Observando o Desenvolvimento Regional Brasileiro

OBSERVANDO O DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO: PROCESSOS, POLTICAS E PLANEJAMENTO
Rogrio Leandro Lima da Silveira (Org.)
OBSERVANDO O DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO: PROCESSOS, POLTICAS E PLANEJAMENTO
Santa Cruz do Sul EDUNISC 2013
Copyright: Dos autores 1 edio 2013

Reitor Vilmar Thom Vice-Reitor Eltor Breunig Pr-Reitora de Graduao Carmen Lcia de Lima Helfer Pr-Reitora de Pesquisa e Ps-Graduao Rosngela Gabriel Pr-Reitor de Administrao Jaime Laufer Pr-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento Institucional Joo Pedro Schmidt Pr-Reitora de Extenso e Relaes Comunitrias Ana Luiza Texeira de Menezes EDITORA DA UNISC Editora Helga Haas COMISSO EDITORIAL Helga Haas - Presidente Rosngela Gabriel Cristina Luisa Eick Eunice Terezinha Piazza Gai Jos Martinho Rodrigues Remedi Srgio Schaefer Wolmar Alpio Severo Filho
Direitos reservados desta edio: Universidade de Santa Cruz do Sul
(Assessoria de Comunicao e Marketing da UNISC)
Capa: Denis Ricardo Puhl
Editorao: Clarice Agnes, Mirt Beatriz Vilanova Gonalves
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Observando o desenvolvimento regional brasileiro : processo, polticas e planejamento [recurso eletrnico] / organizao ; Rogrio Leandro Lima da Silveira. -- Santa Cruz do Sul : EDUNISC, 2013. Dados eletrnicos Texto eletrnico Modo de acesso: World Wide Web: <www.unisc.br/edunisc> ISBN: 978-85-7578-382-5 1. Desenvolvimento regional. 2. Poltica social. 3. Planejamento regional. I. Silveira, Rogrio Leandro Lima da. CDD 338.9 Bibliotecria: Edi Focking - CRB 10/1197
Avenida Independncia, 2293 Fones: (51) 3717-7461 e 3717-7462 - Fax: (051) 3717-7402 96815-900 - Santa Cruz do Sul - RS E-mail: editora@unisc.br - www.unisc.br/edunisc
SUMRIO
PREFCIO Dr. Ivo Marcos Theis ......................................................................................................5 APRESENTAO Rogrio Leandro Lima da Silveira ..................................................................................8 O OBSERVATRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: A CONSTRUO DE UMA REDE DE PESQUISA E EXTENSO SOBRE A DINMICA DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO Rogrio Leandro Lima da Silveira, ngela Cristina Trevisan Felippi, Heleniza vila Campos ................................................................................................11 ESPACIALIDADE DIFERENCIAL, REGIO E REGIONALIZAO: A CONTRIBUIO DE YVES LACOSTE Virginia Elisabeta Etges, Jos Elmar Feger ..................................................................32 ELEMENTOS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: TEMAS ATUAIS, DESAFIOS E OPORTUNIDADES DA QUESTO REGIONAL Guilherme Mendes Resende .......................................................................................46 DESENVOLVIMENTO E ENGAJAMENTO REGIONAL: O PAPEL DAS UNIVERSIDADES Mauricio Serra, Cssio Rolim .......................................................................................72 CONTRIBUIO DOS COREDES/RS PARA O DEBATE SOBRE A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL Pedro Silveira Bandeira ...............................................................................................89 SOBRE OS AUTORES ...............................................................................................116
PREFCIO
Desenvolvimento regional um desses temas que, numa sociedade produtora de mercadorias, podem, a qualquer tempo, fazer todo o sentido do mundo, mas, especialmente, em duas situaes. Primeiro, quando h disposio para se entender porque o planeta to diferente nos seus quatro cantos. Sabemos que existem aquelas caractersticas prprias dos ecossistemas e das culturas, que revelam, a qualquer observador, um quadro de elevadssima diversidade. A se manifesta a riqueza dos territrios e dos povos, que exigem respeito e, a olhos mais sensveis, at podem suscitar admirao. Contudo, sabemos, tambm, que existem desigualdades. Estas, longe de brotarem da natureza, so o resultado das relaes que os indivduos, os grupos e as classes sociais contraem no cotidiano da sociedade produtora de mercadorias, como essa em que vivemos. A nos confrontamos, ento, com uma realidade perpassada por conflitos que, ao invs de despertar respeito, exige anlise crtica. Segundo, mas no menos relevante, desenvolvimento regional pode fazer todo o sentido do mundo quando, em decorrncia de um exame cientificamente mais acurado e politicamente mais engajado, o rigor intelectual que desvelou a realidade perpassada por conflitos de diversas ordens puder ser convertido em disposio poltica para a transformao social. O livro que ora chega s mos de leitores/as sejam estes/as os/as estudiosos/as de sempre, sejam apenas os/as interessados/as do momento, sejam simples curiosos/ as contribui para manter a chama acesa. Isto , Observando o desenvolvimento regional brasileiro oferece uma renovada oportunidade para que o tema continue fazendo sentido. Embora seja impossvel apresentar, mesmo que brevemente, cada um dos artigos que integram o presente livro e seus/suas respectivos/as autores/as, cabe chamar a ateno dos/das prezados/as leitores/as para alguns aspectos bastante importantes. Um primeiro que se trata de uma coletnea para a qual uma pliade de competentes docentes e investigadores/as aportam seu melhor conhecimento. Quem so eles/elas? Os/as nove autores/as que assinam os cinco artigos so doutores/ as em Instituies de Ensino Superior no pas e no estrangeiro, com formaes predominantes em economia e geografia, atuando em renomadas universidades e instituies de pesquisa, o que lhes confere suficiente autoridade para tratarem do assunto. Outro aspecto diz respeito s interessantssimas questes abordadas em cada um dos artigos que, ao fim e ao cabo, se conectam de molde a oferecer um todo
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integrado. Entre eles h, por exemplo, uma explorao audaciosa da contribuio de Yves Lacoste para a teorizao do regional, uma tentativa ousada para aferir a relevncia da instituio universidade para o desenvolvimento regional, um balano providencial da trajetria percorrida pelos COREDES que deveria inspirar a PNDR e, no obstante, parece haver um fio invisvel que vai unindo as peas num conjunto inteligvel. Outro aspecto ainda o referente ao contexto mais amplo em que esta coletnea ganha vida e que remete ao OBSERVA-DR, a rede de pesquisa que, desde 2012, articula Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional existentes no Brasil com instituies da sociedade civil do pas e do estrangeiro, uma vez que tenham a preocupao em promover desenvolvimento regional. a, neste mbito, que emerge esta obra, disponibilizada para auxiliar na dupla tarefa inicialmente referida, de examinar criticamente a realidade com vistas sua transformao. Se o presente livro o veculo dos artigos, o primeiro dos quais j informando a respeito dessa exitosa experincia, o Observatrio do Desenvolvimento Regional mesmo o veculo mais amplo, no qual a dupla tarefa antes mencionada pode e deve ser cultivada daqui para diante. Por fim, cabe chamar ateno para o Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional, da Universidade de Santa Cruz do Sul, que tem sua sede no municpio gacho de mesmo nome. da que emanam sinais de que desenvolvimento regional permanece sendo uma questo terica e poltica relevante, sobretudo, num pas que se encontra diante de tantos desafios, como o de entender melhor as disparidades regionais e de enfrent-las com a participao ativa dos/as que vivem nas regies que a globalizao excludente decretou como perdedoras. Entre esses sinais destacaria o fato mais que relevante de que, associada a este programa, h uma conhecida e bem sucedida experincia de formao, em nvel de mestrado desde 1994 e de doutorado desde 2005, de recursos humanos altamente qualificados. Outro sinal o de que, desde o mesmo programa, h uma publicao pioneira que vem colocando em circulao o que h de melhor da produo intelectual brasileira (e mesmo latino-americana) sobre desenvolvimento regional, a conhecida revista REDES. Outro sinal ainda o de que, tambm desde o mesmo programa, h um evento igualmente pioneiro que vem propiciando espao para o debate qualificado, com participao de grandes nomes brasileiros e estrangeiros a cada edio em que tem lugar, sobre desenvolvimento regional, o conhecido Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Regional. a, neste contexto privilegiado, que surgiu o OBSERVA-DR do qual esta coletnea um produto inicial. Cabe notar: desenvolvimento regional no um problema que requeira uma soluo terica ou prtica. Mas, tampouco uma soluo mgica uma panaceia para um problema qualquer, que aflore num pas qualquer. Alis, de se duvidar que desenvolvimento possa ser uma soluo para um dado subdesenvolvimento.
E se desenvolvimento, no sentido que este termo adquiriu, por exemplo, com Celso Furtado, puder ter uma expresso regional, ainda assim no configuraria uma resposta a uma dada pergunta. Desenvolvimento regional, como se ler nos cinco captulos desta coletnea, evoca um conjunto de questes que pertinentes a processos, polticas e planejamento devem desencadear, em espiral, uma anlise crtica das realidades regionais conflitivas, como so as de uma sociedade produtora de mercadorias, e disposio para a transformao social. Do que foi dito at aqui j deveria saltar uma noo aproximada dos muitos mritos contidos nesta obra. Se eles, de fato, existem (e no h porque duvidar de sua existncia), h que credit-los ao seu organizador, professor Rogrio Leandro Lima da Silveira que tambm o atual coordenador do OBSERVA-DR. Isso no apenas por ter ele logrado conectar cada um dos interessantssimos artigos desta coletnea num todo integrado. Mas, sobretudo, porque, com esta faanha a organizao de Observando o desenvolvimento regional brasileiro manteve a chama acesa, oferecendo uma tima oportunidade para que o tema pudesse continuar fazendo sentido para aqueles e aquelas que tm militado no campo do desenvolvimento regional. Ivo Marcos Theis Blumenau, primavera de 2013.
APRESENTAO
A presente coletnea um dos primeiros produtos cientficos que o Observatrio do Desenvolvimento Regional OBSERVA-DR tem o prazer de compartilhar com a sociedade. O OBSERVA-DR, uma rede de pesquisa e de extenso, criada em 2012, que articula Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional, em diferentes estgios de desenvolvimento, instituies governamentais e da sociedade civil que abordam e/ou atuam com essa temtica. Dentre seus objetivos est a realizao de aes que promovam o intercmbio cientfico, a produo e a difuso do conhecimento terico e metodolgico, bem como a anlise e avaliao de polticas pblicas sobre os processos, dinmicas e polticas de desenvolvimento e de planejamento regional no Brasil. Com esse intuito, a coletnea rene um conjunto de contribuies de pesquisadores nacionais que, sob diferentes perspectivas de anlise e olhares disciplinares, abordam processos, polticas e aes de planejamento que caracterizam a dinmica recente do desenvolvimento regional no territrio brasileiro. As contribuies cientficas aqui reunidas foram apresentadas e debatidas durante o II Seminrio do Observatrio do Desenvolvimento Regional, realizado na Universidade de Santa Cruz do Sul - RS, em abril de 2013. Tendo como tema central do debate A nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional: Desafios e Oportunidades para o Desenvolvimento Regional Brasileiro, o evento foi altamente positivo pois possibilitou a reflexo e a discusso dessa temtica entre um conjunto expressivo de pesquisadores e discentes vinculados a treze Programas de PsGraduao, relacionados temtica do Desenvolvimento Regional, no pas, bem como por representantes da sociedade civil e de governos estaduais e municipais. No primeiro captulo, Rogrio Leandro Lima da Silveira, ngela Cristina Trevisan Felippi e Heleniza vila Campos abordam a importncia da observao, da anlise cientfica e da difuso dos processos sociais, polticos, econmicos e ambientais que se se expressam na espacialidade regional e se manifestam na dinmica atual de globalizao econmica caracterizada pela integrao territorial seletiva e pelo desenvolvimento desigual. Para os autores justamente diante desse contexto que se justifica a criao do Observatrio do Desenvolvimento Regional. Os autores, ento apresentam as razes para a criao dessa rede de pesquisa e extenso, seus objetivos, suas reas de atuao, os seus Programas de Ps-Graduao integrantes, e as primeiras iniciativas e realizaes, destacando o processo de desenvolvimento do stio do OBSERVA-DR e as estratgias de implementao, de comunicao e de divulgao das aes de pesquisa e de extenso da rede.
A seguir, no segundo captulo, Virginia Elisabeta Etges e Jos Elmar Feger, com base na contribuio geogrfica crtica de Yves Lacoste, desenvolvem uma reflexo terica e metodolgica a respeito de temticas caras ao entendimento dos processos e da dinmica espacial regional, e s estratgias de ao poltica no campo do desenvolvimento regional, que so justamente os conceitos de diferenciao espacial, regio e regionalizao. No terceiro captulo, Guilherme Mendes Rezende salienta o desafio da escolha de uma dada regionalizao para realizar a anlise regional, diante da inexistncia de uma escala de anlise que seja capaz de sintetizar de modo preciso toda a dinmica regional. Valorizando a abordagem multiescalar para melhor entender a maioria das questes regionais, o captulo discute inicialmente o padro do desenvolvimento regional no Brasil entre 2000 e 2010, analisando-se fatos como a distribuio espacial dos investimentos, do crescimento econmico setorial, dos recursos de algumas polticas pblicas, a evoluo dos indicadores socioeconmicos em mltiplas escalas regionais. Aborda o papel da avaliao das polticas pblicas tanto das polticas regionais quanto das polticas no espaciais, uma vez que ambas tm impactos e repercusses no territrio. Por fim, traz algumas consideraes sobre os desafios e oportunidades para as polticas pblicas de planejamento e desenvolvimento regional luz do que foi discutido. Em seguida, no quarto captulo, Maurcio Serra e Cssio Rolim analisam o papel das universidades no processo de desenvolvimento regional das regies em que esto inseridas. Os autores apresentam um breve panorama do sistema de ensino superior brasileiro, analisam o estado da arte da cincia, da tecnologia e da inovao no Brasil, desenvolvem um referencial terico que busca sustentar a anlise da relao e da articulao entre a universidade e o desenvolvimento regional. Nessa anlise, refletem sobre o engajamento regional das universidades bem como as oportunidades e desafios do papel das universidades no processo de desenvolvimento regional. No ltimo captulo, Pedro Silveira Bandeira apresenta as contribuies dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento - COREDEs/RS, instituies regionais que articulam e mobilizam atores da sociedade civil das regies do Rio Grande do Sul, com o objetivo de promover o desenvolvimento. O autor destaca que os COREDEs por reconhecerem a necessidade de uma ampla reflexo pblica sobre a atuao do Estado no enfrentamento da questo regional no Brasil, no momento atual em que est sendo formulada a nova poltica nacional de desenvolvimento regional, os COREDEs apresentam algumas consideraes e propostas: como subsdio para o aperfeioamento e fortalecimento da ao governamental no campo do planejamento regional. Por fim, preciso, ainda, registrar nosso agradecimento e reconhecimento ao apoio institucional recebido da Universidade de Santa Cruz do Sul, atravs do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional , pelo intenso
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envolvimento e colaborao de seus professores e alunos , e ao indispensvel apoio financeiro obtido da FINEP e da CAPES para a realizao do II Seminrio do Observatrio do Desenvolvimento Regional, e para a presente publicao e divulgao das contribuies dos pesquisadores convidados sobre os processos, as polticas e o planejamento do desenvolvimento regional brasileiro. Quero tambm registrar meu sincero agradecimento a toda equipe do PPGDRUNISC que participa do OBSERVA-DR pela inestimvel e qualificada colaborao na organizao do evento e na divulgao de seus resultados. Santa Cruz do Sul, primavera de 2013. Rogrio Leandro Lima da Silveira Organizador e Coordenador do OBSERVA-DR
O OBSERVATRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: A CONSTRUO DE UMA REDE DE PESQUISA E EXTENSO SOBRE A DINMICA DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO
Rogrio Leandro Lima da Silveira ngela Cristina Trevisan Felippi Heleniza vila Campos Introduo Para entendermos o sentido da criao do Observatrio do Desenvolvimento Regional (OBSERVA-DR) preciso inicialmente considerar a origem etimolgica da palavra observatrio, que deriva do latim, observare, e se vincula a ideia de um local de onde se observa. A expresso observare igualmente gerou o verbo observar que ao longo do tempo foi tendo distintos significados, dos quais destacamos um em especial: o de examinar minuciosamente, ou de olhar com ateno, ou ainda estudar determinado fato ou processo. Assim, o Observatrio do Desenvolvimento Regional rede criada no pas em 2012 atravs da articulao de Programas de Ps-Graduao em nvel de Mestrado e Doutorado que tm como rea temtica de interesse o desenvolvimento regional , busca se constituir em um espao orgnico de pesquisa e extenso que promova a anlise e a interpretao da realidade no que se refere s polticas, s dinmicas e aos processos de desenvolvimento regional no territrio brasileiro. Entendemos que se faz necessrio e oportuno pensar, debater e fazer avanar o conhecimento terico e metodolgico relativo ao tema do desenvolvimento regional, sobretudo diante das rpidas, intensas e abrangentes mudanas que a globalizao da economia tem ocasionado aos distintos territrios, em suas mais diversas escalas espaciais, como a escala regional. Diversos e diferentes so os reflexos territoriais, sociais, econmicos, ambientais e culturais que se apresentam nas regies do pas, por conta dessas mudanas experimentadas no contexto contemporneo de integrao global de mercados e de reestruturao dos territrios. Muitos e renovados so, portanto, os desafios que a pesquisa brasileira sobre planejamento e desenvolvimento regional tem a enfrentar. Muitas tambm so as responsabilidades da universidade brasileira, em promover o debate conceitual, a construo terico-metodolgica e sua aplicao e transferncia para a sociedade, bem como auxiliar na produo e na avaliao de polticas pblicas comprometidas com o desenvolvimento sustentvel de nossas regies.
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O presente ensaio aborda inicialmente a importncia da observao, da anlise cientfica e de sua difuso em relao aos processos sociais, polticos, econmicos e ambientais que se se expressam na espacialidade regional e se manifestam na dinmica regional do desenvolvimento, no contexto atual de globalizao econmica e de integrao territorial seletiva e desigual na escala global. Num segundo momento abordamos a razo da criao do Observatrio do Desenvolvimento Regional, os objetivos da rede, suas reas de atuao, os seus Programas de Ps-Graduao integrantes e as primeiras iniciativas e realizaes da rede. Por fim, abordamos o desenvolvimento do stio do OBSERVA-DR e o uso das redes sociais como estratgias de implementao, de comunicao e de divulgao das aes de pesquisa e de extenso da rede. 1 A atualidade e a importncia de observar a dinmica espacial na escala regional no contexto da globalizao Vivemos em um contexto de economia globalizada, no qual as mudanas no padro tecnolgico e produtivo se fazem acompanhar da emergncia de novas formas espaciais, ou da presena de velhas formas espaciais com novos contedos. Cada vez mais, o lugar e a regio redefinem-se com base no potencial integrativo do novo padro tecnolgico, adquirindo densidade tcnica, informacional e comunicacional em funo do acesso e da sua posio em relao s redes informacionais que se estabelecem em escala planetria. O processo em curso de globalizao da economia capitalista permite identificar a constituio de um mercado hierarquizado e articulado pelo capital monopolista. Este mercado pressupe uma configurao espacial onde a fluidez da informao, dos produtos, das relaes sociais e do prprio capital possa ocorrer, com destaque para a acelerao da circulao do capital e sua correspondente acumulao. A ampliao e a crescente complexidade da diviso territorial do trabalho e das diversas formas de circulao, aliadas s interferncias e imposies das organizaes transnacionais quanto a uma nova reestruturao do trabalho e da prpria espacialidade onde atuam, promovem uma maior diversificao e complexificao dos objetos e das aes, redefinindo, assim, a forma e o contedo do espao geogrfico, independente da escala. Neste contexto, se de um lado fundamental que ocorra a reflexo quanto aos efeitos e s determinaes da globalizao econmica em relao produo e estruturao dos espaos regionais, de outro lado, tambm se faz indispensvel analisar e compreender como os territrios regionais, nesse novo contexto, constroem suas polticas e aes de planejamento e de desenvolvimento regional. O debate contemporneo a respeito da espacialidade resultante desse novo e complexo momento da realidade em que vivemos evidencia, pelo menos, dois grupos com diferentes posies terico-metodolgicas.
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Um primeiro grupo representado pelas contribuies de Paul Virilio (1993), de Antony Giddens (1991) e de Marc Aug (1994). Embora se reconhea a especificidade de cada uma das abordagens, para eles, diante da nova racionalidade do mercado capitalista, da flexibilizao das relaes de produo e da emergncia de novas tecnologias de comunicao, vivemos em um perodo de aprofundamento da acelerao dos eventos, de contnuo encurtamento das distncias, de exacerbao dos fluxos e de homogeneizao do espao pela expanso do capital hegemnico escala planetria. So caractersticas que permitem suscitar a ideia de anulao do espao pelo tempo. De tal posio deriva a compreenso de que nesse novo contexto temos em curso o fim da geografia em suas distintas configuraes, ou seja, o espao geogrfico, o territrio e, especialmente, a regio perderiam sentido e importncia na anlise da realidade, uma vez que estaramos diante da afirmao da homogeneizao dos lugares e das regies. Essa ideia tem sido expressa e difundida, de forma recorrente, atravs de expresses como as que asseveram a existncia da desterritorializao das atividades humanas e a despersonalizao dos espaos enquanto singularidade. Como contraponto, temos uma segunda posio. Ela pode ser informada, levando em conta as particularidades de cada elaborao, a partir das reflexes de David Harvey (1992, 2011), Edward Soja (1993), Milton Santos (1996 e 2000) e Michael Storper (1997). De acordo com essa posio, a anlise crtica do processo de globalizao nos permite identificar, simultaneamente, um processo de fragmentao espacial, portanto de regionalizao e de individualizao. A esse propsito, Harvey (1992, p.267), quando nos fala da compresso do tempo e do espao, afirma: Quanto menos importantes as barreiras espaciais, tanto maior a sensibilidade do capital s variaes do lugar dentro do espao e tanto maior o incentivo para que os lugares se diferenciem de maneiras atrativas ao capital. J Storper (1997), ao analisar o atual processo de desenvolvimento econmico regional em sua dinmica estrutural, chama ateno para a necessidade de se reconhecer a existncia do que ele denomina de um novo paradigma heterodoxo, caracterizado pelas inter-relaes existentes entre tecnologias-organizaes-territrios. Milton Santos, por sua vez, complementa: No mundo da globalizao, o espao geogrfico ganha um novo contorno, novas caractersticas, novas definies. E, tambm, uma nova importncia, porque a eficcia das aes est estreitamente relacionada com a sua localizao. Os atores mais poderosos se reservam os melhores pedaos do territrio e deixam o resto para os outros. (SANTOS, 2000, p.79). Em sintonia com esta ltima posio entendemos que, no atual contexto da economia globalizada, as mudanas no padro tecnolgico e produtivo se fazem acompanhar da emergncia de novas formas espaciais, ou de velhas formas espaciais com novos contedos. O lugar redefine-se a partir do potencial integrativo do novo
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padro tecnolgico, ganhando em densidade comunicacional, informacional e tcnica no mbito das redes informacionais que se estabelecem em escala planetria. Nesse aspecto, concordamos com Veltz (1999, p.09) quando ele diz que a imagem de uma economia pura de fluxos indiferente aos lugares no se sustenta, pois simplesmente contraditria, devido, antes de tudo, crescente polarizao geogrfica das atividades. Dessa forma, tem-se a reafirmao da dimenso espacial na medida em que se acentua a importncia conferida diferenciao concreta entre os distintos espaos geogrficos. Na verdade, os diferentes espaos do mundo, em especial as regies, ao invs de serem pensados como simples reservas de recursos sem passado nem futuro, reafirmam sua condio de estrutura de organizao e de interaes sociais. O espao revela-se um elemento chave na articulao das distintas temporalidades sociais. Alm disso, os diferentes espaos do mundo, em suas distintas escalas geogrficas, constituem o suporte e a condio para as relaes globais. neles que a globalizao se expressa concretamente e assume especificidades. Entendemos que j no se sustenta, diante da dinmica concreta e complexa da realidade atual, o argumento de que a regio estaria perdendo importncia (tanto no espao real quanto no da teorizao) com a homogeneizao do espao decorrente da expanso do capital hegemnico pelo espao mundial. Na verdade, como nos ensina Milton Santos, nesse contexto de um espao tornado mundial, o tempo acelerado, acentuando a diferenciao dos eventos, aumenta a diferenciao dos lugares [...] [e] as regies so o suporte e a condio de relaes globais que de outra forma no se realizariam. Agora, exatamente, que no se pode deixar de considerar a regio. (SANTOS, 1996, p.197) Se, por um lado, concordamos que nesse contexto as regies vo apresentar formas e contedos em constante mudana, por outro lado entendemos que isto no significa o seu desaparecimento. Temos a afirmao renovada da importncia e da atualidade da escala regional, uma vez que ela, como escala intermediria de anlise, como mediao entre o singular e o universal, pode permitir revelar o contedo, a dinmica e a configurao da espacialidade particular dos processos sociais globais. (SANTOS, 1996, CORRA, 1997, e LENCIONI,1999). Todavia, preciso que, alm de analisar os vnculos orgnicos e funcionais existentes entre as regies e o espao global, por meio da integrao verticalizada e funcional requerida e incrementada pelo capital transnacional, temos tambm de nos debruar sobre as regies propriamente ditas, ou seja, no mbito da escala intrarregional. Dessa forma, poderemos melhor apreender a lgica e a dinmica pelas quais a territorializao do desenvolvimento capitalista, em seu processo de reproduo ampliada, tem levado, tambm nessa escala, diferenciao espacial, ao aprofundamento das desigualdades sociais e econmicas, e ao equipamento
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seletivo dos lugares que compem a regio. Assim tambm poderemos apreender o papel e a relao da formao social, cultural, poltica, e da identidade regional no processo de reproduo ampliada do capital, uma vez que elas tanto podem legitimar e viabilizar a funcionalidade tcnica e a racionalidade econmica requerida pelo capital, quanto oferecer resistncia ou mesmo constituir as bases pelas quais novas alternativas de desenvolvimento possam surgir e se difundir pela regio. Assim, reconhecemos a atualidade e a importncia dos estudos regionais, a relevncia da escala e da anlise regional ao pleno entendimento dessa complexa e contraditria realidade, expressa e vivenciada em seus aspectos sociais, culturais, econmicos, polticos e ambientais, a partir e atravs das inter-relaes simultaneamente existentes entre os locais que configuram a regio, e entre esses locais e a escala global. (HAESBAERT, 2010 e 2002). Tendo isso presente, entendemos que importante avanar a reflexo analisando os vnculos orgnicos e funcionais existentes entre a regio e o espao global, e tambm de nos debruar sobre a regio propriamente dita. Desta forma, pode-se melhor apreender a lgica e a dinmica pelas quais a territorializao do desenvolvimento capitalista se apresenta de modo diferenciado e desigual nas regies, como tambm pode-se compreender o papel e a relao da formao cultural e da identidade regional, prpria ao processo histrico de formao da regio, uma vez que elas tanto podem legitimar e viabilizar a funcionalidade tcnica e a racionalidade econmica requerida pelo capital, quanto oferecerem resistncia ou mesmo constiturem as bases pelas quais novas alternativas de desenvolvimento possam surgir e se difundir pela regio. (BECKER, 2003 e BECKER; BANDEIRA, 2000). Cada uma das regies do pas se reveste de caractersticas prprias, seja no que se refere dinmica de sua insero na diviso territorial do trabalho, seja em relao ao contedo, funcionalidade e implicaes sociais, econmicas e espaciais da racionalidade tcnica presente no territrio, como tambm no que diz respeito ao processo mais amplo de (re)produo do espao regional. Concordamos tambm com Massey (1998) quando assinala que a direo, a forma e o resultado das possveis mudanas que um dado lugar ou regio passa a experimentar, baseado na sua insero em uma nova diviso do trabalho, depender das caractersticas sociais, polticas, econmicas e culturais existentes na rea, enquanto resultado de um longo e complexo processo histrico. Assim, a especificidade e a identidade dos espaos regionais, em sua totalidade, podem ser apreendidas, como lembra-nos Massey, enquanto resultado da construo de uma constelao particular de relaes sociais, reunio e articulao, simultaneamente, em um lugar particular[...] na verdade, isto um lugar de encontros. (MASSEY, 1998, p.137). Nesse aspecto, podemos dizer que o desafio que nos colocado no processo
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de anlise regional o de especificar e compreender as ligaes entre os atores, as relaes que eles tecem, seus interesses, os embates que eles promovem, e os seus resultados no e atravs do espao regional. O desafio igualmente repensar o processo e as prticas sociais e polticas de planejamento territorial, e do desenvolvimento regional, a partir de bases mais horizontais e com perspectivas de ao e de avaliao que busquem integrar ao diferentes segmentos sociais e os distintos nveis escalares de gesto territorial. nesse contexto e diante desses desafios que a proposta de criao do Observatrio do Desenvolvimento Regional, se insere, e se fundamenta. 2 A construo da rede Observatrio do Desenvolvimento Regional Desde 1994, com a criao do curso de Mestrado em Desenvolvimento Regional, e particularmente, a partir de 2004, com a aprovao do Doutorado pela CAPES, o Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional, da Universidade de Santa Cruz do Sul - PPGDR-UNISC, tem tido a oportunidade e a experincia de contar com alunos mestrandos e doutorandos de vrias regies do Brasil, fato emulador de novas frentes de pesquisa, e, consequentemente, de cooperao acadmica. Esta crescente intensificao de intercmbio docente e discente com IES brasileiras e internacionais redimensiona a abrangncia dos objetos de estudo, proporciona diferentes perspectivas sobre o desenvolvimento regional brasileiro, e renova o sentido que a produo cientfica deve tomar em termos de rigor e de mbitos a que se dirige, na condio de produto qualificado do trabalho de investigao. Ao mesmo tempo preciso, tambm, considerar o nmero crescente de novos Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional que foram sendo criados no pas, desde 1994, com o PPGDR-UNISC, o primeiro a ser aprovado pela CAPES. Atualmente so 16 os Programas em Desenvolvimento Regional credenciados na CAPES, na rea de Planejamento Urbano e Regional/Demografia. Essa expanso tambm se caracteriza pelo fato desses novos programas terem sido criados em Universidades localizadas fora das tradicionais reas metropolitanas brasileiras. Localizados no interior do territrio brasileiro, sobretudo em capitais regionais e cidades mdias das regies Sul, Nordeste, Centro-Oeste e Norte, esses programas possibilitam uma renovao da pesquisa e da reflexo terica e metodolgica sobre o desenvolvimento regional, atravs de outras perspectivas territoriais, de outras problemticas e temas de pesquisa. Esses novos programas vm contribuindo ativamente no debate acerca da complexidade com que a dinmica de desenvolvimento e planejamento regional se apresenta no pas, sobretudo nesse contexto atual de globalizao econmica e de transformaes no desenvolvimento brasileiro e seus reflexos socioespaciais, econmicos e ambientais no territrio e nas suas regies. A presena de novos programas em diferentes reas e espaos do territrio
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brasileiro abre a possibilidade de observarmos melhor os processos, as dinmicas e as polticas de desenvolvimento e planejamento regional, buscando melhor compreender suas particularidades e generalidades, suas contradies e relaes. Foi com esta perspectiva que em 2010 propusemos e aprovamos junto FINEP o projeto de criao do Observatrio de Desenvolvimento Regional OBSERVA-DR. O objetivo principal do OBSERVA-DR o de reunir, articular e integrar os Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional, e estabelecer parcerias com centros e institutos de pesquisa e instituies pblicas e entidades regionais, visando estabelecer no pas uma rede de pesquisa e de extenso acerca de questes tericometodolgicas sobre os processos, dinmicas e polticas de desenvolvimento e de planejamento regional. A constituio da rede do OBSERVA-DR busca promover e implementar a cooperao e o intercmbio cientfico atravs de aes articuladas de ensino, pesquisa e extenso que promovam a produo, o debate e a difuso do conhecimento terico e metodolgico, bem como de boas prticas e experincias produzidas em relao ao campo do desenvolvimento regional. Como objetivos especficos do OBSERVA-DR destacamos: a) qualificar e integrar os grupos de pesquisa dos Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional e das demais instituies de pesquisa voltadas ao tema do desenvolvimento regional, compartilhando interesses de pesquisa e otimizando recursos humanos e o acesso a fontes e dados; b) reunir, sistematizar e divulgar a produo cientfica realizada na rea de desenvolvimento regional, atravs de um repositrio de teses e dissertaes, artigos, livros e trabalhos tcnicos; c) organizar e disponibilizar dados, indicadores e estudos referentes s realidades dos espaos regionais em que se encontram inseridos os Programas de Ps-Graduao que integram a rede do OBSERVA-DR; d) promover relaes de parceria e convnios de cooperao cientfica com universidades, instituies pblicas e organizaes cientficas nacionais e internacionais que trabalhem com o tema do desenvolvimento regional; e) organizar e instrumentalizar o acesso a bancos de dados e indicadores sobre a dinmica de desenvolvimento de espaos regionais, e sobre aes e resultados de polticas pblicas de desenvolvimento regional no territrio brasileiro; f) estruturar um stio na internet para divulgar notcias e eventos relacionados temtica, compartilhar dados e resultados de pesquisa, possibilitar a implementao da rede de contatos, articulaes e interaes entre os programas integrantes, bem como difundir e divulgar os resultados da
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produo cientfica dos pesquisadores, professores e alunos, dos Programas em Desenvolvimento Regional, bem como de pesquisadores de outros programas que abordem temticas correlatas. Com a aprovao do projeto, pela FINEP , iniciamos, em 2011, a constituio inicial do Observatrio, atravs da participao e envolvimento ativo de uma equipe de pesquisadores e estudantes de iniciao cientfica e do PPGDR-UNISC, que estruturou a proposta de constituio e de funcionamento inicial do OBSERVA-DR. Uma das primeiras aes foi a realizao, em abril de 2012, de um Seminrio Nacional realizado na UNISC, em Santa Cruz do Sul, com o objetivo de apresentar e debater com os demais Programas de Ps-Graduao, a pertinncia e a oportunidade da criao da rede do OBSERVA-DR. Com apoio da Capes, o Seminrio contou com a presena de pesquisadores de um conjunto significativo de Programas de Ps-Graduao cuja rea de concentrao e linhas de pesquisa contemplem as temticas do desenvolvimento regional e do desenvolvimento, e teve como principais pontos de discusso a proposta de criao do Observatrio e a construo de uma agenda inicial de pesquisa a ser implementada.1 A proposta de criao do OBSERVA-DR foi aceita pela unanimidade dos presentes, que entenderam que a coordenao da rede deveria ficar a cargo do PPGDR-UNISC. O modelo de gesto da rede ainda est em construo e tem como premissa garantir a flexibilidade e a autonomia no desenvolvimento da rede de pesquisa, a partir da valorizao das experincias e das prticas de pesquisa. A constituio dessa rede de pesquisa e de extenso se realiza de modo gradual com a associao e participao de novos Programas de Ps-Graduao e Instituies de Pesquisa que manifestam formalmente o interesse em participar. Atualmente integram a rede do OBSERVA-DR os seguintes Programas de Ps-Graduao: a) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional Fundao Universidade Regional de Blumenau - SC; b) Programa de Ps-Graduao em Planejamento e Desenvolvimento Regional Universidade de Taubat - SP; c) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional Universidade do Contestado - SC; d) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul - RS; e) Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional- PROPURUniversidade Federal do Rio Grande do Sul - RS; f) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional e Agronegcio Universidade Estadual do Oeste do Paran - PR;
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g) Programa de Ps-Graduao em Polticas e Dinmicas Regionais Universidade Comunitria da Regio de Chapec - SC; h) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional Universidade Tecnolgica Federal do Paran - PR; i) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Scio Espacial e Regional Universidade Estadual do Maranho - MA; j) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional Sustentvel Universidade Federal do Cear - Campus Cariri - CE; k) Programa de Ps-Graduao em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social Universidade Catlica de Salvador BA; l) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Territorial e Polticas Pblicas Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - RJ; m) Programa de Ps-Graduao em Planejamento Regional e Gesto de Cidades Universidade Cndido Mendes - RJ; n) Programa de Ps-Graduao em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental - Universidade Estadual de Santa Catarina - SC; o) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional e Meio Ambiente - Centro Universitrio de Araraquara - SP; p) Programa de Ps-Graduao em Administrao Universidade Federal de Rondnia - RO q) Programa de Ps-Graduao em Ambiente e Desenvolvimento - Centro Universitrio UNIVATES - RS; r) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional - Universidade Federal do Amap - AP; e o s) Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional - Universidade de Santa Cruz do Sul - RS. Metodologicamente a rede do OBSERVA-DR desenvolve aes articuladas de pesquisa e de extenso atravs dos Programas de Ps-Graduao que a integram. De um lado, o objetivo a produo e o avano do conhecimento terico em relao aos processos de planejamento e de desenvolvimento regional, luz do corpo conceitual e metodolgico desenvolvido no mbito da cincia regional e do planejamento territorial que precisa ser transferida e compartilhada com a sociedade e com os formuladores das polticas pblicas. De outro lado, igualmente se deve valorizar as experincias empricas de planejamento do desenvolvimento regional vivenciadas pela sociedade nas distintas regies do territrio brasileiro, e cotej-las com o referencial tericoconceitual e metodolgico elaborado pelas equipes de pesquisa.
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Neste sentido, as aes de pesquisa a serem implementadas observaro trs reas temticas de interesse comum aos Programas de Ps-Graduao que participam da rede, e que guardam afinidade com suas linhas de pesquisa, so elas: Planejamento Territorial, Estado e Sociedade, e Dinmicas Socioeconmicas e Organizaes. O Observatrio do Desenvolvimento Regional tem buscado promover atividades acadmicas de pesquisa e de extenso que contribuam para a formao de recursos humanos, qualificao dos agentes governamentais e informao da sociedade civil no que se refere produo do conhecimento, e s polticas pblicas e projetos de interesse social voltados ao desenvolvimento regional. A criao e a instalao do Observatrio do Desenvolvimento Regional tm estimulado e possibilitado a troca de experincias e de conhecimento, bem como o estreitamento de aes conjuntas entre os Programas de Desenvolvimento Regional, no pas. Prova disso so dois projetos de pesquisa elaborados no mbito do OBSERVA-DR e que atualmente so desenvolvidos com o apoio de fontes externas de financiamento. O primeiro resultado inicial das articulaes acadmicas e cientficas entre os Programas de Ps-Graduao integrantes da rede OBSERVA-DR em prol de uma agenda comum de pesquisa. Em novembro de 2012, foi elaborado projeto de pesquisa que busca analisar e compreender o processo recente de planejamento do desenvolvimento regional no Rio Grande do Sul, atravs da anlise da experincia de planejamento dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do RS, no perodo entre 1995 e 2012. A proposta de pesquisa foi elaborada por equipe multidisciplinar constituda por pesquisadores e alunos do PPGDR(UNISC), PPGD (UNIJUI) e PROPPUR (UFRGS), sob a coordenao do PPGDR (UNISC). O projeto com incio em 2013 e com trmino previsto para o final de 2014, tem apoio financeiro do CNPq e da FAPERGS. J o segundo projeto de pesquisa, Planejamento e gesto governamental na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs, iniciado em abril de 2012, coordenado por Roberto Rocha C. Pires do IPEA, e tem a participao dos pesquisadores Virginia Etges e Silvio Arend, integrantes da equipe do OBSERVA-DR/PPGDR-UNISC. Trata-se de um projeto de pesquisa em rede que conta com pesquisadores de diversas instituies de ensino brasileiras, coordenado e financiado pelo IPEA atravs da sua Diretoria de Estudos e Polticas de Estado, Instituies e Democracia (DIEST). A pesquisa se prope a promover uma anlise dos PPAs referentes ao perodo 2012-2015, dirigindo a ateno para a esfera dos governos estaduais. Alm desses dois projetos de pesquisa j em curso, iniciar-se-, a partir de outubro de 2013, o desenvolvimento de um novo projeto: A interiorizao da Pesquisa e da Ps-Graduao no Brasil: o caso dos Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional, sob a coordenao dos professores Virginia Etges (PPGDR-UNISC) e Ivo Theis (PPGDR-FURB). O projeto buscar diagnosticar e
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analisar a estrutura, o funcionamento, as linhas de pesquisa e as contribuies para o avano do conhecimento dos Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional existentes no pas, e vinculados rea de Planejamento Urbano e Regional/ Demografia da CAPES. Nesses dois primeiros anos de desenvolvimento inicial dessa rede de pesquisa e extenso pode-se tambm destacar outras importantes aes, resultados e impactos cientficos j obtidos com o desenvolvimento nesses dois primeiros anos, a saber: a) disponibilizao, ao pblico acadmico e em geral, do conhecimento sobre a temtica do desenvolvimento regional produzido pelos Programas de PsGraduao que integram a rede OBSERVA-DR, atravs da organizao e disponibilizao para acesso livre no stio do OBSERVA-DR, das teses de doutorado e dissertaes de mestrado defendidas nos programas da rede; b) disponibilizao, ao pblico acadmico e em geral, de dados secundrios e informaes sobre aspectos econmicos, sociais, demogrficos e geogrficos das regies de atuao dos programas de ps-graduao que integram a rede, atravs da construo e disponibilizao no stio de Banco de Dados Regionais; c) disseminao do conhecimento cientfico sobre a temtica do desenvolvimento regional ao pblico acadmico, sociedade e gestores pblicos; d) disponibilizao, ao pblico acadmico e em geral, atravs do stio do OBSERVA-DR, informaes sobre eventos, publicaes e legislao sobre a temtica do desenvolvimento regional. Alm disso, a criao do Observatrio tambm tem potencializado e ampliado importantes interfaces e articulaes com outras instituies de pesquisa e da sociedade civil (nacionais e regionais), de gesto pblica e de fomento s aes voltadas ao desenvolvimento regional, tais como a ANPUR (Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional), a Secretaria de Desenvolvimento Regional, do Ministrio da Integrao Nacional, o Frum dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul, o Instituto Maranhense de Estudos Socioeconmicos e Cartogrficos, a Universidade Estadual do Mato Grosso, a Universidade Federal da Fronteira Sul, entre outros. Em abril de 2013, a rede do OBSERVA-DR realizou em Santa Cruz do Sul, na UNISC, o seu II Seminrio Nacional, tendo como tema central A nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional: Desafios e oportunidades para o desenvolvimento regional brasileiro. O evento foi altamente positivo, reunindo um total de 97 participantes entre coordenadores, pesquisadores e discentes vinculados a 13 Programas de PsGraduao, relacionados temtica do Desenvolvimento Regional, no pas, bem como representantes da sociedade civil e dos governos estaduais e municipais.
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O seminrio que contou com a participao de destacados pesquisadores e representantes de rgos de governo como Secretaria do Desenvolvimento Regional (Ministrio da Integrao Nacional), IPEA e CGEE, teve, como intuito, promover o debate, a reflexo e o aprofundamento da discusso sobre os desafios, as oportunidades e os condicionantes da nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), cujos princpios e diretrizes norteadoras foram sendo definidos, desde agosto de 2012, atravs da realizao das Conferncias Estaduais e Regionais de Desenvolvimento Regional, coordenadas pelo Ministrio da Integrao Nacional, e, em maro de 2013, atravs da Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional. O evento foi organizado em dois painis. No primeiro: A implantao da nova PNDR: desafios e oportunidades para as polticas pblicas de planejamento e desenvolvimento regional, o objetivo foi debater os desafios e oportunidades da nova PNDR para as polticas pblicas de planejamento e desenvolvimento regional, enquanto poltica de Estado que supere os desequilbrios regionais existentes no territrio nacional. No segundo painel: A nova PNDR e o papel da Universidade: desafios e possibilidades para a agenda de pesquisa sobre o desenvolvimento regional buscou-se debater o papel da universidade brasileira nesse contexto de formulao e de implementao da nova PNDR, refletindo notadamente sobre os desafios e possibilidades que se colocam para a agenda de pesquisa sobre o desenvolvimento regional. Essa iniciativa da rede OBSERVA-DR foi de fundamental importncia para que os pesquisadores dos Programas de Ps-Graduao vinculados ao tema do desenvolvimento regional e o pblico em geral pudessem debater a nova PNDR seu escopo, seus princpios e diretrizes, e notadamente, os desafios e as oportunidades de sua implementao no territrio , podendo contribuir com esse processo, atravs da reflexo crtica e do aprofundamento da discusso sobre o contedo e a forma de operacionalizao da poltica pblica e da agenda de pesquisa sobre o desenvolvimento regional no pas. Alm desses eventos, o grupo de pesquisadores dos Programas que integram a rede do OBSERVA-DR tambm tem usado a estratgia de promover reunies regulares da rede para discutirem as aes operacionais e projetos do OBSERVA-DR. Para tanto, alm dos seminrios do OBSERVA-DR, tambm tem se aproveitado o perodo de realizao dos principais eventos cientficos nacionais da rea do planejamento urbano e regional, como o I SEDRES Seminrio de Desenvolvimento Regional, Estado e Sociedade, realizado em agosto de 2012 no Rio de Janeiro, e tambm o VI Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Regional, realizado em setembro de 2013, em Santa Cruz do Sul.
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3 As redes telemticas na divulgao cientfica: o stio observadr.org.br A constituio de uma rede interinstitucional pressupe condies de comunicao adequadas que permitam rapidez, objetividade e clareza na troca de ideias entre os seus integrantes. No caso do OBSERVA-DR, em razo das longas distncias envolvidas em escala nacional, tem-se utilizado estratgias das redes telemticas que muito auxiliam na construo de propostas e tomadas de decises. A emergncia das redes telemticas, entendidas como rede de telecomunicaes computadorizada, ao final do sculo XX tem reconfigurado o panorama da comunicao e da circulao da informao mundiais. Como j referido neste ensaio, na esteira do novo arranjo capitalista e das transformaes tecnolgicas do final do sculo passado, comunicao e informao passam a ocupar outro status no cenrio contemporneo. Tornaram-se instrumentos-chave do processo de acumulao, viabilizando de uma forma impar na histria humana o fluxo de bens simblicos e de dados informacionais numa escala global, sinalizando uma relao de submisso da cultura ao capital. (JAMBEIRO, 2004). O acesso das populaes s tecnologias de comunicao e de informao (TICs) tambm sem precedentes, o que, por um lado, tem sido estimulado e viabilizado pelo mercado. Porm, por outro, acaba permitindo novas formas inclusive de contestao do prprio sistema, como ciberativismo, por exemplo. Ou seja, as revolues tecnolgicas da virada do final do sculo XX tm ampliado as possibilidades de democratizao das TICs, seja no acesso, bem como na produo de contedo, viabilizando contato com informaes, culturas e mentalidades de pblicos antes alijados deste processo, incluindo neste acesso as possibilidades de interatividade. Esta via permite que se venha rompendo com o sentido tradicional da relao entre produtores dos meios de comunicao e de informao e usurios (representada pelo esquema: emissor receptor), passando para uma relao de duplo fluxo (emissor receptor). A consequente gerao de uma sociedade da informao ou sociedade psindustrial se caracteriza por uma srie de transformaes, que resultam numa alterao dos insumos, at ento de energia, para de informao, decorrentes dos avanos tecnolgicos da microeletrnica e das telecomunicaes (WERTHEIN, 2000). Sendo assim, as redes telemticas tm grande penetrabilidade devido difuso das TICs, embora nem sempre signifiquem um caminho democratizao da comunicao e da informao. Castells (2000) chama ateno para alguns mitos gerados a partir da disseminao das tecnologias digitais, como o da convergncia como sinergia, do globalismo como sinnimo de harmonia entre os homens e entre esses e a natureza, entre outros. Neste sentido, as TICs, os meios de comunicao e a mdia esto relacionados s suas condies materiais que viabilizam a produo e reproduo da sociedade e entendidos na sua dinmica interna e estrutural. (JAMBEIRO, 2004, p.12).
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Quando se trata de produo cientfica, as redes telemticas tm sido desafiadoras, pois oferecem possibilidades nunca antes imaginadas para a difuso, integrao e comunicao cientfica global. Bibliotecas virtuais, comunicao em tempo real distncia (videoconferncias, correio eletrnico, bate-papos, redes sociais), educao distncia, trabalho distncia, revistas cientficas digitais, bancos de dados digitais, portais de divulgao cientfica so alguns servios de armazenagem, organizao e distribuio de contedo cientfico decorrente das TICs. Obviamente ainda so muitos os entraves a uma utilizao ideal destas possibilidades, como problemas tcnicos, legais, culturais, econmicos, sociais, entre eles a adaptao s tecnologias, a existncia de uma mentalidade de difuso analgica (livro e revistas impressas) e as dinmicas de mercado. O uso destas redes pelas universidades tem resultado em inmeras experincias interessantes, inovadoras, criativas, assim como h um leque de possibilidades no exploradas ou mal exploradas pelos pesquisadores e suas instituies. No caso das universidades e no caso do Brasil - pensando que nas universidades que a maior parte da produo de conhecimento cientfico gerada no pas -, alguns exemplos de usos das redes telemticas j esto consolidados. Entre eles a passagem das revistas cientficas da edio impressa para a digital; a edio de e-books e sua disponibilizao na internet (paga ou livre); a realizao de aulas em forma de vdeo conferncia; a ampliao da modalidade de ensino distncia; a disponibilizao de acervo digital de obras; a criao de plataformas colaborativas; a formao de redes de pesquisa tendo a rede mundial de computadores como uma das principais formas de integrao. As vantagens destas experincias tm se concentrado em trs elementos: amplitude, velocidade e interatividade no acesso ao conhecimento. Ou seja, situaes comuns, h poucas dcadas, em pases como o Brasil, em que uma produo muita vezes ficava restrita ao conhecimento interno da instituio que a gerou, registrada em documentos impressos (relatrios, dossis etc) ou no mximo socializada numa revista cientfica impressa de circulao regional ou nacional (mesmo assim com limitaes de alcance), tm mudado com a digitalizao. Seja em relatrios de pesquisa disponveis para consultas, seja na forma de e-book ou em revista cientfica digital. Somada a amplitude, a velocidade do acesso impar, bem como a possibilidade de retorno por parte dos leitores para a comunidade acadmica, que tm as oportunidades de comunicao facilitadas pelas TICs. Em se tratando de pesquisas acerca do desenvolvimento regional e dada caracterstica recente que tm adquirido a espacializao dos Programas de PsGraduao que se concentram na temtica no Brasil, o uso destas tecnologias para a articulao, integrao e difuso cientfica sinaliza com inmeras possibilidades. Neste sentido, o stio do Observatrio do Desenvolvimento Regional, cujo endereo www.observadr.org.br, consiste numa experincia extremamente interessante na constituio, manuteno, articulao e divulgao de uma rede de
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pesquisa e de extenso. O stio foi criado em 2012, dentro da proposta de o OBSERVADR ter uma plataforma digital de integrao das instituies e de pesquisadores da rede do Observatrio, bem como um canal de difuso de informaes da agenda e do conhecimento gerado por meio da rede de pesquisa. Assim, o stio, concretamente, significa um instrumento de integrao por meio do qual pesquisadores e suas instituies disponibilizam dados e produes cientficas, sendo um instrumento de divulgao da cincia. Tambm um instrumento de articulao da rede, pelo qual se agregam os mesmos pesquisadores e suas instituies, aproximando-se atravs dos contedos postados no stio. E, ainda, um meio de difuso cientfica, pois todos os dados so disponibilizados livremente e sem custos para qualquer usurio. Alm da sua proposta, outra caracterstica valiosa do stio sua forma de construo. Como faz parte de um projeto de pesquisa, composto por pesquisadores de vrias instituies, por estudantes de mestrado e de doutorado e de graduao (bolsistas de iniciao cientfica), estes, no caso, de Geografia, Psicologia, Jornalismo, Relaes Pblicas e Produo em Mdia Audiovisual da Universidade de Santa Cruz do Sul, a construo tem sido por meio de um processo pedaggico, interdisciplinar e coletivo. Cada link do stio resultado de uma construo, baseada em encontros, discusses e produo de contedo a vrias mos. Figura 1 - Pgina inicial do stio do OBSERVA-DR
Fonte: http://observadr.org.br/site/o-projeto/, 2013.
Em linhas gerais, o stio apresenta e representa o estgio em que se encontra a rede OBSERVA-DR, com uma srie de avanos, mas tambm com muitos desafios e possibilidades. Nos dois anos do OBSERVA-DR, o stio foi sendo construdo
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medida que a proposta avanava. Assim, (1) ao constituir-se uma rede de Programas de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional com integrantes (http://observadr. org.br/site/instituicoes-da-rede/) e seis parceiros (http://observadr.org.br/site/ instituicoes-parceiras/), a mesma foi disponibilizada no stio; (2) de igual forma, fezse o levantamento e a posterior divulgao dos locais onde esto armazenadas digitalmente as teses e as dissertaes dos programas de ps-graduao da rede, tendo como meta, nos prximos meses, agregar a estes todos os programas do Comit de Planejamento Urbano e Regional da CAPES, bem como programas de ps-graduao afins (http://observadr.org.br/site/teses-e-dissertacoes/); (3) criou-se um espao para disponibilizao de textos com a problematizao das questes que envolvem o desenvolvimento regional (http://observadr.org.br/site/textos-parareflexao/), que ainda carece de maior participao dos integrantes da rede; (4) a equipe diretamente envolvida no OBSERVA-DR da Universidade de Santa Cruz do Sul construiu um banco de dados regionais, com base em dados secundrios, publicando-o no stio; bem como se disponibilizou o banco de dados construdo pelo Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Regional da Universidade Regional de Iju (UNIJU), outro integrante da rede, (http://observadr.org.br/site/ banco-de-dados-regionais/); (5) o grupo produziu e disponibilizou uma srie de vdeos, a maior parte deles composto de entrevistas com pesquisadores sobre as temticas envolvendo desenvolvimento regional (http://observadr.org.br/site/videos/); (6) dois projetos de pesquisa foram gestados a partir do OBSERVA-DR, os quais so apresentados no stio (http://observadr.org.br/site/projetos-em-andamento/), (7) alm de uma listagem de stios e blogs relacionados temtica do Observatrio, tambm no stio (http://observadr.org.br/site/links-interessantes/). Alm do stio, o OBSERVA-DR adotou o uso das redes sociais (Facebook e Twitter) como ferramentas de apoio difuso da rede de pesquisa e de extenso do OBSERVA-DR, bem como apoio ao stio, servindo de divulgao das novidades publicadas. Neste sentido, de forma frequente, tm sido postadas mensagens (1) convidando para a leitura de produo nova no stio e (2) divulgando aes ou eventos do projeto OBSERVA-DR.
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Figura 2 - Fan page OBSERVADR no Facebook
Fonte: https://www.facebook.com/observadr, 2013.
Figura 3 - OBSERVADR no Twitter
Fonte: https://twitter.com/Observa_DR, 2013.
Durante os dois seminrios do OBSERVA-DR (em abril de 2012 e de 2013), foram realizadas coberturas jornalsticas para o stio e para as redes sociais. No II
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Seminrio do Observatrio do Desenvolvimento Regional, realizado em abril de 2013, foi feita cobertura ao vivo para Twitter e Facebook, com as snteses dos painis e debates. A cobertura ampliou enormemente o alcance do evento, possibilitando o acesso s discusses a quem no esteve presencialmente no Seminrio, bem como a difuso do OBSERVA-DR. O mesmo foi feito no VI Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Regional, em setembro de 2013, organizado pelo Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Regional da UNISC, quando foi realizada a cobertura online ao vivo para o Twitter, para o Facebook, bem como para o stio, com notcias e galeria de fotos do evento. A cobertura online viabilizou o crescimento do nmero de acesso ao stio, de seguidores no Twitter, bem como de curtidas no Facebook. Na ocasio, ainda, foram realizadas mais de dez entrevistas com os painelistas, pesquisadores de diferentes instituies nacionais e internacionais, para o link Vdeos do stio. As coberturas e os vdeos foram realizadas pelos estudantes de Jornalismo e de Produo em Mdia Audiovisual, bolsistas do OBSERVA-DR, sob a superviso dos professores membros do Observatrio2. Figura 4 - Link Vdeos do stio do OBSERVADR
Fonte: http://observadr.org.br/site/videos/, 2013.
O stio e os espaos nas redes sociais mantidos pelo OBSERVA-DR esto em processo de construo, assim como a prpria rede de pesquisa e de extenso. No caso destes canais de comunicao via web, os desafios mais urgentes so tornar o processo de produo e disponibilizao de contedos participativo, envolvendo os programas de ps-graduao da rede. J foi desenvolvido um mecanismo de abastecimento direto, com moderao, mediante login e senha distribudos aos integrantes da rede, que
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permite a cada PPG abastecer o stio com informaes sobre eventos, lanamentos de livros, chamadas para revistas cientficas e outras informaes. Falta efetivar esta prtica. Consolidada esta forma de colaborao, outras mais significativas e profundas viro, ainda a serem pensadas, na confluncia da proposta do OBSERVA-DR, de realizar em rede a produo, o debate e a difuso do conhecimento terico e metodolgico acerca da temtica do desenvolvimento regional. Consideraes finais Buscou-se, neste artigo, contextualizar a constituio do OBSERVA-DR, apresentar bases tericas e metodolgicas que tm suportado as reflexes sobre desenvolvimento regional, alm de, brevemente, situar o processo desde a elaborao da ideia de uma rede interinstitucional at os eventos mais recentes de aproximao dos diversos Programas envolvidos. Temos cincia que a rede OBSERVA-DR no est pronta, ainda se encontra no estgio inicial de constituio de seus ns, de tessitura das relaes e interaes que precisa ativar, de definio de sua estrutura organizacional e de escolha das estratgias que viabilizem a sua existncia, desenvolvimento e consolidao. Mas tambm temos conscincia, que o caminho se faz caminhando. Nesse sentido, esses primeiros passos coletivos e os primeiros resultados so alvissareiros e inspiradores para o trabalho coletivo de construo que ora se inicia. Por fim cabe destacar a importncia da participao e da cooperao acadmica entre os Programas de Ps-Graduao que atuam sobre a temtica do desenvolvimento regional, para a constituio e desenvolvimento inicial dessa experincia inovadora que a rede OBSERVA-DR. Seu envolvimento e articulao no desenvolvimento das atividades de pesquisa e de extenso propostas na e pela rede so vitais para a produo de conhecimento sobre os processos, sobre as dinmicas e sobre as polticas de planejamento e desenvolvimento regional no pas, e sua difuso e disseminao para a sociedade brasileira. Notas
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Participaram do I Seminrio do Observatrio do Desenvolvimento Regional 35 pesquisadores vinculados a 15 Programas de Ps-Graduao que atuam nas temticas do desenvolvimento regional e desenvolvimento. A fan page do OBSERVA-DR no Facebook tem 216 pessoas que a curtiram; no Twitter so 71 seguidores; no sitio, tomando como exemplo o acesso ao link Vdeos, o mesmo chega a 200 por entrevista. A partir do VI Seminrio Internacional sobre Desenvolvimento Regional, o nmero de pessoas que passou a curtir a fan page do OBSERVA-DR no Facebook aumentou em 30%. Dada a natureza do OBSERVA-DR e seu pouco tempo de existncia, os nmeros podem ser considerados expressivos.
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ESPACIALIDADE DIFERENCIAL, REGIO E REGIONALIZAO A CONTRIBUIO DE YVES LACOSTE

Virginia Elisabeta Etges Jos Elmar Feger Introduo O debate em torno dos conceitos de regio e regionalizao est presente nos estudos de pesquisadores de reas diversas, mas que tm algo em comum: a preocupao em recortar a superfcie terrestre. No mbito da Geografia, entretanto, foi ao longo dos sculos XIX e XX que a discusso trouxe elementos que nos permitem, na atualidade, uma compreenso mais aprofundada a respeito do tema. Duas perspectivas se tornaram marcantes: uma, que tem como expoente Vidal de La Blache, que afirma que a superfcie terrestre um mosaico de regies e que caberia aos gegrafos identific-las e descrev-las; e outra, apresentada por Alfred Hettner, que entende que no existem regies pr-definidas, que elas resultam das inter-relaes de fenmenos que o pesquisador seleciona, fazendo com que a regio se constitua no final do processo de investigao (LENCIONI, 1999). Dentre os diferentes enfoques que se observa em trabalhos recentes, percebe-se a retomada de recortes regionais, numa tentativa de compreender a formao de arranjos territoriais, enquanto expresses moldadas na tenso entre foras globais e regionais. Observa-se, assim, a necessidade de aprofundamento da discusso sobre como regionalizar, ou seja, como identificar regies. Essa dificuldade que se inscreve no meio acadmico, tambm se coloca aos responsveis pelo planejamento e implantao de programas de desenvolvimento regional, os quais tm como referncia as regies de planejamento, delimitadas por agentes oficiais, como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, Secretarias de Estado, entre outros, com a finalidade de orientar o levantamento de informaes (censos), a implementao de servios pblicos e o investimento de recursos financeiros. No intuito de contribuir nesse importante debate, buscamos em Yves Lacoste, mais especificamente na obra A Geografia isso serve, em primeiro lugar, para fazer a guerra, publicada pelo gegrafo francs na dcada de 1970, o conceito de espacialidade diferencial, que traz elementos fundamentais para aprofundar e qualificar a discusso em pauta.
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1 Regio conceito obstculo A chamada Escola Francesa de Geografia tem como um de seus principais formuladores Paul Vidal de La Blache, o qual segundo Moraes (1983, p. 69),
concebia o homem como hspede antigo de vrios pontos da superfcie terrestre, que em cada lugar se adaptou ao meio que o envolvia, criando, no relacionamento constante e cumulativo com a natureza, um acervo de tcnicas, hbitos, usos e costumes, que lhe permitiram utilizar os recursos naturais disponveis. A este conjunto de tcnicas e costumes, construdo e passado socialmente, Vidal denominou gnero de vida, o qual exprimiria uma relao entre a populao e os recursos, uma situao de equilbrio, construda historicamente pelas sociedades. A diversidade dos meios explicaria a diversidade dos gneros de vida.
Como se pode observar, nessa relao entre sociedade e natureza, que, segundo La Blache, d origem aos gneros de vida, o meio natural que explica a diversidade destes. esta mesma concepo que vai estar na base do conceito de regio proposto pelo autor. Lencioni (1999) esclarecedora quando aponta que de uma maneira geral, podemos dizer que no desenvolvimento do pensamento geogrfico h dois grandes marcos de interpretao acerca do objeto da Geografia. O primeiro, em que se destaca La Blache, entende que a Geografia estuda a relao entre o homem e o meio; o segundo, em que se destaca Hettner, a concebe como um campo de conhecimento particular, voltado para o estudo das diferenciaes de reas. Essas duas orientaes gerais implicam em concepes diferentes de regio. Na primeira perspectiva, referida muitas vezas como ambientalista, a regio existe em si mesma; ou seja, ela autoevidente e cabe ao pesquisador reconhec-la por meio de anlises. A regio, portanto, coloca-se como objeto de estudo a priori. No segundo caso, a regio no existe em si mesma, ela no objeto de estudo no significado restrito do termo, pois ela se conforma no final do processo de investigao, processo esse que, com a elaborao de critrios definidos no processo de investigao, constri o recorte espacial. Cabe aqui lembrar das aulas de Geografia em que se estudava as regies a partir da descrio do quadro fsico (relevo, clima, vegetao, hidrografia), seguido de povoamento, atividades econmicas (agricultura, indstria, comrcio), culminando com os meios de transporte! Tratava-se de regies dadas, regies pr-exitentes, delimitadas a partir da forma impressa pela relao da sociedade com a natureza, a partir dos diversos gneros de vida. Pois este conceito de regio que Lacoste define como conceito obstculo. Obstculo a qu? o que abordaremos a seguir.
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2 Espacialidade diferencial a contribuio de Yves Lacoste A primeira edio do livro intitulado A Geografia isso serve, em primeiro lugar, para fazer a guerra ocorreu na Frana, em 1976, trazendo importante contribuio ao processo de construo de um saber geogrfico comprometido com as lutas sociais por uma sociedade mais justa e democrtica, que tomava flego, poca, tambm no Brasil. A segunda edio francesa surgiu em 1982 e a terceira em 1985, a qual, traduzida para o portugus, foi publicada no Brasil em 1988. Lacoste (1988), na dcada de 1970, apontou para a necessidade de se compreender a geografia como um saber estratgico. Ressalta que, muito mais que uma srie de estatsticas ou que um conjunto de escritos, a carta a forma de representao geogrfica por excelncia; sobre a carta que devem ser colocadas as informaes necessrias para a elaborao de tticas e de estratgias (LACOSTE, 1988, p. 23). Argumenta que h mudanas que ocorrem muito lentamente, como a topografia, porm existem outras que ocorrem rapidamente, como por exemplo, as instalaes industriais ou o traado das vias de circulao. Portanto, preciso observar essas alteraes para estabelecer as tticas e estratgias. O conhecimento das alteraes ocorridas em um espao e sua alocao na carta permite que os atores possuidores dos conhecimentos adequados (sobre a confeco e leitura da carta) possam utilizar esses conhecimentos como instrumentos de poder. Aponta duas perspectivas presentes no conhecimento geogrfico. Uma, constituindo-se em um conjunto de representaes cartogrficas e de conhecimentos variados referentes ao espao, cujo saber percebido e utilizado pelas minorias dirigentes como instrumento de poder, a geografia dos militares. A outra, denominada pelo autor geografia dos professores, tornou-se
[...] um discurso ideolgico no qual uma das funes inconscientes, a de mascarar a importncia estratgica dos raciocnios centrados no espao. No somente [...] extirpada de prticas polticas e militares como de decises econmicas [...], mas ela dissimula, aos olhos da maioria, a eficcia dos instrumentos de poder que so as anlises espaciais. (LACOSTE, 1988, p. 31).
A diferena entre essas duas geografias no consiste na gama de elementos do conhecimento que elas utilizam, pois ambas recorrem a resultados de pesquisas cientficas enumerando relevo, clima, populao, rios, mas em saber para que podem servir esses elementos do conhecimento. Seguindo o seu raciocnio, o autor argumenta que essa perspectiva no a nica que obscurece a percepo de que o saber referente ao espao um temvel instrumento de poder (LACOSTE, p. 34). Vrios pases no incluem nos currculos escolares a disciplina de Geografia no
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ensino primrio e secundrio (Estados Unidos e Gr-Bretanha, por exemplo) fazendo com que as massas no estejam conscientes da importncia estratgica das anlises espaciais. No entendimento do autor, existe um outro aspecto que tambm limita a percepo da importncia estratgica dos estudos espaciais:
Sem dvida, as cartas, os manuais e os testes de geografia esto longe de ser as nicas formas de representao do espao; a geografia tambm se tornou espetculo: a representao das paisagens hoje uma inesgotvel fonte de inspirao e no somente para os pintores e sim para um grande nmero de pessoas. Ela invade os filmes, as revistas, os cartazes; quer se trate de procuras estticas ou de publicidade. Nunca se comprou tantos cartes postais. Nem se tiraram tantas fotografias de paisagens como durante essas frias em que se fez com guias nas mos [...]. A ideologia do turismo faz da geografia uma das formas de consumo de massa: multides cada vez mais numerosas so tomadas por uma verdadeira vertigem faminta de paisagens, fontes de emoes estticas, mais ou menos codificadas. A carta, representao formalizada do espao que somente alguns sabem interpretar e sabem utilizar como instrumento de poder, largamente eclipsada no esprito de todos pela fotografia da paisagem. Esta ltima, segundo os pontos de vista e de acordo com as distncias focais das lentes das objetivas, escamoteia as superfcies, as distncias da carta, para privilegiar silhuetas topogrficas verticais que se recortam, em diagrama, sobre fundo de cu. todo um condicionamento cultural, toda uma impregnao que incita tanto que ns achamos belas paisagens s quais no se prestava nenhuma ateno antes. (LACOSTE, 1988, p. 34).
Essa difuso de imagens, segundo o autor, consiste em mensagens que mobilizam pessoas para ver determinadas paisagens, entretanto ao mesmo tempo induzem-nas a uma posio de passividade, de contemplao esttica, repelindo mais ainda a ideia de que alguns possam analisar o espao, sob certos mtodos, para estarem em condies de desdobrar novas estratgias para enganar o adversrio, e venc-lo. (LACOSTE, 1988, p. 35). Para o autor, tanto a geografia-espetculo, como a escolar, levam aos mesmos resultados: 1) dissimular a ideia de que o saber geogrfico, a partir de certas representaes do espao, pode ser meio de ao e instrumento poltico; 2) impor a ideia de que o que vem da geografia no deriva de um raciocnio especialmente estratgico, conduzido em funo de jogos polticos, pois faz com que a massa entenda a paisagem apenas como elemento de contemplao e a carta, como mero instrumento das agncias de turismo para traar o itinerrio das viagens. (LACOSTE, 1988). Alguns pases, especialmente comunistas, consideram o conhecimento espacial um saber estratgico, que pode colocar em risco sua segurana e por essa razo no utilizam cartas reais para o estudo da geografia. Porm, demonstra Lacoste (1988),
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esse fato no impede que outros pases construam cartas precisas de qualquer parte do planeta, pois atualmente, com os satlites isso perfeitamente possvel. Mesmo os pases que liberam a utilizao de cartas detalhadas para estudo, no sofrem qualquer interferncia ou contraposio da sociedade, pois esta no est em condies de compreend-la adequadamente. Nesse sentido, as populaes locais analisam sua situao e tomam determinadas decises a partir do conhecimento parcial da realidade, pois conhecem profundamente o espao por eles habitado, porm, no percebem a escala mais ampla, ou seja, do pas ou global. Assim, ficam restritos no entendimento das inter-relaes com elementos existentes em um ambiente mais abrangente e, portanto, em prever possveis movimentaes dos interessados em investir, os quais possuem esse nvel de conhecimento. Nesse sentido, denuncia-se os fracassos do planejamento territorial, sem procurar ver em que tais derrotas permitem, efetivamente, frutuosos negcios para as empresas que, numa verdadeira estratgia de movimento, desviam rapidamente seus investimentos para se beneficiarem das numerosas vantagens que lhes so concedidas na instalao de uma fbrica revendida ou liquidada um pouco mais tarde [...](LACOSTE, 1988, p. 40). Continua o autor, alegando que essa estratgia flexvel adotada pelas multinacionais transplantada para espaos mais amplos pelos seus dirigentes, investindo e desinvestindo em diversas regies ou estados para tirar o melhor proveito de todas as diferenas (salariais, fiscais, monetrias) existentes entre os diversos locais. Esse sistema bem analisado, porm, para poder fazer frente a elas, os estudos carecem de uma anlise geogrfica precisa dos mltiplos pontos controlados por essas organizaes, para ser possvel dirigir contra elas aes imbricadas, denunciar bem mais eficazmente suas condutas concretas. O saber geogrfico no deve ficar como apangio dos dirigentes de grandes bancos; ele pode ser voltado contra eles, na condio de prestar ateno s formas de localizao dos fenmenos e cessar de evoc-los abstratamente. (LACOSTE, 1988, p. 40). Numa escala que trata dos problemas da cidade, o autor chama a ateno para o despreparo dos habitantes em prever consequncias desastrosas de planos de urbanismo, projetos de reconverso, que lhes afetam diretamente. Em virtude disso, muitos projetos apresentados por municipalidades sofrem pouca ou nenhuma contestao, e, quando isso ocorre, so fceis de dissimular. Nesse sentido, assevera Lacoste (1988, p. 40) [...] as representaes espaciais s tm verdadeiro significado para aqueles que sabem l-las, e esses so raros; dessa forma, as pessoas no iro perceber at que ponto foram enganadas, seno aps o trmino dos trabalhos, quando as modificaes se tornarem irreversveis, em boa parte. H, segundo Lacoste (1988) uma miopia espacial, e para compreender as suas causas, especialmente porque seu significado poltico escapa percepo da maioria das pessoas, torna-se necessrio [...] fazer referncias ao conjunto das prticas sociais e s diversas representaes de espaos que lhe so ligadas (LACOSTE,
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1988, p. 43). A frmula utilizada, por ele, para demonstrar o problema, foi a anlise da evoluo histrica. Argumenta ele, que quando os homens viviam em aldeias buscando a sua subsistncia, a maior parte de suas prticas se inscrevia em um nico espao limitado, o pedao de terra da sua prpria aldeia e os territrios das aldeias vizinhas na periferia. Alm desse, ficavam os espaos pouco conhecidos. Para se expressarem e falar de suas prticas diversas, os homens se referiam, portanto, antigamente, representao de um espao nico que eles conheciam bem concretamente, por experincia pessoal. (LACOSTE, 1988, p. 44). Todavia, os chefes guerreiros, reis e mercadores necessitavam representar outros espaos, mais vastos, dominados por eles ou que tencionavam dominar. Para esse contexto a experincia pessoal e a lembrana no eram suficientes. ento que o papel do gegrafo-cartgrafo se torna essencial: ele representa, em diferentes escalas, territrios mais ou menos extensos (LACOSTE, 1988, p. 44). possvel, ento, representar o mundo inteiro em uma escala bem pequena. Para visualizar o domnio de um imprio, a localizao de suas provinciais e os reinos vizinhos, necessria uma carta em escala pequena. Para decidir sobre aes a serem desenvolvidas numa determinada provncia, h necessidade de uma escala maior, pois possibilita dar ordens distncia com relativa preciso. Atualmente, com as mudanas havidas devido ao desenvolvimento das trocas, diviso do trabalho, ao crescimento das cidades, os indivduos tm conhecimento concreto de uma pequena parte do espao no qual ocorrem suas prticas sociais.
As pessoas, cada vez mais diferenciadas profissionalmente, so individualmente integradas (sem que elas tomem conhecimento disso) em mltiplas teias de relaes sociais que funcionam sobre distncias mais ou menos amplas. [...] os organizadores e os responsveis por cada uma dessas redes, isto , aqueles que detm os poderes administrativos e financeiros, tm uma ideia precisa de sua extenso e de sua configurao. [...] Em contrapartida, na massa dos trabalhadores e dos consumidores, cada qual s tem um conhecimento bem parcial e bastante impreciso das mltiplas redes das quais ele depende e da sua configurao. (LACOSTE, 1988, p. 45).
Devido diversificao das prticas sociais e evoluo dos meios de transportes, aquilo que outrora poderia ser representado atravs de um pequeno nmero de conjuntos espaciais de dimenses relativamente restritas e encaixadas umas nas outras, pois via de regra as pessoas poderiam percorrer a p as distncias para trabalhar, conhecendo cada pedao desse continuo, atualmente requer uma mudana substancial. As pessoas conhecem bem o bairro em que moram e onde trabalham. Mesmo que se desloquem para chegar a seu destino, por estarem num nibus ou trem, detm uma vaga ideia dos territrios por onde passam.
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No passado vivia-se a vida toda num mesmo lugar, num espao limitado, mas bem conhecido e contnuo. Hoje nossos diferentes papeis se inscrevem cada um em migalhas do espao, entre os quais ns observamos, sobretudo, nossos relgios, quando nos fazem passar, a cada dia, de um a outro papel. [...] Vivemos, a partir do momento atual, numa espacialidade diferencial, feita de uma multiplicidade de representaes espaciais, de dimenses muito diversas, que correspondem a toda uma srie de prticas e de ideias, mais ou menos dissociadas. (LACOSTE, 1988, p. 49 grifo nosso).
Trs aspectos apontados pelo autor auxiliam a distinguir essas representaes: a) os diferentes deslocamentos que as pessoas realizam, levam-nas a fazer representaes vagas do espao, e correspondem ao plano do bairro e ao dos meios de transporte, carta das aglomeraes onde se fazem os deslocamentos dirios, carta que representa os espaos de deslocamento em viagens de finais de semana e uma menor ainda que representa os grandes eixos rodovirios; b) as configuraes espaciais correspondentes s diferentes redes das quais as pessoas dependem objetivamente mesmo sem o saber, como frisa o autor, dentre elas pode-se citar: redes de tipo administrativo (estado, municpios); a carta escolar que determina onde estudar, o espao de comercializao dos supermercados, rede de filiais das empresas, ou grupo financeiro que controla determinada empresa, cujos conjuntos espaciais no coincidem; c) representaes espaciais oriundas de termos geopolticos disseminados pela mdia, que nos ltimos anos impe uma srie de termos como: Comunidade Econmica Europeia, Mercado Comum do Sul, Grupos dos Sete, Pases Subdesenvolvidos e toda uma gama de paisagens tursticas.
Essas representaes, frequentemente bem imprecisas, mas que so mais ou menos familiares proliferam na medida em que os fenmenos relacionais de todas as espcies se multiplicam e se ampliam e que a vida moderna se propaga na superfcie do globo. O desenvolvimento desse processo de espacializao diferencial se traduz por essa proliferao das representaes espaciais, pela multiplicao das preocupaes concernentes ao espao (nem que seja por causa da multiplicao dos deslocamentos). Mas esse espao do qual todo mundo fala, ao qual nos referimos todo tempo, cada vez mais difcil de apreender globalmente para se perceber suas relaes com uma prtica global. (LACOSTE, 1988, p. 50).
Em razo dessas dificuldades de apreenso, muitas informaes permanecem ocultas, pois apenas so conhecidas pelos indivduos que fazem parte de certas esferas do poder. Portanto, as relaes entre as estruturas de poder e as formas de organizao espacial permanecem mascaradas, em grande parte para todos os que no esto no poder. Para ter clareza desses aspectos, mais do que tentar furar o segredo que cerca certas informaes e que se revestem de interesses conjunturais, a fim de obter preciso dos dados, preciso dispor de mtodos que permitam organizar
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uma massa confusa de informaes parciais, que so em sua maioria acessveis, mas para compreend-las preciso lhes dar a devida ateno. (LACOSTE, 1988).
A impregnao da cultura social por um amontoado de representaes espaciais heterclitas faz com que o espao se torne cada vez mais difcil de ser ali reconhecido, mas tambm cada vez mais necessrio, pois as prticas espaciais tm um peso sempre maior na sociedade e na vida de cada um. O desenvolvimento do processo de espacialidade diferencial acarretar, necessariamente, cedo ou tarde, a evoluo, em nvel coletivo, de um saber pensar o espao, isto , a familiarizao de cada um com um instrumento conceitual que permita articular, em funo de diversas prticas, as mltiplas configuraes espaciais que so convenientes distinguir, quaisquer que sejam sua configurao e sua escala, de maneira a dispor de um instrumental de ao e de reflexo. (LACOSTE, 1988, p.53).
Para exemplificar a incapacidade coletiva para construir um raciocnio um pouco mais complexo, um pouco menos ligado ao concreto, o autor se refere a uma situao cotidiana da sociedade de consumo, e que est estreitamente ligada, segundo ele, espacialidade diferencial: o deslocamento em finais de semana para praias, que acarretam quilmetros de filas de engarrafamento, fazendo com que os motoristas passem horas paralisados ou andando muito lentamente, quando se sabe que existem outras alternativas, menos congestionadas. Entretanto, nenhum motorista se arrisca a experimentar rotas alternativas, mesmo possuindo um mapa rodovirio detalhado. Muitas vezes os condutores de veculos no atinam que poderiam utilizlas, mesmo possuindo cartas necessrias para orient-los nessa rede. Elas no lhe so de nenhuma utilidade, pois, apesar do auxlio de mltiplas placas indicadoras, eles no sabem ler essas cartas rodovirias, que so bem simples e bem cmodas (LACOSTE, 1988, p. 54). O autor atribui essa deficincia forma como se trata a geografia na escola. No que concerne geografia regional, o autor destaca que o mtodo mais utilizado para realizar estudos cientficos, e que se proliferou para outros fins, consiste em aprofundar conhecimentos sobre diversos aspectos de um territrio. A ateno fica voltada para as permanncias, ou seja, aos aspectos que se mantm ao longo do tempo atravs da histria, porm, excluindo das anlises a evoluo econmica e social recente.
Esse procedimento da geografia regional consiste em constatar como evidncia a existncia, num pas, de certo nmero de regies e descrev-las, umas aps as outras, ou a analisar somente uma delas no seu relevo, clima, vegetao, populao, cidades, agricultura, indstria. [...] Esse procedimento impregna, hoje, todo o discurso sobre a sociedade, toda a reflexo econmica, social e poltica. [...] um dos obstculos capitais que impedem de colocar os problemas
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da espacialidade diferencial, pois admite-se, sem discusso, que s existe uma forma de dividir o espao. (LACOSTE, 1988, P . 61).
Essa maneira de pensar impede a apreenso mais eficaz das caractersticas espaciais dos diferentes fenmenos econmicos, sociais e polticos. De fato, cada um deles tem uma configurao geogrfica particular que no corresponde da regio (LACOSTE, 1988, p. 62). Para compreend-los com maior propriedade necessrio levar em conta as linhas de fora que estruturam o espao. A maneira de recortar o espao, a priori, num certo nmero de regies, das quais s se deve constatar a existncia, oculta todas as demais formas espaciais. Isso acarreta na consagrao da regio-personalidade, como um organismo coletivo ou minimizao da regio-personagem histrica, servindo de base para o discurso poltico.
Enquanto seria politicamente mais sadio e mais eficaz considerar a regio como uma forma espacial de organizao poltica, [...] os gegrafos acreditam na ideia de que a regio um dado quase eterno, produto da geologia e da histria. Os gegrafos, de algum modo, acabaram por naturalizar a ideia de regio. [...] Eles utilizam a noo de regio, que fundamentalmente poltica, para designar todas as espcies de conjuntos espaciais, quer sejam topogrficos, geolgicos, climticos, botnicos, demogrficos, econmicos ou culturais. (LACOSTE, 1988, p. 66)
Essas crticas feitas pelo autor forma de regionalizao e percepo do espao, tornam-se um obstculo ao conhecimento como instrumento de ao, pois se as condies espaciais so dadas, no h muito que fazer. Todavia, o autor considera como uma das razes fundamentais da geografia, justamente a de tomar conhecimento da complexidade das configuraes do espao terrestre. Os fenmenos que podem ser isolados pelo pensamento no se ordenam espacialmente segundo grandes compartimentos, mas, ao contrrio, se superpem de maneira bastante complexa. Por isso importante considerar as mltiplas interseces entre as configuraes precisas dos fenmenos para se poder agir estrategicamente, facilitando, inclusive, evitar queles aspectos que podem se constituir em obstculos ao que se pretende empreender. O mtodo que permite pensar eficazmente, estrategicamente, a complexidade do espao terrestre fundamentado, em grande parte, na observao das interseces dos mltiplos conjuntos espaciais1 que se podem formar e isolar pelo raciocnio e pela observao precisa de suas configuraes cartogrficas. (LACOSTE, 1988, p. 68). Esses conjuntos so, segundo o autor, representaes abstratas, objetos de conhecimento e ferramentas de saber produzido pelas diversas disciplinas e que, por razes acadmicas, muitas vezes se atm a determinados aspectos da realidade, negligenciando outros. Mas, na realidade, a combinao de todas as representaes
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parciais que permite tomar conhecimento da realidade de forma menos imperfeita. O autor assevera que quando se representam, na carta, as configuraes, os contornos dos conjuntos espaciais gerados pelos estudos das diversas disciplinas, observase que no h uma coincidncia para uma mesma poro da superfcie terrestre. O que ocorre uma superposio de diversas cartas. Para se analisar, com mais propriedade, um determinado espao necessrio superpor, atravs de decalques, essas diversas cartas geradas pelas diversas disciplinas.
Sem dvida, observando-se atentamente esse entrecruzamento dos contornos dos diversos conjuntos espaciais, podem-se constatar coincidncias, incluses, mas essas so bem menos a regra que a exceo e, nesse prisma, so dignas de ateno: elas confirmam uma relao de causalidade entre dois fenmenos (e s vezes mais), uma vez que, para uma certa poro do espao terrestre, sua configurao espacial aparece como vizinha, ou idntica. Mas tais coincidncias so raras e o que h mais comumente a interseco das configuraes espaciais das diversas categorias de fenmenos que so analisados pelas diversas disciplinas cientficas: geologia, climatologia, demografia, economia, etc. e isto porque o raciocnio geogrfico socialmente necessrio, seja ele conduzido por gegrafos universitrios, seja por homens de ao, planificadores ou estrategistas. A representao mais operacional e mais cientfica do espao no a de uma diviso simples em regies, em compartimentos justapostos uns aos outros, mas a de uma superposio de vrios quebra-cabeas bem diferencialmente recortados. (LACOSTE, 1988, p. 70, grifo nosso).
Contudo, alerta o autor, essa demarcao dos diversos conjuntos espaciais no suficiente, preciso considerar tambm suas dimenses. Porm, fica claro pela discusso at aqui realizada, que a no representao da diversidade e da complexidade do espao terrestre como o resultado das interseces entre os mltiplos conjuntos espaciais, os quais convm distinguir, produz a delimitao de reas para estudos e interveno que no correspondem evidncia cartogrfica. O autor resume o seu ponto de vista dizendo que:
A ideia de regio, a ideia de que s h uma forma de se conceber a repartio de um espao e, em ltima anlise, a ideia de que o espao compartimentado pela natureza, por Deus, de acordo com linhas simples e estveis, traduz o poderio ideolgico da geografia dos professores. Mas essas representaes tranquilizantes, que so o fundamento de tantos discursos e rompantes lricos, no so operacionais. Desde que no se trate mais de discursos ou de manuais escolares, mas de ao, preciso entender, para no fracassar, que as configuraes do espao so bem mais complexas que a repartio simples em grandes regies da geografia dos professores. (LACOSTE, 1988, p. 72).
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A partir das colocaes de Lacoste (1988) observa-se que os estudos podem se concentrar na compreenso de fenmenos que ocorrem tanto em nvel planetrio como em pequenas pores do espao terrestre. Nesse sentido, importante observar a escala da carta2 a ser utilizada, pois devido a essa especificidade, ocorrem no somente diferenas quantitativas, mas tambm qualitativas, pois um fenmeno s pode ser representado em uma determinada escala; em outra, pode no ser representvel ou muda de significado. Portanto, no so as mesmas cartas que servem para decidir a estratgia de conjunto e as diversas operaes tticas. A estratgia se elabora em escala bem menor que a ttica.
preciso perceber que a grande variedade das representaes cartogrficas, no que concerne s escalas utilizadas, de fato significativa das diferenas que existem entre vrios tipos de raciocnios geogrficos, diferenas essas que se devem, em grande parte, ao tamanho bastante desigual dos espaos que elas consideram. Certos raciocnios no podem se formar se no forem examinados os diferentes aspectos de um fenmeno sobre o conjunto do planeta (, por exemplo, o caso de certos fenmenos climticos ou econmicos). Em contrapartida, outros fenmenos, tais como os processos de eroso, no podem ser convenientemente observados seno em escala bem grande, sobre uma vertente, no leito de uma correnteza[...] Essas constataes so perfeitamente banais para os gegrafos que no parecem seno reafirmar ainda uma vez, o ecletismo de seus pontos de vista: ora, dizem eles, preciso olhar a terra no microscpio, ora do alto de um satlite. (LACOSTE, 1988, p. 75).
Em funo desses pressupostos, o autor destaca como um fator limitante, pretender representar em escalas menores, atravs da tcnica cartogrfica da generalizao, observaes feitas em cartas em grande escala, que representam espaos menos amplos, apenas abandonando um grande nmero de detalhes.
Mas como certos fenmenos no podem ser apreendidos se no considerarmos extenses grandes, enquanto outros, de natureza bem diversa, s podem ser captados por observaes muito precisas sobre superfcies bem reduzidas, resulta da que a operao intelectual, que a mudana de escala, transforma, e s vezes de forma radical, a problemtica que se pode estabelecer e os raciocnios que se possa formar. A mudana da escala corresponde a uma mudana do nvel da conceituao. (LACOSTE, 1988, p, 77).
Cada um dos diferentes nveis de anlise, desde a menor at a maior escala, no corresponde somente considerao de conjuntos espaciais mais ou menos amplos, mas tambm definio das caractersticas estruturais que permitem delimitar os seus contornos. (LACOSTE, 1988, p. 79).
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O entendimento de que h diferentes escalas e que cada uma delas leva a raciocnios distintos, embora sobre o mesmo objeto, levam a espaos de conceituao diferentes. Isso evidencia a necessidade de se tomar cuidado para no tomar o espao como dado. Alguns aspectos devem ser considerados: se o objetivo o conhecimento, no h um nvel de anlise privilegiado, nenhum deles suficiente, como explica o autor, h necessidade de se levar em considerao outros nveis de anlise e outros espaos. Em seguida importante fazer a articulao dessas representaes to diferentes. No caso do interesse em desenvolver aes, como por exemplo, planos de urbanismo, planejamento turstico, existem nveis de anlise que se deve privilegiar, pois eles correspondem a espaos operacionais em decorrncia das estratgias e das tticas que devero ser elaboradas. O que se pode depreender dos argumentos anteriores, que, no que se refere aos estudos daquilo que possui significncia espacial, a natureza das observaes que podem ser efetuadas, a problemtica que pode ser estabelecida, os raciocnios que podem ser construdos, dependem do tamanho dos espaos considerados e dos critrios de sua seleo. (LACOSTE, 1988, p. 82). Portanto, preciso reconhecer que, dependendo do nvel de anlise escolhido, h correspondentes ferramentas conceituas a serem utilizadas, as quais podem deformar ou ocultar certos aspectos do fenmeno estudado e s podem ser apreendidos em outros nveis de anlise. Nesse sentido, considerar a regio como algo dado constituise num obstculo compreenso da espacialidade dos fenmenos. Lacoste (1988) destaca que quer se trate de cartas, observaes, raciocnios, preciso constatar que essa distino entre grande e pequena escala ambgua, resultando em certo nmero de confuses e dificuldades. Uma escala pode ser considerada grande ou pequena, dependendo da referncia que se faz a outras escalas. Alm disso, a opo por escalas diferentes no implica em espaos de conceituao diferentes. O que importa a rea de interesse do estudo, a qual pode ser representada no papel em diferentes escalas, porm, se o estudo corresponde ecologia do Brasil, sendo apresentada numa escala de 1/1.000 ou 1/ 10.000, o espao de conceituao permanece o mesmo. Todavia, se o estudo se refere ecologia do Estado de Santa Catarina, h mudana conceitual se a carta 1/10.000 mostrar tambm todo o Brasil, pois possvel fazer relaes dos problemas ecolgicos do Estado com todo o pas. Nesse sentido, necessrio basear os diferentes nveis de anlise do raciocnio geogrfico no sobre as diferenas de escala, que so as relaes de reduo segundo as quais se efetuam as representaes cartogrficas da realidade, mas sobre diferenas de tamanho entre os conjuntos espaciais que se est analisando na realidade. No suficiente, pois, classificar os conjuntos espaciais em funo das diversas disciplinas cientficas, preciso tambm classificar as diversas categorias de conjuntos espaciais em funo de suas diferenas de tamanho na realidade. Para analisar e descrever diferentes raciocnios geogrficos em diferentes nveis, os quais correspondem a diferentes ordens de grandeza, necessrio levar em conta a
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diversidade de combinaes de fenmenos. Lacoste (1988) sugere: a) primeira ordem de grandeza, a dos conjuntos espaciais cuja maior dimenso se mede em dezenas de milhares de quilmetros, como: continentes, oceanos, terceiro mundo, Comunidade Econmica Europeia. Esses conjuntos no so numerosos e so vistos com alto grau de abstrao; b) segunda ordem de grandeza, a dos conjuntos que se mede em milhares de quilmetros, como: Brasil, Mar Mediterrneo, algumas cadeias de montanhas como os Andes; c) terceira ordem de grandeza, a dos conjuntos cuja maior dimenso se mede em centenas de quilmetros, incluindo-se Estados como a Frana, Reino Unido, subconjuntos regionais; d) quarta ordem de grandeza, a dos conjuntos em que as dimenses so medidas em dezenas de quilmetros, os quais so extremamente numerosos: pequenos macios montanhosos, grandes florestas, aglomeraes urbanas muito grandes, subconjuntos regionais dos estados; e) quinta ordem de grandeza, a dos conjuntos ainda mais numerosos, cujas dimenses podem ser medidas em quilmetros; f) sexta ordem de grandeza, a dos conjuntos que se mede em centenas de metros; e g) stima ordem de grandeza, aquela de inumerveis conjuntos, cujas dimenses se medem em metros. em funo da ordem de grandeza, da comodidade de consulta, da facilidade de publicao do documento cartogrfico e do grau de preciso desejado, que se faz a escolha das escalas. Assevera Lacoste (1988, p. 90) que a escolha da escala se efetua em funo da prtica, em funo do gnero do problema que se coloca, em funo da ao que se quer praticar. Uma maneira de pensar o espao pode se fundamentar em dois mtodos de anlise: de um lado, a distino sistemtica de diferentes nveis de anlise, segundo as diferentes ordens de grandeza, segundo as dimenses que os mltiplos conjuntos espaciais tm na realidade; de outro lado, a cada um desses nveis, o exame sistemtico das interseces entre os contornos dos diversos conjuntos espaciais da mesma ordem de grandeza. (LACOSTE, 1988, p. 92). Assim, as caractersticas geogrficas de um determinado lugar ou regio, ou a interao dos fenmenos que preciso considerar para agir nesse espao, no podem ser estabelecidos seno com referncia s interseces dos diferentes conjuntos dos diversos nveis de anlise, os quais podem agir favorvel ou desfavoravelmente para a ao empreendida.
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Consideraes finais A partir do exposto, observa-se que Lacoste faz uma vigorosa crtica concepo de regio, hegemnica ao longo do sculo XX, qualificando-a como noo vidalina de regio. Tanto a geografia universitria quanto a geografia dos liceus (com a diferena da geografia de farda que no dissimulava suas preocupaes com a poltica externa) se caracterizam pela ocultao de todo problema poltico, afirma o autor. Elas so um saber pelo saber, procedem ambas da obra de Vidal de La Blache (1845-1918), que considerado unanimemente como o pai dessa Escola geogrfica francesa que foi reputada no mundo inteiro, onde ela exerceu uma grande influncia, tanto por sua orientao em direo geografia regional como pela despolitizao do discurso que ela impunha. Seu papel ideolgico foi considervel. (LACOSTE, 1988, p. 60). A geografia regional vidalina, segundo Lacoste (1988), consiste em constatar como evidncia a existncia, num pas, de um certo nmero de regies e descrevlas, uma aps a outra, ou a analisar somente uma delas no seu relevo, seu clima, sua vegetao, sua populao, suas cidades, sua agricultura, sua indstria, etc., cada uma considerada como um conjunto contendo outras regies menores. Esse procedimento impregna, hoje, todo o discurso sobre a sociedade, toda a reflexo econmica, social e poltica, quer ela proceda de uma ideologia de direita ou de esquerda. um dos obstculos capitais que impedem de colocar os problemas da espacialidade diferencial, pois admite-se, sem discusso, que s existe uma forma de dividir o espao. esse, portanto, o conceito de regio que Lacoste qualifica como um poderoso conceito-obstculo, que ao longo das ltimas dcadas impediu a considerao de outras representaes espaciais e o exame de suas relaes. Notas
1
Para o autor conjunto espacial considerado como uma forma de destacar na carta o contorno, ou seja, os limites dos diversos conjuntos levados em considerao. A escala de uma carta indica a relao de reduo que existe entre uma distncia real e sua representao sobre o papel. Quanto maior o denominador da frao, menor a escala.
Referncias LACOSTE, Yves. A Geografia isso serve, em primeiro lugar, para fazer a guerra. Campinas, SP: Papirus, 1988. LENCIONI, Sandra. Regio e Geografia. So Paulo: Edusp, 1999. MORAES, Antnio Carlos Robert de. Geografia, pequena histria crtica. So Paulo: Hucitec, 1983.
ELEMENTOS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: TEMAIS ATUAIS, DESAFIOS E OPORTUNIDADES DA QUESTO REGIONAL

Guilherme Mendes Resende Introduo Este captulo tem o intuito de analisar alguns tpicos atuais do desenvolvimento regional brasileiro ao mesmo tempo que salienta alguns desafios prticos e metodolgicos para a discusso da questo regional. Sabe-se da existncia de uma enorme desigualdade interpessoal de renda no Brasil1 que tambm se observa entre suas regies por meio das diferenas de PIB per capita2. Por exemplo, o PIB per capita na regio Sudeste, a regio mais rica, representava 139% da mdia nacional em 1989 e 131% em 2010. Por sua vez, o PIB per capita da regio mais pobre, o Nordeste, foi de apenas 43% da mdia nacional em 1989 e 48% em 2010. Antes de analisar o padro do desenvolvimento regional no Brasil recente, vlido salientar que a anlise da questo regional intrinsicamente complexa pela prpria definio que se pode dar ao termo regio. Tal problemtica bem discutida, por exemplo, por Cunha et al. (2008) e Limonad e Randolph (2002) que tambm fazem um resgate histrico de ampla literatura que versa sobre o tema3. Uma questo prtica retomada recentemente na anlise regional a escolha de qual regionalizao se utilizar em estudos que usam dados agregados. Dito de outra forma, qual a melhor maneira de se perceber/analisar as pessoas no territrio? Quando microdados georreferenciados no esto disponveis, qual o melhor modo de agregar os dados para se conduzir uma anlise regional? Por exemplo, no nvel estadual, existe uma diferena de cerca de 4,4 vezes entre o PIB per capita do estado de So Paulo e do estado do Maranho, em 2010. Por sua vez, esta diferena ainda maior quando se recorta o territrio nacional em escalas geogrficas menores. No mesmo ano, em mbito municipal, a diferena de 131 vezes entre o PIB per capita do municpio de So Francisco do Conde (BA)4 e o de Curralinho (PA). Este ponto prtico sobre a importncia e os problemas de agregao dos dados (conhecido como falcia ecolgica e problema de unidade de rea modificvel; em ingls, modifiable areal unit problem MAUP)5 para a investigao emprica de temas relacionados, por exemplo, geografia econmica e ao crescimento econmico regional tem sido salientado por vrios autores recentemente (Yamamoto, 2008; Briant et al., 2010; Fingleton, 2011; Menon, 2012; Resende, 2011; Resende, Carvalho e Sakowski, 2012; Resende e Magalhes, 2013). Como ser mostrado mais frente (ver seo 2.5), no existe uma escala de anlise capaz de sintetizar toda a dinmica regional e que seja mais precisa que as outras, sendo que uma abordagem
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multiescalar revela-se til para um melhor entendimento das maioria das questes regionais (RESENDE; MAGALHES, 2013). Nesse sentido, digno de nota que a maioria das intervenes no territrio exige uma complexa combinao de aes e de articulaes entre os diferentes nveis de Governo (Federal, Estaduais, Locais ou outro ente pblico regional) e demais entes privados que perpassa muitas vezes os limites administrativos e, portanto, torna parcial e incompleta a anlise por meio de apenas um nico recorte territorial6. Finalmente, avaliar os impactos das diversas intervenes de poltica pblica no territrio de suma importncia para se ter uma ideia mais precisa sobre como estas polticas (tanto as regionais quanto as no espaciais explicitamente) influenciam na dinmica do desenvolvimento regional brasileiro. Vale salientar que as avaliaes podem ser divididas em diversos nveis de complexidade que terminam com um julgamento se a poltica (ou um programa especfico) funciona, ou seja, soluciona o problema, ou pelo menos o reduz. Isto ser discutido com maiores detalhes neste captulo. Com estas questes acima em mente, o captulo ir abordar alguns elementos para discusso da questo regional na atualidade, seus desafios e oportunidades. Assim, o captulo est divido em trs sees alm desta introduo. Na seo 2 discutese o padro do desenvolvimento regional no Brasil entre 2000 e 2010, analisando-se alguns fatos estilizados sobre a distribuio espacial dos investimentos, do crescimento econmico setorial, dos recursos de algumas polticas pblicas, a evoluo dos indicadores socioeconmicos alm da convergncia do PIB per capita em mltiplas escalas regionais. Na terceira seo, debatido o papel da avaliao das polticas pblicas tanto das polticas regionais quanto das polticas no espaciais, tendo em vista que ambas vo ter impactos e repercusses no territrio. Por fim, a ltima seo traz algumas consideraes sobre os desafios e oportunidades para as polticas pblicas de planejamento e desenvolvimento regional luz do que foi discutido. 1 Padro do desenvolvimento regional no Brasil recente Esta seo busca descrever cinco fatos estilizados do padro do desenvolvimento regional brasileiro entre 2000 e 2010 (ou 2012 quando os dados estiverem disponveis). Inicialmente, valido ressaltar que a heterogeneidade regional brasileira marcante e persistente ao longo de dcadas. Shankar e Shah (2003) ao investigarem as disparidades dos PIBs per capita regionais para seis pases de grandes dimenses territoriais no mundo, em 1997, concluram que o Brasil apresentava a terceira maior desigualdade regional, ficando atrs de Rssia e China. Barros (2011) salienta que a prpria extenso territorial, em si, seria capaz de gerar heterogeneidades como se verifica em outros pases de grandes dimenses territoriais (por exemplo, Rssia, Canad, China, Estados Unidos, Austrlia e ndia). Entretanto, as diversidades na formao histrica, social e climtica contriburam fortemente para a formao de tais diferenas entre as regies brasileiras.
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Nesse sentido, Diniz (2013) tambm afirma que a herana histrica, as caractersticas e as formas de ocupao do territrio brasileiro levaram a um forte desbalanceamento no seu ordenamento. A Tabela 1 faz uma comparao entre a distribuio macrorregional da rea territorial, da populao, dos PIBs per capita e suas taxas de crescimento entre 2000 e 2010. De forma sinttica, os dados da Tabela 1 mostram que, por exemplo, a Regio Nordeste tem 18% da rea geogrfica, 28% da populao e o PIB per capita na regio representava 48% da mdia nacional em 2010. Por sua vez, a mesma tabela mostra a regio Sudeste, com 11% da rea geogrfica, participa com 42% da populao e o PIB per capita na regio representava 131% da mdia nacional em 2010. No perodo 2000-2010 pode-se observar uma queda nas disparidades dos PIBs macrorregionais. A Tabela 1 mostra que a taxa mdia anual do PIB per capita do Nordeste foi de 3,12% enquanto que a regio mais rica, o Sudeste, cresceu a taxas mdias de 1,81% ao ano. Vale observar, tambm, que as taxas de crescimento do PIB per capita em todas as macrorregies foi maior no perodo 2005-2010, quando comparado com a primeira metade (2000-2005) da dcada de 2000. Tabela 1 rea, populao e PIB per capita das macrorregies brasileiras
PIB per capita de 2000 (R$ a preos constantes de 2010) 9,30 (59%) 7,00 (44%) 21,68 (137%) 17,51 (111%) 19,27 (122%) 15,84 (100%) PIB per capita de 2005 (R$ a preos constantes de 2010) 10,13 (62%) 7,69 (47%) 21,63 (133%) 18,47 (113%) 20,42 (125%) 16,30 (100%) PIB per capita de 2010 (R$ a preos constantes de 2010) 12,70 (64%) 9,56 (48%) 25,99 (131%) 22,72 (115%) 24,95 (126%) 19,77 (100%) Taxa mdia anual de crescimento do PIB per capita (2000-2010) 3,12% 3,12% 1,81% 2,60% 2,58% 2,22% Taxa mdia anual de crescimento do PIB per capita (2000-2005) 1,70% 1,87% -0,04% 1,06% 1,16% 0,58% Taxa mdia anual de crescimento do PIB per capita (2005-2010) 4,53% 4,36% 3,67% 4,15% 4,01% 3,85%
Macrorregies
rea (Km2)
Populao Total (2000)
Populao Total (2010)
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Brasil
3.853.576 (45%) 1.554.388 (18%) 924.596 (11%) 563.801 (7%) 1.606.368 (19%) 8.502.729 (100%)
12.900.704 (8%) 47.741.711 (28%) 72.412.411 (43%) 25.107.616 (15%) 11.636.728 (7%) 169.799.170 (100%)
15.864.454 (8%) 53.073.882 (28%) 80.364.410 (42%) 27.386.891 (14%) 14.058.094 (7%) 190.747.731 (100%)
Fonte: IPEADATA-IBGE
Estes dados iniciais servem para contextualizar alguns fatos estilizados do desenvolvimento regional brasileiro discutidos a seguir. Vale salientar que a lista de fatos no exaustiva e busca apenas trazer para a discusso alguns eventos que merecem destaque na questo regional recente. Estes fatos estilizados para o perodo do ano 2000 em diante so: #1: Diversificao dos investimentos produtivos no Nordeste (seo 1.1)
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#2: Crescimento puxado pelo consumo das famlias mais pobres (seo 1.2) #3: Polticas nacionais agindo como poltica regional (seo 1.3) #4: Desigualdades educacionais ainda marcantes regionalmente (seo 1.4) #5: Convergncia com divergncia (seo 1.5) 1.1 Distribuio espacial dos investimentos Em termos regionais, o BNDES e Banco do Nordeste do Brasil (BNB) tm desempenhado um papel cada vez mais importante no financiamento do setor produtivo da regio Nordeste, que a regio brasileira com menor PIB per capita. A Tabela 2 mostra os valores anuais dos emprstimos dos Fundos Constitucionais Financiamento do Nordeste, Norte e Centro-Oeste (FNE, FNO e FCO) e do BNDES por regio entre 2000 e 2012. Por exemplo, a referida tabela mostra que a participao da regio Nordeste nos desembolsos do BNDES que chegou a um mnimo de 7% (ou R$ 2,7 bilhes) em 2004 subiu para 13% (ou R$ 21 bilhes) em 2012, enquanto que no Sudeste chegou-se a um mximo de 62% (R$ 23 bilhes) em 2002, e diminuiu para 46%, em 2012 (R$ 72,4 bilhes). Atualmente, existem grandes investimentos em projetos estruturantes no Nordeste. Vale ressaltar que tem ocorrido tambm certa pulverizao de crdito entre pequenas e mdias empresas de diversos ramos (neste caso o BNB, que o operador do FNE, tem papel relevante no microcrdito). A partir da anlise desta tabela possvel observar o crescimento da participao nos investimentos (BNDES+Fundos) das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste no perodo analisado. Chega-se, em 2012, a uma participao das trs regies de 43% nos desembolsos do BNDES e dos referidos fundos (ver ltima linha da Tabela 2). Um fato digno de nota o grande crescimento dos investimentos no Nordeste, que tm proporcionado tanto um crescimento da capacidade produtiva da regio, quanto na diversificao de sua estrutura industrial. Nesse sentido, o primeiro fato estilizado que se observa no padro do desenvolvimento regional brasileiro a: #1: Diversificao dos investimentos produtivos no Nordeste. O crescimento nos financiamentos para o Nordeste foi uma resposta grande quantidade de projetos desenvolvidos nesta regio, principalmente nas reas de petroqumica, naval, elica, siderurgia, ferrovia, refinaria, celulose e automobilstica. importante observar que a diversificao e o adensamento das cadeias produtivas se constitui em fator determinante para a reteno dos efeitos multiplicadores dos investimentos na economia nordestina. No Boletim Regional do Banco Central (BCB, 2010), desenvolveu-se um indicador7 para avaliar a contribuio dos desembolsos do BNDES para a diversificao das indstrias da regio, realizados de 2004 a 2009. Ressalte-se que um indicador positivo significa diversificao produtiva visto que se realizou investimento em setores de menor participao na estrutura industrial pr-existente.
Tabela 2 - Emprstimos dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste,Norte e Centro-Oeste (FNE, FNO, FCO) e BNDES por regio (2000-2012)
2000 2.783 12% 569 37% 930 4% 697 45% 14% 3.659 7% 1.444 21% 31.415 61% 9.783 19% 46.980 5.702 45.536 9.852 26% 34% 6.618 53.598 8.689 29% 51.318 7.018 58.336 10.121 29% 37.581 58% 12.773 20% 64.892 7.331 72.223 14.538 30% 27% 1.974 9% 11% 3.749 28% 51.010 56% 17.408 19% 90.878 13.471 104.349 22.460 34% 5.755 9.881 15% 15% 17% 10.738 8% 3.183 22% 71.660 53% 20.677 15% 136.356 14.758 151.114 44.019 39% 2.064 9% 292 19% 13.008 56% 4.261 18% 23.046 1.558 24.604 5.777 30% 28% 27% 5.897 8.254 26.952 39.717 36.548 6.656 1.735 2.298 3.014 25.217 37.419 33.534 39.834 19% 16% 20% 22% 20% 4.826 6.092 6.842 8.683 9.551 57% 62% 60% 53% 61% 14.494 23.074 20.036 21.299 28.740 56% 63% 31% 21% 22% 979 1.439 920 1.172 1.468 7% 7% 8% 13% 7% 1.703 2.589 2.831 5.161 3.271 26% 26% 36% 23% 15% 454 605 1.075 1.321 976 986 1.110 2.054 2.441 3% 5% 2% 5% 3% 3% 5% 5% 8% 7% 2.569 15% 11.367 7% 4.253 24% 97.972 58% 30.126 18% 168.423 17.577 186.000 40.326 31% 860 1.881 712 1.954 1.616 1.626 3.461 4.952 11.214 11.748 17% 11% 34% 56% 63% 65% 58% 57% 62% 61% 60% 10.864 8% 1.869 10% 11.348 8% 5.547 30% 68.238 49% 29.655 21% 138.874 18.506 157.380 40.981 38% 302 254 1.019 3.209 4.174 4.588 4.247 7.669 9.134 10.755 11.091 13% 10% 9% 7% 8% 9% 8% 8% 16% 10% 14% 13% 11.970 54% 13.340 9% 4.283 19% 20.098 13% 5.861 27% 72.440 46% 29.065 19% 155.992 22.114 178.106 54.487 43% 3.334 3.784 3.112 2.737 3.803 4.836 5.322 7.627 22.067 17.211 18.768 21.048 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total 116.433 11% 68.981 57% 65.158 6% 20.439 17% 90.465 9% 32.281 27% 550.967 54% 189.740 19% 1.012.762 121.700 1.134.462 272.056 35%
(R$ em milhes, preos correntes)
Macrorregio
Fonte
Nordeste
BNDES
(NE)
BNDES Nordeste/BNDES Brasil
FNE
FNE/(FNE+FNO+FCO)
Norte
BNDES
(NO)
BNDES Norte/BNDES Brasil
FNO
FNO/(FNE+FNO+FCO)
Centro-Oeste
BNDES
(CO)
BNDES Centro-Oeste/BNDES Brasil
FCO
FCO/(FNE+FNO+FCO)
Sudeste
BNDES
BNDES Sudeste/BNDES Brasil
Sul
BNDES
BNDES Sul/BNDES Brasil
Brasil
BNDES (todas regies) (A)
NE, NO, CO
(FNE+FNO+FCO) (B)
Brasil
(BNDES+FNE+FNO+FCO) (C)
NE, NO, CO
BNDES (NE+NO+CO) (D)
Participao
=(B+D)/(C)
Fonte: Elaborao DIRUR-IPEA com dados do Ministrio da Integrao Nacional (MI) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
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Em resumo, o indicador de diversificao da estrutura produtiva condicionado pelos pesos dos trs maiores estados da regio (Bahia, Cear e Pernambuco), registrou sinal positivo no perodo 2004-2009, sugerindo que tem ocorrido um processo de diversificao produtiva no Nordeste. Vale ressaltar que os investimentos do setor da indstria de transformao tm grande peso nos investimentos produtivos totais na regio. Do total dos 125 bilhes investidos pelo setor produtivo na regio entre 2007 a 2010 (no inclui investimentos governamentais), cerca de 75% foram da indstria de transformao. Tais investimentos esto na siderurgia (Cear e Maranho), estaleiros (Pernambuco, Maranho, Alagoas e Bahia), refinarias (Pernambuco, Maranho e Cear), petroqumica (Pernambuco), setor automotivo (Pernambuco), farmoqumica (Pernambuco) e papel-celulose (Maranho e Bahia). Verificou-se, tambm, um crescimento da construo civil e de segmentos ligados ao consumo popular. 1.2 Distribuio espacial do crescimento econmico O crescimento econmico no Brasil, na ltima dcada, teve um padro diferenciado ao longo do territrio que beneficiou em maior medida as regies Norte e Nordeste. A distribuio espacial do crescimento econmico dos trs grandes setores da economia8 tambm apresentou um padro diferenciado. O Nordeste se destacou pelo crescimento do setor de comrcio e servios que sugere o segundo fato estilizado do padro de crescimento regional brasileiro no perodo: #2: Crescimento econmico puxado pelo consumo das famlias mais pobres. Alm do aumento dos investimentos no setor produtivo, discutidos anteriormente, houve durante toda a dcada de 2000 at o momento (FHC a Dilma) a construo de um aparato social, de transferncia de renda e aumentos reais do salrio mnimo, que deu poder de compra s classes mais baixas fazendo com que elas impulsionassem o consumo, especialmente da regio que concentra a maior proporo de pobres, i.e., o Nordeste. O Grfico 1 mostra o crescimento da renda domiciliar per capita entre 20012011 por dcimos da renda per capita. Fica evidente, a partir da anlise do grfico, que o contingente populacional que est nos dcimos mais pobres de renda per capita apresentaram um crescimento bem superior ao dcimo de renda per capita mais alta. Por exemplo, enquanto o crescimento da renda per capita do dcimo mais pobre foi de 91,2% entre 2001 e 2011, o crescimento da renda per capita do dcimo mais rico foi de apenas 16,6% no mesmo perodo.
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Grfico 1 - Variao por Dcimos de Renda Per capita na Dcada, Brasil (2001/2011)
Fonte: Neri e Souza (2012) utilizando os micro dados das PNADs de 2001 e 2011.
Ao se analisar o crescimento do PIB de comrcio e servios no Nordeste, verificase que este cresceu a uma taxa anual mdia de 4,48%, entre 2000 a 2010, ante uma mdia nacional de 3,47%. Sendo que no perodo 2005-2010 esta taxa de crescimento chegou a 6,1% ao ano, mais de 1 ponto percentual acima da mdia nacional. O crescimento do setor industrial do Nordeste tambm apresentou taxas superiores ao crescimento mdio brasileiro. Isto explica muito o crescimento mdio anual do PIB per capita nordestino (3,12%) acima da mdia brasileira (2,2%) entre 2000 e 2010 e nos dois subperodos analisados (ver Tabela 3). Ademais, o crescimento de vendas no varejo da regio Nordeste entre 2005 e 2011 est sempre acima da mdia nacional. Tabela 3 - Crescimento anual do PIB setorial das macrorregies brasileiras
Taxa mdia anual de crescimento do PIB agropecurio (2000-2010) 4,89% 2,00% 2,52% 2,73% 3,96% 2,93% Taxa mdia anual de crescimento do PIB agropecurio (2000-2005) 5,65% 2,91% 1,84% 0,50% 6,35% 2,83% Taxa mdia anual de crescimento do PIB agropecurio (2005-2010) 4,13% 1,08% 3,19% 4,96% 1,57% 3,04% Taxa mdia anual de crescimento do PIB industrial (2000-2010) 8,01% 4,50% 2,99% 3,04% 6,17% 3,60% Taxa mdia anual de crescimento do PIB industrial (2000-2005) 7,94% 4,98% 3,00% 2,62% 6,01% 3,54% Taxa mdia anual de crescimento do PIB industrial (2005-2010) 8,08% 4,01% 2,97% 3,46% 6,32% 3,67% Taxa mdia anual de crescimento do PIB de servios (2000-2010) 4,29% 4,48% 2,99% 3,69% 4,10% 3,47% Taxa mdia anual de crescimento do PIB de servios (2000-2005) 3,11% 2,84% 1,39% 2,70% 2,31% 1,95% Taxa mdia anual de crescimento do PIB de servios (2005-2010) 5,47% 6,11% 4,60% 4,68% 5,88% 4,99%
Macrorregies
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Brasil
Fonte: Elaborao do autor com dados do IBGE.
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1.3. Distribuio espacial dos recursos de algumas polticas pblicas A seguir empreende-se a anlise da distribuio espacial de algumas polticas pblicas. A Tabela. 4 mostra a regionalizao macrorregional dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento para o Nordeste (FNE), o Norte (FNO) e o CentroOeste (FCO), do Programa Bolsa Famlia (PBF), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), do Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF) e do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV). O nico instrumento de poltica explicitamente regional so os Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO) que foram institudos pela Constituio Federal de 1988 (art. 159) e regulamentados pela Lei n 7.827 de 27 de setembro de 1989. A fonte dos recursos de tais fundos proveniente de 3% da arrecadao federal do Imposto sobre a Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Estes trs fundos tiveram cerca de R$ 83,2 bilhes em operaes contratadas entre 2004 e 2010. Tabela 4 - Distribuio macrorregional dos recursos de algumas polticas pblicas
Fundos Constitucionais de Financiamento (2004-2010), R$ milhes 13.261 15,9% Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL 50.248 60,4% 0,0% 0,0% 19.726 23,7% 83.235 100% Bolsa Famlia (2004-2010), R$ milhes 8.154 10,5% 41.031 53,0% 18.173 23,5% 6.446 8,3% 3.659 4,7% 77.463 100% Benefcio de Prestao Continuada (BPC) (2004-2010),R$ milhes 9.794 9,9% 35.372 35,9% 34.002 34,5% 10.377 10,5% 8.935 9,1% 98.480 100% PRONAF (2000-2010), R$ milhes 7.098 8,5% 15.720 18,8% 16.921 20,2% 37.945 45,3% 5.997 7,2% 83.681 100% MCMV (2009-2012) (n de Unidades Habitacionais-UHs)* 85.762 11,6% 336.010 45,3% 191.815 25,9% 67.956 9,2% 60.207 8,1% 741.750 100%
Macrorregio
Norte
R$ em milhes, valores constantes de 2010 Fonte: Elaborao do autor com dados do MI, MDS. MDA e Ministrio das Cidades. * Referem-se ao total de UHs em empreendimentos contratados (ou propostas selecionadas nas ofertas pblicas de recursos) at junho de 2012.
A Figura 1 explicita a distribuio em nvel municipal dos recursos de quatro polticas ou programas: (a) Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO); (b) Bolsa Famlia; (c) PRONAF, e; (d) Minha Casa Minha Vida (MCMV).
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Figura 1 Distribuio espacial dos recursos de algumas polticas pblicas

a) Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO) 2004-2010 (b) Bolsa Famlia - 2004-2010
(c) Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF) - 2000-2010
(d) Minha Casa Minha Vida (MCMV) - 2009-2012
Fonte: Elaborao do autor com dados do MI, MDS, MDA e Ministrio das Cidades.
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A partir do exame destas polticas sobre o territrio, possvel observar que tais polticas tm um padro de alocao de recursos no homogneo no territrio. Supe-se, pois, que determinadas polticas, mesmo no tendo um objetivo regional explcito, podem ter efeitos em redues (ou incrementos) nas disparidades regionais. Este fato discutido brevemente a seguir. #3: Polticas nacionais agindo como poltica regional Por exemplo, Silvera Neto e Azzoni (2011) mostram a poltica social (que tem abrangncia nacional e no discrimina, a priori, a destinao de seus recursos por regio) agindo como poltica regional. Em relao aos programas Bolsa Famlia (Programa de transferncia de renda do governo Federal para as pessoas abaixo da linha de pobreza) e Benefcio de Prestao Continuada (BPC a garantia de um salrio mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios para sua subsistncia), Silvera Neto e Azzoni (2011) revelam que estes so responsveis por mais de 24 por cento na reduo das desigualdades regionais de renda (apesar de representar menos de 1,7 por cento da renda disponvel das famlias). Uma importante pergunta de pesquisa avaliar o quo importante so as demais polticas pblicas na reduo das desigualdades regionais de renda no Brasil. Existe crescente evidncia emprica que o chamado problema regional pode no estar intrinsicamente ligado regio, mas s caractersticas individuais das pessoas que esto localizadas naquela regio (BARROS, 2011; FERREIRA, 2004; PESSA, 2001). No por sorte que polticas de transferncia de renda, como o Programa Bolsa Famlia, tm mostrado impactos positivos na reduo das disparidades de renda per capita entre as regies brasileiras, mesmo no sendo este o objetivo explcito deste programa. (BARROS; ATHIAS, 2013; SILVERA NETO; AZZONI, 2011). Entretanto, importante salientar que a poltica regional deve focar nos fatores causadores das desigualdades e em sua reproduo. Isto quer dizer que polticas como o Programa Bolsa Famlia, que parecem surtir efeito para a reduo das desigualdades regionais, podem no ser suficientes para reduzir a reproduo de tais desigualdades de forma estrutural, i.e., o equilbrio regional tenderia a ser recomposto em nveis muito prximos ao anterior caso o programa fosse eliminado (BARROS, 2011). O desafio da poltica regional aplicar seus recursos em intervenes que, mesmo aps a sua descontinuidade, mantivesse a disparidade regional diminuda. 1.4 Evoluo dos indicadores socioeconmicos Com o intuito de ter uma melhor compreenso das desigualdades regionais no Brasil importante analisar as mltiplas dimenses do desenvolvimento regional. Um indicador sinttico possibilita essa anlise de forma mais simples e resumida. Utiliza-se, assim, o IDHM (ndice de Desenvolvimento Humano Municipal)9 que busca sintetizar uma realidade complexa em um nico nmero, e apresenta tambm seus
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trs componentes (renda, longevidade e educao)10 para os anos de 2000 e 2010. O ndice municipal e, portanto, calculou-se a mdia ponderada pela populao para a anlise macrorregional. A Tabela 5 apresenta o IDHM e seus trs componentes separadamente em 2000 e 2010, bem como a variao mdia anual dos ndices entre o perodo analisado11. Tabela 5 - Evoluo do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) entre 2000 e 2010
Macrorregio IDHM em 2000 Total IDHM em 2010 Variao mdia anual do IDHM entre 2000-2010 Renda IDHM-Renda em 2000 IDHM-Renda em 2010 Variao mdia anual do IDHM-Renda entre 2000-2010 IDHM-Longevidade em 2000 IDHM-Longevidade em 2010 Variao mdia anual do IDHM-Longevidade entre 2000-2010 IDHM-Educao em 2000 IDHM-Educao em 2010 Variao mdia anual do IDHM- Educao entre 2000-2010 Norte 0,524 0,666 2,4% 0,612 0,668 0,9% 0,708 0,795 1,2% 0,333 0,557 5,1% Nordeste 0,516 0,662 2,5% 0,586 0,654 1,1% 0,684 0,781 1,3% 0,343 0,569 5,1% Sudeste 0,673 0,764 1,3% 0,732 0,771 0,5% 0,770 0,841 0,9% 0,540 0,688 2,4% Sul 0,661 0,754 1,3% 0,713 0,765 0,7% 0,784 0,841 0,7% 0,516 0,664 2,5% Centro-Oeste 0,631 0,748 1,7% 0,708 0,762 0,7% 0,769 0,835 0,8% 0,462 0,658 3,5% Brasil 0,612 0,727 1,7% 0,692 0,739 0,7% 0,727 0,816 1,2% 0,456 0,637 3,3%
Educao
Longevidade
Fonte: Elaborao do autor com dados do Atlas do Desenvolvimento Humano Municipal (2013).
A partir da anlise da tabela, observa-se que as regies Norte e Nordeste apresentam os menores IDHM tanto em 2000 quanto em 2010. Entretanto, estas duas regies apresentaram crescimento superior mdia nacional entre 2000 e 2010. Isto tambm se verifica no IDHM das dimenses de renda, longevidade e educao. Em relao ao IDHM-Educao, Norte e Nordeste apresentaram taxas de crescimento duas vezes maiores que aquelas verificadas para o Sudestes. Entretanto, percebemse desigualdades ainda marcantes regionalmente, o que leva ao quarto fato estilizado. #4: Desigualdades educacionais ainda marcantes regionalmente Uma anlise mais cuidadosa da dimenso da educao capaz de evidenciar que estas desigualdades educacionais so marcantes regionalmente tanto do ponto de vista dos indicadores de desempenho educacional como tambm do que se gasto em termos per capita. Apesar do IDHM-Educao apresentar um avano mais rpido no Norte e Nordeste em relao s outras regies, se observarmos a taxa de analfabetismo no perodo iremos concluir que a queda no analfabetismo da populao de 15 ou mais anos de idade foi menor na regio Nordeste (-2,9% ao ano entre 2000 e 2010) quando comparado a mdia nacional, -3,2% a.a. (ver Tabela 1.A no Anexo A). Isto significou, por exemplo, um recuo da taxa de analfabetismo no Nordeste de 24,8% em 2000, para 18,5% em 2010. Enquanto isso, no Sudeste, o
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analfabetismo que era de 7,6% em 2000 e diminuiu para 5,3% em 2010. Por fim, verifica-se o gasto na educao bsica por aluno nas cinco macrorregies do Brasil. Estudo realizado pela Undime (2012), com o apoio da Fundao Ita Social e do Unicef, elaborou um perfil dos gastos educacionais nos municpios brasileiros em 200912. Tal pesquisa confirmou a existncia de forte desigualdade entre as macrorregies brasileiras. A Tabela 5 evidencia os valores estimados por aluno das redes municipais por macrorregio (Undime, 2012). Tabela 6 - Estimativa de valor por aluno das redes municipais por regio em 2009
Etapa/ modalidade Creche Pr-Escola Educao Infantil Sries Iniciais Sries Finais Ensino Fundamental EJA Brasil (em R$) 5.144,09 2.647,10 3.122,36 2.815,46 3.134,38 2.937,65 1.881,95 Norte (em R$) * 1.710,27 1.801,53 2.554,90 2.998,45 2.676,69 * Nordeste (em R$) 1.876,89 1.531,56 1.605,48 1.948,80 2.276,16 2.034,89 1.075,83 Centro-Oeste (em R$) 3.092,80 2.384,12 2.563,07 3.048,21 3.000,04 2.987,51 2.417,91 Sudeste (em R$) 8.272,43 3.757,21 4.971,26 3.649,11 4.322,81 3.897,77 2.778,52 Sul (em R$) 5.835,42 4.461,54 4.688,83 3.586,73 3.673,78 3.582,99 2.369,89
Fonte: Banco de dados da pesquisa Perfil dos Gastos Educacionais nos Municpios Brasileiros Ano base: 2009 (Undime, 2012). * Informaes sobre creche e educao de jovens e adultos (EJA) da regio Norte no foram divulgadas, por estarem acima da margem de segurana estabelecida pela pesquisa (Undime, 2012).
As diferenas regionais so maiores no gasto por aluno na creche, etapa em que as distncias entre Sul/Sudeste versus Nordeste so mais evidentes. Por exemplo, o valor por aluno na creche no Nordeste representa apenas 36,5% da mdia nacional. Por sua vez, o valor por aluno na creche no Sudeste 4,4 vezes maior do que o praticado no Nordeste13. Mesmo no ensino fundamental, que possui uma base redistributiva, via poltica de fundos h cerca de 15 anos, a diferena entre Sudeste e Nordeste de quase duas vezes (Undime, 2012). Tais diferenas no gasto so resultado das diferenas entre a arrecadao prpria dos municpios e transferncias intergovernamentais para a educao e tambm os diferentes custos (e.g., salrios) entre regies. Este diferencial de gasto entre regies , no mnimo, preocupante visto que este padro de dispndio pode repercutir na quantidade e qualidade do servio da educao bsica em cada regio. Com estes nmeros em mente temos que salientar que existe uma vasta literatura que estuda como as diferentes capacidades e habilidades pessoais representam parte substancial da variao do sucesso socioeconmico entre as pessoas e que parte desses diferenciais de habilidades se consolidam nos primeiros anos de vida das crianas (CARNEIRO et al., 2010). Heckman (2000), Carneiro; Heckman (2003) e Cunha; Heckman (2010), apresentam estudos detalhados sobre escolaridade, ciclo de vida da formao das habilidades e determinao de rendimentos que mostram a importncia das habilidades cognitivas (e.g., QI) e no cognitivas (pacincia,
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autocontrole, temperamento, etc.) para explicar o sucesso escolar e socioeconmico. Cunha et al. (2005) salientam os baixos retornos dos investimentos na infncia tardia e em polticas de remediao para os jovens que vivem em ambientes desfavorecidos, enquanto que tem-se elevados retornos dos investimentos nas crianas logo nos primeiros anos de vida e nos primeiros anos na escola.
1.5 Convergncia do PIB per capita em mltiplas escalas regionais No Brasil, a desigualdade interpessoal de renda marcante e ainda figura como uma das mais altas do mundo (Banco Mundial, 2012; Soares, 2010)14. Contudo, importante salientar um fato singular na histria recente do Brasil: a queda consistente da desigualdade interpessoal de renda, revelada por diferentes indicadores, aliada ao crescimento continuado da economia (em termos de PIB per capita) a partir de 2001 (ver Grfico A.1 no anexo A). Ademais, Resende e Magalhes (2013) mostraram que a desigualdade de renda no Brasil tambm se manifesta entre suas regies15 e que no existe uma escala de anlise capaz de sintetizar toda a dinmica regional e que seja mais precisa do que as outras, sendo que uma abordagem multiescalar revela-se til para um melhor entendimento das disparidades dos PIBs per capita regionais no Brasil. Neste sentido, pode-se dizer que no perodo 2000-2008, enquanto ocorreu uma convergncia dos PIBs estaduais, os PIBs municipais e microrregionais apresentaram uma tendncia de divergncia. Assim, chamamos este fato de convergncia com divergncia. #5: Convergncia com divergncia O processo de convergncia com divergncia pode ser descrito como uma tendncia dos PIBs per capita estaduais convergirem (i.e., a disperso entre eles diminui) enquanto que os PIBs per capita dos municpios apresentam uma dinmica divergente. Fato este que pode ser explicado, por exemplo, pela concentrao de investimentos em reas metropolitanas em relao s reas interioranas de cada estado. Isto faz com que municpios j ricos e dinmicos dentro de cada estado se distanciem (em termos de PIB per capita) dos municpios mais pobres. A seguir, analisa-se a dinmica do PIB per capita (nas escalas municipal-AMC16, microrregional, mesorregional e estadual) entre dois grupos: Norte e Nordeste e resto do pas17. O intuito desta breve anlise investigar processos de convergncia diferentes entre os clubes nas quatro escalas geogrficas examinadas. A partir do Grfico 2, possvel observar, em detalhes, toda a dinmica de convergncia (e divergncia) do PIB per capita em diferentes escalar geogrficas entre 1970 e 2008. A seguir, analisa-se apenas o perodo mais recente (20002008)18. A separao Norte-Nordeste e Resto do pas revela um movimento muito importante que ocorreu no Brasil entre 2000 e 2008: enquanto ocorre diminuio da
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disperso do PIB per capita entre os estados do Norte e Nordeste que fica em nvel menor que nos estados do resto do pas no final do perodo, quanto mais se reduz a escala territorial de agregao do PIB per capita, mais se percebe um aumento da disperso do PIB per capita no Norte-Nordeste. Isto , o nvel de disperso (medido pelo ndice de Gini) do PIB per capita entre os estados do grupo Norte e Nordeste diminui de modo similar dos estados do resto do pas, entre 2000 e 2008; enquanto que, a disperso do PIB per capita entre as microrregies e AMCs do grupo Norte/ Nordeste, em vez de se reduzir, passa a aumentar e termina o perodo em nveis bem maiores que em 2000. Grfico 2 - ndice de Gini para dois subgrupos do pas: Norte-Nordeste x Resto do pas
(a) Norte e Nordeste (b) Resto do pas
Fonte: Resende e Magalhes (2013).
2 O papel da avaliao das polticas pblicas19 As avaliaes visam responder a questes quando e como intervenes ou programas funcionam e tem por objetivo dar subsdios para decises em relao a melhorias, ampliaes ou modificaes que podem ser feitas em uma poltica ou programa especfico (BARTIK; BINGHAM, 1995). Uma questo importante como os objetivos de uma poltica pblica so definidos e as avaliaes realizadas? O ciclo de uma poltica pblica normalmente dividido em cinco etapas: (i) anlise (agendasetting); (ii) formulao (design); (iii) escolha (tomada de deciso); (iv) implementao; e, (v) avaliao de resultados. Em outras palavras, primeiro, os problemas so definidos e colocados na agenda; em seguida, as polticas so desenvolvidas, adotadas e implementadas e, finalmente, essas polticas sero avaliadas em relao a sua eficcia e eficincia (JANN; WEGRICH, 2007, p. 44). interessante notar que a avaliao dos resultados est associada fase final do modelo cclico do processo de
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poltica pblica, mas tambm est intimamente relacionada com os estgios iniciais, porque os efeitos verificados pela avaliao de resultados serviro como subsdios para as fases iniciais, sugerindo mudanas na poltica ou mesmo que ela termine. Vale ressaltar que estudos de avaliao formam uma subdisciplina separada. Por exemplo, a avaliao de resultados apenas um tipo dos vrios tipos de avaliao que pode ser definida em termos de tempo (por exemplo, ex-ante, ex-post) ou por nveis de complexidade da avaliao (por exemplo, monitorar as tarefas dirias ou avaliar o impacto sobre o problema). interessante notar que essa anlise da poltica pblica por etapas ou estgios criou diferentes linhas de pesquisa que focam em determinada etapa que seguem questes, perspectivas analticas e mtodos especficos ao invs de analisar todo o ciclo (JANN; WEGRICH, 2007). Alm disso, o processo poltico no segue esta sequncia em etapas distintas. Na verdade, estas etapas esto constantemente ligadas e envolvidas em um processo contnuo. Apesar das limitaes dessa forma de modelagem do processo de poltica pblica em etapas, introduzida por Lasswell (1956), utilizamos esta abordagem como um tipo ideal de planejamento racional de organizar e sistematizar a discusso em torno da avaliao de polticas. Com as limitaes em mente, a Figura 2 ilustra as cinco etapas do modelo do processo de poltica pblica. Figura 2 - Modelo cclico do processo de poltica pblica
Fonte: Elaborao do autor baseado em Jann and Wegrich (2007).
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A poltica de desenvolvimento regional segue este ciclo padro da poltica pblica. Por sua vez, avaliaes de polticas ou programas podem ser definidas de vrias formas. Por exemplo, a Unio Europeia (UE) desde a reforma dos Fundos Estruturais em 1988 criou um sistema de monitoramento e avaliao das intervenes de desenvolvimento regional financiados pela UE. vlido salientar que exceo de Resende (2012a, 2012b) para o caso do FNE, avaliaes que busquem captar os micro e macroimpactos tm sido negligenciados na literatura que estuda os impactos dos fundos de desenvolvimento regional tanto em relao ao Brasil (Silva et al.. 2009; Soares et al.. 2009) quanto internacionalmente (RODRGUEZ-POSE; FRATESI, 2004; DALLERBA, 2005; LEONARDI, 2006; ESPOSTI; BUSSOLETTI, 2008; DALLERBA; LE GALLO, 2008; ROMERO; NOBLE, 2008). Bachtler e Wren (2006, p. 143) explicam que a avaliao dos programas dos Fundos Estruturais e de Coeso da Unio Europeia deve ser realizada em pontos definidos no cronograma do programa: ex-ante para verificar alvos em momentos intermedirios para estabelecer a necessidade de medidas corretivas e ex-post para avaliar os resultados. Embora isso possa ser uma definio til, neste artigo, preferese discutir os tipos de avaliao por nveis de complexidade tendo em vista que a qualidade das metodologias de avaliao e os objetivos de cada um dos programas podem ser relativamente desiguais e diversificados. Por isso, segue-se a definio de Bartik e Bingham (1995) que entendem a avaliao como um processo contnuo que caminha de uma forma mais simples de avaliao (monitorando as tarefas dirias e avaliando as atividades do programa) para mtodos mais complexos (avaliando o impacto sobre o problema) como ilustrados na Figura 3. Figura 3 - Tipos de Avaliao por nveis de complexidade
Fonte: Bartik and Bingham (1995).
As avaliaes podem ser divididas em seis nveis que terminam com um julgamento se a poltica (ou um programa especfico) funciona, isto , soluciona o problema ou, pelo menos, o reduz. A avaliao de processo (monitoramento tarefas dirias, avaliao das atividades do programa e enumerao dos resultados) apenas fornece informaes sobre como melhorar um programa, ao invs de avaliar se o programa realmente bem sucedido (por exemplo, cria empregos ou diminui as
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desigualdades regionais do pas) que o papel da avaliao de resultados. A Tabela 7 resume a funo de cada tipo de avaliao por meio da enumerao de algumas perguntas gerais e exemplificativas que cada tipo de avaliao busca responder. Tabela 7 - Funo de cada tipo de avaliao
Tipo de avaliao (i) Acompanhar as tarefas dirias Pergunta que cada tipo de avaliao busca responder As obrigaes contratuais esto sendo alcanadas? Os integrantes da equipe de trabalho esto trabalhando onde e quando deveriam? O programa administrativamente adequado? As tarefas dirias so realizadas de forma eficiente? Funcionrios esto treinados adequadamente para o seu trabalho? Que atividades esto ocorrendo? Quem o alvo do programa (empresas, cidades, etc)? Quais problemas ou necessidades existem? Como o programa est sendo implementado? Qual o resultado das atividades descritas no processo de avaliao? O que aconteceu com a populao-alvo? Como a populao est diferente de antes? Ocorreram resultados imprevistos e eles so desejveis? Os objetivos do programa foram alcanados? Como os beneficirios do programa so diferentes do que eram antes? Os benefcios do programa superam os custos do programa? O que teria acontecido na ausncia do programa? O programa funciona? Quais so os outros fatores que podem ter contribudo para mudanas nos beneficirios? Para responder a essas perguntas deve ser estabelecida uma relao de causa e efeito entre o programa e os resultados. Ser que o subsdio "causou" um aumento do emprego na empresa-alvo? Quais alteraes que so evidentes no problema? O problema foi reduzido como um resultado da implementao do programa? Qual conhecimento foi gerado para a sociedade sobre o problema ou os caminhos para resolv-lo?
(ii) Avaliar as atividades do programa
(iii) Enumerar os resultados
(iv) Custos e Benefcios
(v) Medir a eficcia do programa
(vi) Avaliao do impacto sobre o problema
Fonte: Bartik e Bingham (1995, p. 2-3).
Esses seis nveis de avaliao fornecem uma estrutura de avaliao para as polticas regionais e tambm para as demais polticas pblicas. Em relao poltica regional brasileira, a avaliao pode inicialmente avaliar as atividades da poltica bem como enumerar seus resultados da aplicao dos recursos por meio de um diagnstico e anlise da situao atual dos instrumentos da poltica regional. Por outro lado, para demonstrar que um programa (ou poltica) cumpre suas metas, a avaliao deve estar nos nveis mais altos: medir a eficcia (por exemplo, o programa realmente cria empregos) ou avaliar o impacto (por exemplo, houve uma melhora na situao-problema). Alm disso, simplesmente porque um programa tem se mostrado substancialmente eficaz e tem resolvido o problema, isto no significa que deveria ter sido implementado. A anlise custo-benefcio precisa ser realizada para mostrar que os benefcios do programa superam seus custos. Estimar o retorno marginal de polticas uma tarefa central na anlise da relao custo-benefcio. A comparao entre benefcio marginal e custo marginal determina o tamanho ideal de um programa social (CARNEIRO et al., 2011). Existe uma literatura extensa que trata sobre os vrios mtodos de avaliao que incluem, por exemplo, tcnicas de matching e de propensity score, primeira-diferena, regresses de descontinuidade, dados em painel de efeito fixo e variveis instrumentais (BARTIK; BINGHAM, 1995; ANGRIST; PISCHKE, 2009; KHANDKER et al., 2010; PEIXOTO et al., 2012).
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Em resumo, a avaliao de polticas pblicas cumpre papel fundamental no aprimoramento das mesmas. Do ponto de vista regional, a avalio da poltica, explicitamente regional (FNE, FNO e FCO), e de outras polticas, implicitamente regional (Bolsa Famlia, Benefcio de Prestao Continuada, PRONAF, etc), importante para mensurar seus impactos e repercusses no territrio. Sabe-se que, mesmo se a poltica nacional (e no discrimina regies no territrio), seus impactos so diferenciados ao longo do territrio. Entender como cada uma das polticas pblicas influenciam o desenvolvimento das regies de suma importncia para compreendermos e apreendermos quais os melhores instrumentos para diminuir as desigualdades regionais brasileiras. Nesse sentido, cada vez mais urgente averiguar se as polticas ou programas atingiram ou no seus objetivos iniciais, qual a magnitude de seus efeitos ou impactos, alm da importncia de se comparar os custos e benefcios de cada uma das polticas pblicas para que se possa determinar o tamanho ideal das polticas e os melhores instrumentos para atingir os objetivos determinados inicialmente. 3 Desafios e oportunidades para as polticas pblicas de planejamento e desenvolvimento regional Existe uma onda crescente de interesse tanto sobre o tema do desenvolvimento regional quanto sobre as avaliaes de polticas. No campo internacional, isso salientado por Barca et al. (2012) que examinam o repensar sobre as formas de interveno da poltica de desenvolvimento regional que tm emergido, quais sejam, as abordagens baseadas em regies versus as polticas no espaciais (i.e., sem um foco explicitamente regional). Este repensar tem ocorrido a partir de uma srie de relatrios altamente influentes sobre o tema produzido pelo Banco Mundial (2009), a Comisso Europeia (BARCA, 2009), a OCDE (2009a, 2009b), a Corporacin Andina de Fomento (CAF, 2010) e por Sapir et al. (2004). Barca et al. (2012) advogam em favor de polticas baseadas em regies20, em contraste com o relatrio de Sapir (2004) e o relatrio do Banco Mundial (2009). Pontua-se que, apesar do maior debate sobre as questes do desenvolvimento regional, necessrio uma discusso aprofundada sobre as evidncias que os estudos acadmicos tm trazido luz na discusso de poltica regional no Brasil, e no mundo, para sua efetiva reformulao e avaliao. Por exemplo, deve-se ter em mente a necessidade de uma proviso adequada tanto de infraestrutura fsica (logstica, mobilidade urbana, energia, etc.), quanto de infraestrutura social (educao, atendimento de sade e condies adequadas de habitao) para alcanarmos um melhor padro de qualidade de vida da populao localizada em diferentes pontos do territrio. A poltica regional deve focar nos fatores causadores das desigualdades entre regies no sentido que as intervenes propostas sejam capazes de reduzir a
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reproduo de tais desigualdades de forma estrutural e duradoura. No Brasil, cabe ressaltar as tentativas de aprimoramento da poltica regional brasileira com o avano da discusso da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)21 instituda pelo Decreto n 6.047 de 2007. Tal poltica tem se aprimorado tanto do ponto de vista da maior disponibilidade de recursos quanto em termos institucional/legal e do processo de monitoramento e avaliao da poltica. Nesse cenrio de aprimoramento da poltica ainda necessrio definir um sistema para monitoramento e avaliao dos instrumentos da poltica regional brasileira que abranja todas as formas de interveno, tanto no nvel da empresa/individual, quanto ao nvel macro (municpios, microrregies, estados e macrorregies). imprescindvel avaliar o impacto de cada uma das alternativas e analisar o custo-benefcio dos instrumentos a serem utilizados. Alm disso, deve-se ter em mente que as polticas de planejamento e desenvolvimento regional devem ser capazes de acordar os diferentes nveis de governo desde os agentes locais at o governo federal, se necessrio com o intuito de melhor executar a referida poltica. Estes so alguns dos desafios que esto postos e devem ser superados pelos formuladores de polticas com foco regional. Entretanto, tais desafios so tambm oportunidades para transformar a maneira de fazer poltica de desenvolvimento regional e melhorar de forma consistente o padro de vida das pessoas que realmente necessitam. Notas
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No Brasil, a desigualdade interpessoal de renda marcante e, mesmo com a queda recente, em 2008, esta ainda se classificava entre a quinta mais alta do mundo (Banco Mundial, 2012; Soares, 2010). Vale ressaltar que apesar do PIB per capita ser utilizado usualmente como medida de bem-estar para demonstrar um problema regional no Brasil, possvel que as diferenas regionais entre PIBs per capita sejam consequncia de especializaes produtivas ou preferncias individuais, mas no levem a qualquer desigualdade de oportunidade entre indivduos que vivem em regies diferentes como discutido em Barros (2011). Outro trabalho interessante o de Behrens e Thisse (2007) que salientam que, do ponto de vista terico, o conceito de regio problemtico. A este respeito, eles argumentam que it is well known how poorly representative the so-called representative consumer may be (KIRMAN, 1992). Likewise, the word industry is still in search of a well-defined theoretical meaning (TRIFFIN, 1940). Grouping locations within the same spatial entity, called a region, gives rise to similar difficulties. It is, therefore, probably hopeless to give a clear and precise answer to our first question (What is a region?), which is essentially an empirical one. When we talk about a region, we must be happy with the same theoretical vagueness that we encounter when using the concept of industry. Note that both involve some intermediate level of aggregation between the macro and the micro (BEHRENS; THISSE, 2007, p. 459). So Francisco do Conde apresenta o maior PIB per capita municipal brasileiro em 2010 (R$ 297 mil per capita), devido a conjuno de dois fatores: grande presena da indstria do petrleo e pequena populao residente (cerca de 33 mil habitantes).
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O MAUP est associado s incertezas sobre a escolha do nmero de zonas (ou sistemas de zoneamento) e suas implicaes para anlise espacial (OPENSHAW; TAYLOR, 1981). Nesse sentido, Diniz (2013) apresenta uma discusso sobre a dinmica regional e o ordenamento do territrio brasileiro que reflete sobre a diviso poltico-administrativa brasileira e as diferentes formas institucionais de organizao, concluindo sobre as polticas territoriais e sua indissociabilidade das polticas urbanas. Cunhado de ndice de Sinalizao de Diversificao da Estrutura Industrial (SD). Ver Grfico A.1 (no Anexo A) para informaes sobre a participao de cada setor na economia nas cinco macrorregies do Brasil. IDHM calculado a partir da mdia geomtrica dos ndices das dimenses Renda, Educao e Longevidade, com pesos iguais. O IDHM - Dimenso Renda obtido a partir do indicador renda domiciliar per capita. O IDHM - Dimenso Longevidade obtido a partir do indicador esperana de vida ao nascer. O ndice sinttico da dimenso Educao obtido atravs da mdia geomtrica do subndice de frequncia de crianas e jovens escola, com peso de 2/3, e do subndice de escolaridade da populao adulta, com peso de 1/3. A Tabela 1.A (Anexo A) apresenta outras variveis socioeconmicas em nvel macrorregional. Os dados da pesquisa so apresentados por etapa (creche, pr-escola, ensino fundamental sries iniciais e ensino fundamental sries finais) e por modalidade (educao de jovens e adultos). Tambm so apresentados dados agrupados de educao infantil e ensino fundamental, que permite a comparao com os nmeros registrados no Siope (Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao). Segundo Undime (2012) estados das regies com menor capacidade de gerao de recursos prprios ou de outras fontes adicionais de financiamento educacional convivero com valores por aluno inferiores s demais regies. Esta caracterstica da desigualdade regional mostra que os avanos de equalizao realizados pela poltica de fundos devem ser relativizados. De 2001 a 2009, a desigualdade medida pelo ndice de Gini caiu de 0,59 para 0,54. O ndice de Gini varia entre perfeita equidade (=0) e perfeita desigualdade (=1). Um ponto interessante nesta discusso compreender em que medida a existncia de disparidades entre os PIBs per capita regionais realmente um problema regional. Monastrio (2009) destaca os diversos conceitos de problema regional e descreve as vrias vises sobre o tema. Ver tambm nota de rodap n 2. valido salientar que as AMCs foram definidas por Reis et al. (2005) como grupos de municpios cujas fronteiras so mantidas constantes entre 1970 a 2008. Tal definio busca resolver o problema comparabilidade gerada pelo aumento do nmero de municpios ao longo do perodo. A classificao de regies em clubes (ou grupos) similares tem sido a abordagem adotada em alguns estudos recentes e tem corroborado esta hiptese para o caso brasileiro (MAGALHES; BOUERI, 2009; COELHO; FIGUEIRDO, 2007; CRAVO, 2010; RESENDE, 2011; CRAVO; RESENDE, 2012). De maneira quase que consensual, os clubes so formados por dois grupos: regies Norte e Nordeste; e regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste (ou resto do pas). Para uma anlise mais completa ver Resende e Magalhes (2013). Essa seo se baseou em Resende (2012c). The place-based approach therefore argues that there are alternative pathways to development, which require attention to detail and the institutional context. Mega-urban growth at the top of the urban hierarchy, as advocated by the World Bank (2009), is just one such development option, an option which brings its own challenges with it, and an option which so far has not been demonstrated to be an optimal solution (HENDERSON, 2010). The World Bank (2009) has effectively given up on institutional reform as an essential part of the development process and substituted it with megaurban growth, thereby foregoing all of the alternative pathways. In contrast, by acknowledging the limits of the central state to design good local development policies, place-based strategies recognize the need for intervention based on partnerships between different levels of governance,
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both as a means of institution-building and also of identifying and building on local knowledge (PIKE et al., 2007) (BARCA et al., 2012, p. 147).
21
Para maiores detalhes sobre a PNDR, vide <http://www.integracao.gov.br/politica-nacional-dedesenvolvimento-regional-pndr>.
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Anexo A Grfico A.1 Proporo do PIB setorial em relao ao PIB total (2000-2010)
Fonte: Elaborao do autor com dados do IBGE.
Grfico A.2 - ndice de Gini e PIB per capita para o Brasil (1970-2009)
Fonte: Elaborao do prprio autor com dados Ipeadata. Obs.: ndice de Gini entre 1971 e 1979 estimados por interpolao.
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Tabela 1.A Indicadores socioeconmicos por macrorregio (2000-2010)

Indicador Regio Renda per capita em 2000 (R$ a preos constantes de 2010) Renda per capita em 2010 (R$ a preos constantes de 2010) Variao mdia anual da renda per capita entre 2000-2010 Proporo (%) de crianas em situao domiciliar de baixa renda (<1/4 do SM) em 2000 Proporo (%) de crianas em situao domiciliar de baixa renda (<1/4 do SM) em 2010 Variao mdia anual da proporo de crianas em situao domiciliar de baixa renda entre 2000-2010 ndice de Gini da renda domiciliar per capita em 2000 ndice de Gini da renda domiciliar per capita em 2010 Variao mdia anual do ndice de Gini entre 2000-2010 Taxa de mortalidade infantil em 2000 Taxa de mortalidade infantil em 2010 Variao mdia anual da taxa de mortalidade infantil entre 2000-2010 Sade Nmero de mdicos por mil habitantes em 2000 Nmero de mdicos por mil habitantes em 2010 Variao mdia anual do nmero de mdicos por mil habitantes entre 20002010 Taxa de analfabetismo (% da populao de 15 ou mais anos no alfabetizada) em 2000 Taxa de analfabetismo (% da populao de 15 ou mais anos no alfabetizada) em 2010 Variao mdia anual da taxa de analfabetismo entre 2000-2010 Norte 356.3 494.1 3.3% 53.9 Nordeste 305.1 458.6 4.1% 63.8 Sudeste 766.4 943.3 2.1% 24.5 Sul 674.5 919.9 3.1% 24.6 CentroOeste 679.4 935.1 3.2% 28.1 Brasil 585.9 767.0 2.7% 39.9
Renda domiciliar
39.7
43.2
14.8
11.5
14.9
25.8
-3.1% 0.65 0.63 -0.4% 28.6 21.0 -3.1% 0.4 0.9 7.6%
-3.9% 0.67 0.63 -0.6% 41.6 19.1 -7.8% 0.8 1.1 3.0%
-5.0% 0.61 0.59 -0.4% 19.2 13.4 -3.5% 2.0 2.5 2.4%
-7.6% 0.59 0.53 -1.0% 17.0 11.6 -3.9% 1.4 2.1 3.7%
-6.4% 0.64 0.60 -0.6% 20.9 15.9 -2.7% 1.2 1.8 3.5%
-4.4% 0.65 0.61 -0.6% 27.4 16.0 -5.4% 1.4 1.9 2.9%
15.6
24.8
7.6
7.2
10.1
12.8
Educao
11.1 -3.4%
18.5 -2.9%
5.3 -3.6%
5.0 -3.7%
7.0 -3.6%
9.4 -3.2%
Fonte: Elaborao do prprio autor com dados do Datasus a partir de informaes dos Censos de 2000 e 2010.
DESENVOLVIMENTO E ENGAJAMENTO REGIONAL: O PAPEL DAS UNIVERSIDADES

Maurcio Serra Cssio Rolim Introduo H uma estreita ligao entre educao e desenvolvimento, a qual plenamente endossada pela literatura econmica que mostra ser a educao um fator de extrema relevncia para se alavancar o desenvolvimento de um pas. Esta concepo tem suas razes em Adam Smith (1981), que salientava no seu livro A Riqueza das Naes, publicado em 1776, que a acumulao de conhecimento de um trabalhador era uma espcie de instrumento que servia para aumentar a sua produtividade, sendo este conhecimento uma espcie de capital. Quase dois sculos depois, a educao passou a ser concebida como capital humano e a concepo de sua importncia para o processo de desenvolvimento se transformou, principalmente atravs de trabalhos seminais de economistas como Schultz (1961; 1963; 1971), Becker (1964) e Mincer (1958), na teoria do capital humano. A teoria do capital humano veio para solidificar a viso de que imperativo no s uma contnua ateno, como tambm o provimento dos recursos indispensveis para que a educao possa se desenvolver progressivamente e gerar os frutos esperados. A consequncia natural dessa ampla aceitao foi a considervel expanso no mundo, tanto em termos numricos quanto em variedade de tipos, de instituies de ensino superior nas ltimas dcadas do sculo passado, fato este acompanhado por uma crescente interdependncia e competio de uma economia mundial cada vez mais baseada no conhecimento e na inovao. Neste contexto, novos e distintos desafios so gerados, tais como os impactos causados por uma crescente internacionalizao do ensino superior, o questionamento acerca da importncia de se ter universidades de pesquisa nos pases em desenvolvimento, as novas tecnologias e as decorrentes mudanas no ensino e na pesquisa, a necessidade de se repensar a misso das universidades para este comeo de sculo XXI (os modelos napolenico e humboldtiano tm sido cada vez mais questionados em face das novas e urgentes necessidades das sociedades), as novas formas de governana das instituies de ensino superior, as recentes possibilidades de financiamento para a educao superior e a interao entre universidades e comunidades. Os desafios, como se pode notar, so inmeros e considerveis e dentre eles o do engajamento regional das universidades assume um papel extremamente relevante.
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A contribuio das universidades para o desenvolvimento social e econmico de uma nao inquestionvel. Entretanto, a literatura acerca da contribuio para o desenvolvimento de suas regies ainda recente, e, portanto, muito incipiente. Este novo foco est associado s mudanas que tm ocorrido num mundo cada vez mais competitivo em que o ambiente regional/local, proporcionador de conhecimentos e capacidades, passa a ser um fator fundamental na determinao da habilidade dos agentes econmicos em competir numa economia globalizada. Nesse sentido, as universidades engajadas em suas regies podem se transformar em instrumentos essenciais do seu processo de desenvolvimento socioeconmico. O objetivo deste captulo analisar o papel das universidades no processo de desenvolvimento regional das regies em que esto inseridas. Para tanto, o captulo est estruturado em cinco sees, alm dessa introduo. A primeira seo apresenta um breve panorama do sistema de ensino superior brasileiro. Na segunda seo, o foco de anlise o estado da arte da cincia, da tecnologia e da inovao no Brasil. A terceira seo objetiva apresentar o arcabouo terico responsvel por conectar duas importantes preocupaes: universidades e desenvolvimento regional. O engajamento regional das universidades o objeto da quarta seo, sendo as consideraes finais a respeito das oportunidades e desafios do papel das universidades no processo de engajamento e desenvolvimento regional tecidas na quinta e ltima seo. 1 O sistema de ensino superior brasileiro: um breve panorama De acordo com os dados do censo da educao superior de 2010 (INEP , 2012), o sistema nacional de ensino superior composto por 2.378 IES (Instituies de Ensino Superior), das quais 278 so pblicas e 2.100 privadas. Dentro deste universo, os dados revelam que 88,3% das IES so privadas ao passo que apenas 11,7% so pblicas, sendo que a distribuio destas ltimas se d da seguinte forma: 4,5% estaduais, 4,2% federais e 3% municipais. Quando se analisa o conjunto de distintas instituies existentes no pas, podese verificar claramente que h um domnio absoluto das faculdades em relao s demais organizaes acadmicas (faculdades, universidades, centros universitrios, IFs e Cefets). De fato, das 2.378 IES existentes em 2010, 85,2% eram faculdades, 8% universidades, 5,3% Centros Universitrios e apenas 1,6% IFs e Cefets (INEP , 2012). Entretanto, precisamente nas universidades que esto concentradas uma melhor qualidade de ensino e, ao mesmo tempo, grande parte das pesquisas e dos cursos de ps-graduao, principalmente os cursos stricto sensu (mestrado, mestrado profissional e doutorado). Todos esses nmeros acima revelam a preponderncia absoluta das instituies privadas no Brasil. Ao se analisar os dados retrospectivamente, tal como na figura
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abaixo, eles mostram um fenmeno inquestionvel no pas: a expanso do sistema de ensino superior teve no setor privado o seu grande responsvel. De fato, em 1993, havia um total de 873 IES, sendo 221 pblicas e 652 privadas. Aps dezessete anos, esse quadro se transformou com 278 IES pblicas e 2.100 privadas, o que significa que enquanto as IES pblicas cresceram 25,8% nesse perodo, as privadas tiveram um crescimento de 222,1%. Em 2010, o Brasil tinha 6.379.299 alunos matriculados em cursos de graduao, sendo importante ressaltar que esse total representa mais do que o dobro das matrculas de 2001 (INEP , 2012). Conforme mencionado anteriormente, a expanso do sistema foi centrada no crescimento das IES privadas, que, em 2010, respondiam por 74,2% do total de matrculas. bem verdade que no perodo de 2001 a 2010 houve uma significativa expanso do setor pblico, uma vez que as IES federal e estadual apresentaram um crescimento no nmero de matrculas de aproximadamente 85,9% e 66,7%, respectivamente. Figura 1 Evoluo do N de IES por Categoria Adm.,1993 2010
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do INEP , 2012.
A tabela 1 mostra claramente o aumento da titulao das funes docentes nas IES pblicas e privadas entre 2001 e 2010. Esse aumento pode ser explicado pela elevao do nmero de docentes com doutorado e mestrado e, ao mesmo tempo, pela correspondente reduo de docentes que tinham, no mximo, a titulao de especialistas. De fato, na categoria pblica, por exemplo, o percentual de doutores passou de 35,9%, em 2001, para 49,9%, em 2010; ao passo que o percentual de mestres teve um ligeiro crescimento, ou seja, passou de 26,9%, em 2001, para 28,9%, em 2010; e, para os docentes com no mximo a titulao de especialistas, houve
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uma expressiva reduo na medida em que o percentual passou de 37,3%, em 2001, para 21,2%, em 2010. Ao se direcionar o foco de anlise para a categoria privada, nota-se claramente que o percentual de docentes com o ttulo de mestre predominante, pois passou de 35,4% das funes docentes, em 2001, para 43,1%, em 2010. Esse aumento foi acompanhado pela reduo do percentual de docentes com at especializao, que passou de posio dominante, em 2001, de 52,5%, para 41,5% em 2010. Cabe aqui sublinhar que o percentual de doutores teve um ligeiro crescimento, pois passou de 12,1% em 2001 para 15,4% em 2010. Um aspecto importante de ser ressaltado, e que fica patente com os dados apresentados na tabela 1, o fato de o percentual de doutores nas IES privadas, apesar do seu aumento entre 2001 e 2010, ser muito inferior ao das instituies pblicas, que tm 3,2 vezes o nmero de doutores nas IES privadas. Esses nmeros apenas corroboram a assertiva de que as universidades pblicas no s tm uma melhor qualidade de ensino, como tambm realizam grande parte das pesquisas relevantes bem como oferecem os principais cursos de ps-graduao do pas. Tabela 1 Evoluo da participao da titulao docente por categoria administrativa (pblica e privada) - Brasil e Regies 2001 e 2010
Brasil/ Regies Brasil CO4 NE N6 SE7 S
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Ano 2001 2010 2001 2010 2001 2010 2001 2010 2001 2010 2001 2010
PBLICA At Esp .
1
PRIVADA Dout. 35,9 49,9 26,2 41,4 21,2 37,4 13,2 27,1 51,5 65,6 34,1 52,9
3
Mest. 26,9 28,9 25,8 29,4 30,9 34,1 29,3 36,1 23,3 21,7 28,8 31,9
At Esp. 52,5 41,5 60,0 50,1 57,7 48,4 64,1 55,9 50,8 38,5 51,3 36,9
Mest. 35,4 43,1 32,4 39,8 35,1 41,9 30,7 37,1 35,1 42,9 37,8 47,6
Dout. 12,1 15,4 7,6 10,1 7,2 9,7 5,2 7,0 14,1 18,6 10,9 15,5
37,2 21,2 48,0 29,2 47,9 28,5 57,5 36,8 25,2 12,7 37,1 15,2
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do INEP , 2012. Obs: Esp1- Especializao; Mest.2 Mestrado; Dout.3 Doutorado; CO4 Centro-Oeste; NE5 Nordeste; N6 Norte; SE7 Sudeste; e S8 Sul.
Alm dos dados mencionados anteriormente, a tabela 1 tambm apresenta nmeros que mostram claramente um srio problema do sistema nacional de ensino superior: a disparidade regional. Por exemplo, as IES pblicas das regies mais ricas do pas, o Sudeste e o Sul, apresentavam, respectivamente, 65,6% e 52,9% dos seus docentes com doutorado, ao passo que na regio Norte, a mais pobre, tinha somente 27,1% de doutores. Com exceo das regies economicamente mais pujantes, as
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outras trs apresentavam mdias inferiores nacional. Se as IES privadas so responsveis, tal como mencionado anteriormente, por aproximadamente 75% dos alunos matriculados nos cursos de graduao do pas, esse percentual se inverte quando o foco a ps-graduao. De fato, as IES pblicas atendem mais do que 80% das matrculas existentes nos cursos de psgraduao (ver Figura 2). A responsabilidade pela grande maioria dos programas de ps-graduao no pas tem gerado efeitos bem positivos para as IES pblicas, que realizam as principais pesquisas, oferecem os melhores cursos, tanto de graduao quanto de ps-graduao, e no por mera coincidncia que esto bem colocadas nos rankings nacionais e internacionais. Figura 2 - Percentual de Matrculas na Graduao e na Ps-Graduao por Categoria Administrativa, 2010
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do INEP , 2012.
Torna-se importante ressaltar que o fato de a pesquisa cientfica ser praticamente um atributo das IES pblicas tem resultados muito particulares no Brasil, conforme ser verificado na prxima seo. 2 Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil No Brasil, pode-se afirmar que a poltica de Cincia, Tecnologia e Inovao (CT&I) surgiu a partir da segunda metade do sculo passado, fundamentalmente com a criao do CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico), da CAPES (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior) e do FNDCT (Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico). A principal preocupao poca era com a formao de recursos humanos, pois a sua capacitao era concebida como um aspecto de extrema relevncia para o
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desenvolvimento cientfico e tecnolgico do pas. De fato, o avano nessa rea visvel. Por exemplo, as IES brasileiras tinham, em 1990, 27.753 mestres e 16.939 doutores (INEP , 1999), ao passo que elas, em 2010, j contavam com o expressivo nmero de 130.291 mestres e 98.195 doutores (INEP , 2012), ou seja, em apenas duas dcadas o nmero de mestres cresceu cerca de 4,5 vezes e o de doutores aproximadamente 5,8 vezes. Cabe aqui sublinhar que esse avano foi acompanhado pelo aumento da produo cientfica nacional. No que tange a este aspecto em particular, a tabela 2 apresenta a produo cientfica nacional no perodo de 2000-2010 em funo dos diretrios dos grupos de pesquisa do CNPq. Os dados abaixo mostram claramente que h um aumento do nmero no s de pesquisadores, como tambm das publicaes cientficas ao longo de uma dcada. Em relao a estas ltimas, cabe aqui destacar a produo internacional, que cresceu praticamente 3 vezes. Tabela 2 Brasil: Produo Cientfica, segundo Meio de Divulgao no Diretrio dos Grupos de Pesquisa do CNPq, 2000-2010
Ano Total de autores Artigos especializados Pesquisadores 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 53.519 54.686 54.428 66.051 66.600 73.028 71.733 79.516 78.436 75.889 69.943 44.579 46.634 50.408 54.072 56.543 63.333 65.214 76.121 79.504 80.645 72.915 24.171 26.910 29.271 38.298 42.472 46.839 51.328 59.405 65.619 66.996 66.693 55.717 58.916 65.752 75.415 83.425 90.962 91.853 102.700 99.519 96.931 86.033 4.004 4.401 4.544 5.026 5.339 5.788 6.120 6.221 7.336 7.494 6.715 16.036 17.836 18.761 23.008 24.858 28.598 34.572 34.908 40.110 40.898 38.468 30.841 32.946 36.562 58.956 65.024 80.828 82.666 97.183 97.472 95.576 92.249 Livros e captulos de livro Outras publicaes (1)
Fonte: MCTI, 2012. Nota: (1) texto em jornais ou revistas (magazines) e demais tipos de produo bibliogrfica (partitura musical, traduo, etc.).
Apesar do aumento da produo cientfica nacional ser um fato notrio e incontestvel, tem-se um quadro mais realista quando ela colocada dentro de um contexto internacional. Nesse sentido, a Figura 3 mostra o crescimento da produo cientfica brasileira em relao Amrica Latina e ao mundo. Embora esse crescimento seja visvel, a produo cientfica brasileira tem um peso expressivo no universo latino-americano, mas ainda muito limitada no contexto mundial.
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Figura 3 Percentual de Artigos Nacionais Publicados em Peridicos Indexados pela Thomson/ISI: 1981, 1991, 2001 e 2009
Fonte: MCTI, 2012.
Em relao aos gastos em P&D, o Brasil, da mesma maneira, tem realizado esforos considerveis neste campo. A Figura 4 apresenta um quadro comparativo dos dispndios em P&D feitos por alguns pases selecionados no decorrer da dcada passada. Conforme pode ser verificado, o Brasil aumentou os seus gastos em P&D no perodo de 2001 a 2009 ficando, por exemplo, muito prximo do Canad e superando a Espanha, pases desenvolvidos. Entretanto, esses gastos so bem inferiores ao dos outros pases, desenvolvidos e em desenvolvimento, o que significa dizer que ainda h um longo caminho a ser percorrido pelo pas. Figura 4 - Dispndios Nacionais em P&D de Pases Selecionados: 2001, 2005 e 2009
Fonte: MCTI, 2012.
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Essa anlise no se modifica muito quando a comparao feita tendo por base o PIB dos pases. De acordo com a Figura 5, pode-se verificar que o Brasil perde um pouco da sua importncia relativa, mas mesmo assim fica prximo de pases como a China, Espanha e Rssia, e, por outro lado, muito distante de outros, como Japo, Coreia e Estados Unidos. Figura 5 - Dispndios em P&D em Relao ao PIB de Pases Selecionados: 2001, 2005 e 2009
Fonte: MCTI, 2012.
Torna-se necessrio destacar uma caracterstica brasileira em relao P&D: o fato de o dispndio do setor privado ser inferior ao do setor pblico, o que pode ser verificado na Figura 6. Isto no um fator positivo na medida em que a cincia, a tecnologia e a inovao dependem, e muito, do esforo do governo federal e, numa parcela mais modesta, dos governos estaduais. Figura 6 Brasil: Dispndio em P&D dos Setores Pblico e Privado, 2001-2010
Fonte: MCTI, 2012.
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A pesquisa predominantemente realizada nas universidades, principalmente as pblicas, que, conforme mencionado anteriormente, congrega a maior quantidade de docentes com mestrado e doutorado. Os centros universitrios, faculdades, IFs, Cefets, institutos e empresas (pblicas e privadas) tambm produzem pesquisas, mas sua escala bem mais reduzida. Embora o Brasil, tal como em outros aspectos, tenha mostrado evoluo em relao ao nmero de patentes nas ltimas dcadas, os dados mostram que h ainda um longo caminho a ser trilhado para que se consiga converter todo o crescimento da produo cientfica em incremento do nmero de patentes. Na figura abaixo, pode-se notar que o nmero de pedidos de patentes do Brasil superior ao dos pases latino-americanos, mas ainda muito inferior ao dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, como o caso, por exemplo, da Coreia, China e Cingapura. Figura 7 - Pedidos de Patentes de Inveno1 Depositados no Escritrio de Marcas dos EUA: Pases Selecionados, 2010
Fonte: MCTI, 2012. Notas: (1) apenas patentes de utilidade; (2) nos anos de 1980 e 1990 foram somados os nmeros da Alemanha Ocidental e Oriental; (3) nmeros da Repblica Popular da China; (4) nos anos de 1980 e 1990 os nmeros referem-se a URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas.
O quadro abaixo apresenta dois rankings, um para a produo cientfica e outro para a inovao, com alguns pases selecionados. Pode-se observar que o Brasil est em dcimo terceiro lugar na produo cientfica, que , sem dvida alguma, uma boa colocao e retrata bem os esforos que vem sendo realizados no pas para o aumento da produo cientfica. J no ranking de inovao, o Brasil
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est em quadragsimo stimo lugar, uma colocao que est longe de ser ideal, principalmente para um pas que tem buscado promover inovaes como forma de alavancar o seu desenvolvimento. Esse quadro mostra claramente que h um divrcio acentuado entre o que se produz cientificamente e a gerao de inovaes, sendo um dos problemas apontados pela PINTEC (Pesquisa de Inovao) a relativa falta de investimentos do setor privado, que inferior ao do setor pblico, tal como foi mencionado anteriormente. Quadro 1 Ranking de Produo Cientfica e de Inovao, Pases Selecionados
Produo Cientfica Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 EUA CHINA REINO UNIDO ALEMANHA JAPO FRANA CANAD ITLIA ESPANHA NDIA CORIA DO SUL AUSTRLIA BRASIL HOLANDA RSSIA Pas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 29 47 56 Inovao Ranking Pas SUA SUCIA SINGAPURA HONG KONG FINLNDIA DINAMARCA EUA CANAD HOLANDA REINO UNIDO CHINA BRASIL RSSIA
Fonte: CGEE/MCT, 2012. Obs: Pases com maior participao % em relao ao total
3 Universidades e Desenvolvimento Regional: o arcabouo terico Nas ltimas dcadas foi retomado, de maneira enftica, o debate sobre o papel da inovao no desenvolvimento econmico. Em uma sociedade crescentemente dominada pelo conhecimento, as vantagens comparativas, estticas ou ricardianas, baseadas em recursos naturais, perdem importncia e ganham destaque as vantagens construdas e criadas, cuja base est exatamente na capacidade diferenciada de gerar conhecimento e inovao. Como a tecnologia no pode ser vista como uma mercadoria, a capacidade de desenvolvimento empresarial ou setorial se torna um elemento chave. Assim, a construo de vantagens comparativas, baseadas em permanente processo de inovao, s alcana sucesso quando os agentes se preparam para se aproveitar das janelas de oportunidade abertas com as mudanas tecnolgicas. O sucesso depende
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da capacidade de superar as barreiras advindas da necessidade de cobrir uma gama de custos: investimento produtivo, aquisio do conhecimento tecnolgico, obteno de experincia, superao de desvantagens locacionais e erros (PEREZ; SOETE, 1988). E a entrada bem sucedida s acontece se a mesma ocorrer no tempo certo. Desse modo, o aumento do contedo de conhecimento cientfico e tecnolgico nos bens e servios traz um novo desafio para os pases, regies, localidades, empresas ou sociedades no sentido da capacitao cientfica e tecnolgica como prcondio para o sucesso produtivo e comercial. Alm dos atributos inerentes a cada regio, o esforo de busca e a luta competitiva, centrada no processo inovativo, vo depender de duas dimenses: a) da capacidade empresarial em promover pesquisa e desenvolvimento e identificar novos produtos ou processos que assegurem o sucesso econmico (produtivo e comercial) da empresa e; b) da capacidade local de aprender, no sentido de se criar uma atmosfera de transformao e progresso para o aprendizado regional e coletivo (MORGAN, 1997; FLORIDA, 1995; AYDALOT; KEEBLE, 1988). A compreenso de que as inovaes tm um papel relevante no processo de desenvolvimento econmico das naes teve um desdobramento importante, que foi a crescente necessidade de se entender os mecanismos pelos quais essas inovaes eram geradas, sendo esta motivao a principal raiz de uma vasta literatura sobre o que veio a ser denominado de Sistemas Nacionais de Inovao (SNI). As pesquisas empreendidas sobre esses sistemas permitiram um melhor entendimento do processo de inovao, que fundamentalmente o resultado de interaes em rede, de transferncia de tecnologia e de spillovers de conhecimento entre vrios atores e instituies, no ocorrendo somente dentro das empresas (LUNDVALL, 1992; FREEMAN, 1995). Paralelamente, houve uma retomada da discusso sobre desenvolvimento regional, na qual emergiu a concepo de que as regies com maiores probabilidades de desenvolvimento eram aquelas que tivessem capacidade de estabelecer um projeto poltico de desenvolvimento que congregasse os seus diferentes atores regionais, fazendo parte desse projeto, na sua vertente econmica, a utilizao intensiva e coordenada do conjunto de conhecimentos existentes na regio para aumentar a sua competitividade. exatamente a reunio dessas duas vertentes que deu origem ao conceito de Sistema Regional de Inovao (COOKE; BRACZYK; HEIDENREICH, 1998; COOKE; MORGAN, 1998; COOKE; URANGA; ETXEBARRIA, 1997). Existem vrios subsistemas correlatos na constituio de um Sistema Regional de Inovao (SRI), sendo os subsistemas financeiros, de aprendizado e de cultura produtiva os mais importantes. Sem o primeiro, as possibilidades de inovao ficam muito reduzidas, particularmente para estruturas regionais em que predominam as pequenas e mdias empresas. O sistema de aprendizado fundamental, uma vez que as restries ao seu funcionamento significam restries de acesso ao conhecimento acumulado e,
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portanto, a anulao da possibilidade de gerar algum tipo de inovao (COOKE; URANGA; ETXEBARRIA, 1997). Finalmente, a cultura produtiva, que significa o grau de envolvimento local com as atividades que se desenrolam na regio, est relacionada ao ambiente e s atitudes voltadas para essas atividades econmicas e, portanto, decorrem da existncia de uma mentalidade empresarial e de uma cultura tcnica inerente aos habitantes da regio, que advinda da transmisso de conhecimentos e saberes. Segundo Cooke et al. (1997), o conceito de SRI aponta para o fato de que os vrios recursos institucionais que influenciam coletivamente as capacidades inovadoras em um territrio (subsistemas financeiros, de aprendizado e de cultura produtiva) so desigualmente distribudos tanto na escala regional quanto nacional. A significativa literatura sobre SRI tem ressaltado que as regies mais bem sucedidas numa economia baseada no conhecimento so aquelas que apresentam variedade econmica e adaptabilidade institucional, que so os ingredientes essenciais para fornecer o apoio s inovaes contnuas e aos ajustes s mudanas de mercado. Essa compreenso possibilitou uma nova maneira de se conceber as polticas regionais, cujo foco passou das tradicionais transferncias de recursos ou da atrao de investimentos para as regies mais deprimidas para o desenvolvimento da base institucional das regies como forma de estimular um crescimento endgeno e mais sustentvel (GODDARD et al., 2012). Outro aspecto importante sublinhado por essa literatura a nfase nas particularidades dos sistemas regionais de aprendizado, que so integrantes de um sistema regional de inovao na medida em que o aprendizado a condio inicial do processo de inovao. De fato, o aprendizado significa uma mudana na capacitao de uma pessoa ou de uma organizao, isso porque esse aprendizado concebido no s como um acrscimo de informaes, mas tambm como um processo de interao entre o que se sabe sobre uma determinada situao e o que se pode perceber como novo nessa situao. exatamente dentro desse arcabouo terico que as universidades se inserem. Elas podem desempenhar um papel determinante no processo de desenvolvimento regional, que ultrapassa a mera condio de formadoras de profissionais para o mercado de trabalho. De fato, as universidades podem se transformar nos principais difusores do crescimento econmico de suas regies na medida em que produzem conhecimento - um ativo extremamente valioso e importante para o processo de inovao que pode ser transferido para as empresas, seja atravs de parcerias estabelecidas ou mesmo por meio da criao de empresas, as quais sero capazes de comercializar os conhecimentos produzidos e, consequentemente, tero grande potencial para gerar spin-offs na economia.
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4 Engajamento regional: o papel das universidades A contribuio das universidades para o desenvolvimento de um pas inequvoca. Entretanto, relativamente recente a preocupao com o papel que elas desempenham no desenvolvimento das regies em que esto inseridas (OECD, 1999; 2007; GODDARD, 1998; 2005; ATKINS; DERSLEY; TOMLIN, 1999; HOLM-NIELSEN; THORN; BRUNNER; BALN, 2005). Esta preocupao deriva de presses de uma economia mundial cada vez mais globalizada em que o ambiente regional/local to importante quanto a situao macroeconmica nacional na determinao da habilidade das empresas em competir numa economia global (OECD, 2007). Dentro desse contexto, a disponibilidade regional/local de conhecimentos e capacidades passa a ter o mesmo grau de importncia que a infraestrutura fsica, o que pode fazer das universidades regionalmente engajadas um elemento-chave no processo de desenvolvimento socioeconmico regional. Toda essa transformao pela qual o mundo tem passado, com uma crescente demanda por conhecimento e por mo de obra cada vez melhor qualificada, tem gerado impactos nas universidades, que comeam a ser concebidas como importantes instrumentos de mudanas sociais e econmicas a serem operadas em suas regies. As possibilidades para tal so considerveis, mas os desafios alm das expectativas criadas - a serem enfrentados pelas universidades no so nada desprezveis na medida em que envolvem vrias frentes de luta, tais como a qualificao de mo de obra, a gerao e o intercmbio de importantes ideias e atividades para a sociedade e a parceria ativa com o setor produtivo. Nesse sentido, h um novo papel em questo para as universidades, que contribuem, alm das suas funes tradicionais de ensino e de pesquisa, para o desenvolvimento econmico, social e cultural das regies em que esto inseridas. Este novo papel tem sido caracterizado como uma Terceira Misso. H um consenso na literatura de que as atividades de Terceira Misso so aquelas relacionadas pesquisa (transferncia de tecnologia e inovao, etc.), educao (aprendizagem ao longo da vida/educao continuada, etc.), e ao engajamento social (acesso pblico s atividades culturais; trabalho voluntrio de funcionrios e alunos, etc.) - que envolvem muitas partes constituintes das universidades oferecidas para ou realizadas em cooperao com a sociedade em geral (E3M, 2008, p. 6). O engajamento regional das instituies de ensino superior significa, em ltima instncia, o compromisso efetivo destas com o desenvolvimento econmico, social e cultural de suas prprias regies. A Terceira Misso das universidades tem sido reconhecida no mbito acadmico e das polticas pblicas como uma ferramenta com grande potencial de contribuio ao desenvolvimento socioeconmico. Ela envolve um amplo espectro de aes, as quais esto relacionadas com a gerao, uso, aplicao e explorao de conhecimentos e outras capacidades da universidade alm
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do ambiente acadmico. Entretanto, a concretizao desse engajamento regional enfrenta os mais variados obstculos, que vo desde a adequao do ensino e da pesquisa s demandas do mercado de trabalho local at as incompreenses entre os agentes regionais/locais e as instituies de ensino superior, sendo que este ltimo obstculo est intrinsecamente relacionado aos seus compromissos incompatveis e mesmo a polticas pblicas difusas. Uma parceria de sucesso depende fundamentalmente da compreenso mtua - entre universidades e autoridades regionais - acerca do papel que cada um desempenha na regio. Sem essa compreenso de ambas as partes, a tendncia natural de se ter uma colaborao extremamente reduzida ou mesmo inexistente, sendo os trabalhos da OCDE (1997; 2007) prdigos em exemplos bem e malsucedidos. No caso daqueles bem-sucedidos, a chave do sucesso esteve baseada no fato de que os dois lados entenderam os desafios do desenvolvimento regional, as suas respectivas misses e tambm as limitaes dentro do contexto em que ambos operavam, o que propiciou a superao dos entraves para uma colaborao mais prxima e frutfera. A literatura, fartamente baseada em inmeros estudos de caso, aponta para determinadas similaridades nas mais diferentes regies no que tange especificamente ao engajamento regional das universidades, o que pode significar a adoo e a implementao de alguns princpios universais em qualquer regio/local. Apesar disso, a eficcia dessas aes depender, em grande escala, dos contextos nacionais e regionais, o que inclui a considerao de alguns elementos cruciais, tais como a estrutura produtiva e a governana das regies, as instituies, a cultura regional/ local, a capacidade de empreendedorismo na regio, e o financiamento e a regulao das universidades dentro do sistema de ensino superior em que esto inseridas. 5 Consideraes finais As recentes abordagens na literatura tm apontado para um novo papel, e que transcende as suas funes de ensino e de pesquisa, a ser desempenhado pelas universidades: o do seu engajamento regional em prol do desenvolvimento social, econmico e cultural das regies em que elas esto inseridas, sendo este novo papel denominado Terceira Misso. Embora seja uma ferramenta de reconhecido potencial para o desenvolvimento regional, a Terceira Misso no est isenta de dificuldades na medida em que o engajamento regional das universidades envolve uma ampla gama de aes e, sobretudo, a construo de uma parceria com as autoridades regionais/ locais. Ao se lanar um olhar para o caso brasileiro, tendo como ponto de partida o seu sistema de ensino superior, pode-se verificar uma srie de dificuldades, que no so triviais. Nesse sentido, os desafios para a superao desses obstculos so
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significativos. A primeira dificuldade a ser mencionada o completo desconhecimento, por parte das universidades brasileiras, do que Terceira Misso, o que ela significa. Esse desconhecimento acaba por reduzir sensivelmente a maior insero das universidades nos problemas de suas regies e, consequentemente, diminui o potencial do desenvolvimento delas. Portanto, as universidades devem adotar prticas de Terceira Misso e, assim, dar uma contribuio mais significativa para o desenvolvimento socioeconmico e cultural das regies em que esto inseridas. Existem vrias dificuldades para o estabelecimento de uma parceria mais slida com o setor produtivo, tais como: a estrutura e a burocracia das universidades brasileiras (principalmente as pblicas); as diferentes lgicas (curto x longo prazo) dos agentes e a consequente desconfiana mtua; a falta de uma viso compartilhada sobre o futuro desejado para a regio, a sua competitividade e o prprio papel das universidades no processo de desenvolvimento regional; a resistncia ideolgica de boa parte dos pesquisadores das universidades em relao s parcerias inovadoras com as indstrias em que as atividades sejam direcionadas para o mercado; as pequenas, mdias e grandes empresas tm uma viso limitada sobre a funo das universidades para o desenvolvimento das regies; e as polticas pblicas difusas. Portanto, fundamental a construo de uma viso sobre o futuro desejado e, ao mesmo tempo, de um projeto poltico para a regio de modo a torn-la mais competitiva e dinmica. Num mundo cada vez mais baseado no conhecimento, preciso que as universidades brasileiras, pblicas e privadas, passem por uma profunda reforma com o objetivo de atender as demandas da sociedade contempornea, cujo principal ativo o conhecimento. Nesse sentido, elas, alm das prticas de Terceira Misso, devem procurar ser mais flexveis (ex.: contratao de professores); adotar mudanas curriculares de modo a atender as demandas do mercado de trabalho e, consequentemente, evitar a dissociao entre o que ensinado nas universidades e a prtica do mercado; reduzir as suas burocracias; criar incentivos para pesquisas voltadas para os aspectos regionais; fomentar um maior grau de internacionalizao, e colocar nfase na qualidade das pessoas que forma com o objetivo de aumentar as chances de empregabilidade dos formandos. Em relao especificamente qualidade na formao profissional, as universidades pblicas brasileiras so as que efetuam a grande maioria das pesquisas no pas, as que possuem os melhores cursos, tanto de graduao quanto de psgraduao, no sendo outra a razo para o fato de ocuparem os melhores lugares nos rankings nacionais e internacionais. Por outro lado, as universidades privadas so as responsveis pela formao de 75% do total de estudantes de ensino superior, ao passo que essa situao se inverte drasticamente na ps-graduao, em que elas respondem por menos de 17% das matrculas. Essa situao preocupante na medida em que a qualidade, em geral, dos cursos de graduao das universidades
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privadas fica muito a desejar. O sucesso do Brasil na sociedade do conhecimento ser determinado pelo papel que as suas universidades vierem a desempenhar. Referncias AYDALOT, P .; KEEBLE, D. (Ed.). High Technology Industry and Innovative Environments: The European Experience. London: Routledge, 1988. ATKINS, M.; DERSLEY, J.; TOMLIN, R. The Engagement of Universities in Regional Economic Regeneration and Development: a Case Study of Perspectives, Higher Education Management, v. 11, n. 1, p. 97-115, 1999. BECKER, G. Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education. Chicago: University of Chicago Press, 1964. BOISIER, S. E. El Dificil Arte de Hacer Region: Las Regiones como Actores Territoriales del Nuevo Orden Internacional. Cusco: CBC, 1992. COOKE, P .; BRACZYK, H.-J.; HEIDENREICH, M. Regional Innovation Systems: the Role of Governances in a Globalized World. London: UCL Press, 1998. COOKE, P .; MORGAN, K. The Associational Economy: Firms, Regions and Innovation. London: Oxford University Press, 1998. COOKE, P .; URANGA, M. G.; ETXEBARRIA, L. Regional Innovation Systems: Institutional and Organizational Dimensions. Research Policy, v. 26, p. 475-491, 1997. DENMAN, B. D. What is a University in the 21st Century?, Higher Education Management and Policy, v. 17, n. 2, p. 1-20, 2005. E3M (European Indicators and Ranking Methodology for University Third Mission) Green Paper: Fostering and Measuring Third Mission in Higher Education Institutions, paper prepared by a partnership of Universities funded by the European Commission under the Lifelong Learning Program, available at: <http://www.e3mproject.eu/>. 2008. FLORIDA, R. L. Toward the Learning Region, Futures, v. 27, n. 5, p. 527-536, 1995. FREEMAN, C. The National System of Innovation in historical perspective, Cambridge Journal of Economics, vol. 19, n 1, 524, 1995. GODDARD, J. Managing University: Regional Interface, Higher Education Management, v. 9, n. 3, p. 7-28, 1998. GODDARD, J. Institutional Management and Engagement with the Knowledge Society, Higher Education Management and Policy, v. 17, n. 2, p. 1-22, 2005. GODDARD, J. et al. Universities, Technology and Innovation Centres and regional development: the case of the North-East of England, Cambridge Journal of Economics, v. 36, p. 609627, 2012. HOLM-NIELSEN, L. B.; THORN, K.; BRUNNER, J. J.; BALN, J. Regional and International Challenges to Higher Education in Latin America. In WIT, H. de; JARAMILLO, I. C.; GACEL-VILA, J.; KNIGHT, J. (Ed.). Higher Education in Latin America: The International Dimension. Washington, D. C.: The World Bank, 2005. p. 39-70, 2005. INEP . Evoluo do Ensino Superior: 1980 1998. Braslia: INEP , 1999.
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CONTRIBUIO DOS COREDES/RS PARA O DEBATE SOBRE A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL1
Pedro Silveira Bandeira Introduo Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (COREDEs/ RS), criados em 1991 e institucionalizados pela Lei Estadual No 10.283, de 17/10/94, atuam h mais de vinte anos na articulao e mobilizao dos atores da sociedade civil das regies do Rio Grande do Sul, tendo como meta a promoo do desenvolvimento. Com esse objetivo, tm sido participantes ativos dos Fruns das Mesorregies Metade Sul do Rio Grande do Sul e Grande Fronteira do MERCOSUL, colaborando com a atuao do Ministrio da Integrao Nacional (MI) desde o surgimento, h mais de uma dcada, do Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (PROMESO). Por reconhecerem a necessidade de uma ampla reflexo pblica sobre a atuao do estado no enfrentamento da questo regional no Brasil, no momento em que est sendo realizada a Primeira Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional, os COREDEs vm apresentar algumas consideraes e propostas como subsdio para o aperfeioamento e fortalecimento da ao governamental neste campo. 1 Evoluo e situao atual da poltica regional no Brasil A preocupao com as desigualdades econmicas existentes no territrio brasileiro tem uma longa histria, e os primeiros passos na implantao de uma poltica de desenvolvimento regional no pas datam, pelo menos, da dcada de cinquenta do sculo passado. No entanto, at pouco tempo atrs o Sul era excludo dessas preocupaes, pois apenas as Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste eram identificadas como espaos prioritrios da poltica, sendo os seus principais instrumentos e seu aparato institucional concebidos para atendimento exclusivo dessas macrorregies. Progressivamente, passou a ser percebida a inadequao dessa abordagem, pois se tornou evidente que tambm no Sul e no Sudeste havia reas cujas caractersticas e desempenho demandavam ateno da poltica regional federal. Alm disso, passou a formar-se um consenso no sentido de que vinha aumentando a heterogeneidade das regies que tradicionalmente eram objeto da poltica regional, pois nela haviam passado a despontar algumas reas dotadas de expressivo dinamismo. No mais se justificava, portanto, uma abordagem restrita escala macrorregional e centrada
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exclusivamente no Norte, no Nordeste e no Centro-Oeste. A transformao da poltica de desenvolvimento regional em uma poltica nacional comeou a tomar impulso a partir da virada do milnio, com a adoo de um novo modelo que contemplava novas escalas de interveno. Alm dessas trs macrorregies, foram identificados espaos sub-regionais que passaram a ser objeto de aes da administrao federal, no mbito dos ento denominados Programas de Desenvolvimento de Mesorregies Diferenciadas, origem do atual Programa de Promoo do Desenvolvimento Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas (PROMESO). Alguns desses espaos, como as j mencionadas Mesorregies Metade Sul do Rio Grande do Sul e Grande Fronteira do MERCOSUL, abrangiam reas do Sul e do Sudeste. Dando continuidade ao processo de reforma, a nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), lanada em 2003 e institucionalizada em 2007 (Decreto n 6047, 22/02/07), constituiu um esforo importante no sentido de reformular a atuao do estado brasileiro nesse campo, renovando-a e adequando-a a um novo paradigma que havia passado a predominar no campo das polticas regionais, no resto do mundo, na dcada de noventa. A natureza dessa mudana de paradigma destacada em um texto de Ash Amin, publicado em 1998.2 Segundo ele, as polticas tradicionalmente adotadas, nos pases desenvolvidos, com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais, eram, em regra, padronizadas, focalizadas nas empresas, baseadas em mecanismos de incentivo e dirigidas apenas pelo Estado. No entanto, as avaliaes dos seus resultados mostraram efeitos pouco significativos no sentido de estimular uma melhora consistente e continuada na competitividade econmica das regies menos desenvolvidas. Como resposta a esse desempenho insatisfatrio, foram sendo desenvolvidas outras iniciativas no campo das polticas regionais. Sua caracterstica comum era o fato de tentarem promover o aumento da competitividade atravs da mobilizao e do fortalecimento do potencial endgeno das reas menos desenvolvidas. O novo tipo de abordagem diferia nitidamente dos enfoques anteriores, tendendo a favorecer aes concebidas de baixo para cima, que envolviam mltiplos atores, que eram especficas para cada regio e que adotavam uma perspectiva de longo prazo. Segundo Amin, a nova abordagem atribua importncia a fatores como: a) a influncia das instituies formais e informais, que so socialmente construdas e esto sujeitas a uma lenta mudana evolutiva; b) os valores e racionalidades de ao predominantes nas redes e nas instituies; c) as caractersticas culturais e comportamentais historicamente acumuladas e incorporadas vida coletiva; d) a estrutura das redes sociais, por seu papel nos processos de aprendizado necessrios para a adaptao econmica e para a difuso de informaes e conhecimentos; e) as instituies participativas que ocupam posio intermediria entre o Estado e os mercados.
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Essa mudana levou a novos princpios gerais sobre a formulao de polticas pblicas e sobre a governana econmica, associados nova abordagem, caracterizada como institucionalista. Em primeiro lugar, passou a haver uma preferncia por aes que tivessem como objetivo fortalecer as redes de associao, ao invs de aes focalizadas em atores individuais. Em segundo lugar, passou-se a considerar que as aes das polticas regionais deviam envolver uma pluralidade de organizaes autnomas e descentralizadas. Em terceiro, dentro de um quadro de governana autnoma e plural, mudou a percepo sobre o papel do Estado, que deveria ser o de prover recursos, arbitrar entre autoridades descentralizadas, assegurar resultados coletivos e, acima de tudo, estabelecer o objetivo estratgico, ao invs de constituir-se em um planejador central ou em um simples facilitador do mercado. Em quarto lugar, as polticas deveriam encorajar a voz e a negociao, para assegurar a viso estratgica, o aprendizado e a adaptao. Em quinto, as aes deveriam ser especficas para cada contexto e sensveis influncia das caractersticas histricas locais. Em sexto lugar, deveriam ser estimuladas as formas intermedirias de governana, aumentando a densidade institucional local. Finalmente, como consequncia de tudo isso, passou-se a entender que o sucesso econmico envolve tanto a concepo de polticas econmicas apropriadas quanto a construo de um quadro institucional que estimule a capacitao social para a ao autnoma. Bachtler e Yull (2001) descrevem de forma bastante sinttica essa mudana de paradigma ocorrida nas polticas regionais:
Em anos recentes possvel identificar uma mudana significativa no paradigma do desenvolvimento regional. A abordagem tradicional ao desenvolvimento regional era empreendida pelos governos centrais, usando como alavancas os subsdios para empresas, a infraestrutura e a localizao das atividades estatais. Em parte, esse enfoque foi superado por uma abordagem contempornea, caracterizada pela interveno descentralizada, baseada em planos e estratgias integrados de desenvolvimento regional, concebidos e implementados por parcerias de atores regionais e locais.3
A poltica regional existente no Brasil at a virada do milnio era um exemplo claro do tipo associado ao antigo paradigma, estando baseada quase exclusivamente em incentivos fiscais e financeiros s empresas e sendo gerida apenas por organizaes ligadas ao aparato estatal, com escasso envolvimento de outros atores. Tal situao contrastava com as prescries da nova abordagem que, ao contrrio, recomenda aes concebidas de baixo para cima, envolvendo a participao conjunta de atores pblicos, privados e da sociedade civil, aes essas que devem ser especficas para cada regio e que devem visar o longo prazo. Cabe registrar que a atuao dos COREDEs/RS, ao promover a articulao e mobilizao dos atores sociais e econmicos das regies do Rio Grande do Sul para
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a promoo do desenvolvimento, tornando possvel que esses atores interajam de forma organizada com as instncias governamentais, contribui de forma decisiva para viabilizar aes que se enquadram na concepo do novo paradigma. Os COREDEs/ RS enquadram-se no que recomenda um documento da OECD sobre as economias locais no contexto da globalizao, onde afirmado que:
[...] so necessrios conselhos econmicos regionais que possam dar publicidade a temas especficos e gerar consensos, recursos e motivao da parte de uma ampla variedade de atores. Esses conselhos devem dar prioridade ao desenvolvimento de longo prazo e concentrar-se em educar e informar seus membros sobre as razes para a adoo de novas polticas, sugerindo formas pelas quais possam ser alcanados objetivos que contribuam para o benefcio geral.4
A nova PNDR, institucionalizada em 2007, buscou introduzir vrias inovaes, com o objetivo geral de aproximar a poltica regional brasileira das prescries desse novo paradigma. A primeira foi a sua definio como uma poltica nacional, que deveria ser capaz de alcanar qualquer ponto do territrio brasileiro que atendesse a critrios definidos de elegibilidade. Como j foi dito, os instrumentos e as aes da poltica regional anterior estavam restritos s macrorregies Nordeste, Norte e Centro-Oeste. O segundo aspecto inovador foi a introduo de uma nova referncia territorial as mesorregies em adio s macrorregies. Como j foi apontado, a inadequao da abordagem anterior vinha sendo registrada, h mais de uma dcada, pela literatura sobre as desigualdades regionais no Brasil, que vinha destacando a heterogeneidade cada vez maior das grandes regies do pas, onde se tornava evidente que coexistiam reas pobres e ricas, dinmicas e estagnadas5. O terceiro aspecto inovador da nova PNDR foi a nfase dada participao da comunidade e da sociedade civil na concepo e implementao das aes, bem como criao de novas institucionalidades necessrias para viabilizar tal participao. Constitui exemplo dessa nfase o apoio do Ministrio da Integrao aos Fruns do Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais (PROMESO). Outra proposta da PNDR de 2007 de fundamental importncia para viabilizar o conjunto da reforma que se buscava empreender foi a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), para financiar as aes da nova poltica regional. Esse Fundo seria essencial para viabilizar algumas das suas atividades mais inovadoras, no cobertas pelos instrumentos de financiamento hoje existentes. Como do conhecimento geral, o FNDR no foi criado at o momento presente. Os Fundos Constitucionais e Regionais atualmente em operao, cujas caractersticas esto claramente associadas ao antigo paradigma de polticas regionais, destinam-se exclusivamente s macrorregies Nordeste, Norte e Centro-
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Oeste, e financiam apenas empresas. Alm disso, s essas macrorregies contam com estruturas tcnico-administrativas encarregadas da gesto das aes da poltica regional, as Superintendncias Regionais SUDAM, SUDENE (Leis Complementares n 124 e 125/2007), e SUDECO (Lei Complementar n 129/2009). Dessa maneira, aes da poltica em reas de outras macrorregies, ou que envolvam investimentos em infraestrutura, na ausncia do novo Fundo, passaram a depender totalmente de recursos oramentrios para sua viabilizao. A experincia brasileira mostra que as dotaes oramentrias, frequentemente sujeitas a cortes e contingenciamentos, so fontes pouco confiveis de financiamento. Cabe ressaltar, ainda, que o volume de recursos disponibilizados no oramento federal para o Ministrio da Integrao Nacional tem sido exguo, muito aqum do mnimo necessrio para custear aes capazes de contribuir de forma efetiva para a promoo do desenvolvimento nas reas no cobertas pelos fundos constitucionais e regionais. Infelizmente, no h motivos para esperar que essa situao se modifique substancialmente no futuro prximo. Um exemplo eloquente dessa carncia de fonte mais adequada de financiamento so as dificuldades enfrentadas pelos Programas de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais, como os dois anteriormente mencionados que alcanam o territrio do Rio Grande do Sul e de cujos Fruns os COREDEs/RS participam ativamente. Tais programas s tm conseguido sobreviver, nos ltimos anos, de forma bastante precria, graas garimpagem, pela equipe do Ministrio da Integrao Nacional, de recursos oriundos de emendas parlamentares ao oramento federal. Tendo em vista que a criao do novo Fundo no foi viabilizada at o momento (e no h indcios slidos de que venha a ocorrer no futuro prximo), uma grande parte do que realmente novo na nova poltica acaba inviabilizado pela ausncia de uma fonte adequada de financiamento, transformando-se em letra morta. Em outras palavras, frustra-se o esforo no sentido de reformar a poltica regional brasileira, adequando-a ao novo paradigma, o que parece ser o objetivo fundamental da PNDR de 2007. No h como deixar de concluir que a demora na criao do FNDR reflete, em ltima anlise, a baixa importncia do tema da poltica regional na agenda do governo. Essa demora mostra, tambm, que o Ministrio da Integrao no tem conseguido exercer influncia suficiente na definio das prioridades da administrao federal. Na verdade, deve-se registrar que a perda de importncia da questo regional na agenda do governo no constitui fato novo, tendo sido amplamente registrada pela literatura existente sobre o tema.6 A menos que se consiga elevar a sua posio na ordem de prioridades da administrao federal, gerando a indispensvel vontade poltica para tomar as decises necessrias, dificilmente sero solucionados problemas como o da no criao do FNDR, das dotaes oramentrias insuficientes para os Programas do Ministrio da Integrao Nacional, ou da precariedade das atividades
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de coordenao exercidas por rgos como a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, que deveria articular as aes governamentais no contexto da nova poltica. Um dos fatores que, paradoxalmente, pode ter contribudo para reforar a baixa prioridade da questo regional no passado recente o sucesso das polticas de apoio populao de baixa renda, empreendidas pelos ltimos governos federais. A melhora substancial da situao da populao pobre de algumas das regies mais carentes do pas pode ter diminudo o interesse pelo tema do enfrentamento das desigualdades econmicas existentes no territrio brasileiro por meio de uma poltica regional explcita. No entanto, preciso ter presente que a poltica de desenvolvimento regional no pode ser vista apenas como uma espcie de poltica de assistncia social espacialmente referenciada, cujo foco exclusivamente o enfrentamento da pobreza. Ela deve ser encarada, isto sim, como uma poltica de fortalecimento das atividades produtivas em regies que atendem a critrios definidos de elegibilidade, critrios esses que no precisam (nem devem) ficar restritos dimenso pobreza-riqueza, mas costumam incluir, em outros pases, aspectos como a perda de dinamismo e de competitividade em regies que no necessariamente se caracterizam por nveis extremos de pobreza. A dimenso social da poltica regional consiste no fato de que ela contribui para melhorar as condies de vida das populaes dessas regies mais pobres ou menos dinmicas ao gerar empregos e oportunidades, promovendo a sua incluso na atividade produtiva. Talvez seja desnecessrio enfatizar que a criao de empregos e oportunidades constitui a forma mais consistente e economicamente sustentvel de incluso social. Outro problema que decorre de se tratar a poltica regional como se fosse uma poltica social territorialmente referenciada o fato de que essa viso implica em ignorar o fato de que uma poltica regional deve ser vista como um dos principais instrumentos de que dispe o estado para atuar no ordenamento e na gesto do territrio, influenciando a distribuio das atividades produtivas no espao. Ao apoiar o fortalecimento da base econmica de regies pobres ou menos dinmicas, e ao possibilitar o surgimento e/ou fortalecimento de polos econmicos alternativos, a poltica regional pode contribuir, por exemplo, para reduzir a intensidade dos fluxos migratrios direcionados aos maiores centros urbanos, amenizando a formao de externalidades negativas causadas pela excessiva aglomerao de pessoas e de atividades econmicas. Na atualidade, uma das manifestaes mais contundentes dessas externalidades negativas o elevado grau de congestionamento das vias urbanas das metrpoles brasileiras, que no apenas gera prejuzos econmicos para as empresas, ao dificultar a movimentao de cargas, mas tambm afeta negativamente a qualidade de vida da populao, elevando o tempo gasto em deslocamentos. Segundo dados do Censo de 2010, uma parcela expressiva dos moradores das principais regies metropolitanas
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j gastava, nesse ano, mais de duas horas por dia em deslocamentos de ida e volta entre suas residncias e locais de trabalho. O aumento da demora nos deslocamentos afeta severamente a qualidade de vida dos indivduos, consumindo tempo que poderia ser utilizado em atividades como o descanso, o estudo ou o convvio com a famlia. Em um cenrio de falta de recursos para promover os volumosos investimentos necessrios para melhorar de forma significativa a mobilidade urbana, em especial nos grandes centros, tal situao tende a agravar-se ainda mais no futuro. A insuficiente preocupao do estado brasileiro com a temtica da gesto do territrio manifesta-se no apenas pela falta de prioridade da poltica regional, mas tambm por outras omisses, como a ausncia de esforos no sentido de fortalecer o planejamento integrado nas regies metropolitanas, a inexistncia de avanos na formulao de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, e o aparente abandono de tentativas no sentido de basear os Planos Plurianuais de Investimentos da Unio em marcos de referncia estratgicos espacializados. Cabe lembrar que, em um passado no muito distante, a administrao federal encomendou estudos especficos, com uma clara perspectiva territorial, para servir de subsdio elaborao desses Planos Plurianuais.7 2 As propostas dos COREDEs/RS O diagnstico aqui apresentado no diverge substancialmente, nos seus aspectos mais gerais, das consideraes contidas no documento-base produzido pelo Ministrio da Integrao para a Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional. Trata-se de um texto de muito boa qualidade, embora se deva registrar que algumas questes no foram tratadas de forma suficientemente detalhada, dando margem a dvidas quanto posio do Ministrio da Integrao Nacional. Os princpios e propostas nele apresentados podem ser endossados, em sua grande maioria, pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul. No entanto, h temas que, na opinio dos COREDEs/RS, exigem uma reflexo mais aprofundada. Em primeiro lugar, no foi suficientemente tratada a questo de como superar a baixa prioridade da temtica territorial na agenda do governo federal. Nesse sentido, os COREDEs/RS recomendam que seja empreendido um esforo no sentido de conscientizar a sociedade brasileira sobre a necessidade de fortalecer as polticas pblicas relacionadas com a gesto do territrio. Tal conscientizao indispensvel para que seja exercida uma presso de baixo para cima para sensibilizar as instncias polticas, fazendo com que aumente o grau de prioridade do tema na agenda governamental. Somente a partir dessa conscientizao ser possvel criar a vontade poltica necessria para avanar em temas como os apontados acima, do planejamento integrado das regies metropolitanas, do ordenamento territorial e de uma ao pblica mais consciente de seus impactos territoriais, alm do prprio fortalecimento da poltica regional, com a criao do FNDR.
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No caso especfico da poltica regional, indispensvel romper com a viso simplista que tende a v-la como uma espcie de poltica social territorializada centrada no tema da pobreza e voltada exclusivamente para a melhora das condies da populao das regies mais carentes. preciso enfatizar que uma poltica regional adequadamente concebida e financiada bem mais do que isso, constituindo-se, como foi dito antes, em um dos principais instrumentos de que o estado dispe para promover a gesto do territrio, influenciando a distribuio espacial das atividades produtivas e promovendo o surgimento e/ou fortalecimento de polos econmicos alternativos, para que seja possvel aliviar, no futuro, o problema do congestionamento e da perda da mobilidade nos grandes centros urbanos. importante destacar, ainda, no plano das questes mais gerais, que devem ser preservadas e fortalecidas as caractersticas inovadoras da PNDR de 2007. Em primeiro lugar, deve ser conservada a sua condio de poltica nacional capaz de alcanar reas de todo o territrio brasileiro, conforme critrios definidos de elegibilidade (que devem ser aperfeioados, como ser visto adiante). Em segundo lugar, deve ser preservada a multiescalaridade, sendo mantido o uso de referncias territoriais menos agregadas que as macrorregies como espaos preferenciais para a implementao das aes. Finalmente, deve ser mantida e aprofundada a preocupao em promover a participao efetiva da sociedade civil e da comunidade das regies na formulao, implementao e fiscalizao das aes relacionadas com essa poltica. Nos tpicos a seguir so apresentadas algumas propostas adicionais, ou consideraes mais detalhadas sobre alguns desses temas, com o objetivo de enfatizar, qualificar ou propor a correo de propostas j contidas no documentobase do MI. O material est organizado segundo os eixos temticos da Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional. 2.1 Eixo das desigualdades regionais e critrios de elegibilidade Os COREDEs/RS discordam de vrias colocaes relativas ao tema da elegibilidade contidas no documento de referncia produzido pelo MI para a Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional. Em primeiro lugar, consideram que, embora se possa concordar com a afirmativa de que seja inadequado o uso mecnico da classificao da tipologia regional para definir diferenas de tratamento entre regies, importante ter em vista que talvez a melhor forma de proteger o carter tcnico da poltica regional, evitando ingerncias indevidas na definio das reas elegveis e na aplicao dos recursos, seja estabelecer critrios objetivos e de aplicao automtica, com prazos definidos de vigncia. A poltica regional da Unio Europeia constitui um exemplo do uso de critrios objetivos que so definidos aps intensa e prolongada negociao, que vigoram por prazos determinados e so revisados periodicamente.
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Alm disso, os COREDEs/RS consideram inadequado o critrio de elegibilidade proposto pelo documento, com o objetivo de substituir o adotado na Fase I da PNDR:
Nesta nova etapa, define-se como espaos elegveis para a PNDR II, a totalidade do territrio abrangido hoje pela SUDENE, SUDAM e SUDECO e os demais espaos do territrio brasileiro, situados no Sul e Sudeste, classificados como de Mdia e Baixa Renda, independentemente de seu dinamismo. Essas reas sero denominadas de Regies Elegveis da PNDR. No so, portanto, objeto da poltica regional brasileira, as regies de Alta Renda do Sul e Sudeste. Isto porque o objeto da PNDR, como j explicitado neste documento, exatamente reduzir a grande distncia que separa estes dois conjuntos de territrios no Pas, atravs da promoo do desenvolvimento das regies menos favorecidas.8
Essa definio de reas elegveis, centrada apenas na reduo das desigualdades de nveis de renda, decorre do objetivo definido para a poltica regional, excessivamente limitado, que foi explicitado em trecho anterior desse documento:
O objetivo da PNDR, portanto, duplo: I. Sustentar uma trajetria de reverso das desigualdades inter e intra regionais valorizando os recursos endgenos e as especificidades culturais, sociais, econmicas e ambientais. II. Criar condies de acesso mais justo e equilibrado aos bens e servios pblicos no territrio brasileiro, reduzindo as desigualdades de oportunidades vinculadas ao local de nascimento e moradia.9
Ao preocupar-se exclusivamente com a reduo das desigualdades inter e intrarregionais, a proposta baseia-se em uma definio excessivamente restritiva de quais devam ser os objetivos de uma poltica regional. Embora essas desigualdades sejam, sem dvida, o principal problema regional do pas, elas no esgotam o rol das questes que devem ser objeto de uma poltica regional adequada ao caso brasileiro. Uma poltica de desenvolvimento regional no precisa nem deve ocuparse exclusivamente em promover a convergncia de renda entre regies. Exemplo disso a poltica da Unio Europeia10, que contempla trs objetivos: a) convergncia, b) competitividade regional e emprego, e c) cooperao territorial. Seus instrumentos so utilizados para financiar projetos relacionados a esses trs objetivos, com volumes de recursos e critrios de elegibilidade definidos de forma especfica para cada um deles.11 Cabe registrar que a questo da elegibilidade um dos pontos em que falta maior clareza ao documento do MI. Talvez por esse motivo, algumas de suas passagens do margem ao entendimento, ressalvada a possibilidade de falha de compreenso, de que todas as reas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste passariam a receber iguais benefcios no contexto da poltica regional, no mais sendo consideradas as desigualdades de nvel de desenvolvimento existentes entre elas como motivo para
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tratamento diferenciado. Isso seria, no mnimo, incoerente com a definio de objetivos proposta no documento para a poltica, que afirma que a poltica ter como objetivo reduzir tanto as desigualdades inter quanto as intrarregionais. Certamente os nordestinos nascidos em algum pequeno municpio de uma regio pobre e estagnada do interior no tm as mesmas condies de acesso [...] justo e equilibrado aos bens e servios pblicos que os nativos dos bairros de alta renda das capitais. Um eventual abandono da ideia de que deve ser dado tratamento diferenciado para as reas mais carentes que existem dentro do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste implica, alm disso, em ignorar um dos avanos mais significativos na compreenso da questo regional brasileira das ltimas dcadas, que foi a constatao da crescente heterogeneidade interna dessas macrorregies, onde passaram a despontar novos polos dinmicos em meio a reas pobres e estagnadas. Outra consequncia muito grave do critrio de elegibilidade apontado anteriormente, associado ideia de uma poltica centrada apenas na reduo das desigualdades de renda, quase abandonar, na prtica, a inteno de que a poltica regional brasileira deva ser uma poltica nacional. Como visto, esse foi um dos avanos mais importantes da PNDR institucionalizada em 2007. Nos termos propostos, a grande maioria das reas do Sul e do Sudeste, mesmo que apresente problemas de natureza regional, como os associados perda de dinamismo, acabar excluda da poltica, sendo considerada no elegvel por apresentar alta renda, na comparao com as reas muito mais pobres das outras partes do pas. Para que a poltica regional brasileira seja realmente uma poltica nacional, que alcance regies com problemas em todo o territrio brasileiro, seus objetivos precisam ser definidos de forma mais abrangente, incorporando outros temas alm da convergncia de renda. A definio restritiva proposta pelo MI implica em ignorar totalmente um tipo de problema que j se manifesta de forma bastante aguda em partes do Rio Grande do Sul o do insuficiente dinamismo econmico que causa emigrao e esvaziamento demogrfico.12 A combinao da queda das taxas de fecundidade (mais acentuada no Sul e no Sudeste do que em outras reas do pas) com a continuidade de fluxos de emigrao que j ocorrem h vrias dcadas fez com que a populao diminusse, entre 2000 e 2010, em quase toda a metade Oeste do estado. Em algumas dessas reas, j havia ocorrido declnio populacional entre 1991 e 2000. O nmero de habitantes caiu em quase 300 dos 436 municpios gachos nesse perodo. possvel, paradoxalmente, que um critrio simplista de avaliao, como o do crescimento do PIB, classifique como dinmicas algumas dessas reas do Rio Grande do Sul em que a populao diminuiu. No entanto, trata-se de um tipo de dinamismo que foi incapaz de gerar empregos e oportunidades em nmero suficiente para frear a emigrao e a queda do nmero de habitantes. Este ponto ser discutido, com maior detalhe, mais adiante, neste texto.
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Fica evidente que caso se pretenda que a poltica regional seja realmente nacional na prtica e no apenas no discurso e possa atingir efetivamente outras reas do pas que no apenas o Norte, o Nordeste e o Centro-Oeste, o conceito do que uma regio com problemas deve ser ampliado, no se restringindo dimenso pobreza-riqueza e incorporando tambm a questo do dinamismo, avaliado de forma mais adequada do que pelo crescimento do PIB. Nesse sentido, cabe registrar que os critrios de elegibilidade da PNDR I tambm apresentavam algumas caractersticas inadequadas, mesmo sendo mais abrangentes que os da atual proposta, por se basearem em uma tipologia que incorporava simultaneamente as dimenses pobreza-riqueza e dinamismoestagnao. A inadequao deve-se ao fato de que as variveis utilizadas como indicadores dessas dimenses no se adaptam s caractersticas das regies brasileiras. Embora paream ser as opes bvias para medir riqueza e dinamismo13, as variveis renda e crescimento do PIB no possibilitam comparaes seguras em um contexto no qual a maioria das microrregies tem sua economia muito dependente da agropecuria e da agroindstria, podendo ser fortemente afetadas por fatores aleatrios, como secas ou ocorrncia de pragas que atinjam as lavouras locais. A definio de critrios de elegibilidade para uma poltica pblica exige grande cuidado quanto adequao das variveis utilizadas, na medida em que implica em definir a possibilidade ou a impossibilidade de acesso a recursos, podendo causar prejuzos importantes queles (regies ou indivduos) que incorretamente deixem de ser considerados elegveis. Trata-se de uma situao em que as opes metodolgicas tm efeitos econmicos e sociais muito importantes, ao contrrio do que ocorre quando se elabora um estudo com objetivos puramente analticos, como um artigo para uma publicao acadmica, onde as ms opes causaro danos apenas reputao do autor. Com base nas variveis renda e crescimento do PIB, s seriam possveis comparaes inter-regionais suficientemente seguras para definir tratamento diferenciado no acesso a recursos caso fosse possvel tomar como base para o clculo perodos tpicos, em que a influncia de fatores aleatrios no fosse significativa. Circunstncias muito favorveis ou muito desfavorveis, como safras excepcionais, secas, chuvas em excesso, incidncia de pragas, preos muito altos ou muito baixos, etc., podem causar distores importantes, fazendo com que a classificao de algumas regies possa variar entre pobres e ricas, ou entre dinmicas e estagnadas devido apenas escolha de um ou outro ano ou perodo de referncia. Quando se considera um pas com a extenso territorial e com a diversidade geogrfica do Brasil, chega-se concluso que no ser possvel encontrar anos ou perodos que sejam tpicos para todas as regies. Parece inevitvel que qualquer ano ou perodo que possa ser escolhido acabar sendo tpico para algumas e atpico para outras.
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Regies cuja economia muito dependente do setor primrio, cuja fronteira agrcola esteja esgotada e onde no ocorreu mudana estrutural significativa, com aumento da importncia de cadeias produtivas de maiores encadeamentos locais e maior capacidade de agregao de valor, so as mais suscetveis a erros de classificao na dimenso dinamismo-estagnao. Essas regies, que normalmente tenderiam a ser consideradas estagnadas, podem ser incorretamente classificadas como dinmicas caso o ano inicial do perodo de clculo tenha sido desfavorvel para a agricultura local e o ano final tenha sido de colheita abundante. Por outro lado, regies onde ocorre expanso da fronteira agrcola, ou onde h mudana estrutural positiva intensa e rpida, dificilmente deixaro de ser consideradas dinmicas por esse motivo. Para exemplificar esse tipo de problema foi concebido um exerccio simples, que permite demonstrar com clareza o elevado grau de volatilidade que pode ser causado pela utilizao simplista do crescimento do PIB com o objetivo de avaliar o dinamismo das regies. Calculou-se o crescimento do PIB das microrregies brasileiras nos perodos 1996-2004, 1996-2005 e 1996-2006. Como se observa, no clculo foi mantido o ano inicial, variando apenas o ano final de cada perodo. Em cada um deles, as microrregies foram classificadas como dinmicas ou estagnadas tendo em vista ter sido o seu crescimento superior ou inferior mdia nacional. A Tabela 1, a seguir, mostra os resultados desses clculos. Nela so apresentados, em vermelho, os valores relativos s regies cujo crescimento foi inferior mdia em cada perodo e, portanto, classificadas como estagnadas. Na medida em que em todos os trs casos o perodo utilizado no clculo relativamente longo, poder-se-ia esperar que em todos eles o crescimento do PIB tivesse sido capaz de captar adequadamente a condio estrutural de dinmica ou de estagnada de cada uma das diferentes regies, deixando pouca margem para a influncia de fatores aleatrios, como os apontados anteriormente. Se essa hiptese se confirmasse, poder-se-ia esperar que o rol das microrregies includas em uma ou outra dessas duas categorias no se alterasse de forma muito substancial nos trs casos, independentemente do ano final que fosse utilizado no clculo. No entanto, no foi isso que aconteceu. Considerando apenas as microrregies do Rio Grande do Sul, constatou-se que, utilizando 2004 como o ano final do perodo, 16 das 35 microrregies gachas teriam sido classificadas como estagnadas (crescimento inferior mdia nacional, com taxas representadas em vermelho na tabela), enquanto 19 seriam dinmicas. J usando como limite final o ano de 2005, quando o estado foi atingido por uma forte seca, teriam sido consideradas estagnadas 29 microrregies, contra apenas 6 dinmicas. Finalmente, usando 2006 como ano final, haveria 23 estagnadas e 12 dinmicas.
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Tabela 1 - Crescimento Nominal do PIB do Brasil e das Microrregies do Rio Grande do Sul nos perodos 1996-2004, 1996-2005 e 1996-2006
Fonte dos Dados Brutos: IPEADATA. Nota: Valores inferiores mdia nacional indicados em vermelho.
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Alguns dos resultados que constam da Tabela 1 so bastante surpreendentes para um observador que esteja familiarizado com a economia do Rio Grande do Sul, pois uma das microrregies do estado que unanimemente considerada dinmica a de Caxias do Sul seria classificada como estagnada em todos os trs casos, pois seu crescimento foi sempre inferior mdia nacional. Um balano das trs opes mostra que apenas 6 microrregies gachas teriam sido classificadas como dinmicas nas trs opes, com crescimento sempre superior mdia nacional. Outras 15 teriam sido sempre consideradas estagnadas, por apresentarem crescimento sempre menor que o do PIB do pas. No entanto, para 14 microrregies, a classificao variou de acordo com a escolha do ano final: 5 foram dinmicas em dois casos e 9 em apenas um. fcil perceber que, caso se estivesse tratando de definir elegibilidade para os benefcios da poltica regional, o acesso a recursos por parte de mais de 1/3 das microrregies do Rio Grande do Sul (aquelas que no tivessem sido sempre consideradas dinmicas ou estagnadas, em todos os trs casos) poderia ter mudado apenas devido a uma ou outra escolha de ano final para o perodo utilizado. Esse exemplo mostra, de forma eloquente, que o critrio do crescimento do PIB muito sensvel s condies conjunturais (condies essas que esto associadas a fatores que podem ser considerados como aleatrios neste contexto, como as chuvas ou a incidncia de pragas nas lavouras, ou os preos dos produtos agrcolas) que afetem os anos usados como incio ou fim do perodo de anlise. Em outras palavras, esse critrio acaba no sendo capaz, em muitos casos, de captar adequadamente a ideia de estagnao ou dinamismo enquanto caracterstica estrutural da economia de uma regio. Tendo em vista o grau de volatilidade evidenciado por esse exerccio simples, podese dizer que, para muitas regies cuja economia se baseia na agricultura, o momento em que o Ministrio da Integrao viesse a decidir qual o perodo de referncia para o clculo das variveis utilizadas na definio da elegibilidade acabaria se assemelhando a um sorteio da loteria, onde as mais afortunadas acabariam tendo acesso aos recursos da poltica, enquanto outras que tivessem azar poderiam ser excludas. fcil perceber que essa volatilidade tambm pode levar a resultados inusitados em outras regies do pas. Um exemplo contundente o que ocorreu no caso do Nordeste brasileiro no mesmo perodo que se refere ao exerccio. O ano de 1996 foi caracterizado pela ocorrncia de uma forte seca na regio. Conforme registros da EMATER/MG, citados pela edio eletrnica de 20/05/2012 do jornal Estado de Minas, registros histricos indicam que as piores secas registradas no semirido mineiro e no Nordeste brasileiro ocorreram em 1939, 1975/1976, 1996/1997, 2007/2008. Por outro lado, os nveis de precipitao nos anos finais utilizados no exerccio foram, aparentemente, favorveis no Nordeste. O vero de 2004 foi, inclusive, de chuvas abundantes na regio, garantindo a formao de reservas de gua suficientes
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para suprir as reas atendidas pelas principais represas nordestinas pelos dois anos seguintes, como registra matria publicada em um boletim eletrnico do Ministrio do Meio Ambiente em 11/02/2004:
O excesso de chuvas que hoje causa danos populao do Nordeste pode tambm significar garantia de gua para os prximos dois anos nas reas abastecidas pelos grandes reservatrios da regio. Esta uma das concluses do relatrio sobre o panorama dos recursos hdricos no Brasil apresentado pela Agncia Nacional de guas - ANA - hoje pela manh, na reunio do Grupo Interministerial criado para acompanhar a evoluo das chuvas nas regies de risco. Segundo dados da ANA, reservatrios como o de Ors e Banabui, no Cear, Armando Ribeiro Gonalves e Santa Cruz, no Rio Grande do Norte, Curemas Me D gua e Epitcio Pessoa, na Paraba, Jucazinho e Eng. Francisco Sabia, em Pernambuco, esto com sua capacidade mxima de acumulao. Ors no enchia h 15 anos, afirmou o engenheiro Joaquim Gondim, da Superintendncia de Usos Mltiplos da ANA.
A consequncia do uso, no exerccio, de um ano inicial de forte seca e de anos finais com precipitaes favorveis agricultura, foi que a grande maioria das microrregies do Nordeste apresentaram crescimento do PIB superior (s vezes muito superior) mdia nacional. Na verdade, 166 de um total de 188 cresceram acima da mdia nacional em todos os trs casos, contra apenas 18 cujo crescimento foi sempre inferior a essa mdia e 8 cuja situao se alterou conforme o ano final escolhido. Fica evidente, dessa forma, que um eventual uso mecnico e acrtico desse perodo para classificar as regies poderia ter a consequncia surpreendente de considerar como dinmicas a maior parte das reas que compem o semirido nordestino, que talvez seja, no contexto brasileiro, a regio cuja imagem mais fortemente associada ideia de estagnao. De forma similar ao que ocorre com o uso do crescimento do PIB como indicador de dinamismo, a mensurao da renda em um ano de safras extraordinrias pode fazer com que uma regio agrcola normalmente pobre se torne rica, enquanto um de colheitas muito ruins pode transformar em pobre uma regio que em condies normais seria considerada rica. Evidentemente, o uso de mdias trienais (ou quinquenais) pode atenuar esses problemas. No entanto, os COREDEs/RS consideram que h alternativas ainda mais adequadas, como ser mostrado adiante. Alm de tudo isso, o crescimento do PIB, quando elevado, tambm tem a deficincia de no identificar formas de dinamismo esprio que ocorrem em algumas regies, onde o crescimento est restrito a enclaves ou cadeias produtivas muito especficas, com poucos encadeamentos locais, no causando elevao expressiva na gerao de empregos e oportunidades. Tais constataes ressaltam a necessidade de um esforo no sentido de definir
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uma opo metodolgica capaz de contornar esses problemas. A alternativa proposta pelos COREDEs/RS que a tipologia usada como base para os critrios de elegibilidade utilize um indicador sinttico, como o ndice de Desenvolvimento Humano, e no a renda, para avaliar a dimenso pobreza-riqueza (ou, mais corretamente, o alto ou baixo nvel de desenvolvimento). Dessa forma seriam neutralizados os efeitos da incidncia de fatores aleatrios no ano de referncia utilizado no clculo, que podem deformar as comparaes inter-regionais. No que se refere dimenso dinamismo-estagnao, os COREDEs/RS recomendam que a dinmica migratria seja adotada como critrio de avaliao, sendo consideradas elegveis as reas caracterizadas por forte emigrao, mesmo que comparativamente ricas ou desenvolvidas pelo critrio do IDH. A emigrao acentuada e continuada constitui evidncia de que a economia de uma regio no possui o dinamismo necessrio para gerar empregos e oportunidades em nmero suficiente para evitar a evaso daqueles que nela nasceram. Com certeza, no h forma mais slida e consistente de avaliao, pois so os prprios habitantes que, ao emigrarem em grande nmero, conferem atestado de falta de dinamismo s regies de onde saram. Por outro lado, a atrao de contingentes expressivos de imigrantes constitui indcio seguro de dinamismo na gerao de empregos e oportunidades. Salvo melhor juzo, emigrao e atrao de migrantes so variveis capazes de captar a condio estrutural de estagnao ou dinamismo de uma regio determinada especialmente em se tratando de uma regio de base agrcola de forma muito mais consistente do que a variao do PIB, tendo em vista o grau inaceitvel de volatilidade que afeta esta ltima varivel, devido a fatores aleatrios, como foi apontado anteriormente. Para ilustrar a maior adequao deste novo critrio, a Tabela 2, apresentada a seguir, mostra a evoluo demogrfica das microrregies do Rio Grande do Sul entre 2000 e 2010. Os dados nela contidos permitem inferir a direo dos fluxos migratrios inter-regionais ocorridos dentro do estado nesse perodo. O confronto com os resultados do exerccio apresentado na Tabela 1 mostra que o dinamismo populacional fornece um quadro de quais regies poderiam ser consideradas dinmicas ou estagnadas que bem mais condizente com o que poderia esperar, a priori, um conhecedor da economia gacha. A utilizao da dinmica demogrfica para identificar regies problema no constitui ideia nova, pois a literatura registra que a emigrao com frequncia utilizada na definio da elegibilidade para aes de polticas regionais. Como afirma um estudo da OECD:
Elevada emigrao a partir de uma rea frequentemente considerada sintoma de um problema regional e, portanto, como indicador de elegibilidade para uma interveno de poltica pblica com o objetivo de promover o desenvolvimento territorial.14
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Tabela 2 - Evoluo Demogrfica do Brasil e das Microregies do Rio Grande do Sul entre 2000 e 2010
Fonte dos Dados Brutos: IPEADATA. Nota: Valores negativos em vermelho e taxas inferiores mdia nacional em azul.
O uso desse critrio implica, alm disso, e de forma mais correta, conceber a poltica regional tambm como um instrumento de gesto do territrio, orientado para a preveno de fluxos migratrios que contribuem para o surgimento de externalidades negativas nos grandes centros urbanos. Como registra esse mesmo documento da OECD:
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A dinmica demogrfica um indicador bsico do desenvolvimento territorial em termos gerais, na medida em que a poltica de desenvolvimento, em muitos pases, tem como objetivo prevenir o crescimento ou a concentrao de populao em reas metropolitanas cada vez maiores, e prevenir o esvaziamento e a emigrao de certas reas rurais.15
Com as alteraes aqui propostas, os critrios de elegibilidade da poltica regional, na escala microrregional, poderiam ser definidos conforme o diagrama a seguir: Grfico I
As definies precisas do que deve ser considerado um alto ou um baixo indicador de desenvolvimento, bem como a definio do que seja uma elevada taxa de emigrao (os pontos de corte da tipologia) dependeriam da realizao de estudos adicionais. O Mapa 1, mostrado a seguir, apresenta as taxas de crescimento da populao do Brasil, por municpios, entre 2000 e 2010. Nele se observa que a populao diminuiu na maior parte da metade oeste do territrio do Rio Grande do Sul, como resultado da conjugao de elevados fluxos de emigrao com a reduo das taxas de fecundidade. Pode-se observar, ainda, que esse problema alcana partes significativas do Paran e de Santa Catarina, ocorrendo tambm em algumas outras reas do pas.
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Mapa 1 - Reflexes Sobre os Deslocamentos Populacionais no Brasil
Fonte: IBGE (2011)
Esse mapa permite constatar que, caso fosse adotado o critrio aqui proposto, o baixo dinamismo demogrfico de extensas reas do Sul e do Sudeste faria com que essas macrorregies fossem devidamente contempladas pela poltica regional, de forma legtima e com base em critrios objetivos e justificveis. Com isso, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional seria efetivamente nacional, tanto no discurso quanto na prtica. Alm das reas beneficiadas pelos critrios desta nova tipologia, os COREDEs/ RS consideram que devem continuar elegveis as reas que atualmente so objeto de programas especiais do Ministrio da Integrao, como a Faixa de Fronteira, as Mesorregies e o Semirido, conforme consta do documento elaborado para servir
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de referncia Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional. Para corresponder mudana aqui proposta no critrio de elegibilidade, a definio dos objetivos da poltica regional deveria ser ampliada, incluindo, alm da busca da reduo das desigualdades regionais quanto a nveis de desenvolvimento, como consta do documento do MI, tambm o apoio a regies pouco dinmicas, caracterizadas por elevadas taxas de emigrao, e o desenvolvimento das reas de fronteira com outros pases. Os COREDEs/RS, com base na sua experincia de participao no Frum da Mesorregio Grande Fronteira do MERCOSUL, que abrange reas do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do Paran, consideram importante que a poltica regional tambm contemple entre seus objetivos o estmulo cooperao em reas de fronteiras interestaduais. A hierarquia desses objetivos, que se refere ao montante de recursos que devam ser aplicados em cada um deles, deve ser objeto de discusso posterior. Os COREDEs/RS consideram ser legtimo que maior prioridade seja atribuda promoo da convergncia entre nveis de desenvolvimento, correspondendo a esse objetivo o maior volume de recursos. Postulam apenas que no sejam totalmente ignorados, pela poltica regional brasileira, outros tipos de problemas de carter regional, como os resultantes do insuficiente dinamismo que afeta parte do territrio do Rio Grande do Sul, gerando expressivos fluxos de emigrao que chegam a causar declnio populacional. Desde que preservados o carter efetivamente nacional e a pluralidade de objetivos da poltica, tambm podem ser exploradas outras possibilidades para o enfrentamento da questo da elegibilidade. Uma delas abandonar a ideia de utilizar um mesmo critrio para todo o pas, com a adoo de tipologias especficas para cada uma das diferentes macrorregies, sempre buscando beneficiar de forma diferenciada as reas menos dinmicas e de mais baixo nvel de desenvolvimento. Mesmo nesse caso necessrio cuidado para evitar o uso de variveis que possam gerar inconsistncias, como as apontadas anteriormente, na classificao das regies para acesso aos recursos da poltica. 2.2 Eixo da governana, participao e dilogo federativo Os COREDEs/RS defendem a revitalizao das vrias polticas relacionadas com a gesto do territrio. Devem ser retomados os esforos da administrao federal no sentido de basear as aes governamentais em uma viso estratgica do territrio nacional, o que envolve, entre outras iniciativas, a) elevar o grau de prioridade da poltica regional, dotando-a de instrumentos adequados para torn-la efetivamente capaz de promover o desenvolvimento das regies pobres e menos dinmicas, b) regionalizar os Planos Plurianuais de Investimentos da Unio, baseando-os em estudos que proporcionem um marco de referncia estratgico territorializado, c) revitalizar o planejamento das Regies Metropolitanas e seu entorno, e d) retomar os trabalhos no
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sentido de dotar o Brasil de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. De uma maneira geral, deve-se avanar na regionalizao de todas as peas de planejamento da administrao federal, como os PPAs e o Oramento, bem como os Balanos da Unio, de forma a tornar transparentes as eventuais diferenas de tratamento entre regies. Os estados tambm devem ser estimulados a regionalizar seu planejamento, seus oramentos e balanos. No referente incorporao da dimenso participativa governana da poltica regional, os COREDEs/RS consideram importante ressaltar que a utilizao de uma escala territorial menos abrangente que a das macrorregies requer um esforo de construo institucional, para dotar essas reas de organizaes (Conselhos ou Fruns) capazes de efetuar a articulao dos atores econmicos e sociais locais. Sem essa articulao, as regies (no caso, meso ou microrregies) sero apenas objetos da poltica, no sendo capazes de atuar como sujeitos da construo do seu prprio futuro. Como lembra Sergio Boisier, tratando do planejamento regional:
Sem a participao da regio como um verdadeiro ente social, o planejamento regional consiste apenas como mostra a experincia histrica em um procedimento de cima para baixo para distribuir recursos, financeiros ou no, entre espaos erroneamente chamados de regies.16
Os COREDEs/RS apoiam enfaticamente a proposta contida no documento-base no sentido de estimular os estados a construrem instncias intermedirias entre o governo estadual e as prefeituras, fazendo a ressalva de que essas instncias no devem ser controladas por atores governamentais, mas devem incluir predominantemente representantes de segmentos da economia e da sociedade civil das regies. No h como falar em polticas regionais que envolvam iniciativas de baixo para cima sem que existam organizaes (Conselhos ou Fruns) que promovam, em carter permanente, a articulao dos atores micro e/ou mesorregionais para formular essas iniciativas, identificando, de forma legtima, os consensos e as posies convergentes entre esses atores e possibilitando a formulao de estratgias comuns. A criao de instituies regionais para articulao de atores faz parte de um processo de institucionalizao essencial para a formao de identidades regionais. Sem a dinmica de adensamento de redes e surgimento de identidades e identificaes que possibilitada pela atuao dessas instituies, uma regio no chega sequer a se constituir como objeto no imaginrio de seus habitantes. Na verdade, os COREDEs/RS acreditam que os estados devem ser obrigados a criar Fruns ou Conselhos Regionais em seus territrios, como exigncia legal para acesso a recursos da poltica regional.17 Essas instncias devem ter autonomia de discusso e deliberao, alm de terem composio plural. Devem, ainda, adotar
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princpios e normas de constituio e operao que as protejam contra tentativas de controle ou manipulao por governos, grupos polticos ou interesses especficos de qualquer tipo. A experincia dos COREDEs/RS pode ser til como referncia no processo de criao desse aparato institucional. H estados, como o caso do Rio Grande do Sul, que j contam com regionalizaes administrativas dotadas de uma base institucional com essas caratersticas. Tais regionalizaes devem ser respeitadas, desde que as instncias de articulao de atores econmicos e sociais regionais existentes tenham composio adequadamente ampla e plural, contando com autonomia operacional. Deve-se ressaltar que essas instncias no devem ser controladas por atores governamentais, como atualmente ocorre em alguns estados, incluindo de forma abrangente os representantes da sociedade civil das regies, alm de Universidades e outras instituies de ensino. Alm disso, importante que os Fruns ou Conselhos institudos nas escalas micro e/ou mesorregional estejam representados, por meio de delegados, nas instncias de planejamento e fiscalizao dos rgos responsveis pela gesto dos instrumentos da poltica regional, como as Superintendncias Regionais. Tal representao importante para evitar a captura dos instrumentos da poltica por interesses que desvirtuem a sua aplicao, direcionando-os para investimentos em regies menos necessitadas. Devem, tambm, ter assento nessas instncias de planejamento e fiscalizao dos rgos responsveis pela gesto da poltica regional representantes de centrais sindicais, de entidades empresariais, de associaes de municpios e de Universidades, bem como de outros tipos de organizaes no governamentais. A participao no governamental no pode ser apenas simblica, mas sim em nmero suficiente para ter influncia efetiva nas deliberaes e decises, evitando que essas instncias possam ser consideradas chapa branca, como frequentemente ocorre com Conselhos de organizaes pblicas. A participao plural e efetiva da sociedade civil em escala micro e/ou mesorregional, atravs de organizaes autnomas, essencial para proteger a aplicao dos recursos da poltica regional da influncia de lobbies de diferentes tipos ou da ao de grupos que os direcionem para o atendimento de clientelas polticas. Deve-se reiterar, por esses motivos, e tendo em vista a correta preocupao do Ministrio no sentido de integrar as administraes estaduais gesto da poltica regional, que importante que a legislao condicione o acesso aos recursos da poltica implantao dessas organizaes pelos estados, conferindolhes papel deliberativo, definindo a sua composio necessariamente plural, com ampla representao da sociedade civil, de instituies de ensino superior e das administraes locais, e contando com autonomia operacional e de deliberao.
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A Lei Estadual No 10.283, de 17/10/94, que institucionalizou os COREDEs no Rio Grande do Sul, pode servir de modelo para alguns aspectos dessa legislao. Alm disso, essas organizaes podem (e devem) constituir uma importante base de apoio para pressionar as instncias polticas no sentido de aumentar o grau de prioridade da poltica regional na agenda do governo. Os estados devem, tambm, ser estimulados a adotar prticas participativas para a elaborao de seus Planos Plurianuais e de seus Oramentos Anuais, estabelecendo critrios de distribuio dos investimentos no territrio que favoream as suas regies mais carentes. Cabe registrar que o Rio Grande do Sul j conta com uma tradio de duas dcadas de participao direta da populao e da sociedade civil na elaborao dos oramentos estaduais, com diferentes metodologias, sempre contando com a colaborao dos COREDEs/RS em tarefas de organizao e deliberao. Em cada uma das ltimas trs edies da Consulta Popular, mais de um milho de eleitores foram s urnas, de forma voluntria, para escolher os projetos prioritrios de suas regies, que foram includos no Oramento do estado. Os COREDEs/RS defendem a revitalizao dos Programas de Mesorregies, apoiando a proposta de sua integrao com os Territrios da Cidadania (TC), com adequao das suas coordenaes, desde que as agendas dos TCs sejam ampliadas, indo alm do seu foco no rural e na incluso das camadas mais carentes da populao. Conforme uma apresentao contida no site do programa, os objetivos dos Territrios da Cidadania so:
Objetivo Geral: Superao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Objetivos Especficos: Incluso produtiva das populaes pobres dos territrios; Busca da universalizao de programas bsicos de cidadania; Planejamento e integrao de polticas pblicas; Ampliao da participao social.18
Existe o risco de que no ocorra essa ampliao de escopo, de forma a abranger outros temas relevantes para o desenvolvimento regional, e que a pretendida integrao do PROMESO com um programa muito melhor financiado e ligado a um Ministrio influente no contexto da administrao federal possa se transformar, na prtica, no abandono puro e simples dos Programas de Mesorregies. Cabe lembrar que as Mesorregies gachas includas no PROMESO abrangem centros urbanos de porte significativo e tm partes expressivas de suas economias ligadas a atividades no agrcolas. Os COREDEs/RS consideram, tambm, que necessrio fortalecer o Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF), ajustando os dispositivos
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legais pertinentes de forma a adapt-los s caractersticas diferenciadas de cada um dos Arcos que compem essa Faixa. Tal ajustamento indispensvel para evitar que algumas disposies restritivas que so necessrias e adequadas para proteger regies pouco povoadas se constituam em entraves ao desenvolvimento de reas de grande densidade de ocupao, como o caso das situadas no Rio Grande do Sul. 2.3 Eixo do financiamento do desenvolvimento regional Com relao ao Eixo Mecanismos de Financiamento e Desenvolvimento Regional, os COREDEs/RS consideram fundamental que seja viabilizada a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), com volume adequado de recursos, para que finalmente seja possvel completar o processo de modernizao da poltica regional brasileira que a PNDR de 2007 tentou promover. Caso seja impossvel desvincular a criao do FNDR da proposta de uma reforma tributria abrangente, de tramitao mais difcil e demorada no Congresso Nacional, deve ser criado um Fundo especfico para viabilizar aes da poltica regional em reas das regies Sul e Sudeste. Alm disso, o Ministrio da Integrao deve estimular os estados a criarem seus prprios Fundos de Desenvolvimento Regional, para suplementar os recursos disponibilizados pelo FNDR e financiar aes de promoo do desenvolvimento em suas reas mais carentes. Uma vez viabilizada a existncia de recursos em volume adequado para financiar aes da poltica regional na Regio Sul, pode-se cogitar da necessidade e convenincia da recriao da Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Sul (SEDESUL), rgo extinto h pouco mais de duas dcadas. 2.4 Eixo dos vetores de desenvolvimento regional sustentvel Os CORDEs/RS consideram, ainda, que o enfrentamento dos problemas das regies objeto de ateno da poltica regional requer a superao de dficits de infraestrutura e de conhecimento que entravam o seu desenvolvimento. Por esse motivo, no eixo dos vetores do desenvolvimento regional sustentvel defendem as seguintes linhas de ao: 2.4.1 Elaborao de Projetos Regionais Estratgicos de Infraestrutura: necessrio elaborar projetos integrados de infraestrutura que eliminem os principais gargalos que entravam o desenvolvimento das regies menos desenvolvidas ou menos dinmicas; 2.4.2 Apoio Federal para a Qualificao do Ensino Fundamental e Mdio nas reas Elegveis da Poltica Regional; 2.4.3 Priorizao das reas Elegveis da Poltica Regional na Expanso da Rede Federal de Ensino: Os territrios enquadrados nos critrios de elegibilidade
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da poltica regional devem ser priorizados nos planos de expanso das redes federais de educao superior e de ensino profissional e tecnolgico (EPT). Deve-se aprofundar o processo de interiorizao dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia e das Universidades Federais, especialmente nas regies que ainda sejam carentes de maior oferta de vagas em cursos universitrios, priorizando cursos de reas tecnolgicas que, por seu custo elevado, normalmente no so oferecidos por instituies privadas ou comunitrias. 2.4.4 Apoio s Instituies Comunitrias de Ensino Superior que Atuam nas Regies Elegveis da Poltica Regional: Devem ser apoiadas e fortalecidas, por meio de acesso favorecido a programas federais pertinentes, as Universidades Comunitrias, instituies sem fins lucrativos numerosas no Sul, mas pouco comuns em outras regies do pas, que surgiram de baixo para cima, como resultado de iniciativas das prprias comunidades de regies interioranas, para possibilitar o acesso da populao local a cursos de nvel superior. Na poca em que essas instituies comearam a surgir, as Universidades Federais atuavam exclusivamente nas capitais ou em alguns poucos centros urbanos de maior porte. 2.4.5 Fortalecimento dos Programas de Ps-Graduao nas Regies Elegveis: Os COREDEs/RS defendem o apoio federal para expanso e fortalecimento dos programas de ps-graduao das instituies pblicas e comunitrias atuantes nas regies menos desenvolvidas. 2.4.6 Ensino e Pesquisa para o Fortalecimento dos Sistemas Locais de Produo: Da mesma forma, os COREDEs/RS apoiam que, nessas regies, a rede de ensino e pesquisa seja orientada para o fortalecimento dos sistemas locais de inovao, visando especialmente a incluso produtiva e o desenvolvimento social. Devem ser estruturadas Redes Regionais de Inovao, articulando Universidades, instituies de pesquisa e empresas, em torno de atividades estratgicas para o desenvolvimento sustentvel. Consideraes finais Ao apresentarem estas consideraes e propostas, os COREDEs/RS esperam contribuir para o surgimento, em nosso pas, de uma poltica regional que, alm de ser realmente nacional, conte com um volume de recursos suficientes para torn-la capaz de gerar resultados no enfrentamento dos problemas que afetam as diferentes pores do territrio brasileiro. Esperam, tambm, ajudar a conceber um modelo de governana em que a sociedade civil das regies consiga fazer ouvir a sua voz e seja capaz de exercer influncia efetiva na tomada de decises. Finalmente, reiteram sua disposio no sentido de serem parceiros do Ministrio da Integrao Nacional na implementao da nova poltica regional.
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Notas
1
Este texto uma verso ajustada, corrigida e substancialmente ampliada de um documento breve elaborado para servir de orientao aos membros dos Conselhos Regionais em sua participao na Conferncia Estadual de Desenvolvimento Regional, realizada em Porto Alegre em 25 e 26 de Setembro de 2012, como etapa estadual da Primeira Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional, promovida pelo Ministrio da Integrao Nacional. O OBSERVA-DR agradece ao Ministrio da Integrao Nacional autorizao para publicao nesta coletnea deste texto, originalmente publicado na Revista Poltica e Planejamento Regional Uma Coletnea. Edio Especial, Braslia-DF. Maro, 2013, p.136-155. Amin (1998). Bachtler; Yuill (2001), p. 6. Todas as citaes de autores estrangeiros aqui includas foram traduzidas para o portugus pelos autores deste texto. Organization for Economic Cooperation and Development (1995). Um exemplo clssico dessa constatao o artigo Nordeste, Nordestes, Que Nordeste? de Tnia Bacelar de Arajo, de 1995, que mostrava as crescentes diferenas internas do territrio da regio nordeste, foco preferencial da poltica regional brasileira do perodo. (ARAJO - 1995). H alguns anos, um dos mais importantes estudiosos da questo regional brasileira descreveu adequadamente a situao do planejamento regional no pas, ao dar o seguinte ttulo emblemtico a um artigo de sua autoria: O Desafio de Planejar com Instrumentos Limitados: Aparato Institucional Dbil, Recursos Financeiros Escassos, Recursos Humanos Instveis. - Azzoni (2007). Ver BNDES/consorcio Brasiliana (2000), consrcio monitor group e Boucinhas; Campos (2002) e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008). Ministrio da Integrao Nacional (2012), p. 23. Ministrio da Integrao Nacional (2012), p. 29. Mesmo passando por um momento de incerteza quanto s suas perspectivas, devido conjugao de um contexto de crise financeira com os problemas causados pela incluso de pases do leste europeu, a poltica regional europeia continua a ser uma referncia central sobre o tema e fonte de lies teis para pases como o Brasil no que se refere a aspectos metodolgicos e operacionais. O endereo <http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.cfm> disponibiliza informaes sobre a poltica regional europeia. provvel que, em um futuro no muito distante, o problema da queda de populao se manifeste de forma mais acentuada em outras regies pouco dinmicas do pas, medida que as taxas de fecundidade se reduzam mais nessas regies, atingindo os atuais nveis do Sul e do Sudeste. Na verdade, parecem opes to bvias que talvez possa at causar estranheza o fato de que algum esteja contestando sua utilizao. OECD (2001), p. 203. OECD (2001), p. 32. Boisier (1995), p. 47-48. O governo federal deve introduzir legislao nesse sentido, exigindo que os estados criem essas instncias como condio para acesso aos recursos da poltica regional, e atribuindo-lhes papeis no modelo de governana da poltica. Slide no 3 da Apresentao sobre o Programa Territrios da Cidadania, disponvel na Internet, em 14 de outubro de 2012 no endereo.
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Referncias AMIN, Ash. An Institutionalist Perspective on Regional Economic Development, trabalho apresentado no Economic Geography Research Group Seminar Institutions and Governance, realizado em 3 de julho de 1998 pelo Departamento de Geografia da UCL, em Londres, 1998. Disponvel em:<http://www.egrg.org.uk/pdfs/amin.pdf>. Acesso em: 15 out. 2009. ARAJO, Tnia Bacelar de. Nordeste, Nordestes, Que Nordeste? In: AFFONSO, R. B.; SILVA, P . L. B. (Org.). Desigualdades regionais e desenvolvimento (Federalismo no Brasil), FUNDAP , So Paulo: Ed. UNESP , p. 12556, 1995. Disponvel em: < http:// www.fundaj.gov.br/observanordeste/obte013.doc>. Acesso em: 28 mar. 2010. AZZONI, Carlos R. O desafio de planejar com instrumentos limitados: aparato institucional dbil, recursos financeiros escassos, recursos humanos instveis. In: DINIZ. Polticas de desenvolvimento regional: desafios e perspectivas luz das experincias da Unio Europeia e do Brasil. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2007. BACHTLER J.; YUILL, D. Policies and Strategies for Regional Development: A Shift in Paradigm, Regional and Industrial Policy Research Paper n. 46, European Policies Research Centre, University of Strathclyde, Glasgow, 2001. BNDES/CONSORCIO BRASILIANA. Estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento - Relatrio Sntese, Programa Brasil em Ao. Ministrio da Indstria, Comrcio e Desenvolvimento/Ministrio do Oramento e Gesto, 2000. BOISIER, Sergio. Centralizacin y Descentralizacin Territorial en el Proceso Decisorio del Sector Publico. Santiago do Chile: ILPES/CEPAL (Documento CPRD -95), 1995. CONSRCIO MONITOR GROUP e BOUCINHAS; CAMPOS. Estudo de Atualizao do Portflio dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, de 2000-2007 para 2004-2011. Braslia: Ministrio do Planejamento, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, 2002. IBGE. Reflexes sobre os deslocamentos populacionais no Brasil. Rio de Janeiro: IBGE, 2011. MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Regional Documento de Referncia, 2012. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Estudo da Dimenso Territorial do Planejamento, Braslia, MPOG, 2008. Disponvel em: < http://www. planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=3558&cat=156&sec=10>. Acesso em: 25 mar. 2010. ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT (1995) Local Economies and Globalization, sumrio das contribuies apresentadas na conferncia sobre o tema Local Development and Structural Change: A New Perspective on Adjustment and Reform, realizada em Paris em 3 e 4 de Maio de 1993. ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT. OECD Territorial Outlook Territorial Economy - 2001 Edition. Paris: OECD, 2001.
SOBRE OS AUTORES
ngela Cristina Trevisan Felippi Doutora em Comunicao Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (2006), mestre em Comunicao e Informao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (2000) e graduada em Comunicao Social - Jornalismo pela Universidade Federal de Santa Maria (1990) e em Histria pela Faculdade de Filosofia Cincias e Letras Imaculada Conceio (1991). Professora adjunta da Universidade de Santa Cruz do Sul, do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Regional e do Departamento de Comunicao. Tem experincia profissional na rea de jornalismo. Na universidade, atua principalmente nos seguintes temas: jornalismo, assessoria de imprensa, comunicao e poltica, desenvolvimento regional, identidade cultural e discurso. Email: angelafe@unisc.br Cssio Frederico Camargo Rolim Doutorado em Economia pela Faculdade de Economia e Administrao Universidade de So Paulo em 1990. Atualmente professor titular do Departamento de Economia da Universidade Federal do Paran, professor do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Econmico da UFPR, Diretor da Associao Brasileira de Estudos Regionais. Atua na rea de Economia, com nfase em Economia Regional. Email: cassio.rolim@terra.com.br Guilherme Mendes Resende PhD em economia regional pela London School of Economics and Political Science (LSE-University of London) (2011), economista e possui mestrado em economia pela Universidade Federal de Minas Gerais-UFMG (2005). Pesquisador concursado do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) desde 2004, onde atualmente Coordenador de Estudos Regionais da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur). Tem experincia na rea de planejamento e desenvolvimento regional e urbano e avaliao de polticas pblicas, tendo vrios trabalhos publicados em revistas acadmicas nacionais e internacionais. Email: guilherme.resende@ipea.gov.br Heleniza vila Campos Possui graduao em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de Pernambuco (1988), mestrado em Desenvolvimento Urbano pela Universidade Federal de Pernambuco (1995), doutorado em Geografia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1999). Atualmente est vinculada como professor adjunto na Universidade Federal do Rio Grande do Sul no Departamento de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura e no Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional.
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Tem experincia na rea de Geografia Urbana, atuando principalmente nos seguintes temas: desenvolvimento regional, planejamento urbano e regional e patrimnio. Email: heleniza.campos@ufrgs.br Jos Elmar Feger Graduado em Administrao de Empresas pela Fundao Universidade do Contestado (1983), mestrado em Desenvolvimento Regional pela Fundao Universidade Regional de Blumenau (2002) e doutorado em Desenvolvimento Regional pela Universidade de Santa Cruz - Unisc, de Santa Cruz do Sul - RS (2010). Atualmente professor da Universidade Federal do Paran - UFPR atuando como colaborador no Mestrado Acadmico em Turismo, pesquisador do GEPTA - Grupo de Estudos e Pesquisas em Tecnologia Aplicada na linha de pesquisa Gesto da Informao e Aplicaes Tecnolgicas. Possui experincia na rea de Administrao, com nfase em Administrao de Pequenas Empresas e Gesto de Projetos. Em pesquisa atua preferencialmente com os seguintes temas: turismo, desenvolvimento regional, empreendedorismo, qualidade em servios e competitividade. Email: josefeger@gmail.com Maurcio Aguiar Serra Doutor pela London School of Economics and Political Science (1997). Foi professor do Departamento de Economia da Universidade Federal do Paran (UFPR), editor da Revista de Economia e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Econmico (PPGDE/UFPR). Atualmente professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP) onde integra os Ncleos de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) e o de Economia Agrcola (NEA). Secretrio Executivo da Associao Nacional dos Programas de PsGraduao em Economia (ANPEC), Diretor da Sociedade Brasileira de Economia Poltica (SEP), e Diretor da Sociedade Brasileira de Econometria (SEB). Tem trabalhado em diversos projetos acadmicos e institucionais relacionados s reas de seu interesse: Economia Regional, Economia do Meio Ambiente, Economia Institucional e Economia Industrial. Email: mserra@eco.unicamp.br Pedro Silveira Bandeira Possui graduao em Cincias Jurdicas e Sociais pela Pontifcia Universidade catlica do Rio Grande do Sul (1971), graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1973), mestrado em economia pela UFRGS (1978), mestrado em Economia pela New School for Social Research (1982) e doutorado em Cincia Econmica pela UFRGS (2003). Atualmente professor adjunto da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Tem experincia na rea de economia, com nfase em economia urbana e regional. E-mail: pedroban@orion.ufrgs.br
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Rogrio Leandro Lima da Silveira Gegrafo graduado pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Mestre e Doutor em Geografia Humana pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor titular e pesquisador do Departamento de Histria e Geografia, e pesquisador e orientador no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional - Mestrado e Doutorado, da Universidade de Santa Cruz do Sul. lider do Grupo de Pesquisa Organizao do Espao Urbano e Regional (CNPq). Coordenador do Observatrio do Desenvolvimento Regional. Possui experincia como pesquisador nas reas de Geografia Urbana, Geografia Regional, Geografia Econmica e Planejamento Urbano e Regional atuando principalmente nos seguintes temas de pesquisa: desenvolvimento regional, urbanizao, periferia urbana, redes e organizao territorial. Email: rlls@unisc.br Virginia Elisabeta Etges Com formao em Geografia, possui mestrado em Geografia Humana (1990) USP/SP , doutorado em Geografia Humana (1997) - USP/SP e Ps-Doutorado em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Tcnica de Berlin. Atua como docente no Curso de Geografia e coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional - Mestrado e Doutorado, da Universidade de Santa Cruz do Sul - UNISC. Sua atividade de pesquisa est voltada a temas de ordenamento do territrio e desenvolvimento regional. Email: etges@unisc.br

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OBSERVANDO O DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO: PROCESSOS, POLTICAS E PLANEJAMENTO

Rogrio Leandro Lima da Silveira (Org.)

OBSERVANDO O DESENVOLVIMENTO REGIONAL BRASILEIRO: PROCESSOS, POLTICAS E PLANEJAMENTO

Santa Cruz do Sul EDUNISC 2013

Copyright: Dos autores 1 edio 2013

Direitos reservados desta edio: Universidade de Santa Cruz do Sul

(Assessoria de Comunicao e Marketing da UNISC)

Capa: Denis Ricardo Puhl

Editorao: Clarice Agnes, Mirt Beatriz Vilanova Gonalves

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ESPACIALIDADE DIFERENCIAL, REGIO E REGIONALIZAO A CONTRIBUIO DE YVES LACOSTE

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ELEMENTOS DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: TEMAIS ATUAIS, DESAFIOS E OPORTUNIDADES DA QUESTO REGIONAL

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