Derechos Humanos para denunciar lo que consideraron un fraude en las elecciones de ese ao en el estado de Chihuahua. Ese caso, que hoy cuando los actores domsticos acuden recurrentemente a la sociedad internacional y viceversa nos parece de poca importancia, puede seguirse en los diarios de la poca: Condena unnime al PAN por recurrir a la OEA, La Jornada, 28 de septiembre de 1986; Critican al PAN por recurrir al exterior, El Norte, 28 de septiembre de 1986; No es ajena a Mxico la CIDH: Gonzlez Schmal, El Universal, 2 de octubre de 1986; La OEA ya pidi a Mxico documentacin electoral, La Jornada, 1 de octubre de 1986. 14 El estudio de Pozas (1997) sobre la aprobacin de la observacin electoral como un proceso institucionalizado con el apoyo de la sociedad internacional nos hace pensar que la observacin iniciada en los aos noventa, junto con otros factores como la ciudadanizacin del Instituto Federal Electoral o la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, equivalen en poltica a lo que a la economa el Tratado de Libre Comercio y a los derechos de los indios el Convenio 169: un proceso de vinculacin de lo domstico con las redes globales que expresa la intensificacin de la apertura mexicana, la disminucin del control del gobierno central y el incremento de las capacidades de la sociedad para vincularse con el mundo.

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No obstante, si la observacin y opinin internacional en asuntos polticos era inadmisible, lo cierto es que el pas comenz a moderar sus criterios de soberana en materia econmica y comercial. Ese ao de 1986, tras una larga negativa a la apertura de los mercados Mxico baj sus aranceles e ingres al Acuerdo General de Aranceles y Comercio. Eran los tiempos del comienzo del proceso de integracin internacional acelerado (como se muestra en el anexo Tratados firmados por Mxico). De esa nueva tendencia, que sin duda iba a cambiar la idea de soberana al finalizar el siglo, dos acuerdos internacionales fueron significativos. En el mbito econmico el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, que abri las puertas a Mxico de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico y favoreci la canalizacin de recursos del Fondo Monetario Internacional y del gobierno de los Estados Unidos para enfrentar la crisis de 1995. Antes del TLCAN, y tanto o ms importante para las interconexiones polticas globales, se firm el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre Derechos de los Pueblos Indios y Tribales, aprobado en Ginebra y ratificado por el Senado mexicano en 1991. El propsito central del Convenio es el reconocimiento de las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo econmico, y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven. Un propsito que poco despus, a finales de 1991 y en los primeros das de 1992, iba a favorecer en el Congreso de la Unin la aprobacin de una iniciativa del Ejecutivo para adicionar al artculo cuarto de la Constitucin un primer prrafo en los siguientes trminos:
La nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas. La ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social, y garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aqullos sean parte se tomarn en cuenta sus prcticas y costumbres jurdicas en los trminos en que establezca la ley.15

15 El

artculo cuarto volvi a cambiar en 2001 y pas la esencia del prrafo citado al artculo segundo, en el marco del reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas y sus derechos.

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Este cambio posea importancia poltica e histrica. Reconoca en la Constitucin la composicin multinacional de la sociedad mexicana y daba inicio en la vida poltica domstica a una fase de discusin sobre la diversidad cultural y tnica en las instancias nacionales de debate y decisin.16 Esa discusin se intensific con el auge de las demandas a favor de los pueblos indios de los aos noventa, con las celebraciones de los 500 aos de la Conquista en 1992, el alzamiento zapatista de 1994 y los Acuerdos de San Andrs aprobados en febrero de 1996 como resultado de las negociaciones entre el gobierno federal y el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, que se tena pensado presentar ante el Congreso en el 2000 como Ley Cocopa, la cual iba a dar origen a un conjunto de reformas de carcter constitucional, centradas en el artculo segundo y aprobadas en el 2001, para reconocer a las comunidades y pueblos indios y sus derechos, incluidos los de autodeterminacin para explotar sus recursos naturales y regular su vida social y poltica de acuerdo con sus normas y tradiciones, amn del derecho de recibir recursos de la federacin para recrear su identidad particular. El reconocimiento de las comunidades y pueblos indios qued limitado a no violar sus derechos humanos y a respetar la propia Constitucin, pero se puede decir a pesar de la insatisfaccin del movimiento zapatista que el gobierno acept la autonoma de los pueblos indgenas de acuerdo con los principios del Convenio 169. Estos arreglos jurdicos, y muchos otros de carcter institucional y de polticas pblicas que aqu no podramos enumerar, pueden entenderse como un compromiso o una consecuencia en parte derivada de la vinculacin de la sociedad mexicana con la comunidad internacional.17
16 El

anlisis de la exposicin de motivos del proyecto de decreto referente al artculo cuarto de la Constitucin y el debate que suscit nos revelara mucho ms sobre las diferentes concepciones polticas sobre la diversidad cultural y tnica en Mxico y, sobre todo, que tales concepciones estn vinculadas a los principios del Convenio 169 y a la ola mundial a favor de los derechos indgenas, a la cual Mxico no ha quedado ajeno. La iniciativa fue presentada en la Cmara de Diputados el 24 de junio de 1991. Se aprob con 272 votos, de un total de 324, de los partidos de la Revolucin Democrtica, Popular Socialista, del Trabajo y del Revolucionario Institucional. Accin Nacional se abstuvo, luego de considerar que la reforma se sustenta en un criterio de diferenciacin tnica inaceptable, Diario de debates de la H. Cmara de Diputados, 21 de junio de 1991. 17 En un ensayo yo haba escrito: La autonoma y los derechos de los indgenas, independientemente de sus alcances, tanto como de una conquista interna sern el resultado de una presin externa (Vizcano, 1998). En este sentido, resultan esclarecedoras las siguientes ideas de Charles Taylor (1996a: 19): El espacio pblico internacional constituye un campo de fuerza en el que las identidades de las naciones a menudo deben luchar para mantenerse.

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El traslape del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y el Convenio 169 revela que el lanzamiento a la mundializacin implicaba no slo la integracin econmica sino, igualmente, las interconexiones de la poltica domstica con la global. Quiz la prueba ms evidente de ello sea el tratado de libre comercio entre Mxico y Europa. Cuando comenzaron las negociaciones, en noviembre de 1997, uno de los problemas que el gobierno de Zedillo debi enfrentar, amn de los estrictamente arancelarios, fue la clusula democrtica o clusula de los derechos humanos que el Parlamento Europeo incorpor al Acuerdo. Por primera vez la negociacin comercial no poda ser slo econmica: la cooperacin econmica supona la cooperacin poltica. De ah su nombre: Acuerdo de Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin entre los Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea. Qu significaba? En pocas palabras, que la vida poltica domstica mexicana iba a tener en Europa un aliado y, a un tiempo, un observador y un interlocutor legtimo para asuntos de la democracia, el respeto de los derechos humanos y la polticas pblicas sobre educacin, migracin, desarrollo y atencin a la pobreza. La exigencia de Europa pona en vilo la idea de soberana, que como he referido arriba supone un monopolio de la capacidad del Estado de decidir sobre el destino del pas. Las exigencias de Europa, incontenibles en Mxico por mucho que causaran extraeza o inseguridades a los criterios de soberana asumidos, y la relacin de un buen nmero de movimientos sociales mexicanos con gobiernos y organizaciones europeas, iban a acabar de sepultar la condena unnime contra quienes se atrevieran a recurrir a las instancias internacionales para resolver los asuntos nacionales. El Acuerdo de Asociacin Econmica considera la adhesin de las partes a los principios democrticos y a los que rigen los derechos humanos fundamentales, as como a los principios del Estado de derecho y del buen gobierno. El artculo primero asienta: El respeto a los principios democrticos y a los derechos humanos fundamentales, tal como se enuncian en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, inspira las polticas internas e internacionales de las
Hasta quienes pretenden abstraerse de l se ven concernidos, como se aprecia en la reaccin de tantos gobiernos autoritarios frente a los juicios de Amnista Internacional. [] El espacio pblico internacional y las polticas de la identidad que vehicula llegan a todos los rincones del mundo.

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partes y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo; y el 39 se refiere a los objetivos de la cooperacin sobre derechos humanos y democracia: el desarrollo de la sociedad civil por medio de programas de enseanza, formacin y sensibilizacin de la opinin pblica; el fortalecimiento de las instituciones y del Estado de derecho; y la promocin de los derechos humanos y de los valores democrticos.18 Estas disposiciones constituyen la clusula democrtica, resultado de largusimas disquisiciones de parlamentarios europeos que para favorecer la libertad econmica exigan a Mxico el empleo de la democracia y los derechos humanos. La Recomendacin Lage, un documento de la Comisin de Relaciones Econmicas Exteriores del Parlamento Europeo redactado por la eurodiputada Miranda de Lage para justificar la aprobacin del Acuerdo,19 as como las opiniones, tambin favorables, de otras dos comisiones (de Asuntos Exteriores, Seguridad y Poltica de Defensa, y de Desarrollo y Cooperacin) y los debates en el Parlamento dan cuenta de los juicios en Europa sobre la democracia y los derechos humanos en Mxico.20 Se discuta all la vida domstica de Mxico. Un hecho, por cierto, mucho ms significativo que la certificacin que Estados Unidos expidi, hasta el 2000, cada ao a Mxico por su colaboracin en el combate a las drogas y que siempre se ha concebido como una violacin de la soberana de este pas. La Recomendacin Lage era un anlisis de las relaciones econmicas recientes entre Europa y Mxico y una explicacin de los intereses de una y otra parte por restablecer el equilibrio perdido
18 El

Acuerdo para la Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin entre los Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, junto con la Decisin del Consejo Conjunto de dicho Acuerdo y la Decisin del Consejo Conjunto del Acuerdo Interino sobre Comercio y Cuestiones Relacionadas con el Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de junio de 2000, de donde recojo los prrafos que aqu cito. 19 La Recomendacin sobre la propuesta de decisin del Consejo relativa a la celebracin del Acuerdo de Colaboracin Econmica, Coordinacin Poltica y Cooperacin Comercial entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por una parte, y los Estados Unidos Mexicanos, por otra tena como propsito recomendar la aprobacin del Acuerdo. De este documento, como de los discursos parlamentarios en Europa, cito la versin que ofrece la pgina electrnica del diario de debates del Parlamento Europeo: www.europarl.eu.int 20 Mientras en Europa las discusiones sobre el Acuerdo se realizaron en debates pblicos parlamentarios y duraron poco ms de cuatro aos, en Mxico se restringieron al Ejecutivo federal y a un grupo de empresarios. Se puede decir que en el Senado de la Repblica no se deliber al respecto y el Acuerdo slo se hizo pblico hasta que se dio a conocer en el Diario Oficial de la Federacin.

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tras el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Asimismo, expona los tres mbitos del Acuerdo: dilogo poltico, asociacin econmica y cooperacin poltica y social. En conclusin, recomendaba la aprobacin del Acuerdo como un mecanismo para ampliar el mercado de la Unin Europea. Empero, haba que enfrentar, a su vez, el problema de la insuficiencia de la democracia y el respeto a los derechos humanos en Mxico. Para ello, Lage se refera esencialmente a la clusula democrtica. Justificaba el acuerdo subrayando que la mencionada clusula obligaba a Mxico a respetar los derechos humanos individuales y colectivos y a avanzar en la democracia, lo cual haba sido desde el alzamiento del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) una preocupacin de los diputados europeos.21 Las opiniones de las comisiones de Cooperacin y de Relaciones Econmicas Exteriores reiteraban su satisfaccin por la clusula democrtica y eran explcitas especialmente con el asunto de Chiapas. La ltima comisin manifestaba, por ejemplo, el deseo de fortalecer el dilogo poltico bilateral y una agenda que pueda prestar su concurso a la democratizacin completa del sistema poltico mexicano, a la movilizacin de los medios necesarios para poner fin a la impunidad, a una solucin negociada al conflicto en Chiapas y a la bsqueda de soluciones justas a los efectos sociales que han acompaado a la apertura econmica. Solicitaba, adems, un informe especfico
21 La

exposicin de Lage condensaba las diversas opiniones de los comits involucrados y de buena parte de los diputados que participaron en los debates. Lage parta del supuesto de que la conveniencia del Acuerdo no slo responda al significativo desarrollo y modernizacin de Mxico, sino tambin a la necesidad imperiosa de que la determinacin aplicada en materia econmica fuese de la mano de una voluntad firme de promover un equilibrio social ms justo y un sistema poltico autnticamente democrtico, pluralista y respetuoso de los derechos humanos. Para sustentar esta idea, recordaba que el Parlamento Europeo, en un informe de 1995, haba subrayado que la entrada en vigor el 1 de enero de 1994 del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) coincidi simblicamente con la rebelin de las comunidades indgenas de Chiapas, recordando al mundo que el reconocimiento internacional de Mxico como una pujante economa emergente no puede disociarse de la marginacin y de la injusticia social en la que viven extensos sectores de la poblacin que padecen las consecuencias de estructuras de poder econmico y de reparto de la tierra periclitadas y profundamente injustas. De aqu la ponente pasaba a argumentar que el Acuerdo es mucho ms amplio que la exclusiva motivacin comercial del TLC entre Canad, Estados Unidos y Mxico, puesto que incluye la clusula democrtica y de los derechos humanos y una clusula adicional o de cumplimiento de obligaciones (artculo 58) que permite sealar, sancionar o hasta suspender la vigencia del Acuerdo por incumplimiento de estas obligaciones. Lage completaba su exposicin con esta frase: El incumplimiento de los elementos esenciales del Acuerdo contemplados en el artculo 1 se considera caso de urgencia especial y se somete a un mecanismo especfico de intervencin.

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dedicado a la evolucin y seguimiento de la situacin relativa a los derechos humanos y que de todo ello se reportara cumplida y extensamente al Parlamento Europeo, el cual en todo caso habra de aprobar la situacin en Mxico. Las objeciones sobre los derechos humanos en Mxico, sin embargo, no eran suficiente motivo como para no autorizar el Acuerdo. Tanto las opiniones de las comisiones como la recomendacin de Lage se manifestaban favorablemente. La Unin Europea tena un inters econmico que deba ponderarse. Hay que entender, aunque no siempre sea reconocido por los puristas de la moral europea, que las exigencias polticas tenan como lmite no destruir la posibilidad de incrementar el comercio con Mxico, especialmente cuando Estados Unidos estaba desplazando muchas de sus posiciones.22 As, el Comit de Relaciones Exteriores discuti y acept la Recomendacin Lage el 21 de abril de 1999 y el Parlamento Europeo formaliz el acuerdo el 6 de mayo. El proceso de ratificacin incluy a los quince parlamentos de los Estados europeos y al Congreso de Mxico, cuyo gobierno lo public en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de junio de 2000. El Consejo de Ministros de Europa hizo lo propio en septiembre y el Acuerdo entr en vigor el primer da del siguiente mes. Hay que mencionar que como defensa frente a los juicios en Europa, Mxico expone, en una declaracin unilateral incluida en el Acuerdo, los principios constitucionales en los que se fundamenta su poltica exterior y su soberana. Aunque no condiciona explcitamente el alcance o la aplicacin de la clusula democrtica tal y como lo interpretaba la diputada Lage y el Parlamento Europeo, s recuerda los principios de autodeterminacin de los pueblos, no intervencin, proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales e igualdad jurdica de los Estados. Esta declaracin era, precisamente, la prueba de las dudas del gobierno de Mxico acerca de su propia soberana. Decir que se tiene soberana es dudar de que realmente se tenga. Es evidenciar su resque-

22 As

lo muestran estas palabras del laborista ingls Arthur Stanley Newens en una sesin del 5 de mayo de 1999 en el Parlamento: No soy desde luego ningn seguidor de las polticas neoliberales, pero la supresin de las barreras comerciales es una realidad y la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica Norte ha aumentado la dependencia mexicana del comercio con Estados Unidos. As pues, el acuerdo Unin Europea-Mxico es urgente para contribuir a restablecer el equilibrio y para fomentar los vnculos polticos, culturales y econmicos entre Mxico y Europa, en beneficio de ambas partes.

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brajamiento. Agrguese que los principios de autodeterminacin y no intervencin dejaron de ser fundamentales en la poltica exterior con la llegada de Vicente Fox a la Presidencia, especialmente cuando Jorge Castaeda se ocup de las relaciones exteriores. Hay que mencionar tambin que, aun cuando todava no estaba firmado el Acuerdo algunos parlamentarios europeos exigieron abiertamente al gobierno de Mxico el cumplimiento de la democracia y el respeto de los derechos humanos. Lo primero implicaba la cada del PRI y lo segundo la aceptacin de los Acuerdos de San Andrs.23 Lo que para el PRI y el gobierno constitua una amenaza para el pas dada la vulneracin de la soberana, se convirti paradjicamente en una ventaja para la campaa de Vicente Fox y coadyuv a su triunfo en julio del 2000. Por ello, en octubre de 2000, en un viaje por Europa ya como presidente electo agradeci a los parlamentarios europeos su inters por la democracia en Mxico y reconoci que su triunfo se haba beneficiado de las exigencias europeas. A su paso por la capital francesa el presidente electo asever que el entorno democrtico, uno de los elementos de reticencia de los pases europeos hasta antes del 2 de julio, ya exista en Mxico y anticip que iba a ratificar su disposicin para lograr el restablecimiento de la paz en Chiapas. Asimismo, reconoci que los nexos de Mxico con Europa abarcaban asuntos de ndole poltica y democrtica: A Europa le interesa ir ms all de los tratados solamente comerciales y el TLC recin suscrito refleja ese espritu con clusulas que tienen que ver con lo poltico. Sintetiz, entonces, con estas palabras las exigencias de Europa: Hay una enorme satisfaccin por lo que pas el 2 de julio; recordarn que estaba de alguna manera condicionada la ltima firma del TLC a los resultados de las
23 Especialmente

el Parlamento italiano condicion la firma del Acuerdo a los resultados de las elecciones presidenciales del 2000 en Mxico y a la aceptacin por parte del gobierno de los Acuerdos de San Andrs. A finales de noviembre la Comisin de Asuntos Exteriores del Parlamento italiano declar tales exigencias y algunos de sus miembros llegaron incluso a pedir abrir una oficina de la Comunidad Europea en Mxico para que se tomen en cuenta los mecanismos de derechos humanos y garantizar el compromiso con misiones oficiales de verificacin y contacto. El condicionamiento democrtico fue especialmente significativo conforme se acercaron las elecciones presidenciales del 2 de julio. Las exigencias italianas no hacan referencia a la limpieza del proceso electoral, sino a los resultados. Como si la nica posibilidad aceptada fuese el triunfo de algunos de los candidatos, pero no de cualquiera que limpiamente ganase la preferencia de los electores. O, quiz, como si implcitamente hubiese un veto a uno de los aspirantes.

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elecciones en Mxico. Y una vez que Europa ha visto el resultado plenamente democrtico esta transicin rpida a la democracia ha despertado nuevamente [su] inters [] (Exclsior, 2000). Con estas palabras, es obvio, el presidente aprobaba el juicio y la intervencin europea. Despus de las elecciones el Parlamento italiano acept el 18 de julio la firma del Acuerdo con Mxico. Y muchos de sus legisladores, especialmente de izquierda, entendieron que haban actuado correctamente al condicionar la firma y que existan los suficientes estmulos como para seguir presionando a Mxico. El agradecimiento del presidente electo Fox, y ms an de otros actores polticos en Mxico, era una buena seal y un reconocimiento nada despreciable. No tengo ningn elemento para siquiera suponer que la derrota del PRI en julio de 2006 haya tenido por causa la intervencin de Italia y, en general, de Europa, pero tampoco podemos negar que s influy y que nadie pudo cuestionar su legitimidad. Por el contrario, como lo hemos sealado Fox acab por legitimar las exigencias de Europa. En cualquier caso, cabe asumir que esa intervencin en algo ayud al triunfo de Fox. La observacin y la intervencin internacionales favorecieron el cambio.24

CONCLUSIN
Qu se puede concluir de esta breve historia? La globalizacin entendida como la vinculacin del Estado y la sociedad con el mundo no es un fenmeno nuevo. Su caracterstica actual yace en su intensificacin y extensin. Mxico ilustra este proceso, as como las

24 Seis

meses despus, con motivo de la movilizacin del EZLN para apoyar la Ley Cocopa de asuntos indgenas, la presencia de italianos, algunos de ellos diputados, en la caravana zapatista repeta en cierta forma dicha intervencin y su aceptacin por el Ejecutivo. La presencia de los Monos blancos, cuyas filas estaban fundamentalmente constituidas por la organizacin italiana Ya basta, fue significativa no porque diera seguridad a los comandantes zapatistas, sino porque muchos de sus miembros haban conseguido la revocacin de su expulsin definitiva de Mxico que la Secretara de Gobernacin les haba impuesto dos aos antes. Y, otra vez, esa revocacin y su regreso al pas significaban la aceptacin de su conducta. El gobierno mexicano se haba equivocado al presumir que iba contra la soberana la participacin de los Monos blancos en la vida poltica domstica y ahora no slo correga sino que aceptaba que esos mismos extranjeros participaran en ella. Y no slo eso. Los Monos blancos y, en general, los dems visitantes europeos, como Jos Saramago, coincidan explcitamente con Fox en el apoyo a la Ley Cocopa.

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principales consecuencias del mismo: primero, una mayor presin de la sociedad internacional para el avance de la democracia y los derechos humanos individuales y de las comunidades indgenas a travs de convenios como el 169 de la OIT y el acuerdo de libre comercio con la Unin Europea; segundo, una creciente trasferencia del poder del Estado a los organismos internacionales va los cientos de tratados internacionales de las ltimas dcadas. Agreguemos la transferencia de poder hacia otros actores: las organizaciones no gubernamentales mundiales y domsticas, las grandes empresas, los gobiernos locales dentro del pas, los municipios y los pueblos indgenas. As, el Estado pierde soberana, lo cual, a su vez, favorece a los actores globales y a la vinculacin de la sociedad con el mundo sin la mediacin del Estado. En otras palabras, existe una conexin entre globalizacin y soberana que consiste en que mientras la sociedad en general y el Estado en particular se vinculan con el mundo, el segundo pierde soberana. Por qu? El tema puede explicarse abundantemente. Aqu me limito al siguiente argumento: al vincularse el Estado con la comunidad internacional, o con parte de sta, cede, en primer trmino, una proporcin importante de las decisiones y acciones de su propio mbito jurisdiccional a la sociedad internacional. El ejemplo del acuerdo con Europa es ilustrativo. Y en segundo trmino, la comunidad internacional obtiene facultades para observar y juzgar al menos parte de la vida poltica y social del pas, lo cual antes era una facultad exclusiva del Estado y de los actores polticos domsticos. En el mbito econmico sucede un proceso semejante: mientras que en la poca de la economa cerrada eran los actores locales quienes desempeaban una funcin significativa en la regulacin del mercado, en la era de la globalizacin son los actores internacionales quienes adquieren el papel fundamental. Se ha incrementado el poder de estos ltimos y en cambio ha decrecido el del Estado. Aadamos otro factor: en la globalizacin se ha favorecido, como lo he sealado arriba, el reconocimiento de las minoras culturales o nacionales, las cuales establecen vnculos directos con los actores internacionales (gobiernos, organizaciones no gubernamentales, organismos multilaterales, etc.). No habra ningn problema si no fuera porque tales vnculos ocurren sin la mediacin del Estado, lo que implica, otra vez, la prdida de sus capacidades soberanas para regular la vida poltica local.

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Tenemos que buscar restablecer el orden soberano de acuerdo con los principios del pasado o debemos ms bien cambiar nuestro concepto de soberana? Una mirada rpida al mundo nos obliga a pensar en que una idea de soberana asumida desde el pasado no es til ya para explicar la vida poltica actual. La opcin que ahora tenemos consiste en preguntarnos cmo podemos entender la soberana de acuerdo con los fenmenos actuales. En trminos generales la idea de soberana tena dos caras: una hacia el interior del Estado, en donde ste ejerca el monopolio de la violencia y el control de las instituciones pblicas, y otra hacia fuera, en donde el Estado aceptaba la cooperacin con otros Estados a cambio de que stos no intervinieran en el mbito domstico. No dir aqu que en todos los casos el Estado ha perdido el control sobre sus propias instituciones ni que la comunidad internacional ha dejado de reconocer la jurisdiccin propia de cada Estado. Ni es as ni creo que lo ser en el futuro prximo, pero sin duda tampoco podemos negar lo que hoy es evidente: la intervencin extranjera, por las causas y justificaciones que sean, se ha acrecentado y es fundamental no slo para organizar la vida poltica internacional sino tambin la domstica. No se trata de una excepcin como confirmacin de un criterio de soberana, sino de que se ha vuelto una regularidad desde hace ya varios aos (quizs el primer ejemplo de ello en las Amricas lo fue, como anuncio anticipado del fin de la Guerra Fra y como principio de la validacin de la intervencin internacional en los pases, el caso de Nicaragua, en el cual Estados Unidos apoy la autonoma de los indios de la costa atlntica al tiempo que vulneraba la centralidad del gobierno sandinista). El concepto de soberana no podr ahora eludir las interconexiones entre lo domstico y lo global. Como lo ha escrito Ricardo Pozas (1999: 157): La presencia de los elementos simblicos constitutivos de la globalidad en la vida diaria de las sociedades nacionales ha roto el vnculo existente entre cultura y territorio nacional, que fue definitorio de lo tradicional y de la modernidad. En cierta forma Vicente Fox se debe a Italia; y los Monos blancos a Fox y a los indios de un rincn de Mxico. Aunque Fox se debe a muchos otros factores y los Monos blancos no slo actan en Mxico. David Held ha logrado sistematizar y explicar acuciosamente las interconexiones entre la poltica domstica y los factores globales (Held, 1991 y Held, McGrew, Goldblatt y Perraton, 1999). Adems

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de la globalizacin de los asuntos econmicos, tecnolgicos y financieros ha explorado el crecimiento de las interconexiones globales polticas, jurdicas y culturales. Especialmente ha insistido en pensar en la soberana y la democracia de acuerdo con una poca en donde el Estado pasa de una jurisdiccin delimitada geogrficamente y en donde el gobierno se legitima con respecto a los ciudadanos integrados a esa jurisdiccin, a un sistema abierto en donde la legitimidad y el derecho incluyen a la sociedad internacional, a los ciudadanos de otros pases y en donde incluso el gobierno rinde cuentas a las instituciones internacionales. Held, como en general la teora de la globalizacin, ha reflexionado tambin acerca del debilitamiento del Estado como consecuencia de la misma. Sin embargo, al igual que otros autores (por ejemplo, Ohmae, 1995) no le ha dado importancia a las ventajas que los Estados adquieren gracias a ella. Desde mi punto de vista la integracin internacional no slo pone en riesgo las capacidades monoplicas del Estado sino que, tambin, le permite usar otras a las que no tena acceso antes de la integracin internacional. Es cierto que el gobierno central, en la complejidad de las interconexiones locales y globales, pierde capacidades de control de sus instituciones y sus ciudadanos, lo cual es desde el punto de vista de ese gobierno una desventaja, pero hay que advertir tambin las ventajas de la globalidad. El gobierno que pierde capacidades adquiere, a su vez, apoyos externos para la instrumentacin de sus polticas pblicas y, en general, para el ejercicio de sus funciones. Por eso Fox agradeci a Europa la intervencin y ello se volvi evidente con el regreso de los Monos blancos. Por otra parte, para el apoyo a la Ley Cocopa hubiese bastado con apelar a los convenios internacionales firmados por el pas con Europa, y con la ONU y sus organismos como la OIT. La legitimidad de una ley ahora tambin radica en el derecho internacional y en una corriente de opinin igualmente mundial que no contradice al gobierno sino que le sirve y en la cual se apoya. Buena parte de las privatizaciones y ajustes al gasto pblico desde los aos ochenta se han justificado en Mxico, y en general en Amrica Latina, de manera simple: es la tendencia mundial. Se trata de un falacia, pero ilustrativa de cmo los gobiernos tambin se benefician de la globalizacin. La aceptacin de las relaciones globales tambin ofrece la posibilidad al gobierno de Mxico de intervenir en otros pases. Las nue-

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vas reglas del juego legitiman, por ejemplo, la obra poltica y educativa que se realiza desde el centro de Mxico con los migrantes mexicanos en Estados Unidos. De la expansin mexicana los casos ms notables al inicio del siglo XXI han sido la condena del rgimen de Fidel Castro por violacin de los derechos humanos y el juicio de Miguel Cavallo por sus crmenes cometidos en Argentina. La Suprema Corte de Justicia permiti en junio de 2003 la extradicin del argentino a Espaa. El gobierno mexicano pareci, as, entronizarse en la nueva justicia global. La interconexin poltica entre lo domstico y lo global tiene, entonces, tanto desventajas como ventajas y es doble: no slo implica tolerar la influencia externa sino, tambin, asumir la accin de los actores domsticos en el mundo, en otras sociedades y otros pases. La poca de la globalidad, la era de la intensificacin del comercio, la cultura y el derecho internacional que segn nuestras cifras de los convenios internacionales en Mxico comienza en los aos setenta y se intensifica a partir de finales de los ochenta (Vizcano, 2004: 94-99), implica la disminucin de las capacidades del Estado y una mayor vulneracin de su soberana porque, como hemos advertido, los gobiernos centrales someten cada vez ms sus decisiones y arreglos internos al orden mundial y porque se acrecientan los vnculos de la sociedad con el mundo sin la mediacin del Estado: a mayor globalizacin menor control del gobierno central. Por otra parte, sin embargo, creo que debemos preguntarnos sobre las posibles ventajas que, paradjicamente, adquiere el Estado en el proceso de globalizacin. En este sentido he argumentado que el Estado, o al menos un grupo en el poder dentro del Estado, obtiene ventajas de la globalizacin dado que la comunidad internacional le provee apoyos para construir instituciones e instrumentar polticas la defensa de la democracia y los derechos humanos o el servicio civil de carrera, por ejemplo que seran muy difciles en el viejo contexto del Estado cerrado y autocontenido. No todo pone en riesgo al Estado; la globalidad tambin favorece su estabilidad bajo nuevos esquemas y principios. La globalizacin contribuye a modificar la estructura de la dominacin, pero no necesariamente destruye el gobierno. Favorece el paso de un Estado cerrado, circunscrito a un territorio y a una poblacin a su interior, a otro con una relacin vital con los mbitos internacionales. Con ello est llegando a su fin la idea del Estado autocontenido, que rinde cuentas y se legitima slo frente a

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sus propios ciudadanos y, en cambio, gradualmente surge la necesidad del Estado de legitimarse tambin ante la opinin pblica internacional y los organismos mundiales. La condicin multinacional del Estado (causa y a la vez consecuencia de la globalidad), gradualmente se ha aceptado en el mundo, y en particular en Mxico, frente a la concepcin nacional o culturalmente homognea del Estado nacin. El triunfo actual del reconocimiento de la multinacionalidad, la diversidad o el multiculturalismo se est traduciendo en polticas pblicas, ideologas, instituciones y leyes de las cuales tan slo hemos visto el principio.

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1823-30 1831-40 1841-50 1851-60 1861-70 1871-80 1881-90 1891-00 1901-10 1911-20 1921-30 1931-40 1941-50 1951-60 1961-70 1971-80 1981-90 1991-00 8 10 8 5 8 8 40 33 80 28 107 103 170 151 201 345 421 547 0.4 0.4 0.4 0.2 0.4 0.4 1.8 1.5 3.5 1.2 4.7 4.5 7.5 6.6 8.8 15.2 18.5 24.1

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Fuente: Elaboracin propia con datos de la Cmara de Senadores.

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