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Seminario di Sistema politico Italiano

Prof. Roberto De Rosa

Il sistema politico. Cos e come studiarlo

Obiettivi del capitolo


Discutere i concetti centrali nello svolgimento del volume: sistema politico, analisi sistemica della politica, studio comparato dei sistemi politici Discutere lo stato dellarte in materia di studio dei sistemi politici contemporanei Avvicinarci allo studio di un particolare sistema politico: quello Italiano

Roberto De Rosa

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La nozione di sistema politico


Uso corrente del termine, spesso come sinonimo di stato o regime politico
Uso accademico e scientifico (studio dei sistemi politici comparati) Concetto con una propria rilevanza e uno spazio semantico diverso rispetto alle nozioni vicine.
Una definizione di sistema politico Nella sua accezione pi generale, lespressione sistema politico si riferisce a qualsiasi insieme di istituzioni, gruppi e processi politici caratterizzati da un certo grado di interdipendenza reciproca (Urbani 1983)

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La scoperta del sistema politico nella scienza sociale


Il contributo di Talcott Parsons e della scuola struttural-funzionalista allo studio del rapporto tra sistema e politica David Easton (1953; 1965): il bisogno di una teoria del sistema politico
Il sistema politico come unit di analisi per lo scienziato politico: lo studio della politica come studio di relazioni allinterno di un sistema
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Gli elementi tipici del sistema politico Easton (1965)


La Comunit politica: la dimensione orizzontale della politica (cittadini e policy takers) Il Regime politico: linsieme di norme e procedure che rendono effettive le assegnazioni imperative di valori
LAutorit: linsieme dei soggetti che sono chiamati a prendere le decisioni e le scelte politiche
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Il sistema politico. Lo schema di Easton

Domande

Sostegno

Input

Nucleo del sistema politico

Output

Decisioni Azioni

Retroazioni

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Lo studio dei sistemi politici come attivit tipica della politica comparata (Almond e Powell 1966)

Sistema politico come insieme di funzioni:


funzioni di sistema (socializzazione e mobilitazione politica, selezione e reclutamento del personale politico) funzioni di processo (aggregazione e articolazione degli interessi, messa in opera delle decisioni) funzioni di politica pubblica (estrazione, regolazione e distribuzione/re-distribuzione delle risorse)
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Il modello di sistema politico complesso (Almond e Powell)


Partiti Gruppi Governo Parlamento Cultura politica

Domande e Sostegno

Articolazione interessi

Aggregazione interessi

Formulazione politiche

Esecuzione delle politiche

Emissioni negli ambienti interni e internazionali

Pol. Pol. Pol. Pol.

estrattive distributive regolative simboliche

Nucleo del SP
Elites politiche E burocratiche Amministrazione Autorit di controllo
Ambienti interni e internazionali precedenti Cambiamenti endogeni negli ambienti interni e internazionali precedenti

Circuiti di retroazione
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Il sistema politico oltre lo stato nazione


Passaggio dal sistema politico internazionale (netta separazione tra sfera domestica e sfera della politica tra gli stati) a sistema globale Processo di svuotamento dello stato (Hollowing out of the state) Spostamenti di sovranit verticali e orizzontali verso altri livelli politici (sub-nazionali, sovranazionali) e verso i diversi attori pubblici e semipubblici che compongono la nuova governance (vertical e horizontal shifts)
Superamento della tradizionale visione per cui i sistemi politici sono necessariamente sistemi di stati nazionali? Il caso del Sistema Politico dellUnione Europea

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Il sistema politico italiano: un ritorno di attenzione


La transizione intra-democratica degli anni novanta solleva molte questioni e apre vari fronti di ricerca: - studi sulle spiegazioni della crisi - studi sulla destinazione del modello italiano di democrazia - studi sugli outcomes: riforme strutturali e nuovi corsi di politiche pubbliche - il consolidamento e la (difficile) ristrutturazione del sistema partitico Grande attenzione anche della componente di italianisti allestero LItalia e gli altri. Il cambiamento italiano come un aspetto di un pi ampio fenomeno di evoluzione delle democrazie.
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Le questioni al centro del volume


Come sono cambiati, e quanto profondamente, i rapporti sul versante degli input del sistema politico? Quali livelli di capacit istituzionale, trasparenza e responsabilit raggiungono oggi le istituzioni centrali di governo? Qual stato il reale impatto dei fattori interni? In particolare la crisi dei partiti storici, ladozione di diversi sistemi elettorali e di altre riforme istituzionali come quelle che hanno cambiato il sistema di governo locale e regionale? Quale limpatto dellazione esercitata da fattori esogeni, come la fine della guerra fredda e laccelerazione del processo di integrazione europea? Quali dei vari settori istituzionali sono particolarmente bisognosi di adattamenti o riforme?
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IL SISTEMA POLITICO ITALIANO

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Obiettivi del capitolo


Delineare le caratteristiche principali del sistema politico italiano
Illustrare le tappe che hanno segnato il suo sviluppo:

la formazione di uno stato unitario


la sua tortuosa democratizzazione la collocazione del paese nello scenario internazionale

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L'Italia preunitaria (1815)

La cartina indica anche la presenza di minoranze etnolinguistiche

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La costituzione dello stato unitario


L'Italia uno stato relativamente giovane se comparato con gli altri grandi stati europei L'unificazione dell'Italia avvenne per incorporazione nello stato sabaudo La parte pi significativa del processo avvenne nel 1861, ma Roma fu annessa solo nel 1870 e altri territori attesero sino al 1918 I confini del paese furono fissati con difficolt, legati alla non coincidenza dei confini naturali, linguistici e culturali
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L'Italia e gli Italiani


Larghi strati della popolazione rimasero legati alle vecchie case regnanti L'opposizione pi decisa fu quella cattolica (a seguito della presa di Roma e il successivo Non expedit) La questione cattolica fu ricomposta solo con il Patto Gentiloni (1913) e con i patti lateranensi (1929) Le lite meridionali e parte della popolazione guardavano con nostalgia ai Borbone
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I caratteri del nuovo stato


Inizialmente la struttura dello stato unitario ricalcava quella dello stato sabaudo: stessa casa regnante, costituzione, burocrazia e parlamento Il processo di nazionalizzazione delle lite fu molto lento Il sistema amministrativo fu imposto dalla monarchia piemontese. La cosidetta meridionalizzazione della burocrazia cominci solo nel XX secolo Lo stato era accentrato: non esistevano le regioni e gli enti locali erano largamente subordinati alla figura del prefetto
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La prima democratizzazione
Laffermarsi del sistema parlamentare stato piuttosto rapido Due principali fattori di debolezza:
lopposizione cattolica diminuiva la legittimit dello stato i partiti liberali non erano radicati sul territorio (il suffragio rimaneva molto ristretto)

Dopo la prima guerra mondiale, con lallargamento del suffragio, il parlamento era paralizzato dalla divisione tra i nuovi partiti di massa e la vecchia lite liberale
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Lavvento del fascismo


Mussolini fu nominato capo del governo in modo legale, sebbene la nomina seguisse esibizioni di forza e violenza come la marcia su Roma (1922)

Dal 1925 il Partito Nazionale Fascista fu lunico ammesso


Nel suo sviluppo, il regime fascista rimase sospeso tra autoritarismo e totalitarismo A differenza che nei totalitarismi, alcuni attori sociali mantennero la propria autonomia e contribuirono alla caduta di Mussolini (1943)
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Dopo il fascismo
I partiti erano in larga misura contrari alla monarchia e volevano guidare il processo di transizione Dal 1944 al 1946 una coalizione di tutti partiti guid il paese, rinviando la soluzione delle questioni pi spinose (monarchia e costituzione)

1946: referendum per la Repubblica


La Democrazia cristiana, guidata da De Gasperi, emerge come il partito maggiore
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La nuova democrazia e il problema dellopposizione


Laccordo tra Democrazia cristiana, socialisti e comunisti produsse una costituzione con molti compromessi:
sistema di democrazia parlamentare bicameralismo simmetrico esecutivo debole

Dopo il 1948, la DC divenne forza di governo, occupando il centro dello schieramento politico, mentre il PCI radicalizzava le sue posizioni stando allopposizione
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La crisi degli anni novanta


Le inchieste giudiziarie sulla corruzione politica hanno portato al collasso del sistema partitico italiano, ma ci non sarebbe stato possibile senza il concorso di due fenomeni:
la caduta del muro di Berlino e la fine della guerra fredda la crisi della finanza pubblica e la decisione di introdurre una Unione economica monetaria nellEU

La Democrazia cristiana non era pi lunico baluardo contro lavvento del comunismo e il governo non poteva pi contare sulle risorse distributive per preservare il proprio consenso
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LItalia nel sistema internazionale


Il ruolo internazionale dello stato italiano era limitato dal maggiore potere degli altri grandi stati europei Lincompleta unificazione e la mancanza di colonie erano avvertiti come svantaggi da colmare e questo guid la politica estera italiana fino al secondo dopoguerra
Le ambizioni di cambiare lo status quo vennero infine abbandonate dopo la sconfitta nella seconda guerra mondiale
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Dal dopoguerra a oggi


Nel mondo diviso in due blocchi, lItalia scelse lAlleanza atlantica Questo non precludeva un certo margine di autonomia economica (affari con lURSS e in Medio oriente) Il PCI, schierato con Mosca, era sistematicamente escluso dal governo Tradizionalmente lItalia stata tra i paesi pi favorevoli allintegrazione europea
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Il sistema politico italiano di fronte alle sfide di oggi


Cambiamenti
Decentramento Crisi ed evoluzione della rappresentanza Impatto dellappartenenza allUE
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Sfide Immigrazione Invecchiamento Globalizzazione dei mercati

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Il sistema dei partiti.


Dal pluripartitismo polarizzato allalternanza bipolare

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Obiettivi si fondo
Analizzare lo sviluppo storico dei partiti e dei sistemi partitici in Italia, con particolare riferimento al periodo repubblicano
Discutere i principali modelli interpretativi del sistema partitico italiano, dalla prima repubblica alla fase di crisi (1992-1994) fino al sistema partitico sviluppatosi nella fase pi recente

Illustrare le principali novit organizzative riscontrabili nei partiti italiani di oggi


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Il primo sistema partitico in Italia (1861-1913)


Sistema dominato da partiti parlamentari composti da notabili.
Distanza ideologica relativa tra i due attori parlamentari maggiori (destra storica e sinistra storica), che con il trasformismo confluiscono in un unico ceto parlamentare di ministeriali.

Relativa irrilevanza di gruppi di opposizione, anchessi composti da notabili, ma pi distanti dal centro di governo (democratici, radicali, repubblicani) e poi del piccolo partito socialista (che giunge in parlamento alla fine del XIX secolo).

Nel complesso, il primo sistema partitico italiano realizz la costruzione dello stato unitario assicurando per circa mezzo secolo il mantenimento di una costituzione liberale e una vita parlamentare abbastanza regolare

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Il secondo sistema partitico


Lemergere dei partiti organizzati di massa (Partito socialista e partito popolare) che nel 1919 ottengono una grande vittoria nel nord

Sconfitta dei liberali e fine del loro dominio Emergere di partiti sulle ali estreme (nazionalisti e fascisti a destra, socialisti massimalisti e poi comunisti a sinistra).
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Il terzo sistema partitico Italiano


(sistema dei partiti della prima repubblica: 1948-1992)
Sostanziale stabilit rispetto alla fase 1919-1921: comunisti, socialisti, laici, democristiani Alcuni piccoli partiti nuovi (partito dazione, Uomo qualunque, monarchici), che per non si consolideranno Tuttavia alcuni caratteri distintivi:

a) divisione a sinistra e sorpasso del Pci sul partito socialista b) crescita del partito cattolico, che si afferma come il partito pi forte c) riduzione del partito liberale a una posizione di minoranza
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Interpretazioni del sistema partitico della prima repubblica


Bipartitismo imperfetto (Galli 1966): ruolo predominante dei due principali partiti (Dc e Pci), ma impossibilit, a differenza dei bipartitismi normali, di una alternanza al governo. Pluripartitismo polarizzato (Sartori 1976): presenza di due partiti anti-sistema (Pci e Msi), articolato intorno a tre poli, con uno spazio ideologico polarizzato - molto esteso tra estrema sinistra ed estrema destra. Pluripartitismo centripeto (Farneti 1983): progressiva riduzione dello spazio ideologico e tendenza del sistema partitico (negli anni 70); aveva quindi un andamento centripeto, invece che centrifugo.
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Il formato del sistema partitico sino agli anni 90

PSDI PRI PCI PSI

DC

PLI

MSI

Fase critica 1975-76, con il Pci oramai vicinissimo alla forza della Dc Inserimento di alcuni piccoli partiti (radicali, partiti di estrema sinistra, verdi) tra il 1976 e gli anni 80, senza grandi mutamenti di sistema. Differenze territoriali organizzative ed elettorali significative tra i vari partiti
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Il quarto sistema partitico italiano. Presupposti storici


Dopo il crollo del muro, la fine del Pci: nascono il Pds (poi Ds) e il partito della Rifondazione comunista
Il successo nella Lega nord nel 1992

I referendum elettorali nel 1991 e 1993


Tangentopoli e lemergere di un forte conflitto politica-magistratura
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Il sistema partitico della cosidetta II repubblica


La fase di formazione (1993-1996)
Disintegrazione della Dc-Ppi: scissione del Ccd (1993), insuccesso del Ppi nel 1994 e ulteriori scissioni successive Scomparsa del Psi e dei partiti laici (1994) Mancata affermazione del Patto Segni al centro e di Alleanza Democratica al centro-sinistra (1994)

Mancato recupero di Pds e tenuta di Rc a sinistra (1994)


Trionfo di Forza Italia (1994) e successo dei suoi alleati, Ln e An

Recupero dei partiti del centro sinistra (1996) con ulteriore frammentazione (Socialisti, Rinnovamento Italiano, Verdi)
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Il mutare del sistema partitico: recenti sviluppi


1. preminenza e persistenza della struttura bipolare di competizione: due larghe alleanze si affrontano e offrono la base per la formazione dei governi;

2. alto livello di frammentazione: i partiti grandi non espandono il proprio seguito, mentre proliferano le forze minori;
3. relative debolezza dei due partiti maggiori del periodo 1994-2006 Ds e FI che non hanno mai potuto competere da soli nella competizione maggioritaria; 4. pi elevata frammentazione della coalizione di sinistra rispetto a quella di destra. Dopo le elezioni 2006, nuove spinte verso la riaggregazione di due forze maggioritarie: partito democratico nel centro-sinistra e vari tentativi nel centro-destra. Ma il processo lungo e difficile.
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Elezioni, culture politiche e comportamento elettorale

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Obiettivi del capitolo


Presentare lo sviluppo del regime elettorale italiano, fino ai giorni nostri Discutere i modelli prevalenti del comportamento politico degli italiani
Riassumere i risultati degli studi sulle subculture politiche in Italia e la loro distribuzione territoriale
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Il regime elettorale nellItalia repubblicana


La tradizione del sistema maggioritario dellItalia liberale non riemerge lorientamento dei costituenti per il principio di rappresentanza proporzionale, gi sperimentato nel 1919 Sono infatti proporzionali entrambi i sistemi elettorali, pure molto diversi, scelti dalla Costituente per Camera dei Deputati e Senato della Repubblica
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Let del proporzionalismo (sistemi elettorali tra 1946 e 1990


Assemblea elettiva Assemblea cost. Camera deputati Periodo 1946 1948 1953 1958-87 1992 Senato Cons. regioni statuto speciale Cons. provinciali Cons. comunali (> 5.000 ab.) Cons. comunali (< 5.000 ab.) Cons. regionali (reg. ordinarie) 1970-95 Deputati italiani al PE 1979-04 1948-92 1947-95 1951-93 Tipo di sistema elettorale Proporzionale di lista con voto di preferenza multiplo Proporzionale di lista con voto di preferenza multiplo Proporzionale di lista e premio alla coalizione maggioritaria Proporzionale di lista con voto di preferenza multiplo Proporzionale di lista con voto di preferenza singolo Collegi con soglia al 65%. Distribuzione proporzionale dei restanti seggi. Sistema proporzionale Sistema proporzionale basato su collegi uninominali Proporzionale di lista con voto di preferenza Voto limitato. Lista bloccata Proporzionale di lista con voto di preferenza e circoscrizioni a livello provinciale Proporzionale di lista con voto di preferenza

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Ascesa (e declino?) del referendum


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Referendum effettuati esito positivo (abrogazione)

Dopo lo scontro sul divorzio (1974) un mezzo di mobilitazione usato da parte di minoranze Successi (abrogazioni) solo nella fase 1987-1995 Declino di partecipazione dopo la fase 1991-1993

Tuttavia ancora uno strumento molto usato e molto adatto per costruire maggioranze alternative o per sottolineare la distanza tra partiti e societ
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1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2003 2005

I cambiamenti dei primi anni novanta


Prodromi negli anni 80: sintomi della crisi partitica, aumento dellastensionismo e biforcazione tra establishment politico ed elettorato Alcune proposte di grande riforma che comprendono il ritocco dei sistemi elettorali Il movimento referendario e il primo ritocco del sistema elettorale della camera (1991) Tangentopoli e la drammatica fase della XII legislatura
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Le riforme elettorali degli anni novanta


Camera (L. 277/93): sistema mistomaggioritario con 25% dei seggi attribuiti proporzionalmente in 26 circoscrizioni. Voto di lista proporzionale e scorporo parziale Senato (L.278/93): sistema mistomaggioritario con 25% dei seggi attribuiti proporzionalmente in 20 regioni. Nel proporzionale eletti i migliori perdenti dei collegi e scorporo totale
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Elezioni comunali: elezione diretta del sindaco e premio alla coalizione maggioritaria Elezioni provinciali: elezione diretta del presidente e premio alla coalizione maggioritaria Elezioni regionali: premio di maggioranza (1995) e elezione diretta del presidente (19992001)

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Sistemi elettorali introdotti dalla legge 270/2005


Camera: 26 circoscrizioni proporzionali (+ collegio uninominale in Valle dAosta e circoscrizione estera). Soglia del 10% dei voti validi per le coalizioni, soglia del 2% per ogni partito incluso in una coalizione e del 4% per i partiti che corrono da soli. La coalizione che arriva prima a livello nazionale riceve un bonus che porta i suoi seggi a 340. Senato: circoscrizioni coincidono con le 20 regioni (+ circoscrizione estero). Distribuzione proporzionale con le eccezioni di alcuni collegi uninominali (Valle dAosta e Trentino Alto-Adige). Soglie simili a quelle della camera. Premi di maggioranza regionali: in ogni singola regione la coalizione che raggiunge la maggioranza dei voti ottiene almeno il 55% dei seggi.
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Elettore di appartenenza: si sente parte di un partito o di una determinata cultura politica - raramente nega il suo consenso con manifestazioni di astensione o protesta. Elettore di opinione: fa del cambiamento una propria strategia, tende a valutare con attenzione il comportamento degli attori partitici preferiti in precedenza, ma anchesso tende comunque ad attivarsi e presumibilmente a rimanere nella stessa area

Modelli tradizionali di elettore in Italia (Parisi e Pasquino 1977)

Elettore di scambio: diffuso in aree geografiche e politiche delimitate, basa il proprio voto sul calcolo e sullaspettativa di una controprestazione. Accorda consenso a un partito (o a un singolo candidato) in grado di soddisfare un suo precipuo interesse.

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Elementi tipici del comportamento elettorale nella prima repubblica


Prevedibilit degli eventi elettorali ed estrema stabilit dei suoi effetti in termini di distribuzione di seggi e cariche Distribuzione definita a livello territoriale dei vari tipi di elettore e di voto
Ruolo spesso di secondo ordine delle elezioni non legislative Assenza di fenomeni di disallineamento dagli ordini di partito almeno sino alla stagione dei referendum (a partire dalla fine degli anni 70)
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Mutamenti nel comportamento elettorale allinizio degli anni 90 Volatilit totale e di blocco: si muove gi nel 1992 e si eleva soprattutto nel 1994 e 1996 Forza elettorale dei 7 partiti storici: sopra al 90% fino al 1983. Ancora forte nel 1987. Scende al 77% nel 1992 e crolla nel 1994 Turnover parlamentare: si muove gi nel 1992 e si impenna nel 1994

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La mappa politica della seconda repubblica


Maggiore complessit rispetto alla prima repubblica Dissoluzione dellarea bianca Erosione dellarea rossa Frammentazione del controllo dei vari partiti nel mezzogiorno Confini pi sfumati e mobili tra le varie aree
Tuttavia il territorio ancora una variabile fondamentale: comportamenti di voto ancora correlati a subculture politiche e capitale sociale
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Lesecutivo. da governi deboli e instabili a governi pi forti e durevoli

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Obiettivi del capitolo


Esaminare il modello istituzionale del governo italiano partendo da unanalisi diacronica Discutere in particolare il modello di sistema di governo nellItalia repubblicana e la sua evoluzione nel tempo Valutare la reale entit dei cambiamenti avvenuti nel governo Italiano negli ultimi due decenni

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Il governo nella storia costituzionale italiana


Assenza di una definizione dellistituzione governo nello Statuto Albertino Il gabinetto era venuto in esistenza de facto, come risultato indiretto della situazione politica generata dallapplicazione dello Statuto Organizzazione del gabinetto regolata solo con la legge 5195/1888 Facile forzatura dello statuto da parte del regime fascista, che amplia le prerogative del governo e del suo capo
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Il modello istituzionale nella Costituzione del 1948


La sindrome del tiranno dopo lesperienza fascista porta i costituenti a definire la posizione dellesecutivo rispetto alle altre istituzioni Il tentativo riesce solo in parte: i dettami costituzionali sono vaghi sul rapporto tra governo e altre istituzioni Emergono tuttavia i limiti sui processi di governo esercitati dalle prerogative del parlamento (sistema parlamentare con parlamento centrale, cfr. cap. VI) e dai poteri di garanzia attribuiti al capo dello stato)

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Le facolt costituzionali del Capo dello Stato


a) b) c) d)
e)

f) g) h) i)

nomina del capo del governo e dei ministri; scioglimento anticipato del parlamento; convocazione delle elezioni; autorizzazione alla presentazione delle leggi al parlamento da parte del governo; rinvio al parlamento delle leggi per una nuova approvazione; promulgazione delle leggi; invio di messaggi al parlamento; nomina di un terzo dei membri della Corte costituzionale; presidenza del Consiglio superiore della magistratura.

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Modello costituzionale
Elementi fondamentali del sistema di governo
Sostegno esplicito del parlamento in entrambe le camere Vincoli procedurali, posti dalla Costituzione, alle mozioni di fiducia/sfiducia Modello collegiale con coordinamento del Presidente del consiglio Potere di scioglimento del parlamento attribuito al Capo dello stato Alcuni privilegi legislativi attribuiti al governo (delega, decreti legge di urgenza) Regolamenti parlamentari tradizionalmente sfavorevoli al governo (ampia autonomia del parlamento nella definizione della propria agenda)

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Le fasi coalizionali nellItalia repubblicana


Legislatura I (1948-1953) II (1953-1958) III (1958-1963) IV (1963-1968) V (1968-1972) VI (1972-1976) Centrismo (fase aurea) Centrismo (crisi, nuova stabilizzazione) Centrismo (nuova crisi). Preparazione del Centro-Sinistra Centro-Sinistra (periodo doro) Centro-Sinistra (crisi e nuova stabilizzazione) Centro-Sinistra (crisi finale) Tipi e fasi di coalizione

Prima repubblica

VII (1976-1979)
VIII (1979-1983) IX (1983-1987) X (1987-1992) XI (1992-1994)

Solidariet nazionale
Preparazione del Pentapartito Pentapartito (fase aurea) Pentapartito (rinegoziazione, nuova stabilizzazione e nuova crisi) Fine del pentapartito e governo tecnocratico

XII (1994-1996)
XIII (1996-2001) XIV (2001-2006) XV (2006- 2008)
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Centro-Destra (tentativo) e governo tecnocratico


Centro-Sinistra Centro-Destra Centro-Sinistra
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Formazione del governo nella prima repubblica


Costruzione (post-elettorale) della coalizione Ruolo fondamentale dei condizionamento partitico che raramente porta un leader di partito a Palazzo Chigi (governo al guinzaglio) Presidente del Consiglio mediatore che poi conduce ulteriori negoziazioni su nomine e politiche di governo Nella prima repubblica si formano quattro tipi di governo 1. governi di coalizione organica con assegnazione dei posti ministeriali a tutti i partiti della maggioranza parlamentare; 2. governi monopartitici o di coalizione con il sostegno esterno di uno o pi partiti, necessari per garantire una vera maggioranza in parlamento; 3. governi di minoranza, cio governi monopartitici o di coalizione senza una veramaggioranzainparlamento,maingradodicontaresullastensionedialtri partiti; 4. governi per gli affari correnti senza maggioranza in parlamento (e che in genereprecedonounelezione).
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Formazione e persistenza dei governi: levoluzione nella seconda repubblica

Coalizioni pre-elettorali e pi solidi legami con il programma politico della coalizione vincente Scelta elettorale del capo di governo (almeno allinizio della legislatura) Maggiore presenza dei leader della coalizione al governo Ricorso a un certo numero di tecnici di fiducia del Presidente del Consiglio Maggiore persistenza dei governi politici rispetto alla media della prima repubblica

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Le riforme del governo (ultimi 25 anni)


1983 (Gov. Craxi) 1988 (Gov. De Mita) 1993 (Gov. Ciampi) 1993 (Gov. Ciampi) 1997-1999 (Gov. Prodi I) Introduzione informale di un Consiglio di Gabinetto Creazione di una struttura di staff presso la Presidenza del consiglio. Riforma della PA e ristrutturazione della funzione pubblica Nuove regole di procedura per il consiglio dei ministri Leggi Bassanini I, II, III deleghe al governo sulla nuova distribuzione delle funzioni ministeriali. Riforma del bilancio. Riduzione del numero dei ministeri, semplificazione e riorganizzazione del governo Applicazione con modifiche della legge Bassanini sulla riduzione dei ministeri: Definizione delle competenze dei vice-ministri Decreto sulla struttura della presidenza del consiglio Nuova modifica struttura del gabinetto. Da 14 a 18 ministeri

2001-2002 (Gov. Berlusconi II)

2006 (Gov. Prodi II)

Difficile processo di cambiamento nellorganizzazione del gabinetto Segnali di personalizzazione e verticalizzazione nella seconda repubblica Tuttavia rallentati dalla frammentazione politica
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La crescita del personale di governo


100

80

60

40

20

Dopo il significativo calo nella fase di crisi e di governi tecnici, il numero di ministri e sottosegretari risalito oltre le 100 unit
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05 4. .0 20 9 9 2. .1 18 4 9 2. .1 22 2 9 4. .0 24 8 8 3. .0 11 6 8 7. .0 27 2 8 8. .0 07 0 8 3. .0 19 8 7 1. .0 16 4 7 0. .1 03 2 7 2. .0 26 0 7 2. .0 17 8 6 6. .0 15 3 6 1. .1 05 0 6 7. .0 19 8 5 6. .0 19 4 5 1. .0 30 3 5 6. .0 29 8 4 5.
ministri viceministri sottosegretari

.0 12

Il rafforzamento del centro del governo


Un processo comune alle democrazie nella fase storica recente
Un processo in qualche modo favorito dalla necessit di un rappresentante unitario in sede comunitaria e internazionale (Europeizzazione del governo) Primi tentativi: il governo Craxi (1983-1987) e poi la L. 400/1988, che rafforza la Presidenza del Consiglio Rafforzamento del Ministero del Tesoro a partire dallUEM, fino alla creazione del Ministero dellEconomia Innovazione politica: il nuovo ruolo del Presidente del Consiglio come leader di coalizione

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Governare con il parlamento


Prima repubblica Tradizione di un governo debole, con scarse prospettive di durata

Programma di governo affidato ai partiti, che si prendevano di fatto la cura


Tuttavia il governo di partiti si dimostrato debole proprio sulla coerente applicazione di programmi legislativi Spazio per un ampio potere di emendamento parlamentare e giochi (pi o meno) consensuali tra governo maggioranza e opposizione parlamentare I decreti-legge diventano una porzione significativa della produzione legislativa (venti decreti al mese di media tra 1987 e 1993)
Roberto De Rosa 60

Seconda repubblica I governi assumono maggiore rilevanza e ottengono maggiore ascolto dal parlamento (che modifica a vantaggio del governo certi aspetti regolamentari) Uso pi sistematico della legge delega a partire dagli anni novanta Uso di strumenti difensivi: questione di fiducia, maxiemendamenti ecc. Strategia di delegificazione e uso dei regolamenti da parte del governo Maggiore controllo del governo su dati, informazioni e comunicazione istituzionale

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Governo e implementazione delle politiche


Tra i problemi della prima repubblica veniva sovente indicato la scarsa capacit di controllo sulle politiche da parte dellesecutivo italiano Nella fase recente si cambiato molto (nuovo modello amministrativo, riforme del processo di bilancio e nuovi mezzi di informazione per i ministri, riforma della dirigenza ecc.). Tuttavia alcuni problemi permangono:

1. struttura del governo ancora farraginosa e, in molte aree di policy, caratterizzata da dispersione delle competenze 2. la creazione di agenzie funzionali e nuovi modelli di ministero non ha risoltoilproblemadellelefantiasidialcunidicasteri 3.ilgradodicorrispondenzatracompetenzedeiministerielattribuzionedei poteri di controllo tra le commissioni parlamentari rimane imperfetto 4. la propensione dei ministri a intervenire su tutti gli argomenti persiste: governo collegiale, quasi anarchico

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Parlamento e parlamentarismo tra prima e seconda repubblica

Roberto De Rosa

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62

Obiettivi del capitolo


Descrivere approfonditamente il parlamentarismo italiano contemporaneo Sintetizzare levoluzione storica del parlamento, in particolare la fase repubblicana Evidenziare i cambiamenti nella prassi e nel quadro normativo dellultima fase storica Descrivere levoluzione della funzione legislativa e del rapporto con il governo Descrivere le trasformazioni del personale parlamentare

Lobiettivo finale quello di individuare il ruolo e i problemi del parlamento della seconda repubblica
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 63

Levoluzione storica del parlamentarismo italiano


Esperienza pre-unitaria del parlamentarismo sabaudo (1848-1861)
Prima fase del parlamento liberale (1861-1900) Et giolittiana e completamento del parlamentarismo (1900-1919) Crisi del parlamentarismo (1921-1924) Interruzione del parlamentarismo e regime fascista (1925-1943) Inizio del parlamentarismo repubblicano (1948)

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64

Lo sviluppo del Parlamento unitario in Italia


1848 Re Carlo Alberto di Savoia concede la carta costituzionale (Statuto Albertino). La costituzione istituisce un parlamento bicamerale, con una delle due camere elettiva.

1861
1882 1882 1892 1901 1906 1913 1919 1920

Inizia la prima legislatura dello stato unitario (denominata ottava legislatura costituzionale, continuando la numerazione del parlamento sabaudo).
Un sistema elettorale maggioritario con collegi pluri-nominali sostituisce quello con collegi uni-nominali. Primo allargamento del corpo elettorale, dal 2.2 % all 8.1 % della popolazione. Tornano i collegi uni-nominali con ballottaggio. Approvato il regolamento della Camera dei deputati. Si avvia alla camera la prassi del voto di fiducia inaugurale dei governi. Prima applicazione del suffragio universale maschile. Introduzione del sistema elettorale proporzionale. Introduzione dei gruppi parlamentari e di un nuovo regolamento alla camera.

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65

Il modello di parlamento del 1948


Bicameralismo ridondante Poteri equivalenti in entrambe le camere Sistemi proporzionali in entrambe le camere Articolazioni interne simmetriche Armonizzazione nella durata delle legislature Controllo sullesecutivo Voto di fiducia inaugurale in entrambe le camere Mozioni di fiducia in entrambe le camere Vari strumenti di controllo senza sanzione Scarso controllo dellagenda legislativa da parte del governo

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66

Funzioni e prerogative del parlamento nella costituzione del 1948 (articoli cost. in parentesi)
Potere legislativo esercitato dalle due camere (art. 70) Discussione e deliberazione allinterno di commissioni permanenti (art.72) Delega legislative al governo (art.76) Ratifica dei decreti legge varati dallesecutivo (77) Dichiarazione di guerra (78) Ratifica dei trattati internazionali (79) Approvazione della legge di bilancio annuale (81) Poteri di inchiesta (82) Esame delle petizioni popolari (50) Mozioni di fiducia e di sfiducia (94) Elezione Presidente della Repubblica (Parlamento in seduta comune) (83) Elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della Magistratura (Parlamento in seduta comune) (104) Elezione di un terzo dei membri della Corte Costituzionale (Parlamento in seduta comune) (135) Messa in stato di accusa dei ministri (Parlamento in seduta comune) (96, modificato nel 1989) Onorario dei parlamentari, da decidere per legge (69)

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67

La funzione legislativa del parlamento italiano

Legge ordinaria (ampia gamma procedurale) Ratifica decreti leggi urgenti del governo Leggi delega (o deleghe contenute in articoli di leggi ordinarie) al governo

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68

Il processo legislativo ordinario. Schema


Proposte legislative Parlamentari, Governo Consigli regionali, CNEL Iniziativa Popolare Esito positivo Nessun esito Commissione (sede legislativa) Richiesta di rimessione in Aula Esito positivo Nessun esito Nessun esito Navetta parlamentare Esito positive con modifiche Esito positivo (testo identico) Nessun esito Rinvio alla camera per nuova analisi Presidente della Repubblica Nuova approvazione Promulgazione
69

Commissione (sede referente) Presidenza camera o senato

Esito positivo Aula Nessun esito Trasmissione allaltra camera

Procedura in sede referente o legislativa (come sopra)

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Tentativi maggioritari e derive policentriche


1948-1953. Fase maggioritaria: relativo accentramento nelle mani del governo 1953-1963. Declino del centrismo: maggiore consensualismo 1963-1976. Centro sinistra. Fase di centralit parlamentare e affermazione del principio di consociativismo 1976-1979. Solidariet nazionale. Massima espansione della centralit parlamentare 1979-1992. Fase del pentapartito. Tentativi maggioritari (governi Craxi e De Mita) in larga misura falliti per la resistenza del parlamento
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 70

Leggi promulgate, media mensile e origine


Legislatura I (1948-1953) II (1953-1958) III (1958-1963) IV (1963-1968) Leggi 2314 1394 1781 1769 Media mensile 37 33 30 30 % leggi di iniziativa governativa 88.7 74.6 73.0 66.9 % leggi di iniziativa parlamentare 11.3 25.4 27.0 33.1

V (1968-1972)
VI (1972-1976) VII (1976-1979) VIII (1979-1983) IX (1983-1987) X (1987-1992) XI (1992-1994) XII (1994-1996) XIII (1996-2001) XIV (2001-2006) XV (2006-2007)*

841
1122 666 1042 789 1065 314 295 905 685 59

17
23 19 23 16 19 14 12 15 11 3.7

74.5
75.7 85.1 72.4 72.0 69.6 74.8 89.2 76.8 78.0 86.4

25.5
24.3 14.9 27.6 28.0 30.4 25.2 10.8 23.2 22.0 13.6

71

500 Ddl del governo (media annuale) Leggi promulgate (scala di sinistra) Tasso di successo (scala di destra)

100

450

90

400

80

350

70

300

60

250

50

200

40

150

30

100

20

50

10

VII (1976-79)

II (1953-58)

VI (1972-76)

I (1948-53)

IV (1963-68)

V (1968-72)

VIII (1979-83)

III (1958-63)

XII (1994-96)

XI (1992-94)

IX (1983-87)

X (1987-92)

Attivit legislativa dei governi


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XIV (2001-2006)

XIII (1996-2001)

72

Il processo di Bilancio (2007)


Gennaio. Inizia lanno finanziario Febbraio-Marzo. Discussione nel governo sugli obiettivi finanziari dei ministeri. La Ragioneria Generale dello Stato definisce i bozzoni di spesa per il prossimo esercizio Marzo-Aprile. Il governo riceve le stime Ecofin sul piano annuale di stabilit previsto dalle procedure del patto di stabilit e crescita Giugno. Il governo inoltra al parlamento il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (Dpef) Luglio. Adozione parlamentare del Dpef e presentazione della nota sullo stato della finanza pubblica a legislazione vigente Settembre. Discussione nel governo (e con le parti sociali) sulle bozze dei disegni di legge di bilancio e finanziaria. Ottobre. Inizio della sessione di bilancio Novembre. Presentazione in parlamento dei provvedimenti collegati Dicembre. Fine della sessione di bilancio e approvazione della Legge di bilancio e Legge Finanziaria

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73

Ruolo e caratteri dei legislatori


Parlamento come luogo della classe politica: dalla fase dei notabili ai professionisti (di partito) della politica Modelli molto stabili di selezione e reclutamento durante la I repubblica Grandi sommovimenti tra il 1992 e il 1996

Ritorno del professionismo politico e di molti elementi del reclutamento tradizionale (soprattutto dopo la ricomparsa del proporzionale nel 2006) Tuttavia vi sono elementi innovativi nei parlamentari dei nuovi partiti: legami territoriali, minore disciplina, minore centralit del ruolo di parlamentare
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 74

Dotazione finanziaria e altri benefit di un parlamentare (2007)


stipendio (indennit) netto (circa 5.500 mensili) diaria a titolo di soggiorno (4000 mensili)

rimborso per spese inerenti al rapporto con gli elettori (4.200 mensili)
rimborso forfetario per i viaggi

altri benefit come luso gratuito dei mezzi pubblici


assegno di fine mandato (liquidazione). Pari all80% dellimporto mensile dellindennit per ogni anno di mandato e si ottiene versando appena il 6,7% dellindennit stessa assegno vitalizio (pensione). Si ottiene versando l8,6% dellindennit mensile, ha un importo che varia, a seconda del numero di anni di servizio, dal 25% all80% dellindennit stessa
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 75

Principali conclusioni del capitolo


Linfluenza del modello consensuale originario, ne fa ancora oggi un caso rilevante di parlamento di trasformazione Tentativi reiterati di forzatura in un senso pi maggioritario o consensuale: come gran parte dei parlamenti, quello italiano rappresenta un modello ibrido Richiesta pi netta emersa negli anni 90 verso il modello avversariale

Risultati controversi. Tuttavia non si devono sottolineare i motivi di cambiamento, legati anche allevoluzione del sistema partitico (e indirettamente di quello elettorale) e ai rapporti con il core-executive e una serie di altre istituzioni multi-livello
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 76

Regioni e governo locale. Un lungo viaggio verso il federalismo?

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77

Obiettivi del capitolo


Evidenziare le tappe principali del percorso che ha portato alla nascita delle regioni e degli enti locali Descrivere il funzionamento delle regioni durante la Prima Repubblica Presentare le principali argomentazioni elaborate per spiegare le differenze di rendimento delle varie regioni

Illustrare le riforme che dagli anni 90 hanno trasformato le competenze e il profilo di regioni ed enti locali
Analizzare le conseguenze delle ultime riforme e discutere i temi al centro dellattuale dibattito politico
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 78

Stato unitario e fratture territoriali


Lo stato italiano nasce con una struttura centralizzata ma con evidenti fratture territoriali Le amministrazioni municipali potevano contare su un alto gradi di identificazione da parte dei cittadini In sintesi, dalla nascita dello stato unitario allavvento del fascismo, il sistema politico italiano era ispirato a unidea unitaria, pur non potendo contare su una comunit politica coesa

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79

Il localismo
Gli studiosi hanno sottolineato lesistenza di forti squilibri territoriali che hanno influenzato la costituzione dello stato Lattenzione stata rivolta soprattutto alla questione meridionale Per Banfield (1958) il mezzogiorno stato condizionato dal familismo amorale Secondo Putnam (1993) il rendimento delle regioni influenzato dalle tradizioni civiche (capitale sociale)

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80

Le autonomie territoriali nella costituzione repubblicana


La costituzione del 1948 riconosce le autonomie territoriali e prevede forme di decentramento amministrativo (art. 5) Il titolo V (artt. 114-133) individua tre livelli di governo subnazionale: i comuni, le province e le regioni La costituzione (art. 121) prevede che le regioni abbiano una forma di governo di tipo parlamentare 5 regioni a statuto speciale vennero create nei territori pi periferici

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81

Il dibattito della costituente sulle regioni


Le attribuzioni delle regioni furono frutto di compromesso tra centralisti e federalisti La sinistra era riluttante alla devoluzione di troppe funzioni alle regioni, che poteva rappresentare un ostacolo allazione modernizzatrice del centro I democristiani erano pi federalisti, data la loro avversione per lo stato centrale e la fiducia che riponevano nel principio di sussidiariet

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82

L'attuazione del regionalismo


Le regioni a statuto ordinario furono attuate solo nel 1970 (l. 108/1968 e l. 281/1970) Le competenze delle regioni furono specificate da una legge solo nel 1975 (l.382/1975) Tra il 1975 e il 1978 le regioni a statuto ordinario vennero dotate di risorse umane L'azione di queste regioni si scontrata con due limiti: limitata autonomia finanziaria la natura solo concorrente del loro potere legislativo

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83

Un sistema consensuale
Per l'art. 121 della costituzione ogni regione doveva eleggere un consiglio Il consiglio doveva accordare la fiducia alla giunta regionale (esecutivo) La giunta regionale era guidata da un presidente Il rapporto tra consiglio e giunta ricordava quello della prima repubblica Il consiglio era predominante Il presidente della giunta era debole Le elezioni regionali diventarono elezioni di secondo ordine
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 84

Il governo locale dopo il 1990

Attorno al 1990 si crearono le condizioni per riformare il sistema di governo locale Le origini profonde del cambiamento vanno cercate nella maggiore richiesta di autonomia degli enti locali La crisi della politica dei primi anni '90 ha aperto una finestra di opportunit per introdurre alcune riforme innovative

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85

La trasformazione del sistema locale


1990 1993 1995 1997/8 2000 2001 2003 Legge di riassetto del governo locale (n.142) Introduzione dell'elezione diretta dei sindaci, dei presidenti di provincia e nuovo Riforma del sistema elettorale regionale Leggi Bassanini (I, II, III)sulla riorganizzazione degli enti locali Testo unico di coordinamento delle normative sul governo locale (l.265) Riforma del titlo V della costituzione (l.cost. 3/2001) Legge La Loggia di applicazione della riforma costituzionale (l.131)

sistema di governo regionale (l.81)

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86

La nuova forma di governo locale


Comuni e Province assumono una forma di governo chiamata neoparlamentare: il capo dell'esecutivo eletto direttamente e contestualmente all'elezione del consiglio il capo dell'esecutivo nomina e licenzia gli assessori il consiglio pu sfiduciare la giunta, ma questo atto determina anche il suo scioglimento (simul stabunt simul cadent) Anche le regioni hanno visto il rafforzamento dell'esecutivo: il Presidente della giunta eletto direttamente il vecchio sistema elettorale fu corretto con un premio di maggioranza collegato alle liste maggioritarie

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87

Le leggi Bassanini (1996-1999)


Le cosiddette leggi Bassanini sono tre decreti delegati che hanno riformato il diritto degli enti locali: si affermato il principio di autonomia decisionale delle autorit locali introduzione della valutazione amministrativa pi responsabilit alla dirigenza maggiore mobilit del personale

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88

La riforma costituzionale del 2001


La riforma del titolo V della costituzione (l. cost. 3/2001) definisce il regionalismo in Italia L'art. 117 viene rovesciato nella sua struttura fondamentale: l'articolo elenca le materie su cui lo stato centrale ha potere legislativo esclusivo o concorrente L'art. 114 introduce un nuovo livello, le citt metropolitane, che in alcune zone dovrebbero sostituire le province (non ancora attuate) L'art. 119 stabilisce il principio dell'autonomia finanziaria

Roberto De Rosa

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89

Quale e quanto federalismo? Gli ultimi sviluppi


Nella XV legislatura il governo di centro destra ha varato una ulteriore riforma del titolo V, che tuttavia stata successivamente rigettata dal referendum confermativo (2006) Il federalismo appare ancora troppo confuso, sia sulle responsabilit di policy sia per quanto concerne l'autonomia finanziaria Il fallimento della riforma del 2005 evidenzia il mancato raggiungimento di un obiettivo gi fallito nel 2001: ridurre la complessit degli enti locali
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 90

La pubblica amministrazione. Dall'immobilismo alla riforma permanente

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91

Obiettivi del capitolo


Sintetizzare le tappe che hanno portato allo sviluppo della pubblica amministrazione (PA) italiana Analizzare la configurazione attuale della PA Il suo assetto amministrativo

I modelli di carriera dei burocrati


Le relazioni tra questi e i politici Illustrare i tentativi di riforma della PA e le prospettive di cambiamento nel medio periodo

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92

Il carattere originario della PA italiana


I tratti fondamentali della PA italiana derivano dall'amministrazione del regno di Sardegna Modello continentale-napoleonico
Sistema strutturato di ministeri, preferiti alla pluralit di agenzie e dipartimenti Modello verticale di relazioni tra vertici politici (ministri) e vertici amministrativi (segretario generale)

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93

La crescita della PA nell'Italia liberale


1861
1887/8 1889 1911 1917

Lo stato italiano eredita la struttura amministrativa del regno di


Riforme Crispi. Il governo pu mutare la struttura dei ministeri Nasce il ministero delle Poste e Telegrafi Nascono i ministeri per le Colonie e per i Trasporti

Sardegna

Creazione dei ministeri di Agricoltura e per l'Industria, commercio e lavoro

Nel 1910 la PA aveva triplicato il numero dei dipendenti rispetto a venti anni prima
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 94

La PA nel periodo fascista


Obiettivi: centralizzare e rafforzare la PA Tre parole chiave: dirigismo, interventismo e assistenzialismo I maggiori programmi:
creazione dei provveditorati e standardizzazione dei programmi scolastici (riforma Gentile) creazione di Imi e Iri introduzione di un sistema di assistenza e previdenza sociale

Alla fine del ventennio la PA contava su 1.500.000 dipendenti


Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 95

La crescita della PA dopo il 1945


Crescita dei ministeri (19 alla met degli anni '50) Espansione delle partecipazioni statali e dell'intervento pubblico nell'economia
Eni, Ina-Casa, Cassa per il mezzogiorno, Monopoli di Stato, Poste, Anas, FS A met degli anni '70 le aziende pubbliche davano lavoro a 700.000 persone

Negli anni '80 i dipendenti ministeriali superavano i 2.000.000

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96

Le caratteristiche della PA italiana


La grande crescita dei dipendenti si verificata anche in altre democrazie avanzate, ma la burocrazia italiana si distinta per alcuni aspetti:
il modello di carriera dei burocrati era basato esclusivamente sull'anzianit i dipendenti erano prevalentemente meridionali i vertici erano composti prevalentemente da giuristi (mancanza di altre competenze) e da uomini la burocrazia denunciava una produttivit decrescente nel tempo

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97

Le interpretazioni
Due modelli di interazione tra gruppi di interesse, politici e PA italiana (La Palombara 1966):
clientela parentela

Spartizione partitica dei vertici amministrativi (Amato 1976) Macchina statale come equilibratore sociale Macchina senza testa e senza corpo (Cassese 2002)
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 98

Il lungo processo di riforma


1990 atti L. 142 di riforma del governo locale e l.241 sulla trasparenza degli

1993 D.lgs. 29 sulla privatizzazione del pubblico impiego e la riorganizzazione dei servizi 1997 L.127 introduce l'autocertificazione e la semplificazione degli atti amministrativi 1999 2001 2002 L. 50 introduce una prima semplificazione amministrativa D.lgs. 165: testo unico sul pubblico impiego L.145: disposizioni sulla dirigenza statale

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99

Aree delle riforme


Struttura dell'amministrazione
Riforma Bassanini e privatizzazioni

Funzioni e procedure amministrative


New public management (ma rimangono ministeri organizzati in forme tradizionali)

Controlli amministrativi
Introduzione del controllo amministrativo

Processo di bilancio
Dal modello incrementale al modello a base zero

Pubblico impiego
Maggiore flessibilit degli organici
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 100

Il ruolo dei nuovi manager pubblici


La scarsa responsabilizzazione dei dirigenti stata un tradizionale limite della PA italiana L.29/1993: tentativo di trasformare i dirigenti in un corpo di manager (obiettivi, salari flessibili) Alcuni cambiamenti: compaiono gli high flyers, dirigenti che passano da un settore all'altro, e i manager esterni alla PA Mobilit, flessibilit e salari legati agli obiettivi rimangono solo sulla carta (resistenze sindacali)
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 101

Crescita delle istituzioni regolative


1990 1995 1996 1997 2006 Autorit garante della concorrenza e del mercato Autorit per l'energia elettrica e il gas Garante per la protezione dei dati personali Autorit per le garanzie delle comunicazioni Autorit per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture

102

La riforma permanente: un bilancio


CONTINUIT
Scarsa fiducia dell'opinione pubblica Scarsa mobilit delle carriere burocratiche Resistenza all'implementazione delle riforme

CAMBIAMENTO
Privatizzazioni

Autorit regolative
Devoluzione locale

I processi di riforma non hanno ancora dispiegato tutti i loro effetti


Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 103

Le istituzioni dello stato di diritto. Poteri neutrali e conflitto con la politica

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104

Obiettivi del capitolo


Presentare le principali istituzioni del sistema giurisdizionale italiano Descrivere le loro articolazioni interne
Ripercorrere la loro evoluzione nel corso degli anni Illustrare il rapporto tra le varie istituzioni giurisdizionali e il potere politico
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 105

Politica e magistratura prima del 1948


Nello stato liberale la magistratura, specialmente i pubblici ministeri, era dipendente dall'esecutivo Prima dell'avvento del fascismo inizia il processo di professionalizzazione dei magistrati e aumenta l'indipendenza (nasce il Csm) Il regime fascista interrompe questo processo e cerca di fascistizzare la magistratura, pur non riuscendoci fino in fondo (per la repressione politica viene creato un tribunale speciale)

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106

La carta dei diritti nella costituzione del 1948


Lo Statuto Albertino non dava grande rilievo ai diritti individuali La costituzione repubblicana rigida: la maggioranza semplice non sufficiente a cambiarla. I suoi contenuti hanno quindi una dignit maggiore rispetto alla legge ordinaria I diritti civili, politici ed economici sono enunciati nella prima parte della costituzione Prevista una Corte costituzionale Assicurata l'indipendenza del potere giudiziario
I principi e gli equilibri della costituzione sono teorici Emergono problemi di interpretazione dei dettami e di implementazione delle norme

Corte costituzionale e Consiglio Superiore della Magistratura applicati solo negli anni 50
Progressiva propensione della magistratura ad applicare i diritti sanciti dalla carta senza tenere conto dei punti di vista delle elite politiche e economiche
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 107

La Corte costituzionale: composizione e poteri


La Corte composta da 15 membri: 5 nominati dal capo dello stato, 5 dal parlamento e 5 magistrati di grado elevato. Il mandato dei giudici costituzionali di 9 anni La Corte costituzionale ha i seguenti poteri giudizio di costituzionalit sulle leggi giudizio in caso di conflitto tra poteri dello stato giudice in caso di messa in stato d'accusa del capo dello stato decide l'ammissibilit dei referendum
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 108

La Corte costituzionale: funzionalit


La Corte costituzionale viene istituita solo nel 1956
Il clima politico dellepoca era segnato da una dura contrapposizione con la sinistra. La Dc non riteneva pi che la Corte fosse una priorit

Una volta entrata in funzione, la Corte costituzionale ha costantemente aumentato la sua attivit, soprattutto nel giudizio di costituzionalit delle leggi

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109

Il sistema giudiziario nella costituzione


Tre le importanti novit nellassetto repubblicano:
la pubblica accusa diventa parte dell'ordine giudiziario il potere giudiziario diventa autonomo dall'esecutivo si crea un organo costituzionale al fine di garantire l'autonomia e l'autogoverno della magistratura: nasce il Consiglio Superiore della Magistratura (Csm)

Confermati i tre corpi giudiziari separati: ordinario, amministrativo e contabile

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110

I principali uffici giudiziari

La Corte di Cassazione un giudice di legittimit, non di merito: non decide sulla sostanza di un caso, ma sulla correttezza della sentenza di un giudice di livello inferiore.
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 111

Reclutamento e carriera dei magistrati


Il reclutamento dei magistrati avviene tramite un concorso molto selettivo I meccanismi che regolano la struttura di carriera hanno subito alcune modifiche: inizialmente i magistrati avanzavano tramite un sistema di esami e valutazioni interne dalla fine degli anni '60 la progressione di carriera legata solo all'anzianit Il Csm decide l'attribuzione delle posizioni in base a valutazioni comparative (ma orientate politicamente)

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Consiglio superiore della magistratura

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Csm: funzioni e sviluppo

stato creato per regolare e disciplinare il potere giudiziario Al ministro della Giustizia resta il potere di promuovere l'azione disciplinare Con lo sviluppo dell'Associazione nazionale magistrati (Anm), il Csm ha introdotto nei suoi lavori una logica politica Nell'Anm esistono movimenti di destra, sinistra e centro

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Il potere giudiziario e il conflitto politico


Il fenomeno di Mani pulite (1992) rappresenta il pi grande caso di conflitto tra potere giudiziario e politico Le inchieste dei magistrati non sono state l'unica causa che ha portato al crollo della Prima repubblica, ma sono servite da detonatore Dopo il 1992 i magistrati sono pi volte entrati nel campo politico con prese di posizione pubbliche o direttamente I processi a carico di Silvio Berlusconi hanno scatenato una guerra giudiziaria

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Le recenti riforme giudiziarie


Riforma del centro-destra (l.150/2005) Separazione della carriere per pubblici ministeri e giudici Carriera regolata da valutazioni ed esami Pi poteri di sanzione al ministro della Giustizia

Contro-riforma del centro-sinistra (l.111/2007) Mitigazione della separazione delle carriere Mitigazione dei poteri di sanzione del ministro di Giustizia

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Alla ricerca di un equilibrio


Elementi positivi emersi con la transizione L'azione della magistratura ha protetto i diritti costituzionalmente garantiti La Corte costituzionale gode di grande prestigio Elementi critici I processi rimangono molto lunghi La comunanza di carriere tra giudici e PM mette la difesa in situazione di debolezza L'indipendenza dei PM li ha sottratti a ogni responsabilit
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 117

Il cambiamento del sistema politico italiano. Le interpretazioni

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Obiettivi del capitolo


Illustrare il cambiamento del sistema politico italiano alla luce dei contributi della scienza politica Valutare la significativit delle riforme istituzionali e illustrare alcuni problemi ancora aperti Analizzare il rendimento democratico del sistema politico italiano e valutare l'impatto come questo cambiato dagli anni '90 a oggi
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano

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Segni contraddittori del cambiamento


I movimenti di protesta e rinnovamento che hanno caratterizzato gli anni '90 non hanno prodotto una maggiore partecipazione politica

Nonostante il loro livello di istruzione, i giovani non sono particolarmente interessati alla politica Le fratture sociali hanno perso importanza, ma rimangono decisive le fratture territoriali

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Una democrazia del pubblico: come le altre?


Personalizzazione della politica: la capacit comunicativa dei leader diventa decisiva Campagna elettorale permanente Nel periodo successivo alle elezioni, i governi godono di un periodo di popolarit (luna di miele), nel quale possono affrontare le riforme pi difficili

In questo contesto pesa l'incapacit di regolare i rapporti tra media e politica


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La popolarit dei governi italiani

Roberto De Rosa

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La fiducia nelle istituzioni (2004)


Poca fiducia I partiti (20%) Confindustria (32,4%) I sindacati (34%) Molta fiducia Forze di polizia (83%) Il Presidente della repubblica (79,6%) Le Forze armate (77,2%)

Gli attori del circuito rappresentativo non godono della fiducia degli italiani
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Tra cambiamento e resistenze


Da anni l'Italia sospesa tra forze che spingono per un rinnovamento e difensori dello status quo Alcune riforme, che trovano ampio consenso nell'opinione pubblica, sembrano prioritarie: fine del bicameralismo ridondante riforma del processo di bilancio nuova legge elettorale riforma dei regolamenti parlamentari

Roberto De Rosa

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I motori del cambiamento


Fattori endogeni Rapporto tra politica e magistratura Relazioni tra stato centrali e regioni Fattori esogeni Nuovo ordine internazionale Europeizzazione

Questi fattori, tuttora all'opera, non hanno innescato sconvolgimenti rivoluzionari, ma piuttosto molteplici cambiamenti incrementali
Roberto De Rosa Sistema PoliticoItaliano 125