As competncias regulatrias no setor de rodovias conflito de competncia entre agncia federal e agncias estaduais no caso da habilitao de empresas operadoras

de Vale-pedgio obrigatrio. Lucas de Moraes Cassiano Sant Anna* 1. Introduo. 1.1 Breves antecedentes histricos do setor rodovirio no Brasil: da Lei Joppert s concesses de rodovias como setor regulado; 2. As competncias regulatrias; 2.1 As competncias regulatrias no setor de concesses de rodovias; 3. A questo do Vale-pedgio obrigatrio; 3.1 O Vale-pedgio sob a tica da Lei n 10.209/01; 3.2 As competncias da ANTT e o Valepedgio. 3.3. O exerccio da competncia pela ANTT Resolues ns 106/02 e 673/04. 4. Apontamentos finais. Bibliografia. 1 Introduo O presente estudo tem por objeto fornecer ao leitor um breve panorama das competncias regulatrias que regem o setor de concesses de rodovias. Pa ra tanto, o tema ser iniciado com um breve apontamento dos antecedentes histricos do setor rodovirio, identificando-se os marcos legais e o momento de transio do antigo model o de financiamento oramentrio da atividade, para a instituio de parcerias com a inicia tiva privada. Com relao s competncias, desde os antecedentes histricos poder-se- notar que ao contrrio de possuir atribuies estanques, os entes federados q ue atuam no setor de rodovias o fazem a partir de uma competncia material de fornece r infraestrutura viria para a viabilizao do desenvolvimento no seu mbito de abrangncia. Assim, conforme adiante se tratar de maneira mais cuidadosa, so os entes federados Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, competentes por pr estar a atividade material de construo, manuteno, recuperao e operao da malha viria de interesse nacional, regional ou local, respectivamente. Ora, a competncia da regu lao das * Mestrando em Direito Econmico e Financeiro pela Universidade de So Paulo. Assess or jurdico da Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias e Advogado em So Paulo.

rodovias concedidas se exerce, assim, nos limites da competncia do ente federado para fornecer a infra-estrutura rodovia. A despeito da aparente estanqueidade das competncias, no entanto, podem surgir conflitos, j que nem sempre a atuao dos entes reguladores, federal, estaduais e locais, estar restrita regulao do setor de rodovias, sendo possvel a sobreposio da regulao entre os diferentes setores. Nesse sentido, a questo da habilitao e instalao do ValePedgio obrigatrio institudo pela Medida Provisria n 2.107-12, de 23 de fevereiro de 2001, convertida na Lei Federal n 10.209, de 23 de maro de 2001, com o texto atual mente em vigor dado pela Medida Provisria n 68, de 4 de setembro de 2002, convertida na Lei Federal n 10.561, de 13 de novembro de 2002 parece ser a mais emblemtica. Assim, sero apontadas as atribuies conferidas Agncia Nacional de Transportes Terrestres, em sede da matria relativa ao Vale-Pedgio obrigatrio, e de que maneira essas atribuies foram desempenhadas pela Agncia, por meio da expedio das Resolues n 106/02 e 673/04, que disciplinam o uso do Valepedgio obrigatrio. Por fim, sero feitos apontamentos conclusivos. 1.1. Breves antecedentes histricos do setor rodovirio no Brasil: da Lei Joppert s concesses de rodovias como setor regulado A organizao do setor rodovirio no Brasil tem incio na promulgao do Plano Geral de Viao Nacional ( PNV ), aprovado por meio do Decreto n 24.497, de 29 de junho de 1934, em plena Era Vargas . O PNV, como ficou conhecido, tratava de outros modais de transporte, que no somente o transporte rodovirio, e b uscava articulao entre os planejamentos locais, regionais e nacional.

Entretanto, com a Lei Joppert, Decreto-Lei n 8.463, de 27 de dezembro de 1945, que instituiu o Fundo Rodovirio Nacional1 ( FRN ), que se tem incio ao planejamento e regulamentado o financiamento de infra-estrutura de transporte rodovirio no Brasil. A fonte de receitas do FRN era, de acordo com o artigo 29, d a Lei Joppert, o produto do imposto nico federal sobre combustveis e lubrificantes lquido s minerais. Desse modo a infra-estrutura rodoviria se desenvolveu inicialmente exclusivamente com o financiamento por meio de recursos oramentrios. A Lei Joppert, de mbito nacional, criou o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem ( DNER ) e imps como condio para o repasse de recursos provenientes do Fundo Rodovirio Nacional a criao, pelos Estados, de departamentos n os mesmos moldes, os Departamentos de Estradas de Rodagem Estaduais, ( DER ). Assim, os recursos eram concentrados no FRN e distribudos, de acordo com critrios prprios, ao s Estados, que prestavam as atividades de implantao, conservao, ampliao das rodovias e controle do trfego diretamente, por meio, apenas de rgo da administrao descentralizada. No final da dcada de 60, outras fontes de receitas foram vinculadas ao setor de rodovias. O Decreto-Lei n 512/69, que tinha por objeto a reorganizao do DNER, estabeleceu como fonte de receita para o rgo, alm daquelas provenientes do Fundo Rodovirio Nacional, institudo pela Lei Joppert, as receitas provenientes do Fundo Especial de Conservao e Segurana no Trfego, formado pelo produto da Taxa de Conservao de Rodovias, instituda pelo Decreto-lei n 397, de 30 de dezembro de 1968; da Taxa para melhoria da segurana das estradas federais, instituda pela Lei n 5.391 , de 23 de fevereiro de 1968, sobre o prmio do seguro obrigatrio de responsabilidade ci vil relativo a transportes terrestres, e do Imposto sobre Transporte Rodovirio de Pas sageiros, 1 Art. 28. Fica criado o Fundo Rodovirio Nacional, destinado construo, conservao e me lhoramentos das rodovias compreendidas no Plano Rodovirio Nacional e a auxlio federal aos Estados, Territrio s e Distrito Federal para a execuo dos sistemas rodovirios regionais respectivos

institudo pelo Decreto-lei n 284, de 28 de fevereiro de 1967 2 e demais receitas enumeradas nos incisos do artigo 4, do Decreto Lei 512/69. Logo em seguida, foi acrescida mais uma fonte ao bolo de recursos destinados ao DNER. A pretexto de unificar a cobrana de tributos locais e regiona is sobre a propriedade de veculos automotores, a Unio criou, por meio do Decreto-lei n 999, de 21 de outubro de 1969, a Taxa Rodoviria nica, devida pelos proprietrios de veculos automotores registrados e licenciados em todo territrio nacional 3. Dos valores arrecadados, 40% (quarenta por cento) eram destinados ao Fundo Especial de Conse rvao e Segurana de Trfego4, que tinha como beneficirio o DNER. A crise do petrleo em 1973, entretanto, obrigou o Governo Federal a buscar outras fontes de receitas, principalmente, dada a escassez das receitas oriundas do FRN que advinham diretamente do consumo de combustveis e derivados de petrleo assim, para financiar projetos prioritrios em reas estratgicas, foi criado em 1974, por meio da Lei n 6.093, o Fundo Nacional de Desenvolvimento ( FND ), ao qual foram sendo gradativamente transferidos, entre outros recursos federais, aqueles que c ompunham

o FRN, at este ser extinto pela Constituio Federal de 1988. 2 Art 4 Constituem receita do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem: I -A parte que lhe couber do Fundo Rodovirio Nacional, que continuar a ser cobrado e distribudo na forma da legislao em vigor; II - O produto da Taxa de Conservao de Rodovias, instituda pelo Decreto-lei n 397, de 30 de dezembro de 196 8; da Taxa para melhoria da segurana das estradas federais, instituda pela Lei n 5.391, de 23 de fevereiro de 1 968, sobre o prmio do seguro obrigatrio de responsabilidade civil relativo a transportes terrestres, e do Impo sto sobre Transporte Rodovirio de Passageiros, institudo pelo Decreto-lei n 284, de 28 de fevereiro de 1967, destina do formao do Fundo Especial de Conservao e Segurana do Trfego; III - A transferncia de recursos oramentrios e crdito bertos por leis especiais; IV - O produto de operaes de crdito que efetue no pas ou no exterior; V - juros e co misses dos seus depsitos bancrios ou resultado de operao financeira que efetuar para implementao de obras rodo virias; VI -o produto da explorao e arrendamento de bens patrimoniais do seu acervo, no necessrios aos seus s ervios ou destinados a serventia pblica, como meios auxiliares de comodidade, utilizao ou integrao rodoviria assim como o resultado da alienao de bens materiais e equipamentos inservveis ou desnecessrios ao uso da Autar quia; VII - o produto de multas que, por lei, regulamento, ou contrato, incumba ao Departamento Nacional de Estr adas de Rodagem impor e recolher; VIII - o produto de servio ou fornecimento prestado excepcionalmente a terceiro; IX - a renda de contribuio de melhoria e de pedgio auferido do sistema rodovirio sob jurisdio do Departamento Naci onal de Estradas de Rodagem; X - legados, donativos, subvenes e outras rendas que venham a caber ao Departament o Nacional de Estradas de Rodagem.

3 Artigo 1, caput, do Decreto-Lei n 999/69. 4 Artigos 5 e 6, do Decreto-Lei n 999/69.

A escassez da base tributria, causada pela crise do petrleo e pelo mal desempenho da economia brasileira na dcada de 80, apresentou um cenrio de ausncia dos recursos anteriormente previstos para o financiamento da infra-estrut ura rodoviria. Assim, a fonte principal de financiamento passou a ser as dotaes previst as nos oramentos anuais. No entanto, a crescente presso popular por gastos pblicos em reas sociais (sade, educao, saneamento), em virtude das dificuldades econmicas enfrentadas impediu que os governos pudessem destinar recursos suficientes malha rodoviria5. Deu-se incio, assim, a um processo de deteriorao das rodovias, que se buscou evitar por meio da instituio do selo-pedgio, pela Lei n 7.712 de 22 de dezembro de 1988, extinto pela Lei n 8.075, de 16 de agosto de 1990. Aps, tentou-s e a instituio da taxa de conservao rodoviria, por meio da Lei n 8.155, de 28 de dezembro de 1990, que tinha por objeto a tributao dos combustveis pela, efetiva ou potencial, utilizao do servio pblico de conservao das rodovias federais, seus acessos

e intersees com as vias pblicas terrestres sob qualquer jurisdio 6. Esta ltima foi julgada inconstitucional7, em razo da incompatibilidade com a previso do artigo 15 5, 9 3, da Constituio Federal8-.

5 Fernando Dutra Michel e outros, A experincia brasileira de concesses de rodovias , pp. 28-30. 6 Art. 1, caput, da Lei n 8.155/90. 7 ADI/DF 447-6. Rel. Min. Octvio Gallotti. J. 5 de junho de 1991. Ementrio n 1694-1 . D.J. 5.3.1993. 8 A redao do texto constitucional vigente na data do julgamento da mencionada Ao Dir eta de Inconstitucionalidade vedava a instituio de quaisquer outros tributos com relao aos derivados de petrleo, c om exceo daqueles expressamente previstos no artigo 155, 3, verbis: art. 155 (...) 3. exceo dos impo s de que tratam o inciso II do caput deste artigo e o art. 153, I e II, nenhum outro tributo poder incidir so bre operaes relativas a energia eltrica, servios de telecomunicaes, derivados de petrleo, combustveis e minerais do Pas . Assim, a instituio de taxa, cujo

fato gerador era a aquisio de combustveis, no estaria amparada pela Constituio Federal . A redao do texto constitucional, dada pela Emenda Constitucional n 33, de 11 de dezembro de 2001, restringe a vedao somente com relao criao de impostos, o que, no limite da interpretao constitucional, permitiu a c iao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre as operaes realizadas com combustveis, a IDE, pela Lei n 10.336, de 19 de dezembro de 2001. 9 O cenrio desse momento est bem caracterizado na dissertao de mestrado A concesso de rodovias paranaenses sob a tica da regulao, de Rejane Karan: A partir de 1982 o setor rodovirio passou a conta r apenas com os recursos oriundos das dotaes previstas nos oramentos anuais. Considerando que os recursos do Tesouro nunca foram suficientes para o desenvolvimento do setor, e tendo sido vedada a vinculao de receita de impo stos a rgo, fundo ou despesa, conforme o artigo 167, da Constituio Federal de 1988, a infra-estrutura rodoviria d o Pas passou a carecer de um volume mnimo de investimentos indispensveis para a manuteno da malha viria existente e para a construo de novas rodovias.Como uma tentativa de viabilizar mecanismos de financiamento, ins tituiu-se o selo-pedgio e a Taxa de Conservao Rodoviria. O selo-pedgio, criado a partir da Lei n 7.712/88, implicava a aq uisio de um selo pelos

Diante desse quadro, aps estudos realizados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ( IPEA ) e pelo Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transporte ( GEIPOT ), a partir de 1994, o Estado passa a recorrer iniciativa pri vada, para a realizao de investimentos que no seria capaz de faz-los por meio de recursos oramentrios. Assim, utilizando-se do artigo 175, da Constituio Federal, recmpromulgada, comeam a ser firmados os primeiros contratos de concesses de rodovias, sem extinguir, ademais, o antigo modelo de financiamento. Por meio desse modelo, o Estado transfere ao particular um rol de obrigaes, com relao a determinada infra-estrutura rodoviria existente ou que se pretenda implantar, em troca de remunerao por meio da tarifa de pedgio a ser paga p elo usurio da infra-estrutura rodoviria. Nesse sentido vale conferir a lio de Adilson Ab reu Dallari: Ao longo do tempo, diante da inexistncia ou insuficincia de recursos pblicos essenciais, o Poder Pblico lanou mo da figura da concesso a particulares, os quais fariam os investimentos necessrios e se remunerariam, mediante a cobrana de tarifas dos usurios do servio, no decorrer de um longo perodo de tempo. Em tais casos, o Poder Pblico concedente passou a exigir dos concessionrios garantias maiores que assegurassem a efetiva realizao dos investimentos necessrios e, tambm, a regularidade da prestao do servio concedido ao longo do tempo de vigncia do contrato .10 Esse o cenrio no setor de rodovias coincide com o momento em que esto sendo concebidas as bases de um Estado regulador no pas. Assim, possvel afirmar que a partir do microcosmos do setor de rodovias tem-se um panorama do q ue acontecia com o Direito Administrativo brasileiro. usurios que trafegavam em rodovias federais, que tinha validade de um ms e daria d ireito de ir e vir quantas vezes fossem necessrias. Os recursos eram recolhidos como receita oramentria da Unio. Em f uno de resultados inexpressivos com as receitas obtidas, o selo-pedgio foi extinto atravs da Lei n 8. 075/90. A Taxa de Conservao Rodoviria, por sua vez, foi criada com a Lei n 8.155/90 e consistia em um valor an ual parcelado em quotas, conforme o combustvel utilizado e o rendimento mdio do veculo. Contudo, essa taxa foi declara inconstitucional em 1993 . P. 38.10 O financiamento de obras e servios pblicos, p. 3 3.

Era chegada a hora, assim, da alterao do modelo estatal de prestao material de servios e infra-estruturas sociedade, por meio de recursos oramentrios, e da interveno direta de autarquias e empresas pblicas, para a adoo de um modelo em que o Estado assume o papel de regulador das atividades antes prest adas diretamente, bem como de ambientes antes considerados seara exclusivamente priva da11. Esse momento de mudana do papel estatal bem delineado pela lio de Floriano de Azevedo Marques Neto: De h alguns anos, tanto no Brasil como em pases da Amrica Latina e da Europa, temos assistido a uma significativa mudana neste panorama [do Estado Intervencionista]. Fruto de uma srie de fatores histricos, que se iniciam com o esgotamento do padro de financiamento pelo setor pblico, passam pelo esgaramento do modelo de bem-estar social e atingem o pice no novo perfil de organizao da produo capitalista (cuja faceta internacionalizada da globalizao apenas o mais visvel indicador), assistimos a uma crescente at certo ponto irreversvel retirada do Estado da produo direta de utilidades pblicas. Foi e segue sendo sensvel a transferncia, do Estado para atores privados, de atividades at ento monopolizadas pelo Poder Pblico .12 Estavam, assim, postas as bases da regulao no Brasil. Comeavam a surgir as agncias reguladoras de setores como energia eltrica (Lei n 9.42 7, de 26 de dezembro de 1996), telecomunicaes (Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997) e, 11 Nesse sentido bem explica Floriano de Azevedo Marques Neto: O fato que assisti mos a uma profunda transformao neste contexto. Esta transformao revela-se em duas vertentes complementares. A pri meira, j referida, cuida do crescimento da atividade regulatria estatal ditada pela separao entre provedor dos servios essenciais (produtor de utilidades pblicas) e os agentes encarregados da regulao desta atividade. Entre ns e ste processo pode ser ilustrado com o ocorrido nos setores de energia eltrica e telecomunicaes. Pode ainda se ilust rado com o que est em gestao para o setor postal e para o setor de transportes. Nesta primeira vertente a reg ulao desloca-se da produo do bem ou servio para os rgos reguladores autnomos e independentes. A segunda vertente cuida d o advento de novos espaos regulatrios estatais, com emergncia de rgos e entidades voltados a regular atividade s econmicas ou interesses especficos, dantes relegados exclusivamente ao devir do mercado, submetidos a ins trumentos jurdicos lassos e inadequados . A nova regulao estatal e as agncias independentes, in. Carlos Ari Sundf eld, Direito Administrativo Econmico, p. 78. 12 A nova regulao...., p. 73.

juntamente, nascia o setor de concesses de rodovias, que possui um ambiente insti tucional prprio, com Poderes Concedentes distintos em razo da peculiaridade da malha rodovir ia no Brasil. So essas peculiaridades, a seguir tratadas, que do azo ao conflito de competncia entre a agncia reguladora federal e as agncias reguladoras estaduais e municipal, conforme se ver adiante. 2. Competncias regulatrias A repartio constitucional de competncias na Federao Brasileira, prevista nos artigos 20 a 25 e 30, da Constituio Federal de 1988 o que , em ltima anlise, legitima a atividade regulatria de cada ente federado. Assim, a compe tncia regulatria de setores da economia nacional pode ocorrer em funo de uma competncia material de realizar determinado servio diretamente ou por meio de parcerias go 175, da Constituio Federal arti

ou em funo do ente federado ser competente para estabelecer

diretrizes sobre determinado setor13. No primeiro caso, tem-se o exerccio de uma competncia regulatria de titularidade do Poder Concedente14, prevista assim nos artigos 29 e 30 da Lei n 8.987/9515, enquanto no segundo uma competncia que nasce de uma obrigao de tratar

13 As competncias materiais tambm chamadas administrativas ou executivas represent am o dever-poder do Poder Pblico de colocar em prtica realizaes poltico-administrativas, enquanto que aquelas c onfiguram o poder de editar leis, ou seja, capacidade legiferante. Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano N unes Jnior, Curso de direito constitucional, p. 202 14 Nos termos do artigo 2, da Lei n 8.987/95, Poder Concedente a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra pbli a, objeto de concesso ou permisso; 15 Art. 29. Incumbe ao poder concedente: I - regulamentar o servio concedido e fi scalizar permanentemente a sua prestao; II - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; III - intervir na prestao do servio, nos casos e condies previstos em lei; IV - extinguir a concesso, nos casos previstos nesta lei e na forma prevista no contrato; V homologar reajustes e proceder reviso das tarifas na forma desta Lei, das normas

pertinentes e do contrato; VI cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do servio e as clusulas contratu ais da concesso; VII - zelar pela boa qualidade do servio, receber, apurar e solucionar queixas e reclamaes dos usurio s, que sero cientificados, em at trinta dias, das providncias tomadas; VIII - declarar de utilidade pblica os bens necessrios execuo do servio ou obra pblica, promovendo as desapropriaes, diretamente ou mediante outorga de podere s concessionria, caso em que ser desta a responsabilidade pelas indenizaes cabveis; IX - declarar de necessidade ou utilidade pblica, para fins de instituio de servido administrativa, os bens necessrios execuo de servio ou obra pb promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes concessionria, caso em que ser desta a responsabilidade pelas indenizaes cabveis; X - estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do meio ambiente e

sobre determinado assunto, como o caso, por exemplo da regulao exercida pela Agncia Nacional de guas, nos termos da Lei n 9.984, de 17 de julho de 2002, que se fundamenta na competncia constitucional privativa da Unio de legislar prevista no artigo 21, inciso XIX e 22, inciso IV, das Constituio Federal. Dado o breve panorama dos tipos de regulao que se entende como o bastante para o presente trabalho, mas com a certeza de que essa diversid ade nas facetas da regulao poderia levar a discusses dignas de teses acadmicas , possvel identificar que o setor de concesses de rodovias afetado pela regulao exercida pelo Poder Concedente. Isso no ocorre por texto expresso da Constituio Federal, nesse sentido, ao contrrio do que ocorre com outros setores16, mas em funo da descentralizao do setor, fruto de seu tratamento histrico, como se pode depreender do quanto acima exposto.

conservao; XI - incentivar a competitividade; e XII - estimular a formao de associaes de usurios para defesa de interesses relativos ao servio. Art. 30. No exerccio da fiscalizao, o poder conceden te ter acesso aos dados relativos administrao, contabilidade, recursos tcnicos, econmicos e financeiros da concessionri a. Pargrafo nico. A fiscalizao do servio ser feita por intermdio de rgo tcnico do poder concedente ou por tidade com ele conveniada, e, periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comi sso composta de representantes do poder concedente, da concessionria e dos usurios. 16 Unio compete, nos termos do artigo 21, da Constituio Federal, manter os servios p ostais e correio areo nacional (inciso X), explorar diretamente ou mediante delegao - A Emenda Constitucional n 8, de 15 de agosto de 1995, alterou a redao do para incluir dentre as formas de delegao dos servios de telecomunicaes a pe misso e a autorizao, indicando, no prprio inciso XI, do artigo 21, que a regulamentao do setor dar-se-ia por agncia reguladora, a ser criada por lei. Foi com a EC n 8 que se propiciou condies para a criao da ANATEL, por meio d a Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997, a Lei Geral das Telecomunicaes ( LGT ) de infra-estrutura de telecomuni caes (inciso XI), radiodifuso de sonora e de sons e imagens (inciso XII, a ), instalao e a aproveitament o energtico (inciso XII, b ), inclusive nuclear (inciso XXIII), transportes areo, aeroespacial e infra-estrutur a aeroporturia (inciso XII, c ), ferrovirio e aquavirio (inciso XII, d ), rodovirio interestadual e internacional de pa ssageiros (inciso XII, e ) e portos martimos fluviais e lacustres (inciso XII, f ). Aos Estados cabe explorar diretament e, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, nos termos do artigo 25, 2, da Constituio Federal. E nquanto que aos Municpios competem organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, o s servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, nos termos do artigo 30, inciso V, da Co nstituio Federal, bem como os servios de Saneamento, por inteligncia de se tratarem de servios de interesse local H, aind a, discusses sobre a titularidade

da prestao dos servios de saneamento. Entretanto, a nosso ver, a Lei n 11.145, de 5 de janeiro de 2007, apesar de no estabelecer a competncia, e nem poderia, aponta no sentido de que a titularidade primordial do municpio e, quando no, trata-se de exceo. o que extramos da regra do artigo 11, 4, da Lei supra-citada. Nesse sentido j apontava Floriano de Azevedo Marques Neto, em seu artigo, O marco legal do saneamento no Brasil. p. 7262.

2.1 As competncias regulatrias do setor de concesses de rodovias No setor de rodovias as competncias podem ser identificadas exercidas, a princpio, em funo da propriedade de um sistema rodovirio j existente, qu e tenha sido, assim, financiado com recursos pblicos federais, estaduais ou municip ais, e com eles mantidos17. Vale notar, entretanto, que essas competncias podem, ainda, ser objeto de delegao. Nesse sentido, a Lei n 9.277, de 10 de maio de 1996 autorizou a Unio a delegar pelo prazo de at vinte e cinco anos, prorrogveis por mais vinte e ci nco, aos Municpios, Estados da Federao ou ao Distrito Federal, ou a consrcio entre eles, a administrao de rodovias e explorao de trechos de rodovias, ou obras rodovirias federais18. O ente federado ou consrcio de entes a quem foi delegada a administrao pode explorar a via diretamente ou por meio de concesso iniciativa privada19. Foi assim que os Estados do Rio Grande do Sul e do Paran puderam concretizar seus projetos de concesso de trechos rodovirios, como vetores do desenvolvimento regional.20 Dessa forma, ao receber a delegao de competncia da Unio, os Estados do Rio Grande do Sul e Paran procederam concesso dos trechos, de acordo com o planejamento estadual, e sob suas gides fiscalizatrias e regulatrias. Diante desses dados, preciso ter cautela antes de determinar a competncia regulatria sobre a rodovia, em funo de sua titularidade. Mais apropriado 17 Vale notar, ademais, que a lgica que guia a titularidade de determinada malha rodoviria a mesma que d contorno s demais competncias constitucionais, acima expostas, qual seja, a predominncia do i nteresse. Dessa forma, possvel que sejam implantadas novas malhas virias, para as quais a titularidade da competn cia regulatria caber ao ente que desenvolver o projeto de acordo com seu interesse. O que se quer dizer que, exem pli gratia, se a Unio decide implantar uma nova rodovia, por meio de contrato de concesso com a iniciativa privada, que ligue a cidade de So Paulo cidade do Rio de Janeiro, paralela Rodovia Presidente Dutra, sob o fundamento de que se trata de obra de interesse nacional, poder faz-lo, cabendo a ela a competncia regulatria daquele sistema rodovirio. 18 Artigo 1, da Lei n 9.277/96. 19 Artigo 4, da Lei n 9.277/96 20 No processo de delegao aos Estados, para o Rio Grande do Sul, foram transferidos 1253,5 km de Rodovias Federais integradas a 674,3 km de Rodovias Estaduais (tambm concedidas). J no Paran foram tr ansferidos 1754,0 km de Rodovias Federais integradas a 581,3 km de Rodovias Estaduais, que esto sob conce sso , http://www.antt.gov.br/concessaorod/apresentacaorod.asp.

ser sempre identificar o Ente federado contratante, de modo que a competncia regul atria caber ao Poder Concedente. Aps a delegao e a implantao das atuais etapas de concesses federais e estaduais h atualmente 46 (quarenta e seis) concessionrias de rodovias. Unio, por meio da Agncia Nacional de Transportes Terrestres ( ANTT ), criada pela Lei Federal n 10.233 de 5 de junho de 2001, compete a regulao de contratos de 13 (treze) concessionrias: Ponte, NovaDutra, Concepa, Concer, Eco sul, CRT, Autopista Litoral Sul, Autopista Planalto Sul, Autopista Fluminense, Autopi sta Rgis Bitencourt, Autopista Ferno Dias, Transbrasiliana e Rodovia do Ao. Ao Estado de So Paulo, por meio da Agncia Reguladora de Transportes do Estado de So Paulo ( ARTESP ), criada pela Lei Complementar n 914, de 14 de janeiro de 2002, cabe a regulao dos contratos de outras 13 (treze) concessionrias: Autoban, Autovias, Centrovias, Ecovias, Intervias, Renovias, Rodo via das Colinas, SPVias, Tringulo do Sol, Tebe, Vianorte, Viaoeste e a mais recente Concessionria Rodoanel Oeste. Ao Estado do Rio Grande do Sul, por meio da Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul ( AGERGS ), criada pela Lei Estadual n 10.931, de 9 de janeiro de 1997, cabe a regulao dos contratos d e 7 (sete) concessionrias: Brita, Convias, Coviplan, Metrovias, Rodosul, Santa Cruz e Sulvias. Ao Estado do Rio de Janeiro, por meio da Agncia Reguladora de Servios Concedidos de Transportes Aquavirios, Ferrovirios e Metrovirios e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro ( AGETRANSP ), criada pela Lei Estadual n 4.555, de 6 de junho de 2005, cabe a regulao dos contratos de 2 (duas) concessionri as: Rota 116 e Via Lagos.

Ao Estado da Bahia, por meio da Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes ( AGERBA ), cabe a regulao do contrato de concesso da CLN, nica concessionria de rodovia daquele Estado. No mais, as 6 (seis) so concessionrias do Estado do Paran21; e as concessionrias nicas dos Estados de Minas Gerais22 e Estado do Esprito Santo23, tm seus contratos regulados pelos Departamentos de Estradas de Rodagem locais, aos quais, alm das funes tradicionalmente atribudas, de prestar materialmente os servios de administrao de rodovias estaduais, foram atribudas funes regulatrias. Por fim, as concessionrias Linha Amarela, no Municpio do Rio de Janeiro e Viaparque, no Estado de Pernambuco, tm seus contratos regulados diretam ente pelo Municpio e Estado, respectivamente, que se utilizam, apenas de rgos da administrao descentralizada, para a fiscalizao do contrato. Dessa diversidade de entes reguladores tm-se grandes diferenas contratuais no que se refere ao plexo de obrigaes do concessionrio. Isso perfeitame nte cabvel, em funo da autonomia dos Entes federados em adotar polticas pblicas prprias para o setor de concesses de rodovias de suas titularidades ou sob suas administr aes. Coube a cada Ente federado, no momento da licitao, traar os parmetros pelos quais os contratos devem ser executados. H contratos, assim, que determinam: (i) a ampliao do trecho concedido; (ii) a simples manuteno da malha j existente; ou ainda (iii) a construo de uma no infra-estrutura rodoviria. No h, portanto, qualquer interferncia da Unio por meio de uma poltica nica para o setor de concesses de rodovias, que trace parmetros para os Esta dos e Municpios. Assim, a regulao do setor de concesses de rodovias exercida de maneira 21 Rodonorte, Econorte, Viapar, Ecovia, Ecocataratas e Caminhos do Paran. 22 Nascentes das Gerais. 23 Rodosol.

independente pelos Entes federados que tm seus limites fixados apenas na observnci a de normas jurdicas, ou seja, na submisso da atividade regulatria legalidade, bem como nos parmetros contratuais, que no podem ser extrapolados pelo exerccio de atividade infra-legal24. A anlise do instituto do Vale-Pedgio obrigatrio pode, no entanto, levar concluso de que haveria, neste ponto, a fixao de obrigao da Unio aos Estados e Municpios, retirando deles, assim, uma linha do plexo de competncias que lhes ca be com relao ao setor. A imposio de aceitao do Vale-Pedgio obrigatrio como hoje est regulamentado poderia levar concluso de que a ANTT poderia impor obrigaes aos demais rgos reguladores. Ao que nos parece, porm, no o que ocorre. A atuao da ANTT na questo do Vale-pedgio no se faz no exerccio de competncias regulatrias do setor de concesses de rodovias, mas sim em setor de transporte de cargas. Essa constatao deveria balizar a atuao da ANTT. 3. A questo do Vale-pedgio obrigatrio 3.1 O Vale-pedgio sob a tica da Lei n 10.209/01 O Vale-pedgio obrigatrio conforme anotado no incio deste trabalho, foi institudo por Medida Provisria, convertida na Lei n 10.209, de 23 de maro de 2001, com alteraes de redao dadas pela Lei n 10.561, de 13 de novembro de 2002 24 Na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello: Dado o princpio constitucional da legali dade, e conseqente vedao a que atos inferiores inovem inicialmente na ordem jurdica, resulta claro que as de terminaes normativas advindas de tais entidades [Agncias Reguladoras] ho de se cifrar a aspectos estritamente tcnicos, qu e estes, sim, podem, na forma da lei, provir de providncias subalternas, conforme se menciona no Captulo VI, ns. 35 -38, ao tratar dos regulamentos. Afora isto, nos casos em que suas disposies se voltem para concessionrios e permiss ionrios de servio pblico, claro que podem, igualmente, expedir as normas e determinaes da alada do poder concedente ou para quem esteja incluso no mbito domstico da Administrao. Em suma: cabe-lhes expedir normas que se encontrem ab rangidas pelo campo da chamada supremacia especial. (...) De toda sorte, ditas providncias, em quaisquer hipteses, sobre deverem estar amparadas em fundamento legal, jamais podero contravir o que esteja estabelecido em alguma lei ou por qualquer maneira distorcer-lhe o sentido, maiormente para agravar a posio jurdica dos destin atrios da regra ou de terceiros; assim como no podero tambm ferir princpios jurdicos acolhidos em nosso sistema, sendo aceitveis apenas quando indispensveis, na extenso e intensidade requeridas para o atendimento do bem jurdic o que legitimamente possam curar e obsequiosas razoabilidade . Curso de Direito Administrativo, pp. 165-166.

consiste na criao de um documento obrigatrio, que se destina ao pagamento das tarif as de pedgio, que sero cobradas durante a execuo de um servio de transporte de cargas ( frete ). A criao do Vale-pedgio tem por objetivo separar do valor do frete as quantias destinadas ao pagamento das tarifas de pedgio, imputando a obri gao de pag-las ao embarcador, ou seja, ao contratante do frete. Dessa forma, desonera-se o transportador do pagamento de tributos incidentes sobre valores de tarifa de pedg io, que, em verdade, que compem o frete. Nos termos da Lei n 10.209/01: Art. 1 Fica institudo o Vale-Pedgio obrigatrio, para utilizao efetiva em despesas de deslocamento de carga por meio de transporte rodovirio, nas rodovias brasileiras. 1 O pagamento de pedgio, por veculos de carga, passa a ser de responsabilidade do embarcador. 2 Para efeito do disposto no 1, considera-se embarcador o proprietrio originrio da carga, contratante do servio de transporte rodovirio de carga. (...) Art. 2 O valor do Vale-Pedgio no integra o valor do frete, no ser considerado receita operacional ou rendimento tributvel, nem constituir base de incidncia de contribuies sociais ou previdencirias. Veja-se que antes da instituio do Vale-Pedgio, os valores cobrados a ttulo de frete eram compostos, inclusive dos valores decorrentes da co brana da tarifa do pedgio. Esse procedimento acabava por acarretar uma conseqncia direta, qu e era a injustia com os transportadores que tinham a base de clculo de impostos e contribuies ampliada. Como conseqncia indireta, os valores dos fretes sofriam aumentos artificiais, o que, em funo do mercado, acabava obrigando os transportado res a reduzirem suas margens de lucros. Com isso a diminuio da margem de lucros, a

manuteno dos caminhes se tornava precria e a evaso para evitar o pagamento de pedgio significava uma maneira de aumentar o lucro real do frete. Ou seja, cada p edgio que deixava de ser pago significava uma economia para o transportador. Para as operadoras de rodovias, concessionrias ou no, a conseqncia era o aumento de caminhes, com precrias condies de manuteno e a constante luta para o fechamento de rotas de fuga que tm o condo de permitir que alguns usurios se utilizem da infra-estrutura, mas deixem de pagar o preo equivale nte a esta utilizao. Adivinham da prejuzos aos operadores de rodovias e, questes de equilbrio econmico-financeiro dos contratos, quando se tratavam de rodovias conced idas. Para por fim a esse ciclo, restou estabelecido, de maneira geral, que o embarcador, contratante do frete, seria responsvel por pagar de maneira adianta da25 os valores dos pedgios cobrados ao longo do percurso, livrando o transportador desta obrigao e garantindo que a operadora da rodovia receberia o valor do pedgio. O Vale-Pedgio , assim, uma medida que beneficia o setor de transportes rodovirio de cargas e tambm o setor de rodovias. 3.2 As Competncias da ANTT e o Vale-pedgio obrigatrio ANTT compete, alm da regulao dos atuais 13 (treze) contratos de concessionrias de infra-estrutura rodoviria federal, a regulao da explorao de outros servios, dentre eles o de transporte de cargas, nos termos do artigo 22, d a Lei n 10.233/01: Art. 22. Constituem a esfera de atuao da ANTT: I o transporte ferrovirio de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viao; 25 De acordo com o artigo 3, da Lei n 10.209/01: Art. 3. A partir de 25 de outubro d e 2002, o embarcador passar a antecipar o Vale-Pedgio obrigatrio ao transportador, em modelo prprio, independente mente do valor do frete, ressalvado o disposto no 5o deste artigo. (Redao dada pela Lei n 10.561, de 13.11.2 002) .

II a explorao da infra-estrutura ferroviria e o arrendamento dos ativos operacionais correspondentes; III o transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; IV o transporte rodovirio de cargas; V a explorao da infra-estrutura rodoviria federal; VI o transporte multimodal; VII o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias. (grifamos) Assim, um mesmo rgo da Unio, a ANTT, congrega competncias regulatrias de naturezas distintas, que alm de outras arroladas pelo ar tigo 22, da Lei n 10.233/01, supra citadas, se realizam (i) em funo do exerccio de uma competncia material, pela Unio Federal, prestando a infra-estrutura de transporte rodovirio de interesse nacional e (ii) de competncia da Unio Federal, na regulament ao do transporte de cargas. Foi, portanto, em razo da competncia de regulao do transporte de cargas, em mbito nacional, que se atribuiu ANTT a funo de adotar as medidas necessrias para implantar o Vale-pedgio obrigatrio. Nesse sentido, o artigo 6 da Lei n 10.209/01 prev: Art. 6o Compete ANTT a adoo das medidas indispensveis implantao do Vale-Pedgio obrigatrio, a regulamentao, a coordenao, a delegao e a fiscalizao, o processamento e a aplicao das penalidades por infraes a esta Lei. (Redao dada pela Lei n 10.561, de 13.11.2002). Ocorre que, para que as medidas de implantao do Vale-pedgio obrigatrio possam estabelecer a fiscalizao, e a aplicao de penalidades queles que as descumprirem, com o intuito de se dar efetividade, em todo o territrio nacional a o instituto, ser necessria a integrao das operadoras de rodovias.

Veja-se que, para que o Vale-pedgio funcione imperioso que ele seja aceito nas praas de pedgio, assim o funcionamento do Vale-pedgio pressupe um sistema de compensao dos valores entregues aos operadores, para que ocorra o efeti vo pagamento do valor do pedgio. Desse modo, as empresas que comercializam o Valepedgio devero garantir a compensao dos valores, alm de fornecer um sistema operacional compatvel com aquele utilizado pelas operadoras de rodovias pedagiada s, no que se refere, inclusive, autenticidade do bilhete de Vale-pedgio. Ora, evidente, assim, que para a instituio do Vale-pedgio as peculiaridades das operadoras de rodovias pedagiadas tero de ser levadas em considerao. Ademais, a fiscalizao e aplicao de penalidades s concessionrias, quando for o caso de desobedincia s regras, dever ser revestida de validade, de mod o que, para tanto, dever contar com a participao do Poder Concedente. Isso porque, conforme acima j mencionado, compete ao Poder Concedente zelar pelo cumprimento das normas atinentes ao servio26. Nessa linha, vale citar a lio dos professores Arnoldo Wald, Luza Rangel de Moraes e Alexandre de M Wald: Compete ao Poder Concedente, ainda, editar normas claras e completas, sobre as etapas e instrumentos dos processos fiscalizatrio, interventivo e punitivo, definindo os meios e os prazos para o exerccio dos direitos ampla defesa e ao contraditrio, por parte do concessionrio ou do permissionrio, sempre com observncia do devido processo legal (art. 5, LV, da CF) 27 evidncia dessa constatao, o artigo 9-A, includo Lei n 10.209/01, pela Lei n 10.561/02, previu que a ANTT dever se articular com os rgos competentes, com vistas adoo de medidas para a implementao do Vale-pedgio obrigatrio. Veja-se: 26 Artigos 29 e 30, da Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. 27 O Direito de Parceria e a Lei de Concesses, p. 254.

Art. 9o-A. A ANTT articular-se- com os Estados e Municpios que operem diretamente rodovias com pedgio, ou por meio de concesses, com vistas implementao das disposies desta Lei nas suas esferas de atuao. (Includo pela Lei n 10.561, de 13.11.2002). (Grifamos). Dessa forma, a ANTT precisa da participao de outros atores, que atuam no setor de rodovias, que, quando se tratarem de rodovias concedidas, sero os rgos reguladores regionais ou locais. 3.3 O exerccio da competncia pela ANTT Resolues ns 106/02 e 673/04 Dadas as competncias da ANTT, e seus limites, importante verificar como a Agncia se utilizou delas para regulamentar o Vale-pedgio obrigatri o. Em um primeiro momento, o fez por meio da Resoluo n 106, de 17 de outubro de 2002, que foi posteriormente revogada, para dar lugar Resoluo n 673, de 4 de agosto de 200428, atualmente em vigor. Ambas resolues estabelecem obrigaes, inclusive s operadoras de rodovias pedagiadas, basta, entretanto, identificar se as obrigaes em vigor, co nforme esto dispostas, importam em invaso de competncia regulatria dos Entes federados ou s e restringem ao exerccio de competncia regulatria do setor de transporte de cargas. Ao que nos parece, a ANTT, de plano, descarta o dever legalmente traado no artigo 9-A, da Lei 10.209/01. A Resoluo n 673/04, da forma como foi expedida ato unilateral da ANTT, sem que tenha havido qualquer participao dos Ente s federados que operam rodovias pedagiadas diretamente ou sob regime de concesso. 28 A Resoluo n 673/04 parece estar com os dias contados, pois j foram realizadas nov as audincias pblicas em outubro de 2007 e em junho de 2008, visando a apresentao de sugestes ao texto das m inutas de Resoluo ento apresentadas.

Ademais, da forma como esto estabelecidos os procedimentos para a habilitao das empresas que pretendem instituir modelo de Vale-pedgio prprio no se est levando em considerao quaisquer peculiaridades operacionais com relao s operadoras de rodovias estaduais ou municipais. Para ser habilitada, a empresa t er, apenas, que cumprir requisitos perante a prpria a ANTT, entretanto, esta Agncia no possui dados com relao aos sistemas operacionais das operadoras de rodovias pedagiadas, fora do mbito de sua regulao. Nesse sentido, dispe o artigo 10, da Resoluo n 673/04: Art. 10. Caber ANTT habilitar empresas para fornecimento do Valepedgio obrigatrio, em mbito nacional. 1 A empresa interessada dever submeter avaliao da ANTT o seu modelo operacional e sistemtica de comercializao, com abrangncia nacional, que atenda aos requisitos estabelecidos nesta Resoluo. Ainda nesse ponto, parece evidente que as operadoras de rodovias pedagiadas, concessionrias ou no, devem ser consultadas, o que se faria mediante o envolvimento dos rgos reguladores ou competentes pela prestao dos servios. Veja-se que funo das operadoras de rodovias, nos termos do artigo 3, 1 da Lei n 10.209/0129, comercializar os modelos de Vale-Pedgio, de modo que, suas participaes so imprescindveis ao processo de habilitao das candidatas a operar modelo prprio de Vale-pedgio. Ademais, a ANTT, nos termos do artigo 8, da Resoluo n 673/04 impe as seguintes obrigaes s operadoras de rodovias pedagiadas: (i) disponibilizar estatstica dos Vales-Pedgio recebidos, na forma a ser definida pela ANTT; (ii) ace itar todos os modelos e sistemas de Vales-Pedgio de empresas habilitadas pela ANTT; (i ii) informar e divulgar os modelos de Vale-Pedgio que estejam disponibilizados aos us urios; (iv) comunicar ANTT quanto s irregularidades que venham a ocorrer, quando do uso do Vale-Pedgio obrigatrio. O descumprimento dessas obrigaes sujeitam os operadores de 29 Artigo 3 (...) 1 Quando o Vale-Pedgio obrigatrio for expedido em modelo prprio, a quisio, pelo embarcador, para fins de repasse ao transportador de carga, dar-se- junto s concessionrias das rodovias, podendo a comercializao ser delegada a centrais de vendas ou a outras instituies, a critrio da concessionria .

rodovias pedagiadas ao pagamento de multa~, prevista no artigo 21, inciso II, da Mencionada Resoluo n 673/04. Ora, as caractersticas das condutas impositivas de regras fora do mbito contratual e instituidoras de fiscalizao, parecem indicar, que esta seara ser ia justamente aquela em que a ANTT deveria cumprir o disposto no artigo 9-A, da Lei 10.209/01. Isso porque, para a instituio de obrigaes ter-se-ia que haver a participao dos rgos competentes, ainda que essa participao se restringisse a ratificar o quanto imposto pela ANTT. No tendo agido assim, a ANTT parece estar regulando atividade cuja competncia de rgo do setor de transporte de cargas no seria suficiente para legitima r. No exerccio das competncias previstas no artigo 6, da Lei n 10.209/01, a ANTT parece confundir-se, portanto, entre as esferas de atuao como Po der concedente de concesses de rodovias e regulador do transporte de cargas no Brasil . Atua, assim, como se fosse o Poder Concedente de todos os contratos de concesso rodoviri a. Essa atuao imprecisa da ANTT , assim, responsvel por causar conflitos de competncia com agncias reguladoras estaduais que, diante das disposies das Resolues da ANTT, supra citadas, entendem que os contratos de concesso de rodovias por elas regulados no sofrem quaisquer influncias das normas da ANTT. Desse modo, no reconhecem as habilitaes de empresas operadoras de modelos de Vale-pedgio, como foi o caso da ARTESP, em posicionament o acerca das Resolues ns 106/02, supra citada e 107/02, que habilitou duas operadoras de vale-pedgio em mbito nacional30: (...) a Autarquia Federal no possui qualquer sorte de competncia sobre as rodovias estaduais, ou acerca de bens pblicos de titularidade do Estado de So Paulo, e, portanto, no obriga as concessionrias do Estado 30 A Resoluo tem por objeto habilitar ao fornecimento de Vale-Pedgio obrigatrio de q ue trata a Resoluo n 106, em mbito nacional, as empresas DBTRANS LTDA e VISA DO BRASIL EMPREENDIMENTOS LTDA, s endo que esta habilitao no tem carter de exclusividade.

de So Paulo. Essa situao prejudica a anlise dos documentos sob a tica da Resoluo 107/02, expedida pela ANTT. (...) .31 A repercusso de um posicionamento, como o acima exposto, de ordem da ARTESP, a ausncia de reconhecimento das habilitaes promovidas pela ANTT, no mbito de atuao da agncia local. como se a efetiva utilizao dos modelos de Vale-pedgio habilitados pela ANTT se tratasse de liberalidade da concessionria de rodovia, no tendo qualquer reflexo no equilbrio econmico financeiro do contrato. Assim, eventuais valores descontados, a ttulo de remunerao, pelas empresas que operam os modelos de Vale-pedgio, dos valores das tarifas a se rem repassados s concessionrias de rodovias, seriam prejuzos das concessionrias. Ademais, qualquer interferncia que decorra da operao do Valepedgio, no aceito pelo Poder Concedente, que importe em descumprimento de dever contratual gerar a aplicao de penalidades s concessionrias. Essas repercusses negativas poderiam ser corrigidas se a ANTT cumprisse a disposio legal do artigo 9-A, da Lei n 10.209/01, e sintonizasse, assim , a sua atuao com suas competncias legais. 4. Apontamentos finais Diante de todo o exposto tem-se que: 1. de ; 2. da 31 As concesses de rodovias so uma alternativa ao esgotamento recursos estatais, no financiamento da infra-estrutura de transporte rodovirio A atividade de regulao de concesses de rodovias se faz dentro observncia dos vnculos da concesso de cada ente federativo; Processo ARTESP n 002439/04, fls. 32.

3. A ANTT competente no s para regular a atividade de concesso rodoviria das infra-estruturas administradas pela Unio Federal, mas tambm para atuar regulador do setor de transporte de cargas; 4. no exerccio da competncia de rgo regulador do setor de transporte de cargas que a ANTT deve adotar medidas com vistas implantao do Valepedgio obrigatrio; 5. Para que as medidas sejam vlidas, perante os operadores de rodovias estaduais e municipais, a ANTT dever se articular com os rgos competentes; 6. No texto da Resoluo n 673/04, atualmente em vigor, a exemplo do que ocorria no texto da Resoluo n 106/02, a ANTT estabelece obrigaes para as quais suas competncias no fornecem amparo suficiente, gerando conflitos co m os rgos competentes pelas concesses de rodovias; 7. A ANTT deve procurar cumprir o que prev o artigo 9-A, da Lei n 10.209/01.

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