Ci cl o or ament r i o

Fernando Lima Gama Junior*

O oramento passa por diversas fases, at estar pronto para ser executa-
do, e por outras, mesmo depois de sua execuo, com a fnalidade de apri-
moramento e controle. A esse processo sequencial de fases d-se o nome de
ciclo oramentrio.
O ciclo oramentrio tem incio com a consolidao das propostas dos
diversos poderes, que se transformar em um projeto de lei, posteriormente
apreciado pela Comisso Mista de Oramento, emendado pelos parlamenta-
res e aprovado pelo Congresso Nacional em sesso conjunta. Logo depois a
lei segue para sano presidencial e publicada como condio de validade
do ato jurdico, quando fca apta a ser executada, momento em que ocorre a
arrecadao da receita e a realizao da despesa, dentro do exerccio fnan-
ceiro. Durante a fase de execuo ocorre, simultaneamente, a fase de acom-
panhamento e avaliao da execuo, realizada pelos controles internos e
externos. A avaliao da execuo pelos agentes de controle tambm pode
ocorrer depois de encerrado o exerccio fnanceiro.
Resumidamente, o oramento pblico passa pelas seguintes fases:
elaborao do projeto de lei;
apreciao, estudo e proposio de emendas;
votao, sano e publicao da Lei Oramentria;
execuo da Lei Oramentria;
acompanhamento e avaliao da execuo oramentria.
107
*
Auditor Federal de Con-
trole Externo do Tribunal
de Contas da Unio em
Mato Grosso. Professor de
preparatrios para concur-
sos nas disciplinas de Con-
trole Externo, Oramento
Pblico, Contabilidade
Pblica e Legislao Tribu-
tria do ICMS. Engenheiro
Qumico pela Universi-
dade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) em 2001.
Bacharelando em Direito
pela Universidade Federal
do Mato Grosso (UFMT).
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Ciclo oramentrio
(1) Elaborao do projeto
(2) Apreciao, aprovao
e publicao
(4) Acompanhamento e
avaliao
(3) Execuo
Quadro sintico do ciclo oramentrio
Elaborao
A primeira fase pela qual passa o oramento pblico a de elaborao
do projeto de lei oramentria. Essa fase tem incio com a defnio de cada
unidade gestora da sua proposta parcial de oramento.
Unidade gestora a unidade oramentria ou administrativa investida do
poder de gerir recursos oramentrios e fnanceiros, prprios ou sob descen-
tralizao. Em outras palavras, as unidades gestoras podem receber recursos
diretamente da lei oramentria, quando sero denominadas unidades ora-
mentrias, ou podem receber os recursos oramentrios de outras unidades
oramentrias, quando sero denominadas unidades administrativas.
Unidade oramentria
(oramento direto da LOA)
Unidade administrativa
(no tem oramento pr-
prio, depende de transfe-
rncias de outras unida-
des oramentrias)
Unidade gestora
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Ciclo oramentrio
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No se deve, entretanto, confundir o conceito de unidade gestora com
o conceito de rgo, como comum entre os alunos. Um rgo, como um
ministrio, por exemplo, pode possuir vrias unidades gestoras, a depender
de sua estrutura administrativa. Essas unidades gestoras, por sua vez, podem
ser compostas de vrias unidades oramentrias ou administrativas.
Cada unidade gestora, portanto, deve elaborar sua proposta orament-
ria para o ano vindouro e encaminh-la a sua setorial oramentria. A setorial
oramentria unidade responsvel por receber e consolidar as propostas
parciais de todas as unidades gestoras que compem o rgo. Cabe seto-
rial oramentria consolidar as propostas parciais das unidades gestoras em
uma nica proposta do rgo.
SETORIAL RGO_A
UO1
UA1
UG1
UO2
UA2
UG2
RGO_B
RGO_N
Depois, cada setorial oramentria de cada rgo de cada um dos po-
deres encaminha as propostas setoriais para o rgo central do sistema de
oramento e gesto, para nova consolidao. Atualmente, o rgo central do
sistema de oramento e gesto a Secretaria de Oramento Federal, rgo
ligado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Uma vez feita a consolidao (com os devidos ajustes e cortes orament-
rios), surge o projeto de lei oramentria. Esse projeto dever ser submetido
ao presidente da Repblica que far o encaminhamento do projeto ao Con-
gresso Nacional, por meio de mensagem
1
.
1
de iniciativa exclusiva
do chefe do Poder Execu-
tivo o envio da proposta
oramentria de todos
os rgos e poderes ao
Poder Legislativo.
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Ciclo oramentrio
Aprovao
Normas
As leis oramentrias, embora sejam consideradas leis ordinrias, tm uma
tramitao no Congresso Nacional diferente das demais leis ordinrias. Isso
porque a prpria Constituio estabeleceu um rito prprio, diferenciado, para
a tramitao e a aprovao das leis oramentrias (LOA, LDO e PPA). A apro-
vao e a tramitao das leis oramentrias esto regradas no artigos 166 da
Constituio Federal. Na inexistncia de normas prprias para a tramitao das
leis oramentrias, aplicam-se a estas, no que no contrariar a lei, as demais
normas aplicveis ao processo legislativo como um todo (CF, art. 166, 7.).
Ou seja, aprovao e tramitao das leis oramentrias aplicam-se, nesta
ordem: primeiro, as normas especfcas estabelecidas na Constituio para estes
tipos de lei (LOA, LDO e PPA); em segundo lugar, desde que no contrariem as
normas especfcas, aplicam-se as demais normas do processo legislativo (ou
seja, aplicao subsidiria das normas do processo legislativo geral).
Tramitao
O projeto de lei oramentria, depois de consolidado pelo Poder Execu-
tivo, deve ser remetido ao Congresso Nacional. L ele ser apreciado pela
Comisso Mista Permanente de Oramento, composta de deputados e se-
nadores, prevista no artigo 166 da CF. Essa comisso tem a funo de exa-
minar e emitir parecer sobre o projeto, bem como acompanhar e fscalizar o
oramento.
O projeto de lei oramentria, assim como as emendas propostas ao
projeto aps parecer da comisso mista permanente, ser apreciado pelo
plenrio das duas Casas do Congresso Nacional, nos termos da Constituio
Federal:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
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Ciclo oramentrio
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1. Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas
apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fscalizao oramentria,
sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas,
criadas de acordo com o art. 58.
Com a aprovao do projeto pelo plenrio do Congresso Nacional, o
projeto ser devolvido ao presidente da Repblica que poder sancion-lo
ou propor vetos. Havendo a sano o projeto dever ser encaminhado para
publicao.
Emendas e alteraes
Enquanto ainda projeto, a LOA pode ser emendada por deputados e
senadores
2
. Caso a alterao importe o aumento de despesas, necessria
a indicao dos recursos para suport-las, somente sendo admitidos os pro-
venientes de anulao de despesa. Em outras palavras, os deputados e se-
nadores podem alterar o projeto de lei criando novas despesas, desde que
faam a anulao de outra. No entanto, no qualquer despesa que pode ser
anulada. No podem ser objeto de alterao parlamentar as despesas com
pessoas e encargos sociais, juros e encargos da dvida (servios da dvida) e
transferncias constitucionais tributrias.
Se a alterao proposta pelo parlamentar no importar o aumento de
despesa, ela pode ser aprovada se estiver relacionada correo de erros ou
omisses (falhas do projeto de lei) ou com dispositivos do texto de lei. Em
qualquer dos casos, necessrio que a emenda esteja em consonncia com
o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
O presidente da Repblica (ou o chefe do Executivo, falando de maneira
mais geral) tambm pode propor alteraes no projeto de lei orament-
ria. No entanto, a mensagem presidencial deve ser encaminha Comisso
Mista de Oramento enquanto no iniciada a votao da parte cuja alterao
esteja sendo proposta. Se a parte j foi votada, no so admitidas novas pro-
postas de alterao presidencial.
2
O termo emenda ex-
clusivo para referenciar al-
teraes na LOA feitas por
deputados e senadores.
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Ciclo oramentrio
Execuo
No incio do exerccio fnanceiro, antes de se iniciar a execuo oramen-
tria, necessria a publicao do Quadro de Detalhamento da Despesa
(QDD). O QDD um documento contendo dados mais analticos acerca da
autorizao dada na lei, em nvel de projeto, atividade, operao especial e
elemento de despesa. Aps a publicao do QDD, os rgos comearo a
executar o oramento.
Para que os rgos possam comear a executar o oramento, empenhar,
liquidar, pagar, arrecadar receita etc., a Secretaria do Tesouro Nacional provi-
dencia a consignao da dotao oramentria, em nvel de QDD, a todos os
rgos e ministrios contemplados na lei de meios.
Caso ocorra algum problema no decorrer das etapas que impea a dispo-
nibilizao da dotao oramentria (como, por exemplo, a no aprovao
da LOA at o incio do exerccio), os rgos podero utilizar, desde que haja
previso na LDO, dos duodcimos.
Duodcimo o instituto que possibilita aos rgos, caso autorizado na
LDO, executar, a cada ms do exerccio fnanceiro, um doze avos do projeto
de lei oramentria que est sendo apreciado de modo a no prejudicar to-
talmente a execuo prevista para o exerccio.
Os duodcimos podem ser utilizados quando o executivo se v compe-
lido a executar despesas, mas impossibilitado de faz-lo em razo da no
aprovao da lei oramentria anual pelo Poder Legislativo. Nesse caso, a
LDO vem autorizando a execuo do oramento que ainda est em discus-
so por meio dos duodcimos, apenas para as despesas que no podem es-
perar a aprovao (salrios, juros, despesas com manuteno etc).
Situao diversa ocorre quando a falha do Executivo, que no envia a
proposta de lei oramentria para o Poder Legislativo apreciar. Nesse caso,
quando o Legislativo no recebe o projeto de lei oramentria no prazo
fxado nas constituies e leis orgnicas dos municpios, considerar como
proposta a lei de oramento vigente.
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Ciclo oramentrio
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Controle
Nessa fase ocorre o acompanhamento e a avaliao do processo de exe-
cuo oramentria que, segundo a legislao em vigor, ser interno quando
realizado pelos agentes do prprio rgo, ou externo, quando realizado pelo
Poder Legislativo, auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de Contas.
O controle ser mais efciente se realizado a priori, ou seja, realizado pre-
ponderantemente sobre atos ainda no concretizados, porm o que se ob-
serva que a avaliao ocorre, em grande parte, sobre o processo de despe-
sa j realizado. Isso prejudica a correo de falhas no processo de execuo e,
por conseguinte, inviabiliza o cumprimento das metas estabelecidas.
Descentralizao oramentria
A LOA contempla as unidades setoriais oramentrias de cada rgo com
dotaes oramentrias. Essas dotaes precisam ser descentralizadas para
que as unidades gestoras administrativas possam efetuar a sua execuo
3
.
A descentralizao dos crditos oramentrios ou adicionais poder ocor-
rer das seguintes formas:
Dotao : a transferncia de crditos oramentrios e adicionais feita
pelo rgo central do sistema de oramento (Secretaria de Oramento
Federal SOF, do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto
MPOG) s unidades setoriais de oramento.
Proviso ou descentralizao interna de crditos : a transferncia
de crditos oramentrios e adicionais feita entre unidades gestoras
de um mesmo rgo, ministrio ou entidade integrante do oramento
fscal e do oramento da seguridade social.
Destaque ou descentralizao externa de crditos : a transferncia
de crditos oramentrios e adicionais feita entre unidades gestoras
de rgos, ministrios ou entidades de estruturas administrativas dife-
rentes, ou seja, de um rgo para outro.
3
Unidades gestoras so
aquelas que efetivamen-
te realizam o gasto, ou
seja, executam a despesa
oramentria.
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Ciclo oramentrio
Tanto a proviso quando o destaque devem ser registrados e contabiliza-
dos no Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal (Siaf) por
meio de um documento chamado Nota de Movimentao de Crdito (NC).
J a proviso inicial (dotao) contabilizada por meio da Nota de Dotao
(ND).
Fluxo da descentralizao oramentria
Orgo central de oramento
Secretaria de Oramento Federal
do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
Dotao Dotao
Destaque
Ministrio B
(Unidade oramentria)
Ministrio B
(Unidade administrativa)
Proviso
Ministrio A
(Unidade oramentria)
Ministrio A
(Unidade administrativa)
Proviso
Programao e descentralizao fnanceira
Apesar do assunto deste captulo ser oramento, interessante para
fns didticos j falarmos da descentralizao fnanceira e da programa-
o fnanceira, principalmente porque essas esto intimamente ligadas ao
oramento.
Programao fnanceira
A existncia de oramento aprovado e de crditos disponveis (dotaes)
uma condio necessria, mas no sufciente, para a realizao dos gastos.
que, alm do oramento, necessria a existncia de recursos fnanceiros
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Ciclo oramentrio
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(dinheiro em caixa), porquanto a disponibilidade oramentria nada mais
do que apenas uma autorizao para a realizao da despesa. possvel ter
o oramento aprovado (autorizao da despesa), mas no ter os recursos em
caixa para realizar a despesa.
Nesse contexto que ganha importncia a programao fnanceira, ins-
trumento de planejamento, adotado em mbito governamental, que tem o
objetivo de prover recursos na medida da necessidade dos rgos, evitando
a insufcincia fnanceira ou a ociosidade das disponibilidades de caixa.
Assim, a programao fnanceira o conjunto de aes desenvolvidas
com o intuito de estabelecer o fuxo de caixa da Unio durante o exerccio f-
nanceiro, com a fnalidade de assegurar s unidades oramentrias os recur-
sos fnanceiros sufcientes e necessrios execuo dos programas de traba-
lho, mantendo o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada.
A programao fnanceira feita tendo como parmetro a previso da
receita, os limites oramentrios da despesa, e sua demanda, e a tendncia
de resultado (dfcit ou supervit) considerada para o exerccio.
Assim como o rgo central do sistema oramentrio a Secretaria de
Oramento Federal (SOF), no lado fnanceiro o sistema de programao f-
nanceira administrado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Minis-
trio da Fazenda (rgo central), tendo ainda em sua composio os rgos
Setoriais de Programao Financeira (OSPF)
4
, que so as secretarias de admi-
nistrao geral dos ministrios civis e rgos equivalentes da presidncia da
Repblica e Ministrios Militares, e, fnalmente, unidades gestoras.
A programao fnanceira se divide em duas etapas: solicitao e aprova-
o. A Proposta de Programao Financeira (PPF) o documento utilizado
pelas unidades executoras para fazer a solicitao de programao fnancei-
ra aos rgos setoriais e tambm estes ao rgo central.
Aps a solicitao, cabe ao rgo central a aprovao dos valores a serem
liberados aos rgos setoriais. Estes, por sua vez, aprovam os valores a liberar
para as unidades executoras, de modo que a operao realizada por meio
de Programao Financeira Aprovada (PFA)
5
.
Descentralizao fnanceira
Aps solicitao e aprovao da programao fnanceira so realizadas as
descentralizaes fnanceiras das disponibilidades entre os rgos que com-
4
A exemplo do que
ocorre com as setoriais
oramentrias.
5
A PPF e a PFA, que re-
presentam as etapas da
programao, so conta-
bilizadas por intermdio
da Nota de Programao
Financeira (NPF).
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116
Ciclo oramentrio
pem o sistema de programao fnanceira. Essa descentralizao realiza-
da por meio dos seguintes procedimentos:
Cota
6
: a primeira fase da descentralizao das disponibilidades f-
nanceiras, consiste na transferncia do rgo central de programao
fnanceira para os rgos setoriais do sistema. Essa movimentao est
condicionada, entre outras coisas, efetiva arrecadao de recursos
fnanceiros pelo Tesouro Nacional e ao montante de compromissos f-
nanceiros assumidos pelos rgos.
Repasse : a descentralizao das disponibilidades fnanceiras vincu-
ladas ao oramento, recebidas anteriormente sob a forma de cota da
Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/MF),
sendo de competncia dos rgos setoriais de programao fnancei-
ra, que as transfere para outro rgo ou ministrio.
Sub-repasse : a descentralizao de disponibilidades fnanceiras
vinculadas ao oramento, realizada pelos rgos setoriais de progra-
mao fnanceira, para unidade oramentria ou administrativa a eles
vinculada, ou seja, que faa parte da sua prpria estrutura.
Fluxo da descentralizao fnanceira
Orgo central de
programao fnanceira
Secretaria do Tesouro Nacional
STN, do Ministrio da Fazenda.
Cota Cota
Repasse
Ministrio B
(Unidade oramentria)
Ministrio B
(Unidade administrativa)
Sub-repasse
Ministrio A
(Unidade oramentria)
Ministrio A
(Unidade administrativa)
Sub-repasse
6
Cota o similar fnan-
ceiro da dotao ora-
mentria, a exemplo do
repasse e do sub-repasse,
similares ao destaque e
proviso.
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Ciclo oramentrio
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Atividades
1. (Esaf ) Transferncia de crditos entre Unidades Gestoras pertencentes
a um mesmo rgo defnida como:
a) repasse.
b) sub-repasse.
c) destaque.
d) dotao.
e) proviso.
2. (Esaf ) O rgo responsvel pela consolidao da proposta orament-
ria em nvel federal o:
a) Ministrio da Fazenda.
b) Ministrio da Administrao e Reforma do Estado.
c) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
d) Congresso Nacional.
e) Tribunal de Contas da Unio.
3. (Esaf ) So consideradas etapas da execuo oramentria e fnanceira
os ingressos de recursos na conta nica do Tesouro e as descentraliza-
es de crditos e recursos entre as unidades integrantes do Siaf.
No que diz respeito ao assunto, julgue os itens a seguir e marque com
V os verdadeiros e F os falsos, a opo que corresponde sequncia
correta.
I. A unidade gestora que recebe crditos oramentrios por descen-
tralizao, sob a forma de destaque, receber os recursos fnancei-
ros sob a forma de repasse.
II. A unidade gestora que descentralizou crditos oramentrios por
meio de proviso receber os recursos fnanceiros sob a forma de
sub-repasse.
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Ciclo oramentrio
III. A descentralizao de recursos realizada no Siaf por meio da
Nota de Programao Financeira, que o documento utilizado
para registrar e contabilizar as etapas da programao fnanceira.
IV. A Guia de Recolhimento da Unio (GRU) documento utilizado
para efetuar todo e qualquer depsito na conta nica do Tesouro,
excetuadas as receitas recolhidas mediante a Guia de Previdncia
Social (GPS) e por meio do Documento de Arrecadao de Receitas
Federais (DARF).
V. A Secretaria do Tesouro Nacional permite que autarquias, fundos e
fundaes pblicas que contarem com autorizao legislativa es-
pecfca efetuem aplicaes fnanceiras dirias na conta nica.
a) F, V, F, F, V
b) V, V, V, V, V
c) F, F, F, F, F
d) V, V, V, V, F
e) V, F, V, V, V
4. (Cespe) O oramento percorre diversas etapas desde o surgimento de
uma proposta de lei oramentria at o seu controle e avaliao. Julgue
os prximos itens, relativos ao ciclo oramentrio na esfera federal.
O ciclo oramentrio est restrito ao exerccio fnanceiro, ou seja, ) (
do perodo de 1. de janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
Todas as etapas do ciclo oramentrio podero ser acompanha- ) (
das pelo Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor).
A casa legislativa na qual tenha sido concluda a votao en- ) (
viar o projeto de lei oramentria ao presidente da Repblica.
Decorrido o prazo de 15 dias teis, o silncio do presidente da
Repblica importar no veto.
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Ciclo oramentrio
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Dicas de estudo
Quem tiver interesse em conhecer mais sobre a programao fnanceira
da Unio pode acessar o site da Secretaria do Tesouro Nacional, em:
<www.stn.gov.br/programacao_fnanceira/index.asp>.
Alm das informaes sobre a programao fnanceira, h um espao no
stio que traz informaes atualizadas sobre a legislao contbil brasileira,
em:
<www.stn.gov.br/legislacao/index.asp>.
Referncias
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Oramento Pblico e Direito Fi-
nanceiro. So Paulo: Campus, 2009.
Gabarito
1. E
2. C
3. E
4. F, F, F
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