La Argentina y El Mundo Frente Al Bicentenario de La Revolución de Mayo

LA ARGENTINA Y El MUNDO FRENTE Al BICENTENARIO DE lA REVOlUCIN DE MAYO
La ArgenTina Y el mundO frenTe al bicenTenariO de la RevOlucin de maYO

Las relaciOnes eXTeriOres argenTinas desde la secesin de Espaa HasTa la acTualidad
Alejandro SIMONOFF (Compilador)

Presentacin: Norberto Consani Introduccin: Roberto Miranda Colaboradores:
Cristen Bjerg Brbara Bravi Guido Crilchuk Lucia Esposto Natalia Garca Agustina Gonzlez Ceuninck Federico Gomez Florencia Guerrina Valeria Lejido Laura Monacci Luca Munaf Ezequiel Parma Pilar Rafanelli Gabriela Ramrez Leandro Sanchez Florencia Soibelzon Juan Pablo Zabala Victoria Zapata Maria Delicia Zurita
La Plata/Marzo de 2010
Universidad Nacional de La Plata Instituto de Relaciones Internacionales Centro de Reflexin en Poltica Internacional
Simonoff, Alejandro La Argentina y el mundo frente al bicentenario de la Revolucin de Mayo : las relaciones exteriores argentinas desde la secesin de Espaa hasta la actualidad / Alejandro Simonoff ; compilado por Alejandro Simonoff. - 1a ed. - La Plata : Universidad Nacional de La Plata, 2010. 496 p. ; 21x16 cm. ISBN 978-950-34-0638-0 Ttulo 1. Historia Argentina. 2. Poltica Exterior. I. Simonoff, Alejandro, comp. II. CDD 982
LA ARGENTINA Y El MUNDO FRENTE Al BICENTENARIO DE lA REVOlUCIN DE MAYO AlEJANDRO SIMONOFF (COMPILADOR)
Ilustracin de tapa: Diseo: Julieta Lloret
Editorial de la Universidad Nacional de La Plata Calle 47 N 380 La Plata (1900) Buenos Aires Argentina Tel/Fax: 542214273992 Email: editorial_unlp@yahoo.com.ar www.unlp.edu.ar/editorial La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN) 1 edicin 2010 - ISBN 978-950-34-0638-0 Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723 2010 EDULP Impreso en Argentina
NDICE
Agradecimientos................................................................................11 Prlogo...............................................................................................13 Introduccin.......................................................................................17 Parte 1: Nacimiento, apogeo y final de la poltica exterior argentina tradicional. La adscripcin a la esfera de influencia britnica (1810-1946). .......................................................................................25 Captulo I: La formacin del modelo de insercin (1810-1862).......31 Captulo II: Consolidacin y auge del modelo clsico de insercin (1862-1916)...................................................................51 Captulo III: Los atisbos autonomistas: las polticas exteriores de los gobiernos radicales (1916-1930).............................................69 Captulo IV: El bilateralismo profundizado (1930-1946)..................85 Captulo V: La construccin territorial de la Repblica Argentina. Visiones de ganancias y prdidas en el imaginario social e histrico argentino. ..........................................................................117
Parte 2: Las polticas exteriores frente a la inestabilidad y la tensin entre la insercin y la autonoma (1946-1983)...............125 Captulo VI: La poltica exterior peronista (1946-1955)...................131 Captulo VII: La Revolucin Libertadora (1955-1958).....................187 Captulo VIII: Insercin y desarrollo: el gobierno de Frondizi (1958-1962)....................................................................203 Captulo IX: El primer lineamiento automtico (1962-1963)...........229 Captulo X: La poltica exterior de Arturo Illia: el krausismo renovado (1963-1966)..................................................233 Captulo XI: La revolucin argentina (1966-1973)...........................257 Captulo XII: El retorno del peronismo al poder (1973-1976)..........285 Captulo XIII: La poltica exterior del Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983)......................................................................301 Parte 3: Un modelo reciente de poltica exterior: el fin de la tensin entre la insercin y la autonoma? (1983-2010)...........327 Captulo XIV: La poltica exterior de Alfonsn (1983-1989). ............333 Captulo XV: El neoliberalismo y el realismo perifrico (1989-1999). .......................................................................................359 Captulo XVI: Las relaciones exteriores del gobierno de La Alianza (1999-2001)................................................................387 Captulo XVII: Las relaciones exteriores del gobierno de Eduardo Duhalde (2002-2003). .....................................................399 Captulo XVIII: Regularidades de la poltica exterior de Nstor Kirchner (2003-2007)........................................................407 Captulo XIX: La poltica exterior de Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2010). ...................................................................435
Eplogo...............................................................................................455 Glosario..............................................................................................459 Anexos (cancilleres). ..........................................................................465 Bibliografa........................................................................................469 CV de los autores...............................................................................489
AGRaDECIMIENTOS
En primer lugar, a los miembros del Centro de Reflexin en Poltica Internacional del IRI que formaron parte de esta experiencia colectiva de tres aos que demand la construccin de este texto. Tanto a los que estuvieron inicialmente y soportaron estoicamente hasta el final como a los que no y a los que se fueron sumando a lo largo del camino. Fue un sendero con obstculos para un proyecto sin financiacin, pero donde a pesar de ello prevalecieron las ganas de hacer, aprender, escribir y debatir. Fue el producto del aporte desinteresado de todos ellos que pusieron su tiempo, su sapiencia, sus ganas. Un trabajo de artesanos, en plena sociedad posmoderna, con la paciencia y dedicacin que representaba un desafo de tal envergadura historiar doscientos aos de relaciones internacionales de la Argentina. En segundo lugar, a Roberto Miranda y Norberto Consani quienes nos estimularon, no solo con su valioso aporte para el libro, sino al crear las condiciones necesarias para que llegramos a buen puerto, aportando ideas cuando esto no era ms que un bosquejo, y el espacio institucional y fsico para realizar las reuniones, el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata. Y finalmente, al Secretario General de la Universidad, Doctor Fernando Tauber y a la gente de la Editorial de la Universidad Nacional de La Plata,
ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)
11
principalmente a la Doctora Florencia Saintout y al Licenciado Ulises Cremonte que facilitaron la publicacin de esta obra. A todos ellos mi profundo agradecimiento, Dr. Alejandro Simonoff Compilador
12
La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO
PRLOGO
Poco tiempo despus de fundar el Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) de la Universidad Nacional de La Plata en 1990, pensamos que uno de los objetivos del mismo deba ser la creacin de un centro de reflexin sobre la Poltica Internacional, en el cual se trabajara sobre los grandes cambios que se producan en el escenario mundial, como as tambin dejar constituido un mbito donde se analicen y debatan las perspectivas y prospectivas de los mismos sobre la futura configuracin del sistema internacional y su influencia en la formulacin de nuestra Poltica Exterior. En ese sentido, en el ao 1995, creamos el Centro de Reflexin en Poltica Internacional (CERPI), contando entre sus primeros integrantes al profesor de nuestra Maestra en Relaciones Internacionales, Roberto Miranda y los alumnos de la misma en ese momento, Edgardo Paltrinieri y Alejandro Simonoff. Posteriormente, con la coordinacin de los profesores Miranda y Simonoff, se comenz a realizar un seguimiento y debate de los grandes acontecimientos internacionales que se producan en la escena mundial y que afectaban a la regin, la subregin y a nuestro pas, utilizando todos los instrumentos e instancias del Instituto. As fue que se elabor desde el ao 2002, El Informe de Poltica Exterior Argentina, en una primera instancia en el Boletn de Informaciones del IRI y posteriormente en el ao 2003, en nuestra revista Relaciones Internacionales; en ese mismo ao comenz a salir tambin en el Anuario en Relaciones Internacionales.
13
El continuo y organizado trabajo del CERPI, se vio reflejado en el aumento de la participacin de estudiantes y docentes de diferentes unidades acadmicas de nuestra Universidad y de otras casas de estudios. Adems del Programa de Seguimiento de la Poltica Exterior, desde el 2002, algunos integrantes del Centro formaron un equipo de investigacin para analizar Los veinte aos de Poltica Exterior en Democracia, que trabaj durante el perodo 2002-2005. En el ao 2007, se realiz otro proyecto de investigacin sobre la participacin de los nuevos actores subnacionales en el nuevo contexto mundial con el trabajo La gestin subnacional de las relaciones internacionales en el marco de la globalizacin. El caso de la provincia de Buenos Aires. A partir de esa fecha y teniendo presente la cercana del Bicentenario de la Revolucin de Mayo, cumpliendo con uno de los objetivos centrales que inspir la creacin del CERPI, que consiste en constituir un mbito de capacitacin, actualizacin y produccin acadmica de nuestra Poltica Exterior, el profesor Dr. Alejandro Simonoff, (egresado de la Maestra y del Doctorado en Relaciones Internacionales de nuestra Universidad) elabor la idea, planific y coordin el proyecto que es la base de este libro. Vaya nuestro reconocimiento entonces, al amigo y Coordinador del CERPI, Dr. Simonoff que cumpliendo cabalmente con una de las funciones centrales de toda institucin universitaria que se precie de tal, que es la formacin de recursos humanos, no solo nos entrega la posibilidad de contar con una obra que el orgullo de todos, del IRI y de la comunidad universitaria platense, sino que adems permiti durante todo estos aos el crecimiento cuantitativo y cualitativo del grupo que integra el Centro. Finalmente, quisiera expresarle a Cristen Bjerg, Brbara Bravi, Guido Crilchuk, Lucia Esposto, Agustina Gonzlez Ceuninck, Natalia Garca, Federico Gomez, Florencia Guerrita,
14
Valeria Lejido Laura Monacci, Luca Munaf, Ezequiel Parma, Pilar Rafanelli, Gabriela Ramrez, Leandro Sanchez , Florencia Soibelzon, Juan Pablo Zabala, Victoria Zapata, Mara Delicia Zurita y tambinal amigo y profesor Roberto Miranda, nuestro reconocimiento por este gran trabajo, que sin ningn tipo de retribucin material, solo imbuidos de una gran vocacin acadmica lo hicieron posible. Es una importante contribucin al Bicentenario de la Patria. Prof. Dr. Norberto Consani Director Instituto de Relaciones Internacionales
15
INTRODUCCIN
DE La ARGENTINa paRa-COLONIaL aL pOS-DEFAULT. La aCTUaLIDaD DE LOS DOSCIENTOS aOS DE SU pOLTICa EXTERIOR
Roberto Miranda1
A partir de 1810 la Argentina comenz a sostener su soberana tratando de superar la condicin de colonia. Se estableci como un pas formalmente independiente. Pero la entonces estructura econmica mundial y la divisin jerrquica y espacial del trabajo, junto a la complicidad poltica de las elites nacionales, muchas veces le impedan quebrar o reducir la dependencia paracolonial. Sin embargo la precariedad como Estado, las luchas intestinas y las amenazas externas, no fueron obstculos para que en todo momento el pas buscara el reconocimiento internacional como unidad poltica. En el anlisis del pasado no podemos obviar la relacin entre el proceso que se desarrolla y las categoras que en esa circunstancia pretenden representarlo. Justamente, el reconocimiento internacional como actor estatal fue el gran objetivo de la poltica exterior de la poca. No haba posibilidad alguna para considerar que la Argentina se incorporaba al mundo como pas perifrico, cosa que se pudo interpretar desde la contemporaneidad. A doscientos aos, a pesar de las pocas de esplendor, esta situacin no ha variado.
1. Investigador Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas. Profesor de posgrado de Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de La Plata y en la Universidad Catlica de Santa Fe. Profesor de grado de Poltica Internacional Argentina en la Universidad Nacional de Rosario. <miranda@irice-conicet.gov.ar>
17
En 2010 el periferismo est presente. La globalizacin financiera con sus consecuencias y los desaguisados locales de las clases dirigentes, han tenido que ver con esa persistencia sembrando crisis y entorpeciendo alternativas vlidas para la etapa del pos-default. No ha sido casual la ausencia de una orientacin de poltica exterior. La falta de consenso en torno a un proyecto poltico, la submodelizacin de la economa y la creciente fragmentacin sociocultural pueden dar cuenta del porqu de aquella ausencia. Pero tales estimaciones tal vez estn emparentadas ms intensamente con lo sucedido en las ltimas dcadas. Lo que aqu importa preguntarse es sobre qu cosas de las dos centurias de la poltica exterior an estn en discusin. A nuestro entender existen cuatro conceptos que testimonian la actualidad de los aspectos de poltica exterior que no fueron resueltos, y que por lo tanto reforzaron el mencionado periferismo argentino. Uno de ellos es el concepto de identidad internacional. Cuando la Argentina busc el reconocimiento de los dems pases del mundo, mostr un proceso de emancipacin muy ligado a lo que tericamente conocemos como Estado-Nacin y que en Amrica Latina, en general, fue muy peculiar. As fue posible el surgimiento del proyecto intencional de cambio luego de la batalla de Pavn, en setiembre de 1861, que le dio un contenido poltico a la identidad nacional, pero que curiosamente esa identidad no se extrapol a una identidad internacional. Entre otras cosas porque ese proyecto, al ser reduccionista y limitado a la economa y a la cultura de la pampa hmeda, no se interes por una alta poltica para ser llevada al mbito de las relaciones internacionales, ya que en el mundo ese proyecto slo busc afanosamente su prestigio como tal. Por ello, en lugar de una poltica de poder de largo aliento enmarcada en referencias identitarias y con proyeccin internacional, la Argentina de entonces slo se conform con tener una poltica de prestigio que si bien fue aprovechada, en el tiempo no pudo ser sostenida porque, precisamente, desaparecieron las bases socioeconmicas y socioculturales que sustentaban aqul proyecto. El haber descubierto tardamente la pertenencia a Amrica Latina, fue una muestra de que desde el siglo XIX no se haba pergeado una identidad internacional, ms all del irrestricto eurocentrismo que se anidaba en la poca. El descuido territorial, tanto hacia fuera como hacia adentro, tambin fue un ejemplo de vaco de perspectiva internacional junto al aislamiento externo que por momentos caracteriz al pas, a pesar de que era una poten18
cia media con posibilidades de aumentar su capacidad de influencia en la regin, ms de la que ya tena por el apartamiento de otros pases. Cuando hubo intentos de conformar la identidad internacional mediante diferentes variantes polticas e ideolgicas, la Argentina era inestable, sobreviva dividida y el debate especfico quedaba recortado entre occidentalismo y latinoamericanismo. Si bien durante la Guerra Fra esto fue una suerte de ficcin terica, no se puede negar que form parte del paisaje a travs del cual el pas estuvo comprometido a nivel externo, hasta el punto que las incoherencias y contradicciones que fue sumando le sirvieron al mundo para estereotipar negativamente a la Argentina. En estos momentos la vacancia identitaria de nuestro pas en el mbito internacional es ms que evidente. En trminos constructivistas, y aqu corresponde temporalmente aplicar sus categoras, est claro que el pas no slo tiene cercenadas sus capacidades materiales, sino que tambin adolece de aspectos ideacionales. En este sentido hubo gobiernos que procuraron dar seales ligadas a cuestiones de poder blando, aunque fueron expresiones sueltas y cuya duracin se limit al perodo de gestin de quien las emiti. Pero la sociedad civil no pudo traducir sus intereses en las instituciones pblicas porque stas se fueron deteriorando, de modo tal que el aparato estatal entre otras cuestiones dej de corporeizar sus principios y valores hacia el contexto externo. Este ha sido uno de los motivos por los cuales la poltica exterior ha padecido un desierto discursivo. No hubo menciones consistentes sobre las aspiraciones del pas como Nacin en el contexto de las naciones, tampoco sobre hacia dnde poda ir para distinguirse de otros pases, fundamentalmente de aquellos que tenan un status internacional similar, y menos an, acerca de qu lugar le correspondan a los intereses de la ciudadana en el marco de una identidad internacional. Precisamente, la cuestin de los intereses de la ciudadana nos lleva a otro de los conceptos que expone la actualidad de los aspectos no resueltos en los doscientos aos de poltica exterior. Nos referimos al inters nacional. Es sabido que diferentes definiciones mueven a este concepto tan representativo de la tradicin de las Relaciones Internacionales. Es un concepto que por su propia evolucin siempre ha estado en el debate poltico y acadmico. En todo el mundo, los distintos contextos, gobiernos y relaciones de poder le dieron contenido al inters nacional en los
19
respectivos pases. As tenemos un abanico generoso de significados que se le fueron adjudicando a ese inters, desde la preservacin de la integridad territorial hasta el bienestar de la poblacin, pasando por la custodia de valores culturales o del aparato productivo, por citar algunos entre varios. Como suele sealarse, este inters termina siendo el inters de los hacedores de la poltica exterior, es decir, de quienes deciden o hacen decidir porque tienen la mayor capacidad de imposicin en la formulacin de esa poltica. De algn modo, y sin nimo de extender este punto de vista, el inters nacional en la poltica exterior argentina ha sido determinado de esa forma. Ese inters que se bas en impulsar a la Argentina como actor internacional cuando era un pas embrionario, que sirvi de excusa para proteger el comercio exterior, por ejemplo durante las guerras mundiales, y que tambin se ideologiz frente a la supuesta amenaza comunista en el conflicto Este-Oeste, fueron algunos de los tantos contenidos que la circulacin del poder y las clases dirigentes le dieron al inters nacional, segn las circunstancias y las estructuras sociales. Sin embargo, ms recientemente, la posguerra fra y la globalizacin, en apariencia anularon el sentido poltico que tena tal inters, ms all del contenido. Por un lado, porque se lo pretendi licuar con intereses de mayor envergadura a nivel regional, global o en alianza con el hegemn, y por el otro, porque se crey que el institucionalismo internacional nos llevaba a la supranacionalidad gubernamental. Pero no fue as, y la regla realista de que en relaciones internacionales priman los intereses por encima de las afinidades ideolgicas y emocionales al parecer ha estado vigente. Frente a esto nuestra poltica exterior, que se supone que debera ser una combinacin de intereses particulares, no ha tenido ninguna continuidad histrica en la definicin relativa al inters nacional que el pas ameritaba. Es difcil afirmar qu es lo que est primero si la identidad internacional o el inters nacional. Lo que s podemos asegurar es que en la evolucin de la poltica exterior argentina, la relacin entre la identidad internacional y el inters nacional ha sido intrascendente, y ambos conceptos han tenido que ver con un problema que a dos centurias sigue afectando enormemente al pas como es el de su posicionamiento en el mundo. Al respecto consideramos que la insercin es un concepto fundamental de la poltica exterior, el tercero de los trminos que elegimos para dar cuenta de la actualidad de los aspectos indeterminados del pasado.
20
No es este el lugar para la discusin terica sobre la cuestin de la insercin internacional del pas. Lo que s sealamos es que el bicentenario de la Nacin pone en evidencia que la Argentina, a pesar de algunos intentos interesantes que por diversos motivos se frustraron, no pudo revertir el proceso de des-insercin que experiment como consecuencia de la insercin excluyente que sostuvo desde la segunda mitad del siglo XIX hasta el nuevo orden internacional surgido en 1945. Lo alarmante de ese proceso no fue que signific una especie de estancamiento cualitativo de su poltica exterior como si el pas hubiese ingresado en un perodo de hibernacin. Lo inquietante fue que la Argentina, como actor internacional, ha registrado un retroceso ya no slo en el mbito mundial sino tambin en el regional, siendo esto ltimo quizs lo ms serio porque entre otras cosas revel la carencia de un esquema que la diferenciara durante la reconfiguracin del poder que se dio en los ltimos veinte aos, aproximadamente. Se ha sostenido que el pas no encontr sus pistas de insercin externa porque no supo construir poder desde los espacios de negociacin que fue brindando la interdependencia asimtrica, sobre todo a partir de los setenta del siglo pasado, como as tambin desde el aprovechamiento de las oportunidades de los distintos regmenes internacionales, que se multiplicaron desmesuradamente en torno a la globalizacin. Si bien esta perspectiva neoinstitucionalista ha tenido un importante grado de asidero por los resultados que obtuvieron otras potencias medias, vale destacar que el poder que hubiese logrado la Argentina mediante los espacios de negociacin, iba a ser una suerte de poder en cuotas al no existir una poltica de insercin que lo armonizara en relacin a los factores domsticos y externos del pas. Por ello, cuando se habl de insercin se apunt al segmento econmicocomercial pretendiendo que esto resolviera el posicionamiento internacional del pas. De esta forma se obvi un aspecto principal como era que tal preferencia deba inscribirse en una poltica de insercin, amplia y estable, inspirada en una identidad internacional y justificada a travs de intereses nacionales permanentes. En otras palabras, a la insercin se la entendi como una herramienta aislada y cuasi salvadora, de mediano alcance, y bajo un criterio de poder gubernamental en lugar de poder estatal, que era lo que corresponda.
21
Pero no ha sido la falta de una poltica de Estado sobre la insercin del pas en el mundo la que ms incidencia tuvo en su retroceso internacional. En doscientos aos esto puede llegar a ser interpretado como anecdtico. Lo ms significativo del raquitismo de la poltica exterior de la Argentina como pas perifrico, tiene que ver con que en el tiempo no sostuvo una estrategia autonomista. En este sentido la autonoma es el cuarto de los conceptos a travs del cual podemos dar fe de la vigencia de los aspectos no resueltos del periferismo de nuestro pas. Es notable como a partir de 1810 la independencia y el reconocimiento diplomtico eran aspectos fundamentales para reducir y eliminar la dependencia para-colonial, y en la llegada a 2010 el pas no pudo frenar la aceleracin de su cada internacional con el pos-default, porque entre otras cuestiones, arribaba sin una estrategia autonomista. Esto signific que Argentina, ao tras ao, se alejara de la ampliacin de su capacidad de decisin propia. Alguna responsabilidad han tenido los distintos condicionantes externos, en determinados casos de tremenda gravitacin. Pero los problemas de las clases dirigentes de cmo percibieron el mundo, sus faccionalismos y sus criterios hegemonizantes en torno al poder nacional, han conspirado para que el pas no lograra reducir los niveles de dependencia econmica, militar y tecnolgica. Como hemos sealado en otras ocasiones y desde hace tiempo, fall la autonoma poltica. Hasta el punto en el que de la periferia pos-colonial de la que se propuso salir Argentina en el siglo XIX a travs de una construccin subordinada del poder, pas a la periferia regional a principios de la presente centuria, revelando un escaso margen de maniobrabilidad externa como para sumar poder. Sin autonoma, y por lo tanto sin una poltica diplomtica de alto perfil, no fue posible recortar costos y riesgos tanto en las diferencias econmicas que el pas tuvo con distintos actores, como en relacin a los posicionamientos internacionales que iban logrando algunas potencias medias. Tampoco le alcanz para tener capacidad de adaptacin y en consecuencia capacidad de negociacin. La adscripcin al poder de las potencias dominantes no ensanch mrgenes de autonoma, como lo suponan algunos enfoques. El poder prestado, o el poder por invocacin a un tercero, no existieron. Paralelamente, si bien la ventaja derivada de la regionalizacin fue ms que importante porque a Argentina le aument mucho ms poder frente a lo que le podan brindar posiciones nacionales o aisladas, ese poder necesario no ha sido suficiente para sostener polticas autonomistas. S fue el caso
22
del presidente brasileo Fernando Cardoso, que en su momento enarbol la autonoma por la integracin porque a sta la impuls como un medio dentro del marco de una estrategia autonomista que Brasil vena teniendo en su poltica exterior y la cual perdur inclume, muy distinta a la realidad de nuestro pas donde esa estrategia no prevaleci. Tanto la identidad internacional y el inters nacional, como la insercin externa y la autonoma, son cuatro conceptos que ms all de sus respectivas definiciones y discusiones, representan como hemos sealado la actualidad de lo que no fue viabilizado en los doscientos aos de la poltica exterior argentina, y cuyo resultado se evidencia en el estado en el que internacionalmente se encuentra el pas. Los soportes fcticos y analticos de esos conceptos, por llamarlo de algn modo, estn rigurosamente desarrollados a travs de distintos pasajes de esta obra imaginada, diseada y dirigida por el coordinador del Centro de Reflexin en Poltica Internacional (CERPI) del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata, Dr. Alejandro Simonoff. La obra es el resultado de un trabajo de investigacin en equipo sobre una lnea de estudio apasionante e inacabada como es la problemtica de la poltica exterior argentina, en este caso desde la ptica longitudinal a propsito del bicentenario de la Nacin. Los valiosos aportes de los investigadores del equipo que forman parte del CERPI giran alrededor de tres ejes ordenadores. El primero se refiere a las tendencias profundas de la poltica exterior argentina que se fueron configurando entre 1810 y 1946. Se trata del anlisis de las consecuencias de la dependencia para-colonial y de la institucionalizacin de la dependencia nacional, donde lo ms relevante es el estudio de los supuestos y mecanismos de la insercin excluyente que la Argentina engendr en ese tramo de su historia, y que termin por desmoronarse. En el segundo eje se desarrollan las vicisitudes de la poltica exterior argentina entre 1946 y 1983, principalmente sobre cmo incidi en ella la combinacin de factores domsticos y variables internacionales. En un caso, se tratan las situaciones a travs de las cuales el cambio de rgimen poltico y la poltica econmica le dieron discontinuidad a la diplomacia, y en el otro, los procesos en los que la presin de los intereses de la Guerra Fra contribuy a la inestabilidad argentina y por ende en su vnculo con el mundo. Por otra parte, en este perodo se considera la relacin de los
23
fracasos de insercin externa con el abortamiento de algunas de las polticas autonomistas que se impulsaron. Por ltimo, en el tercero de los ejes se vuelcan los resultados y comentarios de la investigacin realizada relativos a las relaciones internacionales de Argentina, redemocratizada en 1983. No ha sido fcil esta tarea. No slo porque todo proceso reciente denota una complejidad analtica, sino tambin porque las ltimas dcadas de algn modo constituyen un parmetro para compulsar la evolucin de doscientos aos. En determinado punto ayudan a definir dnde ha estado el pas internacionalmente hablando y dnde est en su bicentenario. Por eso en este eje observamos las opciones fallidas de la poltica exterior y, particularmente, las aproximaciones truncas que sta poltica experiment hacia actitudes, decisiones y acciones autonomistas. No es casual entonces descubrir en las pginas de este eje, los motivos y contextos por los cuales Argentina, en lugar de llegar a 2010 sosteniendo la idea autonomista, asiste doliente a su retroceso internacional que ya es estructuralmente muy preocupante.
24
PArTE 1
Nacimiento, apogeo y final de la poltica EXTERIOR aRGENTINa TRaDICIONaL: La adscripcin a la esfera de influencia BRITNICa (1810-1946)
Desde los primeros planteos independentistas, nuestro pas busc la forma de relacionarse con el mundo. En esta fase formativa de la poltica exterior argentina, durante el lapso que va desde 1810 hasta 1862, el Estado Nacional no existi, y aqu como dijo Ozlak pudo verse como se fueron superando las contradicciones subyacentes en la articulacin de los tres componentes economa, nacin y sistema de dominacin que conformaran al Estado nacional (Oslak, 1999: 25). En el plano de la poltica exterior existieron por lo menos dos fases relacionadas con la construccin del Estado argentino. Por este motivo encontramos dos partes: una primera etapa (1810-1829) que estuvo determinada por los inconvenientes de esa construccin gobiernos y formaciones estatales dbiles, en muchos casos sin legitimidad que se la pudo denominar de hechos, o etapa de pre-poltica exterior argentina. La segunda tuvo que ver con la existencia de la Confederacin Argentina (1829-1862): se formaliz una poltica exterior sobre la representacin exterior de la provincia de Buenos Aires en la poca rosista y luego, tras su cada, por la cristalizacin de dos entidades: la propia Confederacin y el Estado de Buenos Aires, fue la etapa que la denominamos de proto-poltica exterior argentina. Tal vez el aspecto ms destacado fue la creciente importancia de la poltica britnica en el pas. Este hecho no explic necesariamente todas las situaciones. La primera fue la bsqueda del reconocimiento aspecto fundamental para los nuevos pases en la lgica del siglo XIX, privilegio al cual accedi nuestro pas luego de quince aos de intentarlo, sobre todo con Gran Bretaa y Estados Unidos quienes balanceaban la situacin del hemisferio con la de Europa. Cuando la revolucin industrial gan nuevo impulso, y con el abandono del esclavismo en las naciones centrales se generaron condiciones para la transformacin poltica y econmica, cosa que ocurri con la derrota en Caseros y con la emergencia de un modelo econmico agroexportador que sostuvo las pautas bsicas de la poltica exterior tradicional. Aunque ste debi esperar los tiempos polticos que llegaron con la consolidacin del Estado Nacional tras la unificacin de la Confederacin y el Estado de Buenos Aires en 1862. Fue evidente que existi un largo proceso de creacin y legitimacin estatal del pas, que su ausencia influy en las vinculaciones con el mundo y por ese motivo nuestra poltica exterior no comenz antes de esa fecha. Si bien la culminacin de este proceso estuvo en torno a 1880, se cree que
27
en la asuncin de Mitre en la presidencia de la Repblica Argentina, ya estuvieron presentes muchas de las tendencias profundas, aunque existen tensiones y no siempre se articularon en torno a la lgica de la afiliacin a la esfera de influencia britnica. Hacia 1880, Argentina logr un modelo de insercin bajo la adscripcin a la esfera de influencia britnica, el mismo se correspondi a una situacin del desarrollo de la economa mundial y local que permiti la elaboracin de un modelo tradicional de insercin cuyas principales caractersticas fueron, la ya sealada afiliacin, la oposicin a Estados Unidos, una triangulacin comercial entre esos dos pases, el aislamiento de Amrica Latina, el equilibrio regional y una debatida debilidad territorial. Tras la gran guerra el escenario mundial y nacional empezaron a cambiar y se hizo necesario un cambio de estrategia. Por ese motivo durante los gobiernos radicales encontramos los primeros atisbos autonomistas sobre la base de una diversificacin de las exportaciones, la redefinicin del concepto de soberana y el lugar privilegiado de la regin no slo como bsqueda de una alianza poltica, sino como el punto de partida para toda una accin exterior, reflejo de una realidad econmica cada vez ms palpable. La crisis de 1929 puso fin al escenario mundial decimonnico, los gobiernos conservadores continan con las polticas de preferencia hacia Gran Bretaa pero se rompi el consenso apareciendo otras opciones ms evidentes. Es el bilateralismo profundizado (1930-1946). Los europeos perdieron su preeminencia y observamos que desde 1930 y sin lugar a dudas desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, nos alejamos de su rea de influencia. Esta prdida se complement con la afirmacin de la influencia econmica norteamericana que desplaz a aquellos. Pero sta no tuvo paralelamente una correspondencia con la decisin de integrar plenamente su bloque o por lo menos, de una manera constante. Creemos que la oposicin a Estados Unidos sigui una cierta inercia que complicaba la agenda bilateral. A estos problemas econmicos se le sumaron los polticos, concretamente la poltica de neutralidad seguida en la Segunda Guerra Mundial que caus fuertes resquemores. Esta actitud marc la diferencia entre estar en la rbita britnica o en la norteamericana, ya que la segunda no dej margen para decisiones propias de ningn tipo, cosa que la primera lo haba
28
tolerado, bastaba la aceptacin del inters mutuo de las elites argentinas y de Londres. Mas all del consenso existente en torno a todo este periodo, existieron diferencias analticas, una de ellas fue el debate en torno a la cuestin territorial. Aqu los anlisis giraron de posiciones extremas, las ms tradicionales vinculadas a la idea de prdida territorial, como el caso de Gustavo Ferrari, quien entendi a la debilidad territorial como producto de la influencia de la tradicin espaola que fue abierta a la conquista pero luego indiferente para su defensa debido a la abundancia de tierra frtil (Ferrari, 1979: 18-28). Aunque para Puig existi claramente una debilidad, esta se relacion no tanto con esos fundamentos, sino con el modelo de insercin (Puig, 1975). En cambio, para Carlos Escud en la dcada del ochenta del siglo XX, existi una expansin, definida por la relativizacin del utis posidetis y la afirmacin del concepto de res nullius (Escud, 1990). Ms recientemente parecieron posiciones ms matizadas, como la de Guillermo Figari, que consider que esta poltica fue de status quo porque oscil entre el expansionismo y la autorrenuncia (Figari, 1993), o el caso de Pablo Lacoste, que estableci tres ncleos (el efectivo, el jurdico y el imaginario) desde donde no solo se aportaron elementos para una mayor complejidad en el anlisis, sino tambin una riqueza sustancial para ver este problema (Lacoste, 2003).
29
CapTULO I
La formacin del modelo de insercin (1810-1862)
Gabriela S. Ramrez Leandro E. Sanchez
El presente captulo aborda las cuestiones internacionales que dieron marco y tambin sustancia a los hechos histricos que encuadraron la gestacin de la Nacin y surgimiento del Estado Argentino. Se refiere en especial a determinados aspectos de estas relaciones, preferentemente a aquellos vinculados con las acciones de las polticas exteriores europeas y las reacciones de las distintas conformaciones polticas previas a la ordenacin del Estado Argentino. Por este mismo hecho, y siguiendo una definicin conceptual que atraviesa las distintas corrientes tericas, es inverosmil hablar de poltica exterior argentina en este perodo. En cualquier estudio histrico toda divisin cronolgica tiene un valor instrumental ms que estrictamente conceptual; pero dicha divisin es necesaria. Esta obvia advertencia parece pertinente cuando se trata de la iniciacin de la vida nacional de nuestro pas. La extrema volatilidad de las polticas y actitudes de los diferentes dirigentes y conformaciones polticas de este perodo son fases de un proceso y a menudo los cambios de frente no son sino recomposiciones de adaptacin.
31
La gestacin Se podra aseverar con evidencia que los tratados de Utrecht (1713 y 1715) separan en dos la historia de las relaciones entre la Metrpolis y la India. En lo poltico, acab con el centralismo paternalista de Austria para reemplazarlo por el burocrtico de los Borbones; las Indias dejaron de ser consideradas reinos personales del monarca, para ser colonias dependientes de la administracin espaola (Rosa, 1981: 351). Econmicamente, ser cada vez ms fuerte la influencia comercial britnica. Desaparecern las flotas de galeones, reemplazadas por navos de registro y las barreras al trfico con Europa comenzarn a levantarse. Cabe resaltar que pese al esfuerzo continuo y coordinado de Espaa por desarrollar una poltica mercantilista, Amrica no llegara jams a ser colonia econmica de Espaa (Rosa, 1981: 351). A nivel internacional, Espaa pas a ser una potencia de segundo orden, de ah en ms atada a Francia o Inglaterra segn las fluctuaciones internacionales. As como Utrecht separ la historia en dos, el Tratado de Methuen (1703) entre Gran Bretaa y Portugal produjo la primera gran fisura, pues como consecuencia inmediata los barcos britnicos soslayaran con frecuencia el puerto de Lisboa y llegaran directamente al mercado portugus en Amrica, con derivaciones progresivas hacia las colonias espaolas dando entidad a la prctica del contrabando. Una segunda consecuencia fu la emancipacin de las colonias britnicas en Amrica del Norte, por lo cual la metrpolis introdujo reformas poltico institucionales, lase las Provincias Internas de Occidente y Oriente, que resultaran estriles en cuanto a la preservacin territorial. Sin embargo, es la amenaza napolenica la que terminara por desintegrar el imperio ibrico. Primero, por la estrepitosa derrota y destruccin de la flota espaola en Trafalgar (1805); y segundo, a partir de 1808, cuando la invasin napolenica a la Pennsula Ibrica, iniciada en 1807 en Portugal, se extendi sobre el territorio espaol. En consecuencia, la poltica internacional espaola se complic en extremo y ms que nunca debi reorganizar sus relaciones respecto a sus dominios. Su principal preocupacin qued centrada en la vinculacin con
32
Gran Bretaa, Estados Unidos y Portugal, principales coparticipes y rivales en la dominacin colonial americana. Sin embargo, hecho que posteriormente se trasladara a las polticas que surgieron desde el Ro de la Plata, no fue posible que se vinculase mediante alianzas francas con ninguna de ellas, pues cualquier intento liaba las relaciones con el resto.
Contexto pre-revolucionario
De acuerdo a la temtica que aqu se aborda se debe mencionar como condicionantes de la revolucin de mayo a las invasiones inglesas y a la denominada crisis espaola de 1808. El bloqueo continental de 1804 prohibiendo el comercio con Inglaterra y el desajuste econmico que produjo renov el proyecto de invadir la Amrica espaola. Proyecto que se concret en dos oportunidades (1806 y 1807) y fue repelido en ambas ocasiones. Las consecuencias directas de estas marcaran el futuro inmediato de la poltica exterior britnica en el Ro de la Plata; es el Memorial de Castlereagh la piedra fundamental del imperialismo comercial e indirecto en la regin. Es decir, el objetivo ingls consistira en ganar mercados de consumo y materias primas, lograr el beneficio comercial promoviendo intereses particulares que concuerden con los propios. La crisis espaola, por otra parte, fue producto de la suma de factores disparados por la poltica continental napolenica, pues desde que el Junot ocup Portugal en noviembre de 1807 hasta Bailn en julio de 1808, Espaa pasara por distintos estadios polticos institucionales que daran origen a distintas facciones polticas nacionalistas en el Plata. Estos sucesos fueron la antesala de la revolucin de mayo y el inicio de lo que se denominar Pre poltica exterior (1810 - 1829) 1. 1810-1829: Pre-poltica exterior La difcil situacin internacional de Espaa se agrav con el estallido de focos revolucionarios, extendidos a fines de 1810 a Venezuela, Nueva Grana1. De acuerdo a Simonoff: la intermitencia misma del Estado nos impide hablar de una poltica exterior en esta etapa. En Apuntes sobre las polticas exteriores argentinas. Los giros copernicanos y sus tendencias profundas. La Plata, Ediciones IRI UNLP, 1999, p. 11.
33
da, Chile y Nueva Espaa. Advirtase entonces que las revoluciones criollas no iniciaron una situacin de inestabilidad en las relaciones internacionales: slo hicieron an ms crtica la compleja situacin predecesora. Tambin tenemos que destacar que las comunicaciones demoradas entre el viejo y el nuevo continente hicieron imposible la sincronizacin de tratativas a ambos lados del ocano. Sin dudas, estas circunstancias favorecieron los planes iniciales de los gobiernos revolucionarios. Dejando de lado los pormenores de la semana de mayo o de los postulados del Plano de Operaciones de Moreno, no debe verse en las relaciones exteriores de la Primera Junta una anglofilia decidida. No la haba, ni en los independentistas con proteccin inglesa o quienes abran el puerto al libre comercio. Slo se daban facilidades a Inglaterra para conseguir su apoyo y resguardar intereses particulares. Es por eso que el primer acto de gobierno de la Junta fue recibir a los oficiales britnicos destacados en el estuario del Plata, para ponerlos en autos de las intenciones del nuevo gobierno. Desde el punto de vista econmico, la estructura productiva del Ro de la Plata, hasta ese entonces puerto seco y ltimo eslabn del circuito econmico del eje Lima-Potos, se concentraba en la exportacin de productos primarios sin mayor tratamiento como cueros, carne salada y sebo. Ferns afirma que el comercio britnico con las colonias espaolas se centraba en tres variables: primero, la gran capacidad de comerciar dado el bajo costo de los productos; segundo, un abundante capital comercial y finalmente, la experiencia y vinculaciones comerciales, constituyendo de este modo una poltica de mediacin (Ferns, 1968: 90).
Del orden colonial al post colonial: en busca del reconocimiento
El estado de Europa a comienzos de 1810 implicaba que, tras la noticia de retirada del ejrcito francs de Rusia, Prusia primero, luego Austria, conformaran con Rusia e Inglaterra una nueva coalicin que derrotara a Napolen en Leipzig marcando el comienzo del fin de su era. En el Ro de la Plata, la Junta Grande estableci como pasos a seguir a nivel externo el resguardo del status quo interno, ejemplo de ello fue la misin de Moreno a Brasil e Inglaterra con el objetivo de adquirir armas y sugerir un acuerdo secreto que protegiese la revolucin; tambin se dieron poderes para su estada en Brasil, en caso de considerar favorable dicha escala, conducentes a dar a conocer los propsitos de mantener la monarqua
34
de Fernando VII e impedir un avance portugus sobre la banda oriental. Obviamente su deceso impedira dar ejecucin a esta misin. Hay que tener presente que el dominio de Inglaterra en el gobierno de Cdiz era tan fuerte en 1811 como en 1810, pero el descontento de la poblacin de la pennsula era cada vez mayor. Los ingleses cobraban cara su proteccin y en la prctica generalmente recaa, en los voluntarios espaoles; no slo se haban apoderado del comercio inter-americano, sino que exigan en Cdiz el cumplimiento de sus disposiciones como si fuesen sndicos de una potencial quiebra. Incluso el canciller Wellesley expuso un proyecto de paz entre Espaa y sus colonias. Este permitira a Espaa, auxiliada por sus posesiones de ultramar, concentrarse exclusivamente en la guerra con los franceses, y por oposicin dejara en libertad de accin a los comerciantes ingleses para introducir sus productos en las colonias. Conocedor de las negociaciones de Wellesley en Cdiz, pero apurado por la intervencin de los portugueses en las costas orientales y ante la seguridad dada por Sarratea de que la mediacin sera bien recibida, Strangford se dirigi simultneamente a la Junta y a Elo proponindoles un armisticio que implicaba la retirada de las tropas por una parte y el cese del bloqueo por otra. En contra de lo asegurado por Sarratea la respuesta de la Junta fue negativa. Y por ms que Lord Strangford convoc a Sarratea, Linhares y Casa Irujo para modificar el criterio de la Junta o su composicin, el resultado fue adverso, sobre todo por las medidas opuestas que aconsejaron los dos ltimos. An as, uno de los primeros hechos destacables de este perodo, ya durante el Triunvirato, es la liberalizacin del comercio de importacin reduciendo los derechos de crculo establecidos hasta ese entonces. En ese sentido, en 1811 comenz a funcionar la British Commercial Rooms, entidad que elevaba los pedidos de rebajas de tarifas de evalos y concesin de ventajas a los comerciantes ingleses a la vez que fijaba los precios a los que deban realizarse las transacciones internacionales. Segn Ferns, esta constitua un centro de inteligencia comercial: criollos y extranjeros no britnicos eran excluidos (Ferns, 1968: 61). A principios de 1813, en forma contempornea con el desastre de la campaa a Rusia, Wellington iniciaba su ofensiva al norte de la pennsula
35
Ibrica culminando con la batalla de Vitoria que oblig a los franceses a repasar la frontera. Como Espaa se haba perdido y con la esperanza de evitar un enemigo, Fernando VII es liberado y reconocido como legtimo rey de Espaa. Como primera medida denunci a las Cortes integradas por representantes de Amrica que no fueran elegidos por dicho hemisferio, a la vez que rechaz los tutores en el gobierno. Espaa libre de enemigos, volcara su podero militar sobre la regin; reforzado Vigodet en Montevideo, poda darse la mano con Pezuela y tomar Buenos Aires en un movimiento de pinzas. Por eso, el Triunvirato resolvi enviar en noviembre de 1813 un agente a Londres que sacase las ventajas mnimas de un gobierno autnomo a cambio de reconocer a Fernando VII y las preeminencias comerciales britnicas. Sarratea no slo no fue recibido por Castlereagh, sino que presenci la firma del tratado hispano ingls donde ambas naciones estrechaban su alianza y Fernando VII prometa a Inglaterra proteger y extender el comercio, por lo cual Inglaterra no tendra inters en apoyar a los americanos. Paralelamente Belgrano y Rivadavia en reemplazo de Medrano partiran hacia Europa con instrucciones secretas las que establecan que la misin ante Fernando VII era slo un mascara, siendo el verdadero objeto la independencia poltica (bajo un protectorado) o al menos la libertad civil de estas provincias (bajo soberana extranjera) (Heredia, 2006: 160). Al llegar al viejo continente se encontraron con la novedad del inicio de una nueva guerra, y que Sarratea tena una negociacin viable para establecer la independencia bajo la constitucin monrquica del infante Francisco de Paula en Buenos Aires, lo que se conoci como el negocio italiano; proyecto que no prosperara. No obstante el secreto, trascendi el propsito de la misin de estos y recordemos que ya desde 1810 el fernandismo no era popular y la opinin pblica se haba pronunciado por la independencia. Este estado de opinin forz la renuncia de Posadas primero y de Alvear despus. Otra consecuencia del estado de situacin europeo y la noticia de la expedicin espaola al Plata fue la misin de Manuel Garca ante Strangford a ofrecer las Provincias Unidas como colonia inglesa. Garca se entrevist con Strangford en Ro de Janeiro ocultndose de Belgrano y Rivadavia que estaban all como paso previo al viejo continente.
36
Strangford le hizo saber que Inglaterra no necesitaba de insinuaciones o donaciones para tomar lo que poda convenirle y no le interesaba enemistarse con Espaa. Despus de la negativa de dar curso al pedido de coloniaje Garca se reuni con sus compatriotas a quienes les entreg el segundo pliego que era para Castlereagh, que como sabemos no recibi a Rivadavia. Como la situacin espaola en Amrica era compleja, a pesar de la restauracin de Fernando VII, surgieron proyectos franceses para aprovechar la independencia de las colonias e instalar monarcas de la casa de Borbn, ejemplo de ello fue la misin de Le Moyne en respuesta a la carta de Pueyrredn en agosto de 1818. Tras la estela del enviado francs parti el comisionado argentino que deba concluir la coronacin de un duque de Orlens. Las instrucciones de Valentn Gmez eran instalarse en Pars, mientras Rivadavia era trasladado a Londres; oira las propuestas de Francia concertando un tratado a someterse al Congreso; en caso de fracasar la negociacin se lo autorizaba a or proposiciones de otras potencias de primer orden. Debido a una demora en Ro de Janeiro llegara a Pars recin en abril de 1819, no siendo mas Richelieu ministro, reemplazndole por el duque de Decazes y en la cartera de relaciones exteriores el marqus de Desoll, lo que implicaba la influencia inglesa en Tulleras y la inviabilidad del proyecto. Hasta 1820 la poltica britnica en el Plata se haba basado en una poltica de mediacin y usufructo comercial; a partir de las disputas bilaterales con los Estados Unidos la nueva poltica consisti en, como sostiene Peterson, evitar un monopolio en el ejercicio del poder poltico en Amrica del Sur. Tras el Congreso de Verona (1822) Canning retom la labor de Castlereagh de reconocer la independencia de los estados locales para estabilizar gobiernos que los mantuviesen desunidos e influenciables2. Para ello, envi cnsules que influyeran discretamente en las cosas internas, concretaran tratados favorables de comercio y sugerirles emprstitos para consolidar el orden y as, mantener, mediante deudas exigibles, el control comercial en la regin. Una prueba de ello fue la firma del Tratado de Amistad, Comercio y Libre navegacin, cimentado en tres puntos claves: una poltica de privilegios hacia
2. La primera nacin europea en reconocer la independencia haba sido Portugal, por la conveniencia de anexar la provincia Cisplatina.
37
la corona, como por ejemplo la exceptuacin de realizar el servicio militar; el principio de reciprocidad, al reconocerse mutuamente como Estados y finalmente, la libertad religiosa. Y son los hermanos Parish Robertson conjuntamente con otros comerciantes ingleses en el Ro de la Plata quienes presentan un petitorio para que se reconociese a los nuevos estados con los que mantenan relaciones comerciales. Despus de una ardua negociacin interna que llev al enojo de Jorge IV en febrero de 1824 Inglaterra reconoci la independencia de las colonias. Ya Castlereagh haba hablado del dinero ingls como medio para facilitar la independencia y/o consolidarla, Canning recogi la idea y la mejor utilizando los emprstitos como instrumentos de dominacin imperialista. Ese mismo ao, dos leyes facultaron al gobierno a negociar dentro o fuera del pas un emprstito destinado a la obra pblica en un monto cercano a los cinco millones de pesos equivalente a un milln de libras esterlinas, pero es recin a fines de 1823 cuando el gobierno aprob la propuesta del consorcio ingls. Sin entrar en por menores, la operacin tratada con la casa Baring por Robertson era sencillamente una estafa y la finalidad imperialista del mismo se cumpli antes de entrar en mora cuando el ministro Garca se opuso a la proteccin aduanera de las industrias del interior en 1825. Por su parte Henry Clay, desde su banca de senador de los Estados Unidos de Norteamrica, bregaba desde 1818 para que se reconociese la independencia de los estados sudamericanos, pero el gobierno de Moroe en 1819 firm con representantes de la corona espaola el Tratado Transcontinental comprando Florida a Espaa y comprometindose formalmente a no reconocer la independencia de las repblicas hispanoamericanas. Incluso Canning, tras Verona, prefiri obrar conjuntamente con Estados Unidos porque descont la oposicin europea y particip al gobierno norteamericano de un reconocimiento conjunto el cual es desechado por restringir la poltica expansionista de Estados Unidos. El pretexto para la declaracin unilateral norteamericana lo dara Rusia, que en 1821 pretenda extender Alaska por el pacfico hasta la California mexicana. Adams, en una reunin de gabinete expuso las bases de los que posteriormente se conocera como Doctrina Monroe repudiar toda intervencin de potencias europeas en los asuntos polticos de Amrica.
38
Incluso antes de leerse el mensaje presidencial Adams haba dado instrucciones a sus agentes de reconocer la independencia de los nuevos Estados. C. Rodney lo hizo al pedir que se lo acreditase como encargado de negocios en Buenos Aires en abril de 1824. Cabe recordar que en 1817 Pueyrredn firm un acuerdo de comercio que Adams vet por implicar un reconocimiento de la independencia. Durante el gobierno de Rivadavia se intent lograr el reconocimiento por parte del gobierno liberal espaol, as en la Convencin hispano argentina Pereira y La Robla trataron con Rivadavia un armisticio bajo tres bases. Rivadavia lo someti a la junta de representantes acompaado por un proyecto de ley para que los estados americanos ayudasen la independencia de Espaa bajo el sistema representativo con un emprstito que finalmente no tendra lugar. La restauracin de Fernando VII troc las posibilidades de reconociemnto. A nivel regional los acontecimientos de mayor envergadura para el posterior desarrollo de las relaciones interamericanas estn dados por el Congreso de Panam (1823) y la guerra con el Brasil. La Asamblea Nacional Constituyente centroamericana, por decreto del 6 de noviembre de 1823 plante la necesidad de establecer una Confederacin General Americana que garantizase la libertad e independencia de sus Estados, revisase los tratados de las diferentes repblicas entre s y con el antiguo mundo, auxiliase y mantuviese la paz entre otras cosas. Lo cierto es que reunidos los representantes de Centroamrica, Mxico, Per y Colombia, no contaron con la presencia de Chile y nuestro pas, lo que termin por diluir las aspiraciones de unidad. Continuacin de la poltica de disputas territoriales que sucedieron a las originadas por Portugal y Espaa, la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1824 desat la confrontacin por la aceptacin como miembros de los orientales. Brasil bloqueara los puertos del Ro de la Plata paralizando el comercio martimo y, obviamente, perjudicando los intereses de Gran Bretaa. Parish oper para lograr la paz, primero mediante un tratado durante el gobierno de Rivadavia y luego un acuerdo con Dorrego que por distintos motivos no fueron bien receptados en el seno de las Provincias Unidas.
39
A pesar de que el bloqueo fue roto por navos anclados en las costas de Buenos Aires, la poltica norteamericana se sigui manteniendo en los andariveles de la no intervencin y neutralidad. 1829-1862: la proto-poltica exterior argentina Dado que el proceso de conformacin y consolidacin del Estado no haba finalizado todava, no se puede considerar la existencia de una poltica exterior propiamente dicha. Pero es posible caracterizar al perodo que abarca los dos gobiernos de Juan Manuel de Rosas y, posteriormente a su cada, la Confederacin Argentina y el Estado de Buenos Aires como un perodo de proto-poltica exterior. En el mismo, los aspectos relacionados a la poltica interna son ms que relevantes para poder analizar las bases y el proceso de conformacin de un modelo de poltica exterior, en tanto se va conformando el Estado Argentino. Durante este perodo, se fue gestando y consolidando un modelo econmico en el que Europa y especialmente Gran Bretaa ocupaban un papel central en el esquema de intercambio, mientras nuestro pas encontraba su lugar en la divisin internacional del trabajo:
Se configur as una economa basada en el Litoral y Buenos Aires, especializada en la produccin de cueros y carnes saladas para la exportacin a travs de la cual los terratenientes realizaban la renta del suelo, y subordinada a las relaciones comerciales con los capitalistas europeos, sobre todo Gran Bretaa y Francia, introductores de manufacturas industriales. (Rapoport y Spiguel, 2003: 171)
Este esquema llev al afianzamiento de una marcada tendencia centralizadora cuyo eje econmico estaba situado en la regin pampeana en detrimento de las dems regiones del pas. A partir del mismo, va a ir tomando forma un modelo de insercin, que denominamos modelo clsico (Simonoff, 1999: 22) y que abarca el perodo de 1862 a 1916. A continuacin se describir y caracterizar el perodo 1829-1862, destacando los aspectos relevantes que constituyen la base de la protopoltica exterior.
40
El primer gobierno de Rosas
La inestabilidad poltico-institucional por aquellos aos era el reflejo de contiendas propias de un proceso de formacin del estado nacional, protagonizadas por unitarios y federales, que culminara dcadas despus con la sancin de la Constitucin de 1853 y su reforma en 1860. Juan Manuel de Rosas era un representante del complejo ganaderosaladero comercial, conformado por ganaderos, estancieros y terratenientes que desplazaron al sector liberal que gobernaba desde los albores de la Revolucin de Mayo. Su imagen pblica e influencia poltica creca progresivamente mientras se dedicaba a sus actividades como ganadero y exportador de carne vacuna. Empez a adquirir prestigio y durante la dcada del veinte se transform en uno de los personajes ms importantes de Buenos Aires, habiendo conformado un ejrcito personal formado por peones denominado Los Colorados del Monte. Rosas lleg al poder en un contexto econmico de crisis. En este sentido, cabe mencionar dos aspectos relevantes. A fines de la dcada del veinte y principios de la del treinta se registraba un auge de productos argentinos en el mercado britnico. En ese momento, se produjo una crisis econmica en Europa, la cual tuvo repercusin en la economa argentina por ser este el principal destino de exportacin, a la que se sum una sequa que produjo la muerte de un milln de cabezas de ganado.
El Pacto Federal
En 1830 las provincias del interior formaron la Liga Unitaria bajo el mando de Jos Mara Paz. En respuesta a ello en 1831, Buenos Aires y las Provincias del Litoral (territorios que hoy conforman Santa F, Corrientes y Entre Ros), constituyeron una alianza ofensiva-defensiva a travs de la firma del Pacto Federal. Sin embargo, al poco tiempo cay prisionero el General Paz y se debilitnotablemente la Liga Unitaria. Posteriormente se restituy la gobernacin federal en Crdoba y las dems provincias. El Pacto Federal es un elemento clave en el anlisis de esta etapa de la proto-poltica exterior en primer lugar, porque marca el inicio de un perodo estabilidad institucional. Con ello nos referimos a una dinmica que se
41
estableci durante el perodo rosista, en la que Buenos Aires adquiri la facultad de representar a las restantes provincias frente al exterior, por la potestad delegada de estas. En segundo lugar, porque se gener un debate sobre el proteccionismo. Las provincias del interior, encabezadas por Corrientes, exigan al gobierno central, el reparto equitativo de las ganancias de los impuestos aduaneros, la libre navegacin de los ros interiores, Paran y Uruguay y la reglamentacin del comercio exterior, protegiendo algunas industrias. Como fue planteado en la introduccin de este apartado, la hegemona que Buenos Aires impona en el modelo econmico generaba rispideces con las provincias del interior a partir de la desigualdad de ingresos y la inexistencia de un rgimen de redistribucin del ingreso que perciba el puerto de Buenos Aires. Ello se reflejaba en la postura adoptada por el entonces ministro de hacienda de Rosas, Jos Mara Roxas y Patrn, quien en representacin de los intereses de Buenos Aires, planteaba que en lugar de comprar tabaco proveniente de Corrientes, se deba comprar tabaco de Paraguay, cuya calidad era superior y el precio inferior (Simonoff, 1999: 16). Como la discusin provincias-gobierno porteo era cada vez ms dificultosa, se decidi formar una Comisin Representativa de los gobiernos provinciales para que en un corto plazo, reunidos en Congreso Federal, se reglamentasen todos los pedidos. Esta Comisin no pudo convocar a las provincias y finalmente fue disuelta. De esta manera triunf la estrategia rosista, y a partir de ese momento hasta su cada definitiva en 1852, el gobierno de Rosas bas su mandato sobre los diversos acuerdos estipulados en el Pacto Federal. Fue el nico documento legal para imponer la unidad poltica sin Constitucin, bajo el creciente predominio porteo. Buenos Aires se hizo cargo de las relaciones exteriores de la Confederacin Argentina ya que representaba a todas las provincias, y posea el poder militar, comandando el ejrcito nacional (Rosa, 1981: 164). En 1832 luego de un corto perodo de orden poltico y econmico, la legislatura portea consider favorable volver a la legalidad e innecesario seguir otorgando las facultades extraordinarias a Rosas.
42
El debate por el proteccionismo y la ley de Aduanas
Rosas se haba alejado del gobierno provincial por un perodo de tres aos, para llevar a cabo una expedicin al sur del pas que le permitiera ampliar las fronteras nacionales, combatiendo a las tribus indias que dominaban todas esas zonas poniendo en peligro los bienes de los habitantes sureos. Las inestabilidades polticas que se generaron durante la ausencia de Rosas crearon las condiciones para que la Legislatura portea nuevamente otorgue a Rosas la suma del poder. Rosas acepta la gobernacin que estar a su cargo durante los siguientes 17 aos, iniciando una etapa de un nuevo orden poltico y social en la provincia y resto del pas. Despus de la muerte de Quiroga en 1835 y la de Lpez en 1838, los proyecto federales de los caudillos provinciales se fueron desvaneciendo y Rosas se consolid como nico caudillo nacional, dueo de todo el poder poltico, militar y econmico. En Buenos Aires, durante la ausencia de Rosas, se formaron dos grupos polticos dentro del partido federal generndose una pugna que llev al derrocamiento de Balcarce y la asuncin del nuevo gobernador interino Viamonte quien tom algunas medidas que permitiran aumentar la recaudacin percibida. As las tarifas aduaneras aumentaron del 2 a un 10 por ciento. En noviembre de 1835, ocupando Rosas nuevamente la gobernacin, con la suma de poderes, sancion una nueva Ley de Aduanas3. Esta prohiba la introduccin de productos extranjeros que pudieran ser reemplazados por criollos, tales como tejidos, principalmente de lana y algodn, manufacturas de hierro, latn o hueso entre otros. Asimismo gravaba la importacin de azcar a fin de estimular la produccin de las provincias de Tucumn y Corrientes; prohiba la introduccin de harinas, e impona un gravamen de un 50% a las papas, que se consideraban sustituibles por otras hortalizas, y la cerveza entre otros. Otro aspecto a sealar era los aranceles diferenciales que regan para barcos que atracaran en Buenos Aires, lo cual perjudicaba los intereses uruguayos y de los comerciantes extranjeros, en particular franceses que all desarrollaban sus actividades. Se retomar este aspecto en prrafos
3.Vase: Ley de Aduana. Buenos Aires, 18 de diciembre de 1835.
43
subsiguientes en relacin al bloqueo francs y a la poltica intervencionista de Rosas en Uruguay. Esta ley, smbolo de proteccionismo, no era congruente con las dems polticas llevadas a cabo por Rosas, aunque permita descomprimir las tensiones entre Buenos Aires y el interior. No obstante, en los aos subsiguientes se reavivaran algunos conflictos internos, lo que llev a un debate en cuanto a la efectividad de su cumplimiento (Simonoff, 1999:17).
La poltica de no reconocimiento
Rosas llev adelante una poltica de no reconocimiento hacia los dems territorios que integraban el Virreinato del Ro de La Plata, tal fue el caso de la Confederacin Peruano-Boliviana, Uruguay y Paraguay. Esta poltica guard estrecha relacin con la necesidad de mantener el monopolio del puerto, prohibiendo la navegacin de los ros y la apertura de otros puertos interiores. Por otra parte, es necesario hacer una distincin entre los conflictos que se describen a continuacin, ya que Rosas asign una gran importancia a los territorios litoraleos, como en el caso de Uruguay y el Paraguay, mientras que no ocurri lo mismo con los territorios antes pertenecientes al Alto Per. Ello corresponda a que en los conflictos que se plantearon por problemas territoriales se trataba siempre de superficies inhspitas, lejanas, ridas, de ninguna manera aptas para la explotacin agrcola-ganadera, que era el eje del proyecto nacional en el siglo XIX (Puig, 1975:16).
La Confederacin Peruano-Boliviana
A fines de 1836, por iniciativa de Andrs Santa Cruz, se creaba la Confederacin Peruano-Boliviana. Era percibida por Rosas como una amenaza a los intereses de la Confederacin Argentina, particularmente para las provincias del norte que corran el riesgo de quedar bajo su influencia, en detrimento de Buenos Aires. Ello lleva a Rosas a generar un acercamiento con Chile y mediante un acuerdo por el que se pactara la restitucin de los territorios de acuerdo a su anterior predominio (Halperin Donghi, 2006: 191). As se pretenda la cesin de Tarija a la Confederacin Argentina y la limitacin de las fuerzas armadas bolivianas, as como la disolucin de la Confederacin.
44
Sin embargo, las acciones de ambos gobiernos para la invasin del territorio boliviano no fueron coordinadas, en gran medida debido a la desconfianza mutua subyacente, y como saldo las tropas argentinas fueron derrotadas, mientras que las chilenas tuvieron xito en su misin, derrotando a las fuerzas de Santa Cruz.
Paraguay
Luego de la Asuncin en el ao 1844 de Carlos Antonio Lpez, Rosas se neg a reconocer a Paraguay so pretexto de reclamar la autoridad sobre sus territorios, dado que stos haban formado parte del Virreinato. Sumado a ello, declar cerrados los ros Paran y Paraguay para la navegacin de barcos extranjeros (Boersner, 1982: 141).
Paraguay se abri al mundo en 1840. De all, en gran parte, las intervenciones armadas de Inglaterra y Francia para imponer la libre navegacin de los afluentes del Plata, y el desmembramiento de la Confederacin Argentina; de all la actitud de Brasil y la de los Estados Unidos: de all, en consecuencia, la de Rosas. (Rosa, 1981: 105)
Las potencias europeas, principalmente Francia y Gran Bretaa, as como los Estados Unidos no consideraban legtimo el reclamo argentino sobre los territorios del Paraguay. Mientras tanto Brasil teja sus estrategias para lograr que Paraguay quedara bajo su influencia, junto con Uruguay y Corrientes. Fue recin despus de la cada de Rosas, durante el gobierno de Urquiza, que finalmente se reconoci la independencia del Paraguay, as como la de Uruguay.
Uruguay
Otro caso a considerar es el de Uruguay. Rosas mantena una poltica intervencionista hacia ese pas, que motiv alianzas cruzadas entre las facciones orientales y argentinas. Mientras Rosas prestaba apoyo a Oribe, Lavalle lo haca con Rivera. Entre 1838 y 1839, el gobernador de Corrientes, ayudado por el gobernador de Santa Fe, Domingo Cullen y el presidente de la Banda Oriental, Fructuoso Rivera encabezan un alzamiento, pero que sera controlado por Pascual Echage, gobernador entrerriano fiel a Rosas. Murieron Cullen y Bern de Astrada. Algunos estancieros en el sur de la provincia se sublevaron contra el rgimen y fueron vencidos.
45
Al mismo tiempo, debido al auge que tomaba el puerto de Montevideo, alrededor de 1837 Rosas haba impuesto fuertes aranceles a los productos desembarcados en Buenos Aires, que antes hubieran pasado por Montevideo. Luego de un incidente producido al intentar reclutar a un ciudadano francs al ejrcito de Rosas, se generaron tensiones diplomticas con Francia dado que el gobierno de ese pas rpidamente elev una protesta. Cabe recordar que los ciudadanos ingleses estaban exceptuados de esa obligacin. La protesta fue rechazada por Rosas y como rplica la escuadra francesa bloquea el Ro de la Plata y toma la isla Martn Garca. Este conflicto tuvo una duracin de dos aos hasta que el bloqueo fue levantado. Gran Bretaa acat el bloqueo a fin de evitar un enfrentamiento con Francia, pero Estados Unidos logr romperlo e ingresar alrededor de treinta barcos, lo cual llev a ejercer una presin creciente sobre Francia para poner fin al conflicto. Finalmente se firm el Tratado Arana-Mackau, que resolva otorgar a Francia el trato de nacin ms favorecida, e indemnizar a los ciudadanos franceses que haban sufrido perjuicios como consecuencia del bloqueo. A pesar de haber asignado el trato de nacin ms favorecida, no se confirieron derechos diferenciales y posteriormente se dispuso impedir la libre navegacin de los ros Paran y Uruguay; incluso, ms tarde Rosas logra sitiar Montevideo, junto a Oribe. Esta medida gener tensiones con franceses y britnicos, lo que sumado al no pago de una deuda con Inglaterra, provoc un nuevo conflicto, el segundo bloqueo o bloqueo anglo-francs. Las escuadras bloquearon nuevamente el Ro de la Plata e ingresaron a ro Paran con 11 barcos y en la Vuelta de Obligado fueron interceptados por fuerzas rosistas al mando de Lucio Mancilla. Si bien la introduccin de los barcos puede ser considerada un triunfo desde el punto de vista militar, no fue tal desde un punto de vista econmico, ya que no se logr colocar la cantidad de productos y mercadera que los barcos llevaban (Ferns, 1968: 278). En el ao 1849 se firm el tratado Arana-Southern, el cual estipulaba la devolucin de los barcos capturados y el reconocimiento de la potestad de la Confederacin para regular el rgimen de los ros interiores as como del Uruguay.
46
Durante el bloqueo, Entre Ros tuvo acceso al comercio directo, sin intermediaciones por parte de Buenos Aires. Una vez que este conflicto finaliz y el bloqueo fue levantado, la economa de la provincia litoralea se vio nuevamente perjudicada, mientras que en Buenos Aires ocurra todo lo contrario. El movimiento comercial creciente y la afluencia de inmigrantes favorecieron algunos cambios en la economa. Se acercaba el fin del modelo saladeril (Simonoff, 1999:19).
La toma de Posesin de las Islas Malvinas
En 1820 el gobierno de Sarratea haba encomendado al corsario Argentino Herona, el desembarco en Puerto Soledad, por aquel entonces abandonado y la toma de posesin de las islas en nombre del gobierno argentino. Posteriormente se llev a cabo una expedicin con el objeto de reconstruir Puerto Soledad, y finalmente la base se instal all en 1826. En ese momento una sociedad integrada por el argentino Jorge Pacheco y el alemn Luis Vernet solicitaba la concesin de licencias para la explotacin del ganado bovino en las islas, junto con otras actividades econmicas, principalmente pesqueras. En el ao 1831, ocupando Vernet el cargo de gobernador de las islas, decidisecuestrar tres navos norteamericanos que no contaban con la autorizacin correspondiente para la caza de ganado y pesca. Esta accin, motivo la intervencin de la nave de guerra Lexington, que entr en Puerto Luis, capital de las Islas y saque la ciudad, tomando prisioneros y trasladndolos a Montevideo hasta no comunicarse con el gobierno argentino para negociar. Luego de idas y vueltas, y un sinnmero de obstculos, vinculados a la comunicacin entre el gobierno norteamericano y el argentino, la contienda logr solucionarse, aunque dej una marca significativa en las relaciones argentino-norteamericanas. En tanto se estaba poniendo fin al incidente con Estados Unidos, a fines de 1832, los britnicos deciden intervenir. El 1 de enero de 1833 lleg a las islas Malvinas la corbeta inglesa Clo, que hizo desalojar a las fuerzas argentinas, muy inferiores en nmero, y tom posesin de las islas en nombre de su Majestad Britnica. Las negociaciones e intentos por recuperar la soberana de las Islas fueron frustrados, dejando este suceso consecuencias negativas en las relaciones bilaterales con los Estados Unidos:
47
Por el resto del siglo XIX la controversia sobre la soberana en las Malvinas represent un obstculo mayor para lograr las relaciones amistosas con los Estados Unidos que con respecto a las relaciones con Gran Bretaa. (Tulchin; 1990: 47)
Es necesario mencionar un aspecto ms que relevante en relacin a la Cuestin Malvinas. A pesar de los reclamos realizados no hubo respuesta inmediata y posteriormente desde la Argentina no se insisti al respecto, dado que al encontrarse fuera del modelo del saladero no tenan para Rosas ningn objeto especial (Simonoff, 1999; 17). 1852-1862: la proto-poltica exterior de la Confederacin Argentina y el Estado de Buenos Aires Rosas haba sido reelegido por tercera vez en 1850 y como lo haca habitualmente, present su renuncia al cargo de gobernador y a la facultad de comandar las relaciones exteriores, renuncia que era rechazada por las provincias. Entre Ros y Corrientes deciden aceptarla y recuperar la facultad del ejercicio de las relaciones exteriores. A raz de las fuertes tensiones generadas entre estas provincias, entre Buenos Aires y Entre Ros, Brasil decide apoyar a esta ltima, que haba roto relaciones con Rosas y la Banda Oriental, oprimida por el sitio de Montevideo. Corrientes acept el pedido de Urquiza y cort los vnculos con el poder central. Se form as una Triple Alianza, con el propsito de obtener la libre navegacin de los ros Paran y Uruguay para alentar y mejorar las economas regionales que haban sido afectadas por el centralismo porteo. En 1851 cae el ejrcito sitiador de Oribe y el ejrcito oriental pas a manos de Urquiza. Luego el Ejrcito Grande cruz el ro Paran para enfrentarse el 3 de Febrero de 1852 en Caseros en un breve encuentro, donde Rosas fue derrotado. Urquiza y los gobernadores de las dems provincias se reunieron en San Nicols para firmar el Acuerdo de San Nicols (31 de mayo de 1852), por el cual se estableci que el Pacto Federal constituye la ley fundamental de la Repblica. A partir de este acuerdo las provincias solventaron los gastos nacionales en funcin del producto de sus aduanas exteriores. Urquiza fue nombrado Director Provisorio de la Confederacin, encargado de las relaciones exteriores y jefe de los ejrcitos. As asumi el poder
48
nacional, teniendo como principal meta promover un nuevo desarrollo comercial en el litoral, usando el Paran para abastecer a Entre Ros y Rosario, de productos de Crdoba y de ms all (Rock; 1994: 170). Buenos Aires rechaz este acuerdo al no estar dispuesta a perder el control de su puerto y aduana, que justamente era su principal fuente de ingreso. Tampoco aceptaba la libre navegacin de los ros Paran y Uruguay. Urquiza traslad el Congresoa Santa Fe. All el 1 de mayo de 1853, se sancion la Constitucin Nacional, sin la presencia de Buenos Aires. A partir de este momento la provincia de Buenos Aires y el resto del pas, coexistieron como dos estados separados. Durante este perodo, Urquiza abri la navegacin a los barcos extranjeros, mediante Tratados con Inglaterra, Estados Unidos y Francia; as como un acuerdo de libre navegacin con Bolivia. Adems, contrariamente a la poltica llevada a cabo por Rosas, se manifest el reconocimiento de Uruguay y Paraguay. Por otra parte, Gran Bretaa jug un papel relevante durante toda esta etapa post-rosista, ya que tuvo una poltica de mediacin entre Buenos Aires y la Confederacin. Sin embargo, es importante sealar que la postura del gobierno britnico era diferente a la adoptada por los numerosos comerciantes ingleses establecidos en Buenos Aires. Ellos constituan un grupo de presin considerable que a menudo lograba influir en la poltica local. Mientras que este grupo pugnaba por el reconocimiento de la autonoma de Buenos Aires y su potestad para representar los intereses de la Argentina:
El Foreign Office se negaba a reconocer la independencia de Buenos Aires, hasta que fuera resuelto el problema de la incorporacin de Buenos Aires al orden jurdico de la Constitucin Nacional de 1853. (Rock; 1994: 172)
Esta poltica le brind algunos beneficios, como la renegociacin de la deuda del emprstito contrado en 1824, acordando no solo su pago completo sino tambin los intereses atrasados sobre el mismo (Ferns; 1968: 294); as como tambin reafirm su grado de influencia en la poltica interna, aspecto fundamental para comprender el modelo de insercin adoptado por nuestro pas en las dcadas posteriores. La labor ms difcil de Urquiza consisti en establecer las bases de la organizacin nacional. Si bien Rosas haba preparado el fermento de la
49
unidad nacional bajo un rgimen federal, tambin los antiguos unitarios acordaban la necesidad de la unin porque las autonomas haban subsumido a las regiones. Sin embargo, la diversidad del desarrollo econmico de las regiones constituy el obstculo para la unidad nacional. La creciente tensin entre los Estados finaliz en una guerra econmica explcita4 con el secreto propsito de llegar a un enfrentamiento armado sino se resolva de otro modo. La Legislatura bonaerense sancion una ley por la que declaraba la nulidad del Pacto de San Jos de Flores y la Confederacin respondi interviniendo la provincia. Buenos Aires resisti venciendo a las fuerzas de Urquiza en Pavn, el 17 de septiembre de 1861. Mitre asumi en forma interina el gobierno de la Confederacin y convoc a elecciones de diputados del congreso a reunirse en Buenos Aires, donde el 5 de octubre de 1862 fue elegido presidente de la Nacin.
4. En 1856 la Confederacin estableci los denominados Derechos Diferenciales
50
CapTULO II
CONSOLIDaCIN Y aUGE DEL MODELO CLSICO DE INSERCIN (1862-1916)
Alejandro Simonoff
En este perodo las clases dirigentes aceleraron un proceso de modernizacin donde los cambios en la estructura productiva que favorecieron una determinada insercin en el mercado mundial. As, el pas entr definitivamente en la divisin internacional del trabajo asumiendo el rol de proveedor de materias primas para las naciones industrializadas, fundamentalmente Inglaterra. Algunos autores, como Guillermo Figari, plantean acertadamente que ya en la Constitucin Nacional de 1853 estaba la expresin doctrinaria de este proyecto, al considerarla como una respuesta poltica y econmica de la reformulacin del Pacto Colonial con Gran Bretaa (Figari, 1993: 101).1 Para nosotros la aplicacin de este modelo de insercin no puede desentenderse de la construccin del Estado-Nacin Argentino. Por ello hemos determinado dos fases, una inicial desde la asuncin de la presidencia de Bartolom Mitre hasta la llegada de Julio Argentino Roca (1880), y otra el momento de apogeo o ncleo duro a partir de esta fecha que dur hasta la llegada del radicalismo al poder en 1916. En este camino existen cinco cuestiones relevantes a observar, algunas territoriales como la consolidacin de las fronteras externas, sobre todo con Paraguay, Brasil y Chile, las internas con la Campaa al Desierto se
1. Pero no fue menos cierto que hasta el fin de la secesin portea no era posible su aplicacin.
51
extermin a la poblacin indgena, y esas tierras fueron incorporadas al proceso productivo, otras de orden poltico interno con la derrota de los caudillos del interior primero y del autonomismo porteo despus y la entronizacin de un poder nacional, la afirmacin de las tendencias que se bosquejaron en las etapas precedentes, y finalmente, la transformacin de la elite en oligarqua. 1862 y 1880: los inicios del modelo Si bien la decisin de los grupos dirigentes en Argentina de construir un Estado y un mercado nacional que vincul nuestra economa a la britnica era un proyecto de larga data, recin a partir de este momento se empez a estructurar como un sistema de relaciones coherente.
Afiliacin a la esfera de influencia britnica: inversiones y comercio
Este momento fue el punto de partida en la construccin de una poltica exterior, porque la Argentina defini un rol dentro de la divisin internacional del trabajo, en el cual se asumi como productor de materias primas hacia naciones industrializadas (fundamentalmente a Gran Bretaa). La principal caracterstica de todo este perodo fue la adopcin de una estrategia de un tpico Estado Mercantil, en donde se articularon las dems cuestiones que hacen a la forma en que Argentina se vincul con el mundo. En el comercio argentino, Gran Bretaa represent un 22,13 % del total, siendo el mejor ao 1871 (30,4%) y el peor 1879 (14,9 %), es decir que an no tena las caractersticas del periodo posterior. Esto se debi a que an no era uno de los principales compradores de nuestros productos pero s un proveedor importante. Con respecto a las inversiones, otro elemento importante de su presencia econmica, que para 1865 represent unos cinco millones trescientas setenta y cinco mil libras a un poco ms de veintitrs millones en 1874 (Ferns, 1966, 490-491). Todava no se haba producido el gran cambio en las exportaciones, donde an predominaban los productos de la poca saladeril, si bien fue cierto que el ganado lanar sent las bases para la modernizacin siguiente. En ese perodo, por ejemplo entre 1875 y 1879 las exportaciones argentinas an estaban constituidas fundamentalmente por lanas, cueros y carne salada (Daz Alejandro, 1980: 371).
52
Oposicin a Estados Unidos: desconocimiento y pragmatismo
Con respecto a los Estados Unidos existieron inconvenientes como: la ausencia de un medio de comunicacin martimo directo; el dao a los intereses materiales nacionales (por la legislacin proteccionista norteamericana); y al orgullo nacional argentino (por el incidente de la Lexington en Malvinas) (Tulchin, 1990: 57). Si bien el desconocimiento fue la tendencia predominante en este perodo, existieron intentos de acercamientos comerciales, como tras la crisis de 18662, donde los argentinos buscaron al mercado norteamericano como opcin ante el cierre de los mercados europeos, pero fueron rechazados por medidas proteccionistas (Panettieri, 1965). Esta situacin no impidi que los representantes argentinos en Washington pidieran al gobierno norteamericano que se atenga a las leyes de libertad de mercado, es decir, que abandonen el proteccionismo. Esta restriccin no gener, en un principio, una oposicin pero si lo hizo en la dcada siguiente cuando se produjeron las Conferencias Panamericanas a fines de los ochenta del siglo XIX, ya que esta actitud tom cuerpo poltico (Puig, 1975: 16).
Aislamiento de Amrica: poltica y mercado
La expresin del aislamiento regional se dio con la presidencia de Mitre cuando se neg a participar del Congreso de Lima con motivo de la agresin espaola a la islas Chinchas.3 Esta negativa, que tuvo como antecedente el rechazo de la firma del Tratado continental en 1856, marc la tendencia a no tener lazos polticos, considerados artificiales y privilegia los comerciales o naturales, ya que slo el progreso era considerado la mejor arma para enfrentar las posibles agresiones.
2. Cuando termin la guerra de secesin norteamericana (durante la cual la Argentina ubic la lana tanto en el mercado britnico como para la industria textil de la Unin) el algodn del sur de Estados Unidos empez nuevamente a abastecer la industria norteamericana, gracias a las medidas restrictivas para el ingreso del producto argentino. Esta medida tuvo un impacto en la cada del precio internacional del insumo. 3. En 1862, la expedicin espaola a cargo de Luis Hernndez Pinzn, cuyos fines eran cientficos, se transform en una accin blica contra Per, por las quejas de residentes espaoles referidos a sus bienes y personas, ocupando las islas Chinchas. Esto motoriz el llamamiento de un Congreso Americano al cual nuestro pas no asisti (Boersner, 1982: 175).
53
Sarmiento, que era el veedor argentino, se opuso a esta posicin y particip. Es ms, cuando fue presidente suscribi en 1873 con Per y Bolivia un tratado defensivo secreto como presin hacia Chile por las actitudes de este pas en la Patagonia y en la regin magallnica.4 Las ideas de Sarmiento, al contrario de las de Mitre, buscaron esquema de alianzas de ejes cruzados, porque Chile y Brasil fueron percibidos como enemigo de Argentina y por ese motivo sta busc alianzas con Bolivia y Per.5 La actitud aislacionista tuvo dos sentidos distintos, en 1860 se di:
la poltica de unin hispanoamericana, promovida por los pases del Pacfico, incluso Chile. Desde los aos setenta hasta comienzos de este siglo, el sentido cambi y equivale a la intervencin argentina en los asuntos del Pacfico; implica sobre todo un enfrentamiento con Chile. (Ferrari, 1981: 47-48)
Un dato que nos llam la atencin fue que el discurso sobre la poltica y los mercados era utilizado siempre con relacin al rechazo por establecer alianzas permanentes con Amrica Latina ms que en otros aspectos. Creemos, como lo seala Alberdi que en esa poltica existi una contradiccin entre la abstencin en el Pacfico y la intervencin en el Atlntico (Ferrari, 1981: 51). Aunque tras la unificacin, la relacin con Chile empieza a ser evaluada dentro de un esquema de equilibrio regional. Mitre no quera entrometerse en cuestiones ajenas al comercio porque le poda traer costos polticos y entorpecer el desarrollo econmico. Este claro desentendimiento de los asuntos del litoral Pacfico, fue de la mano de un excesivo inters en el Atlntico por que ste era la va por la cual las mercaderas llegaban a Europa.
Equilibrio regional: el predominio de los intereses atlnticos de la Guerra del Paraguay
En ese sentido la Guerra del Paraguay (1865-1870) debe entenderse, entre otros aspectos, como el establecimiento de un equilibrio en el Atlntico, tanto la historiografa liberal como la revisionista hicieron hincapi, aunque desde criterios radicalmente opuestos. Lo que hizo estallar el conflicto no fueron
4. Pero este no fue ratificado por el Senado argentino formado mayoritariamente por los mitristas. 5. Este esquema es propio de los pensadores realistas.
54
stos, sino la actitud mitrista respecto al Paraguay vinculando este conflicto al proceso de formacin y consolidacin del Estado Argentino: la guerra hizo al Estado y el Estado hizo la guerra este dictum fue especialmente vlido respecto de aquel embrionario Estado Argentino de tiempos de Mitre (Cisneros, 1998: 41). Los asuntos del estuario del Plata haban sido regulados exclusivamente por Brasil y Argentina, a partir de su crecimiento, Paraguay que haba desarrollado un modelo cerrado de crecimiento, similar al de Alemania o Japn, alternativo al liberal imperante en los otros pases de la regin, pretendi sumarse a ese grupo, cuando trat de inmiscuirse a travs de establecer una alianza con los blancos uruguayos. Este intento paraguayo por intervenir en los asuntos de Uruguay, era la manifestacin de sus deseos de influir en el Ro de la Plata, era, para Ferrari una tentacin absurda (Ferrari, 1981, 49). Tras el derrocamiento del gobierno blanco por los colorados, apoyados por los mitristas y el Imperio Brasileo, todos ellos firmaron el acuerdo de la Triple Alianza donde se comprometieron que en caso de agresin de un tercer pas, obviamente el Paraguay, reaccionaran conjuntamente, se estableci la necesidad de un cambio de gobierno en Paraguay, y la delimitacin de territorios en conflicto con ese pas, tanto por parte de Brasil (el Mato Grosso, fue un punto de friccin, muy dependiente del trafico fluvial para comunicarse con Brasil) como de Argentina (las zonas del Chaco y la Candelaria). La negativa argentina, sustentada en su proclamacin de la neutralidad en el conflicto de la Banda Oriental, motiv la invasin de nuestro territorio, y con ello se desencaden el conflicto. Pero, como ya lo dijimos, en realidad lo que se estaba poniendo en juego era la bsqueda de un equilibrio regional en el Este del continente cosa que siempre interes a los polticos argentinos. Los objetivos de la guerra eran, adems de los objetivos ya sealados en el tratado, impulsar la libre navegacin de los ros que Paraguay negaba, la carga de la deuda blica, la subordinacin de Uruguay y el derrocamiento del Mariscal Lpez. Al finalizar el mismo, los brasileos instalaron un gobierno provisional que entr en disputa con la Argentina por el rea fronteriza entre el ro Paraguay y el Pilcomayo. La actitud expresada por el canciller de Sarmiento,
55
Mariano Valera, de la victoria no da derechos llev a ver las disputas sobre cuestiones de lmites como de fuertes prdidas (Figari, 1993: 121). Aunque para Escud y Cisneros este proceso fue exactamente contrario fundado en que los objetivos de Varela eran: evitar que Paraguay se convierta en un protectorado Brasileo; era una guerra contra Lpez no por disputas territoriales; y, atraer al Paraguay al rea de influencia argentina. Aquel territorio fue sujeto al arbitraje del presidente norteamericano Hayes quien dict sentencia a favor de los reclamos de Asuncin (Paradiso, 1993: 29). Aunque nuevamente Cisneros entiende que esta guerra permiti a Mitre
derrotar o neutralizar a sus poderosos enemigos internos, para asegurarse el dominio de vastos territorios tobas (Formosa) y guaranes (Candelaria y Santo Tom) antes dominados por Paraguay y para consolidar su propia y frgil unin previa al conflicto. (Cisneros, 1998: 49)
1880-1916: el auge del modelo clsico 6 Durante el fin de la administracin de Avellaneda se realiz la conquista al desierto que transform a la Argentina, ya que por un lado termin como una frontera interna, y por otro el Estado comenz a disponer de muchos recursos por los nuevos territorios incorporados a la produccin a costa de la matanza indgena. La construccin de un orden poltico interno fuertemente centralizado, fue llevado a cambo por el liberalismo. ste se enraizaba en el pensamiento unitario, producto en parte de una coyuntura (la guerra de la Independencia) y de circunstancias estructurales como puede ser la tradicin hispnica (fuertemente autocrtica). De ah la particularidad asumida por nuestros liberales segn lo explica Ricaurte Soler (Soler, 1986: 146-7). Pero fue precisamente en esta etapa (c. 1880), que adems de esos factores, debemos agregar la accin del positivismo comteano. Por ello, el liberalismo estaba indudablemente capacitado para articular una serie de temas y de categoras
6. Incluso para Escud y Cisneros, en este tiempo comenz la Argentina consolidada (1881-1942). Sus inicios delimitaron algn grado de estabilidad territorial y poltica. En la integracin al mercado mundial el pas se vincula con las economas centrales. Estos autores lo analizaron desde la teora de la dependencia aunque en un marco de mayor paridad que la actual. (Cisneros y Escud, 1998: I, 16-17)
56
legitimadoras de la preeminencia de un Estado fuertemente centralizado (Soler, 1986: 146-7). Pensamos que la actitud centralista del liberalismo se debi a lo que Hannah Arendt seal como la expansin del poder poltico sin la fundacin de un cuerpo poltico. (Arendt, 1982: 194). En nuestro caso la expansin del poder poltico estuvo dada por el proceso de nacionalizacin (formacin de un gobierno nacional fuerte, capitalizacin de Buenos Aires, nacionalizacin de las rentas de la Aduana) y tambin por las campaas a la Patagonia y el Chaco Austral que fueron aspectos que marcan el nacimiento de la Argentina en la segunda mitad del siglo XIX. Desde la primer presidencia de Roca, el sistema poltico se fue cerrando sobre s mismo. Con la eleccin de su cuado Jurez Celman como su sucesor. No fue casual que en 1890, durante el mandato de ste ltimo, se produjo el punto ms alto de la influencia spenceriana en la poltica econmica y religiosa del gobierno argentino (Mayo y Garca Molina, 1988: 9), y las reacciones contra ellos, cuando tuvo lugar la Revolucin del Parque. All se exteriorizaron dos cosas: la reaccin frente a la mala estructuracin espacial de la Nacin en torno a los intereses agroexportadores;7 y la crisis del sistema poltico imperante basado en la corrupcin y el fraude necesario para mantenerlo (Romero, 1986: 188). La divisin de este perodo en dos respondi a que de los cinco factores ya sealados, muchos se consolidaron, restando algunas cuestiones referidas a lo territorial (con Brasil y Chile) y la transformacin de la dirigencia de elite a oligarqua. En este ltimo aspecto, los hombres del ochenta, tras la consolidacin del Estado Nacional, desvirtuaron los planteos iniciales de la generacin anterior. Como sostiene el autor mexicano Abelardo Villegas: Los polticos del 80 [...] crean que el gobierno era patrimonio suyo y no slo echaban mano de una legislacin restrictiva, sino tambin se false el pensamiento de Alberdi. (Villegas, 1986: 186).8
7. Denunciado por Alem hacia 1880 en la cuestin de la capitalizacin de Buenos Aires (Alem, 1988, 25-107) y tomado por quienes sern radicales, ya que este partido se fund en 1891. 8. Si bien es cierto que esta tendencia ya se haba manifestado en las presidencias histricas.
57
Incluso Jos Lus Romero, tambin se percata de este cambio cuando dice que:
elevada a la categora de oligarqua [...] la antigua elite republicana comenz a precisar su posicin y su conducta, una vez que descubri que tena en sus manos los instrumentos que podan asegurarle el goce de sus privilegios. (Romero, 1986: 185)
Desde la accin de la poltica exterior, el presupuesto inaugurado por los gobiernos de Mitre, Sarmiento y Avellaneda poltica exterior y mercados, aunque continuado bajo el lema de Paz y Administracin, debe ser matizado con los presupuestos de equilibrio de poder iniciadas desde Roca por las polticas de consolidacin territorial y reafirmadas sobre todo por el canciller Zeballos. Ese proceso econmico gener una modernizacin con las actividades agrcola-ganaderas, la extensin de las vas frreas, con el endeudamiento externo, la vinculacin con Gran Bretaa y la llegada masiva de inmigrantes. En la dcada del ochenta del siglo XIX se produjo uno de los perodos de mayor crecimiento econmico en la historia econmica argentina pero ste tena dificultades: el importante aumento de la deuda pblica nacional por las diversas fuentes de emisin de monedas sin el debido respaldo, y tambin en el fortalecimiento de un esquema perifrico de nuestra economa. Todos estos aspectos potenciaron la necesidad de financiamiento externo constante y, cuando ese flujo se cort en 1890, se afect a la actividad econmica. A diferencia de otras economas de exportaciones agrcolas desarrolladas en la periferia, las cuales eran principalmente monoproductoras, las exportaciones argentinas mostraron ser verstiles, como se lo puede observar en el siguiente cuadro:
PRODUCTOS EXPORTADOS (en miles de toneladas mtricas) Cueros Carnes 34 45
Trigo
Lana
1875-79 1885-89
70 85
90 129
6 111
Lino
AOS
51
58
Maz 13 277
1895-99 1900-04 1905-09 1910-14
100 100 125 181
211 178 135 130
801 1.591 2.277 4.448
209 475 679 1.618
910 1.518 3.194 5.521
95 161 437 805
Fuente: Gerchunoff y Llach (1998: 35).
Adems de esta diversidad existieron productos claves que impulsaron el crecimiento y la modernizacin, como lo seala Daz Alejandro:
En 1890-94 el trigo se convirti en un producto predominante; en 1900-1904 tanto el maz como el lino haban adquirido, cada uno por separado, tanta importancia como los cueros; y finalmente, en el perodo 1910-1914 las exportaciones de carne congelada eran casi tan importantes como las de lana. Lanas, cueros y carne salada constituan en el perodo 1910-1914, solo una cuarta parte del valor de las mercancas exportadas. (Daz Alejandro, 1980: 371)
Aunque este carcter dinmico estuvo limitado al mbito agrcola que en 1913, totalizaba un 90% de nuestras ventas al exterior y de las cuales el 85% tena por destino las economas europeas. Afiliacin a la esfera de influencia britnica: inversiones y comercio En el caso particular de Gran Bretaa, principal objetivo de esta poltica, nuestras ventas de comercio exterior crecieron entre 1880 y 1910, resultado de los nuevos productos exportados9, se ubic en un rango menor del 20%, promediando el 40% del total y como proveedor se mantuvo en el orden de un 30%.
COMERCIO EXTERIOR Exportaciones ImportaRED FFCC de cereales Exportaciones ciones en (en miles de en miles de en millones de millones de Km.) toneladas pesos* pesos RED FFCC
AOS
Saldo comercial en millones de pesos
9. Se debi en gran medida al desplazamiento de los productos exportables del modelo saladeril (cuero, tasajo y sebo) por los nuevos (lana, cereales y carnes).
59
1865-69 1870-74 1875-79 1880-84 1885-89 1890-94 1895-99 1900-04 1905-09 1910-14 6,5 12,7 15 17,7 22,2 31,1 389 1.038 1.711 3.011 4.825 5.294
69 89 105 139 (28%) 195 234 (41 %) 298 448 (45 %) 761 980 (53 %)
86 131 102 152 270 223 241 295 607 932
-18 -42 3 -13 -74 11 57 163 154 48
Fuente: Elaboracin propia sobre datos de Gerchunoff y Llach, (1998) y Rock (1989) * en porcentaje la participacin britnica
El capital britnico tambin tuvo un ritmo creciente, entre 1862 y 1873 ascendi a 23 millones de libras, en 1880 lleg a 104, una dcada despus a 157, llegando en 1910 a representar 6 y 7 veces el total del comercio entre la Repblica Argentina y el Reino Unido (Ferns, 1980: 641). La inversin, el otro elemento central en la expansin europea de entonces, para el caso de Inglaterra se concentr en tres rubros: bonos de la deuda pblica, servicios pblicos (principalmente en ferrocarriles) y obra publica.10 Desde lo poltico la poltica del gobierno britnico estaba dirigida a una disminucin de los compromisos polticos en Amrica. Prueba de ello fue la actitud asumida ante la crisis de 1890, cuando la Argentina no pudo cumplir con sus compromisos externos y los banqueros britnicos presionaban a su gobierno para que interviniera, como lo haba hecho en otros lugares del mundo, y ste se neg (Ferns, 1980: 642).11
10. Las inversiones en ferrocarriles que eran importantes y apuntalaban el modelo agro exportador. 11. Como ya lo indicamos, si bien exista una abstencin de intervencin britnica, problemas como el tratamiento que las potencias imperialistas europeas daban al pago de la deuda (en los casos de Egipto y Venezuela, por ejemplo), era seguida con mucha atencin y preocupacin en Buenos Aires. Como lo demostr la declaracin de la recientemente creada Unin Cvica Radical de noviembre de 1891 y firmada por Leandro Alem cuando se seal que: en el momento que debamos trazar la pgina ms brillante de nuestra historia [...], esta tierra es la parte ms privilegiada del planeta, malos gobiernos nos han puesto en peligro de aparecer ante el mundo, como una sociedad de hombres sin conciencia, sin justicia y sin libertad. Hoy, la Repblica Argentina, lo decimos con dolor, est hondamente
60
A pesar de la creciente influencia britnica, estos nunca utilizaron la fuerza contra la Argentina. Ante esta posibilidad, el gobierno de Buenos Aires tuvo dos estrategias contrapuestas para prevenirlo, por un lado el desarrollo de poder militar (como lo demostraron las carreras armamentsticas con Chile y Brasil) y el afianzamiento de paz por medio del Derecho Internacional.
Oposicin a Estados Unidos: proteccionismo e intereses argentinos y britnicos en el Hemisferio
Como ya lo observamos, la existencia de un carcter competitivo de las economas argentinas y norteamericanas, existi otro elemento: la forma de administracin de los espacios no formales de sus imperios. El primer enfrentamiento con los norteamericanos tuvo lugar en la Primera Conferencia Interamericana de 1889. Estos impulsaron esta reunin con los objetivos de promover la paz y la prosperidad hemisfrica, la formacin de una Unin Aduanera, comunicaciones ms frecuentes12, un sistema de reglamentacin comn, adems de unificar los sistemas de pesas y medidas, moneda comn y un sistema de arbitraje. De todos ellos, el proyecto de Unin Aduanera que implicara entrar en su rbita econmica, y obviamente esto se contrapona con las polticas que la Argentina tena con relacin a Europa, por eso boicote dicha reunin, cosa que sorprendi a los norteamericanos.13 Incluso este fracaso influy en las tres reuniones siguientes en Mxico (1901-1902), Ro de Janeiro (1906) y Buenos Aires (1910) fueran meramente retricas y ceremoniosas (Mac Gann, 1980: 661). Pero no estuvieron ausentes las dos caractersticas que marcaron las relaciones entre la Argentina en particular, y la regin en general, con los Estados Unidos: la oposicin
comprometida, y algunos diarios europeos, se han atrevido a indicar lo que en todo caso rechazar indignada la Repblica y la Amrica, la formacin de comits internacionales para intervenir en sus finanzas, como se hizo con Turqua y Egipto (Alem, 2004: 49). Esta preocupacin, tiene un carcter medular en momentos de la crisis del noventa. 12. Entre Buenos Aires y Nueva York no haba una va directa de comunicacin y por ejemplo en 1884, en plena expansin comercial no ingres un solo buque de bandera norteamericana en nuestro principal puerto. 13. Para algunos autores esta contraposicin era producto del aislamiento hemisfrico de nuestro pas. (Ferrari, 1979, 11)
61
al proyecto de stos ltimos de seguridad hemisfrica y la afirmacin del principio de no intervencin. Desde el punto de vista militar fue interesante el intento de compra de buques de guerra a ese pas a principios de siglo en la poca del balance de poder con Chile y Brasil.
El nacimiento del tringulo
Mientras tanto los norteamericanos afirmaron su hegemona en Centro Amrica y el norte de Amrica del Sur. Desde el punto de vista comercial, recin en 1895 empez a crecer significativamente al abolir los impuestos a la lana, y en 1913 las carnes ayudaron a incrementar e intensificar este comercio. Por otro lado, la Argentina desarroll actividades agrcolas que necesitaron de la maquinaria norteamericana, que era de mejor calidad que la britnica, las compr cada vez ms generndose un dficit mayor con EE.UU. que era compensado por el aumento del supervit ingls, ya que sus ventas se incrementaron y sus compras disminuyeron. Pero a pesar de esta fuerte oposicin poltica:
Los Estados Unidos siguieron penetrando en la economa argentina durante la primera dcada de este siglo en reas como la industria de la carne con tecnologa innovadora y establecieron en 1914 la primera sucursal de un banco de los Estados Unidos en el extranjero. (Mac Gann, 1980: 661)
La inversin norteamericana se caracteriz a diferencia de la britnica por ser una inversin en industria y servicios pblicos. Las primeras giraron en torno a la exportacin de carne generando un proceso de concentracin y especializacin de la economa ganadera argentina. Concentracin que se reflej en la disminucin de la cantidad de frigorficos de capital nacional en beneficio de los estadounidenses e ingleses a partir de la prctica del dmping. La especializacin viene dada por la segmentacin en la industria ganadera en criadores e invernadores.14 Un dato interesante es que, a pesar de la hostilidad poltica que tuvo un sustento econmico muy claro, los norteamericanos seguan invirtiendo igual, producto de la triangulacin comercial, naval y de inversin.15
14. Esta divisin llev a que ambos sectores tuviesen diferentes actitudes polticas. 15. La descripcin de estos tringulos est en Fodor, J. y OConell, A. (1973).
62
Aislamiento de Amrica Latina: la Doctrina Drago.
La doctrina Drago, surgi tras la intervencin militar europeas en 1902 ante el default de la deuda por parte de Venezuela. Inglaterra, Alemania e Italia decidieron impulsar por iniciativa del Kiser Guillermo, un bloqueo contra Venezuela para obligar a su pago, situacin que caus gran revuelo en la Argentina que era el principal deudor regional. Al observar que Estados Unidos no se entrometa16, el canciller Lus Maria Drago envi una exposicin al Secretario de Estados del presidente Theodore Roosevelt, y le reclam una aplicacin de la doctrina Monroe, dado que los derechos soberanos de Venezuela no podan ser menoscabados a causa de su deuda pblica.17 Con ello, el ministro de Relaciones Exteriores argentino alcanz dos objetivos: hacer explcita la oposicin norteamericana al bloqueo y definir la aplicacin de la Doctrina Hemisfrica. Aunque muchos la interpretan como una muestra de latinoamericanismo, en realidad el rechazo a esta metodologa de cobro compulsivo de deudas tiene su origen en que:
la Argentina era el pas deudor ms importante de Gran Bretaa y el gobierno tema que pudiera producirse en la Argentina una intervencin britnica similar a la venezolana. (Puig, 1975: 13)
Tambin fue un intento de poner lmites, a travs del derecho, al accionar de las potencias sobre los dbiles pases del cono sur.
Las cuestiones de lmites: prdida o expansin?
Los problemas limtrofes con Chile tienen dos hitos importantes durante las dos presidencias de Roca. El primero de los logros obtenidos en materia de lmites con Chile fue durante la primera (1880-1886), con la firma del Tratado de 1881 donde se establecieron los principios bsicos en funcin de los cuales los dos pases resolvern sus problemas de lmites durante el siglo siguiente (Fraga, 1996: 7). Adems se consolid el territorio patag16. La situacin de Washington era complicada, ya que haba sostenido la Doctrina Monroe que implicaba la exclusin de la intervencin europea en Amrica pero en este caso, el hecho que Venezuela fuera deudor, como muchos otros pases de la regin que le deban a Estados Unidos, impidi una definicin categrica inmediata. 17. Este documento fue concebido con un fin poltico, ms que jurdico (Ferrari, 1979: 13).
63
nico como propio, y se fijaron las altas cumbres como divisorias entre los dos pases, pero otorgando a Chile el estrecho de Magallanes y limitndolos al Pacfico. Desde el punto de vista estratgico el acuerdo fue un acierto, aunque el impulso dado por Roca tuvo que ver con su consigna de Paz y Administracin que permiti continuar con el crecimiento econmico del pas ms que con cuestiones territoriales. Un aspecto para resaltar es el hecho de que a la hora de firmar el Tratado de 1881, la diplomacia chilena se encontraba en una situacin de debilidad por la Guerra del Pacfico, aspecto que mejor la posicin de Argentina.18 Prueba de ello fue que tras este acuerdo existe una constante intencin chilena de reveer el Tratado, como por ejemplo en 1893 se firm un Protocolo Adicional al Tratado de 1881 que fij el principio biocenico y se design al Rey britnico como rbitro para las disputas de interpretacin de dicho instrumento en 1896. Durante el perodo que media entre sus dos presidencias existi una alianza entre Chile y Brasil, que funcionaba como un reflejo del gran juego de las potencias europeas, y el resquebrajamiento de la frmula poltica exterior y mercados. Adems de una carrera armamentista en la regin, la armada chilena aventajaba a la Argentina en una proporcin de casi dos a uno. Durante la presidencia de Uriburu, la situacin cambi radicalmente (Ferrari, 1980: 679). En esta poca se instrument el servicio militar obligatorio en la Argentina como as tambin una modernizacin del Ejrcito. En la segunda presidencia de Roca, ste vuelve a negociar sobre la base de las ideas que lo impulsaron en 1881. Adems, para evaluar la situacin haba que tener en cuenta la dimensin del conflicto entre ambos pases, ya que:
la relacin de fuerzas entre ambos era bastante similar. Chile superaba los tres millones de habitantes mientras que la Argentina no llegaba todava a los cuatro millones,
18. Esta guerra dur cuatro aos y gener grandes prdidas a los pases involucrados. Pero engrandeci a Chile territorialmente y convirtindola en la primera potencia sudamericana del Pacfico.
64
dado que no haba recibido todava la afluencia masiva de la inmigracin que se dara durante la primera dcada del siglo XX. (Fraga, 1996: 55)
La firma de los pactos de Mayo garantizaban por dcadas una cordial relacin con Chile, se inscriba en dos constantes de la poltica exterior argentina, el pacifismo y el aislacionismo (Ferrari, 1980: 684). Tanto Escud como Fraga intentan refutar la tesis de la debilidad territorial como tendencia profunda de la poltica exterior argentina. Creemos que si bien existen elementos para tener en cuenta hay que ubicarse en un lugar intermedio entre un nacionalismo xenfobo que sustenta la depredacin territorial y una postura antittica como la de Carlos Escud.19 Por otra parte, en la segunda presidencia de Julio A. Roca (1898-1904) con los Pactos de Mayo se encauzaron los conflictos pendientes derivados de la diferencia de interpretacin sobre el Tratado de 1881 (Fraga, 1996: 7). Sin lugar a dudas, la presencia de Roca fue determinante en ambos acuerdos y su concrecin, dentro de una de las tesis por la cual:
Roca es quien ms sistemticamente propici los acuerdos y las negociaciones para mantener la paz, pese a ser un militar de carrera y alguien que podra haber usufructuado del prestigio derivado de una campaa militar exitosa. (Fraga, 1996: 7)
En 1902 se firm un acta aclaratoria tendiente a hacer efectiva la paridad entre las escuadras argentinas y chilenas, a partir de la venta de acorazados que ambos pases haban comprado y el desarme de dos naves, una de cada uno. Estos acuerdos motivaron la crtica del radicalismo, donde el radicalismo pas de una posicin realista en la oposicin a una idealista cuando fue gobierno. 20 No nos parece que ello ocurri as. El reclamo de una poltica de
19. Los problemas interpretativos en torno a la cuestin territorial estn abordados en el captulo especfico. 20. En l seala del Manifiesto del Comit Nacional, al reorganizarse (29 de febrero de 1904): Nuestra marina [...], en la que el pas cifr sus ms legtimas esperanzas, llevndola con generoso esfuerzo a descollar entre todas la de Sud Amrica, despus de haber enterrado en pactos internacionales recientes el predominio obtenido, ha contemplado con rubor que el importe de sus mejores unidades, enajenadas con pretexto de economa, ha ido a reforzar el clculo de recursos de un presupuesto exorbitante. El examen de la gestin diplomtica anota la novedad de los viajes presidenciales suntuosos a las naciones vecinas. lo inusitado de este acto hizo suponer trascendentales proyectos de poltica exterior para mayor prestigio de la Repblica. Como resultados, la opinin seala la prdida de nuestra influencia en Amrica, la restriccin parcial por diez
65
poder tiene para Paradiso slo un significado de oposicin, pero nos parece que existen por lo menos dos elementos ms para tener en cuenta. El primero fue la existencia de un reclamo generalizado desde varios sectores y personalidades polticas en la necesidad de una poltica de poder, como por ejemplo Zevallos, aunque en otros trminos a los que sostiene el documento (Etchepareborda, 1978: 4). Incluso esta poltica desde los diferentes gobiernos ya haba sido adoptada desde principios de siglo, produciendo una variante significativa en el presupuesto de poltica exterior y mercados como lo sostienen el mismo Paradiso (1993, 17-61) y Etchepareborda (1978) entre otros. Y el segundo elemento tiene que ver con la emergencia de una tendencia realista dentro de la UCR, de la cual el documento es una constatacin, y las personalidades de las que nos habla Paradiso formaron parte de esta posicin dentro del partido. El arbitraje de Eduardo VII resolvi con un laudo la disputa territorial al sur del Neuqun, en donde de los noventa y cuatro mil kilmetros fueron adjudicados a Chile unos cincuenta y cuatro mil y el resto para la Argentina. Con Brasil las cuestiones de lmites tuvieron su centro en Misiones. En 1889 se firm un tratado de arbitraje sobre las zonas en litigio, designando como mediador a los Estados Unidos. Aunque, Zeballos se esforz por neutralizar este traspi (Ferrari, 1981: 51). Finalmente, el Presidente Cleveland cedi el territorio en favor de Brasil. En el caso de Bolivia, con la cuestin de lmites:
se firm un modus vivendi en junio de 1888, y un ao ms tarde el Tratado definitivo de lmites Quirno Costa-Vaca Guzmn, por el cual la Argentina renunciaba a Tarija y a parte del Chaco, y Bolivia a la Puna de Atacama. La ratificacin y canje de esta transaccin no se produjo hasta 1893, una vez modificada la redaccin original, ya que el Senado argentino insisti en armonizar ese convenio con el Tratado argentino-chileno de 1881, y sobre todo, con la teora de las altas cumbres. (Ferrari, 1980: 679)
Este acuerdo qued sujeto a la negociacin con Chile resuelta por arbitraje ingls, donde finalmente la Argentina conserv dos tercio de los territorios en disputa.
aos de nuestra soberana al arbitrio de una potencia extraa y nuevos desmembramientos territoriales (Paradiso, 1993: 63-4).
66
Equilibrio regional: del predominio de los Intereses Atlnticos al ABC
Para Tokatlin, existen dos elementos que determina la aparicin de la rivalidad de los primeros aos del siglo XX: la ley de armamentos navales de Brasil y el despliegue de su estrategia principal de Gran Bretaa a Estados Unidos (Russell y Tokatlin, 2002: 409-10). Uno de los impulsores de esta rivalidad fue Zeballos, cuando asumi como canciller de Figueroa Alcorta, quien impuls una poltica de poder, basndose en:
un plan con el que se propona dejar aislado a Brasil y que confirma su inclinacin por procedimientos polticos que sus contemporneos pacifistas calificaran de arteros y maquiavlicos, pero que era de uso comn en la diplomacia europea. Se trataba de recomponer las relaciones con Paraguay y Uruguay y, fundamentalmente, de concertar una alianza con Chile para presentarse conjuntamente frente a Brasil y presionarlo para que desistiera de sus objetivos armamentistas. (Paradiso, 1993: 41)
Existi tambin como con Chile una carrera armamentista a principios de este siglo que perdur hasta 1914, pero luego cuando desaparecieron los motivos de perturbacin y apaciguamiento de nimos Brasil, la Argentina y Chile:
retomaron las lneas de una poltica conjunta que pronto ofrecera sus frutos ms notorios: la mediacin en el conflicto mejicano-norteamericano y el tratado pacifista llamado precisamente A.B.C. (Ferrari, 1980: 690)
Este acuerdo signific un cambio de los lineamentos externos, tanto de nuestro pas como de Brasil.21 Fue auspiciado por el presidente Roque Senz Pea para establecer un mbito cooperativo que le permitiera ganar poder frente a los Estados Unidos.22 La firma de este tratado en 1915 estableci que para la resolucin de conflictos entre los socios, la elaboracin de investigacin, y una vez concluda esta, cada parte recuperara su libertad de accin.23 Este acuerdo cont
21. El Barn de Ro Branco promova el acercamiento a los Estados Unidos y reforzar los lazos con Paraguay y Uruguay para recobrar influencia en la Cuenca del Plata, como as tambin forjar una alianza con Chile. 22. Si bien Argentina y Brasil perciban las bondades mutuas de este tipo de acuerdo, la diferencia en cuanto a sus objetivos (mientras Brasil pretenda complementar la compatibilidad de su poltica hacia los Estados Unidos, la Argentina busc lo contrario, ganar poder para continuar con su oposicin) hicieron que esta alianza terminase en un fracaso. 23. Por lo que sostuvo Gustavo Ferrari, esta frmula era de un rango menor a la frmula de arbitraje y conciliacin que era empleada predominantemente en la poltica exterior argentina. (Ferrari, 1981: 70)
67
con la oposicin del radicalismo que seal la distincin entre estos socios y el resto de los pases de la regin, y otros sectores que argumentaban que la Argentina poda ser vencida por dos votos (Chile y Brasil) contra uno (Ferrari, 1981, 70). Esta poltica de paz y administracin encontr en la Primera Guerra Mundial, el primer cimbronazo al esquema de la poltica exterior tradicional, ya que empez a cambiar el escenario internacional. Aqu, los conservadores como despus los radicales, tendrn una actitud neutral como evidencia de la adhesin del pas a los principios de cortesa internacional y especulando con que los principales lazos o esquemas comerciales del pas seguiran siendo los mismos (Tulchin, 1990: 57). A pesar de los incidentes que existieron, como el fusilamiento del Cnsul argentino en Blgica a manos de las potencias centrales24 y el apresamiento por parte de los britnicos del velero Mitre que se diriga a Alemania,25 no se puso en objecin la decisin sobre el conflicto.
24. Las potencias centrales elevaron sus disculpas y el caso fue cerrado. 25. El Foreing Office no dio una explicacin satisfactoria de la situacin, pero liber el buque a cambio de la renuncia a reclamos de daos morales o econmicos.
68
CapTULO III
LOS aTISBOS aUTONOMISTaS: LaS pOLTICaS EXTERIORES DE LOS GOBIERNOS RaDICaLES (1916-1930)
Brbara Bravi Natalia Garca Agustina Gonzlez Ceuninck Pilar Rafanelli Victoria Zapata Mara Delicia Zurita
En 1916, con el triunfo del radicalismo se abri una nueva etapa en la vida poltica argentina signada por el ingreso en un rgimen democrtico a travs del sufragio universal, secreto y obligatorio que se lograra por medio de la sancin de la Ley Senz Pea. Esto se dio en el marco de grandes cambios que se venan gestando a nivel interno de ndole social, poltica y econmica, promovidos en parte por el mismo modelo agroexportador imperante, pero que tambin eran reflejo de las transformaciones en el orden internacional. Si bien la llegada de Yrigoyen al poder no supuso una ruptura total con las orientaciones bsicas de la poltica exterior, los radicales le imprimieron a la misma caractersticas propias, derivadas de sus particulares perspectivas ideolgicas (lo cual se manifiesta en las ideas de soberana econmica y de personalidad moral de la Nacin) y tambin del nuevo contexto externo: principalmente el estallido de la Primera Guerra Mundial. Las consecuencias de la misma, le otorgaron a la Argentina ciertos mrgenes de maniobra que le permitieron crear una estrategia de relacionamiento particular. En
69
este sentido es que este perodo puede ser caracterizado como de atisbos autonomistas, ya que se trat de superar la fuerte vinculacin a la esfera de influencia britnica y las pretensiones hegemnicas derivadas de las polticas llevadas a cabo por EEUU. 1916-1922: Krausismo y pragmatismo en tiempos de paz y guerra: la primera presidencia de Yrigoyen Durante su primera presidencia Yrigoyen mantuvo estrechas relaciones con las naciones vecinas. Esto se enmarca en una fuerte apertura hacia Latinoamrica en pos de crear vnculos de solidaridad como lo indica Jos Paradiso. Un hecho trascendental de la poltica exterior de Yrigoyen fue su postura neutral ante la Primera Guerra Mundial lo que llev acalorados debates dentro del seno del gobierno. La neutralidad respondi por un lado, al ideario krausista al que el Presidente adhera y por otro lado, a tratar de explotar las excelentes oportunidades econmicas que le brindaba el conflicto blico. En este sentido, la guerra slo era una situacin anormal teniendo en cuenta la visin krausista del mundo que encuentra la relacin entre los estados como armnica y no como un conflicto. Si bien se mantuvo la neutralidad, en lo que respecta al comercio esta posicin se puso en jaque cuando en el marco de la guerra submarina iniciada por el Imperio Alemn se hundieron tres veleros de bandera argentina Monte Protegido, Oriana y el vapor Toro. Estos sucesos tuvieron una fuerte repercusin tanto en la administracin yrigoyenista como en la opinin pblica. Desde el gobierno se realizaron reclamos por va diplomtica exigiendo reparaciones econmicas y un pedido de disculpas a los que el Imperio Alemn respondi aceptando algunos planteos y no dando lugar a otros. La prensa y distintas instituciones presionaron para que se declarara la guerra a Alemania, sin embargo Yrigoyen se mantuvo firme en su posicin de neutralidad. Siguiendo la opinin de Paradiso, el presidente intent darle al neutralismo una dimensin latinoamericana. Esto ltimo qued demostrado en las gestiones que realiz el gobierno para convocar en 1917 un Congreso de Neutrales y en las declaraciones que Yrigoyen hizo ante el Parlamento:
70
el Gobierno ha considerado que los pueblos de Amrica, vinculados por identidad de origen e ideales, no deben permanecer aislados unos de otros ante la actual convulsin universal, sino congregarse a efectos de uniformar sus opiniones y coordinar en lo posible el pensamiento comn en la situacin que atraviesa el mundo. (Paradiso, 1993: 64-65)
El congreso finalmente no se realiz porque Washington no dio el consenso para su ejecucin debido a que a principios de 1917 haba entrado al conflicto. A pesar de que el congreso de neutrales qued slo en los planes, Yrigoyen reafirm la amistad con los pases vecinos e intent crear las bases de una entidad americana a travs de la cual se pudiera hacer contrapeso a la creciente influencia norteamericana. En este sentido el gobierno argentino se contact con los gobiernos chileno y boliviano en busca de salidas para la produccin del interior por los puertos del pacfico a fin de restablecer los vnculos econmicos del noroeste argentino con el norte chileno, as como tambin las regiones de Chaco y Formosa para reactivar econmicamente la regin. Los diferentes sectores de la sociedad argentina estaban divididos, algunos apoyaban a los aliados, mientras que otros estaban a favor de la causa alemana. Hay que destacar que adems de las simpatas o adhesiones ideolgicas estaban en juego principalmente intereses polticos y econmicos. Dentro del seno de los partidos polticos tambin hubo opiniones encontradas con respecto a la cuestin de la guerra, como por ejemplo en el caso del Partido Socialista que debi realizar un congreso para conciliar posiciones lo que result un fracaso. La opcin a la neutralidad que eligi el gobierno se hizo notar en el Congreso ya que en el Senado Joaqun V. Gonzlez realiz una presentacin pidiendo la suspensin de las relaciones diplomticas con Alemania. Si bien el proyecto fue aprobado por ambas cmaras el poder ejecutivo desestim las votaciones. Mientras tanto el por entonces ministro argentino en Pars, Marcelo Torcuato de Alvear le sugera al presidente que proceda en contra de los intereses de Alemania. Otro episodio vinculado a la guerra fue la actitud de Yrigoyen frente a la Liga de Naciones. Nuestro pas haba sido uno de los pases neutrales invitados a examinar el estatuto de la entidad y adherir a ella como miembro originario. Si bien la invitacin fue aceptada, el presidente condicion
71
la participacin de la Argentina al reconocimiento de los principios de universalidad de la Liga y la igualdad de todos los Estados soberanos para ser admitidos en la misma. Si bien Yrigoyen entenda que era importante que la Argentina participe de la Sociedad, crea que sta no deba quedar subordinada a la voluntad de los pases que haban ganado la guerra, y debido a sus convicciones orden a Pueyrredn, quien presida la delegacin nacional, que informe a la Asamblea el retiro de la Argentina. La razn: la Sociedad de las Naciones se declaraba universal, pero no incluira a los pases que haban perdido la guerra.1 Alvear no estuvo de acuerdo con esta decisin de Yrigoyen, por lo que al respecto escribi en una carta dirigida al mismo lo siguiente:
Maestro, daos cuenta [...] Marchamos hacia el abismo [...] El mundo alrededor nuestro edifica la ciudad de bronce, mientras nosotros vamos al desierto. (Alvear, 2000:572)
Sin embargo Yrigoyen estaba convencido de los ideales que defenda y Alvear no lograra modificar su decisin. El Canciller Honorio Pueyrredn en la primera Asamblea realizada en Ginebra en noviembre de 1920 mencion el arbitraje obligatorio, la doctrina Drago y los acuerdos de desarme firmados con Chile en 1902 como antecedentes de la posicin que defenda los principios de universalidad y que avalaban la posicin tomada por nuestro pas en la Liga de las Naciones. La firme postura del gobierno argentino respecto de lo anteriormente nombrado y una evaluacin de la poltica exterior hicieron que continen las disidencias entre Alvear e Yrigoyen. Finalmente triunf la decisin del presidente y por lo tanto la Argentina se retir de la Liga de las Naciones2. La guerra tambin trajo aparejadas otras consecuencias en el mbito econmico. La suspensin del envo de manufacturas tuvo como efecto la falta en el mercado de varios productos y repuestos necesarios para la fabricacin de ferrocarriles, tranvas y maquinaria en general. Ante este escenario nuestro pas comenz a tener mayores vinculaciones comerciales
1. La firmeza Argentina, <http://www.clarin.com/diario/especiales/yrigoyen/guerra/ firmeza.htm> 2. La postura de Alvear frente a la incorporacin de nuestro pas a la Liga de las Naciones se acentuar durante su mandato presidencial. Por este motivo esta cuestin ser tratada con mayor profundidad en el prximo apartado.
72
con Estados Unidos quien reemplaz a Europa en el rol de abastecedor de manufacturas. Esta situacin llev al gobierno a iniciar un proceso de sustitucin de importaciones que fue el motor para el desarrollo de una incipiente industria nacional. La vulnerabilidad en el abastecimiento de determinados productos comenz a ser un tema de preocupacin y en particular los insumos estratgicos como el carbn y el petrleo. En 1922 el coronel Enrique Mosconi fue nombrado para estar al frente de la Direccin de Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) que se encargaba de la exploracin, explotacin y venta de nafta y otros derivados. Esta poltica se profundizar en el mandato de Alvear. Respecto a la vinculacin econmica con el mundo, ms especialmente con Gran Bretaa, que ha sido una relacin benfica para Argentina como seala Bunge:
nuestro progreso econmico se debe en buena parte a nuestra fuerte vinculacin comercial con Inglaterra y con otros Estados europeos [...] Y si es innegable que nuestro patrimonio nacional se ha cuadruplicado en pocas dcadas se debe, en buena parte, al factor transportes, esencial para nuestro progreso. (Bunge, 2000:527)
El autor tambin plantea que una poltica econmica de reaccin contra estos Estados sera un error. Por eso desarrolla la idea de una nueva poltica que responda a necesidades nuevas, nacidas en parte, del cambio de la poltica econmica de aquellos pases en cuya rbita nos hemos movido; y esto en medida tan grande como las necesidades de perfeccionamiento propio y de elevacin de nuestro nivel cultural por medio de una industrializacin adelantada. Bunge observa que esto vendra a coincidir con la necesidad y la posibilidad que tiene nuestro pas de vivir una vida econmica ms independiente que hasta hoy (Bunge: 526-527). Al decir de Puig, nuestro pas tena una ubicacin estratgica y geopoltica lo que explica la insercin perifrica (Puig, 1975: 17). En esta etapa Argentina se rega por un proyecto de poltica exterior que encajaba perfectamente en el contexto decimonnico pero que se encontraba desfasado por importantes cambios seculares. La posicin de nuestro pas durante la Primera Guerra Mundial da cuenta de ello. As Yrigoyen mantuvo su postura de no involucrarse en las luchas de las potencias en funcin de resguardar los intereses argentinos desde el punto de
73
vista comercial en donde las exportaciones constituan una cuestin capital que haba que defender. En este contexto se enmarc, tambin, el impulso que desde el gobierno se le otorg a la nacionalizacin de los recursos petroleros. Estos mviles econmicos estuvieron acompaados por una fuerte conviccin principista que delimit los pasos a seguir en materia de poltica exterior durante su primera gestin gubernamental. 1922-1928: los desajustes en el tringulo, entre el bilateralismo profundizado y la diversificacin comercial: la presidencia de Marcelo T. de Alvear Finalizando el periodo presidencial de Hiplito Yrigoyen, la UCR proclam la frmula Marcelo T. de Alvear - Elpidio Gonzlez, la cual finalmente obtuvo el triunfo en los comicios electorales, al obtener ms de 450.000 votos. De esta manera Alvear inicia el segundo gobierno radical durante el cual dicho partido sufrir una fragmentacin en dos grandes grupos: los personalistas por un lado y los antipersonalistas por el otro. Los primeros seguidores de Yrigoyen, y los ltimos un grupo heterogneo identificado con la figura de Alvear. Esta divisin hacia las filas del Partido Radical, tendencia marcada fundamentalmente por los estilos distintos de ambos lderes, debilit en gran medida al gobierno, principalmente porque los yrigoyenistas conformaron la mayora en la Cmara de Diputados. Al respecto, en uno de sus discursos ante Congreso Nacional, Alvear expres lo siguiente:
Lo que voy a pediros, si los dis, ser para que pueda realizar en bien de la Repblica, lo que a mi no me fue dado ejecutar. Me refiero a tanta iniciativa fecunda que el Honorable Congreso tiene en sus carpetas, esfuerzos de investigacin y construccin doctrinaria esterilizados porque los legisladores que compartieron con el gobierno la misin de velar por el bien pblico, no hallaron oportuno o conveniente prestarles su atencin. Nadie nos aliviar del cargo y tristeza con que hemos de recordar lo que pudo ser y no se hizo. (Marcelo T. de Alvear, 1928)3
No obstante, muchos especialistas coinciden en que a pesar de los conflictos internos de la UCR, que se tradujeron al Congreso Nacional,
3. Discurso pronunciado por el Presidente Alvear con motivo de la apertura de sesiones del Congreso Nacional, el 28 de julio del ao 1928. Vase: <http://alvear.pais-global.com.ar>,
74
durante la presidencia de Alvear la Argentina transit un tiempo de equilibrio y orden interior. Respecto a los temas que preponderaron en su poltica exterior, segn Simonoff, podramos referirnos principalmente a cinco aspectos: la cuestin del prestigio, las relaciones econmicas internacionales, la relacin con Amrica, la situacin en la Liga de las Naciones y finalmente las relaciones con Gran Bretaa. (Simonoff, 1999) Siguiendo el anlisis del autor, la cuestin del prestigio fue el eje que enmarc la totalidad de su poltica y fue en un aspecto el lugar donde se evidenci una profunda diferencia con el gobierno de Yrigoyen. Esta cuestin fue una constante a lo largo de toda la presidencia de Alvear, y en el marco de la misma las relaciones con el mundo eran concebidas como el producto del crecimiento econmico y cultural de la Repblica, pero tambin de su hospitalidad. Esta cuestin es una constante a lo largo de toda la presidencia de Alvear, y en el marco de la misma las relaciones con el mundo son concebidas como el producto del crecimiento econmico y cultural de la repblica, pero tambin de su hospitalidad. Beatriz Alonso lo denomina como el aspecto mundano de la poltica exterior de este perodo construida a base de delicadeza y protocolo, tal vez producto del tiempo que Alvear pas fuera del pas. (Alonso, 1983:91) Tal vez, esta caracterstica respecto a la manera de ver las cosas que presentaba Alvear fue producto del tiempo que haba vivido fuera del pas, como embajador argentino en Pars o como representante argentino en la Liga de las Naciones, y de las influencias que durante ese tiempo pudo haber recibido. Alvear, incluso resida en Europa al momento de ser electo Presidente, desde donde tuvo que volver para asumir la presidencia de la Nacin. Esta visin del mundo signific para el Presidente, pensar tanto la poltica interna como la poltica externa de nuestro pas, intentando en ciertos casos replicar perfiles de poltica europea. Si continuamos en la lnea de Simonoff, veremos que esta actitud difiere de la conducta propia de Yrigoyen caracterizada por la importancia que le daba ste al concepto de personalidad moral de la Nacin, producto de sus ideas afines al krausismo. En cambio en Alvear, algo ms pragmtico, se
Elecciones de1922, 14 de diciembre 2004.
75
manifiestan otras presencias producto tambin de esa corriente pragmtica y realista que convive dentro de la UCR (Simonoff, 1996). Ahora bien, como lo hemos visto, esta diferencia entre ambas personalidades ya se haba podido evidenciar con motivo de la participacin Argentina en la Liga de las Naciones. Sin embargo, tambin sera importante reconocer que a pesar de todo, durante la presidencia de Alvear va a existir en este sentido una clara seal de continuidad de su poltica exterior respecto a la anterior, ya que uno de sus ministros, Tomas Le Breton, particip como delegado argentino en la organizacin del Consejo de la Sociedad de las Naciones en el ao 1926, motivo del cual durante la reunin pronunci las siguientes palabras:
Nuestro principio doctrinario de tender a la democratizacin de la Liga nos hace esperar que un da todo privilegio desaparezca, alcanzndose la igualdad poltica y jurdica que anhelamos. Llamados a dar nuestra sincera apreciacin sobre las soluciones justas y equitativas, debemos mantener el compromiso contrado espontneamente ante la Asamblea con anterioridad a estas incidencias al iniciarse la vida de la Liga en un propsito de la ms elevada imparcialidad. (Cisneros y Escud, 1998)
En este caso, se reafirma claramente la posicin tomada por el pas durante el gobierno predecesor. Durante este perodo tambin, existen dos momentos que vale la pena destacar respecto de la cuestin del relacionamiento con los pases de Latinoamrica. Estos son las dos conferencias panamericanas que se sucedieron: la primera tuvo lugar en Santiago de Chile y la ltima en La Habana. El caso de Santiago (1923), a la que asisti el ministro de Relaciones Exteriores argentino, ngel Gallardo, casi llega al fracaso debido fundamentalmente a los conflictos que haba con Brasil y con Chile por la carrera armamentstica. En este caso en el gobierno argentino prim el criterio de armonizar polticas, siendo esta una decisin donde se percibe una diferencia con el enfoque sostenido por los radicales durante la etapa previa, cuando se reclamaba una poltica de equilibrio de poder (Simonoff, 1999). En este caso, se privilegi avanzar con el entendimiento entre la Argentina, Brasil y Chile y parcializar la posibilidad de conflicto con ambos pases. En cuanto a la VI Conferencia Panamericana realizada en La Habana en 1928, tuvo lugar el enfrentamiento entre el gobierno argentino y los Estados Unidos por varios motivos: por sostener Argentina el principio de no intervencin en la invasin a Nicaragua, por no aceptar la Doctrina
76
Monroe como doctrina regional ya que la consideraba un acto unilateral de los Estados Unidos y por declarase en contra de otras disposiciones del pas del Norte. Este tema le vali al Presidente Alvear el enfrentamiento con Honorio Pueyrredn, jefe de la delegacin en La Habana, debido al temor de que el pas quedara aislado por la posicin que haba adoptado la delegacin (Simonoff, 1999). No obstante, esta actitud de Honorio Pueyrredn, quien en ese momento se desempeaba como embajador argentino en Estados Unidos, ciertamente marc otra continuidad en la poltica exterior del gobierno de Alvear, en el sentido de mantener la posicin de nuestro pas de defender la soberana de las Naciones. Por esto, es acertada la conclusin a la que llega Siminoff al sealar que si bien existen diferencias entre el gobierno de Alvear y el de Yrigoyen, ambos comparten los marcos conceptuales del anlisis. Sin embargo, mientras ste ltimo sostiene mrgenes de accin entre los cuales deja bien establecida su posicin y no avanza ms all, en el primero existe la necesidad de actuar teniendo en cuenta los marcos internacionales. En cuanto a los aspectos econmicos del perodo no se puede dejar de mencionar que las relaciones a nivel internacional estuvieron fuertemente determinadas por la situacin en la que se vieron envueltos los pases europeos luego de finalizada la Primera Guerra Mundial. No era ajena a esto la potencia britnica, rectora en ese momento de nuestra economa y la cual sufrira un claro desgaste en contraposicin con la emergente potencia norteamericana, no percibida por sus contemporneos. Este dato es importante para entender los lineamientos que se fueron gestando en el plano econmico los cuales atendieron o trataron de responder a la lgica tradicional de relacionamiento bilateral con Gran Bretaa. Pero el mundo de posguerra mostrara que los mercados deberan diversificarse si queramos continuar en una posicin importante en el escenario internacional. Es por esto, que el gobierno radical de Alvear necesit mirar hacia el continente americano, el cual le traera de por s dos ventajas: Amrica Latina como nuevo mercado de ventas y Estados Unidos como fuente proveedora de inversiones. Sin embargo, el estigma europesta era difcil de disipar para ese entonces y no slo por presiones internas de grupos econmicos influyentes, sino tambin por la creencia de que Gran Bretaa ocupara nuevamente su
77
lugar. Por ello esta fuente de recursos y mercado no fue abandonada. A nivel interno, sin embargo se produca una contradiccin: los principales frigorficos (en manos extranjeras) presionaban para que se mantenga una venta segura de carne enfriada hacia el gobierno britnico pero esto no era compatible con las afinidades polticas. La oligarqua argentina era adepta a los lineamientos del Partido Conservador britnico, pero como ste tena una campaa de proteccin de la produccin interna y del Imperio, se haca ms conveniente a nivel econmico las negociaciones con el Partido Laborista y los industriales con intereses internacionales, ya que para ellos la carne enfriada era la base de alimento de la clase obrera que sustentaba su poder. Se produce as lo que se ha denominado como triangulacin: una forma de relacionamiento entre Gran Bretaa, Argentina y Estados Unidos, que inclua varios aspectos como el comercial, de transacciones de capital y naviero (Fodor Y OConnell, 1973). Ms all de los detalles propios de cada uno de estos tems, se puede entender esta situacin como la suma de flujos unilaterales dentro del mismo tringulo. As es que las ventas de materias primas hacia Gran Bretaa, producan un cierto supervit que le permita a la Argentina comprar manufacturas (principalmente de origen industrial y utilizado en la esfera agro-ganadera) a Estados Unidos. Otro de los flujos era el que provena de las inversiones, cada vez ms crecientes, de Estados Unidos hacia nuestro pas. Si bien los niveles de inversiones britnicas haban disminuido, no podan competir en modo alguno con el crecimiento del 25% que demostraban tener las norteamericanas y principalmente en reas afines como ser los bonos pblicos y las reas de servicios y agroindustria. Gran Bretaa sufra una crisis en su balanza de pagos y eso le permita a Estados Unidos exportar capital, encubriendo los desajustes producidos. Durante el gobierno de Alvear de esta manera, se tomaron medidas proteccionistas por la crisis de 1922-1924 creando aranceles y restricciones principalmente en los sectores textil y metalrgico. Para l, la Argentina deba salir de la estrechez en la cual se encontraba inmersa y profundizar su caracterstica natural: ser un pas agro-exportador. Y si bien las medidas proteccionistas haban sido tomadas en un momento en el cual la situacin internacional lo ameritaba, las fuertes presiones de los sectores agrcolas se hicieron sentir. A partir del ao 1924, con un escenario mundial ms estable
78
y precios agrcolas favorables, se tienden a eliminar dichas medidas. Se crea que estbamos volviendo a la normalidad, pero no era as. El ltimo aspecto de la triangulacin mencionada es el aspecto naviero. En este sentido el gran beneficiado era el gobierno britnico, ya que la carga de retorno para ste era positiva. Los embarques, dirigidos en un solo sentido, no tenan ni para Argentina ni para Estados Unidos, una compensacin. Los buques que Gran Bretaa reciba de nuestro pas llegaban cargados de materias primas y volvan con desechos ferroviarios y de la reconstruccin de su pas; a su vez, los que venan cargados a la Argentina de manufacturas estadounidenses, volvan vacos ya que no vendamos nuestros productos al pas del norte. Este tringulo, se vera posteriormente desfavorecido en el perodo de entre guerras por la escasez de buques, generando as una falta de abastecimiento. Como consideracin final de este aspecto econmico se puede decir que si bien es una constante en todo el perodo radical, se debe enmarcar en algo ms global. Y es la forma de relacionamiento que encuentran los pases perifricos con los ejes polticos a nivel mundial. Esto es as y por ello muchas veces no se logra vislumbrar el futuro de ciertos aspectos que pueden desestabilizar las estructuras vigentes. Es decir, el no haber percibido el debilitamiento de la potencia britnica y el inminente auge de Estados Unidos como hegemnico a nivel internacional, jug para Argentina un papel ms que importante. Esto produjo como era de esperarse, que los cambios a nivel interno se sintieran con mayor gravedad y no pudiramos sostener un modelo econmico duradero. 1928-1930: los primeros atisbos autonomistas: la segunda presidencia de Yrigoyen Hiplito Yrigoyen retorn a la Primera Magistratura en 1928, tras vencer en una eleccin arrolladora a tal punto que se la llam el plebiscito. Las circunstancias polticas presentes en aquel momento, no eran las mismas que hace doce aos, tanto en el plano internacional como en el interno, donde para entonces el partido radical se hallaba escindido (formalmente desde 1924) en personalistas y antipersonalistas. Esa divisin dej de manifiesto una situacin que ya se perciba en las filas del partido: el
79
acercamiento de Yrigoyen a las clases medias urbanas y rurales en detrimento de los estratos ms altos de la sociedad representada por la otra faccin. Uno de los hechos ms importantes de esta gestin fue la profundizacin del relacionamiento con Gran Bretaa a partir de la firma del Acuerdo DAbernon, ratificndose as una tendencia que ya se vena observando: la afiliacin a la esfera de influencia britnica. La lectura que puede hacerse de esta apuesta por reforzar el vnculo argentino-britnico es en el sentido de la incapacidad, como ya hemos sealado, de la clase dirigente argentina para percibir los grandes cambios que la Primera Guerra Mundial aparej en el rgimen internacional: la cada del mundo eurocntrico liderado por Gran Bretaa y el surgimiento de Estados Unidos como potencia regional primero, para luego consolidarse como potencia mundial. La clase dirigente argentina no alcanz a comprender claramente el sentido y la importancia de esta transformacin y las oportunidades que nos brindaba; a lo cual contribuy el hecho de que Estados Unidos garantizaba una buena circulacin financiera desde Europa, manteniendo vigente un esquema en el cual Gran Bretaa poda seguir absorbiendo nuestras exportaciones. Esto haca pensar que se haba retornado a la situacin previa al estallido del conflicto por lo que, en lneas generales, se sigui apostando por un modelo de relacionamiento que haba sido probado con xito. El hecho de haberse optado por esta alternativa se fundamentaba tambin en la oposicin a Estados Unidos, que se verifica tanto en lo econmico como en lo poltico. Desde lo econmico, la relacin lleg a su punto ms conflictivo en 1927 cuando comenz a regir una disposicin que prohiba la entrada de carnes argentinas al mercado norteamericano por estar afectada de aftosa. Esta medida categrica, por un lado hiri el orgullo de los ganaderos argentinos y por otro reforz la idea de que era esencial mantener el mercado britnico. Como contrapartida de estas polticas consideradas como discriminatorias, los productores locales modificaron su tradicional adhesin al librecambio y lanzaron la frmula comprar a quien nos compra como criterio de relacionamiento internacional. As se establece un lazo de reciprocidad con Gran Bretaa.
80
En ese sentido son elocuentes las palabras del ministro de Relaciones Exteriores Ernesto Bosch:
el principio de comprar a quien nos compra, recientemente proclamado por la Sociedad Rural Argentina no es una mera frase pues envuelve una realidad de un concepto de poltica comercial que si bien nos aleja del ideal del librecambio, nos proporciona medios, no para atacar sino para hacer frente a la ofensiva arancelaria que se viene desencadenando con proyecciones alarmantes. (Paradiso, 1993: 74)
Hay que remarcar que la participacin de las exportaciones de carnes en el total de las mismas representaba slo entre un 12 y un 15% lo cual pone de manifiesto la influencia que el grupo de hacendados segua teniendo en el proceso de toma de decisiones. Como claramente lo expresaran Fodor y OConnell:
constituye un tributo de formidable poder poltico de la clase terrateniente que la dependencia de stos del mercado de carnes britnico fuese interpretada [...] como la dependencia de la Nacin Argentina de la suerte econmica de Gran Bretaa.
Desde el punto de vista poltico, Yrigoyen siempre se haba opuesto a las proyecciones hegemnicas regionales de la potencia del norte, lo cual ya se haba expuesto en el Congreso de Neutrales y ahora recobraba nuevo vigor a partir de las intervenciones de Estados Unidos en Centroamrica. Estos fueron los mviles que llevaron a la firma del Convenio de Comercio y Crditos Recprocos entre Gran Bretaa y Argentina, ms conocido como el Tratado DAbernon en 1929. Aunque aparentemente se trataba de un convenio de trueque de material ferroviario britnico por carnes y cereales argentinos, constitua un arreglo muy poco equitativo. Segn el convenio, Argentina se comprometa a comprar material ferroviario britnico para el sistema estatal mientras que Gran Bretaa slo prometa preocuparse de que las empresas britnicas compraran una cantidad equivalente de productos argentinos. Ahora bien, estas empresas ya estaban comprando un volumen mucho ms alto que el prescripto por el convenio, por lo que esta disposicin no representaba concesin alguna para Argentina. En cambio, a los productores britnicos, incapaces de competir sobre una base de igualdad con otros proveedores, se les conceda algo por nada, como lo sealara el embajador britnico (Fodor y OConnell, 1973: 39). El Tratado DAbernon nunca fue ratificado ya que luego de obtener media sancin en Diputados, el proceso legislativo qued truncado a causa del
81
golpe de estado de 1930. Sin embargo, esto no le resta importancia ya que su anlisis pone de manifiesto la orientacin diseada por esta gestin. Este acuerdo si bien tiene alguna similitud con el Roca-Runciman de 1933, para Simonoff, posee claras diferencias. En primer lugar el efecto buscado en la economa es distinto ya que mientras el DAbernon es un acuerdo agrcola-ganadero, el Roca-Runciman beneficiaba slo al ltimo sector, teniendo por tanto un impacto socioeconmico ms reducido. La segunda diferencia se refiere a las circunstancias en las que se firmaron ambos pactos, siendo las del primero ms favorables desde el momento que la Argentina tena mayor capacidad de negociacin, en tanto que la clusula de preferencia imperial sancionada en Ottawa reduce los mrgenes decisorios de nuestro pas, obligndonos a firmar un tratado claramente desventajoso. Ahora bien, a pesar de esta ratificacin del vnculo britnico, Yrigoyen trat de no quedar atado a los lmites exclusivos del tringulo comercial, ensayando una serie de estrategias que le permitieran superar esa estructura y ganar as mayores mrgenes de autonoma para el pas. En ese sentido se puede afirmar que Yrigoyen fue el primero en esbozar un esquema multipolar de relacionamiento, que luego sera adoptado y perfeccionado por Pern (Simonoff, 1999: 35). En este orden de ideas, una de las polticas que sobresale se refiere a los intentos de nacionalizar el petrleo, que puede considerarse como un claro ataque a los intereses norteamericanos. Su importancia radica en el hecho de que el petrleo se haba convertido en una fuente muy importante para la produccin energtica, dado que haba cambiado la composicin de la misma que antes requera ms carbn. A su vez haba aumentado la demanda a causa de la extensin del parque automotor y a su utilizacin como combustible para el sector industrial. En 1914 el petrleo representaba el 6% de la produccin energtica, del cual solo el 15% era de produccin nacional, el resto se importaba, principalmente de Estados Unidos que, como tambin era el mayor productor local, se beneficiaba entonces por una doble va del aumento del uso del petrleo. La idea subyacente era la defensa de la supremaca nacional sobre la provisin petrolera como una manera de reducir la dependencia.
82
Desde el descubrimiento de este mineral en 1907, la oligarqua gobernante no se haba preocupado por afirmar la intervencin del Estado en el control del mismo. De esta manera, haba comenzado la penetracin de las empresas extranjeras provenientes de Estados Unidos, Gran Bretaa, Alemania, entre otras. Recordemos que con la llegada de Yrigoyen al poder, comenz paulatinamente la participacin estatal en el descubrimiento y explotacin para la creacin de YPF en 1922. Bajo el gobierno de Alvear se design al coronel Mosconi en la direccin de YPF que sera el encargado de dar el mayor impulso a la produccin nacional. Sin embargo, esta actividad sera precaria hasta 1925 cuando se cre, bajo su auspicio, la destilera de La Plata que se convertira en la ms grande de Amrica Latina. En la dcada del veinte, la industria nacional del petrleo creci notablemente, entre un 20% y un 30% anual, aunque no lo suficiente como para satisfacer la creciente demanda interna que tuvo que ser cubierta con importaciones. El proceso de penetracin extranjera continu al otorgarse concesiones a empresas privadas, adoptndose as una poltica de coexistencia entre stas e YPF. Las ideas de Yrigoyen acerca de la nacionalizacin del petrleo ya haban sido expuestas en 1927 por su sector en el Congreso, donde obtuvieron, en la cmara de Diputados, la sancin de un proyecto de ley que nacionalizaba los yacimientos, entregaba al Estado Nacional el monopolio de su exploracin y explotacin y eliminaba la posibilidad de empresas mixtas. Su propuesta se radicaliz en 1928 cuando al proyecto se le incorporan mejoras complementarias que disponan la expropiacin de los yacimientos de compaas privadas. Esta postura no era compartida por Mosconi, que si bien admita la necesidad de avanzar hacia un monopolio fiscal, disenta por cuestiones econmicas con la propuesta de expropiacin, pues en lugar de ello propona que las compaas pagasen una regala del 10%. A pesar de estos intentos, este proyecto nunca pudo concretarse al faltarle la aprobacin del Senado. Otra de las ideas que refuerzan estos atisbos autonomistas son los acuerdos petroleros con la Unin Sovitica.
83
En el origen de los mismos se hallaba la puja por incrementar la participacin de YPF en el mercado interno. Como los precios eran fijados por las firmas importadoras, la estrategia diseada por Mosconi fue disminuir sorpresivamente el precio de los combustibles, obligando a las distribuidoras extranjeras a hacer lo mismo. Ante una posible represalia por parte de las mismas, que significara una reduccin de las importaciones, el gobierno argentino negoci un acuerdo comercial con la Unin Sovitica para importar combustibles a travs de la empresa, de ese origen, Iuyamtorg. Esto represent el primer acercamiento con este pas a pesar de que su gobierno no haba sido formalmente reconocido por las autoridades argentinas. El acuerdo fue muy importante como estrategia de diversificacin de mercados permitindonos reducir la dependencia hacia el mercado norteamericano y tener as un manejo ms autonmico. Por otro lado, debemos considerar que Amrica Latina constituye una de las prioridades de la gestin yrigoyenista que tambin refleja la bsqueda de mayores mrgenes de maniobra. En efecto, se van a profundizar los vnculos comerciales y se desarrollarn proyectos comunes como el de aprovechamiento hdrico de los ros con Brasil. Pero tambin en este proceso de acercamiento hay una variable poltica que se refiere a la difusin de las ideas sociales y antiimperialistas asociadas al impacto de las revoluciones de Mxico y Rusia y al repudio por las prcticas norteamericanas en Centroamrica (Paradiso, 1993: 769). La segunda presidencia de Yrigoyen fue un perodo complejo, con grandes dificultades para la accin de gobierno. Por un lado, ya se empezaban a sentir los primeros efectos de la crisis econmica de Wall Street, a lo que se sum la crisis poltica en la cual los sectores conservadores y nacionalistas se movilizaron para terminar con el gobierno radical en septiembre de 1930.
84
CapTULO IV
El bilateralismo profundizado (1930-1946)
Luca Esposto Juan Pablo Zabala
Durante el perodo de 1930 a 1946 se desarrollaron, paulatinamente, grandes cambios sociales, polticos y econmicos tanto en Argentina como en el mundo. Las alteraciones que se estaban produciendo en el orden internacional, tenan que ver con una modificacin del poder hegemnico, ya que Gran Bretaa era un imperio econmico y poltico que vena agonizando desde fines del siglo XIX y que, como producto de la Segunda Guerra Mundial, fue reemplazado definitivamente por Estados Unidos como pas hegemnico. Nuestro pas se convirti en un escenario importante donde estas dos grandes potencias definan sus relaciones de poder; y nuestras clases dirigentes quedaron inmersas en esa lucha por la hegemona, donde en varias ocasiones tuvieron que tomar decisiones que acercaban o alejaban a Argentina de Londres y Washington, generando tensiones en esas relaciones triangulares. Este contexto hace que podamos estudiar a este perodo como una unidad de anlisis ya que se produce una encadenacin lgica entre los sucesos externos y el accionar de nuestras clases dirigentes. stas se van a mover de acuerdo a sus intereses econmicos y no tanto por su creencia ideolgica, que s va a tener un papel ms importante, aunque nunca determinante, con el transcurso de la Segunda Guerra Mundial. En Argentina, muchas veces las clases dirigentes no pudieron apreciar los cambios en el orden internacional por falta de percepcin propia.
85
Aunque la mayora de las veces no quisieron percibirlo dado que el cambio de hegemona afectaba sus intereses econmicos y polticos; y terminaron acompaando a Gran Bretaa en su larga agona e incluso llegando a profundizar esa relacin especial que tena larga data. Debemos destacar que, si bien la opcin por el bilateralismo profundizado con Gran Bretaa era la elegida por la mayora de los integrantes de la elite dirigente argentina, otros sectores dentro de esa elite van a ofrecer y sostener otras alternativas de insercin, rompiendo el consenso tradicional en cuanto a la relacin especial con Inglaterra. Las otras opciones de insercin con el mundo planteadas son las que indican a Estados Unidos y a Alemania como las mejores alternativas para una nueva relacin especial en reemplazo de Gran Bretaa. Pero debemos agregar a stas las posturas autonmicas e industrialistas que propugnan los miembros de FORJA, como una de las alternativas ms importantes de insercin mundial para nuestro pas. Luego, analizaremos el accionar de estos grupos en relacin a la segunda gran contienda mundial y cmo va a repercutir este importante acontecimiento en nuestra poltica interior y exterior. Finalmente, explicaremos el golpe de estado de junio de 1943 y el ascenso de Pern al poder. El golpe de estado y los gobiernos militares que le sucedieron constituyeron una importante transicin para el quiebre que signific, tanto a nivel de poltica interna como poltica exterior, el gobierno peronista. Por lo tanto, cerraremos el captulo con los pormenores de las relaciones exteriores del gobierno militar. La bsqueda de la preferencia imperial y el paso de libre cambio a la reciprocidad: el Tratado Roca-Runciman El largo proceso de decadencia del imperio britnico comenz a fines del siglo XIX y concluy con la Segunda Guerra Mundial. Esta declinacin se expres en una balanza comercial deficitaria permanente que se daba ao tras ao. Sin embargo, Gran Bretaa pudo prolongar su cada final gracias a su balanza de pagos que muchas veces tena un saldo favorable por sus grandes inversiones en el extranjero, tambin por ser acreedor de muchos pases subdesarrollados (como nuestro pas) que haban contrado emprs-
86
titos en Londres y sobre todo por el dinero cobrado gracias a los traslados de mercaderas en sus buques mercantes. Desde principios del siglo XX Gran Bretaa comenz a percibir que corra peligro su hegemona en el comercio mundial. Estados Unidos van a surgir como gran potencia econmica, dejando de ser un gran mercado para sus productos para convertirse en su principal competidor comercial en todo el mundo. Ante esta situacin, una de las pocas alternativas que le quedaba a Inglaterra para sobrevivir era incrementar sus relaciones econmicas con los mercados pertenecientes a su imperio y con muchos pases subdesarrollados que, en trminos informales, cumplan la funcin de colonias. El punto de inflexin en la tensin comercial entre Gran Bretaa y Estados Unidos pareci ser la crisis de 1930, aunque no se lleg a modificar esta situacin, a pesar de que Washington soport las peores consecuencias de la crisis. Norteamrica comenz a expandir nuevamente sus inversiones y con esto logr recuperar su comercio exterior en poco tiempo, dejando frustradas las intenciones inglesas de vencer a su principal competidor comercial. Hay que tener en cuenta que en esos momentos se estaba produciendo una mutacin en las relaciones de poder entre las grandes potencias de la poca y la Argentina no escapa a las tensiones que ello provocaba (Lans, 2001: 309). Nuestra relacin con Gran Bretaa siempre fue una relacin de amores y odios desde las Invasiones Inglesas en adelante. De todas maneras, el inicio formal de las relaciones entre Argentina e Inglaterra fue a travs del Tratado de 1825, que constituye la piedra angular de esas relaciones, y reviste gran importancia ya que en l Gran Bretaa nos reconoce como Estado soberano e independiente. A partir de ese momento Argentina se inscribe dentro de la esfera de influencia britnica. Esto implicar, paralelamente, una relacin tirante con Estados Unidos, llegando a desarrollar nuestro pas una oposicin sistemtica al pas del norte, sobre todo a partir de la Conferencia Panamericana de Washington en 1889. Argentina se va a oponer a Estados Unidos en varios temas. Esta oposicin va a estar signada por un doble motivo: por un lado, por una cuestin de prestigio en Amrica Latina, donde varios pases ejercan gran influencia; y por otro, por la incapacidad de los Estados Unidos para abrir su mercado a nuestros productos aplicando polticas muy proteccionistas bajo la excusa de
87
que nuestras vacas posean la fiebre aftosa. Adems Estados Unidos opona grandes tarifas a nuestros productos pero exportaban hacia Argentina ms del doble de lo que nos compraban. En cambio, los ingleses tenan con nuestro pas una balanza comercial deficitaria, importando ms de lo que nos vendan, lo cual solo era compensado por las ganancias de sus inversiones en Argentina y por los derechos de flete en el traslado de mercadera en barcos ingleses. Cabe remarcar tambin un aspecto especial que se da en las relaciones entre Argentina y Gran Bretaa, que no est presente en las relaciones con Estados Unidos. Es que:
todo lo que concierne a las relaciones bilaterales o a las negociaciones diplomticas que se llevan a cabo moviliza a la opinin pblica, influye en intereses que tocan a vastos sectores del quehacer nacional y desatan pasiones polticas y sociales de gran intensidad, sean favorables o adversas. (Lans, 2001:301)
El tema central de los problemas y las negociaciones para solucionarlos entre nuestro pas y Gran Bretaa sera en este perodo el comercio y las inversiones, ya que:
la cuestin de permanente vigencia, referida al reclamo por la usurpacin inglesa de las Islas Malvinas ser un conflicto de baja intensidad que no modifica el contexto de la relacin bilateral. (Lans, 2001:301)
Ahora bien, las relaciones econmicas triangulares entre Argentina, Gran Bretaa y Estados Unidos van a sufrir un cambio importante en este perodo que estudiamos. Hacia fines de la dcada de 1920 Argentina se va a volcar casi exclusivamente sobre el lado britnico del tringulo por la decisin de un sector influyente de las clases dirigentes argentinas, preocupados por los problemas de ambigedad que haba creado el comercio triangular. Este sector estaba encabezado por la Sociedad Rural Argentina que con su famoso lema, comprar a quien nos compra va a representar intereses econmicos ligados a Gran Bretaa. Como los norteamericanos no podan abrir su mercado a los productos argentinos, era necesario restablecer el equilibrio comprando menos a ese pas y ms a Gran Bretaa (Rapoport, 1983:78). A su vez, los ingleses tambin reaccionaron ante el intento norteamericano de extender su influencia y comercio a la regin sudamericana en general y a nuestro pas en particular, intentando prevenir el avance de Estados Unidos
88
y de establecer algn reaseguro en sus relaciones con la regin a travs de tratados bilaterales. Segn Rapoport, el avance de los norteamericanos en Argentina era una obsesin para los ingleses, demostrando de esa forma que los britnicos no se iban a quedar inactivos ante la perdida de sus mercados tradicionales (Rapoport, 1983:67). Ante este escenario desfavorable para Gran Bretaa, este pas va a realizar un primer intento de recomposicin hegemnica en la regin enviando una misin comercial a cargo de Lord DAbernon hacia Argentina y Brasil. Cuando el emisario ingls regres a su pas confeccion un exhaustivo informe sobre su misin y en donde prest principal atencin a la relacin bilateral con Argentina y los problemas que esta relacin presenta. En su informe se vio claramente la preocupacin inglesa por estar perdiendo en Argentina su posicin privilegiada a manos de Estados Unidos. Pero lo ms importante que se desprende del informe es la posible solucin a esos problemas que impulsa DAbernon, quin propone continuar con una poltica de reciprocidad, como el acuerdo firmado con nuestro pas que consagra el criterio de comprar en bloque con crditos recprocos de la misma magnitud. Y esta propuesta del Lord britnico fue escuchada y puesta en prctica en ambos pases en ocasin de la firma del Tratado Roca-Runciman de 1933. Hacia fines de la dcada de 1920 se van a consolidar en las colonias inglesas sectores polticos y econmicos muy fuertes que van a actuar como verdaderos lobbies, ejerciendo una presin permanente sobre el Parlamento britnico a fin de que se le otorgue a los dominios un trato preferencial en el comercio exterior en detrimento de los mercados tradicionales de Inglaterra fuera de sus colonias. En los gobiernos argentinos que se sucedieron esta fue una preocupacin constante, pero recin se tom conciencia acerca de la magnitud de esos reclamos cuando stos llegaran a sistematizarse como producto de la crisis econmica de 1930, que afect a Gran Bretaa y al mundo entero. La depresin mundial del treinta tambin se hizo sentir en Argentina, afectando sobre todo al sector ganadero, ya que por la disminucin de la capacidad de compra de los extranjeros se redujo la demanda de nuestra carne. Como consecuencia, disminuyeron las exportaciones y cayeron los precios del sector. A estos problemas comerciales se les sum la consumacin de la principal preocupacin del gobierno argentino; los reclamos de las colonias inglesas
89
tuvieron que ser escuchados y se materializaron en la Conferencia de Ottawa de agosto de 1932. Los pases integrantes de la Commonwealth lograron que Gran Bretaa retome el sistema proteccionista de preferencias imperiales para poder defenderse de los efectos de la crisis econmica. El gobierno ingls se haba comprometido en Ottawa a limitar las importaciones de carnes de procedencia extranjera por un perodo de 18 meses a partir del 1 de enero de 1933. La medida implicaba para nuestro pas una reduccin del 10 % de los envos de carne enfriada argentina hacia Inglaterra. Para nuestro pas esto significaba que Gran Bretaa impondra cuotas de importacin a las carnes argentinas, afectando nuestro comercio de exportacin. Sin embargo, la cantidad a exportar no era el nico problema sino que haba que establecer a quin le corresponda determinar la distribucin de esas cuotas. Este fue el primer choque de intereses entre Argentina y Gran Bretaa. El gobierno nacional se opuso a que Inglaterra manejase la distribucin de las cuotas ya que seguramente lo hara favoreciendo al importante lobby de los frigorficos ingleses radicados en Argentina. Los sectores conservadores argentinos ligados a la exportacin de carnes, encabezados por la Sociedad Rural Argentina y guiados por la necesidad de mantener el mercado britnico para sus productos, comenzaron a ejercer presin sobre el gobierno de Justo a fin de que ste realice las gestiones diplomticas pertinentes para solucionar este problema. Justo fue muy receptivo a esta presin y envi una misin diplomtica a Londres en 1933, encabezada por el vicepresidente Julio Argentino Roca hijo a negociar el problema de las carnes. Tanto para Argentina como para Inglaterra haba muchas cuestiones para negociar:
lo que Gran Bretaa pretenda era una asignacin preferencial de las divisas, un desbloqueo de fondos congelados y una reduccin de los aranceles. Argentina, por su parte, peda que no se redujera la cuota de carne enfriada y que el gobierno local mantuviera el control de esa cuota. (Rapoport, 2007:211)
Finalmente se firm el polmico pacto Roca-Runciman el 1 de mayo de 1933. Para la mayora de los autores que abordaron las vicisitudes del pacto, este fue desfavorable para la Argentina. Pero para poder emitir un juicio al respecto vamos a desarrollar brevemente los principales puntos del pacto, que:
90
aseguraba una cuota de carne enfriada en el mercado ingls (en un monto 10% menor que la cantidad importada hasta junio de 1932, la ms baja de los ltimos aos) e Inglaterra conceda una participacin a los frigorficos nacionales para la exportacin de carne argentina mediante una cuota del 15 %. En cambio, Gran Bretaa lograba diversas medidas que favorecan a los intereses britnicos. (Rapoport, 2007:212)
Podemos mencionar, entre las concesiones otorgadas a Inglaterra, las divisas necesarias en un monto igual a las ventas argentinas hacia Gran Bretaa, lo que nos habla de una reciprocidad lograda a travs del control de cambios; tambin se asegur un trato especial a las inversiones inglesas y adems nuestro pas se comprometa a no subir las tarifas e incluso a reducirlas para algunos productos britnicos. Como sostiene Lans,
lo que haba comenzado por un propsito limitado de defender nuestras exportaciones se transform en una Caja de Pandora, que abriendo su tapa dej libre las furias que pedan ms y ms. (Lans, 2001:344)
Tendramos que preguntarnos entonces, cul es la evaluacin final del Tratado Roca-Runciman? Y para poder contestar a esta pregunta tendramos que tener en claro si realmente el comercio de carnes era fundamental para toda la estructura econmica de nuestro pas o si slo afectaba a un sector especifico. Siguiendo a Fodor y OConell vemos que nuestro pas tena otra alternativa para negociar con los britnicos que no fue bien aprovechada por los representantes argentinos. Creemos que estos autores sostienen acertadamente que
el envo de las remesas por intereses y dividendos que preocupaba mucho a los ingleses, se hallaba prcticamente bloqueado por el control de cambios y que el monto anual de esas remesas, que se calculaba en 15 millones de libras esterlinas era casi idntico al de las exportaciones de carne enfriada al Reino Unido lo que poda haber constituido un elemento de negociacin importante. (Fodor y OConell, 1973:51)
Hay que reconocer que, si bien el pacto consigui evitar una gran reduccin de las exportaciones de carne enfriada al Reino Unido, en ningn caso asegur el beneficio y la posicin para los ganaderos. Esto fue as porque los frigorficos ingleses constituan una especie de oligopolio que el estado argentino no poda controlar y esta caracterstica les permita a los frigorficos ejercer plenamente su poder de compra, clasificando la calidad de las reses y manejando los precios de manera arbitraria (Rapoport, 2007:213).
91
Al poco tiempo de entrar en vigencia el tratado y al ver los ganaderos que no controlaban la situacin, comenzaron a presionar al gobierno de Justo para que el Estado nacional intervenga en su defensa. Todos los ganaderos estaban de acuerdo en la necesidad de la intervencin estatal, aunque dentro de su seno surgi una antigua divisin entre los invernadores y los criadores en cuanto a la forma y el alcance de esa intervencin. Los criadores queran una organizacin de productores con participacin directa en la industrializacin y comercializacin de las carnes. En cambio, los invernadores, que vean amenazada la base de su fortuna, exigieron al gobierno un marco normativo que regule el comercio pero sin que el estado se entrometa directamente en la vida de las empresas frigorficas. Finalmente, por la presin del lobby ganadero del sector ms influyente de los invernadores, el gobierno argentino sancion una ley en noviembre de 1933 creando la Junta Nacional de Carnes, aunque los frigorficos ingleses continuaron ejerciendo el dominio. En lneas generales podemos sostener que los beneficios recibidos por nuestro pas gracias al Tratado Roca-Runciman fueron casi nulos, y la actitud del gobierno argentino roz la sumisin total entregando la soberana decisoria, en un tema central como es el comercio exterior, en manos de los frigorficos. Las clases dirigentes argentinas prefirieron a Gran Bretaa quien, gracias al tratado, logr en los aos treinta recobrar su preeminencia en el mercado argentino que estaba perdiendo a manos de los Estados Unidos (Simonoff, 1999: 38). Podemos afirmar con Simonoff que
este grupo poltico, sobre todo en los aos treinta, opt por privilegiar la relacin con Gran Bretaa ante el avance econmico norteamericano para favorecer los intereses de los sectores vinculados a la exportacin ganadera que ello representaba en detrimento de una economa que ya mostraba signos de una diversificacin importante. (Simonoff, 1999: 38)
Para finalizar, no debemos olvidar la poltica argentina hacia los pases vecinos. sta reflej claramente la eleccin por la esfera de influencia britnica, en especial durante la Guerra del Chaco. Este terrible y sangriento conflicto entre Bolivia y Paraguay se libr entre los aos 1932 y 1935 por el control del Chaco Boreal. En verdad, en la Guerra del Chaco se pugnaba el liderazgo regional brasileo y argentino, as como los intereses britnicos y norteamericanos
92
sobre la explotacin petrolera en la regin. Si bien Argentina y Brasil se mantuvieron formalmente neutrales, nuestro pas apoy a Paraguay (y defendi la postura britnica) mientras que los brasileos hicieron lo mismo con Bolivia (defendiendo la poltica panamericana) (Simonoff, 1999: 125). La Argentina luch por imponer su iniciativa durantes las negociaciones de paz, en detrimento de la norteamericana. Como afirm Rapoport, nuestro pas, en esta lucha de influencias y protagonismos que pretendan solucionar el conflicto, utilizaba a Europa (Sociedad de las Naciones) para contraponerla a los Estados Unidos (Comisin de Neutrales) y termin dando un importante xito diplomtico dado que la Comisin de Neutrales se disolvi ante su fracaso y la interferencia de dos centros simultneos de negociacin (Rapoport; 2007: 206). Finalmente, las negociaciones quedaron a cargo de la Argentina; y la solucin de la contienda en la conferencia de paz de Buenos Aires le signific al Canciller Saavedra Lamas el Premio Nobel de la Paz. La Ruptura del Consenso Como consecuencia del estallido de la Segunda Guerra Mundial y los efectos que eso provocara en la economa y en la posicin argentina en el mundo, comenzaron a surgir dentro de la elite dirigente local varios grupos que vean la necesidad de que el pas cambiara la orientacin de su poltica exterior y de su poltica econmica a fin de encontrar nuevas y mejores formas de insertar a Argentina en el mundo. La propia Guerra acercaba alternativas diferentes en cuanto al resultado de la misma y el posible orden internacional de posguerra. La principal opcin de cambio para insertar al pas en el nuevo mundo que se estaba construyendo estaba representada por el acercamiento a la esfera de influencia norteamericana. El mayor representante de esta corriente fue el ministro de Hacienda del presidente Ortiz, Federico Pinedo, quin desde muchos aos antes haba demostrado la necesidad de unir la estrategia de crecimiento econmico del pas con la insercin internacional del mismo, pero era consciente que para que se den una y otra tenan que darse ciertas condiciones polticas internas que Argentina no posea.
93
Como producto de la Segunda Guerra Mundial se cerraron los mares para el comercio de exportacin y se van a redujeron las exportaciones argentinas. Por eso a partir de este hecho se manifestaron explcitamente las necesidades de diversificacin de la economa, que ya haba demostrado indicios importantes de diversificacin desde los ltimos aos de Yrigoyen. A partir de ese momento la industrializacin no era una alternativa ms entre tantas, ya que es impuesta por los vertiginosos acontecimientos. En este contexto internacional se pusieron de manifiesto los problemas argentinos en las relaciones triangulares con Gran Bretaa y Estados Unidos. Ya que se da para nuestro pas una doble dependencia: por un lado, depende del mercado britnico para exportar sus productos y, por el otro de las importaciones de capital, tecnologa y armamentos norteamericanos. Para sortear estos inconvenientes, Pinedo va a presentar al Congreso Nacional un plan de reactivacin econmica en diciembre de 1940, que finalmente no fue aprobado pero marc un hito importante en nuestra poltica econmica. El plan tuvo como principal objetivo crear una estrategia de crecimiento econmico mediante el impulso de las actividades industriales que utilizaban recursos nacionales. Esta estrategia, donde el componente industrial era fundamental y complementario al desarrollo agrcola, constitua al mismo tiempo una nueva forma de insercin internacional, donde se prevea que Estados Unidos fuese el proveedor de los capitales e insumos tecnolgicos para el desarrollo de nuestra industria nacional. Adems el Plan sugera financiar esas importaciones norteamericanas con prstamos del ExportImport Bank de los Estados Unidos. El ministro vio en la experiencia de industrializacin estadounidense que el xito de su competitividad internacional radicaba en la ampliacin del mercado, donde la industria poda desplegar todo su potencial. Por este motivo podemos sostener que en la visin estratgica de Pinedo era fundamental un acercamiento comercial con Brasil. Como sostiene Simonoff:
este proyecto econmico fue acompaado desde lo poltico en los intentos de acercamiento durante la gestin de Ortz o en la importancia del grupo rupturista durante la guerra. (Simonoff, 1999: 39)
El gobierno del presidente Ortz lleg al poder gracias al fraude electoral y comenz a manifestar indicios de apertura democrtica al acercarse a la
94
oposicin radical. Segn Escud, el gobierno argentino se vio ante la necesidad de acercarse a Estados Unidos y ser un miembro leal de la comunidad interamericana, como manifestacin externa de su poltica de democratizar el fraudulento sistema poltico vigente desde el golpe de 1930. Siguiendo con este autor notamos que nos habla de la necesidad de Ortiz de conseguir un aliado externo que le permitiese contrarrestar la creciente influencia de los elementos nacionalistas y pronazis que atentaban contra la estabilidad de su gobierno (Cisneros y Escud, 1999: 42). Coincidimos con Escud en lo referente a la necesidad de Ortz de acercamiento hacia Estado Unidos, pero no por los motivos que este autor expone, ya que los elementos nacionalistas y pronazis no eran tan importantes en cantidad e influencia y no contaban para ese momento con una organizacin capaz de realizar un golpe de estado. Creemos que el acercamiento de Ortiz -y su ministro de Hacienda Pinedo- a Estados Unidos fue motivado por la visin estratgica de ambos, que fueron capaces de apreciar el nuevo orden internacional que se estaba configurando. Adems, para insertar al pas en ese nuevo orden no se poda carecer de legitimidad poltica, por lo cual se acercaron al lder del radicalismo Alvear, para proponerle: la eliminacin del fraude electoral, la incorporacin de los sectores radicales al escenario poltico y la creacin de un gobierno de unidad nacional para poder sustentar, a travs de esa legitimidad poltica, la estrategia de industrializacin y la nueva insercin internacional. En el ao 1941 durante una visita a Nueva York, Pinedo manifest claramente su opcin por una insercin internacional argentina ligada a Estados Unidos, realizando una crtica a las clases dirigentes locales por aferrarse al bilateralismo profundizado y no haber tenido la visin necesaria para adaptarse a los nuevos tiempos. El ministro sostuvo que:
nosotros los argentinos figuramos entre aquellos que con ms frecuencia han incurrido en el grave error de mirar a Europa como el modelo principal y casi exclusivo sin fijar nuestra mirada ms que en forma espordica en esta enorme nacin, los Estados Unidos, que hasta hace poco pareca tan lejana de la nuestra y tan extraa a nuestro futuro destino. No hemos reparado en nuestro propio continente, un pueblo despejado y enrgico desarrollaba y organizaba una nueva forma de existencia. (Pinedo; 1941)
Como habamos adelantado, este plan no fue aprobado por el Congreso Nacional, y la principal causa, segn Rapoport, fue la ambigedad del mismo ya que
95
por un lado, se proponan medidas tendientes a acelerar la industrializacin del pas, con los cuales los empresarios no podan estar en desacuerdo pero que atemorizaban a una fraccin muy amplia de propietarios rurales tanto conservadores como radicales. Por otro, se estimulaba un acercamiento con Estados Unidos, deseado especialmente por la burguesa industrial y financiera y el sector de propietarios rurales cercanos al radicalismo, que queran escapar del bilateralismo profundizado de la dcada de 1930. (Rapoport, 1983: 80)
Por otra parte, la alternativa de la insercin mundial a travs de la vinculacin alemana pretenda ampliar el marco de competencias, sobre todo la de la autodeterminacin econmica, siendo que la relacin preferencial con Inglaterra implicaba una prolongacin del status quo. Esta alternativa, para sus defensores, gozaba de una serie de implicancias positivas: por un lado, reforzaba el alineamiento cultural argentino con Europa, lo que hasta entonces se traduca como la posibilidad de obtener capitales y artculos importados a cambio de productos agrcola-ganaderos; por otra parte, dejaba planteada la posibilidad de que la tecnologa alemana tuviera un rol protagnico en la modernizacin de la economa nacional; y adems evitaba la reformulacin de la tensa relacin con Estados Unidos. En comparacin con la opcin de Estados Unidos Alemania dispona de importantes ventajas: la capacidad creciente de aumentar sus importaciones de la Argentina (lo que slo result cierto hasta que Alemania produjo la conversin a la produccin militar) y la existencia de la colectividad alemana (a comienzos de los aos treinta residan en nuestro pas un cuarto de milln de habitantes de la colectividad) (Newton, 1995). Adems, el balance del intercambio comercial entre Alemania y Argentina desde el 1900 siempre haba favorecido a nuestro pas. Y luego de la Primera Guerra, y por el aislamiento europeo, los empresarios germanos encontraron en Argentina el destino para invertir las ganancias logradas durante el conflicto, lo que implic la formacin de una suerte de modelo paralelo semiautnomo al modelo econmico nacional. Asimismo, no debe pasarse por alto la posibilidad, no slo de que Inglaterra cayera ante los alemanes (como haba sucedido por ejemplo con Francia) haciendo an ms complicada la perspectiva del esquema vigente de relacin preferencial con ese pas, sino de que Alemania saliera victoriosa en el conflicto internacional. En efecto, los alemanes haban planeado que ante su victoria podran hacer en pie en Brasil a modo de plataforma de operaciones en el hemisferio occidental. Estos planes, sin embargo, se vieron frustrados de antemano cuando
96
Getulio Vargas opt por el alineamiento con Estados Unidos. Consecuencia obligada de ese encolumnamiento fue que los alemanes cambiaran su centro de atencin en ese hemisferio de Brasil a la Argentina. Ahora bien, la mera posibilidad de vinculacin entre Argentina y Alemania fue considerada, tanto por las facciones internas contrarias a dicha propuesta como por los Estados Unidos e Inglaterra, como la amenaza nazi. El gobierno norteamericano supo exacerbar esa amenaza con su propaganda para influir en la opinin de los dirigentes argentinos y en su poblacin y con ello marcar el futuro el rumbo de nuestro pas. En palabras de Newton,
lo que comenz a mediados de los aos 30 como un conflicto clsico por mercados (ms importante para Estados Unidos) y recursos naturales (ms importante para Alemania), fue transformado en preocupacin poltica y estratgica mal definida y en el impulso de la guerra propagandstica en una lucha ms amplia por el futuro argentino. (Newton, 1995: 24)
Hay que destacar las tendencias por la autonoma que se vislumbraron en este perodo, an cuando no hubieran tenido gran relevancia en el plano poltico. En este sentido, la agrupacin FORJA (Fuerza de Orientacin Radical de la Joven Argentina) proclam con fuerza: somos una Argentina colonial: queremos ser una Argentina libre. Este grupo busc separarse desde su creacin del radicalismo conservador, defendiendo a su vez un populismo del tipo yrigoyenista; con una postura autonomista de tendencia industrialista. FORJA critic el bilateralismo profundizado y el pacto Roca-Runciman. Consideraba un anacronismo el mantenimiento de relaciones especiales con una potencia en decadencia as como la defensa del modelo ganadero en detrimento del industrial. La Argentina se encontraba en un momento propicio para desligarse de las grandes potencias, e imponer un modelo autonmico y de apertura de mercados (Simonoff; 1999: 129). Finalmente,
97
FORJA tena vocacin latinoamericanista. Consideraba que la realizacin del destino de la regin estaba en la cooperacin para liberarse de todo tutelaje poltico y econmico. Por el contrario, el panamericanismo propiciado por los EEUU era denunciado como un instrumento del Imperio del Norte. (Rapoport, 2007: 204)
La Segunda Guerra Mundial y su influencia en nuestra poltica exterior La poltica de neutralidad que tuvo la Argentina frente a la Segunda Guerra Mundial produjo un gran impacto en el pas, ya que fue la principal causa de conflicto con los Estados Unidos. Hay un antes y un despus de la intervencin norteamericana en la conflagracin, por lo que podemos analizar la poltica argentina en dos etapas. En una primera etapa, previa al ataque japons en Pearl Harbour, los Estados Unidos van a mantener una poltica neutral, con lo que se vislumbrar un acercamiento con la Argentina. Por su parte, el presidente Ortiz firm un decreto declarando, el 4 de septiembre de 1939, la neutralidad argentina ante la guerra entre Reino Unido, Francia, Polonia y Alemania. La postura argentina pareca seguir un curso lgico que se explica, dice Rapoport, por
el alejamiento del escenario de la guerra; la existencia de tendencias autonmicas surgidas, pese a sus limitaciones, del desarrollo del sector industrial y del mercado interno; la tradicin neutralista de la Primera Guerra Mundial; y los desacoples en la alianza anglo-norteamericana. (Rapoport, 2007: 256)
Adems, la neutralidad estaba respaldada por los britnicos, pues evitaba que los buques comerciales fueran hundidos por Alemania, en un momento en que la exportacin de productos argentinos al Reino Unido era vital; adems, la neutralidad frenaba las pretensiones de Washington, al impedir la incorporacin argentina al sistema panamericano (Rapoport; 1980: 38-39). Entre septiembre y octubre se llev a cabo la primera reunin de consulta de ministros de Relaciones Exteriores en Panam, donde se defendi a la neutralidad como una poltica panamericana. En la Declaracin de Panam se proclam la solidaridad y la neutralidad hemisfricas. Adems, se cre
98
una zona de seguridad martima en torno al continente, dentro de la cual los beligerantes no podan realizar actos de guerra. Argentina slo se opuso al patrullaje de las aguas, por lo que qued como una accin facultativa; a su vez, aprovech para reiterar su soberana sobre las Islas Malvinas. Fue evidente en la reunin la actitud cooperativa de la delegacin argentina hacia los Estados Unidos, probablemente debido a que se estaba defendiendo la poltica de neutralidad lo que no perjudicaba el comercio con el viejo continente y tambin por la intencin de Ortiz de sanear los mecanismo electorales argentinos y su necesidad de contar con apoyo para eliminar el fraude. Sin embargo, pronto se van a vislumbrar los roces entre los dos pases. En abril de 1940, el Canciller Cantilo propuso al gobierno norteamericano abandonar la neutralidad para pasar a la posicin de no beligerancia, que implicaba un apoyo ms decidido a los aliados. El incidente del Graf Spee, el acorazado alemn hundido por buques aliados el 17 de diciembre de 1939 en el Ro de La Plata, junto con el fortalecimiento de las tendencias pro-Eje dentro de la Argentina, parecen indicar al Canciller la necesidad de un accionar ms enrgico frente a la guerra; Cantilo afirm al embajador norteamericano Armour que la no beligerancia constitua una postura intermedia entre la neutralidad y la declaracin de guerra, permitiendo a los gobiernos libertad de accin, mientras que no tendra una respuesta negativa por parte de los alemanes, dado que Italia ya tena este estatus (Cisneros y Escud, 1999: 43). En este sentido, y debido a la tradicional confrontacin entre el gobierno argentino y el estadounidense, la propuesta argentina tom por sorpresa a Estados Unidos, que no esperaba que una propuesta de no beligerancia venga desde el lado argentino (Tulchin, 1990: 183). La propuesta fue rechazada por los norteamericanos, aumentando los roces con el gobierno argentino y reforzando a las tendencias neutralistas. La actitud de los Estados Unidos se explica por su delicada situacin interna: el pas se encontraba en pleno perodo electoral, con Roosevelt compitiendo por la reeleccin en un ambiente tensionado por las tendencias aislacionistas de una gran parte del electorado. Asimismo, la propuesta argentina significaba la modificacin de la legislacin americana, prcticamente imposible con la mayora opositora en el Senado (Zabala, 2005: 119).
99
Sin embargo, los norteamericanos cambiaron su postura rpidamente debido a la toma alemana de Pars y a la entrada de Italia al conflicto. Por ello fue que Roosevelt busc apoyo en Latinoamrica y envi, en junio de 1940, una misin para discutir con la Argentina planes de defensa continental y la posibilidad de instalar bases militares en las Malvinas. La respuesta argentina fue negativa, dando un vuelco a la situacin de abril. Por otra parte, en julio de 1940, Estados Unidos convoc a la segunda reunin de ministros de Relaciones Exteriores, en La Habana, para establecer acuerdos de defensa continental. En esta ocasin se trat la administracin de las colonias europeas en el continente americano cuyos gobiernos haban cado bajo el poder nazi Francia y Holanda. Por su parte, la Argentina (bajo la representacin del delegado Leopoldo Melo) rechaz el establecimiento de una organizacin militar, poltica y econmica panamericana. Fue necesario, entonces, que el secretario de Estado Cordell Hull hablara directamente con Ortz para que la Argentina firmara la declaracin final, haciendo una reserva respecto a las Islas Malvinas, previendo que el Reino Unido sufriera la misma suerte de Francia. Ahora bien, el reemplazo de Ortz por su vicepresidente Castillo implic una actitud menos cooperativa del pas hacia la Casa Blanca, an cuando son importantes las figuras pblicas que defienden la causa aliada desde la Argentina, como Pinedo, Justo y Julio A. Roca (h). Como afirma Rapoport,
mientras el primero (Ortiz) pareca estar dispuesto a llegar a un mejor entendimiento con los EE.UU. y a adherir al panamericanismo, el segundo (Castillo) mantena la tradicional actitud antinorteamericana predominante en la oligarqua tradicional, siempre ms inclinada a Gran Bretaa y Europa. (Rapoport; 2007: 253)
Adems, es importante la influencia de Enrique Ruz Guiaz, Canciller argentino a partir de 1941, a quien Castillo le dio una gran autonoma en la toma de decisiones en poltica exterior. El nuevo Canciller, de tendencia nacionalista, hispanista y conservadora, estaba fuertemente ligado al Vaticano y apoyaba la neutralidad argentina. Pero la intervencin estadounidense en la guerra gener serios inconvenientes para nuestro pas. Estados Unidos presion fuertemente para unificar al continente contra las fuerzas del Eje. No hay que olvidar que la guerra fue la excusa perfecta para consolidar el panamericanismo, que era el objetivo primordial de la poltica del buen vecino de Roosevelt (Rapoport, 1980: 37). Est claro, entonces, que luego de Pearl Harbour la actitud de los Esta100
dos Unidos hacia la Argentina se hizo ms agresiva, pues la vea como una amenaza para su seguridad, como un freno a la imposicin de su sistema y como una fuente de conflicto con el Reino Unido. Es en la conferencia de Ro de Janeiro en enero de 1942 (la tercera reunin de consulta de ministros de Relaciones Exteriores) donde se produce el ms duro enfrentamiento entre Buenos Aires y Washington. Sumner Welles, el delegado norteamericano, tena instrucciones de lograr que los pases latinoamericanos rompieran relaciones con el Eje, consolidando la solidaridad del continente ante al ataque japons. Pero la delegacin argentina logr que se aprobara slo una recomendacin a los pases latinoamericanos para romper relaciones con el Eje. De esta manera, el gobierno de Castillo firm una declaracin final que no comprometa su prudente neutralidad. Los resultados de la conferencia fueron muy poco satisfactorios para Hull, quien representaba a los intereses agropecuarios y defenda una poltica de mano dura hacia la Argentina. Por ello, la poltica conciliadora y de compromiso de Welles, quien representaba a la lnea blanda con relacin a nuestro pas, le signific su renuncia. Entonces,
la poltica de Estados Unidos hacia la Argentina se caracterizara desde ese momento por la utilizacin de distintos tipos de medidas diplomticas no reconocimiento de nuevos gobiernos, retiro de embajadores y econmicas discriminaciones comerciales, bloqueo de fondos argentinos en Estados Unidos, etctera para sancionar la conducta argentina [...] lo que culmin en 1946 con acusaciones que implicaban directamente a altas autoridades de los gobiernos argentinos de la poca con el espionaje y la ayuda concreta a las potencias vencidas. (Rapoport, 1995: 47).
Con respecto a esta temtica, vale la pena mencionar que ha existido un interesante debate en torno a esta situacin en el ambiente acadmico argentino. La utilizacin del trmino boicot econmico para definir las acciones norteamericanas destinadas a ahogar econmicamente a Argentina e imponerle el panamericanismo, fue motivo de una conocida discusin entre Mario Rapoport y Carlos Escud (Cfr. Rapoport, 1984; Escud, 1984). Una de las cuestiones ms importantes es si fue verdaderamente un boicot como afirma Escud, o no, dado que segn Rapoport boicot significa una ruptura total de las relaciones econmicas, y esto nunca sucedi segn Rapoport (1984: 625). Mas all de la polmica, lo cierto es que Estados Unidos aplicaron fuertes sanciones que tuvieron un tremendo impacto econmico
101
para Argentina, dejndola fuera de los beneficios de su Ley de Prstamos y Arriendos y negndole toda ayuda econmica. Debido a esto, nuestro pas qued aislado del sistema interamericano a tal punto que no fue invitado a la conferencia de Chapultepec de 1945. El problema de las sanciones a Argentina produjo roces entre los aliados, puesto que los ingleses no interpretaban la neutralidad argentina de la misma manera que los norteamericanos. Como explica Rapoport,
Una de las causas principales de la polmica entre Churchill y Roosevelt acerca de la poltica a seguir hacia el gobierno de Buenos Aires Inglaterra se opona a las sanciones econmicas y polticas propiciadas por Estados Unidos, radicaba en que la Argentina era una fuente crucial de abastecimientos para las islas britnicas. [...] Desde el punto de vista econmico la Argentina no fue en absoluto neutral y actu, en el abastecimiento de los pases aliados, en una forma similar a Estados Unidos con su ley de prstamos y arriendos. (Rapoport, 1995: 45)
Sumado a las presiones internacionales, en Argentina se viva un clima interno de fuerte tensin y represin. Los viejos partidos no saban hacer frente a los nuevos actores sociales, el radicalismo se evidenciaba dbil, y las miradas estaban, entonces, en las fuerzas armadas. El gobierno conservador, por su parte, se estaba preparando para las prximas elecciones presidenciales, donde se designara por medio del fraude al terrateniente salteo Robustiano Patrn Costas. Pero antes de que esto sucediera, el 4 de junio de 1943 se produjo el golpe de Estado organizado por los militares nacionalistas del GOU (Grupo de Oficiales Unidos), que derroc a Castillo.
Las distintas posturas: rupturistas y neutralistas
Como hemos visto, la Segunda Guerra Mundial fue un verdadero catalizador de los conflictos y las fracturas internas en Argentina. Al ver que la guerra iba a definir los nuevos centros de poder mundial, los distintos grupos en el pas tomaron postura segn su visin de cmo deba ser la insercin internacional argentina. En verdad, aqu se estaba definiendo si el pas iba a seguir vinculado con la economa britnica o pasara a vincularse con la norteamericana. En trminos generales, la elite tradicional defenda la neutralidad porque, como hemos visto, priorizaba la relacin con el Viejo Continente y con el Reino Unido, a la vez que desconfiaba del acercamiento con Estados Unidos. An as haba ciertos personajes dentro de la oligarqua que propugnaban
102
la mejora de relaciones con los Estados Unidos, como fue el ex ministro Federico Pinedo. Los radicales, durante la Primera Guerra Mundial, haban defendido insistentemente la neutralidad argentina, mientras que los conservadores la criticaban y buscaban la ruptura. Sin embargo, en la Segunda Guerra Mundial fueron los radicales los defensores de la ruptura pro-aliada (aunque no de manera unificada), mientras que los conservadores mantuvieron la neutralidad. Es que en esta ocasin el oficialismo radical era alvearista, y defenda el realismo de Alvear (quien buscaba un mejor posicionamiento del pas en el nuevo orden mundial que se perfilaba) a diferencia de lo que fue el neutralismo moral Yrigoyenista. Tambin compartieron la postura rupturista, aunque por distintos motivos, los jvenes del grupo radical Intransigencia y Renovacin. Estos grupos tuvieron en comn la consideracin de que la participacin en la guerra tena un carcter moral, pues haba que salvar a la democracia (Simonoff, 1999: 131). Hay que destacar que el grupo FORJA defendi, en cambio, la neutralidad; aunque busc diferenciarse con el gobierno al declarar que la postura de ste era especulativa, mientras que la neutralidad para el grupo era moral. Para FORJA, que se acercaba ms a la neutralidad anteriormente defendida por Yrigoyen, el conflicto era el momento oportuno para alejarse de las potencias imperialistas y construir una poltica autnoma. Por su parte, el lder radical Amadeo Sabattini, opositor de la conduccin unionista del radicalismo, mantuvo tambin la neutralidad, en trminos muy similares a los de FORJA. Defendiendo el neutralismo se encontraban, asimismo, los nacionalistas de derecha. Clerical, oligrquico, con influencias fascistas, franquistas y maurrasianas, este grupo tuvo influencia en el golpe de 1930 y especialmente en el gobierno de Castillo. Defendieron pblicamente la neutralidad del gobierno, pero no fue fcil mantenerla en vista de las victorias aliadas (Rapoport, 1980: 52-53). Adems, la influencia econmica que poda tener Alemania sobre Argentina era muy dbil debido a la guerra. Por otro lado, los comunistas tuvieron una clara posicin durante la guerra al seguir las decisiones de la Unin Sovitica. Por ello, antes de la invasin alemana a la URSS defendieron la neutralidad, dado que el conflicto era interimperialista y que los enemigos eran las potencias anglosajonas.
103
En cambio, luego de la invasin, virarn hacia una ferviente defensa de la causa pro-aliada, denunciando a los neutralistas como nazis. Los socialistas defendieron la causa aliada desde el principio. Si bien no era menor la preocupacin que tenan por las relaciones argentinas con el Reino Unido, vean con buenos ojos la poltica del buen vecino estadounidense (Simonoff, 1999: 131). Finalmente, la guerra afectaba tambin a las Fuerzas Armadas, por lo que en su interior haba distintas tendencias y posturas al respecto. Es importante entender que, si bien algunos de sus miembros podan tener simpatas por el Eje, acusar a todas las Fuerzas Armadas de seguir esa lnea es simplificar las cosas. Potash establece que, al principio del conflicto, se podan distinguir distintas posturas. Por un lado, se encontraba el ministro de Guerra Mrquez y los oficiales ms cercanos a l, as como muchos comandantes y oficiales, que se identificaban con las tradiciones liberales argentinas, apoyaban la neutralidad del gobierno pero, tambin, aceptaban el acercamiento a la causa aliada. Por otro lado, se estaba conformando una importante minora de oficiales que adoptaban una posicin nacionalista, marcadamente hostil al Reino Unido y con influencias germanas (Potash, 1971: 172-173). Si bien la mayora de los oficiales no pretendan tener influencia poltica y se regan por el profesionalismo, los sucesos de Pearl Harbour llevaron a muchos miembros de las Fuerzas Armadas a acercarse a los aliados, especialmente el sector militar cercano al general Justo. Hay que tener en consideracin, asimismo, que para los militares la mayor preocupacin era acerca de las necesidades tecnolgicas, por lo que prefirieron la opcin del desarrollo autnomo antes que la asistencia externa. Haba, adems, una seria preocupacin por el desequilibrio de poder en el sur, respecto a Brasil principalmente. As, se acercaban a la postura de la burguesa industrialista, aunque no se articul con la misma (Rapoport, 1980: 58-61).
104
Las relaciones bilaterales entre Argentina y Estados Unidos durante el gobierno militar (1943-1946)
Las presiones hegemnicas: contradicciones dentro de la burocracia estadounidense
Luego de la conferencia de Ro de Janeiro, Estados Unidos comenz a ejercer presin poltica y diplomtica sobre Argentina, logrando aislarla del resto de los pases del continente. Las primeras medidas en contra de Argentina tuvieron que ver con la negativa de Washington de venderle armas a nuestro pas. El Canciller argentino Storni le coment al embajador norteamericano en Argentina Armour, que la ruptura con el Eje era algo casi imposible de concretar, debido al gran avance que haban tenido los nacionalistas dentro del gobierno argentino. Es por eso que le pidi a Hull que Estados Unidos le vendiera armas a Argentina como gesto de acercamiento y para mantener el equilibrio militar en el continente. Pero el secretario de Estado le advierti que el equilibrio militar en la regin era incompatible con la doctrina interamericana de arreglo pacfico de las controversias. Claro que el canciller argentino not que Hull no era sincero porque Estados Unidos estaba equipando a Brasil vendindole armas, tal vez por creer que esto tendra una gran importancia psicolgica en su objetivo de que Argentina cediera en su postura neutralista. Los Estados Unidos justificaron las ventas a Brasil en palabras del ex subsecretario de Asuntos Latinoamericanos, Sumner Welles:
si bien las posibilidades de proveer armamentos a los pases americanos se considerara sin propsito de discriminacin, podran presentarse situaciones de hecho en que por insuficiente material hubiera que dar prioridad a aquellos pases que por razn de la ruptura de relaciones estuvieran en peligro, sobre aquellos que no estuvieran expuestos y que las siguen manteniendo
Ante el fracaso de las presiones polticas tanto a nivel bilateral como multilateral, las autoridades del Departamento de Estado optaron por recurrir a las armas econmicas, y sus expertos en el rea latinoamericana recomendaron la adopcin de rgidas restricciones econmicas a Argentina. Una de las primeras medidas que se adoptaron fue por iniciativa del Departamento del Tesoro con aprobacin del Departamento de Estado, que consisti en el congelamiento de los depsitos en oro del Banco Nacin y del Banco de la Provincia de Buenos Aires que estaban en Washington.
105
Claro que inicialmente Hull no estaba de acuerdo con esta medida porque consideraba que se estaba empujando al gobierno argentino en los brazos del eje. Pero esta medida tena todo el apoyo del vicepresidente Wallace, que haba sido Secretario de Agricultura en los primeros gobiernos de Roosevelt, convirtindose en uno de los principales enemigos de los intereses argentinos junto con Hull, ya que ambos representaban al fuerte sector agrcola estadounidense. Ahora bien, consideramos que esta diferencia de opiniones se debe ms a una puja poltica por el poder dentro del gobierno estadounidense que a verdaderos objetivos de Estado. Por estos intereses, debe entenderse la exclusin de la Argentina de la gira de Wallace por Latinoamrica. sta no fue una decisin racional, una decisin de Estado; la visita no hubiera sido bien vista por los sectores que l representaba. Fue una decisin personal que no debera incluirse como una medida ms del boicot econmico, sino no hubiera hecho falta la justificacin que se preocup por dar el gobierno estadounidense, aduciendo razones, aunque poco crebles, de falta de tiempo en la agenda. Segn Escud, los exportadores e importadores norteamericanos, incluyendo firmas instaladas en el mercado argentino se sumaron a la presin econmica contra argentina (Escud, 1999: 234). Sin embargo, consideramos que la unanimidad en el boicot econmico contra Argentina no fue tal. De hecho, existan vastos sectores de la sociedad y de los negocios norteamericanos que estaban en desacuerdo con esta poltica de coercin. En este sentido, se destaca la postura del sector industrialista y comercial, en abierta oposicin a la del Departamento de Estado y a la del vicepresidente Wallace. Se aprecia con claridad que varios de los departamentos gubernamentales de Estados Unidos estn persiguiendo objetivos paralelos y contrarios en Argentina, principalmente a partir de la creacin en 1940 de la Oficina de Coordinacin de Asuntos Interamericanos cuyo primer secretario fue Nelson Rockefeller. Hay que destacar que:
las relaciones entre el Departamento de Estado y esta oficina no estaban bien definidas, lo que provoc fricciones entre ambos organismos, hasta que en abril de 1941 fue puesta bajo dependencia del Departamento de Estado. (Rapoport, 1997:187)
A pesar de esta subordinacin al Departamento de Estado, los funcionarios de esta oficina siguieron tratando de escalar en la jerarqua gubernamen106
tal, llegando incluso Rockefeller a ser designado Subsecretario de Asuntos Latinoamericanos tiempo despus. As se fue modificando la lnea dura de la poltica de Hull hacia Argentina por una lnea ms blanda, que tena como principal objetivo industrializar al pas, ya que lo vean como la mejor oportunidad de reemplazar a los ingleses en el mercado argentino. Por lo tanto, esta diferencia de intereses en Argentina se traslad a su poltica exterior cuando estuvieron en cargos importantes que les permitieron hacerlo.
Complejidades de la toma de decisiones argentina
Enfocando el anlisis desde el lado argentino, se puede apreciar que el cambio de rgimen de junio de 1943 produjo importantes modificaciones, no tanto desde el punto de vista de la sustancia de la poltica exterior (que permanece invariable en muchos aspectos) pero que s se modifica en el proceso de toma de decisiones. La complejidad y fragmentacin del proceso decisorio durante el rgimen militar nos brinda muchos ejemplos que ponen en duda la mayor racionalidad, coherencia interna y celeridad de las decisiones de los regmenes militares en comparacin al sistema democrtico. Las diferencias en el seno de las fuerzas armadas provocaron algunas veces que el gobierno elija retardar o especular por demasiado tiempo algunas decisiones fundamentales en vez de lograr soluciones momentneas, de compromiso, para ganar tiempo; o sacrificar espacios de poder para lograr una mayor unidad entre el ejrcito y la Marina que generalmente tenan visiones diferentes del sistema internacional y esto los llevaba a una puja por imponer su propia visin del mundo. Tambin se puede apreciar que hubo un importante obstculo en la toma de decisiones provocado por las peleas personales y organizacionales por conseguir mayor poder e influencia entre, por ejemplo, Rawson y Ramrez, entre Ramrez y Storni o entre Farell y Ramrez, por poner tres ejemplos concretos. El rgimen de facto instalado en 1943, como generalmente se da en todo cambio de rgimen, procur alterar las relaciones de fuerza existentes no solo en la sociedad civil sino tambin en la estructura del aparato burocrtico heredado del anterior gobierno. Para cumplir con esto, se cambi el gabinete de ministros y se expuls de la administracin pblica a numerosos funcionarios de diversas agencias estatales, modificando jerarquas, jurisdicciones y competencias. Esto provoALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)
107
c una precaria articulacin entre los diferentes organismos de la burocracia estatal antigua y los nuevos funcionarios, lo que se traduce muchas veces en una decisin de poltica exterior un tanto incoherente con los objetivos planteados en un primer momento (Russell, 1993: 167). A pesar de estos cambios introducidos en el esquema de poder del pas y en la burocracia de segunda lnea, una caracterstica importante y llamativa del rgimen militar es que se respetaron a la mayora de los embajadores de carrera diplomtica, asegurndoles su cargo, y no colocaron a embajadores polticos en lugares claves como se poda imaginar que iba a suceder. Esto signific ciertas continuidades que se dan en la poltica exterior argentina de este perodo, coincidentes con anteriores etapas de nuestra historia. Siguiendo el curso de los acontecimientos, notamos que luego de varias vacilaciones, el gobierno de Ramrez se mostr dispuesto a romper relaciones con el Eje, por haber descubierto tres clulas de espionaje nazi operando en el pas, y su canciller Gilbert as se lo manifest al embajador Armour. Por intermedio de Armour, se solicit al gobierno estadounidense el descongelamiento de los depsitos argentinos en Washington, pero Hull se rehus porque pretenda la eliminacin de todos los elementos neutralistas y expansionistas del gobierno argentino, segn sus declaraciones. Finalmente, el 24 de enero de 1944 se declar la ruptura de relaciones diplomticas con el Eje por parte del gobierno argentino. Esta declaracin fue entendida por los nacionalistas y neutralistas como una concesin de soberana decisoria al imperialismo yanqui y trajo como consecuencia el golpe de Farell y Pern que termin{o destituyendo a Ramrez. Es difcil de comprender, sin embargo, la actitud de Hull, que podra haber evitado la cada de Ramrez difundiendo las pruebas de conexiones entre miembros del gobierno de Farrell y Pern con la misin de Osmar Hellmuth, de compra de armas en Alemania, y de conexiones entre nazis y nacionalistas argentinos. Teniendo en cuenta que en el gobierno de Ramrez, Estados Unidos haba logrado sus dos objetivos profesados: conseguir un mayor compromiso argentino en la guerra y eliminar a los elementos ms peligrosos de su gobierno; habra que preguntarse si la actitud de Hull fue verdaderamente irracional, como sugirieron algunos autores, o si en realidad esos objetivos no eran los que Estados Unidos estaba buscando en Argentina.
108
A nuestro entender, la segunda opcin parece la ms acertada. Cuando el gobierno de Estados Unidos hizo referencia a los elementos ms peligrosos del gobierno, habl de la incapacidad de Hull de influenciar en las clases dirigentes argentinas, ya que la poltica del Secretario de Estado se apoyaba en intereses que eran incompatibles con los intereses de los sectores polticos y econmicos ms influyentes en el pas. Fue ah donde radic su fracaso poltico en las relaciones entre Estados Unidos y Argentina. Por eso la poltica de Hull era en gran medida racional, porque se ensaaba castigando a Argentina debido a que nunca pudo llegar a tener la influencia deseada sobre los dirigentes argentinos. Y a pesar de las muestras de acercamiento del gobierno de Ramrez hacia Estados Unidos, Hull iba a seguir insistiendo en la eliminacin de los elementos peligrosos de los gobiernos argentinos hasta poder instaurar un gobierno ms afn a los intereses econmicos que l mismo defenda. En junio de 1944 Estados Unidos retir a su embajador en Buenos Aires, Norman Armour, por decisin del Secretario de Estado Hull. Todos los pases americanos cedieron ante la presin norteamericana y tambin retiraron sus embajadores en nuestro pas. Incluso Gran Bretaa, a pesar de no estar de acuerdo con la retirada de sus representantes, termin cediendo a la imposicin estadounidense y el embajador britnico David Kelly tuvo que volver a Londres. En este caso particular, tuvo que intervenir el propio Roosevelt para solicitarle el acatamiento de la medida al Primer Ministro Churchill. La negativa inicial inglesa se debi a que Argentina era el principal vendedor de carne y con este congelamiento de las relaciones diplomticas entre ambos pases corra riesgo el normal suministro de carne argentina hacia Inglaterra, indispensable para el alimento de la poblacin inglesa. Adems, Argentina le solucionaba varios problemas a Inglaterra en esas transacciones, al aceptar el pago por la venta de carne con las libras bloqueadas del Banco de Londres. A comienzos de ese mismo mes de junio de 1944, Pern emiti su famoso discurso en la Universidad Nacional de La Plata, en la ctedra de Defensa Nacional. Con un tono marcadamente nacionalista, expres la necesidad de implementar una poltica econmica de desarrollo industrial autrquico, dada la imposibilidad de conseguir equipamiento militar del extranjero. As, expres:
109
Hemos gastado en el extranjero gran des sumas de dinero en la adquisicin de material de guerra. Lo hemos pagado siete veces su valor, porque siete es el coeficiente de seguridad de la industria blica; y todo ese dinero ha salido del pas sin beneficio para su economa, sus industrias o la masa obrera que pudo alimentar. Una poltica inteligente nos hubiera permitido montar las fbricas para hacerlos en el pas, las que tendramos en el presente, lo mismo que una considerable experiencia industrial; y las sumas invertidas habran pasado de unas manos a otras: argentinas todas. [...] La defensa nacional exige una poderosa industria propia; y no cualquiera, sino una industria pesada. (Pern, 1944)
Asimismo, Pern hizo un anlisis del escenario internacional manifestando su preocupacin ante una posible nueva guerra mundial y ante el rearme de Brasil por los Estados Unidos. Este discurso no solo sienta las bases de la futura poltica econmica de Pern en su presidencia sino tambin va a marcar la posicin oficial de las fuerzas armadas y su preocupacin ante la ruptura del equilibrio militar con Brasil. El Departamento de Estado identific a este discurso de Pern con las proclamas blicas de Mussolini en la Italia previa a la guerra. Estados Unidos no fueron coherentes con esta crtica ya que no hicieron la misma crtica a una poltica de rearme brasileo fomentada por el propio Departamento de Estado a cargo de Hull. Esta crtica estadounidense y las posteriores, van a contribuir para que varios elementos de la prensa y los partidos opositores cierren filas detrs de Pern o por lo menos critiquen la postura norteamericana. El ex Subsecretario de Estado para Asuntos Latinoamericanos, Sumner Welles, se convirti en un crtico constante de la poltica llevada a cabo por Hull hacia nuestro pas. Sostena que la poltica estadounidense en Argentina era equivocada y poda lograr dos resultados para Estados Unidos, y en ambos casos iban a ser negativos si se mantena Hull con la misma tesitura
O bien se produca la cada del gobierno de Farrell y, con ella tanto los elementos ms democrticos de la Argentina como los ms opuestos a esa odiosa dictadura se sentiran sumamente irritados contra los Estados Unidos por la flagrante intervencin en sus asuntos internos, o bien todos los sectores argentinos reaccionaran con tal intensidad frente a la coercin ejercida por los Estados Unidos que ello producira un reforzamiento de la dictadura de Farell. (Rapoport, 1997: 126).
En noviembre de 1944 se produjo un cambio de poltica estadounidense hacia la Argentina, como producto de la renuncia de Hull a su cargo por
110
enfermedad y la asuncin de diferentes actores polticos en el Departamento de Estado con intereses ms afines a los propugnados por nuestro pas. El nuevo Secretario de Estado en reemplazo de Hull fue Edward Sttetinius, antiguo subsecretario de Hull pero ligado a otros intereses econmico que su predecesor, ya que tena gran participacin en empresas de la talla de General Motors y la Banca Morgan. Junto con este nuevo secretario de Estado se va a cambiar la poltica hacia Amrica Latina, donde el nuevo subsecretario de Estado para asuntos latinoamericanos va a ser otro hombre poderoso, cercano a los grandes negocios norteamericanos, como fue Nelson Rockefeller. La nueva poltica hacia Amrica Latina en general y hacia Argentina en particular girara en torno a cuatro ejes: 1. trabajar en forma estrecha con Gran Bretaa para resolver el caso argentino; 2. la certeza que las dificultades comenzaron por la postura estadounidense de llevar la cuestin fuera del mbito panamericano; 3. la necesidad de evaluar los problemas latinoamericanos como esencialmente econmicos; y, 4. la creencia de que la nica forma de aumentar las exportaciones estadounidenses hacia Amrica Latina es fomentando la industrializacin de estos pases. A partir de este cambio de estrategia, los medios de prensa estadounidenses y la opinin pblica en general cambiaron la imagen que tenan del rgimen militar ahora comandado por Farrell y Pern, reconociendo incluso que la neutralidad argentina responda ms a una poltica exterior tradicional de nuestro pas y no a las simpatas germanfilas de los dirigentes argentinos. La ocasin ideal para mostrar este acercamiento entre ambos pases se brind con motivo de la convocatoria a la conferencia de Chapultepec, donde si bien nuestro pas no fue invitado, el tema argentino fue uno de los fundamentales de dicha conferencia, junto con la organizacin mundial, el sistema interamericano y los problemas econmicos y sociales de los pases latinoamericanos. En abril de 1945 se dieron dos hechos significativos para las relaciones exteriores argentinas: por un lado Argentina firma el acta de Chapultepec, al cumplir con la condicin de declararle la guerra a Alemania y Japn para ingresar como miembro pleno en el sistema interamericano; y por otro, el presidente Roosevelt, poco antes de su muerte, designa a Spruille Braden como embajador en Buenos Aires.
111
La designacin de Braden no fue bien aceptada por el Secretario de Estado Sttetinius y por el Subsecretario para Asuntos Latinoamericanos Rockefeller, pero fue una imposicin del propio Roosevelt, y se saba que con Braden en Buenos Aires retornara la poltica dura de la diplomacia estadounidense hacia nuestro pas. El ascenso de Pern al poder Para entender lo complejo del fenmeno peronista y su accionar interno y externo, hay que comprender su verdadera naturaleza y origen. Pern no surge del vaco, de la nada, sino que se van dando varias circunstancias favorables para su vertiginoso ascenso hasta convertirse en presidente de la Repblica Argentina en el ao 1946. A travs del Golpe de Estado de Junio de 1943 Pern comienza a meterse en la vida pblica de nuestro pas de una manera silenciosa. Siendo coronel se va a desempear en el gobierno revolucionario de junio de 1943, en el modesto cargo de jefe de la Secretara del Ministerio de Guerra, pero el coronel no va a permanecer mucho tiempo en ese puesto, equivalente a una Subsecretara de Estado ni en la pgina ocho de los diarios. (Alan Rouqui{e, 1986: 29). La inesperada aparicin del coronel Pern en la escena poltica argentina se debi a la consecuencia coherente de un proceso comenzado hacia principios de los aos treinta, caracterizado por profundas modificaciones en la estructura econmica y social de nuestro pas. Los cambios econmicos estn relacionados con la adopcin del proceso de sustitucin de importaciones y los cambios sociales son consecuencia del crecimiento de la distribucin del PBI entre los sectores medios y bajos. Estos cambios trajeron aparejado en lo poltico el surgimiento del movimiento peronista (Simonoff, 1999: 47). Juan Domingo Pern entendi mejor que ningn otro poltico de los partidos tradicionales la profundidad de estos cambios. Como sostiene Rapoport, la antigua clase poltica no poda seguir gobernando un pas que, por otra parte, haba dejado de comprender (Rapoport, 2007: 111). El coronel Pern fue consciente que la situacin social y laboral en Argentina estaba a punto de explotar y por eso se hizo designar en el Departamento de Trabajo, con objetivos muy especficos. Pern crea que:
112
los grandes cambios en el mundo del trabajo, la probabilidad de una crisis econmica y la existencia de fuertes sindicatos reivindicatorios de izquierda constituan una amenaza revolucionaria que los hombres del GOU se haban comprometido a conjurar. (Alan Rouquie, 1986: 31)
Pern tambin tena claro la necesidad de ganar los sindicatos y de atraerse el apoyo de las masas. Entenda que el gobierno revolucionario, militar y nacionalista, no podra mantenerse en el poder mucho ms tiempo prescindiendo del apoyo de los sindicatos y obreros. La forma en que Pern comenz{o a ganarse los sindicatos a travs del contacto directo con los grandes lderes sindicales como Bramuglia y Borlenghi; cuando los sindicatos eran manejados por partidos de izquierda y no aceptaban ser cooptados por Pern, ste buscaba o creaba dirigentes de segunda lnea y los apoyaba en contra de sus lderes, o utilizaba sindicatos autnomos con el mismo objetivo. Otra institucin de suma importancia y de gran influencia para la sociedad de la poca tambin se sum originariamente a este movimiento heterogneo alrededor del coronel Pern; la Iglesia Catlica reconoci en Pern al heredero de un gobierno militar promotor de la enseanza religiosa en las escuelas y al adversario de un candidato laico con un programa ms progresista en materia de educacin y en materia familiar. Con la Iglesia se completa as el cuadro de sectores que conformaron el origen del movimiento peronista, y que ejercieron influencia en el proceso decisorio del gobierno y en su prctica y discurso autonomista. En cuanto a la formacin intelectual e ideolgica de Pern debemos reconocer mltiples influencias en su pensamiento y posterior accionar como presidente de la Repblica. Influyen as en Pern la tensin social de los aos 1918-1921, la experiencia como agregado militar en Chile y Europa, la influencia de los generales Descalzo y Sarobe, los postulados del nacionalismo argentino y latinoamericano y el modelo de desarrollo nacional industrial prusiano de la Nacin en armas. Siguiendo al historiador peronista Fermn Chvez vemos que:
la mayor parte de la obra doctrinaria del propio Pern representa una amplia amalgama constituida por una sntesis de ideas nacional-populista (especialmente de raz forjista), sindicalista y social cristiana. (Chvez, 1987: 135)
113
Braden o Pern
Spruille Braden tena antes de llegar como embajador a Buenos Aires una intensa trayectoria diplomtica. En 1933 se lo haba designado como integrante de la delegacin norteamericana ante la Conferencia Interamericana en Montevideo, donde tuvo un primer choque con el Canciller argentino Carlos Saavedra Lamas. Entre 1935 y 1938 vivi en Buenos Aires como delegado estadounidense ante la conferencia del Chaco, que intentaba solucionar el conflicto entre Paraguay y Bolivia, el cual le vali el Premio Nobel de la paz al Canciller argentino, por sus gestiones diplomticas. Con respecto a las diferencias de Braden con Saavedra Lamas, el ex embajador norteamericano expresa en sus memorias:
Los argentinos se consideran nuestros rivales en el liderazgo poltico de Amrica Latina. Aspiran tambin a dominar militarmente el continente. Tan temprano como en septiembre de 1937, en mi despacho de la Conferencia de Paz del Chaco, advert que no poda haber paz si Saavedra Lamas segua al frente de las negociaciones, y coment acerca del expansionismo militar argentino, la eliminacin de la maquinaria democrtica y el crecimiento de un fascismo nativo, y que estas sospechas sobre los desarrollos mencionados surgan entre los vecinos de Argentina. (Braden, 1971: 207)
Antes de desembarcar en Argentina, donde present sus credenciales en mayo de 1945, Braden haba sido embajador en Colombia primero y luego en Cuba. El primer encuentro entre Braden y Pern a solas se produjo el 1 de Junio de 1945, donde Pern expres su disconformidad con los Estados Unidos por haber tratado a la Argentina como si fuera uno de los vencidos en la guerra, sin respetarles su neutralidad. Tambin critic la postura de la prensa estadounidense por ser antiargentina y por ofrecer una imagen distorsionada de la realidad poltica interna de nuestro pas. An as le ofrece a Braden el inicio de una nueva etapa de relaciones bilaterales entre Argentina y Estados Unidos, dejando atrs las confrontaciones estriles y fomentando un relacionamiento poltico y econmico mucho ms intenso. A pesar de la cordialidad inicial entre ambos, el embajador Braden estaba obsesionado con provocar la cada del gobierno de Farrell y Pern, como sostena el ex embajador britnico Kelly, cuando cuenta que Braden haba llegado a Buenos Aires, con la idea fija que haba sido elegido por la Providencia para derrocar al rgimen de Farrell-Pern (Guadagni, 2008: 43). El embajador norteamericano comenz una campaa de desprestigio del
114
gobierno argentino y busc encabezar a la fragmentada oposicin argentina para cumplir con su objetivo de derribar al rgimen, interviniendo de plano en los asuntos internos de nuestro pas. La poltica de hostigamiento que llev adelante Braden en Buenos Aires fue criticada por varios senadores y funcionarios importantes del gobierno estadounidense, pero la actitud del propio presidente Truman en septiembre de 1945 de designarlo Subsecretario de Estado para Asuntos Latinoamericanos provoc una gran confusin acerca de si la poltica de Braden era la poltica oficial del Departamento de Estado en Argentina ya que a pesar de las crticas a Braden en su seno, esta designacin pareca confirmar el apoyo de su poltica por el presidente norteamericano. Una vez asumido su cargo en Washington Braden no se olvid ni de Argentina ni de Pern y continu con su crtica al gobierno argentino. Luego de los conocidos acontecimientos del 17 de octubre de 1945, el gobierno militar convoc elecciones para febrero del ao siguiente. Pern fue apoyado casi involuntariamente por los Estados Unidos, a travs de la impericia de Spruille Braden y su publicacin del Libro Azul1, hecho que fue muy bien aprovechado electoralmente por Pern. As termin por ganarse definitivamente el apoyo del ejrcito y disipar momentneamente algunas reticencias de la institucin militar, sobre todo debido a la poltica laboral y populista llevada adelante por Pern. El Libro Azul provoc una reaccin
1. En el llamado Libro Azul sobre la Argentina, el Departamento de Estado conclua que: 1. El gobierno de Castillo y an ms el presenta rgimen militar persiguieron una poltica de ayuda directa al enemigo; 2. Los solemnes compromisos para cooperar con las repblicas americanas fueron completamente quebrados y han mostrado servir para proteger y mantener los intereses del Eje en la Argentina; 3. Las polticas y acciones de los recientes regmenes en Argentina tenan como meta el debilitamiento del Sistema Interamericano; 4. Los individuos y grupos totalitarios, tanto militares como civiles, que controlan el actual gobierno en Argentina, junto con sus colaboradores nazis, han perseguido el siguiente objetivo: la creacin en este hemisferio de un estado totalitario. Este objetivo ha sido en parte logrado; 5. Desde la invasin a Normanda, y an ms desde el fracaso de la ltima contraofensiva alemana en febrero de 1945, el rgimen militar ha tenido que utilizar una estrategia defensiva de camuflaje. Las obligaciones asumidas en la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y la Paz para eliminar la amenaza Nazi y las repetidas declaraciones de intenciones democrticas surgen de esta estrategia de engao; 6. A travs de su uso brutal de la fuerza y de mtodos terroristas para eliminar cualquier oposicin, el gobierno argentino se ha burlado del compromiso de las Naciones Unidas, a reafirmar la fe en los derechos humanos, en la dignidad y el valor de la persona humana. (U.S. Department of State, 1946) La traduccin es nuestra.
115
nacionalista que llev a los militares, que no podan dejar de sentirse afectados, a unirse y apoyar al candidato que defenda la soberana nacional (Alan Rouqui, 1986: 35). Cuando Pern triunf en las elecciones de febrero de 1946, el Secretario de Estado Byrnes nombra como nuevo embajador en Buenos Aires a George Messersmith, que vena de dejar su cargo de embajador en Mxico. El accionar del nuevo embajador norteamericano en Argentina fue totalmente diferente al realizado por Braden. Sin embargo, no se produjeron cambios sustanciales en las relaciones bilaterales entre ambos pases, por lo menos hasta el segundo gobierno de Pern que coincide tambin con el cambio de administracin en Estados Unidos.
116
CapTULO V
La CONSTRUCCIN TERRITORIaL DE La REpBLICa ARGENTINa. VISIONES DE GaNaNCIaS Y pRDIDaS EN EL IMaGINaRIO social e histrico argentino
Cristen Bjerg Federico Gmez Mara Florencia Soibelzon
La construccin de percepciones y visiones sobre el territorio de nuestro pas en la historia argentina se debate en una clara dicotoma sobre supuestas ganancias y prdidas territoriales, las cuales se sucedieron, principalmente, a lo largo del siglo XIX. Dicha construccin en el imaginario social, que tiene profundas races en nuestra historia e identidad como argentinos, nos permite remontarnos en la historia por medio de diversos estudios sobre las visiones y percepciones en relacin a la construccin del territorio nacional de autores como Carlos Escud (1988), Juan Carlos Puig (1975), Gustavo Ferrari (1981), Lacoste (2003) y Vicente Palermo (2006), quienes fundamentan sus teoras en la heredad del Virreinato del Ro de La Plata, explicando cmo esta construccin fue infundindose a lo largo de nuestra historia, en la cultura y educacin de los argentinos. Al margen del debate sobre la manera en la que dichas prdidas o ganancias territoriales fueron presentadas a la sociedad por nuestros gobernantes, debemos hacer referencia a cmo los diversos autores han tomado posiciones contrapuestas sobre dicha temtica; entre las cuales podemos distinguir claramente la adoptada por Carlos Escud. Este, identific el
117
perodo comprendido entre los aos 1806 y 1880, como la Argentina embrionaria y segn sus estudios, logr establecer claramente la supuesta errnea percepcin sobre las prdidas territoriales nacionales. Tuvo en cuenta, como ejemplo, las posiciones defendidas por estudios realizados por Vicente Quesada en el siglo XIX en base a documentacin originada en la corona espaola, generando as un amplio debate con su contraparte chileno, Miguel Luis Amunategui, sobre las verdaderas posesiones territoriales pertenecientes a uno u otro pas. Ambos autores, en busca de consagrar sus posiciones, se basaron en documentos verdaderos, pero generaron de todas maneras falacias en relacin a la soberana sobre los territorios referentes a la Patagonia, y su real pertenencia a la Argentina o a Chile por medio de ttulos histricos. Adems, a dicha apreciacin personal, Carlos Escud agrega referencias sobre cmo la expansin realizada por ambos pases hacia el sur para ocupar territorios, denominados por el autor res nullius, segn la percepcin de las potencias europeas (a excepcin de Espaa), desde ambos pases se vieron como que fueron perdiendo territorios que no podan conquistar, y no como si fuera que conquistaron territorios que podran haber poblado y defendido. Dichas apreciaciones, segn Escud, afectaron y daaron gravemente tanto a Argentina como a Chile, generando a lo largo de la historia compartida por los dos Estados, carreras armamentistas y enfrentamientos, imposibilitando la complementacin e integracin entre ambos. Pablo Lacoste apunta claramente que no debemos dejar de tener en cuenta que esos momentos de grave tensin entre dichas naciones lograron superarse mediante acuerdos diplomticos bilaterales: el Tratado de Lmites de 1881, los Pactos de Mayo de 1902 y el Tratado de Paz y Amistad de 1984. Asimismo, resalta la necesidad de conocer el entorno acadmico, en el cual se generaban dichas percepciones debido a que muchos historiadores argentinos y chilenos ensean a los nios y a los jvenes que el vecino es un pas expansionista y sustractor de territorios (Lacoste, 2003: 14). Es necesario hacer una referencia detallada de la posicin de Escud sobre las errneas percepciones argentinas acerca de las dems prdidas territoriales, que segn el autor se basan, en cuatro puntos que fundamentan su percepcin:
El Virreinato del Ro de la Plata fue una creacin artificial de la Corona Espaola: dicha creacin solo sera funcional como institucin bajo el sistema colonial, por
118
lo tanto su funcionalidad y poder para gobernar sobre la totalidad de los territorios, desaparecieron con el inicio del proceso de independencia nacional. Paraguay y Bolivia eran las regiones ms pobladas del Virreinato y posean en gran medida autonoma de Buenos Aires. La Banda Oriental era objeto de disputa con el Imperio Portugus: ambos casos son clara consecuencia de la disfuncionalidad de las instituciones del virreinato en pleno proceso revolucionario, en el caso del Paraguay la distancia y su pleno desarrollo en forma aislada del Virreinato del Ro de la Plata, origin la no aceptacin de la autoridad portea al inicio de la revolucin. En el caso de la Banda Oriental, la disputa con el Imperio Portugus y luego con el Brasil, origin, con la intervencin britnica, el surgimiento de un nuevo Estado como es el caso de la Banda Oriental. La idea de que la Repblica Argentina es heredera del Virreinato del Ro de la Plata es tonta, ya que ste fue el primer enemigo de ella: dicha idea se origina en base a que la capital de ambos, tanto la Repblica Argentina como el Virreinato del Ro de la Plata, tuvo el mismo lugar de establecimiento, por lo tanto, existe una conciencia de heredad del virreinato. No hay continuidad de las instituciones nacionales, ya que desaparecen en 1820, debido a que hubo un proceso de balcanizacin. No se puede hablar de un Estado Nacin hasta 1860: debido a esto no podemos identificar una clara continuidad entre el Virreinato y el Estado nacional argentino surgido durante la presidencia de Mitre, por lo cual debieron surgir nuevas instituciones a nivel nacional ya que las predecesoras con origen en el virreinato se haban extinguido.
Como un punto excepcional, la nica prdida territorial en la historia nacional reconocida por Escud, pero minimizada por la extensin territorial que comprende, es la referente a las Islas Malvinas. Para l ese s fue un caso donde una potencia extranjera, el Reino Unido, expuls a los argentinos que administraban bajo el poder y la autoridad del estado de Buenos Aires, en ese momento gobernado por Rosas. En relacin a las ganancias territoriales conseguidas por la nacin Argentina, Escud describe el triunfo obtenido por Mitre en Pavn en el ao de 1860, como el logro de la unificacin territorial entre la Confederacin y Buenos Aires, que aunque frgil, logr ir consolidndose. Con la Guerra del Paraguay (1865-1870) y la posterior victoria de la Triple Alianza, Mitre logr destruir a un peligroso competidor como era en ese momento el Paraguay. Este pas tena ya 800.000 habitantes frente a 1.200.000 habitantes de la Argentina, referencindose en las extensiones territoriales de ambos Estados, lo que le permiti ganar los territorios en la costa del ro Paraguay
119
y en el nordeste. Adems, la decisin chilena de hacer la guerra contra Per y Bolivia gener una situacin de debilidad, que le permiti a Argentina la negociacin del acuerdo de lmites de 1881 con Chile. En el anlisis de este perodo y remitindonos al conflicto territorial, no podemos obviar la mencin de las constantes de la poltica exterior argentina analizadas por Juan Carlos Puig y Gustavo Ferrari; en este sentido tambin las incoherencias o discrepancias en la poltica interna y en la poltica exterior nacional, descritas por Jos Paradiso. Para Gustavo Ferrari, de acuerdo a lo comentado por Jos Paradiso en El poder de la norma y la poltica de poder, las constantes que estuvieron presentes en los anlisis de dicha investigacin eran: pacifismo; aislacionismo; evasin por medio del derecho; moralismo; enfrentamiento con Estados Unidos; europeismo y desmembramiento territorial. Para Juan Carlos Puig, la debilidad territorial es una de las tendencias profundas de la poltica exterior tradicional en dicho perodo, en donde coexisten:
una despreocupacin generalizada respecto de estas cuestiones, como si realmente no importara a la Argentina perder esos territorios. porque se trataban de superficies inhspitas, lejanas, ridas de ninguna manera aptas para la explotacin agrcola-ganadera que era el eje del proyecto nacional argentino en el siglo XIX.
Podemos mencionar asimismo uno de los tres lineamientos que establece Moneta, como complemento a la visin de Juan Carlos Puig en relacin a este perodo: el mantenimiento de un equilibrio de poder con Chile y Brasil, funcionando dicho equilibrio como moderador de la tendencia hacia la debilidad territorial. Escud afimra esta misma despreocupacin aduciendo que el nacionalismo territorial argentino es un fenmeno muy conocido, pero que no tuvo un estudio profundo sino hasta la Guerra de Malvinas de 1982. Retomando lo descripto al comienzo del anlisis, este nacionalismo fue percibido como prdidas territoriales a lo largo del siglo XIX. En Argentina por su parte, explica Escud, existe la idea generalizada de una expansin chilena a costa de nuestro pas en el sur y de prdidas adicionales en otras regiones. Mientras que en Chile existe, al mismo tiempo, una percepcin paralela de un expansionismo argentino a costa de Chile en el sur, mitigada por la
120
apreciacin de la expansin chilena hacia el norte a expensas de Bolivia y de Per. En el caso de Bolivia, opina Escud, es algo debatible en cuanto a la validez de la expansin, no siendo igual en el caso de Per, en el que no es necesario una justificacin dado que la misma es clara. Por su parte, siguiendo a Gustavo Ferrari, en la cuestin de la territorialidad de nuestro pas, podemos observar que existe una clara posicin que se identifica con la idea de que, si comparamos la fronteras del Virreinato del Ro de la Plata, con la superficie que implica el actual territorio argentino, podemos comprobar que sta ha disminuido en un cincuenta por ciento con respecto a aquellas. Desde aqu se argumenta que hay varios signos claros de una as llamada debilidad territorial. Por un lado, sta estara anclada en la frmula argentina del arbitraje, acuada a fines del siglo pasado. Por otro lado la herencia colonial tendra mucha relacin con aquella debilidad. La corona espaola habra sido ambiciosa en la fase de conquista, pero luego, a la hora de mantener el imperio, el impulso se habra desacelerado. No debemos olvidar, por ltimo, que el hecho de que Argentina contara con vastos territorios habitables y frtiles, podra haberla llevado a desinteresarse en la cuestin del mantenimiento del mismo. Exploremos un poco ms estos puntos. Con respecto al primero de ellos, se arguye que la excesiva devocin por el arbitraje llevaba a un sacrificio desmedido. En aras de la paz, el pas se vea en la imposibilidad de defender de forma ms enrgica sus derechos territoriales. Argentina habra aceptado fallos que en gran medida la despojaban de su patrimonio. Para justificar el segundo punto se utilizan una gran cantidad de ejemplos que demostraran la verificacin del enunciado. Ya la corona Espaola habra actuado de manera perspicaz, pero tarda, al establecer el Virreinato del Ro de la Plata. Adems, la Metrpoli habra tenido una diplomacia inhbil, restituyndose, por ejemplo, Colonia del Sacramento a Lisboa, cada vez que este territorio portugus era reconquistado por las fuerzas de Buenos Aires. La victoria militar era seguida, entonces, por una clara derrota diplomtica, prctica que se prolong a travs de ms de un siglo. Ms tarde, a partir de mayo de 1810, comenzaron los sucesivos desgajamientos, a partir de los cuales se cederan territorios a Paraguay, se dara la prdida de la Banda Oriental y la separacin de las cuatro provincias del Alto Per (La Paz, Charcas, Cochabamba y Potos), que fueron declaradas
121
como pertenecientes al Estado Argentino, pero que eran de todas maneras dejadas en libertad, para que dispusieran de su propia suerte, despejando el camino a la independencia altoperuana. Gustavo Ferrari (1981) aclara que incluso se debe tener en cuenta que las distintas corrientes argentinas no han mirado a los sucesivos desgajamientos de las antiguas comarcas del Virreinato como algo negativo, sino ms bien como un timbre de honor. Ejemplificando dicha aseveracin cita al historiador rosista Adolfo Saldas, cuando ste, en su libro Historia de la Confederacin Argentina. Rosas y su poca, recalca el hecho de que Argentina ha dado independencia a seis nuevas repblicas. Ferrari argumenta que sta es una forma de equiparar la religin del progreso con la desmembracin territorial. Otro ejemplo que podra citarse en relacin a cmo la debilidad territorial tiene races profundas en la historia de nuestro pas, sera la visin que sostenan hombres como Alberdi, Sarmiento y Mitre respecto de que el exceso de espacio era propicio para la provocacin de anarqua. El liberalismo fue el autor de semejantes ideas, pero intent reivindicarse mediante la fuerte poltica demogrfica que enunciaba Gobernar es poblar. De todas maneras, como para todo punto de vista, no se pueden dejar de observar las claras excepciones que se dieron al supuesto desmembramiento territorial argentino. Entre ellas se pueden citar la intencin de Sarmiento de restaurar el Virreinato del Ro de la Plata, ms all de que estos planes no fueran luego llevados a cabo. Por otro lado se debe nombrar a Estanislao Zeballos, quien se consideraba heredero de la escuela en poltica internacional fundada por el catlico argentino Flix Fras. Zeballos, junto con Adolfo Dvila, publicaron el diario La Prensa de Buenos Aires, donde la orientacin nacionalista belicosa con respecto al los problemas territoriales era notoria. Por supuesto que la excepcin ms significativa fue la conquista al desierto, llevada adelante por el General Julio A. Roca. No slo ocup la Patagonia, sino que se asegur de otorgarle a dicha ocupacin un carcter definitivo, dndole como cierre un marco jurdico a travs del Tratado de lmites con Chile, en 1881. Este territorio no fue el nico que ocup a Roca, sino que el general pens incluso en el norte de Argentina, creando la gobernacin de Misiones en el mismo ao y llevando a cabo la campaa del Chaco en 1884.
122
Con respecto al ltimo punto, que por lo dems queda bastante claro, se debe tener en cuenta que Argentina no se vio en aprietos con respecto a cuestiones geogrficas. Casos contrarios fueron por ejemplo Chile, que sufri un inmenso desafo geogrfico, o Brasil, que a pesar de poseer un extenso territorio, solo una parte muy pequea de ste era habitable. En consecuencia, estos pases han buscado extenderse con mpetu y, generalmente con xito. Chile, por ejemplo, avanz sobre Bolivia y Per hacia el norte mediante la Guerra del Pacfico. Recapitulando en relacin a la dicotoma entre las posiciones opuestas sobre ganancia o prdida de territorios, podemos observar, realizando un balance a nivel histrico, los siguientes puntos referentes a esta cuestin: Segregacin de Paraguay en el ao 1813; formacin de Bolivia en el ao 1825; prdida de parte de Misiones en 1825; separacin de Uruguay en 1828, Chile inicia su expansin hacia el Cabo de Hornos en 1828; ocupacin inglesa en Malvinas en 1833, prdida de Estrecho de Magallanes en 1843, segregacin de la Villa Occidental en el ao 1878 y la segregacin de Tarija y parte del Chaco en 1889. Como corolario del presente captulo referido a la construccin territorial de la Repblica Argentina y las percepciones referidas a las ganancias o prdidas territoriales en el imaginario social e histrico argentino, debemos hacer referencia a Vicente Palermo (2006), quien en forma clara enuncia que las visiones y/o percepciones sobre estas dos posiciones en relacin al territorio y su construccin comenzaron a infundirse en la Argentina liberal y no en la Argentina revisionista, ya que fue en dicho perodo en el cual el supuesto carcter sagrado del suelo comenz a infundirse, debido a que los predecesores de las elites liberales gobernantes, no haban velado por la seguridad y obtencin del mismo; entre ellos los revolucionarios, los unitarios, los caudillos, el mismo Rosas, etctera. De esta manera el territorio se presentaba como una interpelacin del nacionalismo, como una obligacin y tarea del Estado, ante la relacin imaginaria que tienen los argentinos con el territorio nacional. Hoy da dicha relacin se presenta como una vaga prdida de territorios aislados con una excepcin, un territorio que ejerce sobre nosotros los argentinos una fascinacin intensa y pasional, el territorio de las Islas Malvinas. Este nos demuestra hasta que punto a lo largo de nuestra historia, desde el perodo de
123
la revolucin de mayo, el territorialismo, observado desde diferentes puntos y con distintas percepciones, se constituye como un componente identitario actual del ser argentino y la importancia del mismo para su continuo debate, investigacin y reflexin.
124
PArTE 2
Las polticas exteriores frente a la INESTaBILIDaD Y La TENSIN ENTRE La INSERCIN Y La aUTONOMa (1946-1983)
El fin de la Segunda Guerra Mundial marc un nuevo escenario internacional con el desplazamiento definitivo de los europeos y el ascenso de la Unin Sovitica y Estados Unidos que impuso nuevos rumbos en nuestra poltica exterior. Los proyectos de incorporacin al nuevo escenario internacional estuvieron marcados por una puja entre los esquemas autonomistas llevados casi siempre por administraciones democrticas y esquemas de alineamiento hacia Estados Unidos llevados a cabo por gobiernos de facto, son las nuevas polticas exteriores (1946-1983). La falta de continuidad institucional reflej cambios constantes, al ritmo de la sucesin de gobiernos civiles y militares, e incluso en algunos casos dentro de un mismo gobierno. En aquel contexto operaron tanto la polarizacin poltica internas (peronismo-antiperonismo), y externa (la cruzada anticomunista y el recelo a las posiciones nacionalistas desde lo econmico por parte de Washington), como la econmica (campoindustria), en donde existieron mltiples y cruzadas combinaciones entre ellas que llevaron a la incapacidad de definir un rumbo sostenido. Incluso su evaluacin fue controvertida, mientras en Puig y sus sucesores las decisiones autonmicas fueron ponderadas como positivas (Puig, 1988), Carlos Escud, como heredero del dependentismo, las evalu como desafos con costos, e incluso como victorias prricas (Cisneros y Escud, 1998: I, 17) Russell y Tokatlin fueron ms sensibles a esta ltima apreciacin, como se observ en su paradigma globalista. No nos result casual que el primer elemento de dicho paradigma fuese el no alineamiento con Estados Unidos, si bien esto fue reconocible en algunos gobiernos del periodo, no fue aplicable para todos, lo mismo pudo sostenerse con el resto de los elementos aportados. (Russell y Tokatlin, 2002: 414) Ms all de esta unidad estructural que caracteriza a todo este perodo encontramos por los menos tres ncleos particulares. El peronismo de los aos cuarenta y cincuenta constituy el primero dada su originalidad: la tercera posicin. Con su cada se gener una nueva situacin de debilidad institucional como en los aos treinta que no permiti a nuestro pas tener ni una constante ni una coherente poltica para revertir la situacin. Utilizando la caracterizacin de Cavarozzi hemos compuesto el ncleo siguiente como el de los gobiernos dbiles, tanto civiles como militares (1955-1966), (Cavarozzi, 2006). El posterior est marcado por fuertes oscilaciones entre
127
el alineamiento, la tercera posicin aggiornada y un alineamiento alienado que nos llev al aislamiento (1966-1983). La fuerte apuesta a un modelo poligonal de relacionamiento econmico y la Tercera Posicin desde lo poltico, sentaron las bases de una poltica autonomista que no estuvo exenta de criterios de insercin que produjeron cambios al promediar la gestin de Pern. Este modelo insinuado en Yrigoyen fue practicado desde la primera gestin peronista por los todos gobiernos democrticos con sus propias caractersticas hasta Menem. La opcin autonmica que se afirm en 1945 se mostr para algunos sectores, como absolutamente contrapuesta a la insercin. Los gobiernos civiles y democrticos optaron por las opciones autonmicas. Existieron variantes como en el caso de la ltima etapa del gobierno de Pern en los cincuenta, y en la administracin de Frondizi, que tuvieron la intencin de acercarse a Estados Unidos pero manteniendo mrgenes de maniobra. Esta apertura se mostr como ineludible ante los cambios en el proceso de sustitucin de importaciones, por las necesidades de capital internacional y afectaron a la poltica exterior Pero internacionalmente, mientras se llevaba a cabo esta estrategia, el mundo tenda hacia una mayor interrelacin y una mayor interdependencia, por lo menos en el mundo occidental. Este proceso fue de la mano con la unificacin de espacios econmicos. No es as en nuestro caso, donde se privilegi una economa cerrada se beneficiaron ciertos grupos econmicos y un tibio intento de unin aduanera. Y adems existi otro elemento: las cclicas crisis que fue sufriendo la economa Argentina. Desde fines de la dcada del treinta, observamos que el agro transfera a la industria recursos para que sta creciera, aunque nunca lleg a ser importante en las exportaciones porque sus precios no eran competitivos en el mbito internacional. Esta situacin y la falta de insumos bsicos para ella generaron una vulnerabilidad de la estructura industrial que se potenciaron con cada crisis que sufriera el campo, repercutiendo en toda la economa del pas. Esto se vio muy claramente en los aos cincuenta y sesenta. Esas crisis pautaron adems el desarrollo poltico. Cuando determinada crisis llegaba, se enrareca el clima poltico, y si a esto le sumamos la exclusin del peronismo por la proscripcin durante las gestiones civiles y obviamente durante los militares desde 1955 se increment la fragilidad del sistema republicano.
128
Los cambios ocurridos a partir del golpe de 1955 nos permitieron cerrar una etapa ms de la poltica exterior argentina. Observamos que los gobiernos militares apostaron fuertemente a una insercin acrtica, reflejo de las tesis occidentalistas y los civiles fueron propensos a aumentar los mrgenes de autonoma basados en una fuerte presencia en la regin. Uno de los datos reveladores fue que a pesar de haber mantenido la postura de no involucrarse en los conflictos extraos, el rgimen cvicomilitar de 1962, acompa a Estados Unidos en la decisin de llevar a cabo el bloqueo a Cuba durante la crisis de los misiles. En el periodo que media entre 1966 y 1983 observamos que los distintos posicionamientos ante los cambios de gobierno tambin se efectuaron dentro de los mismos. Se pas de furiosos alineamientos occidentalistas a los intentos ms serios de autonoma, en lapsos sumamente breves. E incluso este alineamiento apareci en muchos casos ni siquiera acompaado por Estados Unidos; y en otros enfrentamientos con su agenda global, como en el ltimo gobierno militar. Estos cambios implicaron oscilaciones muy amplias dentro de las posibilidades de nuestra poltica exterior, que aument el desprestigio de la misma y ahuyent la inversin. Toda esta confusa situacin de marchas y contramarchas donde el enfrentamiento con Estados Unidos ya no tena un sentido econmico como en el pasado y desde lo poltico no se poda percibir con claridad la situacin, por lo cual dificulta la continuacin de una poltica de insercin. Tambin observamos cmo los supuestos geopolticos llevaron a los gobiernos militares a perder en el equilibrio de poder regional lugares importantes, debido a variaciones no menos frecuentes. Estos constantes cambios llevaron al pas a una errtica situacin internacional que incidieron en su perdida de su posicin internacional y las oportunidades que el mundo ofreca. La guerra de Malvinas fue el punto terminal de esta crisis de insercin del pas que puso de manifiesto su debilidad, la equivocada imagen que tenamos de nosotros mismos y del mundo; como as tambin signific el alejamiento del poder de los militares y tras l, la posibilidad de conjugar un sistema poltico estable.
129
CapTULO VI
La pOLTICa EXTERIOR pERONISTa (1946-1955)
Luca Esposto Juan Pablo Zabala
El peronismo llega al poder como consecuencia de grandes cambios sociales, polticos y econmicos que se van a ir produciendo en el pas paulatinamente y sin pausa, desde principios de la dcada de 1930. Estos cambios al interior de Argentina fueron tambin en parte producto de los cambios importantes producidos en el sistema internacional, donde la Segunda Guerra Mundial es el punto de inflexin que trae aparejado grandes consecuencias para la relacin de Argentina con el mundo. Luego de la Segunda Guerra Mundial se genera un nuevo orden internacional donde Estados Unidos reemplaz definitivamente a Gran Bretaa, que ya haba entrado en decadencia como pas hegemn del sistema internacional. A partir de este hecho, nuestro pas necesit reestructurar su poltica exterior y buscar nuevas formas de insertarse en el nuevo orden mundial, para no quedar aislado. En este marco, el peronismo intent una poltica exterior novedosa articulada en torno a un concepto central que fue el de la Tercera Posicin, del cual se desprencieron la mayor parte de las acciones exteriores del peronismo y que nos va a servir a nosotros para poder analizar la poltica exterior del gobierno de Pern como una unidad de anlisis. A partir del estudio de la poltica exterior del gobierno peronista decidimos dividir a la misma en dos etapas, con caractersticas propias cada una, lo que hace posible una clara diferenciacin entre ambas. Intentaremos analizar en cada una de estas dos etapas los desafos y las desventuras por
131
las que atraves el gobierno de Pern a travs de la aplicacin o no de la doctrina de la Tercera Posicin, como principal formulacin de poltica exterior del perodo estudiado y con base en ese anlisis desarrollaremos en forma detallada las relaciones exteriores de la argentina peronista con los diferentes pases y regiones del mundo. En este intento vamos a tratar de reflejar con la mayor precisin posible las diferentes interpretaciones y divisiones sobre la poltica exterior de Pern de los principales autores que han estudiado sta temtica, sin por ello dejar de soslayar nuestra perspectiva sobre los temas abordados. Etapas de la poltica exterior peronista Existe un interesante debate acadmico acerca de las diferentes etapas por las que atraves la poltica exterior argentina durante el gobierno de Juan Domingo Pern. El principal desacuerdo entre stos surge en cuanto a las caractersticas que les asignan a cada etapa, el nmero de las mismas y el corte temporal que fijan para cada una de ellas. Nosotros vamos a dividir la poltica exterior de Pern en dos perodos, siguiendo en parte la divisin proyectada y fundamentada por Mario Rapoport y Claudio Spiguel (Rapoport y Spiguel, 1994: 231). De acuerdo a esta concepcin podemos identificar de manera clara dos etapas en la poltica exterior peronista. La primera etapa abarca desde el ao 1946, cuando Pern asume la presidencia hasta la crisis econmica que comienza en 1949 y que obliga al gobierno a reformular su gabinete y su poltica exterior. La segunda etapa comienza en 1949 y se extiende hasta la propia cada del peronismo como producto de la Revolucin Libertadora en el ao 1955. Estas etapas son coincidentes tambin con cambios en la Cancillera, ya que la primera etapa coincide con el perodo de Bramuglia al frente de la Cancillera y la segunda con los perodos de Paz y Remorino al frente de las Relaciones Exteriores de nuestro pas. Por otra parte, Andrs Cisneros y Carlos Pieiro Iiguez dividen la dcada peronista en tres perodos, marcados por los cambios de cancilleres. As, Habra una primera etapa, con el socialista Bramuglia como Canciller (1946-1949); una segunda etapa con el nacionalista Jess Hiplito Paz; y finalmente, una tercera etapa con Jernimo Remorino, de tendencia conser132
vadora, como Canciller (1951-1955) (Cisneros, Pieiro Iiguez, 2002: 267). Sin embargo, consideramos que las diferencias entre las personalidades y las gestiones de los distintos cancilleres no son lo suficientemente fuertes como para marcarlas como corte temporal en las distintas etapas de la poltica exterior del peronismo. Por su parte, Carlos Escud, sostiene que la poltica exterior de Pern puede dividirse en dos perodos: el primero que va de 1946 a 1952, identificado con un marcado anti norteamericanismo irracional, al no generar beneficios importantes para nuestro pas, lo que provoc un gran deterioro en las relaciones con el pas del norte. Escud va a criticar la concepcin de la Tercera Posicin y va a marcar durante esta primera etapa los lmites de esa poltica exterior independiente. El segundo perodo abarca desde 1952 hasta la cada de Pern en 1955. El corte temporal en el ao 1952 que marca Escud tiene que ver con que nuestro pas lleg al pico de su crisis econmica y que coincide con el cambio de gobierno en Estados Unidos, al asumir el republicano y militar Eisenhower en reemplazo de Truman (Escud, 1999: 123). Escud comete el error de solo tener en cuenta los cambios sucedidos en el pas del norte, y en la necesidad de los Estados Unidos de apoyar a los gobiernos autoritarios de Latinoamrica que contribuyan a cuidar su patio trasero de la influencia comunista, insertndose as nuestro pas en la cruzada occidental en plena Guerra Fra. Si bien esto es cierto, no podemos dejar de tener en cuenta que ante la incipiente crisis econmica en nuestro pas en 1949, Pern demostr una gran rapidez y pragmatismo al modificar el gabinete econmico y al realizar cambios en la Cancillera, adaptando su poltica econmica y exterior a las nuevas necesidades econmicas. 1946-1949: primera etapa. El peronismo y la Tercera posicin Durante esta primera etapa se vio reflejado el intento de Pern por consolidar una poltica exterior autnoma de neto corte nacionalista y con un marcado antinorteamericanismo, en consonancia con el sentir del pueblo argentino. An as debemos reconocer que hubo una recomposicin y normalizacin de las relaciones bilaterales con Estados Unidos, juntamente con diferentes tensiones que se produjeron en este periodo.
133
Asimismo, la etapa est marcada por la aplicacin de la doctrina de la Tercera Posicin en el accionar externo de nuestro pas, aunque hay que resaltar tambin, como intentaremos ms adelante, los lmites con los que se encontr esta concepcin ante circunstancias adversas para el gobierno argentino, sobre todo desde el punto de vista econmico. Como seala Simonoff, esta etapa se caracteriza por
el estatismo, el bilateralismo, la nacionalizacin del comercio exterior a travs del IAPI, la no incorporacin al Fondo Monetario Internacional y la aplicacin de la Tercera Posicin en el mbito diplomtico. (Simonoff, 1999: 44)
El principal desafo del peronismo aqu consisti en revertir el aislamiento internacional en el que se encontraba nuestro pas como producto de las presiones y discriminaciones norteamericanas por la poltica de neutralidad argentina durante la Segunda Guerra Mundial. Este periodo culmin en el ao 1949 con el fin de lo que se puede denominar bilateralismo profundizado, con el ltimo acuerdo comercial de Argentina en su relacin especial con Gran Bretaa, donde nuestro pas se enfrenta a dos realidades a las que debe adaptarse; por un lado, Estados Unidos se consolida como principal potencia del mundo y por otro; ante la crisis econmica que comienza a sufrir ese ao, Argentina se ve necesitado de dlares. Esto hace que Pern se acerque a Estados Unidos, demostrando un pragmatismo negociador propio de su estilo poltico, dando origen a una segunda etapa de poltica exterior dentro de su gobierno. Luego de comentar los alcances y caractersticas de esta primera etapa y antes de desarrollar las relaciones de Argentina con el mundo de manera detallada en la misma, creemos necesario tener que explicar las principales caractersticas de la doctrina de la Tercera Posicin, por ser sta el eje a travs del cual se articula toda la poltica exterior peronista en esta etapa.
Intentando definir la Tercera Posicin
Definir en trminos precisos lo que fue la Tercera Posicin es una tarea muy difcil, a la cual se avocaron la gran mayora de los autores que estudiaron al movimiento peronista, realizando interpretaciones de lo ms diversas y contrapuestas. No hay hasta la actualidad un acuerdo total acerca del verdadero significado de la Tercera Posicin, debido, tal vez, al dinamismo
134
y pragmatismo de su creador, a esa mezcla de idealismo y realismo que le imprimi a sus acciones gubernamentales. Debemos comenzar diciendo que la nocin de la Tercera Posicin se basa en la lectura que hizo Pern del escenario internacional en la inmediata posguerra. Sostena que
las dos corrientes ideolgicas en boga, el individualismo liberal y el colectivismo totalitario se han consolidado en el mundo como dos fuerzas polticas que tienden hacia el imperialismo. (Pern, 1968: 53)
Es decir, hacia la imposicin de su cultura, sus valores, su forma de gobierno y su estilo de vida a otros pueblos, convirtindolos en sus estados satlites. Lo peor de este orden bipolar era la situacin de los terceros que deban plegarse a uno de los dos bandos ya que la neutralidad era poco tolerada y muy riesgosa. Pern era consciente de este riesgo, por lo que su poltica exterior no puede ser nominada como de neutralidad o aislacionismo. El propio Pern lo aclara
La Tercera Posicin no es, en manera alguna, una posicin de neutralidad frente a los problemas polticos, econmicos y sociales del mundo contemporneo. Es, en cambio, una actitud positiva que se ofrece a la humanidad como solucin de sus problemas. (Pern, 1950: 55)
En estas palabras podemos notar tambin el carcter mesinico y universal que Pern intenta imprimirle a su proyecto. Tomando como base la concepcin que desarrolla el propio Pern, podemos afirmar que la poltica exterior del gobierno peronista, a travs de la Tercera Posicin, se puede encuadrar en el nivel de autonoma heterodoxa planteado por Puig, donde si bien se aceptaba la conduccin estratgica de los Estados Unidos como hegemn del bloque occidental, se discrepaba con el pas del norte en tres cuestiones especficas: el modelo de desarrollo interno, las relaciones bilaterales no estratgicas y la diferenciacin de los valores e intereses estratgicos del bloque del inters nacional y de los valores de los Estados Unidos. En primer lugar, la bsqueda de una mayor autonoma no puede estudiarse de manera separada del anlisis de las bases econmicas, y por lo tanto, del modelo de desarrollo econmico interno elegido por la dirigencia peronista. Este modelo estuvo basado en la industrializacin por sustitucin
135
de importaciones, de creacin de la industria mediana y pesada y una poltica proteccionista e intervencionista en el comercio exterior a travs de la creacin del IAPI, como sus principales caractersticas. En cuanto a las relaciones bilaterales no estratgicas, se destacan el establecimiento de relaciones diplomticas y comerciales con pases del bloque opuesto, como la Unin Sovitica y varios pases comunistas de Europa Oriental; intento de liderazgo en la regin latinoamericana y en el Cono Sur, a travs del propsito de creacin de la Unin de Pases del Sur y del nuevo ABC con Brasil y Chile. Finalmente, la diferenciacin de los valores e intereses estratgicos del bloque del inters nacional y de los valores de los Estados Unidos, se ve claramente reflejada en gran parte de las acciones de la poltica exterior peronista a travs de la aplicacin de su doctrina de la Tercera Posicin. Por ejemplo, en el rechazo del derecho de veto de las potencias en el Consejo de Seguridad de la ONU; en el caso espaol; en la resistencia al sistema multilateral de comercio; en el comercio con los pases comunistas; en la crisis de Guatemala, entre otros. Si tenemos en cuanta la concepcin de Lans, la Tercera Posicin va ms all de una mera enunciacin de poltica exterior ya que tiene por objeto ofrecer una doctrina superadora de los dos principales sistemas polticos y econmicos que se presentan como opciones en la posguerra mundial; Argentina ofrece una alternativa ideolgica a la restringida opcin bipolar (Lans, 1984: 79). Para entender mejor el real significado de la Tercera Posicin creemos que hay que tener en cuenta, como nos recuerda Paradiso, que la posguerra mundial fue una etapa de crisis civilizatoria que alentaba la bsqueda de nuevas frmulas alternativas de organizacin social. As se explica el profundo contenido social y el intervencionismo estatal en todos los aspectos de la vida del pas que intent imponer el peronismo a travs de la planificacin estratgica. Estas convicciones no eran exclusividad del peronismo, cualquiera hubiera sido el partido poltico que llegara al poder en esos aos, habra seguido orientaciones similares (Paradiso, 1993: 119). Para justificar esta afirmacin, Paradiso pone como ejemplo la plataforma electoral de la UCR del ao1946. El enfoque de Rapoport referido a la poltica exterior peronista de este perodo es planteado en clave econmica al sostener que en la inmediata
136
posguerra la Tercera Posicin habra consistido en la bsqueda por mantener el viejo esquema triangular para aprovecharlo en funcin de la industrializacin argentina (Rapoport, 2009: 202). Ahora bien, convendra aclarar que entre 1946 y 1949 el peronismo eligi seguir volcndose sobre el lado britnico del tringulo para balancear el peso econmico y diplomtico de los Estados Unidos. Gran Bretaa mantena, en este perodo, el primer lugar entre las exportaciones argentinas, pero las importaciones desde los Estados Unidos crecan constantemente. Esto, junto con la inconvertibilidad de la libra decretada por Gran Bretaa y el lanzamiento del Plan Marshall por Estados Unidos, termin conspirando contra la posibilidad de mantener las relaciones comerciales triangulares un tiempo ms. Siguiendo a Rapoport, podemos ver como este fracaso en las relaciones triangulares comerciales reduce significativamente los mrgenes de maniobra de la Tercera Posicin peronista (Rapoport, 2009: 203). Quien se opone a ver en la Tercera Posicin una poltica exterior de equidistancia entre los bloques (y de no alineamiento con Estados Unidos) es Roberto Rusell. Este autor sostiene que la Tercera Posicin le da inicio a un Paradigma que l mismo denomina como Globalista, a travs del cual la poltica exterior de Pern gir alrededor de tres ejes: asimtrico, compensatorio y horizontal. En primer lugar, el eje asimtrico se identifica con las relaciones con Estados unidos, y donde Pern deline cinco elementos bsicos: 1. la pertenencia cultural de Argentina a Occidente; 2. el alineamiento del pas con Estados Unidos en caso de guerra con la Unin Sovitica; 3. el no alineamiento con los intereses estratgicos, polticos y econmicos norteamericanos; 4. la oposicin a la intervencin estadounidense en los asuntos internos de los pases de la regin; y, 5. la definicin de una agenda bilateral y regional con claras jerarquas temticas en la que los temas econmicos ocupan el primer lugar. En segundo lugar, el eje compensatorio se identifica con las relaciones con Europa occidental y los pases socialistas. Finalmente, el tercer eje, el horizontal, se identifica con las relaciones con Amrica Latina, donde, segn Russell, el peronismo actu de manera ambigua, a travs de su esfuerzo por construir la integracin econmica sudamericana y el liderazgo en Amrica Latina.
137
Esta ambigedad, si es que se dio, a nuestro entender, tiene que ver con la consecucin del objetivo que buscaba el propio Pern de fortalecer la autonoma y el poder de negociacin nacional (Russell, 2001: 203). Otro autor que aborda la cuestin del intento de definir que es la Tercera Posicin es Felipe De la Balze, quin tiene una concepcin afn a la sostenida por Carlos Escud. Para De la Balze, la Tercera Posicin se incluye dentro del perodo de poltica exterior que l denomina poltica exterior del aislamiento y que se mantiene hasta mediados del gobierno de Alfonsn. Este autor observa dos tendencias en la Tercera Posicin: la primera est relacionada con el esfuerzo poltico de mantener los lineamientos generales de la poltica exterior del periodo anterior que l mismo denomina poltica exterior de la organizacin nacional, a pesar de los cambios en el escenario internacional; y la segunda tendencia se identifica con la implementacin de un proyecto de crecimiento econmico interno basado en la sustitucin de importaciones. El seguimiento de estas dos tendencias pueden ser explicados a travs de la interpretacin que Pern haca del escenario de posguerra, donde el lder argentino avizoraba una tercera guerra mundial y el retorno de las medidas proteccionistas de las economas nacionales. Esto a nuestro entender explicara, en parte, la segunda tendencia sealada por el autor. En cuanto a la primer tendencia, De la Balze, siguiendo a Escud, plantea que la inercia burocrtica dificult el cambio hacia un nuevo posicionamiento internacional de la Argentina. En realidad, Argentina no busc un posicionamiento a escala mundial, al lado de las principales potencias emergentes de la posguerra, porque Pern percibi de forma clara que en el nuevo contexto de Guerra Fra, Amrica Latina quedara relegada del primer nivel del escenario internacional ya que el tablero de la poltica mundial se iba a jugar en otra regin del mundo. Por eso, Pern busc solamente el liderazgo regional a travs de la unin de los pases latinoamericanos para hacer frente a los peligros y desafos que imprima el hegemn. De la Balze sostiene que la Tercera Posicin no es una concepcin original sino que no es otra cosa que una versin ideolgicamente remozada de la poltica de no compromiso del perodo anterior de la poltica exterior de la Organizacin Nacional (De la Balze, 1997: 37). Dentro del mismo sentido de interpretacin, aunque agregndole variables originales y significativas, encontramos la concepcin de la Tercera posicin que nos ofrece Andrs Cisneros. Para este autor, la Tercera Posi138
cin fue una frmula de gran efectividad emotiva para el frente interno (Cisneros, 1997: 271). Si bien aclara que es difcil de definir por la propia naturaleza pendular del peronismo, sostiene que se debe hablar de varias terceras posiciones. Lo interesante en este autor es su visin de los antecedentes en el mundo de este tercerismo, ya que para Cisneros proviene del tercerismo del pensamiento catlico, de la Doctrina Social de la Iglesia (aunque deberamos sealar que la cosmovisin de la Iglesia no es por ningn motivo una ideologa, ni una tercera opcin entre el capitalismo y el comunismo). Sin embargo, s creemos que es acertado el antecedente mencionado en los totalitarismos de los aos treinta, que ya haban utilizado esta frmula tercerista para diferenciarse de sus enemigos del capitalismo plutocrtico, como solan llamar al capitalismo occidental y de los comunistas. Cisneros coincide con Rapoport cuando sostiene que en el plano econmico la Tercera Posicin era un intento de revivir la clsica pendulacin triangular entre Argentina, Gran Bretaa y Estados Unidos (Cisneros, 1997: 270). Como conclusin, podemos definir a la Tercera Posicin como una doctrina elaborada para un contexto mundial de transicin intersistmica, donde la variable central que ejerce mayor influencia en esta concepcin, es la lectura que hace el propio Pern de una inminente Tercera Guerra Mundial, sin dejar de tener en cuenta el influjo importante del orden interno, donde el peronismo se muestra como un tercero, conciliando entre el capital y el trabajo. Por eso creemos que sera acertado reconocer a la Tercera Posicin como el marco conceptual adecuado a una actitud independiente y pragmtica ante la conflictiva e indescifrable situacin del nuevo mundo bipolar. Los lineamientos fundamentales de esta doctrina son elaborados como posibles soluciones a los problemas argentinos con el mundo previo a la guerra: aislamiento y escaso comercio con los pases latinoamericanos, confrontacin con las potencias en lo econmico y poltico-diplomtico, inexistencia de relaciones con la URSS, aislamiento de Conferencias y Foros internacionales. Por eso para solucionar estos inconvenientes el primer objetivo de Pern fue intentar la reinsercin internacional de Argentina desde una poltica autonmica. Como caractersticas principales de la Tercera Posicin podemos mencionar: la orientacin hacia Hispanoamrica; el establecimiento de relaciones con la URSS y pases del este europeo; el alto perfil en los foros y organisALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)
139
mos internacionales; el impulso a la integracin latinoamericana desde una poltica de prestigio; la equidistancia entre los bloques; la diversificacin comercial a travs de convenios bilaterales; y el rechazo al sistema econmico internacional recientemente creado en Bretton Woods por considerar el peronismo que este sistema fomentaba las asimetras entre pases ricos y pobres, principal causa de instalacin de gobiernos comunistas en Amrica Latina, de acuerdo a como los diferentes Cancilleres de Pern lo sostuvieron en todas las Conferencias Internacionales y americanas en las que representaron a nuestro pas.
Las relaciones con Estados Unidos
Como mencionamos anteriormente, en mayo de 1946 Estados Unidos nombr nuevo embajador en Buenos Aires a George Messersmith, quien en poco tiempo logr entablar relaciones amistosas y personales con el presidente Pern. A pesar de estas simpatas mutuas le fue muy difcil al embajador ponerse de acuerdo con los miembros del Departamento de Estado respecto a cul debera ser la poltica correcta a seguir en Argentina. Desde un primer momento la intencin de Messersmith fue establecer y consolidar relaciones bilaterales normales entre Estados Unidos y Argentina. Esta actitud le vali varios enfrentamientos con Braden, quien ocupaba en Washington el cargo de Subsecretario de Estado para asuntos Latinoamericanos. Al contrario de Braden, el actual embajador no vea en Argentina un peligro nazi, sino que le preocupaba considerablemente el avance de la influencia de la Unin Sovitica en Amrica Latina. Adems, Messersmith crea que la presencia de Pern como presidente argentino le aseguraba a Estados Unidos una barrera infranqueable en la contencin del comunismo en la regin. El primer problema que encontraron los partidarios de la mejora de relaciones, fue la propia reticencia de Washington, no slo a travs de Braden sino del propio Secretario de Estado Dean Acheson, reemplazante de Byrnes. Esto se pone de manifiesto claramente en el fracaso de la misin del Jefe de Estado Mayor argentino, General Carlos von Der Becke a los Estados Unidos. El principal objetivo de su misin era discutir con el general Eisenhower la cooperacin militar entre ambos pases. Sin embargo, esta reunin nunca se llev a cabo por la negativa del General estadounidense de recibir al enviado argentino. Esto se debi al condicionamiento
140
que impuso el Secretario de Estado Acheson para concretar la entrevista: el cumplimiento efectivo o no de los compromisos interamericanos de nuestro pas, asumidos en ocasin de la firma del Acta de Chapultepec. Los Estados Unidos seguan considerando que el gobierno argentino tena que dar muestras sobradas de su no vinculacin con elementos nazis, a travs de la denuncia de emigrados alemanes y de la liquidacin de las empresas alemanas y japonesas en nuestro pas. A pesar de este primer desencuentro, debemos destacar que
el empeo que Pern puso en lograr la ratificacin del Acta de Chapultepec y las medidas adoptadas posteriormente sobre agentes nazis y propiedad enemiga comenzaron a cambiar en Washington la percepcin que se tena hasta entonces del rgimen argentino. (Escud, 1999: 301)
Como consecuencia de estas muestras sinceras del gobierno argentino de cumplimiento de los compromisos interamericanos, los Estados Unidos, en julio de 1946, liberaron el oro y los fondos argentinos del Banco Nacin y del Banco Provincia bloqueados desde 1944. Por otra parte, las relaciones bilaterales comenzaron a recomponerse en parte, gracias a un nuevo cambio de gabinete en el gobierno de Estados Unidos, donde el presidente Truman nombr Secretario de Estado al General Marshall. Con Marshall se logr la consolidacin en la burocracia estadounidense de funcionarios partidarios de la cooperacin y del equilibrio militar en todo el continente. A pesar de las siempre exigentes condiciones norteamericanas para con nuestro pas y de la retrica interna antiestadounidense que Pern expresaba en pblico, en general podemos decir que hubo una normalizacin de las relaciones. La misma fue acelerada por la nueva situacin de Guerra Fra y el endurecimiento de las relaciones entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, lo que llev a Washington a intentar cerrar filas con los pases latinoamericanos a travs de la unin continental con un tratado de defensa militar. Adems, la convocatoria a la Conferencia de Ro de Janeiro (celebrada en 1947) para tratar esta cuestin, fue acompaada por un cambio de actores diplomticos relacionados con la poltica exterior estadounidense hacia nuestro pas. Truman anunci la renuncia de Braden, tal vez para acercar posiciones con nuestro pas, a la vez que anunci la renuncia del embajador en Buenos Aires Messersmith, quin confrontaba con Braden en la poltiALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)
141
ca a seguir hacia Argentina. Tal vez en la estrategia y el pensamiento del presidente Truman estaba presente conseguir dos objetivos en uno a travs de estas dos renuncias: por un lado se aseguraba la consolidacin del acercamiento argentino al sistema interamericano liderado por Estados Unidos en su lucha contra el comunismo; y por otro, solucionaba los problemas de intereses contradictorios suscitados por la pelea burocrtica entre Braden y Messersmith y sus respectivos seguidores. Ahora bien, otro motivo de tensin diplomtica en las relaciones bilaterales entre la Argentina y los Estados Unidos se produjo en ocasin del lanzamiento del Plan Marshall para la reconstruccin de Europa. La mayor parte de los fondos de este plan eran proporcionados por Estados Unidos a travs de la Ley de Asistencia Extranjera de abril de 1948 y por los prstamos externos del Export-Import Bank. Como reconoce Escud, era evidente que Estados Unidos no poda satisfacer la demanda europea de materias primas por completo. De acuerdo al citado autor solo poda hacerse cargo del 55% de esas necesidades. La limitacin a Europa a travs de este plan era que invirtieran los dlares que reciban por el plan en la compra de productos norteamericanos (Escud, 1999: 345). Estados Unidos haba aprendido la leccin que le dej la gran crisis econmica de 1929 y de lo peligroso que era acumular stock de productos norteamericanos sin tener mercados donde venderlos. Argentina fue discriminada una vez ms, por el plan Marshall y Estados Unidos, a pesar de las promesas del propio Marshall y del presidente Truman en varias ocasiones ante Pern y el Canciller argentino Bramuglia, de que los dlares de las naciones europeas se iban a transformar en compras de productos agrcolas argentinos. La discriminacin hacia Argentina fue justificada por los altos precios del trigo argentino, que era el doble de caro que el estadounidense. Otra de las justificaciones norteamericanas tena que ver con que el Plan estableca que las exportaciones deban hacerse por empresas privadas y en Argentina se realizaban a travs de un organismo estatal como era el Instituto Argentino para la Promocin y el Intercambio (IAPI). Aunque estas justificaciones hayan tenido un alto grado de certeza, lo que verdaderamente motiv estas medidas de discriminacin hacia nuestro pas fue la presin ejercida sobre el gobierno y el Congreso estadounidense del fuerte lobby agrcola, que competa con los productos argentinos y adems
142
se quejaba de la prohibicin del gobierno de Pern de transferir fondos al exterior, as como de la obligacin de solicitar licencias de importacin ante el IAPI. A esto debemos sumarle el logro de estos sectores de la inclusin de una clusula que prohiba a los estados que reciban dlares del Plan Marshall comprar productos fuera de Estados Unidos en caso de que ese pas contara con excedentes agrcolas, cosa que sucedi en varios aos consecutivos por diversas cosechas extraordinarias. Finalmente, esta discriminacin del Plan Marshall, junto a la inconvertibilidad de la libra esterlina por parte de Gran Bretaa de manera unilateral, y a la opcin de Pern por firmar convenios comerciales bilaterales no aceptando ingresar al nuevo orden econmico basado en el multilateralismo creado en Bretton Woods, provoc una falta de dlares que se agrav con la crisis econmica comenzada en el ao 1949, y que junto con cambios de circunstancias en ambos pases, hizo que las relaciones bilaterales comiencen a normalizarse, dando comienzo a una nueva etapa en la poltica exterior peronista.
Conferencia de Ro de Janeiro, 1947: la creacin del TIAR
El nuevo clima de Guerra Fra dictaba un esfuerzo para no dividir el hemisferio y por lo tanto, la Argentina pudo participar en la Conferencia Interamericana para el mantenimiento de la Paz y la Seguridad, que se celebr en Petrpolis, Ro de Janeiro, en agosto de 1947. El objetivo central de esta Conferencia era tratar la cuestin del Tratado de Defensa para el hemisferio previsto ya en el Acta de Chapultepec. La delegacin argentina estuvo presidida por el Canciller Juan Atilio Bramuglia y la delegacin de Estados Unidos por el general Marshall, siendo la primera vez que ste participaba en un escenario diplomtico panamericano. El objetivo estadounidense era lograr la creacin de un tratado militar de seguridad hemisfrica para poder dedicar sus principales esfuerzos a otras regiones ms calientes en el escenario de la Guerra Fra. Por eso form una delegacin importante, con el presidente del senado y de la Comisin de Asuntos Extranjeros, Arthur Vandenberg, y con Warren Austin, delegado ante las Naciones Unidas.
143
Los principales temas abordados en Ro de Janeiro fueron: el empleo de la fuerza y la definicin de agresin; el tema de las bases militares; las zonas de seguridad; la posibilidad de sanciones y las cuestiones econmicas. El discurso de Bramuglia fue un pedido a la solidaridad y unidad del continente, y a la libertad del hombre. Se mostr optimista al decir Amrica, cualquiera sea el destino de la humanidad, no ser un continente azotado por los conflictos. Como sostiene Lans, el canciller Bramuglia en todas sus intervenciones cit la doctrina de la Tercera Posicin e introdujo la cuestin econmica y social como principal tema (Lans, 1984: 139). En cuanto al tema del empleo de la fuerza y la definicin de agresin, la postura argentina intentaba distinguir entre los agresores americanos de los no americanos, en cuyo caso se aplicaran sanciones colectivas y se autorizara el empleo de la fuerza. La delegacin argentina present un proyecto que sostena que todo acto de agresin contra la integridad o la inviolabilidad de un estado americano por parte de un estado extracontinental ser considerado un acto de agresin contra todos. En cambio,
la aplicacin de medidas colectivas a los mismos estados americanos, significara quebrar la solidaridad existente y olvidar el espritu pacifista que hasta ahora permiti solucionar los conflictos en el nuevo mundo. (Lans, 1984: 142)
Por otro lado, Estados Unidos no quera que se realice la distincin entre agresores extra-continentales y continentales. Finalmente la solucin fue un compromiso favorable a los Estados Unidos, ya que el TIAR prev el uso de la fuerza para todos los casos. Si bien no se pudo concretar la postura argentina, se vio claramente que nuestro pas acat las decisiones de la conferencia, demostrndole al Departamento de Estado de Estados Unidos que el gobierno argentino tena una actitud ms flexible que en conferencias anteriores. Igualmente, Argentina logr la inclusin del principio de no automaticidad, que requera como etapa previa una reunin de consulta para otorgarle obligatoriedad a las decisiones. Tambin se acept la propuesta Argentina de que se exceptuara a los pases firmantes de la obligacin de suministrar fuerzas armadas sin su consentimiento. El anlisis del proceso decisorio de esta propuesta argentina podemos encuadrarlo dentro del modelo organizacional que plantea Graham Allison (Allison, 1971: 141), donde se puede entrever que la decisin de elevar esa
144
propuesta a la Conferencia, es el resultado de la influencia ejercida por la Cancillera y por el Ejrcito. La Cancillera argentina, a travs del Canciller Bramuglia, muestra flexibilidad en las negociaciones polticas con los Estados Unidos, aunque esto no implica en modo alguno, que la participacin argentina en la conferencia haya sido una temprana abdicacin de sus formulaciones terceristas como quieren ver algunos autores. Si bien es cierto que la delegacin argentina no adopt una postura obstruccionista, tampoco desempe un rol de pasivo seguidismo, expuso francamente sus puntos de vista no siempre coincidentes con los de EEUU y logr imponer varios de sus criterios (Paradiso, 1993: 121). En el seno del Ejrcito y en los representantes del mismo en la delegacin argentina en Ro de Janeiro, se puede apreciar una actitud ambigua: por un lado reconocen como fundamental la necesidad de instaurar un tratado de defensa para el continente; pero por otro niegan la posibilidad de subordinacin del ejrcito argentino al mando estadounidense en caso de guerra. Esta postura se ve trasladada al seno de la Conferencia, cuando se propone y se logra la clusula que sostiene la libertad de los pases firmantes para dar su consentimiento antes de enviar tropas. Al discutir el tema de las bases militares, Estados Unidos quisieron incluir en el tratado a todas sus bases militares en el mundo, pero no lo lograron gracias a la frrea oposicin de Argentina y Mxico, que demostraron tener una poltica autnoma respecto del hegemn. Ambos pases vieron la posibilidad de dejarse arrastrar a cualquier conflicto en otra regin apoyando a Estados Unidos a travs de la invocacin del TIAR, por lo que rechazaron esta propuesta. Otro de los temas planteados fue el referido al establecimiento de una zona de seguridad dentro de la cual se ejercera la accin colectiva de los pases americanos contra cualquier amenaza de ataque a cualquiera de los Estados del continente. Bramuglia sostuvo la importancia de la unanimidad como un principio que deba incorporarse a todo acuerdo de defensa mutua, lo que implicara la posibilidad del ejercicio del veto. Con esto se demuestra una vez ms la actitud autnoma del gobierno peronista. Sin embargo, muchos pases americanos queran la mayora de votos al igual que Estados Unidos, por lo que la propuesta argentina no logr el apoyo necesario y Bramuglia no insisti para evitar el aislamiento dentro del
145
sistema interamericano. Finalmente, se consigui una solucin intermedia, ya que para que sean obligatorias las sanciones se requeran 2/3 partes de los votos. En cuanto a la definicin de la zona de seguridad, el delegado argentino, Pascual La Rosa, pidi que se incluyera a las Islas Malvinas y la Antrtida dentro de esta zona, cediendo tal vez a las presiones de los sectores nacionalistas civiles y militares. El comit militar especial formado por Argentina, Chile y los Estados Unidos, acept la propuesta argentina. En un primer momento, no se haba planteado la posibilidad de incluir a las Islas Malvinas y a la Antrtida dentro de la zona de seguridad del tratado. Pero debido a las repercusiones negativas y a las crticas que reciba el Canciller argentino de parte de los sectores nacionalistas, esta medida se hizo como para apaciguar los nimos en el interior del pas, pero sobretodo al interior del movimiento peronista. Incluso hubo una denuncia penal de Alejandro Olmos por la firma del TIAR, ya que sostena que el ministro haba infringido el cdigo penal, en lo referente a la represin de los delitos que atentan contra la paz, la seguridad y la dignidad de la nacin. La cmara federal en lo criminal desestim la denuncia de este nacionalista (Raanan Rein, 2005, 168). Ms all de estas crticas aisladas, el canciller Bramuglia fue recibido en el aeropuerto con todos los honores por Pern, sus ministros, varios legisladores y delegaciones obreras. El ltimo tema importante que deba tratarse en la Conferencia eran las cuestiones econmicas y sociales por las que bregaba el peronismo dentro de la Asamblea. Pero, como el tratado era netamente de carcter militar, Estados Unidos consigui que se difiera el tema para la Conferencia a celebrarse en Bogot en el ao 1948. En este intento argentino de plantear los graves problemas econmicos y sociales que aquejaban al continente el peronismo evidenci un carcter de repartidor intermedio, en trminos puiggianos. As es que el peronismo cumple con la doble funcin sealada por Carlos Puig: 1. La funcin de imponer y comprobar el surgimiento espontneo de criterios intermedios de reparto en reas ms limitadas, tanto desde el punto de vista geogrfico como funcional. Desde el punto de vista geogrfico tenemos que aclarar que si bien los criterios de reparto del peronismo intentaron ser universales, sobretodo a partir de su concepcin mesinica y superadora de
146
los dos sistemas imperantes en el mundo, a travs de la Tercera Posicin, el rea de reparto fue mucho ms limitada y se redujo en gran medida a los pases latinoamericanos. 2. La funcin de transmitir las demandas de los recipiendarios a los repartidores supremos. Segn Puig esta transmisin se basa en recursos de poder; poder con el que contaba el peronismo en el orden interno, lo cual lo converta en un interlocutor vlido para transmitir las demandas de los pases perifricos hacia el repartidor supremo. Esto se vio reflejado claramente, entre otros ejemplos, en las demandas del gobierno peronista por un orden econmico internacional ms justo, para poder reducir las asimetras existentes entre el hegemn y los pases ms pobres del continente, para de esta manera atacar las verdaderas causas que podan conducir a los pases ms pobres hacia el camino del comunismo. Finalmente, en julio de 1948 el tratado fue aprobado por el Senado y se pas a la Comisin de Asuntos Extranjeros de la Cmara de Diputados en agosto 1948, pero ante la primera disidencia de la UCR, se dej el tema para ms adelante, posiblemente el gobierno lo haya reservado como carta de negociacin ante los Estados Unidos para un momento ms propicio y de mayor necesidad.
Conferencia de Bogot, 1948: creacin de la OEA
La poltica exterior de los primeros aos del peronismo se movi en niveles diferenciados. Sobre el trasfondo de los recelos del frente militar, las resistencias de la vertiente ms conservadora del mbito civil y diplomtico y la poca simpata que exista con Evita, el canciller Bramuglia tuvo un activo papel representando al pas en los foros internacionales. Argentina siempre mostr sus reservas acerca de la propuesta de establecer una organizacin continental que tuviera atribuciones supranacionales y a que la Carta Orgnica de dicha organizacin contuviera normas polticas y militares, por lo que solo propugnaba por una unin econmica. A pesar de esta concepcin, desde el gobierno argentino se le dio mucha importancia a la Conferencia y a la necesidad de crear una organizacin de este tipo. Tambin se desconfiaba de un exceso de multilateralismo y de todo compromiso que implicara enrolar al pas en el conflicto bipolar y en conflictos ajenos al inters nacional argentino. En las propias palabras de Pern,
147
nuestra poltica consiste en alcanzar convenios bilaterales con todos los pases latinoamericanos, ofreciendo nosotros lo que tenemos. En este sentido nuestra poltica es lo que llamamos Sanmartiniana. Nosotros hemos consolidado nuestra independencia econmica y queremos llevarla a Amrica. (Pern, 1968: 57)
Aunque tambin hay que entender que, si bien en un principio fue por opcin adoptar esta forma primitiva de comercio exterior, muchas veces esta medida de bilateralismo fue tomada por obligacin y porque as lo dictaba la coyuntura econmica interna y las circunstancias exteriores desfavorables para nuestro pas, como la inconvertibilidad de la libra y el accionar estadounidense con el Plan Marshall. La delegacin argentina en Bogot estuvo representada por el Canciller Bramuglia, quien comandaba la delegacin, e integrada por 86 personas de renombre y prestigio, como el embajador Enrique Corominas, el presidente del Banco Central Orlando Maroglio y el Director del Departamento econmico de la Cancillera Roberto Ares; tambin eran parte de la delegacin miembros del poder legislativo, y de los ministerios de Guerra, Marina, Hacienda, Industria y Comercio, y Trabajo y previsin. Cuando se observa la conformacin de la delegacPn argentina ante la Conferencia y apreciamos los objetivos del gobierno en la misma, notamos que las cuestiones econmicas ocupan un lugar central, aunque la Cancillera va a tomar el liderazgo con Bramuglia y Ares a la cabeza, por encima del ministerio de Hacienda. Durante la prolongada ausencia del pas del Canciller Bramuglia, se hizo cargo de Cancillera el ministro de Marina, almirante Fidel Anadn, quien era el informante del presidente Pern acerca de todo lo que pasaba en Cancillera. Mientras tanto, los asuntos corrientes eran llevados por el Director del Departamento de Relaciones Exteriores y hombre de confianza del canciller, el Dr. Pascual La Rosa quien haca lo mismo con su jefe, mantenindolo al tanto de las intrigas, actividades conspirativas y relaciones secretas que se tejan a sus espaldas (Bossoer, 2005: 147). El contrapunto entre La Rosa y Anadn dentro de Cancillera, que se manifestaba en las actitudes ante la Conferencia, nos muestra en realidad aquella Argentina de rostro bifronte. Aunque los dos coincidan en defender los principios de la Tercera Posicin y la poltica de equidistancia entre ambos bloques, sus posturas y estilos eran tan contrapuestos como sus orgenes ideolgicos. Estos dos
148
estilos se van a ver reflejados en las instrucciones que le otorga Cancillera a la delegacin argentina ante la Conferencia. La principal instruccin era que deba desecharse toda idea de accin colectiva violatoria del principio de no intervencin. En cuanto a la organizacin del sistema, se propugnaba que el pacto deba ser estructurado de forma tal, que diera la impresin de que se estaba creando un sper Estado, que deba contener solamente normas jurdicas; las polticas y militares deban eliminarse; que la Unin Panamericana y el Consejo directivo no deban ejercer atribuciones militares ni polticas. Esta instruccin fue impartida por el grupo de la primera lnea burocrtica que responda al Canciller Bramuglia. Estas medidas no eran compartidas por el ministro de Marina y sus asesores, ya que no estaban de acuerdo con ninguna frmula de supranacionalidad, por ms que se hablara solamente de normas jurdicas. En la cuestin que trataba sobre la solucin pacfica de controversias y seguridad colectiva, la delegacin tena instrucciones de que
el Pacto debe contener solamente normas de carcter jurdico y acepta los artculos 5 al 9 del Proyecto del consejo Directivo de la Unin Panamericana con la expresa manifestacin de que los mismos no tienen carcter poltico-militar. (Lans, 1984: 140)
Porque para eso estaban las disposiciones del TIAR. Tambin Argentina sostuvo la necesidad de organizar un amplio sistema de crditos a los pases necesitados para que desarrollaran la economa agropecuaria e industrial en condiciones que preservaran su independencia y autodeterminacin. Es por eso que, en los debates, la delegacin volvi a pedir por la ayuda norteamericana a los pases ms pobres del hemisferio para reducir las desigualdades y evitar un estallido social, provocado por comunistas. Hay que atacar la causa y no los efectos deca Bramuglia, en alusin a este tema. Para resolver esta cuestin crediticia, el representante argentino Roberto Ares plante la necesidad de crear una nueva institucin bancaria para todo el continente. Adems incluy medidas de cooperacin tcnica, financiera y reglas sobre el transporte martimo. En el tratamiento de las cuestiones sociales, Argentina present la Carta Interamericana de Garantas Sociales, en la que se incluan los derechos del trabajador consagrados por el peronismo. Con este objetivo se crea la figura del agregado obrero, de gran importancia para la poltica exterior
149
peronista y para la divulgacin de su poltica social y laboral en los pases del continente. Los agregados obreros ejercieron una gran influencia en los foros internacionales y en las embajadas donde tuvieron representacin, aunque tambin presenciaron numerosos choques con los embajadores y diplomticos de carrera, debido a que tenan diferente formacin, intereses y concepcin del mundo. Al debatirse el nombre de la nueva organizacin, Bramuglia se opuso a la propuesta brasilea de unin de las naciones Americanas, sosteniendo que
hemos venido a Bogot a conseguir un acuerdo de voluntades y no a crear una organizacin, una entidad cuyas partes se confundan con el todo. Como soy Canciller argentino, tengo que ajustarme a lo dispuesto por la Constitucin de mi pas. All dice que lo nacional debe tener preeminencia sobre lo internacional. (Ranaan Rein, 2005: 158)
Al realizar esta declaracin, Bramuglia muestra una vez ms, que se poda tener una conducta autnoma, sin caer en los extremos de la subordinacin al hegemn o la confrontacin estril y obstruccionista en las conferencias internacionales, como constantes que se haban desarrollado a lo largo de la trayectoria de la poltica exterior de nuestro pas.
Las relaciones con la Unin Sovitica
Las relaciones diplomticas entre Argentina y la Unin Sovitica estuvieron interrumpidas por ms de treinta aos desde la Revolucin Rusa de 1917. Ya durante el ao 1945, cuando Pern era vicepresidente, hubo contactos informales entre negociadores de ambos pases, a pesar de la campaa anti argentina que la Unin Sovitica estaba llevando a cabo en el seno de la Conferencia de San Francisco para que nuestro pas no ingresara al sistema de las Naciones Unidas, por considerar al rgimen de Farrell y Pern como fascista. Vale la pena recordar que esta imagen de Argentina coincida con la propugnada por Estados Unidos poco antes de la Conferencia de San Francisco. Los primeros encuentros entre representantes rusos y argentinos se realizaron gracias a la intermediacin de los partidos comunistas de Brasil
150
y Uruguay, que apoyaban esa iniciativa, y que no coincidan con la visin negativa que tenan los comunistas argentinos del rgimen peronista. En poco tiempo, en lo que constituy todo un gesto poltico y un desafo a Estados Unidos, se establecieron oficialmente las relaciones diplomticas, consulares y comerciales entre Argentina y la Unin Sovitica. Esta medida fue tomada con cierta alarma por Londres y Washington, ya que vean en la intromisin sovitica en Latinoamrica una dura competencia comercial por esos mercados. El Departamento de Estado norteamericano informaba a su embajador en Buenos Aires, Messersmith, que los soviticos estaban dispuestos a vender en Argentina aeroplanos y aviones alemanes. A cambio, exigiran concesiones pesqueras en el Atlntico Sur y daran apoyo a la Causa argentina en Malvinas. El Departamento de Estado, al decir de Rapoport,
volva a repetir la contradiccin en que se debata la poltica norteamericana en la poca de mayor vigencia del tringulo anglo-argentino-estadounidense: si el comercio con la Unin Sovitica provea dlares para importar desde Estados Unidos poda ser aceptado pero teniendo presente a su vez que constitua un elemento peligroso para el futuro, y con mayor razn an que el comercio con gran Bretaa porque ahora se hallaban involucrados tambin motivos estratgicos e ideolgicos. (Rapoport, 1997: 295)
El Kremlin design embajador en Buenos Aires a un diplomtico de experiencia, Mikhail Sergeiev, que lleg a nuestro pas en agosto de 1946, proveniente de su estada como embajador en Blgica, demostrando as la Unin Sovitica, la importancia y las reales intenciones de llevar a buen puerto las relaciones bilaterales con Argentina. Por su parte, el gobierno argentino design embajador en Mosc a Federico Cantoni, radical bloquista de San Juan y partidario del peronismo. Algunos interpretan que el nombramiento de Pern fue motivado por cuestiones electorales y para desembarazarse de un posible competidor populista. Creemos que esta es una interpretacin exagerada y que sobrevalora la figura de Cantoni, quin no podra extender su popularidad fuera de su provincia natal. El embajador Bravo, que va a suceder a Cantoni en la Unin Sovitica sostuvo que el nombramiento fue un reconocimiento a la trayectoria del ex gobernador sanjuanino.
151
El nuevo embajador se interioriz en las modalidades de la agricultura sovitica y puso a disposicin de los soviticos tcnicos argentinos para la resolucin de los problemas agrcolas del pas, como as mismo se envi a un grupo de especialistas argentinos para estudiar de forma detallada el funcionamiento de los dos tipos de granjas soviticas: los koljos y los sovjos (Garca Del Solar, 1981: 758). Durante ms de dos aos no se pudo avanzar nada en materia comercial a pesar de los intentos de ambos embajadores y de las promesas de ambos gobiernos. Se trabaj en la preparacin de un tratado comercial, pero que los soviticos rechazaron por el poco compromiso argentino y el carcter general del acuerdo. Los soviticos pretendan un tratado de largo plazo al que Pern y Bramuglia se oponan, sabiendo que los soviticos lo iban a utilizar como propaganda poltica internacional para conseguir tratados similares en el resto de Latinoamrica. En ese contexto de inicio de la Guerra Fra, Pern no estaba dispuesto a jugar la carta poltica sovitica con un gran compromiso con Stalin, aunque s debemos reconocer que utiliz estos coqueteos y acercamiento con la Unin Sovitica para negociar en una posicin de fuerza con los Estados Unidos y Gran Bretaa. Como sostiene Aldo Vacs, la guerra fra arreciaba durante esos aos y la Argentina, fuertemente dependiente del bloque occidental a nivel econmico, no poda arriesgar una ruptura con el mismo (Vacs, 1987: 131). Los primeros inconvenientes diplomticos que tensionaron las relaciones con la Unin Sovitica tuvieron que ver con el acercamiento de Argentina a Estados Unidos y al sistema interamericano, en ocasin de la ratificacin del Acta de Chapultepec en septiembre de 1946, pero sobre todo a travs de la creacin del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) en la Conferencia de Ro de Janeiro de 1947, que pona a nuestro pas definitivamente en la rbita estadounidense. Otros acontecimientos que preocuparon a los soviticos fueron las actitudes de Argentina al recibir criminales de guerra nazis y la posicin amistosa de Pern con la Espaa de Franco, a partir del reconocimiento del gobierno espaol y el envo de un embajador argentino a Madrid sumado al viaje de Eva Pern hacia ese pas.
152
A pesar de este malestar, la tranquilidad lleg al Kremlin cuando Argentina se mantuvo inalterable ante la presin estadounidense para que nuestro pas rompiera relaciones diplomticas con la Unin Sovitica, siguiendo el ejemplo de pases latinoamericanos como Brasil y Chile. Segn Gilbert, el embajador Sergeiev anot en sus memorias que en noviembre de 1947 el embajador estadounidense entreg un documento a Pern para que siguiera el ejemplo de Brasil y Chile, y que ese memorndum nunca fue contestado, porque no tena que ver con los intereses propios argentinos (Gilbert, 1994: 136). Para el embajador argentino en Mosc y para los miembros de la embajada no fue nada fcil la estada en la Unin Sovitica. No slo no se lograron los objetivos de conseguir fomentar las relaciones bilaterales comerciales, sino que la vida en Mosc era muy difcil, por el fro, la falta de viviendas cmodas (las delegaciones diplomticas, como gran parte de la poblacin, habitaba en hoteles), por las ruinas y las huellas que haba dejado la guerra. Y a esto debemos sumarle la indiferencia diplomtica de la que fue objeto Cantoni, as como las restricciones para circular por el territorio de la Unin Sovitica y para dirigirse hacia Europa Occidental y, finalmente, todo tipo de trabas burocrticas. Estas duras condiciones hicieron que el embajador argentino Cantoni decidiera volver a Argentina para entrevistarse personalmente con Pern en octubre de 1947, para no volver nunca ms a Mosc. Frente a estos inconvenientes, el encargado de negocios argentino en Mosc, Leopoldo Bravo, va a declarar que
todos los trmites que debemos realizar son lerdos, no por mala voluntad sino porque aqu la burocracia es enorme. Debe ser la administracin burocrtica ms grande del mundo, aunque para llegar a esta conclusin es necesario haber vivido en la URSS. Con paciencia se consigue lo solicitado. (Gilbert; 1994; 138)
De acuerdo a la interpretacin de Gilbert, podemos ver que esa declaracin implicaba la solicitud de Bravo al gobierno argentino para quedarse en Mosc y reemplazar a su padre poltico, Cantoni, tal como sucedi y vamos a tratar ms adelante.
153
La participacin Argentina ante las Naciones Unidas1
Previo a la convocatoria de la Conferencia de San Francisco que dio nacimiento a la Organizacin de las Naciones Unidas, las principales potencias se reunieron en Yalta, donde no slo resolvieron lo referente al reparto de las potencias vencidas y el orden internacional de posguerra, sino tambin que trataron de consensuar a quin se invitara a formar parte de las Naciones Unidas. Luego de varias consideraciones y opiniones en disidencia entre Roosevelt, Stalin y Churchill, se va a plantear la cuestin de la invitacin a Argentina a la nueva organizacin mundial, donde la Unin Sovitica se va a oponer al ingreso argentino a la ONU, por considerar al rgimen de Farrel y Pern como partidario de las potencias del Eje durante la Segunda Guerra Mundial. Por este desacuerdo Argentina no fue invitada a la Conferencia de San Francisco. Pero finalmente, como consecuencia de la intencin de la Unin Sovitica para que se invite a formar parte de la ONU a Bielorrusia y Ucrania, que virtualmente perdieron su independencia en manos soviticas, Estados Unidos y Gran Bretaa solicitan que tambin se invite a nuestro pas, recordando que ya haba cumplido con los compromisos interamericanos del Acta de Chapultepec. La admisin argentina al nuevo organismo mundial se aprob por una gran mayora y slo cuatro pases votaron en contra de la misma. Estos fueron la URSS, Grecia, Checoslovaquia y Yugoslavia. As es como nuestro pas form parte de los 51 miembros originarios de la ONU. El gobierno argentino design al embajador en Gran Bretaa Miguel ngel Crcano como presidente de la delegacin argentina ante la Conferencia de San Francisco. El primer tema donde nuestro pas tuvo una participacin destacada en el seno de la Conferencia fue en la cuestin del derecho a veto de las cinco grandes potencias en el Consejo de Seguridad de la Organizacin. Con respecto a esta temtica, el embajador Crcano dej siempre en claro la postura de nuestro pas contraria a la implementacin del sistema privilegiado de veto que se le quera otorgar a las potencias vencedoras de la Segunda
1. Para este apartado seguimos el esquema general de la obra de Lans
154
Guerra Mundial. La posicin sostenida por Crcano se argumentaba por la necesidad de respetar la igualdad jurdica de los Estados. Si bien durante la Conferencia de San Francisco Argentina tuvo que contentarse con el hecho de ser aceptado como miembro originario, sin poder tener una participacin activa, esto se va a revertir al poco tiempo, ya que siempre nuestro pas va a tener durante el gobierno de Pern un perfil muy alto en los distintos temas de la ONU. En este sentido debemos mencionar la participacin de la Delegacin Argentina en el Consejo de Seguridad en el bienio de 1948 y 1949. Tal vez el hecho que provoc que las tensiones latentes entre los vencedores de las potencias del Eje se manifestara en forma expresa y permanente en el escenario internacional dando comienzo a la Guerra Fra, fue la crisis de Berln que se gener en el ao 1947 y se extendi durante todo el ao 1948. En este momento se encontraba la delegacin argentina en la presidencia del Consejo de Seguridad, en reemplazo de la estadounidense que por ser parte en el conflicto no poda ejercer la presidencia. En primera instancia, Pern no estaba de acuerdo con que Argentina aceptara la presidencia del Consejo, adoptando una postura ms aislacionista, tal vez por miedo a comprometerse con un determinado marco internacional que pudiera coartar la libertad y los mrgenes de maniobra a nivel mundial del gobierno argentino. Pero finalmente, Pern termin aceptando la presidencia argentina en el Consejo, aunque con dos condiciones; en primer lugar, que la presidencia se ejerciera nicamente para la crisis de Berln, y no para el resto de los temas. Creemos que esto tal vez estuvo fundamentado en las presiones que reciba Pern del lobby rabe y judo por la cuestin de la creacin del Estado de Israel. La segunda condicin estaba referida a que quien presida el Consejo de Seguridad sea el mismo Canciller argentino Juan Atilio Bramuglia y no el embajador argentino ante las Naciones Unidas, Jos Arce, debido a su fuerte carcter y a su concepcin de ferviente anti comunista, demostrada en la propia Asamblea General de la ONU, al tener varios choques diplomticos y personales con el embajador sovitico Andrei Vishinski. Como se sabe, la crisis de Berln fue provocada por el sitio sovitico de los barrios de Berln Occidental, enclave estratgico de los pases occidentales en la parte sovitica de Alemania, debido a la reforma monetaria
155
exitosa que estos pases realizaron en la parte occidental de la ocupacin de Berln. Los Estados unidos idearon un sistema de suministro areo muy exitoso, durante los once meses que dur la crisis. En lo que a nuestro pas respecta, debemos mencionar la gran labor mediadora del canciller Bramuglia a lo largo de toda la crisis, proponiendo alternativas de solucin pacfica al conflicto e instando al resto de los miembros no permanentes del Consejo a poner todas sus energas en la resolucin del mismo. Bramuglia inst a las potencias al dilogo y a resolver de forma tolerante y pacfica la crisis, solicitndole que otorguen toda la informacin que el Consejo les solicite. Tambin intent manejarse con moderacin, sin juzgar ni acusar a ninguna de las partes, para no herir susceptibilidades y demostrar la imparcialidad y el compromiso de nuestro pas con la paz mundial a travs de la aplicacin de la doctrina de la Tercera Posicin. A lo largo de su mediacin Argentina demostr los principios tradicionales que siempre guiaron su poltica exterior, expresando la necesidad de lograr conformar un orden moral de acuerdo a los ideales de la Carta de la ONU. Demostr tambin el canciller argentino que los pases de la periferia pueden tener un alto perfil en los organismos internacionales y ser muy efectivos en la mediacin de los conflictos internacionales entre las grandes potencias. Luego de esta participacin, Bramuglia fue recibido en el aeropuerto en su vuelta a Argentina con todos los honores y por el propio presidente Pern, ya que su destacada labor logr en cierta forma revertir el aislamiento argentino en el escenario internacional. Otro tema fundamental que le toc resolver a nuestro pas fue su posicin ante uno de los temas ms delicados y polmicos que incluso se debate hasta en la actualidad, como es la cuestin de la particin de Palestina y la creacin del Estado de Israel en el ao 1948. Con respecto a esta situacin, se dej entrever en la Delegacin argentina una puja intraburocrtica en el ministerio de Relaciones Exteriores argentino, por la confrontacin entre Bramuglia y Arce. Ante esta tensin, Bramuglia opt por ponerle un control a Arce, quin se jactaba en pblico de slo responderle a Pern y no hacerle caso al Canciller. Con ese objetivo, Bramuglia nombr como vice embajador ante la ONU a su amigo personal Enrique Corominas. Arce estaba a favor de la causa rabe, ya que era un declarado antisemita y anticomunista; y
156
Corominas simpatizaba con la ambicin sionista de la creacin de un hogar nacional judo en Palestina. La posicin argentina con respecto a la particin de Palestina, en tres regiones, donde una la iba a ocupar el Estado Palestino, otra el Estado judo y otra una jurisdiccin internacional para la ciudad de Jerusaln fue de abstencin, junto con Mxico y Chile, en ocasin de la aprobacin de la resolucin de la ONU sobre el tema. En el proceso de toma de decisiones de esta cuestin influyeron tanto los lobbies judos como los rabes donde Pern, si bien en primera instancia estaba ms cerca de la causa rabe, no pudo jugar esa carta por su acercamiento a los Estados Unidos. Esto demuestra los lmites de la poltica independiente, por el peso de la comunidad juda y rabe en Buenos Aires, que tenan casi la misma cantidad de poblacin en Argentina, pero sobre todo por la necesidad de despejar las dudas existentes entre los que lo sindicaban como un reconocido antisemita. La justificacin de la abstencin se realiz como era costumbre defendiendo la doctrina de la Tercera Posicin e intentando demostrar un carcter independiente en la poltica exterior argentina peronista. Debemos mencionar tambin que el reconocimiento formal del Estado de Israel en la Organizacin de las Naciones Unidas comenz a realizarse el mismo ao de su creacin, pero Argentina lo hizo recin un ao despus, en 1949, una vez que las relaciones entre Argentina y Estados Unidos se hicieron ms estrechas y que el Estado de Israel se convirti en un hecho consumado.
Las relaciones con Europa occidental
Dentro de las relaciones de Argentina con pases de Europa Occidental debemos destacar, adems de los diferentes acuerdos comerciales bilaterales con varios estados, las relaciones de Argentina con su socio tradicional, Gran Bretaa, y con la Espaa del General Franco. Con respecto a las relaciones con Gran Bretaa en la primera etapa de la poltica exterior peronista debemos sealar tres acontecimientos fundamentales que daban la nocin de continuidad de la relacin especial con Inglaterra a travs del bilateralismo profundizado. Estos tres temas, relacionados entre s, son: el acuerdo Eddy-Miranda, la compra de los ferrocarriles britnicos por parte del Estado argentino y finalmente el acuerdo Andes.
157
Durante la Segunda Guerra Mundial, Argentina haba acumulado su saldo favorable de la balanza comercial con Gran Bretaa en forma de libras esterlinas bloqueadas en el Banco de Inglaterra. Para el ao 1946 esas libras bloqueadas conformaban un total de 112 millones a favor de Argentina, quin comenz a presionar al gobierno britnico para cobrarlas. Producto de la crisis econmica de posguerra Gran Bretaa se vio obligada a solicitar un crdito al Fondo Monetario Internacional y a retornar a la convertibilidad de la libra esterlina. Esta poltica fue un fracaso y provoc una gran escasez de dlares en el pas insular. Esto oblig a Gran Bretaa a buscar salidas alternativas al pago en efectivo de sus saldos deudores. El inters argentino de comprar los ferrocarriles britnicos, debe ser enmarcado en el proceso de nacionalizacin de empresas y servicios extranjeros comenzado por Pern, que le dio a Gran Bretaa la gran posibilidad de saldar su deuda con Argentina. En el mes de septiembre de 1946 se firm el acuerdo entre el representante argentino Miguel Miranda y el encargado de la misin comercial britnica Wilfred Eddy. A travs de este convenio, se estableci la libre disponibilidad de las libras esterlinas obtenidas por ventas argentinas hacia Inglaterra. A su vez, los ingleses tambin se comprometieron a adquirir los saldos exportables del comercio de carnes argentino durante cuatro aos. Tambin se convers la posibilidad de crear una empresa mixta de ferrocarriles entre Argentina y Gran Bretaa. Esta ltima cuestin suscit varias crticas de la oposicin y de la opinin pblica argentina, ya que exista un consenso importante para la nacionalizacin total de los ferrocarriles (Rapoport, 2007: 338). Las crticas externas al tratado tampoco se hicieron esperar y se transformaron en forma de presin estadounidense para suprimir las clusulas del acuerdo Eddy-Miranda que trataban del uso exclusivo de las libras bloqueadas para pagos a Inglaterra, que segn los norteamericanos impedan que esas libras se usen en el comercio de Argentina y no pudieran convertirse a dlares (Rapoport, 2007: 339). La declaracin unilateral inglesa en agosto de 1947, apoyada por Estados Unidos, de inconvertibilidad de la libra esterlina perjudic a la economa argentina y modific la forma de pago inglesa de sus deudas con Argentina, ya que para nuestro pas era mejor pagar los ferrocarriles britnicos con el excedente de las ventas de carne a Inglaterra y no con las libras que estaban
158
bloqueadas en el Banco de Inglaterra que s eran convertibles y no sufran devaluaciones de ningn tipo. Finalmente, con el acuerdo Andes de febrero de 1948 se formaliz la compra definitiva de los ferrocarriles britnicos por el Estado argentino. A pesar de que la nacionalizacin se haba cumplido, como reclamaban, por ejemplo, los radicales, lo que ahora se pona en tela de juicio era el alto precio pagado por la compra debido a la mal estado en el que se encontraban los ferrocarriles y el gasto grande que tena que realizar el gobierno nacional para su arreglo y mantenimiento. Igualmente la justificacin del gobierno era coherente ya que sostena que ahora poda realizar un control tarifario ms adecuado y tambin se haca hincapi en la gran cantidad de tierras que esas empresas ferroviarias inglesas posean y que iban a pasar a ser usufructuadas por el gobierno con fines nacionales. Es necesario sealar que este ltimo acuerdo con Gran Bretaa reglament y asegur por cinco aos el intercambio comercial bilateral de carnes, cereales, diferentes derivados agrcolas por carbn, petrleo y otros bienes industriales de fabricacin inglesa. Como manifestamos al comienzo de este apartado, el acuerdo Andes es el principio del fin del denominado bilateralismo profundizado con Gran Bretaa. A partir de ese momento, y motivado por circunstancias internas como la escasez de dlares y la crisis econmica, as como por cambios externos, con la cada definitiva del podero britnico a expensas del estadounidense, las relaciones bilaterales con Inglaterra se van a deteriorar desde el aspecto econmico, poltico y sobre todo desde el diplomtico, por los reclamos de soberana argentina en las Islas Malvinas. Por otra parte, las relaciones bilaterales con Espaa tambin son dignas de destacarse en este periodo, donde tienen un gran auge, aunque van a decaer hacia 1949, como consecuencia del pragmatismo negociador de Pern y su necesidad de acercamiento a Estados Unidos y sus posiciones internacionales. Las relaciones entre Argentina y Espaa involucraron distintos aspectos: culturales, econmicos, ideolgicos y de poltica exterior. Por cuestiones del objeto de este trabajo, slo vamos a desarrollar este ltimo aspecto pero sin olvidar los dems factores.
159
El general Franco lleg al poder luego de la Guerra Civil espaola entre 1936 y 1939, gracias a la ayuda de Hitler y Mussolini, con los cules existan ciertas afinidades ideolgicas. A pesar de haberse mantenido neutral durante la Segunda Guerra Mundial, Espaa qued muy desprestigiada en la posguerra y aislada diplomtica y econmicamente del resto de Europa Occidental. Fue boicoteada por los vencedores en la guerra, al aplicrsele sanciones econmicas y al negarle el ingreso a las Naciones Unidas y a los beneficios del Plan Marshall. La poltica de Pern hacia Espaa fue totalmente amistosa y conciliatoria, defendiendo el ingreso de Espaa a las Naciones Unidas, a travs del embajador Arce, quin le manifestaba a las potencias la obligacin de la carta de la ONU que estaban incumpliendo al entrometerse en los asuntos internos del estado espaol. Esta poltica se confirma tambin con la visita de Eva Pern y la ayuda econmica enviada por el gobierno a travs de su viaje. Por ltimo, es necesario destacar el protocolo Pern-Franco que estableca sendos intercambios bilaterales de productos. Los motivos de esta poltica de Pern los podemos encontrar en la afinidad ideolgica con el General Franco, con quien comparta un anticomunismo militante. Tambin podemos mencionar la identificacin con el rgimen de Franco, en cunto al aislamiento que sufra y que nuestro pas tambin haba sufrido apenas un ao atrs. Todos estos factores no podramos entenderlos de forma aislada sino los agrupamos y enmarcamos dentro de la doctrina de la Tercera Posicin de Pern. A travs de su pragmatismo y visin proftica del escenario internacional, en el cual vislumbraba una tercera gran conflagracin entre capitalistas y comunistas, jugaba la carta de la autonoma poltica, separndose de la postura norteamericana en el caso espaol y al mismo tiempo se acercaba en el sistema interamericano, con la firme conviccin que tarde o temprano Estados Unidos iba a reconocer la importancia estratgica de Espaa en su lucha mundial contra el nuevo enemigo: la Unin Sovitica de Stalin. Finalmente el tiempo y las nuevas circunstancias confirmaron las creencias del lder argentino. Para entender esto, podemos mencionar hechos simultneos que se estaban dando en este sentido. Mientras Eva Pern estaba en Espaa entablando
160
relaciones amistosas con Franco, Argentina se estaba acercando a los Estados Unidos unindose al Tratado Interamericano de Asistencia Recproca que se cre en la conferencia de Ro de Janeiro. Por otro lado, mientras se firmaba el Protocolo comercial entre Pern y Franco, Argentina estaba firmaba la Carta de la Organizacin de los Estado Americanos. 1949-1955: segunda etapa. La crisis econmica y los cambios de poltica exterior peronista La poltica mantenida por Pern pronto encontrara sus lmites ante los cambios en la coyuntura internacional y en la nacional. Si bien estos cambios se fueron produciendo paulatinamente y debemos entenderlos como parte de un proceso, podemos realizar un esquemtico corte temporal para subrayar lo que se podra considerar como el paso a otra etapa en la poltica exterior del gobierno peronista. Tomaremos como comienzo de esta nueva etapa el ao 1949, ao en el que empieza a asomarse la crisis econmica y en el que se producen varias modificaciones en el gabinete de gobierno, especialmente en el ministerio de Economa y en la Cancillera, con su consecuente cambio en la poltica econmica y exterior del gobierno argentino.
Hacia el segundo gobierno de Pern
La reforma poltica ms importante que se logra con la nueva Constitucin de 1949 consisti en el levantamiento de la prohibicin de la reeleccin consecutiva del Presidente de la Nacin. Una vez conseguido, se inici rpidamente la campaa para la reeleccin de Pern. En un primer momento se consider la posibilidad de postular a Evita para la presidencia, bajo la llamativa frmula Pern-Pern. Sin embargo, los grupos militares rechazaron de cuajo esta opcin, por lo que termin por consagrarse la frmula Pern-Quijano2.
2. Ahora bien, es posible que un levantamiento militar en estos momentos no hubiera puesto en peligro el poder de Pern. Por eso, hay que tener en cuenta la posibilidad de que la candidatura de Evita no fuera defendida por el propio Presidente. En verdad la propuesta era llevada adelante por la rama feminista del partido y por la CGT, quienes consideraban que la primera dama les dara una importante base institucional desde la cual operar. Sin embargo, Pern pudo haber considerado que su esposa no le aportaba nada nuevo a su
161
En un proceso eleccionario en el que no falt la censura a la oposicin (no se les permiti el acceso a los medios de comunicacin), la victoria del peronismo fue arrolladora: la frmula Pern-Quijano se qued con el 62,5% de los votos, mientras que Balbn-Frondizi slo se hicieron con el 31,8%. El 4 de junio de 1952, Pern asumi su segundo mandato. La victoria de las urnas le otorg al gobierno mayor legitimidad y al partido ms poder, intensificndose de esta manera la radicalizacin poltica nacional. Mientras tanto, las bases de gobierno se iban deteriorando a medida que la crisis econmica se haca ms evidente, por lo que se aumentaron las movilizaciones populares, la agitacin y la represin. La muerte de Evita el 26 de junio de 1952 agrav la crisis poltica. Con ella se fue la fuerza tras la movilizacin popular y el consenso. Desde entonces, el gobierno peronista apareci como una mquina burocrtica que careca del atractivo poltico de los primeros aos y mostraba los vicios asociados con un poder demasiado seguro de s mismo (Torre y Riz, 1986: 233). Rpidamente la situacin se volvi inestable. Para 1953, las denuncias sobre el aumento de la calidad de vida y los problemas con el abastecimiento de la carne llevaron a la investigacin sobre corrupcin en el seno del gobierno. Fue notorio el escndalo de Juan Duarte, hermano predilecto de Evita y a la sazn secretario privado del Presidente. Con la muerte de su hermana, Duarte qued desprotegido y pronto la informacin sobre sus negociados saldra a la luz, llevndolo sospechosamente al suicidio. En un intento por recuperar la iniciativa poltica, la CGT organiz un acto de apoyo al Presidente en Plaza de Mayo. Sin embargo, el acto termin dramticamente cuando, durante el discurso de Pern, comandos opositores hicieron estallar varias bombas que provocaron la muerte de siete personas y numerosos heridos. La respuesta no se hizo esperar y, alentados por Pern, grupos peronistas incendiaron el tradicional Jockey Club y las principales sedes de los partidos opositores. El gobierno aument las medidas represivas y encarcel a reconocidos lderes opositores y del establishment, as como censur a las agencias de noticias norteamericanas.
construccin de poder y que por lo tanto no era necesaria en la vicepresidencia (Page (a); 289-291).
162
Ahora bien, este clima no poda sostenerse prolongadamente, y el intento de recomponer relaciones con Estados Unidos llev al gobierno a proponer una conciliacin poltica. sta era simplemente una tregua poltica para disipar tensiones. Pero los interlocutores ms importantes, los radicales, se mostraron reacios a dialogar en los trminos peronistas (Rapoport, 2007: 372-373). La crisis econmica y la redefinicin de prioridades
La economa peronista y el Primer Plan Quinquenal
La llegada del peronismo al gobierno argentino signific la victoria del modelo de sustitucin de importaciones basado en la expansin mercadointernista, a travs de la redistribucin del ingreso y de la proteccin del Estado. Las bases de poder de este nuevo gobierno eran, adems, diametralmente distintas a las del anterior rgimen. El peronismo no se sustentaba en la oligarqua del modelo agroexportador, sino en las fuerzas econmicas de la industrializacin. Estas fuerzas se expandieron gracias a las reformas econmicas y sociales, impactando profundamente en lo poltico, econmico y social, y as transformando notablemente al pas (Rapoport y Spiguel, 2003: 190-191). La poltica econmica del peronismo, de corte nacionalista y estatizante, fue delineada en el Primer Plan Quinquenal (para los aos de 1947 a 1951). En el mismo, se planteaba la transformacin de la estructura econmica y social a travs de la industrializacin para ser una nacin econmicamente libre3; el rescate de la deuda externa pblica y privada as como la nacionalizacin de los servicios pblicos, para reducir la vulnerabilidad externa;
3. El proceso de sustitucin de importaciones se concentr en la produccin metalmecnica y textil, con empresas pequeas y medianas de capital nacional, y baja inversin de capital y tecnologa, que abastecan totalmente el consumo domstico. Esto se vea favorecido por el rgimen de cambios, la poltica crediticia a las industrias y la restriccin a las importaciones. El peronismo eligi una poltica industrial diversificada (no busc favorecer a industrias especficas), teniendo por resultado una produccin manufacturera muy costosa, ineficiente en cuanto escala y con pocas posibilidades de competir internacionalmente. Gracias a esta poltica industrial, la ocupacin aument de tal manera que, hacia fines de la dcada de los cuarenta, el pas se encontraba prcticamente en pleno empleo. Esto se
163
la redistribucin la riqueza y la elevacin de la calidad de vida de la poblacin a travs de planes de salud, vivienda y educacin, para ser una nacin socialmente justa; el mantenimiento de una poltica independiente de los organismos internacionales de crdito; la autonoma de las fluctuaciones de la balanza de pagos por medio de una poltica mercadointernista y del aprovechamiento de la fluidez del sistema bancario; y el financiamiento del programa por medio de las ganancias surgidas de los beneficiosos trminos de intercambio que tena el pas (Rapoport, 2007: 335). Este tipo de poltica iba en clara consonancia con las tendencias mundiales, que consideraba a la industrializacin como una poltica para el desarrollo a largo plazo. Adems, las condiciones tanto internas como externas del pas estaban dadas para que dicha poltica fuera implementada exitosamente. Argentina dispona de un importante fondo de reservas internacionales acumulado durante la guerra, cuando no se podan importar bienes y la demanda y precios de los productos agropecuarios era alta. Sin embargo, estas divisas no se encontraban disponibles porque la gran mayora, al ser crditos contra Gran Bretaa, estaban bloqueadas en Londres, sin la posibilidad de ser convertidas en dlares o cualquier otra moneda de cambio. La situacin mundial de posguerra haba ubicado a Argentina en una posicin extraordinariamente favorable como proveedora de alimentos. Los trminos de intercambio del pas se encontraron en lo que sera el punto ms alto del siglo. Y el gobierno pudo hacerse manos de estos beneficios gracias a la nacionalizacin del comercio exterior (Gerchunoff y Llach, 204). Por otra parte, el gobierno de Pern haba creado en 1946 el Instituto Argentino para la Promocin del Intercambio (IAPI), bajo la rbita del Banco
debi no solamente a la expansin de la industria manufacturera intensiva en mano de obra, sino tambin al aumento del empleo pblico. Como sealan Pablo Gerchunoff y Lucas Llach, se pueden sealar ciertos defectos en la poltica industrial del primer perodo: los lmites de escala por el reducido mercado interno; las consecuencias al rechazo de las inversiones extranjeras; la falta de atencin en la productividad; y la escasa sustitucin de importaciones en ramas bsicas como la industria petrolera o la qumica. Asimismo, sostienen los autores, la poltica industrial se bas en la transferencia intersectorial del ingreso, posible gracias a una coyuntura internacional excepcionalmente favorable para la Argentina. Los altos precios agrcola-ganaderos internacionales eran aprovechados por el gobierno para financiar su poltica expansionista (Gerchunoff y Llach, 187-188).
164
Central, que monopoliz la compra y venta de granos. El IAPI compraba cereales y oleaginosas a precios establecidos por el Estado y, luego de establecer lo correspondiente para el consumo domstico, venda los saldos exportables. Se constituy as en una de las principales fuentes de recursos del pas, sosteniendo las nacionalizaciones y la poltica de expansin de los servicios pblicos. La industrializacin se bas en el desarrollo de una industria productora de bienes de consumo, sin el avance en el desarrollo de industrias de base y materias primas. Por lo tanto, el proceso de sustitucin de importaciones implicaba el crecimiento de las importaciones de insumos y maquinarias, aumentando la dependencia del pas de los ciclos econmicos. A esto debe sumrsele que el proceso dependa de los recursos de las exportaciones agrcolas, que generar gran inestabilidad con la inversin de los trminos de intercambio. Cuando la coyuntura cambie, entonces, esta estructura va a tambalear, ya que la industria argentina no se poda sostener por s sola (Rapoport, 2007: 389-392).
Las causas de la crisis
As es como la etapa de auge econmico lleg a su techo en 1948 y el ao 1949 sera el comienzo del fin de la llamada etapa clsica del peronismo. Se considera que la crisis econmica de 1949-1952 constituy un punto de inflexin, no slo de la poltica expansionista de Pern, sino de toda su concepcin. A partir de entonces, el peronismo debi reconfigurar su estrategia de insercin internacional. Dentro de los numerosos factores que empujaron la crisis econmica argentina, debemos destacar, en primer lugar, el cambio en la hasta entonces favorable coyuntura internacional: los trminos de intercambio pasaron a ser negativos. Cayeron los precios de las exportaciones argentinas, especialmente las agrcolas, una de las principales fuentes de recursos de la poltica redistributiva. Para 1949, los trminos de intercambio disminuyeron un 12% respecto al ao anterior, lo que debe considerarse como una simple vuelta a la normalidad de trminos de intercambio declinantes. Adems, la inflacin de los pases del norte gener una tremenda prdida de poder adquisitivo de las divisas acumuladas por Latinoamrica. La fuerte reduccin de las divisas disponibles debido a la importante disminucin del las exportaciones, sumada a la subida de precios de los bienes que el pas
165
importaba, implic la necesidad de reducir las importaciones. Pero esto significara la alteracin de la produccin industrial local que, como remarcamos, dependa de muchos insumos del exterior. Esta situacin demuestra la debilidad de la estructura productiva creada por el peronismo, que se basaba en los beneficios de una coyuntura extraordinaria. En segundo lugar, uno de los factores externos ms relevantes para explicar la crisis fue la discriminacin del Plan Marshall a las exportaciones argentinas, cerrndole el mercado europeo. Ya hacia 1948 Argentina esperaba recomponer su nivel de exportaciones a travs de su inclusin en el plan. Una parte del abastecimiento a Europa que ste supona se consideraba que iba a ser proporcionada por Latinoamrica por medio de compras de la Administracin de Cooperacin Econmica (ECA). Para Carlos Escud, esta poltica fue intencionalmente discriminatoria con Argentina para detener su comercio de exportacin con Europa, como parte del boicot econmico con el que Estados Unidos someti al pas en la posguerra (Escud, 1996: 80). Por otro lado, Rapoport afirma que no slo Argentina no fue incluida dentro de este sistema, sino que toda Latinoamrica qued fuera del plan. Estados Unidos, por cuestiones competitivas, no lo quiso de esta manera se aseguraba su propia produccin, fuertemente subvencionada, en el mercado europeo (Rapoport, 2007: 362). En tercer lugar, la expansin crediticia comenzaba a moderarse, afectando an ms a la situacin de la industria. Como intento para controlar la inflacin, el gobierno argentino intent restringir la concesin de crditos as como elevar las tasas de inters a las que el Banco Central prestaba a la banca privada. Adems, Pern opt por cambiar su equipo econmico, que pas a estar compuesto por Alfredo Gmez Morales en el Banco Central, Ramn Cereijo en el Consejo Econmico Nacional (desplazando a Miguel Miranda) y como ministro de Hacienda, y Roberto Ares como ministro de Economa. An as, estos cambios no lograron estabilizar la situacin y es que para muchos peronistas, la inflacin era una poderosa manera de distribuir el ingreso. Mientras se aumentaran los sueldos reales de los trabajadores, la inflacin no afectaba a las bases del gobierno. Sin embargo, para 1951 la inflacin super la tasa de aumento salarial y, con ella, comenzaron las huelgas. La armona entre trabajadores y empleadores que propugnaba Pern se fue resquebrajando paulatinamente (Gerchunoff y Llach, 206-7).
166
En cuarto lugar, al no capitalizarse el sector agrcola se profundizaron tendencias que se remontaban a la dcada del treinta, con una importante disminucin del rea cultivada y de la produccin de granos. La exportacin disminua a medida que creca la demanda interna y se desalentaba a los productores con la transferencia de recursos a favor de la industria y el congelamiento de los arrendamientos. A esto debemos agregarle las graves sequas que se produjeron entre los aos 1949 y 1952. La produccin agrcola se redujo tanto, que lleg a cosecharse menos de la mitad de la superficie cultivada. Por el lado de la produccin ganadera, la sequa destruy los pastoreos naturales y los alfalfares. Por ltimo, la balanza de pagos era evidenciaba de la crisis instalada. Por un lado, haba una fuerte cada de las reservas, producto de los gastos en equipos para acelerar la industrializacin, las nacionalizaciones y el rescate de la deuda externa. Por el otro, por el brusco descenso de las exportaciones y la recuperacin del nivel de importaciones, la balanza comercial comenz a ser deficitaria. De un saldo global positivo de 894,4 millones de dlares a fines de los cuarenta, se pas a un saldo negativo de 490,9 millones de dlares en 1952.
Cambios en la orientacin econmica: el Segundo Plan Quinquenal.
En 1952 se abre una nueva etapa de la poltica econmica peronista que ser, como veremos luego, el impulso para modificaciones igualmente importantes en la poltica exterior del pas. La crisis llev al gobierno a repensar los postulados del primer plan quinquenal y a redefinir su poltica agropecuaria. El problema estructural que sufra la Argentina requera, principalmente, de dos polticas: incentivar las exportaciones y alentar la produccin de insumos industriales. Como afirman Gerchunoff y Llach, lo primero se intent hacer a travs de la reorientacin del IAPI; pero lo segundo, la produccin local de acero y petrleo, resultaba mucho ms complicado de lograr se requera de fuertes inversiones e importaciones de bienes de capital, muy costosas para el momento crtico en el que se viva. Ante la crtica de aquellos que consideran como una oportunidad perdida la posibilidad de utilizar las divisas acumuladas durante la guerra para hacer estas inversiones, los autores recuerdan que la mayora de las reservas eran
167
divisas inconvertibles, bloqueadas en Londres e imposibles de ser usadas para este tipo de compras (Gerchunoff y Llach, 222). Con el lanzamiento del Plan de estabilizacin de 1952, Pern hizo un llamado a la austeridad. Eran polticas de corto y mediano plazo para contener la crisis4. Pero pensando ms hacia el largo plazo, el gobierno abri paso al Segundo Plan Quinquenal en 1953. Con l, se marcaba una evolucin de las ideas del gobierno en lo que se refiere a la orientacin de las inversiones. Se disminuyeron los fondos para las inversiones sociales y en defensa, para incentivar la produccin de materias primas, bienes de capital, energa y comunicaciones, as como el transporte. Pero esta estrategia requera de fondos que la Argentina no dispona, a tal punto que, para sostener la poltica de estabilizacin pblica, hubo una importante cada de la inversin pblica. Por ello, el gobierno busc incentivar la inversin extranjera para continuar con el desarrollo econmico. Por otra parte, el segundo plan quinquenal estableci como objetivos el aumento de la productividad agrcola-ganadera, as como un fuerte incentivo a las exportaciones. Se otorg, entonces, un tipo de cambio ms beneficioso a los exportadores y se aumentaron los productos negociables en el mercado libre. La implementacin del plan implic un gran esfuerzo de financiacin del Estado, con recursos provenientes fundamentalmente de endeudamiento pblico as como del IAPI. Pero tambin buscara el Estado que el capital privado tuviera un papel en la recuperacin econmica, especialmente la inversin extranjera. Se abri tambin la posibilidad de la participacin
4. Se cre la Comisin Nacional de Precios y salarios, con lo que se controlaron los precios, limitaron los aumentos salariales y se prolongaron los convenios colectivos de trabajo. Se trat de controlar el dficit y contener la inflacin, mediante la restriccin del consumo, el fomento del ahorro y el aumento de la productividad. Rpidamente se control la inflacin y se disminuy la deuda pblica. Por otro lado, el gobierno busc aumentar la productividad del agro, se subsidiaron las exportaciones cuando cayeron los precios internacionales, se realizaron controles de cambio para permitir la importacin de bienes necesarios para la produccin agrcola, as como controles de precios. Se llev a cabo una reorientacin de la poltica del IAPI para asignar crditos y subsidios al sector agropecuario. Con la poltica de subsidios se buscaba evitar una suba de precios en el mercado interno. Adems, el Estado realiz cuantiosas inversiones para la innovacin, la investigacin y la sanidad animal. Como consecuencia de estas nuevas polticas, la produccin agrcola se recuper notablemente, aumentando el nivel de las exportaciones.
168
extranjera en los servicios pblicos, contradiciendo el polmico artculo 40 de la Constitucin Nacional5. Finalmente, junto con la necesidad de aumentar la produccin, se incentiv el incremento de la productividad del trabajo y de Capital. Esto podra ser logrado tanto con un aumento de la inversin como con cambios en la organizacin de las empresas y la bsqueda de mayor eficiencia. Dado que una ampliacin diversificada de la inversin para incrementar el producto por empleado estaba considerablemente limitada, el gobierno busc concientizar a la poblacin respecto a las prcticas laborales. Por ello, se llev a cabo el congreso de la Productividad y el Bienestar Social, en el que participaban los principales empresarios junto con los sindicatos nucleados en la CGT. La intransigencia de esta ltima respecto al terreno ganado con el peronismo llev a que las resoluciones fueran poco sustantivas.
La Ley de inversiones extranjeras de 1953
Fue la escasez de divisas lo que inspir la aprobacin de la Ley N14.222, de inversiones extranjeras. Con ella, se estableci un rgimen integral de
5. El artculo N 40 de la Constitucin Nacional deca textualmente: La organizacin de la riqueza y su explotacin tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un orden econmico conforme a los principios de la justicia social. El Estado, mediante una ley, podr intervenir en la economa y monopolizar determinada actividad, en salvaguardia de los intereses generales y dentro de los lmites fijados por los derechos fundamentales asegurados en esta Constitucin. Salvo la importacin y exportacin, que estarn a cargo del Estado, de acuerdo con las limitaciones y el rgimen que se determine por ley, toda actividad econmica se organizar conforme a la libre iniciativa privada, siempre que no tenga por fin ostensible o encubierto dominar los mercados nacionales, eliminar la competencia o aumentar usurariamente los beneficios. Los minerales, las cadas de agua, los yacimientos de petrleo, de carbn y de gas, y las dems fuentes naturales de energa, con excepcin de los vegetales, son propiedad imprescriptibles e inalienables de la Nacin, con la correspondiente participacin en su producto que se convendr con las provincias. Los servicios pblicos pertenecen originariamente al Estado, y bajo ningn concepto podrn ser enajenados o concedidos para su explotacin. Los que se hallaran en poder de particulares sern transferidos al Estado, mediante compra o expropiacin con indemnizacin previa, cuando una ley nacional lo determine. El precio por la expropiacin de empresas concesionarios de servicios pblicos ser el del costo de origen de los bienes afectados a la explotacin, menos las sumas que se hubieren amortizado durante el lapso cumplido desde el otorgamiento de la concesin y los excedentes sobre una ganancia razonable que sern considerados tambin como reintegracin del capital invertido.
169
inversiones extranjeras, estableciendo el tipo de radicacin y los sectores que deban ser beneficiados. Con la nueva Ley, se aseguraba a los capitales extranjeros un trato similar al de los nacionales. Se priorizaba la inversin en aquellas actividades que pudieran contribuir al desarrollo econmico y a resolver los problemas de la balanza de pagos, en particular la mecanizacin agrcola y la produccin domstica de insumos hasta entonces importados. Asimismo, se alentaba la inversin con mtodos de produccin modernos, eficientes, en buen estado de conservacin. Entre los beneficios otorgados, la Ley dispona la posibilidad de transferir las utilidades lquidas de la inversin a partir del segundo ao de la radicacin, hasta un 8% anual del capital registrado. Adems, permita la repatriacin de capitales luego de diez aos de radicacin en cinco o diez cuotas anuales. El Poder Ejecutivo, por su parte, estaba habilitado a otorgar beneficios adicionales, como la exencin de los derechos aduaneros o incluso poda declarar a la empresa de inters nacional. En este nuevo marco, se aprob la instalacin de fbricas de Fiat, Deutz, Fahr y Hanomag, para la produccin de tractores. La empresa Kaiser, gracias a las gestiones de Milton Eisenhower, instal una fbrica de automotores que signific la mayor inversin extranjera realizada hasta 1955 ao en que dej de regir la ley 14.222. Con todo, las inversiones extranjeras no llegaron ni a la mitad de las efectuadas en 1930 (Rapoport, 2007: 397-398).
La poltica petrolera
La filosofa del primer peronismo, autrquica y fuertemente nacionalista, descartaba cualquier tipo de relacin entre YPF y una compaa extranjera. Pero esta postura chocaba con el objetivo de aumentar la produccin domstica de insumos esenciales para la industrializacin, como lo era el petrleo. Argentina no dispona de la capacidad para invertir en la exploracin y extraccin de petrleo en su propio suelo. YPF no poda reponer y menos aumentar los equipos de perforacin, por lo que la produccin de combustibles no acompaaba la expansin industrial argentina, llegando a un dficit de combustibles de un 50% en 1953. Luego de arduas negociaciones con distintas empresas, la argentina firm un contrato de explotacin petrolera con la California Argentina de Petrleo propiedad de la Standard Oil de California que deba ser aproba170
do por el Congreso de la Nacin. Se le otorgaba a la empresa los derechos para explotar por cuarenta aos 50.000 km 2 de la provincia de Santa Cruz, construir y usar con exclusividad los caminos, aeropuertos y embarcaderos que le fueran necesarios. Evidentemente, este convenio contradeca lo dispuesto por el artculo 40 de la Constitucin Nacional, y fue duramente criticado por la oposicin y tambin dentro del oficialismo. La oposicin se uni bajo el mando del nacionalismo, remarcando la hipocresa de un gobierno que haba defendido energticamente la independencia econmica y atacado fuertemente el imperialismo. Pero Pern era un pragmtico que saba dejar la ideologa de lado cuando las circunstancias lo requeran. Sin embargo, el convenio fracas. La propia filosofa econmica fue apropiada tambin por la oposicin, y el proyecto nunca lleg a ser debatido por las Cmaras del Congreso. Pero, para entonces, los problemas econmicos no eran lo primero en la agenda, la crisis poltica se avecinaba y, con ella, el fin de una poca. Los Estados Unidos y el comienzo de una correcta amistad Una de las principales caractersticas de la poltica exterior del gobierno de Pern es su pendularidad. Segn Rapoport
La poltica exterior del gobierno peronista oscil as entre la confrontacin nacionalista y el pragmatismo negociador, aspectos que estuvieron presentes de manera permanente, aunque el predominio de uno u otro, en los diversos perodos, reflej los alcances del programa reformista del gobierno, la variacin de su fuerza interna y los cambios de los mrgenes que le brindaba el escenario internacional y latinoamericano. (Rapoport, 2007: 378)
La crisis econmica y las limitaciones del modelo econmico peronista, el quiebre del esquema triangular Argentina-Estados Unidos-Gran Bretaa por la inconvertibilidad de la libra esterlina, as como los cambios de las corrientes comerciales mundiales, llevaron a Argentina a la necesidad de mejorar las relaciones con Estados Unidos y, con ello, a pasar de un nacionalismo antinorteamericano al pragmatismo negociador. Por otro lado, el agravamiento de la Guerra Fra llev a los norteamericanos a intentar incorporar a Argentina al sistema interamericano para, de esta manera, re-
171
forzarlo. Adems, la cercana finalizacin del Plan Marshall y la recuperacin de Europa hacan ms atractivos los mercados latinoamericanos. Este importante cambio explica porqu no podemos afirmar, como lo hizo Juan Carlos Puig, que todo el gobierno peronista siguiera una poltica de autonoma heterodoxa (Puig, 1984: 29-32). En este sentido, Roberto Miranda considera que es a partir de 1950 en que Argentina convierte su insercin en anmica. Esto sera as debido a la inconsistencia de la poltica exterior ante los cambios externos, las polticas autonomizantes, cuando las haba, eran meramente reaccionarias (Miranda: 179-182). As las cosas, en agosto de 1949 el canciller Bramuglia presenta su renuncia y es reemplazado por Hiplito Jess Paz al frente de la Cancillera Argentina. Fue despus de una fuerte discusin con el entonces embajador ante los Estados Unidos, Jernimo Remorino, que Bramuglia decidi abandonar su puesto. Pero, ms all de cuestiones personales, el cambio vena a significar la intencin del gobierno de buscar una nueva poltica de insercin internacional. En este sentido se entiende las instrucciones que el general Pern dio al flamante Canciller:
ha llegado el momento de apaciguar [...] y atenuar nuestra posicin beligerante que por razones polticas tuvimos que tomar con Estados Unidos. Vamos a comenzar ahora una etapa [...] para la bsqueda de un entendimiento sobre la base, por supuesto, de contemplar los intereses recprocos y preservar el mutuo respeto. (Paz: 62)
Remorino lo sucedera en esta tarea a partir de junio de 1951, momento en el que Paz toma el puesto de Remorino en la embajada en Washington.
El prstamo del Eximbank
El 19 de febrero de 1950, el Secretario asistente de Asuntos Interamericanos del gobierno de Estados Unidos, Edward Miller, lleg a Argentina para entrevistarse con el presidente Pern. Ayudaba el hecho de que Miller fuera amigo personal del Canciller Paz. En esta misin, Miller buscaba un compromiso de parte del gobierno argentino para ratificar el TIAR, a la vez que sugiri la posibilidad de concertar un tratado de amistad, navegacin y comercio para dar mayor seguridad a las inversiones norteamericanas en el pas. Gracias a este primer acercamiento, un mes ms tarde parta hacia Estados Unidos una misin argentina dirigida por el ministro Cereijo. Durante
172
las distintas negociaciones, el gobierno norteamericano se concentr en el pedido de medidas que facilitaran el desempeo de las empresas estadounidenses en el pas. A cambio, Estados Unidos autorizara un prstamo del Eximbank para dar aire a la ahogada economa argentina. Tal era la necesidad de crdito por parte de la Argentina que Pern pronto olvid sus propias declaraciones nacionalistas: me cortar las manos antes de firmar cualquier cosa que signifique un prstamo a mi pas, haba dicho en un momento. En cambio, rpidamente se otorgaron, entre otras cosas, concesiones a los frigorficos norteamericanos y a las operaciones de las petroleras del mismo pas. En consecuencia, en el mes de mayo se comprometi el Eximbank a otorgarle a la Argentina un crdito para el pago de sus obligaciones comerciales, por el monto de 125 millones de dlares. Pero siete meses tardara en firmarse el contrato, en lo que se supone una estrategia norteamericana para presionar a la Argentina a seguirle en la Guerra de Corea y a ratificar el TIAR. Ms all de la importancia del crdito conseguido para aliviar la situacin nacional, las misiones Miller y Cereijo aumentaron el flujo de importaciones norteamericanas en el pas. En una poca en que las visitas de funcionarios de alto nivel significaban un importante paso a la mejora de las relaciones, se marc el comienzo de un breve perodo de entendimiento entre ambos pases (Rapoport, 2007: 386-387).
La guerra de Corea y la ratificacin del TIAR
El 25 de junio de 1950, los ejrcitos norcoreanos traspasan el paralelo 38 e irrumpen en Corea del Sur6. Para Argentina, este conflicto signific
6. Inmediatamente, el presidente de Corea del Sur, Syngman Rhee, pide asistencia al presidente Truman y ste ordena la intervencin de sus tropas en el conflicto. Para los Estados Unidos, el avance de las tropas norcoreanas significara el fin del rgimen prooccidental de Rhee, y el paso a manos soviticas de un territorio estratgico. Un da despus, las tropas norcoreanas entraban a Sel. El 27 de junio, el Consejo de Seguridad de la Organizacin de las Naciones Unidas declara agresor a Corea del Norte e invita a sus miembros a apoyar al pas invadido. El 7 de julio, el Consejo de Seguridad pidi a los estados miembros que dispusieran tropas bajo el mando de Estados Unidos para defender Corea del Sur. Unos meses ms tarde, bajo el comando de Douglas MacArthur, esas mismas tropas recuperaran el sur ocupado y avanzaran sobre el territorio surcoreano. Esto agrava la crisis ya que en noviembre avanzarn unidades de voluntarios chinos. Con la contraofensiva comunista retroceden las tropas norteamericanas y el frente se estabiliza en el paralelo 38.
173
mayor presin por parte de los Estados Unidos para definir no solamente su participacin en las operaciones blicas colectivas, sino frente al propio conflicto Este-Oeste. As es que, cuando el Consejo de Seguridad defina el envo de tropas a defender el gobierno de Rhee, el embajador argentino en Washington Jernimo Remorino manifest al Secretario de Estado norteamericano el total apoyo argentino a la decisin de Estados Unidos. Archibaldo Lans (Lans, 1984: 77-84) habla de tres momentos en la definicin de Argentina respecto al conflicto de las dos Coreas. El primer momento fue cuando debi responder el pas ante la solicitud de asistencia por parte del Secretario General de Naciones Unidas. Respecto a si se deban enviar tropas o no, el Canciller Paz estaba a favor de cooperar con los Estados Unidos. Y el propio Pern pareci estar de acuerdo con el envo de un contingente de voluntarios argentinos. Entonces, en Cancillera se conform una comisin que anunciara al pas y a Naciones Unidas, la decisin de enviar tropas a la guerra. Sin embargo, en la noche entre el 17 y el 18 de julio de 1950, Pern decidi dar marcha atrs. Probablemente fue el clculo del costo poltico que tendra el envo de tropas, y en poca de elecciones, lo que llev a Pern a dar la espalda al Consejo de Seguridad (Paradiso, 1993: 553). Anunciara, en la ciudad de Rosario, que ni una gota de sangre de jvenes argentinos sera derramada en Corea y, dira tambin: tomar la actitud que quiera el pueblo y ninguna otra. De los pases latinoamericanos, slo Colombia participara en el conflicto con fuerzas militares. El descontento de la opinin pblica, las manifestaciones y la oposicin dentro de las propias filas del oficialismo, explican el repentino cambio de decisin de Pern. Adems, las fuerzas armadas no apoyaban el envo de tropas ya que se consideraba que deba continuarse primero con el equipamiento del ejrcito. En un momento en que recrudecan las agitaciones y la represin, darle un motivo de confrontacin a la oposicin era un lujo que el gobierno no poda darse. La audaz iniciativa de Paz no tena el mnimo consenso interno para poder ser llevada adelante. An as, como seal de su solidaridad estratgica, el 28 de junio de 1950, el Congreso argentino ratifica el TIAR. Esta decisin no slo fue por las presiones de Estados Unidos, de hecho, se retras la ratificacin hasta la obtencin del crdito del Eximbank, en una clara muestra de linkage por parte del peronismo. Asimismo, la ratificacin respondi a la creencia de
174
Pern de que la guerra de Corea llevara a una Tercera Guerra Mundial y la Argentina no deba quedarse fuera del mercado norteamericano. El segundo momento fue ante el voto en Naciones Unidas de la Resolucin Unin Pro Paz, en el momento en que Mac Arthur se dispona avanzar sobre Corea del Norte. Para evitar el veto sovitico, se envi un proyecto de Resolucin a la Asamblea General para definir si se autorizaba o no el avance sobre el paralelo 38. Mientras las tropas de Mao avanzaban sobre territorio coreano, la Asamblea General de Naciones Unidas debata la posibilidad de que, ante una irresolucin del Consejo de Seguridad por falta de acuerdo de sus miembros, cuando hubiese un peligro inminente a la seguridad internacional, sea ella misma la que tome cartas en el asunto. En este debate, Argentina se opona al articulado que estableca que cada Estado miembro deba tener contingentes militares a disposicin de Naciones Unidas para el pronto destacamento. Tambin rechazaba la creacin de una comisin de medidas colectivas con capacidad de establecer medidas para mantener la paz y seguridad internacionales, con el uso de la fuerza inclusive. Por lo tanto, Argentina se abstuvo en la votacin, que fue finalmente aprobada por 52 votos a favor. Finalmente, el tercer momento fue en la reunin de consulta de la OEA en 1951. La Cancillera asisti a la reunin con la estrategia de mantener estrictamente la postura independiente mostrada en la votacin de Unin pro paz, evitando cualquier tipo de compromiso militar. Slo un hecho especfico en territorio americano poda significar la toma de una decisin militar por parte de Argentina. As es que, mientras que Estados Unidos quera presentar un frente hemisfrico unido contra el comunismo en todo el mundo, Argentina no quera salir de lo estipulado en el TIAR. Sin embargo, pronto las noticias en Corea dejaran sin efecto lo discutido en Washington. Truman decidi remover a Mac Arthur, quien insista con avanzar sobre China, y apoy la firma de un armisticio el 1 de junio de 1951, el Tratado de Paz entrara en vigor dos aos ms tarde. An as, luego de la reunin de Ministros, las relaciones entre Argentina y Estados Unidos volvieron a enfriarse.
La cuestin de los derechos civiles
La situacin poltica del pas se fue deteriorando vertiginosamente, a medida que se perda el consenso poltico. La actividad de los opositores
175
estaba fuertemente restringida y la prensa constantemente censurada, especialmente la norteamericana. Uno de los ejemplos ms claros de esta situacin lo constituy la clausura y posterior expropiacin, a principios de 1951, del diario La Prensa, uno de los ms tradicionales e influyentes peridicos de Capital Federal. Este accionar provoc una ola de indignacin en la prensa norteamericana, que tuvo claros ecos en el Departamento de Estado. Tanto el diario New York Times como el United Press organizaron una activa campaa contra la expropiacin de La Prensa, que pas a manos de la CGT. En particular, United Press mantena importantes conexiones financieras con el dueo de La Prensa. Para el Departamento de Estado, esto dificultaba la posibilidad de mejorar las relaciones con el gobierno de Pern, ya que se enfrentaba a una opinin pblica radicalizada.
La administracin Eisenhower
Ya para el ao 1953 las relaciones entre Argentina y Estados Unidos iban a vivir un nuevo momento de distensin. La aprobacin de la Ley de Inversiones Extranjeras significaba un giro en la poltica econmica nacional que fue bien vista por Estados Unidos, cada vez que significaba una mayor seguridad para las empresas. El mensaje de Pern, quien quera limar asperezas con Estados Unidos y atraer inversiones, sera escuchado, si no por el Presidente, por lo menos por Dulles. La llegada de Dwight Eisenhower a la presidencia norteamericana trajo consigo una nueva visin respecto al gobierno peronista. Su secretario de Estado, John Foster Dulles, se mostraba listo a apoyar a cualquier gobierno autoritario si ste se comprometa en la lucha contra el comunismo. Era clave recomponer las relaciones con Argentina para presentar al poder hegemnico estadounidense ms fuerte que nunca, particularmente en su propio hemisferio. Era el momento para iniciar una correcta amistad entre los dos pases. En julio de 1953, Milton Eisenhower visit Argentina, como parte de una misin por Latinoamrica. Su itinerario inclua dos das en Buenos Aires, cuatro en Venezuela, cuatro en Colombia, tres en Bolivia y seis en Brasil. Llev consigo un mensaje de su hermano, asegurndole a Pern de la firme intencin que tiene este Gobierno de alentar todos los aspectos de nuestras relaciones mutuamente beneficiosas (Eisenhower, 1953). Una semana antes,
176
el Congreso haba aprobado la Ley de Inversiones Extranjeras, se haban levantado las restricciones a los medios de comunicacin norteamericanos y se haba moderado la crtica anti-norteamericana de la prensa oficial. El hermano del presidente Eisenhower fue recibido en un clima realmente festivo. Pern reasegur a los enviados que, en caso de una tercera guerra mundial, Argentina estara junto a Estados Unidos inmediatamente. As es que Milton Eisenhower lleg a su pas seguro del anticomunismo de Pern y de su apoyo al gobierno norteamericano. Por otra parte, poco tiempo despus, el mismo Pern exclamara durante su primer viaje a Paraguay: Gracias a Dios que existe un Eisenhower. Sin embargo, la recomposicin tena an obstculos: la Tercera Posicin, la cuestin de La Prensa y la censura a dems medios de comunicacin, la propaganda peronista en Amrica Latina y la desconfianza que la recomposicin generara en los pases vecinos a Argentina, entre otros. Asimismo, ciertas diferencias comerciales generaron quejas de parte del gobierno peronista. El gobierno norteamericano restringi la importacin de avena y coloc grandes excedentes de trigo en el mercado mundial, perjudicando a Argentina. Por otra parte, el tratamiento de la cuestin de Guatemala en el marco de la OEA, como veremos luego, marc los lmites del acercamiento entre Estados Unidos y Argentina. A partir de este momento, como afirma Rapoport, la poltica de correcta amistad que llevaba adelante Washington respecto a Buenos Aires se transform en una presin amistosa para que el pas dejara las ambigedades (Rapoport, 2007: 389). Se buscaba, adems, que Pern abandonara sus propuestas de Unin Aduanera y los convenios con la URSS. Pero estos acercamientos supusieron un enorme costo poltico para el gobierno de Pern, especialmente cuando el general se haba establecido como un abanderado del anti-imperialismo y del nacionalismo. Podemos afirmar que esta fue una de las causas del golpe de septiembre de 1955, que llev a la cada de Pern. An cuando la recomposicin de las relaciones bilaterales estaba dando ciertos frutos, la Casa Blanca, junto con la opinin pblica norteamericana, no dudaron en festejar el derrocamiento de Pern. Despus de todo, las relaciones haban sido ms conflictivas que agradables (Rapoport y Spiguel, 1994: 226).
177
Uniendo lazos con Latinoamrica

El ABC y la bsqueda de la solidaridad latinoamericana
Como hemos explicado previamente, desde sus comienzos el gobierno peronista volvi la mirada hacia el continente y busc para s el liderazgo latinoamericano y la consolidacin de la solidaridad poltica y econmica, particularmente en el Cono Sur. De esta manera, Pern se encarg, durante los primeros aos de su gobierno, de fomentar un acercamiento poltico y cultural con la regin, as como incentivar la propaganda anti-norteamericana y la unin regional para confrontar con la potencia hegemnica. Especialmente a partir del ao 1953, Argentina busc y logr firmar numerosos acuerdos de integracin sudamericana. En primer lugar, en febrero de 1953 Pern visita al presidente chileno Ibaez y firma el acta de Santiago. Ambos pases establecieron, en esta ocasin, los fundamentos de la complementacin econmica. Se comprometan a la ampliacin del intercambio comercial, a eliminar paulatinamente los derechos de aduana, y a impulsar la industrializacin de las dos naciones, entre otras cosas. Cuatro meses ms tarde, Ibaez devolvera la visita a Pern, y ambos firmaran el tratado de Unin Econmica Chileno-Argentina. El lder argentino tambin inst a Brasil a participar de la unin econmica, y el presidente Vargas pareci apoyar la propuesta. Pero luego de intensas manifestaciones pblicas en contra de la idea, y de la desavenencia de Itamaraty, el gobierno tuvo que desmentir la posibilidad de un acuerdo con Argentina. Rpidamente Argentina firmara otros acuerdos de unin econmica con Chile, Paraguay, Ecuador y Bolivia, en los que se propona la apertura de las fronteras. Pern aprovech el descontento en la regin con las polticas econmicas y comerciales norteamericanas, que generaba un clima propicio para su propuesta nacionalista y busc la conformacin de un bloque para controlar los precios de las materias primas (Rapoport, 2007: 382-383). Por supuesto, esta poltica signific una abierta confrontacin con la estrategia norteamericana en la regin. En respuesta, Washington comenz una campaa de descrdito hacia Argentina, enfatizando la poca confianza que debera tenrsele a un gobierno expansionista y peligroso como el de Pern. Sus resultados sern muy difciles de revertir una vez comenzada la
178
poltica de recomposicin entre ambos pases, los recelos de los vecinos de Argentina sern unos de los obstculos para afianzar la relacin bilateral. Pero todas las acciones argentinas perdan importancia si no se enrolaba a Brasil, peso pesado en la regin. Getulio Vargas no era contrario a las ideas de Pern y su propio embajador en Argentina, Joao Baptista Lusardo, era ntimo amigo del presidente argentino, y defensor de la integracin sudamericana. Sin embargo, el presidente y su embajador no pudieron combatir el sentimiento anti-argentino que reinaba en Brasil, ni con la frrea oposicin de Itamaraty. As, el Canciller Joao Neves da Fontoura rechaz completamente la propuesta de reeditar el ABC, un nuevo tratado que vinculara a Argentina, Brasil y Chile, an cuando la propuesta llegase por el propio Lusardo. Pern interpretaba que Itamaraty consideraba que un acuerdo como el ABC rompera la unidad panamericana y significara un abierto choque con los Estados Unidos, principal eje de la poltica exterior del pas. Adems, sera fuertemente resistido por las fuerzas armadas brasileas, quienes consideraban a Argentina como hiptesis de conflicto. As es que, la intencin de unir a Argentina, Brasil y Chile a travs de la cooperacin poltica y econmica, que haba comenzado con el acta de Santiago, tuvo que ser abandonada (Lans (b): 7-11). En trminos generales, la poltica hacia la regin del peronismo gener ms rechazos que adhesiones. La falta de sustentabilidad econmica haca poco atractivo a un proyecto que poda significar la enemistad norteamericana. Adems, las claras intenciones de liderazgo de Pern eran vistas como prueba del expansionismo argentino (Russell y Tokatlin: 35).
La crisis de Guatemala
Como explica Archibaldo Lans

el caso que plante Guatemala en 1954 constituy el primer gran conflicto interamericano de la posguerra que puso en juego el principio de no intervencin, los intereses de la poltica de los Estados Unidos y la soberana poltica de un pas latinoamericano. (Lans (a): 186)
La crisis surge cuando es destituido el general Ubico como Jefe de Estado en Guatemala, quien durante su gobierno haba hecho concesiones favorables a los Estados Unidos. En su lugar, fue elegido Juan Jos Arvalo, un refor-
179
mista que implementaba polticas sociales y econmicas que afectaban los intereses de algunos inversores norteamericanos. Jacobo Arbenz Guzmn lo sucedera y continuara con las reformas. As, se degradaran cada vez ms las relaciones entre Guatemala y Estados Unidos, hasta el punto en que los norteamericanos acusaron al gobierno de Arbenz de comunista. Washington decidi la activacin del sistema interamericano para terminar con un rgimen que, consideraba, haca peligrar la seguridad hemisfrica. As se llam a la X Conferencia Interamericana de Cancilleres en Caracas. Por un lado, se intentaba establecer al comunismo como un sistema extrao al orden poltico de la regin y, luego, se buscaba que este postulado fuera aplicado al caso guatemalteco. El Canciller Remorino busc hacer del colonialismo en el continente el tema central de la Conferencia. Para el representante argentino, slo a travs de la cooperacin y de la solucin de los problemas econmicos y sociales que afectaban a la regin se podan eliminar las ideologas contrarias a las tradiciones latinoamericanas. Segn Andrs Cisneros y Carlos Pieiro Iiguez, en una misma situacin, la poltica exterior peronista procuraba atenerse al anticomunismo militar, al anticolonialismo nacionalista, a la solidaridad obrera exigida por los sindicatos que lograron que el pas recibiera a cientos de refugiados guatemaltecos, etctera, lo que demuestra la complejidad de la postura tercerista (Cisneros y Pieiro Iiguez, 1997: 273). Sin embargo, el resto de los pases de la regin decidi seguir a John Foster Dulles, quien se concentr en la cuestin comunista. An cuando los latinoamericanos insistieron en el principio de no intervencin, terminaron aprobando la propuesta norteamericana de que el comunismo en un pas de la regin sera considerado como una agresin extracontinental y podra ser reprimida con el uso de la fuerza. Slo Guatemala rechaz la resolucin, mientras que Mxico y Argentina se abstuvieron. En verdad, la decisin de abstenerse fue estrictamente de la delegacin argentina porque, sorpresivamente, nunca recibieron instrucciones respecto a cmo votar. En mayo de 1954, Guatemala recibi un cargamento de armas de Checoslovaquia, lo que signific la inmediata reaccin norteamericana. En una estrategia de dos frentes: por un lado, los Estados Unidos enviaran una fuerza hondurea-estadounidense dirigida por Carlos Castillo Armas para derrocar a Arbenz; por el otro, llamaran a una reunin en la OEA para
180
invocar el TIAR. Pero, antes de que se pudiera organizar la reunin, Castillo Armas invade Guatemala. A pesar de que Arbenz quiso que el Consejo de Seguridad tratara la cuestin de su pas, Estados Unidos supo retrasar el tratamiento hasta que Castillo Armas hubiera avanzado. Se aprovech la negociacin diplomtica, y la disposicin de que, cuando un rgano regional trataba un conflicto el Consejo de Seguridad no poda considerar la cuestin, para que Arbenz pasara sus reclamos de uno a otro rgano sin solucin alguna. Mientras tanto, se dej hacer a Castillo Armas, quien present su triunfo como un hecho consumado (Lans (a): 191-195).
El peronismo y su poltica territorial
La manera en que cada gobierno aborda las relaciones territoriales constituye un importante elemento a tener en cuenta a la hora de analizar su poltica exterior. En el caso argentino, los problemas limtrofes y, ms an, la problemtica de las Islas Malvinas son claves para comprender los lineamientos de la poltica exterior en un determinado periodo. En este sentido, el peronismo trajo consigo una revalorizacin del territorio. Claramente, esta es una de las variables que fortalecen la hiptesis de que el gobierno peronista tuvo, al decir de Juan Carlos Puig, polticas de autonoma heterodoxa. El autor menciona como ejemplos la proclamacin de la soberana sobre la plataforma continental y el mar epicontinental, la creacin del Instituto Antrtico Argentino, la instalacin de bases, as como la revalorizacin de los recursos naturales, especialmente la energa atmica (Puig, 1988: 32). La Segunda Guerra Mundial, con la consecuente decadencia del poder britnico y el ascenso norteamericano, tuvo un profundo impacto en el abordaje de la Cuestin Malvinas en Argentina. A medida que la influencia britnica en el pas disminua, el conflicto por la soberana de las islas suba rpidamente en la agenda nacional (Simonoff, 2007; 165). Aprovechando este cambio, el presidente Pern utiliz los reclamos por Malvinas para reforzar su perfil nacionalista y autonomista. As, lleg a afirmar:
En lo que a poltica internacional se refiere, los trminos de nuestro accionar son claros y precisos. Sostenemos desde el instante mismo del nacimiento del Justicialismo, como principios y objetivos bsicos en lo internacional, lo siguiente: 1) la defensa integral de la soberana nacional en todo nuestro territorio y especialmente sobre la Antrtica Argentina, las islas Malvinas y sus islas dependientes; 2) el ejercicio pleno
181
de la justicia social, la independencia econmica y la soberana poltica como bases para asegurar a cada pueblo del mundo su propia felicidad, mediante la realizacin de la propia justicia y la propia liberta; 3) la tercera posicin como solucin universal distinta del marxismo internacional dogmtico y del demoliberalismo capitalista que conducir a la anulacin de todo dominio imperialista en el mundo. (Pern, 1973)
En Naciones Unidas, Argentina lleg a presentar 28 reservas en defensa de su soberana sobre las Islas Malvinas (Cisneros, Escud, 1999: 12). Asimismo, las declaraciones a favor de la soberana sobre las islas Malvinas, Georgias del Sur, Sndwich del Sur y las tierras del sector Antrtico, se repitieron en el marco de las Conferencias Interamericanas en Ro de Janeiro de 1947 y Bogot en 1948. En esta ltima se cre la Comisin Americana de Territorios Dependientes. La misma distingua entre territorios bajo tutela colonial Groenlandia, las Antillas, Bahamas, Jamaica, y Trinidad y Tobago, entre otros y los territorios ocupados. Entre stos ltimos se encontraban las Islas Malvinas, Islas Sndwich del Sur, Islas Georgias del Sur, la Zona americana de la Antrtica y Belice (Lans, 1984 (b): 190). En 1950, Argentina declar formalmente su soberana sobre las Islas Malvinas. Mientras tanto, la corona britnica expanda los lmites de su soberana sobre las islas, al incluir ese mismo ao bajo su dominio la plataforma submarina, el fondo marino y el subsuelo contiguo. Finalmente, en 1953, el presidente Pern envi a Alberto Tesaire, a la sazn presidente interino del Senado, para negociar una posible compra de las islas. El contraalmirante Tesaire se encontraba en Londres como representante argentino en la coronacin de la Reina Isabel segunda. En una reunin con Lord Reading, subsecretario del Foreign Office, se sugiri la posibilidad de resolver el problema por medio de una transaccin comercial. Sin embargo, la oferta fue rechazada bajo el argumento de que, en el Reino Unido, habra inmediatamente una tremenda protesta por parte de la opinin pblica, y el Gobierno sera seguramente derrocado (New York Times, 1984)7.
7. Este hecho se hizo pblico dcadas despus, tras la desclasificacin de documentos del Foreign Office. La traduccin es nuestra.
182
Mirando hacia el este: las relaciones con la URSS y el bloque sovitico Luego de la guerra de Corea hubo una mayor distensin en las relaciones Este-Oeste. Unida esta situacin al crecimiento econmico que viva la Unin Sovitica, ste pas se encontr con la posibilidad de tener un papel ms importante en el comercio mundial. Por su parte, Argentina buscaba cambiar su poltica econmica y reorientar sus relaciones exteriores. A medida que se acercaba a los Estados Unidos, buscaba tambin mrgenes de maniobra haciendo un contrapeso a la influencia norteamericana algo que bien se enmarcaba dentro de la filosofa de la Tercera Posicin. Por este motivo busca el gobierno peronista acercarse a la URSS. Hasta entonces, el nico contacto con ese pas haba sido el contrato celebrado en la poca de Yrigoyen con Iuymtorg. Las negociaciones diplomticas y comerciales con los soviticos se reabrieron, entonces, en 1953. Ya el ao anterior, durante la Conferencia Econmica Internacional en Mosc, se haban firmado diez convenios por el monto total de 8.400 millones de dlares. Por un lado, Argentina aportaba lana, aceite, grasas y granos, carnes y extracto de quebracho. Por el otro, la URSS aportaba petrleo y sus derivados, as como carbn mineral, materiales para la explotacin ferroviaria y productos industriales. El 7 de febrero de 1953, el embajador argentino en Mosc, Leopoldo Bravo, se entrevist con Stalin fue el primer representante latinoamericano en tener este honor. Esta entrevista fue el momento ms importante en el acercamiento entre Argentina y la Unin Sovitica, porque llev a la firma de lo que se dio a llamar el acuerdo Bravo-Stalin. Este fue el primero que la URSS concertaba con una nacin no comunista y el primero con un pas latinoamericano. Fue, en verdad, una entrevista que dio mucho de qu hablar internacionalmente, ya que Stalin raramente otorgaba entrevistas y menos en aquellos tiempos en los que se deca que estaba gravemente enfermo (de hecho, poco tiempo despus fallecera). Este acercamiento inquiet al gobierno norteamericano. Pero disipada la amenaza de una tercer guerra mundial, Argentina poda permitirse volver a su juego pendular (Rapoport, 2007: 380-381). Despus de todo, para 1954 el comercio con las naciones del este representaba el 10% del total argentino (Cisneros y Pieiro Iiguez: 275). Pero ni el acercamiento al bloque sovitico
183
ni el intento de integrar a Sudamrica pudieron concretarse; todo terminara con un levantamiento militar que derrocara a Pern. La cada de Pern Uno de los primeros conflictos que demostr la fragilidad del gobierno peronista fue entre el gobierno y la Iglesia Catlica. Hasta 1954, ambas partes haban mantenido relaciones cordiales. Sin embargo, las estrategias empezaron a encontrarse: por un lado, Pern buscaba cohesionar sus filas y evitaba cualquier intento de cuestionar la hegemona de su partido; por el otro, la Iglesia responda a los requerimientos del Vaticano respecto a la creacin de partidos anticomunistas. Por eso, en julio de 1954 se fund el Partido Demcrata Cristiano que, aunque no tena gran influencia ni grandes personalidades, preocup al gobierno. Pern se sinti cercado polticamente, viendo en las actividades de la Iglesia en lo poltico, gremial y juvenil como una amenaza al movimiento peronista (Page (b): 49). Como respuesta, entre fines de 1944 y principios de 1955, se sancionaron leyes estableciendo el divorcio absoluto, as como la igualdad entre hijos legtimos y extramatrimoniales, se elimin la enseanza religiosa en los colegios pblicos, se autoriz la apertura de prostbulos y se suspendieron las subvenciones a la educacin privada religiosa. Finalmente, en 1955 se introdujo la separacin entre la Iglesia y el Estado. Este enfrentamiento gener un serio problema de conciencia en muchos sectores. Adems de deteriorar polticamente al gobierno, fortaleci a los bandos opositores (Rapoport, 2007: 374). Asimismo, deben agregarse los cuestionamientos que gener la poltica petrolera, especialmente entre los nacionalistas de las fuerzas armadas. De repente, desde nacionalistas catlicos hasta la izquierda liberal unan fuerzas contra el oficialismo. El 16 de junio de 1955, una sublevacin militar llevada adelante por la Marina intent derrocar y asesinar a Pern. Si bien el intento fue frustrado, los bombardeos sobre edificios pblicos provocaron cerca de mil vctimas. En respuesta, grupos civiles quemaron numerosas Iglesias y la curia arzobispal, lo que provoc la excomunin de Pern por parte del Vaticano. Los intentos de conciliacin, bajo el apoyo de las Fuerzas Armadas, resultaron en vano; en todo caso, exacerb la oposicin civil y militar. Finalmente, el 16 de septiembre de 1955, un golpe de Estado que se dio
184
a llamar Revolucin Libertadora terminara con el gobierno de Pern. La cambiante poltica del gobierno marcaba, segn la oposicin, grandes signos de debilidad. Por otra parte, la alta burguesa industrial y agropecuaria buscaba una mayor apertura del comercio exterior y a las inversiones extranjeras, as como el fin de los controles autoritarios del gobierno. Adems, el gobierno confi demasiado en las Fuerzas Armadas para defenderlo, cuando un grupo dentro de ste impulsaba el golpe (Rapoport, 2007: 403-405). As es que, el 23 de septiembre, el general Lonardi jur como presidente provisional del pas.
185
CapTULO VII
La REvOLUCIN LIBERTaDORa (1955-1958)
Leandro E. Sanchez
Siguiendo a Cavarozzi (2006: 9), es menester sealar que el anlisis del periodo se produce en un campo especfico, en un sistema poltico histricamente definido; que exige reconocer la complejidad de un proceso que gener una sucesin de equilibrios precarios, de los cuales la Revolucin Libertadora es el punto de partida. La insurreccin cvico militar que derroc al peronismo en 1955 no slo puso fin al gobierno de ste, sino que tuvo bastante xito en desarticular el modelo poltico prevaleciente durante los ltimos diez aos. La Revolucin Libertadora caracteriz al rgimen peronista como una dictadura totalitaria y actu en consecuencia, esto es, enarbolando los estandartes de la democracia y la libertad, estableciendo como objetivo de su intervencin restaurar el sistema de partidos y el rgimen parlamentario. Objetivo que se frustr en forma recurrente. Esto es producto de las divergencias internas del frente insurrecto. Pues el derrocamiento del gobierno peronista fue promovido por un frente que incluy todos los partidos no peronistas, los representantes corporativos de la clase media y la burguesa (urbana y rural), las Fuerzas Armadas y la Iglesia. Los miembros de este frente anti peronista persiguieron objetivos dispares, slo nucleados durante cierto tiempo por el antiperonismo. El gobierno provisional hizo del anticomunismo el eje central de su poltica externa en medida comparable a lo que el antiperonismo represent en la poltica interna. Sobre dicha base se intent mejorar la relacin
187
con Estados Unidos y obtener crditos internacionales para reactivar la economa interna. Pern haba rechazado ser partcipe de las reglas que estableca el ingreso al nuevo orden comercial y financiero de Bretton Woods y la autodenominada Revolucin Libertadora estaba decidida a revertir el rumbo. Es posible afirmar que esta etapa de la poltica exterior argentina implicaba comprobar la prdida de preeminencia que la Repblica Argentina haba ocupado hasta 1940 como potencia regional y que el saldo de la neutralidad como poltica durante la Segunda Guerra Mundial implic el avance de Brasil con fuerte apoyo de Washington. La economa Uno de los mayores problemas heredados por el gobierno provisional en materia econmica era el estancamiento de la produccin. Durante los aos posteriores inmediatos a la Segunda Guerra Mundial Argentina se mostraba como un pas prspero, pero a partir del desarrollo mundial de una economa interdependiente y un circuito financiero global; la autarqua en que se mantena nuestro pas envejeci. Era necesaria una reflexin sobre las causas de dicho estancamiento y lanzar propuestas alternativas. Siempre en vistas de que cualquier propuesta econmica de carcter liberal debera considerar los cambios verdaderamente revolucionarios ocurridos en el decenio peronista, es decir, la constitucin de una clase obrera conducida desde el Estado que no estaba dispuesta a resignar su bienestar. La designacin de Ral Prebisch como asesor econmico gener expectativas y rechazos. Representaba para unos la estabilidad de Argentina opulenta y para otros era el rostro del estatuto del coloniaje. No haba trminos medios en cuanto a la aceptacin del Secretario General de la CEPAL, quien en octubre de 1955 present un informe sobre las metas econmicas que deba alcanzar el pas. Prebisch pretenda demostrar que la prosperidad alcanzada durante el gobierno peronista penda de un hilo. De este modo, supona, se justificaran las modificaciones en el sistema de cambio y el consiguiente aumento del costo de vida.
188
La produccin nacional slo haba crecido un 3,5% en los ltimos doce aos, la tasa ms baja de Amrica Latina; el crecimiento del salario del obrero industrial promedio (37%) se realiz a expensas de otros sectores; se descapitaliz el transporte, bajaron las exportaciones agropecuarias, y pese a la industrializacin, como las exportaciones no alcanzaban para pagar las importaciones, el dficit era de 200 millones de dlares. La propuesta de Prebisch, consista bsicamente en una tecnificacin agropecuaria comparable con la realizada en posguerra por Estados Unidos, Canad y Australia. Su plan criticaba el dficit de las empresas pblicas, los errores del IAPI, las regulaciones excesivas y el carcter regresivo del impuesto; como contrapartida propona volver al lucro industrial y/o comercial por la mayor eficiencia descartando la inflacin como medio. Sobre el plan escribe Tulio Halpern Donghi:
Esa orientacin dada a sus consejos probaba hasta qu punto el que haba tenido parte tan considerable en la fijacin de la poltica econmica durante la transformacin conservadora se haba transformado ya en el vocero capaz de traducir en el pulido lenguaje de los simposios internacionales las impaciencias del Tercer Mundo, de esa periferia cada vez ms relegada por esas transformaciones de la economa mundial. (Halpern Donghi, 2000: 95)
La deuda y el Club de Pars
La revolucin que depuso a Pern tom las medidas que estim necesarias en poltica exterior para sacar al pas del aislamiento en que se encontraba, en que haba terminado tras la Tercera Posicin. Hasta ese momento, Argentina no haba ratificado an instrumentos esenciales, tanto de orden hemisfrico como de orden mundial. El plan Prebisch propiciaba el comercio multilateral con los pases de Europa occidental, para lo cual el gobierno provisional deba saldar o al menos re-estructurar la deuda que mantena con stos. En enero de 1956, Prebisch recibi la visita del delgado del Banco de Inglaterra para Amrica Latina, Leslie Crack; conversaron acerca de la posible incorporacin de nuestro pas al sistema de pagos multilaterales para abrir un poco ms la convertibilidad y la competencia. Dada la matriz econmica del gobierno precedente, esto es, acuerdos bilaterales que importaban composiciones monoplicas, existan intereses creados para la conservacin de ese patrn. Prebisch pretenda salir de
189
este esquema, pero si se eliminaban los convenios bilaterales, Argentina se converta en deudora neta y no estaban dadas las condiciones para pagar al contado. El gobierno provisional invit formalmente a los pases europeos con los cuales haba firmado convenios bilaterales de comercio y pagos para iniciar negociaciones con el fin de transformar ese intercambio bilateral en uno multilateral, como ya lo practicaban los pases europeos entre s y tambin Brasil. A raz de esta iniciativa, el Consejo Europeo invit a Argentina a enviar un observador a una reunin en Pars, con los representantes del Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Blgica, Pases Bajos, Dinamarca, Suiza, Austria, Noruega y Suecia. En ese entonces Argentina tena una deuda externa de 800 millones de dlares, lo cual constitua un monto sumamente elevado para un pas que exportaba menos de mil millones. De esa deuda unos 500 millones podan ser susceptibles de postergacin. Eso plante Varrier (vicepresidente del BCRA y negociador de la deuda), adems de enlazar el sistema cambiario argentino eliminando los convenios bilaterales en un sistema multilateral1. En el acta se acordaron las bases del comercio, los pagos y la consolidacin de ciertas deudas gubernamentales por 500 millones de dlares incluidos los intereses hasta diez aos y una tasa de inters del 3,5 % anual. El sistema entr en vigor provisoriamente en julio de 1956, Alemania se excluy hasta que culminaran las disputas por las propiedades alemanas confiscadas por el gobierno argentino. En noviembre de 1957 se incorpor finalmente. Desde ese entonces Argentina pudo utilizar las divisas de sus exportaciones para pagar en cualquiera de estos pases sus compras, mediante la llamada moneda transferible o de convertibilidad limitada. Esto implic: la preferencia de compras a Europa, ya que las monedas europeas eran libremente transferibles entre ellas pero intransferibles al dlar. Y sobretodo, el acta de Pars, se convirti en una fuente de crditos de proveedores europeos que financiaban a mediano plazo inversiones en maquinaria para la industria local.
1. Cuando se lleg a un acuerdo sobre el acta, Jean Sadrin envi a Varrier el texto acordado con una tarjeta personal, en la cual escribi jocosamente con los atentos saludos del Club de Pars dando origen al mismo.
190
El sistema rigi desde julio de 1956 hasta diciembre de 1958, cuando Argentina y Europa declararon libremente convertibles sus monedas al dlar y otras monedas y se incorporaron a las reglas del intercambio mundial del Acuerdo General de Tarifas y Comercio, GATT.
Luego de ms de veintitrs aos de aplicacin, se dejaba de lado el sistema bilateral iniciado con la firma del convenio Roca-Runciman, y se entraba de lleno en el multilateralismo. (Ferrari y Conil Paz, 1964: 215)
En Europa comenz un proceso de integracin que continua en estos das con la creacin de la Comunidad Econmica del Carbn y del Acero a la cual sigui la Unin Europea Occidental, a la que s se sum el Reino Unido. Esta fase inicial culminara con la firma de los Tratados de Roma (1957) que crean la Comunidad Econmica Europea. Lo concreto es que la economa de los pases integrantes estaba en plena expansin y alcanzara para 1958 niveles de produccin preblicas en casi toda Europa occidental. Desperonizacin Si bien la depuracin del peronismo no result sencilla, pues ste, en su voluntad de estructurar a la comunidad organizada haba calado no slo en la vida pblica sino tambin en el mbito privado es menester sealar aquellos hechos que en concordancia con el objeto de estudio de este libro se produjeron. La cartera de Relaciones Exteriores fue ofrecida al doctor Pablo Pardo. ste no acept y recomend a Mario Amadeo por sus antecedentes diplomticos. En efecto, Amadeo, haba tenido destacada actuacin en la Conferencia de Cancilleres de Ro de Janeiro de 1943, cuando Argentina sostuvo una posicin neutral contraria a la de los Estados Unidos. Al mismo tiempo, se trataba de uno de los dirigentes catlicos ms prximos al Vaticano y a las lites de las derechas europeas. La tarea del Canciller consistira en la renovacin del cuerpo diplomtico, el trazado (a priori) de la poltica exterior del gobierno provisional y, por sobremanera, el asilo diplomtico de Pern. El Canciller Amadeo se mostr dispuesto a cumplir efectivamente el derecho al asilo poltico de Pern. El presidente estuvo de acuerdo. Sin embargo, antes de la sublevacin en Crdoba, Lonardi (quien durara tan slo dos meses en el gobierno) habra manifestado la necesidad de no manALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)
191
tener con vida a Pern pues posteriormente no se podra. Es decir, una vez instalado el gobierno provisional era indispensable cumplir con las normas del derecho internacional que el pas siempre haba respetado. Acto seguido, Amadeo se reuni con un grupo de marinos para ponerlos en conocimiento de las razones por las cuales se aconsejaba autorizar la salida de Pern y explicarles la necesidad de detener a aquellos que atentasen contra el mismo en su asilo, segn recuerda el entonces secretario del ministro Lucio Garca del Solar. Amadeo asumi personalmente la posicin de garante del ex presidente al acompaarlo cuando ste se traslad de la caonera al hidroavin para su partida. Otro punto lgido dentro de la memoria colectiva por el valor simblico del mismo era qu hacer con el cadver momificado de Evita. En reunin privada convocada por Lonardi se expusieron diversas tesis para su solucin. El Canciller Amadeo sostuvo que la obligacin era darle debida sepultura, pero que para evitar los riesgos que ello traera aparejado exista otra posibilidad, obtener un permiso especial del Vaticano para cremar el cadver. Morixe, ministro de Industria, propuso recurrir a la familia Duarte, a la que se deba apelar aprovechando su salida del pas gracias al asilo diplomtico que se les haba otorgado para que viajaran con el atad. El gobierno provisional nombr interventores en todas las carteras y la propia Cancillera recibi las renuncias de los embajadores afines al rgimen anterior. En directa relacin con ello, hacia fines de octubre el Canciller Amadeo agasaj a los embajadores que partiran a sus nuevas funciones en reemplazo de aquellos en el restaurante Harrods. Toda la oposicin estaba representada en la nueva nmina de diplomticos que inclua un abanico de personajes de la ms diversas tendencias, como el caso del radical Ricardo Rojas (Per) o del nacionalista Csar Pico (UNESCO); dirigentes polticos, socialistas, demcratas y radicales; ex conspiradores, como el coronel Francisco Surez (Mxico) y el almirante Toranzo Caldern (Espaa). En el mbito de la diplomacia y la poltica exterior pareca haber conciliacin y consenso posible. El discurso del ministro plante los lineamientos de dicha poltica: continuidad de las buenas relaciones con Washington, abandono de la tercera posicin, adhesin franca al mundo libre, normalizacin de las
192
relaciones con el Vaticano, adhesin moderada a los temas vinculantes en Amrica Latina pero clida normalizacin de las relaciones con Uruguay e ingreso a los organismos financieros internacionales. Esta poltica fue seguida a grandes rasgos por los sucesores de Amadeo en la cartera, Lus Podest Costa, Alfonso Laferrre y Alejandro Cevallos. Relaciones con Estados Unidos Despus de la Segunda Guerra Mundial, Argentina, que hasta ese entonces haba mantenido una relacin prcticamente de dependencia econmica con Gran Bretaa, pas a integrar el grupo de pases que dependeran de las polticas norteamericanas. Incluso ya en 1952 comienzan las tratativas para salir del estancamiento econmico mediante la bsqueda de crditos e inversiones en Washington. Este viraje a lo que se ha denominado como nacionalismo autrquico, cuyos resultados concretos en inversiones fueron magros, fue uno de los motivos alegados por la oposicin para el derrocamiento de Pern.
El gobierno provisional no cometi ese mismo error. Por el contrario, en su discursoprograma Lonardi se comprometi a anular el contrato de la California y a extraer petrleo por cuenta de YPF, y cumpli lo prometido. Su sucesor, Aramburu, ratific lo hecho en materia petrolera. (Sanz Quesada, 2007: 250)
Sin embargo, el gobierno militar cambi su percepcin respecto de Estados Unidos. Pues, en funcin de la Guerra Fra y la posicin de Estados Unidos como potencia hegemnica del bloque occidental se consider que la estabilidad y el orden poltico institucional por un lado y el anticomunismo por otro, llevaban a una insercin occidentalista. Como seala Rapoport:
el nuevo Presidente pronto afirmar la voluntad de cooperar estrechamente con los Estados Unidos en los campos econmico, poltico y militar y que al menos una parte de los jefes militares, segn afirmaba la embajada, no haba enfrentado a Pern por oposicin al convenio petrolero o su aproximacin econmica con Estados Unidos (como lo hicieron algunos sectores de la oposicin) eran elementos tranquilizadores en el pas del Norte. (Rapoport y Spiguel 1994: 217)
El tema del petrleo, desde un comienzo, se transform en el principal obstculo para las relaciones bilaterales y la cooperacin. Pues esa declaracin nacionalista en materia energtica disgust a las potencias anglosajonas.
193
En ese sentido, The New York Times2 elogiaba que los argentinos se hayan liberado de una dictadura totalitaria sin necesidad de una guerra exterior. Pero por su parte, The Wall Street Journal3 informaba sobre la inequidad que suscitaba el futuro de los 425 millones de dlares de empresas estadounidenses invertidos en Argentina (entre ellos, la Kiser instalada en Crdoba). Incluso en ese mismo medio, la anulacin del contrato de California fue juzgado como un hecho lamentable. El embajador de Estados Unidos en Buenos Aires, Albert Frank Nufer, uno de los gestores de dicho contrato, atribuy la decisin a las fuertes presiones de los sectores nacionalistas y su respaldo dentro de las Fuerzas Armadas. Fueron Nufer y Henry Holland, Subsecretario de Estado, quienes llevaron adelante las relaciones con el gobierno provisional en una primer etapa, en una secuencia de apoyo limitado y fijacin de lmites. Al terminar su gestin Nufer fue reemplazado por William Beaulac (mayo de 1956), pero lo que no se concret en ese entonces ni despus fue la cuantiosa ayuda econmica esperada para salir del estancamiento. Al mismo tiempo, en la embajada de Estados Unidos el informe de Prebisch (Moneda sana o inflacin incontenible, enero de 1956) fue considerado poco realista porque propona producir mas sin que el aumento de salarios se trasladara a los precios. Era poco realizable producir ms con industrias obsoletas como las que posea el pas. En cuanto al proyecto de reactivar YPF y construir oleoductos y gasoductos mediante el contrato de servicios y/o dinero directamente inyectado por el gobierno, desde la embajada se consideraba esta una maniobra poltica ms que una medida concreta. Por otra parte, el almirante Rojas desarroll una diplomacia paralela cuyo objetivo era modernizar la Armada y en particular comprar un portaaviones. Se reuni con Holland a espaldas de Aramburu justificando la confiabilidad de la Marina y la desconfianza que el ejrcito generaba. Obviamente, divisiones internas de este tipo no favorecieron la poltica exterior del pas. Exista otro asunto a considerar, el problema de la empresa de energa elctrica CADE (conformada por capitales belgas, suizos, franceses y esta2. The New York Times, 27 de septiembre de 1956 3. The Wall Street Journal, 27 de septiembre de 1956
194
dounidenses). Empresa que no estaba en condiciones de aumentar la oferta de energa a Argentina para que la industria pudiera desarrollarse. Adems arrastraba una historia de sobornos desde la dcada del treinta que la haca sumamente criticable ante la opinin pblica nacional. La consecin original de la CADE venca en 1957 y la prrroga conseguida en forma fraudulenta la trasladaba a 1972; en dicha coyuntura el presidente pidi la opinin de la Junta Consultiva Nacional que se pronunci por unanimidad contra dichas ordenanzas. As, en julio de 1957, se declar la nulidad de las mismas y se orden la liquidacin de la CADE y su intervencin. La compaa acudi a la justicia, que decidi no innovar (Garca Costa, 2004, n 47: 30). Los objetivos del informe Prebisch y los recursos necesarios para la consecucin de los mismos fueron planteados por la comisin que encabez el presidente del BCRA, Carlos Coll Benegas, en Washington. La suma que se pretenda era mil millones en prstamos del Eximbank y del Banco Mundial de Reconstruccin y Fomento. La comisin interactu con varios auditorios pero result intil; siempre se volva al punto inicial. A los bancos les pareca un negocio inseguro prestar dinero a un gobierno provisional cuyas debilidades internas y errores polticos conocan. A su juicio dichos errores consistan en la anulacin del contrato de la California; la interdiccin de las empresas Kiser, que finalmente ante la fuerte presin de funcionarios norteamericanos fueron sacadas de la lista de empresas interdictas; la situacin de la CADE, cuyas concesiones de servicios fueron canceladas, y por ltimo y no menos importante, el caso de los frigorficos norteamericanos AMFORP que desde la poca de Pern sufran prdidas ocasionadas por el control estatal. La contraoferta norteamericana era crear una nueva compaa de electricidad privada en reemplazo de la CADE sobre la base de AMFORP. Compaa que recibira generosos crditos bancarios a cambio de desistir de la poltica energtica que emprenda el gobierno. El arreglo no fue posible. El circuito financiero internacional se mantuvo firme en su decisin. Incluso en la Internacional Industrial Development Conference, en 1957, la anulacin de las concesiones elctricas y el bloqueo de bienes de empresas extranjeras se mencionaron en la misma lista negra que encabezaban la expropiacin del Canal de Suez en Egipto y de la United Fruit Company en Guatemala.
195
Tales apreciaciones llevaron al embajador argentino en Washington, Mauricio Yaradola, a explicar en cuanto mbito poda que las medidas adoptadas por el gobierno no modificaban el sistema de libertad de empresa. Sin embargo, slo despus de una fuerte presin poltica el Eximbank dio un prstamo de cien millones de dlares a la Argentina, casi la dcima parte de lo que se pretenda, para usarlo en transporte, no en electricidad. Dentro del mismo, 50 millones pertenecan a bancos privados, 75 millones al Fondo Monetario Internacional y otros 30 millones a la California Standard Oil. Esto se logr luego de una continua y fuerte presin del Departamento de Estado ante el temor de que el gobierno provisional optase por los prstamos ofrecidos por la URSS si los capitales norteamericanos no llegaban (poltica similar a la utilizada con Nasser en el caso de Assun). Las polticas de proximidad con Estados Unidos se dieron en materia de cooperacin militar, no slo por la compra de uniformes y armamento (que durar hasta 1961) sino por el comienzo de maniobras conjuntas. Los cursos para oficiales del Estado Mayor de la Escuela Superior de Guerra en institutos de Estados Unidos comenzaron en esta etapa (abril de 1956). Si bien en este periodo los hechos de la poltica internaciol, a enumerarse pueden ser varios y su seleccin implica una toma de posicin analtica, una serie de acontecimientos marcaran una bisagra en el contexto de la Guerra Fra y rubricaran a la vez la injerencia y reposicionamiento de nuevos y viejos actores de las relaciones internacionales. En 1956 se produce la crisis de Suez y la rebelin de Budapest, hechos de gran impacto en las gidas de los hegemones. Entre tanto, en febrero de 1956 un nuevo captulo se abri dentro de la historia de la URSS: en sesin secreta del Congreso del Partido Comunista el primer ministro Nikita Kruschov denuncia los crmenes e irregularidades del estalinismo, lo cual, en cierto modo, abri un proceso de rebeliones y cuestionamientos internos. An as, en 1957 se lanz el primer satlite sovitico dando inicio a una competencia por el dominio espacial. En sntesis, si bien puede decirse que el gobierno provisional mantuvo una invariable lnea de apoyo y adhesin al bloque occidental. Ello no impidi que en enero de 1958 viajara una misin comercial a la URSS encabezada por el ministro de Industria y Comercio, Ral Ondarts, con el objetivo de comprar equipo para la industria del petrleo y la construccin
196
vial y aprovechar crditos pendientes con la URSS como consecuencia del convenio de 1953. Latinoamrica Con respecto a Amrica Latina una de las principales preocupaciones del gobierno provisional, como parte del proceso de desperonizacin de la poltica nacional, fue el exilio del ex presidente y sus partidarios en pases vecinos. Como correlato del mismo se abandon la Tercera Posicin aceptando el liderazgo hemisfrico de Estados Unidos. El general Aramburu tuvo oportunidad de reunirse con sus pares latinoamericanos en la Conferencia de los Presidentes de las naciones miembros de la OEA, en Panam, en julio de 1956 tras una convocatoria de Dwight Eisenhower. As como el dictador Stroessner haba cedido ante las presiones argentinas y solicitado a Pern que abandonase el pas, el presidente Arias prcticamente oblig a Pern a trasladarse a Managua con motivo de la conferencia de los Presidentes. Era condicin de la Cancillera argentina para la concurrencia del general Aramburu (Ross, 1963, n 69: 17). En resumidas cuentas los resultados de Panam fueron nulos; no se alcanz la prometida cooperacin econmica a los pases en desarrollo, reducida a prximas reuniones (la inmediata se realizara en Buenos Aires). Sin embargo y como viraje a la poltica peronista, previamente, esto es en enero de ese mismo ao por Decreto Ley N 328, se ratific la carta de la OEA. Siendo Argentina el ltimo pas del continente que regularizaba su situacin respecto de la OEA (Ferrari; Conil Paz, 1964: 213). Al mismo tiempo y como reflejo de la influencia cepalina en la poltica econmica del gobierno provisional se comienza a proyectar una poltica de mercado regional y no solamente una unin aduanera como haba sostenido el peronismo. Esto se materializ en la participacin del pas en la fundacin de la ALALC. En cuanto a Chile, en el pas transandino la cada de Pern fue festejada. Las razones eran sobradas. A mediados de 1955, en el Congreso de Chile se dio inicio a una investigacin con el propsito de desentraar las actividades desarrolladas en aquel pas provenientes de elementos dictatoriales de
197
Latinoamrica. . En otras palabras, se acusaba al peronismo de entrometerse en la vida poltica y sindical del pas. Durante la Revolucin Libertadora, una comisin de investigacin de Cancillera envi pruebas concretas a su par chilena para acusar al Ibaisno de haber recibido apoyo econmico del gobierno peronista. En el ministerio de Relaciones Exteriores la comisin presidida por Adolfo Bioy seal el notable aumento de los gastos reservados (de 380.000 pesos en 1948 a 1.197.000 en 1955) adjuntando informacin a la comisin parlamentaria chilena. A modo de ejemplo, es posible citar el caso de Alejandro Magnet, poltico de la Falange (luego Partido Demcrata Cristiano) uno de los ms comprometidos en la denuncia de infiltraciones peronistas. Autor de Nuestros vecinos justicialistas (1953), que entr en forma clandestina al pas, se vincul a raz de dicha publicacin con los comandos civiles revolucionarios. Incluso en su obra posterior, Nuestros vecinos los argentinos narraba la cada del rgimen peronista como ejemplo de descomposicin efectiva de una dictadura y propona soluciones constructivas para las relaciones binacionales. En abril de 1956, el jefe de la casa militar, Francisco Manrique, viaj en misin secreta con anuencia de la junta consultiva para realizar gestiones ante el presidente Ibez del Campo respecto de problemas limtrofes existentes entre ambos pases. En la entrevista se habl de generar acuerdos comerciales y de tratar en conjunto y con la mejor voluntad posible las discusiones fronterizas. Manrique sugiri que todo se solucionara si las islas Pincton y Nueva, en el canal de Beagle, eran reconocidas como territorio argentino. Ibez subray la sensacin colectiva por la cual el pueblo chileno consideraba haber perdido todos los pleitos limtrofes con Argentina4. En todo el proceso de negociacin, el encargado argentino respondi a instrucciones de la junta consultiva militar y del ministerio de Marina. La Cancillera y el embajador en Santiago quedaron al margen. Comenzaba de este modo una diplomacia militar paralela para los asuntos de mayor importancia; un mal camino, como se vera en aos posteriores (Senz Quesada, 2007: 277).
4. Vase Captulo V de esta misma obra.
198
El derrocamiento de Pern tambin fue recibido con muestras de regocijo en la prensa brasilea. Se dijo que las relaciones bilaterales haban sufrido un desgaste durante aquellos aos y se tild a Pern de cobarde (estaba fresco el suicidio de Getulio Vargas en agosto de 1954). Entre las intrigas de este perodo de transicin se encuentra la difusin de la llamada Carta Brandi; supuestamente enviada por el diputado argentino Brandi a Goulart, la cual haca referencia a un presunto complot con Pern para instalar en Brasil una repblica sindicalista. Investigaciones del ejrcito argentino demostraran la fraudulencia de la misma. Los aos de presidencia de Kubitschek fueron de estabilidad poltica, optimismo generalizado y crecimiento econmico. Desarrollo y orden fueron las consignas que el presidente hizo compatible con la opinin y respaldo de las Fuerzas Armadas. Sin embargo subsistan muchas intrigas, tambin respecto del embajador de Brasil en Buenos Aires, diplomtico de carrera a quien se acusaba de ser favorable a Pern. En cuanto al promisorio vicepresidente Goulart, el embajador argentino Felipe Aja Espil se propona cultivarlo para ver si logra borrar el ingrato recuerdo de su turbias negociaciones de otros das con Pern5. Con Brasil hemos de marchar unidos pero tambin hemos de pensar en las perfidias de su diplomacia opinaba el almirante Rojas en la carta al nuevo canciller argentino, Alfonso de Laferrre, en 19576. En esta carta como en otras enviadas a Espil, afirmaba que el expansionismo brasileo gan terreno mientras Pern llevaba adelante su poltica internacional con igual demagogia. Segn lo que se puede interpretar de las mismas, Rojas lamentaba lo ocurrido. Pues Argentina aventajaba al vecino pas en economa, cultura, bienestar general y confianza en las fuerzas militares. Brasil habra sacado ventaja de la poltica desarrollada por Pern y era probable que Itamaraty hubiese sostenido la continuidad del mismo como garanta de un mayor progreso relativo. De ah la sospecha de que las actitudes peronistas se toleraban con buena voluntad. Por otra parte, el gobierno provisional consideraba de mayor importancia no subestimar y apoyar a Paraguay, Uruguay y Bolivia, cuyos gobiernos
5. De Aja Espil a Rojas, Ro de Janeiro, 21 de enero de 1957, en Archivo Rojas. 6. De Rojas a Laferrere, Buenos Aires, 1de febrero de 1957, en Archivo Rojas.
199
estn hoy ms inclinados hacia Ro de Janeiro. Distinta es la situacin de Chile y Brasil, que pueden arreglarse por s mismos y contar con el apoyo de Estados Unidos7. Estos temas ya haban sido conversados con los embajadores Carlos Muiz (Bolivia) y Felipe Cofre (Paraguay). Con respecto a Bolivia, se seguira atentamente el rumbo del nuevo presidente, Siles Suazo. Se respetara la voluntad popular y se encararan los problemas de comunicaciones, prioridad respecto de la repblica mediterrnea. Se tratara con urgencia la culminacin del ferrocarril a Santa Cruz de la Sierra y se tratara de impedir que Brasil acaparara la produccin de los yacimientos de hierro del Mutn. En cuanto a Paraguay, se estim excelente el acuerdo suscripto con el vecino pas. La mejora del sistema fluvial y otras medidas consolidaran las bases de una fuerte interdependencia. La relacin con Uruguay atravesaba cierta normalidad, aunque un asunto de gran importancia en esta relacin era la represa de Salto Grande. El gobierno de la Libertadora no crea en la conveniencia de darles lugar a los organismos brasileos en el proyecto, para no colaborar en las pretensiones de Itamaraty de avanzar geogrficamente en la regin (Senz Quesada, 2007: 281). Con la intencin de integrarse efectivamente al sistema de seguridad hemisfrico, el gobierno provisional propuso al Brasil, y este acept, la ejecucin de una conferencia con los dems pases de la Cuenca del Plata. El objetivo ltimo de sta apuntaba a coordinar y ajustar medidas de defensa en la regin, obviamente dentro de los marcos establecidos por la normativa del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca y de las recomendaciones de la Junta Interamericana de Defensa. El vicepresidente argentino, Isaac Rojas, propuso la concrecin de un pacto militar en el Atlntico Sur, rechazado por Brasil (Moniz Bandeira, 1993, 90). Estas propuestas reflejaban la poltica de acercamiento a los Estados Unidos y su poltica estratgica continental. Por otra parte, emergen nuevos actores en el escenario internacional provenientes del denominado Tercer Mundo, ciertamente ms parecidos al estilo de Pern que a los jefes de la Libertadora. Habib Bourguiba en Tnez, Gamal Andel Nasser en Egipto, Kwame Nkrumah en Ghana, etctera.
7. Ibdem.
200
Cuya notoriedad en la opinin pblica se da con la firma de la Conferencia de Bandung. Proyeccin cientfica del pas En este apartado se incluye una breve resea de hechos de poltica interna que de manera directa se correlacionan con la poltica exterior del pas al conformar la base de la insercin cientfica de Argentina y un instrumento de desarrollo. En su informe de 1956, Prebisch propuso que se creara un organismo de investigacin tecnolgica en el agro a raz del bajo nivel de inversin agropecuaria, del equipamiento y retraso tecnolgico. Al margen de las diversas etapas burocrticas, el 4 de diciembre de 1956, por decreto ley 21.680 queda instituido formalmente el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), firmado por el presidente Aramburu, con la misin de crear, adaptar y difundir innovaciones tecnolgicas. El Instituto Nacional de Tecnologa Industrial, INTI, fue creado en diciembre de 1958 con los mismos objetivos que el INTA. Orientado a la produccin industrial para mejorar las tcnicas de elaboracin y procesamiento de materias primas, para desarrollar materiales de origen local y aprovechar los subproductos, vincular los trabajos que se realizan en distintos centros universitarios con el Estado y apoyar los de inters para el desarrollo industrial. Por otra parte, en respuesta a una encuesta formulada por la Presidencia de la Nacin en 1956, la Academia Nacional de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales, recomend la creacin de un Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas. Se confi en la Academia la redaccin del proyecto de ley con los fundamentos y objetivos del mismo. En junio de 1957 fue elevado a la Presidencia de la Nacin, se incorporaron algunas observaciones y finalmente el proyecto en su esencia se aprob el 5 de febrero de 1958 mediante el Decreto Ley N1.291.
201
Fin de la transicin La divisin del radicalismo en la convencin radical de 1956 fue el hecho poltico ms relevante de este perodo. La UCR se fractur como consecuencia del derrocamiento de Pern y de las expectativas que este hecho provea. La proximidad al poder profundiz las diferencias personales e ideolgicas entre la intransigencia, el sabattinismo y el unionismo. Producida la separacin, Frondizi y Balbn, representaran formas diferentes de concebir el devenir poltico del pas. Ante dicho suceso se produce una apuesta poltica de Aramburu hacia el balbinismo como continuidad, mientras el propio Frondizi da comienzo a una delicada operacin, el acuerdo de cpulas con la intencin de conseguir el voto peronista. El llamado a elecciones convencionales constituyentes en 1957, y generales en 1958 hizo entrar a los partidos tradicionales en una fase ms crtica. Fase enmarcada por las alianzas con el gobierno militar como con el peronismo. Sin entrar en detalles, en las elecciones de 1958, producto de un pacto con el peronismo, Frondizi se alz con un triunfo con un sobrado margen de votos.
202
CapTULO VIII
INSERCIN Y DESaRROLLO: EL GOBIERNO DE Frondizi (1958-1962)
Leandro E. Sanchez
El presente captulo tiene por objeto analizar la poltica exterior del gobierno de Arturo Frondizi en un escenario subsumido por la Guerra Fra, un orden de estructura bipolar que influenci fuertemente en el devenir de un gobierno en transicin1. La consecucin de los objetivos establecidos por este gobierno estuvo condicionada por la extrema debilidad de la situacin poltica interna y externa. En cuanto a la primera, la precaridad de la situacin poltica estaba dada por el modo de acceso al poder, que se origina en el pacto que asegur el voto peronista, como el consiguiente y continuo hostigamiento de las Fuerzas Armadas y el sindicalismo. A nivel externo, el agravamiento de las tensiones regionales y globales que lo colocaran ante la toma de decisiones que impactaran negativamente en el equilibrio interno. Los trminos en que se definira la poltica exterior no eran sino trminos complementarios de una poltica interna de amplificacin y expansin de las ventajas comparativas del pas. La poltica de este gobierno fue una rplica activa y pragmtica, en fuerte clave econmica, al orden bipolar imperante.
1. Entendido en trminos de ODonnell, definidos por el cuestionamiento de los arreglos institucionales y prcticas polticas, y por la lucha por la definicin y establecimiento de unos nuevos.
203
En suma, se pretende explicar la poltica exterior de este perodo en sus dimensiones poltico-diplomtica y econmica, en un contexto internacional crtico. La poltica exterior de Frondizi podra ser definida en trminos tericos dentro del modelo de Autonoma Heterodoxa (Puig, 1988)2. Es decir, no se acepta que se imponga dogmticamente en nombre del bloque, apreciaciones polticas y estratgicas que slo responden a los intereses de la potencia dominante. Indudablemente, la lite autonomista heterodoxa tiene un proyecto nacional que intenta estructurar como rplica a la situacin dependiente. No obstante, resulta interesante para la lectura de este captulo la crtica que Escud formula respecto de esta modelizacin:
la falacia de que la autonoma genera el desarrollo se ha arraigado en el pensamiento latinoamericano. Esta falacia es ms bien paradojal, en tanto empricamente lo que suele ocurrir es justamente lo opuesto: normalmente es el desarrollo el que genera autonoma. (Escud, 1995)
Ahora bien, los actos oficiales de los primeros meses de su gobierno continuaron la lnea de poltica exterior trazada por la Revolucin Libertadora. Sin embargo, Frondizi reproduce en prrafos del primer mensaje al Congreso, del 1 de mayo de 1958, dos conceptos que se irn expandiendo con el correr de su gestin y que, en cierta medida, la condicionarn: la admiracin al Brasil y su conciencia nacional y la pertenencia a occidente. Estas ideas eran consecuencia directa del principio director de su sistema de creencias:
los principios rectores de la presencia argentina en el orden de las relaciones internacionales, que son la inviolabilidad de los Estados y el respeto por la autodeterminacin de los pueblos, han constituido nuestro norte y sealado todas nuestras actividades. [...] Las dificultades, las incomprensiones y la oposicin que encontramos en ambos frentes, el interno y el internacional, no hacen ms que afirmar nuestra decisin de mantener los rumbos fijados.3
2. Puig no considera que el gobierno de Frondizi se ajuste a esa categora. 3. Discurso pronunciado por el presidente Frondizi con motivo del mensaje de fin de ao de 1961.
204
Poltica econmica Para comprender con mayor precisin los alcances de su poltica econmica se debe esbozar mnimamente el estado heredado de dicha dimensin. El constante deterioro de los trminos de intercambio posterior a 1950 no contribuyo a mejorar la situacin (Rapoport, 2001). De hecho, el desarrollo de la industria liviana requiri cada vez de mayores cantidades de bienes importados para su abastecimiento, y la excesiva transferencia de ingresos del sector agrcola al industrial acentu los saldos deficitarios de la balanza comercial afectada por los insumos y combustible importados. Segn Prebisch, otra forma de representar la misma situacin era sealar que cerca de las 2/3 partes del incremento de las exportaciones entre 1955 y 1960, haban quedado anuladas debido al deterioro de la relacin de precios. Las reservas de divisas estaban agotadas y, al asumir el gobierno el presidente Frondizi encontr una deuda exterior que rondaba los 1.100 millones de dlares. Y una economa paralizada. Ello se deba, por un lado a la imposibilidad de mejorar la economa agropecuaria como base del bienestar acelerado de las industrias bsicas y la modernizacin y ampliacin de los servicios y, por otro lado, la insolvencia en la cual se encontraba la economa como consecuencia de la multiplicacin de la industria liviana que obligaba a la importacin de combustible y materias primas de orden industrial (Llair y Siepe, 2003: 21). El desarrollismo de Frondizi y Frigerio en principio era un diagnstico aplicable a todas las regiones del mundo que no haban alcanzado su industrializacin. Visualizaba la estructura econmica del pas como subdesarrollada, es decir, la tradicional estructura agro-exportadora de un pas dependiente en el marco de la divisin internacional del trabajo. En Argentina el parcial proceso de industrializacin alcanz un ordenamiento desbalanceado concentrado en las ramas livianas. Como consecuencia de ello, el propsito era impulsar una industrializacin integrada que permitiera el acople de las actividades de reproduccin de insumos y bienes de capital a las ramas ya explotadas. De manera que, la sustitucin de importaciones no apuntaba a la promocin del aislamiento, ni de la au-
205
tosuficiencia en un sentido literal, sino al intercambio de una produccin equilibrada en trminos de valor incorporado. Con su asuncin se anunci un programa de desarrollo econmico y saneamiento financiero, lanzado desde la Secretara de Relaciones Econmicos Sociales, a cargo de Rogelio Frigerio, que sent las bases de la reestructuracin econmica nacional. El objetivo era lograr el paso del esquema tradicional agroexportador que sustentaba al pas, a un estado superior en la dinmica del desarrollo econmico que estara dado por el impulso a la industria manufacturera en un proceso de acentuado desplazamiento de la mano de obra rural hacia los sectores fabriles para obtener plena ocupacin y elevados salarios. En sntesis, se trataba con estas medidas de eliminar progresivamente el proceso inflacionario, incrementar el PBI, disminuir los gastos improductivos del Estado y lograr autoabastecimiento del petrleo. Cmo alcanzar el capital necesario para cubrir los objetivos planteados de una vez y en el corto plazo? la repuesta estaba en el aporte de capital extranjero. La utilizacin de dicho capital no pona en riesgo la autonoma nacional, debido a que la fuente de ahorros no tena importancia mientras estos fueran empleados para desarrollar una nacin independiente, moderna y econmicamente poderosa (Mallon y Sourrouille, 1973: 30). La implementacin prctica de la poltica econmica de este gobierno ha sido analizada como un proceso de al menos tres grandes fases: la primera, los primeros ocho meses de 1958; la segunda, el plan de estabilizacin y su puesta en marcha en 1959 y 1960 y la tercera, las medidas establecidas en la parte final de su gobierno. Se crearon condiciones favorables para el ingreso de capitales extranjeros mediante la previa negociacin de conflictos an no resueltos con la CADE, ANSEC, Bemberg y la devolucin de las empresas alemanas confiscadas durante la segunda guerra mundial. Sin embargo, las medidas ms importantes de estos primeros meses fueron los contratos de explotacin petrolera en el sur y norte del pas beneficiando a compaas como la Standard Oil y Panamericana de Estados Unidos, Royal Dutch de Holanda, Shell de Gran Bretaa, ENI de Italia y el grupo Aquitanie-Forest de Francia. An desde una perspectiva liberal el plan de estabilizacin monetaria de Alsogaray present serias fallas: en primer lugar, no se tacaron los dos frentes crticos que vulnerabilizaban la moneda y las finanzas, esto es, no se
206
equilibr el presupuesto mediante la eliminacin del dficit de las empresas ferroviarias ni se redujo la burocracia estatal, al margen de la depreciacin del salario real de los trabajadores. En segundo lugar, no se dinamizaron las relaciones econmicas exteriores. En cuanto a las importaciones, se disminuyeron las barreras aduaneras de manera general, sin la menor atencin a la poltica de sustitucin de importaciones, nico criterio efectivo hasta ese entonces para corregir la balanza comercial de la economa argentina. Junto a esta medida se liberaron importaciones prescindibles y maquinaria de relativa importancia para el reequipamiento industrial. Se renunci a la poltica de estmulos y no se actu enrgicamente en la atraccin de capitales extranjeros entre otras cosas. Se necesitaron dos cambios ministeriales para corregir los errores acontecidos en la conduccin de la poltica econmica bajo la gestin de Alsogaray. El primero se dio para restablecer el ritmo de desarrollo y ampliar su impulso a los sectores hasta ese entonces postergados. El segundo, para consolidar el desarrollo y encarar la modernizacin del aparato estatal. La sustitucin de todo el equipo econmico y tcnico en abril de 1961 permiti volver a restablecer las prioridades y otorgarle un nuevo impulso al desarrollo de sectores estratgico, como la denominada batalla del transporte. En ese sentido, se obtuvieron importantes financiamientos de Canad, Estados Unidos y Gran Bretaa, y se estaba en curso de logar crditos del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento para una primera etapa de reequipamiento por una suma total de 400 millones de dlares que los gobiernos posteriores paralizaron. Una cuarta etapa (enero-marzo de 1962) del programa econmico desarrollista se desarroll bajo fuertes presiones polticas. As, los objetivos enunciados por el presidente respondan ms a las dificultades surgidas en la marcha misma del programa econmico que a una proyeccin; se trataba, segn la propia calificacin del gobierno, de una crisis no slo de crecimiento econmico, sino tambin poltica y social. Dado el objeto de esta obra, escapa a la misma dar cuenta de los efectos de la economa en el mercado interno, pero se debe tener presente la magnitud
207
de las modificaciones en la estructura productiva del pas que se generaron durante la gestin de Frondizi.4 Amrica Latina Sobre la base de los presupuestos desarrollistas, el gobierno de Frondizi impulso la re-insercin del pas en el orden internacional a partir del mbito que consideraba natural: Amrica Latina o ms rigurosamente Amrica del Sur. Bsicamente, debido al reconocimiento de dos factores determinantes: la unidad religiosa, histrica y geogrfica y el reconocimiento de que el desarrollo de la Argentina deba ser paralelo y concordante con el desarrollo de las otras unidades nacionales de Latinoamrica. En el discurso desarrollista el xito o el fracaso del proyecto de desarrollo autnomo estaba atado a la suerte del hemisferio en su conjunto. Es por eso que los primeros viajes del presidente fueron a los pases limtrofes, luego visit los Estados Unidos y despus lleg a Europa y finalmente a Asia. Incluso antes de asumir y en calidad de presidente electo realiz una gira latinoamericana en el mes de abril de 1958 en la que pronunciar cuatro disertaciones que coinciden en afirmar los lazos de hermandad histricos y su pertenencia a un espacio no slo geogrfico sino tambin de subdesarrollo.5 Cabe destacar que Frondizi hizo uso interno de su poltica exterior, intent el prestigio y liderazgo como formas de contrapesar los intentos de actores internos de obstaculizar su gobierno. El primero de los puntos a destacar es la creacin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) el 18 de febrero de 1960, en Montevideo. Los acuerdos comerciales y de pagos bilaterales entre los pases del Cono Sur constituyeron una tradicin que fue preservada por varios pases cuando depositaron su ratificacin o adhesin al GATT. Ello, sumado a la
4. Vase Prebisch, R. Capitalismo perifrico. Crisis y transformaciones. Mxico, FCE, 1981; Gerchunoff, A. y Llach, L. El ciclo de la ilusin y el desencanto. Buenos Aires, Ariel, 1998; Rapoport, M. Historia econmica, poltica y social de la Argentina (1810-2003). Buenos Aires, Emec Editores, 2005. 5. Vase Cresto, J.J. Presidente Frondizi. La poltica internacional a travs de sus viajes al exterior. Buenos Aires, Edivrn, 2001.
208
formacin de la Comunidad Econmica Europea, suscit la idea de establecer una zona de libre comercio para Amrica del Sur, con la posibilidad de obtener la adhesin de todos los pases del continente. Tal fue el origen de la ALALC y del Tratado de Montevideo, en cuya negociacin intervinieron inicialmente, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay y posteriormente Bolivia, Mxico, Paraguay y Per. El tratado fue el primer proyecto de integracin regional concebido por la CEPAL bajo la direccin de Prebisch. Sin embargo, como se expresara anteriormente, Frondizi perciba el desarrollo nacional a travs de la solidaridad continental (poltica) y no de la integracin sub regional (exclusivamente econmica). En 1963, para representar grficamente su magnitud, los nueve pases representaban aproximadamente 259 millones de habitantes, el 82% de la poblacin y el 85% del producto interno de la regin. Pero al mismo tiempo, todos los pases integrantes exportaban fundamentalmente materias primas, por lo que, en la prctica, la economa latinoamericana era ms competitiva entre s que complementaria. No es menos importante sealar la relevancia que la Revolucin Cubana produce al introducir la Guerra Fra en el hemisferio y el cambio en el modo de percepcin que haba mantenido hasta ese momento Estados Unidos respecto de Amrica Latina. Por ese entonces Amrica Latina careca de importancia dentro de la visin mundial de Estados Unidos y es durante la gestin de Frondizi que se producen importantes modificaciones estratgicas y doctrinales en los expertos de dicho pas, lo que incidir directamente en la poltica de seguridad del pas del norte. El Departamento de Estado en enero de 1961, elabor el conocido memorando Un nuevo concepto para la defensa y el desarrollo hemisfrico donde se llegaba a la conclusin de que la seguridad hemisfrica basada en la hiptesis de la agresin extracontinental ya no tena razn de ser y deba ser reemplazada por una doctrina que colocar la amenaza en el interior de Amrica (Lans, 1986: 148). La centralidad que el tema internacional pas a ocupar en el debate poltico interno dio lugar a una modificacin en el papel de las Fuerzas Armadas. El nuevo rol legitimado las conceba como las nicas capaces de garantizar la seguridad, as como rbitros y vigilantes de la poltica; todo
209
esto no slo a partir de las exigencias de la corporacin militar sino tambin de complicidades polticas.
Argentina y Brasil ante el desafo de la integracin regional
La poltica hacia Latinoamrica y el mundo en su totalidad no se puede entender sin comprender la relacin con Brasil. A diferencia de gobiernos anteriores, Frondizi opt por la conciliacin para superar discrepancias histricas y afrontar, entre ambas naciones, una actitud comn frente a la necesidad recproca del desarrollo. La reunin de Uruguayana en abril de 1961, marc, en ese sentido, un acontecimiento central para las relaciones entre estos pases. A partir de la misma se sustentaran las relaciones bilaterales y tambin multilaterales sobre la base de la autodeterminacin de los pueblos y la no intervencin. Con motivo de la gira por Amrica Latina de abril de 1958, donde se afirma la identificacin de Argentina con Amrica Latina, se visita Brasil. En la conferencia de Ro de Janeiro, realizada en el Palacio de la Cancillera brasilea, el presidente pronunci un discurso donde resaltaba los difciles problemas econmicos que atravesaba la regin y las consecuencias de poseer una estructura econmica basada en la exportacin de materias primas, en un mercado mundial cada vez ms restringido y ante un constante aumento de los productos importados. Segn el mandatario, los pases latinoamericanos podan y deban enfrentar esta prueba, dando un impulso al desarrollo econmico que integrase el agro, la minera y la industria, puesto que existan enormes reservas energticas y naturales. Esta perspectiva llevara a una tarea conjunta. Donde no se trataba solamente de fomentar el intercambio sino de proyectar una poltica econmica comn. Es decir, entenda un mercado comn, como una manera de producir la expansin de los mercados nacionales mediante una adecuada organizacin del crdito y de la asistencia tcnica para desarrollar industrias y estimular las exportaciones. En 1957, con motivo de la carta que el presidente Kubitschek le enviara a su par Eisenhower explicando las motivaciones de la operacin panamericana, la Cancillera argentina le comunic al presidente la postura que debera tomar en dichas circunstancias. As, la Cancillera le aclaraba al presidente que la posicin de Brasil no poda ser tomada unilateralmente, como encabezando y asumiendo el
210
rol protagnico de Amrica Latina hacia Estados Unidos. Para el canciller Florit, la Operacin Panamericana tena que ser una salida multilateral a lo que llevaba el camino de ser monlogo o en el mejor de los casos un dilogo.6 De acuerdo a esta posicin, el principal objetivo que sostena nuestro pas no era el de replantear el problema de las relaciones de los pases de Amrica latina con Estados Unidos sino el de replantear el problema de todos los pases americanos entre s. Dentro de estos lineamientos era fundamental comprender la cuestin del subdesarrollo, que si bien en cierta medida dependa de la poltica interna, no era menos cierto que existan elementos comunes que compartan los pases productores de materias primas. Planteado en estos trminos, la posicin relativa y absoluta de Argentina y Brasil era de tal orden que, sin un intento de ajuste de sus polticas el sistema latinoamericano no lograra integrarse; por el contrario, un acercamiento entre ambos llevara casi automticamente a la articulacin de Amrica Latina (Florit, 1961: 25). Es por eso, que el gobierno de Frondizi apoy desde sus inicios esta iniciativa del presidente brasileo. La necesidad de financiamiento para el desarrollo latinoamericano fue propuesta de manera conjunta por el Brasil y la Argentina en el Comit de los 21 en la conferencia de Bogot, en octubre de 1960. All se habl de una especie de Plan Marshall para Amrica Latina. Ya con la llegada de Kennedy al gobierno, surgira la Alianza para el Progreso, esbozada por el presidente norteamericano el 13 de marzo de 1961, y que, justamente, recoga los postulados de la Operacin Panamericana.
La reunin Frondizi-Quadros
El secretario de la Marina Argentina, Clement, le manifest al primer mandatario del pas de la inconveniencia de la reunin con el presidente Quadros por su franco viraje pro-comunista. La posicin de Clement representaba la opinin de un sector del gobierno, que no coincida con la postura adoptada por la Cancillera argentina. Dicho ministerio sostuvo que,
6. Florit a Cofre, Buenos Aires, 22 de julio de 1958, AMREC: caja Brasil, Nota R.E. N 314.
211
dada la importancia que tena esta reunin, fijada con anterioridad y anuencia de ambos gobiernos, sera desaconsejable su postergacin. Sin entrar en polmica sobre dicho viraje, se puede decir que con respecto al restablecimiento de las relaciones entre Brasil y los pases de Europa Oriental y eventualmente la URSS, esas medidas eran inevitables para la importancia de la nacin vecina, y que por aadidura, dichas relaciones eran sostenidas por Mxico, Argentina y Uruguay y an ms, por todos los pases occidentales, salvo Espaa y Portugal. En cuanto a la incorporacin de la China comunista a las Naciones Unidas, la posicin preliminar de Brasil era la sostenida por Estados Unidos y Gran Bretaa. Incluso la Cancillera neg que los propsitos de la entrevista FrondiziQuadros consistiera en concretar una poltica de presin econmica sobre Estados Unidos, recordando las coincidencias con aquel pas en la Reunin de Cancilleres de Costa Rica. En definitiva, la opinin de la Cancillera argentina y del presidente sostena la inexistencia de motivos fundados para postergar dicha entrevista. Incluso, esto podra ser interpretado como el primer indicio de la errnea percepcin que las Fuerzas Armadas tuvieron de la realidad internacional. La reunin de Uruguayana fue un xito de la diplomacia de ambos pases y estaba llamada a representar la recuperacin de nuestro pas en cuanto a la formulacin de una poltica continental. Sin embargo, contingencias internas y externas frustraron sus resultados y futura capitalizacin. La reunin se produjo en medio de una radicalizacin de posiciones en el continente al respecto de la Guerra Fra. Uno de los aspectos ms destacados, en cuanto al desarrollo de la reunin se refiere, fue que el mayor tiempo de la misma fue absorbido por conversaciones privadas entre ambos mandatarios, las que en total sumaron ms de siete horas. El temario que se trat inclua los siguientes tpicos: un acuerdo de Amistad y Consulta, que prevea consultas previas y la coordinacin de una accin conjunta, la colaboracin de ambos pases en las Naciones Unidas, la situacin de Cuba, los problemas limtrofes entre Per y Ecuador, la conferencia de Quito, una zona de libre comercio, intercambio comercial y cientfico, entre otros. Al margen de las discusiones tericas respecto de los lineamientos de la poltica internacional entre los representantes de ambos pases, se elabor un ante proyecto. El mismo fue desarrollado por la diplomacia argentina e
212
inicialmente aceptado ntegramente por Brasil. Ante un pedido de aclaracin por parte del presidente Quadros sobre el artculo 1, Frondizi estim que la condicin sudamericana de los dos pases no era una limitacin sino una definicin de principios. Ello implicaba que el reconocimiento de las caractersticas propias de los pases de la regin sur del continente no tenan las mismas caractersticas que los pases del Caribe, puesto que la poltica norteamericana se inclinaba a proyectar su accionar y previo diagnstico de los problemas continentales a partir de una proyeccin de la situacin centroamericana. Cabe destacar que la discusin entre los cancilleres fue ardua y cost mucho trabajo llegar a la redaccin del documento final. El canciller argentino, Taboada insisti en el repudio a las injerencias extracontinentales, pero se opuso categricamente a hacer constar el repudio a las injerencias intracontinentales, porque esa mencin especial sera interpretada como dirigida exclusivamente contra Estados Unidos y lo que deseaba Brasil estaba ya salvado con la afirmacin del principio de autodeterminacin. Frondizi rechaz los planteos de la diplomacia brasilea. Reiter los principios antes enunciados y, consider que se podra llegar a una situacin satisfactoria para ambos pases manteniendo el principio de repudio a las injerencias extracontinentales, pero agregando al concepto de autodeterminacin una enrgica afirmacin sobre la soberana nacional. Quadros y su canciller, Arinos, luego de un dilogo privado, aceptaron la decisin de Frondizi y con dicha perspectiva se redact el texto final. Respecto del acuerdo de Amistad y Consulta, convinieron en que el mismo estuviese destinado a que los dos gobiernos estuvieran informados uno del otro de los respectivos puntos de vista sobre los problemas de poltica exterior a fin de coordinar la accin de sus representantes en organismos internacionales. La Alianza para el Progreso implicaba dicha coordinacin y adopcin de medidas concretas (los montos que seran deseables y los sectores a los cuales deberan ser aplicados). Se decidi que la posicin argentinobrasilea sera comunicada al presidente Kennedy en forma personal por ambos mandatarios y que el lema de la misma sera que la prioridad de dichos programas debera recaer en ambos pases por ser los nicos dentro de Sudamrica capaces de generar fuerzas autnomas con posibilidades
213
concretas de repercutir de manera inmediata en el desarrollo de los dems pases de Amrica del Sur. An sin tomar decisiones firmes respecto del caso de Cuba, tambin se convino mantener contacto para decidir posibles actitudes, especialmente en organismos multilaterales. En cuanto a Bolivia y Paraguay, la poltica regional deba poner el acento en evitar el deterioro de la situacin poltica y social del Paraguay y pregonar su entrada a la democracia, y contribuir en la medida de lo posible a la superacin de los problemas planteados por el grave estado de subdesarrollo de dicho pas. Un punto de vista similar se aplic a Bolivia. Respecto a la posicin a adoptar en cuanto al comunismo, la idea matriz era aprovechar las ventajas comerciales que poda representar el intercambio con la URSS sin considerar dicha posibilidad una solucin definitiva a los problemas econmicos de la regin. Las embajadas comunistas no eran un problema en s mismas, sino en la incidencia de los factores ideolgicos y propagandistas en cada pas. Debido a la tensa situacin intercontinental entre el bloque occidental y el oriental se consider la importancia de acordar propuestas militares conjuntas. Bsicamente, incrementar el intercambio entre ambas fuerzas armadas respecto de informacin y misiones tcnicas. Junto con la firma del acuerdo de Uruguayana, figuraba la declaracin econmica, que trataba las relaciones econmicas entre estos pases. Entre el 21 de abril y la firma del nuevo convenio econmico el 30 de mayo de 1961 se cre una comisin mixta para el anlisis de las bases del acuerdo. Se puede afirmar que los aspectos ms sobresalientes del intercambio y a la vez las dificultades prcticas para su concrecin fueron: una balanza comercial superavitaria a favor de Argentina en 60 millones de dlares y la necesidad brasilea de alcanzar para el ao 1962 el equilibrio comercial. Para los negociadores argentinos, el equilibrio comercial no era tan importante como su incremento. Ante la incertidumbre de conciliar los intereses de ambos pases, para lograr el desarrollo e intercambio en una pauta que satisfaga a las partes, ambas delegaciones acordaron que la implementacin de un rgimen multilateral en lugar de uno bilateral sera un hecho concreto que incrementara el intercambio tradicional. Por ejemplo, se levantaron algunas restricciones mutuas.
214
Brasil plante la necesidad de que se estableciera una continuidad en el rgimen que se aplicaba por entonces entre ambos pases para la importacin de productos del otro, en virtud de que las franquicias vigentes finalizaban el 30 de septiembre de 1961 y que la zona de libre comercio entrara a funcionar a principios del ao prximo. De comn acuerdo se dej establecido que las facilidades que hasta entonces tenan los productos de importacin de ambos pases se mantendran hasta la entrada en vigor del Tratado de Montevideo.
Cuba, un desafo para el continente americano
El punto de partida, aunque es posible ir ms atrs en el tiempo, de este desafo es la VIII Conferencia Consultiva de ministros de Relaciones Exteriores en Punta del Este. Si bien fue solicitada por Colombia, el ncleo de la misma era la accin ejercida por Estados Unidos en Amrica Latina; es decir, segn el Departamento de Estado, haba que eliminar la accin del comunismo y de su socio cubano en el continente, por lo que se aconsejaba: la ruptura de las relaciones diplomticas y econmicas y la expulsin del sistema continental. La posicin inicial de los pases latinoamericanos era cercana a la propuesta colombiana en la que se peda a Cuba que rompiera sus vnculos con las naciones comunistas y se ajustara a las disposiciones de los tratados interamericanos. La posicin norteamericana abogaba por una poltica ms dura, buscando generar una presin hemisfrica que se sustentase en la imposicin de sanciones econmicas contra Cuba. Incluso, como retrataba un editorial, The New York Times revel que Dean Rusck, jefe de la delegacin norteamericana en la Conferencia, adverta a sus colegas de Amrica Latina que la ayuda econmica que aspiraban a recibir del gobierno estadounidense estara supeditada al apoyo que brindaran a la aplicacin de sanciones contra Cuba.7 El Washington Post opinaba que el lder cubano era considerado todava por varios mandatarios latinoamericanos como vctima de la poltica hemisfrica de Estados Unidos,
7. Embajada argentina en Washington al MIREC, 24 de enero de 1962. En AMREC: Caja EE.UU. 1962. Informes de Prensa, n 3
215
por lo que sera necesario ejercer una presin considerable para conseguir los catorce votos imprescindibles para invocar las sanciones en contra de Castro, y el resultado podra ser una escisin de la OEA.8
La postura argentina, al margen de la visita del vicecanciller cubano, era que no haba que alejar a Cuba del sistema interamericano debido a que, de lo contrario, implicara una intervencin directa de la URSS. Fue en este entonces cuando comenz a funcionar el mecanismo de consulta entre Brasil y Argentina de acuerdo a lo aprobado en Uruguayana. La postura de Argentina se basaba en la mediacin propuesta a los Estados Unidos con relacin a Cuba, reiterada en el primer semestre de 1961 durante la visita del embajador Stevenson. La misma fue reiterada posteriormente en noviembre de ese ao al senador Humprey y durante las dos entrevistas con Kennedy. Obviamente la respuesta fue negativa, incluso desde Cuba. La postura representada por el canciller Crcano se basaba en tres argumentos esenciales que justificaban la posicin del pas: primero, la Carta de la OEA no autorizaba a expulsar un miembro por no ser democrtico (incluso no se adopt con ninguna de las dictaduras latinoamericanas); segundo, su expulsin no permitira ejercer alguna forma de coercin sobre su gobierno y evitar as una accin subversiva en todo el continente; y tercero, el respeto de las normas jurdicas que el organismo regional posee. En el debate se enfrentaron dos lneas: la dura, encabezada por Estados Unidos y la blanda, por Mxico. El punto central eran las medidas a adoptar contra Cuba de acuerdo a lo previsto en el artculo N 6 del Tratado de Ro. El problema fundamental fue que la Carta de la OEA no estableca la exclusin de sus miembros. Este aspecto jurdico fue dejado de lado por Estados Unidos al entender que Cuba se haba excluido por propia voluntad del sistema interamericano. En definitiva, el resultado de la votacin registr 14 votos a favor de la expulsin (con el de Hait se lograba la mayora de 2/3), la abstencin de 6 (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y Mxico) y uno en contra: Cuba. Cuba solicit una apelacin al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y una opinin a la Corte Internacional de Justicia; la primera la rechaz, y la segunda no la trat.
8. Ibdem.
216
Sin lugar a dudas la Revolucin Cubana marc un cambio de rumbo en la poltica hemisfrica de los Estados Unidos. La muerte de Kennedy y el ascenso al poder de Johnson implic el retorno a las tradicionales prcticas de presin poltica y el recurso del intervencionismo9 para erradicar la amenaza comunista.
Relaciones argentino chilenas
A principios de 1960 se produjeron reuniones entre Frondizi y su par Alessandri con el objeto de solucionar el diferendo sobre el Beagle, cuyos recientes incidentes complejizaban la relacin. En trminos generales el enfoque tctico, si cabe esa definicin, fue tratar de lograr una reunin concertada de la totalidad de los conflictos pendientes. En la medida de lo posible por la va de negociaciones bilaterales y mediante mutuas concesiones, y eventualmente recurriendo al Tratado General de Arbitraje. (Florit, 1961: 147) En el Palacio de la Moneda se firm una declaracin conjunta sobre la base de lo acordado el 2 de febrero en la denominada Declaracin de Los Cerrillos. Esta Declaracin del 22 de marzo de 1960, conocida como Declaracin de Santiago, implicaba que las partes se comprometan a someter a arbitraje el diferendo del sector Palena-California (Ro Encuentro) y a la decisin de la Corte Internacional de Justicia de la Haya la controversia del canal de Beagle. En septiembre de 1961 firmaran un nuevo documento, la Declaracin de Via del Mar, a partir de siete puntos. El primero, estableca la convivencia pacfica de las naciones; el segundo, el respeto a la soberana de todos los Estados; el tercero, el rechazo de los procesos no democrticos; en el quinto se ratificaron la Carta de Punta del Este y la Alianza para el Progreso; el sexto, el propsito de aumentar la cooperacin y consulta regional y el ltimo, la ratificacin de los protocolos limtrofes.
9. Desde el punto de vista bilateral se concret esta poltica en la Doctrina de Seguridad Nacional y desde el multilateral, en la institucionalizacin de la Junta Interamericana de Defensa.
217
Estados Unidos y la Alianza para el Progreso El fin de la Segunda Guerra Mundial seal el colapso el sistema internacional hasta ese entonces vigente. Segn lo propuesto por Easton, cambi la comunidad poltica que pas de ser eurocntrica a global, cambi de rgimen de balanza de poder a bipolaridad, y cambiaron las autoridades; caracterizando estos cambios el inicio de una nueva fase de autntica universalizacin de la historia de la humanidad (Easton, 1965: 113). La evolucin de la sociedad norteamericana durante la dcada del cincuenta y comienzo del sesenta alcanza su punto ms alto de desarrollo econmico10 y bienestar social. La industria fue el sector econmico que experiment las modificaciones ms profundas en virtud de la aplicacin de innovaciones tecnolgicas y la mecanizacin, lo que elev su capacidad de produccin y modific el perfil de consumo hacia una estandarizacin y masificacin del mismo. Las dos superpotencias, Estados Unidos y la URSS, trazaron fronteras entre sus respectivas reas de influencia y extendieron su competencia al tercer mundo. Se podra decir que dividieron el mundo en zonas de influencia irrefutable y otras de influencia discutible. A su vez, representaban una rivalidad entre el sistema capitalista y el comunista. Amrica Latina fue evidentemente cooptada por Estados Unidos en la primera categora y la formalizacin, por as decirlo, del sistema interamericano en la dcada del cuarenta, a partir del Acta de Chapultepec, tiene ese sentido. La poltica exterior hacia el continente estaba fuertemente limitada por el sistema de relaciones bipolares. La Guerra Fra mediatiz dichas relaciones, modificando la estructura y objetivos de la organizacin panamericana con la creacin de la OEA, y su instrumentalizacin. El sistema internacional evolucion de la bipolaridad rgida de la dcada del cuarenta hacia un sistema de bipolaridad ms flexible, gracias a la suma de factores militares (equilibrio atmico) y factores socio econmicos y culturales (convergencia de las dos potencias hacia el mismo gnero de sociedad) (Kaplan, 1961: 343-9). Pero las tensiones en el sistema internacional no slo estaban representadas por el eje Este-Oeste, que se manifestaba como ideolgico y militar y se
10. En este lapso se producen dos ciclos expansivos que constituyen el perodo de crecimiento sostenido ms largo del siglo XX en dicho pas.
218
resolva en expresiones de poder. La otra tensin es la que se verifica entre los pases subdesarrollados y los pases industriales, marginados los primeros de decisiones polticas mundiales y ejerciendo los segundos acciones que privilegiaran sus intereses en el orden mundial. Esta asimetra norte-sur responda, sobretodo a factores econmicos, tecnolgicos y, si se quiere, tambin culturales que slo se resolveran en el marco de la cooperacin. La doctrina Truman, para hacer frente a la amenaza sovitica en el escenario latinoamericano, se orient, por un lado, hacia la bsqueda de la seguridad hemisfrica a partir de mecanismos multilaterales de asistencia recproca y de arbitraje en los conflictos interamericanos; y por otro, hacia el fomento de la ayuda econmica hacia la regin con el fin de impulsar el desarrollo econmico como antdoto al peligro revolucionario. Ergo, la idea sobre el acercamiento y apoyo econmico hacia Latinoamrica ya estaba esbozada, pero faltaba concretarla. Una vez que Kennedy gan las elecciones en noviembre de 1960, decidi: por un lado, conformar un grupo de trabajo formado por siete personas coordinadas por Goodwin y presidido por Adolf Berle, y por otro, encarg a dos hombres de confianza, Schlesinger y McGovern, la elaboracin de un informe de urgencia sobre la situacin de Amrica Latina. En agosto de 1961 se inici en Punta del Este la reunin del Consejo Interamericano Econmico y Social, con delegados de todos los pases miembros de la OEA, incluida Cuba. Las discusiones se desarrollaron durante doce das y el 17 de ese mes se aprob por 20 votos favorables y la abstencin de Cuba el texto de la Alianza para el Progreso. La Alianza para el progreso se inscribi en el marco de la Operacin Panamericana, su programa exiga, dentro de un perodo de diez aos: una inversin mnima de 100.000 millones de dlares, el aporte de 80.000 millones del total, por parte de Latinoamrica y otros ingresos, de 10.000 millones, provenientes de fondos pblicos y privados. El objetivo era una reforma agraria y tributaria, sumada a una modernizacin, diversificacin y expansin de la produccin agrcola e industrial. La desproporcin entre fines y medios era importante, puesto que, si bien la suma de dinero era cuantiosa, era, a su vez, insuficiente para la consecucin de los objetivos planteados. Adems, todos los pases de Latinoamrica no tenan el mismo potencial econmico, ni el mismo nivel de desarrollo. La muerte de Kennedy sell su fracaso.
219
Como corolario, es de apreciar que los hombres que impulsaron el proyecto en cuestin desapareceran del escenario hemisfrico al poco tiempo. El presidente Kennedy sera asesinado en noviembre de 1963 y en la regin, cinco aos despus de la firma del acuerdo, nueve presidentes haban sido derrocados por golpes de estado (Dabne, 1999: 185). La posicin argentina, de dar prioridad a los problemas de desarrollo econmico por sobre los de seguridad, constituy el eje de la poltica hacia Estados Unidos. Postura que fue basamento en las Conferencias de Cancilleres y en la XIII Asamblea General de las Naciones Unidas, durante la cual se ocup un asiento en el Consejo de Seguridad. La visita presidencial a Estados Unidos tuvo en su poca y desde luego dentro del mbito interamericano, cierta repercusin poltica. Porque se trataba de la primera visita oficial de un presidente argentino a ese pas, sumado a los acontecimientos histricos recientes. Las dos entrevistas con Eisenhower, su discurso en el Capitolio, donde, como sostiene Florit asumi una tcita representacin de Amrica Latina en tiempos de lanzarse la Operacin Panamericana (Florit, 151), se complet con la visita a la Bolsa de Comercio en Wall Street, a los Stockyard de Chicago con su conocido mercado de carnes y a la Ford Motor Company en Detroit. Etapas especficamente estudiadas por su relacin estrecha con el inters comercial comprometido con cada rubro. Eisenhower retribuira la visita a fines de 1960, en las postrimeras de su ltimo mando. Al ao siguiente, en septiembre de 1961, se produjo la primera reunin de Frondizi con Kennedy, aprovechando la asistencia del primero a la XVI Asamblea General de las Naciones Unidas. La relacin entre ambos mandatarios ha sido descripta como cordial y positiva pero con posiciones polticas e ideolgicas slidas y no siempre similares entre s. En suma, la relacin con Estados Unidos comenz a desplazarse del alineamiento casi irrestricto con esa nacin a un planteo pro occidental pero realista y racional respecto del perfil que el pas deba asumir en el contexto global.
220
Europa La gira europea debe comprenderse como un instrumento coadyudante y no el menor de su poltica de desarrollo. No se trataron de meras visitas protocolares sino de una poltica con fin propio. En su discurso de partida, reconoci que la subordinacin y dependencia entre Estados atravesaba un franco proceso de mayor simetra, al menos en lo que a intercambios comerciales, cientficos y polticos se refiere. Se entraba de lleno en relacin con el comercio exterior, en la liberalizacin del intercambio, con el funcionamiento de un mercado nico de cambios, regulado por la oferta y la demanda, y con la casi nula intervencin del Estado en la comercializacin de los escasos productos que todava se comerciaban. En ese entonces comenzaban a desarrollarse procesos de integracin de fuerte magnitud. A la Unin Europea de Pagos y a la Comunidad Europea del Carbn y el Acero, siguieron la Organizacin de Cooperacin Econmica, y en 1957, a partir del Tratado de Roma, el Mercado Comn Europeo. Estas conformaciones de macro mercados aparecan como potenciales beneficios pero tambin como nuevos problemas. Eran libres en su permetro interior, pero proteccionistas en la defensa de sus mercados internos, subsidiando la produccin agrcola en detrimento de pases como Argentina. El viaje al viejo continente tena similar propsito al realizado un ao antes a Estados Unidos, la bsqueda de capitales, tecnologa y mercados de consumo. En Italia se busc la consolidacin y expansin a otros rubros de la inversin de capitales. En ese entonces la ENI posea 300 pozos en perforacin en la Patagonia, Metalcolor construa una planta siderrgica en Crdoba, AGIP se ocupaba del refinamiento y distribucin del gas lquido, etctera. Suiza, dentro de su plan de visita a Europa era un pas de paso, pero indispensable por el peso que sta tena en las finanzas internacionales. En al Cmara de Comercio Argentina para Suiza resalt la necesidad de mayor asistencia tcnica y comercial. Posteriormente, la segunda conferencia pronunciada en el Patronato de Francia ante un grupo de empresarios reunidos all, atac directamente el proteccionismo agrcola francs aunque sin una respuesta satisfactoria. S se logr una declaracin conjunta con De Gaulle donde se comprometan al
221
fortalecimiento de la cooperacin entre estas naciones en materia cultural y tambin econmica. De acuerdo al periodismo de la poca, Frondizi ya haba logrado un comunicado conjunto en Roma y Pars y procuraba otro en Blgica para recomponer, el deterioro que haban causado a la economa argentina las polticas proteccionistas de la Comunidad Econmica Europea. En Bruselas se reuni con el presidente de la Comisin de la Comunidad Econmica Europea, el profesor Hallstein, visita que realiz con asesores especializados. Frondizi explic que las ventas argentinas no podan se trabadas so pena de desmejorar el nivel de vida de sus connacionales, a lo que Hallstein expres que, de bajar ese nivel disminuira la capacidad de compra de maquinarias de los pases de la Comunidad, tradicionales exportadores; y le solicit la remisin de un embajador a la Comunidad, cosa que slo Brasil haba hecho hasta ese momento. Su estada en Alemania como en Holanda apunt hacia la consolidacin de la paz, la defensa de los Derechos Humanos y la exaltacin de Corte Internacional de Justicia en la resolucin de controversias internacionales por un lado, y por el otro, la necesidad de cortar el proteccionismo e incrementar el volumen de comercio, que ya era de gran magnitud, por ser stos vas de acceso a terceros mercados. La visita al Reino Unido, dada su gravitacin histrica en la poltica nacional, fue preparada con antelacin. Es de destacar que el comercio bilateral haba disminuido notablemente desde el Convenio Andes de 1947. Hacia fines de enero de 1960 el ministro de aviacin, Duncan Sandys, visit Buenos Aires con motivo de la reanudacin de vuelos comerciales regulares, y poco despus una delegacin de petroleros para ofrecer equipos para YPF. En marzo de ese mismo ao Argentina pidi formalmente a Gran Bretaa que arbitrase el pleito limtrofe sobre el canal de Beagle. Incluso, como antecedente inmediato de esta visita, el informe del canciller del ducado de Lancaster, al regreso de su gira latinoamericana, comprobaba el intercambio decreciente entre ambos pases. El Ejecutivo de Londres dispuso suministrar equipos y capitales que deban ser pagados despus de 1961, cuando se lograra el autoabastecimiento petrolero e invitaba a que no se excediera en los reclamos a Israel por el caso Eichmann, considerando la figura de este ltimo y del voto necesario del primero en las Naciones Unidas. Inglaterra necesitaba diversificar
222
mercados y encontraba propicio hacerlo a travs de Argentina con toda Latinoamrica. Espaa importaba por la colocacin de los excedentes norteamericanos a precio simblico y con carcter de ayuda, dispuesto por la Ley N 480, las restricciones que ambos pases se haban impuesto. El gobierno del doctor Frondizi destrab el acuerdo pendiente con Espaa por la construccin de una flota de cinco cargueros, dos buques mixtos de pasaje y carga, tres fluviales, un ferro barco, mquinas propulsoras y otras unidades a entregar en un plazo de tres aos con un pago de dichas compras, una parte imputable a la operacin comercial y otra al pago escalonado de la deuda. La URSS, Israel y el resto del mundo La preocupacin del gobierno respecto de las relaciones con este sector del mundo era no perturbar el equilibrio internacional dentro del bloque occidental y, al mismo tiempo, impulsar el intercambio comercial con reas no convencionales aplicando la poltica de mercados sin fronteras. El proceso de desestalinizacin implic una racionalizacin del modelo, especialmente en lo concerniente a la planificacin y gestin comercial a escala regional, tratando de fomentar la cohesin dentro del bloque11. Los acuerdos comerciales entre Argentina y la URSS fueron posibles debido a dos aspectos relevantes: el deterioro del nivel internacional de los trminos de intercambio para las economas primario-exportadoras y el crecimiento en los niveles de consumo de los pases del Este. La necesidad de colocar saldos exportables en los pases del Este dio lugar a la Misin Ondarts, subsecretario de comercio. Aunque desde las propias fuentes oficiales se trat de soslayar el significado del viaje, ste tena objetivos muy claros: la necesidad de abrir mercados para las exportaciones argentinas y de carcter permanente y la posibilidad de que la URSS, Checoslovaquia, Polonia y la Repblica Democrtica Alemana proporcionaran materiales y equipos tcnicos necesarios, como as tambin combustibles a YPF.
11. En trminos de poltica exterior, Khruschev acu una expresin utilizada para explicar este perodo de la Guerra Fra: coexistencia pacfica
223
Producto de dicha misin, en el discurso del 26 de julio de 1958 se anunci el ofrecimiento efectuado por el gobierno sovitico de un crdito de 100 millones de dlares para el suministro de equipos, maquinarias y herramientas para la industria petrolera estatal. El convenio, suscripto el 27 de octubre de dicho ao, estableca que la URSS proveera dichos elementos, mediante un crdito de 100 millones de dlares a pagar en 10 aos, a un inters del 2,5% anual, con reembolsos a partir del tercer ao de efectuadas las primeras entregas. La misin encabezada por Liceaga concret compras durante su estada a cuenta de dicho crdito por 32 millones de dlares que, revisados por YPF, quedaron reducidos a menos de 30 millones. Si las compras no superaron dicha suma fue porque YPF desech toda posibilidad de ulteriores compras bajo la excusa de que stos no se adaptaban a las tcnicas de YPF. Si bien el Protocolo Adicional firmado y ratificado en 1960 a dicho convenio permita utilizar este mismo crdito para la adquisicin de equipos para el desarrollo vial, la minera, etctera. tampoco se efectiviz completamente, pues pasaron los plazos fijados sin que se utilizaran los saldos disponibles. En definitiva, Argentina restringi su comercio con el mercado socialista debido a las fuertes presiones movidas por intereses ideolgicos y econmicos, tanto de carcter nacional como internacional. Con respecto a Cercano y Lejano Oriente el gobierno desarrollista tuvo clara conciencia del estado de conflicto imperante, pero al mismo tiempo consideraba que los conflictos ideolgicos estaban destinados a ceder ante la necesidad de entendimiento de las grandes potencias. Las necesidades econmicas se sobrepondran rpidamente a los antagonismos polticos. El 26 de noviembre de 1961 inici su viaje a Oriente. El mismo responda a invitaciones oficiales de Canad, India, Tailandia y Japn, aunque en el transcurso de la misma se detuvo en Atenas, Hong Kong, Honolulu, San Francisco, Nueva Orleans y Puerto Espaa. El objetivo del viaje era producto de la realidad internacional; la emergencia de las naciones de Oriente y sus mercados, prcticamente abandonados por el pas. La promocin del desarrollo interno y su proyeccin externa constituy el elemento ms dinmico de su viaje. Recin al asumir la presidencia Arturo Frondizi, las relaciones con Israel tomaron un rumbo ms solcito, se actualizaron los acuerdos en vigor y se
224
firmaron otros. As en marzo de 1958 se firm un nuevo Convenio Comercial y Financiero, que sustitua al de 1957, y estableca entre sus principales medidas: facilidades para el intercambio de mercaderas, respetndose las leyes vigentes a respecto en cada Estado; el transporte de las misma, preferentemente, en buques de bandera nacional, etctera. Este convenio fue la puerta de entrada para otros subsiguientes como el firmado el 29 de noviembre de 1960. Por otra parte, con motivo de la celebracin del sesquicentenario de la Revolucin de Mayo asistieron numerosas delegaciones extranjeras, entre ellas la de Israel. Al regresar a su pas y en un avin oficial, se llevaban secuestrado al criminal de guerra nazi Adolf Eichmann, responsable de la aplicacin de la solucin final. Este episodio marc en sus inicios un breve distanciamiento en las relaciones bilaterales cuyas proyecciones llegaron al marco de las Naciones Unidas. Se present un proyecto de resolucin que contena dos principios bsicos: el primero, la afectacin de la soberana de un Estado miembro; el segundo, era que el Consejo de Seguridad deba requerirle a Israel que le otorgara a nuestro pas la adecuada reparacin que contena las normas de la Carta. El gobierno de Israel nunca otorg la reparacin mencionada y tiempo despus una declaracin conjunta finaliz el inconveniente. Poltica en el Atlntico Sur Como ocurri con regularidad desde que lo hiciera por primera vez Manuel Moreno, el gobierno de Frondizi reiter al Reino Unido en los aos de su gobierno, el reclamo por la devolucin de las Islas Malvinas. La formalidad indispensable para hacer saber nuestros sentimientos e intereses se centr en que el archipilago de Malvinas es parte integrante de los territorios preantrticos, que el acuerdo se debe buscar por la va bilateral y se debe armonizar los intereses en el rea; sin embargo, fue totalmente inocuo en sus resultados. Durante los aos 1957 y 1958 tuvo lugar el ao Geofsico Internacional promovido y organizado por las Naciones Unidas y apoyado decisivamente por las superpotencias. Dentro de este contexto, en el cual funcionaba el Comit Especial para las Investigaciones Antrticas, se negociar el Tratado Antrtico.
225
La posicin argentina al suscribir el Tratado se sustent en: respeto de nuestras reivindicaciones territoriales, utilizacin del rea con fines pacficos y de cooperacin cientfica, prohibicin de operaciones militares de cualquier tipo, prohibicin de ensayos nucleares y depsito de desechos, congelacin de las pretensiones territoriales sobre la zona al 1 de enero de 1957. El fin de su gestin Casi ocho meses despus de la renuncia de Quadros en Brasil, las fuerzas armadas nacionales depusieron al presidente en ejercicio Arturo Frondizi, quien gobernaba desde 1958. Su base electoral, al igual que la de Quadros, llegaba ms all del propio partido, bsicamente por el apoyo de los peronistas declarados fuera de la ley a partir de 1955. El pacto con Pern le haba permitido acceder a dichos sectores; puesto que, elaborado antes de la elecciones, ofreca un programa de legislacin social, nacionalismo y control de la industria pesada por el Estado, pero ya en ejercicio, el presidente electo llev a la prctica su propia concepcin econmica y poltica, y de alguna manera hizo lo opuesto a lo prometido. Al reclamo de los trabajadores, se le respondi con la intervencin del Ejrcito para sofocar huelgas. La austeridad financiera limit el consumo, y los empresarios se molestaron por las restricciones crediticias. En su esfuerzo por abrirse camino entre los grupos de inters, se enemist con la mayora. Para obtener el apoyo de la Iglesia Catlica, coloc las instituciones educativas privadas confesionales a la par de las estatales. Para obtener respaldo, devolvi el control de los sindicatos a los dirigentes peronistas electos y, con esta medida, gener un gran malestar en el ejrcito. Respetando la postura que haba mantenido de cara a su poltica exterior, sigui una tendencia similar a la de Quadros, no intervencin hemisfrica y neutralidad hacia Cuba, lo que gener el recelo de los conservadores anticastristas e increment la disconformidad de las Fuerzas Armadas. En las elecciones de marzo de 1962, Frondizi permiti que el peronismo se presentase abiertamente, utilizando su sigla partidaria tradicional. ste gan con el 35 % de los votos, ms que el partido frondizista (28 %) y obtuvo 45 de los 86 diputados en la Cmara y de las 14 provincias. El Ejrcito oblig a Frondizi a impedir que Framini, dirigente obrero, electo gobernador de la
226
provincia de Buenos Aires, tomase posesin de su cargo. A su vez, el ejrcito se dividira en dos grandes tendencias: la de quienes impulsaban un golpe directo y la de quienes, simplemente, queran que Frondizi respondiese a sus directivas. Al colaborar con el ala militar opuesta, se trat de detener la conspiracin creciente de los sectores antiperonistas, y de los jefes militares, especialmente de la Marina. En esta disputa de posiciones, los militares constitucionalistas perdieron. El 29 de marzo de 1962, Frondizi fue arrestado en la residencia presidencial por funcionarios militares y detenido en la Isla Martn Garca. La Suprema Corte invisti como presidente a Jos Mara Guido (presidente del Senado y sucesor constitucional). Los militares justificaron su accin con lo que habra de convertirse en una lnea normal de todo el hemisferio: necesaria para mantener los procedimientos democrticos12. El 1 de marzo de 1963 sera trasladado a Bariloche y su liberacin final se producira el 7 de julio de dicho ao. Segn Potash (1985: 37), los comandantes militares ya haban preparado los decretos de intervencin de las provincias y municipios, la anulacin de las elecciones del 18 de marzo y la aplicacin de la Ley Marcial. Para evitar la mala imagen de un pas gobernado por un presidente no votado, se le pidi al ministro de la Corte, el jurista Julio Oyhanarte, que se ejecutase la Ley de Acefala N 252, en cuyo caso le corresponda la presidencia al presidente provisional del Senado.
12. Para ampliar, vase: Potash, Robert (1985) El ejrcito y la poltica argentina. Buenos Aires, Hispanoamrica; Rouquie, Alain (1981) Poder militar y sociedad poltica en la Argentina. Buenos Aires, Emec.
227
CapTULO IX
EL pRIMER LINEaMIENTO aUTOMTICO (1962-1963)
Alejandro Simonoff
La detencin y encarcelamiento de Arturo Frondizi por parte de las Fuerzas Armadas, determin la cada de su administracin. La falta de acuerdo entre stas sobre el futuro gobierno, llev a ciertos titubeos iniciales pero finalmente se opt por mantener la continuidad institucional, permitiendo la asuncin de un civil, Jos Mara Guido como presidente a fines de marzo de 1962.1 A pesar que uno de los objetivos del golpe era el combate al comunismo el otro era la supuesta corrupcin administrativa, le cost varios das de zozobra lograr el reconocimiento de Washington que tuvo efectos en la situacin poltica interna (Cisneros y Escud: 1999, XIII, 347-354). Esta falta de reconocimiento, los crecientes rumores de un nuevo golpe y la sensacin de vaco poltico convergieron en un enfrentamiento entre los miembros del Ejrcito conocido como azules y colorados. Los primeros eran profesionalistas y estaban encabezados por Ongana que era el Comandante en Jefe del Ejrcito, y los segundos representaban al antiperonismo que se identificaba con la ilusin de un retorno a la situacin de 1943. Pero estas diferencias no implicaron modificaciones sustantivas entre ambos, aunque la faccin azul:
1. Este era presidente del Senado, segundo en la lnea sucesoria, tras la renuncia de Alejandro Gmez a la vicepresidencia en desacuerdo con la poltica petrolera del desarrollismo.
229
intuy que la herencia dejada por el desarrollismo era significativa, que la sociedad argentina haba cambiado y que las Fuerzas Armadas deban ajustar su comportamiento a esa flamante complejidad. (Portantiero: 1977, 540)
El triunfo de este grupo, signific un alejamiento temporal de las prcticas tutelares que los militares venan ejerciendo sobre la poltica, cosa que a partir de 1963, ante el cambio de situacin, generaron una profundizacin de esta tendencia (Cavarozzi: 1997, 40-41). La poltica exterior en este gobierno estuvo conducida por tres cancilleres: Mariano Drago (hasta 30 de abril de 1962), Bonifacio del Carril (hasta 5 de octubre de 1962) y Carlos Muiz (hasta la finalizacin de la gestin). El lineamiento principal de este gobierno de facto estuvo signado por la bsqueda del alineamiento con Washington que qued plasmado en la expresin del Ministro de Relaciones Exteriores Bonifacio del Carril en la Asamblea General de Naciones Unidas: Estamos con Occidente, porque somos Occidente. (Del Carril, 1996, 173) La prueba para este lineamiento fue la crisis de los misiles en Cuba. Aqu el gobierno abandon la poltica de conciliacin y equilibrio impulsada por Frondizi, ya que no dudo en ajustar su agenda a la poltica de Estados Unidos en nombre de la solidaridad hemisfrica. 2 Ante este suceso en octubre de 1962, el Canciller Muiz apoy la convocatoria de consulta de la OEA para convocar al TIAR y los pases latinoamericanos acompaaron totalmente la sancin del bloqueo a Cuba. Este hecho se fundamentaba en que una guerra involucrara a todos los pases de la Tierra y no haba lugar para la neutralidad. Exista una amenaza sovitica, esta posicin pona en peligro la vida democrtica y alteraba el equilibrio estratgico (Aja Espil: 1996, 118). Por ello adems se enviaron dos destructores de la marina argentina, el Rosales y el Espora, para contribuir con el bloqueo. Este fue uno de los puntos ms lgidos de la guerra fra:
El apoyo latinoamericano fue decisivo para la batalla diplomtica y la Argentina actu antes que ningn pas para ponerse del lado de los Estados Unidos, por primera vez
2. La crisis de los misiles es uno de los puntos ms lgidos de enfrentamiento entre las superpotencias y que tuvo que ver con la instalacin de rampas para cohetes militares soviticos en Cuba, que en la percepcin norteamericana puso en peligro su seguridad.
230
desde 1945, con el apoyo de dos unidades de su Marina de guerra. El reconocimiento de Kennedy por el apoyo recibido de la Argentina fue enorme. (Puig, 1983: II, 96)
Este acto fue trascendente, ya que cambi una posicin histrica de la Argentina, la neutralidad. El apoyo dado por el pas en ese conflicto marc el primer alineamiento automtico en nuestra relacin con Estados Unidos. Desde el gobierno de Arturo Frondizi se haban tomado las primeras medidas para jerarquizar y profesionalizar el servicio exterior, bajo un sistema de mrito para ocupar los puestos del Ministerio de Relaciones Exteriores y las misiones diplomticas exteriores (Milenky, 1978, 81). Aunque finalmente, en el gobierno de Guido se fund el Instituto del Servicio Exterior de la Nacin (ISEN) bajo el auspicio del entonces Canciller Carlos Muiz, por medio del Decreto-Ley N 2707 y del Decreto N 2708 que reglament su funcionamiento. Los dos motivos ms relevantes para su creacin fueron:
La necesidad de profesionalizar nuestro servicio exterior mediante exmenes de admisin rigurosos. Capacitacin acadmica y tcnica para el desempeo de las funciones diplomticas y consulares. (Aja Espil: 1996, 185)
El ISEN fue desde entonces un organismo que dependiente del ministerio de Relaciones Exteriores, cuyo fin ha sido la seleccin, formacin y capacitacin de los miembros del Servicio Exterior de la Nacin. Este gobierno de facto se plante como una transicin, aunque intent prolongarse propiciando una frmula poltica entre Zavala Ortiz y Ongana, como una salida electoral del rgimen propuesta que fracas.3 Tras esto, Guido llam inmediatamente a elecciones, sin solucionar el alejamiento del peronismo del juego poltico. Dentro del radicalismo se formaliz la candidatura a presidente de Arturo Illia, quien representaba al sabattinismo, frente a la decisin del balbinismo, que declin llevar nuevamente a su lder a una eleccin presidencial.
3. Luego, Zavala Ortiz intent primero ser vicepresidente de Illia y despus ministro de Economa, pero finalmente fue designado Canciller de ese gobierno.
231
CapTULO X
La pOLTICa EXTERIOR DE ARTURO ILLIa: EL kRaUSISMO RENOvaDO1 (1963-1966)
Alejandro Simonoff
El gobierno de Arturo Illia fue un gobierno dbil e inestable2, con evidentes conflictos internos y externos para definir y ubicar a la Argentina en la Guerra Fra. En ella encontramos: por un lado, desarrollos de los planteos elaborados por el radicalismo durante sus primeras presidencias donde aparece una forma de autonomismo difuso, y sus adaptaciones de entreguerras y la ltima posguerra (estrategia multipolar y de no alineamiento para poder construir una estrategia autonmica); y tambin, alguna flexibilizacin del principio de no intervencin piedra angular de la relacin poltica con Washington, la problemtica norte-sur, etctera. Sus caractersticas ms sobresalientes fueron la bsqueda del principio de seguridad econmica, la integracin con los vecinos, la negociacin con Inglaterra por Malvinas, el tratamiento del principio de no intervencin y su carcter asimtrico en la relacin con los Estados Unidos. Para ello analizaremos las creencias de los gobernantes, el sistema de toma de decisiones y la utilizacin y creacin de recursos nacionales para
1. Para la confeccin de este apartado hemos utilizado Simonoff (2003 y 2007). 2. Arturo Illia asumi la Presidencia de la Nacin el 12 de octubre de 1963 tras una eleccin en donde las tres fuerzas polticas con mayor caudal electoral obtuvieron los siguientes resultados: la UCRP un 25%, la UCRI un 16% y UDELPA algo ms que un 7%; los votos en blanco totalizaron un 20% por la proscripcin del peronismo pero obtuvo con una definicin contundente en el Colegio Electoral de 270 contra 194 votos de otros candidatos.
233
que nos ayuden a comprender la poltica exterior argentina del gobierno de 1963 a 1966. Creencias de los gobernantes Discursivamente observamos que los principios sobre los que Illia sustent su poltica exterior estuvieron vinculados al idealismo, planteados en la plataforma de la UCRP. En ella notamos dos ideas fuerza que estn presentes: una, el sentido americanista de la poltica exterior; y la otra, la tarea de construir un mundo libre y democrtico (lvarez Guerrero, 1990: 145). La primera de ellas fue de larga data en las plataformas y los gobiernos de la UCR, es decir una amplia apertura, fundamentalmente, hacia los pases de Amrica Latina. Con respecto a la segunda, si bien reconoce una tradicin profunda en la UCR e incluso de marcada por la influencia krausista3 debe ser interpretada tambin en el marco de la Guerra Fra como una adhesin a los valores de Occidente. El sentido americanista y la tarea de construir un mundo libre y democrtico deben ser ledos en los parmetros no slo polticos sino tambin econmicos dentro de los cuales el Presidente dise su poltica exterior. Para l, la paz
ya no consiste slo en el equilibrio de poder de las grandes potencias, sino tambin en dar a las naciones sin desarrollo las oportunidades y los medios para hacer desaparecer la tremenda humillacin de su desigualdad y de la miseria en que viven sus habitantes. (Illia, 1963: 72)
Pero tambin existieron elementos que hicieron del discurso de Illia innovador en cuanto a la problemtica Norte-Sur, sustentado en la expansin del comercio internacional y en la integracin econmica regional. Y precisamente esta definicin del problema principal de la poltica exterior argentina llev a crear desavenencias con quines priorizaban la puja estratgico-militar, Este-Oeste. La lectura idealista se aproxim a la autonoma como lo muestran los lineamientos (vigencia de los derechos humanos, institucionalizacin de la democracia y la redistribucin del ingreso mundial como fuentes para la consolidacin de la paz) y las convicciones bsicas
3. Un dato significativo fue que Zavala Ortiz en sus escritos no hizo ninguna referencia a esta influencia.
234
(igualdad de los estados como el verdadero conocimiento y fuente de criterios de justicia) de la administracin radical como lo sostiene Baquero Lezcano (1983: 1-7). Estos elementos fueron de un claro fundamento principista que estructuraron la poltica de Illia sobre parmetros como el multipolarismo poltico y econmico que representaron un idealismo mucho ms cercano a la realidad de lo que suceda en el mundo que a la superacin de los condicionantes que soportaba como poder domstico (Miranda, 1994: 2-3). Desde la campaa electoral los temas econmicos como los contratos petroleros de Frondizi, los relacionados con el alejamiento de las polticas impuestas por organismos financieros internacionales, marcaron el tono nacionalista de su campaa. Illia era coherente con su orientacin partidaria, el sabattinismo, de tradicin yrigoyenista. Estos elementos, junto con los esbozados en la plataforma, fueron los que dieron consistencia a la poltica exterior de ese gobierno. La designacin de Miguel ngel Zavala Ortiz un unionista como canciller, hizo sospechar que su relacin con el mundo no iba a seguir el rumbo de la campaa.4 Con respecto al tercer aspecto, el radicalismo siempre se defini como un partido de polticas principistas y racionales, generalmente categorizada como idealista.5 Tareas como el mantenimiento de la paz, el desarme, la vigencia de los Derechos Humanos, la no intervencin, la autodeterminacin de los pueblos, la igualdad jurdica de los Estados, el derecho al desarrollo tuvieron un lugar importante en la agenda.6
4. La puja entre alvearistas o unionistas y sabattinistas se remontaba a la dcada del treinta. En el caso de la poltica exterior estos movimientos expresaban lineamientos opuestos, mientras los primeros tuvieron criterios pragmticos en poltica exterior, en cambio los segundos eran idealistas. En la Segunda Guerra Mundial los unionistas estaban a favor de la intervencin, los sabattinistas no, siguiendo las ideas neutralistas del yrigoyenismo. E incluso durante la Guerra Fra estas controversias se extendieron a un sinnmero de situaciones como la aprobacin parlamentaria de las Actas de Chapultepec (1946), el Tratado Interamericano de Asistencias Recproca (1950) o la cuestin cubana (1961-2). Estas tensiones se reflejaron en varias discusiones que ocurrieron durante la gestin entre el Presidente y su Canciller aunque tambin coincidan en la poltica americanista. Para ms informacin al respecto vase Simonoff (1996 y 2007). 5. La influencia idealista fue muy fuerte en el radicalismo, sobre todo por el pensamiento krausista. Vase a lvarez Guerrero (1983) y Simonoff, A. (1996). 6. Cabe sealar que en este trabajo nos referimos centralmente al concepto de no intervencin, ya que su violacin afecta a otros principios. Varios gobiernos radicales, como el de Yrigoyen e Illia enfrentaron intervenciones norteamericanas en la Repblica Domini-
235
Illia, fiel al idealismo, rescat a la paz como principal valor en las relaciones entre los pueblos, pero sta tiene un valor poltico y econmico a la vez. A diferencia de Yrigoyen para quien la paz era un valor fundamentalmente poltico, producto de sus lecturas krausistas, en Illia encontramos una profundizacin del planteo al incorporarle un lado econmico, sin el cual la armona universal resultaba incompleta. Por el lado poltico, el equilibrio entre las Grandes Potencias fue una preocupacin permanente en la Guerra Fra, pero adems era necesario un equilibrio econmico entre los pases pobres y ricos planteo novedoso en el discurso radical. En este punto se deline el inters nacional basado en un desarrollo econmico sustentable. El sistema de toma de decisin De acuerdo a Milenky, en el modelo decisorio argentino de los cincuenta hasta los setenta, existan tres esferas concntricas que estructuraron la accin de los gobiernos. En una primera esfera, o crculo interno, este autor ubic al Presidente, sus consejeros personales, el Canciller, el ministro de Economa, y los tres Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas; en una segunda esfera, o crculo de influencia, situ a la burocracia del ministerio de Relaciones Exteriores, los tecncratas del ministerio de Economa asignados a la poltica econmica exterior, y los representantes de aquellos grupos econmicos favorecidos por la accin de gobierno que fueron poltica e ideolgicamente compatibles con el equipo gobernante; y finalmente, el crculo perifrico, en el que releg a los grupos de inters desfavorecidos, los medios de comunicacin, el Congreso, y los partidos polticos (Milenky, 1978: 51-2). Dado el sistema de creencias en el cual Illia estuvo inmerso el liberal, en un sentido amplio del trmino, debemos realizar algunos ajustes a este modelo: las Fuerzas Armadas pasaron del crculo interno al de influencia7 y las Corporaciones (tanto empresariales como sindicales)
cana (1922 y 1965), o Alfonsn en el caso de Nicaragua (1981-1989) e hicieron valer este principio aunque no de la misma forma. 7. El triunfo de la UCRP, ms cercana a los colorados, hizo pensar en un relevo de los altos mandos, vinculados con los azules, pero finalmente la decisin de no producir cambios, por un respeto institucional, llev a que las relaciones del gobierno con las Fuerzas Armadas, si bien no eran cordiales al extremo, tampoco presentaron en un principio, animosidad
236
se colocaron en la ltima esfera, ya que, como seala Halpern Donghi, el gobierno estaba tan alejado de las corporaciones como de las asociaciones sindicales (Halpern Donghi, 1983: 141).
Los recursos nacionales o instrumentos de la poltica exterior
La construccin de los instrumentos tuvo dos aspectos que no podemos dejar de lado, el conflicto interno y las relaciones con Estados Unidos marcan la relacin de Argentina con el mundo en esa instancia. El conflicto interno llev a variaciones en la percepcin de la relacin exterior del pas y de la autonoma a la insercin, a medida que los ciclos polticos y econmicos lo permitan. A esto hay que sumarle una presin cada vez ms obsesiva de Estados Unidos por la alineacin regional y su intervencin en los asuntos internos que complic al primer trmino. Para disminuir la relacin asimtrica con Estados Unidos, la poltica exterior de Illia articul varios ejes geogrficos: las bsquedas de estrategias compensadoras con Europa Occidental y el Bloque Socialista; y estrategias horizontales con aquellos pases con iguales capacidades y potencialidades, como los de la Regin y del Tercer Mundo; promover el derecho al desarrollo y la poltica territorial.8
La poltica americanista
Toda poltica autonomista plantea que Amrica Latina debe ser su prioridad en una poltica exterior9, la poltica exterior de Illia, no fue la excepcin. Aunque aqu se observ una tensin, como lo apunta Garca del Solar entre la concepcin Norte-Sur y la bipolaridad estratgico-militar (Garca del Solar, 1996: 196). Este punto de tensin se reflej en la visin
pero una parte de ellos empezaron a preocuparse por la eficacia de la administracin, aunque esta preocupacin no se relacionaba de manera estricta con los asuntos militares (Potash, 2001, I, 184-5). 8. Estas categoras de los tres ejes (asimtrico, compensador y horizontal), las tomamos de Roberto Russell (2001, 122). 9. Cabe aclarar que desde pocas muy tempranas el radicalismo puso a Amrica en un alto perfil en su agenda exterior, diferencindose de los grupos conservadores que privilegiaba exclusivamente a Europa. Yrigoyen pensaba que nuestros pases no deben permanecer aislados unos de otros [...] sino congregarse a efectos de uniformar opiniones y coordinar en lo posible el pensamiento comn en la situacin por la que atraviesa el mundo (Yrigoyen, 1951, II: 91-2).
237
idealista y autonomista del Presidente y la ms occidentalista del Canciller. Existieron temas en donde ambos confrontaron, como la anulacin de los contratos petroleros, la accin norteamericana en Santo Domingo, o la visita del Canciller a Vietnam10, etctera. Estas actitudes pueden llevarnos a pensar que la diplomacia radical era vacilante producto de tensiones partidarias insuperables. (Rouquie, 1982: 227-8) Esta vacilacin puede ser analizada estructuralmente, como lo hizo Puig, quien seal que ese gobierno oscil entre la dependencia nacional, con el apoyo a la intervencin estadounidense en la Repblica Dominicana, y la autonoma heterodoxa con la anulacin de los contratos petroleros (Puig, 1988: 35). El privilegio regional ocup un lugar singular dentro de una estrategia de comercio exterior y desarrollo. Esta tuvo dos caminos: uno bilateral con acuerdos de complementacin econmica, como los seguidos con Bolivia, Paraguay, Brasil y Chile; el otro multilateral en el marco de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio. En el caso del pas del altiplano giraron en torno a dos cuestiones: 1. a las polticas hacia los inmigrantes de ese pas en el nuestro; y, 2. la firma de las Actas de la Paz en donde se le conceda a Bolivia un puerto franco en Barranqueras, la salida al mar por los ros Paran y de la Plata, la asistencia argentina para la navegacin fluvial y lacustre, y la explotacin conjunta de las minas de Mutn. Para profundizar la integracin fsica se inaugur en
10. Luego de la asistencia del Canciller Zavala Ortiz a la reunin del ESCAFE (Comisin Econmica para Asia y Lejano Oriente) realizada en Japn en 1966, que tena como objetivo proseguir las relaciones y lograr que este gran mundo asitico lleno de habitantes, de culturas milenarias, de riquezas inmensas se vincule ms y ms a nuestra Amrica Latina (Zavala Ortiz, 1967, 51). Este viaje continu con una escala en Vietnam del Sur, que estaba en pleno conflicto con el Norte con presencia militar norteamericana. Esta visita de Zavala Ortiz fue tomada como un gesto de adhesin a la poltica norteamericana en esa regin que contrast con la visin pacifista de Illia, quien criticaba la guerra de Vietnam. (Cisneros y Escud, 1999, XIII: 386-7). Aunque para Zavala Ortiz: La decisin de Argentina est hace tiempo tomada en Naciones Unidas, en el Consejo de Seguridad. Ha sido expuesta con claridad nuestra preocupacin por la guerra revolucionaria y que lo que ocurre en Vietnam no es un problema interno, sino un proceso internacional llevado a cabo por la agresin subversiva (Zavala Ortiz, 1967, 245). En este caso, como en los vistos en Amrica latina para el Canciller, en los conflictos internos donde la Guerra Fra se hizo presente, era necesario tener un posicionamiento abiertamente pro-occidental y pro-norteamericano.
238
1965 el servicio ferroviario entre Buenos Aires y Santa Cruz de la Sierra y la carretera Tarija-Bermejo. En el caso de Paraguay, la relacin gir en torno a la instrumentacin de un acuerdo econmico. Por ese motivo se suscribi el acta de Buenos Aires donde se otorg la libre navegacin de los ros Paran y de la Plata para los buques paraguayos, adems de la proyeccin de obras de infraestructura que vinculasen ms a los pases.11 Las relaciones con Brasil fueron cordiales, pero menos importantes que durante la poca de Frondizi, aunque el Canciller seal:
mantuvimos una interrumpida corriente de consultar sobre los ms importantes problemas americanos y, en cada reunin, procuramos ponernos de acuerdo. Aunque ello no ocurri siempre. (Zavala Ortiz, 1967, 31)
Ejemplo de los acuerdos son la accin de Brasil frente al operativo retorno de Pern o en el tratamiento del tema nuclear en Mxico y las divergencias estuvieron, por ejemplo en el caso dominicano. A pesar de los inconvenientes fronterizos con Chile, existi una excelente relacin personal entre los presidentes, lo que permiti llegar a plantear la posibilidad de avanzar en la construccin de un proceso comunitario a travs de la Comisin Especial de Coordinacin que deba estudiar el comercio, la complementacin industrial y la integracin econmica (Zavala Ortiz, 1967: 33). Como los gobiernos civiles anteriores, el de Pern y el de Frondizi, Illia busc un socio privilegiado. A diferencia de ellos, que haban optado por Brasil, la administracin radical eligi a Chile, lo que permiti adems mejorar el posicionamiento regional, sobre todo frente a Brasil. Esto origin un interesante equilibrio en la regin, lo que muestra, una vez ms, un pragmatismo muy acertado (Simonoff, 2007: 109-110). La proyeccin multilateral tuvo dos aspectos uno econmico y otro poltico, en dnde se busc aumentar los mrgenes de autonoma. Para el gobierno de Illia, el mbito multilateral econmico era una accin privilegiada. La Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) era un instrumento importante de esta poltica. Por eso esta organizacin, para el Canciller, no deba ser:
11. Como en el caso boliviano se busc crear los mecanismos que contribuyeran a terminar con su mediterraneidad.
239
un mero instrumento de negociacin comercial, sino que tendran que ser un mecanismo de complementacin y desarrollo industrial, con vistas a formar industrias con niveles de eficiencia y de costos competitivos en el orden internacional. (Zavala Ortiz, 1967, 15)
Por eso esta Organizacin deba ser el origen de un proceso comunitario en donde:
la integracin es la solucin de nuestras nacionalidades comprimidas por el subdesarrollo y por las estructuras actuales del comercio mundial en el cual los ingresos se distribuyen sin equidad, sus grandes mercados funcionan con discriminaciones y los trminos del intercambio siempre tienden a desfavorecer los precios de los productos primarios. (Zavala Ortiz, 1967: 17)
Para el logro de estos objetivos el gobierno propuso crear organismos permanentes como un Consejo de ministros de Relaciones Exteriores, adems de un foro con representacin de empresarios y sindicalistas, e instituir la colaboracin de los parlamentos para estudiar y considerar los temas de la ALALC para avanzar hacia un proceso de integracin. Pero adems, para reforzar esta accin multilateral, se tomaron medidas que distinguan en el comercio exterior a los miembros de la ALALC del resto del mundo (Cisneros y Escud, 1999, XI: 134). Estas acciones marcaron cmo el proceso de integracin regional era relevante para el gobierno de Illia en la construccin de una salida econmica para el pas, aspecto en el que se diferencia de Frondizi. Desde lo poltico se breg por hacer de Amrica Latina una
fuerza internacional de cada uno de nuestros pases y el mbito natural para el desarrollo de nuestras economas sin buscar hegemonas y ofrecindose a contribuir a la solucin de los problemas de nuestros hermanos (Illia, 1964, 12)
En 1964 se trabaj en la necesidad de reformar la OEA sobre tres lineamientos bsicos: 1. demostrar el rol imprescindible de la organizacin para la vigencia de la democracia, la seguridad, la paz y la integracin;12 2. mejorar sus mecanismos institucionales y 3. ampliar sus objetivos en relacin con el orden econmico y social, la solucin pacifica de controversias y la proteccin de los derechos humanos. De ah la propuesta realizada en
12. Un ejemplo de ello fue la propuesta del Canciller de la revisin del principio de no intervencin en el caso venezolano, donde estos elementos aparecen como la anttesis de la exportacin revolucionaria realizada por Castro.
240
la Reunin de Ro de 1966 ya que para el gobierno radical las tensiones en la regin eran el producto de su atraso econmico. La idea era que esta organizacin se convirtiera en un mecanismo til a la regin, para que sea un instrumento regional indispensable y contribuya al mejoramiento de sus mecanismos con iniciativas recomendadas por la experiencia(Illia, 1964: 10). Dentro de este marco multilateral, pero fuera de la OEA, se impulsaron los Acuerdos de la Cuenca del Plata (1966), motivo por el cual se invit a Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay con el objetivo de alcanzar la complementacin econmica y la solucin de los problemas de lmites por medios pacficos, como as tambin utilizar el mbito multilateral para mejorar la capacidad negociadora de Argentina con Brasil (Lans, 1984, II: 20). Para el Canciller, la realizacin de esta propuesta sera un grato acontecimiento para la amistad e integracin americana el poder mostrar a nuestros hermanos continentales el empeo que anima a los pases de la Cuenca (Zavala Ortiz, 1967, 186).
La relacin con Estados Unidos
La relacin con Estados Unidos debemos evaluarla en los aspectos econmicos y polticos. Existe un esquema de relacin asimtrico similar al expresado por los tericos del autonomismo de los ochenta y noventa. Mientras en el plano poltico prevalecen las ideas de cooperacin y acercamiento, en lo econmico son de confrontacin. Si bien el carcter asimtrico de la estrategia de relacin con Estados Unidos no fue novedoso, ya que tanto Pern como Frondizi lo haban intentado. S lo fue en los trminos en que fue encarado, ya que existira cierta flexibilizacin de las posturas polticas, como el caso dominicano generando un fuerte debate dentro y fuera del gobierno. Un ejemplo de lo primero se evidencia en la reforma propuesta en la Carta de la OEA por el problema de Venezuela13 y la actitud adoptada frente
13. En 1963 el gobierno venezolano detect en sus costas armas de procedencia sovitica y checoeslovaca cuyo destino, se especul, eran las Fuerzas Armadas de Liberacin Nacional de ese pas. Esto motiv la denuncia del presidente Betancourt ante la OEA y el TIAR, que envi una comisin investigadora que confirm que esas armas provenan de Cuba y que tenan como fin proveer a la FALN. La aparicin de este arsenal deterior las relaciones cubano-venezolanas que haban sido solidarias tras la revolucin castrista.
241
a la intervencin en Santo Domingo, donde el gobierno tuvo gestos hacia la administracin norteamericana. Aunque, como veremos, esta posicin no content a los sectores ms definidos con el alineamiento como los militares. Estos adoptaron la Doctrina de la Seguridad Nacional como una forma de aproximarse a las posiciones del pas del norte.14
La anulacin de los contratos petroleros
Desde el punto de vista econmico una medida que gener rispideces con Estados Unidos fue la anulacin de los contratos petroleros firmados por Frondizi. La orientacin ideolgica de Illia y los contenidos de la plataforma de 1963, que en su punto tercero indicaba que uno de los objetivos del radicalismo del pueblo era recuperar los resortes fundamentales de la economa, comprometidos por la actual poltica petrolera, elctrica
En la reunin de Cancilleres convocada para tal fin, varios pases de Amrica rompieron relaciones diplomticas con Cuba, ya que aquella accin fue tomada como una violacin al principio de no intervencin. Si bien la Argentina se abstuvo de adherir a las sanciones, Zavala Ortiz consider que exportar la revolucin y mantenerla viva era un acto de intervencin y beligerancia (Cisneros y Escud, 1999, XIII: 406). Esta posicin implic una resignificacin del principio de no intervencin que llev al gobierno radical a declarar que segua fiel al principio tradicional de no intervencin [y que] ha condenado la intervencin del gobierno cubano en Venezuela y ha excluido toda posibilidad de su intervencin en los asuntos de Cuba (Zavala Ortiz, 1967: 199). Pero adems Argentina propuso que era necesario advertir al gobierno de Castro que, en lo sucesivo, la agresin subversiva, que llevase a cabo sera considerada como ataque armado, dejando abierto el derecho de legtima defensa individual o colectiva (Zavala Ortiz, 1967: 23). En este conflicto se ve claramente la posicin pro-occidentalista del Canciller, ya que a partir de ese momento cualquier accin cubana de apoyo a un movimiento subversivo sera tomada como una agresin con la consecuente respuesta bajo el principio de la legtima defensa. 14. El inicio de este posicionamiento castrense estuvo dado por el discurso pronunciado por el general Ongana en 1964 en la Academia Militar de Westpoint, que fue tomado como la adhesin del Ejrcito a esta doctrina, que se sustent en que la Revolucin Cubana modificaba el escenario internacional y en l las Fuerzas Armadas argentinas deberan defender la legalidad hasta cierto lmite: ese lmite estaba fijado en el momento en el que el libre juego de las instituciones constitucionales amenazara las instituciones fundamentales de la Nacin y su estilo de vida occidental y cristiano. Esta situacin en cuanto a la aceptacin de una democracia condicionada provoc el enfrentamiento con las Fuerzas Armadas, el cual se intensific a raz del relevo de Ongana por Pistarini ocasionando el deterioro de las relaciones del Gobierno con ellas (De Riz, 2000: 33).
242
y monetaria. (lvarez Guerrero, 1990: 145), anunciaron el fin de esta medida. Sin embargo, para la toma de decisin en el gobierno se suscitaron varios debates. El primero era sobre la concrecin de la anulacin: mientras el Presidente estaba de acuerdo con cumplir su promesa electoral, Zavala Ortiz, no; de todos modos, fue solidario con el presidente [...] no se le escapaba, en el fondo, el efecto negativo sobre el poderoso mundo de los negocios norteamericanos (Garca del Solar, 1995: 21). Por ese motivo, para algunos autores, la tarea ms importante del Canciller, a pesar de su posicin con respecto al proyecto, fue la de trabajar para que la relacin con Estados Unidos no quedara circunscripta a este problema (Cisneros y Escud, 1999, XIII: 403). En una segunda etapa de la discusin, dentro de la administracin existieron varias interpretaciones en torno a cmo instrumentar la promesa electoral. Por un lado se encontraban el Presidente Illia, Facundo Surez y el futuro ministro de Economa, Juan Carlos Pugliese este grupo buscaba anular los contratos firmados pero renegocindolos rpidamente y con poca publicidad sobre el tema para que no impactara negativamente en la agenda exterior. En cambio, otro grupo, integrado por el vicepresidente Carlos Perette, los secretarios de Industria y Comercio, Alfredo Concepcin, y de Energa y Combustibles, Antulio Pozzio, el Subsecretario de Energa y Combustibles, Juan Sbato, y el vicepresidente de YPF, Carlos Adrogu, quera otorgarle una mayor espectacularidad al anuncio de anulacin de los contratos petroleros (Cisneros y Escud, 1999, XIII: 393-4).15 Tras la discusin, Illia impuso su visin sobre la anulacin de los contratos petroleros frondizistas, aspecto que en sus discursos ocupaba un lugar preponderante. Esta decisin se fund en el hecho de que los contratos petroleros eran jurdicamente nulos, moralmente corruptos y econmicamente perjudiciales (Illia, 2001: 79). Las irregularidades detectadas eran: 1. falta de licitacin; 2. avance sobre las legislaciones provinciales; 3. tratamiento impositivo excepcional; 4. mientras YPF deba afianzar y garantizar sus inversiones a las empresas contratantes no se les requiri aval alguno; 5. YPF tena que hacerse cargo de los incumplimientos de las obligaciones de
15. Mientras el primer grupo fue ms heterogneo, en cuanto a su composicin partidaria, el segundo estaba formado por importantes hombres del balbinismo bonaerense.
243
las prestatarias; 6. se pact un arbitraje por fuera de los instrumentos legales vigentes. Los perjuicios econmicos estaban dados en la diferencia que exista entre las inversiones comprometidas, que rondaban los mil millones de dlares, las cantidades obligatorias, que no superaban los ochenta millones, y las realmente invertidas, que no pasaron de veinte (Illia, 2001: 81). El 8 de noviembre de 1963 lleg Averell Harriman, Subsecretario de Estado para Asuntos Polticos norteamericano, quien se reuni con el Canciller para tratar, entre otros temas, la Alianza para el Progreso y la anulacin de los contratos petroleros. Para Washington, Illia era preferible a Pern o el peronismo, a pesar de su decisin de cumplir con la promesa electoral de anular los contratos petroleros o de no dar respuesta al enviado de Kennedy, Averell Harriman, frente al problema de las compensaciones. La administracin estadounidense presion en la cuestin petrolera porque crea que la debilidad poltica con que llegaba el gobierno radical le hara fcil persuadirlo de que no la llevara a la prctica (Rapoport, 2002: 187). Si bien:
El enviado de Kennedy no puso objecin al derecho argentino de anular los contratos, pero propuso un proceso de renegociacin capaz de evitar un impacto desfavorable en la opinin pblica norteamericana. (Sanchez, 1984, 19-20)
Por ese motivo, cuando se conoci la decisin, oficialmente el gobierno norteamericano no manifest su rechazo. El presidente Kennedy declar que los Estados Unidos no podan negar a la Argentina el derecho a nacionalizar su industria petrolera pero apostaron a la construccin de un modus vivendi que les permitiese asegurar una adecuada compensacin a las compaas de propiedad norteamericana.16 Por ello, el 19 de noviembre de 1963 cuando Harriman regres al pas, ya efectuada la anulacin, y se reuni con el presidente Illia, ste le hizo saber que ese tema sera tratado por la Justicia: Nuestro presidente le responde que esta es una determinacin que atae a nuestra Soberana y que es irreversible [...] As lo comprendi luego el Presidente Kennedy, quien comunica al presidente Illia que aceptaba la determinacin y daba por concluido los reclamos (Illia, 2001: 168).
16. La Nacin, 15 de noviembre de 1963, 1.
244
A pesar de esta declaracin, los medios reprodujeron opiniones de crculos legislativos y econmicos claramente contrarios a la medida17, y trazaron un escenario dramtico para las relaciones argentino-norteamericanas, ya que para ellos la anulacin repercutir no solamente en las relaciones polticas y econmicas entre Estados Unidos y la Argentina, sino tambin en el cuadro de toda la Alianza para el Progreso.18 Adems sealaban que los Estados Unidos podan aplicar la enmienda Hickenlooper, como tambin lo seala Snchez (1984: 19).19 En la misma lnea que el Poder Ejecutivo, la Cmara de Diputados inici una investigacin que concluy en 1964, con un dictamen que determinaba que: 1. los contratos, especialmente los ms importantes, fueron gestados en forma irregular, ilegal y clandestina, en un marco de profunda ilegalidad y corrupcin; 2. las personas que actuaron como intermediarios fueron verdaderos gestores influyentes; 3. los convenios son insanablemente nulos porque fueron concertados en abierta violacin de expresas normas constitucionales y legales; 4. la Nacin, y especialmente YPF, sufri un grave perjuicio econmico y financiero; y, 5 Arturo Frondizi, Rogelio Frigerio y Arturo Sbato son los responsables de las transgresiones morales, de las violaciones jurdicas y de los perjuicios econmicos ocasionados (Sanchez, 1984, 65-66). Con esta accin el gobierno busc cmo sustituir momentneamente el aporte de empresas que ahora sabotean el abastecimiento (Pla, 1974: 273). Si bien con ellos el pas se haba acercado al autoabastecimiento, no exista
17. A tal punto, que reprodujo un Editorial del Washington Post en el que se seala, entre otros aspectos, que: Un pas con la estatura de la Argentina no necesita reafirmar su soberana mediante el ejercicio de sus derechos soberanos para anular los contratos. (Clarn, 12 de noviembre de 1963, 12). 18. Clarn, 12 de noviembre de 1963, 12. 19. Esta medida del senador republicano por Iowa, vinculado al lobby petrolero, condicionaba la ayuda de su pas a aquellos que: 1. hayan nacionalizado, o expropiado, o incautado propiedad bajo control de propiedad de cualquier ciudadano de Estados Unidos o de cualquier corporacin, sociedad o asociacin cuya propiedad sea de no menos del 50% de ciudadanos de Estados Unidos. 2. hayan adoptado medidas para repudiar o anular contratos existentes, o acuerdos con cualquier sociedad, corporacin o asociacin cuya propiedad no sea menos del 50 % de ciudadanos norteamericanos. 3. hayan fijado impuestos discriminatorios, u otras exacciones, o mantenimiento restrictivo, o condiciones operacionales o ya tomado otras medidas que tengan el efecto de nacionalizar o incautar propiedades o control de propiedad de norteamericanos (Clarn, 12 de noviembre de 1963, 12).
245
una explotacin racional del recurso, cosa que s garantizaba la empresa estatal. Es evidente que para los actores, el fortalecimiento de las pautas autonomistas se sustentaba en la cuestin econmica y no en la poltica. Pero esta presentaba una dificultad, ya que Estados Unidos no slo buscaba evitar el comunismo en la regin: tambin los regmenes reformistas populistas aparecan en su lista de enemigos. El desarrollo de este tipo de modelo, al cual se ajusta la administracin de Illia, era mal visto por Washington, que pretenda la institucin de polticas de libre mercado para promover sus inversiones y exportaciones hacia los pases de la periferia. Y como un efecto colateral, la Doctrina Johnson pas a avalar a regmenes autoritarios que garantizaban ms sus intereses que los democrticos, con lo que cerraba el escenario internacional (Carella y Moneta, 1974: 104).
Las perturbaciones: la Cuestin Dominicana
La posicin argentina frente a la situacin dominicana fue delicada.20 Frente a la intervencin unilateral norteamericana, se form una Comisin Especial en la OEA para analizar la situacin de la cual la Argentina fue parte. Esta obtuvo el cese del fuego en la Repblica Dominicana y la firma del Acta de Santo Domingo estableciendo las bases para una salida institucionalizada de la crisis. Y tambin recomend la creacin de una Fuerza Interamericana de Paz (FIP) para intervenir y controlar la situacin en Santo Domingo (Cisneros y Escud, 1999, XIII: 408). La formacin de la FIP caus rechazo tanto dentro como fuera del gobierno que llev a no integrar esa fuerza multilateral. Esa actitud gener efectos internos y externos. Esta situacin marc una dificultad muy grande en el pas que se refleja en la bibliografa. Si bien el gobierno acept el planteo de multilateralizar la intervencin, no ocurri lo mismo respecto del envo de tropas, ya que se haba generado un debate dentro de l, y la oposicin, con las Fuerzas Armadas. Mientras el Canciller y los militares estuvieron a favor, el presidente, los parlamentarios del oficialismo y la oposicin rechazaron
20. El desembarco de tropas norteamericanas en Santo Domingo (1965) producto de una guerra civil desatada entre los herederos del dictador Trujillo con el nuevo gobierno surgido del sufragio popular, caus conmocin en el mbito latinoamericano en general y en la Argentina en particular. El pedido de ayuda de los residentes extranjeros mezcl las viejas polticas intervencionistas de Estados Unidos en la regin con las nuevas exigencias de esta etapa de la guerra fra (Cockcroft, 2001: 405-10).
246
dicho envo. Cisneros y Escud (1999, XIII: 409), Lans (1984, II: 206-8), Paradiso (1993: 149) y Miranda (1994: 5) hacen hincapi en que no todos compartieron la idea del Canciller de multilateralizar el conflicto.21 Creemos que Figari fes quien mejor plante los problemas por los que pas el gobierno de Illia. Ubic las dificultades que el gobierno abord frente a su posicin reformista frente a los debates entre latinoamericanistas y occidentalistas (Figari, 1993: 195). Este debate se encontr inmerso en el principal problema de la poltica exterior argentina de esos aos, que era lograr una conversin total hacia la nueva metrpoli que consisti en arrasar con la singularidad argentina, con su centenaria tradicin del principio de no intervencin. Pero tambin fue cierto que la actitud argentina no era absolutamente alineada como se producir a partir de la gestin de la Revolucin Argentina (Figari, 1993: 195-8). En este marco tan particular, el Presidente Illia en su Mensaje al Congreso de 1965 seal que:
la intervencin que debemos impedir no solo est en los hechos evidentes, sino tambin en los hechos ocultos o causantes, juzgar nuestro representante ante la Organizacin de Estados Americanos los dolorosos sucesos en Santo Domingo. Sealar la responsabilidad correspondiente, sea quien fuere, a quien deba atribuirla y hacer todos los esfuerzos para la paz entre los hermanos dominicanos y en defensa de sus derechos a darse instituciones, los sistemas y los gobernantes que libremente elijan. (Illia, 1965, 10-11)
Como ya apuntamos una parte de la bibliografa se inclin a pensar que fue producto del escaso margen de maniobra interno y externo, aunque tambin estuvieron quienes sostienen que era producto de un replanteo de la nocin de soberana como concepto poltico (Sotillo, 1993: 54). Aunque el gobierno cerr filas frente al replanteo del principio de no intervencin es decir su aceptacin cuando lo hace un organismo multi-
21. Es muy significativo la entrevista entre el nuevo Embajador sovitico, Yri Olski, y el Presidente argentino: ste le seal que la Argentina estaba muy interesada en tener relaciones con la URSS porque sera ms fcil resistir la presin de los EE.UU. y tambin de Brasil. Segn comunic el cifrado del diplomtico al Kremlin, el Presidente le haba causado muy buena impresin (Gilbert, 1994: 220).
247
lateral, no estuvo dispuesto al envo de tropas, como ya lo haba hecho el gobierno de facto de Guido.22 En el caso de Santo Domingo el Canciller afirm el replanteo del principio de no intervencin, si bien lo considera como cierto e ineludible y fundamental para la igualdad de los Estados, aqul no es un derecho absoluto ya que la conciencia de la comunidad universal o de la comunidad regional es la que lleva rpidamente a la humanidad hacia un orden ms justo y moral (Zavala Ortiz, 1967: 141-2). El replanteo de la nocin de soberana como concepto poltico, como lo sostuvo el Canciller, creemos ver un quiebre con la tradicin yrigoyenista al aceptar una intervencin multilateral. Por eso no creemos pertinente la aplicacin del lema yrigoyenista los hombres son sagrados para los hombres como los pueblos para los pueblos, este autor interpreta que
la igualdad de los pueblos es el principio rector en las relaciones internacionales. Esta igualdad se origina en la soberana de los pueblos. Esta soberana se fundamenta en la libertad de las personas. (Baquero Lezcano, 1983: 9)
Existen varias cuestiones que queremos sealar. Primero es la continuidad con el pensamiento yrigoyenista. La concepcin de no intervencin yrigoyeniana era absoluta fue uno de los motivos por los que rechaz la participacin en la Sociedad de las Naciones debido a que su concepto de soberana tambin lo era. Lo que no lleva a plasmar una continuidad entre
22. Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, el paso de la rbita de influencia britnica a la norteamericana puso en crisis el tradicional concepto de no intervencin que nuestro pas haba utilizado en un sinnmero de oportunidades. Bajo la gida inglesa pudo desarrollar de esta posicin, sobre la base que esta influencia era sobre todo econmica y no poltica, por lo menos desde fines del siglo XIX. Este accionar, ms algunas actitudes propias como la de Yrigoyen, permitieron moldear la personalidad internacional de nuestro pas. Aunque estas ideas nunca fueron las nicas, baste recordar la actitud de Alvear en los dos conflictos blicos mundiales para mostrar que no exista una comprensin hegemnica de este principio, o por lo menos intentaba vrselo desde un punto de vista ms pragmtico. Pero la influencia norteamericana, como sospechaban radicales y conservadores, no era slo econmica sino tambin poltica, y es as que desde el fin de la ltima conflagracin mundial, ellos empezaron a presionar para que la Argentina cambiara de posicin. As fue en ocasin de la Segunda Guerra Mundial, en Corea donde Pern entreg la firma del TIAR, el caso guatemalteco o el cubano, donde los norteamericanos presionaron a nuestro pas para una conversin de dicho principio o por lo menos una flexibilizacin del mismo. Estas presiones fueron ms evidentes en la cuestin cubana, o en la aceptacin por parte de la administracin de Guido del envo de naves al bloqueo (Simonoff, 1999).
248
el pensamiento de Yrigoyen y la accin en Dominicana en 1965 (Simonoff, 1996: 35-36). Estas desavenencias le no impidieron al presidente Illia sostener en su mensaje al Congreso de 1966 que se haba afirmado y defendido el principio de no intervencin aunque aclar que
si queremos defenderlo con eficiencia, y sobre todo con sinceridad, debemos tener en cuenta las diversas tcnicas que han modificado las formas conocidas de la agresin convencional. (Illia, 1966: 17)
Un dato para nada menor es que dentro de las corrientes idealistas que a principios de siglo XX excluan cualquier forma de intervencin, ms recientemente la aceptan cuando estn en juego los intereses y valores de la comunidad internacional, no los particulares de las potencias. Esta determinacin es un punto imprescindible para cualquier poltica autonomista e idealista (Kober, 1990: 5) y (Puig, 1983: I: 78). La cuestin est en determina qu intereses estn en juego para poder ubicar a la accin del gobierno dentro de una poltica autonomista o no. Nos parece que estos factores influyen y hay que tenerlas en cuenta en el anlisis, no excluyendo a ninguno. Para el Canciller los Estados Unidos no tenan ningn derecho para una accin unilateral. Pero, aunque esta actitud norteamericana es considerada como desacertada, se la vea como una respuesta a una agresin comunista que pona en peligro no solo al Caribe sino a todo el hemisferio. Todos estos hechos no contentaron ni a los sectores que pretendan continuar con la poltica ms tradicional de no intervencin ni a los sectores ms definidos con el alineamiento, como los militares. Como indica Rapoport, estas
vacilaciones y ambigedades del gobierno argentino en este ltimo caso en el marco del viraje de la poltica exterior norteamericana con el presidente Johnson sentaron el precedente inmediato del cambio de actitud estadounidense hacia la situacin argentina. (Rapoport, 2002, 192)
Las seales del gobierno eran vistas como ambiguas por Estados Unidos y sus gestos polticos eran poco comprendidos. Incluso, la tan mentada redefinicin del concepto de no intervencin deberamos buscarla, ms que en
249
un supuesto origen doctrinal, en un uso pragmtico de estos instrumentos, aunque con implicancias ideolgicas futuras.23
Las estrategias compensatorias: Europa occidental y el bloque socialista
La creacin de mltiples puntos de apoyo fue una de las prioridades de esta poltica exterior. Se buscaron tanto interlocutores tradicionales como otros absolutamente nuevos. Dentro de los tradicionales, se encontraba Europa Occidental, un histrico contrapeso hacia Washington, pero la aparicin de las polticas de subsidios en la CEE dificult esta estrategia, aunque no le impidi al gobierno buscar formas de acercamiento econmico. Europa Occidental fue perdiendo el peso relativo en nuestras exportaciones; en algunos casos, como el Reino Unido y Alemania Federal, no deseaban competir con los Estados Unidos por estos mercados, ni en materia de intercambios ni como destino para sus inversiones, lo que les restaba el sentido compensador que en teora recibiran. La excepcin la podemos hacer con la Francia gaullista, ya que este proyecto poltico persegua una poltica autonomizante, y por lo tanto ms interesada en establecer vnculos con los pases del rea (Simonoff, 2007: 90-94). La URSS estaba a mitad de camino entre los tradicionales y los nuevos, ya que las constantes interrupciones a las que esta relacin estuvo sujeta desde 1930 obligaban a empezar siempre de nuevo. As ocurri con Yrigoyen, Pern y Frondizi. Para la administracin radical, la URSS apareci como un mercado que podra reemplazar las restricciones que se enfrentaban en la Europa comunitaria, pero tambin apareca como una fuente importante para diversificar nuestras fuentes energticas. Las excelentes relaciones comerciales fueron producto de una poltica pragmtica hacia esa zona del mundo, motivo por el cual las disidencias no fueron un escollo para ellas (Simonoff, 2007: 94-98). El embajador Lucio Garca del Solar, cuando se encontraba en funciones en Naciones Unidas, le sugiri a Zavala Ortiz la posibilidad de que la
23. Como sostiene Krasner, existe un uso ambiguo de esos principios: los gobernantes adhieren a las normas o a las reglas convencionales porque les proporcionara recursos y apoyos (tanto materiales como ideolgicos). En ocasiones han violado las normas, y por idnticas razones (Krasner, 2001: 41).
250
Argentina cambiara su voto sobre la situacin de Pekn ante las Naciones Unidas.24 Si bien el Canciller comprendi la situacin, le pidi mantener en secreto la tratativa para el cambio de voto, hubo filtraciones desde la Cancillera hacia las Fuerzas Armadas, ms especficamente la Marina, las que se oponan a la propuesta.25
El derecho al desarrollo
La defensa de los intereses econmicos argentinos estuvieron presentes en las polticas hacia el Fondo Monetario Internacional, tambin en la diversificacin de la estructura comercial, pero el principio de seguridad econmica para el desarrollo de las naciones del Sur, ocupa un lugar muy destacado en la accin en diversos foros internacionales, como en el Acta de Alta Gracia (1964) o la propuesta del Fondo Mundial de Alimentos (1965). La firma del acta de Alta Gracia en marzo de 1964 fue producto de una reunin preliminar de la conferencia de Comercio y Desarrollo de Ginebra de 1964, donde los pases productores de materias primas discutieron y analizaron su situacin en el Comercio internacional. En ella los pases del Sur pretendan una rectificacin en el nivel de los pases dominantes del comercio internacional y no una ayuda exterior (Zavala Ortiz, 1976: 22). Obviamente estos cambios propuestos tenan como objeto reforzar las polticas de los pases productores de materias primas, como el nuestro, en el escenario internacional. Un dato adicional es que para los EE.UU. estas acciones tendan a adoptar una poltica exterior independiente, pero dentro de la comunidad occidental (Cisneros y Escud, 1999, XIII: 459). La situacin de la produccin alimentaria mundial hizo suponer al gobierno que ste sera un factor decisivo en el futuro inmediato y que incrementara el poder de Argentina en el globo. Dentro de esta especulacin es que la administracin radical propuso el reemplazo de Programa Mundial de Alimento por un Fondo Mundial de Alimentos. ste a diferencia de aqul debera ser multilateral y universal garantizando la integracin de todos los pases. Es interesante ver como, tras su idealismo, se trasuntan tambin ideas
24. Entrevista a Lucio Garca del Solar realizada el 1 de octubre de 2002. 25. Ms especficamente, el Director de Organismos Internacionales del Ministerio fue el responsable de la filtracin (Entrevista a Lucio Garca del Solar realizada el 1 de octubre de 2002).
251
pragmticas relativas a la necesidad de incrementar las exportaciones para producir el desarrollo del pas. Los problemas del comercio internacional plantearon un serio desafo a la poltica de desarrollo econmico. Existieron serios obstculos con EE.UU. y con el Mercado Comn Europeo por sus polticas de subsidios al agro.26 Ambos merecieron un tratamiento bilateral, pero adems la accin multilateral en la Ronda Kennedy del GATT. Para este gobierno, los mercados no reconocen fronteras ideolgicas, a pesar de los posicionamientos pro occidentalistas del Canciller. Se avanz en una diversificacin de los mercados, sobre todo por el aumento de la participacin de los pases socialistas que se los ve como un mercado potencial importantes para nuestras exportaciones.27 La evidente la reduccin de los mercados tradicionales, como el norteamericano y el europeo occidental, y el crecimiento de otros, sobre todo en Amrica latina y los pases socialistas permiten la construccin de un multilateralismo econmico, base material de una poltica autonomista.
La poltica territorial
En la poltica territorial se observ tambin un lineamiento autonomista por la forma en que fueron tratados los conflictos limtrofes con Chile y Uruguay, y por la soberana de las Islas Malvinas. A estas acciones habra que sumarle las declaraciones sobre la plataforma continental, epicontinental y territorio antrtico. Dos problemas limtrofes estuvieron presentes en la relacin con Chile en estos tiempos: el conflicto por la zona del Ro Encuentro y la cuestin de Beagle. Para Zavala Ortiz toda cuestin territorial como cualquier otra que se suscite debe ser resuelta por los canales amistosos que las partes escojan de comn acuerdo (Zavala Ortiz, 1967: 33). La primera cuestin estuvo marcada por los incidentes fronterizos que tuvieron lugar en 1964. Estos generaron un clima hostil entre los sectores chauvinistas de ambos
26. Con Europa Occidental a pesar de los enfrentamientos por temas econmicos, existieron en ese perodo visitas importantes como la de los presidentes de Alemania Federal, Italia y Francia, Lubke, Saragat y De Gaulle. 27. Desde lo poltico existieron rispideces con la URSS por su poltica promocin revolucionaria, a travs de Cuba, si bien se acompaaron iniciativas de aquel pas en Naciones Unidas, como la Resolucin 2131 (XX) sobre la no intervencin (Zavala Ortiz, 1976b: 11-16).
252
pases pero la buena relacin entre Frei e Illia permiti superarlos. La segunda cuestin estuvo relacionada con los Pactos del Sesenta firmados por Frondizi, con los cuales la administracin radical no estaba de acuerdo. Por eso, Frei retir el tratamiento parlamentario el proyecto para luego recurrir unilateralmente a la mediacin britnica, cosa que Argentina acept aunque no se resign a buscar una solucin bilateral. Otra preocupacin del gobierno era la resolucin del problema del Ro de la Plata y la complementacin econmica con Uruguay, se avanz en estos aspectos, como as tambin en los vnculos polticos, tal es el caso del acuerdo entre Cancilleres por las discriminaciones que sufren nuestras economas en el comercio internacional. La cuestin Malvinas Pero la obra ms trascendente fue haber abierto el dilogo con el Reino Unido respecto a la soberana de las Islas Malvinas, producto de ese idealismo con tanto arraigo en la realidad y que fue desaprovechado por el gobierno militar siguiente, tan afecto a la geopoltica y a la doctrina de la seguridad nacional, como lo seala Miranda (1994). La sancin de las Resoluciones 1514/60 y 1654/61 fijaron el problema de la descolonizacin en el mbito de las Naciones Unidas y lo regularon bajo dos principios: autodeterminacin e integridad territorial. Por ese motivo, el gobierno de Illia, previendo la posibilidad de que los isleos proclamaran su independencia de Gran Bretaa y la disputa territorial quedase reducida a una cuestin abstracta, se fij tres objetivos: 1. restablecer la unidad territorial Argentina afirmando nuestros derechos soberanos sobre las islas; 2. rechazar todo intento de autodeterminacin de los isleos por no ser poblacin nativa; 3. lograr una definicin del Comit de Descolonizacin tendiente a lograr el primer objetivo el gobierno impuls la sancin de la Resolucin N 2065 en la cual nuestro pas logr el reconocimiento del conflicto con Gran Bretaa por las islas (Lans, 1984, II: 181). Estos motivos fueron expuestos por el Canciller en la XX Asamblea General de Naciones Unidas. All analiz los motivos por los cuales a los isleos se les desconoce el derecho a la autodeterminacin, conforme a los principios establecidos en las resoluciones de Naciones Unidas
253
si concebimos la autodeterminacin como un ejercicio de la soberana ya existente, no podra reconocrselo en este caso, en donde no hay un estado soberano sino una colonia. Tampoco podra reconocerse ese derecho a los colonos, porque ellos son parte integrante del mecanismo colonizador. La autodeterminacin sirve a una soberana existente o a una independencia por nacer, pero no a la continuacin del colonialismo. Y sirve siempre y cuando no se trate de un territorio disputado. (Zavala Ortiz, 1967: 172)
A partir de estos objetivos se trabaj en funcin de ellos y se logr la sancin por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas de la Resolucin N 2065 en donde se reconoca la cuestin como una situacin colonial e invitaba a los gobiernos de la Argentina y el Reino Unido a proseguir negociaciones a fin de hallar una solucin pacfica al diferendo (Paradiso, 1993: 151). La sancin de esta norma fue un acto de perspicacia poltica al tener una correcta lectura de la realidad internacional y un sentido de la oportunidad que dan muestra de un pragmatismo muy significativo. Esta situacin fue desaprovechada durante la Revolucin Argentina al no responder a tiempo los papeles de trabajo elaborados por la comisin conjunta en donde Gran Bretaa hizo el reconocimiento ms importante de nuestra soberana. En sntesis, los puntos resaltados en esa gestin nos indican una afirmacin de la proyeccin de la idea de inters nacional en sus aspectos econmicos, polticos y de defensa territorial. Estos detalles nos permiten entrever los elementos idealistas que tuvo ese discurso que compatibilizaba una concesin fuertemente universalista, pero que tena clara la disposicin de recursos internacionales del pas para construir una alternativa autonmica aunque con algunas perturbaciones. Los lineamientos autonomistas estn presentes en el mbito de las creencias que giran en torno a la relectura del pensamiento krausista. Esto sienta las bases para la aparicin de elementos innovadores en materia de relacionamiento externo aplicacin de una ptica Norte-Sur. Su idea de inters nacional se funda no slo en un concepto poltico sino tambin econmico en la proteccin de la produccin local, incremento y diversificacin de nuestras exportaciones. Existieron ciertas complicaciones relativas a la Guerra Fra que alteraron la posicin autonmica y que desembocaron en una redefinicin del concepto de autonoma.
254
Pero a pesar de estos logros importantes, en el mbito externo las soluciones adoptadas incomodaron a muchos grupos de poder. Y fueron stos los que conspiraron contra el gobierno de Illia para concretar el golpe de junio de 1966 para instalar una opcin dependentista, produciendo un nuevo retroceso en nuestra insercin internacional.
255
CapTULO XI
La REvOLUCIN aRGENTINa (1966-1973)
Victoria Zapata
Como consecuencia del derrocamiento del gobierno radical de Arturo Illia, se instaur en la Argentina nuevamente un gobierno de facto que liderara, hasta el retorno del peronismo en 1973, la vida poltica del pas. Signado el esquema partidario por la proscripcin del peronismo, la debilidad institucional y el auge de las facciones sindicales, el grupo de los azules liderado por Ongana, depone a un presidente que consideraban haba llegado al poder con una legalidad disfrazada, generando lo que se denominaba la divisin de los argentinos. La alianza de poderes sindical y militar que haban sostenido a Pern, no poda ser sustentada en manos de un gobierno que careca de legitimidad de origen. As, el 28 de junio de 1966, se instaur la Revolucin Argentina, que abarcara los gobiernos militares al mando de Juan Carlos Ongana (19661970), Marcelo Levingston (1970-1971) y Alejandro Agustn Lanusse (1971-1973). Ongana haba tenido una fuerte historia en la vida castrense argentina, siendo lder de las filas del ala azul. Haba participado en los movimientos producidos por la Revolucin Libertadora en 1955, pero si ella tena una falla, era no poder instaurar un gobierno de libertad y democracia que no implicara la presencia de Pern. Y esto se sinti durante la dcada del sesenta. Producto de dicha participacin, el general Ongana, considerado como uno de los fecundos seguidores del profesionalismo militar, se sumaba al debate de la politicidad o apoliticidad de las filas. Su misin al conseguir
257
la conduccin poltica, sera no combinar el poder militar y el poder civil, sino poner el primero al mando de ste (Romero, 2007:283-287). Sin embargo, el Estatuto de la Revolucin Argentina traera consigo una serie de medidas que poco revitalizaran la vida poltico civil del pas. Entre sus disposiciones se encontraban la destitucin del Presidente, la disolucin del Congreso Nacional y el cambio de la Corte Suprema. Se suprimieron las actividades polticas en el pas disolviendo los partidos polticos y privndolos de sus bienes. Por esto, se hizo difcil considerar al gobierno como provisional, ya que en trminos generales, se extendi ms de lo previsto. La idea que se barajaba, era que si el peronismo no tena solucin, la Revolucin durara hasta la muerte de su lder. Pero los planes fueron otros, y el gobierno concentr sus esfuerzos en un plan distinto, con una lgica que manejara los sectores con claras tendencias conservadoras, tecnocrticas y catlicas. Para muchos, una semejanza con el modelo poltico y econmico que lideraba la revolucin instaurada en Brasil en 1964 (Rapoport, 2000: 164-206). Si ese era el proyecto poltico, deba combinarse con el econmico. La figura del ministro de Economa, Adalbert Krieger Vasena, fue la encargada de hacer cumplir los objetivos que en materia de poltica econmica, buscaba la revolucin: eliminar las causas profundas y estructurales que llevaron al pas a su estancamiento actual; establecer las bases y condiciones para el logro de una expansin econmica con un desarrollo autosostenido mediante la utilizacin plena de los recursos humanos y naturales con los que cuenta el pas; y mayor disponibilidad de bienes para aquellos que estn comprometidos para realizar un esfuerzo en obtenerlos a fin de procurar la mayor libertad, prosperidad y seguridad compatibles con el orden, la disciplina social y las posibilidades reales del pas. La traduccin de dichos objetivos sera la aplicabilidad de polticas tendientes a reducir la inflacin mediante la devaluacin, la congelacin de salarios, una drstica reduccin del dficit fiscal, y elementos novedosos como: retencin a las exportaciones afectando el sector agroexportador en detrimento de la explotacin industrial, y un ambicioso plan de infraestructura y obras pblicas, tendiente a disminuir los niveles de desocupacin. Esta combinacin de polticas se sumara a nivel interno con dos sucesos que venan desarrollndose en el plano social. En principio la divisin sindical de la CGT en 1968, donde se distinguira un sector ms combativo
258
constituyendo una entidad opositora conocida como la CGT de los argentinos y la CGT colaboracionista, con un amplio apoyo al gobierno. A las huelgas y presiones de dichos movimientos sindicales, se unieron los reclamos estudiantiles de variada fisonoma. Y las guerras de guerrillas se constituyeron tanto a nivel rural como urbano. De los ms variados tintes polticos, de derecha a izquierda, estos grupos produjeron ciertos actos como el copamiento del destacamento naval de Tigre y de pueblos como La Calera (Crdoba) y Garn (Buenos Aires). Sin embargo, el ms importante de los acontecimientos tuvo que ver con la toma y luego asesinato del general Pedro E. Aramburu, por el momento gestor de una aproximacin entre peronistas, antiperonistas y militares (Romero, 2007: 287-290). Corolario social de este escenario fueron los acontecimientos a cargo de sectores obrero-estudiantiles durante los meses de mayo y septiembre 1969 conocidos como el Cordobazo y el Rosariazo. No es casual que dichos sucesos se produjeran en el contexto internacional conocido como La Primavera de los Pueblos, caracterizado por el descontento global hacia las diferentes formas de opresin y dominacin de los pueblos. Lgicamente, para muchos, esto marc el principio del fin del rgimen y en la prctica la inevitable divisin del Ejrcito (Rapoport y Spiguel, 2003: 191-198). Ongana interpretara estos acontecimientos como producto ideolgico del comunismo, por lo que su actuar correspondera con un aumento indiscriminado de la represin y la solucin por la va de la violencia militar. Por su parte, el entonces Jefe del Ejrcito, general Lanusse, adhiri a la postura de considerar que la Revolucin no era la madre de la represin sino un camino para el desarrollo lgico de la vida institucional del pas y la encargada de regresar a ste a los gobiernos democrticos.
Contexto internacional
En un escenario donde la Guerra Fra era una motivacin constante para el ejercicio del poder mundial, las reas de influencia tanto capitalista como comunista, revestan ms all de sus propias diferencias de origen una caracterstica comn: esta era el hecho de que los enfrentamientos entre Estados Unidos y la Unin Sovitica utilizaban como territorio de accin, el tercer mundo, la periferia. Si bien es conocido que durante esta puja bilateral no hubo enfrentamientos directos entre las potencias, el campo de operaciones
259
se gestaba en otro lado, ms all de sus fronteras territoriales; pero dentro de sus fronteras ideolgicas. Dentro de este perodo en general, se debe hacer la distincin en cuanto que no se caracteriz por ser una etapa homognea, lineal y constante, sino que se pueden observar dentro de ella, diferentes ciclos, o sub-etapas. Siguiendo una divisin que fuera elaborada por Halliday, veremos por lo tanto cuatro fases: 1. la Primera Guerra Fra, 1946-1953 en la cual no existi en definitiva un predominio de alguno de los adversarios, si no ms bien una paridad de fuerzas entre ambos; 2. el perodo de antagonismo oscilatorio, 1953-1969, el cual responde a ciertos acercamientos diplomticos entre los lderes de ambos bloques produciendo un cierto dilogo, pero con disputas territoriales en otras reas; 3. la distensin, 1969-1979, conocida como la fase de mayor proximidad, donde se hara notable la disminucin de la carrera armamentstica y una visin del otro que permita una mayor tolerancia en el orden social; y 4. la Segunda Guerra Fra, desde 1979 en adelante, etapa en la cual se recrudece la puja este-oeste ya no en trminos pragmticos sino ideolgicos y las posibilidades de dilogo o entendimiento se encuentran totalmente truncas. Naturalmente el perodo aqu analizado, tuvo vigencia dentro de la segunda y tercera de las fases, encontrando su lgica dentro del rea occidentalista. El reconocimiento de un espacio hemisfrico y su lder indiscutido, permitan una identificacin externa que involucrara a la Revolucin Argentina de una manera tal que ella misma se consider valuarte de los valores occidentalistas, cristianos y anti comunistas. Sin embargo, las propias potencias no configuraban en el orden internacional dos bloques monolticos donde ejercan su poder de manera homognea. El pacto de Varsovia, el Plan Marshall, el Comecon y la OTAN servan para mantener el orden dentro del escenario tercermundista que se configuraba como el actor virtual de este contexto (principalmente entendiendo el aumento de las posturas anticolonialistas y antiimperialistas que seran la base para la conformacin del Movimiento de No Alineados). Pero era evidente que haba otro tipo de problemas: el poder de presin en Europa que ejerca la campaa de De Gaulle contra el auto adjudicado liderazgo norteamericano en el continente, sumado al desequilibrio sufrido por la Unin Sovitica, luego de que China contrariara su jefatura en el Partido Comunista y el reconocido debilitamiento de Estados Unidos
260
durante de la Guerra de Vietnam, que era claramente una derrota poltica ms que econmica o militar. En este escenario, si bien se mantuvo un acercamiento hacia la potencia dominante en el hemisferio durante todo el perodo de la Revolucin Argentina, es necesario distinguir que dentro de ella tambin existen diferencias en cuanto al mpetu o profundidad de dicha relacin. Es por ello, que durante el perodo de Ongana se puede hablar de un alineamiento automtico con Estados Unidos con la identificacin de la existencia de las fronteras ideolgicas; pero es con Levingston y Lanusse que esta manera de relacionamiento se torna ms cercana a una del tipo del nacionalismo heterodoxo, entendido en los trminos de Escud y Cisneros1, o mejor an, una suerte de nacionalismo desarrollista. Asmismo, la postura adoptada responda a la de una aceptacin de la existencia de un cierto pluralismo ideolgico. El primero de los esquemas responde por lo tanto a un estilo bipolar, siendo la segunda un esquema de tipo multilateral. Luego de esta distincin, se podr analizar el perodo teniendo en cuenta en principio las relaciones con el escenario regional y las relaciones con los pases vecinos, para luego hacer especfica referencia a las relaciones con Estados Unidos. Las vinculaciones con el resto del mundo tendrn un apartado distinto. El marco econmico, que reviste especial relevancia, estar entrelazado con las cuestiones analizadas, ya que se considera que tanto el modo de vinculacin poltica como econmica responde a una interaccin constante e inescindible entre los mrgenes de maniobra de un Estado y el grado de relacionamiento externo del mismo. Podremos ver por el momento que la etapa de la Revolucin Argentina en trminos econmicos intentara conciliar las posturas que pretendan un proyecto desarrollista autosostenido, con posturas de mayor apertura al comercio internacional buscando un esquema triangular bsico conformado por Estados Unidos, Europa y Amrica Latina, en ese orden2.
1. Vase Cisneros y Escud, Historia de las Relaciones Internacionales. Ver pgina web del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales: <www.cari1.org.ar>. 2. Es interesante para la descripcin de estas relaciones, los conceptos de ejes asimtricos, compensatorios y horizontales elaborados por Roberto Russell en Poltica Internacional [1945-1983], (2001: p.121-141).
261
Los dilemas de la proximidad Las formas de establecimiento de una poltica exterior que tuviera una fuerte impronta en la regin responderan a las visiones imperantes en el mbito militar, de acuerdo a una postura geopoltica de la misma. Por contrapartida, el espectro diplomtico concebira las relaciones con los vecinos de una manera ms armoniosa y equilibrada. El predominio de la primera de las posturas, implicaba necesariamente un enfrentamiento poltico hemisfrico con el pas que poda y se entenda, quera disputarle el lugar a la Argentina. Este pas sera Brasil, considerado como un Estado avasallador de fuertes intenciones imperialistas en la zona. Lgicamente la acumulacin de tensiones en el frente este, deba equilibrar y contrapesar las vinculaciones en el oeste. Debido a esto, las posturas ante Chile fueron de matices ms conciliadores y tendientes al dilogo. Esta tendencia se ver invertida aos ms tarde durante el perodo del Proceso Militar. Si bien la poltica de la Revolucin Argentina se inici en cuanto al mbito regional con una postura de cautela y moderacin, se convirti en la gestin de Lanusse principalmente como el motor, el fundamento y el punto de partida para la experiencia argentina en el contexto internacional; los lmites ideolgicos se fueron borrando en pos de considerar que de esta manera slo se producira un aislamiento insoslayable e indeseable para el plan econmico y poltico argentino. Se inscriba oportunamente en el ascenso de la corriente militar liberal.
Brasil
El eje de conflicto con Brasil gir durante esta etapa en torno a la cuestin de la Cuenca del Plata. Habiendo comenzado las obras de la represa Itaip, Brasil era acusado en cierta medida por Argentina, de no haber respetado bajo derecho una clusula imperante respecto al tratamiento de recursos hdricos compartidos, que estaba vigente entre ambos pases. Dicha clusula obligaba a los Estados a comunicar y acordar las condiciones para la construccin de este tipo de obras, respetando los derechos de los pases de aguas abajo, quienes deban aceptar otorgando un permiso para la continuacin de las mismas. Brasil vera esta actitud como impedimento y recelos argentinos para que no se avanzara en un proyecto desarrollista que tenda al aprovechamiento energtico de la zona. El punto ms all de la represa en cuestin
262
aluda a la poca tolerancia de parte de algunos sectores militares argentinos de tendencias geopolticas, de aceptar el ya evidente milagro brasileo, sumado a las teoras dependentistas que advertan del subimperialismo brasileo en la Cuenca del Plata (Paradiso, 1993: 162-164). Si bien este proyecto haba sido tratado durante la administracin de Illia entre Brasil, Argentina y Paraguay, las mencionadas posturas que vean a nuestro vecino como un escondido imperialista, torceran el curso de dicho proyecto. Durante todo este conflicto, nuestro pas intentara cercar jurdicamente al Brasil demostrando una superioridad en el mbito multilateral internacional. Prueba de ello son por ejemplo: la Declaracin de Asuncin de 1971, respecto del aprovechamiento conjunto de cursos de agua compartidos, el Acuerdo de Nueva York de 1972 y su complemento, la Resolucin 2995 de la Asamblea General de la ONU. En Nueva York, se pudo lograr el reconocimiento de un principio tratado con anterioridad en la Conferencia de Estocolmo, sobre consulta previa. Si bien Brasil acept la calificacin de dicho concepto, las obras en cuestin haban concluido. Sin embargo, no fue este mbito el nico en el cual Argentina y Brasil no pudieron unificar sus posturas. Lo mismo ocurrira respecto de la Fuerza Interamericana de Paz (FIP); el lmite de proyeccin martima de la soberana continental respecto del cual Brasil no apoyaba la extensin a 200 millas3; la postura a adoptar respecto de los regmenes de centroizquierda o de izquierda en la regin como el caso de Chile y Per; la duodcima reunin de consulta de la OEA en 1967, durante la cual el canciller argentino Costa Mndez sostuvo la invasin armada a Cuba, mientras que Brasil respald la posicin no intervencioncita de Chile; por ltimo, la cuestin sobre la regin antrtica, donde Brasil adopt una postura distinta: no renunciara a las expediciones en el continente blanco, pero stas no deban sobrepasar los lmites donde Argentina tena instaladas las bases cientficas y militares, a fin de evitar roces con las autoridades de Buenos Aires. Las coincidencias entre ambos gobiernos seran en comparacin, dbiles y poco numerosas: en cuanto a la concepcin de las fronteras ideolgicas y el convencimiento de entender a la conformacin de la ALALC como un
3. Hubo s un acuerdo con el gobierno argentino para conseguir un lmite de 6 millas contadas a partir de las lneas de base que sirven para calcular la anchura del respectivo mar territorial.
263
esquema de integracin flexible y no desde el punto de vista supranacional. Si bien no se pudo obtener un claro avance en las relaciones bilaterales, es importante destacar que durante el gobierno del general Lanusse en marzo de 1972, se firma con su par brasileo, Garastaz Mdici en Brasilia, una declaracin conjunta que estipulaba ciertos criterios bsicos de comn acuerdo, los cuales estaban referidos a: 1. el no establecimiento de divisiones mundiales en esfera de influencia y su rechazo a esta categorizacin; 2. comn sujecin a los principios tales como la democracia representativa como forma de gobierno, la aceptacin de las normas de derecho martimo estipuladas en Montevideo y Lima y el rechazo a cualquier utilizacin de las modalidades de violencia; 3. cooperacin mutua en cuanto a recursos naturales se refiere como as tambin en todos los campos posibles, intensificando la labor conjunta del programa de la Cuenca del Plata. En otros aspectos, sobre todo respondiendo a la intromisin norteamericana en los asuntos del hemisferio, muchos autores aceptan la tesis del establecimiento de comparaciones entre los gobiernos militares argentino y brasileo. As, Mario Rapoport por ejemplo, elabora un anlisis de los golpes militares de la dcada del sesenta en ambos pases aceptando una cierta proximidad de hechos respecto de los derrocamientos tanto de Joao Goulart en 1964 como de Arturo Illia en 1966. La proximidad e identificacin de patrones similares en ambos golpes, responden para el autor a una generalizada adopcin de las tendencias proclives a la solucin de los conflictos de manera represiva o militar, centradas en lo que se identificaba como el enemigo interno (Rapoport, 2000). No es raro esperar que ms all de la pronta aceptacin y reconocimiento por parte de los Estados Unidos de ambos gobiernos militares, no existiera entre ellos una puja latente por el predominio de una de las relaciones en detrimento de la otra. Quien fuera el socio privilegiado de la potencia del norte en la regin, se configurara como Estado pvot logrando una supremaca indiscutida.
Chile
Como contrapartida a las vinculaciones con Brasil, las relaciones con el vecino chileno intentaron seguir los canales del dilogo y la solucin pacfica de los diferendos territoriales en cuanto a la delimitacin de las
264
fronteras. Por este motivo, el principal eje a tratar era el sometimiento de la disputa por el Beagle. Pero en el comienzo de la Revolucin Argentina, el gobierno chileno tuvo una actitud ms cauta para el reconocimiento del nuevo rgimen. Las buenas relaciones logradas en la gestin de Illia teman perderse por una rivalidad sin sentido y por la posibilidad de refuerzo del eje Brasilia-Buenos Aires lo cual dejaba a Chile en una clara posicin de desventaja. El gobierno decidi adoptar la postura de su Cancillera aplicando para el caso argentino, la denominada Doctrina Estrada, que mantendra buenas relaciones en tanto y cuanto el gobierno militar de Ongana se comprometiera y demostrara un manejo de la poltica interna que pudiera resolver la situacin imperante, y que respetara en base al Derecho Internacional, las normas estipuladas en los tratados que regan las relaciones bilaterales. Aprovechando el tono amistoso de reconocimiento chileno, Ongana mantuvo un intercambio epistolar con el mandatario trasandino, Eduardo Frei, en el cual quedaba estipulado el trato leal de las cuestiones territoriales, de manera franca para que no se produjera un rompimiento de los canales naturales de solucin pacfica. Este acercamiento entre ambos gobiernos fue bien recibido por la prensa y la opinin pblica chilena; pero no as, luego de dos situaciones que pusieron en tensin esta frgil relacin. El primero de ellos, tuvo como motivacin los resultados del fallo britnico en la cuestin del Ro Encuentro, ya que favoreca ampliamente la posicin argentina colocando el 71% del rea en disputa bajo la autoridad de nuestro pas. Otro de los inconvenientes se gestara en la zona del Canal del Beagle, en dos oportunidades: una expulsin por parte del gobierno chileno de la goleta argentina Cruz del Sur en 1967 (que estaba realizando tareas de pesca en el centro del canal) y la incursin en aguas de jurisdiccin argentina en la zona de Ushuaia por parte de la caonera chilena Quidora. La respuesta del gobierno de Ongana no sera en dicha ocasin muy amistosa, sino que fue considerada por el embajador chileno Hernn Videla Lira, como de hostigamiento ya que el aviso Yrigoyen mantena un fuego intimidatorio. Si bien el cambio de notas entre los respectivos cancilleres evit el escalonamiento de enfrentamientos ms directos, estos sucesos no respondieron a una posibilidad clara de entendimiento entre ambas administraciones.
265
Una muestra de ello fue que en 1967 y de manera unilateral, el gobierno chileno (avalado por el Congreso dos aos ms tarde) decide someter la cuestin territorial del rea del Beagle al arbitraje de su majestad britnica. Lgicamente, por parte del onganiato, la respuesta aluda a fallas tanto de sustancia como de forma. En principio, se haba intentando bajo todos los medios desde 1964, que dicha disputa se resolviera o bien directamente por medio de negociaciones, o a travs de la competencia de la Corte Internacional de Justicia de La Haya. Adems, el gobierno argentino reclamara la falta de objetividad del rbitro britnico en cuanto comparta junto a Chile y Argentina una disputa por la zona antrtica, lo cual inhabilitaba su accionar en el presente altercado. Sin embargo, cuestiones tanto de poltica interna como externa de ambos gobiernos, giraron la situacin a favor del acercamiento. Producto de la visita de Ongana a Chile en 1970, las conversaciones dieron como corolario una declaracin conjunta que intentaba alejar toda sospecha de filtraciones bilaterales. Nada se mencion prcticamente de la cuestin limtrofe, siendo provechoso para el mandatario chileno resolverlo luego de las elecciones. Pero otro incidente fronterizo entre gendarmes argentinos y arrieros chilenos en la zona de Paso Valdez, que dej como saldo la muerte de uno de estos ltimos, se consider inaceptable por parte del gobierno de Frei. Evidentemente la fragilidad de las vinculaciones, sumadas a las sospechas de una carrera de rearme argentino y la desconfianza por el grado de aceptacin de las tesis norteamericanas de reas de influencia en la zona por parte del gobierno chileno, no lograban fortalecer una estrategia mas consistente. Finalmente la frmula adoptada para la solucin del diferendo del Beagle, combin parte de las dos posturas. Se conform una Corte Arbitral donde la eleccin de los jueces se dio como producto de negociaciones conjuntas. Luego de ello, el fallo de dicha Corte sera elevado a la Corona Britnica para su aceptacin o rechazo (no se tiene en cuenta la modificacin) y su ulterior comunicacin. La consideracin final de la Corte fue la pertenencia de las Islas Picton, Lenox y Nueva al gobierno chileno. El rdito que otorg la solucin fronteriza no sera para la administracin del onganiato, sino para el gobierno de Lanusse producto tanto de la firma del Compromiso sobre Arbitraje en Londres y la Declaracin conjunta de los presidentes en Salta, en 1971, las cuales sirvieron de ncleo a la firma por parte de los
266
cancilleres de ambos pases del Tratado General sobre Solucin Judicial de Controversias en 1972. Las orientaciones de una poltica exterior de carcter multilateral y ms conciliatoria por parte del gobierno de Lanusse hacia la gestin de Allende, se entienden como producto de su visin ms de tipo pluralista en lo ideolgico en contrapartida a las ya mencionadas barreras o fronteras en pocas de Ongana.
Uruguay
Uruguay era un pas vecino que no se deba desatender, sobre todo por la clara posibilidad de influencia brasilea en dicho territorio. Pero la administracin de Montevideo tard en reconocer al gobierno militar surgido del golpe de estado que depusiera a Illia, teniendo en cuenta las buenas relaciones mantenidas con ste durante su gestin. Pero finalmente se decidi continuar con las relaciones. Dos temas cruzaron las relaciones bilaterales argentino uruguayas durante este perodo: las cuestiones relativas a la coordinacin de las obras en Salto Grande y las referidas a las divisiones del Ro de La Plata. El primero de los asuntos fue tratado durante el viaje que realizara Costa Mndez a Uruguay en 1968, oportunidad en la que se logra la creacin de un grupo conjunto de trabajo para el estudio de las obras. El segundo de los tems gener algunos problemas, ya que las negociaciones giraron en torno al debate de dos tesis: la argentina, referida a la divisin del ro en base a la lnea de cause profundo o Thalweg y la uruguaya que aluda a la tradicional lnea media del ro para dividir jurisdicciones. Si se segua la segunda opcin, Argentina perda la isla Martn Garca y el canal de acceso al puerto de Buenos Aires. Se concluy con una postura intermedia que intentara mantener el statu quo respecto de dicho tema.4 A nivel presidencial, las relaciones se fortalecieron luego del encuentro entre Ongana y Jorge Pacheco Areco en 1968 donde se convino el mantenimiento de reuniones entre los mandatarios peridicamente para generar un refuerzo de las relaciones bilaterales; la renovacin y ratificacin de las Actas de Buenos Aires para que Salto Grande comenzara la produccin
4. Se basaron en el viejo Protocolo Ramrez-Senz Pea de enero de 1910 (Lans, 1984).
267
de energa elctrica. En dicha ocasin, los cancilleres de los respectivos pases, firmaron cuatro convenios que mostraron en grado de interaccin y relacionamiento pretendido por ambos gobiernos. Sin embargo, dos inconvenientes suscitaron graves distorsiones en el dilogo bilateral. Una respecto a que se produce una varadura de la chata argentina en aguas del Ro de La Plata, para lo cual se coloc una boya de destello para mantener la seguridad de la navegacin. El gobierno uruguayo interpret dicha accin como una supuesta violacin de la soberana jurisdiccional en aguas orientales. El otro suceso fue el llamado unilateral de las autoridades uruguayas a licitacin para la exploracin y explotacin de las aguas del ro habida cuenta de la posible existencia de hidrocarburos en la plataforma continental. El gobierno argentino acus esta accin como violatoria de la jurisdiccin compartida hasta tanto no se delimitara correctamente la correspondencia de cada uno sobre el ro. Para ello, exista el trabajo de la Comisin Mixta. La disputa por el islote Punta Bauz (Timoteo Domnguez para los uruguayos) termin por cortar las conversaciones en enero de 1969. Slo cuando Ongana orden la evacuacin del mismo, las tareas de la Comisin volvieron a su curso normal. Para 1970 en base a las repetidas reuniones conjuntas entre los mandatarios se firm entre Ongana y Pacheco Areco, la Declaracin del Ro Uruguay. Las disposiciones versaron sobre: 1. delimitacin definitiva del Ro de La Plata y garantas para las actividades pesqueras en el rea tanto para pesqueros argentinos como para uruguayos; 2. posibilidad de explotacin pesquera conjunta; 3. aceleramiento de la interconexin elctrica de la Cuenca del Plata para complementar el Acta de Santa Cruz de la Sierra; y 4. negociaciones para la firma definitiva de un acuerdo de uso pacfico de la energa nuclear. Un ao despus durante el gobierno de Levingston se firmara en Uruguay la Declaracin de San Juan, reafirmando dichos puntos y fortaleciendo la postura de apoyo de la gestin argentina hacia el gobierno de Pacheco Areco en vsperas de las elecciones presidenciales en ese pas. Finalmente, los ltimos sucesos dentro del perodo de la Revolucin Argentina se producen durante el gobierno de Lanusse. En dicha oportunidad. El mandatario uruguayo viaj a la Argentina consiguiendo la firma de cuatro acuerdos por parte de los cancilleres de los respectivos pases (Luis
268
Mara de Pablo Pardo y Jos A. Mora Otero): una declaracin conjunta sobre el recurso del agua, otro sobre el derecho del mar, un tercero sobre energa hidroelctrica y por ltimo, uno de cooperacin econmica e intercambio comercial (Cisneros y Escud, 1998).
El resto de la regin
Manteniendo la diferenciacin dentro del perodo de la Revolucin Argentina entre el onganiato y los gobiernos de Levingston y Lanusse, los tintes en las vinculaciones regionales se dieron de acuerdo a la especulacin ideolgica tanto de regmenes de derecha como ms adeptos a los conceptos izquierdistas. Las relaciones con Bolivia se centraron en aspectos geopolticos tendientes a lograr su introduccin dentro de la esfera de influencia o la rbita argentina. Si bien esto es as, la principal preocupacin estaba determinada por la venta de petrleo y gas bolivianos a la Argentina, que tendra su punto de partida en 1966 durante los gobiernos de Ongana y Ren Barrientos en cuanto a la posibilidad de aprovechamiento del yacimiento boliviano en El Mutn. Las respectivas empresas estatales YPF e YPFB, realizaran operaciones conjuntas. Durante el gobierno de Lanusse, este propsito intentara cobrar practicidad, pero se generaron nuevamente una serie de acontecimientos que truncaron la posibilidad de cooperacin. En principio, el cambio producido dentro del poder poltico en Bolivia que condujo al gobierno de general Alfredo Ovando, perteneciente al ala ms nacionalista del ejrcito y fuerte opositor de las negociaciones de venta de gas a la Argentina. Ms all de la presin poltico-econmica que intent Ongana para frenar la revolucin en Bolivia, la nacionalizacin de los bienes de la Gulf Oil se hizo inminente.5 Del mismo modo, los intentos en 1970 de generar lazos con el alto mando boliviano por parte de Lanusse, mostraron que la estrategia para instaurar un rgimen adepto al onganiato haba fracasado. Muestra de ello fue que durante la disputa entre los generales Juan Jos Torres y Rogelio Miranda,
5. Gulf Oil era la compaa norteamericana encargada de exportar gas de Bolivia a la Argentina.
269
este ltimo considerado fiel seguidor del rgimen argentino y con un perfil nacionalista derechista, obtiene el triunfo el primero de ellos. Los pasos de acercamiento con dicho rgimen vendran de mano del gobierno de Levingston en el cual se produce un acuerdo en materia de cooperacin en el campo de los usos pacficos de la energa nuclear, en 1971. Complemento de estas actividades fueron los acuerdos y documentos firmados por Lanusse respecto a la integracin y desarrollo continental, aceleramiento de estudios para el aprovechamiento de los recursos hdricos de la Cuenca del Pilcomayo, venta de gas y petrleo bolivianos a Argentina, entre otros. Sin embargo, la radicalizacin del gobierno de Torres produjo una nueva interrupcin institucional colocando al mando del gobierno al coronel derechista Hugo Banzer. Desde la poltica de pluralismo ideolgico de Lanusse deba haber una estrategia de acercamiento bilateral para no producir un aislamiento argentino y dejar en manos de Brasilia la influencia regional. Pero del mismo modo, estrechar lazos con un gobierno derechista militar lo alejaba de sus planes de diferenciacin con el onganiato y el logro de obtener apoyo en su gestin. Finalmente prefiri no perder la aceptacin de su gobierno. En el caso de Colombia, las vinculaciones fueron menos traumticas, siendo la cooperacin y el reconocimiento de principios conjuntos, un puente de apoyo par el respaldo colombiano a la posicin argentina en Malvinas. Para ello en 1967 el canciller argentino Costa Mndez visita Bogot logrando la firma de tres convenios relativos a: la eliminacin de la doble tributacin de empresas areas y martimas de ambos pases, la utilizacin de recursos nucleares con fines pacficos y una declaracin conjunta donde se estipulaba el fortalecimiento de los lazos comerciales y culturales y la reivindicacin de los principios de no intervencin y apoyo a la ALALC. Dicho acercamiento fue profundizado durante la etapa de Lanusse quien visit Colombia en 1972. La coincidencia entre ste y Miguel Pastrana Borrero, estuvo centrada en principios como el no uso se la fuerza, solucin de controversias por medios pacficos, no intervencin, igualdad soberana, libre determinacin de los pueblos y pluralismo ideolgico, y la integracin econmica latinoamericana como puntapi para el desarrollo nacional y regional. Pero no recibi en esta oportunidad, respaldo para la postura argentina respecto del ancho del mar territorial de 200 millas.
270
Con motivo de la revolucin militar que en 1968 estall en Lima y depuso al presidente Fernando Belande Terry, Per comenz un perodo de claro tinte antiimperialista en manos del general Juan Velasco Alvarado. Con esta gestin Ongana no tendra una clara identificacin pero no rehus mantener vigentes las relaciones con dicho rgimen. La visita del ministro de Relaciones Exteriores peruano, en 1969 posibilit la firma con su par argentino de una declaracin conjunta dejando en claro los puntos de acuerdo en cuanto a poltica exterior entre ambos: principio de no intervencin, soberana nacional sobre recursos naturales, no utilizacin de medidas coercitivas econmicas o polticas que afecten la soberana de los Estados, entre otros. Dichos principios fueron nuevamente expresados en oportunidad del viaje en 1971 que el general Lanusse hiciera a su par Velasco Alvarado. La Declaracin de Lima fue el corolario de la reunin conjunta. Para el rgimen castrista no hubo una contemplacin ni una poltica de acercamiento. Principalmente entendida bajo la postura anticomunista que pregonaba Ongana, no era extraa la negativa de reconocer dicho rgimen. Adems, el estilo de involucramiento que Castro mostraba en la regin haca suponer un derrame de los movimientos izquierdistas que era necesario contener. Por el lado cubano, las reiteradas aclaraciones de su embajador en Naciones Unidas, Ricardo Alarcn Quesada con tono amenazante hacia su par Costa Mndez, sumado a la negativa de apoyo a la extensin del mar territorial, aumentaron el nivel de las confrontaciones. El cambio de Costa Mndez por Benedicto Martn no hizo prsperas las relaciones. Todo lo contrario, adjudic al rgimen castrista la preparacin y logstica de movimientos como el cordobazo, muestra de la exportacin cubana de las ideas marxistas en la Argentina. Nuevamente un tmido acercamiento se produce durante el gobierno de Lanusse quien instruy a su canciller Luis Mara de Pablo Pardo en 1973 para que reestableciera relaciones con el gobierno cubano. La interrupcin de su gobierno dej la concrecin de las relaciones diplomticas en manos de la gestin de Hctor J. Cmpora. Respecto de la cuestin cubana hay que remarcar que en varias ocasiones (lase la VII, VIII y IX Reuniones de Comandantes de Ejrcitos Americanos 1966, 1968 y 1969 respectivamente) la postura argentina
271
de rechazo al rgimen castrista fue demasiado lejos. En esas ocasiones, se intent considerar que el estmulo al desarrollo sera la mejor manera de combatir la subversin y no la posibilidad de una Fuerza Interamericana de Paz (FIP), como propona Estados Unidos. Se tena en cuenta que dicha fuerza tendra carcter supranacional, lo que dara un mayor impulso a la hegemona norteamericana en la regin. En oportunidad de la primera de dichas reuniones las posturas argentina y brasilea fueron de la mano, propiciando por la revitalizacin del Comit Consultivo de Defensa y el otorgamiento de legitimidad a la Junta Interamericana de Defensa, dentro de los mrgenes de la OEA, como intento de diluir la influencia de EEUU en los asuntos hemisfricos. La poltica vacilante y pendular del gobierno paraguayo en manos del general Alfredo Stroessner, hizo que las relaciones bilaterales se centraran en una disputa entre Buenos Aires y Brasilia por el comercio y navegacin bilaterales. Los temas de los ros Paran, Paraguay y Uruguay, haban mantenido en vilo las gestiones de ambos pases en virtud de una posible salida paraguaya al mar por el lado brasileo. Para impedir este tipo de viraje hacia la esfera de influencia brasilea, la Cancillera argentina firma con las autoridades de Asuncin en 1967, el tratado de Libre Navegacin, creando una comisin mixta encargada de la fiscalizacin aduanera. Los gobiernos se fortalecieron y vincularon nuevamente a travs de la visita que realizara Ongana dos aos ms tarde a Paraguay con motivo de ahondar en temas relativos al turismo bilateral e inversiones para el relacionamiento de los sectores empresarios. No se ahond en temas como la integracin regional, el aprovechamiento de los ros de la Cuenca del Plata y el suministro de energa elctrica de la usina paraguaya del Acaray ya que los mismos no generaron puntos de encuentro entre ambos mandatarios. El apoyo de la gestin de Ongana por parte de Stroessner, se haca evidente. Sobre todo luego del incidente generado por el secuestro del cnsul paraguayo Waldemar Snchez por parte del Frente Argentino de Liberacin (FAL) para generar una especie de trueque entre el diplomtico y dos miembros de dicho frente. En esta oportunidad, el general paraguayo convino en viajar a Argentina en 1970 como muestra del respaldo y amistad que lo una con las autoridades argentinas. Finalmente el incidente tuvo una solucin acorde a los reclamos paraguayos: el cnsul fue liberado sin intercambio posible para las facciones de la FAL.
272
Para el ao 1973, la situacin de la cuenta del Plata volvi a ser en punto central de las disputas ya que en el mes de marzo de ese ao, el canciller argentino en Asuncin entreg una nota a las autoridades paraguayas donde se dejaba claro que Argentina presentaba una reserva al proyecto hidroelctrico paraguayo-brasileo por considerar que el mismo afectara el caudal del ro aguas abajo y disminuira el potencial hidroelctrico. Como era de esperarse, los reclamos no fueron aceptados por la chancillera paraguaya, como tampoco por la brasilea, acusando a Argentina de impedir las obras conjuntas. Las cuestiones hemisfricas Adems del nombrado rechazo al gobierno castrista por parte de la regin, las cuestiones que dieron paso al golpe de estado en Argentina, suscitaron iguales controversias. Como se mencionara antes, tanto el gobierno de Uruguay como el de Chile si bien tardaron en reconocer a la nueva administracin, finalmente adoptaron una postura conciliatoria en pos de la aplicacin de la Doctrina Estrada. No surti en mismo efecto en pases como Costa Rica y Venezuela6, que se encargaron de negociar el traslado de la sede de la Tercera Conferencia Extraordinaria Interamericana que deba celebrarse en Buenos Aires en 1966. La labor del canciller mexicano Rafael de la Colina logr aunar las opiniones a favor del aplazamiento de la reunin alegando que el rechazo al rgimen argentino podra no slo quebrar el equilibrio del sistema interamericano, sino que pona en peligro la reunin por un posible boicot. Pero en febrero de 1967, finalmente se dio en Buenos Aires la conferencia que si bien no tendra al sistema de seguridad hemisfrico como uno de los pilares del encuentro, s las negociaciones para la reforma de la Carta de la OEA.
6. Una postura ms radical, que complic las relaciones y gener repudio fue la adoptada por el gobierno venezolano de Ral Leoni, quien aplicando la Doctrina Betancourt, sancion el golpe de estado argentino y declar la ruptura de relaciones diplomticas con Buenos Aires. Las vinculaciones se retomaran recin en 1969, ocasin en la que el gobierno de Rafael Caldera abandonara la postura de la mencionada doctrina, obteniendo un cierto grado de acuerdo con la gestin de Lanusse respecto al tema Cuba, ALALC y las 200 millas martimas.
273
En esta ocasin el canciller argentino Costa Mndez intent llevar conjuntamente con la delegacin brasilea un proyecto que modificara los artculos 44 a 47 de la Carta permitiendo la anulacin de la Junta Interamericana de Defensa, otorgndole el carcter de permanente al Consejo Consultivo de Defensa7. Sobre un total de 20, el proyecto argentino fracas por 11 votos en contra entre los que se cuentan Uruguay, Chile, Colombia, Per, Venezuela y Mxico y 3 abstenciones. Las polticas y proyectos militares a nivel hemisfrico elaborados por Argentina continuaron intentando una especie de reconocimiento regional, algunas veces a favor y otras abiertamente en contra de las posturas norteamericanas. Reflejo de esto, es tambin la propuesta elaborada para la Reunin de Jefes de Estados Americanos en Punta del Este en el mes de abril de 1967. La idea de Ongana era poder limitar las compras y equipamientos armamentsticos a las reales necesidades de seguridad de cada nacin, de acuerdo a criterios de proporcionalidad entre medios y fines. Pero esta propuesta, careca de mrgenes especficos, ya que era un concepto bastante laxo de definir el de las necesidades de cada pas. El resultado de la reunin tuvo ms que ver con establecer mrgenes de integracin claros que propiciaran el desarrollo nacional. Las cuestiones de seguridad seran el resultado de dicho desarrollo. De esta manera se concluy la conferencia con la declaracin de los Presidentes de Amrica y su Programa de Accin, que respaldaba la creacin de un Mercado Comn Latinoamericano hacia el ao 1985, que uniera en su seno tanto a la ALALC como al Mercado Comn Centroamericano (MCCA). Finalmente se debe hacer referencia a las Reuniones de Consulta de ministros de Relaciones Exteriores de la OEA, de los aos 1967 y 1971, que fueron el resultado de las anteriores conferencias. En la primera de las ocasiones, producto de un pedido venezolano para tratar el desequilibrio hemisfrico que podra acarrear le rgimen cubano, el canciller argentino, declar abiertamente el rechazo por parte de la gestin de Ongana, optando por una postura radicalmente opuesta a las que estaban
7. Considerada como una postura intermedia entre el proyecto de Brasil, en razn de una especie de ejrcito supranacional latinoamericano y el de Chile, tendiente a enarbolar el principio de no intervencin en contra de cualquier tipo de cooperacin que generara mecanismos de coordinacin anti subversivos.
274
en juego: la intervencin armada, si fuese necesario, para cortar los canales comunistas en la regin. Pero las arduas oposiciones de Chile, Venezuela, Mxico y Colombia, estancaron el transcurso de la reunin, optando por la iniciativa de tratar el tema en el seno de las Naciones Unidas. El resultado de la Reunin de Consulta estipul cerca de 14 puntos entre los cuales se destacan: la condena del gobierno de Cuba y su intervenciones, el pedido a los miembros fuera de la OEA de disminuir y/o evitar las relaciones comerciales y financieras reduciendo tambin las cuestiones areas y martimas con dicho pas, entre otros. El hemisferio mostr que le dara la espalda a cualquier intento de imponer ideologas marxistas en la regin. En la segunda oportunidad, las presiones de la delegacin argentina estaban ms relacionadas con una situacin de puja interna entre nacionalistas ortodoxos, desarrollistas y liberales, que viva la gestin de Levingston respecto de la postura a adoptar frente a la ola de terrorismo. Acompaada por la delegacin de Brasil, Ecuador, Hait, Guatemala y Paraguay, Argentina se ausent voluntariamente.
El principal actor occidental: las relaciones con EEUU
Las polticas norteamericanas de la Guerra Fra estaban determinadas por el funcionamiento de dos ejes que las estructuraban: por un lado los lineamientos de la denominada Doctrina de Seguridad Nacional, y por el otro, las adjudicadas fronteras ideolgicas. Es de esperar que el diferenciamiento con el bloque sovitico pusiera a tono su rea de influencia coronndolo como la potencia capaz de guardar los intereses del hemisferio y particularmente, de la democracia. Sumida en una guerra que luego se consagrara como su derrota poltica en Vietnam, habiendo intervenido en la regin en dos oportunidades (Cuba y Santo Domingo), Estados Unidos se consagraba para muchos como el gendarme occidental y para otros como el gran intromisor de los asuntos internos de los Estados. Las polticas estadounidenses se veran fuertemente reforzadas tanto en el gobierno de Johnson como en el de Nixon, pero sobre todo durante el segundo de ellos, luego del nombramiento de Henry Kissinger como Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional, como una especie de mezcla entre la rigidez ideolgica y el pragmatismo poltico.
275
Como se mencionara anteriormente, el ferviente anticomunismo del onganiato le generaba una suerte de alucinacin y deslumbramiento por el modelo norteamericano, pero llevado a extremos de considerar a la Argentina ms occidental que occidente. Para poder comprender el estilo y el grado de relacionamiento que se ha de desarrollar durante este periodo se debe tener en cuenta una particularidad: la disputa entre liberales y nacionalistas que tuviera su correlato en cuestiones internas, modelaban las decisiones e iniciativas en el contexto externo. Habida cuenta de la influencia de las ideas frigeristas hasta ese momento en las polticas argentinas, sumada a la idea de las teoras dependentistas, hizo generar en el ala liberal representada por Krieger Vasena, una poltica exterior centrada en la vinculacin con Estados Unidos como la que marcara la clave para poder acceder a los crditos que eran necesarios para realizar una modernizacin de la economa. El modelo de pas agro exportador dependentista, deba dejar espacio a uno de estilo industrial e independiente, ya que el mundo responda, para esta corriente, a una divisin de tipo economicista entre los pases considerados desarrollados y los subdesarrollados. La esperada buena amistad del gobierno estadounidense se hara esperar al menos las primeras semanas luego de sucedido el golpe de estado. Ya que enfureca a las filas liberales del Congreso de Estados Unidos, como a los nacionalistas dentro de la poltica interna argentina. Ms all de apaciguar los nimos de ambos bandos, Costa Mndez dej a criterio del pas del norte el reconocimiento del nuevo rgimen, amenazante de cortar cualquier tipo de ayuda econmica para el plan de re acondicionamiento argentino. Discursivamente y en la prctica, el gobierno de Ongana impidi que estas actitudes llegaran ms lejos. Habiendo enarbolado las banderas de la democracia representativa que sera el fin de su gestin, convenci al gobierno de Johnson de que se podra seguir por un camino de entendimiento. En los hechos, lvaro Alzogaray sera enviado a los Estados Unidos como muestra de los objetivos de la Revolucin y con nimos de mostrar una buena imagen de las slidas vinculaciones econmicas con medios financieros y organismos internacionales. Pero tanto en los grupos gremiales como en la propia conduccin argentina, sus declaraciones en cuanto a cuestiones econmicas no tuvieron respaldo y fueron entendidas como una especie de
276
jugada encubierta del ex ministro para conseguir desacreditar las polticas de Salimei. Sumada a esta situacin particular las expectativas del onganiato por generar una fuerte vinculacin con Estados Unidos, finalmente queda descartada por ciertos sucesos que complican su gestin y endurecen las posturas internas confrontacionistas. El primero de ellos tuvo que ver con la visita del comandante de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos, el general Robert Porter a Argentina en 1968, ocasin en la cual se intent que nuestro pas concediera la licitacin para la venta de tanques a empresas norteamericanas (situacin que haba sido cancelada por el propio Estados Unidos en 1966). Pero la decisin argentina fue mantener dicha licitacin en manos de empresas galas. El segundo, fue la concesin a una corporacin italiana de un contrato para la realizacin de comunicaciones va satlite en 1967; en 1968, la firma con la empresa alemana Siemens para que se construyera una planta atmica en Atucha; y finalmente la negativa por parte de la Direccin General de Fabricaciones Militares de continuar con las labores conjuntas de la US Steel y ACINDAR Sociedad Argentina, de expansin del complejo siderrgico en Villa Constitucin. Queda en evidencia la falta e imposibilidad de correlato entre la necesidad de mantener una actitud pro-norteamericana en lo ideolgico que fuera funcional a la estrategia discursiva de las fronteras ideolgicas con el fuerte posicionamiento de los sectores econmicos en lo pragmtico. Y a nivel regional, la oposicin de las tesis integracionistas era clara: Estados Unidos vea el proceso como parte de un impulso de demandas latinoamericanas en bloque, mientras que Argentina consideraba las discusiones desde un plano individual de igualdad, mantenida en base al rechazo de estructuras supranacionales que coartaran las autonomas nacionales. Estas diferencias seran notorias en cuanto al posicionamiento que cada uno realice de los asuntos hemisfricos. Las relaciones con la Unin Sovitica Aludiendo a las tesis occidentalistas, era de esperarse que existieran roces en las relaciones bilaterales. Pero ms all de los asuntos que mantuvieron en tensin estas vinculaciones, se debe tener en cuenta que la intencin
277
argentina era el fortalecimiento de las cuestiones econmico comerciales con todos los pases del mundo donde existieran posibilidades mutuamente convenientes. Esto inclua a la propia Unin Sovitica, con quien se mantendran algunas situaciones conflictivas, aunque bajo un aspecto ms bien pragmtico de poltica exterior. De hecho como lo remarca Jos Paradiso, las dificultades propias dentro de los bloques bipolares ya no eran tan rgidas. El mundo se volva interdependiente y transnacionalizado, haciendo de las cuestiones econmicas una necesidad, ms que una estrategia de poltica exterior (Paradiso, 1993:152-166). Las temticas que condicionaron las relaciones bilaterales en principio eran de carcter contingente, aunque no escaparon a las posiciones ms enfrentadas dentro de la gestin del onganiato. As, la actitud del gobierno sovitico de pescar en aguas argentinas del Atlntico sur, produca a inicios de la gestin la necesidad de adoptar la tesis de extensin del mar territorial hasta las 200 millas, margen que dejara en claro aun ms la intromisin extranjera. Las cuestiones econmicas de preservacin de especies que podran llegar a ser amenazadas por el uso de explosivos por parte de la flota sovitica, dieron una resolucin diplomtica al asunto. Un ao ms tarde, en julio de 1967, un buque sovitico pretenda descargar en la aduana argentina, una serie de bultos impidiendo el control de los oficiales a cargo. Aludiendo que se trataba de parte de un envo diplomtico se extendi el canje de notas por un lapso de varios das, luego de los cuales, las autoridades de Mosc dejaron de insistir en su introduccin a nuestro territorio. Pero si estas situaciones mantenan tajantes las relaciones, un episodio las congelara definitivamente: la invasin sovitica a Checoslovaquia en agosto de 1968. El repudio en la sociedad argentina que acarre dicho suceso, provoc varias movilizaciones y activ ciertos grupos y movimientos de extrema derecha que comenzaron una especie de persecucin de los afectos al rgimen del Soviet 8.
8. Entre ellos se puede nombrar al Movimiento Nacional Argentino Organizado (MANO) compuesta por policas que actuaban fuera de su horario oficial realizando presiones mediante secuestros.
278
Dicha intervencin permiti al canciller Costa Mndez adoptar y reafirmar una posicin favorable en cuanto al principio de no intervencin aludiendo que se trataba de un principio esencial para la salvaguarda de las soberanas individuales y que se haba sostenido histricamente por la Argentina como no intervencin en los pases, y no dentro de los bloques, por lo tanto ni la URSS ni Estados Unidos tenan la prerrogativa de invadir dicho territorio.9 Pero el exacerbado anticomunismo argentino fue dejado de lado en varias ocasiones en pos de privilegiar como se mencionara con anterioridad, los aspectos econmicos. Es por ello que durante la administracin de Ongana se encarg al ministerio de Economa que elaborara un plan para la organizacin y estructuracin de posibles exportaciones argentinas hacia la URSS como estrategia de estmulo comercial. Sin embargo, esta propuesta no logra ser completada en esta ocasin siendo complementada en el gobierno de Levingston en el cual se envan dos misiones comerciales en el ao 1970. Finalmente se concretan en el periodo a cargo de Lanusse en el cual se firma un convenio comercial ente ambos pases en 1971, incluyendo la clusula de nacin ms favorecida a la URSS mediante la cual Argentina lograba quedar exenta en la relacin bilateral, del pago de divisas.
El Tratado de Tlatelolco de 1967 y el de No Proliferacin Nuclear de 1968
Las cuestiones de armamentos como las referidas a temas nucleares y de desarme, tuvieron gran resonancia durante este periodo ya que el pedido de disminucin armamentstica por parte de los Estados Unidos, no slo giraba la atencin argentina a los pases europeos como Francia o la Repblica Federal de Alemania, sino que impeda en cierta medida el control ejercido por el pas del norte en la venta exclusiva a Buenos Aires10. Sin embargo hay que destacar que en dichas cuestiones es donde se ha evidenciado una continuidad de la poltica exterior, en base a la cual, la actitud argentina ha sido crtica en cuanto al carcter discriminatorio de las medidas de desarme, no proliferacin y uso nuclear con fines pacficos.
9. Entrevista realizada por el diario La Nacin al canciller: Refirindose Costa Mndez a la intervencin sovitica, el 13 de octubre de 1968, p.2. 10. La gira en 1969 de Costa Mndez es fiel reflejo de esta especie de carta europea en varios aspectos. En dicha ocasin el canciller argentino visit: Italia, Francia, Espaa, Rumania y la Repblica Federal de Alemania.
279
Las negociaciones previas a la firma del Tratado para la Proscripcin de Armas Nucleares en Amrica Latina (Tlatelolco), se dieron en Mxico en 1967 en ocasin de la Cuarta Sesin de la Comisin Preparatoria para la Desnuclearizacin de Amrica Latina (COPREDAL). En esta oportunidad la delegacin argentina sostuvo algunos puntos clave: la desnuclearizacin era el paso previo al desarme nuclear total y completo, y no un objetivo en s mismo; las potencias nucleares deban realizar acciones de desarme previas a cualquier disposicin o normativa internacional a fin de no generar diferencias de base con el resto de lo pases y; el derecho argentino de poder realizar sus propias explosiones con fines pacficos punto rechazado de plano por Mxico, Estados Unidos, Gran Bretaa, Chile y Uruguay. Si bien estas negociaciones dieron como corolario la firma del Tratado de Tlatelolco en el cual se proscriben las armas nucleares pero no los usos pacficos de la energa nuclear, el Congreso argentino aos ms tarde, no concluy el proceso con la ratificacin. Se entenda que los mecanismos de contralor estipulados por el tratado en dicha oportunidad y que daban centralidad a la Organizacin Internacional de Energa Atmica (OIEA), coartaban el derecho al secreto cientfico industrial de los pases menos desarrollados. Un ao ms tarde se producira en el seno de la ONU la discusin por el Tratado de No Proliferacin Nuclear (TNP). Argentina mantuvo a travs de su delegacin una fuerte oposicin, alegando que no se tenan en cuenta las necesidades tecnolgicas de los pases en desarrollo y discriminaba a los que estaban fuera del Club Nuclear. Al ser exportadores de uranio, se deba mantener una clara estrategia en pos de aumentar los beneficios que produca la energa nuclear para el desarrollo. La Resolucin N 2373 que aprobara dicho tratado tuvo la abstencin de nuestro pas, actitud adoptada por la no inclusin de Argentina dentro del Comit de Desarme, verdadero rgano donde se produjeron los trabajos y negociaciones previas. La actitud de la Cancillera argentina mantuvo dichos reclamos afirmando que con este tipo de tratados se lograba impedir el avance energtico nuclear de los pases, se acrecentaba la divisin internacional existente y se profundizaba el desarme de los desarmados situacin que nada atenda a los fines de paz y seguridad internacional que enarbolaba el TNP.
280
La cuestin territorial: Malvinas Las administraciones que se sucedieron durante el perodo analizado dieron claras muestras de mantener el tema territorial, especficamente el relativo a la soberana de las Islas, dentro de los considerados como centrales y a los que deba darse un especial tratamiento. Sin embargo, los fracasos diplomticos impidieron que dicha importancia tuviese su correlato prctico. Si bien en el contexto global, las ganancias generadas luego de la gestin del presidente Arturo Illia, en manos de su canciller Zavala Ortiz, eran difciles de superar, fue a partir de la Resolucin 2065/65 que se logra mantener un perodo importante de negociaciones que segn remarca A. Lans comenzar entre los das 11 y 14 de enero de 1966 con la firma del comunicado conjunto Zavala Ortiz-Stewart (Lans, 1984: 473). Las intenciones del gobierno de la Revolucin Argentina fueron en un principio, concordantes con el estilo que se vena otorgando al tema. Las relaciones y negociaciones bilaterales con Inglaterra eran gestionadas y celosamente custodiadas por el entonces embajador argentino, Eduardo Mc Loughlin. La contraparte britnica, respondera principalmente a travs de la figura del secretario de Relaciones Exteriores, George Brown. El objetivo argentino era que mediante este tipo de reuniones con un estilo marcadamente confidencial, el gobierno ingls diera un claro paso hacia el reconocimiento de soberana argentina en las Islas. La necesidad de impulsar las comunicaciones con las mismas, y asegurar mediante algn tipo de garanta los intereses de los isleos, responda a los objetivos britnicos. En el mes de agosto de 1968, ambas posturas lograron aunarse con la firma de un memorndum que, en base y de conformidad con la Resolucin N 2065, dejaba constancia del entendimiento de la posicin alcanzada en las negociaciones. Las claves del memorndum seran: buscar una solucin pacfica al diferendo sobre soberana, favoreciendo adems las comunicaciones y movimientos en ambas direcciones con las islas, a fin de favorecer los lazos culturales, econmicos, etctera. Lo ms destacado del escrito se encuentra en estas palabras: el gobierno del Reino Unido, como parte de la esa solucin final, reconocer la
281
soberana de la Repblica Argentina sobre las Islas11 a partir de una fecha a ser convenida. Como se puede observar, se lograba el primer paso y nico en su tipo hasta el da de hoypara el reconocimiento de soberana argentina por parte del Reino Unido. Si bien estaba acordado que fuera en base a la garanta de salvaguarda de los intereses de los isleos por parte del gobierno argentino, las negociaciones deban continuar en Londres a la brevedad. Las complicaciones que se sucedieron con posterioridad estuvieron dadas en principio porque el memorndum no fue firmado por las partes sino considerado vlido polticamente, sumado al hecho que desde agosto de 1968 en adelante, el gobierno argentino no emita opinin sobre el documento. Luego de la reunin del canciller Nicanor Costa Mndez con el secretario de Relaciones Exteriores ingls Michel Stewart en octubre de ese mismo ao, la sola aprobacin y conocimiento pblico, otorgaran validez al documento. Recin en el mes de diciembre, Eduardo Mc Loughlin como embajador en Londres fue a dar respuesta ante Stewart y hacer oficial el memorndum. La dilatacin en el tiempo, perjudic los avances logrados hasta ese momento, ya que Stewart reconoci que se haba decidido retirar la propuesta y era imposible aceptar el documento. Los fracasos de este entendimiento fueron claros, y las acciones diplomticas argentinas, perjudicaron lo que pudo haber sido un avance crucial respecto de la cuestin territorial. Como fuera remarcado en otros aspectos en el presente texto, las diferencias entre las gestiones de Ongana y Levingston-Lanusse, tambin se hicieron presentes en este asunto. El 1 de julio de 1971, luego de reanudar las negociaciones bilaterales, se logr la firma del Acuerdo sobre las Comunicaciones12 que se mantendra activo durante diez aos. Entre sus principales aspectos se remarca la creacin de una Comisin Consultiva Especial con representantes britnicos en Buenos Aires para garantizar las cuestiones relativas a las comunicaciones con los isleos; el otorgamiento por parte del gobierno argentino de un documento a los isleos si referencia
11. La cursiva es propia. 12. Aprobado por el gobierno argentino en agosto de 1971, siendo comunicado por el ministro de Relaciones Internacionales y Culto, Luis Mara de Pablo Pardo. Esta declaracin conjunta sera posteriormente aprobada por Ley N 19.529 del 20 de marzo de 1972 bajo la gestin de Lanusse.
282
a la nacionalidad; la exencin del pago de derechos e impuestos resultantes de actividades en las islas; y el favorecimiento del trnsito de personas desde y hacia las Islas. Los nuevos objetivos de mantener latente el tema de soberana pero favoreciendo las comunicaciones y las vinculaciones con el territorio malvinense, estaban cubiertas. De esta manera se lograba tambin beneficiar las posteriores negociaciones polticas entre los gobiernos argentino y britnico.
283
CapTULO XII
EL RETORNO DEL pERONISMO aL pODER (1973-1976)
Agustina Gonzlez Ceuninck
Luego de un periodo de 18 aos de proscripcin poltica, durante el cual se prohibi al peronismo presentarse en las sucesivas contiendas electorales, el justicialismo triunf en las elecciones del 25 de mayo de 1973 con la frmula Hctor Jos Cmpora-Francisco Solano Lima por el Frente Justicialista de Liberacin Nacional. De esta manera, durante el periodo en cuestin, analizaremos la sucesin de cuatro gobiernos peronistas, los cuales se desarrollaron entre el 25 de mayo de 1973 y el 24 de marzo de 1976, finalizando con el derrocamiento del gobierno constitucional de Mara Estela Martnez de Pern (en adelante M.E.M. de Pern). Abordaremos en este caso un periodo corto pero muy convulsionado. Ciertos especialistas han decidido desarrollarlo en coincidencia con los cambios de ministros a cargo de la cartera de Relaciones Exteriores del gobierno argentino, sin embargo hemos credo conveniente para este anlisis dividir el perodo en cuestin segn las presidencias que se sucedieron desde el 25 de mayo de 1973, fecha en la que el peronismo retorna al poder, hasta el 24 de marzo de 1976, cuando el gobierno de M.E.M. de Pern fuera derrocado por un golpe militar. Sern tomados como temas transversales de las sucesivas etapas presidenciales dos cuestiones fundamentales, estas son: las relaciones con los Estados Unidos y las tensiones domsticas que sacudieron profundamente el clima poltico interno. En este ltimo aspecto, haremos hincapi sobre
285
asuntos tales como las luchas de poder de las diversas facciones dentro del propio movimiento peronista, la cuestin de la Tercera Posicin y la actuacin de Jos Ber Gelbard, quien fuera ministro de Economa de la Nacin durante gran parte del perodo a tratar. Vale aclarar que durante el suceso de estos cuatro gobiernos, la poltica exterior argentina protagonizar un fenmeno muy particular, teniendo en cuenta que se parti de una politica exterior antiimperialista1, para finalizar en una signada por el alineamiento con los Estados Unidos, pasando entre medio de ambos extremos por una etapa de relacionamiento de corte pragmtico con la Casa Blanca. Tal como abordaremos ms adelante, este fenmeno estuvo de algn modo ligado a la cabida que se le dio desde el gobierno nacional en determinados momentos al factor ideolgico; cuestin determinante para la poltica exterior de Argentina durante este perodo. 25 de mayo de 1973 al 13 de julio de 1973: presidencia de Hctor Jos Cmpora En este caso daremos cuenta de la efectiva injerencia del factor ideolgico sobre el diseo de la poltica exterior argentina. Sin duda, posiblemente, los tiempos que corrieron durante la breve gestin de Hctor Jos Cmpora fueron aquellos durante los cuales la cuestin ideolgica se hizo ms patente en el diseo de la poltica de vinculacin internacional de Argentina. Tanto Cmpora como su canciller, Juan Carlos Puig, provenan de las filas de la izquierda peronista y pregonaban la independencia de la poltica exterior de nuestro pas respecto a los postulados de Washington. Esta postura, en muchas ocasiones, fue percibida como confrontativa en el mbito internacional:
Pidi (Cmpora) la participacin de Cuba dentro del sistema americano, critic la poltica estadounidense con respecto a Latinoamrica y llam a la unidad de las naciones del subcontinente para luchar contra la dominacin externa. Esta postura internacional provoc ciertas prevenciones en el exterior, irritacin en los Estados Unidos y desasosiego en el establishment local. (Rapoport, 2006: 560)
A los efectos de comprender esta postura, sera importante destacar que los sectores de la izquierda peronista, representados principalmente por la
1. Antiimperialista en el significado antinorteamericanista del concepto.
286
Juventud Peronista (JP) y el movimiento Montoneros, haban desarrollado durante los aos de exilio poltico de su lder, Juan Domingo Pern, una fuerte identidad tercermundista. Proponan la defensa de los derechos de los pueblos del Tercer Mundo a partir de una visin desafiante contra la dominacin externa en pases latinoamericanos y criticaban abiertamente las opresiones e intervenciones externas sufridas en diversos pases de Latinoamrica y en otras regiones, sobre lo que acusaban abiertamente al gobierno norteamericano y a sus socios en el mundo. Sin dudas que, los jvenes de la izquierda peronista ciertamente condenaban la poltica externa norteamericana y pretendan que el accionar exterior de nuestro pas actuase en conformidad con este principio. Esta postura fuertemente arraigada dentro de este sector del movimiento peronista se manifest claramente a partir de hechos como los secuestros llevados adelante por determinados miembros del Ejercito Revolucionario del Pueblo (ERP) contra los directivos de las empresas Ford y Firestone Tire & Rubber Company durante el transcurso de estos aos. No obstante, este sector del peronismo no representaba a la totalidad del movimiento, en este entonces fragmentado principalmente entra la izquierda y la derecha peronista. Por este motivo, la poltica exterior impulsada por Cmpora y su canciller, respecto por un lado a su inclinacin ideolgica y por el otro, al grado de confrontacin que plante hacia Estados Unidos, en muchos aspectos, no fue compartida por la mayora del movimiento justicialista. Estas cuestiones entre otras, nos permite dar cuenta que cuando Cmpora asume su mandato presidencial, Argentina atravesaba por un momento de gran agitacin socio-poltica, lo cual dificultaba enormemente la tarea de pensar en trminos de poltica exterior y de trazar lneas concretas y coherentes en este sentido. Claramente, Corigliano nos expone cmo, tanto Cmpora como Puig, debieron tolerar toda clase de presiones provenientes de distintos los sectores:
[...] b) el jefe de la logia P-22, Lucio Gelli, avalado por Pern pero no por Puig, un personaje que tuvo una progresiva injerencia en nombramientos de embajadores y que fue condecorado como embajador de facto; c) las presiones provenientes de
2. P-2: en italiano Propaganda Due, logia masnica italiana que mantuvo actividades en Argentina, debido a sus fuertes vnculos con el ministro Jos Lpez Rega y otros funcionarios pblicos de alto rango.
287
las distintas agrupaciones de la izquierda peronista para que las medidas de poltica exterior estuvieran impregnadas de un perfil militarmente antiimperialista[...]; d) las presiones provenientes de la derecha reacia a los gestos y medidas adoptados por la gestin de Cmpora. (Corigliano, 2005: 855)
Ahora bien, como se ha dicho, la gestin Cmpora y tal como hemos sealado, proveniente de la izquierda peronista, en materia de poltica exterior el Presidente pretendi plasmar en los hechos, las ideas y principios que su ideologa le marcaba. En este sentido, impuls un marcado giro antiimperialista, que muchos especialistas sealarn luego como el retorno de la Tercera Posicin de los primeros gobiernos de Pern. Tambin, por ltimo, debemos tener en cuenta en el anlisis de este perodo la profundizacin y el impulso que tuvieron las relaciones entre Argentina y la Unin Sovitica. En este sentido, sucedi lo contrario que con los Estados Unidos. Teniendo en cuenta el esquema bipolar en el que se divida el mundo de esta poca, existieron durante el gobierno de Cmpora fuertes gestos de acercamiento hacia los pases del Bloque del Este o Bloque Socialista, lo que se evidenci por ejemplo en el establecimiento de relaciones con Vietnam, con la Repblica Democrtica Alemana y con Corea del Norte. Especficamente, respecto a la Unin Sovitica, se asisti durante esta etapa presidencial a una fuerte vinculacin principalmente orientada a la cooperacin comercial y tecnolgica, lo cual qued plasmado en un nmero importante de acuerdos de colaboracin bilateral. Este vuelco hacia el Bloque del Este fue impulsado por quien fuera el ministro de Economa de la Nacin, Jos Ber Gelbard. Sobre este aspecto, nos recuerda Mario Rapoport:
El ministro de Economa frecuentaba al embajador de Mosc en la Argentina y gozaba de la confianza de los soviticos. Debido a su iniciativa, se concretaron convenios econmicos con Polonia, Checoslovaquia, Hungra, Rumania, Alemania Oriental, Bulgaria y Yugoslavia. Pero el hecho de mayor significacin fue la delegacin econmica que, encabezada por el propio Gelbard, viajo a Mosc en mayo de 1974. (Rapoport, 2006: 564)
A pesar de estos progresos, la presidencia de Cmpora no lleg a durar dos meses. Su renuncia implic que su canciller Juan Carlos Puig fuera sucedido en el cargo por Alberto Juan Vignes, quien a diferencia de su antecesor, perteneca a la derecha del movimiento peronista. Este desenlace fugaz se
288
debi principalmente, como sealamos con anterioridad, a la inestabilidad por la que atravesaba la poltica interna de Argentina. 13 de julio de 1973 al 12 de octubre de 1973: presidencia de Ral Lastiri Desde el momento en que Ral Lastiri asumi la presidencia de Argentina y cambi al canciller, la poltica exterior de la Nacin dio un giro conservador, el cual ms adelante sera profundizado durante las sucesivas presidencias peronistas del periodo. A diferencia de Cmpora, Lastiri era un hombre de la derecha del peronismo, ms an tambin, era pariente cercano del personaje ms emblemtico del ala derecha peronista, era el yerno del ministro de Bienestar Social de la Nacin, Jos Lpez Rega. Respecto a su poltica exterior, el giro conservador al cual nos hemos referido, pudo evidenciarse por ejemplo, en el establecimiento de relaciones con el gobierno de facto de Pinochet en Chile. No obstante, este vuelco de la poltica exterior, coexisti con determinados signos de continuidad, principalmente en lo concerniente a la profundizacin de las relaciones bilaterales entre Argentina y Cuba y a la decisin de participar del Movimiento de Pases no Alineados. Respecto al agitado clima interno que Lastiri hered de su antecesor, tampoco l lo pudo resolver, lo que posteriormente devino en un nuevo cambio de la figura presidencial. En consecuencia, Lastiri debi ser reemplazado, ni ms ni menos, que por Juan Domingo Pern, quien naturalmente, por su avanzada edad, no pretenda asumir este compromiso, no obstante en el sentir del grueso del movimiento justicialista slo Pern podra resolver la inestabilidad poltica que atravesaba el pas, a partir de lograr la unidad del Partido Peronista. Con la renuncia de Lastiri a la presidencia de la Nacin, es impuesta la frmula Pern-Pern, aunque el nuevo presidente tampoco estaba de acuerdo con que su mujer, M.E.M. de Pern, asuma el rol de vicepresidente de la Nacin, comenzando de esta manera una nueva etapa presidencial dentro del periodo en anlisis.
289
12 de octubre de 1973 al 1 de julio de 1974: presidencia de Juan Domingo Pern Pern debe retornar al poder por el intenso clima interno que hasta el momento no haban podido ser resuelto en Argentina. Las diversas facciones que coexistan dentro del peronismo, de cierta forma se originan en el hecho de que Pern fue un hombre absolutamente pragmtico en cuanto a sus ideas, lo cual, de algn modo permiti que dentro del mismo peronismo coexistan sectores de derecha y de izquierda. En ese entonces, las facciones de la izquierda, representadas principalmente por los sectores ms juveniles del partido, exigan mayores mrgenes de participacin dentro del movimiento. No obstante esto, el presidente decidi rodearse de los representantes del ala derecha del mismo. Sin duda que a Pern no le fue fcil interpretar a esta nueva generacin, la cual se haba gestado durante los 18 aos de su exilio poltico en Madrid; luego de varios intentos de dilogo, qued claro la imposibilidad de un acercamiento entre ambos. Esta ruptura entre la juventud del peronismo y su lder se exterioriz durante el acto de conmemoracin del Da del Trabajador del primero de mayo de 1974, cuando Pern, desde el balcn de la Casa de Gobierno, insult pblicamente a las organizaciones juveniles y a los sectores de izquierda congregados en el acto, consecuencia de lo cual se produjo la retirada de estos grupos de la Plaza de Mayo. Este punto de inflexin, explica en parte lo que luego suceder en el transcurso de la historia argentina. En este aspecto, la inestabilidad domstica fue una de las cuestiones principales que Pern intent revertir una vez en el poder. Entendi a estos conflictos como el escollo principal que atravesaba Argentina y en tal sentido, la primera gestin que realiz al asumir su presidencia fue el lanzamiento del Pacto Social a travs del cual pretendi armonizar las distintas facciones que se disputaban el poder poltico. Para esto, promovi un consenso entre el gobierno, la CGT (Confederacin General del Trabajo) y el sector empresarial, representado por la CGE (Confederacin General Econmica), de donde haba surgido la figura de Jos Ber Gelbard, quien presidi dicha confederacin (CGE) y en ese momento se encontraba a la cabeza del ministerio de Economa nacional. Esta visin de consenso es explicada por Pern a travs de su bigrafo Pavn Pereyra:
290
Tener un representante del empresariado nacional dentro del gobierno, en el ministerio que maneja las finanzas; y tener un representante de los trabajadores en las mismas condiciones si bien no garantiza el final feliz de ningn acuerdo, por lo menos serena a la opinin pblica porque le brinda la confianza necesaria para saber que se est haciendo lo ms prudente para lograr un objetivo de paz social duradero y fructfero. (Pavn Pereyra, 1993: 414)
Respecto a la vinculacin externa de nuestro pas, sera importante recordar que Argentina se encontraba frente a un contexto internacional signado por la bipolaridad propia de la Guerra Fra, donde si bien coexistan dos grandes bloques, se evidenciaba nuevos espacios extra bloque, tal como nos seala Simonoff:
existan tres signos de multipolaridad con la aparicin de una relativa autonoma de ciertos subsistemas (la rivalidad chino-sovitica, el conflicto rabe-israel e indiopakistan) y la multiplicidad de planos en que se desarrollan las relaciones entre los Estados. (Simonoff, 2007: 188)
Pern se encontraba convencido de que el resultado del enfrentamiento entre estas grandes potencias3 resultara slo en beneficio para una de ellas, la cual podra imponer su poder por sobre el poder de la otra, pero de ninguna manera el desenlace del conflicto devendra en beneficio para los intereses de los pases del Tercer Mundo. Por ende, Pern crea que Argentina deba desarrollar una poltica exterior independiente. Esta poltica exterior independiente implic para nuestro pas dos cambios sustanciales: por un lado, se debi pensar en una apertura hacia nuevos mercados para la colocacin de productos de fabricacin nacional, es decir, avanzar hacia la diversificacin de la oferta de mercados receptores de produccin argentina; y por otro lado, implic impulsar desde el gobierno la unin latinoamericana, para luego, como bloque, conquistar el Mercado Comn Europeo, el cual era visto como prioritario por Pern. Esto le permitira a Argentina en particular y a Amrica Latina en general independizarse del mercado norteamericano, sustituyendo al mismo por el europeo. La produccin nacional no contaba ni con la fuerza ni con el volumen necesario para conquistar el Mercado Comn Europeo, con lo cual unir la produccin de Amrica Latina e impulsarla como bloque permitira alcanzar el objetivo deseado.
3. Estados Unidos y la Unin Sovitica.
291
Segn el presidente, este proyecto de unin latinoamericana debera comenzar, en principio, por una poltica de acercamiento de la Repblica Argentina hacia los pases vecinos de Amrica del Sur. De esta manera podremos dar cuenta de que lo que buscaba Argentina con esta estrategia internacional era dinamizar drsticamente la esfera de relaciones externas que mantena nuestro pas, multiplicando el grado de vinculacin con pases que hasta el momento no haban sido prioritarios para la poltica exterior nacional. Entenda Pern que la alianza estratgica de Argentina con el resto de los pases de Latinoamrica y de estos, como bloque, con Europa, configurara un esquema poligonal que le permitira a la Argentina alejarse del modelo de dependencia impulsado por Estados Unidos en algunos de los pases de la regin, reduciendo sensiblemente el grado de influencia norteamericana y logrando de esta manera mayores mrgenes de autonoma al diversificar las relaciones existentes. Con las miras puestas en este objetivo, el presidente Pern en persona realiz, junto a su canciller Vignes y su ministro de Economa Gelbard, una serie de viajes a diversos pases de Latinoamrica, como fueron los casos de Cuba y Per, durante los cuales la Repblica Argentina suscribi un nmero importante de convenios de cooperacin que permitieron darle a este ambicioso proyecto un marco institucional:
el ministro de Economa visitaba Cuba, a la que comprometa con la compra de automotores; Honduras, en donde ofreci un crdito por veinte millones de dlares en trminos similares a los del convenio cubano; deban comprar productos argentinos que seran financiados por nosotros. Tambin en el Per, cerramos acuerdos de intercambio comercial para exportar tecnologa y bienes de capital argentinos [...]. En fin, todo es ms difcil que pedir prestado dinero directamente a los Estados Unidos, pero es preferible as. (Pavn Pereyra, 1993: 438)
Antes de continuar con el anlisis, en este punto, es preciso destacar un quiebre en cuanto a la poltica exterior de la presidencia de Pern respecto del resto de las presidencias del periodo abordado. Este quiebre estuvo dado por el hecho de que esta estrategia de unin latinoamericana hizo que el gobierno nacional dejase a un lado las fronteras ideolgicas4 a la hora de
4. Sentido simblico de la frontera, este concepto refiere a una frontera imaginaria en un sentido mucho ms amplio que el meramente geopoltico del lmite territorial. Ver: Haubert, Mxime. Jesuitas, indios y fronteras coloniales en los Siglos XVII y XVIII, en Sociedad y Religin, N 9, 1992, 73-79
292
trazar las lneas de relacionamiento que marcaron su poltica internacional. En este sentido, Pern no dud a la hora de fortalecer las relaciones de nuestro pas con Chile, a pesar de que atravesaba un gobierno de facto, como tampoco lo hizo al relacionarse con Cuba, aunque sus ideas no eran afines a las de Fidel Castro. En el sentir de Pern, esto signific ponerse a tono con el momento en el que le tocaba vivir y gobernar:
Por eso el camino que seguir el gobierno argentino en el terreno de las relaciones exteriores, est sealado por los pases del Tercer Mundo que luchan por su liberacin, cualquiera sea su signo ideolgico. (Pavn Pereyra, 1993: 439)
Haciendo hincapi en la vinculacin con el Cono Sur, debemos destacar dos casos particulares de significativa importancia que se sucedieron durante este periodo: los casos de las relaciones argentinas con Brasil y con Uruguay. Ambos nos permiten dar cuenta de la poltica de distensin y consenso impulsada por el gobierno nacional hacia Amrica Latina. Con respecto a Brasil, el proyecto de Pern de Unin Latinoamericana lo oblig a distender las relaciones con el vecino pas. Argentina vena arrastrando con la Repblica Federativa del Brasil un conflicto signado por el uso de aguas compartidas. Durante la presidencia de Pern se adquiri una actitud proactiva respecto a este conflicto, por lo cual se decidi que Argentina, al igual que Brasil, tambin construira obras con el objetivo de contrarrestar a este pas en la Cuenca del Plata, adems se present el proyecto de Corpus Itaip y Paran Medio y se impulsaron definitivamente las obras de Yaciret y Salto Grande. Respecto al conflicto que exista con Uruguay, este tambin tuvo que ver, como en el caso de Brasil, con el uso de aguas, pero en este caso se trat del dominio del mbito fluvial. Para solucionar esta problemtica, los gobiernos de ambos pases suscribieron tres acuerdos, estos fueron: dos tratados del Ro de La Plata, que se suscribieron durante la presidencia de Pern y un tratado del Ro Uruguay que fue suscripto posteriormente, durante la presidencia de M.E.M. de Pern. Ahora bien, retomando la cuestin del relacionamiento de Argentina con las dos superpotencias dominantes, si bien hubo mayores gestos de acercamiento hacia la Unin Sovitica, como vimos anteriormente, se desmoron la poltica exterior confrontativa hacia Estados Unidos presente durante la gestin de Cmpora, es por esto que muchos especialistas afirman que
293
durante la presidencia de Pern se profundiz el giro conservador iniciado por Lastiri, como as tambin, existen otros autores, como el caso de Figari (Figari, 1993), que afirman que la Tercera Posicin de esta ltima presidencia de Pern fue una Tercera Posicin aggiornada, es decir ms negociadora y actualizada en relacin al contexto internacional. No obstante, como ya lo hemos planteado, Pern pregon una poltica exterior independiente de ambas potencias, lo cual pudo evidenciarse, entre otras cuestiones, en el ingreso de Argentina al Movimiento no Alineados. En este aspecto, vale la pena recordar que Argentina ya haba participado como observador en la Tercera Conferencia de No Alineados, la cual tuvo lugar en Lusaka en el mes de septiembre de 1970, durante el gobierno de Levingston. Pern no se encontraba del todo convencido respecto a la conveniencia de ingresar a dicho movimiento, no obstante decidi que la Argentina participe de la cuarta conferencia, entre otras cuestiones, que veremos ms adelante, debido a que el compromiso ya haba sido asumido con anterioridad. Con este objetivo, envi a su Canciller Vignes, quien fue acompaado por el ministro de Bienestar Social de la Nacin, Lpez Rega, este ltimo encargado de llevar un mensaje personal del presidente. Algunos pases miembros de No Alineados se sintieron decepcionados con el hecho de que Pern no haya asistido a la cuarta conferencia, ya que muchos vean en l y en los ideales que defendi durante sus primeros mandatos, a un precursor de las ideas del no alineamiento. Creador de la Tercera Posicin, entendan que en muchos sentidos sta guardaba ciertas similitudes con los principios del no alineamiento. No obstante, ambas corrientes mantenan diferencias significativas y de ninguna manera eran lo mismo. Observemos, por ejemplo, la diferencia que destaca Simonoff respecto al origen de ambas posturas:
La Tercera Posicin y el no alineamiento poseen similitudes con el neutralismo pero reconocen un origen distinto, ya que la primera fue pensada como una solucin para la Argentina, mientras que la segunda lo fue desde un conjunto de pases perifricos influidos por la descolonizacin. (Simonoff, 2007: 201)
Sin embargo, y a pesar de este grupo de pases que vean en Pern un impulsor de su pensamiento, no todos los pases pertenecientes al Movimiento no Alineados estaban de acuerdo con el ingreso de Argentina al mismo, debido a que algunos consideraban que nuestro pas guardaba vinculaciones
294
con ciertos pases contrarios a los intereses del bloque. No obstante esto, Argentina ingresa al Movimiento y participa de la Cuarta Conferencia. Con el ingreso a No Alineados, Pern no pretenda unir a la Argentina a un bloque antiimperialista, sino que persegua tres objetivos concretos: 1. acercarse a los pases rabes del bloque, ya que, como lo veremos ms adelante, en este momento Argentina se encontraba negociando con dichos pases la compra de petrleo; 2. obtener el apoyo del bloque en lo referente al principio de consulta previa para la utilizacin de recursos compartidos, debido al conflicto que mantena la Argentina con Brasil por el uso de ros comunes; y por ltimo, 3. obtener respaldo en la cuestin Malvinas. Pern consigue con el ingreso de Argentina al Movimiento no Alineados la consecucin de estos tres objetivos que se haba planteado. Si abordamos la relacin de la Argentina con los pases rabes, cuestin a la que hemos hecho referencia en el prrafo anterior, debemos destacar que, durante esta presidencia, el mundo atravesaba una crisis internacional signada principalmente por la crisis del petrleo. En este contexto, el ministro de Bienestar Social de la Nacin realiz una gira oficial por los pases rabes, la cual incluy la denominada Operacin Libia, en el marco de la cual a principios de 1974, Lpez Rega se entrevist con el jefe del Estado de Libia, general Muammar Khadaffi, a fin de suscribir con este pas un convenio comercial que devino en unos de los peores negociados protagonizados por la historia argentina. Este convenio, estableca el intercambio de petrleo libio por productos agropecuarios argentinos. Ms adelante, ante el fallecimiento de Pern, durante la presidencia de M.E.M. de Pern, Lpez Rega revalid este convenio, suscribiendo para Argentina un nuevo intercambio petrolero. El inconveniente principal de estos acuerdos estuvo dado por el altsimo precio que se estableci para el pago del crudo libio, es decir, el precio del petrleo que Argentina pagaba a Libia era muy superior al precio del mercado, con lo cual se llegaron a pagar precios exorbitantes. Esto hizo que tanto la oposicin como los sectores de la izquierda peronista criticaran duramente la aplicacin del convenio comercial. Sin duda que, dejando a un lado la conveniencia o no de estos convenios, tanto la relacin con los pases rabes como el ingreso al Movimiento no Alineados, fueron signos concretos de que la estrategia internacional del gobierno fue diversificar el abanico de relaciones externas que mantena
295
Argentina a los efectos de diferenciar su poltica exterior del alineamiento con los Estados Unidos. En este sentido, el caso de la relacin con Cuba tambin form parte de esta tendencia. Este caso en particular dej entrever la buena lectura del momento internacional que tuvo Pern, pues evidenci el momento de distensin por el que atravesaba la Guerra Fra, lo cual le daba a la poltica exterior argentina determinados mrgenes de actuacin que supo aprovechar, al menos, en este caso particular. Tal fue as, que el gobierno de Pern decidi darle un prstamo a Cuba, el prstamo ms grande que haba efectuado Argentina hasta el momento, mediante el cual obligaba a Cuba a comprar automviles fabricados en Argentina. El problema con este crdito se dio cuando la central de los Estados Unidos les neg a las filiales de sus multinacionales de automviles radicadas en nuestro pas la posibilidad de exportar su produccin a Cuba. En respuesta, Pern notific a las empresas que, en este caso, el Estado argentino comprara su produccin y la exportara al pas cubano. Finalmente, las filiales resolvieron exportar los automviles. Sin embargo, los gestos de independencia poltica como este, debieron coexistir con ciertas seales de acercamiento hacia Estados Unidos, debido principalmente a que Argentina tuvo que adaptarse a un escenario internacional que no le dej grandes mrgenes respecto al pas del norte y que tuvo que ver con los casos de intervencin directa que Washington vena aplicando sobre ciertos pases de la regin, como en el hecho concreto del derrocamiento del gobierno socialista de Salvador Allende en Chile. Cuestiones como esta, hicieron dar cuenta al gobierno que a Argentina no le convena mantener una poltica exterior confrontativa con Estados Unidos. Nuevamente Pern debe alejarse del factor ideolgico para pensar en la poltica exterior desde un pragmatismo superior al que se vena aplicando. Respecto a esto nos ilustra Corigliano:
Como sostuviera el Programa de Poltica Exterior Justicialista [...] los nuevos cdigos de la conducta diplomtica deban adaptarse a la realidad internacional, abandonando el ideologismo para guiarse segn los cnones de realismo poltico: haba que tener una relacin enrgica pero flexible con Washington, una que sin renunciar a la necesaria vinculacin financiera y sin desconocer la presencia ostensible de los Estados Unidos
296
en varios pases de nuestro continente, procurara a la vez poder actuar en el sistema interamericano en funcin de su destino americanista. (Corigliano, 2005: 860)
Tambin, por ltimo, vale la pena analizar como se desarroll la cuestin Malvinas durante la presidencia de Pern. Como hecho significativo, encontramos que a mediados de 1974, el gobierno britnico realiz una oferta al gobierno nacional mediante la cual propona, a los efectos de solucionar el conflicto sobre la soberana de las islas, un sistema basado en otorgar a sus habitantes, los kelpers, la doble ciudadana argentina y britnica. Esta propuesta tuvo como ejes fundamentales la doble nacionalidad de los isleos, una reforma jurdico-administrativa de las islas acorde a la nueva situacin y un sistema alternativo entre la corona inglesa y el gobierno argentino de eleccin del gobernador de las islas. Pern estuvo de acuerdo con la propuesta y rpidamente orden a su canciller disponer de los medios necesarios para avanzar sobre la misma. De igual modo, el entonces gobernador de las Islas Malvinas haba sido informado de la intencin y tambin haba prestado su conformidad. Sin embargo, tal como nos comenta Ortiz de Rozas, el destino se interpuso y el presidente Pern falleci antes de poder concretar esta intencin: dos semanas ms tarde falleca el general Pern, y su viuda no crey tener el poder suficiente para convencer a la opinin pblica de que debera aceptar la propuesta. Ante esa circunstancia, el gobierno britnico decidi retirarla (Ortiz de Rosas, 2002: 142). De esta manera y a pesar de no haberse podido concretar, esta propuesta fue el avance ms significativo respecto a la Cuestin Malvinas durante las cuatro presidencias peronistas del periodo. Ms an, adentrndonos en el tiempo a los efectos de concluir con el anlisis de la Cuestin Malvinas, hubo otro hecho significativo que se sucedi durante el gobierno de M.E.M de Pern, cuando la relacin entre Gran Bretaa y la Argentina alcanzara el pico de tensin ms alto de todo el periodo abordado. Este hecho estuvo dado por el incidente entre el destructor argentino ARA Almirante Storni y el buque britnico RRS Shackleton, cuyo objetivo principal era detectar zonas de potencial actividad petrolfera:
ARA Almirante Storni se dispuso a detener al buque britnico RRS Shackleton que navegaba a 78 millas al sur de Puerto Stanley [...] El motivo esgrimido fue que los britnicos se hallaban dentro del lmite de la jurisdiccin argentina de las 200 millas alrededor de las Islas. El capitn del buque britnico, actuando bajo rdenes radiales del gobernador
297
de las Malvinas, Neville French no detuvo la marcha [...] El destructor entonces hizo varios disparos sobre la proa del Shackleton. (Cisneros y Escud, 1999)
Consecuencia directa de este hecho, se procedi al retiro de embajadores y las negociaciones entre ambos pases respecto a la soberana de las Islas quedaron interrumpidas. 1 de julio de 1974 al 24 de marzo de 1976: presidencia de Mara Estela Martnez de Pern Juan Domingo Pern falleci el 1 de julio de 1974 en pleno ejercicio de su poder y lo sucedi en el cargo quien fuera hasta el momento vicepresidente de la Nacin, M.E.M. de Pern. Durante su gobierno, se termin de consolidar el giro conservador del que hemos hecho referencia en pginas anteriores:
Se profundiz el acercamiento con los EE.UU., sufrieron un progresivo deterioro los vnculos poltico-diplomticos con los pases de la regin crticos a la poltica de Washington (Cuba, Mxico, Venezuela y Per) [...] (y se afianzaron) los lazos de cooperacin en materia de lucha antisubversiva entre agentes de seguridad oficiales y no oficiales de la Argentina con sus vecinos del Cono Sur (Corigliano, 2005: 862)
Puntualmente, respecto a las relaciones bilaterales de la Repblica Argentina con las dos superpotencias dominantes, durante esta presidencia existi un quiebre originado fundamentalmente en el alejamiento de Jos Ber Gelbard del ministerio de Economa de la Nacin, lo cual se materializ el da 21 de octubre de 1974. Entre otras cuestiones, su separacin del gabinete nacional se debi a la psima relacin que mantena Gelbard con los ministros de Bienestar Social y de Relaciones Exteriores. Como ya se ha abordado, Gelbard fue el principal impulsor de la profundizacin de relaciones entre la Argentina y el Bloque del Este, por lo tanto, su alejamiento incidi fuertemente en la distensin de las polticas de acercamiento hacia los pases socialistas y especialmente hacia la Unin Sovitica, con quien prcticamente no se ratificaron los convenios que haban sido anteriormente suscriptos. En este aspecto, tambin influy no slo el hecho de que el ministro de Relaciones Exteriores de la Nacin no estaba de acuerdo en continuar con la poltica de acercamiento a los pases del Este; sino que tambin M.E.M. de Pern comparta las ideas de su Canciller:
298
Isabel Martnez trat de desembarazarse de los elementos que consideraba infiltrados izquierdistas en el peronismo, y, apoyndose en el ala ortodoxa de ste, oblig a renunciar al ministro Gelbard. Como corolario, se neg a ratificar los convenios firmados con la Unin Sovitica, salvo los referidos a la provisin de turbinas y un estudio tcnico de proyectos hidroelctricos en el tramo argentino del Ro Paran. (Rapoport, 2006: 564)
Por el contrario, si hacemos referencia a la vinculacin que mantuvo Argentina con los Estados Unidos, durante esta ltima presidencia peronista del periodo, podremos evidenciar la aparicin de una poltica exterior signada por el alineamiento con la gran potencia. Sobre esta decisin poltica, influyeron una serie de factores que es importante destacar a los efectos de entender mejor la postura Argentina respecto a Washington: 1. ya se poda descubrir el fracaso del modelo planteado por Pern que pretenda impulsar, a partir de la Unin Latinoamericana, la conquista del Mercado Comn Europeo como un sustituto al norteamericano. El fracaso de este proyecto estuvo principalmente dado por la poltica proteccionista que venan aplicando los pases europeos debido a la crisis internacional que se evidenci en la dcada de los setenta. Es decir, durante estos aos la Comunidad Econmica Europea protegi sus mercados con polticas proteccionistas que impedan la entrada de productos fabricados en otros mercados distintos al Mercado Comn Europeo, con lo cual se tron imprescindible para colocar la produccin nacional, mirar hacia otros destinos alternativos; 2. la necesidad de acceder a crditos internacionales debido al inslito crecimiento de la deuda externa y al control que ejercan los Estados Unidos sobre los organismos internacionales de crdito. Este factor oblig al gobierno argentino a mantener una relacin amigable con el pas del Norte, o al menos no confrontativa; 3. y por ltimo, la razn ideolgica de este comportamiento, dada por la postura anticomunista que mantenan muchos de los personajes de la derecha peronista cercanos al presidente. Este factor, no slo incidi en la relacin que mantuvo Argentina con Estados Unidos, sino tambin, lo hizo sobre la relacin que mantuvo la Argentina con el resto de los pases de Amrica Latina, ya que durante la presidencia de M.E.M de Pern, las relaciones con el resto de los pases de Latinoamrica giraron principalmente en torno a aquellos regimenes derechistas de la regin comprometidos en la lucha anticomunista, como fueron los casos de Chile y Bolivia, con los
299
cuales se desarroll una cooperacin internacional sur-sur que apuntaba principalmente a la lucha antisubversiva. Este giro de la poltica exterior argentina hacia el alineamiento con los Estados Unidos llego, incluso, a alcanzar percepciones ingenuas por parte del gobierno, de la realidad internacional, por ejemplo, ante la creencia de los responsables de diagramar la poltica exterior de nuestro pas en el nuevo dilogo impulsado por Kissinger para las relaciones de los Estados Unidos con la regin, pero sobre el cual Washington perdi el inters rpidamente. No obstante esto, nuestro pas pretendi convertirse en el vocero entre Estados Unidos y los pases de la regin, aunque, claramente, Brasil se impuso sobre Argentina, ya que se trataba del socio estratgico de Washington en Amrica del Sur. Por ltimo, no podemos dejar de sealar que la situacin interna continuaba sacudiendo profundamente a la Argentina, sumergida en inagotables disputas por espacios de poder e irreconciliables diferencias entre las ficciones internas del movimiento justicialista, contexto al que debemos sumar las especulaciones sobre un inminente golpe militar. La conjuncin de estos factores, incidi drsticamente en la poltica exterior del pas e impidi dotarla de cierta coherencia durante el transcurso de estos aos. Finalmente, el debilitamiento del gobierno de M.E.M de Pern devino en el golpe militar del 24 de marzo de 1976, orquestado por el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, Jorge Rafael Videla, el cual derroc al ltimo gobierno constitucional de estas cuatro gestiones peronistas.
300
CapTULO XIII
La pOLTICa EXTERIOR DEL PROCESO de Reorganizacin Nacional (1976-1983)
Federico Gmez Cristen Berj
La desorientacin irracional paradigmtica fundamentada en el autismo militar El golpe militar iniciado el 24 de marzo de 1976, presidido por el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, Jorge Rafael Videla y secundado por el Almirante Emilio Eduardo Massera y el Comodoro Orlando Ramn Agosti derroc al gobierno constitucional de Mara Estela Martnez de Pern, cuya administracin vena mostrando claros signos de debilitamiento y fisuras institucionales. La Junta Militar llevara adelante un programa de gobierno el cual fue auto-denominado como Proceso de Reorganizacin Nacional. Este programa estuvo caracterizado por la implementacin de polticas econmicas de corte monetarista, lo que llevara a una drstica modificacin de la estructura social argentina en detrimento de las clases menos favorecidas y las capas medias de la sociedad, beneficiando, por otro lado al capital financiero internacional y las corporaciones transnacionales. Los lazos con estos grupos econmicos se estrecharon y se dej a un lado un proyecto que tena como base a sectores empresarios nacionales, grupos medios y la clase obrera organizada (Russell, 1990: 99). El sostenimiento del modelo fue inviable desde el principio, ya que no slo el nmero de sus beneficiarios
301
era muy pequeo, sino tambin por lo inestable de la alianza sobre la que se fundamentaba: Fuerzas Armadas/nueva coalicin hegemnica (Russell, 1990: 101). Para poder sostener dicho modelo se recurri a una represin feroz: la subversin fue declarada el enemigo pblico nmero uno del rgimen y aquellos que participaban de sta desde cualquier movimiento social, agrupacin o grupo guerrillero fueron, la gran mayora de ellos, asesinados y/o desaparecidos. De esta manera, el terrorismo de Estado se convirti en el medio por el cual se mantuvo el orden, requisito que se consideraba como fundamental desde los altos mandos de las Fuerzas Armadas para lograr el desarrollo nacional.
Los Derechos Humanos
A la violacin sistemtica de los derechos de miles de argentinos que fueron secuestrados, torturados y asesinados en centros clandestinos de detencin a lo largo de todo el pas, se les sum el secuestro de aquellos nios nacidos en cautiverio, que fueron entregados o vendidos a familias que no eran la propia. La desaparicin de personas fue una de las acciones que ms se repiti y an se reclama por su aparicin. Jorge Rafael Videla en declaraciones realizadas sobre la cuestin, especificando que
Frente al desaparecido, en tanto est como tal, es una incgnita el desaparecido. Si el hombre apareciera, bueno, tendr un tratamiento x, y si la desaparicin se convirtiera en certeza de su fallecimiento tiene un tratamiento z, pero mientras sea desaparecido no puede tener ningn tratamiento especial, es una incgnita, es un desaparecido, no tiene entidad, no est ni muerto ni vivo, est desaparecido1.
No slo se vieron involucrados en estas acciones los cuadros del ejrcito, sino tambin cuadros de las dos Fuerzas Armadas restantes, la Armada y la Fuerza Area, adems de las fuerzas de seguridad y diferentes grupos parapoliciales. Los estudiantes, los profesionales y los obreros fueron los grupos ms golpeados por la represin. De todas maneras, no debemos olvidar que la resistencia jug un papel preponderante en el debilitamiento de los regmenes militares que gobernaran el pas a partir de 1976 hasta 1983.
1. Discurso del ese entonces presidente de facto Jorge Rafael Videla, por el cual la figura del desaparecido toma una primera entidad ante la sociedad. Clarn, 14 de diciembre de 1979.
302
En el caso de los obreros, a pesar de que muchas veces la dirigencia sindical dej de lado la lucha y busc alianzas con el gobierno, las bases no dejaron de expresar su descontento, a pesar de los muchos problemas que esto acarreaba. Segn Pozzi ya a partir de 1979 se nota una aceleracin en el proceso de acumulacin de fuerzas del movimiento obrero (Pozzi, 1988: 90). Es en 1977 cuando se da el primer pico de protestas, otorgando al movimiento obrero un nuevo impulso, a partir del cual acumulara fuerzas. Pero de 1979 en adelante el conflicto ir in crescendo para llegar incluso a la toma de fbricas al ao siguiente. No debe dejar de observarse que no hubo uniformidad en las propuestas de lucha, sino que a cada problema se lo enfrentaba como poda. La mayora de las reivindicaciones se referan a los bajos salarios y la elevada recesin general.
La poltica econmica del Proceso y la relacin con los Estados Unidos
La economa dio un giro rotundo: se disminuyeron los aranceles para la exportacin y se abri el mercado de nuestro pas a todos aquellos capitales extranjeros dispuestos a invertir en condiciones que los favorecan ampliamente, debido no solamente a un dlar alto, sino tambin a leyes que buscaban la instalacin de grupos financieros del exterior en Argentina. Pero el ejercicio de aquel terrorismo de Estado implicara un entorno en el mbito internacional muy complicado para nuestro pas. Se mantuvo la autonoma en muchos aspectos en los cuales se hubiera preferido no hacerlo y la relacin con EEUU fue escabrosa, a pesar de que se hubiera preferido el alineamiento poltico con dicho pas. Con la administracin de Carter sobre todo se pusieron en peligro los objetivos bsicos del gobierno militar, ya que aquella condenaba las violaciones a los Derechos Humanos que se estaban llevando a cabo en nuestro pas. Adems de esto, debemos tener en cuenta otras cuestiones que generaron asperezas entre estos dos pases, como seran la transferencia de armamentos, muy ligada a la violacin de los Derechos Humanos, y la poltica nuclear autnoma del gobierno de Videla. Argentina lleg incluso a apoyar, en 1980 el golpe de Estado del general Luis Garca Meza en Bolivia, gobierno que estara marcado con sangre debido a la alta cantidad de violaciones a los Derechos Humanos y civiles que llevara a cabo dicha dictadura. Este fue otro de los hechos que llev a nuestro pas a enfrentarse con la potencia norteamericana.
303
En 1978 el Congreso de Estado Unidos aprob la enmienda HumphreyKennedy, que negaba el apoyo militar norteamericano a nuestro pas, entre otros como por ejemplo, Chile. Ese apoyo militar no se refera nicamente a la venta de armas, sino tambin a la ayuda y los prstamos otorgados a Argentina o el entrenamiento estadounidense de sus efectivos, por las, reconocidas internacionalmente, violaciones a los Derechos Humanos. A pesar de ello se puede decir que a partir de ese mismo ao la relacin entre ambos pases se apacigu bastante, no slo por la flexibilizacin de la poltica de Derechos Humanos por parte de Carter, sino tambin por un supuesto mejoramiento de la situacin poltica en nuestro pas, reconocida por el Departamento de Estado de Estados Unidos. Adems, a nivel global, Estados Unidos deba encargarse de varios conflictos que estaban sucediendo y que posean mayor importancia, como por ejemplo en Nicaragua o Afganistn. Incluso llegaron a reunirse el vicepresidente de Estados Unidos con el presidente de la Junta Militar y acordaron un intercambio: el primero dara autorizacin para la compra de nuestro pas de turbinas para la central hidroelctrica de Yaciret y desde aqu se accedi a una inspeccin por parte de una comitiva de la OEA para la verificacin del cumplimiento de la no violacin de los Derechos Humanos en Argentina.
El mundial de 1978: la Argentina ante el mundo
Tambin en 1978 se llev a cabo en Argentina el mundial de ftbol. Ya en 1966, en una reunin de la FIFA en Londres, se le haba asignado a nuestro pas la responsabilidad de auspiciar semejante evento. Se reconoce an hoy que dicho acontecimiento intent y logr con moderado xito la distraccin de una gran masa de personas, mientras la persecucin, el asesinato y la desaparicin de personas continuaba con total fuerza e impunidad, al menos en la mayor parte de los mbitos sociales. Para la organizacin del Mundial se chocaron dos imaginarios sobre cmo este deba realizarse. Omar Actis, designado por la Junta Militar para dirigir el Ente Autrquico Mundial 78 (EAM) junto al almirante Carlos Alberto Lacoste, fue convenientemente asesinado el 19 de agosto de 1976, cuando se preparaba para dar su primera conferencia como el gran hombre del Mundial. Y es que mientras Actis quera un mundial austero, Lacoste quera que fuera impresionante. A pesar de que tras el fallecimiento de Actis, el puesto qued en manos del general Antonio Merlo, la moneda ya haba
304
cado del lado de Lacoste, el hombre que estuvo detrs de cada detalle para el gran festejo que tena en mente desde un principio. Un total de 700 millones de dlares se invirtieron para remodelar los estadios de los clubes River Plate, Vlez Srsfield y Rosario Central, adems de construirse tres nuevos estadios y de que se mejoraron aeropuertos, sistemas de comunicacin e infraestructura hotelera. Incluso se mejor el sistema de televisin para poder transmitir el torneo entero y llegar a todo el pas, a travs de la televisin pblica.
La poltica exterior hacia la Unin Sovitica: sobre el doble discurso y la doble accin
Con la Unin Sovitica el conflicto se fundamentaba claramente en lo poltico, pero la importante ligazn a nivel econmico, mantena lazos imposibles de ocultar. A pesar de que el rgimen se declar en pie de lucha contra el comunismo y en clara oposicin a los pases que abogaran por tal sistema, el gobierno de los militares se vio ligado al gran pas del este, debido no slo a las altas tasas arancelarias de Europa Occidental, sino tambin a que ste era el nico que se mantena por fuera de las discusiones sobre la violacin a los Derechos Humanos en nuestro pas. Se convirti de esta manera en receptor de las exportaciones argentinas. El aislamiento poltico y econmico internacional gener la vulnerabilidad de nuestro pas, producindose una fuerte dependencia de la Unin Sovitica. Esto implic que Argentina rechazara el embargo cerealero que Estados Unidos quiso imponerle a dicho pas en 1979 cuando invadi Afganistn. De todas maneras, se debe observar que no haba nada ms en esta relacin que estuviera ms all del mero intercambio comercial, las divergencias a nivel ideolgico eran dejadas de lado en pos de equilibrar la balanza comercial de nuestro pas. Desde Mosc, por otra parte, no se critic el rgimen militar argentino, por lo menos no al nivel al que s se critic a Pinochet. Incluso debe recordarse que la Unin Sovitica se opuso a la investigacin de Argentina por parte de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. De hecho uno de los justificativos que esgrimiran aquellos que no queran que Argentina participara de No Alineados era que esta organizacin comprenda a pases que se encontraban dentro del bloque sovitico. Slo la necesidad de contar con el apoyo de este bloque durante la Guerra de
305
Malvinas, pudo hacer cambiar de opinin a los militares, quienes finalmente abandonaron la idea de que Argentina se retirara. Incluso Reynaldo Bignone, ltimo presidente del proceso, asisti en 1983 a una de las cumbres de los No Alineados, en Nueva Delhi, donde abogo por la cuestin Malvinas, una vez producida la derrota el 14 de junio de 1982.
La regin latinoamericana y las relaciones argentinas
Con respecto a la regin varios puntos deben ser destacados. Teniendo en cuenta las relaciones multilaterales es notorio el estancamiento que se produjo a nivel de la poltica exterior de nuestro pas. En las reuniones del Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe, donde Argentina participaba ya desde antes, no realiz ningn aporte de valor. Las represas hidroelctricas de la Cuenca del Plata fueron un factor de conflicto en la regin. Las divergencias se referan al aprovechamiento de los ros de curso compartidos: mientras Argentina estaba decidida a comenzar las obras para la explotacin energtica de los cauces, Paraguay tena proyectos a largo plazo. De hecho, slo en 1979 se logr llegar a un acuerdo con respecto a los cursos de agua de la Cuenca del Plata, con Brasil y Paraguay y esto debido a que la situacin general de las relaciones con la regin no permita mayores tensiones. Y es que el rgimen militar no estaba interesado en la integracin de nuestro pas a la regin, de la cual se apartaron y con la que llegaron incluso a enfrentarse, en pos de la alineacin y occidentalizacin de nuestro pas. El conflicto con Chile, por ejemplo, pudo haberse convertido en una guerra, si no hubiera sido por la intervencin papal y las presiones internacionales, que estaban en contra de que se generara un enfrentamiento blico. Las islas Pcton, Lenox y Nueva, ubicadas al sur del canal de Beagle y sus espacios martimos circundantes haban sido un problema entre Argentina y Chile desde 1888, despus de la firma del Tratado de Lmites, su importancia radica en el emplazamiento estratgico de las mismas, entre los Ocanos Atlntico y Pacfico. En 1971 se acord someter el conflicto a la decisin de un Tribunal Arbitral, que dict su sentencia en 1977, conocida justamente como Laudo Arbitral de 1977. Este fue el comienzo del problema que estuvo muy cerca de llevarnos a un conflicto blico con Chile, ya que el gobierno militar rechaz el fallo, tildndolo de insubsanablemente nulo.
306
La Junta Militar lleg a organizar una operacin militar para la ocupacin de las islas, denominado Operacin Soberana. Pero antes de que esto se llevara a cabo, intervino la Santa Sede, por medio de su mediador el Cardenal Antonio Samor desde donde se asumi la responsabilidad de mediar el conflicto. Es de hacer notar que no era mnima la autoridad moral que tena el Papa sobre ambos pases catlicos; esta fue una de las principales razones por las cuales se apacigu el clima reinante, a pesar de que llegar a un acuerdo no fue posible. Juan Pablo II emiti su decisin en diciembre de 1980; a los pocos das Chile declar estar de acuerdo con la propuesta del Sumo Pontfice, pero la aceptacin por parte de la Argentina nunca lleg. De hecho, ninguno de los gobiernos pertenecientes al Proceso de Reorganizacin Nacional logr un acuerdo acerca del Canal de Beagle.
El cambio de gobierno. Asuncin de Roberto Eduardo Viola. Las limitaciones internas, reflejadas en la poltica exterior.
En 1981, al cumplirse el perodo de presidencia de cinco aos establecido por la Junta Militar, Jorge Rafael Videla sera reemplazado por Roberto Eduardo Viola. Este ltimo ejercera la presidencia de la Nacin argentina entre el 29 de marzo de 1981 y el 11 de diciembre del mismo ao. El mandato sera un desafo para este nuevo presidente, ya que los problemas en torno a las oposiciones internas en el seno de las Fuerzas Armadas, contra las cuales tuvo que gobernar no eran mnimas; se referan a los dismiles proyectos que se disputaban, unos ms cerca de una lnea dura y otros, como Viola, asociados a una lnea blanda, que de todas maneras, no dejaba de lado el uso de la fuerza como medio para el disciplinamiento de la poblacin. El General Leopoldo Fortunato Galtieri, Comandante en Jefe, quien haba tenido intenciones de ocupar el lugar de Videla al final de su mandato, fue uno de los mayores opositores, sumndose actores tan importantes como el ex Comandante en Jefe de la marina Emilio Eduardo Massera y el Jefe de Estado Mayor de la Armada, Jorge Isaac Anaya. El almirante Armando Lambruschini, Comandante en jefe de la Marina a partir de 1978 fue uno de los pocos que estaba en contra de Massera, lo cual jug a favor de Viola, pero no por mucho tiempo; en octubre de 1981, Lambruschini fue reemplazado por Anaya, perdiendo as el presidente un aliado y ganando claramente un enemigo. sta, de por s limitada gestin, vio reducido an ms su margen de maniobra por la oposicin no slo de
307
sindicatos y partidos polticos, sino tambin por amplios sectores empresarios, quienes percibieron en el giro de la economa un mal augurio. Estas fueron las relaciones de fuerza que delimitaron las posibilidades de accin del rgimen. La gestacin de cambios importantes en esta etapa, como seran por ejemplo
la formacin de la Multipartidaria, que de hecho concluy la veda poltica; la normalizacin de las relaciones con Washington y el hecho que el personal de Cancillera dirigiera la poltica exterior, con la designacin de Oscar Camilin. (Simonoff, 1999: 73)
Se busc, adems mejorar las relaciones con Europa, incrementar la presencia en Amrica Latina, permanecer en No Alineados, todo esto manteniendo el pragmatismo econmico. En palabras de Oscar Camilin, nuestra nica poltica en materia comer cial es la de vender al mejor postor. El ministro de Economa asignado para intentar remontar una situacin que iba en pique sera Lorenzo Sigaut quien, pocos das antes de realizar una devaluacin de la moneda nacional de un 30%, afirmara que el que apuesta al dlar, pierde; la inflacin alcanz ese ao el 131% y es que durante la presidencia de Videla, su ministro de Economa, Martnez de Hoz, se haba encargado de devaluar gradualmente el peso argentino, llevando a que incluso los pequeos ahorristas prefirieran mantener su dinero en divisas extranjeras. Nuevamente debemos considerar al sector obrero y la resistencia que se ejerci desde este sector social. Para 1981 la agitacin era tal y mantena su fuerza tan viva que se transform en el eje de preocupacin por parte del rgimen, inclusive, segn Pozzi, por encima del problema econmico. El 7 de noviembre de ese mismo ao se produjo la marcha por Paz, Pan y Trabajo a San Cayetano, que fue organizada por la CGT pero cont con el apoyo de varios partidos polticos y lleg a convocar a mas de 50.000 personas, llegando incluso a producirse manifestaciones similares en varios puntos del pas. Fue un golpe sorpresa a la dictadura y lo innovador fueron las consignas que reclamaban por los desaparecidos, como otras que clamaban asesinos, asesinos o el pueblo unido jams ser vencido (Pozzi, 1988: 97-98). La situacin iba, de a poco, escapndosele de las manos al rgimen militar.
308
La apertura al dilogo con los partidos se dio desde el principio, como parte de un proyecto poltico de participacin civil en el gobierno, extendindose, de esta manera, las limitadas fronteras del disenso. Se intent, de esta manera, poner en discusin las bases polticas, sobre todo teniendo en cuenta la normativa relacionada con la accin partidaria. Todo esto, con la intencin ms profunda de alcanzar un arreglo con los partidos en torno a un eventual programa transicional y no slo agotar el debate en asuntos asociados a la legislacin electoral. La multipartidaria se conforma con la Unin Cvica Radical (Contn, Trccoli, Pugliese, Alfonsn), el Partido Justicialista (Bittel y Lorenzo Miguel), el Partido Intransigente (Alende) y el Movimiento de Integracin y Desarrollo (Frondizi, Frigerio), formacin que no exclua la negociacin por detrs y por debajo de los canales oficiales, entre funcionarios del rgimen y dirigentes partidarios, que mantenan cierta comunicacin acerca del paradero de personas que eran consideraban claves para el gobierno en la lucha contra la subversin, supuesta guerra desde la cual se siguieron justificando el asesinato, secuestro y tortura de miles de argentinos. La paulatina institucionalizacin planteada como horizonte no se lograra, debido a fuertes desacuerdos en el seno de la Junta Militar.
Las relaciones con los Estados Unidos. El cambio de ngulo de observacin que deform la visin del gobierno militar
En lo que se refiere a las relaciones con los Estados Unidos es importante remarcar el cambio de rumbo que se efectu en ese pas a partir de la asuncin del presidente Reagan, en 1981, sobre todo en lo que se refiere a la poltica de Derechos Humanos. La gestin del sucesor de Carter no estara focalizada en el respeto por lo Derechos Humanos, sino ms bien en una lucha contra la subversin izquierdista del mundo en general, focalizando la atencin tanto en Latinoamrica y en Medio Oriente, con el aprovisionamiento de armas a diferentes grupos que, supuestamente, respondan a los intereses de esta gran potencia. Se revitaliz de esta manera la aspiracin original de articular un vnculo incondicional con la superpotencia (Paradiso, 1993), modificando la anterior imagen hacia nuestro pas, producto de las reiteradas y profundas violaciones de los Derechos Humanos, denunciadas por el anterior gobierno de Jimmy Carter.
309
Adems, no debe olvidarse la aprobacin que consigui nuestro pas por parte de la gran potencia americana, a partir de la colaboracin de nuestro pas en lo que fueron las intervenciones en Amrica Central mediante grupos armados conocidos como los contras, que se dedicaron a eliminar los grupos guerrilleros armados de izquierda. El gobierno de Reagan llev a cabo polticas de corte ilegal para enfrentarse a una izquierda que se haba fortalecido. Fue en Nicaragua donde la intervencin de Estados Unidos se hizo sentir con ms fuerza y fue importante la colaboracin de nuestro pas en este sentido, enviando armas a los grupos armados que el gobierno de Estados Unidos coloc en Centro Amrica.
Las relaciones con Mosc. La economa antes que la ideologa
Las relaciones comerciales con Mosc continuaron profundizndose, respondiendo de manera clara a la decisin de apegarse al pragmatismo econmico. Era evidente que las relaciones comerciales con la URSS eran beneficiosas para nuestro pas; Oscar Camilin lleg a afirmar que
la aproximacin comercial de la Argentina con la URSS tena caractersticas estructurales, y era consecuencia directa de la prdida de clientes en el mundo capitalista europeo y de la necesidad de los pases del mbito socialista de los productos agropecuarios argentinos. Asimismo, Camilin seal como correcta la decisin de Videla de no adherir al embargo cerealero contra la URSS propuesto por Carter. (Escud, 1998)
La renuncia y alejamiento de Viola. Asuncin y gobierno de Leopoldo Fortunato Galtieri El alejamiento final del poder del Presidente Viola, debido a problemas de salud que no le permitan continuar en el cargo segn se inform en forma oficial, permiti el acceso al poder del General Leopoldo Fortunato Galtieri, el 1 de diciembre de diciembre de 1981. La consecucin de la presidencia por parte del Ejrcito, es posible por el acuerdo entre esta fuerza y la Armada, mediante su cabeza, el Almirante Anaya. El acuerdo, producto de varias negociaciones, tenda hacia el logro de dos objetivos puntuales para ambas fuerzas; para el ejrcito, la posibilidad de posicionar como la mxima instancia del gobierno militar a Galtieri, y para la Armada, la de recomponer su imagen pblica mediante el despliegue de planes estratgicos
310
previamente elaborados, mediante los cuales se desarrollase la recuperacin de las Islas Malvinas. Al momento de designarse quin sera el ministro de Relaciones Exteriores, se opt por lneas de continuidad con el pasado, por lo cual fue escogido para ese cargo, quien fuese Canciller durante el gobierno militar de Ongana (1966-1968), el Dr. Nicanor Costa Mndez. El mismo fue uno de los grandes exponentes de la ideologa nacionalista, catlica conservadora, muy amplia en grandes sectores de las Fuerzas Armadas. Dicho pensamiento, estructurado ideolgicamente en la Doctrina de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, tuvo influencia en la formulacin modlica del andamiaje relacional del gobierno del general Galtieri con los Estados Unidos, mediante la mejora y profundizacin de las relaciones con dicho pas, y colaborando expresamente en las acciones del mismo en Amrica Central, en la lucha con los insurgentes, mediante el envo de asesores militares y capacitacin in situ. Asimismo, este renovado vnculo con los Estados Unidos, producto tambin de la victoria presidencial del presidente Ronald Reagan, estructurara un vnculo muy diferente entre ambos, revitalizando la aspiracin original de articular un vnculo incondicional con la superpotencia (Paradiso, 1993), modificando la anterior imagen hacia nuestro pas, producto de las reiteradas y profundas violaciones de los derechos humanos, denunciadas por el anterior gobierno de Jimmy Carter,
en conocimiento de la sistemtica violacin de los derechos humanos deterior las relaciones [...]. En el marco del enfrentamiento con la Unin Sovitica, el mismo estaba empeado en una clara poltica de defensa de las garantas y derechos individuales. (Rapoport, 1997: 392)
El diseo y armado del aparato ejecutor diplomtico, de las decisiones tomadas por la Junta de Gobierno, encabezada por Galtieri, y secundado por el Almirante Anaya (Armada) y el Brigadier Lami Dozo (Fuerza Area), recaera sobre el mismo Canciller Costa Mndez, pero con previa aprobacin de la Junta. Las designaciones del Embajador Eduardo Roca, como representante argentino en la sede de las Naciones Unidas, de Enrique Ros como Vicecanciller, de Esteban Takacs como embajador en Washington y de Ral Quijano, como representante diplomtico ante la Organizacin de Estados Americanos, completaran el cuadro diplomtico macro, los cuales tendran
311
una gran exposicin pblica por los acontecimientos que sobrevendran en nuestra historia nacional prxima. La estructuracin de la poltica exterior de nuestro pas fue realizada hacia el sistema internacional, pero direccionada hacia el mundo occidental, alineada a los movimientos y accionar norteamericanos, por la cual tendera especialmente su visin en la regin de Amrica Central, en funcin de la lucha contra la subversin, pero a su vez prestando atencin a los pases vecinos, por los diversos diferendos limtrofes y blicos. Al momento de asumir el General Galtieri la presidencia de nuestro pas, en una instancia de su discurso, expresa y describe cual sera la posicin de Argentina en el sistema internacional
La situacin argentina en el mundo no es compatible con posiciones equvocas o grises, susceptibles de debilitar nuestra raz occidental ni con devaneos o coqueteos ideolgicos que desnaturalicen los intereses permanentes de la Nacin2.
En esta definicin se enmarca la creacin de una comisin ad hoc, la cual sera responsable de analizar y llevar adelante el eventual desplazamiento y retiro de nuestro pas del Movimiento de Pases No Alineados. Finalmente, como aconsej el asesor militar, el General Mallera Gil: iniciar un desplazamiento hacia la periferia a fin de despegarse y quedar solamente como observador de dicha organizacin3. El nuevo Canciller, el Dr. Costa Mendez, en declaraciones realizadas en los das finales de 1981, expresara con claridad cul sera su accionar frente a la cartera a su cargo:El tiempo de las palabras y de las promesas se ha agotado. Las palabras han perdido su fuerza y su poder de convocatoria. Es el tiempo de la fuerza y de la accin4. Estas declaraciones fueron formuladas en funcin de las preguntas sobre cul sera el desarrollo de la nueva gestin en temas puntuales, como el diferendo por el Canal del Beagle y la cuestin de la soberana sobre las Islas Malvinas, Georgias y Sndwich del Sur. A su vez, debe analizarse la cuestin econmica y el relacionamiento externo nacional; en funcin de esta temtica, los vnculos con Mosc atra2. Discurso de asuncin del General Galtieri, en diario Conviccin, 14 de enero de 1982, pg. 1. 3. Informe Mallea Gil, citado por La Nueva Provincia, Baha Blanca, 23 de junio de 1982, pg. 4 y en Historia General de las Relaciones Exteriores. 4. Discurso pronunciado al momento de realizar las designaciones en su cartera. Mediados de diciembre de 1982.
312
vesaron por un perodo de tensin. La fama de pronorteamericano del reemplazante de Viola estuvo evidenciada por su posicin respecto de la crisis centroamericana, una posicin convergente con la norteamericana: la de respaldar militarmente a los grupos de contrainsurgencia. Esta situacin, provocara una disminucin importante en vnculos econmicos entre la Unin Sovitica y la Repblica Argentina.
La guerra de Malvinas. Anlisis modlico-temporal del conflicto del Atlntico Sur5
El proceso por el cual se configur el inicio del nico conflicto blico que enfrent nuestro pas durante el siglo XX, tiene su origen en los planes diseados por un grupo especial de la Armada que en los setentas desarroll diversas maneras para recuperar la soberana argentina sobre las Islas del Atlntico Sur. Pero es en el mes de diciembre de 1981, cuando los planes para la recuperacin de las Islas Malvinas y los mecanismos de ejecucin de dichos planes, fueron puestos en marcha. Esto fue as por las sucesivas reuniones entre Anaya, y sus subordinados, en vista de sus propias ambiciones e intereses polticos y de reconocimiento de sus pares, al momento de la asuncin del nuevo presidente y cabeza de la Junta Militar de Gobierno, el General Galtieri. La posibilidad de realizar un anlisis mediante la implementacin de marcos tericos y temporales, nos permitirn en el transcurso del presen5. Por la extensin misma del presente, remitimos a obras especializadas sobre la cuestin: Balza. Malvinas. Gesta e Incompetencia. Atlntida, 2001; Kirschbaum, Cardozo y Van Der Koy. Malvinas, la trama secreta. Clarn. 2007; Lorenz, Federico. Las guerras por Malvinas. Edhasa, 2006; Portantiero, Juan Carlos y J. Nun. Ensayos sobre la transicin democrtica en la Argentina. Bs As., Punto Sur, 1987; Guber, Rosana. De chicos a veteranos. Memorias argentinas de la guerra de Malvinas. Antropofagia. 2004 y Por qu Malvinas? De la causa nacional a la guerra absurda. Buenos Aires. FCE. 2001; Russell, Roberto. Amrica Latina y la guerra del Atlntico Sur. Experiencias y desafos. Belgrano, 1984; Costa Mendez, Nicanor. Malvinas. Sudamericana, 1984; Bologna, Alfredo Bruno. El conflicto de las islas Malvinas. Ediciones Facultad. Rosario. 1992; Bosoer, Fabin. Generales y Embajadores Una Historia de las diplomacias paralelas en la Argentina. Vergara. Buenos Aires. 2005 y Malvinas. Capitulo Final. Guerra y Diplomacia en Argentina (1942-1982). Tomo I y tomo II. Capital Intelectual. Buenos Aires. 2007; Freedman, Lawrence y Gamba-Stonehouse, Virginia. Seales de Guerra. El Conflicto de las Islas Malvinas de 1982. Vergara. Buenos Aires. 1992; Moro, Rubn Oscar. La trampa de Malvinas. Edivern 2005; Verbitsky, Horacio. Malvinas, la ltima batalla de la Tercera Guerra Mundial. Sudamericana. 2002.
313
te, interpretar mediante las diversas instancias de toma de decisin en los diferentes momentos de mediacin diplomtica, generadas no slo por la intervencin del representante norteamericano, Alexander Haig, sino tambin por la mediacin de la mxima autoridad de la Organizacin de Estados Americanos y del Presidente de la Repblica del Per. La visita del Papa como augurio del final del conflicto, en el cual como veremos en el desarrollo del presente, denot la falta de preparacin de los altos mandos decisorios, tanto militares como diplomticos de la Repblica Argentina; en la opinin del Dr. Garca del Solar:
como hito, pienso que es deshonroso, por la imagen que proyectamos al exterior, por el decoro de nuestras fuerzas armadas y de nuestro cuerpo diplomtico y sobre todo por el sacrificio a que fueron llevados cientos de argentinos de buena fe en defensa de una causa noble manoseada por un gobierno ilegitimo6.
En todas las democracias del mundo a lo largo de la historia, el proceso de toma de decisiones referido a situaciones de compromiso extremo en temas de poltica exterior de un Estado, se ha originado en base a la negociacin interna, especialmente entre la administracin vigente en ese momento histrico, y la oposicin a la misma; entendiendo la oposicin como un conjunto de organizaciones que son identificadas como actores internos en dicho gobierno, pudiendo ser de diferentes orgenes (sociales, culturales, econmicas, militares, sindicales, religiosas, profesionales y especialmente polticas), y las cuales utilizan su poder para negociar, generalmente, de igual a igual con el gobierno, originando la mayora de las veces el consenso, que dar como resultado la obtencin de la base necesaria para implementar la poltica exterior nacional. En un gobierno dictatorial, como fue el Proceso de Reorganizacin Nacional, el proceso de negociacin interno se da en grupos cerrados, generalmente de muy pocas personas, al contrario de los gobiernos democrticos, los cuales se caracterizan por tender a hacer ms amplio el ncleo decisorio inicial. Esos mbitos cerrados de negociacin, suscitan que la poltica exterior surja en base a la decisin de muy pocas personas, las
6. Entrevista realizada por el autor del presente al Embajador Dr. Lucio Garca del Solar y publicada en la Revista de Relaciones Internacionales. IRI. UNLP. Seccin Dilogos Ao 16. N 32, diciembre2006/marzo 2007, 35.
314
cuales tienen una misma raz ideolgica, como a su vez la misma formacin profesional e intelectual. Este tipo de negociaciones se producen en base a los intereses y pensamientos de los propios actores (ascensos, promociones, y su futuro poltico mismo) y no en base a intereses nacionales; esta misma negociacin, al extenderse temporalmente y modificarse la situacin tanto interna como externa, origina el enfrentamiento entre estos mismos intereses y deseos (palabras muy relacionadas con la Cuestin Malvinas), de los propios militares, en el caso nacional, lo que produce la confrontacin dentro de la misma base de la negociacin interna. La guerra de Malvinas, desde su inicio, en las ltimas horas del da 1 de abril de 1982, plantea uno de los puntos ms emblemticos de nuestra historia nacional ms cercana. El proceso de toma de decisiones en el conflicto de Malvinas puede definirse hoy da, como una diplomacia de doble nivel. No solo un nivel donde la Junta Militar que se encontraba en el poder, negociaba con el Reino Unido a travs del mediador en cierta instancia del conflicto, sino que en realidad negociaba con cada una de las tres Fuerzas que componan el gobierno y adems, con cada uno de sus propios integrantes. Luego de esta negociacin en primer nivel, se producira la misma en un segundo nivel, a travs de las diversas mediaciones durante el conflicto, a travs de las cuales se buscaba solucionar pacficamente el mismo. En el presente, realizaremos un recorrido por los acontecimientos ms importantes en el desarrollo del conflicto, tanto a nivel diplomtico, poltico como militar. La decisin final de poner en funcionamiento el mecanismo para ejecutar la Operacin Rosario, mediante la cual se recuperara el ejercicio efectivo de la soberana sobre los archipilagos del Atlntico Sur, fue tomada como consecuencia del incidente en las Islas Georgias del Sur, en las cuales el desembarco de civiles, los cuales desarrollaran un trabajo de desmantelamiento de una factora ballenera, contratados por el empresario Davidoff, fue utilizado como justificativo por el gobierno britnico en las Islas Malvinas, para el envo de una nave, el HMS Endurance, para desalojarlos. Este accionar tuvo como respuesta por parte del gobierno argentino el envo de tropas especiales de la armada, los buzos tcticos, al mando del Capitn Astz, los cuales se hicieron con el control del personal britnico y de los materiales en aquellas inhspitas islas.
315
De esta manera, el inicio del conflicto del Atlntico Sur estaba en marcha, como as tambin los mecanismos por los cuales la diplomacia argentina encontrara obstculos que imposibilitaran su accionar y desarrollo pleno. Las diplomacias paralelas y la implosin de las mismas en las diversas instancias de negociacin y mediacin durante el conflicto seran las predominantes, ya que la diplomacia militar predominara sobre la diplomacia de carrera o burocrtica, la cual sera relegada y subordinada a las rdenes de la primera en la mayora de las etapas en el conflicto del Atlntico Sur, especialmente durante la mediacin de Alexander Haig. En puntos e instancias muy concretas del conflicto, como bien identifica Fabin Bosoer, la implosin de las diplomacias paralelas, las cuales surgieron al mismo momento, pero siendo ambas totalmente diferentes entre s, una diplomacia de carrera, desde la cual deban ser asesorados los generadores de decisiones y una diplomacia subterrnea, la cual era la que originaba nuevas fuentes de informacin, generando errneas percepciones sobre la realidad internacional y regional, las cuales corran en direcciones diferentes y con velocidades distintas. La creacin de un Comit Militar (COMIL), el cual no slo asesorara a las mximas autoridades en instancias de tomas de decisin, sino que adems sera fuente misma de consulta directa sobre su posicin en las diversas instancias de mediacin norteamericana, peruana y de la OEA. Esto creara una incoherencia interna, ante la superposicin de funciones y toma de decisiones, ante lo cual los representantes y negociadores externos se encontrara aturdidos y dislocados ante quienes negociaban. Dentro del gobierno militar, su atomizacin, generaba la existencia constante de vetos y objeciones, que surgan de los miembros de la Junta o de los miembros pertenecientes a las Fuerzas Armadas que componan el COMIL, a las diferentes posibilidades y ofrecimientos para encontrar una solucin a la disputa. En instancias de la gestin de mediacin del seor Alexander Haig, la cual es quizs la ms importante de los setenta y cuatro das que dur el conflicto de 1982, el poder de veto no provena de la orden del Presidente-Comandante, sino de sus pares en la Junta (por lo general del Almirante Anaya), o de los mismos integrantes del COMIL, ya sean las Tres Maras (Miret, Moya e Iglesias) o miembros de las fuerzas armadas de menor jerarqua o reconocimiento pblico, pero que eran componentes activos del COMIL.
316
El proceso por el cual se desarroll la mediacin del enviado norteamericano, consecuente su inicio con la Resolucin N 502 del Consejo de Seguridad, finalmente fracas, permitiendo a la Task Force, poder arribar al Atlntico Sur, en un lapsus de 25 das y poder preparase para poder llevar adelante los combates, dentro del enfrentamiento blico que se iniciara con los bombardeos del 1 de mayo de 1982, sobre el aeropuerto de la capital de las Islas Malvinas, Puerto Argentino. El 7 de abril, el Gral. Mario Benjamn Menndez, asume la gobernacin de las islas, ante la presencia de alrededor de cuarenta dirigentes polticos, sindicales y empresariales. El da 10 se produce la llegada de la comitiva norteamericana, con la cual se inicia el proceso de mediacin. El evidente fracaso de las gestiones norteamericanas, generaron instancias por las cuales Argentina convoc a una reunin de urgencia a los cancilleres americanos, para lograr la aplicacin en el marco del conflicto del TIAR. Se da un amplio apoyo de los estados americanos, con dos claras excepciones: la de Estados Unidos y la de Chile, en complicidad, en funcin de sus propios intereses y por su relacin con el Reino Unido. La finalizacin de la mediacin norteamericana marcara el inicio de una nueva etapa, en el desarrollo del conflicto, se inician los bombardeos sobre el archipilago con objetivos puntuales sobre Puerto Argentino. Para ese entonces, las tropas argentinas en las islas, ascendan a 12.000 hombres, de los cuales 7.000 se concentraban en la capital de las islas y sus alrededores. El da 22 de mayo, el presidente-comandante, realiza la nica visita a las islas, en la cual define su posicin y por lo tanto de todas las Fuerzas Armadas, exhortando a las tropas a defender hasta la ltima gota de sangre7 el territorio de las islas. El 25 de abril, las fuerzas britnicas retoman las islas Georgias, capturando 200 prisioneros, entre ellos al Capitn Alfredo Astiz, quien sera enviado al Reino Unido. Durante su detencin, sera solicitada su extradicin por las denuncias de los Derechos Humanos, por varios gobiernos europeos. El da 2 de mayo, el ataque del submarino nuclear Conqueror al buque insignia de la Armada argentina, el Crucero General Belgrano, se transforma en una embestida que produce el retiro del conflicto de la flota de mar de la armada.
7. Discurso emitido en las Islas Malvinas, por el propio Galtieri, en su primera y nica visita a las islas durante el desarrollo del conflicto de 1982.
317
Se retira, de esta manera, a la zona de exclusin, debido al alto costo que el mismo produjo, 323 tripulantes y soldados fallecidos. Este ataque tambin boicotea, segn varios analistas, las dems instancias de mediacin que se sucederan durante el transcurrir del conflicto, entre ellas la del presidente peruano, Belaunde Terry. Durante el mes de mayo, la continuacin de los combates tanto areos, como terrestres, repercuten claramente en la diplomacia argentina, en el evidente vuelco de Estados Unidos hacia el Reino Unido, todo lo cual impactara tambin claramente en el giro pragmtico de nuestro pas y su diplomacia, hacia el apoyo tercermundista. A finales del mes de mayo, el desembarco y consolidacin de la cabeza de playa por parte de las fuerzas britnicas, marca el inicio del fin del conflicto. El da 26 de mayo el Consejo de Seguridad aprobara una nueva etapa de mediacin, encabezada por el Secretario General de la OEA, Javier Prez del Cuellar. El fracaso de esta ltima, determin en parte, el viaje del Canciller Costa Mndez a la Habana, en la bsqueda de nuevos apoyos y votos a favor en el Consejo de Seguridad. En Cuba, Costa Mndez sera recibido como husped de honor por Fidel Castro. El apoyo latinoamericano hacia nuestro pas sera contrapuesto, con el apoyo norteamericano hacia el Reino Unido. El 11 de junio de 1982, la llegada del Papa Juan Pablo II a nuestro pas era preludio del final del conflicto, ya que durante la visita del Sumo Pontfice se dan los combates finales en las afueras de Puerto Argentino, sobre las diversas elevaciones que rodean la capital de las islas, el Cerro Destartalado, Monte Kent, Monte Longdon, etctera, habiendo sido presididos por los combates en Puerto Darwin, y Ganso Verde. El 14 de junio, el gobernador militar de las Islas Malvinas, el General Mario Benjamn Menndez, firm la rendicin frente al comandante de las tropas britnicas Jeremy Moore. El proceso decisorio durante el conflicto de Malvinas fue muchsimo ms complejo de lo que se crey. La Junta Militar, siendo la cabeza de gobierno en ese momento y siendo la que tom la decisin y negoci entre s el Operativo Malvinas, una vez iniciado el conflicto y la mediacin, la cantidad de actores que generaban y tomaban decisiones dentro de ese mecanismo eran muchos ms. As pudimos observar la aparicin del COMIL o GTM (Grupo de Trabajo Malvinas), que estaba compuesto no slo por los tres miembros de la Junta sino a su vez por los Jefes de Estado
318
Mayor Conjunto, miembros de las Fuerzas Armadas y profesionales de la Cancillera, adems de la existencia del tro o mini-senado que acompaaba al grupo argentino de negociadores a lo largo de la mediacin en las etapas sucesivas posteriores a la mediacin norteamericana, especialmente en el viaje a Cuba por la reunin de No Alineados. El viaje a Cuba por la reunin de No Alineados demarca, justamente, una notable falta de coherencia en relacin al sistema internacional, la cual gener que sobre la marcha y casi como la ltima opcin, la Junta ordenara un redireccionamiento de la poltica exterior. De esta manera, en pleno proceso de mediacin y conflicto con la tercer potencia militar del planeta, redimension totalmente la poltica exterior nacional, en una direccin que tan solo 3 meses antes nunca se hubiese diseado; dirigir la necesidad de apoyo y acompaamiento hacia nuestro pas por parte de los pases del Tercer Mundo y los No Alineados, se expresa en el abrazo entre el Canciller Costa Mendez y Fidel Castro. Es por ello que la diplomacia profesional o de carrera se caracteriz por quedar al margen del proceso originador de propuestas y de toma de decisiones, siendo principalmente trasladada hacia la ejecucin de un papel de interlocutor y mensajero entre los que seran el grupo de mediadores norteamericanos, y quienes eran en realidad los que negociaban, contra negociaban y originaran posteriormente las propuestas y respuestas argentinas, frenando cualquier indicio de posible acuerdo por ms cercano o alejado que ste estuviese de las exigencias argentinas o de los deseos britnicos. La ausencia de autonoma del personal profesional para tales circunstancias, en las cuales se debi haber contado con profesionales en la Cancillera, fue notorio, los cuales no slo debieran haber aconsejado y asesorado en forma correcta a los decisores finales, sino que adems deberan haber estado a la altura de las circunstancias de manera de poder hacer frente a una de las situaciones de mayor complejidad en nuestra historia, momentos para los cuales se los preparara y capacita. Como hace referencia el informe de la Comisin de Anlisis y Evaluacin de las Responsabilidades en el Conflicto del Atlntico Sur, el Informe Rattembach hace una clara y precisa distincin entre que responsabilidades les caben a cada uno de los actores en el conflicto, a nivel poltico y militar.
319
El final de la guerra producira, el retiro en los das sucesivos, durante el mes de junio de 1982, del tercer gobierno militar del auto-denominado Proceso de Reorganizacin Nacional. Durante la transicin a un nuevo gobierno militar, tanto la Fuerza Area como la Armada deciden retirarse del gobierno, dejando todo en manos del ejrcito. Los clculos finales sobre el aumento de la deuda externa a 40 mil millones de dlares se debi, segn el ex ministro de economa argentino, Martnez de Hoz, a que gracias a ese endeudamiento pudimos lanzarnos a la reconquista de las Malvinas (Garca Lupo, 1984: 131). Poltica exterior de R. B. Bignone. La rendicin final en Puerto Argentino, acaecida el da 14 de junio de 1982, produjo el final del gobierno del General Galtieri. Durante el tiempo transcurrido desde la renuncia al cargo de Presidente y Jefe de la Junta de gobierno, por parte de Galtieri, una nueva instancia de negociacin se abrira en nuestro pas. En el transcurrir de la misma, las negociaciones sobre quin asumira el mando de la Junta de Gobierno y quin sera el responsable de conducir a la Repblica Argentina hacia un marco de transicin poltica que depositase al pas en la democracia, estuvieron enmarcadas en el retiro del gobierno y por lo tanto tambin de la toma de decisiones, de los altos mandos de la Marina como tambin de la Fuerza Area, retornando a un esquema de gobierno similar a anteriores gobiernos militares, dirigidos y encabezados enteramente por el ejrcito. La asuncin del General Bignone al cargo de presidente, estara condicionada claramente por la coyuntura interna, enmarcada en las tiranteces producidas dentro del mismo ejrcito, en el cual los diferentes nombres que circulaban en el ambiente gubernamental, posicionaban a la Repblica en el camino a la democracia o en la continuacin de la ms feroz de las dictaduras latinoamericanas sustentadas en la violacin sistemtica de los Derechos Humanos, polticas econmicas de corte liberal y monetarias extremadamente furtivas y perjudiciales para el desarrollo industrial y en el mayor aislamiento y segregacin internacional sufrido por nuestro pas. El da 22 de junio de 1982 el Ejrcito decidi asumir la responsabilidad de la conduccin poltica, designando para el cargo de presidente al General (RE) Reynaldo Bignone. De esta manera, el ltimo gobierno del
320
auto-denominado Proceso de Reorganizacin Nacional, iniciaba su gestin; en la misma se tendra como objetivo primordial reposicionar al pas en el concierto internacional, demostrando las intenciones de este nuevo gobierno, de motorizar la consecucin en el corto plazo, la apertura poltica y de procesos democrticos. El transcurso del gobierno de Bignone tendra como objetivo interno principal recorrer el camino de la institucionalizacin poltica y democrtica de nuestro pas. Surgido, dicho gobierno, como el cuarto del auto-denominado Proceso de Reorganizacin Nacional, y tambin como consecuencia del fracaso de una irresponsable aventura militar, la gestin de Bignone tuvo, desde sus inicios un margen de maniobra sumamente reducido, debido primordialmente a que este surge como una de las secuelas que la guerra de Malvinas dej tanto en la sociedad civil, como en el mbito militar. Con la designacin final como Canciller del Dr. Juan Aguirre Lanari, se prosigui con el camino iniciado por su antecesor, el Canciller Costa Mndez, durante el conflicto de Malvinas; el acercamiento hacia Latinoamrica y hacia No Alineados se vera expresado en el primer mensaje al momento de la asuncin del nuevo presidente: el impulso dado sera
al mximo con los pases hermanos de Iberoamrica, a quienes tendremos siempre en nuestros corazones por su amistad y solidaridad en los difciles momentos que hemos vivido recientemente8.
El desarrollo de una poltica exterior nacional, en una instancia de posguerra, sera el condicionante esencial que enfrentara la diplomacia argentina, la cual tendra como objetivo central para este gobierno, el reinsertar la cuestin de la soberana de las Islas Malvinas e Islas del Atlntico Sur, en el seno de las Naciones Unidas. Esta situacin obligara al Canciller, a adoptar posiciones anticolonialistas, produciendo una continuacin de las posiciones adoptadas por el ex Canciller Costa Mndez, en las postrimeras de la guerra. Atendiendo a esta necesidad, el discurso del Canciller, tuvo que construir un andamiaje terico-poltico que le permitiese sustentar esta nueva posicin internacional, en el marco de ser un estado posicionado en
8. Mensaje de asuncin del presidente Bignone. 1 de julio de 1982. En diario Conviccin, 2 de julio de 1982, 12 y en Aguirre Lanari y Amrica Latina, Conviccin, 1 de julio de 1982, 14.
321
occidente, pero en la posguerra de Malvinas, la cual puede comprenderse mediante la siguiente afirmacin:
Occidente es un concepto cultural y es una filosofa desde el punto de vista de nuestra conformacin poltica. Yo pienso que Occidente significa democracia. Significa una manera de vida que respeta al ser humano y su personalidad. Desde ese punto de vista somos occidentales y estamos trabajando para restablecer la plenitud democrtica en nuestro pas. Pero ser occidental no significa estar subordinado a ninguna superpotencia, sino practicar determinados valores de acuerdo a nuestro propio imperativo, y tener una buena poltica independiente manteniendo relaciones con todas las naciones del mundo.
Destacando que:
la Argentina es y ser un pas occidental, pero es tambin un pas soberano vocacionalmente independiente celoso custodio de su propia capacidad de autodeterminacin y respetuoso de la ajena9.
La defensa de la posicin de no abandonar la instancia de dilogo y participacin en el mbito de No Alineados, fue defendida por el Canciller, quin sostuvo:
hay quienes sostienen que la Argentina no debera integrar el movimiento de No Alineados. A ellos les respondo que de ninguna manera yo tomara una decisin en ese sentido, porque interpreto que a los intereses de la Argentina, les conviene que estemos en ese movimiento. Y les interrogo, de dnde obtuvimos apoyo que no nos dieron algunos otros sectores del mundo? Yo no voy a tomar jams una decisin en el sentido de alejarnos de No Alineados porque en primer lugar ellos nos apoyaron y adems no significa acordar ideolgicamente con algunos de sus miembros10.
Esta redefinicin y giro latinoamericanista, no debe ser interpretado como un alineamiento exclusivo hacia el sur, abandonando el norte; la necesidad de restablecer las relaciones, tanto con las potencias europeas como con la norteamericana, discontinuadas desde la finalizacin de la mediacin de Alexander Haig; el viaje realizado por el Dr. Lucio Garca del Solar, a Estados Unidos, tuvo dos objetivos claros, segn sus declaraciones:
por un lado transmitir a los americanos la intencin del gobierno de transicin de Bignone de llamar a elecciones; por otro lado la de restaar las heridas provocadas
9. Canciller Juan Ramn Aguirre Lanari. No hemos declarado la paz, Revista Somos, N 304, 16 de julio de 1982, 52. 10. Entrevista al Canciller Aguirre Lanari, Diario Conviccin. 25 de julio de 1982, 24.
322
por la ayuda norteamericana a los ingleses, que haba creado una relacin incomoda entre ambos pases11.
El viaje del Presidente Bignone a la reunin en Nueva Delhi, en el mbito de la reunin de No Alineados, en marzo de 1983, busc profundizar la Cuestin Malvinas, en la agenda internacional del tercer mundo. En declaraciones del Canciller Aguirre Lanari, se entendi que pese a los costos de poltica interna que poda tener era un deber patritico venir a consolidar la posicin argentina sobre Malvinas en No Alineados12 En declaraciones formuladas en funcin de esa coyuntura por representantes del gobierno nacional, estos expresaban la nueva instancia de posicionamiento de nuestro pas, en el concierto internacional:
el conflicto reciente demostr de un modo significativo la solidaridad con la Argentina de las hermanas repblicas latinoamericanas y del Movimiento de Pases No Alineados.
Las relaciones con la URSS debieron reiniciarse en funcin del conflicto, ya que hubo una interrupcin en las transacciones comerciales durante el desarrollo del mismo. Las mximas autoridades soviticas reanudaron las importaciones en el mes de julio; esta accin vali el reconocimiento del Canciller, en la exposicin de su discurso, efectuado en la Escuela de Defensa Nacional, los pases socialistas han acompaado a Argentina en la cuestin de los Derechos Humanos. Esto demuestra que el acercamiento no slo era econmico sino tambin poltico. Muestra de este acercamiento, fueron la profundizacin de los vnculos militares. En noviembre de 1983, un alto oficial del ejrcito sovitico fue condecorado en el Comando en Jefe del Ejrcito argentino. En funcin de la retirada de las Fuerzas Armadas, del gobierno nacional, en el marco del proceso de transicin hacia la democracia, un nuevo gobierno haba sido elegido, la Unin Cvica Radical, encabezado por el Dr. Ral Alfonsn abrira una nueva instancia donde el dilogo, la bsqueda de la verdad y justicia, seran objetivos primordiales para la consolidacin de la
11. Declaraciones formuladas por el Embajador, al momento de asumir su cargo como representante argentino en los Estados Unidos a mediados del ao 1982. 12. Entrevista al Canciller Aguirre Lanari, citada en La Argentina gana terreno entre la moderacin y el pago de deudas justas . Carlos Fernndez, Diario Conviccin. 8 de marzo de 1983, 3.
323
democracia, en un marco econmico que acompaara dicho proceso, con una deuda externa galopante, una estructura industrial nacional totalmente desarticulada y desmantelada por polticas de corte monetarista, y de posicionamiento externo serviles, una guerra la cual demostr la ineptitud y la falta de preparacin por parte de las autoridades militares, tanto en la decisin como en la ejecucin, y con una atroz y sistemtica violacin a los derechos humanos, la cual sera reconocida en todo el sistema internacional. En sntesis, la estructuracin, diseo y fundamentacin de la poltica exterior del auto-detenominado Proceso de Reorganizacin Nacional, debe ser claramente interpretada y evaluada en consonancia a la poltica interna desarrollada por dicho gobierno, el cual era enmarcada dentro del proceso de la Guerra Fra. Debemos interpretar las diversas instancias de elaboracin y estructuracin de la poltica exterior, identificando las diversas etapas que comprenden al auto-detenominado Proceso de Reorganizacin Nacional, o sea las cuatro presidencias, con sus pequeos interregnos e interinatos, los cuales articulan como bisagras entre las principales. La arquitectura de la diplomacia militar argentina, llevada adelante por el proceso mismo, fue fundamentada en la concepcin de la Doctrina de Seguridad Nacional, originada y diseada en los Estados Unidos. De esta manera, el relacionamiento con los actores latinoamericanos, en especial con los de Amrica del Sur, fue basamentada en sta doctrina, lo cual condujo a la Junta de Gobierno a relacionarse con sus vecinos en forma amenazadora y en conflicto constante. Asimismo la poltica econmica, fue desarrollada en funcin de una concepcin liberal de la misma, mediante un programa caracterizado en la implementacin de polticas de corte monetarista en detrimento de las clases menos favorecidas y de las capas medias de la sociedad. Las mismas conllevaran al claro beneficio del capital financiero internacional y las corporaciones transnacionales. La desaparicin de la industria nacional fue el claro ejemplo de las consecuencias de estas polticas. El aumento, por otra parte, del ndice de deuda externa de nuestro pas, fue de manera exponencial, teniendo claros efectos negativos en el desarrollo mismo del programa econmico, adems de la intervencin de los organismos de crdito internacional en el mismo diseo de la poltica econmica nacional. La consecucin de polticas de represin interna a los opositores, fue consecuente con la Doctrina de Seguridad Nacional, en tiempos en los cuales
la imagen internacional de nuestro pas era puesta en la mesa de discusin por las reiteradas denuncias de abuso y violacin de los derechos humanos ante las organizaciones internacionales. Las hiptesis de conflictos, ya sean polticos, econmicos o territoriales, a lo largo de la frontera con nuestros vecinos, nos condujeron a los aprestos preparatorios para desatar una guerra con Chile a fines de 1978, por las islas Pcton, Lenox y Nueva. La medicacin Papal, fue la que finalmente se impuso y trajo paz al sur del continente. El desarrollo de polticas intervencionistas en los pases vecinos como Bolivia y en pases de Centroamrica, con la vista permisiva de los Estados Unidos, sumado a esto un sistema de creencia y valores, gener en el imaginario militar la imagen de ser interpretes de los deseos norteamericanos y de ser los privilegiados en el relacionamiento internacional con la potencia occidental. Esto mismo indujo a los militares en 1982, a embarcarse en una guerra contra la segunda potencia militar de la OTAN, Reino Unido, por la soberana de las Islas Malvinas, en funcin de la posibilidad de perpetuarse en el poder, ante la inestabilidad social, clara consecuencia de las polticas represivas y econmicas que afectaban a la mayora de la sociedad argentina. El resultado final de la guerra, condujo a la anarqua institucional militar, lo cual deriv en una progresiva transicin a la democracia, no consecuente a los deseos e intereses de los militares en el poder. El papel de paria internacional, que nuestro pas sufrira, como describe Escud en su obra (Escud, 1984), condujo al gobierno democrtico del Dr. Ral Alfonsn a generar una reformulacin total del sistema relacional de nuestro pas, fundamentado en el respeto a los Derechos Humanos, la Democracia, la institucionalidad y fortaleza del gobierno y a la depuracin y ordenamiento de la economa interna. Adems el restablecimiento de las relaciones con los estados europeos y con Estados Unidos, seran el claro objetivo del nuevo gobierno democrtico, como as tambin el cambio de paradigma relacional con los pases latinoamericanos, en busca de la paz, se sembr el camino de la integracin regional. Estas fueron las consecuencias de una poltica irracional de relacionamiento internacional, basada en los intereses espurios de un gobierno dictatorial, caracterizado por una visin autista de las relaciones internacionales de nuestro pas con el mundo.
325
PArTE 3
UN MODELO RECIENTE DE pOLTICa EXTERIOR: el fin de la tensin entre la insercin y la aUTONOMa? (1983-2010)
Desde la restauracin democrtica de 1983, y los cambios acaecidos desde fines de los ochenta en el escenario internacional, las estrategias de las polticas exteriores tuvieron como marco la estabilidad de un rgimen, en donde se produce una conjuncin de las pretensiones de autonoma e insercin que estara caracterizando a un modelo reciente (1983- 2010). Las polticas exteriores desde 1983 se construyeron con un interesante juego de equilibrios entre las tendencias autonomistas que privilegiaron a la regin, como escenario principal de su agenda, y los de insercin restringida con la potencia hegemnica. Las diferencias entre estas tendencias estuvieron en la eleccin de su alianza principal. Mientras los primeros apuntaron a generar mrgenes de maniobras en el sistema internacional sobre las alianzas con pases con similares recursos y valores, los dependentistas continuaron por una poltica de seguimiento hacia la potencia hegemnica. Obviar algunos de estos lados, nos puede llevar tanto a un aislamiento como hacia una insercin excluyente. Estos elementos nos permitieron delinear una presencia de cierta estructura triangular, donde el impacto de las tendencias autonomistas buscan centrar su prioridad en Brasil, y las otras, las dependentistas en Estados Unidos. De acuerdo a qu lado del tringulo se apoy la estrategia principal de vinculacin de Argentina con el mundo, fue el resultado obtenido. Existieron fuertes condicionantes, como el endeudamiento que gener la necesidad de acercarse a Washington para conseguir apoyo financiero, ya sea unilateral o de los organismos multilaterales que controla, lo que ocasion una tensin en la bsqueda de un mayor marco autonmico. La primera opcin tambin tuvo sus dificultades, ya sea por las transformaciones del sistema internacional, o los de algn actor relevante para ella, como Brasil, y que nos pudo llevar hacia una doble dependencia.1 El debate se concentr en la forma de encarar una relacin con Washington, menos confrontativa y ms cooperativa que en la etapa anterior. Mientras para los herederos del autonomismo, como Figari, existieron desde 1983 una continuidad en la eleccin temtica2, la relacin con Washington
1. Utilizamos esta expresin en el sentido otorgado por Guillermo Figari (1997, 195-6). 2. La diferencia entre las polticas exteriores estuvo para Figari en la cuestin de la eleccin de las prioridades, referidas a con quin me debo relacionar ms y con quin me tengo que relacionar menos. Y dentro de esas relaciones cual constituye la alianza principal (Figari: 1997, 135).
329
se bas en la reactualizacin del principio de no intervencin a travs de negociaciones maduras y moderadas con Estados Unidos (Figari, 1993: 220) que le permitieron a Alfonsn llevar a cabo una poltica de autonoma ingenua aunque esta actitud no constituy ningn inconveniente para que reconociera una realidad insoslayable no comprendida en el pasado: con los Estados Unidos deban existir relaciones maduras. (Figari, 1997: 130) Para los continuadores de la tradicin occidentalista, como Escud, el corte no se produjo en 1983 sino con la poltica de Menem que represent un giro brusco respecto de la poltica del gobierno de Alfonsn y un viraje de 180 grados de la poltica altamente confrontacioncitas de la dictadura militar. Las diferencias que encontr estuvieron en las polticas de Alfonsn y su equipo que condujeron siempre a la confrontacin con los poderosos y que habra generado costos. Las de Menem, Cavallo y Di Tella partieron de la aceptacin realista del liderazgo de los Estados Unidos y por lo tanto no tienen costos y pueden eventualmente, generar beneficios significativos (Escud, 1992: 36-38).3 Russell fue ms all en esta cuestin, y afirm que desde los noventa, ya no importa quien gobierne, el camino a seguir con respecto a Estados Unidos ser el mismo (Rusell, 1994).4 La otra variable, la relacin con Brasil, debemos verla en el marco de un proceso de integracin selectiva que reconoci un mismo origen con el giro realista de 1985, el fracaso del Consenso de Cartagena para el tratamiento de la deuda externa. El aislamiento con la regin se rompi definitivamente tras la Guerra de Malvinas. La integracin con Brasil reconoce su origen en los tratados firmados por Sarney y Alfonsn5; y finalmente se avanz hacia otros pases del rea con la formacin del MERCOSUR. La firma de
3. Ntese que para Russell y Tokatlin situaron el mismo corte que Escud en el pasaje del paradigma globalista a la estrategia de aquiescencia pragmtica. 4. Aunque recientemente este autor, junto con Juan Gabriel Tokatlin, sostiene la posibilidad de reemplazar el modelo de los noventa de aquiescencia pragmtica, por otro de autonoma relacional (Russell y Tokatlin: 2003). 5. Este acercamiento fue posible gracias a que ambos gobiernos interpretaron que las disputas provocadas por el liderazgo regional a lo largo de la Guerra Fra haban sido fomentado por Washington. De este modo los estadounidenses lograron para s mrgenes de accin en sus polticas sudamericanas. La decisin alfonsinista de asociarse estratgicamente con Brasil tena como objeto amortiguar la influencia norteamericana en nuestro diseo externo.
330
estos acuerdos de integracin, unin aduanera y mercado comn marcaron el definitivo alejamiento de aislamiento regional. Esta ltima estrategia de integracin, cuyos motivos fueron una estrategia para enfrentar la globalizacin, no estuvo exenta de tensiones entre sus miembros por la falta de adecuacin de polticas comunes, y por la prioridad otorgada a la relacin con Estados Unidos. En este diseo, la vinculacin con Washington, buscaba resolver la puja por le liderazgo sudamericano con Brasil a favor de Argentina. Un momento interesante fue la fuerte apuesta, a travs de este alineamiento y la participacin en las fuerzas de paz de Naciones Unidas para potenciar a Argentina como referente regional, cosa que la propuesta de incorporar al pas como aliado extra OTAN lograra. Pero este esquema se confront con otras iniciativas como las diversas propuestas de reforma al Consejo de Seguridad, donde Brasil busc ocupar un silln permanente en dicho organismo, generando tensiones con nuestro pas. El Mercosur fue ganando importancia como instrumento para la negociacin con otros espacios regionales como el rea de Libre Comercio de las Amricas bajo la frmula cuatro ms uno, o el acercamiento con la Unin Europea en la Primera Cumbre Europea Latinoamericana de junio de 1999 donde se afirm la voluntad de ambos mercados de crear una asociacin interregional, o con posterioridad a la crisis de 2001 cuando se institucionalizaron misiones conjuntas con el sello comunitario. El fin del modelo de relacin privilegiada con Estados Unidos fue objeto de debate por parte de los autores. Para Mario Rapoport, la dupla convertibilidad y alineamiento con Estados Unidos iban de la mano, sumada a una poltica atenta e importante hacia Brasil aunque subordinada a la primera. (Rapoport, 2003: 222)6 Mientras para Russell y Tokatlin quienes han sustentado en el fin del modelo de aquiescencia pragmtica (Russell y Tokatlin, 2002: 414-419). Incluso Carlos Escud tambin observ que con la crisis de 2001 se instaur una estrategia de poltica exterior estado parasitario (Escud, 2005: 117 y ss.). A diferencia de ellos, nos parece que existen algunos ejes que unificaron a las polticas exteriores posmenemistas. Ellas fueron las tensiones en la
6. Este ltimo aspecto fue intentado por el gobierno de la Alianza aunque sin xito, por su resistencia a salir de la convertibilidad entre otros aspectos.
331
relacin triangular entre Buenos Aires, Brasilia que estuvo redefiniendo su rol en el mundo y Washington por su agenda de seguridad y el impacto de las negociaciones con los Organismos Financieros Internacionales, y la cuestin de soberana por las Islas Malvinas.7
7. Para no desviarnos del anlisis principal, con respecto al tema Malvinas diremos que aparece destacado por todas las gestiones, pero en estas ltimas (De la Ra, Duhalde, Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner) existi cierta continuidad marcada por el abandono de la poltica de seduccin de Menem y el impulso de las negociaciones bilaterales y multilaterales con sus matices particulares.
332
CapTULO XIV
La poltica exterior de Alfonsn (1983-1989)
Mara Delicia Zurita
Hacia el ao 1983 se produjeron importantes cambios tanto en Argentina como en el resto del mundo. En el plano nacional, nuestro pas comenz una nueva etapa signada por la transicin hacia la democracia luego de seis cruentos aos de gobierno militar. El radical Ral Alfonsn asumi la presidencia el 10 de diciembre y comenz con una poltica cuyo primer objetivo era, tanto a nivel interno como en materia de poltica exterior, cambiar la poltica en Derechos Humanos conforme a las normas internacionales. En el plano externo, el conflicto bipolar que vena dominando la escena mundial desde haca ya tres dcadas estaba entrando en lo que Fred Halliday llama la Segunda Guerra Fra. Luego de una etapa de distensin, Estados Unidos y la Unin Sovitica haban vuelto a la carga con todas las herramientas que estuvieran a su alcance para tratar de derrotar al enemigo. En el escenario bipolar, Argentina como pas del Tercer Mundo deba redefinir cules iban a ser sus prioridades para llevar adelante las relaciones exteriores. Como parte de Latinoamrica, regin estratgica por la gran diversidad de recursos naturales que las grandes potencias buscaban conseguir, tena la difcil tarea de diferenciarse de otros pases del Cono Sur que seguan siendo gobernados por regmenes dictatoriales como era el caso de Chile, Brasil y Uruguay 1.
1. En Chile desde 1973 haba un gobierno de facto presidido por el General Augusto Pinochet. Brasil desde 1964 estaba gobernado por militares. Para la poca en que Alfonsn asumi la presidencia en Argentina (1983), en Brasil estaba a cargo del gobierno desde 1979 Joo Baptista de Oliveira Figueiredo.
333
Esta misin tuvo fecha de vencimiento cuando los pases anteriormente nombrados siguieron los pasos de nuestro pas y volvieron a la democracia. Varios fueron los condicionantes externos para llevar a cabo este proceso. La situacin econmica internacional, que para el caso latinoamericano, se tradujo en la crisis de la deuda externa, la revolucin iran, la transicin a la democracia en Espaa y Portugal y la revolucin nicaragense, entre otros sucesos hicieron de detonantes para que los pases latinoamericanos vuelvan a vivir en democracia (Pucciarelli, 2006: 25-26). Los procesos de transicin tuvieron las especificidades propias y coyunturales de cada pas de la regin. En el caso de Argentina, la gestin de Alfonsn, en materia de poltica exterior, sigui los lineamientos planteados por Yrigoyen durante sus mandatos en relacin a una poltica exterior que fomentase la paz y armona entre los pueblos basada en principios morales que eran fieles a las ideas del krausismo. En el contexto histrico en el que se enmarc su presidencia, lograr la estabilidad democrtica, en el plano interno y modificar la imagen de Argentina, en el plano externo, fueron dos objetivos que iban de la mano. En palabras de Paradiso, estas premisas se cristalizaron en un eje de carcter defensivo, cuyo fin era proteger el orden institucional y en un eje ofensivo, que buscaba la presencia activa del pas en la comunidad internacional (Paradiso, 1993: 186). En el presente trabajo la propuesta es realizar un anlisis de la presidencia de Ral Alfonsn enmarcndola en los ltimos aos del mundo bipolar. Para lograr este objetivo se dividir la investigacin en varios apartados. En el primero se realizar un recorrido por la coyuntura internacional fuertemente marcada por la Guerra Fra. Luego se analizarn las distintas prioridades que tuvo en su agenda la Cancillera argentina al mando de Dante Caputo como por ejemplo: el restablecimiento de las relaciones con Europa Occidental, las relaciones con Estados Unidos y la Unin Sovitica y su posicionamiento en Amrica Latina.
En Uruguay desde 1973 el gobierno estuvo a cargo de las Fuerzas Armadas hasta 1985, ya que desde 1981 era presidente de facto el general Gregorio lvarez.
334
La coyuntura externa: la Segunda Guerra Fra A finales de los aos setenta comenz lo que el especialista en Relaciones Internacionales Fred Halliday denomin la Segunda Guerra Fra correspondiente, segn su clasificacin, a la cuarta fase en la que l divide las cuatro dcadas de la contienda bipolar. As la fase 1, la Primera Guerra Fra, 1946- 1953; fase 2, el periodo de antagonismo oscilatorio, 1953- 1969; fase 3, distensin, 1969- 1979; fase 4, la Segunda Guerra Fra, desde 1979 en adelante (Halliday, 1989: 23). Durante esta ltima fase se acrecent la carrera armamentstica y se volvieron a usar herramientas utilizadas durante la Primera Guerra Fra al poner ms el acento en las diferencias ideolgicas entre ambos sistemas, capitalista versus comunista. De esta manera la retrica del otro, del enemigo cobr tanta fuerza como en la dcada del cincuenta. Las acusaciones de uno y otro bando estaban a la orden del da. As Estados Unidos bas su intensa actividad propagandstica en contra de los rusos en la frgil economa sovitica, la presencia de un gran nmero de disidentes al rgimen, y el gran gasto que la Unin Sovitica destinaba para adquirir armamentos. Al decir de Halliday con la llegada de la Administracin Reagan, la URSS fue acusada repetidamente de respaldar el terrorismo internacional`, e incluso intentar asesinar al Papa (Halliday, 1989: 23). Como lo indica Halliday, durante la dcada de los ochenta las relaciones Este-Oeste eran cada vez menos frecuentes, si bien el telfono rojo segua funcionando y ambas potencias se reunieron en Ginebra en 1982 y ms tarde en Madrid, puede decirse que los negocios no eran tan fluidos como en las dcadas de distensin. Es interesante observar como se alertaba a la opinin pblica en Estados Unidos ante el peligro comunista recurriendo a un mecanismo utilizado en las viejas pocas del macartismo propio de la Primera Guerra Fra. La poltica de la Segunda Guerra Fra llevada adelante por la administracin Reagan responda a una ola de gobiernos neoconservadores que caracterizaron la dcada del ochenta como por ejemplo el gobierno de Margaret Thatcher en Gran Bretaa. Estos gobiernos eran defensores de las ideas neoliberales que pregonaban el achicamiento del Estado y realizaban la defensa de la libertad de mercado.
335
Mientras tanto en la Unin Sovitica a fines de 1982 muri Lenidas Brezhnev quien haba gobernado durante toda la dcada anterior y tras los breves gobiernos de Andropov y Chernenko, en 1985 asumi Mijail Gorbachov quien impuso una poltica reformista que plante la transicin en lo poltico, la Glasnot y en lo econmico, la Perestroika. Desde el punto de vista ideolgico, desde el Este se acrecent la intimidacin a los disidentes del sistema socialista y hacia 1983 se cortaron las comunicaciones telefnicas directas con Occidente. Adems se educ a los jvenes con un fuerte sentimiento de patriotismo y disciplinamiento militar. Puede decirse que la represin contra la oposicin fue ms dura que en dcadas anteriores. En lo econmico, la Segunda Guerra Fra se desataba luego de una profunda crisis del sistema capitalista que se produjo en 1973, a esto hay que agregarle que la Unin Sovitica estaba ms fortalecida militar y econmicamente a finales de los setenta y que nadie predeca su abrupto final tan slo una dcada despus. Esto tambin explica la campaa anticomunista propugnada desde Estados Unidos. El lugar estratgico donde realmente se llev a cabo el conflicto durante la Guerra Fra fue en el Tercer Mundo que abarca un gran nmero de pases con caractersticas heterogneas. Como lo indica Halliday:
Los conflictos de los E.E.U.U y Gran Bretaa con Vietnam o Cuba difieren profundamente de los existentes con Arabia Saudita o Argentina. Los primeros pretenden retar al sistema capitalista como tal. Los segundos, negociar una nueva posicin dentro del mismo. (Halliday, 1989: 49)
Estados Unidos y un intento de relacin bilateral madura Alfonsn aplic en poltica exterior un modelo idealista basado en fomentar la paz y la igualdad jurdica entre los Estados. Es por eso que estos principios se vieron reflejados en las medidas que tom la Cancillera argentina privilegiando acciones multilaterales, diversificadoras e integracionistas (Miranda, 2003: 105). Los cambios que llev a cabo Alfonsn en cuanto al relacionamiento externo respondieron, en gran medida, a la percepcin que el primer mandatario tena del mundo en ese momento.
336
Roberto Russell indica que uno de los cambios ms notorios tuvieron que ver, en parte, a la adscripcin cultural de Alfonsn a Occidente. Esta postura fue notoriamente contraria a la llevada a cabo por los militares quienes siguieron al pie de la letra el eje de las coordenadas del conflicto bipolar por conveniencia propia. Les resultaba til para legitimar la represin interna y para la imposicin del modelo poltico, econmico y social que benefici al capital transnacional (Russell, 1988: 152). Alejndose de este modelo, Alfonsn dej obsoleto al que hasta ese entonces haba sido el criterio ordenador de la poltica exterior (una diplomacia basada completamente en el factor ideolgico que corresponda al enfrentamiento entre Estados Unidos y la Unin Sovitica), adscribindose a Occidente, para otorgar credibilidad a su gobierno tanto desde el punto de vista interno como el externo. Sin embargo, la adscripcin a Occidente no signific, para el gobierno, la adhesin total a la poltica estadounidense. En el prximo apartado se analizar cmo fue la relacin entre Argentina y Estados Unidos, a partir de este nuevo posicionamiento hacia el Oeste. Una cuestin en la que se manifest la occidentalidad cultural de Argentina fue en lo relacionado a la negativa de Alfonsn de adscribirse a alianzas militares en el eje Este-Oeste al percibir al Movimiento de No Alineados (NOAL) como resultado de ver al conflicto bipolar desde el punto de vista del realismo, es decir como una confrontacin entre grandes superpotencias. En este caso tambin se marc una ruptura con las polticas del gobierno anterior que permaneci en el NOAL para no profundizar el aislamiento internacional en el que se encontraba, ni el repudio de la comunidad internacional por las violaciones a los Derechos Humanos. La decisin de la administracin de Alfonsn respondi, segn Russell, a tratar de aumentar los mrgenes de autonoma en relacin a las superpotencias. Esta decisin indudablemente tambin incrementaba los disensos metodolgicos con Estados Unidos y lejos de traicionar la occidentalidad demostr la intencionalidad de Alfonsn de:
ampliar los espacios de negociacin internacional sobre la base de un proyecto moderado e incrementalista [] el No Alineamiento de carcter tico y no ideolgico propugnado por el gobierno democrtico apunta, tal como lo expresara el propio Alfonsn,
337
a fomentar el proceso de distensin, sustraer a Amrica Latina del conflicto entre las dos superpotencias por el predominio mundial. (Russell, 1988: 158)
Las principales prioridades de su gobierno en palabras del Canciller Dante Caputo fueron: el vnculo exterior como creador de la transformacin, la independencia como condicin para el vnculo y el vnculo como protector de la democracia (Caputo, 1989: 260). De esta manera, la administracin de Alfonsn quera fomentar el desarrollo de la democracia y la defensa de los derechos humanos en repudio al gobierno que lo precedi. Esto fue una carta a favor ya que fue bien recibido en el exterior y lo que le permiti recomponer la desgastada relacin con Estados Unidos. Como indica Miranda, ante esta coyuntura, haba que demostrar que Argentina poda ser nuevamente un pas confiable y para eso haba que distanciarse lo ms posible del, al decir de Miranda, realismo ingenuo que no supo capitalizar el contexto que brindaba la bipolaridad, cometiendo errores de percepcin como considerar que el gobierno de Reagan iba a apoyar la decisin argentina de recuperar las Islas Malvinas a travs de medios blicos (Miranda, 2003: 120). Cuando asumi Alfonsn uno de los principales objetivos a nivel externo era reformular la naturaleza que las relaciones de Argentina con Estados Unidos haban tenido antao, virando del acercamiento a la hostilidad. La Cancillera argentina se propuso entonces forjar como lo denomina Russell una relacin madura basada en la confianza. La primera visita de la gestin alfonsinista a Washington fue en abril de 1984. All el canciller argentino Dante Caputo manifest lo que consideraba dos disensos fundamentales respecto de los intereses que Argentina y Estados Unidos tenan en ese momento. Bsicamente las diferencias se centraban en cuestiones clave como democracia, desarrollo y seguridad. Russell las sintetiza en su artculo Los ejes estructurantes de la poltica exterior argentina: apuntes para un debate:
A este fin, la administracin radical diferenci dos disensos metodolgicos. En el primero se situaron siempre de acuerdo con la opinin del gobierno radical los aspectos que conforman la base de sustentacin permanente del vnculo bilateralla necesidad de asegurar una conjuncin de principios y valores compartidos: la democracia, el pluralismo [...] los derechos humanos [...] El segundo nivel se reserv a las
338
apreciaciones y posiciones distintas sobre los principios ms adecuados para realizar o mantener en el mundo en desarrollo. (Russell, 1995: 4)
Sin embargo, el autor seala que hacia fines de 1984, nuestro pas debi dar un giro realista 2 obligado por determinados acontecimientos como el pago de la deuda externa, por el que recompuso las relaciones desde el punto de vista econmico a travs del desarrollo y activacin del Plan Austral en 1985. Si bien hubo entendimiento desde el punto de vista econmico, Argentina demostr su madurez no alinendose con Estados Unidos y mostrando disidencia frente a cuestiones capitales como su oposicin a la poltica norteamericana de Reagan en Centroamrica o el voto en contra al intento estadounidense de condenar la situacin de Cuba en la Comisin de Derechos Humanos en la ONU en 1987. Al respecto De La Balze acuerda con Russell, en considerar el acercamiento del gobierno de Alfonsn a los Estados Unidos como algo positivo dejando atrs recientes puntos de discusin como la Guerra de Malvinas e intentando renegociar la deuda externa. Sin embargo, difiere al considerar que el desacuerdo en temas como el apoyo de Estados Unidos a regmenes dictatoriales en Amrica Central, fue algo con lo que nuestro pas no obtena ningn beneficio. As y todo considera que, con sus vaivenes, se logr una visin realista del lugar que Argentina ocupaba en el mundo de ese entonces lo que llev al pas a estructurar lo que De La Balze llama una nueva poltica exterior basada en principios como la democracia, la defensa de los Derechos Humanos, la promocin del desarme y la insercin econmica internacional. Etapa que para el autor comenz a bosquejarse en el gobierno alfonsinista (De la Balze, 1997: 85-86).
2. Trmino que utiliz la Cancillera argentina a cargo de Dante Caputo cuando a fines de 1984, en pleno proceso de negociacin de la deuda externa, entiende que las diferencias con Estados Unidos correspondan a distintas interpretaciones sobre las problemticas mundiales pero que las mismas no eran un impedimento para la existencia de relacin bilateral madura, en donde Argentina, como pas latinoamericano del tercer mundo, reconociera el podero estadounidense que adscriba a Occidente pero que se consideraba autnomo en el proceso de toma de decisiones. En este contexto nuestro pas intenta un acercamiento hacia Estados Unidos. Muestra de ello es el viaje que Alfonsn hizo a Norteamrica en el mes de septiembre de ese ao.
339
Hacia fines de su mandato en julio de 1989 el Canciller Dante Caputo realiz varias declaraciones en una interesante entrevista para publicacin de Amrica Latina/Internacional. En la misma hizo referencia en varias oportunidades a la relacin que nuestro pas mantuvo con Estados Unidos. En primer lugar, calific como psimas a las relaciones argentino-norteamericanas previas a su gestin. Asegur que los vnculos bilaterales fueron creciendo con el paso del tiempo al decir que:
El dilogo con Shultz es un dilogo que va aumentando y mejorando en calidad. La interlocucin llega a ser excepcional, francamente amistosa. Nuestro vnculo con el Departamento de Estado era permanente, muy franco pero con discusiones muy fuertes. Logramos hacernos creer, logramos ser respetados en la conviccin de que estbamos en el mismo barco. (Caputo, 1989: 266)
De esta manera Argentina se posicion como un pas de Occidente, pero marcando ciertas diferencias con Estados Unidos, en este sentido puede decirse que quera establecer relaciones maduras de entendimiento, pero no de alineamiento absoluto con el pas del norte. Mantuvo en varias circunstancias su opinin de manera independiente demostrando decisin propia ante los planteos norteamericanos lo que le otorg a nuestro pas un cierto margen de autonoma en comparacin con pocas pasadas. La Unin Sovitica y las relaciones comerciales Desde el punto de vista econmico, el contexto de los aos ochenta no era muy propicio, ya que la crisis de la deuda externa golpeaba al pas como al resto de los pases deudores de Latinoamrica. A travs de sucesivos planes de ajuste en relacin al exterior se materializ en impulsar las exportaciones. De ellas dependa que nuestro pas se comprometiese a pagar la deuda. As lo declar el por entonces reciente presidente en su primer discurso en el Congreso de la Nacin: se abonar (la deuda) en la medida en que las exportaciones puedan expandirse en el futuro. (Puig, 1988: 43). Las prioridades de Argentina para estrechar vnculos comerciales eran los pases de Europa Occidental, Estados Unidos y Japn. La Unin Sovitica ocupaba un segundo plano. Luego, por cuestiones que ms adelante se nombrarn, pas a ser la principal carta con la que cont durante algunos aos el gobierno de Alfonsn para la colocacin de los granos argentinos en el exterior.
340
Para marcar la notable diferencia en las relaciones bilaterales establecidas con los soviticos es necesario hacer un poco de historia. En los aos del ltimo gobierno militar que se extendi desde 1976 hasta 1983 las relaciones comerciales entre nuestro pas y la Unin Sovitica haban disminuido notablemente. Por eso la prensa sovitica haba recibido con beneplcito la asuncin de Alfonsn a quien consideraban como un hombre progresista y renovador. Desde Argentina, el canciller Caputo defini antes de asumir a su cargo que no habra ningn tipo de discriminacin ideolgica en las relaciones comerciales con los pases del Este (Rapoport, 1988: 1869). Desde la llegada de Alfonsn al gobierno, el acercamiento entre Argentina y la Unin Sovitica se fue incrementando, hasta que lleg a su punto mximo en los aos 1984 y 1985. Con respecto a la Unin Sovitica, el gobierno de Alfonsn mantuvo estrechas relaciones desde el punto de vista comercial. Para concretarlas se realizaron una serie de viajes diplomticos entre ambas partes en 1984 y 1985. Como lo indica Hugo Perosa:
La adopcin de estas vas de diplomacia directa por parte de los gobiernos involucrados permiti un salto cualitativo en las relaciones mutuas y una excelente demostracin de las posibilidades de vinculacin y an de cooperacin entre estados con diferente grado de desarrollo y regidos por diferente sistema poltico, econmico y social. Para los soviticos estos viajes formaban parte de una estrategia de apertura a los amplios contactos con representantes de otros pases que permitira a los representantes del mundo exterior [] algo as como un nuevo descubrimiento de la URSS. (Perosa, 1989: 207)
La poltica sovitica hacia Argentina estaba enmarcada en una relacin ms flexible y atinada con Amrica Latina (Perosa, 1990: 250). Luego de analizar los objetivos de ambos gobiernos se puede afirmar que coincidan en el plano de la coexistencia pacfica entre estados y el desarme nuclear. Tambin cabe destacar que la prensa sovitica acompa en lo discursivo con beneplcito los primeros meses del gobierno de Alfonsn. En 1985 se cumpli el centenario de las relaciones bilaterales y el festejo reforz an ms el vnculo. Como parte de la celebracin ambos pases prepararon un volumen conjunto de documentos diplomticos sobre la historia de esas relaciones. Este ao coincide con el comienzo de las medidas de apertura poltica y econmica que fueron implementadas durante el gobierno de Gorbachov. La Unin Sovitica promova, a partir
341
de entonces la coexistencia pacfica y el desarme con el fin de crear un clima de paz y cooperacin. Lo mismo buscaba Argentina. Es probable que las coincidencias en los objetivos entre ambos pases hicieran de puente para fomentar las relaciones comerciales bilaterales. Segn Mario Rapoport, el nfasis en recordar la antigedad de la bilateralidad entre ambos pases responda a mostrar que la Rusia zarista estaba de acuerdo con los derechos argentinos en las Islas Malvinas (Rapoport, 1988: 191). Desde el punto de vista comercial, nuestro pas mir a la Unin Sovitica cuando descart su primer objetivo que era lograr una mayor relacin con Europa Occidental. Como lo indica Rapoport, el cambio de objetivo tuvo que ver con la imposibilidad de nuestro pas para ubicar sus productos en otras regiones del mundo (Rapoport, 2006: 206). Puig, al igual que Rapoport, opina que la Unin Sovitica se transform en el principal comprador de cereales a la Argentina, debido a las medidas proteccionistas que, a mediados de los ochenta, tomaron el resto de los pases occidentales. Pero agrega que el gobierno de nuestro pas no le dio ms importancia que la comercial y que esto fue un error desde el punto de vista estratgico, el gobierno constitucional no se ha planteado seriamente las relaciones con los pases socialistas, en los aos del mundo bipolar (Puig, 1988: 44). As en 1986 se firm un acuerdo comercial:
por el que la Argentina le venda a la URSS alrededor de 4, 5 millones de toneladas de granos a la URSS. Como contrapartida nuestro pas se comprometa a comprar 500 millones de dlares en equipos industriales y manufacturas duplicndose el monto de compras acordado en el convenio anterior. (Bravi y Zurita, 2006: 13)
En el marco de su visita a Mosc para la firma de dicho acuerdo el canciller Caputo se entrevist con algunos de los ms importantes funcionarios soviticos, como el canciller Shevardnadze y el presidente del Soviet Supremo, Andrei Gromyko. Esta era la primera vez que un canciller argentino visitaba la Unin Sovitica. Entre los temas que se trataron en los encuentros pueden nombrarse las propuestas de desarme de Mijail Gorbachov y Ral Alfonsn, la deuda externa latinoamericana y la situacin de Centroamrica. A mediados de ese mismo ao, Argentina firm convenios pesqueros con la Unin Sovitica y con Bulgaria para la explotacin ictcola en el Atlntico Sur. Esta medida no fue del agrado de Gran Bretaa quien marc a la zona
342
como de su exclusividad. Estos hechos tambin marcaron el apoyo que la Unin Sovitica le daba a nuestro pas en lo referido a la cuestin Malvinas (Rapoport, 1988: 192). Sin embargo, desde 1986 la compra de productos argentinos por parte de los soviticos comenz a mermar. Muchas razones se esgrimieron para explicar la reduccin del flujo comercial entre Argentina y la Unin Sovitica. Algunos explicaron lo sucedido aludiendo a un supuesto reclamo de los soviticos para que Argentina cumpla su promesa de comprar productos soviticos, ya que la balanza comercial hasta ese entonces era favorable a Argentina. El gobierno argentino tuvo una gran preocupacin ante esta situacin y recibi de los soviticos una promesa de reanudar las importaciones de granos. Sin embargo la misma qued inconclusa cuando el presidente Gromyko le dijo a Alfonsn que la URSS iba camino al autoabastecimiento en lo referido al comercio de granos (Rapoport, 1988: 194). A pesar de la reduccin del comercio bilateral, Alfonsn destac diferentes puntos de cooperacin entre ambos pases: el equipamiento industrial sovitico a empresas argentinas o mixtas, el equipamiento argentino a los soviticos en materia agro-industrial y proyectos conjuntos para la exportacin a terceros pases (Rapoport, 1988: 194). Alfonsn y Gorbachov se encontraron en la cumbre mundial de Reykiavik y como resultado de ese encuentro se emiti un comunicado conjunto en el que ambos gobiernos mostraron coincidencias en: su desacuerdo en la intervencin centroamericana, el reclamo argentino a Gran Bretaa por las Islas Malvinas, pedido de soluciones pacficas para conflictos regionales, como el caso de Medio Oriente. En opinin de Rapoport, los soviticos hicieron un balance muy positivo de la visita de Alfonsn ya que se afirmaron los puntos en comn que tenan las polticas exteriores de Argentina y la Unin Sovitica. Para nuestro pas, no fueron claros los resultados ya que no fue bien visto por Gran Bretaa el acercamiento argentino hacia los soviticos, poniendo especial nfasis en criticar los acuerdos pesqueros. Luego del viaje de Alfonsn, el canciller sovitico Shevardnadze visit nuestro pas. El balance de su visita fue positivo en el mbito de lo poltico y cultural: el funcionario sovitico destac la posicin de la Argentina en el mundo, su papel dinmico en el Movimiento de los No Alineados, su papel en el Grupo de los Seis y en el Grupo de Apoyo a Contadora. En lo
343
econmico, se profundizaron los criterios que se haban establecido en el ltimo viaje de Alfonsn a Mosc en relacin a la organizacin de empresas mixtas, en los rubros de construccin de maquinarias, energa y minera, y el comercio de productos agropecuarios. Tambin el viaje fue propicio para la consolidacin de proyectos de intercambio cultural y deportivo. A modo de balance se puede decir que se hicieron muchos avances durante el gobierno de Alfonsn en la profundizacin de las relaciones bilaterales. Estas fueron in crescendo desde 1983 y se frenaron hacia finales del gobierno radical con la estrepitosa cada de la Unin Sovitica. En bsqueda de la integracin latinoamericana Otro de los principales ejes en los que se centr la poltica exterior alfonsinista fue fomentar la integracin latinoamericana. Esto tambin marc un cambio respecto a la poltica exterior de los gobiernos militares, a travs de la bsqueda de la cooperacin y la unin de los pases de la regin con los pases desarrollados a fin de lograr una poltica autonomista. En palabras de Russell:
En este marco, Amrica Latina en general y los pases vecinos en particular fueron el escenario donde se pusieron en prctica, iniciativas y polticas de cooperacin, integracin y concertacin intra-Sur. La regin en su conjunto fue vista con un pie en el umbral de una nueva fase histrica caracterizada por dos desafos claves, que constituan el anverso y reverso de una misma moneda: la consolidacin de la democracia y la realizacin de la integracin. (Russell, 1995: 6)
Esta poltica se bas en tener como prioridad el establecimiento de acuerdos profundos que se den desde lo poltico para luego extenderse hacia lo econmico y comercial. Tambin tuvo como correlato la tendencia que se estaba dando a nivel global en los aos ochenta, la formacin de bloques econmicos en los que varios pases de un continente se unan por regiones. Si Latinoamrica no empezaba a actuar a nivel grupal iba a quedar aislada. El canciller Dante Caputo, al final de su gestin, remarc la importancia de la concertacin latinoamericana en la coyuntura internacional de los ochenta. Primero porque haba varios problemas que eran comunes a todos los pases de la regin y por lo tanto haba que aunar criterios para buscar una solucin en conjunto; segundo para poner en prcticas polticas
344
autonmicas; y tercero para seguir lo que estaba pasando en el mundo que comenzaba a dividirse en hiperregiones (Caputo, 1989: 265). Para Roberto Miranda las acciones del radicalismo en materia de poltica exterior tambin se han caracterizado por ser integracionistas. (Miranda, 2003: 105) Esto estuvo presente en la presidencia de Illia y tambin en la de Alfonsn, cuando nuestro pas particip en el Consenso de Cartagena (1984) por el cual los Estados deudores de la regin se unieron para consensuar polticas a seguir. En 1985 se firm la Declaracin de Iguaz con Brasil, considerado un gran avance para la cooperacin entre ambos pases. Este fue el puntapi inicial para una seguidilla de acuerdos en los aos sucesivos, que se analizarn ms adelante, como: la Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear (1985), el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (1986), el Acta de Integracin y Cooperacin Argentino-Brasileo y los doce Protocolos bilaterales (1986) (Miranda, 2003: 105). Sin embargo, no todos los pases adhirieron al Consenso de Cartagena, como por ejemplo Mxico, que negoci su deuda por separado. Esto demostraba que el contexto internacional no era tan propicio para la prctica de polticas multilaterales a nivel regional. Andrs Cisneros coincide en remarcar:
el acercamiento a nuestros grandes vecinos, Chile y Brasil. Con Chile, el Tratado de Paz y Amistad ratificado en 1985 inici el camino hacia la solucin definitiva de todos los problemas de delimitacin y demarcacin territorial entre ambos Estados. Con Brasil, el Proyecto de Integracin inaugurado en 1985 fue el punto de partida de lo que, ya en el gobierno de Menem, se plasmara en el Mercosur. (Cisneros, 1998: 64)
En relacin a Brasil, el acercamiento con Argentina se produjo hacia mediados de la dcada de los ochenta y este constituy un gran avance en este sentido. Eran muchas las cuestiones que acercaban a ambos pases. Tanto Argentina como Brasil estaban volviendo a la democracia luego de varios aos de gobiernos de facto, este punto en comn y las preocupaciones en torno al pago de la deuda externa llevaron a ambos pases a comenzar un proceso de cooperacin e integracin regional. Si bien este acercamiento fue criticado por algunos, tambin fue aplaudido por muchos empresarios. Los acuerdos en cooperacin nuclear, tcnica e industrial demuestran la cercana que exista entre ambos pases y la excelente relacin bilateral de ese momento. Estos hechos comenzaron a desandar un camino que dejaba
345
atrs los desacuerdos y la competencia del pasado en bsqueda de un objetivo comn (Russell, 1988: 169). Al asumir Alfonsn cre en el ministerio de Relaciones Exteriores una Direccin de Asuntos Nucleares y Desarme asumiendo un papel que durante el gobierno de facto tenan los militares. Las intenciones del gobierno argentino respecto de los Tratados internacionales en materia nuclear, preexistentes a la gestin de Alfonsn, pueden conocerse a travs de una carta que el canciller argentino Caputo le envi al senador norteamericano Charles Percy a principios de 1984, donde indicaba que la Argentina pretenda clarificar la cuestin de los acuerdos de salvaguardias con el OIEA3, los cuales deberan clarificar las particularidades de Tlatelolco4 con relacin al TNP5. Adems deba tenerse en cuenta que el Tratado de Tlatelolco no tena que tomarse como una versin regional del TNP y que Argentina tena la intencin de verificar que no hubieran existido violaciones del Protocolo II del Tratado durante la guerra de Malvinas. De cumplirse estas condiciones, nuestro pas poda ratificar Tlatelolco (Calvio, 1988: 233) Alfonsn y Sarney coincidan en que varios temas deban ser parte de la agenda bilateral, a fin de trabajar en conjunto. Adems del ya nombrado problema de la deuda externa, haba que solucionar otras cuestiones como el aumento del proteccionismo en el comercio internacional y la cantidad de divisas que desde la regin se iban hacia los pases desarrollados. Tambin
3. OIEA (Organismo Internacional de Energa Atmica) Es el principal foro intergubernamental para la cooperacin cientfica y tcnica en materia de utilizacin de la energa nuclear con fines pacficos. Ms infomarcin en: <http://www.cinu.org.mx/onu/estructura/ organismos/oiea.htm> 4. Tlatelolco. El Tratado de Tlatelolco fue firmado el 14 de febrero de 1967 y entr en vigor el 25 de abril de 1969. Fue creado para asegurar la ausencia de armas nucleares en la Zona de aplicacin definida en el Tratado; para contribuir a la no proliferacin de armas nucleares; para promover el desarme general y completo; para utilizar exclusivamente con fines pacficos el material y las instalaciones nucleares sometidas a la jurisdiccin de las Partes. Ms informacin en: <http://www.opanal.org/opanal/about/about-e.htm> 5. TNP (Tratado de no proliferacin de las armas nucleares) es un tratado internacional que se firm en 1968 y entr en vigencia en 1970. Su finalidad es evitar la proliferacin de las armas nucleares y la tecnologa armamentstica, fomentar la cooperacin en el uso pacfico de la energa nuclear y promover el desarme en general. Este acuerdo representa el nico compromiso vinculante en un tratado multilateral para alcanzar la meta del desarme por parte de los Estados que poseen armas nucleares. Ms informacin en: <http://www. un.org/spanish/Depts/dda/treatyindex.html>
346
consideraban primordial que Latinoamrica deba reforzar su poder de negociacin con el resto del mundo y buscar nuevos modos de insercin ante los vertiginosos vaivenes de la economa internacional (Paradiso, 1993: 193). La poltica nuclear bilateral tiene notoria importancia desde el punto de vista poltico-estratgico. Por ejemplo, as puede evidenciarse a partir de 1958 cuando los dos pases comenzaron a privilegiar sus inversiones para el sector desarrollando una especie de competencia regional. En 1985, como lo indica Calvio, hubo un cambio de percepcin y comenzaron a trabajar en polticas conjuntas que se reflejaron en: la visita conjunta de Sarney, presidente de Brasil, y Alfonsn a la planta nuclear de Pilcaniyeu; y el encuentro de ambos en la ciudad fronteriza de Foz de Iguaz, que dio pie a la firma de la Declaracin con el mismo nombre en diciembre de ese ao y al Acta de Integracin y Cooperacin Argentino-Brasilea, firmada en julio de 1986 junto con doce protocolos. Uno de los cuales estableca un sistema de informacin inmediata y asistencia recproca en caso de accidentes nucleares. Tambin pensaron en la posibilidad de establecer controles mutuos, lo que permitira un sistema de salvaguardia que tendra un importante efecto a nivel internacional, ya que ninguno de los dos pases era miembro del Tratado de No Proliferacin y no se regan por el Tratado de Tlatelolco (Calvio, 1988: 235). Tambin nuestro pas firm con Cuba un convenio de cooperacin cientfica y tcnica en materia de energa atmica en noviembre de 1986 (Calvio, 1988: 235). La crisis econmica que iba en aumento hizo que para 1987 se paralicen las obras del programa nuclear entrando en un perodo de desaceleracin del desarrollo. Sin embargo, se considera importante destacar el accionar de la gestin radical en reactivar el sector y en materia de poltica exterior para adquirir un mayor compromiso con el desarme, con su participacin en el Grupo de los Seis y en la promocin de la energa nuclear para fines pacficos (Calvio, 1988: 236-7). En lo que respecta a Chile, un mrito de la Cancillera argentina fue darle fin al conflicto por el Beagle que era otro tema pendiente heredado del gobierno de facto. Alfonsn acept la propuesta de paz del laudo papal y trabaj para ello. Dante Caputo lo expresa cuando dice que: Nuestra prioridad era la paz, convertirnos en un pas que utilizara sus recursos para desarrollarse y vivir civilizadamente, no para hacer la guerra (Caputo,
347
1989: 262). A esta opinin se agrega la de Alfonsn, quien aos despus recordando el proceso de negociacin con Chile declar:
Como argentino y como latinoamericano quiero renovar mi reconocimiento al Papa Wojtyla, que al comienzo de su pontificado no vacil y brind as un adelanto de lo que sera su larga y fecunda misin al servicio de la paz al impedir lo que hubiera sido un absurdo y dramtico conflicto entre pases hermanos. (Clarn, 2008, seccin digital)
Antes de firmar el Tratado de Paz con el pas vecino, el presidente argentino llam a una consulta popular que se realiz a fines de noviembre de 1984 y en la que el 82% de la poblacin apoy la propuesta de paz. As finaliz el conflicto con la firma, a fines de noviembre en Roma, de los ministros de Relaciones Exteriores de Chile y Argentina. De esta manera, el gobierno de Alfonsn se propuso lo que quera. Por un lado apagar un futuro incendio a nivel interno, ya que el conflicto con el pas vecino poda ser utilizado por los militares para desestabilizar a su gobierno; y por otro, a nivel externo pona en prctica su idea de solucin de conflictos por la va pacfica y la bsqueda del consenso, que poda ser considerada como un antecedente para solucionar otros problemas heredados del gobierno anterior, como la cuestin de Malvinas que se analizar en el siguiente apartado. Otro avance en vistas de la integracin regional fue la preparacin con gran impulso por parte del por entonces canciller Dante Caputo del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertacin Poltica, llamado Grupo de Ro, que comenz a funcionar el 18 de diciembre de 1986. Ral Alconada Semp, en su trabajo Democracia y poltica exterior 1983-1989, pone de manifiesto esta intencionalidad de integracin cuando dice que:
Los ministros de Relaciones Exteriores de Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Panam, Per, Uruguay y Venezuela afirmaron que a partir de la experiencia de varios aos derivada de nuestra accin conjunta de los Grupos de Contadora y de Apoyo,6 hemos decidido fortalecer y sistematizar la concertacin poltica de nuestros gobiernos,
6. El gobierno de Alfonsn impuls una accin multilateral conjunta de algunos pases latinoamericanos para garantizar la paz y la democracia en la regin. As el gobierno argentino impuls el apoyo al Grupo Contadora, que haba tenido los mismos fines y que estaba integrado por Colombia, Mxico, Panam y Venezuela en enero de 1983. El 29 de julio de 1985 en el marco del encuentro de presidentes para asistir a la asuncin del presidente peruano Alan Garca, Argentina, Brasil, Per y Uruguay, crearon el Grupo de Apoyo a Contadora o Grupo de Lima. Ambos grupos de pases se lo conoce como el Grupo
348
mediante la realizacin de un proceso de consultas regulares sobre temas internacionales que afectan o interesan a nuestros pases en el contexto de una creciente unidad latinoamericana. (Alconada Semp, 1995: 351)
La creacin y participacin de nuestro pas del Grupo de Apoyo a Contadora en respuesta a la crisis centroamericana mostr una de las aristas ms visibles del gobierno de Alfonsn, la relacionada con su sensibilidad para tratar de solucionar cuestiones internas y/o regionales. A los tratados de integracin que Argentina firm con Brasil luego tambin se uni Uruguay, lo que puede ser considerado como el principio de la integracin. Como sntesis, cabe destacar el trabajo que el gobierno de Alfonsn hizo por propiciar la integracin latinoamericana, tanto por factores externos, como la formacin de grandes bloques econmicos en todo el mundo, como por factores internos que respondan a una necesidad de Latinoamrica que provena de antao, la de profundizar vnculos para fortalecer a la regin para as conformar una base slida que le permitiese estar mejor parada ante las grandes potencias. Malvinas: un intento de solucin pacfica de las diferencias Un tema central de la agenda de poltica exterior argentina entre 1983 y 1989 fueron las conversaciones mantenidas con Gran Bretaa con respecto a las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sndwich del Sur. El gobierno radical se hizo cargo de la presidencia de nuestro pas a slo seis meses de haber finalizado un conflicto armado, que como lo indica Alejandro Simonoff no slo termin con el poder militar en la poltica argentina sino que tambin ubic a nuestro pas en su realidad latinoamericana y del Tercer Mundo (Simonoff, 2007: 39). El presidente Ral Alfonsn en su primer discurso ante el Congreso de la Nacin dio su opinin sobre el tema diciendo que:
de los Ocho. Ambos grupos de pases juntos fueron conocidos como el Grupo de los Ocho y tuvieron un papel trascendental en el apoyo al conflicto en Amrica Central.
349
nuestro objetivo indeclinable es y ser siempre su recuperacin y la definitiva afirmacin del derecho de nuestra Nacin a su integridad territorial soberana [] La soberana es un dato previo a la negociacin. (Puig, 1988: 44)
Por lo tanto, su intencin era continuar con el reclamo de la soberana instalando la cuestin en todos los mbitos multilaterales posibles, siendo fiel a los principios morales del krausismo, a travs del intento de solucin pacfica de los conflictos y de la bsqueda de la armona entre los pueblos. Esta concepcin de Alfonsn fue trasmitida a su equipo de trabajo, entre ellos al Ministro de Relaciones Exteriores Dante Caputo, quien en una entrevista para la revista Amrica Latina/ Internacional al final de su mandato, record el parte de situacin que analiz la gestin radical en relacin a Malvinas:
Nos encontrbamos frente a una situacin de guerra perdida en torno a un tema de la mayor relevancia para la poltica interior britnica, para la poltica interior del Partido Conservador y para el liderazgo de la Primer Ministro Britnica. En contrapartida, Argentina tena una mnima capacidad de presin internacional. Estos son los tres datos fundamentales del problema. (Caputo, 1989: 262)
Desde el punto de vista britnico, es interesante destacar las diferencias que existan en torno a la Cuestin Malvinas dentro del seno de la Cmara de los Comunes inglesa entre el Partido Conservador y el Partido Laborista. Mientras que el primero se mostraba ms reacio a dialogar sobre la soberana, el segundo, en cambio, era ms flexible y no mostraba reticencia a incluirlo como tema de conversaciones futuras. As lo demuestran las declaraciones de Donald Anderson, presidente de la Comisin de Relaciones Exteriores de la Cmara de los Comunes, al diario Clarn en el mes de septiembre de 1984 en el marco de los encuentros que tuvieron los legisladores argentinos y britnicos por la 72 Conferencia Interparlamentaria Mundial realizada en Ginebra. All el representante britnico destac que:
los laboristas nos diferenciamos de los conservadores en que buscamos un retorno a la situacin (existente) con anterioridad al conflicto [...] cuando comiencen las negociaciones todas las opciones, sin exclusin, deben estar abiertas. Esto incluye una discusin sobre soberana. (Russell, 1988: 147)
El encuentro sirvi para dar comienzo a las conversaciones bilaterales que se encontraban estancadas desde el final del conflicto armado con excepcin de la reunin que tuvieron en Berna (Suiza) el 18 julio de ese ao. Al no llegar a un acuerdo, Estados Unidos se ofreci de mediador
350
entre las partes pero a pesar de sus intentos de negociacin no se lleg a un resultado conciliatorio. En opinin de Caputo, en los aos inmediatos a la finalizacin del conflicto armado Estados Unidos tena la percepcin de que los argentinos eran los locos. Tiempo despus, gracias a los encuentros multilaterales, eso cambi. Tras la reunin de Berna, Argentina cambia su estrategia diplomtica al intentar instalar el tema Malvinas en todos los mbitos multilaterales posibles (Figari, 1997: 151). La gira realizada por Alfonsn en 1984 por Espaa, Francia e Italia, y al ao siguiente a Alemania, constituye un claro ejemplo acerca de dnde se trat la cuestin. La Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) fue uno de esos mbitos multilaterales en donde nuestro pas unific esfuerzos a fin de quebrar el voto en Naciones Unidas respecto a Malvinas. Argentina logr volcar a su favor las intenciones del frente de la Comunidad Econmica Europea y de la Commonwhealth. Para el Canciller Dante Caputo esto sent un precedente para las negociaciones futuras (Caputo, 1989: 263). El ao 1985 fue clave ya que marc un antes y un despus en las votaciones de la ONU en relacin a Malvinas. Mientras que en 1984 se obtuvieron 89 votos a favor del reinicio de las negociaciones bilaterales entre Argentina y Gran Bretaa, 54 abstenciones y 9 votos en contra, en 1985 los votos a favor aumentaron a 107 y en 1986 a 1167. Este notorio incremento mostraba el constante trabajo de la Cancillera argentina por instalar el tema y reactivar el dilogo, que queda demostrado en declaraciones de Dante Caputo cuando dice que:
haba que regenerar permanentemente situaciones que pusieran el reflector aunque fuera espordicamente, sobre la cuestin Malvinas. De lo contrario, corramos el riesgo de que se formaba un callo en la percepcin de los medios internacionales y Malvinas entrara en el archivo de los temas rutinarios. Si ustedes analizan la historia de la disputa durante nuestro gobierno, vern como permanentemente hay temas que relanzan la cuestin Malvinas en el plano internacional. (Caputo, 1989: 263)
Como se indic con anterioridad, la intencin de Argentina de instar al dilogo en los distintos mbitos multilaterales y la negativa britnica demostr
7. Los datos pertenecen a http://imalvinas.tripod.com/onu.htm
351
que quienes bloquearon las negociaciones bilaterales fueron los ingleses [] Si ellos aceptan esa situacin es porque les interesa y les conviene [] El tema Malvinas preocupa a Estados Unidos en tanto pueda desembocar en una situacin blica. (Caputo, 1989: 263)
Otro mbito multilateral en donde tambin pudo tratarse el reclamo argentino fue el Movimiento de No Alineados, al que Argentina perteneca. Pero debe marcarse una diferencia en cuanto la mirada internacional. Al finalizar la guerra, la participacin de nuestro pas en dicho foro careci de credibilidad interna, ya que los militares antes del conflicto haban ignorado prcticamente estas y otras instancias de discusin, y de credibilidad externa ante la mirada sospechosa de la comunidad internacional. El gobierno de Alfonsn, en cambio, por su carcter democrtico y por su accionar demostr resignificar la occidentalidad y corresponder a sus firmes convicciones de pas no alineado (Russell, 1988: 153). Estados Unidos quera mantener el dilogo entre ambas partes, ya que la guerra de Malvinas hizo tambalear el esquema de seguridad sudamericana, cosa que no se corresponda con sus intereses estratgicos en la regin. En un primer momento no estaba de acuerdo con el reclamo de Argentina, aunque se mostr predispuesto a ofrecer de mediador luego de julio de 1984, cuando se celebr un encuentro argentino-britnico sin xito en Suiza. Con el paso del tiempo, y ante la negativa de Gran Bretaa para tratar el reclamo de nuestro pas, los norteamericanos se dieron cuenta que quienes bloqueaban las negociaciones eran los ingleses. La estrategia de la Cancillera argentina fue, en palabras de Caputo
tensar afuera, distender adentro [...] Dentro del pas el tema tena un altsimo valor poltico, un valor psicolgico sobre la opinin pblica y, por lo tanto, si se descontrolaba el debate interior, se converta en un tema altamente peligroso para la estabilidad del sistema. Por lo tanto, las polticas para actuar afuera requeran racionalidad de la opinin pblica interior. (Caputo, 1989: 263)
Por un lado, nuestro pas reclamaba la soberana de las islas, por otro intentaba abrir canales de dilogo con Gran Bretaa al tomar la decisin de levantar las restricciones que tenan las empresas britnicas establecidas en nuestro pas. Esta medida puede ser interpretada como un intento de poner paos fros al conflicto teniendo en cuenta otra cuestin no menor para la diplomacia de nuestro pas en el marco de la renegociacin de la deuda externa ante el Club de Pars (Russell, 1988: 148).
352
Estos intentos de acercamiento no impedan que contine la confrontacin. Un mbito donde se manifestaron diferencias fue ante la creacin, por parte de Gran Bretaa, de una zona de administracin y conservacin pesquera de 150 millas a principios de 1987, como respuesta a los acuerdos firmados por Argentina con Bulgaria y la Unin Sovitica (Figari, 1997: 151). Por los mismos se le hacan concesiones pesqueras a buques rusos y blgaros para presionar a los britnicos a negociar sobre las Malvinas (De la Balze, 1997: 57). Para Dante Caputo, ante la derrota creciente que tuvo Gran Bretaa en las Naciones Unidas, que se dio ao a ao con el aumento de los votos a favor de la vuelta al dilogo bilateral, hubo un giro en la diplomacia britnica. Busc en la FAO (Organizacin de la Naciones Unidas para la agricultura y la alimentacin) una salida. Este organismo planteaba la internacionalizacin de las aguas, lo que significaba la renuncia a la soberana argentina, que la Cancillera de nuestro pas logr bloquear (Caputo, 1989: 264). Nuestro pas recibi el apoyo de los pases latinoamericanos, sin embargo debi recorrer un camino ms tortuoso para conseguir el apoyo de los pases europeos, quienes eran ms precavidos al tomar una decisin por pertenecer al igual que Gran Bretaa a la Comunidad Econmica Europea, en un contexto en que la Argentina estaba intentando tambin renegociar su deuda externa con el Club de Pars. En sntesis, durante la gestin de Ral Alfonsn el reclamo de soberana de las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sndwich del Sur, constituy uno de los principales temas de la agenda en materia de poltica exterior. Una muestra de ello fue su claro esfuerzo por instalar el tema en todos los encuentros multilaterales a los que asisti nuestro pas (viajes, foros, asambleas de la ONU). No fue una tarea fcil, sin embargo puede considerarse que se realizaron importantes avances al instalar el tema en los principales mbitos de participacin internacional, y para el pesar britnico, el gobierno radical no permiti que la Cuestin Malvinas quede estancada como tantos otros temas de discusin internacional. Europa Occidental y el intento por recuperar la confianza Europa Occidental recibi con aprobacin la vuelta a la democracia con la llegada de Alfonsn. Desde su punto de vista, esto permitira la posibilidad
353
de mejorar las relaciones bilaterales que haban tenido bastantes obstculos durante el perodo anterior. Sin embargo, no le brind apoyo econmico a pesar de los numerosos intentos de acercamiento realizados por el gobierno argentino. Durante el primer ao de su mandato Alfonsn trat de establecer numerosos contactos con algunos pases de Europa occidental con la finalidad de extender alianzas para no tener que depender de Estados Unidos. Como primera estrategia el presidente argentino busc ganar la confianza de los pases europeos tratando de recomponer los vnculos bilaterales. Esto no fue tarea difcil, ya que los mandatarios europeos compartan criterios con Alfonsn en temticas como la problemtica centroamericana o la cuestin de la deuda externa. Una vez recuperada la confianza pidi apoyo econmico a pases como Alemania, Espaa, Francia e Italia, en el marco de una gira que realiz el presidente argentino en los aos 1984 y 1985. Con respecto al viaje del presidente a Espaa, ambos gobiernos firmaron la Declaracin de Madrid en la que aunaron criterios sobre algunos puntos de incumbencia internacional como el repudio a la violencia, el autoritarismo y la intolerancia, la defensa a los derechos humanos y a la democracia, el rechazo al traslado del conflicto Este-Oeste hacia Latinoamrica, el respaldo a las gestiones de paz del Grupo Contadora y las reivindicaciones de soberana sobre las Islas Malvinas, por parte de Argentina, y de Gibraltar, por parte de Espaa (Russell, 1988: 144-5). Desde el punto de vista econmico, el gobierno espaol se comprometi a otorgar crditos a nuestro pas, sin embargo los sectores privados fueron cautelosos con este tema y se mostraron propicios a esperar si Argentina firmaba un acuerdo con el FMI. Antes de la llegada de Alfonsn a Roma, el gobierno italiano expres su voluntad de incrementar la cooperacin bilateral, a travs de un documento que destacaba la importancia de la firma de un acuerdo entre Argentina y el FMI para renegociar la deuda externa, que de hacerse llevara a nuestro pas a tener un mejor posicionamiento ante el resto del mundo. Esta percepcin del gobierno italiano tambin era compartida por Francia y Alemania Federal. Ya en Roma, Alfonsn se reuni con su par italiano Sandro Pertini y el jefe de gobierno, Bettino Craxi, con quienes acord un nuevo mbito de consulta gubernamental creando la primera Comisin Mixta Italo-Argentina,
354
la cual se reuni por primera vez en marzo de 1985. Tambin se concretaron proyectos de cooperacin tcnica, la asistencia italiana en el rea de la promocin social, mediante el otorgamiento de prstamos a bajo inters para proyectos de desarrollo regional y de desarrollo de alta tecnologa. Y el gobierno italiano concedi un crdito adicional para la realizacin de la represa de Yaciret (Russell, 1988: 146-7). Sin embargo, es no se realiz porque una condicin para una posible ayuda era que nuestro pas tuviera una estabilidad econmica que no pudo conseguir. En relacin con Francia, se destaca la visita del canciller francs, Claude Cheysson, a la Argentina a fines de julio de 1984. Durante la misma se cre la Comisin General Franco-Argentina de Cooperacin Comercial, Cultural y Cientfico-Tcnica que le otorg un marco jurdico-poltico a las relaciones bilaterales y se firm un acuerdo en el campo de la investigacin espacial. Otro tema de importancia fue el apoyo francs a las negociaciones de nuestro pas ante el Club de Pars por la renegociacin de la deuda. En el mes de octubre, Alfonsn viaj a Francia y se reuni con el presidente Mitterrand. Ambos coincidieron en la naturaleza de la deuda externa de Amrica Latina y en la defensa de los derechos humanos, mientras que las inversiones francesas quedaron a la espera de que nuestro pas firm el acuerdo con el FMI (Russell, 1988: 145-6). Argentina tambin mantuvo estrechas relaciones con Alemania Federal. A mediados de 1984 nuestro pas recibi la visita del canciller Helmut Kohl, quien mostr su apoyo a la resolucin de la renegociacin de la deuda, y siguiendo al resto de los pases europeos ya nombrados condicionaron la apertura de crditos si se lograba un acuerdo con el Fondo (Russell, 1988: 146). Como se puede observar hubo un consenso entre los pases de Europa Occidental para abrirse al dilogo con el nuevo gobierno, compartiendo los principios democrticos, la defensa a los derechos humanos y el apoyo a Argentina en la renegociacin de la deuda con el FMI como condicin para el otorgamiento de crditos que podran ser utilizados para el fomento del desarrollo econmico, cientfico y tecnolgico. En palabras de Miranda:
La aspiracin a un mayor margen de maniobrabilidad internacional estuvo ligada a una expectativa muy concreta: que Europa occidental se convirtiera tanto en el motor de ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)
355
la inversin como en el soporte poltico de la institucionalidad democrtica argentina. (Miranda, 2001: 186)
Russell enmarcara lo anteriormente expuesto como una primera etapa de las relaciones con Europa, mientras que una segunda etapa la situara en 1987, en la que el gobierno nacional se concentr en abrir canales de acceso al capital y a la tecnologa europeos [] en ese marco se sitan los acuerdos firmados con Italia y Espaa (Russell, 1995: 8). Miranda profundiza la afirmacin de Russell cuando dice que
El canciller Caputo, desde el comienzo de la administracin Alfonsn, crey que los gobiernos socialdemcratas de Francois Miterrand, de Francia, y Felipe Gonzlez, de Espaa, le iban a garantizar inversin y apoyo poltico a la Argentina para reinsertarse internacionalmente, luego del desprestigio y del aislamiento del pas generado por el gobierno militar de 1976. (Miranda, 2003: 108)
Esta jugada de la cancillera argentina sali mal y fue lo que estableci lo que se conoce como giro realista, que determin el acercamiento a Estados Unidos y la negociacin de la deuda. Sin embargo, en una entrevista realizada al final de su mandato, Caputo le quita un poco de importancia a las relaciones con Europa declarando
Yo dira que no hubo una apuesta particularmente intensa en Europa, por lo menos no tan intensa como se le transmiti a la opinin pblica desde algunos medios de comunicacin. (Caputo, 1989: 266)
En su primer mensaje al Congreso de la Nacin Alfonsn tambin se refiri a los pases del continente europeo, quienes practicaban medidas proteccionistas que eran justificadas
como consecuencia de los complejos equilibrios econmicos y financieros que los pases miembros (de la CEE) han tenido que realizar para compatibilizar sus intereses y situaciones nacionales. (Puig, 1988: 44)
Hacia el final de la presidencia de Alfonsn se firmaron acuerdos de cooperacin comercial con Espaa e Italia (1987/88). Dichos convenios se realizaron porque ambos pases fueron una posibilidad ms viable que el resto de Estados europeos. Primero fue Italia, y ya teniendo este precedente el acuerdo con Espaa se firm con un plazo de negociacin menor que el anterior. Como sntesis se puede rescatar, teniendo en cuenta a los autores citados, que en mayor o en menor medida, si seguimos la opinin del ex canciller
356
Caputo, nuestro pas intent acercarse a Europa occidental ni bien asumi en sus funciones. Logr en poco tiempo cambiar la imagen negativa que se tena del pas, coincidiendo en algunos temas internacionales como el repudiar el accionar estadounidense en Centroamrica. Sin embargo, esto no alcanz para que se cumplimenten al pie de la letra los objetivos del gobierno, ya que la coyuntura econmica internacional por la que los pases europeos entraron en un fuerte proteccionismo impidi la conformacin de una relacin comercial que slo atin a concretarse con la firma de dos acuerdos, uno con Italia y otro con Espaa. En sntesis, la llegada de Alfonsn a la presidencia de Argentina gener enormes expectativas en el mbito externo e interno. Signific la vuelta a la democracia luego de varios aos de dictadura. Como primera medida el presidente se aboc a la defensa de los derechos humanos en repudio a lo ocurrido en los aos anteriores en nuestro pas. Esto le permiti a nivel interno diferenciarse del gobierno anterior y a nivel externo ir recuperando poco a poco la confianza. Al decir de Guillermo Figari:
el factor esencial de la poltica exterior argentina est relacionado con la cuestin de la eleccin de las prioridades, referidas a con quin me debo relacionar ms y con quin me tengo que relacionar menos. Y dentro de esas relaciones cul constituye la alianza principal. (Figari, 1997: 135)
Esto es lo que hizo Alfonsn en sus seis aos de gobierno. Fue utilizando las cartas que la coyuntura internacional le fue repartiendo y dndole prioridad a la que consideraba ms pertinente en cada momento. La primera carta que jug el presidente fue intentar un mayor acercamiento con Europa occidental, para luego tratar de conseguir acuerdos comerciales y ayuda econmica. Sin embargo, esto no result tan sencillo en un contexto en el que Europa se haba abocado al proteccionismo. Eso llev a que en 1985 haya un cambio de planes conocido como el giro realista que propici un acercamiento a Estados Unidos a travs de una relacin madura, es decir, estableciendo acuerdos pero tambin diferencias cuando fue necesario. Durante ese mismo ao comenzaron las vinculaciones comerciales con la Unin Sovitica, que se convirti hasta 1986 en el principal comprador de granos argentinos. Esa coyuntura no dur mucho debido a la profunda crisis que estaba llevando al socialismo real al colapso final en 1989.
357
Conjuntamente se apost fuerte a la integracin latinoamericana con la firma de convenios con Chile y Brasil que fueron el preludio de la integracin, que se complet aos despus con la conformacin del MERCOSUR. En relacin a los conflictos heredados del gobierno de facto: se lleg a un acuerdo con Chile ante la tensin bilateral por el canal de Beagle que se concret a travs de la firma del Tratado de Paz y Amistad en 1984; pero no tuvo el mismo resultado el reclamo de la soberana argentina sobre las Islas Malvinas. Sin embargo, el respeto que nuestro pas recuper en los distintos mbitos de discusin multilateral puede considerarse como un importante logro, como el hecho de haber mantenido vigente la Cuestin Malvinas durante los seis aos de gobierno. As, el gobierno de Alfonsn logr marcar la diferencia respecto de gobiernos anteriores restableciendo las relaciones diplomticas en todas las regiones del mundo, realizando importantes acuerdos comerciales en un contexto internacional por dems complicado por la presin del pago de la deuda externa, y por haber tenido que gobernar durante los ltimos aos de un conflicto internacional sin igual, la Guerra Fra.
358
CapTULO XV
El neoliberalismo y el realismo perifrico (1989-1999)
Mara Florencia Soibelzon Guido Crilchuk
El presente captulo tiene por objeto el anlisis de los 10 aos de gobierno del presidente Dr. Carlos Sal Menem. Se podra comenzar diciendo que, producto de las transformaciones que se estaban produciendo en el mundo, al igual que en la regin, en el cambio de la estructura del sistema internacional bipolar a uno unipolar, se plantea como una necesidad realizar una modificacin a la poltica exterior del anterior gobierno del Dr. Ral Alfonsn. En este sentido cabe destacar: que el orden mundial emergente se caracterizar por la interdependencia y la cooperacin entre los pases, junto con la implementacin de una poltica democrtico-liberal, en donde la paz se apoya en la seguridad colectiva y la globalizacin econmica resulta incompatible con la implementacin de una poltica proteccionista como es la de sustitucin de importaciones, que dej a la Repblica Argentina en una posicin secundaria en el orden internacional, lo que la obliga a buscar alianzas estratgicas en pos de revitalizar dicho estado (Russell, 1994: 9). De esta forma, en materia de poltica exterior, es decir:
359
aquella rea de actividad gubernamental que es concebida como las relaciones entre el Estado y otros actores, en particular otros Estados (pero no exclusivamente), en el sistema internacional (Lasagna, 1995: 389)
Se analizarn las relaciones bilaterales con Estados Unidos, designando dicha vinculacin tan estrecha como relaciones carnales. Adems, se investigarn las relaciones con Europa, las cuestiones de lmites y la relacin con los pases de Amrica Latina. En este sentido resulta interesante establecer como marco terico adems del establecido por Marcelo Lasagna en la descripcin de la configuracin de la poltica exterior de un pas, lo desarrollado por Ral Bernal Meza, al decir del gobierno del Dr. Menem lo siguiente: la Argentina abandon el paradigma de relaciones internacionales del Estado-desarrollista, adoptando el paradigma neoliberal1, cuyas reformas implcitas fueron rpidas y radicales (Berna Meza, 2000; Cervo, 2000). Bajo esa formulacin de poltica exterior, se adopt la interpretacin segn la cual los problemas argentinos eran de naturaleza puramente econmica, a partir del fin de la guerra fra signada por la impronta de la globalizacin en la adopcin de las pocas opciones y alternativas que la misma plantea y que resultan afines a la visin ideolgica imperante (Bernal Meza, 2000). De hecho, se considera que el rgimen poltico forma parte del sistema poltico siendo que el mismo se establece como ese poder poltico que es realmente usado (Lasagna, 1995: 398). Dado que el funcionamiento del mismo requiere de la determinacin de reglas de juego ad-hoc:
Un rgimen puede considerarse cambiado cuando hay un cambio relevante en su orientacin general y sus patrones de autoridad poltica han sido alterados, lo que a su vez modifica la estructura poltica. (Lasagna, 1995: 399)
As, la intensidad en que se produce el cambio de rgimen es lo central dentro de su tipologa para considerar el mismo como cambio de rgimen formal; cambio de rgimen gradual y cambio de rgimen radical. Entendiendo que en la asuncin del Dr. Menem se produce un cambio de rgi1. Por Neoliberalismo entendemos a la poltica econmica que pone nfasis en la tecnocracia y la macroeconoma y que considera contraproducente el excesivo intervencionismo estatal en materia social o en la economa y defiende el libre mercado capitalista como mejor garante del equilibrio institucional y el crecimiento econmico de un pas, salvo ante la presencia de las denominadas fallas de mercado.
360
men caracterizado como gradual en un comienzo y paulatinamente radical moderado puesto que se produce un reemplazo del grupo gobernante por otro de orientacin distinta y posteriormente un quiebre total y absoluto con el rgimen saliente, con las estructuras de autoridad y con las reglas de juego no involucrando el uso de medios violentos. Otra variable importante que se desarrollar en este anlisis es el sistema de percepciones y tradiciones propias de la cultura poltica del gobierno en estudio, dado que es la forma en la cual el mismo percibe la realidad y es aquella que gua su accionar junto con sus preconceptos en forma de valores, conocimientos, ideas y perjuicios (Martnez, 2003: 3). Teniendo en cuenta esto, la poltica exterior del presente captulo se estructura a partir de los siguientes ejes: del abandono de las posiciones de confrontacin poltica con los pases desarrollados; una poltica exterior normal, realista y pragmtica que define el inters nacional en trminos econmicos; el bajo perfil poltico en las cuestiones que ocasionan confrontaciones con los pases desarrollados, sin afectar por ello los intereses econmicos de nuestro pas; reconociendo la debilidad relativa de la Argentina y guiado por su sistema de percepciones no pretende un alto perfil o una posicin de protagonismo internacional; finalmente, el apoyo al funcionamiento efectivo del sistema establecido en la carta de la ONU para garantizar la paz y la seguridad internacionales (Russell, 1994: 9-12). Relaciones con Estados Unidos La relacin bilateral con Estados Unidos involucra2: el alineamiento automtico, relaciones carnales3 en el desarrollo del realismo perifrico4, con
2. Los temas incluidos se basaron en Historia General de las Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina de Andrs Cisneros y Carlos Escud, as como en Apuntes sobre las polticas exteriores argentinas. Los giros copernicanos y sus tendencias profundas de Alejandro Simonoff. 3. Trmino utilizado por el Canciller Guido Di Tella para denominar la relacin establecida con Estados Unidos durante el perodo en el que el mismo desempe funciones. 4. El realismo perifrico contiene los siguientes principios bsicos: 1. un pas dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratgico para los intereses vitales de los Estados Unidos, como la Argentina, debe eliminar sus confrontaciones polticas con las grandes potencias, reduciendo el mbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bienestar y base de poder; 2. la poltica exterior debe calibrarse no slo en trminos de un riguroso clculo de costos y beneficios mate-
361
dicha superpotencia resultante del fin de la guerra fra ejerciendo influencia en los planos poltico-diplomtico, militar-estratgico, tecnolgico y financiero y que se materializ en nuestro pas a partir de la intervencin argentina en el Golfo Prsico y en Hait; el retiro del movimiento de los No Alineados; condena al gobierno de Cuba por no respetar los Derechos Humanos, renuncia al Proyecto Cndor; la firma del Acuerdo de Salvaguardas con Brasil; ratificaciones del Tlatelolco y el Tratado de no Proliferacin Nuclear; bajo el establecimiento del nuevo orden expresado a partir de la adscripcin a la poltica de seguridad llamada seguridad cooperativa asociado a la prevencin de los conflictos a travs de medidas de incremento de la confianza y disminucin de la capacidad y el potencial de agresin de cada Estado y al alineamiento a los regmenes internacionales establecidos; el fortalecimiento de lo trasnacional a partir de un acercamiento con el flujo de capitales del mercado internacional con la adopcin del Plan de Convertibilidad y la aplicacin de los preceptos el Consenso de Washington5. Segn lo describe el ministro de Relaciones Exteriores y Culto de nuestro pas durante el perodo 8 de julio de 1989 y 31 de Enero de 1991, Domingo Felipe Cavallo, se gener un excelente dilogo con el gobierno norteamericano que se tradujo en la firma de convenios sobre facilitacin del turismo, combate del trfico ilcito de estupefacientes y asistencia mutua en temas aduaneros y penales, permitiendo que las diferencias en la imposicin de derechos compensatorios al ingreso de ciertos productos argentinos (aceros, textiles, cueros, etctera) y las restricciones de tipo no arancelario (cupos y normas de origen) fuesen negociadas en un marco de mutuo respeto y comprensin (Cavallo: 367-368). Luego, con Guido Di Tella como canciller, como mencionamos, el alineamiento estratgico con Estados Unidos se dimensiona a partir de la
riales, sino tambin en funcin de los riesgos de costos eventuales. Los desafos polticos a las grandes potencias pueden no acarrear costos inmediatos, pero casi siempre llevan implcito el riesgo de costos eventuales; y 3. la necesidad de reconceptualizar la autonoma no como libertad de accin sino en trminos de los costos relativos de hacer uso de esa libertad de accin frente a una problemtica determinada (Escud, 1992). 5. Por Consenso de Washington entendemos aquel listado de diez polticas descriptas en el paper Lo que Washington entiende por Reforma Poltica desarrolladas por John Williamson en el ao 1989 con motivo de la Conferencia titulada Ajuste en Amrica Latina: Cunto ha pasado?. La implementacin de estas polticas en Amrica Latina era considerada necesaria tanto por Washington y ms especficamente dentro de la OECD.
362
nocin de relaciones carnales, involucrando la negociacin en los mbitos de subsidios, patentes medicinales, poltica misilstica y nuclear. La intervencin argentina en el Golfo Prsico y en Hait es un reflejo de esta relacin especial (Simonoff, 1999: 87).
La economa de los noventa
Al asumir el Dr. Menem, se pusieron en marcha las leyes de Reforma del Estado N 23.696 y de Emergencia Econmica N 23.697 que establecieron la privatizacin de empresas pblicas; la venta de inmuebles del Estado; y liberalizacin del ingreso de inversiones extranjeras. Asume como Ministro de Economa Antonio Erman Gonzlez quien dispuso un plan basado en flotacin del tipo de cambio y reduccin de retenciones a las exportaciones agropecuarias. Sin embargo, dicho plan no fue exitoso dado que las tasas de inflacin crecieron y se deterioraron las cuentas pblicas, en forma paralela, atacando el dficit fiscal, se aplicaron medidas regresivas, de inequidad social, no atendiendo al ahorro e inversin, y de descontento popular como fue el aumento del impuesto al valor agregado (IVA) y del Impuesto a las Ganancias. Frente a ello, en el mes de Enero del ao 1990, el Ministro propuso un canje de depsitos a plazo fijo del sistema financiero por Bonex, bonos de deuda pblica en dlares (Sevares, 2002: 53). Con los fondos obtenidos de la implementacin del plan, se redujo la deuda de corto plazo y se pudo hacer frente a los pagos de los encajes bancarios. Con ello se restringi al mximo los pagos del Estado y la circulacin monetaria, lo que redujo la inflacin, pero a costa de una fuerte recesin que, al cabo de un ao, haba vuelto a deprimir enrgicamente los ingresos fiscales. En el mes de marzo del ao 1990, se estableci un nuevo programa reforzando la liberalizacin econmica, liberalizando el tipo de cambio, privatizando empresas, se redujeron gastos y se eliminaron reparticiones del sector pblico, se pretenda una baja en las remuneraciones a partir del estancamiento en los salarios y la no fijacin del precio6. Sin embargo, la no
6. Todas estas medidas responden a la implementacin de las diez polticas enunciadas en el Consenso de Washington, es decir: disciplina fiscal (atendiendo a los dficits de balanza de pagos y altas tasas inflacionarias); reordenar las prioridades de gasto pblico; reforma impositiva (combinando una base impositiva amplia con tasas impositivas marginales moderadas); liberalizar las tasas de inters (acompaando la liberalizacin
363
contemplacin de las expectativas de los agentes econmicos deriv en un pico hiperinflacionario en el mes de enero del ao 1991, por lo cual renunci Erman Gonzlez, quien fue reemplazado por el ministro de Relaciones Exteriores, Domingo Cavallo. Con respecto a la privatizacin de las empresas del Estado argentino, siguiendo a Sevares, se puede hacer una distincin en las realizadas en un comienzo carentes de todo tipo de control o reaseguro por parte del gobierno y las que luego se realizaron con mayor minuciosidad, aunque no por ello menos criticable. En este sentido, se comenz con ENTEL, la empresa de telfonos y Aerolneas Argentinas, la red vial, los canales de televisin, gran parte de los ferrocarriles y de las reas petroleras bajo el mando de Erman Gonzlez y luego con la asuncin de Domingo Felipe Cavallo, las privatizaciones de las empresas de electricidad, gas y agua incluyeron garantas de competencia, mecanismos de control y hasta venta de acciones a particulares; incluso se previ la participacin de los sindicatos en algunas de las nuevas empresas, con lo que se gan la buena voluntad de los gremialistas. YPF, la ms emblemtica de las empresas estatales, fue privatizada, pero el Estado conserv una cantidad importante de acciones, y los ingresos obtenidos se destinaron a saldar las deudas con los jubilados, lo que atenu posibles resistencias.De esta forma, analizando el origen de los capitales extranjeros, entre los aos 1990 y 1995, Igoa enumera en primer lugar las de origen de Estados Unidos, en el 32,8% de los casos, el 35,7% son de origen de la Unin Europea, detallando: Espaa 7%; Pases Bajos 6,8%; Francia 6,4 %; Alemania 5,4% ; Italia 5,2%; Reino Unido 4,9% (Igoa, 2007). En el mes de enero del ao 1991, como mencionamos anteriormente, asumi en el ministerio de Economa Domingo Felipe Cavallo quien gestion la aprobacin en el mes de abril de la Ley N 23.928 conocida como Ley de Convertibilidad. Se fij un dlar cada 10.000 australes, permitiendo la libre convertibilidad de australes a dlares de acuerdo a la cotizacin establecida
financiera con una supervisin prudente); tipo de cambio competitivo (ni sobrevaluado ni subvaluado); liberalizacin comercial; liberalizacin interna de la Inversin Extranjera Directa (no incluyendo liberalizacin de la cuenta capital en su totalidad); privatizacin (de hacerse adecuadamente, esto es, no corruptamente, traera beneficios en la mejora de la cobertura de servicios, de venderse en un mercado competitivo o bien si es propiamente regulada); desregulacin (reduciendo las barreras a la entrada y a la salida); derechos de propiedad (proveer al sector informal con la capacidad de adquirir derechos de propiedad a costos aceptables) (Williamson, 2004: 3-4).
364
y se prohiba al Poder Ejecutivo no slo modificarla sino emitir moneda por encima de las reservas, de modo de garantizar esa paridad, en donde el Banco Central de la Repblica Argentina deba guardar reservas de libre disponibilidad, a saber: oro valuado a precio corriente, las divisas, los ttulos de otros pases y los ttulos nacionales emitidos en moneda extranjera. Adems se modific el Cdigo Civil autorizando contratos en moneda extranjera. De esta manera, a partir del 1 de Enero del ao 1992, el austral se reemplaz por el peso convertible en un dlar (Sevares, 2002: 57-58). Desde el punto de vista terico, la convertibilidad se enmarca en la supply side economics, o teora de la oferta, nacida en los EEUU a principios de la dcada del setenta y que tambin haba inspirado el plan de Martnez de Hoz. Dicha teora postula como idea central la inutilidad de las devaluaciones de la moneda, ya que toda devaluacin es seguida de un inmediato brote inflacionario que anula sus efectos, lo cual significa plantear que la causa directa de la inflacin es la devaluacin (Rapoport, 2000: 17). Resulta interesante distinguir la finalidad del plan de convertibilidad de las reformas estructurales siendo que el plan es una poltica destinada a estabilizar el nivel de precios detener el proceso inflacionario mediante la recuperacin del papel de la moneda local. En cambio, la desregulacin de la economa local y, especialmente, la reforma del Estado responden, fundamentalmente, a la intencin de satisfacer los diferentes intereses de las distintas fracciones que integran los sectores dominantes (Basualdo, 2003: 3). En este sentido, no se conceba posibilidad alguna de detener la crisis econmica y social sin respetar el conjunto de las polticas que conforman el Plan de Convertibilidad. Tanto es as que la poltica antiinflacionaria slo cobra forma una vez que se ponen en marcha las polticas reestructuradoras de largo plazo y, en ese contexto, se comienza la negociacin del Plan Brady que dar lugar a un nuevo ciclo de endeudamiento externo y fuga de capitales locales al exterior, indiscriminado e indito (Basualdo, 2003). Sin embargo estas polticas llevaron a que el producto se reconcentre y la brecha entre ricos y pobres se ample ms, aunque entre 1991 y 1992 haya disminuido el nivel de pobreza, esto no implic que la desigualdad no slo crezca sino que se profundice, y es as que decimos que no se produjo desarrollo econmico dado que no se logr realizar el pasaje de una situacin de pobreza y estancamiento.
365
En este sentido, como indicador del crecimiento econmico nos valemos del PBI per cpita, que tuvo un aumento en la presente dcada de 6.973 millones de dlares para el ao 1993 a 7.789 millones de dlares para el ao 19997, alcanzando un pico de 8.303 millones de dlares en el ao 1998. La inversin interna bruta fija, tomada como porcentaje del PBI fue de 19,1% en el ao 1993 alcanzando el 21,1% en el ao 1998 para retomar al valor del ao 1993 al trmino del ao 1999, relacionada a esta variable se encuentra la tasa de desempleo creciendo de 9,3% en el ao 1993 a 13,8% en el ao 1999. Para salir de ese crculo de estancamiento, atraso y pobreza, Rostow (1956) sostuvo en su teora del despegue que para que un pas pueda desarrollarse es necesario lograr un empuje considerable. Para ello lo que interesa es la tasa de crecimiento del ingreso, siendo el despegue el intervalo durante el cual la tasa de inversin crece de tal manera que el producto real per cpita aumenta y ese aumento inicial conlleva cambios radicales en las tcnicas de produccin y en el direccionamiento de los flujos de ingresos, que perpetan la nueva escala de inversin y por consiguiente la tendencia creciente en el producto per cpita. Por su parte, el balance fiscal, tomado asimismo como porcentaje del PBI, muestra un supervit de 1,2 en el ao 1993, volvindose deficitario para el perodo 1995-1999; las reservas internacionales mostraron un aumento de 15.463 millones de dlares para el ao 1993 a 27.831 en el ao 1999. El saldo comercial fue negativo para la mayor del perodo analizado excepto para los aos 1995 y 1996 que fue positivo. Finalmente, la deuda externa total creci de 72.425 millones de dlares en el ao 1993 a 145.289 millones para el ao 1999. En este sentido, cabe destacar que nuestro pas sufri los efectos adversos de la crisis econmica originada en Mjico en el ao 1994 por la falta de reservas internacionales que causaron la devaluacin del peso durante la presidencia de Ernesto Zedillo Ponce de Len y que se conoci como Efecto Tequila. Con respecto a la deuda externa, considerado como problema estructural presente en las economas latinoamericanas, en el ao 1989 el Secretario del
7. Los datos econmicos fueron extrados del Centro de Economa Internacional (CEI) perteneciente al ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la Nacin Argentina, en base al Banco Central de la Repblica Argentina, ministerio de Economa e INDEC.
366
Tesoro de Estados Unidos, Nicholas Brady lanz una iniciativa que inclua las siguientes alternativas: recompra de deuda por parte de los deudores; utilizando fondos propios o aportes de organismos internacionales; canje de deuda con reduccin de intereses o de capital; canje de deuda por activos, esto es, utilizacin de ttulos de deuda para realizar inversiones directas en el pas deudor. De esta manera, en el ao 1992 la Repblica Argentina acord con el FMI y un comit de bancos acreedores la conversin de la deuda. De acuerdo al Plan Brady, los acreedores podan elegir entre la conversin de sus crditos en bonos que tenan una quita de capital o bonos que mantenan el capital pero reducan los intereses. En el mes de abril de 1993, se concret un acuerdo para el canje de deuda que incluy parte del capital y los intereses atrasados (Sevares, 2002: 73-74). Con el Plan Brady se logr reducir tanto el monto de la deuda pblica externa como los intereses pagados, generando confianza en los inversores, sin embargo, la deuda volvi a aumentar por los prstamos tomados en aos posteriores para financiar el incremento en el dficit pblico y por el aumento de la deuda externa privada. El aumento del PBI en dlares estuvo tcnicamente inflado por la sobrevaluacin cambiaria; hubo mayor desempleo, reduccin en el salario real y aumento en la inequidad distributiva; los picos de inversin externa directa se produjeron por la aplicacin de capitales en empresas privatizadas; hubo un aumento del componente importado en la Inversin Bruta Interna y descenso de la actividad industrial en el conjunto productivo (Broder, 2005: 55-57).
Intervencin Argentina en el Golfo Prsico y en Hait
La intervencin en el Golfo Prsico marc un cambio a nivel de poltica exterior argentina apareciendo la misma como paradigma de ese alineamiento y como resultado del primer compromiso carnal con los intereses de Estados Unidos en la finalizacin de la Guerra Fra. Es as como en el ao 1990, durante el gobierno de George Bush, el gobierno argentino decidi el envo de naves al Golfo. Segn Curia, esta accin se realiz en el marco de la alianza internacional encabezada por Washington, que derrot militarmente a Irak y expuls sus tropas de Kuwait, pas fronterizo que los iraques haban invadido (Curia, 1998).
367
Segn Curia:
aquella expedicin argentina las naves actuaron como apoyo y no tuvieron intervencin en el conflicto blico fue una de las hiptesis que apareceran, en 1992 y 1994, entre los motivos de los atentados contra la Embajada de Israel y la AMIA. La relacin, con todo, nunca ha sido probada. (Curia, 1998)
Por su parte, se observa que la Cancillera s presenta como correlato de la participacin argentina en el Golfo algunas concesiones estadounidenses en materia militar y de poltica exterior. En este sentido, a fines del mes de Enero del ao 1998, en el marco de su actividad paralela al Foro Econmico Mundial de Davos, donde particip de la sesin plenaria, Menem recibi al enviado especial del presidente Bill Clinton, Thomas Mc Larty. Este le notific que Argentina haba sido incorporada oficialmente como aliada militar extra OTAN de los Estados Unidos (Curia, 1998). Siguiendo a lvarez, en el caso de Hait, ante el denominado Nuevo Orden Mundial, la cada del gobierno constitucional de Jean Bertrand Aristide, el 29 de septiembre de 1991, por obra de un golpe de estado, es considerada por Estados Unidos como una amenaza a la seguridad poltica internacional. A partir de entonces, la Organizacin de Estados Americanos y las Naciones Unidas intentarn buscar los medios a travs de los cuales presionar al gobierno de facto para dejar el poder. Finalmente, el 31 de julio de 1994, el Consejo de Seguridad de la ONU aprueba la Resolucin N 940 que autoriza a una fuerza internacional a emplear todos los medios necesarios para restaurar a las autoridades legtimas en Hait. Pocos das antes, el depuesto presidente Aristide solicita una accin rpida y definitiva para terminar con el gobierno golpista. En este sentido, se considera que la decisin de cmo y cundo intervenir queda as en manos de Estados Unidos y el da 15 de septiembre, anuncia la intervencin. Sin embargo, la mediacin del ex presidente Carter transforma la invasin, ya en marcha, en una ocupacin pactada con los militares haitianos (lvarez, 2003). En palabras de lvarez:
en 1991, la amenaza proviene de las propias instituciones haitianas porque la seguridad del continente americano depende, entre otros factores, de la existencia de gobiernos democrticos garantes del orden y la estabilidad necesarios para llevar adelante polticas
368
que permitan el funcionamiento de una economa mundial basada en la transnacionalizacin, la interdependencia y la integracin.
De ah que la soberana y autodeterminacin de los pueblos encuentren sus lmites en el derecho de intervencin, pues ste ha de salvaguardar la democracia y los derechos humanos. En este sentido, Argentina apoya permanentemente las gestiones realizadas por Estados Unidos en pos de una solucin a la crisis, trabaja activamente desde el seno de los organismos de la OEA y la ONU y llega a proponer el uso de la fuerza cuando considera que la tarea de los organismos internacionales, a pesar de sus esfuerzos diplomticos, no obtiene los resultados esperados (lvarez, 2003). En ambos casos observamos un abandono del principio de no intervencin, que se complementa con los beneficios otorgados por el modelo de insercin propuesto con Estados Unidos. La participacin en estos conflictos se relaciona tambin con el incremento de las tropas argentinas en misiones de paz de la ONU (Simonoff, 1999: 88).
El retiro de Argentina del Movimiento de los No Alineados (MNoAL)
En la primera conferencia cumbre a la que debi concurrir Carlos Menem realizada en Belgrado en 1989, nuestro pas asuma su responsabilidad por el atraso y el subdesarrollo con lo cual se observa el giro que dara su administracin respecto del MNOAL, frente a la prdica de tantos aos a favor de un nuevo orden econmico internacional ms justo. As entonces, Argentina escriba un nuevo captulo en su historia con las intenciones de ingresar al Primer Mundo (Santori, 2006: 5-6). Siguiendo a Cisneros y Escud, la ltima participacin de Argentina como miembro del Foro de Pases no Alineados se realiz entre los das 2 y 7 de septiembre en Accra (Ghana). En este sentido, el informe de opinin del Consejo Superior de Embajadores relata que nuestro pas present varias propuestas referidas al defensa del pluralismo poltico, los derechos humanos y la libertad de prensa con el objetivo de aggiornar el Movimiento al contexto de la posguerra fra. Con ello, se pensaba cambiar la concepcin de autosuficiente y aislado por la de Movimiento interrelacionado con los Estados desarrollados, lo que se enfrent al rechazo de los dems miembros, propiciando el abandono del MNOAL por parte de Argentina (Cisneros y Escud, 1998).
369
El da 19 de septiembre de 1991, el presidente Menem y el Canciller Guido Di Tella comunicaban oficialmente el retiro de Argentina en el MNOAL. De esta forma y sumado a lo descrito en el prrafo anterior, se consideraba que el MNOAL dejaba de ser un instrumento idneo en el nuevo contexto internacional en su resistencia al cambio y dado que Argentina tena una visin distinta de dicho movimiento en la posicin de las Naciones Unidas en la Guerra del Golfo. Se objetaba asimismo el hecho de que el MNOAL sugera subordinar la vigencia del respeto por los derechos humanos a creencias religiosas y sistemas de valores de cada pas, lo cual era inaceptable para Argentina, como as tampoco el hecho de que la estabilidad poltica perdure en condiciones de privacin econmica de la poblacin (Santori, 2006: 5- 6).
Las resoluciones respecto de la situacin de los derechos humanos en Cuba
Referido a este tema, segn Cisneros y Escud hubo una total coincidencia entre las votaciones argentinas y norteamericanas en la Asamblea General, destacando que en los aos 1998 y 1999 no se trat la cuestin en el mbito de la Asamblea General (aunque s en el de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU) (Cisneros y Escud, 1998). Sin embargo, en la cuestin del embargo econmico a Cuba, Argentina no se aline con las votaciones de Estados Unidos, destacndose no el alineamiento automtico sino una actitud incongruente del gobierno argentino hacia Cuba, apoyando a Estados Unidos en la condena a los Derechos Humanos pero no en el tema econmico (Cisneros y Escud, 1998).
Desactivacin del misil Cndor II
Se puede decir que durante la gestin de Menem, el proceso de desactivacin del proyecto Cndor atraves tres etapas diferenciadas, registrndose un progresivo incremento de las presiones de Washington. De esta forma, la etapa inicial involucra una demora en la decisin de desmantelar el misil, que se extendi entre julio de 1989 y abril de 1990; la etapa intermedia, de conflictos interministeriales respecto de la suerte del proyecto y de resistencia de la Fuerza Area Argentina a las presiones norteamericanas, que se inici con el anuncio de paralizacin del proyecto por parte del ministro de Defensa
370
Humero en abril de 1990 y culmin con el decreto presidencial 995 del 28 de mayo de 1991, que decidi el fin del misil; y la ltima etapa, en donde se implement la decisin adoptada por el Decreto N 995, que se extendi desde mayo de 1991 hasta septiembre de 1993, fecha en la que los ltimos restos del Cndor II arribaron a Espaa (Cisneros y Escud, 1998). En este sentido, el proyecto Cndor II (de construccin de un misil balstico de alcance intermedio), tuvo inicio bajo el gobierno de Alfonsn, y fue abandonado y desmantelado por completo por la administracin menemista porque el gobierno norteamericano se neg a salvar los recursos invertidos en dicho proyecto a travs de la utilizacin la tecnologa misilstica para el lanzamiento de satlites (Escud, 1995). En otras palabras, el abandono del Cndor II respondi al intento menemista de preservar buenas relaciones y construir vnculos especiales con los Estados Unidos. Para mejorar la relacin con este pas, se march decididamente hacia una cambio fundamental de la poltica misilstica: el Cndor II fue abandonado y se ingres como miembro pleno al Rgimen del Control de Tecnologa Misilsticas (MTCR):
cuya finalidad es limitar los riesgos de la proliferacin de armas de destruccin masiva mediante el control de las transferencias de equipo y tecnologa que puedan contribuir a la instalacin de sistemas portadores de este tipo de armas. (Russell; 1996: 27)
Acuerdo de Salvaguardas con Brasil, Ratificaciones del Tlatelolco8 y Tratado de no Proliferacin de Armas Nucleares (TNP)
Con la pretensin de actualizar y hacer efectivo para toda la regin el Tratado del Tlatelolco, Argentina, Brasil y Chile, sumndose Mxico, iniciaron una serie de enmiendas al mismo, aprobndose y firmndose las mismas en el mes de agosto del ao 1992 por todos los Estados de Mxico durante la VIII Sesin Extraordinaria de la Conferencia General del Organismo para la Proscripcin de Armas nucleares en Amrica Latina (OPANAL). En las mismas se prev que la informacin que den los miembros del Tratado para
8. El Tratado para la Proscripcin de las Armas Nucleares en la Amrica Latina y el Caribe (ms conocido como Tratado de Tlatelolco) es un tratado internacional que establece la desnuclearizacin del territorio de Amrica Latina y el Caribe de los pases signatarios. Fue propuesto por el presidente de Mxico Adolfo Lpez Mateos, e impulsado por el diplomtico mexicano Alfonso Garca Robles como respuesta al temor generado por la crisis de los misiles cubana.
371
demostrar el uso pacfico de la energa nuclear no podr ser divulgada o comunicada a terceros, total o parcialmente y la necesidad de evitar eventuales filtraciones a travs de inspecciones. De esta forma, quedaba establecido que slo el Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA) tendra la facultad de efectuar inspecciones especiales a pedido consensuado de los signatarios. De esta forma la aprobacin de las enmiendas y por tanto la ratificacin del tratado en dichos pases fue realizada en Mxico, por los Estados-parte del Tratado el da 26 de agosto de 1992, durante la IV Reunin de Signatarios del Tratado de Tlatelolco; en Argentina, el Congreso argentino ratific el tratado mediante Ley N 24.272, promulgada el 7 de diciembre de 1993; y finalmente, en diciembre de 1994, Argentina, Brasil y Chile ratificaron el Tratado de Tlatelolco, alcanzando plena efectividad en el conjunto de la regin un ao despus (Colacrai, 2004: 8). Se destaca que en lo que respecta al Tratado de No Proliferacin de Armas Nucleares (TNP) se evidencia el cambio de posicin y la adhesin de Argentina y Brasil, en 1994, al aprobado en junio de 1968, no firmado por estos pases, entendiendo que el mismo profundizaba las diferencias y reafirmaba el statu quo de las potencias nucleares. Argentina tambin fue invitada formalmente, a ser parte del MTCR (Rgimen de Control sobre Tecnologas de Misiles), reconociendo las acciones de Argentina en el campo de la no proliferacin de armas de destruccin masiva (Colacrai, 2004: 8). Segn Guido Di Tella, en el orden de las polticas militares:
hemos tenido una intervencin mayor de lo que se hubiera previsto y hemos hecho de la eliminacin de las armas de destruccin masiva uno de los ejes centrales de la poltica exterior. (Di Tella, 1995: 383)
Por otra parte, el acuerdo nuclear de Salvaguardias con Brasil, establece una concepcin supranacional de la soberana al ser los temas nucleares salvaguardados e inspeccionados mutuamente, consiguiendo asimismo la aprobacin de la Organizacin Internacional de la Energa Atmica (OIEA) con respecto a las mismas no contempladas en el Tratado de Tlatelolco (Di Tella, 1995: 383). De esta manera, siguiendo a Ledesma:
la opcin de poner bajo salvaguardias internacionales a todas las instalaciones argentinas mediante un acuerdo con Brasil, y luego tambin sumar al OIEA antes de firmar el TNP, fue receptado positivamente por la administracin de Menem que adems de la acercamiento ante los Estados Unidos, persegua por esos entonces con Brasil, a
372
comienzo de los noventas, un proceso de integracin de mercado. (Ledesma, 2007: 104)
Con la firma del Acuerdo de Guadalajara para el Uso Exclusivamente Pacfico de la Energa Nuclear en el ao 1991 entre Brasil y Argentina, se estableci la Agencia Brasileo-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC) como un organismo binacional, responsable de verificar el uso pacfico de los materiales nucleares que podran emplearse, directa o indirectamente, en la fabricacin de armas de destruccin masiva (Ledesma, 2007: 104). En el ao 1994 se firm el Acuerdo Cuatripartito que involucr a Brasil, Argentina, la ABACC y el OIEA de salvaguardias nucleares similar al que el este ltimo tiene sobre los pases de la Unin Europea (INFCIRC/193) (Ledesma, 2007: 104). Finalmente, resulta interesante como evaluacin de las relaciones carnales, las leyes sancionadas por el Congreso de la Nacin de Patentes Medicinales y de Confidencialidad, adecuadas a las normas establecidas por la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), ms que a los intereses norteamericanos por lo que stos sancionaron a nuestro productos y a nuestro pas en materia de derechos de descuentos aduaneros (Simonoff, 1999: 90). Relacin con los pases de Amrica Latina La poltica hacia Amrica Latina, al igual que en la gestin anterior, se divide en dos categoras: la primera menos intensa materialmente pero muy importante como grupo de referencia poltico, que es el Grupo de Ro; y la segunda es el grupo de pases vecinos, pases del Mercosur, Bolivia y Chile (Di Tella, 1992: 266). El Grupo Ro es una clara continuacin de la poltica de la gestin anterior pero con caractersticas distintas, ya que en los ochenta los gobiernos que la componan tenan cierta orientacin socialdemcrata y en los noventa son neoliberales (Simonoff, 1999: 91). La postura de Brasil que pretenda para s un puesto permanente, sin derecho a veto, en el Consejo de Seguridad de la ONU choc con la posicin argentina, que propuso que este puesto sea rotativo supeditado al consenso latinoamericano. En la reunin del Grupo Ro realizada en Asuncin en
373
agosto de 1997, pareci llegarse a un acuerdo: se reclamaran dos lugares permanentes para Amrica Latina consensuados por toda la regin. Pero al mes siguiente, en el debate en Naciones Unidas cada pas volvi a su postura original esperando el apoyo norteamericano. Sin embargo, Clinton slo expres el derecho de la regin a decidir por consenso cmo cubrir su representacin en el Consejo. Finalmente, en el Grupo Ro triunf la posibilidad de una frmula rotativa de la banca del Consejo de Seguridad. La alianza extra-OTAN ofrecida por los Estados Unidos a Argentina fue otra de las fuentes de conflicto, ya que fue rechazada por los pases vecinos. Estas diversas propuestas norteamericanas, conjuntamente con el ofrecimiento a Chile para ingresar al NAFTA, fue para algunos, como el ex canciller Caputo, un intento para debilitar al MERCOSUR (Caputo, 1997: 14-15). Otra funcin importante desempeada por el Grupo Ro fue la defensa de la democracia. Un claro ejemplo de esto fue el caso de Venezuela en 1992 cuando se produjeron dos intentos de golpe de Estado. All la solidaridad del Grupo de Ro ha demostrado que los pases que se embarcan en ensayos autoritarios se condenan al aislamiento (Di Tella, 1995: 387). La poltica de integracin fue una continuacin de la iniciada por la gestin anterior, aunque en este caso se abandona la estrategia gradual que se haba adoptado en los acuerdos de 1985. El hecho ms importante dentro de esto fue la aprobacin del Tratado de Asuncin en 1991, mediante el cual se crea el Mercosur. La poltica del Mercosur tuvo dos niveles: el poltico, en el cual se atravesaron momentos complejos debido al alineamiento automtico de Argentina con Estados Unidos y a la falta de consulta entre los gobiernos; y el econmico, donde se sostena que la nueva conformacin mundial signada por la existencia de megamercados nos lleva inevitablemente a definir una estrategia a nivel regional (Marinucci, 1994: 147). En 1994, con la firma del Protocolo de Ouro Preto, adicional al Tratado de Asuncin, se puso fin al periodo de transicin y se adoptaron los instrumentos fundamentales de poltica comercial comn que caracterizan hoy al Mercosur. All se establece la estructura institucional de la zona de integracin y se la dota de personalidad jurdica internacional.
374
En 1996, se aprueba el ingreso de Chile al mercado regional con la frmula cuatro ms uno. A finales del mismo ao, en la XI Reunin de Cumbre del Mercosur en Fortaleza, Bolivia formaliz su adhesin mediante la suscripcin del Acuerdo de Complementacin Econmica MercosurBolivia, de la misma forma en que lo haba hecho Chile en la reunin anterior. Ambos pasaron a ser Estados asociados al Mercosur, conformando la frmula cuatro ms dos. Entre los instrumentos, hubo debates respecto al control conjunto de la evasin y el lavado de dinero y se firm un acuerdo de seguridad fronterizo con Paraguay y Brasil. Adems, con la visita del presidente Fernando Cardozo se firma un tratado sobre la eliminacin de las zonas de privilegio fiscal. En 1997 se profundizaron las discusiones en torno al intercambio con Brasil por diversos subsidios y la imposicin de barreras aduaneras a productos de ambos pases, por ejemplo los casos de los automviles argentinos y el azcar, debido a la ausencia de un mecanismo de resolucin de las disputas comerciales. La proteccin de la democracia tambin fue expresada dentro del marco del Mercosur. El 24 de julio de 1998 los cuatro Estados parte del Mercosur junto con Bolivia y Chile firmaron el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR institucionalizando la clusula democrtica, y estableciendo en su artculo N 1: la plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin esencial para el desarrollo de los procesos de integracin entre los Estados Partes del presente Protocolo. Tambin all, se firm la Declaracin Poltica del Mercosur, Bolivia y Chile como zona de paz. La misma busca fortalecer los mecanismos de consulta y cooperacin sobre temas de seguridad y defensa entre los miembros. Como se ha visto, las relaciones con los pases vecinos fueron muy importantes, ms que con el resto de Amrica Latina, y el canciller Di Tella lo expres as:
No nos interesa toda la regin por igual. Nos interesan enormemente nuestros pases vecinos [...] Cuanto ms lejos estn de nuestra frontera nos interesan menos porque tenemos menos relaciones. (Citado en Russell, 1998: 12)
Es por esto que con Brasil se tuvo una buena relacin y fue el destino ms visitado por el presidente Menem. Sin embargo, como sealan Russell
375
y Tokatlian, esta alianza estuvo subordinada a la relacin especial con Estados Unidos y se mantuvo en un plano preferentemente econmicocomercial (Russell y Tokatlin, 2002: 408). Pero tambin surgi otra visin, sustentada por Carlos Escud, que le dio valor poltico a la relacin con Brasil al considerarla importante para el desarrollo nacional y para contrabalancear el alineamiento con Washington (Escud, 1997: 21) Con los otros pases vecinos se produjeron avances en la integracin fsica y fronteriza, y en el intercambio comercial, intensificndose la cooperacin con ellos. El ejemplo ms claro de esto es Chile, con el cual luego de solucionarse las cuestiones limtrofes (tema que ser abordado en el cuarto apartado), se comenz un proceso de integracin que, como seala Rapoport, se desarroll alrededor de tres ejes: la cooperacin y complementacin econmica, la integracin fsica y la complementacin energtica (Rapoport, 2006: 781). Dentro de estos encontramos, entre otros, el Acuerdo sobre Promocin y Proteccin Recprocas de Inversiones, el Plan Maestro General de Pasos Fronterizos, el proyecto de un gasoducto y propanoducto, y una conexin binacional para la transmisin de energa elctrica. Tambin hubieron acuerdos en otros mbitos: contra el narcotrfico, telecomunicaciones, etctera. Varias de las diferencias que se produjeron con otros pases de la regin fueron causadas principalmente por el alineamiento automtico de la Argentina con los Estados Unidos. Siguiendo a Rapoport, podemos enumerar, entre otras, la incorporacin al bloqueo del Golfo Prsico sin avisar y sorprendiendo al gobierno brasileo, que se encontraba negociando la liberacin de compatriotas residentes en Irak; la manifestacin hecha por Menem sobre la posibilidad de que Chile y Argentina se incorporen al NAFTA, lo que fue interpretada en crculos polticos y econmicos brasileos como un anticipo de renuncia al Mercosur; el respaldo a Washington en la intervencin en Hait, resistida por varios pases de la regin, entre ellos Brasil. A esto puede agregarse que algunos relacionamientos personales de Menem con figuras del escenario poltico latinoamericano carecieron de tono diplomtico (Rapoport: 2006, 780), por ejemplo: recibi en Olivos al golpista general paraguayo Lino Oviedo y al ex-presidente Abdala Bucaram, tras su destitucin por el Congreso ecuatoriano; felicit a Pinochet cuando perdi el plebiscito que inici la transicin en Chile; o mostr simpata por Hugo Chvez, luego del intento de golpe en Venezuela.
376
Por ltimo, un tema de alto perfil en los asuntos latinoamericanos fue el escndalo por la venta de armas a Ecuador. Per y Ecuador se encontraban en conflicto, y la venta de armas modific la posicin histrica de Argentina con el pueblo peruano, pero adems, el hecho de que estuviesen en estado defectuoso gener reclamos. Lo ms grave de esta situacin es el hecho de que la Argentina es uno de los firmantes de los protocolos de Ro de Janeiro de 1942 que garantizan la paz entre ambos pases. Este escndalo diplomtico termin con el reemplazo del Ministro de Defensa, Oscar Camilin, en julio de 1996 (Simonoff, 1999: 92). Las cuestiones de lmites La situacin de Malvinas y las cuestiones de demarcacin pendientes con Chile fueron los dos temas limtrofes durante esta gestin. Comenzando con Malvinas, hay que sealar que se produjo un gran giro respecto a las gestiones anteriores en lo que se refiere a la forma de tratar el tema. La Cancillera fij una poltica cuyo objetivo era volver a la situacin anterior a la guerra de 1982. Por este motivo, se decidi privilegiar la negociacin bilateral en lugar de la multilateral, que haba sido utilizada por la gestin anterior y se encontraba en un punto muerto. Dentro de esto, se congel el debate en la Asamblea General de las Naciones Unidas, pero se lo continu en el Comit de Descolonizacin de las Naciones Unidas y en la Asamblea General de la OEA. Los acuerdos de Madrid de octubre de 1989 permitieron una gran mejora en las relaciones bilaterales a travs de la frmula del paraguas de soberana. Esta consista en proteger:
la posicin de cada parte en lo relativo a sus derechos sobre los archipilagos y espacios martimos circundantes; el compromiso de no recurrir al uso de la fuerza; y la reanudacin de las relaciones consulares, y la normalizacin de las relaciones econmicas y los vnculos de transporte. (Cavallo, 1995: 362)
Segn Cavallo, el entonces ministro de Relaciones Exteriores y Culto, esto signific un paso muy importante, ya que por primera vez desde 1982, el Reino Unido acept explcitamente la existencia de una disputa jurdica por la posesin soberana de esos territorios (Cavallo, 1995: 362). En la segunda reunin de Madrid, en febrero de 1990, se dio a conocer una declaracin conjunta en la cual se lograron ciertos avances:
377
El gobierno britnico anunci el levantamiento de la zona de exclusin militar; ambos gobiernos acordaron restablecer relaciones diplomticas; la instauracin de un Grupo de Trabajo Argentino-Britnico sobre Asuntos del Atlntico Sur. (Cavallo, 1995: 363)
No obstante, el embargo para la venta de armas a Argentina fue mantenido por los britnicos, que incluso presionaron a otros Estados para que hicieran lo mismo. Uno de los beneficios obtenidos gracias a la reanudacin de las relaciones fue el haber destrabado la relacin con la Comunidad Econmica Europea permitiendo el acuerdo marco. Las negociaciones econmicas con Gran Bretaa fueron conflictivas principalmente en dos mbitos: el de los hidrocarburos y el de los productos pesqueros, ambos temas prioritarios en la agenda inglesa. La cuestin pesquera vena siendo conflictiva desde 1986, cuando los britnicos establecieron la zona de administracin y conservacin pesquera y el gobierno isleo comenz a otorgar licencias de pesca, lo cual dinamiz la economa de la regin. Con respecto a los hidrocarburos, las complicaciones comenzaron con la decisin del gobierno britnico en 1991 autorizando al gobierno de las Malvinas a conceder licencias a empresas privadas para realizar relevamientos ssmicos. A esto, se le aade la ratificacin hecha por los britnicos de la declaracin de octubre de 1986, por la cual anunciaban su inters en el establecimiento de una zona econmica exclusiva de doscientas millas alrededor de las islas. La relacin bilateral se tens y Argentina se neg a aceptar la jurisdiccin que se atribuyeron los britnicos sobre la plataforma. Las negociaciones prosiguieron durante varios aos, hasta que en 1995 se firm una Declaracin conjunta sobre explotacin de petrleo en Malvinas. Se gener un gran debate sobre los beneficios de dicho instrumento, ya que se reconoce el pago de un canon para Argentina, pero se incluyen en la zona de explotacin reas que no estaban en litigio. La oposicin poltica interna cuestion la facultad del Poder Ejecutivo para hipotecar recursos del mar adyacente sin consultar al Congreso. Tambin critic la interpretacin hecha por el gobierno respecto a la facultad de Argentina para percibir regalas por la explotacin petrolfera, ya que en el texto no haba alusin alguna a la participacin econmica del pas.
378
Con motivo de los acuerdos por hidrocarburos y pesca, hubo fuertes y frecuentes desencuentros con los britnicos. En esas negociaciones se observa la debilidad de la posicin argentina frente a sus derechos. A partir de 1996 los kelpers licitaron reas de explotacin petrolera en su plataforma, en las cuales la sociedad donde participaba YPF. qued afuera. Adems, las empresas beneficiadas comenzaron sus operaciones, manifestando los directivos de varias de ellas que no pagaran regalas los argentinos. Las regalas del rea de Cooperacin Especial, como la denominaba la declaracin, para la cual se llamara a licitacin internacional, eran las nicas que podra compartir Argentina. Desde el punto de vista poltico, el gobierno menemista adopt una nueva estrategia hacia los kelpers, denominada estrategia de seduccin (Di Tella, 1995). Se manifest que se tendran en cuenta los deseos de los isleos en lugar de los intereses, con lo cual se cambiaba la postura tradicional de nuestro pas. El gobierno busc persuadir a los kelpers para que aceptaran la soberana argentina, a travs de prestaciones y muestras de amabilidad. Segn Di Tella, las Naciones Unidas no son el escenario donde puede ocurrir una resolucin del tema, y s lo son el Parlamento Britnico y el Congreso Argentino. Por eso justifica su poltica expresando que:
hay que entender qu es lo que piensa el prjimo y no estar enojndose [...] En el pasado hemos tratado de hablar de puros territorios y no de personas, pero nosotros debemos comprender que los britnicos no piensan en esos trminos. (Di Tella, 1995: 385-6)
Esta estrategia empez a evidenciar sus limitaciones en 1996 cuando el gobierno decide volver a los foros internacionales a discutir la cuestin de las islas, as como tambin con los incidentes acontecidos en aguas adyacentes a las islas Georgias. La principal preocupacin era el grado de protagonismo que iban adquiriendo los kelpers y su avance en el manejo de algunas cuestiones relativas a las islas. En febrero de 1998, en el documento South Atlantic Occasional Papers, los isleos se pronunciaron a favor de la soberana britnica y ratificaron sus vnculos culturales con el Reino Unido, al mismo tiempo que enunciaron graves crticas al sistema poltico argentino. Esto confirm la preocupacin que exista respecto a la estrategia adoptada.
379
Adems de esto, como ya se ha visto, la frmula del paraguas no fren que los britnicos explotaran unilateralmente los recursos naturales de las Islas. Como seala Rapoport, hubieron varias propuestas oficiales para solucionar el tema de la soberana: el recurso al arbitraje (en 1991), la idea de un Condominio (en 1993 y 1995), la aplicacin de la figura de Estado Libre Asociado (1993), la indemnizacin compensatoria a los isleos para que abandonen las Islas (1994 y 1995) y la independencia del territorio en cuestin. Esta ltima fue planteada por Carlos Escud sobre la base del criterio de contemplar los deseos de los isleos, y se relacionaba con el cambio de estrategia. Pero las crticas hicieron que la Cancillera le d poca importancia a la propuesta (Rapoport, 2006: 783-784). A fines de 1996, el presidente Menem propuso un sistema de soberana compartida para las islas que Londres rechaz inmediatamente. Finalmente, en julio de 1997 el Canciller Di Tella se reuni con su par britnico, Robin Crack y en dicha reunin se concluy que sobre el tema Malvinas no habr cambio sustancial sin el visto bueno de los malvinenses (Iglesias, 1997: 7). Todo esto muestra el zigzagueo de la poltica gubernamental, y respecto a esto es interesante leer la postura de Escud, mentor de dicha poltica, en 1996 cuando sostiene que:
es que tanto si se supone que las Malvinas son recuperables (y hay que evitar su independencia), como si se supone que no son recuperables, la medida aconsejable es la misma: rechazar con firmeza el principio de autodeterminacin de los isleos. (Escud, 1996: 14)
Los crticos de esta poltica, principalmente de la oposicin, sostenan que con ella el gobierno estaba delegando la soberana en las islas (Becerra, 1996. 16). Pero tambin hubo crticas dentro del mismo gobierno, como el Ministro de Defensa Oscar Camilin, quien opinaba que la poltica tiene el claro mrito de haber hecho fludo el dilogo con los ingleses pero Londres no ha mostrado signo alguno de flexibilidad en la cuestin central en obvia alusin al tema de Malvinas (Camilin, 1997: 17). Entre los aspectos positivos de esta gestin, podemos mencionar que en la reforma constitucional realizada en 1994 se hizo, por primera vez, una referencia a la soberana en las islas. La primera disposicin transitoria de nuestra Constitucin Nacional estableci que:
380
La Nacin Argentina ratifica su legtima e imprescriptible soberana sobre las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios martimos e insulares correspondientes, por se parte integrante del territorio nacional.
La recuperacin de dichos territorios y el ejercicio pleno de la soberana, respetando el modo de vida de sus habitantes, y conforme a los principios del derecho internacional constituyen un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino. Tambin se aprob una declaracin de respaldo a los derechos legtimos de Argentina sobre las islas en el marco del Mercosur. Por ltimo, con la visita del presidente Menem a Londres en 1998, qued afianzada la reconciliacin, pero ambos pases mantuvieron su postura respecto a las islas. Fue al ao siguiente que se firm un acuerdo donde se volva en ciertos aspectos a la situacin anterior a la guerra. Como lo expresa Rapoport, este entendimiento fue logrado gracias a la decisin chilena, en marzo de 1999 tras la detencin de Pinochet en Londres, de prohibir los vuelos desde Punta Arenas a Puerto Argentino a menos que hicieran escala en el territorio argentino, lo cual dejaba aislados a los isleos. Este acuerdo permiti que los ciudadanos argentinos con pasaporte accedieran libremente a las islas en el vuelo de Lan Chile que hara una escala mensual en Ro Gallegos, y se construira un cenotafio en el cementerio de Darwin en homenaje a los argentinos cados en la guerra. Adems, se incluy un compromiso para aumentar la cooperacin bilateral en la conservacin de los recursos pesqueros. Aunque la oposicin, la alianza, apoy el acuerdo, critic el hecho de que los visitantes argentinos tuvieran que presentar su pasaporte, ya que se trataba del ingreso a una parte del territorio nacional (Rapoport, 2006: 785). Respecto a los problemas de demarcacin con Chile, en agosto de 1991 se firma un tratado para solucionar los veinticuatro puntos en disputa. Esto incluy el acuerdo que finalizaba veintids de las disputas limtrofes. Los dos puntos restantes eran Laguna del Desierto y los Hielos Continentales. Respecto a la zona de Laguna del Desierto se decidi recurrir a un arbitraje para resolver la delimitacin y para la regin de Hielos Continentales se firm un tratado bilateral. Este acuerdo sienta sus bases en el Tratado de Paz y Amistad de 1984, ya que:
381
implicaba terminar la demarcacin. El tema del acuerdo sobre hielos continentales y el acuerdo sobre arbitraje en el caso del Lago del Desierto ponen un punto final a cien aos de desentendimientos. Dos pases, donde lo natural es colaborar y cooperar, hemos estado al borde de la guerra. (Di Tella, 1992: 269)
El arbitraje internacional sobre la delimitacin de Laguna del Desierto favoreci a Argentina. Luego de desechar dos apelaciones del gobierno chileno, en octubre de 1995, el tribunal arbitral fall por unanimidad, confirmando el laudo de 1994 a favor de las pretensiones argentinas. La solucin de la cuestin de los hielos continentales fue ms difcil. El tratado bilateral busc una solucin poltica mediante la demarcacin de una poligonal que fijaba una lnea equidistante entre las pretensiones de ambos pases. El principal inters por la regin resida en su potencial turstico, lo que ayudara al desarrollo econmico, y en ser una importante reserva de agua dulce. Los parlamentos de ambos pases no ratificaron el tratado, razn por la cual, en diciembre de 1996, ambos presidentes firmaron un Protocolo Adicional que permita salvar los obstculos que impedan su aprobacin. A su vez, en la visita al Vaticano de octubre de 1996, el presidente Menem haba solicitado al Papa que enve una carta firmada por l dirigida a los parlamentos de ambos pases para presionar el tratamiento y aprobacin del acuerdo. Finalmente, lo que permiti solucionar el problema fue el reconocimiento del gobierno argentino de haberse equivocado al dividir la zona mediante una poligonal cuestionada por expertos y sin apoyo en el Congreso. A partir de ese momento, los parlamentos de ambos pases comenzaron a participar en la bsqueda de una solucin, lo que posibilit la ratificacin del acuerdo en junio de 1999. Relaciones con Europa Con respecto a las relaciones con Europa, dada la ausencia de relaciones con el Reino Unido, tras la Guerra de Malvinas, estbamos imposibilitados de firmar hasta ese momento, un acuerdo de Cooperacin con la Comunidad Econmica Europea (CEE) del tipo que habamos firmado con Brasil (Cavallo: 369).
382
En este sentido, lo que se buscaba era ser un destino confiable para los inversores europeos, y as en abril de 1990 se firma un Acuerdo Marco de Cooperacin Comercial y Econmica con la CEE. Se trata de un convenio muy ventajoso para nuestro pas. Sus principales disposiciones prevn una clusula democrtica, que implica la condicin de mantener la democracia como forma de gobierno; una clusula evolutiva, que permite que este tratado se mantenga activo a lo largo del tiempo, mediante la instrumentacin de acuerdos especficos (Cavallo: 369). Esta vinculacin abri paso a la relacin con Italia de tipo asociativa y con Espaa de amistad, a partir de los tratados que entraron en vigor en 1989. Con el Reino Unido, en este sentido, se efectu la suscripcin del Convenio para la Promocin y Proteccin Recproca de Inversiones. La relacin con Alemania se concret a partir de la cada del Muro de Berln como smbolo de libertad; exaltacin de los Derechos Humanos y valores de civilizacin, y con ello el apoyo prestado por el gobierno nacional en el proceso de unificacin hacia octubre de 1990. Asimismo, en 1990 se renegoci la deuda pblica externa y la reapertura de la garanta de crdito Hermes (Cavallo: 370). La relacin con Francia en clave econmica se mantuvo en un buen nivel, y como resultado de ello, se firm en Pars el acuerdo de Consolidacin de deuda externa. Sin embargo, en clave poltica y de Derechos Humanos, no existi tal nivel, producto del fallo sin precedentes, el 16 de marzo de 1990 del Tribunal de lo Criminal de Pars que conden a cadena perpetua al capitn de corbeta argentino Alfredo Astiz por el secuestro y tortura en Buenos Aires de dos monjas francesas, Alice Domon y Lonie Duquet, en diciembre de 1977. Astiz haba sido absuelto por la Corte Suprema de Justicia argentina en marzo de 1988. El gobierno argentino rechaz el primer pedido de extradicin francs el 20 de septiembre de 1990, argumentando el principio de territorialidad, y la improcedencia del pedido de detencin en virtud de que los hechos juzgados haban ocurrido con anterioridad a la Convencin contra la Tortura y Otras Penas o Tratamiento Crueles, Inhumanos o Degradantes, adoptada en diciembre de 1984 en Nueva York, y por ende anterior a la entrada en vigor del Cdigo Procesal francs (Cisneros y Escud, 1998). En 1996 se le suman a Francia, los casos de Espaa e Italia quienes estn
383
iniciando procesos judiciales a militares responsables de la desaparicin de ciudadanos de esos pases (Simonoff, 1999: 93). Con el Reino de Blgica, el 28 de Junio de 1990 fue suscripto un acuerdo de promocin y garanta de inversiones; con Europa Central y Oriental se trat de interpretar los procesos de incorporacin de esos pases a la nueva realidad poltica y econmica y en relacin con la Unin Sovitica se procur avanzar en el plano de la cooperacin y el intercambio entre ambos pases. De esta forma, en marzo de 1990, se prorrog por un ao el acuerdo de cooperacin pesquera suscripto en 1989, y durante el viaje realizado por el Dr. Menem entre los das 24 y 26 de octubre de 1990, se suscribi una declaracin de principios de colaboracin entre la Repblica Argentina y la ex Unin Sovitica, formalizndose adems varios acuerdos de cooperacin (Cavallo: 370). En otro orden de ideas, fuerzas argentinas participaron en operaciones de paz en la ex Yugoslavia y en la isla de Chipre, dado que por resolucin del ministerio de Defensa del 27 de junio de 1995, se cre el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ), el que se ha convertido en un instrumento para la preparacin de contingentes argentinos o de cualquier pas que lo solicite con orientacin en el desarrollo de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de la ONU. En febrero de 1998 la Argentina se integr a la Rapid Deployment Brigade de 5.000 efectivos (una versin de las llamadas Stand by Forces), integrada por tropas de Dinamarca, Austria, Canad, Noruega, los Pases Bajos y Suecia (Cisneros y Escud, 1998). Como conclusin del captulo se puede decir que producto de los acontecimientos a nivel global con el Fin de la Guerra Fra y el surgimiento de Estados Unidos como nica superpotencia, se establece la aplicacin del orden neoliberal, plasmado a nivel poltico y estratgico en el esquema de relaciones carnales con Estados Unidos y a nivel econmico en el Consenso de Washington; junto con la interdependencia y la cooperacin entre los pases se consolida el MERCOSUR, se llega a un entendimiento en las cuestiones de lmites a partir de la aplicacin del realismo perifrico; se elimina toda hiptesis de tensin o conflicto a partir de la desactivacin del misil Cndor II, ratificacin del Tlatelolco y del Tratado de no Proliferacin Nuclear y retiro del Movimiento de
384
No alineados. Sin embargo, a nivel interno la desigualdad econmica se acentu, generando asimismo la pauperizacin cultural y social de la ciudadana.
385
CapTULO XVI
LaS RELaCIONES EXTERIORES DEL GOBIERNO DE La Alianza (1999-2001)
Pilar Rafanelli
En este captulo analizaremos el devenir que sigui la poltica exterior argentina durante la gestin de Fernando De la Ra, quien asume la presidencia de nuestro pas en diciembre de 1999 para abandonarla abruptamente dos aos despus, en medio de una profunda crisis econmica, poltica y social que puso en jaque la misma institucionalidad del pas. Esta gestin, as como la de sus sucesores, se desarroll en el marco de dos elementos generales que actuaron a modo de escenario: uno interno, las caractersticas generales que la poltica exterior asume en este periodo y otro dado por los cambios operados en el sistema internacional. Con respecto al primer punto, es dable destacar que los gobiernos posmenemistas asumieron como rasgo comn, la imperiosa necesidad de diferenciarse de la gestin de Menem, mucho ms que entre ellos. Esto implicaba replantearse los trminos en los que haba operado hasta entonces el eje de la poltica de los noventa, la relacin con Estados Unidos, de modo que el tema dominante fue las tensiones que generen las relaciones con Washington y Brasilia, asumiendo en cada perodo caractersticas particulares. A nivel internacional, la llegada de Bush a la Casa Blanca y sobre todo los atentados del 11 de septiembre le imprimieron a la agenda norteamericana un sesgo orientado hacia la seguridad, en cuya defensa se asume una posicin claramente unilateral en detrimento de la estrategia multilateral que haba operado hasta entonces, aunque con matices.
387
Siguiendo a Richard Hass, Estados Unidos se alej de los Organismos que suponen trabas burocrticas y pas a actuar como gendarme planetario, reuniendo a los estados que voluntariamente le ayuden a restablecer su orden y una vez finalizada la accin se disuelve ese acercamiento, lo que puso fuera de juego a las grandes potencias. El gobierno de la Alianza inicialmente se estructur a partir de la conquista de dos objetivos fundamentales. Por un lado, la crtica a la forma de relacionamiento que imper en la etapa menemista, basada en lo que se conoci como relaciones carnales. Esto qued plasmado en la Carta a los Argentinos que fue un compromiso electoral presentado como un contrato con los votantes, donde se seala que la Argentina no puede atarse al dictado unvoco de un miembro de la comunidad internacional, para dejar luego sentado lo que representa el segundo objetivo, que la prioridad estratgica est en el Mercosur (Simonoff, 2003: 75). Este punto permite vislumbrar que el mvil poltico que orient en un principio la gestin fue el desafo de construir un modelo alternativo de poltica exterior, ya que era evidente que las relaciones carnales haban generado focos de tensin con Brasil y llevaron a tener un bajo perfil en las cuestiones latinoamericanas (Simonoff, 2003: 74-5). De esta manera, el diseo de la poltica exterior intent basarse en el fortalecimiento de las relaciones con los vecinos va Mercosur, principalmente con Brasil, nuestro socio comercial ms significativo, lo que marca cierta continuidad con el plexo axiolgico propio de los gobiernos radicales. Sin embargo, los hechos desvirtuaron estas intenciones iniciales y marcaron un nuevo rumbo a la poltica exterior, donde se observa la importancia creciente que asume la relacin con Estados Unidos producto, entre otras cosas, del deterioro de la situacin econmica domstica, ya que el pas del norte era nuestro principal soporte financiero. Pero adems, como seala Miranda, los hechos que complicaron una adecuada insercin internacional y sobre todo el cumplimiento de las promesas electorales, fueron, por un lado, una lectura equivocada de la realidad, ya que se crea que Argentina estaba cerca de formar parte del llamado Primer Mundo y por el otro la falta de adaptacin ante los cambios. Incluso en la plataforma que aparece das despus de la Carta a los argentinos, ya no se menciona la necesidad de replantearse la relacin
388
bilateral con Estados Unidos, aunque se mantiene la importancia del Mercosur en la estrategia internacional del pas. Por otro lado, en la plataforma se observa cmo se atenan los planteos polticos y se priorizan los temas econmicos, en la idea de multilateralizar la agenda. En virtud de lo dicho hasta ahora, es posible afirmar que la gestin aliancista no modific en lo sustancial la poltica exterior de su antecesor, ya que:
aunque se orient en forma ms definida a Brasil y lleg a proponer el relanzamiento del Mercosur, la relacin con Estados Unidos sigui siendo la directriz principal en la estrategia internacional del pas. (Rapoport, 2005: 903).
Sin embargo, se intent imprimirle a esa relacin un sesgo que detente menos seguidismo, por ello lo que se produjo fue un cambio de estilo (Busso, 2000: 115), lo cual se reflej, entre otras cosas, en la eleccin de Rodrguez Giavarinni como Canciller, ya que si bien era economista como sus antecesores, Di Tella y Cavallo, tena cierta convivencia ideolgica con el presidente y su visin del mundo posea un fuerte sesgo juridicista. Por otro lado, la denominacin que el propio Canciller utiliz para referirse a las relaciones bilaterales, al llamarlas intensas o maduras, en detrimento de las carnales del menemismo, tambin da prueba de ese nuevo estilo que el gobierno de la Alianza quiso imprimirle a su relacin con Estados Unidos. ALCA vs. MERCOSUR. Tensiones en la relacin triangular El devenir de la poltica exterior argentina, de lo discursivo a la realidad de los hechos, gener tensiones y contradicciones en el relacionamiento con Washington y Brasilia, que quedaron de manifiesto en la poltica seguida con relacin al Mercosur y al Alca. En general, la forma de encarar estos temas dej al desnudo la falta de mecanismos claros para coordinar el dilogo sur-sur con el dilogo nortesur. En ese sentido, como plantea Simonoff, la estrategia de priorizar el Mercosur:
389
se vio inmersa en una puja entre dos polos en los que la poltica exterior oscilaba, no como producto de una poltica pendular para el logro de autonoma, sino como resultado de una navegacin sin rumbo fijo. (Simonoff, 2003)
De modo que, el dilema central que enfrent esta administracin fue cmo resolver la necesidad de priorizar la alianza estratgica con Brasil, sin dejar de reconocer la conduccin estratgica de Estados Unidos, dilema que fue producto de la confusin e incoherencia que imper en el diseo de la poltica exterior. Con respecto al tema ALCA-Mercosur, la cuestin de fondo era cmo se resolvera el ingreso al primero, lo cual influa claramente en las relaciones con los vecinos. Las posibilidades eran, ingresar solos, solucin que era afn a los intereses estadounidenses puesto que reforzaba las condiciones para su preeminencia econmica en la regin y restaba capacidad decisoria a nuestro pas, o como parte de un bloque regional, con la frmula 4+1, lo que significaba que deberan contemplarse los intereses de cada uno de los miembros y aumentaba la capacidad decisoria de todos. La posicin del gobierno no fue homognea al respecto, y esto gener crisis al interior del gabinete. Inicialmente imper la idea de utilizar al Mercosur como instrumento para negociar el ALCA, lo que fue planteado por los presidentes De la Ra y Cardoso en la III Cumbre de las Amricas celebrada en Quebec en abril de 2001, donde ambos presidentes acordaron (como prueba de la intencin de profundizar el Mercosur) insertar en la carta orgnica del bloque una disposicin que prohiba a sus miembros realizar acuerdos bilaterales. Las posiciones que queran negociar un ingreso directo al bloque fueron ganado terreno conforme la situacin econmica argentina empeoraba, puesto que Estados Unidos utilizaba su intermediacin en los organismos financieros internacionales o el envo de fondos propios para presionar a nuestro pas, ya que Bush estaba decidido a construir el rea de libre comercio. Pero adems se observa que la posibilidad del acuerdo bilateral funcionaba como instrumento de presin frente a Brasil, para destrabar conflictos sobre temas comerciales. En ese sentido, durante el primer ao, van a surgir problemas, cuya resolucin estar en manos de las altas cpulas de la administracin de cada pas, lo que dejaba en claro la necesidad de estructuras supranacionales, como Tribunales Arbitrales, resistidos sobre todo por Brasil, ya que en los
390
hechos dado sus mayores dimensiones y potencial econmico, era capaz de imponer sus decisiones al resto de los socios. Incluso no existe en Brasil una clusula constitucional de supranacionalidad como en nuestro pas. Para tratar de morigerar la importancia de Brasil en las negociaciones, Argentina plante la incorporacin plena de Chile (adems porque se garantizara salida al Pacfico) pero este intento se frustra cuando Chile decide incorporarse al NAFTA. La voluntad de consolidar al bloque permiti superar a travs del dilogo algunas de estas diferencias. As, los ministros y cancilleres del bloque se reunieron en abril de 2000 en Buenos Aires con la intensin de relanzar el Mercosur. En ese encuentro como plantea Rapoport, se analiz la intensificacin de la cooperacin en distintos mbitos, as como tambin el funcionamiento de un rgano de coordinacin del Mercosur que permitiera dinamizar las negociaciones con el resto de los bloques econmicos. Se acord entonces un proceso de convergencia de las polticas econmicas de ambos pases a partir de la fijacin de metas macroeconmicas comunes, lo que deba comenzar en marzo de 2001 e inclua, entre otras, el compromiso de disminuir los dficit fiscales (no poda ser superior al 3%), el nivel de endeudamiento (hasta el 40% del PBI), la inflacin en 5%, para avanzar en el establecimiento de una moneda comn, pero no se lograron fijar aranceles externos comunes. Esto ltimo era consecuencia de las asimetras que existan entre ambos pases generadas sobre todo por el mantenimiento de la paridad cambiaria, que trajo aparejado prdida de competitividad y una cada constante de PBI que intensificaba la necesidad de financiamiento. En este punto se da el primer acercamiento a Estados Unidos y paralelamente se congel el relanzamiento del Mercosur, cuando el ministerio de Economa para destrabar las discusiones plante la posibilidad de que Argentina se incorpore directamente al ALCA, lo que fue rechazado por Cancillera, donde se mantuvo firme la poltica del 4+1. La lectura que puede hacerse de este hecho es que por un lado, el gabinete comienza a entrar en crisis, lo que se profundiza con la salida del vicepresidente Carlos lvarez y por otro, que los vnculos entre Argentina y Brasil volvieron a resquebrajarse, lo que se agrava cuando ocuparon la cartera de economa Ricardo Lpez Murphy y luego Domingo Cavallo, ya que para ambos la propuesta de integracin econmica de la Argentina no
391
pasaba por el Mercosur sino por Estados Unidos, es decir, siempre vieron la mejor alternativa en el ALCA antes que la opcin de profundizacin del Mercosur. Esto queda de manifiesto en las propias palabras de Cavallo, cuando seal que Argentina deba recuperar la libertad para eliminar aranceles de importacin a los bienes de capital y todo tipo de trabas a la inversin modernizadora de nuestra economa, restringida por el mercado regional, y por otro lado:
si el ALCA se paraliza nuestro pas deba estar dispuesto a iniciar conversaciones para incorporarse al NAFTA, siguiendo el modelo de negociacin que lleva adelante Chile. (Simonoff, 2003: 78)
Estas declaraciones generaron tensiones en la relacin con Brasil, a lo que se sum una resolucin de su autora que permita a nuestro pas importar automviles, equipos informticos y de telecomunicaciones desde fuera del bloque comercial, pagando menores impuestos. El gobierno brasileo exigi de inmediato la revisin de la medida que consider como una muestra de hostilidad, al limitar la competitividad de sus productos. Las discrepancias al interior del gobierno continuaban, porque Cancillera siempre mantuvo su posicin respecto al Mercosur y al ALCA, pero en definitiva stas crisis, como sostiene Simonoff terminaron por producir la transformacin del proyecto inicial por el particular estilo del presidente, donde sus nuevos postulados son absolutamente funcionales a los intereses de Estados Unidos (Simonoff, 2007: 79). En virtud de estas idas y venidas de la poltica exterior, es posible afirmar que los aspectos ms relevantes que asume la misma durante este perodo, es al decir de Miranda, la escasa capacidad de iniciativa, su discontinuidad y la confusin que generaba (Miranda, 2003: 5). La argentina no tuvo la capacidad de definir claramente el rumbo que quera imprimirle a su insercin internacional, lo que se vincula con la carencia de un marco terico desde el cual abordar y planear la insercin, para que esta tenga previsibilidad y sentido, y sobre todo, pueda mantenerse en el tiempo. De modo que, las decisiones estuvieron ms vinculadas a golpes de opinin, preferencias y creencias circunstanciales ms que a fundamentos en perspectiva histrica y terica (Miranda, 2003: 7).
392
Agenda poltica: usos del principio de no intervencin. Atentados del 11 de septiembre de 2001
Los temas polticos ms relevantes de la agenda no escaparon a este condicionamiento. Prueba de esto ltimo es la novedosa reinterpretacin de unos de los principios cuya defensa fue siempre bandera de los gobiernos radicales, como es el principio de no intervencin. Su aplicacin se gui por razonamientos de tipo pragmtico, lo que flexibiliza sus usos y explica la divergente posicin argentina en el caso de Cuba y el Plan Colombia. Con respecto al primer punto, el gobierno decidi plegarse a la mocin de condena a Cuba que se vot en la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas, adoptando la posicin de Estados Unidos, la Unin Europea y Uruguay, mientras Brasil se abstuvo. As se alej de la tradicin absentista radical lo que fue interpretado como un ejemplo de continuidad respecto de la poltica de los noventa. La justificacin que el Canciller dio ante tal postura, diciendo que era una manera de reforzar la alianza con el Mercosur, al seguir el voto chileno, no puede considerarse vlida, puesto que como dijimos, el socio ms importante, Brasil, se abstuvo. Esto deterior las relaciones argentino-cubanas, lo que era contrario a la defensa de intereses nacionales concretos ya que impeda la resolucin de problemas bilaterales como la deuda que Cuba mantena con Argentina de alrededor de 1.500 millones de dlares. Ante tal decisin, Cuba retir a su embajador, aunque los vnculos se restablecieron siete meses despus, para volver a la ruptura a fines de febrero de 2001. El corolario de este episodio fue el insulto que Fidel Castro propici al presidente De la Ra, llamndolo lamebotas yanqui, con el claro objetivo de frustrar la reunin de la comisin mixta argentino-cubana que tratara el tema de la deuda. Ante esto, Argentina retir a su embajador quedando los vnculos diplomticos al borde de la ruptura. En el segundo ao se repiti la misma frmula pero ocultando la decisin hasta ltimo momento dado que los partidos oficialistas FREPASO y U.C.R no avalan tal decisin (Simonoff, 2007: 79) El fundamento del abandono de la posicin tpicamente radical puede encontrarse en la interpretacin que le presidente realiz del principio de no intervencin, con la frmula no intervencin, no indiferencia (Simonoff,
393
2007: 80), que haca alusin a que el gobierno argentino no poda ser indiferente a temas bsicos, como la defensa de los derechos humanos y de las instituciones democrticas. En los hechos esto implicaba una morigeracin o relativizacin del principio de no intervencin. Pero la objecin que puede hacerse es que otros estados acusados de aberraciones contra los derechos humanos, como China, no eran condenados por la Comisin de Ginebra. En el caso del Plan Colombia1, el gobierno argentino negar su apoyo lo que pone de relieve estos distintos usos de la novedosa interpretacin del principio de no intervencin. Aqu el presidente De la Ra se encolumna tras la posicin brasilea (que tema que las fuerzas irregulares se trasladasen a su territorio), al expresar su adhesin al rgimen constitucional colombiano y su repudio a todo tipo de injerencia en territorio de ese pas. Lo que seala Simonoff, y da prueba de estas idas y venidas de la poltica exterior, es que a pesar del rechazo al pedido colombiano se realizaron ejercicios conjuntos con las Fuerzas Armadas de Estados Unidos y de otros pases al norte del territorio argentino. Los atentados del 11 de septiembre en Washington y New York aceleraron el proceso de cambio de la poltica internacional norteamericana hacia la unilateralidad, quedando desfasada en ese marco la vocacin argentina de multilateralizar las decisiones sobre los temas internacionales ms relevantes. Nuestro pas adoptar cuatro posiciones al respecto. Cuando ocurren los atentados, Rodrguez Giavarinni transmiti el absoluto apoyo y colaboracin del gobierno argentino ante la solucin que estimen necesaria. Pero dos das despus, en funcin de la movilizacin interna que esa definicin acarre, el gobierno establece dos condicionantes, uno externo, ligando la colaboracin a la solucin a la que se arribe en los organismos multilaterales, especialmente los regionales, y otro de ndole interna,
1. El Plan Colombia es un programa auspiciado por Estados Unidos para brindar apoyo econmico y tcnico a Colombia a los fines de aunar esfuerzos en la lucha contra el narcotrfico, principal fuente de financiamiento de las FARC.
394
estableciendo que la medida de envo de tropas deba ser aprobada por el Congreso. La explicacin de tal actitud radica en el disenso que imperaba a nivel poltico: algunos como los partidos que integraban la Alianza y tambin Duhalde desde la oposicin se oponen al envo de tropas, mientras el menemismo exige un apoyo incondicional a Estados Unidos. Producto de estas posiciones encontradas Argentina cambia su postura, y el 16 de septiembre De la Ra confirma su decisin de no enviar tropas. El Canciller seal que somos solidarios pero con cautela y prudencia, definiciones que dejaban traslucir la debilidad del propio presidente. Lo que hace el gobierno, que le vale cierto reconocimiento en el mbito externo, es facilitar la convocatoria del TIAR, convenciendo a Brasil de sacar una resolucin de apoyo a Estados Unidos. Por eso Condolezza Rice (Consejera de Seguridad Nacional) dir que el Canciller argentino es constructor de consenso continental. Es claro que Argentina no tena una posicin clara al respecto, an as lo que se destaca es que no hubo sobreactuacin de su parte, sino que realmente trat de esperar el pedido norteamericano y sobre todo lograr la cooperacin a nivel regional. Finalmente, se decidi que la colaboracin no sera directamente el envo de tropas, sino que podra canalizarse a travs de la militarizacin de la Triple Frontera, estableciendo mecanismos de control ms estrictos, lo cual es relevante dado que esta zona comienza a ser una preocupacin estratgica para Estados Unidos ya que estaba sospechada de albergar terroristas. Por otro lado, se ofreci ayuda humanitaria y 600 efectivos de infantera para intervenir en Afganistn, aunque esta operacin qued trunca con la cada del gobierno de De la Ra. Relaciones por fuera del Tringulo En lo que hace a las relaciones con el Europa y Asia, en primer lugar cabe destacar que los vnculos econmicos con los pases europeos, no pudieron contrarrestar la avanzada norteamericana, dado las fuertes asimetras que existan en esa relacin, tanto desde lo comercial como desde las inversiones, que alcanzaba valores muy importantes, producto, entre otras cosas, de la poltica de privatizacin de los noventa.
395
Las relaciones econmicas, como expresa Rapoport, se desarrollaron preferentemente de bloque a bloque (Mercosur-Unin Europea), aunque hubo puntos de conflictos sobre todo en el aspecto comercial. Aqu encontramos por un lado las consecuencias de la poltica de subsidios, que es derivado a la OMC donde Argentina tuvo un rol muy activo en el grupo CAIRS. Otro tema recurrente fue la aftosa, que se haba frenado, pero el trfico de ganado con Paraguay volvi a contaminarla trabando las exportaciones hacia Europa, a lo que se sumaba la prohibicin de la Unin Europea de comerciar transgnicos, que nos afectaba sobremanera. Por otro lado, se produce una apertura a mercados no tradicionales que da a nuestro comercio un diseo ms equilibrado. Tal es el caso de los acuerdos comerciales con China para intercambiar productos agropecuarios del orden de los 500 millones de dlares. Este acuerdo es importante porque permite diversificar la agenda comercial y bajar as el nivel de dependencia hacia el Mercosur, que durante los noventa concentraba la mayor cantidad de exportaciones. En el plano poltico exista un tema conflictivo: los procesos judiciales entablados en Francia, Italia, Espaa entre otros, por las violaciones a los derechos humanos cometidos durante la ltima dictadura. Aqu el gobierno de De la Ra continu con la poltica inaugurada por Menem de no aceptar el principio de extraterritorialidad en esta materia (Simonoff, 2007: 82). Cuestin Malvinas La recuperacin de las islas significaba uno de los objetivos primordiales en el diseo de la poltica exterior de la gestin. En efecto, el propio canciller Rodrguez Giavarini lo reafirmaba al poco tiempo de asumir su cargo, considerando que la soberana se debera lograr aunque a travs de medios pacficos. La gestin delarrusta privilegi tanto el plano bilateral como el multilateral para el tratamiento del conflicto. Respecto a las negociaciones multilaterales, las mismas fueron reimpulsadas a partir de la Resolucin N 2065/64 de la Asamblea General de la ONU, la cual instaba a las partes en disputa a buscar una solucin pronta a la cuestin. La posicin sostenida por nuestro pas ante este organismo consigui
396
importantes apoyos tales como los de la OEA, la Cumbre Iberoamericana, la Cumbre de Brasilia, la Cumbre Centroamericana y el Grupo Ro. En el mbito bilateral se sigui con el camino iniciado con los Acuerdos de Madrid de la gestin menemista, aunque no se mantuvo la poltica de seduccin hacia los isleos, comenzndose a respetar el modo de vida de aquellos. Entre los gobiernos en cuestin, se trataron a partir de reuniones conjuntas, de consultas y canje de notas cuestiones de inversa ndole tales como el desminado de las islas, de la pesca y de los viajes que llevaban hacia el lugar. En este marco de acercamiento, se logr un importante acuerdo que posibilit los vuelos de aeronaves civiles privadas y la navegacin de embarcaciones particulares. En sntesis, es acertada la visin de Miranda cuando plantea que existieron dos elementos que condicionaron el diseo de una poltica exterior racional: la inestabilidad institucional del pas y sus problemas de adaptacin ante los cambios en el escenario internacional. Fue una poltica exterior de idas y venidas, que ms all de las intenciones no pudo generar polticas inspiradas en un marco autonomizante, ya que le falt la racionalidad necesaria para elaborar una estrategia coherente, estable y sobre todo, que detente capacidad de iniciativa (Miranda, 2003: 6). De este modo, Miranda sostiene que fue una poltica de tipo reactiva antes que racional, donde se reacciona una vez que los cambios se producen en la realidad, lo cual le resta capacidad de maniobra y supone que las decisiones sean precipitadas y por ello improvisadas.
397
CapTULO XVII
LaS RELaCIONES EXTERIORES DEL GOBIERNO DE Eduardo Duhalde (2002-2003)
Natalia Garca
La poltica exterior del gobierno de Duhalde debe ser interpretada en el convulsionado ambiente en que se encontraba el pas: una crisis institucional que se vio provocada y afectada por una crisis an mayor, como lo fue la econmica y social. Con su llegada va a terminar con la asuncin ininterrumpida de presidentes que se gener al poco tiempo del alejamiento de De la Ra de la casa Rosada. El objetivo inmediato en este marco de inestabilidad poltica, fue revertir tal situacin y va a ser sta la labor inicial del nuevo mandatario. Como consecuencia de la recesin vivida a las puertas del segundo milenio, das antes de que Duhalde ocupara el puesto de primer mandatario, el entonces presidente Adolfo Rodrguez Sa, decret el cese de pagos de la deuda pblica, quedando el pas sin fuente de financiamiento externo. Esta decisin fue compartida por el nuevo gobierno y junto a ella se apost a un cambio drstico y radical del modelo econmico, al cual se consideraba acabado. De esta manera, una de las primeras medidas a tomar fue el abandono de la convertibilidad, lo cual gener importantes efectos en nuestro relacionamiento con el mundo. Por un lado, significaba el fin del modelo de alineacin con Washington, del mismo modo que lo haba creado (Rapoport y Spiguel, 2003: 222). Por otro, posibilitaba el alejamiento de tensiones con Brasil, las cuales se generaban en su mayora por las diferencias cambiarias.
399
El objetivo prioritario era lograr la reinsercin de Argentina en el plano internacional, ya que la imagen de nuestro pas haba quedado fuertemente daada luego de declarar el default. En ese sentido, es de destacar que en el discurso de apertura de las sesiones legislativas, Duhalde propici que se deberan normalizar las relaciones con la comunidad internacional, y reconstruir el frente externo, lo que implicaba iniciar las negociaciones para la reestructuracin del pago de la deuda con los Organismos Multilaterales de Crdito, fundamentalmente el FMI, principal acreedor.1 Si bien el contexto interno actuaba como un limitante importante para la consecucin de los objetivos de poltica exterior, el internacional ofrecer la oportunidad de ampliar el margen de maniobra para los pases latinoamericanos. Producto de la guerra contra el terrorismo transnacional, la poltica hacia Latinoamrica no ocup un lugar relevante en la agenda de Estados Unidos, y esto era ledo por muchos como una posibilidad de generar polticas autonmicas. Escud plantea que en estos aos el margen de maniobra internacional es mucho mayor que en la dcada del noventa, cuando el mundo pareca encorsetado por un occidente triunfante. El diseo de la poltica exterior tendr como supuesto principal lo que el canciller Ruckauf denomin relaciones poligmicas, que signific la intencin de defender la accin multilateral, rechazando la poltica de cerrarse a una nica opcin, como haba ocurrido en el pasado. En este esquema, la prioridad de la estrategia internacional fue el mbito regional (con el MERCOSUR y el ALCA) al que se sumarn Europa como parte central, y Asia y frica como mbitos a profundizar. A diferencia de la administracin delarruista, la gestin interina de Duhalde estuvo marcada por una poltica exterior pragmtica y sujeta por la coyuntura del da a da. Para Miranda en esta gestin pueden distinguirse dos aspectos: uno la tensin que se dio en la conduccin diplomtica, entre lo que era estar sujeto a la presin externa y lo que era la utilizacin del mbito internacional para satisfacer objetivos de poltica domstica; y por otro lado el nico indicio de racionalidad que tuvieron las relaciones exteriores de la Argentina de esta poca signada por actitudes reactivas, representadas por el proceso de negociacin de la deuda con el FMI (Miranda, 2003: 70)
1. Los pagos a los acreedores privados se postergaron para una segunda etapa.
400
Una poligamia en mero esbozo

Los socios prioritarios
En la relacin bilateral con Estados Unidos, podemos distinguir dos niveles: uno donde prevalecen los temas financieros y econmicos, donde encontramos la reestructuracin del pago de la deuda externa que para nuestro pas fue uno de los temas excluyentes durante los primeros meses, la poltica de subsidios y el acceso a los mercados norteamericanos de productos argentinos, temas que ocuparon un segundo lugar. El segundo nivel, agrupa los temas de ndole propiamente poltica y de seguridad, destacndose, la participacin argentina en el conflicto con Irak y Afganistn, el tema cubano y el Plan Colombia. Si bien es til, para fines analticos hacer tal divisin temtica, es claro que las cuestiones financieras relacionadas a la deuda externa condicionaron el accionar poltico de nuestro pas en relacin a Estados Unidos, as como una dosis de poltica en la negociacin fue determinante para lograr el acuerdo con el FMI. Duhalde trat durante su gestin de alejarse de las polticas que implicaban un alineamiento con el pas del norte, pero lo cierto es que necesitaba su apoyo, teniendo en cuenta que era el socio mayoritario del FMI y miembro del G7, con lo cual la relacin bilateral se vuelve prioritaria. Con respecto a las negociaciones con el FMI stas se dieron en dos etapas. Inicialmente el gobierno argentino consider que la salida sera cuestin de tiempo y que les sera relativamente sencillo conseguir el financiamiento que se necesitaba. Sin embargo, lo hechos demostraron lo equivocado de esta postura. El proceso de dilogo estuvo fuertemente condicionado por la interpretacin que los ministros de economa le dieron a la situacin. As, el ministro Remes Lenicov, perciba que el acuerdo se alcanzara priorizando el elemento poltico, lo que se manifiesta en el voto argentino en la ONU hacia Cuba, de alineamiento hacia Estados Unidos. La designacin de Roberto Lavagna inici una segunda etapa, que le dio mayores indicios de racionalidad a la poltica exterior, al saber reconocer el carcter tcnico de la negociacin, sin descuidar el flanco poltico. En ese sentido hay que recordar que el FMI condicion la ayuda econmica a que Argentina posea un plan econmico sustentable, que implicaba la puesta
401
en prctica de una serie de requerimientos, tales como el establecimiento de un tipo de cambio flotante, libre y nico; evitar toda restriccin al comercio; la aprobacin de un presupuesto creble y realista; sistema tributario orientado al crecimiento; salvaguardar el sistema bancario; fortalecer la posicin fiscal; poltica monetaria restrictiva y reestructuracin de la deuda pblica.. Una vez que se percibi que tales recomendaciones se haban resuelto, a partir de septiembre de 2002, y que no se haba alcanzado el acuerdo, se opt por profundizar los lazos polticos para destrabar la ayuda financiera. Esto qued de manifiesto con la firma del llamado Compromiso de Madrid; en el establecimiento de una mayor vinculacin con el tesoro norteamericano; en la XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, donde se emiti una Declaracin Especial exhortando a un entendimiento urgente entre Argentina y el FMI2 y tambin en la Segunda Cumbre de Presidentes de Latinoamrica de Guayaquil. Finalmente, en enero de 2003 se concret el acuerdo. El mismo se debi en gran parte por haber aprovechado las diferencias existentes entre los niveles tcnicos y los niveles polticos del organismo, como tambin a la aplicacin de la estrategia de costos recprocos3, que le permiti al pas situarse como un actor generador de influencia sin poder, y como consecuencia de ello poseer mayores mrgenes de negociacin. A modo de resumen, existieron tres elementos que facilitaron la concrecin exitosa del acuerdo: la negociacin dej de ser un tema recorrido entre Buenos Aires y el organismo multilateral bajo el poder de veto del gobierno norteamericano; el cambio de actitud de la administracin de George W. Bush; y la utilizacin de apoyos polticos que limitaron los objetivos de la estructura burocrtica del FMI (Simonoff, 2007: 83-4). Por su parte la regin, y en su cabeza Brasil, brindar un importante apoyo para la Argentina, solidarizndose frente a la grave crisis que se viva, lo que tambin puede explicarse por la necesidad de frenar las repercusiones de la misma en el mbito regional, el llamado efecto tango.
2. Aqu fueron decisivas las participaciones del presidente de Brasil, Henrique Cardozo y del Jefe de Gobierno espaol, Jos Mara Aznar. 3. La estrategia de negociacin de costos recprocos implicaba que si Argentina no cumpla con sus obligaciones de pago, los costos no slo se generaban para nuestro pas sino tambin para el organismo y la economa global.
402
Los temas polticos de la agenda estuvieron vinculados con la seguridad internacional y condicionada por la evolucin de las negociaciones con el FMI. Una vez logrado el acuerdo se profundiz la estrategia de alejamiento respecto a Estados Unidos, lo cual qued de manifiesto en la decisin de cambiar el voto de condena a Cuba en la ONU, optndose por la abstencin como lo haba hecho Brasil y en la explcita oposicin a la guerra en Irak, decisiones en la que pudo haber jugado el apoyo para las prximas elecciones presidenciales a Nstor Kirchner. El presidente Duhalde se opuso firmemente al plan de Estados Unidos de invadir Irak, sealando al respecto que no saldrn nuestras tropas a pelear ninguna guerra en Irak, fundando tal determinacin en su carcter provisional y por la falta del consenso necesario para tomar semejante decisin. En este punto, Argentina remarc la necesidad de que la toma de decisiones se efecte a travs del Consejo de Seguridad de la ONU. Sin embargo, las declaraciones del Canciller Ruckauf en su visita a Nueva York, con motivo de la Asamblea General de la ONU, pusieron en duda las intenciones argentinas. En efecto, si bien apoy la decisin de Duhalde de multilateralizar la decisin respecto a la invasin, lo cierto es que sus dichos dejaron entrever tambin algn tipo de apoyo a una accin unilateral por parte de Estados Unidos. Esto fue puesto en duda por los miembros del Consejo de Seguridad, aunque rpidamente el canciller aclar que no estamos volviendo a las relaciones carnales. Estamos manteniendo una actitud que Argentina viene sosteniendo invariablemente, porque durante la administracin de Rodrguez Giavarinni el cumplimiento de las resoluciones de la ONU ha sido un tema. No se ha variado en eso. Respecto a los miembros del Consejo, fueron China, Rusia y Francia los pases que se negaron a que EE.UU. considere que Irak violaba las resoluciones, en este punto hay que entrever los beneficios econmicos que se perjudicaran si se apoyaba la decisin de la potencia del norte, ya que tenan contratos con ese pas y en el caso que Saddam Hussein fuera depuesto las concesiones se modificaran. Argentina sufri presiones de parte de EE.UU para cambiar, lo que quedo de manifiesto en efecto en una nota del subsecretario de Asuntos Hemisfricos, Otto Reich, publicada en La Nacin, que apareci antes de su visita a nuestro pas. En la misma se apelaba al modo de relacionamiento vigente durante la dcada de los noventa, al sealar que:
403
En aos recientes, la Argentina ha sido un firme campen de la libertad en el hemisferio occidental y en todo el mundo, y nosotros apreciamos y valoramos muchsimo la ayuda que ha brindado desde la Guerra del Golfo hasta la actual campaa contra el terrorismo. La ayuda argentina ha sido siempre ofrecida en forma rpida y muy efectiva cuando tuvo que ser implementada. Su contribucin no ser olvidada nunca y nosotros siempre estaremos agradecidos.
De todas maneras y ms all de los mensajes claros de Norteamrica, Argentina slo enviar ayuda humanitaria, que consisti en la participacin de expertos en armas nucleares, qumicas y contaminantes, el hospital desplegada y apoyos mdicos especializados y tambin cumplir con nuestras fuerzas en la participacin en el Caribe ante el vaco dejado por los norteamericanos (Simonoff y otros, 2003). Los otros dos puntos importantes de la agenda poltica fueron el cambio de actitud respecto a Cuba y lo referente al Plan Colombia. En ambos casos se observa una clara defensa del principio de no intervencin. Sin embargo, con respecto al tema cubano, en un principio se opt por mantener la poltica de acompaamiento a Estados Unidos adoptada por el gobierno de De la Ra. En ese sentido, durante el primer ao se vota a favor de la mocin de condena a Cuba en la ONU, pero en el segundo ao se abstiene, al igual que Brasil. La lectura que puede hacerse de tal cambio es doble: por un lado, es cierto que ante la crisis Argentina se vio obligada a refugiarse en el apoyo latinoamericano, pero tambin es cierta la reflexin que esbozamos anteriormente, en el sentido de que era una manera de beneficiar a su socio poltico, ante la inminencia de las elecciones presidenciales, dado la posicin ideolgica que este ltimo adopta. Con respecto al Plan Colombia, Duhalde continuar con la poltica de la gestin delarruista, de defensa del principio de no intervencin, al declarar que no intervendr a menos que exista un pedido expreso del propio estado Colombiano. En el caso de Brasil, hay que reconocer que si bien ya desde el gobierno de De la Ra se vena considerando al vecino como un eje central para el diseo de nuestra poltica exterior, la crisis oblig al pas a refugiarse en el apoyo latinoamericano, sobre todo en el brasileo (Miranda, 2003: 72). La llegada de Lula Da Silva al poder favoreci la concrecin de un acercamiento, ya que l tambin consider prioritario reforzar el MERCOSUR,
404
lo que le permiti a la Argentina ganar la relevancia que no posea en la agenda brasilea. Prueba de ello fue la reunin que mantuvieron en Buenos Aires ambos pases, en el marco del MERCOSUR, para avanzar en distintos temas, tales como el Tribunal Arbitral. Este mercado continuar siendo el lugar desde donde se negocie el ALCA y se convirti en una plataforma conjunta para las exportaciones del pas, como lo demostraron las tres misiones que se llevaron a cabo a Sudfrica, India y China, que antes tenan el slo sello de Brasil. Los escenarios centrales y los escenarios a profundizar Para completar el anlisis de esta estrategia poligmica, en lo que hace a las relaciones con Europa, en un principio surgieron ms problemas que acercamientos en esta gestin. Esto se dio por dos razones, por un lado se generarn inconvenientes con los tenedores de bonos, italianos y alemanes en su mayora, que haban comprado ttulos de deuda pblica argentina, declarada en default, que no entraron en la primera parte de la reestructuracin de la deuda. El segundo problema gir en torno a la desconfianza y la preocupacin que generaron algunas de las medidas econmicas anunciadas por el gobierno que afectaban directamente a los pases que haban realizado importantes inversiones en Argentina, como Francia y Espaa. Tales medidas, eran entre otras: la pesificacin y el congelamiento de las tarifas pblicas, la aplicacin de retenciones a los hidrocarburos, las retenciones al movimiento de divisas, entre otros. Para los gobiernos europeos, de manera individual o grupal, Argentina tendra que contar con un plan econmico creble y aceptable, para poder as garantizar el sistema financiero y la seguridad jurdica del pas y generar consecuentemente confianza entre los inversores. Asia y frica por su parte tendrn un rol marginal, slo ser objeto de misiones conjuntas del MERCOSUR. Incluso estos pases sern los ms afectados por la poltica de reduccin de embajadas que se plante como una medida de ajuste presupuestario, contradiciendo la diversificacin comercial propuesta, puesto que se mantuvo el nmero de embajadas en los mercados tradicionales del pas.
405
Cuestin Malvinas En referencia al tema de Malvinas, la gestin duhaldista mantuvo una continuidad respecto a su antecesor. En este sentido, privilegi tanto el escenario bilateral como el multilateral para las negociaciones acerca de las islas del Atlntico Sur, teniendo un claro rechazo a las acciones que enmarcaron el pasado. En efecto, en el discurso que pronunciara el primer mandatario en Ushuaia, y en las vsperas de los 20 aos del conflicto, expres recuperaremos las islas, pero no con la guerra, sino con fe y perseverancia, con solidaridad y el apoyo de todas las naciones hermanas; o como tambin lo hiciera en la conmemoracin del aniversario la recuperacin de las islas debe llegar de la mano del derecho internacional En el plano bilateral, se logr la aprobacin para la construccin del monumento a los cados en la guerra en el Cementerio de Darwin. En el plano multilateral, la Argentina se present ante el Comit de Descolonizacin de la ONU, el cual va a instar nuevamente a nuestro pas y al Reino Unido a negociar la disputa por la soberana de las islas. De esta manera, el gobierno se asegur que el tema Malvinas se mantenga vigente en la comunidad internacional. Como corolario, se puede considerar que esta gestin no slo tuvo que sobrellevar la crisis del pas sino tambin tuvo que hacer frente a las presiones del exterior. Tal como lo afirma Rapoport:
si bien intent realizar un cambio en materia de poltica exterior, las urgencias econmicas y sociales fueron transformando esa estrategia y adaptndola a las necesidades de una situacin interna sumamente crtica. (Rapoport, 2007: 907)
Aunque busc mrgenes de maniobra y produjo signos de racionalidad, su carcter provisional, imprevisto y generado a partir de una fuerte inestabilidad, no le permiti mayores logros.
406
CapTULO XVIII
REGULaRIDaDES DE La pOLTICa EXTERIOR DE Nstor Kirchner (2003-2007)
Alejandro Simonoff
El anlisis de nuestras relaciones con el mundo durante la gestin de Nstor Kirchner ha sido presentado por muchos como un fenmeno fragmentado y contradictorio.1 Creemos para una mejor comprensin es entender su propia lgica primero, para luego observar sus fortalezas y debilidades. Para realizar nuestra tarea debemos primero rastrear su sistema de creencias y luego la accin de gobierno. Las ideas de poltica exterior kirchnerista El primero de los presupuestos de esta poltica exterior fue el alejamiento del modelo neoconservador de los noventa, expresado en el realismo perifrico escudeano. Por ello, en la plataforma de Kirchner de 2003 observamos cierto acercamiento hacia el autonomismo puiguiano, al sealar que su insercin con el mundo busc por un lado, separarse de:
una supuesta autarqua o aislamiento, lo que significa que la Nacin debe recuperar la capacidad de decisin y de discernimiento acerca del modo en que nuestro pas debe insertarse en el mundo globalizado, discriminando entre sus elementos positivos, a
1. Por ejemplo, vase el trabajo de Francisco Corigliano (2008:8-10) que la presenta desde cuatro perspectivas tericas distintas (dos formas de realismo y otras dos de idealismo).
407
los que nos sumaremos, y neutralizando el impacto de sus aspectos negativos. (FPV, 2003)
La capacidad de discernir entre efectos positivos y negativos de la globalizacin nos record las expresiones de Juan Carlos Puig, cuando indicaba que el sistema internacional posea cierta flexibilidad, por lo cual apareceran ciertos resquicios para defender los intereses nacionales del pas, aunque forme parte del bloque (Puig, 1984, I: 73). Esta decisin demostr el corte autonomista que fue reforzado por la eleccin de la alianza con Brasil en trminos estratgicos, adems de:
la profundizacin del MERCOSUR y la relacin con los pases asociados, Chile y Bolivia, deben ser nuestras prioridades, sobre la base de relaciones equilibradas e igualitarias entre los pases. (FPV, 2003)
Como lo ha sealado Guillermo Figari en la eleccin de prioridades est la diferencia entre las polticas exteriores, la cuestin de la eleccin de las prioridades, referidas a con quin me debo relacionar ms y con quin me tengo que relacionar menos. Y dentro de esas relaciones cual constituye la alianza principal. Para este autor, el dilema de nuestro rol en el mundo sigue siendo la construccin de autonoma para reducir la dependencia (Figari, 1997: 19 y 130-5) Mientras los primeros autonomistas apuntan a generar mrgenes de maniobra en el sistema internacional por medio de las alianzas con pases con similares recursos y valores, los occidentalistas slo priorizan una poltica de seguimiento hacia la potencia hegemnica. Como describe muy bien Figari:
la relacin entre pases desarrollados-subdesarrollados es una relacin mando-obediencia, que no es una relacin que nos pueda llevar a practicar una poltica autonmica, sino de dependencia. (Figari, 1985: 25)
Ntese que la prioridad regional fue un elemento tambin resaltado por Helio Jaguaribe:
la alianza estratgica argentino-brasilea a la cual debera agregrsele tan pronto como posible Venezuela constituye una primera condicin sine qua non para la preservacin de sus respectivas identidades nacionales. (Jaguaribe, 2006: 208)
Por todo lo expuesto, la opcin regional fue uno de los contrapuntos con el discurso de los noventa que sobrestimaba a los Estados Unidos como eje de nuestro relacionamiento externo.
408
Este retorno al pensamiento de Puig, pero sobre todo por la propia historia personal del Presidente, vincul al mandatario con el ideario poltico revolucionario de los aos setenta, el setentismo. Al respecto, ya que si bien algunos lo ubicaron ideolgicamente all, por sus lecturas juveniles de John William Cooke, Ernesto Jaureche y Juan Jos Hernndez Arregui (Wornat, 2005: 135), otros lo vincularon con un pensamiento reformista, ya que ellas estaban en torno al pensamiento del peronismo y el keynesianismo (Amato y Boyanovsky, 2008: 100-1). En realidad la permanencia del setentismo estuvo en la estructuracin de una organizacin jerrquica y cerrada que impact en la estructura decisoria y marc su estilo de conduccin posterior2, este es el elemento ms presente que la propia cuestin ideolgica (Simonoff, 2008). La imagen del setentismo de la gestin kirchnerista fue reforzada por cierto paralelo entre las visitas recibidas en la asuncin de Cmpora en 1973, a la que concurrieron entre otros, Eduardo Dortics de Cuba y Salvador Allende de Chile, y la de 2003 con la presencia de Fidel Castro, Incio Lula Da Silva y Hugo Chvez. Estas imgenes reforzaron el juego discursivo del gobierno sobre ruptura con el pasado. Cuestin que apareci compartida tanto por el oficialismo (Bielsa, 2005: 41-56), como por algunos de sus crticos (Cardenas, 2004: 10-14), creemos que en realidad la cuestin fue matizada como lo sostienen tanto Anabella Busso (2006, I: 11-127), como Andrs Cisneros (2006: 59-71). La analista del CERIR sostuvo que la poltica exterior no signific un corte abrupto con el pasado, como el discurso oficial se mostr, sino que fue un ajuste de la administracin de Duhalde (Busso, 2006, I: 12). En el caso del segundo, en una polmica con el primer Canciller, Rafael Bielsa, le seal muchos puntos de continuidad con aquella poltica rechazada globalmente (Cisneros, 2006: 59-71).
2. Aunque nos parece una exageracin la afirmacin de Amato y Boyanovsky que la organizacin del Estado kirchnerista est montada sobre el centralismo democrtico del modelo decisorio montonero. (Amato y Boyanovsky, 2008: 372), ya que como hemos demostrado en el trabajo presentado en el curso sobre Poltica Exterior Argentina del Doctorado en Relaciones Internacionales de la UNLP (Simonoff, 2005), existen muchos elementos de la propia tradicin presidencialista que no diferencian a esta gestin de sus predecesoras.
409
En su mensaje inaugural al Parlamento, el presidente Kirchner fij las pautas generales de su poltica exterior. Estas posean un cariz geogrfico, ubicado como prioridad regional y otro conceptual, sustentado en la presencia de postulados institucionalistas (fortalecimiento del Derecho Internacional) como fuertes aseveraciones en torno al respeto de las prioridades nacionales, llegando a decir que su accin iba a estar guiada por pensar el mundo en argentino, desde un modelo propio (Kirchner, 2003)3. Qu significa para el presidente Kirchner un modelo propio. Es un modelo de industrializacin, con fuerte tradicin en el primer peronismo4 y tambin en el desarrollismo frondizista. La actual presidente, entonces senadora, y esposa del Primer Mandatario, Cristina Fernndez lo defini como un modelo de perfil industrialista, pero con matriz de acumulacin diversificada que:
es el modelo econmico de claro perfil industrialista sobre esto creo que tenemos algunas precisiones porque tambin durante muchsimo tiempo [...] hubo una aparente contradiccin entre la economa agrcola-ganadera o economa industrial, entre mercado interno o exportacin. Hemos roto los tabes, hemos demostrado que podemos tener una economa con una muy buena, casi record, produccin agrcola, un proceso de reindustrializacin, que ha permitido que descienda el ndice de desocupacin y aumenten las exportaciones y, al mismo tiempo, los argentinos han mejorado su calidad de vida. (Fernndez de Kirchner, 2007: 21-22)
Aunque en realidad deberamos ubicarlo dentro de las cuatro visiones sobre la forma del crecimiento argentino (la autrquica, dos neodesarrollistas, una de base industrial y otra agrcola, y la neoliberal) determinadas por Porta y Bianco, el Presidente aprovech el efecto de la crisis de 2001 que dividi este escenario econmico en dos, entre los que impulsaban la produccin contra los que preferan la especulacin financiera. Este hecho le permiti discursivamente construir una imagen contrapuesta entre su modelo (neodesarrollista de base industrial) y la insercin internacional, con acento nacionalista (con un sesgo aislacionista y autrquico),
3. Esta forma de vinculacin con el mundo mereci por parte de los analistas crticos de la gestin, la denominacin de minimalista para nuestra poltica exterior (Cardenas, 2004: 11) 4. Esta concepcin industrialista se fundamenta no solo por motivaciones econmicas sino tambin polticas, dada la larga y perdurable relacin entre el movimiento obrero de origen industrial y el peronismo.
410
subordinando tambin a la variante agrcola, frente al sustentado en los noventa que posea un corte neoliberal e internacionalista. Los principales rasgos diferenciales entre estas dos visiones son: el primero se sustenta en el estmulo y el consumo en un mercado interno ampliado hacia el MERCOSUR, con intervencin del Estado a travs de poltica activa de promocin de competencia e ingreso. El segundo, en cambio en la apertura al mercado mundial de modo de incrementar exportaciones y recibir nuevos flujos de inversin externa directa, con el mercado como proceso de estmulo (Porta y Bianco, 2004: 30). La existencia de varios modelos de crecimiento, indican la falta de consenso sobre el destino del pas. Esta carencia afect directamente a las propuestas para el relacionamiento externo de la Argentina.5 Pero no fueron los nicos elementos que encontramos en el discurso kirchnerista, como el propio Presidente lo seal en marzo de 2007 en su mensaje al parlamento, al definir su poltica exterior, como la que:
ha mantenido firme y sostenidamente la inclaudicable defensa del inters nacional, la proteccin de la soberana nacional, la defensa de la democracia, el respeto a los derechos humanos fundamentales, una vocacin genuina por el desarme y la no proliferacin y la condena a la amenaza de terrorismo. (Kirchner, 2007)
Por esta forma de plantear nuestra relacin externa con un fuerte sesgo nacionalista, muchos autores sealaron la inexistencia de una poltica hacia los Estados Unidos (Crdenas, 2004), aunque en realidad esta apareci multilateralizada, tanto desde el punto de vista poltico como econmico. La poltica exterior kirchnerista Los efectos de la crisis del 2001 estuvieron presentes en su planteo electoral al definir como objetivo reinstalar a la Argentina en el mundo y devolver a la Argentina el ejercicio pleno de su soberana (FPV, 2003). Adems, como ya lo sealamos, el Presidente fij las pautas autonomistas, institucionalistas y neodesarrollistas (Kirchner, 2003).
5. Ntese, como lo seala Tokatlian, la carencia de este elemento lleva a la imposibilidad de trazar una nueva poltica exterior, ya que el consenso es necesario para sus otros tres elementos constitutivos (confianza interna, compromiso y capacidad de accin) (Tokatlin, 2003: 16-17).
411
Siguiendo el discurso del presidente hemos constituido cinco ejes para desarrollar nuestro trabajo: la poltica multilateral de seguridad, la poltica regional y el MERCOSUR, la estrategia de apertura y diversificacin de mercados, las negociaciones en torno a la salida del default, y la poltica por la soberana de las Islas Malvinas.
La poltica de Seguridad Multilateral
En esta materia trataremos tres aspectos: las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP), la lucha contra el terrorismo internacional y el respeto y la promocin de los Derechos Humanos. De la participacin en misiones de paz de Naciones Unidas podemos observar que a diferencia de los anteriores perodos el de Fernando De la Ra y Eduardo Duhalde6, existi un incremento significativo del nmero de hombres en estas misiones pasando de unos 560 hombres al asumir Kirchner a 1028 tras el envo de soldados a Hait.7 En cuanto al nmero de misiones se revirti la tendencia inaugurada por Duhalde que no las renovaba, parecindose ms a los gobiernos de Fernando De la Ra y Menem que ante el fin de algunas de ellas las reemplazaban por otras nuevas. A esta situacin se refiri el Presidente Kirchner en su mensaje a la Asamblea General del ao 2004:
Durante este ao hemos duplicado el personal militar y policial acreditado en misiones de mantenimiento de la paz, contando en la actualidad con efectivos argentinos en ocho de las diecisis operaciones existentes. (Kirchner, 2004)
Esta poltica de seguridad internacional del gobierno kirchnerista se sustent en tres elementos: defensa de la democracia y los derechos humanos; respeto a la soberana y a la autodeterminacin; y el multilateralismo.8 Cuando se defini el rol de las OMP en el documento titulado La Defensa Nacional en la Agenda Democrtica (2003), encontramos lo siguiente:
6. Desde el fin de la administracin menemista, cuando la participacin era generalizada e indiscriminada, se pas, con los gobiernos posteriores, a reducir el envo de tropas, pasando hacia unas de carcter ms selectivo. 7. <www.un.org/spahish/peace/dpko/index.asp> En lnea. 8. Estos elementos fueron establecidos, tanto por el Canciller Bielsa, como por el ministro de Defensa Pampuro en la Conferencia de Seguridad Hemisfrica de la OEA realizada en octubre de 2003.
412
la actuacin argentina tendr lugar a travs de y procurando incidir en los organismos multilaterales como la ONU y la OEA [...] un aspecto significativo del rol argentino en materia de contribucin a la paz internacional es la participacin en operaciones de paz en el marco de Naciones Unidas o en aquellas coaliciones que no se opongan a los principios establecidos en la Carta de dicho organismo, referidos en sus artculos (sic) seis y siete [...] Argentina debe contribuir tambin a elaborar, promover y sostener un Sistema Internacional basado en reglas claras que reflejen los valores que como sociedad sustentamos9.
Fue evidente que existieron diferencias entre ambas definiciones. Pero queremos resaltar tres aspectos del ltimo texto: primero, la asignacin de la OEA de facultades intrusivas, algo reclamado por la administracin menemista en los noventa; en segundo lugar, se habl de coalicin, esta definicin sigui dejando librada la posibilidad de actuar por fuera de Naciones Unidas; y, finalmente, se hizo mencin a los captulos VI y VII de la Carta, es decir tanto para las tareas de mantenimiento como de imposicin de paz.10 En trminos generales podemos decir que la mayor participacin regional represent un costo mnimo para las administraciones conosureas que participar en el continente asitico y por otra parte, liber a Estados Unidos del uso de tropas en Hait que las utiliz en sus intervenciones ms relevantes en Afganistn e Irak. Esta fue una forma de apoyo indirecto. Tanto Brasil como Chile, tienen distintas motivaciones para participar de esta misin. No es un dato menor que ambos estuvieron como miembros no permanentes en el Consejo de Seguridad cuando se trat el tema. Si bien, como lo hizo el gobierno argentino, sustentaron su decisin en el carcter multilateral y regional de la iniciativa, fue evidente que existen otras ms.11 Aqu, nuestro pas junto con Brasil, Chile y Uruguay aument su participacin ajuntndose al escenario general, de mayor presencia regional, y
9. <www.mindef.gov.ar/secciones/documentos/Proyecto%20La%20Defensa%20Nacional%20en%20la%20 Agenda%20Democr%E1tica.doc> En lnea. 10. Fue evidente que el texto contiene un error al mencionar artculos en vez de captulos. 11. Muy significativos de esta situacin son los reportajes a Jos Veiga Filho, Ministro de Defensa de Brasil (Clarn, 19 de mayo de 2004) y al Embajador Juan Gabriel Valdez, diplomtico chileno que es el Jefe de la Misin de Paz de la ONU en Hait (Clarn, 19 de agosto de 2004). E incluso el artculo del Presidente del pas trasandino Ricardo Lagos aparecido en Clarn (Lagos, 2004: 19).
413
expresando un comportamiento comn, sobre todo teniendo en cuenta que Santiago y Brasilia usualmente fueron remisos a enviar efectivos ms all del radio domstico (Rodrguez Giavarini, 2004: 27). Pero cada uno de los participantes tuvieron mviles propios. En el caso de Brasil se inscribi en su participacin selectiva que lo caracteriz desde fines de la Guerra Fra. Pero fue indudable que tambin se relacion con su pretensin de tener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Chile, por su parte, ya estaba all porque form parte de la Fuerza Multinacional Provisoria, y lo tom como una oportunidad para mejorar su relacin con Estados Unidos, por su posicin en el Consejo de Seguridad en la cuestin de Irak. En el caso argentino creemos que discursivamente se inscribi en el marco de una participacin regional y de una poltica autonomista, o tal vez debiramos decir pos autonomista, al buscar establecer una poltica cooperativa que le permiti compensar la negativa al envo de tropas en Irak y la necesidad de apoyo en las negociaciones con los organismos multilaterales de crdito determinaron esta opcin.12 La lucha contra el terrorismo13 estuvo posicionada en la agenda desde un principio, como se observ en el discurso de Nueva York, en septiembre de 2004 ante la Asamblea General de Naciones Unidas, cuando seal que:
no existe alternativa aceptable a la accin multilateral. Slo el debate colectivo y el consenso de una mayora de pases puede asegurar una accin genuina. La nica legitimidad para el uso de la fuerza debe provenir de las decisiones del Consejo de Seguridad. (Kirchner, 2004)
En consonancia con ello, cuando Washington consult a Buenos Aires por el envo de tropas a Irak, la respuesta argentina fue en un mismo sentido: lo
12. Este punto no fue muy entendido por los crticos del autonomismo (Corigliano, 2008: 9), ya que no disciernen entre la autonoma heterodoxa y la secesionista, que para Puig tienen un carcter marcadamente diferente por representar sta ltima una ruptura con la metrpoli, cosa que este autor nunca propuso (Puig, 1984, I: 79). 13. Fue extrao que el Presidente no hiciera ninguna mencin explcita en su discurso al Parlamento de 2007 al otro aspecto considerado como relevante en su mensaje de asuncin: la lucha contra el terrorismo. Tal vez se debi a la distancia existente con la orientacin dada por Washington a ese problema, aunque en su asuncin al cargo manifest estar dispuesto y atento en el objetivo de lograr desterrarlo, ya que identific al pas como una vctima de esas acciones (Kirchner, 2003).
414
hara cuando la fuerza de intervencin fuese multilateral y bajo el comando de Naciones Unidas.14 Kirchner insisti ante la Asamblea General de Naciones Unidas en 2007 en los elementos institucionalistas que formaron parte de su administracin, en el convencimiento de que su concurrencia a dicho foro internacional permiti:
revitalizar este mbito de representacin global en la conviccin de que ello aportar a la vigencia del Derecho Internacional como instrumento capaz de dirimir conflictos y as poder enfrentar con xito las amenazas a la paz. (Kirchner, 2007b)
A diferencia de su discurso de marzo de 2007 ante el Parlamento argentino con respecto al atentado contra el edificio de la Asociacin Mutual Israelita Argentina, donde seal que se ejecutaron acciones tendientes a garantizar la investigacin del atentado y su encubrimiento y obtener la sancin de responsabilidades (Kirchner, 2007a)15, en Naciones Unidas, ese mismo ao, el presidente hizo una mencin explcita dentro de este rubro. La administracin de Kirchner, tras ciertas idas y vueltas iniciales, apoy la lnea que involucra a Irn en estos sucesos y por ello pidi:
que la Repblica Islmica de Irn, en el marco del Derecho Internacional aplicable, acepte y respete la jurisdiccin de la justicia argentina, y colabore eficazmente con los jueces argentinos para lograr el sometimiento a juicio de las personas imputadas en aquellos hechos. (Kirchner, 2007b)
Adems de denunciar que la Repblica Islmica de Irn no ha brindado toda la colaboracin requerida por la Justicia argentina para el esclarecimiento de los hechos. El presidente se acerc nuevamente a la agenda de seguridad de Estados Unidos al sealar que: no puede tolerarse la accin de los responsables del terrorismo ni de quienes los auspicien, financien o protejan, sean estos personas o pases (Kirchner, 2007b).16
14. Algunos analistas han sealado cierta contradiccin entre la poltica multilateral de seguridad y el rechazo de participacin argentina en el Lbano tras la intervencin israel en 2006, rescatando el liderazgo latinoamericano de nuestro pas en los noventa (Morales Sol, 2006: 1) y no percibiendo el cambio de una caracterizada por una intervencin generalizada y sin consulta con los vecinos, a otra ms selectiva y en concordancia con estos ltimos. 15. Desde que se produjeron esas acciones, los distintos gobiernos fueron incapaces de obtener algn resultado positivo en la investigacin del asunto. 16. Cabe aclarar que en este tema el gobierno argentino modific la ley sobre lavado de dinero de acuerdo a las expectativas de Washington que afect tanto a esas actividades,
415
Pero esta accin, de ir disminuyendo y presionando las relaciones con el pas persa, fue una jugada mltiple, ya que tiene impacto en otras partes de la agenda argentina, como fijar indirectamente los lmites de la sociedad con la Venezuela de Chvez. En lo que respecta a la promocin y proteccin de los Derechos Humanos, en consonancia con su agenda interna en la materia, promovi la firma de instrumentos internacionales: uno de carcter universal, como fue la rubrica de la Convencin Internacional de la Proteccin de Todas las Personas contra la Desaparicin Forzada, en donde nuestro pas y Francia tuvieron un rol muy notable, y se resalt que es el primer instrumento jurdico vinculante de carcter universal que reconoce ese delito como un crimen de lesa humanidad; la otra de carcter regional, fue la aprobacin en el marco del sistema interamericano de Proteccin y Promocin de los Derechos Humanos al Derecho a la Verdad (Kirchner, 2007b)17
La Poltica Regional
En cuanto a la poltica regional, sta fue claramente el rea prioritaria de nuestro relacionamiento externo, delimitada al plano sudamericano ms que latinoamericano, tal vez con la excepcin de Cuba18 y Mxico. De all que tuvo dos puntos relevantes: la sociedad estratgica con Brasil y la integracin regional. De la prioridad otorgada a Brasil en el diseo inicial de nuestras vinculaciones externas, al finalizar slo fue indicado su fortalecimiento.19 La relacin con Brasilia ha tenido altibajos pero sin duda fue una relacin que se consolid da a da. Ella fue la ms importante para el pas, ya que hubo
como al narcotrfico, aspectos centrales de la agenda de la administracin estadounidense con respecto a la regin. 17. Desde cierta crtica se vincula esta temtica con el setentismo de la administracin pero creemos que la prdica por la vigencia y prctica de los derechos humanos gan visibilidad por su violacin, durante la dictadura militar, y no como un antecedente. 18. La Argentina opt por abstenerse en su voto contra la propuesta de resolucin de la Comisin de Derechos Humanos, como ya lo haba hecho Duhalde en su ltimo ao de gestin, en un claro signo de distancia con respecto a Washington y la poltica de Menem y De la Ra. Adems se encar el tema de la deuda que ese pas tiene con Argentina, donde se acept la propuesta de reduccin en un 75% de la misma. El nico punto oscuro fue la tensin que emergi por la situacin de la mdica cubana Hilda Molina. 19. Result evidente la diferencia existente entre privilegiar y fortalecer, y all, precisamente, emergen la percepcin del cambio.
416
actos recprocos significativos como por ejemplo el apoyo explcito que el presidente argentino le dio a Lula Da Silva en su reeleccin presidencial y, por su parte, el hecho que Lula manifest que la relacin con Argentina es la ms importante de la regin, etctera. Si bien el camino de Brasilia fue un instrumento eficaz para la insercin econmica internacional de Argentina, la aparicin de tensiones en diversos planos, como por ejemplo, la reforma del Consejo de Seguridad, la formacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, las diversas estrategias para enfrentar los problemas del endeudamiento, etc. alejaron las posiciones iniciales de acercamiento de cada uno de los gobiernos.20 La disputa en torno al asiento permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas fue el tema donde Argentina y Brasil no ocultaron sus diferencias. Si bien en un principio se compartieron los asientos semi permanentes en 2004 y 2005, luego esta instancia cooperativa se fue diluyendo por la presin ejercida por varios sectores de la poltica exterior vinculada a los aos noventa. De hecho el ex Vicecanciller del gobierno de Carlos Menem, Andrs Cisneros, seal en La Nacin:
A algo ms de un ao (2003) de la presente administracin, tras las discusiones en Guadalajara y la preocupante tibieza del Palacio San Martn ante el respaldo que Alemania y, posiblemente, Ecuador han insinuado respecto de la candidatura de Brasil, urge que la opinin pblica conozca la posicin de los actuales gobernantes. Es preciso que los ciudadanos sepan qu se est haciendo, concretamente, para preservar, en este asunto, el inters nacional argentino. (Cisneros, 2004: 15)
Esta expresin, junto a otras que aparecieron en el mismo medio, merecieron la respuesta del representante permanente del gobierno argentino ante las Naciones Unidas, Csar Mayoral quien no solo indic:
La posicin tradicional argentina es y ha sido que no se incremente el nmero de miembros permanentes en el Consejo de Seguridad, dado que ello no hara ms que consolidar privilegios. Nuestra opinin es que se aumente la cantidad de miembros
20. El problema aqu es de la relevancia de cada uno de los socios, mientras para la Argentina es prioritaria la alianza estratgica con Brasil y el sostenimiento del MERCOSUR para garantizar mrgenes de maniobra internacionales, el caso brasileo fue distinto, ya que su relacin con Buenos Aires fue una entre varias como lo son Sudfrica, la India y la Repblica Popular China, y en su insercin internacional la regin cuenta a partir de la Comunidad Sudamericana de Naciones, y no de aqul, mientras Argentina sigui con el MERCOSUR como principal estrategia.
417
no permanentes, y que se permita la reeleccin de stos (no como ahora que est prohibida).
E incluso interpret la motivacin de quienes critican al gobierno argentino:

El clamoroso antibrasileismo que parecen sostener algunos especialistas en el tema resulta ser funcional casualmente a los intereses de quienes actualmente detentan el poder dentro del Consejo de Seguridad (y fuera de l). (Mayoral, 2004: 15)
En realidad esta polmica fue para impugnar la decisin de buscar una alianza con Brasil por parte del gobierno argentino, en vez de Washington. La llegada al Consejo de Seguridad fue una vieja aspiracin de la diplomacia brasilea, y tiene a Celso Amorin como su principal impulsor. Sus fundamentos estaban en que esta candidatura se explicaba por la capacidad del pas de participar y ejercer influencia sobre el proceso de toma de decisiones en cuestiones de poltica internacional (Saraiva y Tedesco, 2003: 500). Desde el punto de vista objetivo y real, uno puede observar que Brasil dio pasos en ese sentido, busc apoyos de los miembros permanentes (China, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaa y Rusia)21, como los de sus socios del G 4 (Alemania, Japn e India) quienes tambin pretenden ingresar.22 En mayo de 2005 propusieron ampliar el Consejo a once miembros permanentes e incorporar a cuatro no permanentes.23 En este tema nuestro pas se puso en una posicin claramente diferenciada, formando con otros pases el Coffee Club24, o como se llam posteriormente Uniendo para el Consenso que impuls cinco puntos: mantener la discusin sobre el futuro de la reforma; apoyar un criterio democrtico;
21. La administracin de Bush ha declarado que no se opone a la ampliacin de miembros permanentes del Consejo de Seguridad pero rechaza otorgarles poder de veto, salvo a Japn. (La Nacin) 18 de mayo de 2005: 4), y los otros miembros permanentes ya le dieron su apoyo a Brasil (Clarn, 23 de septiembre de 2004: 4). 22. Adems de estos cuatro pases, existen tres Estados africanos que pretenden ingresar en esa categora (Egipto, Nigeria y Sudfrica). 23. La Nacin, 18 de mayo de 2005, 4. 24. Este grupo lo forman Argentina, Argelia, Canad, Corea del Sur, Espaa, Italia, Mxico, Pakistn entre otros.
418
apoyar el regionalismo; propiciar que la reforma sea por consenso y no por imposicin de las potencias; elaborar un documento conjunto.25 Argentina, junto con Mxico, fueron activos miembros de este grupo, y como en 1997, sostuvieron sobre todo los aspectos referidos a la democratizacin y el regionalismo que le garantizara la imposicin de su propuesta, la de una banca rotativa regional por cuatro aos.26 Bielsa en el marco de una reunin entre la Unin Europea y el MERCOSUR a fines de mayo de 2005 consider la pretensin brasilea como elitista y poco democrtica y reafirm que las modificaciones no deben hacerse sobre la base de nuevos miembros permanentes sino de bancas rotativas.27 Otro foco de conflicto estuvo en la Tercera Reunin de Presidentes de Sudamrica, donde se firm la declaracin del Cuzco que formaliz el Acta fundacional de la Unin o Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). 28 Este agrupamiento sum a los cuatro pases del MERCOSUR, los de la Comunidad Andina de Naciones (Colombia, Venezuela, Per, Bolivia y Ecuador) y Chile, Guayana y Surinam. Kirchner no fue argumentando motivos de salud, aunque en un principio se indic que era porque el Secretario Permanente del MERCOSUR, el ex Presidente argentino, Eduardo Duhalde, haba sido un entusiasta impulsor del evento. Pero no fue esta variable interna que pudo tener una incidencia marginal, sino una variable externa: la falta
25. Pgina/12, 6 de octubre de 2004, 11. 26. Ya en la Reunin del Grupo Ro de agosto de 1997 este tema fue discutido a partir de la propuesta norteamericana de aceptar un lugar en el Consejo de Seguridad de la ONU para la regin, mientras Brasil ya lo pretenda para s, la Argentina propuso que sea rotativo. En ese entonces, como lo sostuvo el ex embajador Carlos Ortiz de Rosas el pas no objeta especficamente la candidatura de Brasil, pero debe seguir oponindose a la concesin del veto a los permanentes (Ortiz de Rosas, 1997: 8). Finalmente al concluir el cnclave triunf la posibilidad impulsada por nuestro pas y Mxico de la frmula rotativa en esa banca. 27. Clarn, 28 de mayo de 2005, 11 28. Desde el ao 2000, el Brasil vino impulsando las reuniones de estos dos conjuntos regionales para la constitucin de una Comunidad Sudamericana de Naciones. Fue interesante que mientras Brasilia concentr sus esfuerzos regionales en ese conjunto regional, Buenos Aires continu pensando en el MERCOSUR como base de su poltica hacia Amrica del Sur. Actualmente se denomina Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR).
419
de profundidad de sus contenidos de la propuesta y la necesidad de superar los problemas institucionales del MERCOSUR primero.29 Para La Nacin la CSN tuvo lugar gracias al congelamiento del ALCA, la falta de convergencia entre el MERCOSUR y la Unin Europea y a la futura adhesin de Colombia, Per y Ecuador a tratados de libre comercio con Estados Unidos.30 Segn Morales Sol, los motivos de Kirchner para rechazarla fueron que sta podra limitar al MERCOSUR y resulta perfecto para la estrategia brasilea de crear una Amrica Latina sin Mxico (Morales Sol, 2005: 1). Aunque no explcitamente, el Canciller Bielsa abon la tesis de que este instrumento, ms all de la coincidencia con los ideales de unidad sudamericana, no se podra realizar sin voluntad poltica previa de las partes, como sealando la falta de consulta al gobierno por parte de Brasil en este tema:
Como prueba la historia, y con frecuencia algunos olvidan, todo andamiaje de prosperidad multinacional es tributario de la voluntad poltica y, sin esta, queda esclavizado por la bsqueda de lucro de unos pocos, otro lujo que Amrica del Sur no puede volver a darse. La alianza estratgica entre Brasil y Argentina, netamente poltica en su origen de 1983, es una prueba de esto: fue esa alianza la que hizo posible el MERCOSUR y no al revs. (Bielsa, 2004: 32)
Como vemos, este tema, junto con el debate por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, marca claramente el cambio de estrategia brasilea desde un esquema de cooperacin por consenso hacia otro de cooperacin con hegemona, o con liderazgo (Miranda, 2004: 87). En el caso de las polticas frente al endeudamiento y los organismos multilaterales de crdito, y a pesar del acta de Copacabana, firmada en 2004, ni Argentina ni Brasil han tenido una estrategia comn frente al endeudamiento. Es ms, podra decirse que fue antagnica, mientras la primera explor una variante heterodoxa de negociacin, el segundo lo hizo de acuerdo a las ms ortodoxas normas de los organismos financieros internacionales.31
29. Tanto Aldo Ferrer (2005: 5) como Helio Jaguaribe (2005: 38) reafirman esta posicin. 30. Suplemento de Comercio Exterior de La Nacin, 30 de noviembre de 2004, 1. 31. Un hecho adicional es el retorno de Washington de la estrategia del pvot.. En las visitas recprocas de Lula Da Silva y George Bush, en el segundo semestre de 2006, fue una muestra clara del abandono por parte del segundo de la estrategia del sheriff por otra ms clsica de elegir un estado pvot. En el marco de la estrategia de alianzas flexibles
420
Todas estas complicaciones llevaron a analistas como Andrs Cisneros a firmar que los aportes de la gestin de Kirchner a la vinculacin con Brasil no exhiben una envergadura ni de lejos comparable a los de las dcadas del ochenta y noventa (Cisneros, 2006: 65). La integracin regional fue considerada prioritaria en un principio y, segn los dichos del presidente actualmente es indisoluble de nuestra poltica exterior para el logro de objetivos como son la reduccin de la desigualdad, la lucha contra el hambre y la pobreza. Nos parece significativo que los ejemplos de esta construccin que dio el Presidente en su ltimo mensaje al Congreso, estuvieron ms vinculados con Venezuela que con Brasil.32 El cambio estuvo en la definicin de la relacin con Brasil como estratgica. Las desavenencias con la administracin de Lula llevaron a un deslizamiento hacia Caracas, frente a otras opciones como lo podran ser Chile o Mxico.33 Lo que ha llevado a cierta preocupacin en Washington con respecto de la relacin de nuestro pas con Venezuela, producto de las marcadas discrepancias entre Chvez y Bush. Este primer deslizamiento hacia Caracas34, y ante cierta insuficiencia de sta opcin, se complement con otro ms pronunciado, hacia Mxico.35
que Washington impuls a la llegada de los republicanos, permitieron a Brasil y a Argentina operar como estabilizadores en varias situaciones de crisis, como en Ecuador y Bolivia. Los recientes sucesos marcaron un cambio donde Argentina no tendra lugar. 32. Se hizo alusin a la compra de bonos argentinos por parte de Venezuela y los emprendimientos conjuntos de ENARSA con las empresas petroleras de origen ecuatoriano, boliviano y venezolano. 33. Estas dos opciones se perciben como ms prximas hacia Washington por sus modelos de insercin econmica, percibida como neoliberales y contradictorias con el desarrollado por el gobierno argentino, lo cual los convirti, en opciones poco deseables. Adems, en el caso del pas trasandino los recurrentes conflictos por la provisin de gas y el caso del espionaje en el Consulado argentino en Punta Arenas, complicaron an ms esa alternativa. En el caso de Mxico, su estrategia de sumar miembros al ALCA, como ocurri en la Cumbre de Mar del Plata de 2005, tambin lo vuelven poco viable. 34. El rol de Chvez fue creciente como se observ en la compra de bonos argentinos que no solo financian los gastos del gobierno sino tambin permiti la liquidacin de la deuda con el FMI, la contratacin de empresas estatales como Astilleros Ro Santiago e INVAP, entre otros 35. En este caso, desde el punto de vista comercial, el intercambio ha crecido de forma significativa, la cuestin poltica no la ha acompaado, ya que durante la presidencia de Vicente Fox, estas fueron tensas, como ya lo sealamos, pero con el recambio de gobierno y la asuncin de Caldern se han intentado acercamientos, como lo mostraron las visitas de
421
Este fue el dato ms relevante de lo ocurrido desde 2006. La pregunta es si estos acercamientos son para producir, o un reemplazo de socio principal, como lo fue originariamente Brasil, o una adecuacin en la poltica exterior brasilea que permita retomar los acuerdos iniciales.36
El MERCOSUR
El MERCOSUR apareci como un eje que articul las negociaciones con otras reas comerciales y la OMC. Esta estrategia no fue novedosa, ya que desde las conversaciones entre los socios regionales con los Estados Unidos para discutir las condiciones de ingreso al ALCA se remontan a mediados de la dcada de los noventa. Pero aunque se seal la necesidad de profundizarlo y ampliarlo al resto de los pases latinoamericanos, como hemos visto, este punto mostr complicaciones. Como ya dijimos, el plano regional aparece como prioritario en el discurso del gobierno y en donde el proyecto de unificacin sudamericana avanza a travs de la propuesta de asociacin ente el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones, no sin desconfianza argentina frente a los mviles brasileos que impulsan la medida. Si bien el acercamiento poltico entre los presidentes Lula y Kirchner fue una seal alentadora que funcion para estabilizar varias situaciones polticas en el Cono Sur (por ejemplo, Bolivia y Ecuador), no garantiz el alejamiento de las tensiones, tanto en el mbito intraregional como en cuestiones de agenda global de ambos pases. Por ejemplo en el MERCOSUR continuaron las discusiones en torno a las asimetras entre los socios que tiene dos planos: uno, entre Brasil y Argentina, y otro de stos con Paraguay y Uruguay, la incorporacin de Venezuela como miembro pleno al espacio regional plantea desafos y redefiniciones que no se perciben con claridad.
la senadora, y entonces candidata oficial, Cristina Kirchner y del propio presidente, donde se anunci el deseo argentino de la integracin plena al MERCOSUR de ese pas. 36. Para el primero de los casos, con las reevaluaciones hechas por el gobierno argentino de los atentados de la dcada de los noventa, se estn fijando indirectamente los lmites de la sociedad con la Venezuela de Chvez. El segundo presenta por lo menos dos riesgos: es un acercamiento indirecto a los Estados Unidos y su proyecto de rea de libre comercio hemisfrico lo que imprimira un fuerte giro de nuestra poltica exterior, y una profundizacin de las divergencias con Brasil ya que su planteo regional excluye al pas azteca.
422
Frente al primer plano asimtrico, entre Argentina y Brasil, se instrument el Mecanismo de Adaptacin Competitiva (MAC) que permiti el establecimiento de medidas arancelarias al interior del MERCOSUR frente a los daos que el intercambio comercial puede producir.37 En la Cumbre del MERCOSUR en Ro de Janeiro (enero de 2007) se instrument una solucin para las diferencias de desarrollo entre los socios con la creacin de un Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM). ste tiene por objeto compensar multilateralmente las asimetras en el bloque regional. Est conformado por un 70%, un 25% por la Argentina y el resto por Paraguay y Uruguay38. Estos dos ltimos pases recibieron ocho de los once proyectos que suman unos setenta millones de dlares para infraestructura y caminos. El propio impulso brasileo para cambiar su status de potencia regional a global, podra generar repercusiones, no slo en la estructura regional, sino tambin en la articulacin de las estrategias hacia los organismos multilaterales, otros espacios regionales o pases donde el MERCOSUR es el eje central, y con resultados bastante exitosos hasta ahora. 39 A pesar de ser considerado el Mercado Comn como el eje central de la proyecciones de nuestras acciones hacia la regin y el mundo y el marcado optimismo presidencial en cuanto a sus logros, fue preocupante la escasa voluntad de los socios en establecer ms y mejores mecanismos de institucionalizacin y de coordinacin poltica. Nstor Kirchner rescat la incorporacin de Venezuela como nuevo socio mercosuriano, aunque se plantearon dudas con Bolivia.40 Ambos pases son
37. Este problema tom relevancia pblica cuando el comercio argentino-brasileo tom un signo negativo para nuestro pas a partir de la devaluacin carioca de 1999 y la crisis econmica argentina de 2001 aunque los orgenes de la asimetra hay que buscarlas en los fundamentos del Acta de Asuncin. 38. No es un dato menor la ingerencia que pretende los Estados Unidos al proponer la firma de un Acuerdo Marco de Comercio e Inversiones con Uruguay. 39. Nos referimos al reemplazo como principal grupo de negociacin en el marco de la OMC, del CAIRNS que qued en un segundo plano, por el G 20. 40. La incorporacin de Bolivia apareci como ms complejo en el plano interno del Bloque ms que externo, ya que pretenda ingresar sin renunciar a la Comunidad Andina de Naciones (el mismo camino pedira eventualmente Ecuador). La Argentina pidi preservar el arancel comn y la negociacin conjunta de cualquier acuerdo comercial por ese motivo se instituy una comisin para estudiar el tema, adems sostuvo esta posicin no tanto por la incorporacin de este pas, sino, porque podra ser utilizada por otros socios, por
423
dos socios importantes para Argentina en la regin, no solo para establecer contrapesos con Brasil en el marco del MERCOSUR, lo son tambin por su potencialidad energtica (gas y petrleo) que podran complementar tanto las necesidades de Argentina como Brasil en este terreno. Pero la poltica internacional brasilea, la poco clara posicin argentina y la incorporacin de la Repblica Bolivariana de Venezuela pueden convertir a este instrumento valiossimo de nuestra insercin internacional en uno de los tantos intentos fallidos de integracin y coordinacin poltica regional. Un lugar privilegiado ocup la disputa con Uruguay por el tema de la instalacin de la pastera finlandesa, aunque no es un problema estructural de la vinculacin de Argentina con el mundo. La posicin argentina en la presentacin ante los Tribunales de La Haya gir en torno al incumplimiento por parte de Uruguay del Tratado del Ro Uruguay de 1975 y aunque se reclam el llamado al dilogo, al que ambas partes deberan contribuir e inexplicablemente no lo hacen, para evitar una escalada de los acontecimiento que ponga a la cuestin en un punto de no retorno.41 Este conflicto se convirti en una de las situaciones ms complejas para resolver, no tanto por su magnitud, sino porque las negociaciones entre ambos pases quedaron en una situacin virtual suma cero. Tanto Argentina como Uruguay encallaron en una situacin a la que no deberan haber llegado. La apertura y diversificacin de nuestro comercio exterior El tercer punto que escogimos en nuestro anlisis de la agenda fue el referido a la apertura y diversificacin de nuestro comercio exterior. Aqu el gobierno pudo exhibir uno de sus mayores logros. Este plano fue complementado con una estrategia de apertura comercial que busc incrementar sustancialmente nuestro intercambio con el resto del mundo, diversificando y desconcentrando nuestro comercio exterior, generando negociaciones simultneas y permanentes en todos los foros de negociacin que involucren a nuestro pas (FPV, 2003).
ejemplo Paraguay y Uruguay, para negociar con otros bloques comerciales, o pases, en forma separada del MERCOSUR. 41. Un ejemplo de la forma de tratamiento fueron los resultados de la Cumbre de Santiago de Chile (2007) y el poder de veto de los asamblestas de Gualeguaych en la cuestin (Escud, 2006: 6-7).
424
En la cuestin econmica, el caso de Washington se destac por los siguientes temas: mientras en el cierre del canje de la deuda jug un rol principal, no as lo fue en las negociaciones en el mbito de la OMC ni en las negociaciones respecto al ALCA, e incluso, lleg a votar en contra de crditos para el pas en el Banco Interamericano de Desarrollo. 42 A pesar de la continuidad de la estrategia de multilateralizacin de la agenda con Estados Unidos, existieron discusiones por los contenidos del documento final de la Cumbre de las Amricas de Mar del Plata. Aqu los pases del MERCOSUR se opusieron a la pretensin de Washington de fijar plazos para la concrecin del rea de libre comercio.43 En Naciones Unidas en 2007, el presidente destac con respecto a su poltica comercial internacional:
las negociaciones multilaterales en el mbito de la Organizacin Mundial del Comercio adquiere particular significacin ya que de ellas depende la liberalizacin de los mercados agrcolas, sector en el cual nuestro pas tiene claras ventajas competitivas, y a obtencin de una adecuada flexibilidad para ejecutar nuestras polticas industriales. (KIirchner, 2007b)
Esta estrategia es una rareza de la poltica exterior argentina, ya que la lucha contra los subsidios agrcolas se ha convertido en una verdadera Poltica de Estado, ms all de las particularidades de cada gestin.
42. Este ajuste se debi a que Washington consider que los esfuerzos de la administracin kirchnerista no fueron de suficiente acompaamiento a su agenda, aunque estuvo interesado en mantener en apariencia una buena relacin (Clarn, Buenos Aires, 14 de enero de 2006: 8). 43. Si bien, como seala Francisco Corigliano, existieron tres posiciones frente al ALCA, y no dos, en esa Cumbre: una de adhesin propugnada, adems de Estados Unidos, por Mxico, Canad, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, Panam, Per, Ecuador y El Salvador; otra de rechazo frontal por Cuba y Venezuela; y una tercera representada por los pases del MERCOSUR, intermedia aunque dist de ser homognea, por un lado Uruguay y Paraguay, ms cercanos al acuerdo, Brasil con su propuesta de ALCA light (acuerdo con bases mnimas sobre el comercio de manufacturas y bienes industrializados), y la Argentina (que condiciona el ingreso a la eliminacin de los subsidios agrcolas) (Corigliano, 2005: 1-3).
425
La lucha contra los subsidios fue otro punto claramente positivo. Argentina se benefici por el cambio del Grupo Cairns44 al G 2045 en la Conferencia de la OMC en Cancn que Brasil impuls, al sumar a India China y Sudfrica, que tena el objetivo generar un grupo de presin hacia el G 8 junto con estos pases. La estrategia del grupo Cairns era mucho ms moderada, ya que se reduca a sostener el tema de los subsidios agrcolas y por el perfil de sus miembros, segn Carina Miller, esto le daba seriedad al planteo (Miller, 2000: 207-212) En cambio, el G22 pudo frenar el acuerdo cerrado sobre los subsidios que tenan Estados Unidos y la Unin Europea para la reunin de Cancn. Esta obstruccin oblig a una revisin de la estrategia de los pases desarrollados que siempre lograban postergar el debate. Este nuevo agrupamiento con una actitud ms cooperativa logr convertirse en un actor principal para una negociacin equilibrada del impasse agrcola (Amorin, 2004: 36). La devaluacin del dlar estimul la recuperacin econmica desde principios de 2002, gracias a la existencia de capacidad ociosa industrial (sector que aument sus exportaciones en un 129% entre 2002 y 2007) y ventajas comparativas en materia agrcola (creci un 137% en el mismo periodo). En trminos generales, el volumen de nuestras exportaciones creci casi un 100% desde el 2002 al ao 2007, pasando de 25.650 millones de dlares en esa fecha a casi 50.000 en la ltima. La balanza comercial sigui siendo positiva, no slo por la salida de la convertibilidad, sino adems por el aumento de los precios internacionales y los volmenes exportados, aunque las importaciones registraron un aumento mayor en el ltimo tiempo.46
44. Este grupo est formado por Australia, Argentina, Brasil Bolivia, Canad, Chile, Colombia, Costa Rica, Filipinas, Guatemala, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Paraguay, Sudfrica, Tailandia y Uruguay. Era una especie de agrupacin de clase media, media-alta de naciones del planeta. 45. Salvo a las ex colonias britnicas exportadoras de materias primas de clima templado que eran el ncleo duro del Cairns, el G 22 incorpor a China, Egipto, Ecuador, India, Mxico, Nigeria, Pakistn, Per y Venezuela. Las sumas y restas entre los dos grupos redundaron en el volumen de este ltimo, ya que concentra el 22 % de la produccin agrcola mundial y el 70 % de los trabajadores rurales Estos fueron los factores que hicieron la diferencia, segn el Canciller Amorin (Amorin, 2004: 36). 46. En 2007 crecieron cerca de un 19%, frente a un 15% de las exportaciones.
426
Fue evidente la profundizacin y diversificacin de destinos de nuestras exportaciones, las principales reas de comercializacin: MERCOSUR, el Sudeste Asitico, el Nafta y la Unin Europea, rondan entre un 12 y un 24%, nuestras importaciones estn menos equilibradas, con una preeminencia del MERCOSUR en casi un 37 %, y un creciente aumento de llegada de productos de origen chino. Esta apertura y diversificacin de nuestro comercio exterior fue uno de los ejes sobre los cuales se articul el definido modelo de acumulacin de matriz diversificada con inclusin social que gracias a la participacin del Estado, el campo y la industria en la percepcin oficial, generaron un crculo virtuoso que permiti lograr:
el supervit comercial producto del sesgo claramente exportador del modelo, lo que constituye uno de los pilares bsicos que es el de los supervit gemelos, con un tipo de cambio competitivo que ha permitido, precisamente, reposicionar a la Argentina en el mundo. (Fernndez de Kirchner; 2008)
Esta estrategia para nuestro comercio exterior permiti asentar la base material de una poltica exterior autonomista. Aunque tambin notamos signos de asimetras en lo que respecta a los productos intercambiados que podran anunciar un sentido contrario. Para explicar mejor esta situacin tomemos dos ejemplos: uno de un mercado tradicional y otro no tradicional. En el primero de los casos, Europa Occidental fue perdiendo el lugar privilegiado tanto como destino de nuestras exportaciones a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, como por su rol de contrapeso frente a Washington. Prueba de ello es que desde los tiempos de Alfonsn, con el fracaso de la famosa Carta Europea, podemos observar la fragilidad de esta estrategia. Ella se reflej cuando los gobiernos europeos, principalmente Espaa47, Francia48 e Italia, se convirtieron en nuestros principales inversores, y sus ciudadanos en tenedores de bonos de nuestra deuda, aspectos que los
47. Desde la llegada de Rodrguez Zapatero la relacin con Espaa ha mejorado, no hay que olvidar que es el principal inversor en el pas, aunque los diversos problemas con algunas de ellas, como el caso de Aerolneas Argentinas, las han tensado intermitentemente. 48. Los franceses, a diferencia de los espaoles, optaron por disminuir su presencia en Argentina desde la llegada de Nstor Kirchner al poder, siendo el caso de mayor tensin el ocurrido ante la rescisin del contrato con Suez como administrador de la empresa Aguas Argentinas.
427
llevan a presionar en los organismos multilaterales de crdito para satisfacer sus intereses, profundizando la asimetra existente. El caso del crecimiento de los mercados no tradicionales, como China e India, la realizacin de misiones conjuntas del MERCOSUR han abierto posibilidades de exportar hacia esos pases, que han sido continuadas por misiones bilaterales argentinas49 Si bien como sostuvimos ms arriba, la diversificacin de nuestro comercio exterior es importante, no nos es ajena que en algunos casos como el mercado chino las exportaciones con mayor valor agregado estn siendo perjudicadas frente a los commodities, llevando a otra asimetra (Sevares, 2006: 8).
La estrategia para la salida del default y el pago de la deuda externa
Este aspecto fue otro punto importante. El Presidente mantuvo tanto en sus mensajes al parlamento argentino, como en varios foros internacionales, una voz crtica respecto al rol del FMI y reclam su reforma estructural. Aqu Estados Unidos tuvo un rol esencial de moderador (donde el ministro de Economa argentino, Roberto Lavagna y el secretario del Tesoro, Paul ONeill, construyeron las implicancias tcnicas de la salida del default) en las negociaciones con los organismos multilaterales de crdito y su posterior cancelacin, lo que le permiti adems a la administracin de Kirchner salir del default con los tenedores de bonos.50 Las propuestas del gobierno estuvieron claramente diferenciadas en dos mbitos: una hacia los tenedores de bonos y otras hacia los organismos multilaterales de crdito. En la negociacin con tenedores particulares de bonos se impuls una propuesta de pago sustentable sobre la base de reducir los montos y tasas y a la vez, ampliar plazos y vencimientos que concluy a fines de 2005, y donde pases como Alemania, Japn e Italia presentaron sus reparos en
49. Recurdese que cuando, el Canciller Jorge Taiana fue designado para reemplazar a Bielsa, se encontraba en la India en una de estas misiones. 50. Existen interpretaciones que no coinciden con lo que estamos expresando y sealan que esa actitud es producto de la reduccin de costos de la confrontacin con la potencia hegemnica, de all que en la primera visita de Nstor Kirchner a Washington, George W. Bush lo llamase, el conquistador del FMI (Escud, 2004: 19)
428
el plano bilateral y en todos los lugares posibles (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, el G-8).51 La estrategia hacia los organismos multilaterales de crdito, fundamentalmente con el FMI, gir en torno a la cancelacin de esa deuda, sin excluir varios momentos de tensin, donde nuestro pas utiliz claramente un mecanismo de negociacin de costos recprocos que permiti avances significativos en la materia (Lopz Cpola, Tosi, Verdi, 2003) Adems, el gobierno privilegi en la cancelacin de esta deuda, ms all de las discusiones en torno a la oportunidad y la forma en la que se adopt la misma, fue una accin que busc ampliar los mrgenes de maniobra del pas, dicho en palabras del propio Presidente:
Hoy podemos decir que el Estado argentino ha ganado autonoma y administra soberanamente las variables de la macroeconoma en la medida que la actual etapa mundial lo permite, con una poltica econmica slida, ordenada y previsible en un marco institucional estable y democrtico. (Kirchner, 2007b)
Pero como fue evidente, la salida del default increment la presin de los pases donde residen los bonistas que no ingresaron en la propuesta de refinanciacin argentina un 24 % del total. Esto se observ en las negociaciones para saldar la deuda con el Club de Pars, donde muchos de sus miembros exigieron un acuerdo previo con el Fondo52, cosa que el gobierno rechaza. La forma en la que lo expres el Presidente Kirchner fue muy clara: Sobre la deuda del Club de Pars nos dicen: tienen que hacer un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional para que puedan pagar la deuda con el Club de Pars. Nosotros les dijimos: seores, nosotros somos soberanos; nosotros queremos pagar la deuda del pas pero de ac que vamos a volver a hacer un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional; bajo ningn sentido, bajo ningn aspecto. (Kirchner; 2007a) Las seales de esta falta de acuerdo fueron contradictorias, ya que primero, el gobierno argentino logr un acuerdo parcial con Espaa de parte de
51. El rol de moderador de la administracin norteamericana fue producto de la convergencia entre la propuesta de pagar del gobierno argentino y la estrategia de Bush de no aportar ms a los organismos financieros multilaterales, all no solo atemper estas posiciones, sino tambin la de los cuadros tcnicos de dichas entidades que pretendan profundizar sus recetas econmicas. 52. Donde adems de las discrepancias existentes en torno a los lineamientos de la poltica econmica de la Argentina, se exiga la solucin del problema de los houldout, aspecto que el gobierno consider cerrado desde fines de 2005.
429
la deuda con ese agrupamiento de pases; segundo, el resto de los miembros del Club no acord con tal posibilidad, en donde adems de Alemania, Italia y Japn se sum Estados Unidos53; y, tercero, un grupo financiero francs acept, pese a la falta de acuerdo, invertir en la construccin del tren de alta velocidad entre Buenos Aires y Crdoba. Uno de los motivos por los cuales el gobierno no acept este tutelaje fue porque vincula estas recetas con el proceso econmico que culmin con la crisis del 2001, las exigencias de reapertura del canje de deuda, y porque alterara los principios bsicos de su modelo econmico de desarrollo.
La Cuestin Malvinas
En la propuesta electoral de Nstor Kirchner, el tema de soberana por Malvinas apareci destacado; se plante la necesidad de volver a multilateralizar y a las polticas de alianzas, as como incrementar nuestra permanencia e ingreso en foros internacionales para conseguir apoyos, adems la califica como una cuestin inclaudicable para nuestro pas (Kirchner y Di Tella, 2003: 210 y Kirchner, 2003). El da de su asuncin, 25 de mayo del ao 2003, el Presidente Nstor Kirchner confirm estos lineamientos al reclamar la soberana tanto en el mbito bilateral, como lo hizo en la XXIII Reunin de la Comisin de pesca del Atlntico Sur (2003), y en el mbito de foros internacionales, ya sea el caso del Comit de Descolonizacin de las Naciones Unidas, como en otros, en la OEA, o el MERCOSUR. Pero el gobierno argentino debi enfrentar varios temas, como la renuencia de los isleos de permitir vuelos de bandera nacional hacia las islas, la explotacin indiscriminada a travs de las licencias de pesca que llev a la escasez de esos recursos, y otros temas que han entorpecido la relacin entre el gobierno argentino y el gobierno del Reino Unido, como la incorporacin de las islas como territorio de ultramar dentro de la Constitucin de la Unin Europea.
53. En esta etapa del desendeudamiento, como lo hemos sealado, la Argentina no cont con la mediacin norteamericana, segn Anabella Busso desde febrero de 2005 (Busso, 2006: 12) aunque se hizo visible a partir del fracaso de la Cumbre de Mar del Plata a fines de ese ao, lo que, sin lugar a dudas, afect estas negociaciones.
430
La reduccin de los vuelos en 2007 centr la discusin en la intencin del gobierno argentino de que sea una empresa de bandera nacional la que realice vuelos semanales y charteres hacia las islas, deseo que se enfrentara con la rotunda negativa del comit Kelper. La construccin y posterior instalacin del monumento a los cados en Malvinas en el cementerio de Darwin, que si bien se finaliz en abril del ao 2005, aun espera su inauguracin. El Gobierno argentino comunic al del Reino Unido su decisin de dar por terminada la Declaracin referida a exploracin y explotacin de hidrocarburos en el rea sujeta a la disputa de soberana, como seal el Canciller Taiana:
El Reino Unido ya no podr pretender justificar, desde la letra y espritu del acuerdo, su ilegtimo accionar unilateral en nuestra plataforma continental que llevara a la parlisis, hace ya siete aos, a la comisin bilateral creada por el entendimiento. (Taiana, 2007: 35)
La decisin argentina de ponerle fin se bas en las graves divergencias de interpretacin sobre la aplicacin de este instrumento, que enfrentaron a las partes desde el momento mismo de su celebracin.54 Este es un signo novedoso, ya que busca reemplazar los trminos en los cuales la relacin bilateral se mantuvo desde 1990 y tener efectos sobre la seguridad jurdica a las concesiones unilaterales britnicas. Esta decisin argentina gener una respuesta britnica no se hizo esperar, ya que por un lado solicit a la comisin de lmites de la plataforma continental su soberana martima al este de las islas en disputa y tambin sobre el continente antrtico. Por ello el presidente Kirchner manifest:
su enrgico rechazo [...] En particular, rechaza la recientemente difundida intencin del Reino Unido [...] relativa al lmite exterior de la plataforma continental generada a partir de dichos territorios argentinos. (Kirchner, 2007b)
Ms all de esta singularidad, el tratamiento del tema Malvinas hecho por esta gestin se caracteriza por no ceder en su legtima aspiracin de recuperar el ejercicio de esa soberana por medios pacficos como lo dis54. El gobierno fue aprobando una serie de medidas tendientes a limitar los efectos de esta divergencia en la interpretacin, al sancionar normas que prohben a buques pesqueros y empresas dedicadas a la explotacin en el Mar Argentino a quienes posean licencias kelpers.
431
pone la Constitucin Nacional. Adems el Presidente rescat la voluntad de dilogo de nuestro pas y tambin las presentaciones ante las Naciones Unidas. Dijo que nuestra accin diplomtica fue intensa y las acciones revelan que nuestra voluntad negociadora est imbuida de una gran voluntad pacfica. (Kirchner, 2007a) En sntesis, la forma de aproximacin por la que hemos elegido nos dio la oportunidad de poder establecer ciertas conclusiones sobre la poltica exterior de Nstor Kirchner. En primer lugar encontramos una preeminencia de postulados autonomistas y pos autonomistas que influyen en varios niveles de la estrategia de insercin internacional del santacruceo. Al margen de este problema, muy real y concreto, no se nos escapa que muchas de esas crticas llevaban implcita el cuestionamiento al alejamiento del paradigma de relacin especial con Estados Unidos inaugurado en los noventas y que perdur con ajustes hasta la crisis del 2001. Esto lo observamos en la utilizacin de una poltica multilateral que se hizo evidente en toda la agenda del actual gobierno, y se mostr muy adecuada, tanto con aquellos pases o regiones privilegiados en nuestra agenda, como los Estados Unidos o la Unin Europea, como as tambin con aquellos que no lo son tanto. En el primero de esos casos, ubicar los temas de seguridad internacional en el mbito de Naciones Unidas, ha permitido disimular cierto rechazo a las polticas unilaterales de la administracin de Bush, e incluso facilit el desendeudamiento seguido por Kirchner.55 Aqu los rasgos de continuidad con la poltica de los noventas lo observamos en las OMP y la discusin con Brasil por el CS. Si bien la poltica exterior kirchnerista pretendi crear mrgenes de maniobra a partir del eje con Brasilia, el acercamiento hacia Caracas afect las principales lneas de accin de la poltica exterior argentina.56 Creemos que el linkaje buscado con la agenda de seguridad norteamericana por los
55. El gobierno disminuy la deuda externa argentina, tanto en el mbito de los organismos multilaterales de crdito, como los de los tenedores privados de bonos, haciendo hincapi en la ganancia de mrgenes de maniobra. 56. Uno de los principales problemas de elegir esta asociacin como estratgica fue que ambos pases no poseen los mismos problemas insercin internacional al proporcional al mercado mundial producto diferenciados como lo son el petrleo en el caso caraqueo y productos agrcola-ganaderos e industriales en el caso argentino.
432
atentados a la Embajada de Israel y la AMIA funcion como un lmite a la relacin con Chvez.57 Esta situacin nos llev a preguntarnos si implica un cambio en el rol de moderador que Argentina, conjuntamente con Brasil, haban llevado con respecto al pas caribeo, en sintona con los deseos de Washington. Por otra parte, si las tensiones entre Buenos Aires y Brasilia hicieron que el giro de la administracin kirchnerista tuviera implcita la bsqueda de un nuevo socio estratgico, o simplemente procurase generar algn condicionamiento para llegar a un mejor acuerdo con Lula, constituyendo un tro como recomienda Jaguaribe. Los acercamientos hacia Mxico indicaron que el gobierno opt por la primera de las opciones y no por la segunda. En el plano del crecimiento y diversificacin del comercio exterior, como en la estrategia de desendeudamiento fue donde el gobierno argentino mostr una mayor diferenciacin del paradigma econmico neoliberal vigente en los centros de poder mundial, aunque es una prolongacin de la estrategia iniciada por Lavagna a mediados de 2002. A pesar que algn analista sostiene la continuidad de la poltica hacia Malvinas con los aos noventa (Cisneros, 2006: 65), nos parece pertinente sealar que la continuidad no esta con ese tiempo sino con las posteriores a Menem (De la Ra y Duhalde), ya que existi cierta continuidad marcada por el abandono de la poltica de seduccin y el impulso de las negociaciones bilaterales y multilaterales con sus matices particulares. El tringulo Buenos Aires-Brasilia-Washington esta pasando por mltiples tensiones, y cualquier alteracin necesitar, tarde o temprano, de un ajuste que lo refuerce o no, pero all estn en juego no slo el grado de sintona entre los grandes ejes de nuestro relacionamiento externo con el mundo, sino la viabilidad de las polticas implementadas.
57. La relacin con Chvez fue mostrada como producto del pragmatismo ms que de una opcin ideolgica, para evitar posibles vinculaciones que vayan mas all de las cuestiones econmicas que unen a los dos pases.
433
CapTULO XIX
La poltica exterior de Cristina Fernndez de Kirchner (2007-2010)
Alejandro Simonoff
La llegada de Cristina Fernndez de Kirchner al gobierno en diciembre de 2007 nos puso frente a la siguiente pregunta: cules fueron los cambios, ajustes y continuidades que la misma podra poseer frente a la anterior gestin de Nstor Kirchner.1 A pesar de que esta administracin no concluy, lo que implica una dificultad en el anlisis, la compararemos con los cinco ejes que hemos identificado para la poltica exterior de Nstor Kirchner (la poltica multilateral, la poltica regional y el MERCOSUR, la estrategia de apertura y diversificacin de mercados, las negociaciones en torno a la salida del default y la poltica por la soberana de las Islas Malvinas) (Simonoff, 2006) y poder determinar as sus similitudes y diferencias. La gestin de la presidente Cristina Fernndez de Kirchner Desde el ltimo ao de la gestin de su marido, la entonces Senadora Cristina Fernndez de Kirchner visit varios pases (Francia, Ecuador, Venezuela, Estados Unidos, Suiza, Espaa y Brasil), situacin que llev a pensar que se estaba perfilando una notoria diferencia de su agenda externa
1. Las definiciones de cambio, ajuste y continuidad las tomamos de la sistematizacin realizada por Bruno Bologna y Anabella Busso de las lecturas de Roberto Russell y Charles Hermann (Bologna y Busso 1994: 35).
435
(Colonna, 2007). Pero desde su propia historia, nada indicaba un cambio rotundo, como el que se deseaba y anunciaba (Simonoff, 2008b). A pesar de estos deseos en un primer momento, los rasgos de continuidad con la poltica exterior de Nstor Kirchner fue evidente, slo durante el conflicto con el sector agropecuario (marzo de 2008) comenzaron a aparecer signos de ajuste y paralizacin, y recientemente (desde agosto/septiembre de 2008), producto de la crisis internacional, la poltica exterior de Cristina Fernndez de Kirchner ha ganado en visibilidad. Estas diversas fases nos permiten resaltar algunas variaciones, producto de la profundizacin de las virtudes y defectos que caracterizaron a las relaciones de la Argentina con el mundo. Primera fase: la continuidad Desde el punto de vista de la poltica multilateral fue reafirmada por la Presidente, en su discurso de asuncin, donde reclam la reconstruccin del multilateralismo, ya que: Un mundo unilateral es un mundo ms inseguro, ms injusto. Estableciendo identificaciones como vctima del terrorismo global:
Hemos vivido los argentinos dos veces, en 1992 y 1994, los ataques del terrorismo global. La lucha en la que estamos comprometidos contra ese terrorismo tampoco nos debe llevar a justificar que por temor al terrorismo global incurramos en la violacin global de los derechos humanos. (Fernndez de Kirchner: 2007)
Estos dos elementos la crtica implcita hacia la poltica de Washington y a la vez acercamiento a su agenda de seguridad, fueron igual a la utilizada por su marido. Si bien en esta relacin fue mejorando, desde el punto de mayor alejamiento la Cumbre de Mar del Plata de 2005, el foco de tensin estuvo determinado por el desarrollo de la investigacin judicial por espionaje en territorio norteamericano, derivada de la causa de las valijas de Antonini Wilson, que marc el ritmo de las relaciones bilaterales. El otro punto de la poltica multilateral estuvo relacionada con los derechos humanos especialmente, por la situacin vivida por los rehenes de la Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), al respecto anunci que colaboraremos en la negociacin o en lo que podamos hacer en cuanto a lograr la liberacin de la ciudadana franco-colombiana Ingrid Betancourt. Y se declar convencida:
436
que hay un derecho humanitario internacional que amerita que pongamos todo el esfuerzo, toda la voluntad posible para no llegar demasiado tarde. All estar la Argentina ayudando en todo lo que sea posible para lograr una solucin. (Fernndez de Kirchner: 2007)
Inmediatamente se puso en funcionamiento una operacin humanitaria para liberar a los secuestrados polticos en poder de la FARC. La accin fue coordinada por Venezuela, y formada adems de la Argentina, que envi al ex presidente Kirchner, por varios pases de la regin adems de Francia, Espaa y Suiza. Aunque un confuso episodio frustr esta accin a fines de 2007, la que se reinici en enero de 2008, con la liberacin de algunos rehenes, entre ellos Clara Rojas.2 Estas operaciones fueron un intento para neutralizar la posible conversin de este conflicto intraestatal, en otro interestatal, promoviendo primero la liberacin de rehenes, para despus poder avanzar en un proceso de mediacin y promocin de una solucin pacfica de esta disputa en el mediano plazo. Desgraciadamente la continuidad de una lgica militar por parte de Bogot para la resolucin del conflicto, llev a desestabilizar a Estados vecinos a travs de la expulsin de refugiados (existen cientos de miles de desplazados colombianos en Ecuador y Venezuela), el cruce fronterizo de movimientos rebeldes, y ocasionalmente fuerzas regulares como lo fue el suceso acaecido en el lmite colombo-ecuatoriano, y causando la destruccin de las estructuras econmicas y polticas legtimas por el comercio ilcito de bsqueda de recursos y armas. La participacin de instrumentos polticos legitimados, informales, como los que aparecieron en un primer momento, o formales, como la OEA, o el Grupo Ro que resultaron ser mecanismos aptos para lograr cierta estabilidad en la regin. La poltica regional y el MERCOSUR fue definida como la prioritaria, el subcontinente es nuestra casa y esta definicin, para la Presidente:
no significa que nos neguemos al mundo, el MERCOSUR, nuestro espacio al que esperamos que se incorpore a la brevedad Venezuela para cerrar la ecuacin energtica
2. Aqu la administracin continu con el rol de moderador en los conflictos regionales, como lo hizo durante el mandato anterior, aqu aparece un dato nuevo, uno de los buscadores de la paz, no esta en el bando de Washington, el rgimen de Chvez.
437
de Amrica latina, porque alimentos y energa sern la clave de un futuro que ya est aqu en la puerta, que no es tan lejano. (Fernndez de Kirchner, 2007)
Result evidente que el eje Brasilia-Buenos Aires fue fundamental para los asuntos regionales. Y esta agenda apareci cruzada por varias problemticas, el dficit comercial, la integracin, la cuestin energtica. Para el primero de ellos se plantea
lograr un equilibrio de balanza comercial razonable a travs de mayor integracin y de mayor grado de complementariedad entre todas las industrias, fundamentalmente, el sector automotriz es el que explica casi el 50 por ciento del dficit de la balanza comercial. (Fernndez de Kirchner, 2008a)
La persistencia de los problemas comerciales no impidi avanzar en la profundizacin de la integracin. Y en ese sentido con la visita del presidente Lula Da Silva a Buenos Aires en febrero de 2008, se firmaron acuerdos de cooperacin nuclear, satelital, en nanotecnologa, la construccin de una central hidroelctrica en el ro Uruguay y un programa de utilizacin binacional de energas renovables. La cuestin energtica, como vimos estuvo presente en los acuerdos con Brasil. Y adems se hicieron extensivos a Bolivia, y a pesar del rechazo brasileo a compensar los dficit de produccin del antiplano que afect la cuota de gas hacia nuestro pas, en la reunin de Olivos se acord la creacin de un grupo coordinador integrado por los mximos responsables del rea no solamente para la administracin y el uso racional sino porque estamos absolutamente interconectados (Fernndez de Kirchner, 2008a). Por distintos motivos dos cuestiones que aparecieron como problemticas fueron las relaciones con Caracas y Montevideo. La primera fue definida en trminos pragmticos:
No es una cuestin de simpatas personales o amiguismos polticos. Es, simplemente, un ejercicio de racionalidad para integrar y cerrar definitivamente la ecuacin energtica en Amrica Latina. (Fernndez de Kirchner, 2008)
En referencia a la cuestin de las pasteras de Fray Bentos, la Presidente busc cerrar el carcter bifronte de esta problemtica, ratificando la va de la Corte de La Haya para la solucin del conflicto, y su compromiso de no generar un solo gesto que profundice las diferencias que tenemos, pero tambin con la misma sinceridad quiero decirle que esta situacin que hoy atravesamos no nos es imputable (Fernndez de Kirchner, 2007). Y al
438
mismo tiempo le impuso un lmite a los asamblestas de Gualeguaych, ya que sea cual fuere el resultado, la Argentina acatar el fallo. La apertura y diversificacin de nuestro comercio exterior fue uno de los ejes sobre los cuales se articul el modelo de acumulacin de matriz diversificada con inclusin social que gracias a la participacin del Estado, el campo y la industria generaron un circulo virtuoso que permiti lograr:
el supervit comercial producto del sesgo claramente exportador del modelo, lo que constituye uno de los pilares bsicos que es el de los supervit gemelos, con un tipo de cambio competitivo que ha permitido, precisamente, reposicionar a la Argentina en el mundo. (Fernndez de Kirchner, 2008a)
El volumen de nuestras exportaciones creci en los primeros cinco meses de 2008, con respecto al ao anterior en un 37%, pasando de 20.292 millones de dlares en ese ao a 27.802 en el ltimo. Las importaciones fueron de 15.767 a 22.955, dejando un saldo de la balanza comercial de casi cinco mil millones. Si bien la balanza comercial sigue siendo positiva, gracias a la salida de la convertibilidad, el aumento de los precios internacionales y los volmenes exportados, las importaciones registraron un aumento mayor en este perodo.3 Fue evidente la profundizacin y diversificacin de destinos de nuestras exportaciones, las principales reas de comercializacin: MERCOSUR (22%), Chile y el resto de la ALADI (14%), el Sudeste Asitico y China (11%), el Nafta (10%) y la Unin Europea (20%), nuestras importaciones estn menos equilibradas, con una preeminencia del MERCOSUR en casi un 36,1%, y un creciente aumento de llegada de productos de origen chino, 11,8%. La estrategia para la salida del default y el pago de la deuda externa fue reivindicada por la mandataria, ya que:
decidimos cancelar nuestras deudas con el Fondo Monetario Internacional, precisamente para tener nuestro modelo de acumulacin con autonoma razonable en un mundo globalizado. (Fernndez de Kirchner, 2007)
Esta poltica de desendeudamiento pareca encontrarse en sus ltimas fases con el anuncio de la cancelacin de la deuda con el Club de Paris. En este proceso encontramos por un lado a Alemania y Japn que concentran el
3. La exportaciones aumentaron un 37% frente a un 46% de las importaciones.
439
45% del total de la deuda de nuestro pas con esa asociacin, y debido a que tienen una alta concentracin de tenedores de bonos holdout exigen el visto bueno del FMI que reclam entre otras cosas, el arreglo de esta situacin. Si bien el gobierno, a travs del entonces ministro de Economa, Martn Lousteau, dijo que no considera que la deuda con el Club de Pars sea un asunto urgente y descart la solucin de la deuda de Argentina con los particulares,4 la posible llegada de los demcratas puede ser la fecha lmite de esta negociacin, ya que estos pueden reinsertar el tema en la agenda, pues estn muy vinculados a la American Task Force Argentina (ATFA).5 La Cuestin Malvinas continu con la sintona de marcar el abandono de la poltica de seduccin de los noventa e intentar impulsar negociaciones bilaterales y multilaterales. En su asuncin seal el hecho de ser un reclamo irrenunciable e indeclinable y la denuncia de la existencia de:
una situacin de enclave colonial aqu denunciada ante Naciones Unidas y que es hora de volver a cumplir el mandato de esas mismas Naciones Unidas de las que todos formamos parte. (Fernndez de Kirchner, 2007)
En su mensaje del 1 Marzo de 2008, adems de ratificar el carcter permanente de nuestro reclamo, pidi a Gran Bretaa un acto humanitario que:
permita a los deudos, a los familiares de los que murieron y estn enterrados en Malvinas, poder ir en avin. Es lo nico que estamos pidindole todos los argentinos al Reino Unido, que permita el vuelo en avin para la inauguracin del monumento que ellos mismos, con ayuda privada, han construido en recuerdo a sus deudos. (Fernndez de Kirchner, 2007)
En consonancia con ello, el Canciller Taiana se reuni el da 11 de Marzo con los miembros de la Comisin de Familiares de Cados en Malvinas e Islas del Atlntico Sur. Donde se comprometi a impulsar nuevas gestiones para concretar la inauguracin del monumento en Malvinas dado el carcter humanitario del evento (Simonoff y otros, 2007).
4. Diario Hoy, La Plata, 31 de diciembre de 2007, 6. 5. Lobby que nuclea a los bonistas que se quedaron afuera del canje de deuda y presiona a sus pases para que se hagan eco de sus reclamos.
440
Segunda fase: paralizacin y ajuste La decisin del gobierno nacional de cambiar la base tributaria para la renta agrcola extraordinaria6, ante los precios externos excesivamente altos, gener por un lado, el rechazo monoltico del ncleo agrcola, y por otro, fractur bloque productivo. La sancin por parte del Poder Ejecutivo de la Resolucin N 125/08 ha tenido efectos sobre la base electoral que el gobierno haba heredado desde los tiempos de Eduardo Duhalde, donde existi un frente productivo que aglutin a varias expresiones de los modelos de crecimiento (desde el autrquico a los neodesarrollistas de base industrial y agrcola). Esta ruptura, por el alejamiento de la variante agrcola, y su reposicionamiento con el de matriz financiera (sacndolo de su virtual aislamiento) a la que se sumaron tambin algunos representantes del autrquico7, disminuy notablemente la estrategia para la consecucin de mrgenes de maniobra que el gobierno busc frente al mercado internacional (Simonoff, 2008b). La lucha contra esta resolucin puso de manifiesto el alto grado de convergencia entre los diferentes actores rurales, los cuales tras los aos noventa, disminuyeron sus diferencias que ya no radicaron en la posesin de la propiedad de la tierra (aspecto que histricamente los haba dividido), sino por la forma de articulacin de su produccin. El realineamiento de estos grupos, llev a retrotraer la discusin sobre el modelo de pas que impuso el gobierno, y por ende su insercin con el mundo. Adems, la magnitud del conflicto paraliz la accin del gobierno en muchos planos, entre ellos la poltica exterior, como lo demostr la suspensin de varios compromisos externos de la Primera Mandataria. La poltica multilateral, como modo de no confrontacin directa con Washington, estuvo marcada por una constante tensin debida a la evolucin de la causa en Miami, como lo demostraron las declaraciones del Fiscal del caso y de un testigo que denunciaron a Chvez y al Gobierno
6. Se pasara de un gravamen de 35% fijo sobre la cotizacin internacional de la soja y el girasol a un porcentaje variable, ms alto. Uno de los aspectos que nos interesa resaltar es que ya no se cuestiona la legitimidad de la medida, como ocurri con su reinstalacin en 2002. 7. Aunque los motivos de estos eran distintos, sus crticas giraron en torno al grado de concentracin que la medida producira. En ese sentido fue muy elocuente la posicin del diputado nacional Claudio Lozano.
441
argentino por intentar silenciar a Antonini Wilson, aspecto que la defensa no neg. Por ello:
la Cancillera emiti un duro comunicado en el que denunci el uso indebido de una causa con fines polticos subalternos; adems cuestion que no se haya extraditado a Antonini. La embajada norteamericana, por su parte, ratific la independencia de la justicia norteamericana respecto de su gobierno y afirm que en Washington siguen completamente comprometidos con la relacin bilateral exitosa con la Argentina No obstante, el gobierno norteamericano reconoci que existan tensiones en la relacin, as lo asegur en embajador Wayne, aunque destac que la relacin con el pas es muy importante y se trabajaba para mejorarla. (Simonoff y otros, 2008)
Otro punto que gener rispideces con Estados Unidos fue la decisin del gobierno de Bush de activar, tras 58 aos, la IV Flota del Comando Sur, no tanto por sus objetivos declarados (interactuar y entrenar a otras armadas; y luchar contra trficos ilcitos, colaborar con ayuda humanitaria en casos de desastres naturales y mantener las vas econmicas de comunicaciones por mar libres y abiertas), sino por los no declarados (establecer el control sobre los recursos naturales y por el surgimiento de regimenes populistas) (Luzzani, 2008). Pero en realidad esta decisin marc el intento de Washington para volver a la regin, por eso no fue casualidad que Brasilia y Caracas rechazaran la medida, e incluso tambin nuestro pas, el que dej en claro su poca simpata por el patrullaje militar que ha recomenzado a hacer en aguas de Amrica Latina y el Caribe la IV Flota.8 Ms all de estos aspectos, existen otros de gran concordancia, igual que en la gestin anterior, como la lucha contra el terrorismo (fundamentalmente por la investigacin judicial en la causa de la Embajada de Israel y la AMIA), la defensa de los derechos humanos y la democracia fueron elementos compartidos por ambos pases, por lo que llev al Departamento de Estado de Estados Unidos a considerar que Argentina cooper bien y enfrent muchas de sus debilidades legales e institucionales, aunque en ese documento se advirti la presencia de Hezbollah y Hamas en la Triple Frontera (Simonoff y otros, 2008). La liberacin de Ingrid Betancourt por parte del ejrcito colombiano, pareci reforzar las polticas militaristas del presidente Uribe. Sin embar8. Clarn, 9 de septiembre de 2008.
442
go, la ex rehn de las FARC reivindic la poltica llevada adelante por los gobiernos Kirchner, al sealar que:
Usted no se imagina la deuda tan grande que tengo hacia ese pas (Argentina). Todo lo que hizo en su momento (Nstor) Kirchner por buscar una solucin al problema de nosotros los secuestrados. Escuerzo enorme que fue seguido con creces por la presidenta Cristina que no solo acogi esa bandera sino que la llev ms all y todo el cario, respeto y el trato especial que le dio a mi madre (Yolanda Pulecio) en los momentos ms oscuros9
Estas declaraciones afirmaron el rumbo seguido por los gobiernos argentinos desde 2003, la de buscar una salida poltica a esa crisis. La poltica regional y el MERCOSUR estuvieron dominados por la constitucin de la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR) y la Cumbre de Tucumn del MERCOSUR en julio de 2008 La firma en Brasilia el 23 de mayo de 2008 del tratado constitutivo de la UNASUR plante para la administracin de Cristina Fernndez varios desafos. Esta iniciativa, eminentemente sudamericana, condens una larga aspiracin de Itamaraty que haba sido vista con cierto recelo por la administracin de Nstor Kirchner quien no asisti a la reunin de Ayacucho de 2004, en la actualidad no mereci mayores cuestionamientos.10 Pero por otro lado la creacin de este nuevo marco regional, plantea una dificultad adicional, la necesitad de articular las competencias de esta institucin con el MERCOSUR, como lo ha sealado acertadamente Flix Pea (2008). En la reunin de Tucumn de los tres temas que se trataron (la creacin de un Cdigo Aduanero Comn, el rechazo a la poltica inmigratoria europea y la eximicin del uso de pasaporte para el traslado de habitantes mercosurianos a Ecuador, Per y Colombia), el primero de ellos vincul la situacin domstica con la externa. La intencin del gobierno argentino de incorporar las retenciones en el Cdigo Aduanero Comn, fue rechazada veladamente por Brasil y abier-
9. Clarn, 1 de diciembre de 2008. 10. Un dato adicional a este fue la creacin de la Unin Sudamericana de Defensa. Result evidente que la poltica sudamericana brasilea desplaz su centro de gravedad del MERCOSUR al UNASUR, en donde la Argentina pierde peso relativo.
443
tamente por Uruguay en la reunin de ministros de economa y cancilleres.11 En el plano bilateral, la relevancia otorgada a la relacin con Buenos Aires fue demostrada en la segunda visita a Buenos Aires del mandatario brasileo en agosto de 2008 por su nutrida delegacin, con casi la mitad de su gabinete y ms de trescientos empresarios. Aunque existieron ciertas tensiones entre la relacin bilateral, sobre todo con los mecanismo de negociacin del comercio internacional, tanto va MERCOSUR como en la Ronda de Doha.12 La llegada del presidente venezolano, al finalizar el encuentro, caus cierto malestar en la delegacin brasilea.13 La decisin del presidente Hugo Chvez de estatizar la empresa SIDOR (Siderrgica del Orinoco) en manos de la trasnacional Techint gener tensiones en el empresariado argentino, prximo al gobierno argentino, y Caracas. Este grupo tiene fuertes lazos con la Argentina, lo que motiv manifestaciones de malestar con la medida por parte de la Unin Industrial Argentina y la Asociacin de Empresarios Argentinos, e incluso la Unin Obrera Metalrgica.14 El gobierno argentino apost al pago por parte de Chvez de una indemnizacin por tal acto que finalmente culmin con el abono de mil novecientos millones de dlares principios de mayo de 2009, aunque la debilidad demostrada ante la actitud de Caracas y el desacuerdo con esas polticas de nacionalizaciones fue el inicio de una fractura con las corporaciones industriales.15 El proceso de apertura y diversificacin de nuestro comercio exterior fue puesto en duda, como el caso del ex viceministro de Economa de Eduardo Duhalde, Jorge Todesca, quien seal que por motivo de la Resolucin N 125 se afectaran los pilares del doble supervit (fiscal y del comercio exterior), los cuales estn severamente amenazados por cambios en las
11. El propio Danilo Astori, ministro de finanzas uruguayo, pidi que las retenciones a exportaciones intra-MERCOSUR fueran reguladas comunitariamente, es decir que no se apliquen unilateralmente como lo hizo Argentina (Simonoff y otros, 2008). 12. En materia de negociaciones de OMC desde 2007, Argentina y Brasil vienen en distintas sintonas. 13. Clarn, 5 de agosto de 2008. 14. La Nacin, 12 de abril de 2008. 15. Una de estas corporaciones, la Unin Industrial Argentina, tuvo en el ltimo ministro de Economa de Kirchner un representante importante.
444
condiciones del mercado internacional, sobre los que Argentina tiene nula capacidad de accin (Todesca, 2008). Incluso los sectores vinculados al capital financiero alertaron sobre las consecuencias que podra tener esta medida en nuestra poltica comercial internacional en contra de los subsidios agrcolas de los pases desarrollados al:
condenar al proteccionismo de los importadores y, al mismo tiempo, aplicar retenciones a los exportadores supone una contradiccin que al resto del mundo no se le pasar por alto. (Cardenas y Cisneros, 2008: 24)
Un prrafo especial merecen las diferencias existentes con Brasil en las negociaciones de la Ronda Doha, generadas por un lado la flexibilizacin de la postura brasilea en cuanto a la proteccin industrial para los pases en desarrollo y el endurecimiento de la postura Argentina, en conjunto con India y China, en la materia. Esta falta de acuerdo llev al fracaso de las negociaciones. El Canciller Amorim recibi numerosas crticas sobre su actuacin, a lo que respondi que saba que haba diferencias, pero pens que lo que era bueno para Brasil sera bueno para la Argentina. Luego afirm que su pas no poda quedar totalmente rehn de la postura de Buenos Aires, contradicindose tambin cuando coment que el MERCOSUR tena que hablar con una voz comn (Simonoff y otros, 2008). En lo referido a la estrategia para la salida del default y el pago de la deuda externa, existi un cambio en la funcin de soporte financiero que Chvez ha cumplido para las administraciones kirchneristas. Su eficacia ha sido puesta en duda, no solo por las elevadas tasas de inters que se cobran, sino sobre todo, por la liquidacin rpida de los bonos adquiridos que afectaron su cotizacin y perjudicaron la nota internacional del pas, lo que oblig al gobierno argentino a cambiar los parmetros de la poltica de desendeudamiento seguida hasta ese momento.16 Esta alteracin incidi de manera decisiva sobre el futuro del modelo de insercin, ya que existe una prdida de la capacidad de maniobra, de legitimidad y cambios con respecto a cmo enfrentar el endeudamiento, y no precisamente en el mejor momento de la economa global.
16. Los anuncios del gobierno de saldar su deuda con el Club de Pars y atender la situacin de los bonistas holdout marcan un cambio sustancial, sobre todo si se tiene en cuenta que para estos ltimos las opciones estaban cerradas.
445
La Cuestin Malvinas sufri un primer revs en esta etapa con la suspensin de la visita de la Presidente a Londres en el marco de la reunin de gobiernos progresistas, de orientacin socialdemcrata, donde tena por objeto iniciar conversaciones bilaterales. Dentro de esta temtica en esta etapa el gobierno sali al cruce de las crticas que haba recibido por la concrecin final de los estudios necesarios para presentar ante el organismo tcnico internacional correspondiente, creado por la CONVEMAR, para la delimitacin definitiva de la plataforma continental argentina y su extensin a 350 millas. En el comunicado de prensa se rechazaron esas opiniones y se confirm la prxima presentacin de dicho informe con la inclusin, en el mismo, del sector Antrtico Argentino, como as tambin al territorio de las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sndwich del Sur, por ser parte integrante del territorio nacional argentino.17 Tercera fase: profundizacin del cambio? Mientras en la anterior fase analizada, nuestra poltica exterior estuvo prcticamente paralizada por la puja con el sector agropecuario, aqu la administracin de Cristina Fernndez ha ganado en visibilidad. Los viajes fueron indicativos de lo que pareca una promesa abandonada por esta gestin, una mayor conexin con el mundo. En ellos se contact no solo con los socios tradicionales del gobierno en el plano regional (Brasil y Venezuela), existieron otros con la intencin de revitalizar las relaciones, como en el caso de Cuba, e incluso a Estados Unidos y el Reino Unido, con motivo de la crisis global a la reunin del G20 financiero, y tambin existen visitas exploratorias, por sus potencialidades econmicas y polticas, como puede interpretarse las visitas a Mosc y al Magreb. Las relaciones con Estados Unidos se encontraba en un impasse desde la ltima fase de la administracin republicana por cuestiones como el escndalo de las valijas de Antonini Wilson, los bonistas houldout y las demandas de empresas norteamericanas ante el CIADI, con la llegada del demcrata Barak Obama se podra pensar en un nuevo rumbo. Sobre
17. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Informacin para la prensa N 109/08, Buenos Aires, 15 de abril de 2008.
446
todo podra permitir una mayor vinculacin entre las agendas en el plano multilateral. Los demcratas han tenido histricamente un planteo ms multilateralista, lo que le convendra a Argentina y a toda Latinoamrica.18 En sintona con ello, en declaraciones previas a su asuncin, Barak Obama seal que el rol de su pas en el hemisferio es solo un vecino ms y no debemos dictar poltica. Una muestra del nuevo estilo fue la participacin en la V Cumbre de las Amricas de Trinidad y Tobago (Obama, 2009). Esto son muy auspicioso, igualmente que el rescate de pases como Brasil, Mxico y Chile como interlocutores validos aunque no result extraa, ya que por diversos temas (seguridad, migraciones, narcotrfico y libre comercio) ya ocupaban un lugar en su agenda. Las medidas de flexibilizacin del bloqueo a Cuba, permitiendo los viajes y el envo de remesas, y el levantamiento de la restriccin del ingreso de La Habana en la OEA, fueron el indicio del final de los ltimos vestigios de la Guerra Fra en esta parte del mundo. Con respecto a la crisis financiera, la nueva administracin se mostr ms predispuesta a resolver la situacin trabajando en conjunto con el G20 financiero que unilateralmente como lo era en los tiempos de Bush. En trminos econmicos, para nuestro pas la agenda puede complicarse, por un aumento del proteccionismo agrcola, lo que tensionar las negociaciones en la OMC, como en trminos financieros, ya que los demcratas tienen fuertes vnculos con el lobby de los bonistas holdout, aspecto que podra complicar la estrategia de desendeudamiento seguida por el gobierno argentino.19 En la reunin con la Presidente de Chile, Michelle Bachelet, se analizaron la crisis financiera mundial y su impacto en la regin, adems de la reunin del UNASUR para fin de ao. La mandataria chilena admiti la existencia de un competidor para Nstor Kirchner a la Secretaria General de
18. Lo que result preocupante es la caracterizacin del gobierno venezolano como una fuerza que ha impedido el progreso en la regin, esperemos que no sea el prlogo de un mayor intervencionismo que contraria aquellas ideas sealadas. 19. Al respecto fue muy ilustrativa la posicin de la Secretaria de Estado Hillary Clinton quien seal: El bienestar de los inversores estadounidenses en Argentina es una prioridad importante para el Departamento de Estado. Continuaremos urgiendo al gobierno de Argentina para [que] cumpla con sus compromisos y normalice sus relaciones con todos los acreedores e inversores. (Clarn, 24 de mayo de 2009: 8)
447
dicho organismo sudamericano. Existi oposicin del gobierno uruguayo y peruano que impidieron la postulacin del argentino para el cargo, avalado por Correa de Ecuador y Chvez de Venezuela. En la reunin de Costa do Sauipe en diciembre de 2008, el gobierno uruguayo insisti en su veto a la candidatura de Kirchner para el UNASUR, amenazando con abandonar el bloque, lo que aplaz la eleccin de dicha candidatura. Los graves hechos de violencia que tuvieron lugar entre el gobierno y los grupos sesecionistas, la Argentina, juntamente con Brasil, declar el apoyo a Evo Morales y critic la injerencia extranjera. Producto de esta crisis, se realiz una reunin extraordinaria de Presidentes de la UNASUR en septiembre de 2009, para tratar la situacin del pas del altiplano, en donde se declar que los gobiernos de la regin no reconocern y rechazaran cualquier situacin que implique un intento de golpe civil.20 La poltica regional y el MERCOSUR estuvieron signados por la crisis econmica internacional. Tanto los pases desarrollados como los emergentes sufrieron los embates de la crisis. Claramente, la dinmica entre los pases latinoamericanos result alterada por esta situacin, a tal punto que las discusiones ms importantes dentro del MERCOSUR, como en el UNASUR, estuvieron estrechamente relacionadas con la necesidad de coordinacin econmica. Asimismo, la relacin de nuestro pas con Brasil se caracteriz por una insistente puja por definir las polticas para proteger a cada pas de los embates.21 El eje Brasilia-Buenos Aires no vena pasando por su mejor momento, y la crisis impact en varios niveles, como la decisin de devaluar al real en ms de un 30%, la toma de medidas proteccionistas por parte de Buenos Aires, los cambios en las discusiones en torno a la OMC, etctera. Todos estos problemas pusieron a la relacin estratgica muy por debajo de las expectativas iniciales que se pusieron en ella. La tensin entre Caracas y las corporaciones industriales argentinas se increment a raz de una nueva oleada estatizadota del rgimen de Chvez,
20. Clarn, 16 de septiembre de 2008, pgina 27. 21. Fue evidente que el MERCOSUR no pudo unir las posiciones de sus integrantes. Una vez ms, las diferencias de polticas, no ya slo con los socios menores sino entre los mayores no permitieron una accin coordinada ante la crisis. Esto mismo pudo decirse de las posturas asumidas con respecto a las reuniones del G-20 financiero y de la Ronda Doha de la OMC.
448
quines exigieron al gobierno argentino frenar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR.22 La apertura y diversificacin de nuestro comercio exterior tambin estuvo determinado por la crisis internacional. El gobierno que en un principio subestim sus efectos, debido al doble supervit existente presupuestario y del comercio internacional, como por la escasa influencia de las inversiones extranjeras en el crecimiento argentino. Pero su avance, demostr que ningn sector del planeta, ni ninguna actividad fueran a quedar exentas, aunque sus efectos fueran variables. Si bien es cierto que la disminucin de los flujos de inversiones no afectaran inmediatamente a la economa argentina, existen otros puntos del modelo de acumulacin diversificado que podran estar en peligro como los supervit gemelos, tanto por la cada del precio de los commodities, que impactaron directamente en las actividades agrcolas, como la baja de la demanda de vehculos exportables, sobre todo desde Brasil, que redujeron tanto a las arcas fiscales como al saldo favorable de la balanza comercial. No debemos obviar cierto desplazamiento entre la percepcin inicial de la crisis, cuando la Mandataria seal en el mes de septiembre de 2008 en Nueva York no necesitamos un plan b, expresando la creencia de cierta inmunidad a los efectos de ella (Fernndez de Kirchner, 2008b), a los planteos que encontramos en su mensaje de apertura del Congreso Nacional en 2009, donde stos ya se apreciaron (Fernndez de Kirchner, 2009)23. La debacle global dinamiz la poltica exterior argentina, ya que tanto la Presidente como el Canciller, Jorge Taiana, se mostraron muy activos tanto en las reuniones preparatorias como para la cumbre que reuni a las principales economas desarrolladas y emergentes en Washington en noviembre de 2008. Con respecto al comercio internacional, si bien en su mensaje de marzo de 2009 la Primera Mandataria utiliz los datos de fin de 2008, donde no se
22. La decisin de expropiar cinco empresas vinculadas a la siderrgica, tres de ellas de la multinacional Techint (TAVSA, Matesi y Comsigua), ha ocasionado un enfrentamiento con el gobierno argentino, el cual se limit a reclamar el pago de una indemnizacin justa, fracturando la alianza existente con los grupos empresariales ms importantes del pas. 23. En ese discurso la Presidente seal las medidas adoptadas tendientes a dinamizar el mercado interno a partir de la promocin de ventas de diversos productos y la creacin de ciertas medidas proteccionistas. Mientras tanto, el mercado externo se fue complicado por lo ya explicado.
449
evidenciaba de manera notoria los efectos de la crisis sobre nuestro comercio exterior, estos datos en enero y febrero mostraron fuerte cada por la menor capacidad de compra de importadores de productos argentinos, como el caso de Brasil, y la baja de los precios internacionales de los productos agropecuarios, alterando el crecimiento espectacular que se vena dando desde 2002. En su viaje con motivo a Estados Unidos a la Cumbre del G2024, en noviembre, la presidente Cristina Fernndez se reuni con la ex Secretaria de Estado Madeleine Albright representante del presidente electo Barak Obama, y el Senador demcrata Christopher Dodd para iniciar los contactos con la futura administracin demcrata y para que pudieran reimpulsar la relacin bilateral. La posicin argentina en el conclave gir en torno a las reformas de las instituciones financieras internacionales y que los paquetes de ayuda deben ser utilizados no solo para estabilizar los mercados financieros, sino tambin para incrementar las inversiones en infraestructuras. Como resultado de la misma, si bien los aspectos referidos a los organismos multilaterales los pases emergentes reclamaron una mayor participacin, se exigi transparentar el sistema financiero internacional, vigilar a las calificadoras de riesgo, pero tambin evitar la instrumentacin de medidas proteccionistas.25 El volumen de nuestras exportaciones se redujo en los primeros cuatro meses de 2009, con respecto al ao anterior en un 22%, pasando de 21.861 millones de dlares en el ao anterior a 16.951 en el ltimo. Las importaciones fueron de 17.778 a 11.096, aunque el saldo de la balanza comercial super los cinco mil ochocientos millones. Se continu con la estructura diversificada de nuestras exportaciones, las principales reas de comercializacin: MERCOSUR (22%), Chile y el resto de la ALADI (17%), el Sudeste Asitico y China (16%), el Nafta (9%) y la Unin Europea (18%), nuestras importaciones siguen poco equilibradas, con una preeminencia del MERCOSUR en casi un 34%, y un creciente aumento de llegada de productos asiticos, 21%.
24. Agrupacin formada con motivo de la crisis de 1999 por Estados Unidos, Canad, Francia, Reino Unido, Alemania, Italia, Japn, Espaa (en representacin de la Unin Europea), Federacin Rusa, China, Corea del Sur, Indonesia, Australia, Arabia Saudita, India Sudfrica, Turqua, Mxico, Brasil y la Argentina. 25. Clarn, 16 de noviembre de 2008, pginas 22-23.
450
La estrategia para la salida del default y el pago de la deuda externa sufri cambios desde el periodo anterior, los altos costos de reposar la financiacin en Caracas, ya haba obligado al gobierno a lanzar una oferta para el pago de la deuda con el Club de Pars y a los bonistas holdout, aunque por la crisis este proceso se mantuvo en suspenso. Y por ese motivo, no result extrao que la administracin de Cristina Fernndez de Kirchner buscase el retorno al FMI, para tener una opcin de ltimo recurso de financiacin, aunque pretendi que esta fuese sin condicionamiento produciendo un nuevo giro en esta materia. De la reunin del G20 en Londres de abril de 2009 bajo el lema Trabajo, Estabilidad y Crecimientose tomaron medidas tendientes a modificar el sistema econmico global: triplicar el dinero del FMI para ayuda a pases en riesgo; establecer mayores controles para los hegde funds y normas que impidan la formacin de activos txicos; se acordaron limitar a los parasos fiscales; la redaccin de las nuevas normas estn a cargo de un Consejo de Estabilidad Financiera; y, una mayor supervisin para las agencia de calificadoras de riesgo.26 Uno de los interrogantes de los resultados de esta Cumbre fue la definicin de como sern las relaciones con el FMI, ya que no se suspendieron las misiones previas (cosa que el gobierno argentino rechaza); la Argentina no calificara para la nueva lnea de crditos27, y; el dato relativamente positivo fue el aumento de las reservas por la emisin de Descuentos Especiales de Giro (DEG), por unos dos mil quinientos millones de dlares, aunque su venta implica una prdida del poder relativo de nuestro pas en el Organismo.28 En el marco de la Cuestin Malvinas, el Canciller Taiana anunci la decisin de reclamar la extensin a 350 millas de nuestra soberana martima en la Comisin de Lmites que depende de la Convencin de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y objetara cualquier presentacin britnica que involucre a las Islas Malvinas y el Sector Antrtico Argentino, ante la posibilidad de que Londres analice hacer un reclamo en ese sentido.
26. IECO, Suplemento Econmico de Clarn, 5 de abril de 2009, pgina 3. 27. En el caso de Mxico no obtuvo la precalificacin de su poltica econmica por parte del Organismo. (IECO, 3 de mayo de 2009: 5) 28. Estos podran ser comprados por China, tal vez el transfondo del acuerdo de ayuda firmado en marzo de 2009 entre los bancos centrales de ambos pases.
451
En un paso ms hacia la autonoma de los isleos, el gobierno de Gordon Brown promovi la sancin de una nueva constitucin para los kelpers. Su entrada en vigencia origin una protesta por parte del gobierno argentino, el cual anunci que denunciar ante la comunidad internacional la flagrante violacin de la soberana argentina y el derecho internacional.29 Este hecho se suma al fracaso argentino en el Comit de Descolonizacin de la ONU, cuando nuestro pas impuls que ese organismo desconociera el derecho a la autodeterminacin de los habitantes de Malvinas. En sntesis, de la observacin emprica por el relevamiento parcial que hemos realizado, llegamos a las siguientes conclusiones. Si bien en un principio pudimos observar la existencia cierto ajuste, entendindolo como las variaciones de la intensidad del esfuerzo y las adecuaciones de los objetivos de las vinculaciones externas, marcado por la impronta personal y el estado de las fuerzas internacionales. Aunque en la primera fase fue ms preciso hablar de la continuidad de determinados criterios bsicos para su diseo y ejecucin. La crisis local, generada por el conflicto con el campo, tiene efecto en la sustentabilidad de la poltica exterior implementada, tanto por la ruptura del frente social que aglutin el kirchnerismo, como frente a la bsqueda de mayores mrgenes de maniobra en el sistema internacional. En cuanto a la crisis global esta se manifest en la cada del comercio exterior, aunque todava present un carcter equilibrado. Si bien fue cierta la disminucin de los flujos de inversiones que podra no afectar inmediatamente a la economa argentina, ya que el crecimiento se sostuvo casi exclusivamente por recursos internos, la relacin con el capital extranjero se torna complicada.30 El punto crtico result la relacin con los organismos multilaterales de crdito, los cuales han visto reforzada su posicin, en un marco de una mayor debilidad de Argentina. En cuanto a la poltica multilateral, esencialmente utilizada para mediatizar la relacin asimtrica con Washington, se ha mostrado menos eficaz que durante la gestin de Nstor Kirchner, bsicamente por la causa de Antonini Wilson, incluso a pesar de la mayor compatibilidad de
29. Clarn, 7 de noviembre de 2008, pgina 12. 30. Como ejemplo, puede mencionarse la preocupacin ibrica por la negociacin en torno a la reestatizaciones en Aerolneas Argentinas el sistema privado de Jubilaciones (BBVA y grupo Santander) y el temor por la continuidad de la argentinizacin de Repsol-YPF.
452
agendas con la llegada de la administracin demcrata. En el plano del desendeudamiento, las seales emitidas desde el Departamento de Estado y el Congreso norteamericano hacen pensar que en ese pas no cumplira las mismas funciones de moderador que tuvo hasta 2005. En el plano regional la multilateralidad esta marcada por el cambio de centro gravitatorio de Brasil que ha centrado su poltica regional hacia el UNASUR, donde Argentina posee un menor poder relativo, lo que afect otros campos como el comercial a nivel global, del MERCOSUR y el bilateral. A esto hubo que sumarle la redefinicin del rol de Venezuela esta siendo redefinido, por la insuficiencia como financista y las tensiones generadas con grupos aliados hasta ahora del gobierno, como la UIA, que podran restar legitimidad a las polticas impulsadas. La estrategia hacia Malvinas se ha mostrado sin cambios, aunque cabe notar dos cuestiones: una, la mayor autonoma de los kelpers gracias a la nueva constitucin, sumado al fracaso argentino en las Naciones Unidas para limitar su autodeterminacin, como lado negativo, y las condiciones que emergieron de las presentaciones realizadas en el marco de la Convencin de los Derechos del Mar por los limites de nuestra plataforma continental, como positivo. Aunque no observamos entre ambas administraciones la existencia de un cambio, entendindolo como el abandono o reemplazo de uno o ms de los criterios ordenadores de la poltica exterior, lo que result evidente que sta cuenta con menos mrgenes externos e internos y que por ello se perciben ajustes que de profundizarse podran desnaturalizar el lineamiento general proclamado.
453
EpLOGO
Alejandro Simonoff
Al cerrar nuestro libro sobre los doscientos aos de relaciones de la Argentina con el mundo hemos sido conscientes de que estas an continan, aunque el bicentenario fue un lmite poderoso para recorrer y evaluar nuestra poltica exterior. sta es un proceso inacabado y por lo tanto abierto hacia el futuro. Esta apertura hacia del devenir tambin promovi nuevas lecturas hacia el pasado, en donde el dilogo entre diversas perspectivas tericas y los sucesos, le otorgaron nuevas formas de mirarlos y comprenderlos. Fue por eso que las diversas conceptualizaciones tericas aportaron, desde la construccin disciplinar en los aos sesenta de la mano de Juan Carlos Puig, percepciones que redefinieron a los sucesos constantemente, por eso fue un proceso que no cristaliz. Pero producto de una ambigedad ineludible para la poltica exterior: al ser sta al mismo tiempo el objeto de estudio y el campo disciplinar, lo que nos puso en un territorio cenagoso. Estas dificultades no impidieron buscar una explicacin estructural, analizando la poltica exterior no como una simple sumatoria de particularidades, sino verla como una articulacin entre mltiples niveles de accin, en donde se priorizaron aquellas cuestiones relevantes que permitieron describir el ms amplio panorama posible. Pero esta ambigedad conceptual posey un lado negativo, al confundir el objeto con las perspectivas de anlisis, ms all de las complicaciones objetivas los distintos modelos interpretativos optaron por sealar la ausencia
455
de una poltica exterior, cuando en realidad se trat de una proliferacin de modelos de insercin que pujaron entre ellos. Al primer momento paradigmtico, el autonomismo puigiano de inspiracin nacionalista y reformista, le sucedieron las explicaciones cepalinas de Mario Rapoport, el modelo realista perifrico de Carlos Escud de inspiracin neoconservadora, las variantes neo institucionalistas de sesgo neoliberal de Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlin, y las lecturas pos autonomistas de Guillermo Figari y Luis Dallanegra Pedraza. Esta saludable variedad terica contribuyeron a afirmar una percepcin de la poltica exterior como un proceso errtico y contradictorio, aunque existieron tres ncleos claramente definidos para la historia de nuestra poltica exterior. La tradicional, denominada tambin de dependencia racionalizada, o las relaciones exteriores de la Argentina consolidada, o de relacin especial con Gran Bretaa cuyo ncleo duro fue la victoria del Estado Nacin oligrquico que consolid el modelo agroexportador y la formacin de una alianza econmica y poltica con Inglaterra que estableci determinada acciones en las relaciones con el mundo. El segundo momento donde aparecieron nuevos modos de relacionamiento, la etapa de preeminencia de la autonoma heterodoxa, Argentina subordinada, o del modelo globalista, aqu no existi el mismo consenso que en el anterior ncleo, por eso la inestabilidad, producto de la puja poltica (interna, entre las facciones peronistas y antiperonistas, y otra externa, comunistas y anticomunistas), y econmica (entre los sectores agrcolas e industriales), que se vio potenciada por la relacin con Washington en el marco de la Guerra Fra (donde el populismo era percibido como una escala previa al dominio sovietizante). Y finalmente el ncleo reciente donde la estabilidad poltica, producto de la restauracin democrtica tras la guerra de Malvinas, alej una de las variables del modelo anterior, y tuvo que construir una forma de relacin ms cooperativa con Estados Unidos y tambin por el acercamiento a Brasil, fue la Argentina posmoderna, o del modelo de aquiescencia pragmtica, o pos autonomista. Las divergencias estuvieron marcadas por los diversos acentos puestos en los elementos que distinguen a cada uno (la subordinacin a la potencia hegemnica, la institucionalizacin de un sistema universal, la bsqueda
456
de mrgenes de maniobra, o el modelo econmico vigente) que llevaron a determinar diversos lmites temporales de acuerdo a cada perspectiva. En esta complejidad fue que pretendimos darles un sentido a los sucesos recabados aqu: el dar cuenta de cmo fue el proceso y las tensiones interpretativas que poseyeron desde la mayor amplitud posible y que pueden ser pensados y escritos de otros modos del que presentamos aqu. La Argentina enfrent, enfrenta y enfrentar muchos desafos a la hora de vincularse con el mundo, y ninguna de las opciones fue, es, ni ser sencilla de concretar. Pero con esto no queremos decir que cualquiera de las opciones fuesen neutrales o ingenuas, aunque afirmamos que existen aspectos que fueron ineludibles para pensar la poltica exterior argentina: su carcter perifrico y el hecho de ser una potencia intermedia. Fue evidente que entre las visiones existi un abismo muy profundo y que, lejos de aclarar, muchos de estos anlisis y descripciones entorpecieron. Por ese motivo fue que de todas las opciones posibles nos inclinamos por la bsqueda de mrgenes de maniobra, ya que las caractersticas sealadas por Puig siguen vigentes (la construccin de un modelo que puede no cumplir con las expectativas metropolitanas, no entorpecer sus lineamientos estratgicos y separar los intereses del bloque de los de la potencia). Pero esta afirmacin, no la hicimos como un recuerdo nostlgico de los setenta, sino con los aprendizajes e innovaciones que impactaron en este pensamiento autonomista, o debiramos decir correctamente, pos autonomista: no caer en la confusin de asimilar a regimenes sustancialmente diferentes bajo un mismo techo, y no llegar a que la determinacin de intereses entre la potencia hegemnica y del bloque llev a priorizar la una confrontacin de la nacin perifrica con la Metrpoli (Rapoport, 1990). Por otro lado, el paradigma autonomista no pudo evitar los efectos de las transformaciones ocurridas en el Sistema Internacional por la crisis de 1973, y por las cuales el Estado-Nacin vio afectadas sus capacidades. ste no desapareci, sino que sigui siendo el actor principal, aunque ya no fue el nico. Las compaas transnacionales, el capital financiero internacional, los organismos internacionales, entre otros socavaron las reglas del juego del sistema westfaliano. Esta debilidad llev a algunos a proponer: o el seguidismo a la potencia hegemnica que llev a confundir nuestros intereses con los de ella; o resignar mrgenes de maniobra en funcin de un modelo consensual global
457
siempre inestable y asimtrico. Si bien estas percepciones ms reciente pusieron al sistema internacional, sobre el interno, no pareci razonable pasar a un segundo plano a la autonoma. Sabemos que ella no podra redefinirse como en los sesenta o setenta porque el mundo cambi, pero una cosa fue redefinirla y otra hacerla desaparecer. Hay que rescatar sus fundamentos originarios, ya que no fueron un absoluto, sino que se definieron por su relacin dialctica con la insercin, lo que lo separ del aislacionismo.1 Las respuestas a los dilemas de nuestro relacionamento externo no los encontraremos en la adopcin de frmulas neoconservadores y neoliberales que perpetan la asimetra, con ilusiones y mitos sobre el sistema internacional, sino en la adopcin de conceptos que implicasen la bsqueda de capacidades que mejoren la construccin de una autentica autonoma, alejada de estas dos versiones, como del aventurerismo aislacionista, que permitir a la Argentina conseguir una insercin favorable a nuestros intereses y por lo tanto viable a lo largo del tiempo.
1. Estos trminos claramente separados en la teora de Puig (1984, I: 79), no fue comprendida ni por los occidentalistas y se siguen observando en la actualidad (Corigliano, 2008, 9), ya que no disciernen entre la autonoma heterodoxa y la secesionista.
458
GLOSARIO1
Aquiescencia Pragmtica: modelo interpretativo de nuestra poltica exterior, definido por Russell y Tokatlian, como aqul que se inici en los aos noventa del siglo XX hasta diciembre de 2001. La aquiescencia es un tipo de conducta que se caracteriza por la conformidad autoimpuesta por parte del Estado, cuando ante la falta de alternativas realistas se adopta una poltica exterior subordinada a un actor externo. En este perodo el inters nacional fue definido en trminos de desarrollo econmico y en consecuencia el modelo de insercin seguido por el gobierno de Argentina, tuvo a Brasil y a Estados Unidos como principales protagonistas: Brasil fue visto instrumentalmente como una contraparte funcional en trminos econmicos y disfuncional en trminos polticos dado que el vnculo estaba subordinado a la relacin con Washington; mientras que EEUU fue racionalizado como el referente del alineamiento estratgico, siendo la piedra angular de la poltica exterior argentina. Argentina Consolidada: etapa histrica definida por Cisneros y Escud en la cual el Estado Nacional finaliz su construccin (1880-1942). Es el punto de inicio de la poltica exterior tradicional, es decir, poltica exterior y mercados, inicindose el proceso de modernizacin al ingresar a la divisin internacional del trabajo siendo subsidiarias de materias primas, para pasar luego a las polticas de consolidacin territorial y equilibrios de poder.
1. Este apartado fue realizado por Florencia Guerrina y Valeria Lejido, la Licenciada Lucia Munafo y el Licenciado Ezequiel Parma.
459
Argentina Embrionaria: perodo histrico definido por Escud y Cisneros, quienes aluden a los problemas de la construccin del Estado-Nacin (1806-1880) que sin haberse conformado del todo y sin legitimidad, en donde las relaciones exteriores se deban principalmente a estmulos exteriores. Argentina Postmoderna: es la ltima etapa definida por Cisneros y Escud en su obra Historia General de las Relaciones Internacionales Argentinas (1989-2001). Es considerada una etapa refundacional de una nueva generacin del ochenta, debemos enmarcarla en el fin de la Guerra Fra, donde el Estado, debe renunciar a las confrontaciones del pasado y a el rgimen democrtico y las polticas de mercado. Argentina Subordinada: etapa histrica de factura escudeana, marcada por el ascenso de los Estados Unidos al poder mundial. El nuevo esquema de insercin internacional estuvo determinado por la confrontacin de nuestro pas con Washington y en donde, producto de esto, la Argentina ingres en un periodo de declinacin. Autonoma Heterodoxa: modelo pugiano en el cual un Estado Perifrico acepta la conduccin estratgica del bloque, pero existen tres aspectos que lo diferencian de la Dependencia Racionalizada: 1. el modelo de desarrollo interno puede no coincidir con las expectativas de la metrpoli; 2. en que las relaciones internacionales del pas perifrico no sean globalmente estratgicas; y, 3. separa el inters nacional de la potencia dominante y el inters estratgico del bloque. Podra decirse que bsicamente, este modelo privilegia la autonoma del Estado sobre la insercin aunque sta se mantiene en una relacin dialctica con la insercin. Autonoma Relacional: las nuevas circunstancias mundiales (globalizacin y fin de la guerra Fra) y de Sudamrica (democratizacin e integracin regional o sub-regional), llevaron a Russell y Tokatlin a reevaluar el concepto de autonoma, y favorece el trnsito de una autonoma que se define por contraste (tradicionalmente evaluada por el mayor o menor nivel de oposicin a las preferencias dominantes) a una que se construye con otros. As, debe entenderse la autonoma relacionalcomo la capacidad y disposicin de los estados para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y ms all de sus fronteras
460
Autonoma Secesionista: categora elaborada por Juan Carlos Puig en la cual el pas perifrico corta el cordn umbilical que lo una a la metrpoli. Aqu se observa la prdida del carcter dialectico de la autonoma, al poner a este objetivo del Estado-Nacin, ms all de sus recursos nacionales y aislndose del sistema internacional. Por esos motivos, sta no era para Puig, una etapa recomendable, ya que puede derivar en una situacin absolutamente contraria a la deseada. Bilateralismo Profundizado: definimos de esta manera al perodo histrico que comprende los aos 1930 a 1946, caracterizado bsicamente, por la predileccin de Argentina por Gran Bretaa como opcin para su insercin internacional y como medio para frenar el avance econmico norteamericano en nuestro pas, en un contexto signado por la crisis mundial de 1929 y el cambio hegemnico del poder mundial. La profundizacin de nuestra relacin bilateral con Gran Bretaa tuvo su mayor expresin a travs de la firma del Pacto Roca-Runciman el 1 de mayo de 1933, por el cual Argentina abandonaba el libre cambio para pasar a la reciprocidad. Dicho pacto, signific tambin el rechazo a otras opciones de insercin para nuestro pas que planteaban desde la afiliacin a la esfera de influencia norteamericana, vnculos con Alemania hasta una postura autonmica pregonada por miembros de FORJA. Dependencia Para-Colonial: esta categora fue definida por Puig como la fase en la cual el Estado posee formalmente el gobierno soberano y no es una colonia, pero en realidad los grupos que detentan el poder efectivo en la sociedad no constituyen otra cosa que un apndice del aparato gubernamental y de la estructura del poder real de otro Estado. Dependencia Racionalizada o Dependencia Nacional: para Puig en este modelo los grupos que detentan el poder real racionalizan la dependencia y, por tanto, se fijan fines propios que pueden llegar a conformar un proyecto nacional compartido globalmente en sus rasgos esenciales por la potencia hegemnica. A diferencia de la dependencia paracolonial es que existe un proyecto nacional en el que los grupos que detentan el poder se impusieron algunos lmites a la influencia, en principio determinante de la potencia imperial. Cualquier avance sobre dichos lmites implica el desafo y la contestacin. En nuestro pas, este modelo tiene su apogeo en el siglo XIX, promoviendo una serie de tendencias profundas en la poltica exterior: 1. Afiliacin a la
461
esfera de influencia britnica: caracterizada por la optimizacin de lo econmico y el establecimiento de algunas limitaciones polticas; 2. Oposicin a los Estados Unidos: producto de la escasa importancia econmica de la relacin, que a veces lleg al enfrentamiento; 3. Aislamiento de Amrica Latina: aunque se mantenan a veces relaciones estrechas desde lo diplomtico, lo cultural y lo poltico, exista cierto rechazo a crear asociaciones permanentes; 4. Debilidad Territorial: existe poca preocupacin por conservar territorios que estuvieran fuera del proyecto agroexportador. Estado Parasitario: definicin de Carlos Escud a un Estado fallido que carecera de la capacidad para instrumentar estrategias externas y de pensar en funcin de los intereses de largo plazo. La debilidad del Estado se debe a que ste est sujeto a grupos de presin que priorizan sus intereses en la poltica interna y en consecuencia la poltica exterior se convierte en un instrumento de esos imperativos. Paradigma Globalista: a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial, Russell y Tokatlin encuentran una nueva realidad externa e interna signada por las polaridades Este-Oeste , Norte-Sur , y la necesidad del pas de poner en marcha una nueva estrategia de desarrollo configuraron un nuevo modelo de insercin internacional. En el eje Este-Oeste, Argentina se defini como un pas occidental. Aunque todos los gobiernos procuraron mantener cierto margen de decisin propia, la creciente dependencia econmica del pas en referencia a EEUU atenu en ocasiones este perfil autonomista; mas acosados por la conveniencia que por conviccin, los gobiernos argentinos se mostraron menos dispuestos a confrontar con la potencia del norte, a diferencia del perodo anterior. En el mbito sur-sur, Argentina dio prioridad a los vnculos horizontales con sus vecinos, aunque no logr establecer un patrn de relaciones duradero. En una primera fase la visin del Brasil, principal referente de la regin estuvo signada ms en la competencia que en la cooperacin. Sin embargo, llegando al final de este perodo, la inclusin de la democracia como un aspecto de la poltica exterior en el gobierno de Alfonsn, permiti abrir un nuevo captulo de relaciones con la regin, y en particular con el Brasil, en donde la visin cooperativa con el pas vecino se mostr claramente predominante.
462
Teora autonomista: tiene su origen como respuesta por parte de los intelectuales del pensamiento estructuralista latinoamericano tanto al paradigma realista como al transnacionalismo para explicar la poltica exterior de un Estado Perifrico. Russell y Tokatlin dividen a los autores que trataron el tema de la autonoma en Amrica Latina en dos corrientes principales: realismo de la periferia y utilitarismo de la periferia. En la primera corriente encontramos a Juan Carlos Puig en Argentina y Helio Jaguaribe en Brasil. El aporte del primero se fue determinando la construccin de un objeto de estudio y la elaboracin de teoras y metodologas propias para su anlisis, cuyas orientaciones tericas estuvieron marcadas por el concepto de autonoma. En la concepcin de Puig y sus discpulos, sta era percibida en trminos dialcticos, en la relacin con el Bloque, y su carcter determinante era la distincin en cada accin de los intereses de la potencia hegemnica y los del Bloque, lo que llev a concentrarse en el grado de confrontacin con Estados Unidos. Mientras el desarrollo terico del autor brasileo se orient hacia la determinacin de variables como la permeabilidad internacional y la viabilidad nacional que determinas las formas, y posibilidades de la construccin autonmica para las potencias medianas y perifricas. Estos autores juzgaron que la concertacin poltica y la integracin regional o sub-regional, eran el camino adecuado e inevitable hacia una mayor autonoma. En los aos ochenta, aparecieron las versiones del utilitarismo de la periferia que rechaza lo planteado por la corriente anterior; y produciendo con ello un cambio paradigmtico. Su principal exponente en Argentina fue Carlos Escud con su teora del realismo perifrico. Este autor propone un replanteamiento del concepto de autonoma al decir que sta se mide en trminos de los costos relativos de hacer uso de la libertad de accin de un Estado, y que se debe distinguir entre el uso y la inversin de autonoma. Por ltimo, el fin de la Guerra Fra y la globalizacin llevaron a autores como Russel y Tokatlian a redefinir el concepto de autonoma ya que consideran que las concepciones de las teoras anteriores resultan anacrnicas o limitadas. Estos ltimos autores representan a la autonoma relacional Realismo Perifrico: bajo el principio esbozado por Tucdides donde los fuertes hacen lo que pueden y los dbiles sufren lo que deben, CarALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)
463
los Escud, elabor la teora del Realismo Perifrico, la cual, un Estado de la periferia como Argentina, debe de aceptar su posicin dbil y poco relevante de los intereses del estado hegemn. La estrategia de insercin internacional es colocarse bajo el paraguas de las potencias y abstenerse de enfrentamientos intiles, donde el concepto de inters nacional desaparece al frente las exigencias de la potencia.
464
ANEXO CANCILLERES1
Listado de Cancilleres1 GOBIERNO Junta de Representantes CANCILLERES -Bernardino Rivadavia -Manuel Jos Garca (encargado de RR.EE) -Manuel Jos Garca -Francisco de la Cruz -Manuel Dorrego -Juan Ramn Balcarce -Toms Guido -Jos Miguel Daz Vlez -Salvador Mara del Carril -Toms Guido -Toms Guido -Vicente Lpez -Toms Guido -Felipe Arana -Luis Jos de la Pea -Luis Jos de la Pea (reasume funciones) -Facundo Zuvira -Juan Mara Gutirrez -Luis Jos de la Pea -Emilio de Alvear -Francisco Pico -Eduardo Costa -Rufino de Elizalde -Mariano Varela -Carlos Tejedor -Flix Fras -Bernardo de Irigoyen -Rufino de Elizalde -Manuel A. Montes de Oca -Lucas Gonzlez FECHA 5 de febrero de 1822 14 de mayo de1824 8 de febrero de1826 10 de febrero de 1826 7 de julio de 1827 13 de agosto de 1827 8 de febrero de1828 3 de diciembre de 1828 4 de mayo de1829 7 de agosto de1829 6 de diciembre de1829 6 de marzo de1832 6 de noviembre de1833 30 de abril de1835 6 de abril de1852 22 de junio de1852 29 de agosto de1853 7 de marzo de1854 30 de septiembre de1858 5 de marzo de1860 14 de diciembre de1860 12 de abril de 1862 15 de octubre de1862 12 de octubre de 1868 17 de agosto de 1870 12 de octubre de1874 2 de agosto de 1875 2 de octubre de 1877 8 de mayo de 1878 9 de octubre de 1879
Bernardino Rivadavia (Pres.) Vicente Lpez y Planes (Pres.) Manuel Dorrego (Gob.) Juan Lavalle (Gob.) Juan Jos Viamonte (Gob.) Juan Manuel de Rosas (Gob.)
Vicente Lpez y Planes (Gob.) Valentn Alsina (Gob.)
Justo Jos de Urquiza (Pres.) Santiago Derqui (Pres.)
Bartolom Mitre (Pres.) Domingo Faustino Sarmiento (Pres.) Nicols Avellaneda (Pres.)
1. Realizado por la profesora Laura Monacci
465
Julio Argentino Roca (Pres.)
-Bernardo de Irigoyen -Victorino De la Plaza -Francisco J. Ortiz -Norberto Quirno Costa -Estanislao S. Zeballos -Roque Senz Pea -Eduardo Costa -Estanislao S. Zeballos -Toms S. de Anchorena -Miguel Can -Norberto Quirno Costa -Valentn Virasoro -Eduardo Costa -Amancio Alcorta -Jos A. Terry -Carlos Rodrguez Larreta -Manuel Augusto Montes de Oca -Estanislao Zeballos -Victorino de la Plaza -Carlos Rodrguez Larreta -Ernesto Bosch -Jos Luis Murature -Carlos A. Bec -Honorio Pueyrredn -ngel Gallardo -Horacio B. Oyhanarte -Ernesto Bosch -Adolfo Bioy -Carlos Saavedra Lamas -Jos Mara Cantilo -Julio A. Roca -Enrique Ruiz Guiaz -Segundo R. Storni -Alberto Gilbert
12 de octubre de 1880 11 de febrero de1882 25 de octubre de1883 12 de octubre de 1886 10 de septiembre de 1889 30 de junio de 1890 6 de agosto de 1890 22 de octubre de 1891 12 de octubre de 1892 7 de junio de 1893 27 de junio de 1893 5 de julio de 1893 16 de diciembre de 1893 10 de enero de 1895 9 de septiembre de 1903 12 de octubre de 1904 15 de marzo de 1906 21 de noviembre de 1906 22 de junio de 1908 9 de agosto de 1910 17 de diciembre de 1910 16 de febrero de 1914 12 de octubre de 1916 13 de septiembre de 1918 27 de diciembre de 1922 12 de octubre de 1928 7 de septiembre de 1930 9 de octubre de 1931 20 de febrero de 1932 20 de febrero de 1938 2 de septiembre de 1940 13 de junio de 1941 7 de junio de 1943 22 de octubre de 1943
Miguel Jurez Celman (Pres.)
Carlos Pellegrini (Pres.) Luis Senz Pea (Pres.)
Jos Evaristo Uriburu (Pres.) Julio Argentino Roca (Pres.) Manuel Quintana (Pres.) Jos Figueroa Alcorta (Pres.)
Roque Senz Pea (Pres.) Victorino de la Plaza (Pres.) Hiplito Yrigoyen (Pres.) Marcelo Torcuato de Alvear (Pres.) Hiplito Yrigoyen (Pres.) Jos Flix Uriburu (Pres. de facto) Agustn Pedro Justo (Pres.) Roberto Marcelino Ortiz (Pres.) Ramn S. Castillo (Pres.) Pedro Pablo Ramrez (Pres. de facto)
466
Edelmiro Julin Farrel (Pres. de facto) Juan Domingo Pern (Pres.)
-Orlando L. Peluffo -Juan Isaac Cooke -Juan Atilio Bramuglia -Hiplito Paz -Jernimo Remorino -Jernimo Remorino -Ildefonso Cavagna Martnez -Mario Amadeo -Luis A. Podest Costa -Alfonso de Laferrere -Alejandro Ceballos -Carlos Alberto Florit -Digenes Taboada -Adolfo Mujica -Miguel ngel Crcano -Roberto Etchepareborda -Mariano Jos Drago -Bonifacio Del Carril -Carlos Manuel Muiz -Juan Carlos Cordini -Miguel ngel Zavala Ortiz -Nicanor Costa Mndez -Juan B. Martn -Luis Mara de Pablo Pardo -Luis Mara de Pablo Pardo -Eduardo Francisco Mac Loughlin -Juan Carlos Puig -Alberto Juan Vignes -Alberto Juan Vignes -Alberto Juan Vignes -Angel Federico Robledo -Manuel Guillermo Arauz Castex -Ral Alberto Quijano -Antonio Vaek (Delegado de la Junta Militar) -Csar Augusto Guzzetti -Oscar Antonio Montes -Carlos Washington Pastor
2 de mayo de 1944 29 de agosto de 1945 4 de junio de 1946 13 de agosto de 1949 28 de junio de 1951 4 de junio de 1952 25 de agosto de 1955 26 de septiembre de 1955 14 de noviembre de 1955 30 de enero de 1957 29 de enero de 1958 10 de mayo de 1958 22 de mayo de 1959 28 de abril de 1961 12 de septiembre de 1961 26 de marzo de 1962 5 de abril de 1962 30 de abril de 1962 5 de octubre de 1962 23 de mayo de 1963 12 de octubre de 1963 4 de julio de 1966 16 de junio de 1969 18 de junio de 1970 26 de marzo de 1971 22 de junio de 1972 25 de mayo de 1973 13 de julio de 1973 12 de octubre de 1973 1 de julio de 1974 11 de agosto de 1975 2 de octubre de 1975 19 de enero de 1976 24 de marzo de 1976 30 de marzo de 1976 23 de mayo de 1977 6 de noviembre de 1978
Juan Domingo Pern (Pres.) (2 Perodo) Eduardo Lonardi (Pres. de facto) Pedro Eugenio Aramburu (Pres. de facto) Arturo Frondizi (Pres.)
Jos Mara Guido (Pres. de facto)
Arturo Humberto Illia (Pres.) Juan Carlos Ongana (Pres. de facto) Roberto Marcelo Levingston (Pres. de facto) Alejandro Agustn Lanusse (Pres. de facto) Hctor Jos Cmpora (Pres.) Ral Alberto Lastiri (Pres.) Juan Domingo Pern (Pres.) Mara Estela Martnez de Pern (Pres.)
Jorge R. Videla (Pres. de facto)
467
Roberto E. Viola/ Leopoldo F. Galtieri (Pres. de facto) Reynaldo Benito Bignone (Pres. de facto) Ral Ricardo Alfonsn (Pres.) Carlos Sal Menem (Pres.) (1y 2 perodo) Fernando De La Ra (Pres.) Adolfo Rodrguez Sa (Pres.) Eduardo Duhalde (Pres.) Nstor Kirchner (Pres.) Cristina Fernndez de Kirchner (Pres.)
-Oscar Camilion -Nicanor Costa Mndez .Juan Ramn Aguirre Lanari -Dante Caputo -Susana Ruiz Cerutti -Domingo Felipe Cavallo -Guido Di Tella -Alberto Rodrguez Giavarini -Jos Mara Vernet -Carlos Federico Ruckauf -Rafael Antonio Bielsa -Jorge Enrique Taiana -Jorge Enrique Taiana
29 de marzo de 1981 22 de diciembre de 1981 2 de julio de 1982 10 de diciembre de 1983 26 de mayo de 1989 8 de julio de 1989 31 de enero de 1991 10 de diciembre de 1999 23 de diciembre de 2001 3 de enero de 2002 25 de mayo de 2003 1 de diciembre de 2005 10 de diciembre de 2007
FUENTES: AAVV. La argentina en el siglo XX, Diario La Nacin, Argentina. CENTENO, Francisco (comp.). Digesto de Relaciones Exteriores 1810-1913, Est. Grfico Centenario, Buenos Aires, 1913. Pgina web: <www.cancilleria.gov.ar> en lnea.
468
Bibliografa
Acua, Marcelo L, De Frondizi a Alfonsn: la tradicin poltica del radicalismo, Vol. 2, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1984. Aja Espil, Jorge A., El antagonismo ideolgico en Amrica 1962-1963, en Jalabe, Silvia La poltica exterior argentina y sus protagonistas. 1880-1995, Buenos Aires, GEL, 1996, 75-189. Alconada Semp, Ral, Democracia y poltica exterior, en Jalabe, Silvia, La poltica exterior argentina y sus protagonistas. 1880- 1995, Buenos Aires, GEL, 1996, 345-355. Alfonsn, Ral, Memoria poltica. Transicin a la democracia y derechos humanos, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2004. Allison, Graham, La esencia de la decisin, Buenos Aires, GEL, 1971. Alonso, Beatriz, La presidencia de Alvear, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1983. Altamirano, Carlos, Bajo el signo de las masas (1943-1973), Biblioteca del pensamiento argentino, Buenos Aires, Ariel Historia, 2001. lvarez Guerrero, Osvaldo, El radicalismo y la tica social. Yrigoyen y el krausismo, Buenos Aires, Leviatn, 1983. lvarez Guerrero, Osvaldo, Las razones de la Libertad. /Las plataformas de la U.C.R., Buenos Aires, Lugar, 1990. Amato, Fernando y Boyanovsky Bazn, Christin, Setentistas: de La Plata a la Casa Rosada, Buenos Aires, Sudamericana, 2008. Arendt, Hannah, Los orgenes del totalitarismo 2. El Imperialismo, Madrid, Alianza, 1982.
469
Basulado, Eduardo M., Las reformas estructurales y el plan de convertibilidad durante la dcada de los noventa: el auge y la crisis de la valorizacin financiera, en Las reformas estructurales y el plan de convertibilidad durante la dcada de los noventa: el auge y la crisis de la valorizacin financiera, Buenos Aires, FLACSO, Sede Argentina, 2003. Baquero Lazcano, Pedro, Arturo Illia: poltica internacional, Crdoba, J.P. Molina, 1983. Bernal Meza, Ral, Sistema Mundial y Mercosur. Globalizacin, Regionalismo y Polticas Exteriores Comparadas, Buenos Aires, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Nuevohacer/ GEL, 2000. Bernal Meza, Ral, Amrica Latina en el mundo. El pensamiento latinoamericano y la teora de las Relaciones internacionales, Buenos Aires, GEL, 2005. Boersener, Demetrio, Relaciones internacionales de Amrica Latina, Mxico, Nueva Imagen, 1982. Bologna, Alfredo B., La poltica exterior del gobierno de Menem. Seguimiento y reflexiones al promediar su mandato, Rosario, CERIR-UNR Editora, 1994. Bologna, Alfredo B. y Busso, Anabella, La poltica exterior argentina a partir del gobierno de Menem: una presentacin, en La poltica exterior del gobierno de Menem. Seguimiento y reflexiones al promediar su mandato, Rosario, CERIR, 1994, 17-51. Bossoer, Fabin, Generales y Embajadores. Una historia de las diplomacias paralelas en la Argentina, Buenos Aires, Vergara, 2005. Broder, Pablo, Dos Aos en la era K, Buenos Aires, Grupo Editor Planeta, 2005. Bunge, Alejandro, La Nueva poltica econmica argentina y las relaciones con los dems pases, en De Privitellio, Luciano y Romero, Luis A., Grandes Discursos de la Historia Argentina. Buenos Aires, Aguilar, 2000, 526-27. Busso, Anabella La persistencia de Kirchner y los vnculos con Estados Unidos: ms ajustes que rupturas, en Bologna, Alfredo B. y Otros, La Poltica Exterior del Gobierno de Kirchner, Rosario, CERIR-UNR Editora, 2006, I, 11-127.
470
Calvio, Luis Fernando, La Argentina y el rgimen internacional de la no proliferacin, en Perina, Rubn y Russell, Roberto, Argentina en el mundo (1973- 1987), Buenos Aires, GEL, 1988, 225- 238. Cantn, Daro, Moreno, Jos Luis y Ciria, Alberto, La democracia constitucional y su crisis, Buenos Aires, Paids, 1980. Carella, Alfredo y Moneta, Carlos, Argentina y el pluralismo en el sistema interamericano, en Petras, James F. y Otros, Poltica de Poder en Amrica Latina, Buenos Aires, Pleamar, 1974, 85-147. Carmaniani, Marcelo, Estado y Sociedad en Amrica latina, Barcelona, Crtica-Grijalbo, 1982. Cavarozzi, Marcelo, Autoritarismo y democracia (1955-1996). La transicin del Estado al mercado en la Argentina, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1997. Cisneros, Andrs, (compilador), Poltica Exterior Argentina (1989-1999): historia de un xito, Buenos Aires, GEL, 1998. Cisneros, Andrs, Argentina: historia de un xito, en Castro, Jorge y Cisneros, Andrs, Poltica Exterior Argentina (1989- 1999): historia de un xito, Buenos Aires, GEL, 1998, 35- 81. Cisneros, Andrs y Escud, Carlos, (1988), Historia General de las relaciones exteriores de la Repblica Argentina, Buenos Aires, GEL, 1999. Cisneros, Andrs, y Pieiro Iiguez, Carlos, Del ABC al Mercosur. La integracin latinoamericana en la doctrina y praxis del peronismo, Buenos Aires, Nuevo Hacer GEL, 2002. Cockcroft, James D., Amrica latina y Estados Unidas. Historia y poltica pas por pas, Mxico, Siglo XXI, 2001. Conil Paz, Arturo y Ferrari, Gustavo, Poltica Exterior Argentina 1930-1962, Buenos Aires, Huemul, 1971. De La Balze, Felipe, La poltica exterior en tres tiempos. Los fundamentos de la nueva poltica exterior, en De La Balze, Felipe y Roca, Eduardo, Argentina y Estados Unidos. Fundamentos de una nueva alianza, Buenos Aires, CARI- ABRA, 1997, 11-129. De Riz, Liliana, La poltica en suspenso (1966-1976), Buenos Aires, Paids, 2000.
471
Del Carril, Bonifacio, Estamos con Occidente porque somos Occidente 1962, en Jalabe, Silvia, La poltica exterior argentina y sus protagonistas, 1880-1995, Buenos Aires, GEL, 1996, 165-174. Di Tella, Guido, Palabras de cierre del canciller Guido Di Tella, en Russell, Roberto, La poltica exterior argentina en el nuevo orden mundial, Buenos Aires, GEL, 1992, 261-274. Di Tella, Guido, Poltica exterior argentina: actualidad y perspectivas, en Jalabe, Silvia, La poltica exterior argentina y sus protagonistas 1880-1995, Buenos Aires, GEL, 1996, 379-391. Daz Alejandro, Carlos F., La economa argentina durante el perodo 18801913, en Ferrari, Gustavo y Gallo, Ezequiel (compiladores), La Argentina del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980, 369-375. Escud, Carlos, El nacionalismo territorial argentino, en Perina, Rubn y Russell, Roberto, Argentina en el Mundo (1973-1987), Buenos Aires, GEL, 1988, 241-262. Escud, Carlos, Los conflictos territoriales e internacionales en la historiografa argentina en Comit Internacional de Ciencias Histricas Comit Argentino, Historiografa Argentina (1958-1988) Un evaluacin crtica de la produccin histrica argentina, Buenos Aires, CICH-CA, 1990, 551-562. Escud, Carlos, Realismo perifrico: fundamentos para la nueva poltica exterior argentina, Buenos Aires, Planeta, 1992 Escud, Carlos, La traicin de los derechos humanos, 1950-1955, en Jalabe, Silvia, La poltica exterior argentina y sus protagonistas, 1880-1995, Buenos Aires, GEL, 1996. Etchepareborda, Roberto, Historia de las relaciones internacionales argentinas, Buenos Aires, Pleamar, 1978. Fazio Bengoa, Hugo, El sur en el nuevo sistema mundial, Bogot, Universidad de Colombia, 1999. Fernndez de Kirchner, Cristina E., Pensando en la Argentina, Buenos Aires, Planeta, 2007. Ferns, H.S, Gran Bretaa y Argentina en el Siglo XIX, Buenos Aires, Solar - Hachette, 1966.
472
Ferns H.S., Las relaciones angloargentinas 1880-1910, en Ferrari, Gustavo y Gallo, Ezequiel (compiladores), La Argentina del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980, 41-658. Ferrari, Gustavo, Esquema de poltica exterior argentina, Buenos Aires, EUDEBA, 1981. Ferrari, Gustavo, La Argentina y sus vecinos, en Ferrari, Gustavo y Gallo, Ezequiel (compiladores), La Argentina del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980, 671-694. Ferrari, Gustavo y Gallo, Ezequiel (compiladores), La Argentina del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980. Figari, Guillermo, Pasado, Presente y Futuro de la Poltica Exterior Argentina, Buenos Aires, Biblos, 1993. Figari, Guillermo, De Alfonsn a Menem. Poltica exterior y globalizacin, Buenos Aires, Memphis, 1997 Fraga, Rosendo M., Roca y Chile, Buenos Aires, Editorial Centro de Estudios Unin para la Nueva Mayora, 1996. Garca del Solar, Lucio, Miguel ngel Zavala Ortiz, Buenos Aires, CARI, 1995. Garca del Solar, Lucio, La poltica exterior del gobierno de Arturo Illia, 1963-1966, en Jalabe, Silvia, La poltica exterior argentina y sus protagonistas, 1880-1995, Buenos Aires, GEL, 1996, 191-203. Gerchunoff, Pablo y Llach, Lucas, (1998), El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de polticas econmicas argentinas, Buenos Aires, Emec, 2007. Gilbert, Isidoro, El oro de Mosc. Historia secreta de la diplomacia, economa y la inteligencia sovitica en la Argentina, Buenos Aires, Planeta, 1994. Guadagni, Alieto Aldo; Braden o Pern; Editorial Sudamericana; Buenos Aires; 2008. Halliday, Fred, Gnesis de la Segunda Guerra Fra, Mxico, FCE, 1989, 21- 51 Halperin Donghi, Tulio, Una nacin para el desierto argentino, Buenos Aires, Centro Editor Latinoamericano, 1982. Halperin Donghi, Tulio, La democracia de masas, Buenos Aires, Paids, 1983.
473
Halpern Donghi, Tulio, La democracia de masas, en Historia Argentina 7, Buenos Aires, Paids, 2000. Halperin Donghi, Tulio, Historia contempornea de Amrica Latina. Buenos Aires, Alianza, 2006. Halperin Donghi, Tulio, Proyecto y Construccin de una Nacin (1846 1880), Buenos Aires, Emec, 2007. Heredia, Eduardo, A., Relaciones Internacionales Latinoamericanas, Tomo I, Gestacin y nacimiento, Buenos Aires, GEL, 2006. Illia, Ricardo, Arturo Illia: su vida, principios y doctrina, Buenos Aires, Corregidor, 2001. Jaguaribe, Helio, Desarrollo econmico y poltico, Mxico D. F., FCE, 1973. Jaguaribe, Helio, Brasil: crisis y alternativas, Buenos Aires, Amorrortu, 1974 Jaguaribe, Helio, Argentina y Brasil ante el Siglo XXI, en Nun, Jos y Grimson, Alejandro, Convivencia y buen gobierno. Nacin, nacionalismo y democracia en Amrica Latina, Buenos Ares, Edhasa, 2006, 203-210. Jalabe, Silvia R., La poltica exterior argentina y sus protagonistas 18801995, Buenos Aires, GEL, 1996. Kirchner, Nstor y Di Tella, Torcuato, Despus del Derrumbe. Teora y prctica poltica en la Argentina que viene, Buenos Aires, Galerna, 2003. Konetzke, Richard, Amrica Latina, Buenos Aires, Siglo XXI, 1985. Krasner, Stephen D., Soberana, hipocresa organizada, Barcelona, Paids, 2001. Lacoste, Pablo, La imagen del otro en las relaciones de Argentina y Chile (1534-2000), Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003. Lans, Juan A., De Chapultepec al Beagle. Poltica Exterior Argentina (1945-1980), Buenos Aires, EMECE, 1984. Lans, Juan A., De Chapultepec al Beagle. Poltica Exterior Argentina (1945-1980), Buenos Aires, Hyspamrica, 1984. Lans, Juan A., Aquel apogeo. Poltica internacional argentina. 1910-1939, Buenos Aires, Emec, 2001.
474
Marinucci, Elsa, Argentina en el Mercosur: Desarrollo de nuevos mercados o simple compensacin de dficit?, en Bologna, Bruno, La poltica exterior del gobierno de Menem, Rosario, CERIR, 1994, 131-148. Mc Gann, Thomas F. La Argentina y los Estados Unidos. 1880-1914, en: Ferrari, Gustavo y Gallo, Ezequiel (compiladores), La Argentina del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980, 659669. Mignone, Emilio F. Constitucin de la Nacin Argentina, 1994, Manual de la Reforma, Buenos Aires, Ruy Daz, 1994. Miller, Carina J., Influencia sin poder. El desafo argentino ante los foros internacionales, Buenos Aires, GEL, 2000. Moneta, Carlos, La poltica exterior del peronismo 1973-1976, en Perina, Rubn y Russell, Roberto, Argentina en el Mundo (1973-1987), Buenos Aires, GEL, 1988, 47-97. Newton, Ronald C., El cuarto lado del Triangulo. La amenaza nazi en la Argentina, 1937-1947, Buenos Aires, Sudamericana, 1995. Oszlak, Oscar, La formacin del Estado Argentino. Orden, Progreso y Organizacin Nacional, Buenos Aires, Planeta, 1999. Page, J.A., Pern, Buenos Aires, Javier Vergara Editor, 1984, T1 y 2. Panettieri, Jos, La crisis ganadera. Ideas en torno a un cambio en la estructura econmica y social del pas (1866-1871), La Plata, UNLP, 1965. Panettieri, Jos, Argentina: historia de un pas perifrico (1860-1914), Buenos Aires, CEAL, 1986. Paradiso, Jos, Debates y Trayectoria de la Poltica Exterior Argentina, Buenos Aires, GEL, Coleccin Estudios Internacionales, 1993, 137166. Paradiso, Jos, Vicisitudes de una poltica exterior independiente, en Torre, Juan C., Los aos peronistas, (1943-1952), Buenos Aires, Sudamericana, 2002. Paz, Hiplito J., La tercera posicin, 1949-1951, en Jalabe, Silvia, La poltica exterior argentina y sus protagonistas, 1880-1995, Buenos Aires, CARI, GEL, 1996. Perina, Rubn y Russell, Roberto, Argentina en el Mundo (1973-1987), Buenos Aires, GEL, 1988. Pern, Juan D., Filosofa Peronista, Buenos Aires, CS Ediciones, 2005.
475
Perosa, Hugo, Los viajes al mximo nivel: la diplomacia directa como factor de consolidacin de las relaciones de Argentina y Brasil con la Unin Sovitica, en Russell, Roberto (editor), Nuevos rumbos en la relacin Unin Sovitica/ Amrica Latina, Buenos Aires, GEL, 1990. Perosa, Hugo, Las relaciones argentino- soviticas contemporneas, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1989, T1. Pla, Alberto J., Nuevos Fracasos Radicales: divisin y presidencias (19551966), en Romero, Luis y Otros, El radicalismo, Buenos Aires, CEPE, 1974, 249-278. Potash, Robert, (1971), El ejrcito y la poltica en la Argentina. 1962-1973, Buenos Aires, Sudamericana, 2001. Pucciarelli, Alfredo (coordinador), Los aos de Alfonsn. El poder de la democracia o la democracia al poder?, Buenos Aires, Siglo XXI, 2006, 25-26. Puig, Juan Carlos, Malvinas y el rgimen internacional, Buenos Aires, Depalma, 1983. Puig, Juan Carlos, Amrica Latina: polticas exteriores comparadas, Buenos Aires, GEL, 1984. Rapoport, Mario, 1940-1945, Gran Bretaa, Estados Unidos y las clases dirigentes argentinas, Buenos Aires, Belgrano, 3 ed., 1980. Rapoport, Mario, La posicin internacional de la Argentina y las relaciones argentino- soviticas, en Perina, Rubn y Russell, Roberto, Argentina en el mundo: 1973-1987, Buenos Aires, GEL, 1988, 171- 207. Rapoport, Mario, Problemas y etapas en la historia de las relaciones internacionales de la Argentina, en Comit Internacional de Ciencias Histricas Comit Argentino, Historiografa Argentina (1958-1988) Un evaluacin crtica de la produccin histrica argentina, Buenos Aires, CICH-CA, 1990, 563-574. Rapoport, Mario, Imgenes de la poltica exterior argentina. Tres enfoques tradicionales (1930-1945), en Jalabe, Silvia, La poltica argentina y sus protagonistas, (1880-1995), Buenos Aires, GEL, 1996. Rapoport, Mario, Tiempos de crisis, vientos de cambio. Argentina y el poder global, Buenos Aires, Norma, 2000, 164-210. Rapoport, Mario, Historia econmica, poltica y social de la Argentina, Buenos Aires, Macchi, 2002; Ariel, 2006; Emec, 2007.
476
Rapoport, Mario y Spiguel, Claudio, Estados Unidos y el peronismo. La poltica norteamericana en la Argentina 1949-1955, Buenos Aires, GEl, 1994. Rapoport, Mario y Spiguel, Claudio, Modelos econmicos, regmenes polticos y poltica exterior argentina, en Sombra Saraiva, Jos Flavio (editor), Foreign Policy and polical regime, Brasilia, Instituto Brasileo de Relaciones Internacionales, 2003, 169- 235. Rein, Raanan, Juan Atilio Bramuglia. Bajo la sombra del lder, Buenos Aires, Lumire, 2006. Rock, David, Argentina 1516-1987. Desde la colonizacin hasta Alfonsn, Buenos Aires, Alianza Singular, 1989. Rodrguez Giavarini, Adalberto, Una nueva agenda hemisfrica, en Clarn, 25 de octubre de 2004, 27. Romero, Jos Luis, (1986), Las ideas polticas en Argentina, Buenos Aires, FCE, 2007. Roth, Roberto, Los aos de Ongana. Relato de un testigo, Buenos Aires, Ediciones La Campana, 4 edicin, 1981. Rosa, Jos Mara, Historia Argentina, Buenos Aires, Oriente, 1981. Rouqui, Alain, Poder Militar y sociedad poltica en la Argentina, Buenos Aires, Emec, Vol. 2, 1982 o Hyspamerica Ediciones; 1986. Ruiz Moreno, Isidoro. La revolucin del 55, Tomo I, Buenos Aires, Emec Editores, 1994. Russell, Roberto, Democracia y poltica exterior, en Perina, Rubn y Russell, Roberto Argentina en el mundo: 1973-1987, Buenos Aires, GEL, 1988,151-170. Russell, Roberto, La poltica exterior argentina en el nuevo orden mundial, Buenos Aires, GEL, 1992. Russell, Roberto. La Poltica Internacional (1945-1983), en Nueva Historia de la Nacin Argentina, Buenos Aires, Academia Nacional de la Historia, T VIII, Planeta, 2001, 121-145. Russell, Roberto, Poltica Exterior y veinte aos de democracia. Un primer balance, en Novaro, Marcos y Palermo, Vicente, La historia reciente. Argentina en democracia, Buenos Aires, EDHASA, 2004, 257-269. Russell, Roberto, y Tokatlian, Juan Gabriel, El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina, Buenos Aires, FCE, 2003.
477
Sanz Quesada, Mara. La Libertadora (1955-1958). De Pern a Frondizi. Historia Pblica y secreta, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 2007. Snchez, Pedro, La presidencia de Illia, Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1983 Saraiva, Miriam y Tedesco, Laura, Argentina y Brasil: polticas exteriores comparadas tras la guerra fra, en Palermo, Vicente, Poltica Brasilea Contempornea, Buenos Aires, Instituto Di Tella -Siglo XXI, 2003 475-512. Sartori, Tatiana, Argentina y el Movimiento No Alineados (MNOAL), en Estudio y Accin 2006: Anlisis y perspectiva sobre la realidad argentina, Rosario, Centro de Estudios Sociales y Accin Comunitaria, 2006. Scalabrini Ortiz, Ral, Poltica Britnica en el Ro de la Plata, Buenos Aires, Reconquista, 1986. Simonoff, Alejandro, La poltica exterior argentina reciente, con especial nfasis en la relacin con Brasil y Estados Unidos, en Consani, Norberto, Seplveda Almarza, Alberto y Zidane, Zeraoui (compiladores), Transitando los inicios del siglo XXI. Las relaciones internacionales de Argentina, Chile y Mxico, Buenos Aires, GEL, 2007, 69-95. Simonoff, Alejandro, Los dilemas de la autonoma. La poltica exterior de Arturo Illia, 1963-1966, Buenos Aires, Nuevo Hacer GEL, 2007. Soler, Ricaurte, Idea y cuestin nacional latinoamericana. De la independencia a la emergencia del imperialismo, Mxico, Siglo XXI, 1986. Torre, Juan C. y de Riz, Liliana, Argentina desde 1946, en: Lynch, Corts Conde, Gallo, Rock, Torre y de Riz, Historia de la Argentina, Buenos Aires, Crtica, 2002. Tulchin, Joseph., La Argentina y Los Estados Unidos. Historia de una desconfianza, Buenos Aires, Planeta, 1990. Villegas, Abelardo, Reformismo y revolucin en el pensamiento latinoamericano, Mxico, Siglo XXI, 1986. Wornat, Olga, Reina Cristina. Vida pblica y privada de la mujer ms poderosa de la Argentina, Buenos Aires, Planeta, 2005. Yrigoyen, Hiplito, Pueblo y Gobierno, Buenos Aires, Raigal, 1951. Yrigoyen, Hiplito y de Alvear, Marcelo T., Correspondencia telegrfica sobre la participacin argentina en la Sociedad de las Naciones, en
478
De Privitellio, Luciano y Romero, Luis A., Grandes Discursos de la Historia Argentina, Buenos Aires, Aguilar, 2000, 571-576. Artculos Alem, Leandro, Declaracin de Principios (23 de noviembre de 1891), en Giacobone, Carlos y Gallo, Ezequiel (editores), Radicalismo, un siglo al servicio de la patria, Buenos Aires, Biblioteca, Archivo y Centro de Documentacin Comit de la Provincia de Buenos Aires, 2004, 49-54. Alem, Leandro, Debate sobre la capitalizacin de Buenos Aires, en Roulet, Elva Federalismo y centralizacin en el discurso de Leandro Alem. La capitalizacin de Buenos Aires, La Plata, Imp. Of., 1988, 25-107. Albanese, Pascual, Castro, Jorge y Raventos, Jorge, La Argentina postKirchner, en Suplemento El Observador, Perfil, 10 de agosto de 2008, 14-15. Alfonsn y su recuerdo del Beagle, Clarn, 20 de octubre de 2008. Consulta: 20/10/2008. lvarez, Silvia, Las crisis de Guatemala (1954) y Hait (1991-1994): dos paradigmas de poltica exterior argentina, en Estudios Interdisciplinarios de Amrica Latina y el Caribe, Baha Blanca, Universidad Nacional del Sur, Vol. 14, N. 2, julio- diciembre 2003. Amorin, Celso, La nueva multipolaridad triunfa en el comercio internacional, en Clarn, 8 de agosto de 2004, 36. Becerra, Carlos, El gobierno delega la soberana en Malvinas, en Clarn, Buenos Aires, 6 de enero de 1996, 16. Bielsa, Rafael, Nuestro destino sudamericano, en Clarn, 2 de diciembre de 2004, 32. Bielsa Rafael, La Historia Reciente, en Archivos del Presente, Buenos Aires, Ao 10, N 37, 2005, 41-56. Bravi, Brbara y Zurita, Mara Delicia, Argentina y la Unin Sovitica: Socios por necesidad?, en III Congreso del IRI, La Plata, Publicacin Digital, 23 y 24 de noviembre de 2006. Camilin, Oscar, Malvinas: soberana sin paraguas, en La Nacin, Buenos Aires, 16 de enero de 1997, 17.
479
Caputo, Dante, Entrevista efectuada por Amrica Latina/Internacional al ex Canciller Dante Caputo, en Amrica Latina/ Internacional, Buenos Aires, N 21, julio- septiembre 1989, 260-268. Caputo, Dante, EE.UU. intenta debilitar al MERCOSUR, en Clarn, Buenos Aires, 3 de septiembre de 1997, 14-15. Crdenas, Emilio, Ante algunas definiciones de poltica exterior, en Agenda Internacional, una visin desde el sur, Buenos Aires, Fundacin Visin desde el Sur, Ao 1, N 2, septiembre-noviembre 2004, 10-14. Crdenas, Emilio y Cisneros, Andrs, La Argentina en el mundo de hoy, en Agenda Internacional, una visin desde el Sur, N 15 Buenos Aires, Fundacin Visin desde el Sur, Ao 4, julio 2008, 16-46. Cisneros, Andrs, Urge fijar la posicin argentina en la ONU, en La Nacin, Buenos Aires, 29 de junio de 2004, 15. Cisneros Andrs, Polticas Exteriores de Estado. Apostillas al artculo de Rafael Bielsa Archivos del Presente nmero 37, en Archivos del Presente, Buenos Aires, Ao 10, N 39, 2006, 59-71. Cervo, Amado L., Sob o signo neoliberal: as relaes internacionais da Amrica Latina, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, Brasilia, Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, Ao 43, N 2, 2000. Colacrai, Miriam, La poltica exterior argentina hacia los vecinos durante los 90, Centro de Estudios Internacionales y de Educacin para la Globalizacin (CEIEG), Buenos Aires, Universidad del CEMA, Documento de Trabajo N 1, 2004. Colonna, Lucas, La agenda internacional empieza a ganar relevancia, en La Nacin, 31 de octubre de 2007. Corigliano, Francisco, La posicin del gobierno de Kirchner en la Cumbre de las Amricas 2005: un balance preliminar, en Boletn del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratgicos, CARI, Buenos Aires, Ao 8, N 37, diciembre 2005, 1-3. Corigliano, Francisco, Hbridos tericos y su impacto en la poltica exterior. El caso de los gobiernos de Nstor y Cristina Kirchner, en Boletn del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratgicos, CARI, Buenos Aires, Ao 10, N 49, octubre 2008, 8-10.
480
Curia, Walter, El Gobierno afirma que respaldar a EE UU en un eventual ataque a Irak, en Clarn, Buenos Aires, 1 de febrero de 1998. Dallanegra Pedraza, Lus, Visiones del Orden Mundial, en Relaciones Internacionales, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, 2004, Ao 13, N 26, 69-97. Escud, Carlos, Rplica al comentario sobre la declinacin argentina, en Desarrollo Econmico, Buenos Aires, N 92, enero-marzo, 1984, 630-636. Escud, Carlos, Si queremos las islas, tenemos que oponernos, en Clarn, Buenos Aires, 14 de mayo de 1996, 14. Escud, Carlos, Argentina EE.UU.: la nica poltica exterior posible, en Clarn, Buenos Aires, 15 de octubre de 1997, 21. Escud, Carlos, A ro revuelto. Autonoma perifrica en un contexto de desorden global, en Agenda Internacional, una visin desde el Sur, Buenos Aires, Fundacin Visin del Sur, Ao I, N 1, junio-agosto 2004, 16-27. Escud, Carlos, El conflicto de las papeleras y la muerte de la poltica exterior, en Boletn del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratgicos, CARI, Buenos Aires, Ao 9, N 40, diciembre 2005, 3-4. Eisenhower Dwigth, The papers of Dwight David Eisenhower, (cartas a Juan D.Pern, 22 de junio de 1953), en Galambos, Louis y Van Ee, Daun, Baltimore, The John Hopkins University Press, Doc. n 259, 1994. Ferrer, Aldo, Argentina y Brasil en el MERCOSUR y el escenario internacional, en La Gaceta de Econmicas, Buenos Aires, 26 de Junio de 2005, 4-5. Ferrer, Aldo, Aprender a escuchar, en Cash. Suplemento Econmico, Pagina 12, 13 de julio de 2008. Figari, Guillermo, Pautas para la elaboracin de una poltica exterior argentina de carcter autonomista, en Mundo Nuevo. Revista de estudios latinoamericanos, Caracas, Ao VII, N 29-30, julio-diciembre 1985, 19-47. Figari, Guillermo, Los vaivenes de la Poltica Exterior Argentina: Autonoma o dependencia?, en Relaciones Internacionales, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, 2004, Ao 13, N 26, 99-117.
481
Fodor, Jorge y O Conell, Arturo, La Argentina y la economa atlntica en la primera mitad del siglo XX, en Desarrollo Econmico, Buenos Aires, 1973, N 49, 3-65. Garca Costa, Vctor, Electricidad entre negociados y corrupcin, en Todo es Historia, Buenos Aires, octubre 2004, N 447. Halperin Donghi, Tulio, Las races histricas del conflicto, en Suplemento Enfoques, La Nacin, 22 de junio de 2008. Iglesias, Graciela, Di Tella se reuni por primera vez con el Canciller Laborista, en La Nacin, Buenos Aires, 29 de julio de 1997, 7. Igoa, Julia, Poltica Exterior Argentina en la dcada de los 90: del realismo perifrico a los condicionantes internos y externos. La privatizacin petrolera, un espejo de la realidad, HAOL, N.13, Invierno, 2007, 128. Illia, Arturo, Pensamiento y Accin, Crdoba, Justo Pez Molina, S.A. Illia, Arturo, Mensaje, en H. Cmara de Diputados de la Nacin, Diario de Sesiones, Buenos Aires, Imp. Of., 1963. Illia, Arturo, Mensaje, en H. Cmara de Diputados de la Nacin, Diario de Sesiones, Buenos Aires, Imp. Of., 1964. Illia, Arturo, Mensaje, en H. Cmara de Diputados de la Nacin, Diario de Sesiones, Buenos Aires, Imp. Of., 1965. Illia, Arturo, Mensaje, en H. Cmara de Diputados de la Nacin, Diario de Sesiones, Buenos Aires, Imp. Of., 1966. Jaguaribe, Helio, Brasil, Argentina y una crisis oportuna, en Clarn, 8 de mayo de 2005, 38. Kober, Stanley, Idealpolitik, en Foreign Policy, Washington, N 79, verano de 1990, 3-24. Lagos, Ricardo, Urgencia de un proyecto comn, en Clarn, Buenos Aires, 14 de junio de 2004, 19. Lasagna, Marcelo, Las determinantes internas de la poltica exterior: Un tema descuidado en la teora de la poltica exterior, en Estudios Internacionales, Santiago, Ao XXVII, N 111, julio-septiembre, 1995. Ledesma, Luciana, La posicin histrica de Argentina frente al Tratado de No Proliferacin de Armas Nucleares (TNP) y su cambio en los 90s, trabajo de disertacin final, Maestra en Relaciones y Negociaciones Internacionales, ciclo 2004/2005, FLACSO/Argentina - Universidad de San Andrs en cooperacin con la Universidad de Barcelona.
482
Lpez Coppola, Sebastin, Tosi, Mara Cecilia y Verdi, Ivana, La relacin Argentina-FMI: El uso de los costos recprocos, en Relaciones Internacionales, Instituto de Relaciones Internacionales, La Plata, Ao 12, N 24, diciembre-mayo de 2003, 107-126. Luzzani, Telma, La IV Flota de EE.UU. vuelve a patrullar aguas latinoamericanas, en Clarn, 30 de junio de 2008. Martnez, Ma. Cecilia, Una Nueva Poltica Exterior Argentina y el Marco Subregional como nuevo puente hacia Europa, en VI Congreso Nacional de Ciencia Poltica de la Sociedad Argentina de Anlisis Poltico, SAAP, Rosario, 2003. Mayo, Carlos y Garca Molina, Fernando, Positivismo en la poltica argentina (1880-1906), en Conflictos y Procesos, Buenos Aires, N 19, diciembre de 1988. Mayoral, Csar, La Argentina y el Consejo de Seguridad de la ONU, en La Nacin, Buenos Aires, 19/07/2004, 15. Milkeny, Edward S., Argentinas Foreign Policies, Boulder, Westview Press, 1978. Miranda, Roberto, Idealismo y paradoja. La poltica exterior argentina entre 1963 y 1973, en Aportes de PIA, Rosario, Investigacin y Docencia, 1994. Miranda, Roberto, El cambio externo y las estrategias internacionales de la Argentina, en Relaciones Internacionales, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, Ao 10, N 21, junio- noviembre de 2001, 169- 195. Miranda, Roberto, Polticas exteriores de la Argentina entre la coherencia y el contexto, en Polticos. Estudios polticos e internacionales, Santa Fe, Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad Catlica de Santa Fe, N 1, diciembre de 2003, 97- 124. Miranda, Roberto, Hegemn y pivot: una combinacin de presiones en torno a la agenda externa de la Argentina, en Politks. Estudios polticos e internacionales, Santa Fe, Instituto de Ciencias Polticas de la Universidad Catlica de Santa Fe, N 3, 2004, 77-95. Miranda, Roberto, La transicin inconclusa. Un aspecto del anlisis de las relaciones externas de la Argentina entre 2003 y 2007, en Anuario 2007, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, 2007.
483
Morales Sol, Joaqun, Los desafiantes objetivos de Brasil, en La Nacin, 5 de mayo de 2005, 1. Morales Sol, Joaqun, Una decisin que asla al pas, en La Nacin, Buenos Aires, 18 de agosto de 2006, 1. Moreno, Julio Csar, Qu lugar en el mundo?, en La Nacin, Buenos Aires, 7 de agosto de 2008. New York Times, Peron in 1953 tried to buy the Falklands, 3 de enero, 1984. Ortiz de Rosas, Carlos, La Argentina y su posicin por las candidaturas en el Consejo de Seguridad, en La Nacin, Buenos Aires, 21 de agosto de 1997, 8. Pern, Juan D., Significado de la defensa nacional desde el punto de vista militar, conferencia presentada en el Colegio Nacional de la Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 10 de junio de 1944. Pern, Juan D., Mensaje al Honorable Congreso, en H. Cmara de Diputados de la Nacin, Diario de Sesiones, Buenos Aires, Imp. Of., 1950. Pern, Juan D., Mensaje a la IV Conferencia de Pases No Alineados, Argelia, Septiembre de 1973. Pinedo, Federico, Hablando de Argentina a los norteamericanos, en La Nacin, 20 de junio de 1941. Porta, Fernando y Bianco, Carlos, Las visiones sobre el desarrollo argentino. Consensos y disensos, Documento de Trabajo N 5 de la Secretara de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Ministerio de Educacin, Bases para un Plan Estratgico de mediano plazo en Ciencia, Tecnologa e Innovacin / 2005 2015, Buenos Aires, 2005, Imp. Of., 9-55. Portantiero, Juan Carlos, Economa y poltica en la crisis argentina: 19581973, en Revista Mexicana de Sociologa, Mxico, 1977, N 2, 531-565. Puig, Juan Carlos, La poltica exterior argentina y sus tendencias profundas, en Revista Argentina de Relaciones Internacionales, Buenos Aires, Ao I, N 1, enero-abril de 1975, 2-27. Puig, Juan Carlos, Poltica Internacional Argentina, en Perina, Rubn y Russell, Roberto, Argentina en el Mundo (1973-1987), Buenos Aires, GEL, 1988. Rapoport, Mario, El factor poltico en las relaciones internacionales: poltica internacional vs. Teora de la dependencia? Un comentario,
484
en Desarrollo Econmico, Buenos Aires, N 92, enero-marzo, 1984, 617-629. Rapoport, Mario, La posicin internacional de la Argentina y las relaciones argentino- soviticas, en Perina, Rubn y Russell, Roberto, Argentina en el mundo: 1973-1987, Buenos Aires, GEL, 1988, 171- 207. Rapoport, Mario, El factor poltico en las relaciones internacionales: poltica internacional vs. Teora de la dependencia? Un comentario, en Desarrollo Econmico, Buenos Aires, N 92, enero-marzo, 1984, 617-629. Rapoport, Mario, Problemas y etapas en la historia de las relaciones internacionales de la Argentina, en Comit Internacional de Ciencias Histricas Comit Argentino, Historiografa Argentina (1958-1988) Un evaluacin crtica de la produccin histrica argentina, Buenos Aires, CICH-CA, 1990, 563-574. Ross, Csar A. Pern: el comienzo del exilio, en Todo es Historia., enero de 1973, N 69. Rostow Walth W, The take-off into self-sustained growth, en The Economic Journal, Londres, Vol. 66, No. 261. (Mar., 1956), pp. 25-48. Russell, Roberto, Los ejes estructurantes de la poltica exterior argentina, en Amrica Latina/Internacional, Nueva poca, Buenos Aires, Vol. 1 N 2, 1994. Russell, Roberto, Los ejes estructurantes de la poltica exterior argentina: apuntes para un debate, Buenos Aires, FLACSO, Serie de Documentos e Informes de Investigacin, 1995, N 158. Russell, Roberto, Las relaciones argentino-norteamericanas: el fin del desencuentro, en Serie Documentos de Trabajo, Buenos Aires, N 19, ISEN, 1996. Russell, Roberto y Tokatlin, Juan Gabriel, El lugar del Brasil en la poltica exterior de la Argentina: La visin del otro, en Desarrollo Econmico, Revista de Ciencias Sociales, IDES, Buenos Aires, Vol. 42, N 167, octubre-diciembre 2002, 405-428. Sevares, Julio, Las compras del imperio chino, en El Dipl, Le Monde Diplomatique, Buenos Aries, Ao VIII, N 88, octubre 2006, 8. Simonoff, Alejandro, La UCR y la poltica exterior: anlisis de cien aos de discurso radical, en Serie Tesis, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, N 2, 1996.
485
Simonoff, Alejandro, Los actores polticos argentinos frente a la Segunda Guerra Mundial, en Centro de Estudios Internacionales para el Desarrollo, vol. 1, N2, 1999, 124-134 Simonoff, Alejandro, Apuntes sobre las polticas exteriores argentinas. Los giros copernicanos y sus tendencias profundas, en Serie Libros, La Plata, Ediciones Instituto de Relaciones Internacionales UNLP, N3, 1999. Simonoff, Alejandro, La autonoma y sus perturbaciones durante la Guerra Fra: el caso de la poltica exterior del gobierno de Arturo Illia, en Ciudadanos. Revista de Crtica Poltica y Propuesta, Buenos Aires, FAI-Corregidor, Ao 3, N 6, 2003, 123-134. Simonoff, Alejandro, La interpretacin del pasado como eje de la disputa de la poltica exterior actual: de Puig a Escud, en Relaciones Internacionales, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, Ao 12, N 25, junio-noviembre 2003, 129-148. Simonoff, Alejandro, Qu hay de nuevo en la estructura decisoria de la poltica exterior del gobierno de Nstor Kirchner?, La Plata, Mimeo, 2005. Simonoff, Alejandro, Estructura y coyuntura en la Poltica Exterior de Nstor Kirchner, en Relaciones Internacionales, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, Ao 15, N 31, junio noviembre 2006, 133-145. Simonoff, Alejandro, La Poltica Exterior de los Gobiernos Kirheneristas y la Tercera Posicin, en Intellector, Ro de Janeiro, Centro de Estudos em Geopolitica e Relaoes Internacionais, N 9, Vol. V, juniodiciembre de 2008, 11-33. Simonoff, Alejandro y Otros, Noveno Informe Semestral sobre Poltica Exterior del gobierno argentino (septiembre 2007-marzo 2008), en Relaciones Internacionales, (Seccin Digital), La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, Ao 17, N 34 diciembre de 2007-mayo de 2008. Simonoff, Alejandro y Otros, Dcimo Informe Semestral sobre Poltica Exterior del gobierno argentino (marzo 2008- septiembre 2008), en Relaciones Internacionales, (Seccin Digital), La Plata, Instituto de
486
Relaciones Internacionales, Ao 17, N 35 junio 2008 - noviembre 2008. Sotillo, Reina, Accin del gobierno del doctor Miguel ngel Zavala Ortiz, en Pensamiento poltico, Buenos Aires, del autor, 1993, 51-56. Taiana, Jorge, Objetivos y desafos de la poltica exterior argentina, en Diplomacia, Estrategia, Poltica, Brasilia, abril-junio 2006, Proyecto Ral Prebich, N4, 5-16. Tokatlin, Juan Gabriel, Est Kirchner redefiniendo la poltica exterior?, en Debate, 25 de Julio de 2003, 15-17. U.S. Department of State, Consultation among the American Republics with respect to the Argentine situation; Memorandum of the United States Government, 11 de febrero 1946, Publicacin 2473, Inter-American Series 29, Washington D.C.: Government Printing Office. Williamson, John, A Short History of the Washington Consensus, en Fundacin CIDOB, Conferencia From the Washington Consensus towards a new Global Governance, Barcelona, septiembre, 2004, 2425. Zabala, Juan P., Relaciones argentino-estadounidenses en la Segunda Guerra Mundial, en Relaciones Internacionales, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, N 29, diciembre 2005. Zavala Ortiz, Miguel ngel, La poltica Exterior Argentina, 1963-1966 (I), en Revista Argentina de las Relaciones Internacionales, Buenos Aires, N 4, 1976, 5-28. Zavala Ortiz, Miguel ngel, La poltica Exterior Argentina, 1963-1966 (II) en Revista Argentina de las Relaciones Internacionales, Buenos Aires, N 5, 1976, 5-16. Zavala Ortiz, Miguel ngel, El gobierno constitucional y la Unidad Americana, Buenos Aires, Mimeo, 1967. Pginas web Fernndez de Kirchner, Cristina E., Discurso de la Presidenta de la Nacin, Cristina Fernndez de Kirchner, en el Acto de Asuncin del mando en el Congreso de la Nacin ante la Asamblea Legislativa (10/12/2007). <www.presidencia.gov.ar>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Fernndez de Kirchner, Cristina E., Mensaje de la Seora Presidenta de la Nacin, Doctora Cristina Fernndez de Kirchner, ante la Asamblea
487
Legislativa (1/3/2008). <www.presidencia.gov.ar>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Fernndez de Kirchner, Cristina E., Disertacin y respuestas de la Presidenta Cristina Fernndez en el Council of Foreing Relations (22/9/2008). <www.presidencia.gov.ar>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Fernndez de Kirchner, Cristina E., Palabras de la Presidenta de la nacin, Cristina Fernndez, en el acto de apertura del 127 perodo ordinario de sesiones realizado ante la Asamblea Legislativa en el Honorable Congreso de la Nacin (1/3/2009). <www.presidencia.gov.ar>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Frente para la Victoria, Plataforma Electoral del Frente para la Victoria. <www.kirchnerpresidente.com.ar>. 2003. En Lnea. Consulta: 01/05/2003. Kirchner, Nstor, Discurso de Asuncin de Kirchner en el Congreso (25/5/2003). <www.presidencia.gov.ar>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Kirchner, Nstor, Discurso del Presidente Nstor Kirchner en la Asamblea General de Naciones Unidas (21/09/04). <http://www.clarin.com/diario/2004/09/21/um/discurso.doc>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Kirchner, Nstor, Discurso ante la Asamblea Legislativa del Presidente Nstor Kirchner (1/3/2007). <www.presidencia.gov.ar>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Kirchner, Nstor, Discurso del Presidente Nstor Kirchner ante la 62 Asamblea General de las Naciones Unidas (25/9/2007). <www.presidencia. gov.ar>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Pea, Flix, En que se diferenciara UNASUR de un MERCOSUR ampliado? <www.mercosurabc.com.ar/nota.asp?IdNota _1578&IdSeccin_7>. En Lnea. Consulta: 01/05/2009. Simonoff, Alejandro, Los cinco grados de separacin: los primeros pasos de la Poltica Exterior Argentina bajo Cristiana Kirchner, en Boletn del Centro de Estudios Sudamericanos, La Plata, Instituto de Relaciones Internacionales, N 10, enero-febrero 2008: <www,iri.edu.ar/images/ CENSUD_10/art_simonoff.pdf> . En Lnea. Consulta: 01/05/2009.
488
CV DE LOS AUTORES
Cristen BJERG Estudiante avanzada de la carrera de Sociologa de la UNLP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Brbara BRAVI Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestranda en Relaciones Internacionales de la UNLP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Norberto CONSANI Doctor en Derecho Internacional, Universidad de Paris II, Francia Profesor Titular en Derecho Internacional. Universidad Nacional de La Plata (UNLP) Director-Fundador del: -Doctorado y de la Maestra en Relaciones Internacionales UNLP -Instituto de Relaciones Internacionales. UNLP. -Profesor Investigador. Categora 1 del Sistema Nacional de Docentes Investigadores. Guido CRILCHUK Licenciado en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP
489
Maestrando en Relaciones Internacionales de la UNLP.Investigador en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP Profesor de Grado en la UCALP. Luca ESPOSTO Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestranda en Relaciones Internacionales de la UNLP Profesora de Grado en la UCALP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Natalia GARCA Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Agustina GONZLEZ CEUNINCK Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Especialista en Comercio Internacional, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad del Salvador (USAL). Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP Asesora de la Subsecretara de Relaciones Econmicas Internacionales de la Provincia de Buenos Aires. Federico Martn GOMEZ Licenciado en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestrando en Relaciones Internacionales de la UNLP Profesor de Grado en la UCALP Investigador en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP Investigador del Departamento de Islas Malvinas, Antrtida e Islas del Atlntico Sur. IRI. UNLP.
490
Florencia GUERRINA Estudiante avanzada de la carrera en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Valeria LEJIDO Estudiante avanzada de la carrera en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Roberto MIRANDA Doctor en Relaciones Internacionales de la USAL Profesor de Grado en la UNR Profesor de Postgrado en la UNLP, UCSF y la UNR Investigador del CONICET Coordinador del CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Laura MONACCI Profesora en Historia de la UNLP Maestranda en Historia y Memoria de la UNLP Investigadora del CERPI del IRI. -UNLP Profesora de Grado en la UNLP. Luca MUNAF Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestranda en Gestin de la Energa UNLa y CNEA. Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Ezequiel PARMA Licenciado en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestrando en Relaciones Internacionales de la UNLP.
491
Profesor de Grado en la UCALP Becario del Ministerio de Educcin, Cultura, Ciencia y Tecnologia del Gobierno de Japn. Investigador en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Pilar RAFANELLI Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP Profesora de Grado en la UCALP. Gabriela RAMREZ Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestranda en Relaciones Internacionales de la UNLP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Leandro SANCHEZ Licenciado en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestrando en Metodologa de la Investigacin en Ciencias Sociales Universit di Bologna Becario del CONICET Investigador en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Alejandro SIMONOFF Doctor en Relaciones Internacionales de la UNLP Profesor de Grado en la UNLP y la UCALP Profesor de Postgrado en la UNLP, UCSF y la UBA Investigador de la UNLP Coordinador del CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP.
492
Mara Florencia SOIBELZON Estudiante avanzada de Ciencias Econmicas de la UNLP Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestranda en Relaciones Internacionales de la UNLP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP. Juan Pablo ZABALA Licenciado en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestrando en Relaciones Internacionales de la UNLP Investigador en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP Profesor de Grado en la UCALP. Victoria ZAPATA Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la UCALP Maestranda en Relaciones Internacionales de la UNLP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP Profesora de Grado en la UCALP. Mara Delicia ZURITA Profesora en Historia de la UNLP Maestranda en Historia y Memoria de la UNLP Becaria de la UNLP Investigadora en el CERPI del Instituto de Relaciones Internacionales UNLP Profesora de Grado en la UNLP.
493
ESTA PUBLICACIN Se TeRMIN De IMPRIMIR eN eL MeS De ABRIL De 2010, eN LA CIUDAD De LA PLATA, BUeNOS AIReS, ARGeNTINA.

La Argentina y El Mundo Frente Al Bicentenario de La Revolución de Mayo

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

La Argentina y El Mundo Frente Al Bicentenario de La Revolución de Mayo

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

LA ARGENTINA Y El MUNDO FRENTE Al BICENTENARIO DE lA REVOlUCIN DE MAYO

La ArgenTina Y el mundO frenTe al bicenTenariO de la RevOlucin de maYO

Alejandro SIMONOFF (Compilador)

LA ARGENTINA Y El MUNDO FRENTE Al BICENTENARIO DE lA REVOlUCIN DE MAYO AlEJANDRO SIMONOFF (COMPILADOR)

Ilustracin de tapa: Diseo: Julieta Lloret

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

DE La ARGENTINa paRa-COLONIaL aL pOS-DEFAULT. La aCTUaLIDaD DE LOS DOSCIENTOS aOS DE SU pOLTICa EXTERIOR

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La formacin del modelo de insercin (1810-1862)

Gabriela S. Ramrez Leandro E. Sanchez

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

El primer gobierno de Rosas

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

El debate por el proteccionismo y la ley de Aduanas

3.Vase: Ley de Aduana. Buenos Aires, 18 de diciembre de 1835.

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

4. En 1856 la Confederacin estableci los denominados Derechos Diferenciales

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

CONSOLIDaCIN Y aUGE DEL MODELO CLSICO DE INSERCIN (1862-1916)

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

Oposicin a Estados Unidos: desconocimiento y pragmatismo

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

1895-99 1900-04 1905-09 1910-14

100 100 125 181

211 178 135 130

801 1.591 2.277 4.448

209 475 679 1.618

910 1.518 3.194 5.521

95 161 437 805

Fuente: Gerchunoff y Llach (1998: 35).

Saldo comercial en millones de pesos

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

86 131 102 152 270 223 241 295 607 932

-18 -42 3 -13 -74 11 57 163 154 48

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

Aislamiento de Amrica Latina: la Doctrina Drago.

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

ALEJaNDRO SIMONOFF (COMPILaDOR)

La ARGENTINa Y EL MUNDO FRENTE aL BIcENTENaRIO DE La REVOLUcIN DE MaYO

Equilibrio regional: del predominio de los Intereses Atlnticos al ABC