Revista de Economia Poltica, vol. 31, n 4 (124), pp.

507-527, outubro-dezembro/2011

Da economia poltica poltica econmica: o novo-desenvolvimentismo e o governo Lula

LECIO MORAIS AlFREdO SAAd-FIlHO*

From political economy to economic policy: The neo-developmentalism and the Lula administration. This article critically reviews the design of neo-developmentalist economic policies in Brazil, in the rst half of the last decade, and their relationship with the economic policies of the Lula administration after 2006. Paradoxically, the neo-developmentalist policies were implemented jointly with the main (neoliberal) macroeconomic policies which had been introduced earlier. The article reviews the relevant literature, and examines the contradictory nature of this inection of economic policy. So far, this combination of policies has achieved an unquestionable though provisional success, despite the persistence of the structural macroeconomic problems due to the continuity of the neoliberal policies. Keywords: Brazilian macroeconomics; new developmentalism; Lula administration. JEL Classication: B52; N16; O11; O54.

IntroDUo No incio do primeiro governo Lula, economistas de diversas orientaes tericas fora do mainstream foram surpreendidos por suas polticas macroeconmicas, que mantiveram inalteradas aquelas introduzidas pelo governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) aps a crise do real, em 1999. Essas polticas eram baseadas no paradigma neoliberal e, tipicamente, inspiradas pela abordagem dos mercados

Cmara dos Deputados, Braslia. E-mail: lecio@uol.com.br. Departamento de Estudos do Desenvolvimento, SOAS, Universidade de Londres. E-mail: as59@soas.ac.uk. Agradecemos aos generosos comentrios de Antonio Carlos Macedo e Silva e Luiz Carlos Bresser-Pereira. Os erros e omisses so de responsabilidade dos autores. Submetido: 21/12/2010; Aprovado: Fevereiro 12/2/2011. 507

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

eficientes. Sua nfase na competitividade e na estabilidade monetria substituiu gradualmente, a partir dos anos 1980, o paradigma desenvolvimentista perifrico fundado no dirigismo estatal para assegurar o crescimento acelerado (Ferraz, Crocco e Elias, 2003, p. 14). As polticas macroeconmicas mantidas por Lula eram fundadas no famoso trip composto por uma poltica monetria determinada pelas metas de inflao, cmbio flutuante e uma poltica fiscal visando manter um supervit primrio que compensasse o dficit nominal das contas pblicas (no contexto deste artigo, essas so as polticas neoliberais)1. Essas polticas so tambm associadas s reformas institucionais da dcada de 1990, que resultaram em forte liberalizao comercial, desregulamentao financeira, uma crescente abertura da conta de capitais e outras reformas microeconmicas coerentes com o suposto da eficincia intrnseca dos mercados (denominadas aqui de reformas neoliberais). A perplexidade dos crticos era particularmente significativa porque crticas continuidade das polticas neoliberais j eram feitas at mesmo por policymakers diretamente envolvidos na sua implementao. Por exemplo, j em 2001, Barros (2002, pp. 109-115) argumentava que o Plano Real (que sintetizou esse conjunto de polticas, a partir de 1994) tinha envelhecido e perdido eficcia por se manter prisioneiro de um falso dilema fiscalismo versus desenvolvimentismo, e por no ter atentado para a estrutura produtiva interna, que vinha perdendo produtividade ante concorrncia da indstria internacional, graas opo liberal do governo Fernando Henrique Cardoso. Uma parte da bibliografia que critica esse continusmo macroeconmico derivou de artigos acadmicos e outra de livros destinados ao grande pblico. Seus autores tinham por orientao terica o keynesianismo e o marxismo, em suas diversas verses. Podemos distinguir nessa produo crtica dois objetivos. O primeiro era demarcar os campos tericos, por exemplo, quando os crticos se aplicavam em demonstrar a continuidade das polticas do governo anterior no governo Lula, explorando as contradies e limites dessa opo, e vaticinando seu fracasso. A essa continuidade, esses autores antepunham um programa alternativo consagrado pelo pensamento de esquerda. Esse teria como inspirao histrica e analtica um arco abrangendo diferentes verses do nacional-desenvolvimentismo e do socialismo, incluindo a advogao de rupturas que permitiriam uma maior liberdade de ao da poltica econmica diante dos agentes privados. Essa produo acadmica, representada, por exemplo, por Paula (2003a e 2005) e por trabalhos oriundos do Instituto de Economia da Unicamp2, entre muitos outros, se concentrou na anlise do perodo 2003-2005.

Essas polticas foram implantadas gradualmente no Brasil desde o incio dos anos 1990, mas elas s passaram a ser exercidas integralmente a partir de 1999, aps a crise cambial do real, nos moldes das acontecidas no Mxico, em 1994, no Sudeste e Leste Asitico, em 1997, e na Rssia, em 1998. Aps o colapso da poltica de ncora cambial, a moeda nacional foi sujeita a forte desvalorizao, em janeiro daquele ano. Ver, por exemplo, sobre a poltica scal, at 2005, Lopreato (2007), sobre dinmica do crescimento Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

508

Um segundo objetivo dessa linha de anlise heterodoxa era a formulao de propostas concretas de uma nova poltica macroeconmica e de polticas assessrias (de crdito, industrial etc.)3, formando um todo coerente e capaz de substituir as polticas neoliberais. As anlises com esse objetivo acabaram fundando uma nova proposta de poltica econmica, denominada pelos seus autores como novo-desenvolvimentismo (ou neodesenvolvimentismo)4. Essa proposta deveria funcionar como instrumento de interveno no debate dentro e fora do governo Lula. Foi com base nelas que, a partir de 2006, o governo Lula passou a adotar novas iniciativas e polticas que se mesclaram s polticas macroeconmicas neoliberais, estabelecendo-se, dali em diante ento, a poltica econmica hbrida que caracterizou esse governo at 2010, e que parece persistir no governo de sua sucessora.

AS Crticas ContinUiDaDe Das Polticas Neoliberais Em 2003, tendo em vista a evidente continuidade das polticas macroeconmicas, os seus crticos passaram a esgrimir contra o governo Lula os mesmos argumentos endereados ao governo anterior. Esses crticos, muitos deles antigos apoiadores ou militantes do Partido dos Trabalhadores (PT) e de outras organizaes de esquerda, vinham se sentindo crescentemente alienados com a guinada direita do PT a partir de 1989, e sua acomodao ao jogo poltico institucional (ver Morais e Saad-Filho, 2005). Essa postura crtica havia se intensificado durante o processo eleitoral, especialmente aps a publicao da Carta ao Povo Brasileiro (Lula 2002) em junho de 2002, em meio a uma grave crise cambial e de refinanciamento da dvida federal desencadeada pelos mercados financeiros domsticos. A crise especulativa serviu para pressionar os principais candidatos a presidente da Repblica a assumirem

econmico at 2006, Carneiro (2007), sobre a poltica econmica do governo Lula, at 2005, Carneiro (2006), e para uma anlise poltica do governo Lula, at 2005, Boito Jr. (2006).
3

Este artigo adota uma denio de poltica econmica incluindo a totalidade da capacidade do Estado de intervir institucionalmente e de forma sistemtica no domnio econmico. Assim, a poltica econmica tem como ncleo as polticas macroeconmicas (formadoras dos grandes preos: as taxas de cmbio, de juros, de inao e de salrio), mas englobando, tambm, outras aes institucionais como as polticas industrial, creditcia e de comrcio exterior, e as polticas microeconmicas e de concorrncia. Essa concepo abrangente de poltica econmica contraria a concepo usual, de origem neoclssica. Para uma denio semelhante, ver Carneiro (2006, p. 7).

4 O termo novo-desenvolvimentismo, denominando um conjunto de polticas econmicas alternativas s polticas neoliberais (especialmente ps-Consenso de Washington), foi introduzido por Bresser-Pereira, que o utilizou no captulo 20 de seu livro Desenvolvimento e crise no Brasil, em sua quinta edio revisada (Bresser-Pereira, 2003). Segundo esse autor, a denominao lhe foi sugerida por Yoshiaki Nakano em 2003 (Bresser-Pereira, 2006, p. 9), tendo por base argumentos desenvolvidos em Bresser-Pereira (2001). A denominao passou a ser mais difundida a partir de 2005, quando da publicao do livro Novo-Desenvolvimentismo, uma coletnea de artigos organizada por Sics, Paula e Michel (2005). Uma detalhada histria intelectual do novo-desenvolvimentismo apresentada em Bresser-Pereira (2011).

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

509

um compromisso pblico de que, se eleitos, respeitariam os contratos vigentes em relao dvida pblica domstica e externa, e apoiariam um programa de auxlio emergencial a ser prestado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), negociado pelo governo que findava. Esse programa concedia um grande emprstimo para evitar o estrangulamento cambial, e continha as habituais clusulas restritivas s polticas monetria e fiscal a serem implementadas pelo futuro governo. Na sua Carta, Lula comprometeu-se em implementar o programa do FMI e cumprir seus condicionantes5. Essa produo crtica, geralmente ensastica, no raro significava um rompimento poltico-ideolgico com o governo Lula por parte de acadmicos ditos heterodoxos. A sensao de estranhamento e perplexidade desses analistas com a continuidade das polticas neoliberais se agravava pelo fato de que economistas ligados Fundao Getulio Vargas, do Rio de Janeiro conhecido centro da academia conservadora passaram a ocupar posies-chave no Ministrio da Fazenda, enquanto o Banco Central continuava a ser dirigido por economistas ortodoxos e profissionais oriundos do mercado financeiro. Por exemplo, Paula (2003b, pp. 8-9) e Paulani (2003, p. 25), partindo de pontos de vista tericos distintos, fizeram uma crtica severa s polticas neoliberais, e atacaram a afirmao das autoridades econmicas do governo Lula de que s haveria uma macroeconomia legtima e racional (aquela praticada no governo FHC) por tentarem fugir ao debate sobre a teoria e a ideologia implcitas nessas polticas. Paulani (2003, p. 23) apontava tambm que uma poltica monetria que tem como nico objetivo a meta de inflao e como nico instrumento a regulagem da taxa bsica de juros resultaria em sobrevalorizao da moeda pela entrada de capitais de curto prazo, comprometendo os resultados da conta-corrente do balano de pagamentos. Para Paulani (2003, p. 29), o erro dessa poltica de combate inflao estava na presuno de que a alta dos preos se devia a uma inflao de demanda, enquanto sua aplicao deprimia o investimento e o crdito de forma permanente. Na mesma linha, Sics (2003) argumentou que, embora a taxa de juros seja eficaz em conter a inflao, o seu uso isolado pode ser contraproducente, porque presses inflacionrias podem ser devidas tambm a deficincias de oferta ou choques externos, e, no Brasil, ao alto custo fiscal determinado pelo uso permanente de taxas de juro elevadas por razes de poltica econmica. Concordando com essas crticas, Cardim de Carvalho (2003, p. 77) aponta o risco de se manter a economia em recesso permanente, chamando a ateno de que, devido ao custo fiscal da poltica monetria, a poltica fiscal perdia seu papel anticclico. Por fim, Cardim de Carvalho (2003, p. 27), analisando os acordos do Brasil com o FMI, argumentou que as polticas neoliberais continuadas por Lula limitavam o poder discricionrio das polticas macroeconmicas. Ele tambm indicou que no se pode atribuir ao FMI a autoria das polticas neoliberais, j que o gover-

Outros trs candidatos proeminentes tambm rmaram compromisso pblico semelhante em apoio ao programa do FMI. Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

510

no Lula, assim como o seu antecessor, [apropriava-se] das polticas do Fundo como suas. Portanto, independente da orientao terica desses economistas heterodoxos, havia um razovel consenso sobre as insuficincias das polticas neoliberais, bem como sobre as suas consequncias macroeconmicas adversas, o que era evidenciado pelas baixas taxas de crescimento do PIB nos dois mandatos de FHC, e pela contnua vulnerabilidade das contas externas. Por fim, os economistas heterodoxos insistiam que as polticas neoliberais eram incompatveis com polticas industriais e de transferncia de renda promovendo a retomada do crescimento econmico e a reduo da desigualdade de renda e riqueza. Apesar dessa convergncia, no havia unanimidade nessa literatura quanto s causas da continuidade das polticas macroeconmicas. A diviso principal se dava entre aqueles que consideravam essa continuidade como produto da fraqueza ideolgica do governo Lula, que tinha escolhido trocar de valores ao chegar ao poder (Cardim de Carvalho, 2003; Paulani, 2003), e aqueles que defendiam ser tal continuidade fruto de uma situao contingente de correlao de foras polticas, que impunha o abandono das propostas petistas de administrao do Estado professadas antes das eleies (Barbosa e Souza, 2010; Morais e Saad-Filho, 2005; Novelli, 2010; Sallum Jr. e Kugelmas, 2004). A divergncia entre essas posies tinha por clivagem a caracterizao do perodo de crise cambial, desvalorizao do real e virtual suspenso do refinanciamento da dvida mobiliria federal nos seis meses que antecederam s eleies de outubro de 2002: especificamente, se essa contingncia teria fora suficiente para tornar a adoo das polticas neoliberais uma imposio decorrente de um realismo poltico indeclinvel ou, pelo contrrio, se se tratava de um ato de vontade deliberadamente velado pela suposta ameaa de crise. Paulani (2003) alega que a crise no chegou a ameaar a economia de um colapso; isso s ocorreria caso fosse iminente um default na dvida externa e um descontrole inflacionrio. Entretanto, segundo ela, as reservas internacionais mantiveram-se estveis at o final de 2002, em torno de US$ 36 bilhes, apesar da fuga de capitais, no indicando, assim, a iminncia de um colapso cambial. Nem tampouco ocorreu o propalado choque inflacionrio em decorrncia da desvalorizao do real. Apesar da taxa de cmbio ter ido de R$ 2 por dlar, em junho, para R$ 4, em setembro, quando ocorreu o aceite da carta de intenes com o FMI, a presso inflacionria se dissipou j no incio de 2003. Em contraste, Morais e Saad-Filho (2005) argumentaram que a crise de 2002 assumiu tal gravidade que no mbito da institucionalidade vigente ela tendia a levar o pas a um colapso cambial e monetrio. O refinanciamento da dvida pblica foi virtualmente paralisado a partir de maio, e a sua consequente monetizao pressionou o mercado de dlares, levando a uma rpida desvalorizao do real. S em setembro depois de firmado o acordo do FMI o valor da moeda nacional comeou a se recuperar. Essa crise, devida desconfiana dos capitais financeiros no candidato frente nas pesquisas eleitorais, poderia levar ao colapso cambial e da dvida pblica, evento inaceitvel para qualquer fora poltica sem
Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011 511

objetivo revolucionrio e que disputasse o pleito com reais chances de vitria, como era o caso do PT e de seus principais aliados. A natureza inevitavelmente ensastica desse debate, carregado de subjetividade e dependendo estreitamente de argumentos contrafactuais dificulta, uma convergncia sobre o tema; assim, seu mrito e suas concluses permanecem em aberto. Apesar de suas opinies divergentes sobre a natureza da crise e as opes disponveis ao primeiro governo Lula, esses dois grupos duvidavam em graus variados da capacidade do governo assegurar a retomada do crescimento econmico e de vir a ser politicamente bem-sucedido. Nesse contexto, h tambm anlises mais matizadas, como a abordagem poltica de Boito Jr. (2006). Partindo de um estudo da composio de classes dos governos FHC e Lula, Boito Jr. (2006, p. 74) conclui que no se pode considerar o segundo apenas como uma continuidade pura e simples do seu antecessor, entendendo que Lula amplia e d uma nova dimenso estabilidade da poltica burguesa iniciada por FHC, embora estabelecendo uma relao diferente com as diversas fraes do capital brasileiro e internacional. Esse autor no descartava, no entanto, a ocorrncia de um processo de desenvolvimento sob um modelo liberal-desenvolvimentista, em que pese a sua dinmica moderada e instvel.

O Novo-Desenvolvimentismo como Proposta De Poltica Econmica As principais snteses tericas sobre o novo-desenvolvimentismo, de inspirao keynesiana e estruturalista, encontram-se na introduo do livro homnimo, de 2005 (Sics, Paula e Michel, 2005), e em Bresser-Pereira (2006, 2011). Para os primeiros, o novo-desenvolvimentismo oferece uma alternativa s polticas neoliberais e ao velho desenvolvimentismo (ou nacional-desenvolvimentismo), definido como uma industrializao dirigida pelo modelo de substituio de importaes, que tinha como base a proteo do mercado interno e grande interveno estatal no setor de infraestrutura e na produo de insumos bsicos. Em outro paper, Sics, Paula e Michel (2007) desenvolvem uma crtica mais detalhada ao velho desenvolvimentismo. Eles afirmam que, no caso brasileiro, a substituio de importaes falhou por no ter sido acompanhada de absoro tecnolgica e por ter incutido no empresariado domstico uma mentalidade protecionista, devido ao fato do protecionismo tarifrio ter sido generalizado e temporalmente ilimitado (pp. 514-51). As questes da competitividade internacional e da equidade interna ganham fora nessa anlise da experincia histrica, que se considera parcialmente malsucedida devido inexistncia de uma associao entre o protecionismo e uma efetiva incorporao do progresso tcnico. Em linha com Fajnzylber (1989) e Cepal (1990), aqueles autores apontam essa baixa incorporao do progresso tcnico como caracterstica comum aos processos de industrializao na Amrica Latina, determinando uma reduzida elevao da produtividade e um crescimento sem equidade social. Essa falta de
512 Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

incorporao do progresso tcnico a principal causa do comportamento espasmdico do crescimento e da competitividade em toda a regio. Uma abordagem mais detalhada da questo, acompanhada por reflexes aprofundadas acerca da doena holandesa, oferecida por Bresser-Pereira (para uma reviso de suas contribuies nessa rea, ver Bresser-Pereira, 2011). Para aqueles autores, o novo-desenvolvimentismo tem duas fontes tericas distintas. A primeira vem de Keynes e de economistas contemporneos como P. Davidson e J. Stiglitz, e ela inspira o conceito de complementaridade entre Estado e mercado. A segunda fonte o neoestruturalismo cepalino, interpretado por Fernando Fajnzylber, Luiz Carlos Bresser-Pereira e Yoshiaki Nakano. Daqui vem a nfase na competitividade internacional atravs da incorporao de progresso tcnico, e a necessidade da equidade social para o desenvolvimento bem-sucedido (Sics, Paula e Michel, 2005, p. xxxiv)6. Segundo esses autores, o novo-desenvolvimentismo pode ser sintetizado em quatro teses: (1) no h mercado forte sem Estado forte; (2) no haver crescimento sustentado [...] sem o fortalecimento ... do Estado e do mercado e sem implementao de polticas macroeconmicas adequadas; (3) mercado e Estados fortes somente sero construdos por um projeto nacional de desenvolvimento que compatibilize crescimento ... com equidade social; e (4) no possvel [reduzir] a desigualdade sem crescimento econmico a taxas elevadas e continuadas (Sics, Paula e Michel, 2005, p. xxxv). Segundo esses autores, o Estado forte aquele capaz de regular os mercados, e eles rejeitam o axioma neoliberal de que a racionalidade individual nos mercados produz sempre o melhor resultado para a sociedade. Reciprocamente, um mercado forte aquele capaz de abrigar empresas grandes e pequenas, que mantenha aberto o acesso concorrncia, e que assegure a equidade de oportunidades aos produtores e consumidores, condio essa que no pode ser garantida endogenamente pelo prprio mercado, mas apenas pela regulao estatal. As polticas econmicas decorrentes da perspectiva novo-desenvolvimentista no se satisfariam, portanto, apenas com a estabilidade monetria, objetivo maior das polticas neoliberais. Ao invs disso, seu objetivo a estabilidade macroeconmica. Este um conceito mais abrangente de reduo de incertezas relativas demanda futura, criando um ambiente estvel para a tomada de decises de investimento privado. Isso inclui tanto a regulao estatal das taxas de juros, do cmbio e dos salrios, quanto a reduo da vulnerabilidade externa para defender a economia de choques externos e da volatilidade dos fluxos de capitais estrangei-

O pensamento considerado neoestruturalista pelos autores se refere ao sucessor da escola cepalina que associa o desenvolvimento econmico equidade social, a partir de F. Fajnzylber (1989) e Cepal (1990); ver tambm Rodrigues (2006, p. 343 passim). Para Fajnzylber, a promoo da equidade no se deve necessidade econmica de facilitar a realizao do capital, mas sim necessidade poltica de formar uma nova aliana para fortalecer e democratizar o Estado nacional na Amrica Latina. Para uma explanao sobre uma nova poltica econmica antecedente ao novo-desenvolvimentismo, ver Bresser-Pereira e Nakano (2002 e 2003); e sobre a macroeconomia que sustenta essa poltica econmica e sua metodologia ver Bresser-Pereira (2005 e 2009) e Furquim e Gala (2004). Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011 513

ros mediante uma taxa cambial administrada e a imposio de controles de capitais, caso necessrio (blindagem da conta de capital) (sobre cmbio e fluxos de capitais, ver Sics, 2006). Esses objetivos s podem ser alcanados por polticas com objetivos mltiplos e pela complementaridade entre as polticas monetria, fiscal, cambial e salarial para influenciar os grandes preos da economia: as taxas de juros, de cmbio, de salrio e de inflao (Bresser-Pereira, 2003, p. 281). As novas polticas macroeconmicas restabeleceriam a condio soberana da ao do Estado de controlar sua moeda e sua poltica fiscal, permitindo a adoo de uma poltica industrial de defesa da competitividade e da equidade (2005, pp. xl-xlviii). Uma novidade significativa dessa formulao de poltica econmica por autores keynesianos brasileiros o destaque atribudo dimenso poltica do processo de desenvolvimento, incluindo como condio necessria a existncia de um projeto nacional, que expresse o sentimento de nao. Essa dimenso poltica se baseia na experincia histrica dos pases hoje desenvolvidos e de seus sucessores leste-asiticos, tendo como diretiva que a ligao entre os mercados nacionais e os internacionais deve trazer ganhos substanciais em termos de divisas, conhecimentos, empregos e bem-estar para o pas. Para os autores, a globalizao um projeto de desintegrao nacional e enfraquecimento intelectual, econmico e cultural de todos os segmentos de uma sociedade. Sem superar esse dficit do Estado-nao, mediante a adoo de um projeto nacional, mesmo as polticas econmicas alternativas fracassaro (2005, pp. xlviii-l).7 Bresser-Pereira (2006) oferece outra sntese do novo-desenvolvimentismo, que apresentado como um terceiro discurso8: uma estratgia nacional de desenvolvimento alternativa ao populismo latino-americano e ortodoxia convencional, representada pelas anlises, diagnsticos, reformas e polticas do Consenso de Washington. Essa nova estratgia seria tambm uma retomada da ideia de nao no Brasil e nos demais pases da Amrica Latina. Isso reafirma a importncia da dimenso poltica do Estado-nao para o novo-desenvolvimentismo, ao mesmo tempo em que se delineia a Amrica Latina como rea geopoltica de sua aplicao, seguindo a referncia tradicional do pensamento estruturalista-cepalino9. Ao diferenciar entre o velho e o novo desenvolvimentismo, Bresser-Pereira repete o argumento da competitividade visto acima, mas desloca seu enfoque para

Esse argumento tem uma relao direta com as teses sobre a inadequao das polticas econmicas sugeridas pelos pases capitalistas centrais (e pelas instituies multilaterais por eles controladas) para as economias perifricas, elaboradas por Amsden (2001, 2007) e Chang (2002).

O terceiro discurso se ope ao primeiro discurso ortodoxo convencional (do Consenso de Wash ington), da direita neoliberal e cosmopolita, e ao segundo discurso da esquerda burocrtico-populista (Bresser-Pereira, 2006, p. 13).
9

O recorte regional para a Amrica Latina decorre da concepo cepalina de que essa regio, devido ao seu processo histrico comum de formao econmica e de criao de seus Estados nacionais, possui uma singularidade prpria, de natureza estrutural, caracterizada pelo desenvolvimento dependente. Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

514

a necessidade de adoo do modelo exportador seguido pelos pases do Leste Asitico. Desse modo, o novo-desenvolvimentismo rejeita o protecionismo perene e o crescimento via demanda oriunda de um dficit pblico crnico. Para o autor, tais caractersticas do velho desenvolvimentismo no teriam sido defendidas por seus formuladores, Presbisch, Furtado e Incio Rangel, mas por seus epgonos. J a ortodoxia convencional definida como uma representao da hegemonia ideolgica dos Estados Unidos sobre o resto do mundo [...] na verdade, o brao e a fala do neo-imperialismo (2006, p. 17). O autor resume assim as diferenas entre a ortodoxia convencional e o novo-desenvolvimentismo quanto ao trip do desenvolvimento (2006: 19):
Ortodoxia convencional: Um pas ir se desenvolver impelido pelas foras do mercado, desde que: (1) mantenha a inao e as contas pblicas sob controle; (2) faa reformas microeconmicas orientadas para o mercado; (3) obtenha poupana externa para nanciar seu desenvolvimento, dada a falta de poupana interna. Novo-desenvolvimentismo: Um pas se desenvolver aproveitando as foras do mercado, desde que: (1) mantenha a estabilidade macroeconmica;* (2) conte com instituies gerais que fortaleam o Estado e o mercado e com um conjunto de polticas econmicas que constituam uma estratgia nacional de desenvolvimento; (3) seja capaz de promover a poupana interna, o investimento e a inovao empresarial.

* Ver o conceito de estabilidade macroeconmica, mais acima.

A dependncia da poupana externa (dficit em transaes correntes) deve ser evitada, e os ingressos de divisas decorrentes de investimento estrangeiro direto devem se destinar a atender demanda cambial do investimento nacional no exterior ou para o aumento de reservas (ver tambm Bresser-Pereira, 2007, 2011). Para alcanar seus trs objetivos, o novo-desenvolvimentismo deve (a) controlar as despesas e os dficits do governo, logrando uma poupana pblica para financiar o investimento estatal; (b) dotar o Banco Central de um duplo mandato, adicionando ao controle da inflao o equilbrio do balano de pagamentos, e empregando, para tanto, dois instrumentos, a taxa de juros e a taxa cambial; e (c) administrar a taxa de cmbio de modo a dar competitividade s exportaes e controlar as importaes; os controles de capitais sero impostos quando necessrio. O grande ausente na literatura novo-desenvolvimentista a nfase na ampliao do mercado interno, um dos mais destacados pilares do estruturalismo cepalino. Essa ausncia contraposta pelo realce dado ao comrcio externo e competitividade internacional. Essa abordagem aproxima o novo-desenvolvimentismo do pensamento neoestruturalista presente na literatura da Cepal nos anos 1990, sendo justificada pela emergncia de uma nova revoluo tecnolgica e da globalizao (cf. Rodriguez, 2006, p. 377 passim).

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

515

O Novo-Desenvolvimentismo como Poltica Econmica AplicaDa A partir de 2006 e, especialmente, durante o segundo governo Lula (20072010), a poltica econmica brasileira sofreu uma inflexo, e os resultados macroeconmicos foram positivos em termos do crescimento do PIB, fortalecimento de grandes empresas nacionais (estatais e privadas), distribuio de renda e reduo da pobreza. A mais completa avaliao desse perodo, ainda muito recente, oferecida por Barbosa e Souza (2010), sendo especialmente significativa por ser Barbosa um dos principais policymakers nesse perodo, enquanto secretrio de poltica econmica do Ministrio da Fazenda. Vrias inovaes introduzidas por essa inflexo de poltica econmica foram defendidas pelo novo-desenvolvimentismo, e h uma clara correlao entre as polticas introduzidas, a forma como elas foram justificadas pelo governo, e aquela formulao terica. No entanto, destaque-se que Barbosa e Souza no aludem ao novo-desenvolvimentismo como fonte dessas mudanas na poltica econmica. Ao contrapor as diferentes vises de poltica econmica antes e depois da inflexo de 2006 os autores referem-se a elas como neoliberal e desenvolvimentista. Porm, as bvias similitudes tornam inescapvel o paralelo entre a ltima e as propostas novo-desenvolvimentistas delineadas acima. Ao ser transformada em poltica econmica, uma proposta terica sofre inevitavelmente uma srie de modificaes e adaptaes prprias das restries e constrangimentos da ao poltica. Alm disso, como veremos abaixo, as propostas novo-desenvolvimentistas foram institucionalizadas apenas parcialmente, assumindo um carter complementar, visto que as polticas macroeconmicas (monetria, cambial e fiscal) neoliberais mantiveram-se praticamente intactas durante todo o perodo. Segundo Barbosa e Souza, a acelerao do desenvolvimento econmico e social foi alcanada com manuteno da estabilidade macroeconmica, isto , com controle da inflao, reduo do endividamento lquido do setor pblico e diminuio da vulnerabilidade das contas externas diante de choques internacionais. O objetivo dos autores apresentar um resumo da poltica econmica que possibilitou tal desempenho. A primeira observao a ser feita sobre o conceito de estabilidade macroeconmica, que utilizado de forma mais restrita do que em Bresser-Pereira (2006). No se adota como parte necessria da estabilidade macroeconmica uma poltica fiscal visando formao de uma poupana pblica (meta de dficit nominal zero), como tambm dela no faz parte uma poltica cambial visando a uma taxa de cmbio competitiva. Em segundo lugar, e de forma semelhante, a vulnerabilidade externa tambm entendida de forma restrita, como o montante da dvida externa lquida. Com esse entendimento, o autor constata uma reduo extraordinria na vulnerabilidade externa, que fez o pas assumir uma indita posio credora lquida a partir de 2007, devido reduo da dvida externa bruta e acumulao de reservas internacionais. Essa posio credora alcanou
516 Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

3,9% do PIB em 2009, recuando um pouco para 2,7% em 2010 (ver Barbosa e Souza, 2010, e a Tabela 2 abaixo). Os autores explicam que, apesar de um forte ajuste macroeconmico (de inspirao ortodoxa) em 2003-2005, a taxa de crescimento do PIB no se acelerou significativamente, conforme seria esperado. Um novo perodo de elevao da taxa bsica de juros entre setembro de 2004 e meados de 2005 justificado pela viso predominante da equipe econmica da poca frustrou o crescimento em 2005, apesar da duplicao das exportaes e de uma expanso creditcia apoiada por reformas microeconmicas, especialmente as mudanas na lei de falncia e a criao do crdito consignado s rendas de salrio e de aposentadorias da previdncia social pblica. O desempenho macroeconmico insatisfatrio (e, presume-se, a bateria de crticas de antigos aliados) gerou um debate no interior do governo Lula, ao final de 2005, entre a viso neoliberal e a viso desenvolvimentista. Esse debate teria levado inflexo da poltica econmica quando a equipe econmica inicial foi substituda por defensores de uma poltica de maior ativismo do Estado. Apesar de no compartilharem um pensamento homogneo, estes adotaram uma postura mais pragmtica com base em trs linhas: [1] adoo de medidas temporrias de estmulo fiscal e monetrio para acelerar o crescimento e elevar o potencial produtivo da economia; [2] a acelerao do desenvolvimento social por intermdio do aumento nas transferncias de renda e elevao do salrio mnimo; e [3] o aumento no investimento pblico e a recuperao do papel do Estado no planejamento de longo prazo (Barbosa e Souza, 2010, pp. 69-70). Ao contrrio da viso neoliberal, que subestimava o potencial de crescimento da economia, os desenvolvimentistas argumentavam que havia potencial no utilizado devido aos ganhos de produtividade ainda no aproveitados decorrentes de ganhos de escala, elevao do emprego nos setores formais, deslocando os trabalhadores de menor produtividade, induo do investimento privado, e abertura de novos mercados externos. Entretanto, esses ganhos s poderiam ser realizados se a taxa de crescimento fosse elevada pelo ativismo estatal fiscal e creditcio, iniciando um crculo virtuoso que poderia elevar o crescimento anual do PIB um ou dois pontos percentuais acima do estimado pelos adeptos da viso neoliberal. O ativismo estatal deveria se voltar para a reduo da desigualdade da distribuio de renda e para o aumento do investimento pblico. O primeiro objetivo foi concretizado atravs da expanso da Bolsa Famlia um programa focalizado de garantia de renda mnima para famlias mais pobres e da elevao real do salrio mnimo, o que proporcionou tambm um aumento substancial das transferncias para os aposentados e pensionistas da previdncia social pblica 10. O segundo objetivo levou a um grande programa de investimento plurianual11, sobretudo em energia e transporte, que articulou o investimento pblico com o investi-

10

Desde a promulgao da Constituio de 1988, os benefcios da previdncia pblica e o seguro-desemprego no podem ser inferiores ao salrio mnimo legal. Denominado, adequadamente, de Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). 517

11

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

mento das empresas estatais e privadas especialmente atravs de concesses em infraestrutura, e uma forte expanso do crdito para investimento, principalmente pelo setor bancrio pblico. Segundo os desenvolvimentistas, esse programa recuperaria uma infraestrutura econmica defasada por 30 anos de baixo investimento, ao mesmo tempo em que incluiria desoneraes fiscais para incentivar o investimento privado e o mercado de massa (2010, p. 73). Outro aspecto emblemtico da mudana de concepo do gasto pblico que esse aumento no investimento estatal poderia ser financiado tanto por receitas tributrias quanto por novo endividamento, fato indito desde as reformas oramentrias de 1986, e violando um tabu da poltica fiscal12. A forte resposta da economia a esse ativismo estatal, devida, em parte, a um ambiente internacional de liquidez e expanso da demanda interna e externa at meados de 2008, fez com que a receita tributria e o PIB crescessem de modo a reduzir a dvida pblica, medida em proporo do PIB (ver Tabela 1). Assim, melhoraram os indicadores fiscais, apesar da constante valorizao do real perante o dlar13. Durante a fase mais aguda da atual crise internacional, houve um maior afrouxamento fiscal e expanso da liquidez, o que minimizou o impacto domstico do choque contracionista. A economia se recuperou fortemente j em 2010, apesar da deteriorao da conta de transaes correntes, resultando em um ambiente interno de grande otimismo.
Tabela 1: Dvida Pblica Interna (% PIB)
Dvida lquida do setor pblico Dvida lquida do gov. federal (inclusive BC e res. internacionais) Dvida mobiliria federal interna bruta Resultado nominal do governo central (+ = dcit) Resultado primrio do governo central (+ = dcit) 2001 53.3 32.7 37.8 2.1 2002 55.5 35.3 33.6 0.7 2003 58.7 37.2 43.7 4.1 2004 51.7 32.5 41.5 1.5 2005 51.5 34.1 48.9 3.8 2006 44.0 30.8 44.8 3.2 2007 41.0 30.3 44.5 2.3 2008 38.4 24.0 41.1 0.8 2009 42.8 29.3 43.4 3.4 2010 40.4 27.4 43.4 1.3

- 1.9

- 2.4

- 2.6

- 3.0

- 2.9

- 2.2

-2.3

-2.4

-1.3

-2.2

Fonte: Banco Central do Brasil; at 2009, Boletim mensal, diversos nmeros; para 2010: Notas Imprensa, jan. 2011.

12

A dvida mobiliria interna federal no Brasil sempre foi instrumento exclusivo de poltica monetria e cambial. Seu crescimento, desde a dcada de 1970, se deu em virtude dos custos dessas polticas e pela assuno de seus prprios encargos e de outros custos nanceiros como os decorrentes da manuteno (e, mais recentemente, da ampliao) das reservas internacionais do Banco Central do Brasil (ver Morais, 2010). A taxa de cambio nominal dlar/real cresceu de 0,3460 ao nal de 2003, para 0,5988 em 2010, valorizando-se o real em 73% em sete anos. Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

13

518

O relevante a destacar que essas medidas de poltica econmica foram introduzidas de forma complementar s polticas macroeconmicas vigentes, e no em sua substituio. Por exemplo, a poltica fiscal manteve a meta de resultado primrio, mas, por norma legal, esse passou a ser entendido como resultado primrio em despesas correntes, portanto excluindo os investimentos pblicos e as contas de algumas grandes empresas estatais14. Isso resultou em uma disponibilidade maior de recursos para investimentos no setor pblico. Entretanto, ainda persiste um dficit nominal apesar do resultado primrio favorvel e do crescimento econmico (ver Tabela 1)15. Quanto inflao, quando ocorreram choques adversos na oferta de alimentos non-tradables e subiram os preos internacionais das commodities, em 2007-2008, o governo respondeu com desoneraes tributrias, minimizando tais choques e associando medidas fiscais s medidas monetrias no controle da inflao, seguindo a concepo novo-desenvolvimentista do uso de vrios instrumentos complementares de poltica econmica. Da mesma forma, a poltica econmica associou desoneraes fiscais com a ampliao do crdito para elevar o investimento privado de forma seletiva, medidas que so geralmente consideradas pela viso neoliberal como redutoras da eficincia da alocao de recursos, sendo tendencialmente desestabilizadoras e, portanto, contraproducentes. Ao mesmo tempo, o governo vem elevando significativamente o custo do trabalho desde 2004, mediante um forte crescimento real do salrio mnimo, inclusive em 2008 e 2009, durante o choque mais imediato da crise internacional.

Avaliao Das Alteraes De Poltica e a InflUncia Do Novo-Desenvolvimentismo A construo terica de uma nova poltica econmica no Brasil, desenvolvendo a teoria contempornea e reelaborando a experincia do nacional-desenvolvimentismo, teve por impulso a superao de aspectos importantes do neoliberalismo,

14

Ao contrrio da metodologia-padro utilizada para apurao da necessidade de nanciamento do governo, no Brasil as contas de ativos e passivos nanceiros das empresas estatais tambm eram includas, mesmo aquelas que no dependiam de nenhum recurso scal para operar. Com isso, a realizao de investimento autonanciados, ao transformar de ativos nanceiros em ativo imobilizado, implicava dcit na NFSP. O principal efeito dessa incluso para as empresas estatais era a restrio sobre o seu volume de investimento produtivo em setores estratgicos como petrleo e gerao de energia eltrica, tradicionalmente no dependentes de recursos scais. Com essa alterao da denio do resultado primrio, a Petrobras principal petroleira do pas foi retirada da necessidade de nanciamento a partir de 2008, e a Eletrobrs holding das maiores empresas geradora de energia eltrica deixou de constar a partir de 2010; outras estatais, no entanto, ainda permanecem no clculo.

Segundo Barbosa e Souza (2010), uma meta que eventualmente zerasse o dcit nominal corrente deveria car para um segundo momento, quando o Brasil atingisse uma taxa real de juros mais baixa. Desse modo, a concepo de resultado primrio como meta da poltica scal se mantm coerente com a viso neoliberal, mas de certo modo invertida, mediante seu adiamento para um futuro em que essa reduo se viabilize mediante tambm a diminuio do custo da dvida (e no apenas pela elevao do supervit primrio). Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011 519

15

incluindo as polticas macroeconmicas e as reformas microeconmicas. As polticas neoliberais vm sendo crescentemente vistas como nocivas em um contexto perifrico, especialmente aps as crises cambiais que atingiram o Sudeste Asitico. Essas se deveram, em grande medida, desregulamentao financeira e ao livre movimento de capitais, que geraram instabilidade cambial, movimentos especulativos e o crash. A continuidade dessas polticas nos primeiros anos do governo Lula, tido como portador de mudanas polticas e socioeconmicas, originou crticas e catalisou a elaborao de propostas alternativas de poltica econmica. Enquanto alternativa mais difundida, e conforme examinado acima, o novo-desenvolvimentismo contm um corpo articulado de polticas econmicas baseadas teoricamente no keynesianismo e no estruturalismo cepalino. Seu objetivo representar uma nova estratgia de desenvolvimento, superando o nacional-desenvolvimentismo tradicional e adequando os seus princpios s novas realidades emergentes da revoluo tecnolgica e da globalizao. Essa poltica econmica advoga a necessidade de uma ruptura com as polticas macroeconmicas neoliberais, a serem substitudas por novas polticas monetrias, cambiais e fiscais, e subordina a adoo das novas polticas existncia de um projeto nacional para o Estado brasileiro. A defesa da ruptura tem como fundamento a ideia de que as polticas macroeconmicas neoliberais so incompatveis com a soberania do Estado para implementar uma poltica econmica atendendo ao objetivo nacional de retomada do desenvolvimento com estabilidade macroeconmica e com um menor custo fiscal. A base terica do novo desenvolvimentismo guarda semelhana com o neoestruturalismo de Fajnzylber (1989) e Cepal (1990), que entende a equidade como objetivo inerente e necessrio ao desenvolvimento dos pases latino-americanos. Para Fajnzylber (1989), por exemplo, a equidade no visa facilitar a realizao do capital, mas sim fundamentar a formao de uma Nova Aliana poltica nacional incorporando os socialmente excludos. Entretanto, como vimos acima, assim como no neoestruturalismo cepalino est ausente do novo-desenvolvimentismo uma nfase explcita no fortalecimento do mercado interno, ponto caracterstico do nacional-desenvolvimentismo estruturalista. Muitas das medidas de poltica econmica preconizadas pelo novo-desenvolvimentismo passaram a ser adotadas pelo governo Lula a partir de 2006, mas sem ter havido uma ruptura com as polticas macroeconmicas neoliberais. Essas mudanas consideradas, corretamente, por Barbosa e Souza (2010) como uma inflexo e no como uma nova poltica se deram de forma complementar (ou mesmo aditiva) s polticas macroeconmicas neoliberais, que foram mantidas praticamente sem alteraes, apesar de tenses durante o perodo 2006-2010. O sentido mais amplo das mudanas foi dar ativismo ao Estado no domnio econmico, principalmente (a) no fomento produo via financiamento de capital e investimentos pblicos em infraestrutura; (b) na expanso do mercado de consumo de massa via programas de transferncia de renda, elevao do salrio mnimo e do crdito ao consumo; e (c) apoio formao de grandes empresas brasileiras, transformando-as em agentes competitivos em frente s multinacionais tanto no mercado interno como no mercado internacional, via crdito e outros incentivos regulatrios para aquisies e fuses, e tambm via apoio diplomtico, em especial nas relaes Sul-Sul.
520 Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

Algumas das mudanas da poltica econmica no se apresentam explicitamente no programa novo-desenvolvimentista, apesar de serem coerentes com ele, como o caso da estratgia de formar empresas campes, que tem inspirao na experincia de pases emergentes do Leste Asitico, alm de medidas associadas com a expanso do mercado de consumo. Quanto a esse ltimo aspecto, nota-se que o novo-desenvolvimentismo destaca genericamente a equidade, enquanto o discurso do governo Lula enfatizava a incluso. Esse carter complementar, ou adicional, da inflexo de poltica econmica no segundo governo Lula no permite consider-la como uma poltica novo-desenvolvimentista inteiramente coerente. Apesar dos bons resultados atingidos em termos de crescimento econmico e distribuio de renda, e da melhora do posicionamento do Brasil no sistema capitalista internacional, a inflexo ocorrida a partir de 2006 definiu uma poltica que pode ser denominada mais apropriadamente como hbrida, associando polticas macroeconmicas visando estabilidade monetria e presumindo, implicitamente, o equilbrio espontneo dos mercados, com polticas objetivando acelerao do desenvolvimento e a equidade social mediante um destacado ativismo estatal. Diferentemente do que seria de prever, essa convivncia de polticas econmicas supostamente antagnicas vem obtendo resultados to favorveis quanto inesperados, apesar da continuidade de problemas decorrentes da manuteno das polticas macroeconmicas neoliberais. Houve uma generalizada melhora das variveis econmicas a partir de 2006, algumas delas apontando, inclusive, para mudanas estruturais em curso na economia brasileira. No setor externo, por exemplo, nota-se (a) a elevao constante e acelerada, em valores absolutos, dos ativos brasileiros no exterior, em especial dos investimentos diretos e dos crditos comerciais, mostrando que o pas passou a financiar parte considervel de suas exportaes (para os dados a seguir, ver Tabela 2); e (b) a estabilidade do passivo externo lquido total como porcentagem do PIB, apesar da crise internacional deflagrada em setembro de 2008. Apesar disso, tambm se nota que outros dois indicadores externos importantes no sugerem alteraes estruturais, j que podem sofrer reverso a depender de circunstncias conjunturais. Esses incluem (a) o crescimento das reservas internacionais, que compensado por idntico volume de passivos estrangeiros em port flio, de grande liquidez; e (b) a posio credora externa, que depende da capacidade do sistema financeiro domstico de manter elevada a oferta de crdito em reais. Internamente, possvel tomar como indicador de mudanas estruturais a reduo monotnica da pobreza absoluta de 35,8% das famlias, em 2003, para 21,4% em 200916, e o forte aumento da oferta de crdito interno por bancos privados e estatais, que passou de 24,6% do PIB, em 2003, para 46,6% do PIB em 2010 (o crdito dos bancos privados cresceu de 14,8% para 27,1% do PIB, enquanto o dos bancos estatais cresceu de 9,8% para 19,5% do PIB).

16

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/ populacao/trabalhoerendimento/pnad2004/default.shtm. 521

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

Tabela 2: Balano de Pagamentos, contas selecionadas (US$ milhes)

2002 13 121 60 362 43 55 -47 240 25 63 -7 637 302 -230 515 - 46 112 901 22 54 423 5 845 14 810 313 37 823 -343 416 - 68 -100 847 -137 355 -105 214 -5 919 -32,7 -18,6 -27,3 -19,8 -5 465 -107 803 -100 129 -4 728 -20,4 -8,5 -166 095 -184 758 -132 799 -161 259 - 73 - 67 -406 716 -446 145 49 296 52 935 53 799 -499 268 - 57 -195 562 -232 627 -71 079 -4 772 -11,5 -19,0 186 68 98 23 084 17 052 24 290 27 987 98 85 839 -620 177 - 57 -236 184 -300 462 -83 531 -5 216 -6,9 -18,9 6 950 9 353 10 834 9 063 54 892 69 196 79 259 107 446 24 22 19 21 134 223 148 536 170 282 232 430 369 888 27 136 103 23 178 30 273 99 180 334 -920 284 - 67 -309 668 -509 648 -100 968 -5 197 0,9 -22,4 - 49 - 45 - 37 - 36 - 40 -272 493 -297 609 -328 985 -387 746 -550 396 8 496 2 244 4 319 30 569 87 484 4 177 11 679 13 985 13 621 1 550 -28 192 2 969 -283 800 - 17 407 788 25 163 329 17 321 33 355 123 193 783 -691 588 - 42 -287 697 -287 533 -116 358 -6 241 1,7 -4,6 67 70 68 66 66 66 21 19 21 21 21 21 -48 290 -62 835 -73 606 -91 350 -120 617 -173 107 54 55 55 54 52 47 44 -127 719 23 60 -24 302 46 651 -605 662 - 38 474 219 30 158 777 13 257 63 665 25 226 238 520 -1079 881 - 68 -400 808 -561 848 -117 226 -3 306 3,9 -19,4 44 43 43 43 46 51 54 73 084 96 475 118 308 137 807 160 649 197 942 152 995 24 794 33 641 44 703 46 458 40 032 24 836 25 290 20 266 201 915 59 41 -181 649 23 60 -47 518 49 101 -678 273 - 35 595 448 31 175 184 16 594 114 941 71 155 288 575 -1273 720 - 66 -472 214 -637 188 -159 958 -3 001 2,7 -17,3 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2001

522
41 57 27 60 - 48 19 155 - 67

Saldo Balana Comercial

2 650

Exportaes

58 223

Commodities, outros produtos bsicos e semimanufaturados (%)

Manufaturados (%)

Importaes

-55 572

Bens de capital (%)

Bens intermedirios e combustveis (%)

Conta-Corrente

-23 215

Saldo do BP

3 307

Passivo externo lquido total

-264 975

% PIB

Ativos no exterior

107 086

% PIB

Investimento direto

49 689

Investimento de portflio

6 402

Outros investimentos (crditos, emprstimos, depsitos e derivativos)

15 129

Dos quais: crditos comerciais

Ativos de reservas

35 866

Passivo externo

-372 061

% PIB

Investimento direto

-121 948

Investimento de portflio

-151 741

Outros investimentos (crditos, emprstimos, depsitos e derivativos)

-98 372

Dos quais: crditos comerciais

-6 025

Indicadores de vulnerabilidade externa

Dvida externa lquida (+ = credor) % PIB

-32,5

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

Passivo externo de grande liquidez (investimenos em portflio ativos e passivos e ativos de reservas) (+ = credor) % PIB

-19,8

Fonte: BCB: at 2009, Boletim mensal, diversos nmeros; para 2010: Notas Imprensa, jan. 2011.

Por outro lado, persistem os problemas decorrentes da manuteno das polticas macroeconmicas neoliberais, inclusive em conformidade com as crticas anteriormente feitas pelos novo-desenvolvimentistas. Entre esses problemas, destacam-se (a) a sobrevalorizao do real, que tem reduzido a competitividade internacional, levando queda do saldo comercial e contribuindo para a deteriorao da pauta de exportaes, conforme sugerido pela composio commodities/manufaturados da balana comercial; alm disso, o pas tem tido um crescente dficit em transaes correntes desde 2008; e (b) a presso fiscal devida ao alto custo de uma poltica de meta inflacionria, simultaneamente com uma conta de capitais aberta. Essa presso se revela no precrio equilbrio fiscal decorrente das tenses entre sustentar, ao mesmo tempo, crescentes reservas de divisas, as polticas monetrias e cambiais, e os programas de investimento pblico e de transferncia de rendas. Esta situao inusitada, em que uma poltica hbrida logrou atingir um sucesso amplo e significativo, foi certamente inesperada. A perplexidade generalizada devida ao bom desempenho da economia brasileira deve-se ao suposto de que tal mescla de polticas insustentvel, tanto pela perspectiva do mainstream quanto pela heterodoxia novo-desenvolvimentista. Esse resultante inesperado coloca-nos diante da necessidade de explicar por que a inflexo, que, desde 2006, hibridizou polticas macroeconmicas neoliberais com polticas contrastantes de desenvolvimento e equidade via ativismo estatal, alcanou resultados to positivos. Uma possvel explicao seria que ocorreu uma suspenso momentnea dessa incompatibilidade devido a causas contingentes e exgenas economia nacional especificamente, a excepcional liquidez internacional no perodo 2003-2008. Essas circunstncias extraordinrias teriam permitido que as medidas heterodoxas fossem absorvidas momentaneamente pelos agentes internos e externos, bloqueando a crise de desconfiana que anteciparia o seu inevitvel impacto adverso nas contas pblicas e na inflao, atravs da suspenso dos investimentos e da fuga de capitais. Nesse caso, a incompatibilidade voltaria a se impor quando essa conjuntura for revertida, o que inevitvel dada natureza cclica da economia internacional. Como mostram Barbosa e Souza (2010), essa explicao insuficiente, pois a poltica hbrida continuou a dar bons resultados mesmo quando as circunstncias internacionais favorveis foram abruptamente substitudas por uma grave crise, em setembro de 2008. A reao do governo nova situao aprofundou suas polticas de estmulo renda e demanda, acentuando o ativismo estatal. Supostamente, essa reao no s impediu que o choque externo inviabilizasse os ganhos atingidos com a inflexo (como a elevao dos investimentos pblicos e privados, o aumento da renda e a queda da desigualdade), como permitiu a volta ao crescimento a partir do final de 2009, em que pese outra vez o retorno da sobrevalorizao do real e a elevao do custo fiscal da poltica monetria e do regime de flutuao cambial. Outra explicao mais abrangente que a anterior seria que, apesar da incompatibilidade em questo ser verdadeira, sua suspenso provisria deve-se a uma singular conjuno de fatores polticos e econmicos inscritos no desenvolvimento do capitalismo brasileiro. Em primeiro lugar, no se deve subestimar a capacidade de foras polticas alternativas operarem apesar da ideologia hegemRevista de Economia Poltica 31 (4), 2011 523

nica, especialmente quando a fora do consenso ortodoxo est em declnio, como demonstra Bresser-Pereira (2001)17. Essa capacidade do governo Lula de operar em oposio ao mainstream pode ter sido reforada, a partir de 2005, pela evoluo favorvel da liquidez internacional e pela melhora rpida (e rara) nas condies econmicas de todas as classes sociais, em resposta s polticas do governo. Por sua vez, essa resposta rpida pode ser explicada pela existncia de ganhos potenciais de produtividade na economia, at ento no mobilizados, conforme argumentado por Barbosa e Souza (2010). Em segundo lugar, deve-se atentar para a presena singular de uma liderana poltica carismtica e dotada de imaginao poltica, como Lula comprovou ao exercer o governo. A singularidade e a complexidade da situao histrica nas quais se inserem a inflexo da poltica econmica tambm apontam para sua fragilidade. Primeiro, porque as consequncias adversas das polticas neoliberais continuam a se agravar na mesma proporo em que elas obstaculizam uma maior liberdade de ao do Estado. A coexistncia desses problemas com os sucessos alcanados at agora pela inflexo revelam a incongruncia e a provisoriedade da situao atual. Segundo, a ausncia da liderana carismtica de Lula, a partir de 2011, e a possibilidade de o governo ter que impor perdas a alguns setores sociais devido dinmica cclica de uma economia capitalista perifrica podem desestabilizar a base de sustentao da administrao da nova presidente Dilma Rousseff. Nesse caso, a incompatibilidade intrnseca da poltica econmica da inflexo voltaria a se manifestar. Por fim, importante considerar que a atual dinmica global sugere que mudanas significativas esto em curso, e que podem beneficiar os chamados pases emergentes perifricos. Em especial, o deslocamento do centro dinmico do sistema capitalista para o Leste e o Sul Asiticos pode significar uma situao estruturalmente mais favorvel para o capitalismo brasileiro (e de outros emergentes), atravs de um longo perodo de afrouxamento da sua restrio de balano de pagamentos. Esse efeito pode ser ainda mais acentuado, no caso brasileiro, pela descoberta recente de vastas reservas petrolferas no litoral brasileiro, sob a plataforma continental. Isso pode ajudar a mascarar a incompatibilidade entre as polticas neoliberais e as novo-desenvolvimentistas ou, por outro lado, facilitar uma nova onda de mudanas das polticas macroeconmicas que tornem possvel a ampliao dos ganhos obtidos no perodo 2006-2010.

ConclUso Este artigo mostrou como a proposta de poltica econmica novo-desenvolvimentista, inspirada no keynesianismo e no neoestruturalismo cepalino dos anos 1990, buscou dar coerncia a um conjunto de polticas macroeconmicas correspondendo

17

Para uma abordagem mais detalhada do declnio do (Ps-) Consenso de Washington, ver Fine, Lapavitsas e Pincus (2001), Jomo e Fine (2006) e Saad-Filho e Johnston (2005). Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

524

ao momento vivido pelo Brasil na primeira metade da ltima dcada. Essas novas polticas atribuem ao Estado um papel central. Seus objetivos derivam de um projeto poltico visando implementar uma estratgia nacional de desenvolvimento voltada para a superao do hiato econmico e social que separa o pas dos estados do centro capitalista desenvolvido, o que no pode ser alcanado apenas por condies de mercado. As condies necessrias implementao dessa proposta incluem a negao da primazia do mercado e a existncia de um Estado forte, entendido como aquele capaz de regular o mercado de modo a garantir uma estabilidade macroeconmica mais abrangente que a estabilidade monetria, e que, ao mesmo tempo, fortalea esse mercado como principal produtor de riqueza. A construo desse Estado forte tem como precondio um desenvolvimento com equidade social. A institucionalizao parcial de vrias propostas novo-desenvolvimentistas no segundo governo Lula se deu atravs da chamada inflexo da poltica econmica, que preservou o ncleo das polticas macroeconmicas introduzidas pelas reformas neoliberais do governo Fernando Henrique Cardoso, resultando em uma poltica econmica de natureza hbrida. Inesperadamente, em parte devido a condies externas favorveis, e em parte aproveitando com imaginao poltica os potenciais de ganhos de produtividade da economia brasileira, essa poltica hbrida logrou um sucesso incontestvel no s em termos de crescimento econmico, mas tambm atravs de uma melhoria da distribuio de renda e de uma reduo da pobreza historicamente indita. Ao mesmo tempo, a manuteno dos objetivos restritos das polticas neoliberais continuou a gerar graves problemas nas contas externas e fortes presses fiscais, derivadas diretamente da sobrevalorizao da moeda nacional e do elevado custo fiscal da poltica monetria e do livre movimento de capitais. O resultado francamente favorvel dessa poltica hbrida ps prova a suposta incompatibilidade entre o ncleo de polticas neoliberais com as medidas de carter desenvolvimentista. Essa incompatibilidade, apontada tanto pelos novo-desenvolvimentistas como pelo mainstream no pensamento econmico, sugeria que a associao de polticas que tm por base, por um lado, a primazia do mercado e, por outro, o ativismo estatal, estaria fadada ao insucesso ab initio. De forma sumria e exploratria, este artigo sugere que o inesperado sucesso dessa poltica hbrida no pode ser explicado apenas pelas condies extraordinrias de liquidez internacional, desde 2003, visto que a boa fase da economia brasileira no foi interrompida pela crise de 2008. Esse artigo indica que, apesar dos dois componentes da poltica atual do governo serem fundamentalmente incompatveis, eles puderam operar em conjunto devido a uma complexa conjuno de fatores internos e externos. Alm da j mencionada liquidez externa, os fatores mais relevantes foram a imaginao poltica da equipe econmica do governo Lula, que soube aproveitar as brechas surgidas na ortodoxia devido ao declnio do consenso neoliberal, e a rpida melhoria dos indicadores de emprego, renda e investimento devida s iniciativas desenvolvimentistas. Entretanto, tudo indica que essa suspenso da incompatibilidade entre a poltica econmica e seu ncleo de polticas macroeconmicas provisria. Os crescentes problemas do pas na conta de transaes correntes, e o nus fiscal derivado das intervenes para moderar a sobrevalorizao do real tendem a criar tenses
Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011 525

insuportveis com o ritmo de crescimento alcanado at 2010. Os ganhos obtidos com as novas polticas tero maior probabilidade de se consolidar caso os avanos institucionais e as polticas macroeconmicas apontadas pela prpria literatura novo-desenvolvimentista sejam implementados com maior vigor durante o governo Dilma Rousseff. Isso poder acontecer com menor dificuldade caso venha a se constituir, nos prprios termos do novo-desenvolvimentismo, um novo consenso de poltica econmica. Esse consenso envolveria uma repactuao do poder incluindo parte considervel das elites econmicas e das classes populares, em torno do objetivo de desenvolvimento com equidade social. O escopo para tal consenso depende no apenas de negociaes internas. Ele depende tambm, de maneira crucial, da continuidade das mudanas estruturais na economia global beneficiando os novos pases emergentes da periferia.

Referncias bibliogrficas
AMSDEN, A. (2001) The Rise of the Rest: Challenges to the West from Late-Industrializing Economies. Oxford: Oxford University Press. AMSDEN, A. (2007) Escape from Empire: the Developing Worlds Journey through Heaven and Hell. Cambridge, Mass: MIT Press. BARBOSA, N. e SOUZA, J. A. P. (2010) A Inexo do Governo Lula: Poltica Econmica, Crescimento e Distribuio de Renda, in: E. Sader e M. A. Garcia (orgs.) Brasil: entre o Passado e o Futuro. So Paulo: Fundao Perseu Abramo e Editora Boitempo. Tambm disponvel em: http://nodocuments.les.wordpress.com/2010/03/barbosa-nelson-souza-jose-antonio-pereira-de-a-inexao-do-governo-lula-politica-economica-crescimento-e-distribuicao-de-renda.pdf. Acessado em: 12/2/2011. BARROS, L. C. Mendona de (2001) Os Desaos da Macroeconomia Brasileira, in: R. Bielschowski e C. Mussi (orgs.) Polticas para a Retomada do Crescimento. Braslia: IPEA. BOITO Jr., A. (2006) A Burguesia no Governo Lula, in: E. Basualdo e E. Arceo (orgs.) Neoliberalismo y Sectores Dominantes Tendencias Globales y Experiencias Nacionales. Buenos Aires: CLACSO. BRESSER-PEREIRA, L. C. (2005) Macroeconomia Ps-Plano Real: As Relaes Bsicas, in. Sics, L. F. de Paula e R. Michel (orgs.) Novo-Desenvolvimentismo: um Projeto Nacional de Crescimentos com Eqidade Social, Barueri-SP: Manole, e Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer. BRESSER-PEREIRA, L. C. (2001) Decises Estratgicas e Overlapping Consensus na Amrica Latina, Revista de Economia Poltica, 21 (4), pp. 3-29. BRESSER-PEREIRA, L. C. (2003) Desenvolvimento e Crise no Brasil: Histria, Economia e Poltica de Getlio Vargas a Lula; 5 edio revisada. So Paulo: Editora 34. BRESSER-PEREIRA, L. C. (2004) Novo-Desenvolvimentismo, Folha de S.Paulo, 19/9/2004. BRESSER-PEREIRA, L. C. (2006) O Novo Desenvolvimentismo e a Ortodoxia Convencional, So Paulo em Perspectiva, 20 (3), pp.5-24. BRESSER-PEREIRA, L. C. (2009) Os Dois Mtodos e o Ncleo Duro da Teoria Econmica, Revista de Economia Poltica, 29 (2), pp.163-190. BRESSER-PEREIRA, L. C. (2011) Crnica do Novo Desenvolvimentismo e Sua Macroeconomia Estruturalista, manuscrito. BRESSER-PEREIRA, L. C. e GALA, P. (2007) Porque a Poupana Externa No Promove Crescimento, Revista de Economia Poltica, 29 (2), pp. 163-190. BRESSER-PEREIRA, L. C. e NAKANO, Y. (2002) Uma Estratgia de Desenvolvimento com Estabilidade, Revista de Economia Poltica, 22 (3), pp. 146-177. BRESSER-PEREIRA, L. C. e NAKANO, Y. (2003) Crescimento Econmico com Poupana Externa?, Revista de Economia Poltica, 23 (2), pp. 3-27. CARDIM DE CARVALHO, F. (2003) A Inuncia do FMI na Escolha de Polticas Macroeconmicas 526 Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

em uma Economia Emergente: o Caso do Brasil, in: J. Sics, J. L. Oreiro e L. F. de Paula (orgs.) Agenda Brasil: Polticas Econmicas para o Crescimento e Estabilidade de Preos. Barueri-SP: Manole e Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer. CARNEIRO, R. (2006) Introduo, in: A Supremacia dos Mercados e a Poltica do Governo Lula. So Paulo: Editora Unesp. CARNEIRO, R. (2007) Dinmica de Crescimento da Economia Brasileira: Uma Viso de Longo Prazo. Texto para Discusso n 130, agosto 2007. Campinas-SP: IE/Unicamp. Disponvel em: http:// www.eco.unicamp.br/Downloads/Publicacoes/TextosDiscussao/texto130.pdf. CEPAL (1990) Transformacin Productiva e Equidad. Santiago: Cepal. CHANG, H.-J. (2002) Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective. London: Anthem Press. FAJNZYLBER, F. (1989) Industrializacin en Amrica Latina: de la Caja Negra al Casillero Vaco. Santiago: Cepal. FERRAZ, J. C., CROCCO, M., e Elias, L. A. (2003) Apresentao, in: Liberalizao Econmica e Desenvolvimento. So Paulo: Futura. FINE, B., LAPAVITSAS, C. e PINCUS, J. (orgs.) (2001) Development Policy in the Twenty-rst Century: Beyond the post-Washington Consensus. Londres: Routledge. FURQUIM, L. e GALA, P. (2004) O Mtodo Pragmtico, in: Y. Nakano, J. M. Rego e L. Furquim (orgs.) Em Busca do Novo: O Brasil e o Desenvolvimento na Obra de Bresser-Pereira. Rio de Janeiro: Editora FGV. JOMO K.S. e FINE, B. (orgs.) (2006) The New Development Economics after the Washington Consensus. Londres: Zed Books. LOPREATO, F. L. C. (2007) A Poltica Fiscal Brasileira: Limites e Entraves ao Crescimento. Texto para Discusso n 131, agosto 2007. Campinas-SP: IE/Unicamp. Disponvel em: http://www.eco. unicamp.br/Downloads/Publicacoes/TextosDiscussao/texto131.pdf. LULA da Silva, L. I. (2002) Carta ao Povo Brasileiro. So Paulo, 22/6/2002. Disponvel em: http:// www2.fpa.org.br/portal/modules/news/article.php?storyid=2324. Acessado em: 26/12/2010. MORAIS, L. (2010). Financiando o Desenvolvimento: Fontes para um Novo Projeto Nacional, in: Desenvolvimento: Ideias para um Projeto Nacional . So Paulo: Anita Garibaldi e Fundao Maurcio Grabois. MORAIS, L. e SAAD-FILHO, A. (2005) Lula and the Continuity of Neoliberalism in Brazil: Strategic Choice, Economic Imperative or Political Schizophrenia? Historical Materialism, 13 (1), pp. 3-31. NOVELLI, M. N. (2010) A Questo da Continuidade da Poltica Macroeconmica entre o Governo Cardoso e Lula (1995-2006), Revista de Sociologia e Poltica, 18 (36), http://www.scielo.br/pdf/ rsocp/v18n36/14.pdf. Acessado em 28/2/2011. PAULA J. A. de (org.) (2003a) A Economia Poltica da Mudana. Belo Horizonte: Autntica. PAULA J. A. de (2003b) Apresentao, in: A Economia Poltica da Mudana. Belo Horizonte: Autntica. PAULANI, L. (2003) Brasil Delivery: Razes, Contradies e Limites da Poltica Econmica nos Primeiros Seis Meses do Governo Lula, in: J. A. de Paula (org.) A Economia Poltica da Mudana. Belo Horizonte: Autntica. RODRIGUEZ, O. (2006) El Estructuralismo Latinoamericano. Mxico: Cepal. SAAD-FILHO, A. e JOHNSTON, D. (orgs.) (2005) Neoliberalism: A Critical Reader. Londres: Pluto Press. SALLUM Jr., B. e KUGELMAS, E. (2004) Sobre o Modo Lula de Governar, in: B. Sallum Jr. (org.) Brasil e Argentina Hoje: Poltica e Economia. Bauru-SP: USC. SICS, J. (2006) Rumos da Liberalizao Financeira Brasileira, Revista de Economia Poltica, 26 (3), pp. 507-515. SICS, J., PAULA, L. F. de; e MICHEL, R. (2005) Introduo, in: Novo-Desenvolvimentismo: um Projeto Nacional de Crescimentos com Eqidade Social. Barueri-SP: Manole e Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer. SICS, J., e OLIVEIRA, S. de C. (2003) Taxa de Juros e Controle de Inao no Brasil, in: J. Sics, J. L. Oreiro e L. F. de Paula (orgs.). Agenda Brasil: Polticas Econmicas para o Crescimento e Estabilidade de Preos. Barueri-SP: Manole e Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer.

Revista de Economia Poltica 31 (4), 2011

527