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ORIGINI E SVILUPPO DELLATTIVIT BANCARIA

Compilato da Domenico Bevilacqua

Il diritto bancario viene generalmente definito come il complesso di norme che regolano la costituzione,
lorganizzazione e lesercizio dellimpresa di credito.
Nello sviluppo storico della legislazione bancaria italiana si possono distinguere approssimativamente quattro periodi:
il periodo che va dal 1861 (unit dItalia) al 1926 (emanazione della prima legge bancaria);
il periodo compreso tra la prima e la seconda legge bancaria (1936);
il periodo che va dalla seconda legge bancaria ai primi anni 80;
il periodo che va dai primi anni 80 ai nostri giorni (emanazione del Testo Unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia T.U.B.).
Il primo periodo caratterizzato dallassenza di una disciplina speciale dellattivit bancaria: le imprese
bancarie, infatti, erano assoggettate, come le altre imprese commerciali, al diritto comune.
Lunica nota caratteristica era costituita dallobbligo, imposto dallart. 177 del Codice di Commercio del 1882, di
depositare presso il Tribunale di Commercio una situazione mensile esposta secondo un modello predisposto con decreto
governativo. Lattivit bancaria in quanto tale non era sottoposta a particolari controlli da parte dellautorit governativa.
Negli ultimi anni dellottocento si era venuta a creare una diversificazione tra le imprese bancarie, a seconda
che finanziassero principalmente attivit industriali, commerciali o di altro tipo.
Questi anni fecero registrare una crisi del sistema bancario italiano sia per lassenza di controlli pubblici sia per
la crisi economica che in quegli anni interessava il Paese ripercuotendosi con effetti disastrosi sulle banche, che
si erano lasciate coinvolgere in speculazioni azzardate.
Il moltiplicarsi dei dissesti bancari rese impellente e necessaria lemanazione di una disciplina speciale che avesse
come obiettivo la tutela del risparmio ed il risanamento del settore.
Un primo risultato fu il R.D.L. 6 maggio 1926IV, n. 812 il quale attribu il potere di emettere biglietti di banca
esclusivamente alla Banca dItalia (istituita nel 1893), che in tal modo divenne lunico istituto di emissione.
La ristrutturazione del sistema bancario fu attuata con il Regio Decreto Legge 7 settembre 1926IV, n. 1511
(convertito con Legge 23 giugno 1927V, n. 1108) (cd. prima legge bancaria) che introdusse un sistema di
controlli sullattivit e sulle imprese bancarie.
La crisi economica internazionale degli anni 30 si ripercosse anche sul sistema economico italiano
determinando lesigenza di una riforma integrale dellattivit bancaria.
Fu questo clima politicoeconomico che condusse allemanazione del Regio Decreto Legge 12 marzo 1936
XIV, n. 375 (convertito con Legge 7 marzo 1938XVI, n. 141), meglio noto come seconda legge bancaria, le
cui principali novit erano:
distinzione tra enti raccoglitori di risparmio a breve termine (detti anche aziende di credito) ed enti raccoglitori
di risparmio a medio e lungo termine (o istituti di credito), cui corrispondeva una diversa disciplina;
attribuzione del controllo sullattivit bancaria ad un Comitato di ministri, alle cui dipendenze venne posto un
organo burocratico denominato Ispettorato per la difesa del risparmio e per lesercizio del credito, a capo
del quale era il Governatore della Banca dItalia, con poteri ampiamente discrezionali;
riconoscimento alla Banca dItalia della natura di ente pubblico.
In tal modo si realizzava un sistema che consentiva al Governo interventi di politica economica attraverso la
manovra del credito.
La caduta del regime fascista non condusse ad una radicale modificazione del sistema bancario italiano. Gli
interventi legislativi si limitarono ad una redistribuzione dei poteri di controllo sullattivit bancaria tra gli organi
di governo. Lentrata in vigore della Costituzione repubblicana, che enunciava agli artt. 41 e 47 principi in materia
economica e bancaria coerenti con le precedenti linee guida, non determin un mutamento dindirizzo nella politica
legislativa in materia bancaria. Infatti, negli anni 50 e 60 lordinamento bancario continu a svilupparsi secondo
le linee tracciate dalla legislazione dellimmediato dopoguerra: estrema specializzazione, assenza dintermediari
finanziari diversi dalle banche e rigorosa protezione nei confronti del mercato internazionale.

La legge bancaria del 193619381940


La legge bancaria del 1936 composta da un sovrapporsi, non sempre ben coordinato, di testi legislativi.
Il Regio Decreto Legge 12 marzo 1936XIV n. 375 (che fin, forse in quanto prior in tempore, per dare il proprio
nome a tutta la disciplina) fu inizialmente modificato con il Regio Decreto Legge 7 luglio 1937XV, n. 1400.
Ma, vigente questultimo che disciplinava ex novo (anche se non era dato riscontrare grandi differenze) la stessa
materia, il Regio Decreto Legge 12 marzo 1936XIV n. 375 venne convertito nella Legge 7 marzo 1938XVI n.
141, senza che ne fossero espunte le parti modificate o comunque superate dal citato Regio Decreto Legge 17
luglio 1937 n. 1400.
A sua volta, il Regio Decreto Legge 17 luglio 1937XV n. 1400 fu convertito nella Legge 7 aprile 1938XVI n.
636, con una serie di modificazioni e aggiunte che, in sostanza, ne falcidiavano abbondantemente larticolato,
conservavano di esso solo alcune disposizioni per lo pi isolate, ne introducevano altre.
Si determin pertanto la singolare situazione della conversione in legge 7 marzo 1938XVI, n. 141 di un
Regio Decreto Legge dichiarato sostituito ed anzi, tout court, abrogato dallart. 106 di un altro Regio Decreto
Legge, proprio il 1400/1937XV; e, per contro, di una legge 7 aprile 1938XVI, n. 636 costituita solo da
spezzoni del tutto scoordinati di norme e parti di norme.
In sostanza, vennero a determinarsi i presupposti perch si potesse pensare, prima e per un brevissimo periodo di
tempo, alla coesistenza di due leggi, pressoch coeve e di contenuto largamente (ma non totalmente) conforme,
che disciplinavano la medesima materia; poi alla negazione totale di una vera legge bancaria non ritenendosi di
considerare tale la 141/1938XVI, in quanto inidonea a dare forza di legge a norme non pi esistenti, n la
636/1938XVI, ridotta ad un insieme spesso incomprensibile di norme e disposizioni o di loro spezzoni non
collegati tra di loro da alcun filo conduttore.
A completare questo confuso nucleo base della c.d. legge bancaria si , poco dopo aggiunta la Legge 10 giugno
1940XVIII n. 933 che riprende le mosse dal Regio Decreto Legge 12 marzo 1936XIV n. 375 gi modificato
con le Leggi 7 marzo 1938XVI n. 141 e 7 aprile 1938XVI n. 636 per apportarvi ulteriori modificazioni ed
aggiunte (per la riproduzione dei vari testi legislativi qui menzionati e per il loro coordinamento, cfr. RUTA,
Lordinamento bancario, in Enciclopedia della Banca e della Borsa, vol. I).
Il problema posto dalle vicende dianzi delineate e dalle connesse difficolt di individuazione e, addirittura, di
lettura delle norme (tali che si giunse a dubitare per lungo tempo della stessa esistenza e della consistenza della
legge bancaria del 1936) fu risolto, in concreto, dalla Cassazione, con sentenza in data 16 febbraio 1940XVIII
(citata e parzialmente riportata in RUTA, Il sistema della legislazione bancaria, cit. pagg. 84 e segg.). Tale
sentenza, che sanc la vigenza della c.d. legge bancaria nei termini poi consacrati dalluso generalizzato e resi
noti da pubblicazioni specializzate, stata successivamente condivisa dal Tribunale di Viterbo con ordinanza in
data 23 ottobre 1952 (pubblicata in Banca Borsa e Titoli di credito 1953, II, 211 e in Foro It. 1953, I, 419).
Il superamento della legge bancaria del 1936
La legge bancaria del 1936 ha continuato a regolare il sistema bancario italiano fino allentrata in vigore del Testo
Unico del 1993, emanato con la falsa giustificazione che la vecchia normativa non permetteva alle banche di
mantenere un sufficiente grado di competitivit sul piano europeo, anche a causa della liberalizzazione dei mercati
creditizi prevista dai Trattai europei. Dalla legge del 1936, infatti, derivavano troppi limiti allattivit delle
banche, costrette dalla specializzazione temporale e operativa a restringere notevolmente il loro campo dazione.
Con la legge del 30 luglio 1990, n. 218 (legge Amato) e il successivo decreto legislativo di attuazione, si avuto
un primo superamento del principio di specializzazione bancaria. La legge ha previsto e disciplinato la
trasformazione delle banche pubbliche in societ per azioni, ha consentito la fusione tra banche e, soprattutto, ha
introdotto il gruppo bancario polifunzionale. La riforma del 1993 ha sostituito alla tripartizione prima esistente
(Banca Centrale, Banche di credito ordinario e Banche di credito speciale) una bipartizione: Banca Centrale e
banche di credito ordinario. In pratica, quindi, sono stati soppressi gli istituti di credito speciale.
Fino allintroduzione dellEuro, la Banca Centrale, in Italia la Banca dItalia, ha svolto innumerevoli funzioni
riguardanti soprattutto lemissione di banconote e la relativa quantit di moneta da immettere sul mercato, anche
qui con la falsa scusante che uneccessiva quantit di moneta in circolazione provoca la perdita di valore della
moneta stessa e genera inflazione. Con lintroduzione dellEuro, la Banca Centrale non ha pi il compito di
emettere cartamoneta perch questa funzione spetta alla BCE.