DAS POLTICAS DE GOVERNO POLTICA DE ESTADO: REFLEXES SOBRE A ATUAL AGENDA EDUCACIONAL BRASILEIRA

D A O*

RESUMO: O artigo discute as polticas educacionais na atualidade, buscando analisar o contexto que engendra a Conferncia Nacional de Educao (), sua principal proposta e os desdobramentos a partir de sua realizao at a apresentao do Projeto de Lei n. 8.035/10 que prope o novo Plano Nacional de Educao (). Identica como principal proposio da referida Conferncia a constituio de um Sistema Nacional de Educao. Procura tambm compreender as razes que poderiam explicar tal proposio, aps duas dcadas de reformas que apontam para a descentralizao e desregulamentao, e os conceitos que podem orientar a organizao sistmica em educao. Por m, o texto busca explorar a relao entre polticas de governo e poltica de Estado, trazendo algumas indagaes sobre os riscos e as possibilidades de mudana no plano legal que poderiam enfrentar os principais problemas apontados para a educao brasileira na atualidade, demonstrando a contradio entre a proposio de sistema defendida na e sua ausncia no projeto de lei do novo . Palavras-chave: Poltica educacional. Sistema Nacional de Educao. Gesto da educao.

F S : B
ABSTRACT: This paper discusses the current education policies in order to analyze the context that gave birth to the National Education Conference (), its main proposal, and what happened aer it, until the bill ( 8.035/10) on the new National Education Plan () was presented. The principal objective this Conference was to create a national education system. The text tries to understand the reasons for such a proposition, aer two decades of reforms towards decentralization and deregulation, as well as the concepts that can guide the organization of the education system. Finally, it explores the relationship between Federal government policies and State policy, questioning the challenges and possibilities of changes on the legal plan that the current key problems in Brazilian education could have to face. It thus demonstrates a huge contradiction since the system advocated at the was not included in the bill proposing the new . Key words: Education policy. National Education System. Education management.

Doutora em Educao e professora titular do Programa de Ps-Graduao e da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais (). E-mail: dalila@fae.ufmg.br

Educ. Soc., Campinas, v. 32, n. 115, p. 323-337, abr.-jun. 2011

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D :
RSUM: Cet article discute les politiques ducationnelles en vigueur en cherchant analyser le contexte qui a engendr la Confrence Nationale dducation (Conferncia Nacional de Educao ), sa principale proposition et ses prolongements, de sa ralisation la prsentation du Projet de Loi ( 8.035/10) proposant le nouveau Plan National dducation (Plano Nacional de Educao ). Comme la proposition principale de cee Confrence tait la constitution dun systme national dducation, ce texte cherche comprendre les raisons qui pourraient expliquer quelle ait t propose aprs deux dcennies de reformes diriges vers la dcentralisation et la drglementation ainsi que les concepts qui pourraient orienter lorganisation du systme ducatif. Finalement, il explore le rapport entre les politiques de gouvernement et les politiques dtat pour valuer les risques et possibilits de changement sur le plan lgal que les principaux problmes de lducation brsilienne pourraient avoir aronter, rehaussant ainsi une contradiction puisque la proposition de systme soutenue la napparat pas dans le projet de loi sur le nouveau . Mots-cls: Politique ducationnelle. Systme national dducation. Gestion de lducation.

presente artigo pretende discutir o atual momento da poltica educacional brasileira em que comea a tramitar no Congresso o Projeto de Lei n. 8.035/10, que ir instituir um novo Plano Nacional de Educao (). O objetivo analisar esse momento luz das polticas mais recentes que interferiram na educao brasileira e os desaos atuais trazidos pela nova condio que o pas passou a ocupar no cenrio internacional. O texto prope-se a discutir a proposta de criao de um Sistema Nacional de Educao, previsto em lei, a partir dos pressupostos que sustentam a organizao sistmica. No ltimo ano de mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi realizada a Conferncia Nacional de Educao (), que signicou um amplo movimento nanciado e, em grande medida, ensejado pelo Ministrio da Educao. A referida Conferncia, ocorrida em Braslia, entre os dias 28 de maro e 1 de abril de 2010, pretendeu ser um processo democrtico aberto pelo Poder Pblico que possibilitasse a ampla participao de setores ligados educao brasileira nos seus distintos nveis, modalidades, interesses e nalidades, j que pautou a educao escolar, da educao infantil ps-graduao. A foi precedida de conferncias municipais, regionais e estaduais que, a partir de um documento de referncia, possibilitou o debate sobre o futuro da educao brasileira para os prximos dez anos, envolvendo professores e outros prossionais da educao, estudantes, pais, gestores, enm, diferentes segmentos organizados em torno da educao.

O tema central da foi Construindo um Sistema Nacional Articulado de Educao: Plano Nacional de Educao, suas Diretrizes e Estratgias de Ao.

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Esse tema revelador de um sentimento compartilhado por distintos setores que compuseram a comisso organizadora da .1 Entretanto, mais que revelar os sentimentos e sentidos dos diferentes setores que compuseram tal comisso, esse tema expressa um movimento que comea a tomar corpo na educao brasileira no nal do primeiro mandato do presidente Lula, a despeito de ter-se constitudo em ponto de referncia para a elaborao do primeiro projeto de Lei de Diretrizes e Bases para Educao Nacional, aps a promulgao da Constituio Federal da Repblica de 1988, em que as entidades de estudos e pesquisas em educao exerceram signicativo protagonismo, atuando no mbito do Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica ().

Antecedentes: o contexto que engendrou a

O contexto que antecedeu a foi marcado por rupturas e permanncias em relao ao perodo anterior ao governo Lula,2 mais especicamente dcada de 1990, em que por oito anos esteve frente do Estado brasileiro um governo encabeado pelo socilogo Fernando Henrique Cardoso (), que promoveu amplas mudanas no conjunto das polticas pblicas e sociais. O governo (1995/2002) teve como um dos seus grandes feitos a garantia da estabilidade econmica alcanada pelo Plano Real.3 Tal estabilidade lhe deu sustentao para empreender um conjunto de reformas no mbito do Estado, buscando sua racionalizao e modernizao. Essa reforma foi constituda de privatizao de empresas estatais e mudanas na forma de gesto das polticas pblicas. A desregulamentao da administrao pblica federal foi perseguida por meio da descentralizao, o que em certa medida atendia tambm aos anseios de outros setores, expressos na Constituio Federal de 1988, que alterou signicativamente o Pacto Federativo brasileiro. A Constituio Federal de 1988 desenhou uma ordem institucional bastante distinta daquela ento vigente. Considerado um dos sustentculos bsicos da democracia brasileira, o arranjo federativo adotado implicou mudanas radicais. H quem considere que o modelo anterior foi inteiramente invertido (Sadek, 2000). Os constituintes, orientados por uma concepo especca de democracia, optaram por mecanismos de participao popular que levaram descentralizao de poder e de recursos. A descentralizao foi apresentada como a alternativa de gesto das polticas pblicas e sociais, favorecendo a fragmentao e, consequentemente, ampliando o nmero de atores polticos. Nesse arranjo, governadores e prefeitos adquiriram papel poltico de primeira grandeza, sem, contudo, anular ou diminuir o poder de antigas lideranas. Segundo Sadek (2000), o texto constitucional retratou

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a preocupao muito mais com a participao popular que com a obteno de um consenso social sobre o que deve ser conseguido com a descentralizao, resultando em que o fortalecimento dos governos subnacionais impea que o governo federal rena sozinho as condies para propor e efetivar polticas que objetivem a soluo de problemas nacionais. Da tenso entre os interesses nacionais e subnacionais foi gerado um federalismo de todo singular. Isto , a norma legal que preceitua a descentralizao no entendida como uniformizadora, garantindo que todos os estados e municpios desfrutem o mesmo poder. Ao contrrio, o jogo poltico desenvolve-se no interior de processos extraconstitucionais que reetem a fora relativa dos distintos atores polticos, particularmente dos governadores, dos prefeitos, e seus controles sobre as bancadas de deputados e os cargos no Executivo Federal. Dessa forma, o espao da negociao passou a desempenhar papel decisivo. Nesse processo, procurou-se redenir o tradicional clientelismo que, de alguma maneira, passou a conviver com padres provenientes de uma sociedade mais democrtica (Sadek, 2000). Apesar de parecer responder no plano da gesto poltica aos preceitos constitucionais, ou seja, de estar amparado pela Constituio para realizar as mudanas pretendidas que, em ltima instncia, buscavam reorientar a relao entre o Estado e a sociedade civil, ou governo e cidados, as reformas ocorridas no perodo foram na contramo de muitos direitos e garantias conquistados na mesma Constituio Federal de 1988. No que se refere educao, os exemplos so vrios. A ampliao do direito educao para todos os brasileiros de seu nascimento concluso do ensino mdio foi comprometida pela Emenda n. 14 de 1996, que focalizava o ensino fundamental. As reformas educacionais dos anos de 1990, no Brasil, tiveram como grande foco a gesto, buscaram por meio da descentralizao administrativa, nanceira e pedaggica promover a ampliao do acesso educao bsica no pas a partir de uma lgica racional, que tinha como paradigma os princpios da economia privada. O conjunto de reformas implantadas na educao brasileira nesse perodo resultou na reestruturao da educao escolar nos seus aspectos relativos organizao, redenio dos currculos por meio dos Parmetros Curriculares Nacionais (), avaliao pelo incremento ao Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica () e depois o Exame Nacional de Cursos (), gesto e ao seu nanciamento, melhor exemplicado pela criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (). Especialmente na educao bsica, as mudanas realizadas redeniram sua estrutura. As alteraes na legislao educacional brasileira consumaram essa nova recongurao, tendo como expresso maior a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional () n. 9.394/96.

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Esse movimento de reformas levado a termo no Brasil pelo governo de acompanhou a tendncia em nvel mundial que apontava na direo de maior exibilidade na gesto, maior autonomia s escolas e maior responsabilizao dos docentes.4 A descentralizao administrativa, nanceira e pedaggica foi a grande marca dessas reformas, resultando em signicativo repasse de responsabilidades para o nvel local, por meio da transferncia de aes. Assim, as reformas realizadas no Brasil durante o governo de , que teve no decorrer de seus dois mandatos um s ministro da Educao, Paulo Renato de Souza, determinaram novas formas de nanciamento, gesto e avaliao da educao bsica, conformando uma nova regulao assentada na descentralizao e em maiores exibilidade e autonomia local. Essas mudanas foram determinantes de novas relaes entre as diferentes esferas administrativas na matria educacional, especialmente entre Unio e municpios. Muitos elementos trazidos por essas reformas foram duramente criticados pelos movimentos sociais que estiveram na base eleitoral do presidente Lula. Ao nal do governo , a educao no Brasil vivia um processo fragmentado de gesto, contendo uma profuso de programas sociais e educativos que buscavam atender a pblicos focalizados, revelando grande disperso de polticas temporrias que se armavam mais como polticas de governo que de Estado, cujas bases institucionais de controle social no estavam denidas. Como exemplo, podemos lembrar o Programa Alfabetizao Solidria, que era a poltica de governo para enfrentar um dos mais srios problemas deste pas altos ndices de analfabetismo por meio de uma organizao no governamental () gerida pela primeira-dama poca, a antroploga Ruth Cardoso. Ao nal do governo , possvel considerar que a educao nacional se encontrava em um quadro de (des)sistematizao, para designar uma orientao de governo na contramo do que se pode considerar um sistema, ou seja, uma organizao da educao nacional fragmentada, segmentada, exvel e dispersa, o que no contribui para estabelecer bases de cooperao, integrao e coeso entre os entes federativos e menos ainda entre os indivduos na sociedade.

Mudana de rumos na poltica educacional do governo Lula

Os primeiros anos do governo Lula foram marcados muito mais por permanncias que por rupturas em relao ao governo que o antecedeu. Os dois primeiros-ministros da Educao no chegaram a estabelecer uma agenda que se contrapusesse anterior. Apesar das tentativas do Ministrio da Educao nesses primeiros anos de imprimir nova marca poltica educacional em curso, no geral observou-se a mesma fragmentao e descontinuidade da dcada passada. Os de-

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sacertos iniciais foram muitos e, apesar das promessas de campanha, muito pouco foi alterado neste sentido at o nal do seu primeiro mandato. possvel considerar assim que, em certa medida, o primeiro mandato de Lula foi caracterizado mais pela promoo de polticas assistenciais e compensatrias por meio de programas sociais desenvolvidos para pblico-alvo especco,5 os mais pobres, que pela ampliao de polticas e aes que assegurassem os interesses universais inscritos na Constituio Federal de 1988. Foram poucas as polticas regulares, de carter permanente, dirigidas ao conjunto da populao, na educao nesses primeiros anos de governo. O Plano de Desenvolvimento da Educao () pode ser considerado a primeira grande iniciativa do ministro Fernando Haddad, buscando uma reorientao de rumo para a educao no governo Lula. Constituindo-se na reunio de dezenas de programas que abarcam da educao bsica compreendendo suas etapas e modalidades educao superior, tal iniciativa procurou dar direo poltica educacional no pas, tendo como grande timoneiro o governo federal. O , por meio de parcerias com os municpios, foi desenhando uma arquitetura poltica que valoriza a dimenso da governana entre os entes federativos, entre estes e as instituies da sociedade civil, apelando para a responsabilizao e mobilizao de todos os agentes pblicos envolvidos com a educao (Brasil, 2008). O buscou instaurar um regime de colaborao que propiciasse a repartio de competncias e responsabilidades e zesse subir os indicadores educacionais, sobretudo no que se refere educao bsica. Essa iniciativa pode ser percebida como a busca de uma orientao comum que propiciasse a integrao da educao nacional, apesar dos aberrantes desequilbrios regionais que conhecemos. , ao mesmo tempo, uma busca de resgatar o protagonismo exercido pelo governo federal em pocas passadas, apesar das contradies que revelam possibilidades e limites entre o nacional e o federal. Por meio do Programa de Aes Articuladas (), o governo federal buscou, por meio do Ministrio da Educao, a adeso dos municpios a uma poltica orientada pela elevao dos ndices de desempenho dos alunos da educao bsica no Brasil, cuja referncia utilizada foi o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (). Criado em 2007, o passou a ser a principal referncia do governo para aferir a qualidade na educao. O mede o desempenho do sistema, estabelecendo uma escala que vai de zero a dez. O ndice, inspirado no ,6 foi elaborado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (/). A xao da mdia seis a ser alcanada em 2022 considerou o resultado obtido pelos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (), quando aplicada a metodologia do em seus resultados educacionais. Seis foi a nota obtida pelos pases desenvolvidos que caram entre os 20 melhores colocados do mundo.7

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A partir da anlise dos indicadores do , o ofereceu apoio tcnico e nanceiro aos municpios com ndices insucientes de qualidade de ensino. O aporte de recursos deu-se a partir da adeso ao Compromisso Todos pela Educao e da elaborao do . Segundo dados do prprio , a adeso dos municpios foi absoluta.8 Pode-se ento considerar que o buscou realizar e implementar uma poltica de Estado ao reunir programas de governo e atribuir orientao, integrao e estabilidade organizao da educao nacional. Considera-se que polticas de governo so aquelas que o Executivo decide num processo elementar de formulao e implementao de determinadas medidas e programas, visando responder s demandas da agenda poltica interna, ainda que envolvam escolhas complexas. J as polticas de Estado so aquelas que envolvem mais de uma agncia do Estado, passando em geral pelo Parlamento ou por instncias diversas de discusso, resultando em mudanas de outras normas ou disposies preexistentes, com incidncia em setores mais amplos da sociedade. Ainda que os objetivos perseguidos sejam discutveis do ponto de vista do paradigma adotado a eccia do sistema , a educao nacional passa a ser orientada na mesma direo, sendo a qualidade da educao bsica referenciada no . O grande problema enfrentado pela educao bsica resultante da diviso de competncias entre os entes federativos, que atribui a responsabilidade para com a educao infantil e o ensino fundamental prioritariamente aos municpios e o ensino mdio aos estados, restando Unio apenas a ao supletiva persiste e , ao mesmo tempo, o que possibilita essa poltica ambivalente empreendida pelo . Por um lado, o tem procurado promover uma poltica nacional de conduo e orientao da educao bsica, envolvendo os estados e os municpios e setores da sociedade civil, e buscando recuperar certo protagonismo perdido na denio das polticas educativas em mbito nacional pelas reformas ocorridas nas dcadas passadas. Por outro, reduz as possibilidades de autonomia e autodeterminao dos governos subnacionais. Iniciativa com a mesma nalidade recuperar a direo, o papel protagonista do governo federal em educao pode ser observada ainda na atuao marcante que teve esse ministrio na aprovao da lei que estabelece o Piso Nacional de Salrios para os professores de educao bsica, bem como na instituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao (); sendo este um fundo de nanciamento que cobre a educao bsica compreendendo suas trs etapas: educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio e que pode ser considerado um avano no sentido de que tenta corrigir as falhas que eram apontadas no , apesar de persistirem os desequilbrios entre os estados no que se refere ao nanciamento da educao bsica.

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O sistema nacional articulado: a como poltica de governo e o como poltica de Estado

A iniciativa acima mencionada do ministro Fernando Haddad de estabelecer como eixo de sua poltica (ou gesto) o , criado por meio de um decreto, pode nos indicar a tentativa de preenchimento de um espao vazio, ou de lacunas deixadas pelo Plano Nacional de Educao at ento vigente, Lei n. 10.176/01. A pouca eccia do (2001-2010) em orientar a educao nacional pode ter facilitado a iniciativa de um governo de adotar suas polticas no lugar em que deveria seguir as do Estado. A aprovao do (2001-2010) ocorreu em processo turbulento de tramitao e com idas e vindas e muitos embates entre governo e setores organizados em defesa da educao. Ao nal, o texto aprovado resultou em atrasos em relao a conquistas importantes j inscritas na educao brasileira e foi bastante criticado como limitado pelos setores organizados da sociedade em defesa da educao pblica, tendo recebido muitos vetos pelo ento presidente , que acabaram por comprometer suas metas e objetivos. Na ausncia de uma legislao nacional que estabelecesse o Sistema Nacional de Educao no Brasil, sua estrutura, funcionamento e orientao, caberia ao o lugar de referncia legal da educao em todos os nveis e modalidades. Contudo, a fora de lei que deveria ter o (2001-2010) no se fez cumprir. Faltando menos de um ano da data de seu encerramento, a realizao da reunia contribuies de amplos setores organizados para a elaborao de um documento de referncia para o prximo (2011-2020). O lema da Conferncia, conforme j mencionado, era Construindo um Sistema Nacional Articulado de Educao: Plano Nacional de Educao, suas Diretrizes e Estratgias de Ao. Que razes levariam amplos setores do pblico ao privado, do laico ao religioso, do prossional ao patronal, entre outros, a se juntarem na defesa da construo de um Sistema Nacional de Educao? Por que o novo deveria trazer em seu bojo o Sistema Nacional de Educao? A resposta a essas indagaes pode estar nos obstculos que o regime federativo impe gesto e organizao da educao, na pouca integrao revelada entre estados e municpios, na persistncia de desigualdades e desequilbrios histricos entre regies, na fragmentao entre as redes pblicas nos seus distintos nveis (municipais, estaduais e federal). Talvez a primeira pergunta que devamos fazer quando se discute a questo seja: em que medida os sistemas escolares podem afetar positivamente a integrao e a coeso das sociedades e com que mecanismos e em que condies? Segundo Dubet, Duru-Bellat e Vrtout (2010), o termo integrao refere-se estrutura pela distribuio objetiva das posies sociais que a escola pode realizar.

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Sendo assim, a integrao promovida pelo sistema relaciona-se diretamente com os nveis de desigualdade social e escolar, as taxas de emprego e desemprego, as transferncias sociais, o nvel socioeconmico dos alunos. J a coeso, de acordo com os mesmos autores, denida por atitudes, valores e disposies favorveis cooperao, conana e tolerncia. Contudo, integrao e coeso nem sempre andam juntas. As sociedades e seus sistemas escolares so comumente comparados em relao aos seus nveis de integrao, mais factveis de serem medidos e averiguados. A integrao de uma sociedade depende do papel que exerce o Estado em relao aos seus cidados, ou seja, as polticas pblicas e sociais que desenvolve e pe em ao. Assim, a integrao de um pas maior ou menor dependendo das polticas de sade, segurana, previdncia, regulao das relaes de trabalho, entre outras que o Estado promove. As desigualdades sociais e de renda, bem como outras variveis, tais como o tamanho do pas, sua dimenso territorial e populao, tambm interferem na integrao, tornando-a mais complexa. Da mesma forma, a escola que escolariza seus alunos por longo perodo e de maneira comum mais integrada que aquela que os seleciona precocemente e os divide e classica em diferentes posies. A coeso denida por valores e atitudes, tradies culturais e histricas. do grau de coeso que depende o sentimento de pertencimento social, papel atribudo aos sistemas escolares e tarefa atribuda aos professores para desenvolver em seus alunos, na constituio dos Estados modernos. A noo de coeso hoje imposta como imperativo pelas agncias internacionais e por organismos vinculados , preocupados com a governance nas sociedades mais fragmentadas. Esses organismos tm defendido o desenvolvimento da coeso como ferramenta estratgica para a governabilidade dos sistemas. A coeso diferente e complementria noo de integrao: ao passo que esta pressupe um sistema, a coeso comporta um conjunto de valores, representaes, de crenas, que desenvolve o civismo, a solidariedade, a conana em si, nos outros e nas instituies. So os vnculos, mais que as posies sociais, que asseguram a densidade e a unidade da vida social. Ela interessa escola pelos valores transmitidos. Dubet, Duru-Bellat e Vrtout (2010) advertem que as sociedades mais integradas no so necessariamente as mais coesas. Observam que sociedades que so pouco integradas, como, por exemplo, os Estados Unidos da Amrica (), podem ser bastante coesas. Assim como sociedades bastante integradas podem ser pouco coesas, como o caso da Frana. Com os sistemas escolares, pode-se observar a mesma relao, ou seja, h sistemas muito integrados e pouco coesos e o contrrio, sistemas muito desiguais e bastante coesos. Da mesma forma, no se evidencia relao direta entre o grau de integrao e coeso das sociedades e dos sistemas. Assim como se pode ver sociedades em que as desigualdades sociais so fortes e em seus sistemas escolares as

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desigualdades no so relevantes, e o contrrio. Tudo isso depende do encaixe das escolas na sociedade: a funo atribuda aos diplomas e o impacto deles na distribuio de posies sociais. A relao estreita entre diplomas e emprego deposita na escola a funo de promover justia social minimizando as desigualdades sociais por meio da fragmentao educativa. Na sociedade em que esses vnculos so menos fortes, em que se observa a existncia de outros sistemas e mecanismos de distribuio de posies sociais, como os sistemas de formao e qualicao de fora de trabalho, a presso pela escola menor. Anal, a educao escolar um bem relativo. Reetindo sobre a educao brasileira, sobre o papel que poderia exercer o Sistema Nacional de Educao na integrao e coeso deste pas, observa-se que nos dois aspectos h muito a fazer. A pouca integrao observada no sistema federativo brasileiro e os entraves real repartio de obrigaes e de recursos tributrios pem em risco a colaborao pretendida entre os entes federados. Alm disso, a crise observada em nossas escolas pblicas, frequentemente constatada nos depoimentos dos docentes, que identicam como seus sintomas a indisciplina e o desinteresse dos alunos, os maus tratos que do escola e aos professores, as constantes evidncias de violncia na escola podem reetir o baixo nvel de coeso de nosso sistema escolar. O sentimento de pertencimento a um grupo, de compartilhamento de um mesmo coletivo que tem regras comuns, valores e atitudes indispensvel no s aos alunos, mas, sobretudo, aos prossionais. A coeso de um sistema escolar vital para seu desenvolvimento e melhoramento.

Os desaios atuais da educao brasileira e o : para onde caminham as polticas de Estado?

Tm sido apontados com frequncia como principais desaos para a educao brasileira resultantes da nova posio que o pas vem alcanando nos ltimos anos no cenrio poltico mundial o aumento do nvel de escolarizao da populao e a melhoria do desempenho dos alunos. Nos ltimos anos, o Brasil conseguiu diminuir de forma signicativa o nmero de famlias que vivem em condio de extrema pobreza. Segundo dados do Instituto de Pesquisas Econmicas Avanadas (), a proporo da populao brasileira vivendo abaixo da linha de pobreza est em forte queda desde 2003. Contudo, o pas permanece sendo apontado como um dos mais injustos do mundo. De acordo com o Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano (), divulgado em julho de 2010, o Brasil tem o terceiro pior ndice de desigualdade no mundo. A distncia entre pobres e ricos em nosso pas permanece abismal, comparando-se com pases como Haiti e Tailndia. Essas desigualdades se reetem diretamente na educao.

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Apesar dos avanos obtidos nos ltimos anos, a populao brasileira permanece vergonhosamente pouco escolarizada. Segundo dados da de 2010, a taxa de analfabetismo absoluto da populao com 15 anos ou mais de 9,7%. Considerando o analfabetismo funcional, essa taxa sobe para 20,3%. Constatou-se aumento na taxa de escolarizao das crianas de 4 e 5 anos, de 70,1% em 2007 para 72,8% em 2008. Em nmeros absolutos, mais 73 mil crianas desse grupo etrio entraram na escola no perodo, indo de 4,124 milhes para 4,197 milhes de estudantes. Nas demais faixas etrias, houve queda: de 30,9% (7,3 milhes) para 30,5% (7,082 milhes) de 18 a 24 anos, e de 5,5% para 5,3% (5,83 milhes para 5,771 milhes) para 25 anos ou mais.9 Mesmo com esse crescimento vericado da taxa de escolarizao da populao nas faixas etrias consideradas, ainda so muitos os desaos para alcanarmos indicadores sociais satisfatrios. So enormes as diculdades e complexidades para modicar os padres de funcionamento dos sistemas educativos; isso sabido em qualquer realidade. No caso brasileiro, dados os aspectos j mencionados da organizao federativa do Estado, tais diculdades revelam-se desaos ainda maiores. Por mais que as duas dcadas passadas tenham trazido mudanas na organizao da educao que resultaram em maior cobertura, em particular vale lembrar os desaos colocados pela ampliao da obrigatoriedade escolar de 4 a 17 anos , trazida com a Emenda n. 59, e a introduo de procedimentos e instrumentos mais democrticos de gesto, tais mudanas no conseguiram modicar signicativamente os resultados de aprendizagem dos alunos. O contexto de reformas instaurado nos anos de 1990, legitimado pela crise da escola ou pelo declnio de uma forma escolar cannica de socializao denida como um programa institucional, como o dene Dubet (2004), criou um ambiente propcio mudana ou mesmo inovao que, em muitos casos, representou a negao de valores, culturas e tradies constituintes do ambiente escolar e do ofcio docente. No se trata de defender aquela escola autoritria que, como armava Fernandes (2008), mais se aproximava de instituies punitivas ou carcerrias que da pedagogia do aprender fazendo, mas de recuperar a memria histrica dos sujeitos que constituram essas instituies a partir de suas experincias. Esse clima, somado ao modelo de gesto implantado a partir dessas reformas maior exibilidade, descentralizao e desregulamentao , contribuiu para a disperso de experincias e modelos de organizao escolar e de descontinuidades de polticas nos mbitos estaduais e municipais; mais uma vez as polticas eram de governo e no de Estado. Os riscos dessa disperso so justamente contribuir ainda mais para o quadro de fragmentao a que se assiste na educao bsica brasileira. Cunha (1991), analisando a descontinuidade das polticas educacionais, mostranos que esse fenmeno anterior dcada de 1990, ainda que tenha sido intensicado

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a partir da, o que denominou de as polticas que tm um efeito zigue-zague. Para o autor, so trs as razes que justicam esse efeito: o eleitoralismo, o experimentalismo pedaggico e o voluntarismo ideolgico. O primeiro caracterizado pelas polticas educacionais que provocam impacto capaz de trazer resultados nas urnas. O experimentalismo pedaggico como resultante do entusiasmo com propostas elaboradas sem bases cientcas, anunciadas como redentoras dos problemas educacionais e assumidas apressadamente para o conjunto da rede escolar, antes mesmo de serem sucientemente testadas. E o voluntarismo pedaggico referindo-se atitude generosa de querer acabar com os males da educao escolar e at da sociedade como um todo, no curto espao de uma administrao, ou at em menos tempo. Sob uma viso sistmica, o vnculo entre educao e desigualdade social inegvel e tem consequncias importantes para se pensar as estratgias polticas destinadas a enfrentar os problemas de desigualdade educacional. No se pode pretender responder a esses desaos sem levar em considerao a questo social mais ampla. A baixa escolaridade das geraes anteriores, no caso brasileiro, um dos fatores do baixo desempenho dos alunos. E isso resultado de uma herana histrica, de desigualdades persistentes. As estratgias de ao para alterar esse quadro devem considerar a articulao inevitvel entre polticas educacionais e a dimenso social, contemplando os processos de crescimento e desenvolvimento econmico do pas. As polticas destinadas promoo de distribuio de renda mais democrtica devem contemplar a educao, mas, sobretudo, a criao e manuteno de empregos. As presses sobre a escola so maiores quanto menos a sociedade capaz de desenvolver outras formas de distribuio de posies sociais. Da mesma maneira como tambm no possvel pensar em oferecer uma educao de qualidade que permita a melhoria da insero social das futuras geraes sem elevar os custos dessa oferta. A ampliao do nanciamento da educao ponto de partida nesta discusso. Na educao bsica, a precariedade revelada nos dados sobre os docentes, as escolas e redes pblicas demanda polticas imediatas que possam atuar sobre as condies objetivas e to bem conhecidas. A baixa remunerao dos docentes, a ausncia de carreiras atrativas, a infraestrutura das escolas e a reduzida carga horria dos alunos so fatores que interferem na ecincia dos sistemas e nas suas possibilidades de desenvolver maiores nveis de integrao e coeso. As mudanas no papel do Estado pretendidas pelas reformas educacionais dos anos de 1990, postulando maior desregulamentao e descentralizao na gesto das polticas pblicas sociais, envolvendo outros setores da sociedade, no resultaram em maior ecincia. Como arma Tedesco (2005, p. 23), esses resultados tm promovido uma mudana de clima conceitual que permite postular estratgias baseadas em um papel ativo do Estado com maior legitimidade que na dcada de 1990. O contexto atual demanda maior coeso nacional para combater a fragmentao que

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tem caracterizado nosso sistema educacional. Promover mais coeso exige mecanismos de gesto que garantam os nveis bsicos entre os diferentes entes federativos responsveis pelos distintos nveis e pelas etapas da educao neste pas. O problema central reside ento na articulao entre as diferentes esferas administrativas, ou seja, na articulao de Unio, estados e municpios. Talvez por essa razo a constituio, ainda que tardia de um Sistema Nacional de Educao, deva ser garantida no novo , cujo projeto de lei se encontra em tramitao, porm sem propor mecanismos ecazes de soluo para esse problema. O projeto de lei em tramitao no Congresso, n. 8.035/10, no traz com a mesma fora que o documento nal da a proposta de articulao entre os entes federativos rumo construo de um Sistema Nacional de Educao; nesse aspecto e em muitos outros, ele se distancia do que foi acordado entre as muitas entidades que participaram ativamente da e que subscreveram suas resolues, revelando-se um projeto tmido e pouco incisivo para apontar solues para o grande n da educao brasileira. A articulao entre os diferentes entes federativos no matria especca da educao, mas imprescindvel na sua conduo. Contudo, essa articulao no pode ser dependente de arranjos governamentais, que podem oscilar de acordo com as posies polticas assumidas, as composies partidrias e outros fatores intervenientes dessas relaes. As dimenses do Brasil e o desenho institucional conferido pelo sistema federativo em vigor, somados aos desaos urgentes de reduzir signicativamente as desigualdades sociais e consequentemente educacionais, indicam que essa estratgia demanda polticas de Estado. urgente pensar mecanismos de redistribuio econmica que permitam corrigir as desigualdades contrastantes entre estados, municpios e regies do pas, promovendo maior equidade na oferta educativa para que se possa pensar em construir uma escola republicana de fato.

Notas
1. A Portaria Ministerial n. 10/2008 constituiu comisso de 35 membros, a quem atribuiu as tarefas de coordenar, promover e monitorar o desenvolvimento da em todas as etapas. Na mesma portaria, foi designado o secretrio executivo adjunto Francisco das Chagas para coordenar a Comisso Organizadora Nacional. A Comisso Organizadora Nacional foi integrada por representantes das secretarias do Ministrio da Educao, da Cmara e do Senado, do Conselho Nacional de Educao, das entidades dos dirigentes estaduais, municipais e federais da educao e de entidades que atuam direta ou indiretamente na rea da educao. Sobre essa discusso, publiquei um artigo intitulado As polticas educacionais no governo Lula: rupturas e permanncias, em 2009, na ; ver Oliveira (2009). O Plano Real foi desenvolvido como um plano de estabilizao econmica pela equipe do Ministrio da Fazenda na gesto de Fernando Henrique Cardoso como ministro da Fazenda do governo Itamar Franco. Seu objetivo foi controlar a hiperinao para pr m a quase trs dcadas de inao elevada, o que implicou a substituio da antiga moeda para o real, a partir de 1 de julho de 1994. Cf. Ball (2002) e Anderson (2002).

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Como exemplo, destacam-se os seguintes programas: Bolsa Famlia e , , entre outros. O um programa internacional de avaliao comparada, cuja principal nalidade produzir indicadores sobre a efetividade dos sistemas educacionais, avaliando o desempenho de alunos na faixa etria dos 15 anos, idade em que se pressupe o trmino da escolaridade bsica obrigatria na maioria dos pases. Esse programa desenvolvido e coordenado internacionalmente pela , havendo em cada pas participante uma coordenao nacional. No Brasil, o coordenado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (). Disponvel em: <www.mec.gov.br/notcias> Segundo depoimento do prprio ministro, em 2008, os 5.563 municpios brasileiros aderiram ao Compromisso, comprometendo-se a atingir metas como a alfabetizao de todas as crianas at, no mximo, 8 anos de idade. Cf. dados da (2008).

7. 8.

9.

Referncias
ANDERSON, G.L. Hacia uma participacin autntica: desconstruccin de los discursos de las reformas participativas em educacin. In: N, M. (Org.). Nuevas tendncias em polticas educativas: Estado, mercado y escuela. Buenos Aires: Granica, 2002. p. 145-200. BALL, S.J. Grandes polticas, un mundo pequeo: introduccin a una perspectiva internacional em las polticas educativas. In: N, M. (Org.). Nuevas tendncias em polticas educativas: Estado, mercado y escuela. Buenos Aires: Granica, 2002. p. 103-128. BRASIL. Conferncia Nacional de Educao (), dez. 2008, Braslia, . Documento-referncia: Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educao: O Plano Nacional de Educao, Diretrizes e Estratgias de Ao. Braslia, , 2008. BRASIL. (Constituio 1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil; promulgada em 5 de outubro de 1988. Vade Mecum. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao nacional. Dirio Ocial da Unio, Braslia, , 24/12/1996. BRASIL. Lei n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio . Dario Ocial da Unio, Braslia, , 26/12/1996. BRASIL. Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Instituiu o Programa Bolsa Famlia, destinado s aes de transferncia de renda com condicionalidades. Dirio Ocial da Unio, Braslia, , 12/01/2004. BRASIL. Lei n. 11.129, de 30 de junho de 2005. Instituiu o Programa Nacional de Incluses de Jovens . Programa emergencial e experimental, destinado a

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executar aes integradas que propiciem aos jovens brasileiros, na forma de curso previsto no art. 81 da Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, elevao do grau de escolaridade visando concluso do ensino fundamental. Dirio Ocial da Unio, Braslia, , 01/07/2005. BRASIL. Lei n. 11.494, 20 de junho de 2007. Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao . Dirio Ocial da Unio, Braslia, , 21/06/2007. BRASIL. Ministrio da Educao. O ensino que d certo: a caravana da educao. Braslia, : , 2008. BRASIL. Projeto de Lei n. 8035/2010. Aprova o Plano Nacional de Educao para o decnio 2011-2020 e d outras providncias. Braslia, , 2010. CUNHA. L.A. Educao, Estado e democracia no Brasil. So Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: do Brasil, 1991. DUBET, F. Mutaciones institucionales y/o neoliberalismo?. In: T F, E. Governabilidad de los sistemas educativos en Amrica Latina. Buenos Aires: ; , 2004. DUBET, F.; DURU-BELLAT, M.; VRTOUT, A. Les socits et leur cole: emprise du diplme et cohsion sociale. Paris: Seuil, 2010. FERNANDES, F. Dominacin y desigualdad: el dilema social latinoamericano. Bogot: Siglo del Hombre; , 2008. OLIVEIRA, D.A. As polticas educacionais no governo Lula: rupturas e permanncias. , v. 25, n. 2, p. 197-209, maio/ago. 2009. OLIVEIRA, D.A. Educao bsica: gesto do trabalho e da pobreza. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 2010. SADEK, M.T. O pacto federativo em questo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 15, n. 42, p. 153-154, fev. 2000. TEDESCO, J. Como superar la desigualdad y la fragmentacin del sistema educativo argentino? Buenos Aires: ; , 2005.

Recebido em abril de 2011. Aprovado em maio de 2011.

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