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1861-2011

pag. 04 Presentazione
di Giordano Biserni
pag. 05 I regolamenti
di fine 800 e la legislazione
di inizio 900

pag. 15 Il Primo codice
della strada del 1923
e il secondo del 1928
pag. 29 1933 - 1959
Il Terzo codice
della strada
pag. 43 1959 - 1992
Il Quarto Codice
della strada
pag. 56 Il Codice del 1992
(Decreto Legislativo
30 aprile 1992, n. 285)
Indice
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I
150 anni dall'Unit d'Italia, 1861 - 2011, coincidono esattamente
con il 20 anniversario dell'Asaps 1991- 2011, un motivo in pi
per noi che ci occupiamo da due decenni di sicurezza stradale
e delle regole della strada in generale, per pubblicare un tracciato
storico dei Regolamenti e Codici della strada che hanno arbitrato in
questo secolo e mezzo la mobilit dell'Italia unita, iniziata col calesse
e arrivata alle superaccessoriate automobili di oggi.
Questo percorso, ricco di interessanti informazioni sull'evoluzione
motoristica del nostro Paese, stato tracciato con grande ricchezza di
riferimenti storici dal dr. Giuseppe Franco, Sostituto Commissario della
Polizia Stradale gi comandante per circa 25 anni della Sottosezione
Polstrada di Montecatini e oggi in servizio presso la Sezione normativa
della direzione della Polizia Stradale al Ministero dell'Interno.
Ringraziamo l'autore per aver voluto offrire al lettore uno strumento
raro (il testo la raccolta di una serie di articoli pubblicati nei numeri
141-142-143-144-145 del Il Centauro) che percorre con sicurezza
e continuit i 150 anni della storia dell'Italia unita con l'evoluzione
delle regole che la nostra comunit si data per stare al passo con
una mobilit iniziata con i percorsi anche romantici del cavallo e che
continua con i cavalli vapore che oggi ci fanno tutti pi veloci, ma
anche pi frenetici e distratti.
Una evoluzione che ha visto in questi 150 anni il nostro Paese ai
vertici dell'espansione motoristica europea e nel mondo, un percorso
che deve continuare nella massima sicurezza e con regole condivise
e applicate.
Buona strada Italia.

Giordano Biserni
Presidente Asaps
Presentazione
www.asaps.it
1861-2011
Centocinquanta anni
di storia dellItalia Unita,
visti attraverso
le regole della strada
I regolamenti
di fine 800
e la legislazione
di inizio 900
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capitolo i
Presentazione
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C
ome noto, da qualche mese hanno preso il via le
celebrazioni del 150 Anniversario dellUnit dItalia,
simbolicamente fatto coincidere con il 5 maggio 2010,
a ricordare quel 5 maggio di centocinquanta anni fa quando,
dallo scoglio di Quarto (Genova), inizi la spedizione dei Mille,
fase conclusiva del movimento per lUnit dItalia, che sarebbe
culminata nella proclamazione della nascita dello Stato unitario
il 17 marzo 1861.
Anche lASAPS vuole a suo modo celebrare questo evento,
con la consapevolezza che (parafrasando due grandi statisti: uno
contemporaneo e laltro risorgimentale) il tempo e le risorse spesi
per queste celebrazioni non sono spesi inutilmente e che la storia
di tutti i tempi prova che nessun popolo pu raggiungere un alto
grado di intelligenza e di moralit senza che il sentimento della sua
nazionalit sia fortemente sviluppato. Lo vogliamo fare nellambito
che ci pi congeniale, ossia ripercorrendo levoluzione della
disciplina giuridica della circolazione stradale in questo lungo
periodo, con uno sguardo particolare alle trasformazioni di quelli
che sono tradizionalmente considerati i tre fattori del fenomeno
della circolazione (luomo, la strada e il veicolo) e ovviamente alla
sicurezza stradale, a partire dal momento in cui, nella seconda
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met degli anni cinquanta del secolo scorso, il fenomeno viene percepito
nella sua effettiva drammaticit.

Se volessimo, un po anche per semplifcare, schematizzare la produzione
normativa di questi 150 anni, potremmo suddividerla in sei periodi, pi o
meno grandi.
Quello che va dal 1868 al 1923, cio dallapprovazione del primo
Regolamento sulla circolazione stradale (R.D. 15 novembre 1868, n. 4697)
allemanazione del R.D. 31 dicembre 1923, n. 3043, che per la sua organicit
viene defnito il primo codice della strada (i testi regolamentari e legislativi,
ben otto, che in precedenza si erano succeduti e sovrapposti dettavano
infatti una disciplina settoriale e non organica come meglio vedremo in
seguito, es. per i velocipedi, per le automobili, ecc.).
Dal 1923 al 1928, periodo di vigenza del primo codice della strada (il
R.D. 31 dicembre 1923, n. 3043) , rimasto in vita appena cinque anni
Dal 1928 al 1933, periodo di vigenza del secondo codice della strada
(R.D. 2 dicembre 1928, n. 3179), anchesso sostituito dopo appena cinque
anni.
Dal 1933 al 1959, cio dal terzo
(R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740) al
quarto codice della strada, ben 26
anni durante i quali il testo sub
numerose modifche.
Dal 1959 al 1992, ossia dal
quarto (D.P.R. 15 giugno 1959, n.
393), al codice vigente, ancora oggi
il pi longevo, che con un Titolo (il
VI) interamente dedicato alluomo,
quale agente della circolazione, ne ha
voluto regolamentare e rivoluzionare
il comportamento.
Dal 1992 ad oggi, un lungo
periodo durante il quale il quinto
c.d.s. (Decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285) stato segnato da un
processo di riforma quasi continuo a
causa dei profondi mutamenti (sociali,
economici, politici ma anche culturali)
che hanno caratterizzato il nostro paese,
nonch per adeguarlo alle crescenti
esigenze di prevenzione e sicurezza
e alla legislazione comunitaria.
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Centocinquanta
anni di storia
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E seguendo, grosso modo, la suddetta ripartizione temporale che
affronteremo il nostro viaggio nei 150 anni di vita dellItalia unita. Il R.D. 15
novembre 1868, n. 4697, il primo e il pi antico testo legislativo in materia
di circolazione stradale, nellabrogare, salvo alcune marginali disposizioni,
tutti i Regolamenti generali in vigore nelle diverse province, di fatto realizz
lunifcazione del paese anche sotto il proflo della circolazione stradale.
Certo la circolazione stradale del tempo non assolutamente paragonabile a
quella cui siamo abituati, come del resto completamente diverso era il paese
nel 1861. Popolato da 22 milioni di abitanti, che salivano a 26 includendovi
quelli del Veneto e del Lazio, allora ancora fuori dai confni nazionali (oggi
siamo poco pi di 60 milioni) il nuovo Stato italiano nasceva nel segno di
una profonda frattura fra il paese legale e quello reale, cio tra una
ristretta fascia di cittadini italiani che, in virt della loro ricchezza, erano
abilitati allesercizio del voto e quindi ad eleggere i membri della Camera
e delle amministrazioni locali, e chi invece, la quasi totalit, non poteva
esercitare tale diritto.
Era un paese essenzialmente agricolo e prevalentemente rurale, in cui la
maggioranza della popolazione era alle prese con i problemi dellesistenza
quotidiana, con la povert, lindigenza e lignoranza: l80% della popolazione
era analfabeta, con punte pi elevate nel Mezzogiorno; solo una piccola
minoranza, non pi di due milioni, era in grado di padroneggiare litaliano, i
pi facevano uso dei dialetti; il tasso di mortalit infantile era elevatissimo;
il basso livello igienico-sanitario e il degrado delle abitazioni, soprattutto
tra i ceti popolari, contribuivano al diffondersi di morbi quali il tifo, il colera,
la tubercolosi.
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Le strade del tempo, quelle
carreggiabili, erano soggette a
riempirsi di buche e di fango dopo
ogni stagione di piogge e di polvere
nei mesi estivi; solo a partire dai
primi anni del Novecento, limpiego
del catrame prima e del bitume
poi consentiranno di eliminare tali
disagi.
La diffusione della rete stradale
gi rifletteva leterno dualismo
nord-sud: con un centro-nord che
complessivamente aveva una rete
di 626 km per 1.000 Km/quadrati e
un Mezzogiorno e isole di soli 108
km. Con la legge per lunifcazione
amministrativa del Regno dItalia (n.
2248/1865) le strade furono divise
in quattro categorie: di 1 categoria,
di competenza dello Stato; di 2
categoria, di competenza delle
provi nce; di 3 categori a, di
competenza dei comuni; di 4 categoria o vici-nali, competenza dei consorzi
di utenti, con possibile partecipazione degli enti locali. In seguito alla legge
del 1865 vennero soppressi i pedaggi sulle strade nazionali, retaggio del
passato; mentre continuarono ad essere ammessi, sia pure a certe condizioni,
i pedaggi sulle strade provinciali e su quelle comunali.
I veicoli circolanti su queste strade erano ovviamente veicoli a trazione
animale, carrozze e barrocci per capirci. Basti pensare che la bicicletta con le
ruote a raggi, il telaio in metallo e la trasmissione alla ruota posteriore con la
catena (innovazione questultima che consent di superare le strane biciclette
con le ruote anteriori grandissime e posteriore piccolissime) si affermer
nella seconda met degli anni ottanta dell800 e negli anni novanta divenne
la regina della strada. Nel 1900 in Francia ne circolavano ben dieci milioni
e nel 1903 nacque il Tour de France, mentre per il primo Giro dItalia, gi
allora promosso dalla Gazzetta dello Sport, occorrer attendere il 13 maggio
1909.Sul piano normativo, con la legge 22 luglio 1897 n. 318 viene prima
imposta una tassa sulla circolazione dei velocipedi e successivamente, con il
R.D. 16 dicembre 1897 n. 540, emanato un Regolamento che rese uniforme
la disciplina della circolazione di tale categoria di veicoli.
Del resto pensare ad automezzi stradali in quegli anni era prematuro, ove
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si consideri che il primo automezzo in
assoluto mosso da energia meccanica
sembra sia stato il carromatto, una
sorta di carro a tre ruote cui era stata
applicata una caldaia a vapore che
azionava una ruota motrice e che nel
1769 viaggi per 20 minuti alla velocit di
quasi 4 km/h. La tradizione poi vuole che
il suo inventore, Nicolas Joseph Cugnot,
sia anche il primo ferito da incidente
stradale. Si dovr attendere gli anni
sessanta del secolo successivo, quindi
i primi anni dello stato unitario, per la
sperimentazione del motore a scoppio,
detto allora anche motore alternativo,
visto che il motore principale era quello
a vapore; nonch il 1889 per la prima
applicazione pratica a cura di G. Daimler,
W. Maybach e C. Benz. Appena dieci
anni dopo, nel 1899, lautomobile era
gi comunque una realt visibile, come
testimonia latto costitutivo del luglio
di quellanno della Fabbrica italiana
automobili Torino (Fiat).
Con lemanazione nel 1901 del Rego-
lamento per la circolazione delle automobili (R.D. 20 gennaio 1901, n. 28)
si tent di porre la prima disciplina di questi veicoli, che il progresso della
motorizzazione doveva farne la componente principale del traffco, si che
le strade e le norme man mano si sono adeguate alle esigenze della loro
circolazione. Fino ad allora le regole erano contenute nei testi regolamentari
per la circolazione delle locomotive mosse dal vapore o da altra forza fsica
sulle strade ordinarie. La diffcolt di disciplinare questa materia, che incide
su rilevanti interessi economici e sociali e che sar una costante fno ad oggi,
provata dalle critiche e dalle proposte di modifca che lo accompagnarono
e seguirono, tant che il testo sebbene approvato non entr mai in vigore.
Fu sostituito infatti dal R.D. 28 luglio 1901 n. 416 che, accogliendo in parte
le rimostranze avanzate, costitu la prima disciplina della circolazione delle
automobili (per la precisione di tutti i veicoli semoventi senza guida di rotaia).
Dunque allinizio del 900, con lentrata in vigore del Regolamento per la
circolazione delle automobili (o degli automobili come allora si defnivano)
approvato con R.D. 28 luglio 1901 n. 416, la disciplina della circolazione
risultava diluita in tre testi normativi: il Regolamento sulla circolazione dei
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veicoli e degli animali (R.D. 10 marzo 1881 n. 124); quello sulla circolazione
dei velocipedi (R.D. 16 dicembre 1897 n. 540) ed infne il testo relativo
alla circolazione degli automobili di cui si appena detto, tralasciando di
considerare le prescrizioni dei regolamenti municipali di polizia interna e
rurale sulla circolazione e sulla sicurezza del transito.
La necessit di un coordinamento delle disposizioni contenute in testi diversi
port allemanazione di un nuovo Regolamento di polizia stradale (R.D. 8
gennaio 1905 n. 24) che sostitu tutti i Regolamenti gi vigenti ad eccezione
di quello riguardante la circolazione dei velocipedi che fu mantenuto in vigore,
motivo per cui non possiamo qualifcare il nuovo testo come codice della
strada o codice della circolazione. Con tale Regolamento inizia comunque
un lungo periodo, quasi un ventennio, durante il quale con lincremento
della motorizzazione, la circolazione dei veicoli viene in primo piano come
fenomeno sociale da disciplinare autonomamente e con sempre maggiore
adeguatezza. I primi dati raccolti dallIstituto centrale di statistica risalgono
al 1914
1
, anno in cui erano gi in circolazione nel nostro paese 18.705
motoveicoli e 23.924 automobili; dopo una fessione nel periodo bellico
(1914-1918) nel 1921 risalirono a 30.353 motoveicoli e 57.586 autoveicoli.
Ovviamente nulla di paragonabile ai 48 milioni di veicoli che costituiscono
oggi il parco veicolare italiano, ma necessario considerare che non
erano passati neppure venti anni dallinizio della loro produzione in serie.
Giustifcata appare pertanto la specifca attenzione posta dal legislatore alla
circolazione dei suddetti veicoli in quel ventennio, che possiamo riassumere
nellemanazione dei seguenti testi: R.D. 29 luglio 1909, n. 710; legge 30
giugno 1912, n. 739; R.D. 2 luglio 1914,
n. 811; R.D. 31 ottobre 1915, n. 1716;
R.D. 18 novembre 1921, n. 1682 ed
infine il R.D. 20 settembre 1922, n.
1453.
Sul versante dellattivit di controllo
interessante ricordare che n il
primo Regolamento del 1868, n quelli
successivi e la legislazione dei primi del
novecento facevano alcun cenno ad
organi di polizia stradale espressamente
deputati alla prevenzione e repressione
delle violazioni. Sar il primo codice
della strada del 1923 a individuare
nella Milizia volontaria per la sicurezza
nazionale (MVSN) lorganismo cui affdare
laccertamento delle contravvenzioni
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stradali. La trasformazione della rete viaria e lo sviluppo della motorizzazione
sono solo due degli aspetti di un paese in crescita, che ormai ambiva al
ruolo di potenza nel concerto europeo. Una trasformazione simbolicamente
marcata dalla scomparsa ravvicinata dei maggiori protagonisti del nostro
Risorgimento: alla morte di Mazzini spentosi nel 1872 a Pisa esule in
patria, seguirono nel 1878 quella di Vittorio Emanuele II e di Pio IX, quella
di Garibaldi nel 1882. Ma ancora di pi forse marcata dal passaggio di
poteri dalla Destra alla Sinistra, riuscita largamente vittoriosa nelle elezioni
del 1876, che segn tra laltro il processo di disgregazione della Destra
moderata erede di Cavour, che aveva realizzato la costruzione dello Stato
unitario, unifcando il mercato nazionale e risanando le fnanze pubbliche;
una disgregazione che probabilmente contribu al mancato impianto in
Italia di un sistema bipartitico di stampo anglosassone che ancora oggi ci
portiamo dietro.
Negli ultimi due decenni dellOttocento lItalia mantenne tuttavia i suoi
connotati essenzialmente rurali, con una agricoltura marcata da profonde
differenze e gravi diffcolt: nella Valle padana continu a guadagnare terreno
la grande azienda capitalistica, grazie anche ai lavori di bonifca delle residue
zone paludose; nelle regioni centrali la mezzadria continuava a perpetuare la
stagnazione sociale, ostacolando lo sviluppo dellagricoltura; nel Mezzogiorno
lallargamento del mercato e la costruzione della rete ferroviaria stimolarono
la produzione delle colture destinate allesportazione ma fu un aumento
produttivo che interess quasi esclusivamente le zone costiere e non quelle
del latifondo interno. Negli stessi anni fece notevoli progressi la creazione
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(1)
Una diversa fonte, lAnfa, Associazione nazionale fra industrie automobilistiche, fa risalire al 1899 i primi dati
disponibili, anno in cui erano registrati nel territorio nazionale appena 111 esemplari; nel 1905 gli autoveicoli erano
saliti a 2174, di cui 2.119 automobili, 10 autocarri e 45 autobus.
di una base industriale, anche se il decollo risult frenato non tanto da una
scarsa accumulazione di capitali quanto dalla povert del mercato interno
e dalla tendenza dei detentori di mezzi fnanziari a investimenti speculativi.
Oltre alla crescente meccanizzazione e allespansione produttiva del
settore tessile, i comparti di maggiore crescita furono quello siderurgico,
cantieristico e meccanico.
Vogliamo chiudere questa pagina sui primi quaranta anni dellItalia unita,
per riprendere il nostro ragionamento la prossima volta con i codici della
strada di inizio novecento, ricordando la dolorosa odissea dellemigrazione,
che oggi ci vede spettatori ma che allora vide i nostri antenati protagonisti
e vittime e che rivela, ora come allora, la condizione di miseria che travaglia
gran parte del genere umano. Lemigrazione per secoli aveva interessato
essenzialmente le zone alpine e in forme stagionali ma dalla fne degli anni
70 assunse proporzioni bibliche: centinaia di migliaia di individui ogni anno
dal Veneto e dal Mezzogiorno partirono verso gli Stati europei e oltre oceano.

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1861-2011
Centocinquanta anni
di storia dellItalia Unita,
visti attraverso
le regole della strada
Il Primo codice
della strada del 1923
e il secondo del 1928
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capitolo 2
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el numero precedente abbiamo esaminato il lungo periodo
che va dalla proclamazione dellunit dItalia ai primi anni
del Novecento, durante il quale i testi regolamentari e
legislativi emanati per la disciplina della circolazione stradale
si caratterizzarono per il loro settorialismo, erano cio privi di
quella visione dinsieme che viceversa sar la peculiarit dei
testi successivi, a partire dal R.D. 31 dicembre 1923, n. 3043,
al quale fu attribuita per la prima volta la qualifcazione, forse
impropria ma signifcativa, di codice della strada o, come sarebbe
pi esatto dire, di codice della circolazione, posto che nel testo
non furono inserite le disposizioni relative alla tutela delle strade,
essendo rimaste in vigore quelle del R.D. 8 gennaio 1905, n.24.
Il primo codice della strada, il R.D. 31 dicembre 1923, n.
3043, fu un vero testo organico, costituito da 94 articoli distinti
in sette Titoli, che abrog espressamente tutte le disposizioni in
vigore. Disciplin la circolazione dei veicoli e degli animali sulle
strade ed aree di uso pubblico ad esse equiparate, circolazione
che per la prima volta troviamo defnita libera, una defnizione
per comprendere la quale occorre considerare che il pedaggio
era un retaggio del passato: allarticolo 2 dello stesso codice si
Il Primo codice
della strada del 1923
e il secondo del 1928
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stabiliva che nessun pedaggio poteva essere imposto sulle strade di 1
^
, 2
^
,
3
^
e 4
^
classe, salvo quelli autorizzati ai sensi degli articoli 38 e 40 della
legge generale sui lavori pubblici 20 marzo 1865, n. 2248. Ancora carente
risult la disciplina della circolazione dei pedoni, come nei testi precedenti,
salvo il rinvio alle disposizioni dei Regolamenti comunali contenuto nellart.
21. Notevole fu, invece, lattenzione posta dal legislatore ai veicoli a trazione
meccanica che avevano assunto ormai un ruolo primario, dedicandogli ben
quarantacinque articoli.
La sistemazione delle norme in un unico testo legislativo, a differenza dei
testi frammentari che avevano caratterizzato tutto il periodo precedente,
anche se spesso consistette in una riproduzione delle disposizioni anteriori,
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giov indubbiamente alla loro comprensione e applicazione. Trov ad
esempio soluzione la difformit di disciplina della mano da tenere, per cui
convivevano norme dei vari Regolamenti succedutisi a partire dal primo del
1868, che indicavano nella dritta la mano da tenere, e consuetudini locali
nonch il potere attribuito ai Comuni di prescrivere che allinterno delle citt si
tenesse la sinistra, a condizione che ci fosse reso noto con appositi cartelli.
Il codice del 1923 fece venire meno queste deroghe stabilendo (art.7) che
tutti i veicoli, gli animali da tiro.dovevano portarsi a destra per incrociare
ed alla sinistra per oltrepassare....
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Sul piano degli avvenimenti pi generali, nel passaggio tra lOttocento
e il Novecento, registriamo, tra tanti, alcuni eventi che sono emblematici
dei mutamenti in atto nel paese. Il 1 marzo 1896, nella battaglia di Adua,
gli etiopici inflissero un duro colpo alle forze italiane impegnate nella
conquista dellEtiopia (10.000 vittime su 16.000 uomini), dimostrando
cos la debolezza dellimperialismo italiano e facendo accantonare quella
politica coloniale tesa alla ricerca di una collocazione internazionale pi
adeguata al rafforzamento economico dellItalia, che sar ripresa nel 1911
con la decisione di conquistare la Libia, uno scatolone di sabbia (non era
stato ancora scoperto il petrolio) come fu allora defnita da chi era contrario
alliniziativa. Signifcativa di tali mutamenti fu altres lassenza di una risposta
reazionaria alluccisione del re Umberto I, avvenuta a Monza il 29 luglio 1900
ad opera dellanarchico Gaetano Bresci, da questi ritenuto responsabile
della repressione dei tumulti esplosi a partire dal gennaio 1898, a causa
delle condizioni di malessere in cui versavano le masse popolari, e culminati
con luccisione di 80 manifestanti l8 e il 9 maggio 1898 da parte delle
truppe del generale Beccaris. Il periodo di cui ci stiamo occupando vide
inoltre i primi sviluppi di due movimenti, quello socialista e quello cattolico,
da cui avranno vita: il PSI nel 1895 e dalla sua scissione il PCI nel 1921; il
Partito popolare italiano nel gennaio del 1919 e la Democrazia cristiana nel
1943, cio le forze politiche che assumeranno unimportanza decisiva nella
successiva storia italiana, modifcando radicalmente i termini della dialettica
politica. E se let giolittiana, cio gli anni che vanno dal 1901 al 1913 in
cui Giolitti fu quasi ininterrottamente presidente del consiglio, fu un periodo
di intense trasformazioni e di crescita della societ italiana, levento che
modifc lequilibrio tra gli stati del mondo e lasci segni profondi e duraturi
nella vita dei popoli fu sicuramente la prima guerra mondiale (1914-1918).
Tra le conseguenze del confitto merita essere sottolineato lattuale assetto
territoriale dellItalia, uscito dalla Conferenza di pace di Parigi, dopo che nel
1866 era stata risolta la questione del Veneto e nel 1870 quella di Roma
con lazione di forza di Porta Pia.

Tornando ai fattori della circolazione stradale, in quegli stessi anni si
comprese che lo sviluppo e la modernizzazione del paese non erano legati
soltanto alla costruzione della rete ferroviaria (peraltro in et giolittiana gi
ultimata) e alle vie rotabili minori necessarie a collegare le stazioni con le
localit non attraversate dalle linee ferroviarie, ma anche alla viabilit maggiore
che allindomani dellunit dItalia era stata decisamente trascurata, nella
convinzione che gli spostamenti di persone e cose nelle grandi direttrici
dovesse avvenire per ferrovia. Sar lavvento dellautomobile e la crescita
della motorizzazione a dare nuovo impulso, allinizio del Novecento, alla
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costruzione di strade, anche a lunga percorrenza.
Con un decreto del novembre del 1923 si dettarono nuove norme per la
manutenzione delle strade pubbliche e si stabil la loro suddivisione in 5 classi
sulla base di competenze ed esigenze amministrative, analoga allattuale, e
a seconda dellimportanza dei collegamenti che esse assicuravano, per cui:
la rete viaria principale del Regno (es. le antiche consolari via Aurelia, Appia,
Emilia, ecc.) fu affdata in gestione allo Stato; la rete di seconda classe era
di competenza statale o provinciale (una situazione di ambiguit che cre
non pochi problemi); la terza fu affdata alle province; la quarta ai comuni;
la quinta, le strade militari aperte al pubblico, al regio esercito. Cinque anni
dopo, nel maggio 1928, con sorprendente corrispondenza cronologica
rispetto allemanazione del primo (1923) e del secondo (1928) codice della
strada, venne costituita lAzienda autonoma statale della strada (Aass),
antesignana dellANAS, alla quale fu affdata la gestione delle 137 arterie
maggiori, denominate statali e che misuravano 20.622 km.
Intanto un nuovo tipo di arteria cominciava ad affermarsi: lautostrada, una
strada costruita con parametri specifci di larghezza, pendenza e raggi di
curvatura, adatta alla crescente velocit delle automobili, reintroducendo
per la loro costruzione e manutenzione quei pedaggi che avevano costituito
una caratteristica normale delle strade fn da epoche remote. Gi proposta
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nel 1908 al primo Congresso internazionale della strada, lidea trov la prima
attuazione negli anni venti. Nel 1925 fu, infatti, ultimata la Milano-Laghi (84
km); nel settembre del 1927 la Milano-Bergamo di 50 km; la Roma-Ostia (20
km) nel 1928; la Napoli-Pompei nel 1929; la Bergamo-Brescia nellagosto
del 1931; la Milano-Torino lanno successivo; la Firenze-mare di 81 km tra
lagosto del 1932 e lagosto del 1933, ecc.
Quanto allo sviluppo della motorizzazione, fu velocissimo e si intrecci con il
primo decollo industriale del paese. Nel 1906 in Italia si contavano, tra grandi
e piccole, ben 96 fabbriche di automobili, tra cui la Fiat, la Isotta Fraschini
di Milano, la Lancia e, nel 1910, lAnonima lombarda fabbrica automobili
(Alfa) che pochi anni dopo si fuse con la fabbrica di Nicola Romeo. Ma il
progresso del comparto era testimoniato anche da altri fattori ed eventi:
la nascita del salone internazionale dellautomobile di Torino nellaprile del
1900; la concorrenza nella produzione di pneumatici della Pirelli alla pi
matura Michelin; la costituzione nel gennaio del 1905 dellAutomobile Club
dItalia (ACI), una confederazione cui aderirono i Club locali sorti a partire
dal 1898 e che nel 1926 contava quasi diecimila soci.
Nei primi anni del Novecento, anche nel nostro paese, da parte della Fiat,
si inizi a realizzare mezzi stradali per il trasporto collettivo, denominati
autobus, dalla contrazione dei termini automobile e omnibus.
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Essi trovarono innanzitutto impiego nel collegamento tra i centri abitati
collinari e le stazioni ferroviarie situate nelle pianure, nonch per gli itinerari
dove non erano state costruite le ferrovie. A causa delle diffcili condizioni
orografche, lo sviluppo ferroviario in Italia era stato infatti limitato dallalto
costo di costruzione, per cui i servizi pubblici di linea mediante autobus,
spesso sussidiati dallo Stato o dalle amministrazioni locali, assunsero presto
una rilevante importanza economica e sociale, assicurando tra laltro il
trasporto della corrispondenza, tanto che venivano comunemente defniti
postali.
Il numero dei veicoli circolanti in Italia nel 1930 era di 245.477
1
e nonostante
fosse pi che raddoppiato rispetto ad appena cinque anni prima, al 1925,
quando si registrarono 117.555 veicoli, la loro diffusione tra la popolazione
era fra le pi basse del mondo industrializzato. Negli Stati Uniti in quegli stessi
anni cera unauto ogni 4,59 persone, in Francia ed in Inghilterra ogni 28,
in Svezia ogni 42, in Germania ogni 94; perfno la Spagna con unauto ogni
119 abitanti ci superava (da noi una ogni 142). Per avere unidea del tasso
di motorizzazione dellepoca si consideri che oggi i veicoli immatricolati nel
nostro paese, con poco pi di sessanta milioni di abitanti, sono 48 milioni
2
,
cio uno ogni 1,25 persone, che diventa 1,3 veicoli ogni automobilista se
si rapporta il parco veicolare ai circa 36 milioni di patentati
3
, come pi
logico che sia.
www.asaps.it 23
E mentre la Fiat produceva e immetteva sul mercato la 501, imitando il
modello T della Ford, lauto che aveva avviato la motorizzazione individuale
negli Stati Uniti, si cercava di dare un assetto agli organismi preposti
allimmatricolazione e registrazione dei veicoli: nel 1922 lUffcio speciale
delle ferrovie-tramvie ed automobili, creato nel 1905, divenne lIspettorato
generale delle ferrovie-tramvie ed automobili, destinato a divenire venti
anni dopo il pi noto Ispettorato generale della motorizzazione civile e
dei trasporti in concessione; nel 1927 fu invece creato il Pubblico registro
automobilistico (Pra), affdato al Reale automobile club dItalia, che costitu
uffci provinciali incaricati di registrare tutti i veicoli immatricolati e conferire
pubblicit ai diritti reali di garanzia che li riguardavano.
Il mercato italiano della produzione di auto, che nei primi anni del Novecento,
come gi detto, era nelle mani di 96 case automobilistiche, subiva nel
frattempo un rapido processo di concentrazione che lo vedeva allinizio
degli anni trenta sostanzialmente in mano allAlfa Romeo, alla Lancia,
lIsotta Fraschini e soprattutto alla Fiat che negli anni successivi avrebbe
gradualmente assunto il controllo di tutte le fabbriche nazionali, precisamente
nel 1986 con lacquisizione dellAlfa Romeo.
Se il primo codice della strada (il R.D. 31 dicembre 1923, n. 3043) esplica
i suoi effetti nel periodo che va dal 1923 al 1928, il secondo codice ( il
R.D. 2 dicembre 1928, n. 3179) li produce nei cinque anni successivi,
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ossia dal 1928 al 1933, complessivamente dieci anni che coincisero grosso
modo con la prima met del ventennio fascista, un regime autoritario e
totalitario il cui leader aveva assunto il potere con un larvato colpo di stato
nellottobre del 1922.
Il R.D. 2 dicembre 1928, n. 3179, contenente norme per la tutela delle
strade e per la circolazione, poteva effettivamente essere defnito codice
della strada e non solo codice della circolazione, in quanto dotato di un
Titolo, il primo (articoli da 1 a 21) , relativo alla tutela delle strade e delle
aree di uso pubblico, che invece era mancante nel codice del 1923. Gli
altri tre Titoli che lo costituivano erano: il Titolo II contenente norme per la
circolazione dei veicoli, degli animali e dei pedoni (categoria questultima
la cui condotta trova per la prima volta espresse disposizioni di carattere
generale, fno ad allora disciplinata dai regolamenti municipali); il Titolo III
riguardava gli autoveicoli e i conducenti e conteneva unimportante novit:
il Ministero dei lavori pubblici, prima unico organo amministrativo centrale
cui era demandata la vigilanza sulla circolazione stradale, venne ad essere
sostituito, sia pure non completamente, dal Ministero delle comunicazioni
e ad esso venne trasferito quellIspettorato generale delle ferrovie-tramvie
ed automobili prima inquadrato nellorganizzazione del Ministero del lavori
pubblici; il Titolo IV infne conteneva le sanzioni, le norme di procedura, le
disposizioni relative alla competenza comunale nellemanazione di regole
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per la disciplina della circolazione, le norme transitorie e fnali.
Peraltro, il ricorso alla normativa complementare era pratica allora gi
adottata, come dimostra il fatto che la disciplina per la circolazione sulle
autostrade, aperte al traffco a partire dal 1925, era contenuta in separati
Regolamenti (ad es. nel R.D. 27 maggio 1926, n. 1040 per la Milano-Laghi).
Vogliamo chiudere questa seconda puntata con un cenno agli organi di
polizia stradale. Si gi detto la volta scorsa che n il primo regolamento
del 1868 n la legislazione successiva di fne secolo e di inizio Novecento
facevano esplicito riferimento ad un qualche organo preposto alla prevenzione
e repressione delle violazioni. Si dovr attendere per lappunto il primo
codice della strada del 1923 per individuare nella Milizia volontaria per la
sicurezza nazionale (MVSN) lorganismo cui fu affdato il compito sul piano
operativo di mantenere lordine in fatto di circolazione stradale.
Va detto per inciso che la Milizia volontaria era nata con il duplice intento
di normalizzare il fenomeno squadrista e di creare un esercito privato al
servizio di Mussolini, in altri termini come organizzazione di partito che
doveva concorrere al mantenimento dellordine pubblico; le Milizie speciali
ne avevano rappresentato via via le fliazioni.
Larticolo 83 del codice del 1923 recitava testualmente che allaccertamento
delle contravvenzioni stradali erano preposti i Funzionari dellIspettorato
generale delle ferrovie-tramvie e automobili e quelli del Genio civile e
degli uffci tecnici delle Province; i
Funzionari tecnici e gli Agenti dei
Comuni; gli Agenti giurati dello Stato
e delle Province; gli Agenti ferroviari
e tranviari; gli Uffciali e i Militi della
Milizia Volontaria per la Sicurezza
Nazionale; gli Uffciali e gli Agenti
della forza pubblica..
Dunque unampia categoria di
soggetti e non una struttura di polizia
con una posizione di preminenza
rispetto agli organi ordinari. Del resto
il fatto che le competenze in materia
fossero allora attribuite al Ministero
dei lavori pubblici e non al Ministero
dellinterno, per la quale cosa si dovr
attendere il secondo dopo guerra,
www.asaps.it 26
indica lestraneit della materia alla sfera dellordine e della sicurezza pubblica.
Nel 1928, con la legge 17 maggio, n. 1094, contestualmente allistituzione
dellAzienda autonoma statale della strada (come gi detto la futura ANAS),
si previde la formazione di un reparto speciale della Milizia volontaria, alle
dipendenze organicamente e funzionalmente del Ministro dei lavori pubblici,
che assumer la denominazione di Milizia della strada e al quale furono
affdati la difesa del patrimonio stradale, il servizio di informazione e soccorso
automobilistico, la prevenzione e laccertamento delle contravvenzioni
(allepoca erano reati). Lorganico era articolato nei ruoli degli uffciali (console,
seniore, centurione, brigadiere e vice brigadiere), sottuffciali (capo manipolo
e capo squadra) e militi (milite scelto-conducente dauto, milite, milite di
riserva in servizio temporaneo). Le qualifche di uffciale ed agente di polizia
giudiziaria, la competenza ad esercitare funzioni di pubblica sicurezza
e lappartenenza alle forze armate dello Stato non devono ingannare su
unorganizzazione che era di tipo essenzialmente tecnico pi che di polizia,
www.asaps.it 27
come testimonia la dipendenza dal
Ministero dei lavori pubblici sotto
il proflo tecnico-amministrativo e
lobbligo di laurea in ingegneria per
gli uffciali.
Il Corpo era strutturato su un
comando centrale con sede a Roma,
retto da un console (equivalente
al grado di colonnello); cinque
ispettorati interregionali retti da un
centurione (corrispondente ad un
capitano); diciannove reparti con
giurisdizione territoriale, dislocati
di massima nei capoluoghi di
regione e retti da un capo manipolo
(equivalente al grado di tenente); un
numero variabile di squadre per ogni
reparto territoriale, comandate da un
brigadiere, un vicebrigadiere o da un
milite scelto, che svolgevano i propri
compiti in uniforme grigioverde,
spostandosi a bordo di Moto Guzzi
di colore azzurro e soggiornando
in case cantoniere, compiti che
consistevano essenzialmente nelle ispezioni del fondo stradale e dello stato
delle infrastrutture, mentre scarsi erano gli interventi per incidenti stradali
cos come il tempo dedicato allaccertamento delle violazioni al codice
della strada.
Note
Fonte Anfa, Associazione nazionale fra industrie automobilistiche, Automobile in cifre, Torino, 1995.
Per la precisione 47.936.938, al 2008, fonte ACI.
Per la precisione 35.704.645, anno 2006, fonte Ministero dei Trasporti e Infrastrutture.
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1861-2011
Centocinquanta anni
di storia dellItalia Unita,
visti attraverso
le regole della strada
1933 - 1959
Il Terzo codice
della strada
1
8
6
1
-
2
0
1
1
capitolo 3
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D
opo aver esaminato, nei due numeri precedenti, o
puntate come ormai siamo soliti defnirle, il periodo
che va dal 1868 al 1933, durante il quale si sono
succeduti ben dieci testi regolamentari e legislativi, di cui due,
gli ultimi (il R.D. n. 3043/1923 e il R.D. n. 3179/1928) defniti
rispettivamente il primo e il secondo codice della strada per la
loro organicit, a fronte di una disciplina settoriale contenuta
nei testi precedenti, esamineremo in questo numero il lungo
periodo che va dal 1933 al 1959 di vigenza del Terzo codice
della strada, R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740, 26 anni densi di
avvenimenti, sia sul piano della vita del paese che per quanto
riguarda i fattori della circolazione (strada-uomo-veicolo) e la
relativa disciplina giuridica.
Sotto il primo aspetto ad esempio sono gli anni dellapogeo
e della caduta del fascismo, del secondo confitto mondiale,
della guerra fredda, dellavvio del processo di integrazione
europea, solo per ricordare alcune delle fasi pi signifcative;
mentre relativamente al secondo sono gli anni in cui si registra
la costituzione della Polizia stradale e del C.A.P.S., giusto per
anticipare due avvenimenti che ci sono particolarmente cari.
1933 - 1959
Il Terzo codice
della strada
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Ma partiamo dalle regole della strada. Il codice della strada del 1933
era suddiviso in quattro Titoli, relativi rispettivamente: alla tutela delle
strade ed aree di uso pubblico; alla circolazione dei veicoli, degli animali
e dei pedoni; agli autoveicoli e conducenti; alle disposizioni generali. La
stessa sistematica del codice del 1928 e, se si illustrasse ulteriormente il
contenuto dei vari titoli, se ne noterebbe la quasi esatta corrispondenza.
Durante i ventisei anni nei quali rest in vigore furono apportate alle
norme in esso contenute molte e sensibili modifche: ben diciannove testi
normativi vi introdussero varianti ed aggiustamenti al fne di adeguarlo alle
esigenze effettive di una circolazione in continua evoluzione e il cui sviluppo
assumeva a man mano connotati preoccupanti. La lotta contro i rumori, la
disciplina dei limiti di velocit, una migliore struttura dei veicoli ed idoneit
dei dispositivi costituiscono, in sintesi, gli oggetti principali delle norme di
modifca. E del 1934 ad esempio (Legge n. 2148) il provvedimento che
stabiliva lobbligatoriet della guida a destra degli autocarri.
Lattribuzione di poteri normativi alle autorit amministrative una delle
caratteristiche delle norme emanate in questo periodo: al Dicastero dei
lavori pubblici e a quello della comunicazione in primo luogo, ma anche
al Ministero dellinterno, cui era attribuito il potere di emanare (art.23)
speciali disposizioni per la circolazione dei veicoli adibiti al trasporto di
1933 - 1959
Il Terzo codice
della strada
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merci pericolose e nocive; alle Autorit periferiche (Sindaco e Prefetto)
e agli Enti proprietari delle strade , sia pure con un potere di controllo
allautorit centrale al fne di assicurare il coordinamento e luniformit
della disciplina della circolazione. Nella legge del 6 agosto 1954, n. 377,
rinveniamo invece lattribuzione al Ministero per i trasporti del potere di
prescrivere i dispositivi atti a garantire losservanza dei limiti di velocit per
i veicoli pesanti (limitatore e cronotachigrafo per capirci) e al Ministro dei
lavori pubblici quello di stabilire i limiti massimi di velocit per tutti i veicoli
su determinate strade.
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Il contesto generale in cui si inserisce lapprovazione e lentrata in vigore
del terzo codice della strada quello degli inizi degli anni 30, anni in
cui, in seguito alla grande crisi economica scoppiata nel 1929, cominci a
disgregarsi il sistema delle relazioni internazionali stabilito dai trattati che
avevano posto fne alla prima guerra mondiale e che nelle intenzioni dei
vincitori avrebbe dovuto porre fne per sempre a tutte le guerre.
Gli effetti della depressione economica contribuirono infatti a rafforzare
le tendenze allinstaurazione di regimi totalitari e autoritari in vari paesi
e diedero alimento alle teorie secondo cui le nazioni proletarie, come
lItalia, senza grandi imperi coloniali, avevano diritto ad una redistribuzione
del mondo e delle sue risorse a spese delle nazioni plutocratiche quali la
Gran Bretagna, la Francia, gli Stati Uniti. Ed in questo quadro, oltre che
nella vocazione imperiale del fascismo, che si colloca la guerra scatenata
dallItalia nellottobre 1935 allEtiopia, che si conclude il 9 maggio 1936
con lannuncio di Mussolini agli italiani della riapparizione dellImpero sui
colli fatali di Roma e la proclamazione a imperatore di Vittorio Emanuele
III. Limpresa etiopica segn il culmine delladesione al regime e non solo
dei ceti medi, ma anche quello attivo o passivo che fosse di una parte
delle classi popolari, specie del Mezzogiorno, dove aveva fatto preso lidea
che la creazione dellimpero in Africa orientale avrebbe potuto appagare
la fame di terra dei contadini. Ma la guerra dEtiopia fu anche il momento
di avvio di una fase di grande instabilit su scala europea, nella quale si
www.asaps.it 34
sussegu una catena di eventi che avrebbe portato al secondo confitto
mondiale.
Non certo questa la sede e il contesto per trattare, o anche solo
accennare, alle responsabilit del confitto, suffciente solo ricordare
che esso fu, assai pi di quello del 1914-1918, una guerra totale, che
interess un teatro molto pi vasto, coinvolse in misura drammatica le
popolazioni civili e provoc le pi ampie e sistematiche distruzioni mai
sperimentate dallumanit. Per lItalia il momento fnale del confitto pu
essere considerato linsurrezione generale dellItalia settentrionale iniziata
il 25 aprile 1945 e conclusa il 29 aprile con la capitolazione delle forze
tedesche e fasciste.
La liberazione di tutto il territorio nazionale e la fne della guerra trovarono
il paese in una situazione materiale critica: il livello della produzione
industriale era sceso di due terzi rispetto a quello prebellico, mentre la
produzione agricola si era dimezzata. Assai ingenti apparivano inoltre le
devastazioni subite dalle comunicazioni, sia dal sistema ferroviario che di
quello stradale e portuale. In un tale contesto si tennero il 2 giugno 1946,
contemporaneamente, le votazioni per il referendum istituzionale e per la
costituente. Le votazioni si svolsero a suffragio universale, esteso anche
www.asaps.it 35
alle donne. Lesito del referendum fu, anche se di misura, favorevole alla
repubblica, ponendo fne alla monarchia. LAssemblea costituente cui si
diede vita con tale elezione approv il 22 dicembre 1947, a larghissima
maggioranza, la Costituzione della Repubblica italiana ancora in vigore.
Tornando ai fattori della circolazione, nel 1934, lanno successivo allentrata
in vigore del Terzo codice della strada, fu proposto un gigantesco
programma di autostrade a doppia carreggiata, per complessivi 6.850
Km. A causa delle successive vicende belliche, prima in Abissinia poi in
Europa, tale piano trov per realizzazione soltanto nel dopoguerra, con
alcune modifche dovute allesigenza di estendere le nuove arterie anche
al Mezzogiorno. A met degli anni cinquanta il sistema stradale italiano,
con la sua estensione di 190.000 km, si mostrava arretrato in confronto
agli altri paesi industriali; il suo rapporto medio, rispetto alla superfcie
nazionale era, era di 0,63 km di strade per km, tra i pi bassi dellEuropa
occidentale. Tale rapporto era, infatti, di 1,13 in Svizzera, di 1,20 in Gran
Bretagna, 1,27 in Francia, 1,57 in Belgio. La situazione era ancora pi
negativa se il dato nazionale veniva disaggregato e si considerava la diversa
distribuzione nel territorio, con il sud e le isole rimaste ancora decisamente
indietro. Nel settembre del 1944 veniva soppresso lente di settore, lAass
(Azienda autonoma statale della strada), per essere ricostituito con un
decreto del giugno 1946, che creava lAnas (Azienda nazionale autonoma
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della strada). Un signifcativo impulso allo sviluppo della rete viaria arriv
da una legge dellagosto del 1959, che riguardava il miglioramento delle
strade statali coincidenti con gli itinerari internazionali e con le arterie di
grande comunicazione. La rete autostradale era appena di 485 km (oggi
di circa 6.500 km), di cui 174 in concessione a societ private e 311 gestite
dallo Stato. Il potenziamento della rete autostradale era dettato, al sud,
dallesigenza di aumentare le relazioni con il resto del paese, al nord, di unire
lItalia agli Stati doltralpe, con i quali si intensifcava lunione economica che
avrebbe portato nel 1957 al Mercato comune europeo. Per comprendere
quanti interessi ruotassero ormai attorno al trasporto su gomma, basti
pensare che il progetto per lasse portante, lAutostrada del Sole, Milano-
Napoli, la cui costruzione fu avviata nel maggio del 1956 e completata
nellottobre del 1964, fu elaborato dalla Fiat, dalla Pirelli, dallAgip e dall
Italcementi e ceduto gratuitamente allo Stato. La costruzione e lesercizio
delle nuove autostrade, dette di seconda generazione per distinguerle da
quelle realizzate sotto il fascismo, vennero dati in concessione ai privati. Le
nuove arterie erano a doppia carreggiata e a doppia corsia, con banchine
laterali, svincoli a quadrifoglio che evitavano le intersezioni a raso ed erano
dotate di corsie di accelerazione e decelerazione.
Gli anni di vigenza del Terzo codice della strada sono anche gli anni
dello sviluppo della motorizzazione di massa, che cominci in Italia tra il
www.asaps.it 37
1949 e il 1950, grazie alla prima diffusione dei ciclomotori, nonch della
Vespa (1946) e della Lambretta (1947), nuove moto, questultime, a ruote
piccole dotate di scocca paravento anteriore che non dovevano essere
cavalcate come le tradizionali motociclette poich il motore era collocato
sul retro sotto il sedile. Si tratt di una delle innovazioni italiane nei trasporti
che, oltre a dare vita ad una accanita rivalit tra i rispettivi utilizzatori e
sostenitori, divenne uno dei simboli della ricostruzione e ricevette unanimi
consensi in tutta Europa.
La Vespa fu seguita, nel 1948, dallApe, il motofurgone con tre ruote e un
cassone, che ebbe tra laltro il merito di accelerare il commercio al minuto.
E come non ricordare, al riguardo, la pubblicit fonica di alcuni ambulanti
che reclamizzavano i propri prodotti al grido frutta del mercato comune,
www.asaps.it 38
alludendo alla nascente libera circolazione delle merci in Europa, oppure la
trascrizione sulla cabina o sulle fancate di tali mezzi, ma in genere di tutti
gli autocarri, di invocazioni religiose o di quei distillati di sapienza che sono
le massime, del tipo: Non ci si libera di una cosa evitandola, ma soltanto
affrontandola; Le donne sono un male necessario.

Il vero e proprio avvio della motorizzazione individuale si deve tuttavia
far risalire alla Fiat 600, presentata nel 1953 e iniziata a produrre nel 1955,
come vettura ultraeconomica in sostituzione della Topolino prodotta dal
1936, al prezzo di 652.000 lire, poi abbassato a 590.000 lire. E per restare
un po alle vicende dei nostri giorni, si consideri che la Fiat 600 venne
fabbricata quando si potette procedere ad una riorganizzazione del lavoro
che consent un notevole aumento dei livelli di produttivit. E se nel luglio
del 1957 fu lanciata unaltra vettura sempre pi per tutti, la Fiat 500,
ancora pi economica (480.000 lire), lauto alla quale gli italiani aspiravano
era indubbiamente la Giulietta prodotta dallAlfa Romeo. Sono comunque
le Fiat 600 e 500 le due utilitarie che realizzano la motorizzazione individuale
in Italia e che, ancora oggi, sono il simbolo del miracolo economico di
quegli anni. Un miracolo che consentir di realizzare un incremento di
quasi il 20% della circolazione veicolare e portare il parco autoveicoli del
nostro paese a divenire, in valore assoluto, il quarto dEuropa, dopo Gran
Bretagna, Francia e Germania. Sotto il proflo della densit per abitante
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rimaneva per ancora indietro, nel 1957 infatti lItalia aveva un autoveicolo
ogni 30,3 abitanti, a fronte di un autoveicolo ogni 7,5 abitanti della Svezia,
uno ogni 8,5 della Francia, 9,3 della Gran Bretagna, 23 dellAustria;
tralasciando di considerare i soliti squilibri tra il nord e il Mezzogiorno.
Chiudiamo questa parte dedicata alla motorizzazione con una frase tratta dal
primo editoriale della rivista Quattroruote, che nel 1956 iniziava le pubblicazioni
e che riassume lidea e la speranza che lautomobile suscitavano: Tutti, fra
pochi anni, avranno lautomobile, ed avere lautomobile una grande gioia
e una grande comodit anche se la vettura picco-
la e modesta.
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Gli anni del Terzo codice
e segnatamente i primi anni
del secondo dopo guerra,
sono anche gli anni di nascita
della Polizia Stradale, dopo
lo scioglimento della Milizia
della Strada. Sul piano
concreto parte delliniziativa
la si attribuisce a due
giovani uffciali: il tenente
Mario De Benedettis, primo
comandante della Sezione di
Milano, e il capitano Mario
Forcella, chiamato a dirigere
la Sezione di Roma. Sul
piano formale il suo atto
costitutivo invece la
circolare della Direzione Generale della Pubblica Sicurezza del 1946, con
la quale si autorizzavano i Questori a istituire Sezioni di Polizia Stradale nelle
rispettive province, al fne di far fronte ai problemi sorgenti dallirrompere di
una mobilit di massa che cambiava rapidamente i connotati tradizionali del
modo di lavorare e di vivere. Il passo successivo, e decisivo, fu il decreto
legislativo del capo provvisorio dello Stato Enrico De Nicola, n.1510 del
26 novembre 1947, con il quale, pur mantenendo di fatto la dipendenza
delle Sezioni di Polizia Stradale dalle Questure, si affdava formalmente al
Viminale la gestione del servizio e la responsabilit per la formazione e la
specializzazione del personale. La nota circolare Scelba, Ministro dellinterno,
del 28 febbraio 1948, segner di fatto lautonomia delle Sezioni dai Questori
che, pressati da esigenze di ordine pubblico, tendevano a distogliere gli
uomini della specialit dai propri compiti distituto, una linea di orientamento
che sar rafforzata lanno successivo con la circolare del 22 agosto 1949,
che trasfer la responsabilit del coordinamento e del controllo delle Sezioni
Polizia Stradale dalle Questure a sedici comandi compartimentali diretti da
uffciali e dipendenti direttamente dalla Direzione Generale della Pubblica
Sicurezza.

Di quegli anni anche lidea di dotare la divisa della Stradale di uno
stemma: la scelta cadde sul centauro arciere, fgura mitologica met uomo
e met animale, che simboleggia la forza naturale dominata dalla tenacia e
dalle qualit intellettuali delluomo. Da allora esso divenne il simbolo di tutti
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gli stradalini veri, i quali sono
soliti affermare di sentirselo
cucito sulla pelle prima che
sulla giubba.
All11 novembre 1955 si fa,
invece, risalire la nascita del
C.A.P.S. (Centro Addestramento
Polizia Stradale) anno in cui
parte il primo corso presso la
caserma Decio Raggi di Cesena.
La scuola nasce dallesigenza
di formare dei professionisti
della sicurezza della strada
e il suo modello, didattico e
organizzativo, sar ben presto
apprezzato in tutto il mondo,
come testimonia il fatto che
polizie di vari paesi inviano il
loro personale a specializzarsi
in questo Centro.
Agli ultimi anni di vigenza del Terzo codice si fanno risalire infne le prime
analisi sullincidentalit stradale come fenomeno che mina la sicurezza
della circolazione. In tutti i paesi dellUE 15 il numero di vittime cresce
infatti nel corso degli anni 50 e60 a causa dellaumento del numero e
dellampiezza degli spostamenti di persone e merci ma, soprattutto, a causa
del progressivo passaggio della mobilit delle persone dal vettore collettivo
(treni, autobus, ecc.) al vettore individuale e al fortissimo incremento di
traffco che deriva dalla combinazione dei due processi anzidetti. Inoltre,
laumento del volume e delle caratteristiche del traffco su gomma investe,
in tutti i paesi, una rete stradale quella ereditata dagli anni antecedenti al
confitto mondiale del tutto inadeguata ai nuovi volumi di traffco, ai nuovi
modi di spostarsi, alla presenza di una maggioranza sempre pi ampia di
conducenti non professionali. In Italia il numero delle vittime cresce con tassi
lievemente inferiori a quelli medi del complesso dei paesi che formeranno
lUE15. Il massimo storico, per quel che riguarda il numero dei morti, sar
raggiunto nei primi anni 70. Ma questo lo vedremo meglio nel prossimo
numero, quando affronteremo il lungo periodo di vita del quarto codice della
strada, dal 1959 al 1992.
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1861-2011
Centocinquanta anni
di storia dellItalia Unita,
visti attraverso
le regole della strada
1959 - 1992
Il Quarto Codice
della strada
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capitolo 4
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N
el lungo periodo, dal 1959 al 1992, di vigenza del quarto
codice della strada, in assoluto ad oggi il pi longevo,
lItalia stata interessata da profonde trasformazioni
economiche e sociali che ne hanno mutato radicalmente il
proflo, grazie anche allassenza di guerre che viceversa avevano
lacerato la prima met del secolo. Da paese semiagricolo, quale
era ancora alla fne della seconda guerra mondiale, essa divenne
una potenza industriale di primo piano, con un sistema produttivo
moderno, fessibile e articolato che lha collocata tra gli Stati pi
avanzati industrialmente delloccidente capitalistico. Il principale
indicatore di questa rivelazione economica costituito dalla misura
del prodotto interno lordo che, dallinizio degli anni cinquanta alla
fne degli anni ottanta, salito di quattro volte e mezzo, mentre
il correlativo aumento del reddito medio procapite si avvicina
a quello dei paesi europei pi avanzati, nonostante lesistenza
di sperequazioni e di aree di minore sviluppo. Di conseguenza,
negli stessi anni, migliora sensibilmente il tenore di vita della
popolazione, come dimostrano alcuni dati comparativi relativi
a tale periodo, tra cui il numero delle autovetture, aumentato di
47 volte.
1959 - 1992
Il Quarto Codice
della strada
www.asaps.it 45
Un tale contesto port ad un
incremento della circolazione
e ad una pi spiccata mobilit
interna ed internazionale, per
cui si pose la necessit di
approntare un codice nuovo
e pi aggiornato rispetto al
testo del 1933, che tenesse
conto del progresso della
circolazione e delle sue
componenti, dello sviluppo
della rete autostradale e
stradale in genere, delle nuo-
ve caratteristiche degli auto-
veicoli, il cui numero era
allepoca sui due milioni.
Il sistema che questa volta
il legislatore prefer seguire
fu quello sperimentato per le
grandi codifcazioni, vale a dire
lapprovazione di una legge
delega contenente i criteri
direttivi, un decreto delegato
contenente le norme regolanti
in concreto la materia e un
regolamento di esecuzione
ed attuazione. La legge delega fu emanata in data 4 febbraio 1958 (n.572).
Successivamente, con il D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, veniva approvato
il Testo Unico delle norme sulla circolazione stradale, che entrava in vigore
il 1 luglio 1959. Si trattava di un Testo su dieci Titoli comprendente 147
articoli, organico ma non completo dato che la parte della circolazione
riguardante la tutela delle strade rimaneva disciplinata dal T.U. del 1933.
Il Titolo I contiene le disposizioni generali, dove tra laltro viene precisato il
signifcato di talune espressioni ai fni dellapplicazione delle nuove norme,
una novit questa utile, data la necessit di sostituire ai concetti variabili
del linguaggio comune signifcati tipici e costanti; si abolisce inoltre il potere
regolamentare dei Comuni e delle autorit amministrative centrali, che sono ora
abilitati ad emanare soltanto provvedimenti concreti di disciplina del traffco
e non norme generali ed astratte. Il Titolo II riguarda le segnalazioni stradali,
mentre il Titolo III contiene disposizioni relative ai veicoli in generale, che sono
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meglio delineate nei successivi
Titoli IV e V con le norme relative
allequipaggiamento e alla loro
ammissione alla circolazione. Con
il Titolo VI inizia la disciplina relativa
alluomo in quanto agente della
circolazione (requisiti, patente,
ecc). Il Titolo VII contiene le dispo-
sizioni speciali, cio quelle relative
agli agenti diplomatici, ai veicoli e
conducenti delle Forze armate e
dei Corpi armati dello Stato, alla
circolazione dei veicoli immatricolati
negli Stati esteri. Il Titolo VIII, uno
dei pi importanti, contiene le norme
di comportamento. Il IX concerne
la polizia stradale e le disposizioni
penali, il Titolo X, infne, le disposizioni
transitorie e fnali (competenza delle
autorit amministrative, abrogazione
delle norme preesistenti).
Ladozione del sistema del Testo Unico si era reso necessario per coordinare
e unifcare le disposizioni e i testi preesistenti, adattandoli e modifcandoli
alle intervenute esigenze giuridiche e sociali.
Le profonde trasformazioni cui andava incontro il paese e delle quali si
accennato allinizio, richiedeva la costruzione e lesercizio di nuove autostrade,
decisa con due leggi : il piano Romita del 1955 con il quale si previde di
realizzare una serie di infrastrutture, tra le quali lAutostrada del Sole, di
oltre 700 km, completata il 4 ottobre 1964; il piano Zaccagnini del 1961
con cui si programm la creazione di autostrade, superstrade e raccordi per
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un totale di 5.120 chilometri. Rispetto al piano Romita venne apportata
una sostanziale modifca alla normativa, prevedendosi che il grosso delle
concessioni, comprese alcune gi in atto, andasse ad una societ per azioni
controllata al 51% dallIRI, che costitu a tal fne la Societ autostrade. Si
trattava di autostrade dette di seconda generazione, per distinguerle da
quelle costruite durante il fascismo, e delle cui caratteristiche si gi detto
nel numero precedente. Alla fne del 1974 lItalia non solo aveva eliminato
il gap rispetto ai paesi pi sviluppati ma aveva il doppio di autostrade della
Francia e due volte e mezzo quelle della Gran Bretagna; in termini assoluti la
rete italiana risultava inferiore solo a quella degli Stati Uniti e della Germania.
La crisi energetica del 1973, in conseguenza della decisione dei Paesi
dellOpec di interrompere la fornitura di petrolio ai paesi occidentali che
avevano sostenuto Israele nel corso della guerra del Kippur, non solo spinse
il governo ad adottare varie misure per ridurre i consumi, tra le quali la pi
eclatante fu il blocco della circolazione automobilistica la domenica e i giorni
festivi, che riemp le strade di pedoni, biciclette e di ogni tipo di veicolo a
trazione animale e propulsione muscolare, ma contribu anche a determinare
un movimento di opinione critico che port al blocco delle costruzioni di
ulteriori autostrade. Tale blocco fu deciso nel 1975 e venne superato soltanto
7 anni dopo con il Piano decennale della viabilit di grande comunicazione.
Se la rete autostradale era ormai pari se non superiore a quella dei paesi
pi sviluppati, la dotazione viabile complessiva rispetto al numero di abitanti
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rimaneva tuttavia inferiore. Alla fne degli anni ottanta, lItalia aveva infatti
5,2 km di strada per ogni 1.000 abitanti, contro i 26,5 km degli Stati Uniti, i
20,6 della Norvegia, i 14,7 della Francia, gli 8,0 della Germania, i 6,2 della
Gran Bretagna. In altri termini, lattenzione si era concentrata per troppo
tempo sulle autostrade e sulla grande rete viabile, trascurando le strade
locali e soprattutto le esigenze delle citt, dove gli incidenti aumentavano.
La modesta estensione viaria non sarebbe stato forse un problema, vista
la tormentata orografa del nostro paese, se non si fosse combinata con
lelevato numero di autoveicoli per abitante, dato nel quale lItalia era invece
ai primi posti nel mondo, con pesanti rifessi sul traffco e sulla sinistrosit.
Gli anni di vigenza del quarto codice della strada (59-92) sono anche
gli anni in cui il fenomeno degli incidenti stradali assurge ad emergenza
sociale e sanitaria di assoluta priorit. Allinizio degli anni 50 (a partire dal
quale si hanno i primi dati uffciali) il numero dei morti per incidenti stradali
era inferiore a 5.500 lanno. Ventanni dopo, nel 1972, superer le 12.000
unit, massimo storico per il nostro paese. Da allora il numero dei morti si
ridotto con andamento alterno. Levoluzione storica della sinistrosit in
Italia di quel periodo pu essere suddivisa in tre fasi.
1. Gli anni 50 e 60, durante i quali il numero delle vittime cresce con
tassi analoghi a quelli del complesso dei paesi che formeranno lUE 15 ma
segue un proflo pi basso, con tassi di mortalit costantemente inferiori
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a quelli medi europei. Il livello pi alto, come gi detto, viene raggiunto nel
1972 con 20,3 morti per 100.000 abitanti, cio il doppio rispetto al 1953,
che era di 10,1.
2. Negli anni 70 e 80 lItalia, come quasi tutti i paesi dellUE 15, tranne la
Grecia, Spagna Portogallo e Irlanda che registravano una fase di intensa
espansione della motorizzazione di massa e della mobilit su vettore individuale
analoga a quella che aveva caratterizzato gli altri paesi europei nei due
decenni precedenti, si avvia verso una fase di riduzione delle vittime che la
riporta ai tassi di mortalit della met degli anni 50, seguendo un sentiero
di discesa che analogo a quello europeo. Tuttavia nella seconda met
degli anni 80 la velocit di riduzione dei tassi di mortalit italiani comincia
a diminuire mentre resta sostanzialmente costante nellUE 15.
3. Negli anni 90 cade invece in una fase di stagnazione; il numero delle
vittime resta sostanzialmente costante, anzi aumenta leggermente (rispetto
al 1989) nella prima met del decennio, proprio quando entra in vigore il
quinto codice della strada . Il risultato che il tasso di mortalit italiano si
sposta al di sopra della media europea con una evoluzione che in netta
controtendenza rispetto allevoluzione media.
La longevit del codice del 59 in parte dovuta alle periodiche revisioni
delle norme legislative per adeguarlo al progresso tecnico e alle esigenze
di una societ in rapida trasformazione. Sono infatti gli anni di uno sviluppo
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produttivo particolarmente sostenuto, di vero e proprio miracolo economico
tra il 1958 e il 1963, con fasi di stanca e battute di arresto quale fu quella del
1981-1983 quando la crescita annua fu solo dello 0,6%. Uno sviluppo che ebbe
uno dei suoi elementi propulsivi nellabbondante serbatoio di manodopera
alimentato dalle migrazioni interne, che assunsero un vero e proprio carattere
di massa dalla met degli anni 50 e che si indirizzarono lungo lasse centrale
sud-nord, verso il triangolo industriale (Milano-Torino-Genova), con assi
regionali minori a pi corto raggio, dalle campagne verso le citt e dagli spazi
montani e collinari alpini e appenninici verso la pianura. Dalla met degli anni
60 si andarono inoltre diffondendo con una inaspettata vitalit migliaia di
microaziende, spesso a conduzione familiare, soprattutto nelle campagne
dellItalia centrale e nord-orientale, che costituiscono ancora oggi uno dei
pilastri del nostro sistema produttivo. Ma quegli anni sono anche gli anni
di intensi mutamenti culturali, di costume, demografci. Sino allinizio degli
anni 50 ad esempio era ancora dominante in Italia la famiglia tradizionale,
fedele ai valori della morale cattolica, nella quale esistevano forti legami con
la parentela, il matrimonio era considerato ununione valida per tutta la vita
www.asaps.it 51
e si attribuiva un grande
valore alla procreazione
dei fgli. Da allora in avanti
si assiste ad una riduzione
del numero dei matrimoni,
allaumento delle separa-
zioni coniugali e dei divor
zi, alla liberalizzazione-
della sfera sessuale, al
controllo e riduzione delle
nascite, con conseguente
predominio della famiglia
nucleare, incremento del-
le persone anziane, rallen-
tamento della crescita
demografca, che si attesta a quasi 55 milioni nel 1970.
Di questo lungo periodo (59-92) gli anni tra il 1969 e i primi anni ottanta
restano nel vissuto collettivo e nella memoria storica degli italiani come un
intermezzo oscuro e inquietante, non tanto sul piano economico, durante
i quali si assistette solo ad un rallentamento e non ad una interruzione dei
valori reali delleconomia (reddito, investimenti, occupazione, ecc.), quanto sul
piano politico e istituzionale. Sono infatti gli anni di frequenti crisi ministeriali
che creano pericolosi vuoti di potere, del dispiegarsi della cosiddetta
strategia della tensione, che prese lavvio con la strage di piazza Fontana
a Milano il 12 dicembre 1969, dello stillicidio di attentati (piazza della Loggia
a Brescia, del treno Italicus, entrambi nel 1974, della strage alla stazione
ferroviaria di Bologna nellagosto del 1980) e soprattutto della nascita e dello
sviluppo di un terrorismo rosso che insanguiner anche gli anni successivi.
Allatto dellentrata in vigore del quarto codice della strada la produzione
automobilistica, per tornare ai fattori della circolazione e in particolare al
veicolo, era decisamente lindustria trainante, visto lenorme indotto che
generava (benzina, autostrade, pneumatici, offcine e servizi di manutenzione
in genere, attivit commerciali, assicurative, ecc.). Il parco autoveicoli nel
1959 super i due milioni. La diffusione dellauto avvenne a dispetto di una
forte pressione fscale, soprattutto sulla benzina, che nel 1958 costava 135
lire al litro, di cui 98 erano di imposte. Due anni dopo, venendo incontro alle
tante proteste, il governo attu una prima detassazione che fece scendere il
prezzo a 100 lire al litro. In quegli anni i tre modelli di punta della principale
casa automobilistica italiana erano la Fiat 600, la Nuova 500 e la 1100. Si
gi detto che la 500 e la 600 furono le due utilitarie che realizzarono la
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motorizzazione individuale
in Italia e che rimangono
nellimmaginario collettivo il
simbolo del miracolo eco-
nomico. Il numero di italia-
ni che acquista lauto conti-
nua a crescere a ritmo so-
stenuto ma, allinizio degli
anni sessanta (1962), la
motorizzazione individuale
nel nostro paese ancora
essenzialmente a due ruote,
data la preponderanza di
motoveicoli (4.248.637),
in particolare di Vespe e
Lambrette, rispetto alle auto (3.030.056). I primi anni sessanta sono anche
gli anni che segnano il sorpasso dellautomobile sul treno nei trasporti
sulle lunghe distanze, come testimonia la sfda promossa nellaprile del
1961 dalla rivista Quattroruote: una Giulietta dellAlfa sfd il Settebello
delle Ferrovie tra Milano e Roma, impiegando 5 ore e 59 minuti contro le 6
ore e 37 minuti del treno, nonostante lAutostrada del Sole allora arrivasse
soltanto a Firenze. Allinizio del 1970 entra in vigore la legge 24 dicembre
1969, n. 990, che rese obbligatoria, per quanto fosse gi assai diffusa,
lassicurazione sulla responsabilit civile derivante dalla circolazione dei
veicoli a motore e dei natanti.
Negli anni settanta lincremento percentuale degli autoveicoli circolanti fu
minore e per la prima volta, nel 1978, si registr addirittura un piccolo calo
dell1,85 %, ma la diffusione dellauto era ormai molto elevata: nel 1975 gli
autoveicoli immatricolati erano 16,2 milioni, nel 1981 oltre 20 milioni e nel
1991, alla vigilia del pensionamento del IV codice della strada, raggiungono
quota 31 milioni (oggi i veicoli sono oltre 48 milioni).
La regione con il maggiore numero di veicoli circolanti risultava la Lombardia,
seguita dal Lazio, ma gli scarti fra una zona e laltra erano ormai irrilevanti
rispetto ai primi anni post unitari, perch lauto aveva penetrato profondamente
citt e campagne di tutto il paese. Peraltro, nei primi anni novanta, le strade
italiane intasate di auto cominciavano a mostrare gli effetti di un prepotente
moltiplicarsi della concorrenza straniera, in particolare dei modelli asiatici.
A met degli anni ottanta, proprio per far fronte ai problemi posti dallelevato
traffco urbano, vengono adottati i primi piani del traffco.
www.asaps.it
Vogliamo chiudere que-
sto appuntamento, come
ormai siamo soliti fare, con
qualche notizia sugli organi
di controllo. Larticolo 137,
nellelencare gli organi cui
affdato lespletamento
dei servizi di polizia
stradale, afferma che esso
spetta in via principale
agli uffciali, sottuffciali,
graduati e guardie della
specialit polizia stradale
del Corpo delle guardie
di pubblica sicurezza. La
Polizia Stradale, dopo il modulo organizzativo elaborato dal Ministro Scelba
nel 1949 che ne riordinava le basi su 16 Comandi Compartimentali e Sezioni
su base provinciale, che cos cessavano di dipendere dalle Questure, ma
rimanendo in forza ai comandi provinciali del Corpo delle Guardie di P.S.
ai fni amministrativi, trover la sua organizzazione defnitiva con la legge
n. 121/1981. Ai Reparti della Specialit la legge di riforma conferir la pi
ampia autonomia operativa, pur dovendo riferire al Questore sulle questioni
concernenti lordine e la sicurezza pubblica.
La Polizia Stradale, negli anni di cui stiamo discutendo, risponde al grande
bisogno di mobilit e di sicurezza stradale anche attraverso un continuo
aggiornamento delle proprie strategie operative. La spiccata fessibilit
della propria struttura gli permette di adeguarsi ai mutamenti in atto, sia
attraverso i corsi di formazione presso il Centro addestramento di Cesena,
sia dotandosi di veicoli e attrezzature speciali in grado di contrastare
determinati fenomeni. Cos in questo periodo si passa dalle rudimentali
apparecchiature per il controllo dei pneumatici e del peso dei veicoli degli
anni Cinquanta, ai misuratori elettronici di velocit, ai fonometri per accertare
lentit dellinquinamento acustico, agli etilometri per scoprire chi guida in
stato di ebbrezza alcolica degli anni Novanta.

53
Nota
Fonte: Anfa per gli autoveicoli; Istat per i motoveicoli
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1861-2011
Centocinquanta anni
di storia dellItalia Unita,
visti attraverso
le regole della strada
Il Codice del 1992
(Decreto Legislativo
30 aprile 1992, n. 285)
1
8
6
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capitolo 5
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E
ccoci giunti allultima puntata, cio al Codice della
Strada vigente, quello del 92 come viene apostrofato
tra gli addetti ai lavori. In verit, il Codice attualmente
in vigore, il quinto seguendo il nostro ordine, fu emanato con il
Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, ed ebbe decorrenza
dal 1 gennaio 1993, per cui sarebbe pi corretto fare riferimento
agli anni 1992-1993, se non fosse che quella stagione a tutti noi,
i quali prima che operatori di polizia stradale siamo poliziotti
e cittadini, richiama alla memoria la stagione delle stragi di
mafa, che culmin con le bombe di Capaci e di via DAmelio,
dove furono uccisi i giudici Falcone, Borsellino e i colleghi delle
scorte.
Ma quegli anni sono anche anni di profonda trasformazione
socio-politica: sul piano globale, lassetto geopolitico mondiale
si sposta su confitti apparentemente minori, etnici e altre
crisi locali (es. la guerra e la pulizia etnica in Iugoslavia); in
Europa, con lapprovazione nel febbraio 1992 del Trattato
di Maastricht, si sancisce la trasformazione della Comunit
economica europea in Unione europea; in Italia, in quegli
stessi mesi scoppia Tangentopoli, lo scandalo delle tangenti
Il Codice del 1992
(Decreto Legislativo
30 aprile 1992, n. 285)
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versate da imprenditori a importanti uomini politici per ottenere appoggi
e favori, che coinvolge le pi importanti personalit politiche nazionali
e che determina una serie di epocali capovolgimenti politici (il crollo di
consensi e lo scioglimento di partiti come la Democrazia Cristiana e il
Partito Socialista, mentre altri come il Partito Comunista e il Movimento
Sociale cambiano denominazione e scelgono un orientamento politico pi
moderato, si vengono poi a creare nuove compagini, come Forza Italia, e
vanno rafforzandosi altre come la Lega Nord), nasce cio una nuova fase
politica che, nonostante la carta costituzionale sia rimasta inalterata, viene
identifcata col nome di Seconda Repubblica.
La materia della circolazione stradale, che presenta aspetti di particolare
complessit ed una evoluzione ancora pi accentuata rispetto ad altri
fenomeni, da sempre sensibile ai mutamenti socio-economici e dunque
allesigenza di adeguare le norme a tali mutamenti. Questa esigenza si
present pure nel periodo immediatamente successivo al Codice del 1959
e continua ininterrottamente fno ai nostri giorni. Ma vediamo di ripercorrere
la genesi dellattuale Codice della strada. Il legislatore italiano, pressato
dallesigenza alla quale si accennava, pur aumentando gli sforzi, come
vedremo, per giungere ad una riforma organica e completa, segu un
sistema che a prima vista pu apparire buono ed immediato ma che poi,
specie per loperatore del diritto, si traduce in una farragine di norme nella
Il Codice del 1992
(Decreto Legislativo
30 aprile 1992, n. 285)
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quale appare arduo districarsi, cio il sistema di leggi e leggine parziali
e settoriali. E diffcile trovare una disposizione del T.U. del 1959 e del
Regolamento che non sia stato oggetto di almeno una legge di modifca.
A tale proliferazione legislativa, diremmo specialistica, si devono sommare
le numerose norme di carattere generale che pi o meno direttamente
incidono sulla circolazione e sulla sua complessa disciplina
1
.
Tale stato, caotico, della legislazione in materia di circolazione e le gravi
conseguenze del proliferare delle leggine settoriali, spinsero ad un lavoro
di aggiornamento del testo del 1959 per cui, nel 1967 ad appena otto anni
dalla sua entrata in vigore, fu insediata una commissione interministeriale
che, suddivisa in commissioni e comitati, lavor per ben dieci anni, dando
luogo nel 1977 ad un progetto di legge delega e contemporaneamente
al progetto del nuovo Codice della strada
2
. Siffatto testo non ebbe per
alcun esito, verosimilmente perch era stato sconvolto il procedimento
legislativo normale che prevede prima lemanazione della legge delega con
i relativi criteri, alla quale poi deve uniformarsi il testo legislativo delegato.
Ed infatti, consci di ci, il Ministro dei lavori pubblici e quello dei trasporti,
rispettivamente nel 1979 e nel 1984, presentarono al Parlamento disegni
di legge delega per la disciplina della circolazione, ma entrambi decaddero
per la fne della legislatura. Nel frattempo la sistematica delle leggine
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settoriali aumentava
3
. In tale stato di incertezza, materiale e giuridico, che
si ripercuoteva anche sulla sicurezza stradale, fnalmente, nellottobre
1988, venne costituita una commissione interministeriale per la riforma del
Codice della Strada, di cui fecero parte i rappresentanti ad alto livello di
tutti i ministeri e organismi pubblici interessati, nonch degli altri enti ed
associazioni. Il decreto interministeriale di nomina affdava alla commissione
due distinti e precisi compiti: il primo concerneva la preparazione di uno
schema di disegno di legge delega, che la commissione elabor e trasmise
ai due ministri interessati in poco pi di tre mesi; il secondo le affdava
la preparazione di uno schema di legge delegata, cio il nuovo Codice
della strada, sulla base dei criteri stabiliti dalla legge delega test citata.
Il testo elaborato dalla Commissione interministeriale, nella sua versione
defnitiva, veniva approvato dal Consiglio dei Ministri il 24 marzo 1992
e infne pubblicato nella G.U.
4
del 18 maggio 1992, prendendo il titolo
uffciale di Nuovo Codice della strada, entrato in vigore il 1 gennaio
1993
5
.
La legge delega stabiliva altres che, nello stesso termine previsto
per lemanazione del Codice, il Governo adottasse le relative norme
regolamentari ed esecutive, ai sensi dellart. 17 comma 1 della legge
3 agosto 1988, n. 400. Uno schema di Regolamento veniva pertanto
elaborato da un Comitato speciale nominato con decreto interministeriale
www.asaps.it 60
dei Ministri dei lavori pubblici e dei trasporti, nel rispetto dei principi e dei
criteri fssati nella legge delega, nonch delle norme del Codice che, per
principio generale ed inalterabile dellordinamento, il Regolamento poteva
precisare ed eseguire e non mai modifcare od integrare. Siffatto schema
veniva approvato secondo il normale iter dei regolamenti governativi: a)
preparazione del testo governativo; b) trasmissione al Consiglio di stato
per il parere; c) pubblicazione.
Il Testo defnitivo veniva approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta
del 10 dicembre 1992. Seguiva il D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495,
contenente il Testo del Regolamento, pubblicato sulla G.U. (supplemento
ordinario) del 28 dicembre 1992. Come stabilito, entrava in vigore insieme
al Codice il 1 gennaio 1993.
Il sistema di leggi e leggine parziali e settoriali, al fne di adeguare
la disciplina giuridica della circolazione stradale alle concrete esigenza
della sicurezza, non cessa con il varo del Nuovo Codice della strada ma
continua, come si gi detto, fno ai giorni nostri. Basti pensare che dal
1992, anno in cui fu emanato, il Codice stato oggetto di oltre settanta
revisioni legislative, lultima della quale ad opera della legge 29 luglio
2010, n.120, la pi ampia cui si sia mai assistito, oltre ottanta articoli, in
pratica un terzo del Codice.
Un breve cenno agli altri due fattori della circolazione (strada e veicolo)
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di cui solitamente parliamo nei nostri appuntamenti, sebbene stavolta
essi assumano scarso interesse storico trattandosi di un periodo (gli
ultimi due decenni) troppo vicino a noi. Negli anni novanta, per quanto
le arterie stradali si erano ampiamente estese, sia a livello quantitativo
(avevano ormai superato i 300.000 km), sia dal punto di vista qualitativo, la
dotazione viabile del nostro paese rispetto al numero di abitanti rimaneva
ancora inferiore a quella dei paesi pi sviluppati. La rete delle strade statali,
con i suoi 47.681 km, rappresenta quasi il 15% del totale italiano.
La rete stradale minore (provinciali e comunali extraurbane) diminuisce
leggermente la propria consistenza (-0,2% rispetto al 1995) e costituisce
l82,6% del sistema stradale nazionale. Il sistema autostradale, infne,
con 6.820 km rappresenta il 2,2% dellintera rete infrastrutturale italiana.
Peraltro il sistema stradale italiano si sviluppa con tassi pi bassi di quelli
del numero di veicoli circolanti, cosicch viene caricato da fussi di traffco
progressivamente crescenti: se nel 1960 si registrava una densit media
di 13 veicoli/km, nel 1998 tale valore sale a 113 veicoli/km. Relativamente
ai veicoli, nei primi anni novanta si registravano gli effetti di un forte
moltiplicarsi della concorrenza straniera, dovuta soprattutto allarrivo
www.asaps.it 62
di modelli della produzione asiatica, ed iniziavano a manifestarsi segni
sempre pi preoccupanti di congestione del traffco nelle maggiori aree
urbane e su alcune tratte critiche del sistema stradale e autostradale. Al 31
dicembre 1999 il parco autoveicoli circolanti, che nel 1991 come si visto
era di 31 milioni, superava i 35,3 milioni di unit, di cui 2,8 erano autocarri.
Nonostante la saturazione delle strade e la crisi economica, quattro anni
dopo, alla fne del 2003, gli autoveicoli erano ancora aumentati in misura
cospicua e risultavano 37,8 milioni e 3,4 milioni di autocarri. Oggi nel
nostro paese risultano circolanti circa 49 milioni di veicoli, di cui 35 milioni
di autovetture
6
.
Se lo sviluppo della motorizzazione da un lato ha portato ad un indubbio
miglioramento della mobilit individuale, dallaltro ha determinato anche
innumerevoli problemi sociali. La mortalit per incidenti e la congestione
del traffco sono, rispettivamente, il pi triste e il pi visibile di questi
fenomeni ed su questi due aspetti che vogliamo fermare un attimo la
nostra attenzione. Per lungo tempo la principale preoccupazione stata
quella di realizzare veicoli e strade che favorissero la diffusione della
motorizzazione individuale e la rapidit degli spostamenti. In altri termini,
le decisioni di coloro che governavano il settore stradale e lindustria dei
mezzi di trasporto non riguardava la sicurezza in quanto tale ma il comfort
e la riduzione dei tempi di percorrenza, quindi la realizzazione delle
prime rete autostradali, maggiore potenza e velocit per i veicoli. Scarsa
attenzione alla sicurezza dunque.
www.asaps.it 63
Un principio, quello della sicurezza delle persone che, nel Codice vigente,
viene solennemente affermato nellarticolo 1 e che rappresenta non solo
una previsione normativa bens lobiettivo di tutta la normativa relativa alla
circolazione stradale e il criterio interpretativo della stessa in caso di dispute
dottrinali e giurisprudenziali.
A tal proposito, dalla met degli anni 90, cio dai primi anni di vita del
Nuovo Codice, si riavvia un intenso processo di riduzione degli incidenti e
delle vittime, sia in ambito europeo che nazionale. Laver intrapreso la strada
della pianifcazione e programmazione, individuato una strategia generale
condivisa da tutti i paesi membri dellUnione e laver fssato un obiettivo
di riduzione delle vittime quantitativamente defnito e costantemente
monitorato, ha determinato un salto qualitativo di assoluta rilevanza che
possiamo misurare in termini di minori morti sulle strade (passati dai 7.061
del 2000 ai 4.237 del 2009) ed ha fatto s che anche il nostro paese si
dotasse di strumenti di pianifcazione e programmazione della sicurezza
stradale. Lavvio della pianifcazione della sicurezza stradale in Italia pu
essere fatto risalire alla prima Relazione al Parlamento, prevista dallarticolo
1 del Nuovo Codice, trasmessa dal Governo nellestate del 1998, con la
quale si chiedeva al legislatore nazionale di istituire il Piano Nazionale della
Sicurezza Stradale e di indicarne le fnalit generali e le modalit attuative.
Dieci mesi dopo, il 17 maggio 1999, viene approvata la legge n.144 istitutiva
di tale Piano, al fne di ridurre il numero e gli effetti degli incidenti stradali e
conseguire gli obiettivi stabiliti dalla Commissione delle Comunit europee
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con il Piano Comunitario di Sicurezza Stradale 1997-2001.
Dopo lapprovazione della legge n. 144/1999, tenuto conto anche
di quanto da essa stabilito, gli strumenti fondamentali di governo della
sicurezza stradale nel nostro paese possono riassumersi come di seguito:
la Relazione annuale con la quale il Governo dovrebbe (dovrebbe
perch in realt tale cadenza raramente stata rispettata) comunicare
al Parlamento lesito delle indagini periodiche riguardanti i profli sociali,
ambientali ed economici della circolazione stradale; la norma istitutiva
del Piano Nazionale della Sicurezza Stradale, cio la legge 17 maggio
1999 n. 144; il documento Indirizzi generali e linee guida di attuazione
del PNSS; due organismi, entrambi previsti dagli Indirizzi generali e
linee guida di attuazione del PNSS, il Comitato interministeriale per la
www.asaps.it 65
sicurezza stradale, un organismo che ha avuto una vita piuttosto rarefatta
e che dovrebbe essere la sede della concertazione tra i diversi Ministeri
competenti in materia di sicurezza stradale, la Consulta Nazionale sulla
Sicurezza Stradale, che costituisce la sede di confronto e concertazione
tra soggetti pubblici e privati, nonch di composizione dei diversi di
interesse; Il Piano Nazionale della Sicurezza Stradale, di cui si detto
e che ha lo scopo di sviluppare in termini operativi le indicazioni generali
condivise dal Governo e dal Parlamento, al fne di ridurre il numero e gli
effetti degli incidenti stradali, in relazione agli obiettivi ed agli indirizzi della
Commissione europea; i Programmi annuali di attuazione del PNSS,
la cui funzione sostanzialmente quella di ripartire le risorse fnanziarie
in modo proporzionale dellentit del danno sociale a regioni, province e
comuni sulla base di procedure, criteri, priorit e modalit defniti dallo
stesso Programma; diverse altre iniziative di livello nazionale, regionale e
locale che fanno riferimento pi o meno indiretto al PNSS ma che restano al
di fuori di una logica di pianifcazione e programmazione pluriennale.
Laltra rilevante caratteristica del fenomeno circolatorio di questi anni
la congestione del traffco, con connessi problemi ambientali, dovuti
allinquinamento atmosferico ed acustico, e di riduzione delle velocit medie,
soprattutto nei grandi agglomerati urbani. Un fenomeno dovuto non solo
alla sviluppo esponenziale del parco veicolare, ma anche alleccessivo uso
dellauto e allo scarso utilizzo dei mezzi collettivi e di altre forme di mobilit
ciclo-pedonale. A peggiorare la situazione ha contribuito limpreparazione
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tecnica e il ritardo con cui gran parte degli enti locali hanno adottato i piani
urbani del traffco e moderne soluzioni urbanistiche adottate viceversa con
successo in alcune realt americane e nord europee.
Vogliamo chiudere questa lunga, e spero per qualcuno interessante,
ricostruzione storica con un richiamo alla nostra Carta costituzionale,
baluardo dellItalia unita, dove troviamo parole di profonda saggezza e
lungimiranza anche in materia di circolazione stradale.
Il diritto di ogni cittadino a circolare liberamente in tutto il territorio
nazionale costituzionalmente tutelato
7
e se vero che la circolazione
pu avvenire in molti modi, ancor pi vero che nella societ di oggi
la circolazione veicolare quella che meglio consente di esercitare tale
diritto. Gi nella prima carta costituzionale che possa defnirsi tale la
Magna Charta inglese del 1215 viene garantita a tutti la libert di espatrio
e di rimpatrio ed ai mercanti anche stranieri di entrare nel regno, di uscire
e di circolarvi. Il principio della libert di circolazione trover in seguito il
suo riconoscimento in tutte le costituzioni moderne ispirate al principio
di libert dei cittadini
8
, anche nello Statuto albertino il quale, allart. 26,
stabiliva che la libert personale importa la facolt di andare, restare,
partire, viaggiare, quindi di emigrare in paese estero, sia defnitivamente
che a tempo. Nella vigente Costituzione repubblicana lart. 16 che
tratta autonomamente della libert di circolazione e di soggiorno, norma
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cui si collegano quelle dellart. 35 ultimo comma, che riconosce la libert
di emigrazione, e dellart. 120 il quale vieta alle regioni di ostacolare o
vietare in ogni modo la libera circolazione delle persone e cose. Lart. 16
prevede una libert di circolazione in senso ampio ma contiene anche una
disposizione negativa o limitativa nel senso che tale libert pu essere
limitata, dalla legge (riserva di legge), per motivi di sanit o sicurezza
pubblica, sicurezza nellambito della quale indubbiamente compresa
anche la sicurezza della circolazione stradale e delle persone.
Note
Si riportano le pi rilevanti: la legge sullassicurazione obbligatoria (L. 24 dicembre 1969 n. 990 con il relativo
regolamento di esecuzione approvato con D.P.R. 24 novembre 1970, n. 973); le norme sullI.V.A riguardante
i beni viaggianti (legge delega 10 maggio 1976 n. 249 e legge delegata approvata con D.P.R. 6 ottobre 1978
n. 627); la legge 24 novembre 1981 n. 689 che depenalizza numerose contravvenzioni stradali e delinea il
procedimento amministrativo di applicazione delle sanzioni pecuniarie; le norme di carattere tributario sulle tasse
automobilistiche (D.P.R. 5 febbraio 1953 n. 39); il nuovo Codice di Procedura Penale, che certamente incide
sullaccertamento dei reati connessi alla circolazione stradale.
2
Il progetto Lapicella, dal nome del magistrato che presiedeva la Commissione interministeriale.
3
Venivano ad esempio introdotti lobbligo del casco protettivo (legge 11 gennaio 1986, n. 3) e delle cinture di
sicurezza (legge 18 marzo 1988, n. 111).
4
Supplemento ordinario n. 74.
5
Cfr.: G. Tamburrino e P. Cialdini, Commentario al nuovo codice della strada, op. cit., p. 25.
6
Dato riferito al 31.1.2007, cfr.: P. Marturano, Le regole della sicurezza stradale: il codice della strada, in Salute
e sicurezza stradale: londa lunga del trauma, Roma, CAFI, 2007, p. 46. Lultimo dato reso pubblico dallA.C.I.,
relativo allanno 2008, indica invece in 47.936.938 i veicoli circolanti in Italia.
7
Art. 16 della Costituzione della Repubblica italiana: Ogni cittadino pu circolare e soggiornare liberamente in
qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanit
o di sicurezza. Nessuna restrizione pu essere determinata da ragioni politiche.
Ogni cittadino libero di uscire dai territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge.
8
Ad esempio, la Costituzione francese del 3 settembre 1791 riconosce la libert a tout daller,de rester, de partir.
Cfr.: G. Tamburrino e P. Gialdini, Commentario al nuovo codice della strada, Torino, UTET, 1994, pp. 57.
Bibliografa
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Colucci-Paloscia, Polizia Stradale cinquantanni, Istituto Poligrafco e Zecca dello Stato, Roma, 1997
Commissione europea, Libro Bianco. La politica europea dei trasporti fno al 2010: il momento delle scelte,
Bruxelles, 2001
De Agostini, Grande enciclopedia, Novara, 1992
F. Della Peruta, Storia dellOttocento, Le Monnier, Firenze, 1995
F. Garri, Storia della disciplina giuridica della circolazione stradale, La Tribuna, Piacenza, 1964
S. Maggi, Storia dei trasporti in Italia, il Mulino, Bologna, 2005
P. Marturano, Stato ed evoluzione dellincidentalt stradale in Italia. Strumenti per il miglioramento della sicurezza
verso il 2010, Roma. C..A.F.I., 2008
A. Paloscia e M. Salticchioli, I Capi della Polizia La storia della sicurezza pubblica attraverso le strategie del
Viminale, Laurus Robuffo, Roma, 2003
Protospataro G., Codice della strada commentato, Forl, Egaf, 2006
Tamburrino G. e Cialdini P., Commentario al nuovo codice della strada, Torino, UTET, 1994
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Consulta Nazionale sulla Sicurezza Stradale, Libro Bianco - stato della sicurezza stradale, attuazione del piano
nazionale, prime valutazioni Bilancio Generale, Roma, aprile 2007

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Giuseppe Franco nato a Tusa (ME) il 4.10.1958, sposato, una fglia,
laureato in Scienze Politiche (indirizzo Politico-Internazionale), entra a
far parte dellAmministrazione nel gennaio del 1977.
Sostituto Commissario, ha svolto prevalentemente attivit operativa:
presso la Squadra di Polizia Giudiziaria e Reparti autostradali della
Toscana, in particolare quale Comandante della Sottosezione di
Montecatini per circa 25 anni. Ha sempre nutrito un particolare interesse
per la disciplina giuridica della circolazione stradale. Attualmente presta
servizio presso la Sezione normativa del Servizio Polizia Stradale del
Ministero dellInterno.
Biografia
Ringraziamenti
Per i contenuti fotografci si ringraziano
- Fabio Blaco
- Guido Francesconi
- Gianni Buonomo
- Danilo Casadei
- Vincenzo Coraggio
- Sergio Tinti
- Polizia Municipale di Forl
Grafca e impaginazione
adhoc - grafca e comunicazione
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