Daza - Antinomias de Una Gestion Pública

XXV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica Una Administracin Pblica Diversa
e Inclusiva Caracas, 2012
ANTINOMIAS EN LA GESTIN PBLICA: HACIA UNA GESTIN PBLICA SOCIALMENTE ORIENTADA E INCLUYENTE
Javier Duque Daza ______________________________ Primer Premio
Introduccin La gestin pblica (GP) es, a la vez, un saber social aplicado y una forma de intervencin social institucionalizada. En ella convergen diversas disciplinas que le dan forma a un subcampo del conocimiento hbrido con aportes de la administracin, la economa y la ciencia poltica, orientado a la intervencin social desde posiciones de mando y conduccin desde la estructura estatal. Se trata de un conjunto de acciones y actividades operativas y administrativas ligadas a un mbito de decisin. Como suele ocurrir en todos los saberes sociales, tanto los disciplinares (la sociologa, la administracin pblica, la ciencia poltica, la economa), como los aplicados (el trabajo social, la gerontologa, la planeacin del desarrollo), en la gestin pblica conviven, en muchos casos de forma conflictiva, enfoques, teoras y concepciones diferentes y a veces opuestas. Se trata de saber aplicado multiparadigmtico, en el cual hay ciertos acuerdos tericos y conceptuales, pero tambin grandes discrepancias y disputas intelectuales. En ellas subyacen diferencias ideolgicas y diversidad de concepciones acerca de la sociedad. La GP no siempre est orientada por fines societales, ni est en funcin de los intereses colectivos. El presente ensayo tiene el propsito de construir un concepto de gestin pblica socialmente orientada e incluyente (GPSOI). No se propone evaluar ni estudiar ninguna realidad especfica, ni reconstruir o sistematizar experiencias de gestin pblica incluyentes, se trata de un ensayo de discusin terica y conceptual en trminos prescriptivos sobre la gestin pblica (GP), lo que esta debera ser para tener un carcter social e incluyente. Parte de la premisa segn la cual las dimensiones operativas y administrativas de la GP dependen de las concepciones tericas y de las visiones acerca de la sociedad de quienes la formulan e implementan. En situaciones similares y operando bajo idnticas reglas y procedimientos, la GP se orienta con propsitos totalmente opuestos y presenta resultados divergentes, esto obedece a que en ella subyacen, de forma ms o menos clara, ms o menos explcita, concepciones sobre la poltica, lo pblico, la conduccin poltica, la eficiencia y el papel que deben jugar los ciudadanos en ella. Tienen un anclaje en convicciones tericas e ideolgicas, incluso cuando parecen ser eminentemente pragmtica e instrumental en ella estn presentes concepciones sobre lo deseable, valores, aspiraciones e intereses. En la GP no podemos escindir lo poltico de lo administrativo, esta es la premisa central del ensayo: todas las acciones que se adelantan desde posiciones de poder en alguna esfera de la estructura estatal estn orientadas por concepciones sobre lo deseable, por valores, por orientaciones normativas, an las acciones ms cotidianas y aparentemente instrumentales. A partir de esta premisa, el ensayo propone la construccin del concepto de gestin pblica socialmente orientada e incluyente -GPSOI- con base en antinomias, principios contradictorios, formas opuestas de concebir elementos centrales de la gestin, desde las cuales se va argumentando y se asume una posicin que confluye en los atributos que le van dando contenido al concepto. Este camino permite la asignacin, de forma sucesiva y progresiva, del contenido del concepto a travs de cinco pares opuestos y la bsqueda de una concepcin moderada, en ocasiones intermedia, de gestin pblica con fundamentos tcnicos, pero fundada en principios que le dan una orientacin hacia lo colectivo reconociendo la importancia de nuevos actores sociales en la vida pblica y que genere condiciones para una mayor inclusin social. Las cinco antinomias son: (1) La concepcin de la GP fundada en la poltica como accin estratgica e instrumental, versus la GP fundada en la poltica como accin comunicativa.
XXV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica Una Administracin Pblica Diversa e Inclusiva Caracas, 2012
(2) Una concepcin de lo pblico como esfera de ejercicio de los derechos e intereses individuales, versus lo pblico como bien colectivo, inters compartido e integracin social. (3) La GP entendida como gerencia o Public Management, versus la GP entendida como intervencin social institucionalizada. (4) La GP basada en la asesora de expertos, versus la GP como accin participativa colectiva (5) La GP que no rinde cuentas y sin control social, versus la GP basada en la accountability social. El punto de partida es un concepto minimalista de GP el cual se ir complejizando de forma progresiva con atributos que le darn ms contenido hasta llegar al concepto de gestin pblica socialmente orientada e incluyente -GPSOI-. El concepto inicial asume que la GP como intervencin social institucionalizada es el conjunto de acciones adelantadas por quienes ejercen posiciones de decisin y/o direccin en algn nivel de la estructura estatal, orientada a dar respuesta a necesidades y requerimientos sociales con recursos pblicos y que se articula a planes, programas y acciones nacionales y/o territoriales y sectoriales. Se trata de la forma como se manejan y orientan las dependencias estatales por parte de autoridades pblicas, funcionarios, asesores y expertos. Al final del ensayo este concepto habr adquirido un contenido sustancialmente diferente en la perspectiva de una GP que contiene una clara orientacin social, adems de sus dimensiones tcnicas e instrumentales, con un componente central respecto a la inclusin social y el reconocimiento que en la sociedad existe una pluralidad de intereses que deben ser incluidos en la toma de decisiones desde las esferas estatales y que constituyen el eje de la gestin pblica y de la conduccin poltica. El ensayo se divide en seis partes, las cinco primeras corresponden a cada una de las antinomias y la sexta es el final conclusivo y de redefinicin del concepto inicial. Se nutre de fuentes de la economa, la administracin pblica, la teora poltica y la ciencia poltica, y propone un concepto a partir de fundamentos de la democracia participativa y deliberativa y de una concepcin del Estado cuya funcin central en la cohesin y la integracin social a partir del desarrollo humano. La GP fundada en una concepcin de la poltica como accin estratgica, versus la GP basada en una visin comunicativa La GP como accin social institucionalizada siempre est orientada, de forma explcita o implcita, por concepciones acerca de la poltica, por una forma de entender la poltica. Podemos distinguir dos formas opuestas de entender la poltica: como dominacin y como bsqueda de consensos, las cuales corresponden a tradiciones tericas diferentes, la primera al realismo poltico, la segunda al idealismo del consenso. Una postura moderada que retoma componentes de ambas visiones entiende la poltica como accin comunicativa-estratgica, a travs de la cual desunilateraliza la dominacin enfatizada por el realismo y matiza la conviccin del consenso idealista, en procura de asumir la poltica desde lo estratgico, pero que no est desprovista de horizontes sociales, de orientaciones hacia lo colectivo a travs de las negociaciones y los acuerdos (ver esquema 1).
Esquema 1 Concepciones de la poltica y la GP
La GP basada en la poltica como accin estratgica y confrontacin
La GP basada en la poltica como consenso La GP fundada en una concepcin de la poltica estratgico-comunicativa
En su etimologa el concepto de poltica remite a los asuntos referidos al poder y, en el mbito pblico, a la polis, a lo que afecta y concierne a todos los integrantes del colectivo, a los ciudadanos, a los asuntos pblicos. Tambin se refiere, como lo ha sealado Schulze (2006), al arte de la conduccin y el manejo de los asuntos pblicos y de los intereses colectivos. El factor fundamental de cualquier definicin y concepcin de la poltica es su referencia al poder y a la esfera de las decisiones relacionadas con l, no obstante, hay variadas formas de asumirlo, definirlo y ejercerlo. Podemos distinguir tres concepciones sobre la poltica: una concepcin, basada en el realismo poltico, expresa una posicin restrictiva de la poltica y unilateraliza su sentido al identificarla con la coaccin, la lucha por el poder, la confrontacin y la dominacin. La poltica asume slo su cara estratgica de control e imposicin. Otra perspectiva, centrada en el consenso, desliga la poltica de la dominacin y la coaccin, considera la esfera de la poltica como espacio de encuentro, dilogo y alteridad, asume slo su cara de reconocimiento mutuo y reciprocidad. En la va de superar la unilateralidad de ambas posiciones, otra perspectiva asume la poltica desde sus caras estratgica y comunicativa. Sin olvidar su relacin con la fuerza y la coaccin, su contenido adversarial, avanza en una concepcin que reclama para sta tambin el mbito del consenso, su relacin con los espacios de deliberacin y de influjo desde el demos hacia los mbitos decisionales. El realismo constituye una las concepciones de la poltica que ha tenido amplios desarrollos y gran influencia en la teora poltica en el siglo XX y en la administracin pblica. Asume que la poltica constituye el empleo del poder para producir decisiones en la sociedad, y el poder es considerado en su dimensin asociada exclusivamente a la imposicin y a la dominacin. La podemos caracterizar a partir de cinco atributos: (i) es asumida siempre desde el punto de vista del agente, cuyo inters es el de producir efectos sobre el mundo socio-poltico exterior a l para concretar sus intereses, ambiciones y motivaciones, ii) se privilegia la interaccin expresada en el poder, asumido como relacin de dominacin, la imposicin de la propia voluntad sobre la de los dems, iii) contempla la inevitabilidad de la lucha por el control de los mecanismos del poder, las acciones adversariales, por lo cual, v) implica siempre confrontacin y conflicto, potencial o real. Sin decisiones que impliquen relaciones de poder y coaccin la poltica no es concebible, la poltica es fuerza, poder, dominacin1.
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El realismo poltico se asocia inicialmente al nombre de Maquiavelo, quien en su obra El Prncipe (1980[1531]) sostuvo la tesis segn la cual la lucha poltica involucra violencia, astucia, habilidad tcnica y se orienta instrumentalmente hacia los fines y resultados. En este sentido Maquiavelo es el primero en sealar que la poltica no transige con los preceptos morales estableciendo as su autonoma. Esta idea encuentra continuidad en el Leviatn de Thomas Hobbes (1960[1651]), en el cual encontramos una visin de la poltica ligada a la hostilidad. Como lo seala Norberto Bobbio (1985), en Hobbes el pacto de unin -el contrato- genera un deber de obediencia de todo lo que ordena el detentador del poder, es un pacto de sumisin. El poder poltico es la suma de todos los poderes. Su concepcin del Estado est signada por la irrevocabilidad, su carcter absoluto y la indivisibilidad. Esta concepcin hostil de la poltica encuentra su ms clara expresin en Karl Schmitt (1981[1932]) quien concibe lo poltico en trminos de confrontacin que lleva a los individuos a conformar bandos opuestos. Schmitt asume que el conflicto es un fenmeno insuperable ligado a la condicin humana. En la lgica amigo-enemigo, los amigos comparten un conjunto de valores que les permite construir un cierto consenso, stos no establecen un dilogo con los enemigos, de los cuales los distancias irrevocablemente, las orientaciones normativas
En esta lnea de pensamiento se ubica la perspectiva weberiana del Estado, del poder y de la poltica, la cual ha tenido una gran influencia en el pensamiento poltico occidental. Como es sabido, el Estado es asumido por Weber a partir de la triada coaccin, exclusividad y consentimiento, como monopolio legitimo de la fuerza. El poder como la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relacin social, an contra toda resistencia (Weber, 1964: 43) y la poltica como relacin de dominacin, de quienes toman decisiones sobre otros que obedecen y aceptan obedecer. Si bien la inclusin de la legitimidad, en tanto consentimiento de parte de quienes son objeto de las decisiones y del ejercicio del poder, matiza su concepcin de la poltica como mbito de la fuerza y de la coaccin, no cancela la sustancia violenta de lo poltico (Aguilar, 1986). De forma taxativa Peter Nicholson declara: la marca distintiva de la poltica es que puede forzarse su cumplimiento, ya que el gobierno puede obligar a la gente a obedecer por medio de la amenaza de la fuerza fsica y, en ltima instancia, de su empleo (1992:78). Para l la poltica descrita como un modo de resolver los problemas, de llegar a decisiones a travs de la discusin racional y de los argumentos conducentes a la persuasin y al consentimiento, en lugar de hacerlo por medio de la violencia, constituye un ideal y es poco til para fijar sus lmites. Se trata de la poltica concebida como esfera de la confrontacin, de enfrentamientos entre adversarios que luchan por imponer sus criterios, intereses y modos de actuar sobre otros que se los disputan. No se trata de reconciliar intereses y aproximar visiones opuestas, sino de establecer estrategias que conduzcan al xito a travs de caminos institucionalizados, pero que suponen tambin caminos informales y manipulacin. La dimensin conflictual y adversarial de la poltica no se puede erradicar, sentencia Chantal Mouffe (2007). No obstante, tanto ella como otros filsofos que reivindican la democracia radical no defienden la tesis de la poltica conflictual como lucha de clases -lo cual es propio del marxismo- y plantean el reconocimiento de la dinmica de adversarios, de confrontaciones en la democracia entre proyectos alternativos que luchan por imponerse en la arena poltica y de ejercer el poder en la direccin que sus principios lo determinan2. En todos los casos la poltica se asocia a la imposicin An con algunos matices, esta lnea de pensamiento expresa la unilateralidad de la poltica, su centramiento en lo estratgico, adems de definir el fin que pretende alcanzar (imponer las decisiones), instrumenta los medios necesarios para alcanzarlo (la coaccin). En tal sentido, el logro del fin est asociado a la imposicin de la voluntad y la forma como se comportan los dems. La GP asociada a esta visin de la poltica conduce a un manejo de las esferas de decisin orientadas por posiciones que incluyen a quienes se alinean y apoyan a quienes toman las decisiones (y sus soportes polticos) y excluye a los que se oponen y confrontan. El poder es ejercido para imponer la propia visin, beneficiar los intereses y aspiraciones de los sectores afines y de apoyo a quienes ocupan las posiciones de decisin. Quienes estn por fuera confrontan, contradicen, luchan por acceder al ejercicio del poder, el cual es usado en la misma lgica de inclusin-exclusin. El resultado es una gestin basada en el triunfador y sus aliados y la conduccin poltica deja de ser un asunto de los intereses generales, se particulariza, se fragmenta, focaliza y parcializa. Se trata, en principio, de una GP excluyente y proclive a generar conflictos, ms que a resolverlos, las decisiones del ganador, de quien o quienes ejercen el poder son impositivas y de gestin de intereses grupales y sectoriales, que se justifica en las democracias con base en el principio de la validacin de las mayoras Una posicin diferente que asigna mayor relevancia al mbito deliberativo y comunicativo proviene de la filosofa poltica de Hannah Arendt (1993) y, posteriormente de Jnger Habermas (2000): la poltica como consenso. Arendt, a la vez que rescata una nocin positiva de la poltica y la refiere a la coordinacin orientada a fines colectivos, se va al extremo de desconocer los
diferentes. Entre amigos y enemigos solo cabe el conflicto. La organizacin interna de cada unidad poltica es el resultado de la decisin de una autoridad que logra imponer su voluntad sobre la de los dems. 2 Esta concepcin de la poltica como confrontacin hace presencia en pensadores ubicados en extremos en el espectro ideolgico, por ejemplo Carl Schmitt, uno de los principales pensadores conservadores quien fue cercano al nazismo, Max Weber, un demcrata liberal y la propia Chantal Mouffe quien se describe como demcrata pluralista, pero est ubicada ms hacia el polo de la izquierda y defiende la democracia radical. No obstante, aunque parten de premisas similares, confluyen en concepciones de sociedad muy diferentes.
componentes estratgicos de sta, y Habermas expresa una concepcin que involucra a la vez la coaccin, la cohesin y la dimensin comunicativa, aunque sin escapar del todo al idealismo de la bsqueda de acuerdos no coactivos que presuponen rectitud, transparencia y veracidad en sus argumentos por parte de quienes interactan. En Hannah Arendt se pone de relieve la esfera pblica, el pluralismo y un proyecto orientado normativamente. La poltica implica la definicin de fines colectivos consensuales para evitar que esta se transforme en administracin de lo colectivo, ello implica la definicin del fin, de lo que est en juego, lo cual conduce a un criterio universal inclusivo. Enfatiza en la importancia de la esfera pblica como mbito de confrontacin, que implica el reconocimiento de los individuos como personas iguales. La esfera pblica se caracteriza por ser de acceso a todo el mundo y tiene la ms amplia publicidad posible, comporta visibilidad y transparencia y, por otra parte, significa lo que es comn a todos y diferenciado de lo privado y particular. A la vez, une y evita conflictuarse, no obstante la diversidad de visiones y los mltiples intereses. A partir de esta perspectiva la poltica expresa la creacin de un nivel normativo que posibilite las acciones colectivas, su concepcin del poder se orienta hacia la construccin de principios normativos procedente del espacio de acciones concertadas que implican, a su vez, el reconocimiento y la solidaridad. Arendt rescata la pluralidad como rasgo importante y consustancial de la vida humana. Este reconocimiento de la esfera pblica y de la pluralidad de visiones es lo que posibilita la existencia de un mundo comn, compartido y diseado colectivamente. La poltica emerge entonces como la instancia de manejo de la pluralidad y de lo comn, de lo mltiple y diverso y el poder como relacin, pero como resultado de las acciones concertadas. En sus palabras: el poder corresponde a la capacidad humana, no simplemente para actuar sino para actuar concertadamente. El poder nunca es propiedad de un individuo, pertenece al grupo y sigue existiendo mientras que el grupo se mantenga unido. Cuando decimos de alguien que est en el poder nos referimos realmente a que tiene un poder de cierto nmero de personas para actuar en su nombre (1992:146). Esta perspectiva desliga poder de imposicin y, a diferencia del realismo poltico, se orienta no slo a describir lo que es y ha sido la poltica, sino tambin a encontrar un criterio que permita juzgar esa actividad. Desde esta perspectiva GP se redimensiona y trasciende la esfera de lo estatal para tender puentes hacia la sociedad y crear vnculos que hacen del ejercicio del poder una accin concertada. Se trata del otro extremo de la dicotoma que por oposicin a la unilateralidad de la dominacin propone una posicin tambin unilateral de un consenso posible. Aunque se pone de relieve la importancia de la esfera pblica, del pluralismo y una visin positiva del poder, se va al extremo de desligar la poltica de ste. Su concepcin del poder como acciones concertadas asume la dimensin relacional de la poltica pero olvida su carcter decisional ligado a la coaccin y a la fuerza (Serrano, 1998). En contraste con esta unilateralidad, aunque retomando su planteamiento respecto al mbito comunicativo, Jnger Habermas (2000) redimensiona la concepcin de la poltica a travs de sus dimensiones estratgicas y comunicativas, pero defendiendo la tesis de la accin que conduce a los consensos democrticos de forma discursiva. Plantea una perspectiva desde la teora del discurso, el cual expresa que el derecho y el poder comunicativo brotan originariamente del hecho de que muchos se han puesto pblicamente de acuerdo (Habermas, 2000, 214). Aqu ocupa un lugar central la deliberacin, la cual incluye la presencia de la sociedad civil, las organizaciones, asociaciones y movimientos que expresan los problemas de la sociedad y los transmiten al espacio de la poltica estatal. El ncleo de la sociedad civil lo constituye una trama asociativa que institucionaliza los discursos solucionadores de problemas concernientes a cuestiones de inters general, en el marco de espacios pblicos ms o menos organizados (2000: 447) Aunque no constituyen el elemento central del espacio pblico, dada la presencia y dominio de ste por los medios de comunicacin y los grandes agentes, el sistema poltico se ve abocado a prestarle atencin a las expresiones de las asociaciones civiles. La conexin entre asociaciones y sistema poltico se viabiliza y garantiza por el derecho de los partidos a incidir sobre la formacin de la voluntad poltica, igualmente por los derechos electorales y otros derechos de participacin. Estas tres instancias que permiten la conexin o intermediacin requiere de una premisa: el pluralismo, de formas de vida, de subcultura
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y de orientaciones en lo concerniente a creencias. La presencia de la esfera comunicativa y la trama asociativa cuya voz se dirige y puede ser escuchada por el sistema poltico. Desde esta visin de la poltica la GP se distancia de la poltica de la unilateralidad, de la imposicin de los propios intereses sobre los dems y plantea el poder administrativo como espacio para tomar decisiones vinculantes como una fuerza autorizada a partir de acciones concertadas. Este lado de la dicotoma cae tambin en la unilateralidad. Aunque rescata y valora la bsqueda de consensos y posibilita pensar una GP que no se fundamente en la instrumentalizacin del poder y la dominacin, cae en el idealismo. Presupone no slo la disposicin comunicativa de quienes interactan en los espacios de poder y de disputa, sino tambin que es posible despojar de la coaccin y de la orientacin estratgica a la poltica, lo cual parece una posicin ms bien ingenua respecto a una esfera signada por intereses, confrontaciones, ocultamientos y manipulacin. Una reelaboracin de la visin de la poltica orientada a superar la unilateralidad del realismo poltico y del consensualismo comunicativo nos ubica en el camino de una posicin estratgicacomunicativa, que retoma elementos centrales de ambas posiciones y acepta la presencia de conflictos entre adversarios. Esto lo podemos hacer de la mano de Guiovanni Sartori (1992) quien revisa la visin realista. Considera que las decisiones polticas son las que se aplican con fuerza a la generalidad de los ciudadanos e involucran decisiones colectivizadas soberanas tomadas por un personal situado en niveles polticos. Antes que reducir la poltica a la coaccin, a la fuerza o a la violencia, considera que la identidad de sta tiene que ver con cuatro mbitos: la inclusin, es decir, que se extiende hasta las fronteras que definen territorialmente la ciudadana implican a todos los ciudadanos; con la intensidad coercitiva, es decir, su fuerza sancionante referida al monopolio del ejercito legal de la fuerza; el carcter vinculante de sus decisiones y la soberana de las decisiones, que prevalecen sobre las dems. De este planteamiento se desprende, por una parte, una dimensin de la poltica en la cual los conceptos de coercin y poder ya no bastan para caracterizarla y, por otra, que no se puede identificar la esfera poltica con la esfera del Estado, sino ms bien con el sistema poltico, que se descompone en subsistemas, como el partidista, de los sindicatos, los grupos de presin, las organizaciones sociales, las ONG, pero no slo como actores deliberantes, tambin con posibilidades reales de incidir en las decisiones y participar de ellas en ciertos espacios especialmente de la vida poltica local. Aunque se asume que en la medida en que aumenta el tamao de las unidades polticas se hace ms complejo y reducido el mbito decisional, esto no significa ausencia de participacin y generacin desde abajo de fuerzas con capacidad de incidir en las decisiones. Al respecto se distinguen tres componentes centrales de las decisiones: los comits, la participacin y la demodistribucin. Los primeros constituyen los rganos en los que se forman las decisiones y los que, en ltima instancia las toman y su proliferacin se orienta a la maximizacin de la democracia proporcionando nuevos espacios de participacin, asumiendo que las esferas de decisin son sensibles y responsables frente a la ciudadana. La segunda involucra, adems de la que se presenta en el mbito electoral, nuevos espacios de participacin, como los referendos y otros que permitan el control sobre los rganos que toman las decisiones, es decir, existe una transmisin controlada de poder. En cuanto a la demodistribucin, esta implica ms igualdad en los beneficios de la toma de decisiones, es decir, los efectos de las decisiones del poder. Asimismo, se necesitan ciudadanos ms interesados y mejor informados, una mayor voz es beneficiosa (las manifestaciones) siempre y cuando no se convierta en violencia. No se reduce la poltica y su vnculo con la GP a la diada estratgica coaccin-cohesin y se incluye la dimensin de horizontalidad. Se enfatiza en la sensibilidad que los comits deben tener respecto a la ciudadana y da relevancia al demos como deliberador y le atribuye a la poblacin y a la sociedad civil, autnoma y autosuficiente, un papel de control, limitacin del poder y de participacin real en la toma de decisiones. En la perspectiva de una GPSOI se replantea la concepcin de la poltica en un sentido moderado, no es idealista ingenua, pero tampoco realista estratgica solamente. La poltica democrtica involucrara cinco componentes: i) el reconocimiento de su intensidad coercitiva, como dimensin bsica del ejercicio del poder que pretende cohesionar a la sociedad pero debe imponer normas y preceptos legitimados por el consentimiento social y que
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expresa preferencias por una visin de cmo hacer las cosas, respecto de otras alternativas que estn en juego; ii) aunque implica una apuesta por una alternativa, por una visin, concepcin y forma de llevar a cabo el proceso decisorio, contempla la inclusin como principio, sin discriminaciones de ndole religioso, racial, cultural, poltico. El triunfo de una propuesta, programa o visin de cmo deben hacerse las cosas no niega la existencia de otras alternativas, ni utiliza los recursos del poder para segregar, negar o excluir; iii) el carcter vinculante de las decisiones, esto es, se toman a nombre de todos y al contar con la legitimidad de los procedimientos democrticos reclama el acatamiento de sus disposiciones y actuaciones; iv) una difusin hacia el demos que involucra la existencia de espacios de deliberacin, en los cuales no siempre se logra el consenso y las discusiones son dirimidas recurriendo a mecanismos institucionalizados. Siempre existen concepciones, visiones alternativas acerca de los problemas de la sociedad, algunas pueden ser incorporadas en la toma de decisiones a partir de acuerdos pero otras no, ello es lo que le imprime dinmica a la poltica y alimenta el debate democrtico, y, v) la posibilidad real de incidir en la toma de decisiones de parte de los actores que no ejercen el poder siempre est latente, especialmente mediante la recurrencia a las vas preestablecidas normativamente. La poltica involucra tanto una dimensin estratgica como un mbito comunicativo, lo cual ubica el mbito de las decisiones en una esfera que incluye el conflicto y la confrontacin, pero tambin las vas para su resolucin o para la coexistencia pacfica y tolerada de visiones encontradas y alternativas. El poder termina por ser auto regulado y/o regulado externamente por vas institucionalizadas. Podramos calificarla como una visin realista-blanda, que reconoce la dimensin instrumental del poder, pero tambin acepta que existen espacios de deliberacin en los cuales discutir y propiciar acuerdos que generen concertaciones y acuerdos parciales que tienden hacia una mayor gobernabilidad y mayor inclusin poltica. La GP que asume lo pblico como espacio del inters y de realizacin individual, versus La GP que considera lo pblico como un bien colectivo y compartido Esta antinomia expresa la contraposicin entre quienes consideran que el individuo y el bienestar individual constituyen el objetivo central de cualquier orden social, que asume que lo til y lo bueno conciernen al individuo y a la iniciativa privada, por lo cual hay que garantizar las condiciones de su realizacin. Por oposicin, quienes asumen que el valor supremo lo constituye el bien comn, el bienestar colectivo, por lo que deben propiciarse las condiciones para posibilitar la cohesin, la integracin, la solidaridad y cooperacin social. Detrs de estas posiciones se encuentran vertientes opuestas del pensamiento acerca del individuo, el Estado y la sociedad. Por una parte, la que sostiene, siguiendo la tradicin de pensadores liberales de primera generacin, que es el inters individual lo que estimula y mueve la accin de las personas y que lo colectivo resulta de su agregacin y como efecto de estas. En esta lnea de pensamiento el Estado debe reducirse a una estructura mnima generado de orden y garantizadora de las expresiones e intereses individuales y la GP se debe orientar a garantizar las condiciones de legalidad del orden social, el incentivo a las iniciativas privadas y la reduccin de las dimensiones y las funciones del estado en sus niveles territoriales y en sus estamentos gubernamentales. Otra perspectiva defiende la tesis segn la cual es el inters comn lo que mueve al individuo y la accin social. El Estado juega un papel central y fundamental en la regulacin de la vida social, por cuanto la cohesin social es su responsabilidad en tanto que los preceptos normativos que establece debe conducir a la sociedad hacia fines compartidos y los derechos particulares en algunos casos deben ser acotados en pro del bienestar comn y colectivo. Una va alterna e intermedia asume lo pblico como esfera de integracin, coordinacin y solidaridad, lo cual trasciende la idea clsica del individualismo posesivo, pero tambin la idea del Estado interventor-regulador y se oriente al servicio pblico, a las necesidades de la sociedad combinando lgicas del mercado con otras de regulacin con un papel activo del Estado que no renuncia a su papel regulador y a su funcin de cohesin social (ver esquema 2).
Esquema 2 Concepciones de lo pblico en referencia a la GP
Lo pblico como la esfera de los intereses individuales y la GP orientada a garantizarlos
Lo pblico como la esfera de la integracin social y la GP orientada a conciliar lo individual y lo colectivo
Lo pblico como lo colectivo, lo compartido y la GP orientada a la regulacin de intereses
Las concepciones acerca de lo pblico estn asociadas a la forma de asumir las funciones del Estado, al papel que le asignamos en la regulacin de la convivencia social, el rol que esperamos que este cumpla en la sociedad. Uno de los polos de esta antinomia ubican lo pblico como la esfera realizativa de los anhelos, intereses y aspiraciones individuales, considerando que el inters personal es el elemento propulsor de la accin, en consecuencia sostiene que el Estado debe propiciar las condiciones que permitan su realizacin, cuya accin agregada genera beneficios colectivos y conduce a lograr metas sociales. El otro asume que lo pblico refiere a lo comn y a lo colectivo, es la comunin de intereses el factor determinante en la sociedad y el Estado juega un papel fundamental como mxima organizacin social que regula el accionar individual en beneficio general. La tradicin del pensamiento liberal que sostiene que el bienestar colectivo es producto de la agregacin del bienestar individual tiene sus races en el individualismo y en la economa neoclsica, que luego encontr una vertiente ms contempornea en el Public Choice y en la denominacin ms genrica de New Public Management. El Estado es asumido como espacio de garantas del individuo y del funcionamiento del mercado, un Estado mnimo y de tamao ptimo, descargado de funciones que no le corresponden, con ciudadanos que pagan por los servicios que adquieren en un mercado en el cual hay competencia entre los prestadores de stos. Un Estado que hace poco, o casi nada en esferas diferentes a la de garantizar la vigencia de la ley, la regulacin del orden y la proteccin de los derechos privados. En el ltimo siglo los fundamentos de esta postura se encuentran ligados a la denominada Escuela austriaca, que desde finales de la dcada de 1930 congreg a pensadores liberales que defendan postulados que consideraban la buena sociedad, la sociedad deseable tena como eje central el individualismo, el inters individual es el que mueve las acciones humanas. En uno de sus principales y clsicos defensores, Friedrich Hayek (1945), encontramos sus fundamentos centrales. Plantea, por una parte, que no hay otra forma para llegar a una comprensin de los fenmenos sociales si no es a travs de nuestro entendimiento de las acciones individuales. En segundo lugar, parte de considerar que a todos los individuos se les debe permitir luchar por aquello que estimen bueno, hacer al hombre protagonista, de tal forma que en la bsqueda de sus propios intereses contribuya a las necesidades de otros hombres y a la sociedad. En tercer lugar, enfatiza en la necesidad de instituciones bien construidas, esto es, aquellas reglas que garanticen el libre juego y las iniciativas individuales, los derechos de propiedad y las garantas constitucionales individuales. Se propone reconciliar los intereses en conflicto para hacer prevalecer de esta forma sus intereses e ideas por sobre los de los dems. El papel del Estado es el de permitir el juego de los intereses individuales y privados. En palabras de Robert Nozick (1974) el Estado es ante todo una esfera de garantas legales que defiende la igualdad de derechos y la legalidad como principio universal. En cuarto lugar, la exigencia de una estricta limitacin de todo poder coercitivo o exclusivo que limite a los individuos y a los actores en el mercado. En tal sentido surge la cuestin: Qu debe y que no debe hacer el gobierno? El punto esencial no es si debiera haber algn tipo de principio gua detrs de las acciones del gobierno, sino que el gobierno debe ser limitado, y obligar a los individuos a
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observar principios que ellos conocen y pueden tomar en cuenta en sus decisiones (Hayek, 1945:7). No puede haber libertad si el gobierno no se limita a tipos de accin particulares, pero puede, por el contrario, utilizar sus poderes en cualquier forma que sirva a objetivos particulares. En esta forma de asumir a la sociedad el bienestar pblico es la agregacin del bienestar de los individuos, el propio Milton Friedman (1966), otro de los referentes centrales del pensamiento liberal (luego neoliberalismo), enfatizaba en que la libertad era la meta final y el individuo la entidad superior en la sociedad. El bienestar pblico es la agregacin del bienestar individual y la accin gubernamental debe orientarse a generar condiciones para que los individuos por su propia iniciativa logren satisfacer sus condiciones de vida con garantas que le permitan tomar decisiones libres y desarrollar sus intereses e iniciativas que luego revierten en bienestar colectivo. Desde esta concepcin la GP debe orientarse a garantizar las condiciones para que el capital y la iniciativa privada prosperen y fluyan como motor del bienestar social. Existe la conviccin de que el manejo del sector privado debe constituir en espejo en donde debe reflejarse la gestin de lo pblico: la planeacin, la administracin el control, la racionalidad de costos/beneficios, la rentabilidad. Las ideas de cuyo liberal sirvieron para replantear las relaciones estado-sociedadindividuo con las polticas de ajuste estructural en Amrica Latina desde la dcada de 1980 a partir de una triada: la conviccin respecto a que cuanto menos Estado, mejor (el Estado mnimo), la libertad de operacin y la confianza en la regulacin del mercado (la mano invisible del mercado) y la concrecin del bienestar colectivo por la va del individualismo. Todo esto se reinstituy bajo una nueva etiqueta: el New Public Management (NPM) que impuls la idea del emprendedor individual, la negociacin entre actores individuales siguiendo reglas de mercado y la eleccin racional como motor del cambio, en tanto los actores que actan como individuos que solo persiguen el beneficio y orientan sus comportamientos por el inters egosta del clculo racional econmico (Felcman, 2009). En trminos internacionales esta visin de la sociedad, del mercado y del Estado se concret en la dcada de 1990 en el denominado Consenso de Washington como una poltica impuesta por organismos financieros internacionales tendientes a generar ajustes en las estructuras estatales, en la direccin de la economa y de un reordenamiento de la inversin pblica y de sus fundamentos3. Se trata de una teora antiestatal en la cual lo pblico termina diluido en el individuo y el Estado redimensionado como esfera de garantas legales y de la propiedad. Omar Guerrero (2004) denomin a este pensamiento como endoprivatizacin de la gestin pblica, la despolitizacin del Estado que deja de ser el gestor del bienestar colectivo y pasa a convertirse en garante de la prestacin de servicios en la lgica de las relaciones del mercado (2004 4. Desde la posicin opuesta se privilegia el inters comn y la GP se orienta privilegiando el inters general sobre el individual y particular. Parte de la conviccin de que es posible armonizar la lgica del mercado y los intereses privados con lo colectivo y el inters general a travs de las concertaciones y consensos conciliatorios entre clases sociales con una activa participacin del Estado en la economa y en la regulacin del mercado. Lo pblico es pensado en trminos de integracin social, como un espacio de intermediacin entre la esfera privada y el Estado. El principio de bsqueda del consenso se asocia a una idea de bienestar social, la solidaridad social y la responsabilidad sin negar ni oponerse a la lgica privada, pero interviniendo en la redistribucin
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Los postulados centrales del Consenso de Washington fueron formulados inicialmente por John Williamson, economista ingls del Instituto de Economa Internacional y miembro del Banco Mundial, estos fueron: 1) reordenar y redirigir el gasto pblico; 2) priorizar el gasto pblico en reas de alto retorno econmico; 3) reforma tributaria e impositiva general con reduccin de la tributacin a la renta; 4) tasas positivas de inters fijadas por el mercado, sin intervencin estatal; 5) tipos de cambio competitivos y liberalizacin financiera; 6) polticas comerciales liberales y apertura de los mercados; 7) apertura a la inversin extranjera; 8) una poltica de privatizaciones; 9) desregulacin amplia laboral (vase Ramn Casilda Bjar,2004). 4 Los planteamientos neoliberales y la forma de asumir al Estado, al individuo y la actividad gubernamental han sido cuestionados por diversos motivos. Joseph Stiglitz lo ha denominado fundamentalismo de mercado que parte de un dogma: los mercados se corrigen a s mismos, asignan los recursos eficientemente y sirven bien al inters pblico. En su parecer los pases que siguieron el dogma y se plegaron a las imposiciones como la del Consenso de Washington han sido los perdedores: no slo perdieron la apuesta del crecimiento, sino que, adems, cuando s crecieron, los beneficios fueron a parar desproporcionadamente a quienes se encuentran en la cumbre de la sociedad. Omar Guerreo (2004) sintetiz las crticas en la siguiente expresin: se trat del paso del Estado liberal de derecho, al Estado neoliberal sin derechos.
de los excedentes y de la riqueza a travs de un sistema de alta tributacin y de polticas de bienestar universalistas por parte del Estado. Se genera un redimensionamiento del Estado y la GP se robustece, este asume un papel de orientador, planificador, regulador de la economa con un sistema tributario progresivo y redistributivo y las intervenciones de las autoridades pblicas se orientan por estos criterios. Desde las esferas estatales la GP asume sus funciones administrativas y de coaccin, pero tambin su dimensin de cohesin e integracin de la sociedad a travs de polticas sociales orientadas al bienestar y al desarrollo social. Se trata de una labor desde lo estatal para atenuar los efectos de la lgica del capital y del individualismo, lo pblico es entendido como pblico-social, redistribucin de poder, recursos y beneficios a travs de la mediacin estatal. La vida pblica es pensada a partir de la cooperacin y la solidaridad, no desde el individualismo posesivo. Hay una idea fundamental que proviene de la obra de John Maynard Keynes (1965[1936]) el Estado debe ejercer una influencia orientadora tanto en el mercado como en la bsqueda del bienestar de la sociedad. Esta es uno de los pilares del Estado de bienestar y de la social democracia como modelo de sociedad con base en la solidaridad y en un Estado proveedor de seguridad y bienestar social e individual. Hay un claro desplazamiento: se pasa de la idea de libertad, a la de bienestar e igualdad, o del privilegio de la ciudadana jurdica a la bsqueda de la ciudadana social, lo cual conduce a una GP que se propone manejar la tensin entre el autointers y el bien comn a partir de consensos, por lo cual no se trata de una posicin de neutralidad desde los mbitos de decisin poltica, sino de accin dirigida a mediar entre lgicas e intereses diversos en bsqueda de lo comn y lo colectivo (Bresser y Cunill, 1998). En esta lnea de accin se ubica el documento doctrinario del CLAD de 1998 en el cual se considera la necesidad de reconstruir al Estado que no solo permita garantizar el cumplimiento de los contratos econmicos, las condiciones de reproduccin del capital y la competitividad de las economas, sino tambin asegurar los derechos sociales. Se enfatiza en la solidaridad social y en la igualdad con el papel activo del Estado, la gestin desde las esferas gubernamentales se convierte en un medio para la bsqueda del bienestar colectivo. Tambin el estatismo ms acentuado ha sido objeto de crticas, especialmente por los problemas de burocratizacin que pueden conllevar, los desfases fiscales, la posibilidad de su utilizacin populista por parte de sectores polticos. Bernardo Klisberg (1997) recurri a la metfora de un pndulo para describir la forma como en Amrica Latina se ha desarrollado este debate y su concrecin en las reformas del Estado: primero se erigi la idea de que era posible pensar en un Estado, que planificara integralmente el desarrollo en todos sus aspectos, que trabajara de forma centralizada y que asumiera todo orden de funciones ejecutorias. Ante los problemas de eficiencia y rigideces el pndulo gir en la direccin opuesta en la que se postul la necesidad de un "Estado mnimo". Se plante que sus funciones deban ser totalmente mnimas, y se deba dejar librado el desarrollo al mercado y "la mano invisible". El Estado fue percibido como un estorbo para la dinmica a impulsar. De nuevo se est cuestionando la tesis de reduccin y de asumir de forma dogmtica una especie de estadofobia, en reemplazo de la estadocracia. Considera que la superacin de esta dicotoma se puede abrir camino a travs de una que plantea un esquema de cooperacin entre los principales actores sociales que reivindican los espacios de inters pblico y expresan lazos de solidaridad desde lo no estatal, pero que se pueden relacionar con ambos mundos, el de la sociedad y el de lo estatal en procura de soluciones a problemas colectivos. Desde las crticas a ambas posturas -que son tambin modelos de sociedad- se reivindica as un sentido de lo pblico como esfera de la comunicacin de intereses y de bsqueda de soluciones incluyentes, para ello se entrecruzan mbitos pblicos y privados que compaginan de forma colaborativa sus intereses. Se trata de un nuevo modelo de articulacin entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, en lo cual el concepto de gobernanza adquiere centralidad. Algunos lo denominan el modelo organizacional igualitario/ participativo (Felcman, 2009), en el cual el Estado interacta con el mercado y la sociedad civil, a fines de formular polticas pblicas fuertemente articuladas entre ambos sectores para luego implementarlas de manera efectiva mediante programas, procesos y tecnologas de gestin pblica que, en muchos casos, incluirn la participacin activa de los propios actores sociales organizados. El nuevo modelo tambin debera tomar rasgos positivos del modelo
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individualista: la creatividad, la innovacin, la orientacin al emprendimiento, la orientacin a resultados y la motivacin de logro. Se mantiene la necesidad de transitar de la bsqueda de los interese propios a la solidaridad social (Guerrero, 2004). A partir de estas ltimas consideraciones, una GPSOI asume el sentido de lo pblico como lo comn y lo colectivo y el propsito del Estado es asumir el rol de agente de coordinacin de los poderes sociales que se conjugan en la esfera de todos, en donde la ciudadana se constituye en propsito de realizacin y la solidaridad adquiere la centralidad que le asigna el sentido compartido de pertenencia a una comunidad de sentido. En principio la GP est orientada al inters pblico, por lo cual el Estado en su dimensin cohesionadora de la sociedad y que debe garantizar la convivencia social, est orientada al bienestar colectivo, no a satisfacer las aspiraciones individuales. Su orientacin a la solidaridad, a la cooperacin y la convivencia rien con la concepcin que defiende una esfera pblica como escenario de la realizacin individual y propende por crear una dinmica social de mayor inclusin y de proteccin de los sectores sociales ms vulnerables. La GP como gerencia, versus la GP como gestin orientada a lo pblico-social y a los intereses colectivos Luis F. Aguilar ha resaltado que la Administracin Pblica como campo de conocimiento y como quehacer profesional se mueve entre dos tendencias: una que se orienta a recuperar, reactivar y reconstruir la naturaleza pblica, mientras que la otra busca lo mismo pero en trminos de capacidad administrativa (Aguilar, 2006:40). La GP se enmarca en esta misma tensin entre dos formas opuestas y divergentes respecto a la forma como se adelanta: lo gerencial empresarial y lo intervencin social desde lo pblico, con efectos sustancialmente diferentes en el manejo de los recursos e intereses colectivos. La posicin intermedia implica -sin renunciar a las herramientas tcnicas propias de la gerencia y a una accin racionalmente fundada- una orientacin del manejo de lo pblico con fines sociales, esto es, hacia la concrecin de mejores condiciones de vida que generan mayor desarrollo humano, una versin no instrumental de gerencia socialmente orientada que, a su vez, rescate al ciudadano, transformado por el gerencialismo en cliente y en usuario y permita establecer acciones conducentes a una mayor inclusin social a partir de programas de intervencin social cuyo objetivo no sea el de generar excedentes o una mayor eficiencia, sino producir mayor bienestar colectivo e individual (ver esquema 3). Esquema 3 Enfoques de la gestin pblica segn la concepcin gerencial o de manejo de los intereses colectivos
La GP basada en la gerencia o el managment pblico La GP como gerencia pblica socialmente orientada
La GP como intervencin social
Los enfoques de gestin de lo pblico centrados en los costos y la eficiencia productiva se vieron confrontados por otros que expresaron la preocupacin por los resultados sociales, se trataba de un debate de paradigmas de la eficiencia y de los resultados sociales. Los primeros aludan a la necesidad de reducir los costos, el gasto pblico, obtener mejores rendimientos que permitieran un manejo adecuado del dficit fiscal (crnico e inevitable) y ponan el nfasis en las herramientas gerenciales y en la tecnocracia. El gerente era el agente de cambio en el manejo de lo pblico: se
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trataba de conferir poder a los gerentes, de convertir a los burcratas en gerentes. Los otros reorientaban la accin y asuman la necesidad de una GP que descentrara la importancia de lo gerencial, de la eficiencia, del lenguaje de los costos y equilibrios, para trascender hacia los ciudadanos. Se propugnaba asegurar que todo servicio pensara en el pblico: se trata de conferir poder al pblico (Haywood y Rodrguez, 1994). Desde el primer punto de vista se habl de una revolucin, el paso a un gobierno y sector pblico de corte empresarial. El lenguaje de la eficiencia y la eficacia, ante todo. Se trata de la invasin de los criterios empresariales del mundo de lo pblico, llegndose a cuestionar la capacidad del propio Estado para gestionar los intereses colectivo (Firedman, 2003). Bajo la premisa segn la cual se trataba de la revolucin del sector pblico a travs de la gerencia se asumi que era necesario conferir atribuciones y dotar de herramientas tcnicas al manejo de lo pblico-estatal. La eficiencia se convirti en el eje y se requera la incorporacin del mercado como proceso de confeccin de los asuntos pblicos; el fomento a la competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la reivindicacin de la dicotoma poltica-administracin, reconfigurar la administracin pblica, con base en las cualidades de la gestin privada (Moreno, 2011). Este gerencialismo vino acompaado de las polticas de ajuste y la ideologa del Estado ptimo (y mnimo) tambin fue cuestionado por sus efectos socialmente desintegradores y privatizadores de lo pblico, por lo cual se intent matizar: irrumpi el concepto de gerencia social. Se trataba de tomar los aportes del manejo empresarial y de la lgica del sector privado y adoptarlo al sector pblico tras la bsqueda de una mayor racionalidad en las polticas pblicas que fortalecieran sus capacidades institucionales y revirtieran en mejores servicios. Hubo versiones con acentos diferentes, algunas se aproximan a la administracin, en un sentido de herramientas para el manejo de situaciones en la esfera pblica, otras han sido ms cercanas a la gestin de necesidades sociales. Dentro de las que se asumen como una accin orientada instrumentalmente encontramos un men de definiciones, muchas de ellas influenciadas por la obra de Osborne y Gaebler, Reinventing Government (1992). Ellos incluyeron dentro de su catlogo premisas como la del gobierno de corte empresarial, orientado a ganar en lugar de gastar. Aunque se asume que el objetivo de los servicios pblicos no es el lucro, consideran que se pueden prestar servicios que generen ganancias a travs de una mayor productividad y los excedentes resultantes pueden ser reinvertidos en la provisin de mejores servicios; la del gobierno competitivo, mayor eficiencia y competencia dentro de las organizaciones y con otras del sector privado; el gobierno orientado a los resultados. Como accin gerencial en la esfera de lo pblico se orienta a la obtencin de resultados, al alto desempeo, a la descentralizacin de las funciones hacia niveles administrativos operativos, se promueve la competencia interna y se adelantan acciones que tienden a asumir funciones pblicas mediante empresarios privados u organizaciones sociales consideradas aptas por su efectividad (Aguilar, 2006). Gerenciar lo pblico es hablar el lenguaje de una nueva forma de hacer las cosas buscando eficiencia y funcionalidad. Desde comienzos de la dcada de 1990 la gerencia en la esfera de lo pblico fue el lenguaje de moda: competitividad, costos, funcionalidad, eficiencia, calidad, clientes: en el sector pblico tena cabida y era pertinente la lgica empresarial orientada a la obtencin de excedentes en la prestacin de servicios pblicos y sociales que, reinvertidos, podran generar, a su vez, mejor atencin a los usuarios. Como lo planteaba un anlisis de mediados de los aos noventa: El objetivo de la reinvencin no es cambiar los fines (el qu y el para qu) del gobierno; la tarea urgente es cuestionar y cambiar la forma tradicional y burocrtica con que funciona el gobierno. El problema es instrumental se trata de afinar los medios, mejorar la operacin de las instituciones pblicas y erradicar la burocracia (Santana y Negrn, 1996:152). De nuevo, se trataba de hacer de los burcratas gerentes. As ello implicara deshacerse de una parte de ellos, bajo el slogan del rediseo y redimensionamiento del Estado. Una visin matizada fue planteada por la Comisin Econmica para Amrica Latina -Cepal-, que institucionalmente defini la gerencia social como el conjunto integrado de principios, prcticas y tcnicas que permiten mediante su aplicacin producir cambios significativos en al menos una
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condicin de bienestar en la poblacin-objetivo a la que es referido, mediante el uso efectivo y racional de recurso: defendi la GP como intervencin social. Se sustent que las diferencias entre la gerencia de organizaciones pblicas y privadas derivaban del hecho de que el sector privado est orientado a las demandas de los consumidores como una forma de sacar provecho; y el sector pblico se orienta a satisfacer demandas polticas en el sentido de llevar a cabo la integracin poltica y la estabilidad social (Farham y Horton, 1993). En esta misma direccin se rescat el sentido de la cuestin social, que acoge los aportes del desarrollo de la gerencia, su racionalidad, el buen manejo de los recursos, la eficiencia administrativa la planeacin y la evaluacin, pero tiene como centro de inters el desarrollo humano, la provisin de servicios sociales sin que la rentabilidad econmica constituya un fin, sino un medio para mayores coberturas. En esta perspectiva la gerencia social se define como la capacidad estratgica para desarrollar polticas pblicas que sistemticamente atiendan una determinada "cuestin social" (Guendel, 2008). Desde esta visin son las necesidades y problemas sociales los que orientan la adopcin e implementacin de herramientas y enfoques gerenciales modernos. Se trata de una accin de intervencin social tcnicamente orientada, de la implementacin de mejores procesos y procedimientos para optimizar los recursos y generar balances econmicos positivos. Aqu adquiere relevancia la construccin de tramas institucionales que coordinen la accin de las instituciones de forma conjunta con los ciudadanos organizados. En igual sentido, se trata de una gerencia que produzca valor pblico, esto es, que se pueda compagina la bsqueda de eficiencia (no restringida a la relacin costos/beneficios solamente) con la utilizacin de las posiciones desde lo pblico y de sus recursos para buscar resolver situaciones que expresan demandas de la sociedad. La gestin debe orientarse a la satisfaccin ciudadana (Moore, 1995). El factor determinante de una gerencia pblica socialmente orientada es ubicar en el centro de su inters las necesidades sociales que deben ser atendidas y que son responsabilidad del Estado, se trata de concrecin de los derechos como el fn, no la optimizacin del manejo de los recursos como un fin en s mismo. Aqu se invierten los trminos. Modernizar la gestin de lo pblico no es un fin, sino un medio para proveer cada vez mejores servicios sociales, para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos t propiciar condiciones para la inclusin social de sectores excluidos del acceso a bienes y servicios y de otros que por sus caractersticas especiales y/o su condicin de minoras han sido objeto de marginacin. Un aporte fundamental lo constituye lo que Lus F. Aguilar (2006) denomin El Consenso CLAD. En la reunin de Madrid de 1998 el documento suscrito por los representantes de 25 pases titulado Una nueva gestin pblica para Amrica Latina. Como lo resalta el propio Aguilar, se manifiesta cierta reticencia de los acadmicos a aceptar premisas de gerencia empresarial que incorpora la nueva gerencia pblica y enfatizan en la naturaleza y el propsito social del Estado, por lo cual consideran que una propuesta gerencial para lo pblico debe orientarse por esta directriz. Aceptaba la necesidad de una reforma gerencial del Estado, pero esta es asumida como reconstruccin de la capacidad de gestin y de la orientacin social de este, tras el periodo de ajuste estructural que le antecedi. Fue una reaccin clara al Consenso de Washington y a las poltica de cuo neoliberal que le precedieron5. Dos premisas centrales orientaron la declaracin: (1) la reforma administrativa hace parte de una reforma mayor, la del estado, de las instituciones polticas que en Amrica Latina son cruciales y requieren de la reconstruccin de la legitimidad y eficacia del sector pblico, (2) las reformas, incluida la administrativa, deben ser producto de procesos democrticos (Aguilar, 2002). La denominacin de reforma gerencial expresa una especie de imperativo, en el sentido de la necesidad de adoptar nuevos esquemas organizacionales, la flexibilizacin de algunos procesos, la reorganizacin de organigramas y jerarquas y la concesin de mayor poder de decisin a los
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Luis F. Aguilar resalta la importancia del Consenso CLAD, pero tambin asume una posicin crtica ante l, especialmente recalca que se trat de una visin de intelectuales de izquierda socialista y nacionalistas reacios a todo lo que suene a mercado. Asimismo, considera que es algo desfasado pretender reconstruir al Estado desde una reforma administrativa y que contiene frecuentes juicios de valor que le restan rigor (Aguilar, 2006:201).
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gerentes, en lo cual se incorporan aspectos propios de las empresas y organizaciones privadas. Las lgicas de rendimientos, balances costo/beneficio, optimizacin, racionalizacin, toma de decisiones sin intermediaciones externas a los procesos pensadas para lo pblico implican adaptaciones especiales, por lo cual lo gerencial incorpora un complemento, no slo referido a lo social, sino tambin al propsito central, que no es la generacin de excedentes, sino la satisfaccin de necesidades sociales; el gobierno no puede ser una empresa, pero si puede tornarse ms empresarial (Aguilar, 2006:203). Bajo esta premisa el CLAD anunci su catlogo, algunas condiciones que incorporara una reforma gerencial del Estado para hacer relevante y eficiente la GP: a) la profesionalizacin de la alta burocracia, esto es, crear una elite burocrtica con gran capacidad tcnica, ajena al manejo clientelista; b) transparencia y rendicin de cuentas; c) descentralizacin con fiscalizacin ciudadana, d) concretar la desconcentracin organizacional del gobierno central; e) orientarse por resultados; f) generar una mayor autonoma gerencial de las agencias pero con nuevas formas de control social, g) superar la visin dicotmica que contrapone lo estatal a lo privado, pero sin caer en el extremo de la privatizacin de los servicios; h) se orienta a la provisin de servicios hacia el ciudadano-usuario (Aguilar, 2006). Retomando estos planteamientos la gerencia pblica socialmente orientada matiza los dos extremos. Por una parte el de la lgica administrativista que propone introducir herramientas y lgicas propias del mundo empresarial y del sector privado orientado a la eficiencia y al rendimiento econmico olvidndose de la finalidad central del Estado que la cohesin social a travs de la provisin de bienes y servicios. Por otra parte, rechaza a ultranza cualquier elemento de eficiencia y eficacia de la gestin y los asume como la distorsin de la esfera pblica y la colonizacin del Estado por la lgica del lucro, a la vez que reivindica una GP como intervencin social, que responda a los requerimientos y exigencias de la sociedad, sin preocuparse por la racionalidad de la gestin, ni la forma como es adelantada. La gerencia pblica socialmente orientada constituye el camino del centro, aunque ms inclinado a la gerencia social que a la privada. Como posibilidad parcialmente integradora que se orienta a proveer servicios socialmente deseados y reclamados por la sociedad. No se trata de acciones instrumentalmente pensadas y estructuradas para atender consumidores, clientes o usuarios, sino de cumplir responsabilidades de Estado con los ciudadanos. Adems, porque es una relacin de solidaridad en la cual todos aportan a travs de la tributacin cada vez mas progresivo y se esperan retribuciones en prestacin de servicios y bienes colectivos bsicos y necesarios. El ciudadano espera que se haga de forma eficiente, pero que no sea tratado como un cliente al cual se le venden o brindan servicios, sino como ciudadano y sujeto de derechos. La GP basada en la asesora de expertos, versus la GP como accin institucionalizada participativa y colectiva La GP basada en la asesora de expertos, en la tecnocracia, ha sido sustentada a partir de tres requerimientos que parecen razonables: quitarle espacio a los polticos que ocuparon cargos importantes en virtud de arreglos o presiones por lo cual se evidenciaron serias falencias en el manejo de lo pblico; responder al llamado de una mayor eficiencia y menos politizacin en la administracin pblica hecho por instituciones internacionales y nacionales, y la complejizacin del manejo del Estado que ha requerido cada vez ms expertos, ms profesionales especializados, una mayor racionalidad tcnica en los procesos. Tanto los consejeros del prncipe, asesores polticos de cabecera que orientan y direccionan la toma de decisiones, como la tecnocracia que le imprime una dimensin tcnica al manejo de planes y programas de accin, han entrado a jugar un papel central en la GP. Esto ha generado diversas reacciones, no todos comparten la importancia y el peso de los expertos en la GP, hay quienes abogan por una mayor apertura y ms espacios para la participacin ciudadana, que los ciudadanos puedan intervenir en algunos de los procesos de la GP y que estos no queden slo en manos de la tecnocracia y de los asesores, en ocasiones ajenos a la realidad y a los problemas sociales que deben ser solucionados desde los cargos de direccin y gestin. Se trata de la reivindicacin de nuevas modalidades de democracia participativa y
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deliberativa y su contribucin a una mayor eficacia e impacto de la GP acorde con las necesidades de la poblacin. Entre una y otra posicin (tecnocracia y participacionismo ciudadano) la va alterna implica conciliar dos lgicas que no siempre van en la misma direccin. Es posible adelantar la GP con principios democrticos si se asume una posicin que supere la visin que supone la minusvala ciudadana para pensar y la apata de la gente para participar en los asuntos pblicos. Desde una perspectiva del Desarrollo Humano impulsada por el PNUD de la Naciones Unidas, podemos asumir la dimensin de agencia, en la cual se considera que en sus relaciones con la ciudadana la GP debe asumir sus capacidades para participar, debatir y adelantar diversas prcticas democrticas, lo cual puede generar decisiones de las autoridades pblicas socialmente orientadas, sin renunciar a imperativos tcnicos que imponen la complejidad de las sociedades actuales. De esta forma se propicia una GP ms inclusiva y participativa (ver esquema 4). Esquema 4 Enfoques de la gestin pblica segn los actores que participan de ella
La GP basada en asesora de expertos

La GP como accin que consulta a expertos y ciudadanos
La GP basada en la participacin social y ciudadana
En el manejo de los asuntos pblicos los gobernantes y las autoridades pblicas siempre han recurrido a asesores, en ocasiones polticos, idelogos y, cada vez con ms frecuencia, tecncratas. Los consejeros del prncipe, en sus diversos estilos y modalidades, han jugado un papel importante en la poltica y en la GP y han tendido a convertirse en un actor con un papel preponderante en las decisiones. La complejidad creciente del manejo de los asuntos pblicos, las tendencias a la especializacin y los requerimientos de nuevos conocimientos han conducido a que el rol tradicional de los asesores centrado en aspectos polticos y de orientacin ideolgica tengan cada vez ms componentes tcnicos y legales por lo cual los expertos han ganado espacio en las estructuras del Estado y en los espacios de conduccin poltica y administrativa. El auge de la tecnocracia ha generado tendencias hacia la tecno-administracin, en la cual las decisiones obedecen ms a criterios de los especialistas que a propsitos de cohesin e integracin social y satisfaccin de necesidades de los ciudadanos. Los cientficos y tcnicos ocupan un lugar de preeminencia desplazando incluso a los tradicionales actores polticos. Los estudios y conceptos de expertos y asesores sustituyen a la opinin de los ciudadanos, desplazada e ignorada en la toma de las decisiones en una modalidad de cosificacin, los ciudadanos son objetos pasivos de las polticas y decisiones, orientada e iluminada por los que saben. En su versin extrema se trata de un entramado que, como lo describe Antonio Camou (1997) expresa la vinculacin entre los especialistas y la poltica se opera cada vez ms al interior de redes que conectan agencias de gobierno, tanques de pensamiento (think tank), centros de investigacin, fundaciones privadas, organismos multilaterales, empresas patrocinadoras de proyectos, y otras organizaciones complejas, que van cerrando el crculo y dejan poco espacio a la participacin ciudadana. Se trata de los efectos institucionales de las ideas, de una estrecha relacin entre saberes especializados y la GP, cada vez ms evidente y que crea un lugar especial a los tcnicos y expertos que conforman un crculo de asesores cada vez ms escuchados y encumbrados en lugares prominentes en el manejo de lo pblico: los tecno-polticos, ms tcnicos que polticos, en el sentido del predominio de
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racionalidades instrumentales por encima de orientaciones hacia la cohesin social. Jerome Bruner (1993:9) lo sentenciaba: cada vez ms la poltica se apoya en el saber experto. No obstante, aunque el apoyo a la GP por parte de expertos y tecncratas ha ido ganando espacio y en muchos casos contribuye a una racionalizacin y mayor eficiencia social del manejo de los problemas pblicos, ha sido objeto de mltiples crticas: se le recrimina el desplazamiento de las autoridades pblicas electas que cuentan con el apoyo popular por otras designadas por la voluntad y el arbitrio de unos pocos; se le critica tambin el desconocimiento de los problemas, los cuales son vistos a travs del prisma de los expertos ajenos en muchos casos a las realidades sobre las cuales deben intervenir; tambin son criticados por imponer un tratamiento tcnico a problemas que tienen componentes polticos y que requieren deliberacin y bsqueda de acuerdos. En cuanto a la toma de decisiones, suelen ser verticales, impositivas y excluyentes, bajo la presuncin de la superioridad del saber ilustrado respecto al conocimiento del sentido comn y de los ciudadanos afectados por las decisiones. Esto conlleva a la imposicin de una visin instrumental y eficientista, al iluminismo que se funda en la presuncin de superioridad del conocimiento cientfico -tcnico sobre los saberes populares y las percepciones y opiniones de los ciudadanos, excluidas y descalificadas. En tal sentido cabe recordar la crtica hecha por Pierre Bourdieu (1995) a esta (auto) considerada elite esclarecida conformada por los tecncratas y expertos asesores que pretende legitimarse por medio de los ttulos y la autoridad de la ciencia y el conocimiento especializado. Para l se trataba de un sector contrario a las aspiraciones e intereses de los ciudadanos que con frecuencia se expresaba en la existencia de un abismo entre la compresin racional del mundo con ajuste a intereses de eficiencia y los deseos de la gente. Hizo un llamado a la reconquista de la democracia en contra de los tecncratas, a acabar con la tirana de los expertos que imponan discursos, veredictos y restringan la participacin ciudadana. La reaccin contra la tirana de los expertos en la GP genera una posicin radicalmente opuesta que reivindica la participacin social y ciudadana en las decisiones, incluso en aquellas que tengan componentes tcnicos y proceso complejos. Se exige redistribucin del poder, que las autoridades electas y sus staff administrativo abran espacios de debates y concertacin de toma de decisiones. Otras crticas son ms moderadas y claman por la creacin gradual de espacios en los cuales no slo se consulte a la poblacin, sino que tambin se permita la participacin activa en la elaboracin e implementacin de programas, planes, proyectos o incluso de polticas, as como las veeduras, el seguimiento y evaluacin de la gestin y de sus resultados. Aqu se ubica la propuesta de GPSOI. Joan Subirats (2007) se preguntaba en uno de sus escritos es necesaria la participacin si ya tenemos democracia? En sus consideraciones aluda a cmo en las democracias en que la participacin se limita a las elecciones, el ciudadano se encuentra desarmado entre eleccin y eleccin, pudiendo castigar o premiar a los polticos y a los partidos con su apoyo o el drselo a otros. Es claro que las democracias contemporneas van ms all del modelo representativo, por lo cual la respuesta a este interrogantes es afirmativo, justo la democracia requiere ms participacin, y esta trasciende a la ritualidad peridica electoral y a la eleccin de los gobernantes. No obstante, para utilizar la expresin de Haydee Ochoa y Jeneffer Fuenmayor (2004): ni tecnocracia, ni populismo. Se trata, ms bien, de desarrollar capacidad socio-tcnica y de direccin poltica con espacios de participacin ciudadana, con polticas y acciones que promuevan ciudadanos activos que contribuyan a planear, pensar, gestar y ejecutar acciones para el bienestar colectivo. En esta direccin se considera como una interface entre decisores y ciudadanos los espacios y organizaciones sociales que estructuran comits de cogestin, deliberaciones y mesas de trabajo con efectiva participacin ciudadana, en compaa de expertos que descienden de sus posiciones y entran en contacto y en comunicacin efectiva con la gente6.
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Hay diversas experiencias en Amrica Latina que dan cuenta de esta GPSOI y de intercambios productivos entre tecncratas y ciudadanos. Las experiencias de presupuestos participativos, rganos colegiados de tomas de decisiones y consejos de gestores pblicos en ciudades en Brasil, que han sido tomados como experiencias de renovacin de una gestin pbica democrtica e incluyente, replicados en otras ciudades en Mxico y Colombia. Otra experiencia que permite ilustrar un tipo de GP que consulta a expertos, pero tambin a la ciudadana es el caso de la Conferencia de la Ciudad, denominacin asignada a la Primera. Conferencia de la Ciudad, que se desarroll en Ro Claro (municipio del Estado de So Paulo, Brasil en el ao 2000. En ella se organizaron consejos municipales temticos promovidos
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En los trminos del PNUD de las Naciones Unidas, se trata de asumir que las personas deben percibirse como portadoras de derechos y con capacidad de tomar decisiones referidas a su vida individual y colectiva, sin caer en posiciones paternalistas o de caridad. Por su parte, quienes toman decisiones y estn en posiciones de conduccin y decisin, deben asumir la capacidad activa de las personas y la importancia de incluirlas en los procesos de decisin y de ejecucin de polticas, planes y programas orientados a satisfacer necesidades colecticas e individuales. En el mismo sentido Parker Follet (1987) considera la necesidad de establecer una asociacin entre la administracin y los ciudadanos, para ello la GP debe abandonar su lazo exclusivo con el conocimiento experto profesional y aceptar las experiencias vividas de los ciudadanos como base legtima para la toma de decisiones. No obstante, no hay consenso. Desde una perspectiva competitiva de la democracia se considera que las autoridades elegidas legalmente tienen la potestad para gobernar segn sus criterios y recurriendo a las asesoras tcnicas que se requieran; tambin hay quienes argumentan que la participacin en las democracias actuales no se limita a la eleccin y delegacin en las autoridades poltica, sino que se deben crear espacios de participacin directa en los cuales los ciudadanos organizados o individualmente puedan hacer parte de la toma de decisiones e incidir en la formulacin de planes, proyectos, programas, presupuestos y hasta en la ejecucin de recursos; otros valoran especialmente la deliberacin y la recuperacin del espacio pblico y del ciudadano activo, del civismo y del compromiso y desde una visin basada en la democracia radical, se reivindica la participacin como accin que contribuye a la emancipacin social y la ruptura de esquemas predominantes de dominacin y subordinacin de los sectores subalternos de la sociedad, se reivindica la creacin de espacios para la confrontacin.Dentro de las tres ltimas perspectivas adquieren mayor relevancia las redes de participacin, a travs las cuales se construyen proyectos colectivos, se reactiva la ciudadana y se satisfacen necesidades de la poblacin que, a su vez , generan mayor consentimiento y apoyo a las autoridades pblicas. Las redes participativas constituyes formas de organizacin de los actores que intercambiar recursos, negociar prioridades y tomar decisiones relacionadas con proyectos pblicos compartidos (Gom y Blanco, 2002). A quienes afecta y va dirigida las decisiones de la GP tienen algo que decir al respecto, adems, por un sentido prctico, la aplicacin de un plan, programa, proyecto o una poltica en su conjunto es ms aplicable si quienes estn relacionados con ella hacen parte del proceso, no slo porque pueden aportar a la comprensin de los problemas y proponer alternativas de solucin, sino por que legitiman las propias decisiones al sentirse parte de ellas. Las organizaciones inclusivas producen ms legitimidad (Clarke y Newman, 1997). Se pasa de un centramiento en un actor, agente de decisiones, al descentramiento y la incorporacin de diversos actores individuales y colectivos, personales e institucionalizados. La participacin genera un plus, un agregado, expresado en consensos que producen legitimidad y reducen el conflicto. En la GPSOI se trata de propiciar, en trminos de James Bohman (1996), la superacin de la pobreza poltica, es decir, propiciar condiciones que favorezcan las capacidades de deliberacin, de participacin efectiva con la influencia en la toma de decisiones y tomando parte del proceso decisorio para evitar que la gestin siga siendo cuestin de pocos (los expertos y los polticos) y se ample a un nmero mayores de actores. En suma: como una posicin intermedia entre la GP basada en expertos y la que desdea sus aportes y reivindica la participacin ciudadana en el manejo de lo pblico, no slo es posible combinar GP y participacin, sino que es deseable, adems, genera inclusin y aprendizajes colectivos y le da una proyeccin especial a la GP con una lgica de todos aportan. Ello no significa ausencia de conflictos y confrontaciones, interese encontrados y percepciones a veces irreconciliables acerca de lo justo, lo adecuado y lo conveniente. Pero si abre un camino a los acuerdos y a una mayor inclusin en la toma de decisiones.
y organizados por las secretaras de la administracin, fueron invitadas las entidades reconocidas de la ciudad y sus deliberaciones y acuerdos fueron incluidos en el plan plurianual de inversiones. Esta se ha seguido desarrollando cada dos aos (Pintaudi, 2005).
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La GP sin control ni rendicin de cuentas, versus la GP con Un sistema de controles formalmente establecidos En relacin con la existencia de controles y rendicin de cuentas podemos diferenciar tambin dos extremos en la GP: por una parte la que se adelanta en ausencia total de controles institucionales y sociales, aislada de la sociedad y que no se somete a escrutinio, vigilancia y control social, ni rinde cuentas de sus acciones a otras esferas del poder pblico. Por otra parte, la GP que se ve compelida por las autoridades a establecer mecanismos de rendicin de cuentas legalmente regulados y debe someterse al control institucional, pero sin que exista ninguna intervencin de la sociedad en este control. En una GPSOI se plantea como un requerimiento central dos procesos de rendicin de cuentas, de accountability: una de ndole interinstitucional, que se lleva a cabo por otras instancias y esfera de la estructura del Estado y una social ejercida a travs de mecanismos institucionalizados como exigencia de las organizaciones de la sociedad civil (ver esquema 5). Esquema 5 Enfoques de la gestin pblica segn el control y la rendicin de cuentas
La GP sin controles ni rendicin de cuentas La GP sujeta a controles formales insitucionales La GP con controles y accountability social
La GP refiere al manejo de los recursos pblicos, a la conduccin de los intereses colectivos y la toma de decisiones de responsabilidad social. Por definicin lo pblico refiere a lo colectivo, pero tambin a aquello que es transparente, que est a la luz y es del inters de todos, por lo cual debe ser conocido, ser visible (Rabotnikof, 2005). Esta es una presuncin, pero en la dinmica de las decisiones polticas y en el manejo de lo pblico no todo es transparente, visible, claro y sujeto a controles. Justamente una de las crticas que se suele hacer a algunas democracias refiere a la poca transparencia, a la ausencia de rendicin de cuentas. Este tipo de regmenes polticos y de forma de gestionar los recursos e intereses pblicos han sido cuestionados y en los ltimos lustros se ha venido hablando cada vez con ms frecuencia de la accountability, de la rendicin de cuentas como un pilar fundamental de la administracin y de la gestin pblica. Producto ms de las presiones desde la sociedad que de decisiones desde arriba, desde el Estado, se han ido implementando formas de control social y de rendicin de cuentas de las autoridades pblicas a la poblacin. Como lo sealan Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (2001) en su contribucin a la comprensin de los procesos de accountability, desde la dcada de 1990 el escenario poltico ha contado con la presencia de movimientos sociales, ONG y diversas formas asociativas que hacen seguimiento, monitorean y exigen cuentas a las autoridades, no slo para que estas se ajusten a los marcos legales, sino tambin para que justifiquen sus decisiones y la orientacin que le han dado a los recursos pblicos. Estas acciones trascienden la gestin pblica cerrada, hermtica, poco visible y que elude la publicidad de sus actos, y tambin supera los formalismo institucionales que puede convertir en letra muerta los requisitos y normas que establecen la obligatoriedad de la rendicin de cuenta, pero que no tiene capacidad para hacerle seguimiento a su concrecin o por juego de intereses polticos y transacciones evita hacerlos. Adicional a la accountability interinstitucional (aquella que est a cargo de esferas de control de los poderes pblicos y que son la manifestacin de pesos y contrapesos entre poderes y el control poltico y de constitucionalidad u ajuste a la ley de las actuaciones de las autoridades), la accountability social consiste en el control que la sociedad hace a las autoridades y que est
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orientado a reducir las brechas entre gobernantes y gobernados, representantes y representados y quienes toman las decisiones y los ciudadanos objeto de stas. Una definicin sumaria, a la vez que clara indica que esta constituye la capacidad para asegurar que los funcionarios pblicos rindan cuenta de sus conductas, es decir, que estn obligados a justificar y a informar sobre sus decisiones y a que eventualmente puedan ser castigados por ellas (Schedler, 1999:14). Va ms al de los marcos legales formales en el sentido de que refiere a la obligacin y a la rectitud. Guillermo ODonnell (1997) la denomin accountability vertical, de controles fuera del Estado, que implica la presencia de agentes de control social que ejercen su accin por fuera de las esferas del pode gubernamental y procede de la sociedad organizada y movilizada. En una GP socialmente orientada la accountability vertical social debe a la vez que estar reglamentada y constituirse en una obligacin para las autoridades, ser una exigencia de la sociedad organizada que interpela a las autoridades a informar y a dar cuenta de sus actuaciones, del manejo de los recursos, de la direccin de las inversiones, de la toma de decisiones, de la contratacin, licitaciones, balances econmicos y otros asuntos de interesan a la sociedad. No obstante, la accountability social adquiere dimensiones e intensidad diferentes segn sea la concepcin de democracia que la fundamente. Para una perspectiva deliberativa como la propuesta por Jnger Habermas (1990) esta se orienta especialmente al mbito de las discusiones, al monitoreo y exigencias de rendicin de cuentas. Trascendiendo esta posicin, Nuria Cunill (2002) sugiere que es necesario que tambin sean incluidos nuevos actores en los procesos de toma de decisiones, tanto ex-ante (en la deliberacin, formacin y formulacin de las polticas) como expost (su evaluacin y anlisis de sus efectos), lo cual implica una concepcin compleja del control social. Todo ello conduce a que la discrecionalidad de quienes toman las decisiones se relativiza. Aunque procedan de la voluntad popular los poderes que ejercer, stos deben ser regulados por la propia voluntad popular, la opinin pblica organizada. Existen diversos mecanismos que se han ido implementando en Amrica Latina y que han contribuido, al menos en sus ideas, a tener una perspectiva de GP transparente y orientada a la rendicin de cuentas. Estos han sido impulsados por la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, en el marco de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), donde se obliga a establecer mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin. En algunos pases se han implementado diversas formas de control social sobre la gestin pblica como el mecanismo de la contralora social, forma de control social que ejercen los ciudadanos de forma colectiva o individual sobre las actuaciones de las autoridades, el manejo de los recursos, sus decisiones de contratacin, inversin pblica, contiene componentes de vigilancia, fiscalizacin y denuncia cuando las acciones transgreden la legalidad7. En general en Amrica Latina se ha avanzado hacia diversas normatividades que contemplan el derecho a la informacin, la rendicin de cuentas, el control sobre la contratacin y la ejecucin de los presupuestos. Tambin han surgido expresiones como Urna de cristal y vitrinas pblicas para referirse a polticas gubernamentales orientadas a una mayor transparencia en el manejo de los recursos pblicos y la toma de decisiones desde el mbito pblico. Todo esto obedece a presiones de organizaciones multilaterales internacionales que impulsan la disminucin y el control de la corrupcin y a presiones al interior de cada pas de
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Esta se ha implementado en pases como Mxico a travs de la Ley Federal de Transparencia, y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, IFAI, vase al respecto Felipe Hevia de la Jara (2007); tambin en Salvador, en donde se basa en la denominada Ley de tica gubernamental, vase: http://www.isd.org.sv/publicaciones/documents/contraloriasocial.pdf. Tambin en Venezuela existe, en donde el gobierno de Hugo Chvez en el poder desde 1999 la ha presentado con el lema de poder para el pueblo: Estamos viviendo nuevas formas de relacin entre el gobierno y el pueblo. La Carta Magna sienta las bases de la democracia participativa y protagnica y esto significa que ya los ciudadanos no permanecen alejados de los asuntos pblicos, prctica sana y conveniente para garantizar la marcha del estado en cualquiera de sus competencias. Lo que est en juego es un nuevo trato entre el estado y la sociedad: en lugar de relaciones marcadas por el paternalismo y por las cpulas partidistas, la gente pasa a ocupar un rol activo y directo en las actividades y decisiones que involucran su comunidad, su municipio o su regin (vase: Contralora social, Ministerio de Comunicacin e informacin Repblica Bolivariana de Venezuela. Disponible en lnea en: http://sala.clacso.org.ar/gsdl/collect/chavez/index/assoc/ HASH46c2.dir/doc.pdf . Un balance puede verse en Nuria Cunill (2000 y 2009).
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organizaciones sociales, medios de comunicacin y actores polticos que reclaman mayor transparencia y claridad en la gestin pblica. Una GPSOI propugna por el control social y la implementacin de mecanismos de rendicin de cuentas a las autoridades pblicas, pero tambin por la inclusin de nuevos actores en los espacios de decisin y de veedura, que no se inserten en redes de apoyos y de intercambios, que sean autnomos y sus actuaciones estn referidas a las organizaciones sociales y a actores colectivos que, a su vez, los controles y les soliciten informar de sus labores. Se trata de generar una cascada de rendicin de cuentas desde los sitios de toma de decisiones, pasando por los intermedios de implementacin y aplicacin hasta los ciudadanos incorporados a organizaciones y redes de veeduras y control. A manera de cierreLos caminos intermedios y la gestin pblica socialmente orientada e incluyente -GPSOIRetomamos nuestro punto de partida. Enunciamos que podamos concebir la gestin pblica (GP) a partir de una serie de antinomias y, a travs de ellas, indagar lo que podran ser las caractersticas constitutivas de una gestin pblica socialmente orientada e incluyente (GPSOI). El concepto minimalista de GP que planteamos fue el siguiente: forma de intervencin social institucionalizada, conjunto de acciones adelantadas por quienes ejercen posiciones de decisin y/o direccin en algn nivel de la estructura estatal, orientada a dar respuesta a necesidades y requerimientos sociales con recursos pblicos y que se articula a planes, programas y acciones nacionales y/o territoriales y sectoriales. Se trata de la forma como se gestionan, manejan y orientan las dependencias estatales por parte de autoridades pblicas, los funcionarios, sus asesores y expertos. A travs de nuestro recorrido fuimos adicionando atributos planteando que la GP depende de la concepcin de la poltica; y de lo pblico que subyace en ella; de la posicin que se tenga respecto a la gerencia; del papel asignado a los expertos y a la ciudadana en ella y la forma como se asuma la rendicin de cuenta y el control social. En su orden los planteamientos fueron: P1: La poltica involucra tanto una dimensin estratgica como un mbito comunicativo. Se asume una concepcin moderada no unilateralizada, no es idealista ingenua, pero tampoco realista y estratgica exclusivamente. La poltica democrtica involucrara cinco componentes: i) el reconocimiento de su intensidad coercitiva, como dimensin bsica del ejercicio del poder que pretende cohesionar a la sociedad pero debe imponer normas y preceptos legitimados por el consentimiento social; ii) la inclusividad sin discriminaciones de ndole religioso, racial, cultural, poltico; iii) el carcter vinculante de las decisiones, iv) una difusin hacia el demos que involucra la existencia de espacios de deliberacin y , v) la posibilidad real de incidir en la toma de decisiones de parte de los actores que no ejercen el poder. P2: Lo pblico constituye lo comn y lo colectivo. El propsito del Estado es asumir el rol de agente de coordinacin de los poderes sociales que se conjugan en la esfera de lo general, en donde la ciudadana se constituye en propsito de realizacin y la solidaridad adquiere la centralidad que le asigna el sentido compartido de pertenencia a una comunidad de sentido. En principio la GP est orientada al inters pblico, por lo cual el Estado en su dimensin cohesionadora de la sociedad y que debe garantizar la convivencia social, est orientada al bienestar colectivo, no a satisfacer las aspiraciones individuales. Su orientacin a la solidaridad, a la cooperacin y la convivencia rien con la concepcin que defiende una esfera pblica como escenario de la realizacin individual. P3: La gerencia pblica adquiere sentido como posibilidad integradora que se orienta a proveer servicios socialmente deseados, reclamados, percibidos y a satisfacer necesidades individuales y colectivas. No se trata de acciones instrumentalmente pensadas y estructuradas para atender consumidores, clientes o usuarios, sino de cumplir responsabilidades de Estado con los ciudadanos. El ciudadano espera que se haga de forma eficiente, pero que no sea tratado como un cliente al cual se le venden o brindan servicios, sino como ciudadano, sujeto de derechos. P4: Se asume una posicin intermedia entre la gestin basada en expertos y la que reivindica la participacin ciudadana en el manejo de lo pblico, no slo es posible combinar GP y
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participacin, sino que es deseable, adems, ello genera inclusin y aprendizajes colectivos y le da una proyeccin especial a la GP con una lgica de todos aportan. Abre un camino a los acuerdos y a una mayor inclusin en la toma de decisiones. P5: Defiende el control social y la implementacin de mecanismos de rendicin de cuentas a las autoridades pblicas y la inclusin de nuevos actores en los espacios de decisin y de veedura, ajenos a las redes de apoyos y de intercambios, que sean autnomas y sus actuaciones estn referidas a las organizaciones sociales y a actores colectivos. En el siguiente esquema podemos ver los atributos de la GPSOI: Tras los planteamientos anteriores, el concepto complejizado de GP, como GPSOI, refiere a la forma de intervencin social institucionalizada, conjunto de acciones adelantadas por quienes ejercen posiciones de decisin y/o direccin en algn nivel de la estructura estatal, en el cual subyace una concepcin de la poltica estratgico-comunicativa, de lo pblico como espacio de lo colectivo, ejercida a travs de medios tcnicamente adecuados, que incorpora a diversos actores sociales en sus decisiones y que asume formas de control social y de rendicin de cuentas. Sus propsitos el desarrollo humano incluyente, la concrecin de la ciudadana social, adicional a las ciudadanas jurdica y poltica. Bibliografa Aguilar, Luis F. (1986), El itinerario de Weber, en Estudios, N 6, Mxico, ITAM. Arendt, Hannah (1993), La condicin humana, Piados, Barcelona. Baza, Fernando y Valenti, Giovana (1993), Hacia un enfoque amplio de poltica pblica, en Polticas Pblicas, en Revista de Administracin Pblica, N 84, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica. Bobbio, Norberto (1955), Estado y poder en Max Weber, en Estudios de historia de la filosofa poltica. De Hobbes a Gramsci, Madrid, Editorial Debate. Boix, Carles (1994), Hacia una administracin pblica eficaz: modelo institucional y cultura profesional en la prestacin de servicios pblicos, en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, N 1, Mxico. Boyle, Richard (1992), Managing by Contract in the Public Sector, en Administration, Vol. 40 N 4, Dublin, pp. 333-346. Bresser, Lus Carlos y Cunill, Nuria (1998), Lo pblico no estatal en la reforma del Estado, Buenos Aires, CLAD; Ed. Paids. Brugu, Joaquim y Gallego, Raquel (2007), Una administracin pblica democrtica?, en Ciudadanos y decisiones pblicas Joan Font (coord.), Barcelona, Ariel Ciencia Poltica, pp. 33-41. Brunner, Jerome [et al] (1993), Paradigmas de conocimiento y prctica social en Chile, Santiago, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Butler, Judith; Ernesto Laclau; y Slavoj Zizek (2000), Contingency, Hegemony, Universality: Contemporary Dialogues on the Left, London, Verso. Casilda Bjar, Ramn (2004), Amrica Latina y el Consenso de Washington, en Boletn Econmico de ICE, N 2803, pp. 9-38. Colino, Csar (2002), Democracia, participacin ciudadana y problemas de gestin de los gobiernos locales en Europa: equidad, eficacia y capacidad, documento presentando en el VII Congreso del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Lisboa, 811 oct. Camou, Antonio (1997), Los consejeros del prncipe: saber tcnico y poltica en los procesos de reforma econmica en Amrica Latina, en Nueva Sociedad, N 152, pp. 54-67. Consenso de Madrid (2005), VII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Madrid, 23-24 de junio. www.clad.org.ve. Cunill, Nuria (2002), Nodos crticos de la accountability social. Extrayendo lecciones de su institucionalizacin en Amrica Latina, en Controlando la poltica, Enrique Peruzzotti y Catalina Smulivitz (eds.), Buenos Aires, Ed. Temas.
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XXV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica Una Administracin Pblica Diversa

e Inclusiva Caracas, 2012

Esquema 1 Concepciones de la poltica y la GP

La GP basada en la poltica como accin estratgica y confrontacin

La GP basada en la poltica como consenso La GP fundada en una concepcin de la poltica estratgico-comunicativa

Esquema 2 Concepciones de lo pblico en referencia a la GP

Lo pblico como la esfera de los intereses individuales y la GP orientada a garantizarlos

Lo pblico como la esfera de la integracin social y la GP orientada a conciliar lo individual y lo colectivo

Lo pblico como lo colectivo, lo compartido y la GP orientada a la regulacin de intereses

La GP basada en la gerencia o el managment pblico La GP como gerencia pblica socialmente orientada

La GP como intervencin social

La GP basada en asesora de expertos

La GP basada en la participacin social y ciudadana

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