2 Pensamiento Administrativo y Organizaciones Publicas II - Do

PENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PBLICAS II

PROGRAMA ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL

JAIRO RODRGUEZ
EDWIN TAPIA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA


Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector acadmico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T
JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

JAIRO RODRGUEZ
EDWIN TAPIA
Bogot D.C., Marzo de 2008

CONTENIDO
pg.
DE LOS NCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS
INTRODUCCIN DEL MDULO
1 GESTIN DE ORGANIZACIONES PBLICAS CONTEMPORNEAS:
DESDE 1980 HASTA LA ACTUALIDAD
8
1.1 Administracin Burocrtica 9
Gua de trabajo personal no presencial 12
Bibliografa 14
1.2 Nueva Gestin Pblica y Polticas de Gestin Pblica 15
1.2.1 La Nueva Gestin Pblica 15
1.2.2 Polticas de gestin pblica 17
Bibliografa 21
2 TEMAS Y PROBLEMAS DE GESTION PUBLICA 23
2.1 Medicin del Desempeo 25
Bibliografa 36
2.2 Sistemas de Servicio Civil y Plantas de Personal 37
2.2.1 El servicio Civil 37
2.2.2 Las plantas de personal en las entidades pblicas 40
Bibliografa 44
2.3 Tecnologas de Informacin y Gobierno en Lnea 45
Bibliografa 53
3 GESTIN DE ORGANIZACIONES PBLICAS EN LATINOAMRICA:
1980 A HOY
54
3.1 Gestin Privado de lo Pblico: Privatizaciones y Concesiones (1980-2000) 56
Bibliografa 63
3.2 Nacionalizacin y Re-Centralizacin de Funciones (2000-2006) 64
Bibliografa 68
Glosario

DE LOS NUCLEOS TEMTICOS Y PROBLEMTICOS

El plan de estudios del Programa de Administracin Pblica Territorial, modalidad
a distancia, se encuentra estructurado en siete ncleos temticos. stos, a su vez,
se constituyen en los contenidos nucleares del plan de formacin que, en la
exposicin didctica del conocimiento, se acompaan de contenidos
complementarios especficos.
Cada uno de los siete ncleos temticos que componen el programa tiene una
valoracin relativa en nmero de crditos y, en consecuencia, vara tambin en el
nmero de asignaturas que lo conjugan. El primer momento en cualquier proceso
de formacin ha de establecer las particularidades del programa, de ah que sea
necesario dar a conocer los ncleos temticos con su respectiva valoracin en
nmero de crditos: Problemtica pblica, once (11) crditos; Problemtica del
estado y del poder, 23 crditos; Organizaciones pblicas, 24 crditos; Espacio
tiempo y territorio, 22 crditos; Gestin del desarrollo, 16 crditos; Economa de lo
pblico, 18 crditos; y Formacin general, 21 crditos.
De igual manera, se debe reconocer que el plan de estudios se cimienta en el
principio de la problematizacin. En otras palabras, la formacin en Administracin
Pblica Territorial parte del hecho de que la disciplina se encuentra en constante
cambio terico y prctico; lo cual genera, a su vez, problemas multifacticos que
implican la formacin de profesionales con capacidad de comprender, explicar y
resolver los distintos textos y contextos que conforman la administracin pblica.

Problemtica
Pblica
Espacio
Tiempo y
Territorio
ADMINISTRACIN
PBLICA
Gestin del
Desarrollo
Problemtica
del Estado y
del Poder
TERRITORIAL
Organizaciones
Pblicas
Economa de
lo Pblico
Formacin
General

NCLEO: ORGANIZACIONES PBLICAS

El desarrollo del ncleo de organizaciones pblicas pretende que el estudiante
haga una reflexin acerca de las principales caractersticas de la estructura,
funciones, comportamiento, dinmica de relacin con el entorno y problemtica de
las organizaciones pblicas como entidades institucionales creadas por una
sociedad para dar respuesta a la demanda de bienes y servicios considerados de
inters general, apoyados en los desarrollos conceptuales de la disciplina de la
Administracin Pblica y complementada con los enfoques sociolgicos, espacio
que histricamente ha sido aceptado. Tambin presenta las nuevas propuestas
antropolgicas, psicolgicas, histricas, culturales y administrativas como
perspectivas desarrolladas para la comprensin y la gestin de las
organizaciones.
1

Para el desarrollo del ncleo de organizaciones pblicas se han programado ocho
(8) asignaturas que se presentan a continuacin.

ASIGNATURAS DEL NCLEO ORGANIZACIONES
PBLICAS
CRDITOS SEMESTRE
1. Pensamiento Administrativo y Organizaciones Pblicas
I
2 3
2.Pensamiento Administrativo y Organizaciones Pblicas
II
2 4
3. Derecho Administrativo 3 5
4. Gestin de las Organizaciones Pblicas 2 5
5. Gerencia de Recursos Fsicos y Financieros 3 7
6. Rgimen del Servidor Pblico 3 6
7. Gerencia del Talento Humano 3 7
8. Gerencia Pblica Integral 4 8
EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica
frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrn complementar los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de los
mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar nicamente
los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor deber
disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del mdulo.

1
Tomado del Documento de Condiciones Iniciales Factor No 4 Estructura Curricular. Escuela Superior de Administracin
Pblica. Programa a Distancia. 2004.

El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las
actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de tutora
(incluyendo la primera). Tambin debe disear las estrategias de evaluacin del
trabajo del estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de
autoaprendizaje del estudiante. Por cada crdito, 16 horas son de tutora
presencial o de encuentro presencial y 32 horas son de autoaprendizaje (y este
tiempo de trabajo del estudiante debe ser objeto de seguimiento y evaluacin por
parte del tutor). Las asignaturas (mdulos) de APT son de 2, 3 y 4 crditos.

P ENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PBLICAS II

PRESENTACIN

El pensamiento administrativo pblico se considera como un tipo de saber
particular
2
que, mediante tratados, investigaciones y debates, se ha tratado de
caracterizar desde el siglo XVIII. En este orden de ideas, las organizaciones
pblicas
3
se constituyen en unas formas de expresin de este saber a travs del
cual se materializan ideas que definen el qu, el cmo y quin respecto del
manejo de los asuntos pblicos.

El saber administrativo pblico se construye en la confluencia de varios tipos de
discursos que han configurado histricamente el estudio y la reflexin acerca de la
administracin pblica, la gestin de lo pblico y el Estado. A su vez, cada uno de
ellos no invalida la consideracin de los dems, si el criterio consiste en buscar las
razones y los contextos en los cuales emergen y adquieren sentido. Se requiere,
por lo tanto, examinar las interacciones que median entre unos y otros y las
particularidades de cada cual.

El estudio de las organizaciones pblicas que se presenta a continuacin parte del
anlisis de los argumentos o doctrinas administrativas y debates planteados en
torno a su configuracin y a sus resultados. Al respecto, cabe aclarar que doctrina
administrativa se entender aqu como una idea o mxima especfica acerca de lo
que debe hacerse en la administracin, corresponde a enunciados de consejo,
en trminos de William Dun respecto del anlisis de polticas pblicas.

Los argumentos administrativos vienen acompaados de una serie de valores
organizacionales, con las cuales se busca justificar su adopcin. J ackson y Hood
4

identifican tres tipos de doctrinas quin, qu y cmo y tres tipos de
justificaciones o valores organizacionales sigma (), theta () y lambda () que
juegan un rol en los debates acerca de la administracin pblica.

Las doctrinas tipo quin se refieren a la gente; las doctrinas tipo qu, a la
estructura de la organizacin; y las doctrinas tipo cmo, al procedimiento a seguir.
De otra parte, las justificaciones tipo sigma promueven valores que privilegian la

2
Se considera el saber como aquello que permite emitir enunciados asertivos, denotativos y de tipo valorativo.
Remite, por tanto, a actuaciones respecto de varios objetos del discurso: conocer, decidir, valorar y
transformar.
3
Dado que, con base en los procesos de privatizacin, concesin, asociacin entre entidades estatales y
privadas y entrega a las comunidades de la prestacin de servicios pblicos e intervencin en los procesos de
poltica pblica, se ha desestatalizado la esfera de lo pblico. De ah que hoy en da se considera la
existencia de organizaciones pblicas de carcter no estatal. En el presente modulo la expresin
organizaciones pblicas har referencia a las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del poder
pblico, sin distingo del nivel al cual pertenezcan nacin o entes territoriales. De igual modo, se usarn
como trminos equivalentes las expresiones organizaciones pblicas, burocracias, administraciones pblicas,
entidades estatales y organizaciones gubernamentales.
4
HOOD, Christopher y J ACKSON, Michael. La argumentacin administrativa. Serie nuevas lecturas de
poltica y gobierno. 1 ed. en espaol. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.
Universidad Autnoma de Coahuila. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997.

asignacin eficiente de recursos para las tareas; las justificaciones tipo theta, los
valores relacionados con la justicia, la neutralidad y la responsabilidad que debe
orientar la accin administrativa; y las justificaciones tipo lambda, valores como la
adaptacin, el aprendizaje y la resistencia
5
.

El primer mdulo presenta el debate general acerca de los principales problemas y
modelos que han permeado el debate relacionado con las organizaciones pblicas
durante el siglo XX. El segundo mdulo focaliza los principales referentes tericos
y problemas en materia de gestin
6
de organizaciones pblicas planteados
durante las dos ltimas dcadas del siglo XX para el contexto europeo y
norteamericano; de igual modo, plantea un debate acerca de las recientes
tendencias en gestin de las administraciones pblicas latinoamericanas. El
siguiente mdulo se estructura en tres unidades temticas: en la primera se
abordan los principales enfoques del pensamiento en torno a la gestin de las
organizaciones pblicas a fines del siglo XX; en la segunda se presenta una
introduccin a tres de las problemticas contemporneas en materia de gestin de
organizaciones pblicas; y en la tercera se enuncian las principales dinmicas en
materia de administracin y diseo de organizaciones pblicas en Latinoamrica
durante los ltimos veintisiete aos (1980-2007).

JUSTIFICACIN

La tradicional formacin en administracin pblica ha delimitado el estudio de las
organizaciones pblicas a un problema de diseo tcnico, eficiencia, eficacia y
cuantificacin de desempeo; es decir, a enfoques de instrumentos propios de las
escuelas de administracin de organizaciones privadas de Norteamrica y Europa.
Enfoques que hacen a un lado la dimensin poltica de las organizaciones pblicas
que les da vida. As, en los cursos acadmicos es poca o nula la alusin al rol que
juega la dimensin poltica en la formacin de escuelas y tradiciones del
pensamiento administrativo.

5
Ibd. p. 58.
6
En este mdulo se entender gestin de organizaciones pblicas en el sentido dado por Graham Allison,
para quien la gestin consiste en la organizacin y direccin de recursos para alcanzar el resultado deseado.
A las personas que desarrollan este tipo practica los denomina gestores generales; es decir, personas
encargadas de gestionar toda una organizacin o una subunidad multifuncional.
El gestor tiene tres funciones: 1. definir la estrategia de la organizacin; 2. manejar el interior de la
organizacin: organizacin y manejo del personal, la definicin de sistemas de administracin de personal, el
control del desempeo e integracin y coordinacin de las diversas contribuciones de las subunidades
especializadas que conforman la organizacin; y 3. manejar el medio externo: relacionar su organizacin y
sus productos con autoridades polticas y organizaciones de su mismo nivel, niveles inferiores y superiores;
buscar y mantener fuentes de financiacin; y buscar apoyo poltico de grupos de inters y la opinin pblica
en general. ALLISON, Graham. La gestin pblica y la privada: son fundamentalmente similares en todos
los aspectos no importantes? En: SHAFRITZ, J ay y HYDE, Albert M. (com.). Clsicos de la administracin
pblica. 1 ed. en espaol. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad
Autnoma de Campeche. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1999. Serie nuevas lecturas de
poltica y gobierno. p. 748-752.

Se pretende, en consecuencia, presentar un enfoque alternativo en materia del
pensamiento administrativo acerca de las organizaciones pblicas. Con el uso de
la nocin de doctrina administrativa, del reconocimiento de las tendencias en
Amrica Latina en cuanto a funcin del Estado variable poltica y de los modelos
de organizacin que actualmente se estn impulsando modelo burocrtico,
modelos de nueva gestin pblica, entre otros tpicos, se pretende que el
estudiante se acerque a una reflexin en torno a los diversos procesos sociales e
histricos que juegan un rol en el diseo y el desempeo de las organizaciones
pblicas y, en particular, de las entidades de sus regiones.

De este modo, se espera que el desarrollo del curso contribuya a superar el
paradigma histrico lineal y centrado en las escuelas de administracin privada.
Modelo que no aporta suficientes herramientas para el desarrollo de competencias
argumentativas, interpretativas y propositivas en relacin con el fenmeno
administrativo pblico estatal como campo diferenciado de saber.

METODOLOGIA

Existe una diversidad de enfoques para abordar el estudio del pensamiento
administrativo pblico, cada uno responde a coyunturas histricas e interrogantes
particulares en torno a problemas o dificultades a que se han visto enfrentados los
grupos humanos y los Estados. El conocimiento de la administracin pblica como
mbito disciplinar requiere el estudio de un conjunto de teoras o interpretaciones
ms o menos sistemticas con las cuales se busca demarcar su naturaleza y los
lmites de su objeto de estudio. De igual modo, implica reconocer que la disciplina
en cuestin presenta dificultad frente a su consolidacin.

Estrategia pedaggica. En este contexto, la asignatura se plantea como un
espacio de reflexin, socializacin y problematizacin acerca de las trayectorias
ms visibles que asumen las organizaciones pblicas como objeto de estudio.
J unto con ello, se considera el aula de clase como un espacio para el desarrollo
simultaneo de varios procesos de formacin: por un lado, la socializacin de una
informacin relacionada con las organizaciones pblicas, a partir de la lectura de
la bibliografa bsica y de la interaccin entre los estudiantes y el profesor; de otro
lado, el desarrollo de pautas con el fin de establecer una rutina de trabajo
acadmico con base en procesos de lectura, de escritura y del desarrollo de
debates en materia de administracin pblica. En este sentido, el modulo permite
el desarrollo de cuatro estrategias pedaggicas:

1. El desarrollo de una experiencia de trabajo autnomo. Dado que el
programa incluye un componente importante de autoaprendizaje, se ha
establecido al final de cada captulo una serie de talleres y cuestionarios que
pretenden llevar al estudiante a trabajar la teora por su propia cuenta, bien sea de
manera individual o grupal. Se busca, adems, que el estudiante se acerque al
conocimiento de las organizaciones ms representativas de la regin donde vive
con el fin de problematizar su existencia y organizacin.

2. La construccin de un juicio personal. Mediante la socializacin de unos
contenidos temticos y a partir de una serie de pautas para interrogar e interpretar
los textos, se pretende que los estudiantes delimiten y construyan conceptos. Por
esta va se proyecta contribuir a la definicin de rutinas de lectura y escritura,
desde un enfoque de problema de investigacin.

3. La prctica del dialogo y la controversia. A partir de pautas para la
argumentacin en materia de organizaciones pblicas argumentos presentados y
referidos a documentos, a supuestos conceptuales y contextuales y a autores
administrativos se procura el dilogo y la controversia entre estudiantes y de
estos con el docente.

4. El desarrollo de una experiencia de trabajo individual y en grupo. Durante
el semestre los estudiantes deben adelantar una labor de anlisis de una entidad
pblica colombiana de su regin, en un periodo histrico delimitado, esta actividad
les permitir desarrollar e implementar instrumentos de recoleccin de
informacin, desarrollar un estilo de argumentacin en los informes del trabajo y a
conectar las temticas de la clase con lo observado empricamente.

El trabajo no presencial o autnomo. Oportunidad para que los estudiantes
mediante un trabajo extramural implementen las estrategias 1, 2 y 4 anteriormente
sealadas. Para ello ejecutarn dos actividades:

1. Trabajo terico. A partir de la lectura y la interpretacin de los textos que
conforman cada captulo, se busca que el estudiante se informe y cuestione las
temticas expuestas en cada mdulo. Con la bibliografa bsica y complementaria
se sealan vas para contar con mayor informacin que permita complejizar y
problematizar las temticas de la asignatura.

2. Trabajo de observacin y anlisis emprico. En los captulos se plantean
actividades de reflexin cuestionarios y exploracin talleres de la realidad
organizacional. Se pretende que los estudiantes confronten lo planteado en el aula
de clase, en los captulos del mdulo y en la bibliografa bsica con la realidad de
las organizaciones pblicas que operan en el mbito regional. A partir de all,
podran construir un concepto propio, elaborar una opinin informada y socializar
en el aula de clase, durante el tiempo de trabajo presencial, los hallazgos y
reflexiones a que haya lugar.

En relacin con el tiempo asignado a las socializaciones de la labor de
observacin, se recomienda que de las horas asignadas al trabajo presencial en la
unidad, se asigne un mnimo de cuatro horas para presentar los casos; sin
embargo, el docente, discrecionalmente segn las dinmicas del grupo y su
criterio acadmico, decidir si se redefine o no la intensidad horaria tanto para
estas labores como para el conjunto de las intensidades horarias que se sugieren
como programacin para cada captulo.

El trabajo en el aula de clases o presencial. Este mdulo entiende el trabajo
presencial como el momento de encuentro entre docente y estudiante frente a las
problemticas que de cada mdulo establezca el estudiante durante su trabajo
autnomo. De ah que no se reconoce como el espacio de la ctedra magistral y
las evaluaciones parciales y finales. En este orden de ideas, el trabajo presencial
se considera como el momento idneo para adelantar las estrategias pedaggicas
2 y 3; por tanto, se ha de atender a una reconfiguracin de roles entre docentes y
estudiantes:

1. Docente. Maneja un rol diferente al asignado en la tradicional ctedra magistral.
En este sentido, se reconoce ms un facilitador de procesos: se espera que
acerque al estudiante a conceptos, metodologas de investigacin emprica,
contextos de lo pblico estatal y miradas de las problemticas de las
organizaciones pblicas. Esta figura implica abandonar el acostumbrado papel del
docente como canal de comunicacin de un saber administrativo presentado ms
como una historia lineal del Estado y de las teoras organizacionales.

2. Estudiantes. Asumen el trabajo presencial como el momento para socializar
posturas, comentar inquietudes, recibir orientaciones acerca del desarrollo de su
trabajo autnomo y aportar conocimiento emprico que enriquezca el desarrollo de
la clase. En tal sentido, la presentacin de los resultados de los talleres facilitar el
trabajo presencial.

De igual manera, las presentaciones posibilitan que el docente desempee un rol
de coordinador de investigacin: al acceder a datos parciales del trabajo de
campo, puede suministrar a los estudiantes, o grupos de estudio, pautas que
permitan su desarrollo y as superar dificultades eventuales.

Las formas de evaluacin. Dada la diversidad de los contextos regionales donde
se aplicar el mdulo, el docente, segn el tamao del grupo y las dinmicas
propias de cada curso, definir las formas de evaluacin sus porcentajes. Sin
embargo, se relacionan algunas sugerencias:

1. Frente a la autoevaluacin. El estudiante, por medio del trabajo terico, podr
interpretar textos, construir su propio sentido y conceptualizar las problemticas d
cada unidad. Al respecto, existen cinco cuestionarios para ser considerados como
un medio para que el estudiante desarrolle su autoevaluacin. Este texto enfatiza
en el carcter doctrinal del pensamiento administrativo; por eso pretende que la
labor de aprendizaje, principalmente, se realice a travs de la discusin y la
presentacin en el aula de clase de las posturas individuales o grupales que se
vayan construyendo durante el semestre acerca de los problemas y temas que
configuran el pensamiento administrativo pblico.

2. Frente a la co-evaluacin. La socializacin de los resultados de los talleres
puede organizarse a manera de exposiciones en el aula de clase. As, los
compaeros y el docente podrn acercarse a los resultados (parciales o finales)
de los trabajos de campo en las entidades pblicas. Estas presentaciones pueden

constituirse como co-evaluacin y tambin, si el docente as lo decide, contribuir a
la heteroevaluacin.

3. Frente a la heteroevaluacin. El mdulo facilita asumir diversas formas de
evaluacin. Los captulos pueden permitir pruebas individuales: exposiciones por
parte del estudiante acerca de las temticas tratadas en las unidades (puede ser
til, como material de respaldo para el estudiante, la bibliografa bsica y
obligatoria), elaboracin de ensayos relacionados con un tema de discusin de las
unidades y, tambin, el tradicional examen escrito parcial y final.

En trminos de evaluacin grupal, puede usarse la presentacin de un informe al
final del semestre acerca de los resultados del trabajo de observacin. Con base
en el trabajo de los talleres elaborados durante el curso, se podr realizar un
informe donde se consignarn los temas, problemas, posturas, marcos tericos y
reflexiones del estudiante.

UNIDAD I
GESTIN DE
ORGANIZACIONES PBLICAS
CONTEMPORNEAS: DESDE
1980 HASTA LA ACTUALIDAD

GESTIN DE ORGANIZACIONES PBLICAS CONTEMPORNEAS: DESDE
1980 HASTA LA ACTUALIDAD

El tiempo de trabajo presencial para esta unidad se estima en diez y seis horas.

El fenmeno administrativo pblico se encuentra atravesado por una serie de
procesos del orden poltico como las formas de intervencin del Estado;
econmicos como los formas de produccin (socialista, capitalista); acadmicos
como los procesos de emergencia, circulacin y recambio de doctrinas
administrativas propias del mbito de la prctica investigativa y administrativa; as
como los enfoques organizacionales vigentes en cada coyuntura histrica.

Siempre han existido modelos acerca de la gestin o manejo de las
organizaciones, bien sean pblicas o privadas, en particular, frente a las
burocracias pblicas. Durante el siglo XX, los enfoques de manejo y las
conceptualizaciones aplicadas en el sector privado fueron implementados de
manera amplia en la reflexin acerca de su manejo. Principalmente los modelos
de produccin fordista, permitan proveer de manera masiva una cantidad de
servicios pblicos que pretendan asegurar el goce efectivo de los derechos
universales. Este modelo llev hacia la creciente ampliacin del aparato de
organizaciones y con ello a la profundizacin de las lgicas formalistas que
implican la delimitacin de normas de procedimiento para todas las posibles
situaciones a las que se enfrentaran las entidades pblicas en su trato con los
ciudadanos.

A finales de la dcada de los aos setenta, en el contexto de las sociedades de
bienestar, este modelo de gestin se cuestiona fuertemente desde las corrientes
neoliberales. En la dcada de los aos ochenta se abre un profundo proceso de
reestructuracin tanto del diseo como de los principios con los cuales se concibe
la operacin de las administraciones pblicas. En el marco de este proceso
emerge y toma fuerza una filosofa administrativa (J ackson y Hood: 1997)
denominada nueva gestin pblica NGP. La NGP, a partir de argumentos que
privilegian la flexibilidad, la evaluacin de la gestin a partir de los resultados y no
del apego a la legalidad y en particular la importacin de muchos esquemas de
organizacin provenientes de la economa, como el pblic choice y la nueva
economa institucional o neoinstitucionalismo, establecen un cuerpo de doctrinas
administrativas que orientan gran parte de los procesos de reforma estatal tanto
en Europa y los Estados Unidos como en Latinoamrica desde la dcada de los
ochenta hasta la actualidad. Esta unidad pretende presentar el recorrido de este
proceso.

OBJETIVOS

General. Abordar el estudio de los principales enfoques en administracin de
organizaciones pblicas desarrolladas durante los ltimos veintisiete aos en
Europa y los estados Unidos para profundizar en el anlisis emprico de la realidad

organizacional y los problemas que permean la gestin de las organizaciones
pblicas.

Especficos. Trabajar conceptos bsicos relacionados con el manejo de las
organizaciones pblicas cuando se asumen como administracin burocrtica.

Establecer los principales planteamientos de la actual corriente dominante en
materia de gestin de organizaciones pblicas: nueva gestin pblica

1.1 ADMINISTRACIN BUROCRTICA

Modelo caracterizado preponderar el criterio jurdico-tcnico en la toma de
decisiones y en la dicotoma entre poltica y administracin. Se asume que la
administracin debe estar en manos de un servicio pblico profesionalizado [esto]
maximizar la eficiencia como resultado de perfeccin de la organizacin
jerrquica. (Wilson, 1887). As, la profesionalizacin de la funcin pblica se erige
como un mecanismo de reclutamiento de los mejores, brinda capacitacin inicial
y permanente, determina la promocin y el ascenso a partir del mrito y garantiza
una justa separacin de los cargos.

Este esquema presenta cuatro elementos que sustentan la profesionalizacin: a)
el mrito como criterio de seleccin y ascenso; b) la igualdad de trato a todo
candidato; c) el desarrollo de un ethos pblico y d) la estabilidad y permanencia de
los funcionarios pblicos
7
.

En este contexto, el funcionamiento de las organizaciones pblicas entre 1940 y
1980 tiene en la formalizacin y en una accin administrativa ajustadas a las
reglas el principal medio para lograr el inters general. Elementos que, adems, se
reconocen como el referente a partir del cual se legitimaban las entidades
pblicas. As, se deca que el gobierno servira al inters general si era honrado
y eficiente. Por honrado, se entenda un gobierno limpio de particularismos, de
molicie y del robo sin reservas de los dineros del pueblo. Por eficiente, se
conceba un gobierno que mejorara la infraestructura, impartiera educacin y
promoviera la salud pblica
8
.

Barzelay identifica dos fuentes del pensamiento organizativo en los cuales se
inspir el diseo y la gestin del modelo burocrtico norteamericano: las reglas
profesionales y los enfoques de produccin del fordismo. Las reglas profesionales
fueron consideradas por los funcionarios pblicos contadores, ingenieros,
abogados, trabajadores sociales, entre otros como la expresin de la aplicacin
de los cuerpos de conocimiento y de sus normas profesionales a los problemas

7
PARDO, Mara del Carmen. De la administracin pblica tradicional a la gobernanza: los servicios civiles de
carrera. El Colegio de Mxico. Documento presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala. Guatemala. Noviembre de 2006.
8
BARZELAY, Michael. El paradigma posburocrtico desde una perspectiva histrica. En: Atravesando la
Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. 1 ed. en espaol. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica. 1998.

existentes dentro de sus respectivos campos de autoridad: cuando la demanda
efectiva de lucha contra las enfermedades, construccin de obras pblicas y
contabilidad para el erario pblico apenas haba alcanzado importancia, resultaba
razonablemente sostenible la presuncin de que las decisiones tomadas de
cuerdo con las normas profesionales eran congruentes con las necesidades y las
exigencias colectivas de los ciudadanos
9
.

En relacin con la eficiencia de la gestin, los administradores pblicos aplicaban
la nocin de coste decreciente: situacin generada en las fbricas cuando se
aumentaba la cantidad producida y, por ende, el valor de cada unidad de producto
bajaba al aumentar el grado de uso de la estructura de produccin
10
. En las
fbricas los administradores controlaban la produccin con gran detalle mediante
las estructuras jerrquicas de supervisin. Saban que los sistemas productivos y
administrativos eran concebidos y operados por expertos, que trabajaban en
oficinas responsables del personal, de la contabilidad, la inspeccin, la energa y
la construccin, la ingeniera, el diseo del producto, los mtodos, la eficiencia
productiva y los pedidos. Asimismo, los reformadores burocrticos saban que los
administradores y los expertos fabriles aplicaban su autoridad y su pericia a la
administracin industrial, sin interferencia poltica partidista.

De suerte que la industria no slo era fuente de retrica en torno a un gobierno
eficiente; la comprensin de los principales ingredientes de un gobierno eficiente
por parte de los reformadores reorganizacin, sistemas contables, pericia y
control de costos se hallaba arraigada en su conocimiento de la industria. Se
adicionaron otros aspectos para los procesos y tcnicas especficos: la fijacin de
funciones y responsabilidades, el estudio centralizado de estimaciones
presupuestarias, las compras centralizadas para crear costes decreciente por
volumen de producto adquirido, la programacin del trabajo, los sistemas para
presentacin de informes y el anlisis de mtodos
11
.

Grafico 1. Estructura organizacional caracterstica de Administracin
burocrtica : la organizacin funcional

Direccin
Departamento
Seccin
Departamento
Staff
Direccin
Departamento
Seccin
Departamento
Staff

9
Ibd. p. 176, 177.
10
En el gobierno se poda reinvidicar un aumento de eficiencia siempre que se redujera el gasto en insumos.
Ibd. p. 180.
11
Ibd. p. 177.

Fuente: elaborado a partir de los argumentos esbozados por: Stoner, J ames; Freeman,
Edward y Gilbert, Daniel. Administracin. Sexta edicin. Mxico: Prentice-Hall
Hispanoamericana, 1996.

Convenciones.

- Direccin. Dirige la planeacin estratgica de la organizacin y fija la misin y
visin de la entidad. Se encuentra conformada por polticos, bien sean
funcionarios designados o polticos electos.

- Staff. Unidades asesoras de la direccin. Integrado por personal designado por
criterios polticos.

- Departamento. Se encarga de la programacin de los procesos de la
organizacin manuales de funciones y procedimientos, de coordinar las
actividades de las secciones y de fijar en objetivos de corto y mediano plazo las
directrices de poltica fijadas en el nivel directivo. Puede esta conformado por
funcionarios designados por criterios polticos personal de confianza y personal
de carrera, en el sentido weberiano.

- Seccin. Ejecuta las actividades definidas en los manuales de funciones y
procedimientos. Pretende alcanzar las metas anuales expresadas en los objetivos
organizacionales definidos por los departamentos. Se encuentra conformado por
personas de carrera, quienes ingresan con base en concurso de mritos.

El seguimiento de este modelo de gestin produce una creciente especializacin y
autonoma de la burocracia: ante un nuevo problema social, la solucin consiste
en crear una nueva unidad o un entidad estatal; por ende, las estructuras
organizacionales crecen, se complejizan cada vez ms numerosos niveles y se
da una creciente produccin normativa burocratizacin. Este modelo fue
funcional para garantizar progresivos niveles de produccin de servicios sociales,
mientras se pudo mantener la tendencia de crecimiento anual de los
presupuestos. De ah que el modelo slo fue posible, de una parte, en el contexto
de la importante expansin que present la economa mundial entre 1950 y 1970
y, de otro lado, gracias al acuerdo poltico en relacin con la funcin que se le
asigna al Estado luego de la segunda posguerra mundial. El siguiente cuadro
resume las principales caractersticas de gestin de este modelo.

Cuadro 1. Caractersticas de la gestin bajo Administracin burocrtica
Variable Practica administrativa

Valores
organizacionales
1. Satisfaccin del inters general, el cual es una categora definida desde las
reglas profesionales (Barzelay) o desde las leyes que fija el legislativo nacional
(Crozier)
2. Se enfoca en sus propias necesidades y perspectivas, pues los funcionarios
presentan relativa autonoma frente a la opinin pblica y los polticos, dado la
superioridad dada por el saber especializado que manejan.
3. La accin administrativa se enfoca en el cumplimento de las funciones y las

responsabilidades de sus unidades, las cuales estn sumamente formalizadas
4. las organizaciones pblicas se define tanto por la cantidad de recursos que
controlan como por las tareas que desempean
5. El criterio de eficiencia es el control y reduccin de los costos de los
insumos
6. Se aferran a la rutina, ante la contingencia, las organizaciones insisten en
seguir con los procedimientos estatuidos
7. Las entidades anuncian planes polticas y planes
8. Se separa el trabajo de pensar del trabajo del hacer
9. Sujecin a la autoridad jerrquica
10. La gestin se organiza en sistemas administrativos, centralmente definidos
(compras, presupuesto, personal, entre otros)
11. Creciente divisin del trabajo, numerosos niveles medios y operativos
Fuente: elaborado a partir de los argumentos expuestos por Michael Barzelay. Op cit.

De acuerdo con la administracin burocrtica, el planteamiento weberiano de
inicios del siglo XX de un cuerpo de funcionarios apolticos, sujetos a la autoridad
de los polticos o a una autoridad superior normativamente instituido, se fue
modificando. Los burcratas, dado su saber sper especializado, se convirtieron
en un verdadero grupo de inters
12
. De ah que la creciente complejidad de los
asuntos a su cargo fomento de la industria, lucha contra la pobreza, expansin
universal de los servicios sociales, la regulacin de los ciclos econmicos, entre
otros llevaba a que solo los burcratas podan proveer el conocimiento experto
necesario para dar cuenta de determinados retos, pues los polticos no lo
posean
13
.

Este hecho llev a que en la dcada de los aos ochenta se hicieran fuertes
crticas a las burocracias weberianas y que se planteara el trnsito a nuevas
formas organizacionales y de gestin. Formas ms flexibles, ms sensibles a la
opinin pblica, a los clientes de la administracin y ms ajustadas a los
enfoques de gerencia del servicio que estaban desplazando los enfoques
fordistas de organizacin en el mbito de las empresas multinacionales.

GUIA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

Gua de trabajo para el estudiante en desarrollo de la primera unidad temtica.
Con el fin de facilitar el auto-aprendizaje, se calcula que tiempo de trabajo
personal ha de ser de seis horas.

1. Preparacin de la sesin presencial. Como base fundamental para el
apropiado desarrollo de la sesin presencial, se espera que el estudiante prepare
las lecturas sealadas por el docente a partir de la bibliografa aqu recomendada.

12
PETERS, Guy. La poltica de la burocracia. En: La poltica de la burocracia. 1 ed. en espaol, de la cuarta
en ingles. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1999.
13
Ibd.

2. Cuestionario. Como una posibilidad de llevar a la prctica los aspectos
tericos, el estudiante ha de resolver en el periodo no presencial los siguientes
interrogantes:

a) Qu se da a entender con la expresin: la accin administrativa se enfoca en
el cumplimento de las funciones y las responsabilidades?

b) Qu razones llevan a que en la administracin burocrtica deje de tener
validez el planteamiento weberiano de un cuerpo de funcionarios sujetos a la
autoridad de los polticos o de una autoridad superior normativamente
instituida?

c) En qu consiste el problema de la indiferencia de los burcratas de carrera
frente a la opinin pblica y a las limitaciones para realizar control poltico?

d) Qu se entiende por tendencia a la burocratizacin de las organizaciones
pblicas?

3. Taller 1. Mediante un grupo de trabajo efectu las actividades que se sealan a
continuacin. Posteriormente comprtalas y confrntelas en la sesin presencial.

a. Escoja dos organizaciones, una pblica y otra privada del mismo sector, (por
ejemplo una IPS privada y un hospital pblico) que usted pueda identificar en su
regin (Municipio o Departamento). Identifique las modificaciones o
reestructuraciones que la organizacin pblica haya tenido en los ltimos ocho
aos.

b. Identifique qu aspectos del modelo weberiano se encuentran en las
organizaciones. Sea lo ms especfico posible en la descripcin. Por ejemplo,
cuntas personas se encuentran vinculadas por contrato de prestacin de
servicios o por carrera, etc.

c. Si la organizacin pblica estudiada ha atendido las directrices administrativas,
ha modificado sus estructuras. Mediante un cuadro resumen establezca un
paralelo que seale las diferencias y similitudes entre la estructura anterior y la
actual. Atienda los siguientes aspectos:

- Funciones
- Las relaciones de autoridad
- Niveles organizacionales (directivo, ejecutivo y operativo) mediante un
diagrama de la organizacin u organigrama
- Distribucin del personal entre funcionarios de carrera y designados.

4. Bibliografa

BARZELAY, Michael. Atravesando la burocracia. Una nueva perspectiva de la
administracin pblica. 1 ed. en espaol. Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1998. Captulos I Ms all del paradigma burocrtico, II La necesidad de
estrategias innovadoras y VIII El paradigma posburocrtico desde una
perspectiva histrica.

PETERS, Guy. La poltica de la burocracia. 1 ed. en espaol de la cuarta en
ingls. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1999. Captulos V La poltica y la
administracin pblica y VI La poltica de la burocracia.

WEBER, Max. Economa y sociedad. 16 reimp. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 2005. Artculo Esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin
burocrtica.

1.2 NUEVA GESTIN PBLICA Y POLTICAS DE GESTIN PBLICA

Como consecuencia de de la crisis petrolera vivida durante de la dcada de los
aos setenta y principios de los ochenta, se genera una reestructuracin de la
economa y en las formas de organizacin de las empresas. Se pasa de un patrn
de produccin centralizado, de naturaleza fordista, a un modelo de produccin
deslocalizada posfordimo. Adems, con la globalizacin econmica, en especial
de tipo financiero, se genera una creciente erosin de la capacidad estatal para
regular los ciclos econmicos. De ah que las ideas keynesianas estn en retirada
y se haya considerado que la intervencin estatal para la poca no elimin las
fallas del mercado, creo otras.

Se dan, entonces, suficientes elementos para que cobren mayor auge las ideas
neoliberales en relacin con la reduccin de la intervencin del Estado. La dcada
de los aos ochenta se constituye en el tiempo de los gobiernos conservadores,
de las privatizaciones de empresas pblicas, de la crisis de la deuda externa en
Amrica Latina y del debilitamiento del pacto socialdemcrata de la segunda
posguerra mundial. Se pretende, adems, revivir el Estado liberal de principios del
siglo XX y en Amrica Latina se empieza a desmontar el Estado desarrollista
cepalino.

En este contexto, entra en crisis el modelo de administracin burocrtica y se
genera una rotacin en las doctrinas administrativas sobre las cuales se
estructuran las organizaciones pblicas. Se busca adaptar las entidades pblicas
a patrones de flexibilidad, tercerizacin de funciones, produccin deslocalizada de
bienes pblicos. Se cuestiona el referente, segn el cual, ante una nueva
demanda social, la solucin deba ser gestionada por entidades pblicas y se abre
paso a la gestin de lo pblico por parte de actores no estatales como las
organizaciones no gubernamentales ONG, las empresas comerciales y las
comunidades organizadas.

Emerge en la escena una corriente de administrativistas: los posburocrticos. Se
constituyen en agentes que cuestionan el modelo de organizaciones pblicas
vigente y plantean una alternativa de gestin en la cual articulan doctrinas de la
gestin privada planeacin estratgica, gerencia del servicio y modelos
organizacionales derivados de la economa neoinstitucionalismo, teora de la
eleccin pblica o pblic choice, el modelo del principal y el agente, entre otros
14

que llevaron a configurar una filosofa administrativa denominada Nueva gestin
pblica NGP.

14
La teora del mandante-mandatario (principal-agente theory) se ocupa del anlisis econmico de las
relaciones entre los mandantes (principals) y los mandatarios (agents). En el modelo estndar, los mandantes
y los mandatarios no comparten un mismo jefe, aunque muchas aplicaciones de la teora de mandante-
mandatario conciernen a casos donde ambos son posiciones dentro de una organizacin formal. En el modelo
estndar, la relacin mandante-mandatario esta estructurada mediante un contrato que especifica de qu
manera los mandatarios estarn econmicamente recompensados por sus mandantes. BARZELAY,
Michael. La Nueva Gestin Pblica. Un acercamiento a la investigacin y al debate de las polticas. 1 ed. en
espaol. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2003. p. 92.

1.2.1 La nueva gestin pblica. Conjunto de doctrinas administrativas que rompe
con el modelo weberiano, de ah su denominacin de posburocracia. Viene a
dominar la agenda de la reforma de la administracin pblica en los aos ochenta
en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia, aunque existen variantes
canadienses y estadounidenses. Se incorpora en el recetario de la reforma del
Estado en al mbito mundial por la va de las agencias financieras internacionales.

Esta filosofa administrativa presenta una diversidad de conceptualizaciones
acerca de la gestin pblica que llevan a compararla con un virus de gripe:
continuamente se trasmuta y tiene manifestaciones diferentes al mismo tiempo
15
.
La NGP tiene una base intelectual eclctica: hasta cierto punto utiliz el nuevo
institucionalismo econmico que haba florecido en los aos cuarenta. Sin
embargo, es discutible hasta qu punto tales ideas hayan ejercido una influencia
directa sobre la prctica del gobierno, aunque sin duda formaban parte de un clima
amplio de actitudes hacia el Estado y el sector pblico dentro del cual se
desarrollaba la NGP. Obtuvo, adems, algo de su esplendor de las doctrinas de la
cultura corporativa que estaban de moda en los aos ochenta. Pero en muchos
sentidos podemos ver a la NGP como un desarrollo del movimiento internacional
de la administracin cientfica, con su preocupacin por eliminar el desperdicio y
medir los productos del trabajo como una condicin del control efectivo. Esta
preocupacin data de las ideas de Taylor, y aun de Bentham, acerca de la
administracin pblica
16
.

Cuadro 2. Caractersticas de la gestin bajo posburocracia

Variable Practica administrativa
Valores
organizacionales
1. Las actividades de las organizaciones pblicas deben generar resultados
que valoren los ciudadanos.
2. Las actividades deben generar calidad y valor. Las labores administrativas
deben asumirse ahora como prestacin de servicio y no como desarrollo de
funciones constitucionales o legales.
3. Emerge la figura del cliente interno como el destinatario de las labores
intermedias de las unidades organizacionales y los clientes externos, como los
destinatarios de los servicios finales de la organizacin. Es necesario
identificar los clientes individuales y colectivos de la organizacin, pues en ello
se juega la sostenibilidad del financiamiento y la legitimidad de la entidad
4. El control de lo administrativo se orienta a construir una cultura de la
rendicin de cuentas sobre los resultados de la gestin y fortalecer las
relaciones de trabajo.
5. La eficiencia como criterio de evaluacin es reemplazado por al evaluacin
del valor que crea cada actividad que conforma un servicio.
6. En cuanto a las reglas y procedimientos, se busca que los funcionarios
entiendan y apliquen las normas, que estos identifiquen y resuelvan
problemas, los cuales dejan de ser condiciones imposibles de resolver, as
como la bsqueda de la mejora continua de los procesos.
7. Se potencia la participacin de los funcionarios para que puedan definir
salidas a los problemas organizacionales del da a da de la entidad.

15
HOOD, Christopher y JACKSON, Michael. Op cit. p. 288.
16
Ibd. p. 290

8. Se valora la cuanta de servicios internos que pueden ser mejor prestados
por unidades internas o empresas privadas externas subcontratacin.
9. Se separa la prestacin del servicio y el control del mismo.
10. Se busca ampliar las opciones de servicio al cliente, ofrecer incentivos a
las unidades y enriquecer la retroalimentacin sobre la gestin.
Fuente: cuadro elaborado a partir de los argumentos esgrimidos por Michael Barzelay.
Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. Op cit.

Segn J ackson y Hood, la NGP se caracteriza por:

1. Un cambio de las polticas a la administracin (en el sentido de
incrementar el nfasis en direccin al costo de la organizacin del servicio
pblico y de hacer menos hincapi en el desarrollo de polticas);

2. Un cambio en la agregacin a la desagregacin en la organizacin del
servicio pblico (de los sistemas monoplicos en forma de U a los
presupuestos detallados, los mercados internos y las rivalidades);

3. Un cambio de Planeacin y el bienestar que brinda el servicio pblico al
nfasis en la reduccin de costos y la disciplina laboral;

4. Un cambio del proceso a la produccin en los mecanismos de controles
y responsabilidades (sobre todo mediante el desarrollo de mtodos
cuantitativos de medicin del desempeo y la eficiencia) , y;

5. Un divorcio de la provisin y la produccin (o la entrega) en la poltica
pblica. Esta divisin se asocia a un cambio de la produccin permanente de
la oficina pblica a los contratos a plazo y la entrega al sector privado
(formas consultoras, en lugar de asesora, y resolucin de problemas por
mecanismos internos; arreglos contractuales o de franquicias, en lugar de
oficinas monoplicos).

Tales doctrinas se aplicaron en varios contextos diferentes, en especial en la
administracin general del servicio pblico, en el sector educativo a todos los
niveles y en la atencin mdica. La NGP se constituye, de este modo, en

...una escuela que integra a practicantes y retricos. Muchas de sus
innovaciones provenan de la prctica y del sector privado, no de las vias
del mundo acadmico. No hay ningn texto clsico que fije definitivamente
sus ideas. Tiene un aspecto conservador y uno radical. El conservador reside
en que el movimiento es una reaccin explcita contra la preocupacin
general por los estudios de polticas, que predominaban en la administracin
pblica acadmica de los aos setenta, y en efecto representa un retorno al
enfoque tradicional (anterior al anlisis de poltica), a las races histricas del
cameralismo. El aspecto radical se advierte en su reto a las profesiones de
clase media
17
.

17
Ibd. p. 288-289.

1.2.2 Polticas de gestin pblica. Barzelay establece que, a fines de la dcada
de los aos setenta, la gestin pblica se haba diluido en las metodologas del
anlisis de polticas pblicas formulacin de cmo se distribuyen los recursos y
se implementaban programas. Sin embargo, para esa misma poca la
estanflacin inflacin con mnimo o sin crecimiento del PIB gener una ventana
de oportunidad que lleva a convertir la gestin pblica en un asunto de la agenda
poltica de los gobiernos nacionales. En especial porque la crisis abre un fuerte
debate frente a las burocracias de bienestar en relacin con su eficiencia, sus
funcionarios, su tendencia al crecimiento constante y el incrementalismo
presupuestal. En este contexto, la dcada de los ochenta se convierte en un rea
activa de formulacin de polticas de gestin pblica, trmino con el cual Barzelay,
define los campos de reforma que busc implementar la NGP.

Las polticas de gestin pblica son la suma de reglas institucionales que
guan, compelen y motivan a la funcin pblica en su conjunto: [] planeamiento
de gastos y gestin financiera, funcin pblica y relaciones laborales, contratacin,
organizacin y mtodos y, auditoria y evaluacin
18
. El cuadro 3 resume los
campos que conforman la gestin pblica y los referentes conceptuales en los
cuales se soportaron los pases pioneros de esta filosofa.

18
BARZELAY. Op cit. p. 25.

Cuadro 3. Campos de aplicacin de las polticas de funcin pblica bajo NGP (1980-1990)
Pases
pioneros
Orientacin de la polticas Campos de aplicacin Referente conceptual
Reino
Unido
1979-
1997

1. Resolver un problema de
ineficiencia en la gestin de las
organizaciones gubernamentales
(1979-1991)
2. Mejorar la satisfaccin de los
ciudadanos (calidad) con la
administracin pblica (1992- 1997).
3. Dividir las actividades de formulacin
de polticas pblicas de las de
implementacin, a travs de la
reorganizacin de los ministerios y los
mecanismos de gobierno
4. Las lneas de poltica se formulan de
arriba (unidades asesoras
especializadas permanentes en el alto
gobierno) hacia abajo (Ministerios y
organizaciones pblicas ejecutivas)
1. Reglas y rutinas en el rea de
gestin financiera.
3. Organizacin y Mtodos
4. Contratacin
5. Planeacin de gastos y gestin
financiera
6. Auditoria y evaluacin
7. Organizacin y funcin pblica
(rgimen de empleo de los
funcionarios del nivel medio, los
ejecutivos)
8. Recaudacin
Del campo de las teoras econmicas se toman
conceptos y modelos organizativos para la
gestin de las organizaciones gubernamentales
del nivel central Por ende, las polticas de
funcin pblica buscaban aplicar en las
entidades, las polticas de ajuste fiscal. En este
contexto, los referentes fueron:
1. Pblic choice
2. Doctrinas sobre gerencia de organizaciones
descentralizadas: centralizacin en la fijacin de
metas, medicin del desempeo, y
descentralizar la responsabilidad en la ejecucin
del presupuesto
3. Los Ministros son gerentes, encargados de
impulsar la reforma y la bsqueda de la
eficiencia en sus Ministerios
4. Aplicacin del modelo de gestin de las
empresas multiproductoras
19
a la organizacin
de los ministerios
Australia
1982-1999
1. Mitigar el impacto de los cortes
presupuestarios, mediante polticas que
mejoraran la eficiencia en la gestin de
las organizaciones gubernamentales.
especializadas transitorias en el alto
gobierno) hacia abajo (organizaciones
pblicas ejecutivas)
3. .Integracin programtica de
departamentos relacionados, por
1. Reglas y rutinas en el rea de
gestin financiera.
2. Funcin pblica y relaciones
laborales
3. Contratacin
4. Auditoria y evaluacin
5. Presupuesto por programas

A partir de la corriente denominada
racionalismo econmico, se aduce la
pertinencia de que con ocasin de la aplicacin
de las polticas de ajuste fiscal, de estas se
tomen conceptos que orienten las polticas de
gestin. En este contexto, los referentes fueron:

1. Se toman ideas acerca de cmo manejar los
sistemas administrativos del campo de la
gestin financiera.
2. De la nueva economa institucional

19
En este tipo de estructura, las unidades operativas son designadas como divisiones, los gerentes de estas deben responder por el rendimiento en el nivel de su
unidad, mientras que los altos ejecutivos en los despachos corporativos, ejercen principalmente una forma de control de la produccin sobre las divisiones. Ibd.
p. 70.
ejemplo, creando un doble ministerio de
empleo y educacin
4. Se contrataron empresas para la
prestacin de servicios pblicos
(neoinstitucionalismo) se toma el modelo del
principal y el agente, mediante la aplicacin de
contratos de desempeo en entre las entidades
Nueva
Zelanda
1987-
1999
1. Resolver un problema de
ineficiencia en la gestin de las
organizaciones gubernamentales.

2. Dividen las actividades de
formulacin de polticas pblicas de las
de implementacin, a travs de la
reorganizacin de los departamentos
gubernamentales y los mecanismos de
gobierno.
1. Planeacin del gasto y gestin
financiera (Presupuesto por
resultados y contabilidad en valores
devengados)
laborales (reglas sobre
nombramiento, destitucin y
compensacin de los ejecutivos de
los dependencias del gobierno)
3. Organizacin del gobierno
(separacin de la formulacin de
polticas de la provisin del servicio)
4. Contratacin (flexibilidad para
contratar servicios externos)
5. Auditoria y evaluacin (contratos
de desempeo entre los ministros y
las organizaciones pblicas)
Del campo de las teoras econmicas se toman
conceptos y modelos organizativos para la
gestin de las organizaciones gubernamentales
del nivel central Por ende, las polticas de
funcin pblica buscaban aplicar en las
entidades, las polticas de ajuste fiscal. En este
contexto, los referentes fueron:

1. Pblic choice
2. De la nueva economa institucional
(neoinstitucionalismo) se toma el modelo del
principal y el agente.

Estados
Unidos
1980-2000
1. Reducir el tamao del gobierno
(1980-1990)
2. Mejorar la eficiencia, que el
gobierno trabaje mejor y cueste
menos (1991-2000)
3. Las polticas de gestin pblica esta
interrelacionadas
especializadas permanentes y
transitorias en el alto gobierno) hacia
abajo (organizaciones pblicas
ejecutivas)
1. Auditoria y evaluacin (evaluacin
de resultados)
2. Contratacin
laborales (reduccin de personal)
4. Organizacin y mtodos
5. Recaudacin de impuestos
6. Servicios generales
1. Pblic choice (1980-1990)
2. Reinvencin del gobierno (1991-2000)

Suecia
1980-1999
1. Reducir la excesiva regulacin de la
provisin de servicios pblicos locales
por parte del gobierno central
2. Eliminar la ineficiencia de las
1. Planeamiento de gastos y gestin
financiera (sistema de gastos de
mantenimiento)
1. Gerencia del servicio y calidad total

organizaciones pblicas
3. Se vincul la evaluacin de
desempeo con la planeacin del gasto
y la asignacin del presupuesto de las
entidades
laborales (descentralizacin de la
contratacin colectiva)
3. Auditoria y evaluacin (evaluacin
de resultados)
Fuente: cuadro elaborado a partir de los argumentos esbozados por: Michael. Barzelay en La Nueva Gestin Pblica.
Op cit.


Gua de trabajo para el estudiante en desarrollo de la segunda unidad temtica.
Con el fin de facilitar el auto-aprendizaje, se calcula que tiempo de trabajo
personal ha de ser de ocho horas.


interrogantes:

a. Qu diferencias existen entre Administracin burocrtica y Nueva gestin
pblica NGP? Ample su respuesta.

b. Qu implica, para el diseo de las organizaciones pblicas, el hecho de que la
NGP se soporte principalmente en doctrinas del campo de la economa?

c. Existe relacin entre las teoras neoliberales acerca del Estado y las doctrinas
de NGP? Explique su respuesta

d. NGP implica la eliminacin del modelo weberiano? Explique su respuesta

3. Taller 2. Mediante un grupo de trabajo efectu las actividades que se sealan a
continuacin. Posteriormente comprtalas y confrntelas en la sesin presencial.

Retome la organizacin pblica analizada en el Taller No. 1 e identifique:

a. Las doctrinas administrativas que soportaron su reforma: identifique las ideas y
establezca a qu tipo corresponden (quin, qu y cmo)

b. Las justificaciones empleadas para soportar las decisiones de reforma:
identifquelas y establezca a que tipo corresponden (sigma, lambda o theta).

c. Qu marco(s) doctrinal(es) soportaron el proceso de reforma de la entidad
en cuestin? Explique su respuesta.

4. Bibliografa

BARZELAY, Michael. Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la
administracin pblica. 1 ed. en espaol. Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1998. Captulos II Estudio de caso sobre la formulacin de polticas de gestin
pblica y III Anlisis comparativo de formulacin de polticas de gestin pblica.

BARZELAY, Michael. La nueva gestin pblica. Un acercamiento a la
investigacin y al debate de las polticas. 1 ed. en espaol. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica, 2003.

HOOD, Christopher y J ACKSON, Michael. La argumentacin administrativa. 1 ed.
en espaol. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1997. Serie nuevas lecturas de
poltica y gobierno. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin
Pblica, A.C. Universidad Autnoma de Coahuila. Captulos I. Vamos a
organizarlos, II Las doctrinas y la persuasin en la argumentacin
administrativa, VI Tres ejemplos de argumentacin administrativa, VII La ficcin
y la metfora en la argumentacin administrativa y VIII Dos filosofas
administrativas: lo moderno y lo antiguo.

OSZLAK, Oscar. La gestin pblica en el gobierno federal norteamericano: y por
casa como andamos? En: X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica. Santiago. Chile. Octubre de 2005.

PARDO, Mara del Carmen. De la administracin pblica tradicional a la
gobernanza: los servicios civiles de carrera. El Colegio de Mxico. Documento
presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala. Guatemala.
Noviembre de 2006.

PETERS, Guy. La poltica de la burocracia. 1 ed. en espaol. Colegio Nacional de
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica. Primera edicin en espaol de la cuarta en ingles, 1999. Captulo IX.
La administracin pblica en los aos noventa.

UNIDAD II

TEMAS Y PROBLEMAS DE
GESTION PBLICA

TEMAS Y PROBLEMAS DE GESTION PBLICA


Los cambios presentados en los ltimos veinte aos en la administracin pblica
en Latinoamrica han tornado centrales varios asuntos. Esto en la medida que se
han vuelto representativos de las transformaciones y el trnsito del modelo
burocrtico a la Nueva gestin pblica.

El primero de ellos hace referencia a los sistemas de medicin del desempeo. En
el modelo tradicional la evaluacin cumple un papel casi secundario, la
preocupacin por los resultados no es central. Lo importante es el cumplimiento de
normas y reglas, tanto a nivel institucional como personal. Estas reglas, sin
embargo, pueden ocupar campos tan dismiles como el comportamiento rgimen
disciplinario de los servidores pblicos o el ejercicio fiscal control fiscal. La
preocupacin por los resultados es central en la nueva gerencia pblica. Los
conceptos de eficiencia y eficacia se convierten en centrales frente a otros
principios de la accin administrativa como la equidad, la transparencia o la
igualdad. Entran en juego, en consecuencia, modelos que permiten hacer una
evaluacin de la gestin conocidos como Sistemas de monitoreo y seguimiento
(MyS) que se han venido implantando con estrategias y objetivos diferenciales en
diversos pases. En Colombia la aplicacin del control de gestin ha dado origen,
en el mbito micro-organizacional, a la aplicacin del denominado Modelo
estndar de control interno.

El segundo se refiere a los sistemas de servicio civil. En este sistema se puede
observar de manera clara la disputa entre los seguidores del modelo burocrtico y
los simpatizantes de la nueva gerencia pblica. La confrontacin se evidencia en
aspectos como la proteccin, el mantenimiento y la ampliacin de los sistemas de
carrera administrativa frente a la flexibilizacin y la fragmentacin del sistema de
carrera, que puede llegar hasta su terminacin absoluta. En este aspecto debe
tenerse en cuenta que las condiciones institucionales han jugado un papel
primordial. No hubo, an en sus mejores momentos, una implantacin absoluta del
sistema de mrito y de los concursos; pero, del otro lado, tampoco ha sido tanta la
debilidad de las reglas existentes y de los actores involucrados como para que se
pueda acabar con el sistema de carrera de un solo tajo. Podra decirse, ms bien,
que en este tema ha habido movimientos pendulares: en los pases donde se han
aplica estas experiencias, unos se mueven a la profesionalizacin de la carrera y
otros van en sentido contrario.

El tercer subtema concierne con el impacto de las tecnologas de la informacin y
las comunicaciones en los gobiernos. Al respecto, la respuesta generalizada ha
sido la de crear los llamados programas de e-goverment o gobierno electrnico.
Podra decirse que aqu no se da lugar a la discusin entre modelo burocrtico y
nueva gerencia pblica, como quiera que las condiciones histricas son distintas.
Los desarrollos sociales, tecnolgicos y culturales dan lugar a la aplicacin de las
nuevas tecnologas, que apareceran como neutras.

Sin embargo, como se plantea en el documento, el problema no es solo de orden
tecnolgico. Para quienes as lo consideran la idea del gobierno electrnico
consiste en una manera de agilizar la prestacin de servicios mediante la
disminucin del papeleo y el aumento de la velocidad de respuesta al ciudadano.
Para quienes ven un poco ms all, el gobierno electrnico se relaciona con dos
dimensiones adicionales a la de prestacin del servicio: el fomento de la consulta y
la extensin de los procesos democrticos (e-Democracia), hasta la dinamizacin
de los procesos de elaboracin de las polticas pblicas (e-Gobernanza). Las TICs
pueden ser, entonces, una manera de mejorar la gobernabilidad mediante
procesos de inclusin o la forma de generar ms exclusin. La discusin en este
campo est abierta.

OBJETIVOS

General. Abordar temas y problemas relevantes en los ltimos veintisiete aos en
Latinoamrica en trminos de gestin pblica, la forma cmo han sido abordados
y las consecuencias y la forma como permean las organizaciones pblicas.

Especficos. Analizar la evolucin de los sistemas de medicin del desempeo de
la gestin pblica y su importancia en la evaluacin de los resultados de la
gestin.

Analizar la transformacin de los sistemas de servicio civil desde la concepcin
burocrtica hasta las nuevas formas de flexibilidad laboral.

Analizar el impacto de las tecnologas de la informacin en la gestin
gubernamental y los esfuerzos por la creacin de gobiernos en lnea.

2.1 MEDICIN DEL DESEMPEO

La medicin del desempeo consiste en uno de los temas que ha cogido mayor
fuerza en los ltimos aos. Se han invertido cientos de millones en su
implementacin en las entidades pblicas como parte de la formacin de
entidades eficientes y eficaces. Aqu se mirar qu significa su implementacin; en
consecuencia, se dividir el tema en dos partes. Primera se vern los tipos de
control y los sistemas de monitoreo y seguimiento; posteriormente se ver de
modo especfico el modelo estndar de control interno, hoy tan difundido.
2.1.1 Los tipos de control en la administracin pblica. Abordar esta temtica
implica observa cmo en Colombia el mandato constitucional incluye diversos
tipos de control:
a) El control disciplinario, artculo 277 de la C.P., desarrollado en la ley 734 de
2002.
b) El control contable, artculo 354 de la C.P., desarrollado en la ley 298 de 1.996.

c) El control fiscal, artculo 267 y 268 de la C.P., desarrollado en la ley 42 de
1993.
d) El control de gestin, artculo 343 de la C.P., desarrollado en la ley 152 de
1994.
e) El control interno, artculo 209 y 269 de la C.P., desarrollado en la ley 87 de
1993.
Para el desarrollo del presente mdulo interesan de manera particular los
controles asociados al control de gestin y al control interno, ste ltimo se tratar
en el siguiente apartado.

El punto de partida de la gestin se ubica en las necesidades de contar con
organizaciones capaces de aumentar sus niveles de eficiencia y eficacia.
Entendida la eficiencia como el buen uso o aprovechamiento ptimo de los
recursos; la eficacia como el logro de los objetivos propuestos y la satisfaccin del
cliente.

Desde el punto de vista de la gerencia pblica, lo anterior significa que toda
organizacin contempla dos conjuntos de procesos o subsistemas: el procesador
de insumos para la obtencin de productos, cuyo centro se ubica en los procesos
que requieren ser controlados control de procesos, y el subsistema que genera
los impactos o efectos en el medio, cuyo centro es la eficacia que requiere ser
evaluada evaluacin de resultados.

El control gerencial debe apuntar a la medicin, el seguimiento y la evaluacin de
los grandes objetivos fijados por la organizacin. Para ello debe contar con sus
correspondientes mecanismos de control con el fin de integrar as un cuadro que
evala resultados, controla los procesos y controla los proyectos.

Cuadro 4. mbitos gerenciales, objetos y tipos de control
Fuente: SANIN. 1.999, p. 4.
mbito gerencial Objeto Tipo de control
Alta direccin Objetivos estratgicos Evaluacin de resultados
Gerencia de reas Procesos Control de procesos
Gerencia de proyectos Proyectos Control de proyectos
La evaluacin de resultados busca, en general, evaluar las orientaciones
generales de la gerencia. Orientaciones que, en el caso de lo pblico, se expresan
en el plan de desarrollo. La gerencia se plantea unos objetivos expresados en
resultados; as, el control se centra en verificar dichos resultados a partir de la
satisfaccin de las necesidades del entorno.

El control de procesos tiende a medir el grado de satisfaccin de las necesidades
de los usuarios o beneficiarios. Satisfaccin cumplida mediante la entrega de
servicios o bienes acordes con las expectativas de los demandantes. En tanto que
los servicios o bienes se constituyen en el resultado de procesos, el control radica
en la verificacin y el seguimiento de los procesos que generan esos productos.

El proyecto se determina como la unidad mnima de ejecucin en los procesos y
reas; de igual manera, determina la capacidad operativa dentro de
especificaciones, plazos y presupuestos especficos. Entonces, el control de
proyectos radica en la verificacin de la ejecucin de los proyectos dentro de los
lmites tcnicos y presupuestales asignados.

Los sistemas de control de gestin, en cualquiera de las tres versiones
anteriormente expuestas, se construyen a partir de un conjunto de indicadores que
permitan realizar el ejercicio de seguimiento y evaluacin de las variables
escogidas.

El control de gestin cumple funciones especficas:
1. Apoyar y facilitar los procesos de toma de decisiones.
2. Controlar, en el tiempo, la evolucin de los principales procesos y variables.
3. Racionalizar el uso de la informacin.
4. Servir de base para la adopcin de normas.
5. Servir de base para el desarrollo de sistemas de remuneracin e incentivos.
6. Permitir la comprensin de la evolucin, situacin actual y futura de la
empresa.
Los indicadores se constituyen en base de suprema importancia para el
funcionamiento de los sistemas de control de gestin. stos, a su vez, generan
una demanda al interior de la organizacin pues la informacin se alcanza gracias
a procesos de medicin: si no se tienen datos, no se puede obtener informacin;
sin informacin, no se pueden calcular los indicadores; sin los indicadores, el
control de gestin deja de operar. De ah la importancia de la medicin.

Ahora bien, la medicin de la gestin permite cuantificar los resultados de los
procesos de gestin. De esta forma se pueden evaluar los resultados de las
polticas pblicas al permitir:
1. Facilitar la toma de decisiones.
2. Generar las bases para estimar los recursos requeridos para producir los
servicios a cargo de las entidades.
3. Analizar la eficacia y la eficiencia en la gestin.
Se deduce as la importancia de los indicadores; pero, cmo se definen? Se
entiende por indicador la relacin entre variables cuantitativas o cualitativas que
permite observar la situacin y las tendencias de cambio generadas en el objeto o
fenmeno observado, en relacin con objetivos y metas previstas e influencias
esperadas.

Ante la anterior definicin, vale la pena aclarar algunos elementos. En primer
lugar, las variables pueden ser cuantitativas o cualitativas. Cualitativa como
cuando se mide un estado bien, regular, mal o un nivel de satisfaccin muy

satisfecho, satisfecho, poco satisfecho; tales calificaciones deben pasarse luego
a una escala cuantitativa para facilitar su anlisis.

En segunda instancia, cuando se hace referencia a observar la situacin y las
tendencias, se hace alusin al hecho de que con solo un dato absoluto o
relativo no se pueden obtener conclusiones importantes; de ah que solo los
datos histricos permiten revisar la tendencia, por eso es importante construir
escalas de tiempo.

Finalmente, la expresin metas e influencias seala la bondad de contar con
estndares o patrones de referencia con los cuales se pueda hacer el
comparativo. A manera de smil, se puede sealar cmo en un termmetro se
tiene un valor de referencia para valorar la presencia o no de fiebre en una
persona.

La medicin de indicadores requiere una definicin de los conceptos de eficacia,
eficiencia y efectividad en el sistema organizacional
20
. La siguiente ilustracin
permite identificar la relacin de tales conceptos.

Grfico 2. Sistema organizacional

SISTEMA ORGANIZACIONAL Y
MEDICION DE SU EFECTIVIDAD
RECURSOS PROCESO PRODUCTO CLIENTE
EFICIENCIA EFICACIA
EFECTIVIDAD
RETROALIMENTACION

Como se observa en el grfico, la eficiencia es un tipo de indicador que se
construye como una relacin entre los recursos y los procesos. En otras palabras,
se es eficiente cuando se aprovechan los recursos en un proceso. La eficacia es

20
Conceptos propios de los sistemas de gestin de la calidad. Ver NTCGP 1000:2004.

un tipo de indicador que se construye como una relacin entre el producto y el
cliente. Se es eficaz cuando se satisfacen las expectativas de un cliente con el
producto (bien o servicio) que se ofrece.

El concepto efectividad se construye a partir de los dos anteriores. En otras
palabras, se es efectivo cuando se es eficiente y eficaz a la vez. Es decir, cuando
se satisfacen las necesidades de un cliente con un producto que fue producido en
unos procesos en los cuales se emplea de manera ptima el conjunto de recursos
disponibles.

Aunque estos son los conceptos empleados con mayor regularidad en la medicin
de indicadores, no son los nicos existentes. La lista puede ampliarse, y ello
depende de las dimensiones de lo que se quiera evaluar. Por ejemplo, puede
hablarse de impacto, cobertura, eficiencia y calidad.

- Con el impacto se valora el cumplimiento de los objetivos y prioridades de los
programas, como referencia se puede sealar la cuantificacin del alcance de los
objetivos polticos y sociales.

- Con la cobertura se mide, por ejemplo, el alcance de los beneficios obtenidos
por los jvenes en relacin con el universo potencial de usuarios.

- La eficiencia al cuantificar, por ejemplo, los costos unitarios y la productividad
permitira estar en posibilidades de evaluar la racionalidad en el uso de los
recursos financieros, materiales, as como el rea de personal.

- La calidad permitira expresar en qu medida los servicios o productos
derivados de los programas intersectoriales satisfaran las necesidades de la
poblacin objetivo que se atiende mediante los programas y proyectos
institucionales. (Avalos, 2004)

2.1.2 Algunos tipos de control en administracin pblica en Amrica Latina.
La aplicacin de los conceptos de control a la gestin pblica ha dado origen a la
institucionalizacin de los sistemas de monitoreo y evaluacin (M y E). El Banco
Mundial, a travs del grupo evaluacin independiente, revis la experiencia de la
institucionalizacin de estos sistemas en cinco pases, como se observa en el
cuadro 5.

Cuadro 5. Sistemas de monitoreo y evaluacin de la gestin

Argentina
Sistema de seguimiento fsico-financiero de la oficina nacional de presupuesto (SSFF)
Sistema de informacin, monitoreo y evaluacin de programas sociales (SIEMPRO)
Esquema de monitoreo del sistema de gestin por resultados (SGPR)
Chile
Sistema de Seguimiento de la Programacin Gubernamental (SSPG)
Sistema de Control de Gestin (SCG)
Colombia Sistema de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA)
Costa Rica Sistema Nacional de Evaluacin (SINE)
Uruguay Sistema de Evaluacin de Gestin Pblica (SEV)
Fuente: Banco Mundial. Desarrollo de la Capacidad de Evaluacin. Serie documentos No.
16 Mayo, 2006

Estos pases han establecido sus sistemas de diversa manera y en diferentes
momentos. As, mientras Colombia, Costa Rica y Uruguay poseen un sistema
nico, Chile y Argentina cuentan con dos y tres sistemas respectivamente. Los
objetivos que sustentaron su creacin han sido, tambin, distintos y se pueden
agrupar en cinco categoras, segn se muestra en el cuadro 6.

Cuadro 6. Objetivos de los Sistemas de monitoreo y evaluacin de la
gestin

Argentina Chile Colombia Costa Rica Uruguay Objetivos del
sistema SSFF SIEMPRO SGPR SSPG SCG SINERGIA SINE SEV
Planificacin
nacional
X X X
Formulacin y
mejoramiento de
polticas y
programas
X X X X X
Asignacin
presupuestaria
X X X X X
Inducir
mejoramiento
de la gestin
X X X X X X
Rendicin de
cuentas y
transparencia
X X X X X X X
Fuente: Banco Mundial. Desarrollo de la Capacidad de Evaluacin. Serie documentos No.
16 Mayo, 2006

De acuerdo con el Banco Mundial, el nfasis que han puesto los pases a los
objetivos declarados en sus sistemas es diverso; de igual manera, reconoce que
han venido cambiando a lo largo del tiempo y que los cambios se relacionan con
las reformas posteriores al momento de su creacin. As, algunos iniciaron con
una visin limitada y sectorial u organizacional, otros se crearon con una
orientacin a realizar evaluacin global de la gestin pblica; no obstante, ambas
visiones se han venido integrando para formar sistemas de monitoreo y evaluacin
ms robustos. En cuanto a la estructura y funcionamiento de estos sistemas de M
y E, se encuentran tambin diferencias significativas entre los pases analizados,
tal como se muestra en el cuadro 7.

Cuadro 7. Variables de anlisis de los sistemas de monitoreo y evaluacin
de la gestin

Argentina Chile Colombia
Costa
Rica
Uruguay
Variable
SSFF SIEMPRO SGPR SSPG SCG SINERGIA SINE SEV
Acti vidades de MyE
Monitoreo basado en indicadores X X X X X X X X
Evaluacin institucional de
programas o polticas

X X X

Nivel de desempeo componentes de monitoreo
Poltica sectorial X X
Organizacional X X X X X
Programa X X X X
Nivel de desempeo componentes de evaluacin
Poltica sectorial X
Organizacional X
Programa X X X
Fuente: Banco Mundial. Desarrollo de la capacidad de evaluacin. Serie documentos No.
16 Mayo, 2006, cuadros 5, 6 y 7

El funcionamiento de estos sistemas se basa en la combinacin de monitoreo y
evaluacin o de slo monitoreo. El monitoreo consiste en la realizacin de
mediciones peridicas o continuas del desempeo con base en indicadores
seleccionados. La evaluacin utiliza una gama ms amplia de mtodos para
evaluar programas, proyectos o actividades con mayor profundidad.

As como se observa en la primera parte del cuadro, los ocho sistemas emplean el
monitoreo, mientras que los de Argentina, Chile y Colombia emplean tambin la
evaluacin. Los sistemas emplean indicadores que permiten medir la eficiencia, la
efectividad, la economa y la calidad del servicio.

En las actividades de evaluacin que se centran en monitoreo pueden jugar tres
niveles: los de poltica sectorial, nivel organizacional y nivel de programa. Dada la
dificultad para realizar mediciones a los resultados finales y al impacto generado,
los sistemas tienden a utilizar indicadores de insumo, proceso y producto en
mayor medida. En este caso se observa que la mayor parte de sistemas operan a
nivel organizacional y de programas, mientras que solo los sistemas de Colombia
y Chile trabajan en el mbito de poltica sectorial.

En los niveles abordados en el componente de evaluacin se incluyen
evaluaciones de distinto tipo como evaluaciones exante, evaluaciones de
escritorio, evaluaciones de implementacin y evaluaciones de impacto. Segn lo
expuesto, la mayora de pases realizan evaluaciones en el mbito de programa;
Chile, a nivel organizacional; Colombia, a nivel de poltica sectorial.

Es de resaltar que estos sistemas se han creado con el objetivo de abordar
diferentes necesidades de informacin de actores involucrados. En la medida que

los ministerios o las agencias centralizadas son, en algunos casos, a la vez los
principales usuarios de la informacin y sus controladores, puede afectarse la
credibilidad de la informacin: tales entidades juegan en una condicin de juez y
parte. No obstante esta observacin, en los ocho casos estudiados los sistemas
de MyE se encuentran bajo el control de instituciones del poder ejecutivo y no
existen instancias externas dentro de las otras ramas del poder pblico o por parte
de la sociedad civil que tenga sistemas de tal naturaleza. De manera que se hace
difcil confrontar la evaluacin oficial con la derivada de otras fuentes.

2.1.3 El sistema de control interno en Colombia, la ley 87 de 1993. Para
referirse al sistema de control interno en Colombia debe remontarse a la ley 87 de
1993. En su artculo primero define al control interno como

el sistema integrado por el esquema de organizacin y el conjunto de los
planes, mtodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de
verificacin y evaluacin adoptados por una entidad, con el fin de procurar
que todas las actividades, operaciones y actuaciones, as como la
administracin de la informacin y los recursos, se realicen de acuerdo con
las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las polticas trazadas
por la direccin y en atencin a las metas u objetivos previstos.

Es de sealar que, aun cuando el control interno se entiende como un sistema,
termin siendo solo una oficina en diversas entidades pblicas. Se hizo, entonces,
una propiedad de los funcionarios de tal dependencia con privilegios y
exclusiones.

El artculo segundo de la ley en mencin seala:

Objetivos del Sistema de Control Interno. Atendiendo los principios
constitucionales que debe caracterizar la administracin pblica, el diseo y el
desarrollo del Sistema de Control Interno se orientar al logro de los
siguientes objetivos fundamentales:
a) Proteger los recursos de la organizacin, buscando su adecuada
administracin ante posibles riesgos que los afecten;
b) Garantizar la eficacia, la eficiencia y economa en todas las operaciones
promoviendo y facilitando la correcta ejecucin de las funciones y actividades
definidas para el logro de la misin institucional;
c) Velar porque todas las actividades y recursos de la organizacin estn
dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad;
d) Garantizar la correcta evaluacin y seguimiento de la gestin
organizacional;
e) Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la informacin y de sus registros.
f) Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las
desviaciones que se presenten en la organizacin y que puedan afectar el
logro de sus objetivos;
g) Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios
mecanismos de verificacin y evaluacin;

h) Velar porque la entidad disponga de procesos de planeacin y mecanismos
adecuados para el diseo y desarrollo organizacional, de acuerdo con su
naturaleza y caractersticas.

En una evolucin hacia la creacin de autnticos sistemas de control interno en
Colombia, el Decreto 1537 de 2001 aclar la funciones de las oficinas de control
interno en cinco campos centrales: realizar la evaluacin y el seguimiento, brindar
acompaamiento y asesora, efectuar la valoracin de riesgos, facilitar la relacin
con entes de control externos y fomentar la cultura del autocontrol.

Posteriormente, el Decreto 1599 de 2005 adopt el Modelo estndar de control
interno para el Estado Colombiano, MECI 1000:2005. All se determinan las
generalidades y la estructura necesaria para establecer, documentar, implementar
y mantener un sistema de control interno de conformidad con la Ley 87 de 1993.
Seala, adems, que la obligatoriedad de implementar el MECI recae en la
mxima autoridad de la entidad u organismo correspondiente y de los jefes de
cada dependencia, as como de los dems funcionarios de la respectiva entidad.

El MECI se encuentra estructurado en un modelo que contiene tres subsistemas,
nueve componentes y veintinueve elementos. Los subsistemas se denominan
control estratgico, control de gestin y control de evaluacin. Cada uno cuenta
con tres elementos, y dentro de ellos se existe diferente nmero de elementos, tal
como se seala en los esquemas expuestos a continuacin.

Grfico 3. Estructura del subsistema estratgico

1. SUBSI STEMA DE
CONTROL ESTRATGI CO
AMBIENTE DE
CONTROL
Acuerdos, Compromisos o Protocolos
ticos.
Desarrollo del Talento Humano.
Estilo de Direccin.
Planes y Programas.
Modelo de Operacin por Procesos.
Estructura Organizacional.
Contexto Estratgico.
Identificacin de Riesgos.
Anlisis de Riesgos.
Valoracin de Riesgos.
Polticas de Administracin de Riesgos.
DI RECCI ONAMI ENTO
ESTRATGI CO
ADMINISTRACIN DE
RIESGOS
ELEMENTOS
ELEMENTOS
COMPONENTES
COMPONENTES

El subsistema de control estratgico garantiza el control al cumplimiento de la
orientacin estratgica y organizacional de la entidad. Controla la planificacin y
su accin hacia la consecucin de sus objetivos en forma eficiente y eficaz, con un
claro sentido de cumplimiento a la finalidad social del Estado. Sus componentes
se denominan: Ambiente de control, Direccionamiento estratgico y
Administracin de riesgos.

Grfico 4. Estructura del subsistema de control de gestin

COMPONENTES
COMPONENTES
ELEMENTOS
ELEMENTOS
Polticas de Operacin.
Procedimientos.
Controles.
Indicadores.
Manual de Procedimientos.
Informacin Primaria.
Informacin Secundaria.
Sistemas de Informacin.
Comunicacin Organizacional.
Comunicacin Informativa.
Medios de Comunicacin.
2. SUBSI STEMA DE CONTROL DE GESTI N
ACTIVIDADES DE
CONTROL
I NFORMACI N
COMUNICACI N
PBLI CA

El subsistema de control busca asegurar el control a la gestin de las operaciones
de la entidad. Se orienta a la consecucin de los resultados y al cumplimiento de
los objetivos misionales de conformidad con lo establecido en la constitucin, la
ley, los estatutos y las normas propias de la Institucin. Se encuentra integrado
por Actividades de control, Comunicacin pblica e Informacin.

Grfico 5. Estructura del subsistema de de control de evaluacin

3. SUBSI STEMA DE CONTROL DE EVALUACI N
Autoevaluacin del Control.
Autoevaluacin de Gestin.
Evaluacin del SCI.
Auditoria Interna.
Institucional.
Por Procesos.
Individual.
COMPONENTES
COMPONENTES
ELEMENTOS
ELEMENTOS
AUTOEVALUACI N
EVALUACI N
I NDEPENDI ENTE
PLANES DE
MEJ ORAMIENTO

El subsistema del control de evaluacin se encuentra constituido por los
mecanismos de verificacin y evaluacin del sistema de control interno para
determinar si apoya al cumplimiento de los objetivos de la entidad. Garantiza la
correcta evaluacin y el seguimiento de la gestin al permitir acciones oportunas
de correccin y de mejoramiento. Est conformado por los componentes
Autoevaluacin, Evaluacin independiente y Planes de mejoramiento.

La implementacin del MECI est diseada en cuatro etapas:

1. Planeacin a la implementacin. Actividades relacionadas con los
compromisos iniciales de implementacin del modelo, la elaboracin de los actos
administrativos, el diagnstico inicial que permite conocer los avances que se
tienen en relacin con los elementos que contempla el modelo y la elaboracin del
plan de implementacin. ste debe contemplar cada subsistema, cada
componente y cada elemento. A su vez, se aplica para cada una de las
dependencias o unidades funcionales de la entidad considerada.

2. Diseo e implementacin. En esta etapa la organizacin realiza el desarrollo
de cada uno de los subsistemas que integran el MECI. Para esto el equipo MECI,
conformado por un representante de cada una de las reas funcionales de la
organizacin, realiza el diseo de cada uno de los componentes y elementos que
luego deben ser desarrollados e implementados por todos los funcionarios de la
entidad.

3. Evaluacin del avance. Anualmente la organizacin debe hacer un ejercicio
formal de evaluacin del avance que se haya tenido en cada uno de los
subsistemas en cada una de las dependencias de la entidad. Este ejercicio debe
generar los insumos a fin de planear el ejercicio del siguiente ao, pues el MECI
no es un modelo de aplicacin para una sola oportunidad sino que se requiere su
actualizacin permanente.

4. Normograma. Consiste en la recopilacin de las normas de carcter externo y
general marco constitucional, leyes y decretos y las de carcter interno y
especfico que rigen el desarrollo de cada una de los temas y funciones que debe
cumplir la entidad tanto en sus procesos misionales como en los de apoyo,
gerencial y de control.

GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL

1. Preparacin de la sesin presencial. Se prev que el estudiante preparar las
lecturas sealadas especficamente por el docente para la sesin correspondiente
a partir de la bibliografa bsica y complementaria recomendada. Esto permitir
una mejor interaccin acadmica en la actividad presencial.

interrogantes:

a) Qu diferencia existe entre los distintos tipos o categoras de indicadores?

b) Qu lecciones deja la comparacin de experiencias de los sistemas de M y E
en los pases de Amrica Latina?

c) Existe relacin entre el sistema de monitoreo y evaluacin colombiano
Sinergia y el modelo estndar de control interno?

3. Taller 3. Efecte las actividades que se sealan a continuacin. Posteriormente
comprtalas y confrntelas en la sesin presencial.

a. Seleccione una organizacin pblica determine, identifique y describa:

El tipo o la clase de indicadores empleados cotidianamente.

La ejecucin de actividades de monitoreo y evaluacin.

b. Indague en la entidad cmo han enfrentado la experiencia de aplicacin del
modelo estndar de control interno. Enfatice en lo puntos a favor y en contra que
se ha tenido frente a la implementacin del modelo.

c. Seleccione uno de los pases mencionados en el texto e indague en Internet la
manera como sealan las caractersticas y los resultados de su sistema de
monitoreo y evaluacin.

4. Bibliografa

AVALOS A. Roberto. Hacia un nuevo paradigma en la evaluacin de la gestin
pblica: mecanismos e indicadores institucionales. En: IX Congreso internacional
del CLAD. Madrid. Noviembre de 2004.

BANCO MUNDIAL. Desarrollo de la capacidad de evaluacin. En: Serie
documentos No. 16. Washington, Mayo de 2006.

OSZLAK, .Oscar. Responsabilizacin o respondibilidad? El sujeto y el objeto de
un Estado responsable. En: VIII Congreso internacional del CLAD. Ciudad de
Panam. Octubre de 2003.

OSPINA B, Sonia. Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el
caso latinoamericano. En: Reforma y democracia No. 19. CLAD. Caracas.
Febrero de 2001.

REPBLICA DE COLOMBIA. Ley 87 de 1993. Bogot, 1993.

REPBLICA DE COLOMBIA. Decreto 1599 de 2005. Bogot, 2005.

SANIN A, Hctor. Control de gestin y evaluacin de resultados en la gerencia
pblica (metaevaluacin mesoevaluacin). ILPES. Santiago de Chile, 1999.

2.2 SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL Y PLANTAS DE PERSONAL

2.2.1. El servicio civil. El conjunto de personas (funcionarios) adecuados en
nmero y en formacin para el cumplimiento de las funciones del Estado conforma
el Sistema de servicio civil. Dichos sistemas han sido objeto de modificacin en
los ltimos veinte aos, como consecuencia de la crisis del modelo burocrtico y el
ascenso de la NGP.

Tales cambios han sido claros en la realidad latinoamericana. En las dcadas de
los aos 60 y 70 el empleo pblico creci como consecuencia de un modelo de
desarrollo econmico liderado y dirigido por el Estado conocido como Modelo de
sustitucin de importaciones. Modelo que dio origen a un crecimiento del
intervencionismo estatal y gracias al cual el Estado, en algunos pases, asumi el
papel de capitalista colectivo e inversionista directo. Por supuesto, esto deriv en
el aumento de los empleados pblicos; aumento incentivado, adems, por la
nacionalizacin de algunos servicios como la salud y la educacin. Esta situacin,
sin embargo, comienza a entrar en crisis a finales de los aos 70 y, en especial, a
comienzos de los 80, cuando se vuelve agudo el tema del dficit fiscal.

De esta forma, en la dcada de los aos 80 comienza a reversarse el proceso de
crecimiento del empleo pblico en Latinoamrica, pues desde el Consenso de
Washington se plante la necesidad de reducir el tamao del Estado. En
consecuencia, algunos pases de la regin adoptaron mediadas estratgicas:

- Eliminacin de organismos o reduccin de su planta, para lo cual se pusieron en
el orden del da los procesos de fusin, reestructuracin y supresin de entidades.

- Privatizacin de empresas pblicas en sectores que se consideraban propios del
sector privado como el sector financiero y los servicios pblicos, entre otros, pues
se consider que podan alcanzar mejor eficiencia operativa.

- Descentralizacin que repercuti en la disminucin del empleo en el mbito
central nacional a costa del crecimiento de las plantas en los mbitos local e
intermedio (departamentos) como consecuencia de la transferencia de
competencias y recursos a estos entes subnacionales.

Las evidencias muestran que para el conjunto de pases de A.L. el porcentaje de
empleados pblicos en relacin con la poblacin disminuy uniformemente
durante la dcada de los aos noventa. En relacin con la PEA, a comienzos de la
dcada representaba el 12.9% y a finales del decenio llegaba al 9%. En la
administracin nacional, el empleo disminuy variados trminos; por ejemplo en
Mxico lleg al 78% y en Argentina al 14%, En las administraciones subnacionales
hubo un crecimiento generalizado: Mxico 108%, Argentina 9,8%, Nicaragua
8,8%. En el caso de las empresas pblicas se dan disminuciones considerables:
Argentina 96%, Chile 34%, Mxico 50%, Salvador 36%. Estos indicadores
muestran el xito del proceso privatizador; permiten concluir, adems, que el
empleo tiende a concentrarse en el nivel subnacional, junto con la casi

desaparicin en las empresas pblicas y su relativo mantenimiento en el orden
nacional.

Ante este panorama surge una pregunta: qu pasa con los sistemas de servicio
civil? La disminucin absoluta y relativa del empleo pblico hace dudar si los
gobiernos quisieron, o no, implantar estos sistemas de servicio civil. Para acopiar
elementos para la controversia, se hace necesario conceptualizar acerca de tales
sistemas. Como se enunci anteriormente, el servicio civil se conforma, de modo
fsico, por el conjunto de funcionarios que laboran al servicio del Estado. Sin
embargo, esto es solo la punta del iceberg. El servicio civil es mucho ms que
los funcionarios; lo constituye el conjunto de reglas formales e institucionales y los
mecanismos que le permiten a un Estado contar con el personal para el
cumplimiento de sus responsabilidades constitucionales.

Es comn encontrar teoras que le asignan tres elementos a un sistema de
servicio civil: el componente organizacional, el componente de las reglas que
aplican a los servidores pblicos y el componente salarial. El primero se refiere a
la forma como se definen las polticas generales que rigen a los servidores
pblicos y quin administra su carrera; el segundo, al conjunto de normas que
determinan las obligaciones y derechos de los servidores pblicos, as como al
establecimiento del ciclo vital del funcionario mientras est al servicio del Estado;
y el tercero, a la determinacin del sistema de asignacin salarial que le
corresponde de acuerdo con el nivel y las responsabilidades que asume, a partir
de un sistema de valoracin de empleos.

Respecto del primer componente, los pases de Amrica Latina tienen diversas
versiones. Algunos pases manejan un sistema totalmente descentralizado: cada
entidad pblica define las reglas a aplicar. En otros pases como Colombia
existe un rgano central de definicin de las polticas a aplicar el DAFP, en
nuestro caso y unas unidades descentralizadas para la administracin de los
recursos humanos las unidades de personal de las entidades. En este segundo
caso, los empleados son funcionarios de la entidad a la que se vincularon y no del
Estado; se limita as su movilidad entre entidades. J unto con ello, en este
componente se incluye la definicin de las estructuras organizacionales que
determina el nmero y la composicin de empleos por nivel y tipo de vinculacin
aspecto en el cual hay un amplio margen de maniobra por parte de las
administraciones. Tal situacin permite la realizacin de procesos de reforma que
han conducido en los ltimos aos a la disminucin de los empleos de carrera
frente a un crecimiento relativo de los de libre nombramiento y remocin.

En cuanto a las reglas del ciclo vital, se tienen varias observaciones. En primer
lugar, aunque se plantea que el ingreso al sistema es por concurso, lo cierto es
que esto poco ha funcionado y an predomina el ingreso por formas clientelistas y
de amiguismo que poco tienen que ver con la meritocracia. El sistema de
carrera administrativa, en ese sentido, poco ha funcionado: se parta del ingreso
por mrito, pero condiciones de tipo poltico y cultural han dado al traste con tal
intencin. En segundo lugar, la permanencia en el empleo depende, entre otros,

de dos aspectos: la capacitacin y la evaluacin del desempeo. La capacitacin
ha mostrado, por muchos aos, fuertes falencias, en tanto se perdi el carcter
universal que tena para los servidores pblicos y porque en escenarios de dficit
fiscal ha sido uno de los rubros mas perjudicados. De otra parte, el sistema de
evaluacin del desempeo muy poco ha servido para cualificar el personal al
servicio del Estado, de un lado porque no se ha aplicado con la rigurosidad y el
compromiso que se requiere y, de otra, porque los resultados de su aplicacin
poco se han empleado para reformular los planes de capacitacin y formacin
institucional.

Finalmente, sobre el tercer componente el salarial llueven las crticas. Se seala
que, en general, en Latinoamrica los salarios del sector pblico son inferiores a
los del sector privado; las diferencias se acentan en los niveles altos. Se seala,
adems, que estos sistemas salariales no han obedecido a claros estudios de
equidad salarial con base en estudios de cargas de trabajo; en consecuencia, el
principio de a igual trabajo igual pago no aplica. Se han encontrado casos en los
cuales personas de mayor sueldo tienen menores responsabilidades y carga de
trabajo que otras de inferior posicin. Adems, como ocurre en el caso
colombiano, no existe una estructura salarial unificada, de manera que cada ente
territorial y an las entidades descentralizadas tienen sus propias estructuras
salariales. Situacin que se convierte en un obstculo cuando se piensa en la
movilidad de los empleados pblicos.

Una vez aclarados aspectos centrales de los sistemas de servicio civil, se pueden
revisar algunas de las reformas que se han venido efectuando en Amrica latina
21
.
Longo descompuso el sistema de gestin de recursos humanos en cinco
subsistemas: organizacin del trabajo, gestin del empleo, gestin del
rendimiento, gestin de compensacin y gestin de relaciones humanas y
sociales. Posteriormente construy cinco ndices: de eficiencia, de mrito,
consistencia estructural, capacidad funcional y capacidad integradora.

El ndice de eficiencia evala el grado de optimizacin de la inversin en capital
humano. En su aplicacin se ha encontrado que en varios pases se presenta una
falta importante de informacin en relacin con el personal existente, sus
caractersticas y las necesidades de personal. De otro lado, la falta de
planificacin se constituye en una carencia central en todo el sistema de
administracin de los recursos humanos.

El ndice de mrito evala el nivel de garanta en la aplicacin del sistema de
carrera y el funcionamiento del servicio civil. En este aspecto, la conclusin central
se relaciona con la falta de respeto al sistema de mrito acompaado, adems, de
un alto grado de informalidad en la estructura y en las normas de empleo pblico.
Situacin que facilita las presencia de prcticas clientelistas.

21
Los fundamentos del apartado tienen su base en el trabajo de Francisco Longo titulado La gestin del
empleo pblico en Amrica Latina: ejes de un diagnstico institucional comparado. Ponencia presentada en
el X Congreso internacional del CLAD, octubre de 2005, Chile.

El ndice de consistencia estructural evala la solidez del sistema de servicio civil.
De una parte, se evidenci la poca coherencia entre la gestin de recursos
humanos y la estrategia institucional; as, lo muestra la falta de estrategias de
compensacin, movilidad y capacitacin. Por otro laso, se encuentra exceso de
centralizacin en las decisiones y falta de autonoma de los directivos, sumada a
su bajo nivel de formacin.

El ndice de capacidad funcional evala la capacidad del sistema para influir el
comportamiento de los empleados pblicos. El nivel de profesionalizacin de las
plantas es variable: es alto en Uruguay, Bolivia y Brasil y bajo en Guatemala. Se
hace excesivo nfasis en la educacin formal y, en general, no existen estudios
tcnicos para definir perfiles. La remuneracin no es un elemento de gestin ni se
vincula al rendimiento del trabajador.

Una rpida revisin de las reformas a los sistemas de servicio civil permite
clasificarlas en tres tipos: modernizacin de los sistemas, introduccin de mejoras
en su funcionamiento y cambio de rgimen. En el primer grupo se encuentran las
reformas efectuadas en pases como El Salvador, Ecuador, Venezuela, Colombia
y Chile, pases que intentaron modernizar el sistema en su conjunto. En el
segundo grupo se ubican las reformas de los pases que han tratado de efectuar
mejoras tcnicas u organizativas, caso de Brasil y Costa Rica. En el tercer grupo
se hallan las reformas de los pases que intentan cambiar el rgimen hacia la
construccin de un sistema de mrito: Nicaragua y Mxico.

En tales procesos de reforma han jugado un papel importante diversos factores:

a) Econmicos. Existencia de entornos fiscales limitadores de la inversin en el
recurso humano en campos como la capacitacin, la cobertura de vacantes, las
compensaciones, etc.

b) Papel de los financiadores externos. Las reformas de los sistemas han estado
fuertemente marcadas por la influencia de entes financiadores como el FMI, el
Banco Mundial y el BID.

c) Instrumental legal. El instrumento normativo se constituye en la frmula ms
empleada por los reformadores, pero la brecha entre las reformas promulgadas y
los cambios sustanciales sigue amplindose.

d) Resistencia al cambio. En las reformas estudiadas se presentan fuertes
resistencias. De una parte, las fuerzas polticas temen perder espacios
clientelistas; por la otra, las organizaciones gremiales se resisten a perder
privilegios; adems, la opinin pblica manifiesta poca credibilidad frente a sus
logros finales.

As, se hace evidente un panorama diferencial en las reformas a los sistemas de
servicio civil con base en los modelos centrales: Brasil parece ser la

reconstruccin del modelo clsico weberiano mientras que Chile evidencia una
clara orientacin flexibilizadora basada ms en la introduccin de inventivos que
en la definicin de reglas. En esta ltima tendencia se encuentra el intento de
regulacin diferenciada de las condiciones de empleo por sectores, la convivencia
de un rgimen laboral pblico con otro privado en las entidades pblicas y la
fragmentacin de los sistemas a travs de la creacin de las carreras especiales.

2.2.2 Las plantas de personal en las entidades pblicas. El diseo de las
estructuras organizacionales se refiere a la relacin entre la estructura orgnica y
la planta de personal. Cuando una entidad pblica hace su diseo estructural
implcitamente define una estructura bsica de empleos que corresponden a los
jefes de las dependencias establecidas. Sin embargo, el diseo de la planta no
termina ah; para que cada dependencia pueda cumplir con las funciones a su
cargo debe contar con el personal suficiente y necesario. En este sentido, se debe
establecer una planta de personal con los empleos de los diferentes niveles
directivo, asesor, profesional, tcnico y asistencial que garanticen el
cumplimiento de las labores asignadas.

Ahora bien, en la actualidad las entidades pblicas han venido modificando su
planta de personal sin llegar a afectar la estructura orgnica vigente. Este aspecto
se denomina modificacin de las plantas de personal. Se requiere un estudio
tcnico que sustente tales modificaciones y posibilite diferenciarla de la estructura
de la planta, aspectos otrora absolutamente ligados.

En Colombia, los estudios tcnicos de modificacin de las plantas de personal
tienen una metodologa propuesta por el Departamento Administrativo de la
Funcin Pblica (DAFP)
22
:

1. Identificar y analizar los objetivos y las funciones generales de la entidad:
examinar los cambios normativos y operativos que hayan afectado a la entidad y
requieran un redireccionamiento.

2. Identificar los productos y/o servicios: identificar los productos de los procesos
que desarrolla la entidad y su pertinencia con los objetivos de la misma.

3. Identificar y analizar las metas de la entidad: respecto de cada uno de los
productos, aclarar las metas que la entidad quiere alcanzar mediante la
identificacin de los usuarios o beneficiarios potenciales.

4. Analizar los procesos tcnicos misionales y de apoyo: identificar los procesos
crticos y determinantes de la calidad de los servicios que presta la entidad y los
procesos que los soportan con el fin de racionalizarlos, simplificarlos o mejorarlos,
segn sea el caso.

22
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA. Gua metodolgica para
reestructuracin de entidades pblicas. Bogot: DAFP, 1999.

5. Evaluar la prestacin del servicio: conocer el nivel de resultados alcanzado por
la organizacin y el nivel de satisfaccin de los mismos por parte de los usuarios o
beneficiarios.

6. Analizar los niveles de desempeo: respecto de las metas trazadas, identificar
la capacidad de la entidad para mejorar el nivel o la calidad del producto con los
recursos disponibles.

7. Ajustar los estndares de acuerdo con los requerimientos: confrontar el
desempeo frente a unos posibles estndares y contar con elementos de juicio al
definir las necesidades de recursos.

8. Evaluar funciones, perfiles y cargas de trabajo: valorar el personal actual contra
los perfiles requeridos por la entidad y, segn los procedimientos existentes y el
volumen de producto, conocer las cargas de trabajo con el fin de detectar exceso
o falta de personal.

9. Realizar el anlisis de la estructura y de la planta: estudiar la configuracin de
dependencias en relacin con los procesos existentes para determinar el nivel de
adecuacin, el tamao de cada unidad y la funcionalidad de la estructura. De igual
manera, se estudia la planta de personal en cuanto a nmero, nivel y grados
salariales.

10. Determinar las necesidades de personal: con base en los puntos anteriores,
establecer las necesidades de personal por dependencia de acuerdo con el
nmero, los niveles y el perfil de competencias.

Sin embargo, para realizar este estudio, se deben tener en cuenta algunos
lineamientos relacionados con la vinculacin de servidores pblicos y, en
particular, de empleados de carrera a las entidades pblicas.

En primer lugar, por mandato constitucional y legal, se parte del criterio de que las
plantas de personal, entendidas como el conjunto de funcionarios que deben
cumplir las funciones misionales de la entidad, deben ser de carrera
administrativa. Se reglamenta en la ley 909 de 2004, Ley de empleo pblico, que
seala las formas de empleo en la administracin pblica y, en particular,
reglamenta el sistema de carrera administrativa.

La ley colombiana reconoce la existencia de cuatro formas de empleo: a) de
carrera administrativa, b) de libre nombramiento y remocin, c) de periodo fijo y d)
temporales. Como novedad, esta ley incluye los empleos temporales que se
crearn por periodos inferiores a un ao y para cumplir funciones no rutinarias o
por excesiva carga de trabajo debido a hechos excepcionales.

La ley consagra que la carrera administrativa es un sistema tcnico de
administracin de personal basado en el principio del mrito. Significa que quien

aspire a entrar al servicio pblico deber hacerlo por concurso. Al respecto se
incluyen dos novedades:

El concurso ser manejado por la Comisin nacional del servicio civil que
acoger el modelo de competencias para esta seleccin. El periodo de prueba se
extiende a seis meses, al cabo de los cuales se hace una calificacin definitiva de
servicios que implica la incorporacin al sistema de carrera, en caso de evaluacin
satisfactoria del evaluado; o su no incorporacin, en caso de evaluacin
insatisfactoria.

En la permanencia tambin regir el principio de mrito, se traduce en la
obligatoriedad de implementar el sistema de evaluacin del desempeo para los
empleados de carrera. Tambin, se emplear el modelo de competencias
laborales.

Las anteriores novedades parecen indicar un deseo por fortalecer el sistema de
carrera administrativa; sin embargo, la realidad recorre otro camino. Las cifras
muestran que en los ltimos aos los ingresos a la administracin pblica se han
efectuado por mtodos distintos al de concursos; adems se hacen ratificaciones
en los cargos de carrera sin haber cumplido con el proceso. De otro lado, en parte
debido a la ley 617 de 2000, las administraciones municipales y departamentales
han iniciado ambiciosos procesos de reestructuracin donde los mayores
damnificados han sido los empleados de carrera y, junto a ellos, los provisionales.

En el mediano plazo lo anterior se traduce en una fuerte disminucin del empleo
pblico y en el crecimiento de formas precarias de contratacin para las cuales, en
los ltimos aos, se han destacado las cooperativas de trabajo asociado.

Si se miran, adems, otras variables como el clima laboral y los programas de
estmulos e incentivos, se nota un mnimo esfuerzo por mejorar la capacidad de
gestin del talento humano en las entidades pblicas en su conjunto.



interrogantes:

a) Qu diferencia existe entre los conceptos de funcin pblica y servicio civil?

b) Qu lecciones deja la comparacin de experiencias de reforma de los
sistemas de servicio civil en los pases de Amrica Latina?

c) Hacia donde se dirigen los procesos de reforma de las plantas de personal en
las entidades pblicas?

3. Taller 4. Efecte las actividades que se sealan a continuacin. Posteriormente
comprtalas y confrntelas en la sesin presencial.

a) Seleccione un pas de Amrica Latina e indague en la pgina web las
caractersticas centrales de su sistema de servicio civil. Comprelo con las
normas colombianas, en especial con la ley 909 de 2.004. escriba sus
conclusiones.

b) Para el municipio ms cercano indague los procesos de reforma que se han
hecho a la planta de personal en los dos ltimos periodos de gobierno. Seale
las caractersticas centrales de esas reformas.

c) Busque en la pgina web del CLAD, www.clad.org.ve, la Carta iberoamericana
de la funcin pblica. Lala y comprela con las normas colombianas. Seale
diferencias y semejanzas.

4. Bibliografa

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA. Gua
metodolgica para reestructuracin de entidades pblicas. Bogot: DAFP, 1999.

LONGO, Francisco. La gestin del empleo pblico en Amrica Latina: ejes de un
diagnstico institucional comparado. En: X Congreso internacional del CLAD.
Santiago de Chile. Octubre de 2005.

MUOZ G, Ramn. Experiencia mexicana en la construccin de un servicio
profesional de carrera. En: IX Congreso internacional del CLAD. Espaa.
Noviembre 2004.

REPBLICA DE COLOMBIA. Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios.
Bogot. Colombia.

2.3 TECNOLOGAS DE INFORMACIN Y GOBIERNO EN LNEA

Uno de los fenmenos sociales ms relevantes de los ltimos aos ha sido la
aparicin de la sociedad de la informacin. La informacin ha dado paso a la
nueva economa:

La economa de la era de la inteligencia en red es una economa digital. En la
antigua economa, el flujo de informacin era fsico: dinero en efectivo,
cheques, facturas, conocimientos de embarque, informes, reuniones
personales, llamadas telefnicas o transmisiones de radio y televisin
anlogas, documentos, mapas, fotografas, partituras y anuncios por correo
directo. En la nueva economa, la informacin en todas sus formas es digital,
reducida a bits almacenados en computadores, desplazndose a la velocidad
de la luz a travs de las redes. [.] De esta manera, el nuevo mundo de
posibilidades creadas es tan significativo como la invencin del lenguaje
mismo, el antiguo paradigma mediante el cual ocurrieron todas las
interacciones con base en lo fsico
23
.

Tapscott seala algunas caractersticas de esta nueva economa:

a) Conocimiento: la informacin y la tecnologa se hacen parte de los
productos (inteligentes).
b) Digital: se halla en forma de bits que abren un mundo de posibilidades.
c) Virtualizacin: en la medida que la informacin cambia de anloga a digital
los elementos fsicos se tornan virtuales (urnas o agencias virtuales).
d) Molecularizacin: la nueva tecnologa permite la desagregacin en
molculas dinmicas.
e) Integracin: las molculas se interconectan en red para lograr resultados
f) Desintermediacin: la intermediacin se est eliminando a travs de las
redes digitales.
g) Individualizacin: la produccin deja de ser en masa para volverse
individualizada atendiendo a las necesidades del consumidor informado.
h) Inmediatez: el ciclo del producto se est reduciendo y las respuestas
deben ser en tiempo real.
i) Discordancia: se replantean espacios vitales del individuo como la
privacidad, el acceso a la informacin, el poder, etc.
24
.

Una de las claves de esa nueva economa es la convergencia dada entre la
computacin computadores, programas y servicios, las comunicaciones
telefona, cables, satlites, redes inalmbricas y el contenido entretenimiento,
informacin, publicaciones, sonido, video-. As, en la actualidad toma lugar la
multimedia interactiva en la cual trabajan ms personas que en la produccin de
automviles o petrleo.

23
TAPSCOTT, Don. La economa digital. McGraw Hill, 1997. p. 44 y siguientes.
24
Ibd.

La aplicacin, entonces, de las nuevas tecnologas de la informacin al trabajo
posibilita un incremento en la productividad y en la eficiencia organizacional.
Genera, adems, multitud de transformaciones que van desde las reformas
estructurales hasta las metas y los objetivos de la organizacin.

Esta realidad, por supuesto, no es ajena al sector pblico. En primer lugar, porque
al Estado le corresponde la creacin del ambiente adecuado para la expansin de
la nueva economa y la creacin de riqueza. En segunda instancia, porque los
gobiernos enfrentan mltiples presiones tanto de los empresarios y de las
multinacionales que quieren moverse en ese nuevo espacio como de los
ciudadanos que quieren pagar menos impuestos, pero tener un gobierno ms
eficaz.

Las tecnologas de la informacin y de la comunicacin se convierten, entonces,
en una alternativa para lograr gobiernos ms eficientes y eficaces. Se han
denominado gobiernos interconectados en red o gobiernos electrnicos: las
nuevas tecnologas se enlazan a la infraestructura de informacin gubernamental
y sta, a su vez, con los proveedores, los ciudadanos, los usuarios, los electores,
el sector privado, las instituciones sociales, etc.

De acuerdo con la propuesta de Tapscott, la creacin de un gobierno
interconectado en red es el resultado de un proceso, tal como se muestra en el
grfico 6.

Grfico 6. Esquema de funcionamiento del e-gobierno

EL INDIVIDUO
EFECTIVO
EQUIPO DE ALTO
DESEMPEO
GOBIERNO
INTEGRADO
GOBIERNO
ABIERTO
GOBIERNO INTER-
CONECTADO EN RED
GOBIERNO INTERCONECTADO EN RED
TECNOLOGIA POSIBILITANTE EL CAMBIO
MULTIMEDIA
PERSONAL
COMPUTACION
EN GRUPOS DE
TRABAJ O
INFOESTRUCTURA
GUBERNAMENTAL
COMPUTACION
INTERGUBERNAMENTAL
LA RED
EFICIENCIA
EN LAS TAREAS
REDISEO DE
PROCESOS Y CARGOS
TRANSFORMACION
ORGANIZACIONAL
REASIGNACION
ROLES INTER-
INSTITUCIONALES
DESARROLLO
SOCIAL

Fuente: TAPSCOTT, Don. La economa digital. Mc Graw Hill. 1997. p. 158.

Se observa que el primer paso consiste en la generacin de individuos efectivos.
Cambio posible gracias a la multimedia personal que proporciona a los individuos
las herramientas necesarias para mejorar la eficiencia en las tareas. Por ejemplo,
con una hoja electrnica un funcionario puede realizar en una hora un presupuesto
que en otras condiciones podra tomarle un da.

El segundo paso consiste en la conformacin de equipos de alto desempeo, lo
cual se puede lograr cuando se pasa de tener estaciones de trabajo aisladas a
ambientes computacionales en grupos o pequeas redes donde se puede
compartir y transferir informacin. Un ejemplo se encontrara en dependencias
reas de trabajo donde los computadores se integren en una red y compartan
recursos computacionales.

El tercer paso se da en los gobiernos integrados. stos se constituyen cuando, a
partir de las tecnologas de la comunicacin, se integran redes que rompen las
separaciones entre reas o dependencias, denominadas tradicionalmente islas de
informacin. De esta forma, cuando en una dependencia se efecta una
transaccin, de manera inmediata se refleja o puede ser consultada o utilizada en
otros procesos de otras dependencias.

El cuarto paso se denomina gobierno abierto. Se da cuando los gobiernos
emplean las comunicaciones y las redes para prestar servicios electrnicamente a
ciudadanos, empresas, proveedores e, incluso, cuando se intercambia informacin
entre entidades de gobierno.

El paso quinto es la conformacin del Gobierno interconectado en red. Es el
resultado del aumento en los flujos de informacin y comunicacin entre los
diversos actores sociales interesados. Se prestan servicios de carcter pblico y
las agencias gubernamentales de diverso nivel (nacional, departamental y local)
estn en redes de comunicacin y comparten informacin de manera que se
disminuyen los flujos documentales y las solicitudes reiterativas o descoordinados
de informes.

Llegar a la meta de gobiernos interconectados en red puede generar una serie de
oportunidades de transformaciones radicales:

- Renovacin administrativa. Con el uso de las tecnologas se puede
transformar la forma de atender al ciudadano. Con el uso de las tecnologas, el
ciudadano accedera gracias al sistema de informacin, a los servicios de la
entidad directamente, ya no sera absolutamente necesario que se acercara a la
entidad como en el pasado. Esto, por supuesto, redundara en disminucin de los
puntos fsicos de informacin y de consultas personales, a veces, innecesarias.

- Transferencia digital integrada de beneficios. La virtualizacin de los
servicios hara que la seleccin, la identificacin y el control de beneficiarios fuera
ms simple y expedita frente al papeleo, los expedientes y los trmites extensos

del pasado. Adems, de esta forma, diversas agencias o entidades estatales que
trabajan prestando diversos servicios en una misma reas o regin geogrfica
podran coordinar de manera ms eficiente sus acciones.

- Acceso digital integrado a la informacin. En los gobiernos actuales el
acceso a la informacin es bastante bajo y, en algunos casos, llega a ser un
privilegio que genera ventajas a quien pueda acceder o una desigualdad para
quien no pueda hacerlo. Con las tecnologas de la informacin se podr romper
ese esquema en la medida que se podr tener acceso a travs de mltiples
medios y en cualquier momento del da o poca del ao, sin las restricciones
tpicas de los horarios de atencin en oficina.

- Proceso intergubernamental de archivos e informes. Son frecuentes los
casos em que la informacin que un ciudadano debe reportar a la administracin
pblica ya existe o se encuentra depositada en otras entidades pblicas. De igual
forma, cierta informacin que solicitan entidades pblicas como los entes de
control ya est en manos de otras; de esa manera se repiten incesantemente
informes y reportes. La creacin del gobierno en red disminuira o eliminara esas
duplicaciones de esfuerzos.

Con base en estas y en otras razones, la aplicacin de las nuevas tecnologas a
los gobiernos, entonces, viene generalizndose. En consecuencia, se ha
generalizado, tambin, la expresin e-goverment o gobierno electrnico. En
relacin con esta expresin existen diversas acepciones:

La Organizacin de Estados para la Cooperacin y el Desarrollo OECD ha
definido el e-goverment como el uso de tecnologas de informacin y
comunicacin y, particularmente, el Internet como una herramienta para lograr
mejores gobiernos
25
. La OECD piensa que, pasada la etapa de sistematizar los
procesos del gobierno y de incorporar y diseminar la informacin por va
electrnica, estas tecnologas pueden generar gobiernos ms eficaces y menos
costosos. Seran gobiernos que pueden enfrentar diversos retos: responder a las
necesidades de los usuarios, desarrollar procesos y servicios electrnicos y usar
el Internet para promover la retroalimentacin por parte de los ciudadanos y la
credibilidad.

La OECD plantea cinco reas desde las cuales las tecnologas de la informacin y
la comunicacin (TICS) pueden ayudar a promover mejores gobiernos:

- Gobierno electrnico centrado en el usuario. Permitir que los servicios
electrnicos respondan ms eficientemente a las necesidades de los ciudadanos.

- Entrega de servicios multicanal. Promover la innovacin en los servicios con el
fin de llegar y asegurar el acceso a todos los usuarios.

25
ORGANIZACIN DE ESTADOS PARA LA COOPERACIN Y EL DESARROLLO. E-goverment for
better government. OECD, 2005.

- Identificacin de procesos comunes dentro del gobierno con el fin de alcanzar
economas de escala y reducir la duplicacin de servicios.

- Definicin de la relacin costobeneficio del empleo de los proyectos e-
goverment frente a la respuesta al ciudadano.

- Coordinacin entre gobiernos como una forma para aprovechar las TICS a
partir de la cultura y la estructura de las diferentes instancias de gobierno.

Para la Gua de gobierno electrnico local, el gobierno electrnico se define
como la migracin de la informacin, los procesos, los trmites, los servicios y las
transacciones de la administracin pblica de procedimientos manuales y basados
en papel a procedimientos informticos, redes telemticas y a mensajes de
datos
26
. Seala, adems, que tal situacin implica la transformacin del gobierno
en un proceso de cinco etapas:

-Etapa de la informacin. El gobierno hace presencia en Internet a travs de la
publicacin de su pgina web de informacin sin ningn tipo de interactividad.

- Etapa de interaccin. Las pginas web permiten buscar documentos, almacenar
y bajar formularios y proveen conexin con otros sitios web.

- Etapa transaccional. Los ciudadanos pueden entrar a la pgina y realizar trmites
de forma completa como pagos o solicitudes.

- Etapa de transformacin. El uso masivo y a profundidad del Internet y las TICS
permite el manejo automatizado de recursos y usuarios.

- Etapa de participacin ciudadana. Se promueve el uso de la pgina web para la
participacin en la formulacin, discusin y evaluacin de las polticas pblicas del
gobierno.
El municipio de Santiago de Cali define el gobierno electrnico como
la transformacin o modernizacin de la administracin pblica en los
gobiernos nacionales y locales, los cuales mediante el uso de las tecnologas
de la informacin y la comunicacin -TICs- (como herramientas) mejoran los
procesos administrativos, de manejo de informacin y los servicios que el
gobierno debe prestar a sus ciudadanos, negocios locales, funcionarios y
pares, logrando con ello una gestin mucho ms eficiente, eficaz y
transparente que garantiza la creacin de valor pblico y la participacin
ciudadana y poltica (e-democracia.)
27
.

26
UNESCO - UNIVERSIDAD EXTERNADO. Gua de gobierno electrnico local: servicios electrnicos
orientados al ciudadano. Disponible en www.observatics.edu.co Bogot. Colombia. 2005.
27
MUNICPIO DE SANTIAGO DE CALI. Pagina web: www.cali.gov.co. Cali. Valle del Cauca.

Para lograr la realizacin mxima de una iniciativa de e-Gov se hace necesario
definir cinco elementos: la misin, una visin estratgica, los actores, las funciones
a desarrollar y, finalmente, la adopcin de un modelo de e-Gov.
J orge Linskens, director de informatizacin de la Direccin Nacional de
Informatizacin en la repblica de Argentina, afirma que el gobierno electrnico

incluye todas aquellas actividades basadas en las modernas tecnologas
informticas, en particular Internet, que el Estado desarrolla para aumentar la
eficiencia de la gestin pblica, mejorar los servicios ofrecidos a los
ciudadanos y proveer a las acciones del gobierno de un marco mucho ms
transparente que el actual. Estas actividades cubren aspectos internos de la
gestin de los organismos pblicos, la difusin masiva de la informacin sobre
los actos del gobierno, as como la prestacin de ms y mejores servicios a
los administrados. La despapelizacin de la administracin pblica, el
acceso remoto a los servicios de las oficinas pblicas las 24 horas de los 365
das del ao o el desarrollo de portales que brinden un mejor y ms rpido
acceso a la informacin, son slo algunos de los ejemplos de actividades
asociadas al concepto de Gobierno Electrnico
28
.

Linkens cita algunos ejemplos de pases que han encarado proyectos de
gobiernos electrnicos:

Espaa
- Fuerte participacin de comunidades autnomas y entes locales.
- Gua de procedimientos para prestaciones y servicios.
- Servicios concretos prestados por Internet que incorporan el empleo de la firma
digital.
- Desarrollo del proyecto de Ventanilla nica.
Canad
- Gobierno como Usuario Modelo.
- Infraestructura de Firma Digital.
- Sistema electrnico de compras.
- Designacin de CIOs.
- Fuerte impulso en las provincias.
Inglaterra
- Designacin del E-envoy.
- Abarca gobierno nacional y administraciones locales.
- Objetivos: prestacin de mejores servicios a ciudadanos y empresas y uso ms
efectivo de
- recursos informticos del Gobierno.
- Consigna: INNOVAR.
Estados Unidos
- Antecedentes: Reinventando el Estado.

28
LINSKENS, Jorge: Hacia un gobierno electrnico. CLAD: V Congreso Internacional del CLAD sobre la
reforma del estado y de la administracin pblica, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. de 2000

- Normas que permiten la comunicacin electrnica con el Estado y entre
organismos.
- Fuertes iniciativas estaduales: Utah, Washington, Illinois.
- Experiencias avanzadas de prestacin de servicios, democracia electrnica,
etc.
- El gobierno en lnea
29
.

En el caso del gobierno colombiano, la aplicacin de las TICs y la creacin del
gobierno electrnico estn ligadas al programa denominado Agenda de
conectividad. El programa hace parte de una poltica de Estado orientada a
masificar el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin con el
propsito de lograr desarrollo econmico, social, poltico y cultural mediante su
aprovechamiento. Pretende, adems, insertar a Colombia en la sociedad del
conocimiento, democratizar el acceso a la informacin, aumentar la competitividad
del sector productivo y modernizar al Estado. Para lograr tales objetivos, la poltica
concibi el desarrollo de seis estrategias:

a) Acceso a la infraestructura de la informacin.

b) Educacin y capacitacin en el uso de estas tecnologas.

c) Uso de tecnologas de esta naturaleza en las empresas.

d) Fomento a la industria nacional en tecnologas de la informacin y
telecomunicaciones.

e) Generacin de contenido local relevante.

f) Gobierno en lnea.

La estrategia de e-Gobierno en Colombia se ha basado en tres frentes:
adecuacin del entorno poltico, de direccionamiento y de control; promocin,
desarrollo, implantacin y operacin de sistemas tecnolgicos en la gestin
pblica; gestin del conocimiento de las TICs al interior del sector pblico.

En relacin con el primero, en el ao 2003 el gobierno conform una Comisin de
muy alto nivel. All tuvieron asiento ministros de carteras directamente
relacionadas con la implantacin de la tecnologa en el gobierno y fue presidida
por el Vicepresidente de la Repblica (Comisin Intersectorial de Polticas y de
Gestin de la Informacin para la Administracin Pblica). Esta comisin se
propuso, entre otros objetivos, definir estrategias para la promocin y la
articulacin de la informacin en el gobierno; generar e impulsar escenarios para
promover la participacin ciudadana y el control social; mejorar la eficiencia de las
relaciones gobierno-ciudadano (trmites); y asegurar la coherencia, la articulacin

29
Seguiremos a Gustavo A. Gomez: Diseo estratgico del e-gobierno en Colombia X Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, Oct. 2005

y la coordinacin de las entidades pblicas en el desarrollo de los programas de e-
Gobierno.

La incorporacin de sistemas tecnolgicos en la administracin pblica puede
adelantarse de dos maneras:

Sectorial. Las entidades pblicas de los diferentes sectores, como efecto de su
planeacin estratgica, disean, desarrollan y operan sus sistemas tecnolgicos
directamente, previa presentacin a la Comisin de Polticas y Gestin de
Informacin para identificar sinergias y economas de escala. Estos proyectos
representan el mayor porcentaje de la inversin en tecnologa en el pas.

Transversal. La Agenda de conectividad adelanta las iniciativas que promueven
el uso y el ofrecimiento de sinergias, economas de escala y servicios
transversales en todos los sectores de gobierno.

Finalmente, la gestin del conocimiento de las TICs al interior del sector pblico se
entiende como el conjunto de instrumentos y tcnicas que permiten a las
diferentes entidades y funcionarios tener acceso y facilidad de bsqueda para la
creacin del conocimiento en tecnologas de informacin y comunicacin para su
respectiva aplicacin en la administracin pblica. Adems, se incluyen
actividades de formacin, promocin de tanques de pensamiento temtico con
acceso a los funcionarios, eventos de difusin, herramientas de colaboracin y
mecanismos para compartir experiencias en desarrollo de proyectos.

Para finalizar este apartado acerca de las TICs y su aplicacin en los gobiernos,
es pertinente una reflexin en relacin con las bondades y los lmites de las
tecnologas en el manejo de lo pblico.

El punto por discutir radica en que el gobierno no es una simple introduccin de
tecnologas en el sector pblico. Como seala Kransberg la tecnologa no es
buena ni mala, ni tampoco neutral. Es decir, la discusin se relaciona con el
contexto institucional en el cual se inscriben las reformas del e-goverment. En
otros trminos, debe buscarse una visin integrada del gobierno electrnico

desde
la prestacin de servicios (e-administracin), el fomento de la consulta y la
extensin de los procesos democrticos (e-democracia) hasta llegar a la
dinamizacin de los procesos de elaboracin de las polticas pblicas (e-
gobernanza)
30
.

30
CRIADO, J. Ignacio; RAMILO, Mara Carmen y SALVADOR, Miquel. La necesidad de teora(s) sobre
gobierno electrnico. Una propuesta integradora. XVI Concurso de ensayos y monografas del CLAD sobre
reforma del estado y modernizacin de la administracin pblica "Gobierno Electrnico". Caracas.
Venezuela, 2002.

As,

El nuevo modelo de gobierno que se propone (Gobierno Electrnico) ser
capaz de resolver mejor los problemas sociales (garantizar la gobernabilidad),
en la medida en que sea capaz de establecer reglas, principios y valores que
hagan posible el cambio institucional necesario [] para que los Gobiernos y
Administraciones Pblicas sean capaces de generar consensos entre
aquellos actores crticos capaces de articular respuestas conjuntas a los
problemas sociales [] mejorando de forma continua de la calidad de las
polticas y de los servicios pblicos
31
.

En la dimensin de la prestacin de servicios, los gobiernos cuentan con una gran
cantidad de mecanismos de informacin para ser procesada, transmitida y
empleada rpidamente por los usuarios. Esta informacin puede apoyar tanto la
gestin interna de las entidades como la regulacin de los servicios pblicos con
mecanismos como las pginas web, los portales, las intranets.

En relacin con la extensin de los procesos democrticos, las TICs pueden
potenciar la participacin en la medida que ayudan a evitar las asimetras de
informacin; tambin, permiten desarrollar aplicaciones que faciliten la
diseminacin de la informacin; hacen posible nuevos canales que permitan llegar
a pblicos especficos; extienden las posibilidades de ejercicio del voto
transparente; y permiten realizar consultas por parte de los gobiernos antes de la
toma de decisiones en asuntos pblicos. En este mbito, algunos de los
mecanismos por emplear son el correo electrnico, las listas de distribucin, los
foros web, los chats on-line, las encuestas, etc. Aqu vale la pena sealar que los
actores que pueden impulsar y verse beneficiados de estos mecanismos son los
ciudadanos, los representantes electos (concejales, diputados, congresistas), los
partidos polticos, las organizaciones no gubernamentales, los centros de estudio
e investigacin y el sector privado, entre otros.

En cuanto a los procesos de elaboracin de las polticas pblicas,

las TIC son herramientas que permiten, tcnicamente, ampliar las
posibilidades de un modelo relacional e interactivo de los Gobiernos y
Administraciones Pblicas, que siempre que exista voluntad poltica,
permitir obtener mejores resultados para el conjunto de la sociedad
que los obtenidos por polticas sectoriales y territorializadas. En esta
lnea, las iniciativas de Gobierno Electrnico se plantean como
oportunidad para el desarrollo de nuevas dinmicas de relacin con los
distintos agentes sociales, favoreciendo un dilogo ms fluido y una
implicacin ms efectiva. De forma que en la medida en que se
incorpore a los ciudadanos a la gobernanza de sus propias
comunidades habr una enorme posibilidad de ganar capital social.
(PUTNAM, 1993; J ordana, 2000)
32
.

31
Ibd. p. 31.
32
Ibd. p. 40.

En este ltimo caso, la participacin del sector privado es vital. Este sector cuenta
con los medios tcnicos para garantizar que la informacin fluya y tiene, adems,
los medios para formular las iniciativas y los proyectos que pueden influir en la
accin pblica. De otro lado, las organizaciones no gubernamentales facilitan el
acceso, el uso con-sentido y la apropiacin social de la informacin. As se puede
dar lugar a formas de acercamiento a la formulacin y evaluacin de las polticas
pblicas.



interrogantes:

a) En qu campos de la vida diaria social son ms notorios los cambios
generados por las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones?
D ejemplos.

b) Qu papel le corresponde a los gobiernos de la regin de Amrica Latina para
impulsar una sociedad de la informacin?

c) Revise en detalle la lectura de Criado, Ramilo y Salvador y seale las
diferencias en las dimensiones de anlisis del gobierno electrnico.

3. Taller No. 5. Efecte las actividades que se sealan a continuacin.
Posteriormente comprtalas y confrntelas en la sesin presencial.

a) Seleccione un municipio y, con base en el modelo de Tapscott, identifique en
qu nivel de creacin de un gobierno interconectado en red se encuentra.
J ustifique su respuesta.

b) Identifique los servicios que en la actualidad el municipio viene prestando a
travs de su pgina web. De acuerdo con el modelo de la Gua de gobierno
electrnico local, seale en cul etapa se encuentra el municipio.

c) Dirjase a la oficina de sistemas o a quien haga sus veces en el municipio e
indague qu proyectos tienen planteados a futuro con el fin de implementar el
gobierno electrnico.

4. Bibliografa

CHAPARRO, Fernando. Apropiacin social de las nuevas tecnologas de la
informacin y las comunicaciones (TICs) e informatizacin de la sociedad
colombiana. Bogot: Corporacin Colombia digital, 2004.

CRIADO, J . Ignacio; RAMILO, Mara Carmen y SALVADOR, Miquel. La necesidad
de teora(s) sobre gobierno electrnico. Una Propuesta Integradora. XVI concurso
de ensayos y monografas del CLAD sobre reforma del estado y modernizacin de
la administracin pblica. Gobierno Electrnico.

J UBICZEK, Leonardo. La experiencia del gobierno electrnico aplicado a la
reforma de la administracin pblica en Argentina. En: X Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Santiago.
Chile. Octubre 2005.

LINSKENS, J orge. Hacia un gobierno electrnico. CLAD: V Congreso internacional
del CLAD sobre la reforma del estado y de la administracin pblica. Santo
Domingo. Repblica. Dominicana. 24 - 27 Octubre de 2000.

GMEZ, Gustavo A. Diseo estratgico del e-gobierno en Colombia. En: X
congreso internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la
administracin pblica. Santiago. Chile, Octubre de 2005.

OECD: E-goverment for better goverment. OECD. 2005.

TAPSCOTT, Don. La economa digital. McGraw Hill, 1997.

UNESCO - UNIVERSIDAD EXTERNADO. Gua de Gobierno Electrnico Local:
servicios electrnicos orientados al ciudadano. Bogot, 2005.

UNIDAD III

GESTIN DE
ORGANIZACIONES PBLICAS
EN LATINOAMRICA: 1980
HASTA LA ACTUALIDAD

GESTIN DE ORGANIZACIONES PBLICAS EN LATINOAMRICA: 1980
HASTA LA ACTUALIDAD


El sistema colonial, la heterogeneidad regional, la dependencia y el subdesarrollo
econmico llevaron a que los Estados de Latinoamrica fueran, desde mediados
del siglo XX, actores centrales en los procesos de desarrollo econmico,
mediadores de los conflictos sociales principalmente entre obreros y
empresarios e interlocutores entre actores econmicos extranjeros
(multinacionales) y nacionales; Sin embargo, su construccin interna ha estado
soportada en su cooptacin por lites regionales que han intercambiado la
aceptacin de la vigencia del Estado al costo de colonizarlo e instrumentalizarlo
para sus fines
33
.

En este orden de ideas, el Estado presenta una doble condicin: fuerte, pues
asumi durante el siglo XX mltiples labores de regulacin de la vida social y
econmica; dbil, pues ha sido incapaz de convertirse en un actor imparcial con
autonoma y ha terminado por privilegiar los intereses de ciertos grupos sociales
partidos polticos, caudillos regionales, lites tecnocrticas y empresariales, entre
otros en la definicin de sus formas de intervencin y el desempeo de su
burocracia
34
.

Estos procesos han llevado a generar una modernizacin parcial en el Estado, a
que su burocracia conjugue valores premodernos como los personalismos
carismticos y el favoritismo como criterio de acceso con criterios modernos
existencia formal de carreras administrativas, basadas en el mrito y valores
posburocrticos, en el sentido de configurar organizaciones flexibles y, en ciertos
casos, huecas, pues recurre de manera excesiva a la subcontratacin en la
operacin de sus funciones. En este complejo escenario, las organizaciones
pblicas han sido objeto de importantes reformas administrativas. Reformas en las
que ha prevalecido la adopcin acrtica de modelos doctrinales definidos en otras
latitudes, junto con la necesidad de responder a los retos que plantea el
subdesarrollo econmico y la pobreza y, al mismo tiempo, superar sus propias
debilidades de construccin histrica
35
.

En este contexto, las burocracias de los Estados latinoamericanos implementan
funciones de impulso y fomento a la industrializacin y a la provisin de servicios
sociales. Para el efecto, importan los modelos de gestin que caracterizan las

33
CAVAROZZI, Marcelo. Elementos para una caracterizacin del capitalismo tardo. En: El capitalismo
poltico tardo y su crisis en Amrica Latina. Rosario, Argentina: Homo Sapiens Ediciones, 1996.
34
LPEZ-ALVES, Fernando. La formacin del Estado y la democracia en Amrica Latina. Bogot: Grupo
Editorial Norma, 2003.
35
KLIKSBERG, Bernardo. La reforma administrativa en Amrica Latina. Una revisin del marco conceptual.
En: OSZLAK, Oscar. (com.). Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos. Buenos Aires: Paids, 1984.
Biblioteca de las organizaciones modernas

administraciones pblicas desarrolladas, desde mediados del siglo XX, por los
Estados de Bienestar. A su vez, de la mano de las agencias de cooperacin
internacional agencias de las Naciones Unidas, agencias de cooperacin de los
pases industrializados, despliegan, desde mediados del siglo XX, una serie de
doctrinas que conformaron la corriente de pensamiento administrativo denominada
Administracin para el desarrollo. En consecuencia, temas como la reforma
administrativa, la gestin de las organizaciones estatales, la carrera administrativa,
las empresas pblicas, el presupuesto, la planeacin del desarrollo y el desarrollo
rural, entre otros, se constituyeron en el eje de la reflexin en las nacientes
Escuelas de Administracin Pblica en Latinoamrica en las dcadas de los
aos cincuenta y setenta. De las cuales, la Escuela Superior de Administracin
Pblica ESAP constituye expresin material de este movimiento.

La administracin para el desarrollo impuls una reflexin que pretenda ser
tcnica; es decir, centrada en problemas de diseo y desempeo organizacional.
La idea consista en replicar los modelos de gestin de los pases
desarrollados
36
. Modelos que se asumen como patrones por seguir; sin embargo,
estos procesos dejaron de lado la reflexin acerca del contexto cultural y poltico
en el cual las nuevas organizaciones pblicas de desarrollo deban operar;
tampoco tuvieron en cuenta las formas de articulacin de lo estatal con lo social.
De ah que, a fines de los aos setenta, los analistas cuestionaban las
consecuencias inesperadas, patologas o disfunciones que, segn ellos, se
creaban en la aplicacin de los modelos de gestin diseados desde la misiones
de reforma a las administraciones pblicas
37
.

En este contexto de agotamiento de esta escuela, se relacionan las doctrinas en
administracin que entraron a circular en la gestin de organizaciones pblicas
desde la dcada de los aos ochenta en Amrica Latina.

OBJETIVOS

General. Abordar el estudio de los principales enfoques en administracin de
organizaciones pblicas desarrolladas durante los ltimos veintisiete aos en
Latinoamrica para profundizar en el anlisis emprico de la realidad
organizacional y los problemas que permean la gestin de las organizaciones
pblicas.

Especificos. Establecer los principales planteamientos esbozados en la gestin
de lo pblico desde lo privado.

Abordar la evolucin de la reversin de los procesos de reestructuracin,
privatizacin y concesin que se vienen presentando en Amrica Latina desde el
ao 2000.

36
CURRIE, Lauchlin. Organizacin de la administracin pblica en Colombia. En: Reorganizacin de la
rama ejecutiva del gobierno de Colombia. Informe de una misin. Bogot: Imprenta Nacional, 1952.
37
KLIKSBERG. Op. cit.

3.1 GESTIN PRIVADA DE LO PBLICO: PRIVATIZACIONES Y
CONCESIONES (1980-2000)

La historia de la primera dcada del siglo XX de los Estados latinoamericanos
muestra que importantes campos de intervencin estatal educacin, salud y las
primeras empresas de energa elctrica, entre otros emergieron por efecto de la
actuacin de agentes no estatales emprendedores nacionales y extranjeros,
comunidades religiosas y no tanto por una iniciativa estatal. Sin embargo, desde
las dcadas de los aos veinte y treinta se revierte lo anterior y se produce una
creciente estatizacin de sectores de la vida social antes no intervenidos. En
particular, desde medidos del siglo XX, por efecto de las doctrinas econmicas de
Industrializacin por Sustitucin de Importaciones ISI, impulsada por la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CEPAL, los Estados
latinoamericanos comenzaron un importante proceso de asuncin de
competencias en materia de provisin de servicios sociales y fomento industrial
38
.

En los aos ochenta, con ocasin de la crisis de la deuda externa y el aparente
agotamiento del modelo ISI para impulsar procesos de mayor industrializacin y
creacin de puestos de trabajo, se genera una reestructuracin de las
administraciones pblicas privatizaciones, concesiones, subcontratacin y de
reforma de la funcin de Estado
39
. Se pasa de un modelo desarrollista a un Estado
regulador. As, el rol del Estado consiste en generar el ambiente de estabilidad y
favorabilidad macroeconmica que estimule la iniciativa privada y en realizar las
inversiones salud, educacin e infraestructura vial, entre otros que potencien el
desarrollo de largo plazo que el mercado no est interesado o en capacidad de
asumir
40
. Se produce, entonces, una reversin en la tendencia estatizadora. Se
vuelve a dar juego a los actores privados en la gestin de lo pblico bajo la forma
de operadores de servicios y en la institucionalizacin de la participacin social y
de grupos de presin en la formulacin de polticas pblicas y de control social a la
gestin pblica. El grfico 7 ilustra las organizaciones que existentes en la
actualidad en las sociedades latinoamericanas como producto del proceso de
apertura de lo pblico.

38
PREBISCH, Ral. Interpretacin del proceso de desarrollo latinoamericano en 1949. En: Prebisch. Obras
escogidas. Bogot: Plaza y J ans, 1983.
39
MISAS. Gabriel. Ruptura de los noventa: del gradualismo al colapso. Bogot: Universidad Nacional de
Colombia, 2002.
40
BANCO MUNDIAL. Informe sobre el desarrollo mundial 1997: el Estado en un mundo en transformacin.
Washington: Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento BIRF, 1997.

Grfico 7. Organizaciones que operan en la sociedad

Org a niza c io ne s
No Luc ra t iv a s
( t e rc e r s e c t o r)
Empre s a s priv a da s
( S e c t o r
e mpre s a ria l)
Adminis t ra c io ne s
P blic a s
( t e rc e r pblic o )
1
2
3

Fuente: DOMNECH, Alfred Vernis. Asociaciones entre lo pblico y lo privado: en
bsqueda de la complementariedad. En: Reforma y Democracia. No. 33. Caracas.
Venezuela. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD; (oct.,
2005).

El grfico permite ver las intersecciones de los tres tipos de actores
organizacionales, en materia de provisin de bienes y servicios. Domnech
plantea frente a las intersecciones que

cada vez con ms frecuencia se establecen colaboraciones entre
organizaciones sin nimo de lucro y administraciones pblicas (espacio 1),
entre administraciones pblicas y empresas privadas (espacio 2) y entre las
propias administraciones pblicas (espacio 3) [] La sociedad relacional sita
las relaciones entre organizaciones no lucrativas, administraciones pblicas y
empresas en el terreno de la corresponsabilidad. Y la corresponsabilidad
supone objetivos comunes, responsabilidades concretas para cada parte con
el fin de conseguir estos objetivos, y articulacin de esta colaboracin de
forma efectiva
41
.

El propsito de fortalecer la capacidad organizacional que permea la nocin de
reforma administrativa desarrollada entre las dcadas de los aos cincuenta y
setenta, con el fin de que las administraciones pblicas desarrollen una funcin de
provisin directa y fomento industrial, se abandona y se busca, con la
reestructuracin, la adecuacin del Estado al rol de facilitador y socio del sector
privado
42
.

En relacin con el ciclo de las polticas pblicas formulacin, ejecucin y
evaluacin las organizaciones privadas gremios, empresarios, ONGs, ligas de

41
DOMNECH, Alfred. Op. cit. p. 2-3.
42
MEDELLN TORRES, Pedro. La modernizacin del Estado en Amrica Latina: entre la reestructuracin y
el reformismo. En: Reforma y Democracia. No 2. Caracas. Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo. (1994).

usuarios, universidades, centros de pensamiento, como producto de la apertura
democrtica y la reestructuracin de la funcin econmica del Estado, empiezan a
jugar un rol ms protagnico en el diseo de las polticas. As, se configuran las
llamadas comunidades de polticas; es decir, estructuras pblico-privadas
encargadas de orientar las intervenciones estatales (polticas), de las cuales las
antiguas organizaciones pblicas de planeacin representan un actor ms en la
red de actores interesado en la temtica
43
.

El cuadro 8 resume la secuencia de interacciones entre actores pblicos y
privados en la gestin de lo pblico.

Cuadro 8. La provisin de servicios pblicos: quin produce y quin paga

Fuente: DOMNECH, Alfred Vernis. Asociaciones entre lo pblico y lo privado: en
bsqueda de la complementariedad.

En el mbito privado, las organizaciones que asumen la provisin de los servicios
pblicos transferidos o concesionados por el Estado tienden a manejarse con las
lgicas de flexibilizacin y subcontratacin de partes de los procesos operativos
que caracterizan al modelo de organizacin posfordista
44
.

43
ARAUJ O MISOCZKY, Mara Cecilia. La relacin entre ciudadana activa y administracin municipal en la
configuracin de una formacin poltico-organizacional: los casos del Proyecto de Salud Mental de Belo
Horizonte y del Presupuesto Participativo de Porto Alegre. En: Reforma y Democracia. No. 21. Caracas.
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, (2001).
44
URREA GIRALDO, Fernando. Globalizacin, subcontratacin y desregulacin laboral. En: ARANGO,
Luz Gabriela y LPEZ, Carmen Marina. (comp.). Globalizacin, apertura econmica y relaciones industriales
en Amrica Latina. Bogot: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas. Centro de
Estudios Sociales CES-, 1999.

La provisin privada implica un serio reto para la administracin pblica en materia
de:

1. la valoracin de las empresas que se privatizan y de los ingresos que
generarn los servicios concesionados, pues un error de clculo implica una
apropiacin privada de la riqueza social construida durante dcadas;

2. el diseo de un marco regulatorio adecuado que estimule la provisin privada, la
ampliacin de coberturas y la calidad, pero que no grave de manera desmedida
los ingresos de los usuarios; y

3. el desarrollo de capacidades gerenciales para vigilar a los operadores privados,
de manera que cumplan las reglas de los contratos y, en particular, que los
ahorros en materia de eficiencia no slo sean capturados por el operador sino que
se distribuyan va la tarifa, a los usuarios
45
. Esto implica el desarrollo de sistemas
de informacin gobierno electrnico e indicadores de proceso y resultado para
la evaluacin de la gestin de lo privado; tambin, la apertura de canales de
comunicacin entre organizaciones pblicas regulatorias operadores privados y
ligas de usuarios para el reajuste sobre la marcha de los marcos de reglas
46
.

El cuadro 9 muestra los servicios concesionados en Amrica Latina entre 1990-
2000.

45
Cabe destacar que, en el caso de los servicios pblicos, hasta la fecha ningn pas ha llevado a cabo una
revisin formal de las tarifas (excepto para el sector del gas en Argentina) y que, por lo tanto, no se sabe
realmente en qu medida los gobiernos asumieron el compromiso de repartir las mejoras de eficiencia. Lo que
si parece cierto es que muchos de los operadores de diferentes pases (por ejemplo los de los sectores de
energa, telecomunicaciones y transporte) pretendieron reducir las tarifas cobradas. Sin embargo, no lograron
llevar a cabo su propsito debido a que las mejoras de eficiencia alcanzadas, fueron capturadas por el sector
pblico a travs de aumentos tributarios. Para el caso Argentino, Estache (2003) muestra que las principales
ganancias de eficiencia no han sido repartidas con los usuarios. En la mayora de los sectores clave estas
ganancias fueron capturadas por los tres niveles de gobierno a travs de la introduccin de nuevos impuestos.
ESTACHE. Op cit. p. 83.
46
Una evidencia clara para apoyar el papel clave de la regulacin se encuentra en el estudio de Chisari et al.
(1999). Los autores revisan el papel de la privatizacin y la regulacin de los sectores de las
telecomunicaciones, la energa y el agua en Argentina. El anlisis separa los beneficios de la privatizacin en
s mismos, de los beneficios de la regulacin efectiva. El resultado es que la privatizacin rindi ganancias
operacionales en el sector de infraestructura equivalentes al 0,90 por ciento del PIB, o el 41 por ciento del
gasto medio en los servicios pblicos. La regulacin efectiva aadi ganancias brutas del 0,35 por ciento del
PIB (16 por ciento del gasto medio en servicios pblicos). Pero los beneficios de la regulacin como
proporcin de los gastos existentes en los servicios pblicos fueron mayores para los quintiles ms bajos de
renta. Esto es porque la regulacin acta como mecanismo de transferencia de renta desde los propietarios de
capital a los consumidores del servicio. Sobre todo, de acuerdo con las simulaciones, el coeficiente de Gini, la
desigualdad de la renta cae perceptiblemente si la regulacin es efectiva. Ibd. p. 83.

Cuadro 9. Servicios pblicos e importancia relativa de los contratos de
concesin en la privatizacin de infraestructuras en Latinoamrica: 1990-
2000.
Sector
Concesiones como % del total de proyectos de privatizacin de
infraestructuras
Agua 89
Transporte 97,5
Energa 54,4
Telecomunicaciones 0,5
Total 65,5

Fuente: ESTACHE, Antonio y TRUJ ILLO, Lourdes. La privatizacin en Amrica latina en
la dcada de los aos 90: aciertos y errores. En: Revista Asturiana de Economa RAE
No. 31; ( 2004).

Frente a los procesos de privatizacin en Amrica Latina, Estache y Trujillo
concluyen que

1. Con la poltica privatizadora se perseguan mltiples objetivos la
consideracin de los servicios pblicos como un derecho para los usuarios.
Se entiende que el agua es una necesidad y que la electricidad y el transporte
pblico estn cerca de alcanzar esta consideracin, e incluso parece que la
telefona mvil se encuentra en esa categora. La idea de pasar el control de
estas necesidades bsicas al sector privado es una fuente de preocupacin, y
han contribuido a formar algunas de las opiniones negativas de la
privatizacin en la zona. Sin embargo, la adopcin de contratos de concesin
para la introduccin de participacin privada en el proceso, fue muy popular.
Esto, de alguna manera, ayud a gestionar la idea poltica de la privatizacin

2. En lo que respecta a los objetivos fiscales asociados con los programas de
estabilizacin, y stos parece que han prevalecido como uno de los ms
importantes en el corto plazo, el impacto de la reforma fue bastante positivo.
En la dcada de los 90, en 18 estados de Latinoamrica, los ingresos
acumulados de la privatizacin fueron en promedio de un 6% del PIB (IDB,
2002). Adems, la reestructuracin de la deuda permiti reducciones en los
tipos de inters y en los calendarios de amortizacin de la deuda.

3. En trminos del impacto ms microeconmico de la actuacin de las
empresas privatizadas, en general, el xito es bastante difcil de negar. De
acuerdo con una serie de estudios de Argentina, Chile, Colombia, Mjico y
Per realizado por acadmicos latinoamericanos, la actuacin de las
empresas privatizadas ha mejorado en trminos de su rentabilidad (retorno de
las ventas), eficiencia operacional (ratio de ventas por trabajador) y de
produccin (IDB, 2002). Comparando con la situacin previa a la
privatizacin, la rentabilidad se ha incrementado en: 61% en Mjico, 51% en
Argentina, 41% en Per, 10% en Colombia, 8% en Brasil y Chile y 5,3% en
Bolivia (aunque en este caso se midi con una muestra ms pequea). Estos
resultados son sorprendentes aunque desafortunadamente los estudios no
distinguen entre los sectores regulados y los competitivos. El nico estudio

que lo hace sistemticamente es el realizado en Chile (Fisher, Gutirrez y
Serra, 2003). De hecho, se observa que para empresas competitivas, no hay
cambios importantes en eficiencia comparada con la situacin anterior a la
privatizacin. La mayora de las ganancias en rentabilidad son debidas a la
mejora en los sectores regulados lo que cubre la mayora de los servicios de
infraestructura

4. El impacto de las reformas en la calidad de los bienes y servicios
suministrados9. En muchos casos, sobre todo en la infraestructura, la
privatizacin estaba asociada no slo con ganancias de productividad, en la
eficiencia de la localizacin y tecnolgicas sino tambin, con grandes mejoras
en la calidad de los servicios ofertados. Pocos parecen hoy recordar el
periodo de espera de 5 a 10 aos para obtener una residencia y a veces un
telfono comercial, los interminables retrasos para obtener reparaciones y
servicios, y los altos costes de los sobornos pagados a los oficiales para saltar
las listas de espera y obtener y mantener las conexiones. En muchos de esos
pases, pocos recuerdan que la falta de seguridad y confianza del transporte
pblico contribuy fuertemente al incremento del uso de los modos de
transporte privado. Es, en este contexto, en el que muchas de las reformas
fueron inicialmente bienvenidas, excepto por los trabajadores del sector
pblico (y sus familias) que perdieron sus trabajos, y, en ocasiones, los
privilegios asociados, financiados por impuestos pagados por sus
conciudadanos, o compensados por la siguiente generacin
47
.

En resumen, la gestin de servicios pblicos por parte de organizaciones privadas
necesita un Estado fuerte, con capacidad para el diseo de los marcos de
regulacin y de control y de vigilancia de los operadores privados. Sin embargo, la
reestructuracin adelantada en el periodo en cuestin gener un debilitamiento de
la capacidad estatal. Estache y Trujillo plantean que buena parte de los beneficios
han sido repartidos entre el operador y el Estado, quien accede a los recursos a
travs de los impuestos. Adems, la disminucin de los subsidios pblicos a las
tarifas y la reduccin de personal que traen las privatizaciones generaron
crecientes descontentos entre la poblacin. Por eso, en esta dcada se gener
una revisin del modelo, la reversin de ciertas concesiones y, en algunos casos,
la nacionalizacin de las empresas privatizadas. Tal contra tendencia va de la
mano de la crtica al proceso de reestructuracin de los Estados latinoamericanos
acaecida en los aos ochenta y noventa y al intento de re-establecer parte de los
postulados del viejo modelo cepalino y del Estado desarrollista. Argentina, Bolivia,
Ecuador, Uruguay y Venezuela representan pases donde las reformas
econmicas neoliberales del consenso de Washington no lograron estabilizar las
economas ni proveer los beneficios prometidos en los ochenta. Se constituyen,
adems, en gobiernos de tendencia de izquierda y centro izquierda que vienen
liderando significativos pasos en la reversin de los procesos de reestructuracin
estatal y en la gestin privada de los servicios pblicos.

47
Ibd. p.79-82.


Gua de trabajo para el estudiante en desarrollo de la unidad temtica. Con el fin
de facilitar el auto-aprendizaje, se calcula que tiempo de trabajo personal ha de
ser de nueve horas.


2. Taller No. 6. Efecte las actividades que se sealan a continuacin.

Seleccione un servicio pblico de su regin que haya sido privatizado, que opere
bajo concesin o que sea una asociacin pblico-privada.

a) Identifique su organizacin interna (realice un diagrama de organizacin), el
tamao de su planta de personal, las modalidades de vinculacin del personal
(a termino indefinido, por prestacin de servicios, cooperativa de trabajo
asociado, etc.) y su naturaleza jurdica (sociedad annima, de responsabilidad
limitada, etc.). determine cmo han influido estos aspectos en su organizacin
y desempeo.

b) Establezca en matrices o cuadro resumen los marcos normativos que la
regulan; por ejemplo, leyes sectoriales, resoluciones tarifarias, cdigo del
comercio, etc. En las matrices de normas establezca fecha de expedicin,
autoridad que emite la norma, temas que trata.

c) Qu autoridades u organizaciones pblicas las regulan? Cmo se hace su
vigilancia?

d) Realice entrevistas con funcionarios, usuarios y autoridades pblicas para
identificar la opinin que tienen respecto de la gestin de esa empresa.

e) Establezca qu implicaciones trajo para la gobernacin del departamento o el
municipio que manejaba el servicio en cuestin, el proceso de privatizacin o
concesin. Por ejemplo: nuevos recursos, reduccin de personal, modifcacin
del rol, etc.

3. Bibliografa

BANCO MUNDIAL. Informe sobre el desarrollo mundial 1997: el Estado en un
mundo en transformacin. Washington: Banco Internacional de Reconstruccin y
Fomento BIRF, 1997.

DE LA GARZA TOLEDO, Enrique. Las teoras sobre la reestructuracin
productiva. En: ARANGO, Luz Gabriela y LPEZ, Carmen Marina. (com.).

Globalizacin, apertura econmica y relaciones industriales en Amrica Latina.
Bogot: Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas.
Centro de Estudios Sociales CES,1999.

DOMNECH, Alfred Vernis. Asociaciones entre lo pblico y lo privado: en
bsqueda de la complementariedad. En: Reforma y Democracia. No. 33. Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD-. Caracas. (0ct.,
2005).

MEDELLN TORRES, Pedro. La modernizacin del Estado en Amrica Latina:
entre la reestructuracin y el reformismo. En: Reforma y Democracia No 2. Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Caracas, 1994.

Bibliografa complementaria

ARAGUETE, Natalia; BARRIENTOS, Manuel e ISAA, Walter. Conflictos en
Argentina, Bolivia y Uruguay. Nuevas gestiones pblicas del agua. En: Le Monde
Diplomatique. Ao VI, edicin No. 60. (sep., 2007).

FERRARI WOLFENSON, Gustavo. La gestin municipal en el marco del proceso
de la reforma del Estado y de la descentralizacin: experiencias compartidas. En:
Memorias del XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala. Guatemala. Noviembre de
2006.

UTRERO, Roberto. El debate sobre privatizacin y estatizacin en la Argentina:
nuevas circunstancias, nuevos papeles. En: Memorias del XI Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin
Pblica. Ciudad de Guatemala. Guatemala. Noviembre de 2006.

3.2 NACIONALIZACIN Y RE-CENTRALIZACIN DE FUNCIONES (2000-2007)

En el marco del desgaste y del cuestionamiento al proceso de desmonte del
Estado interventor y a su sustitucin por el Estado regulador y de las crisis
econmicas de las principales economas latinoamericanas desde mediados de la
dcada de los aos noventa, se gener una rotacin en las doctrinas de la gestin
de lo pblico. El liberalismo exacerbado de los ochenta est dando paso a
tendencias intervencionistas en la economa, particularmente mediante subsidios,
control del crdito, nacionalizacin y reversin de las concesiones en sectores de
servicios pblicos y, en particular, la emergencia de organizaciones pblicas que
entran a gestionar nuevamente la provisin de servicios pblicos. En resumen, el
gobierno profundiza su crecimiento (Rose: 1998).

Sin embargo, este activismo estatal no ocurre de manera homognea. Las crisis y
el desgaste del modelo no inciden en todos los pases por igual. Surgen
alternativas que van desde la provisin pblica directa (Argentina, Bolivia,
Paraguay y Venezuela); pasan por el mantenimiento de la estructura privatizada,
su profundizacin y por la focalizacin de gobiernos nacionales en polticas
sociales de tipo asistencial que o bien buscan atenuar los efectos sociales
negativos del modelo o bien intervenir en sectores estratgicos para el desarrollo
donde el sector privado no quiere o no puede asumir (Chile, Colombia y Mxico);
y desembocan en procesos de revisin de los esquemas de gestin de sus
organizaciones pblicas en uno u otro sentido (Ecuador y Costa Rica). En sntesis,
la intervencin pblica crece, pero tambin cambian sus manifestaciones
materiales.

En este contexto, es posible identificar un rango de nuevo intervencionismo
estatal: va desde la privatizacin fuerte y subcontratacin en la prestacin de
servicios pblicos Estado hueco, pasa a una franja moderada donde se
revisan los esquemas de intervencin privada y se mantiene activo un sector
pblico y termina en un segmento que plantea una estatizacin en la provisin de
bienes pblicos. El cuadro 10 representa una sntesis de tendencias actuales en
materia de gestin de lo pblico en algunos pases representativos de esta lnea
en Latinoamrica.

Cuadro 10. Franja de orientaciones en materia de gestin de organizaciones
pblicas en Latinoamrica: 2001-2007

Liberal
Estado hueco
Moderado
Estado neo-regulador
Estatizador
Estado desarrollista
Chile Venezuela
Colombia
Argentina
(Bolivia)
Per Cuba
Mxico
Brasil
(Ecuador)
(Costa Rica) (Nicaragua)
Honduras, Guatemala, Salvador y
Repblica Dominicana
(suscriptores del CAFTA )
Uruguay

Fuente: el autor a partir de los artculos de anlisis publicados en Le Monde
Diplomatique durante el ao 2007.

El segmento liberal corresponde a los pases que mantienen y profundizan las
polticas liberales de privatizacin y concesin en la prestacin de servicios
pblicos. Polticas que se desplegaron desde la dcada de los aos ochenta del
siglo pasado en Latinoamrica. Costa Rica y los pases centroamericanos
suscriptores del Tratado de Libre Comercio de Amrica Central con los Estados
Unidos de Norteamrica (CAFTA, por sus siglas en ingles) se sealan entre
parntesis porque se encuentran en un periodo de transicin
48
: en 2009 entra en
vigor ese TLC. En tal fecha, entonces, habr una fuerte reforma de las estructuras
constitucionales, legales y organizativas de sus Estados para adecuarse a los
planteamientos del TLC; llegarn a estructuras fuertemente liberales tipo Estado
hueco. Sin embargo, debe aclararse que estos pases alcanzarn este segmento
desde el fragmento moderado.

Los TLC implican significativos cambios en la gestin pblica:

1. nuevas reglas de contratacin de proveedores de las entidades, principalmente
en relacin con la contratacin de proveedores extranjeros;

2. cambio en las reglas para dirimir los conflictos entre proveedores extranjeros y
el Estado, en particular la renuncia a la jurisdiccin contenciosa administrativa
nacional y a la tendencia a recurrir a tribunales internacionales;

3. separacin de la funcin de formulacin de polticas en servicios pblicos y la
provisin del servicio;

4. modificacin de los ingresos por comercio exterior, pues el TLC implica
eliminar los aranceles que gravan las importaciones de los productos de los pases
que suscriben el tratado: Adems, los gobiernos tienden a una poltica de
reduccin de las tarifas de los impuestos directos, como la renta y la propiedad,
con el fin de atraer la inversin extranjera y, por ende, privilegian una estructura
tributaria basada en impuestos indirectos, principalmente al consumo (el IVA, por
ejemplo).

Por ltimo, se considera que Colombia se ubica en un punto intermedio entre el
segmento moderado y el liberal. Desde el ao 2002 viene profundizando el
movimiento de ahuecamiento del Estado, principalmente por la privatizacin, la
enajenacin de acciones de las empresas industriales y comerciales del Estado y
la profundizacin de la estructura tributaria indirecta. Adems, de aprobarse el
TLC con Estados Unidos se abrir un campo de reformas en las estructuras
constitucionales, legales y organizativas para implementar las reformas en gestin
pblica esbozadas arriba

48
MONCAYO, Hctor-Len. El referendo sobre el TLC en Costa Rica. La batalla del referendo. En: Le
Monde Diplomatique. Ao VI, edicin No. 62. (nov., 2007).

El segmento moderado se refiere a aquellos pases que han detenido la
profundizacin de las reformas liberales porque estn saliendo de una crisis
econmica. De ah que se estn ensayando formas alternativas a la ortodoxia
liberal imperante en la dcada de los aos noventa.

El segmento estatizador hace referencia a aquellos pases que estn revirtiendo
los procesos de privatizacin y oquedad del aparato organizacional. La corriente
ideolgica que manejan sus gobiernos privilegian salidas estatales ms que
privadas ante los problemas pblicos. Adems, estn planteado una agenda de
nacionalizaciones y fuerte centralizacin de funciones en manos de los ejecutivos
nacionales.

En este segmento se ubican entre parntesis los pases de Bolivia
49
, Ecuador
50
y
Nicaragua pues se encuentran en procesos de cambio institucional que
posiblemente lleven a institucionalizar los modelos de gestin que se observa en
pases como Venezuela
51
y Cuba. Aunque al momento de estructurar el presente
mdulo an actualidad no se conocen los resultados finales de los procesos
constituyentes que tales pases estn viviendo.


Gua de trabajo para el estudiante en desarrollo de la unidad temtica. Con el fin
de facilitar el auto-aprendizaje, se calcula que tiempo de trabajo personal ha de
ser de nueve horas.


2. Taller No. 7
52
. Efecte las actividades que se sealan a continuacin.

a) Realice varias entrevistas con funcionarios del nivel ejecutivo secretarios de
despacho y directores de entidades pblicas, concejales o diputados de una
administracin territorial alcalda o gobernacin de su regin e indague
acerca de sus posturas en relacin con descentralizacin, subcontratacin,
manejo pblico o privado de los servicios pblicos y problemas administrativos
actuales. En la trascripcin de la entrevista no identifique quin emite el

49
STEFANONI, Pablo. Empate catastrfico en Bolivia. En: Le Monde Diplomatique. Ao VI, edicin No.
61. (oct., 2007).
50
GUTIRREZ, Carlos. Ecuador enero 15-abril 25. Cien das de un poder naciente. En: Le Monde
Diplomatique. Ao VI, edicin No. 56. (may., 2007); CLAVO OSPINA, Hernando. Va libre para
transformar a Ecuador. En: Le Monde Diplomatique. Ao VI, edicin No. 62. (nov., 2007).
51
SANJ UN, Ana Maria. Ocho aos de Revolucin Bolivariana. Lo bueno, lo malo y lo pendiente. En: Le
Monde Diplomatique. Ao VI, edicin No. 59. (ago., 2007).
52
Se recomienda que esta actividad sea analizada por el docente a cargo, quien la ajustar segn su criterio.

argumento, d una denominacin genrica al entrevistado por ejemplo,
Funcionario 1 de esta manera usted asegura confidencialidad en los
argumentos y puede obtener mejores respuestas.

b) Elabore cuadros resumen de las repuestas, No identifique quin las emite, d
un nombre genrico al emisor. A partir de las respuestas, establezca:

- doctrinas administrativas que maneja,
- justificaciones que dan a sus posturas,
- corriente de gestin de lo pblico donde se ubica (liberal, moderada o
estatizador).

c) Complemente los resultados de las entrevistas con los argumentos
presentados en fuentes alternas : programas de gobierno, reportes de prensa,
planes de desarrollo, acuerdos municipales y ordenanzas departamentales,
entre otros

3. Bibliografa

ARAGUETE, Natalia; BARRIENTOS, Manuel e ISAA, Walter. Conflictos en
Argentina, Bolivia y Uruguay. Nuevas gestiones pblicas del agua. En: Le Monde
Diplomatique. Ao VI, edicin No. 60. (sep., 2007).

GIRALDO, Cesar. Poltica social Uribe Vlez. Sombras nada ms. En: Le Monde
Diplomatique. Ao VI, edicin No. 58. 8jul., 2007).

GUTIRREZ, Carlos. Ecuador enero 15-abril 25. Cien das de un poder naciente.
En: Le Monde Diplomatique. Ao VI, edicin No. 56. (may., 2007); Bolivia,
Ecuador y Venezuela. Modelos en pugna. En: Le Monde Diplomatique. Ao VI,
edicin No. 61. (oct., 2007).

KLIKSBERG, Bernardo. El rediseo del Estado para el desarrollo socioeconmico
y el cambio. Una agenda estratgica para la discusin. En: KLIKSBERG, Bernardo
(com.). El rediseo del Estado. Una perspectiva internacional. Instituto Nacional
de Administracin Pblica A.C. Mxico: Fondo de de Cultura Econmica, 1994.

OSZLAK, Oscar. Estado y sociedad: las nuevas fronteras. Contenido en El
rediseo del Estado. Una perspectiva internacional. En: KLIKSBERG, Bernardo
(com.). El rediseo del Estado. Una perspectiva internacional. Instituto Nacional
de Administracin Pblica A.C. Mxico: Fondo de de Cultura Econmica, 1994.

STEFANONI, Pablo. Empate catastrfico en Bolivia. En: Le Monde Diplomatique.
Ao VI, edicin No. 61. (oct., 2007).

STIGLITZ, J oseph. El papel del gobierno en el desarrollo econmico. En:
Cuadernos de Economa. Vol. XVIII, No. 30. (Primer semestre de 1999).

SANJ UN, Ana Maria. Ocho aos de Revolucin Bolivariana. Lo bueno, lo malo y
lo pendiente. En: Le Monde Diplomatique. Ao VI, edicin No. 59. (ago., 2007).

YPEZ, Alberto. De derechos ciudadanos a subsidios focalizados. En: Le Monde
Diplomatique. Ao VI, edicin No. 58. (jul., 2007).

GLOSARIO

Administracin burocrtica. Enfoque de gestin de las organizaciones pblicas
que operan bajo el Estado de Bienestar o providencia desde mediados del siglo
XX. El enfoque adopta el patrn de produccin en serie o masa, o fordismo, que
caracteriza a la industria. En este sentido, las burocracias que operan desde este
esquema se concentran en la provisin universal de una serie de derechos
econmicos y sociales bajo el marco de una nocin de eficiencia entendido como
la eleccin de los insumos con menor precio.

El enfoque se inspira en las llamadas teoras de la organizacin y se diferencia del
enfoque Weberiano de comienzos del siglo pasado en cuanto a que no es vlida
empricamente la idea de las burocracias son estructuras integradas por un
cuerpo de funcionarios apolticos, sujetos a la autoridad de la clase poltica o a una
autoridad superior normativamente instituida, aunque normativamente se
mantenga ese supuesto. Por ende, los burcratas de este tipo de organizacin son
autnomos del poder poltico para la definicin de los procedimientos mediante los
cuales se cumple el inters general; esto se debe a que las burocracias del Estado
de Bienestar deben vrselas con una complejidad de temas que implican una
creciente tecnificacin del saber administrativo pblico y esto escapa de la orbita
de los polticos (Presidente, Ministros o parlamentarios).

Doctrina administrativas. Idea o mxima especfica acerca de lo que debe
hacerse en la administracin, corresponde a lo que, en el anlisis de polticas
pblicas, William Dun denomina enunciados de consejo. J ackson y Hood
identifican tres tipos de doctrinas administrativas: tipo quin, ideas referentes a la
gente; tipo qu, se refieren a la estructura de la organizacin; y tipo cmo,
determinan el procedimiento a seguir.

Funcin de Estado. Rol que juega la asociacin poltica (Weber) denominada
Estado dentro de un conjunto humano denominado sociedad. La funcin de
Estado implica, entonces, no solo las funciones que normativamente en la
modernidad se le asignan, sino aquellas latentes o informales que desarrolla el
Estado en relacin con el mantenimiento del orden social. En este orden de ideas,
se identifican funciones de Estado relacionados con el fomento de la economa o
forma de produccin y la reproduccin cultural y biolgica de los miembros de la
asociacin poltica, los ciudadanos.

Gestin pblica. Organizacin y direccin de recursos para alcanzar el resultado
deseado. A Las personas que desarrollan este tipo prctica los denomina
gestores generales: personas encargadas de gestionar toda una organizacin o
una subunidad multifuncional. El gestor tiene tres funciones: 1. Definir la estrategia
de la organizacin; 2. Manejar el interior de la organizacin, implica: organizacin
y manejo del personal, definicin de los sistemas de administracin, control del
desempeo e integrar, coordinar, las diversas contribuciones de las subunidades
especializadas que conforman la organizacin; y, 3. Manejar el medio externo:

implica relacionar su organizacin y sus productos con autoridades polticas y
organizaciones de su mismo nivel, niveles inferiores y superiores; buscar y
mantener fuentes de financiacin, como el Congreso de la Repblica, por ejemplo;
y buscar apoyo poltico de grupos de inters y de la opinin pblica en general.

Justificaciones administrativas. Razones o valores en que se apoyan los
estudiosos de la administracin y funcionarios para justificar o respaldar la
adopcin o crtica de determina doctrina o idea administrativa. Las justificaciones
hacen parte del arsenal retrico que conforma el pensamiento administrativo y su
validez depende del grado en que logran sintonizarse con la opinin pblica. En
este sentido, tambin su aceptacin, al igual que las doctrinas, est dada por el
contexto histrico en que se enuncien.

J ackson y Hood identifican tres tipos de justificaciones: tipo sigma, se refieren a
valores que privilegian la asignacin eficiente de recursos para las tareas; tipo
theta, tratan de los valores relacionados con la justicia, la neutralidad y la
responsabilidad, que debe orientar la accin administrativa; y tipo lambda,
promueven valores como la adaptacin, el aprendizaje y la resistencia.

Las polticas de gestin pblica. La expresin denota el conjunto de prcticas,
reglas escritas y directivas de poltica pblica con las cuales los reformadores
neoliberales de comienzos de la dcada de los aos ochenta, en pases de habla
inglesa como Gran Bretaa o Australia, pretenden reemplazar las practicas y los
procedimientos de la administracin burocrtica, el modelo con el cual se
administraban las organizaciones pblicas del estado de Bienestar. El cambio se
da por reglas de organizacin y medicin de resultados propias de los modelos de
gestin de servicios de la administracin privada y, en particular, incluye
esquemas de valoracin de los resultados de los directores de las oficinas y
entidades principales de la administracin pblica central, as como los ministerios
y agencias descentralizadas, criterios econmicos como el costo-beneficio, la
utilidad y la eficiencia, entre otros.

Barzelay afirma que se constituyen en la suma de reglas institucionales que
guan, compelen y motivan a la funcin pblica en su conjunto: planeamiento de
gastos y gestin financiera, funcin pblica y relaciones laborales, contratacin,
organizacin y mtodos y, auditoria y evaluacin.

Nueva gestin pblica. NGP Conjunto de doctrinas administrativas que rompe
con el modelo weberiano, de ah su denominacin de posburocracia. Viene a
dominar la agenda de la reforma de la administracin pblica en los aos ochenta
en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia, aunque existen variantes
canadienses y estadounidenses. Se incorpora en el recetario de la reforma del
Estado en al mbito mundial por la va de las agencias financieras internacionales.

Esta filosofa administrativa presenta una diversidad de conceptualizaciones
acerca de la gestin pblica que llevan a compararla con un virus de gripe:
continuamente se trasmuta y tiene manifestaciones diferentes al mismo tiempo.

La NGP tiene una base intelectual eclctica: hasta cierto punto utiliz el nuevo
institucionalismo econmico que haba florecido en los aos cuarenta. Sin
embargo, es discutible hasta qu punto tales ideas hayan ejercido una influencia
directa sobre la prctica del gobierno, aunque sin duda formaban parte de un clima
amplio de actitudes hacia el Estado y el sector pblico dentro del cual se
desarrollaba la NGP. Obtuvo, adems, algo de su esplendor de las doctrinas de la
cultura corporativa que estaban de moda en los aos ochenta. Pero en muchos
sentidos podemos ver a la NGP como un desarrollo del movimiento internacional
de la administracin cientfica, con su preocupacin por eliminar el desperdicio y
medir los productos del trabajo como una condicin del control efectivo. Esta
preocupacin data de las ideas de Taylor, y aun de Bentham, acerca de la
administracin pblica.

Organizaciones flexibles. Organizaciones en las cuales los procesos
organizacionales, como planeacin, control contable o prestacin de los servicios
misionales, se externalizan a una unidad administrativa de inferior nivel. As se
hablar de descentralizacin o se har una subcontratacin con terceros no
estatales de la realizacin de una funcin administrativa (outsourcing) o de la
prestacin de un servicio pblico que es funcin de Estado. En este ltimo caso se
hablara de privatizacin cuando se entregue la propiedad de manera definitiva o
de concesin o cuando se autorice la prestacin del servicio, sin entrega de
propiedad estatal.

En cualquiera de los casos antes enunciados, existe la renuencia a la
centralizacin de los procesos administrativos y a la introduccin de lgicas
mercantiles en la valoracin del desempeo de las organizaciones pblicas. En
este orden, este modelo implica que las organizaciones se asumen como gestoras
de procesos de asociacin entre actores pblicos y privados y como
coordinadoras de los encadenamientos entre proveedores de servicios clientes
entes reguladores que emergen alrededor de la operacin de una funcin pblica
que ahora se asume como servicio.

Las organizaciones en red o huecas se constituyen en la expresin extrema de
este esquema y responden al nuevo patrn de produccin deslocalizada que
caracteriza la produccin capitalista desde la dcada de los aos setenta del siglo
pasado e implica el abandono de la pretensin de prestar directamente los bienes
y servicios por parte de entidades estatales. stas ahora entran a especializarse
en labores de control financiero y de calidad de los servicios a cargo de los
concesionarios.

Organizaciones pblicas supranacionales. Organizaciones pblicas
conformadas por acuerdos entre Estados. En el convenio se fijan las
competencias del nuevo organismo y los derechos y deberes de los Estados
miembros frente a la nueva organizacin. As, los firmantes ceden parcelas de
soberana a la nueva organizacin.

Existe una variedad de formas supraestatales. Organizaciones con soberana
ampliada, como la Unin Europea UE, cuyos marcos normativos tienden a
reemplazar al derecho interno de cada Estado miembro, por lo que coopta
parcelas de soberana nacional. Organizaciones supranacionales con soberana o
competencias limitadas como la Organizacin de las Naciones Unidas ONU, en
la cual el principio de soberana estatal limita la actuacin de las agencias de la
ONU en los pases en que opera.

En cuanto mbito territorial existen organizaciones pblicas supranacionales del
orden regional como la Comunidad Andina de Naciones CAN, continental como
la Organizacin de Estados Americanos OEA o global como la ONU. Pueden
ser temticas como la Organizacin Mundial del Comercio OMC o la
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte OTAN.

Posfordismo. Patrn de produccin que emerge en la dcada de los setenta del
siglo pasado como respuesta a la crisis econmica que vivi la economa mundial
por efecto de incremento en los precios del petrleo y la creciente articulacin de
los mercados de bienes y servicios financieros.

El modelo se caracteriza por la creciente diferenciacin entre productos y, en
particular, por la adopcin de una forma de organizacin flexible o en red.
Organizacin en la cual se externalizan los procesos de produccin en empresas
subcontratistas que configuran alrededor de la empresa contratante una red de
proveedores de servicios. Este esquema implica una nueva divisin internacional
del trabajo consistente en que las grandes empresa se dedican al diseo del
producto, del mercadeo y de la centralizacin financiera y las empresas
contratistas se encargan de la produccin del bien, segn el diseo dado por el
contratante. Estas empresas tienden a ubicarse en los pases menos
desarrollados o en aquellos lugares donde se garantice un menor costo de mano
de obra o preferencias tributarias que garanticen un menor valor de la mercanca
contratada. El volumen de producto es fluctuante y depende de los pedidos que se
hagan desde la empresa central.

Saber administrativo pblico. El pensamiento administrativo pblico es un
conjunto de enunciados mediante los cuales se busca explicar, emitir juicios,
decidir y transformar las actuaciones en el campo del manejo de los asuntos
pblicos o comunes. Este saber toma diferentes formas, puede ser un modelo
organizacional, una doctrina administrativa, un procedimiento o un proceso, entre
otros.

El saber o pensamiento administrativo se configura en la confluencia de
argumentos (ideas), temas, formas de argumentacin y anlisis en relacin con la
administracin pblica como forma organizacional, las doctrinas y las filosofas
administrativas y las ideologas polticas acerca del rol del Estado, la sociedad y la
economa en una coyuntura histrica particular.

JAIRO ENRIQUE RODRGUEZ
Administrador Pblico
Economista
Magster en Economa

EDWIN MANUEL TAPIA
Administrador Pblico
Magster en Anlisis de Problemas Polticos,
Econmicos e Internacionales contemporneos

2 Pensamiento Administrativo y Organizaciones Publicas II - Do

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