Captura y Reconfiguración Cooptada Del Estado en Colombia (2008)

La Captura y Reconguracin
Cooptada del Estado

en Colombia
Luis Jorge Garay Salamanca
(Direccin Acadmica)
Eduardo Salcedo-Albarn
Isaac de Len-Beltrn
Bernardo Guerrero
Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia
Ttulo: La Captura y Reconguracin Cooptada del Estado en Colombia
Autores: Luis Jorge Garay Salamanca, Eduardo Salcedo-Albarn,
Isaac de Len-Beltrn y Bernardo Guerrero
Irimera Edicin Septiembre de 2008
Este libro no podr ser reproducido, total ni parcialmente, sin el previo
permiso escrito del Editor.
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Ac.nvcixivros
Agradecemos a magistrados de las Altas Cortes, funcionarios
de rganos de control, congresistas, periodistas, expertos y
ciudadanos, quienes generosamente dedicaron su tiempo para
discutir y profundizar en algunas ideas que aqu se presentan.
Tambin a Transparencia por Colombia y a la Fundacin AVI-
NA por apoyar la exploracin inicial del tema de Captura del
Estado, que sirvio de base al desarollo de este trabajo.
Los autores se hacen responsables del contenido, errores
y omisiones del presente libro, sin comprometer de manera al-
guna a las entidades mencionadas, ni a quienes proporcionaron
sus opiniones.
nicv
Ac.nvcixivros ,
Ironuccio ,
C.viruio +.
Denicin de Captura del Estado y
aproximaciones tericas de referencia 15
La denicin tradicional de Captura del Estado 15
Ierspectivas tericas de referencia para una
concepcin complejizada de Captura del Estado 20
La economa del delito 20
Microeconoma del mercado de la corrupcin 28
Rentismo 29
Socionoma instrumental de la corrupcin 34
Una reexin sobre el concepto tradicional
de Captura del Estado 37
C.viruio a.
Caractersticas de laCaptura del Estado 39
Condiciones de entorno asociadas a la Captura
del Estado: el caso de los pases en transicin al
rgimen de mercado 39
Crculo vicioso entre grupos captores del sector
privado y parcelas capturadas del sector pblico 44
C.viruio ,.
Reconsideracin del enfoque tradicional
de la Captura del Estado: mbitos para
enriquecer el concepto 49
Quin y para qu se quiere Capturar el Estado. 52
Mediante cules procedimientos y en qu
instancias se busca Capturar el Estado. 55
Qu relacin existe entre procedimientos
e instancias de Captura y el nivel de exposicin
penal o de costo moral? 59
Captura del Estado a muy corto plazo y con alta
exposicin penal: soborno y presin violenta
sobre los funcionarios pblicos 63
Captura Instrumental de los Partidos Polticos (CiPP):
de la complejizacin de la Captura del Estado a la
Reconguracin Cooptada del Estado (RcdE) 67
Crculo vicioso entre agentes cooptadores y
partidos polticos 78
La captura instrumental como prctica general 81
Los objetivos de la Reconguracin Cooptada
del Estado: el qu y el para qu 82
Iacia una denicin de la Reconguracin
Cooptada del Estado 94
C.viruio .
Acerca de procesos orientados hacia
la Captura/Reconguracin Cooptada
del Estado en Colombia 97
La bsqueda maosa de la Reconguracin
Cooptada del Estado en Colombia:
Una historia de aprendizaje 97
Primera fase: Participar directamente en
el Congreso de la Repblica 101
Segunda fase: Inltrar el proceso de Eleccin
del Presidente de la Repblica 107
Tercera fase: Inuir y condicionar la eleccin de
Congresistas y el desarrollo de la Parapoltica 110
Leccin nal del aprendizaje 118
Algunos factores causales propicios para el avance
hacia una Captura/ Reconguracin Cooptada
del Estado en Colombia 120
Ausencia de Coherencia jurisprudencial y
problemas en la interpretacin de normas 120
Asignacin de funciones extrajurdicas a las
Altas Cortes 121
Insuciencias en el control y la ecacia de la
Fiscala General de la Nacin 123
La Captura del Estado y la Reconguracin
Cooptada del Estado adelantada por grupos
econmicos legales 126
Algunas reexiones nales 128
Cmo medir la Reconguracin
Cooptada del Estado con participacin
de captores ilegales? 128
Puede identicarse una taxonoma
procedimiental de la cooptacin y del
aprendizaje de las organizaciones captoras
y eventualmente cooptadoras? 129
Qu hacer cuando la legitimidad
institucional est cuestionada y es difcil
consolidar la cultura de la legalidad por
el riesgo de legitimar la ilegalidad? 131
Iosr scivrux:
Lecciones de la Captura y Reconguracin
Cooptada del Estado en Colombia 137
Biniioc.ri. 151
Los .urovs 165
- 9
Ironuccio
Durante las ltimas dcadas, Colombia se ha convertido en un
pas bastante particular en trminos de la evolucin de ml-
tiples actividades criminales y de infracciones de orden social,
que han tenido graves implicaciones en diversas instancias del
Estado y en relaciones sociales determinantes. Dichas activida-
des criminales e infracciones sociales han sido reproducidas de
formas hbridas, por lo que su dinmica es cada vez ms difcil
de comprender y categorizar.
Es necesario reconocer que muchos crmenes e infrac-
ciones sociales han estado dinamizados en torno a un proceso
maoso emanado del narcotrco, especcamente porque ste
requiere la comisin de mltiples delitos e infracciones para su
exitoso funcionamiento.
Al explorar la posible relacin entre la corrupcin y la ma-
a, se hace casi evidente que el amplio poder econmico funcio-
na como una fuerza corruptora incontrolable. Esto evidencia el
hecho de que la corrupcin no slo puede ser desarrollada por
grupos econmicos legales, como usualmente se reconoce, sino
que los actores ilegales, incluso con ms poder econmico, pue-
den generar mayores niveles de corrupcin mediante sobornos
de alta cuanta. Al menos en principio, cuando se agudiza la
participacin de la maa en la dinmica de corrupcin pblica
L. C.vru. v Rvcoricu.cio
Coovr.n. nvi Esr.no v Coioxni.
- 10
en un Estado, el soborno deja de ser el nico mecanismo de
persuasin y el benecio econmico el nico objetivo perse-
guido. En estos casos, pueden surgir escenarios de corrupcin
mucho ms complejos que aqullos caracterizados nicamente
en el mbito econmico de baja escala; pueden surgir escenarios
complejos de Captura del Estado y, eventualmente, de Recon-
guracin Cooptada del Estado.
El tipo de corrupcin en el que se concentra el presente
anlisis se conoce como Captura del Estado, usualmente deni-
do como una especie de corrupcin econmica a gran escala en
la que agentes privados inuyen en la formulacin de leyes, nor-
mas, decretos, regulaciones y polticas pblicas, en la bsqueda
de favorecer sus propios intereses egostas y en detrimento del
bienestar general. En este sentido, como las leyes son de aplica-
cin permanente, sus retribuciones podrn ser permanentes y
de largo plazo.
Buena parte de los anlisis sobre Captura del Estado se
han concentrado en su naturaleza econmica, es decir, aquello
que sucede cuando grupos y empresas legales buscan retribu-
ciones econmicas mediante sobornos y ddivas. No obstante,
en el presente libro se muestra cmo las implicaciones de la
Captura del Estado van ms all del mbito econmico, sobre
todo en Estados de Derecho en proceso de consolidacin. Esto
quiere decir que los efectos de la Captura del Estado pueden ser
de naturaleza econmica, poltica, social e incluso moral. Iara
llegar a esta conclusin, se parte de una sencilla pregunta: En
un Estado de Derecho en proceso de consolidacin, los nicos
actores interesados en capturar el Estado son los grupos econ-
micos legales. Ior supuesto que no.
Introduccin
- 11
Como fue sealado, Colombia se ha convertido en un pas
donde la criminalidad ha adquirido caractersticas excepciona-
les, gracias a que cuenta con actores delictivos entre los cuales
se encuentran bandas de crimen organizado y grupos armados
ilegales subversivos y antisubversivos. Todos estos actores pue-
den estar interesados en manipular las leyes del Estado, sobre
todo porque todos han conuido en torno al narcotrco. Iara
lograr dicho propsito, stos grupos pueden acudir a procedi-
mientos distintos al soborno, como la amenaza y el asesinato
que, de hecho, son ms efectivos y persuasivos en el corto pla-
zo, as como a la asociacin o formacin de partidos polticos
y otras instituciones en una perspectiva del largo plazo. As, es
de prever que la naturaleza y alcances de la Captura del Estado
cambian sustancialmente en la medida en que el agente captor
sea un grupo ilegal que cuenta con ejrcitos privados altamente
entrenados en tcnicas homicidas.
Teniendo en cuenta lo anterior, el propsito del presente
libro es proponer un marco analtico que sirva de gua para
avanzar hacia el entendimiento de un tipo de Captura del Es-
tado que con el paso del tiempo y la sosticacin de los actores
intervinientes, ha mutado hacia una bsqueda de la Recon-
guracin Cooptada del Estado. Iara cumplir tal propsito, se
intentar complejizar el concepto tradicional de Captura del
Estado, de manera que sea coherente con la situacin de un
Estado de Derecho en proceso de consolidacin como es el
caso de Colombia.
Aunque se han observado avances en distintos procesos
de captura, llegndose a planter proyectos orientados a la
Reconguracin Cooptada del Estado, ello no implica nece-
- 12
sariamente la ilegitimidad del Estado. Sin embargo, mientras
que en el pas existan grupos poderosos ilegales, como son las
estructuras maosas, persistirn las condiciones propicias para
la reproduccin de procesos tendientes a la Captura y Recon-
guracin Cooptada del Estado.
El presente libro se divide en cuatro captulos. En el primer
captulo se expone la denicin tradicional del Concepto Captu-
ra del Estado, y los elementos conceptuales y tericos que sern
usados durante el desarrollo de la argumentacin. Especca-
mente, se analizan elementos conceptuales tiles sobre la econo-
ma del delito, la microeconoma del mercado de la corrupcin,
el rentismo y la socionoma instrumental de la corrupcin. Con
el propsito de reconocer el concepto tradicional de la Captura
del Estado, en el segundo captulo se presenta un estado del arte
del enfoque y estudios sobre Captura del Estado.
En el tercer captulo se avanza hacia la complejizacin del
concepto tradicional de la Captura del Estado, con el n de lo-
grar una denicin del concepto Reconguracin Cooptada del
Estado. Iara el efecto, se plantean tres preguntas que permiten
reconocer los verdaderos alcances y naturaleza de la Captura
del Estado en un Estado de Derecho en proceso de consolida-
cin: (i) Quin puede estar interesado en Capturar el Estado.,
(ii) Iara qu se quiere Capturar el Estado., y (iii) Mediante
cules procedimientos y en qu instancias se busca Capturar el
Estado. En el intento de responder estas preguntas, se profun-
diza en una instancia aparentemente legtima de Captura muy
conocida en estos das en el pas como es la denominada Cap-
tura Instrumental de los Partidos Polticos, que aparece como un
Introduccin
- 13
mecanismo mediante el cual actores ilegales pueden penetrar el
Estado para ponerlo al servicio de sus intereses.
En el cuarto captulo, una vez propuesta la denicin
de Reconguracin Cooptada del Estado, se ilustra cmo la
maa ha dinamizado el proceso de Captura/Reconguracin
Cooptada mediante distintos mecanismos que han sido perfec-
cionados. Se ilustran tres etapas de aprendizaje de la maa co-
lombiana. En estas etapas, la maa colombiana ha identicado
las instancias y los niveles ms aptos para iniciar y avanzar en
el proceso de Captura/Reconguracin Cooptada del Estado.
En este captulo tambin se destacan algunas condiciones que
pueden permitir el avance de este tipo de estrategias perversas.
Este libro constituye una primera etapa de un programa de
estudio orientado a comprender los mltiples actores, instan-
cias, mecanismos, procedimientos, etapas y efectos que pueden
facilitar procesos de Captura/Reconguracin Cooptada del
Estado. Todo esto, con el n de identicar estrategias y lneas
de accin que permitan ayudar a enfrentar dicho fenmeno
social. La naturaleza exploratoria analtica del presente trabajo
se constata al nalizar, con algunos interrogantes acerca de los
efectos sociales y culturales que pueden reproducirse del pro-
ceso descrito. Un tema que seguramente concentrar esfuerzos
futuros en el marco de este programa de estudio, consiste en
analizar los efectos estructurales y de largo plazo que pueden
resultar cuando un Estado enfrenta una situacin de Captura/
Reconguracin Cooptada. Dichos efectos son an poco ex-
plorados, as como el tipo de polticas pblicas que se han de
implantar en diversas instancias y rganos del Estado; no obs-
tante, se reconoce que la rama de la justicia es una institucin
clave, aunque hasta cierto lmite. De igual manera, se pretende
indagar en el tipo de acciones necesarias para el desarrollo de
una civilidad democrtica que garantice el rechazo moral y la
deslegitimacin social de la ilegalidad, como condicin necesa-
ria para la consolidacin de un Estado de Derecho en el pas.
- 15
C.viruio +.
Denicin de Captura del Estado y
aproximaciones tericas de referencia
La denicin tradicional de
Captura del Estado
La Captura del Estado (CdE), se ha concebido usualmente
como una forma de corrupcin a gran escala que debilita la
estructura econmica de un pas porque distorsiona la formu-
lacin de leyes, normas, decretos, reglas y regulaciones. Cuando
la formulacin de leyes y regulaciones tiene el propsito de
favorecer intereses que contradicen el bienestar general, se ge-
neran fuertes distorsiones culturales, sociales y econmicas. De
estas distorsiones, las implicaciones ms analizadas emprica y
conceptualmente han sido las econmicas. Uno de los contextos
institucionales aptos para la Captura del Estado, que ms se ha
investigado en las ltimas dcadas, es el de los pases en tran-
sicin del comunismo a la economa del mercado, en Europa
oriental. As, la mayor parte de las investigaciones sobre Cap-
tura del Estado se originaron y se han centrado en estos pases,
pues concentran buena parte de las condiciones institucionales
- 16
aptas para la aparicin de la Captura del Estado: la cercana
entre las decisiones econmicas y las decisiones del Estado, y el
bajo nivel de transparencia en la toma de decisiones.
En la mayora de estudios tericos y empricos se diferen-
cia entre la Captura del Estado y la corrupcin administrativa,
para referir el momento en que aparece el acto de corrupcin.
De esta manera, la Captura del Estado se ha denido como la
accin de individuos, grupos o rmas, en el sector pblico y privado,
que inuyen en la formacin de leyes, regulaciones, decretos y otras
polticas del gobierno, para su propio benecio como resultado de
provisiones ilcitas y no transparentes de benecios privados otorga-
dos a funcionarios pblicos (Voin B., 2000:XV). Se dice
que mediante pagos o ddivas no transparentes a funcionarios
pblicos, las empresas acceden a benecios a la carte cuando
adoptan prcticas para capturar el Estado (Iviix., .
2000). Cuando esto sucede, se congura un escenario en el
que grupos con amplio poder econmico manipulan la formu-
lacin de leyes (Iviix. v K.urrx., 2001; Iviix.,
. 2000b).
La Captura del Estado usualmente se diferencia de la co-
rrupcin administrativa, en que la primera se realiza mediante
la distorsin acomodaticia de las primeras etapas del desarro-
llo normativo, legislativo y regulatorio de un Estado, mientras
que la segunda se reere a la reproduccin de distorsiones en
las etapas de implementacin y ejecucin de leyes, reglas y
regulaciones formuladas e instituidas (Voin B., 2000).
Especcamente, la Captura del Estado es distinta a la prcti-
ca del soborno durante la aplicacin de una ley o regulacin
(Ivsic, 2007).
Denicin de Captura del Estado
y aproximaciones tericas de referencia 1.
- 17
Un pas puede presentar corrupcin administrativa y Cap-
tura del Estado en distintas proporciones. Cuando no hay una
clara diferenciacin entre los intereses del Estado y los intere-
ses privados, hay un elevado riesgo de que existan Captura del
Estado y corrupcin administrativa. Ior lo general, la cercana
entre los intereses del Estado y los intereses privados se da en
el mbito econmico. Ior este motivo, los pases en transicin
fueron los primeros casos analizados por el Banco Mundial.
Iara nales de la dcada de los noventa, fue necesario
comprender el entorno causal que llev a los altos niveles de
corrupcin registrados en los pases en transicin. El hecho de
que las prcticas econmicas estuvieran supeditadas a las deci-
siones del Estado, que caracteriz el entorno institucional de
stos pases durante varias dcadas, fue una de las principales
condiciones para que, una vez iniciada la transicin a la eco-
noma de mercado, se alcanzaran altos niveles de corrupcin.
De esta manera, la concentracin en el poder de decisin como
resultado de la estrecha relacin entre la actividad econmica y
la gestin gubernamental, gener fuertes barreras para transitar
hacia un rgimen competitivo. La liberalizacin del mercado
tambin se vio obstruida, al punto de imponerse el uso de me-
canismos poco transparentes e ilegtimos para que las empresas
privatizadas pudieran inuir excesivamente en las decisiones
del Estado. Todos estos factores generaron altos niveles de Cap-
tura del Estado (Voin B., 2000).
Aunque usualmente las deniciones de Captura del Esta-
do se reeren a la formulacin de leyes, Iviix. v K.urr-
x. (2001) tambin interpretan como Captura del Estado a
la prctica de sobornar a jueces de las altas cortes con el n de
- 18
inuir en sus decisiones, pues en este caso tambin se manipula
el marco jurdico de un Estado, lo cual redunda en inseguridad
jurdica y, por lo tanto, en distorsiones econmicas, polticas y
sociales. Como se ver ms adelante, el soborno a funcionarios
del poder judicial, y especcamente la posibilidad de incidir
en decisiones judiciales, es un elemento conceptual indispensa-
ble para entender niveles de Captura del Estado ms complejos
que los tradicionalmente analizados.
Varios escenarios pueden constituir una situacin de
Captura de Estado, segn: (i) la institucin capturada, ya sea
el legislativo, el ejecutivo, el judicial, los rganos de control o
las agencias regulatorias independientes, y (ii) el agente cap-
tor, que puede tratarse de rmas privadas, lderes polticos
o, en general, cualquier grupo de inters
1
. Aunque se pueden
diferenciar varios escenarios de captura, en todos prevalece
la estrategia de extraer rentas del Estado para el benecio de
individuos privados, rmas o sectores mediante la distorsin del
marco legal y regulatorio (Voin B., 2000:xv). Esto quiere
decir que, usualmente, la denominada inseguridad jurdica est
asociada a prcticas de Captura del Estado. No obstante, debe
reconocerse que el debilitamiento de la seguridad jurdica no
solamente se reere a la regulacin de la actividad econmica
sino tambin a otras dimensiones, como las civiles y penales de
la rama judicial y al proceso legislativo de adopcin de leyes y
polticas pblicas.
1 En la literatura del tema, por lo general se hace referencia nicamente
a empresas. No obstante, Osvi. (2003) habla, en general, de grupos
de inters. Esta ltima categora conceptual es til para estructurar el
marco analtico que aqu se propone pues, como se ver ms adelante,
los grupos de inters pueden ser de naturaleza legal o ilegal.
- 19
En principio, puede pensarse que cuando se habla de em-
presas captoras solamente se hace referencia a las empresas ms
poderosas y tradicionales de un pas. No obstante, en pases en
transicin, que usualmente han servido de punto de referencia
emprica para este tema, las empresas captoras tpicas son aque-
llas que recin incursionan a la economa, pues las empresas
antiguas, ya establecidas, an gozan de privilegios monopli-
cos heredados por el antiguo esquema institucional de Estado
(Iviix. v K.urrx., 2001). De esta manera, las nuevas
empresas deben enfrentar las restricciones y las barreras de
entrada generadas por la accin hegemnica de las empresas
tradicionales y oligarcas, cuya actividad, gracias a acuerdos ya
celebrados y establecidos, se encuentra en un punto intermedio
entre los sectores privado y pblico.
El concepto conocido tradicionalmente como Captura de
Estado se deriva del concepto de captura regulatoria, entendida
como colusin entre el regulador y la empresa o industria que
regula (Bvcv, 1976; Sriciv, 1971, L.rror v Tioiv,
1991); es decir, la captura regulatoria se reere nicamente a la
regulacin econmica, lo cual, no es especcamente el caso de la
Captura del Estado, pues sta ltima tambin alude a la captura
legislativa y jurisdiccional en la generacin e interpretacin de
leyes, decretos y polticas pblicas, en general. Ior otra parte, se
considera que la manipulacin en las decisiones de los jueces y
las altas cortes es un tipo de Captura del Estado que disminuye
la seguridad jurdica de un pas.
Si bien los primeros estudios e investigaciones acerca del
fenmeno, adelantados por el Banco Mundial, se concentraron
en las prcticas de captura desarrolladas por empresas en pases
- 20
en transicin, la denicin propuesta por Iviix. .
(2000) tiene en cuenta la posibilidad de que las empresas no
sean los nicos entes privados con capacidad e inters de cap-
turar al Estado. Este elemento sirve de punto de partida para
incursionar en el anlisis de la Captura del Estado por parte
de empresas, grupos de inters de diversa ndole, incluyendo
organizaciones ilegales.
Teniendo en cuenta lo sealado hasta ahora, en adelante
se propone un marco analtico para entender la Captura del Es-
tado en mbitos ms amplios y complejos que los usualmente
abordados, esto es, no slo la captura adelantada por grupos
legales, en particular empresas, y no slo la captura en el m-
bito legislativo. Iara tal propsito, a continuacin se presentan
aquellos elementos tericos y conceptuales que permiten com-
plejizar el concepto y desarrollar nuevas perspectivas de aproxi-
macin conceptual.
Ierspectivas tericas de referencia
para una concepcin complejizada
de Captura del Estado
La economa del delito
La Captura del Estado y la Reconguracin Cooptada del Es-
tado (RCdE)
2
son conceptos que se fundamentan, en primera
2 El concepto RCdE ser denido progresivamente con el desarrollo
argumentativo del libro. Ior ahora, es necesario sealar que el concep-
to de cooptacin se ha utilizado en diferentes reas del conocimien-
to, con algunas variaciones conceptuales. En el caso colombiano, por
ejemplo, Rvvviz (1989:XIV) entiende por cooptacin un sistema de
- 21
instancia, en el marco conceptual de la economa del crimen
o economa del delito, desde el cual se interpreta al criminal
como un agente racional que compara los costos y los benecios
esperados que le pueden reportar la comisin de un delito. Si
el costo probable que resulta de ser detectado, investigado, juz-
gado y sancionado es menor al benecio esperado que el acto
le puede reportar al agente racional, entonces es muy probable
que el agente incurra en dicho acto (Bvcv, 1968) porque en
trminos econmicos, el acto es rentable.
El marco conceptual de la economa del delito tambin ha
sido utilizado para analizar la corrupcin administrativa. Espe-
ccamente, Kiirc..n . (2001) seala que las personas
incurren en actos de corrupcin cuando los riesgos son bajos,
cuando los castigos y multas son leves y cuando la recompensa
es alta, pues en dichas condiciones, la corrupcin es un meca-
nismo eciente para obtener benecios econmicos y, como se
ver ms adelante, benecios sociales y polticos. Ello evidencia
la importancia causal de la impunidad en la comisin de actos
de corrupcin, al punto de congurarse en uno de los estmulos
ms importantes para que un agente racional decida participar
en este tipo de actos. Como se ver ms adelante, este anli-
sis que se aplica al caso de la corrupcin administrativa, sirve
tambin para entender la naturaleza de la Captura del Estado
en la medida en que los agentes captores buscan alcanzar en lo
pactos ad-hoc o mesocontratos entre grupos de inters, regiones y fracciones
del Estado. Este sentido de cooptacin puede ampliarse en Rvvviz
(1997, 2007a, 2007b). Iara los propsitos del presente anlisis, al ha-
blar de Reconguracin Cooptada del Estado, se entiende la coopta-
cin como aquel proceso tendiente a modicar el rgimen desde el
interior del rgimen mismo.
- 22
posible, mediante diversos mecanismos y en diversas instancias,
altos niveles de impunidad. Kiirc..n . (2001) resu-
me en la siguiente ecuacin aquellas condiciones bsicas para
la reproduccin de la corrupcin: C=M+D-R, donde: C =
corrupcin, M = poder monoplico, D = discrecionalidad del
funcionario y R = rendicin de cuentas.
La economa del crimen ha permitido avanzar en la com-
prensin de diversas actividades delictivas que tienen como
mvil el lucro econmico. Este marco conceptual ha permiti-
do comprender que los criminales, y sobre todo los criminales
exitosos, son agentes racionales y calculadores que hacen todas
las previsiones necesarias para minimizar los costos y aumen-
tar los benecios, es decir, para minimizar la probabilidad de
ser detectados, investigados, juzgados y sancionados. Una idea
socialmente difundida es que los criminales son agentes pocos
racionales que delinquen sin tomar las precauciones necesarias
para garantizar el xito de su accin; de igual manera, se cree
que la decisin de delinquir es totalmente espontnea y espor-
dica. Ior ejemplo, una creencia difundida es que el desempleo
y la pobreza tienen una relacin causal directa e inmediata en
el comportamiento del crimen, de manera que usualmente se
supone que una persona que pierde su empleo, puede dedicarse
a delinquir como opcin de vida. Esta espontaneidad en la deci-
sin individual de delinquir, casi siempre es cierta para aquellos
crmenes en los que no se persigue un lucro econmico, como
los crmenes pasionales y de venganza, as como en el caso de
criminales poco exitosos en su actividad.
En general, se tiende a pensar que los criminales son
personas poco preparadas que improvisan la mayor parte del
- 23
tiempo, porque simplemente y de un momento a otro, deciden
delinquir. Usualmente se cree que un criminal exitoso es una
persona comn que, en cualquier momento de su vida, decide
delinquir y simplemente logra xito gracias a la suerte. Estas
creencias no son ciertas del todo, menos en un pas como Co-
lombia, en el que se ha reproducido una amplia variedad de
actividades, grupos y tecnologas criminales que, lamentable-
mente, han sido muy exitosas a nivel mundial. Aunque cual-
quier persona puede delinquir, en realidad no cualquiera puede
hacerlo de manera exitosa.
Lo cierto es que hay muchos obstculos morales, sociales,
emocionales y tcnicos que una persona debe superar antes de
tomar la decisin de delinquir como opcin de carcter per-
manente. Esto se aplica para la decisin de cometer diversos
crmenes como el asalto bancario, el robo de autos y el trco de
drogas, as como para la decisin de cometer actos de corrupcin
y, como se ver ms adelante, con mayor razn para la decisin
de capturar el Estado. De esta manera, se evidencia una carac-
terstica de la corrupcin, comn a otros actos delictivos en los
que se persigue un lucro econmico: es permanente y, por lo
tanto, casi nunca espordica ni espontnea. Iara cometer actos
de corrupcin de manera exitosa, se necesita formar y contar
con redes sociales complejas y ecientes, que garanticen con-
dencialidad y mediante las cuales se puedan realizar distintos
actos y acuerdos jurdicos, polticos y econmicos. Dichos actos
y acuerdos no se producen de manera espordica o espontnea-
mente, de manera que se requiere mucho tiempo para planear
su organizacin y lograr su consolidacin. Ior lo tanto, las redes
de corrupcin pueden ser analizadas como redes de aprendizaje
y gestin criminal.
- 24
Diversos anlisis conceptuales y empricos han permiti-
do comprender que los criminales exitosos deben combinar al
menos tres elementos que varan en funcin del tipo de deli-
to a ejecutar. Estos elementos son: (i) los deseos de cometer
el delito, (ii) el conocimiento tcnico asociado a cada delito
especco y (iii) el control emocional requerido para sortear
correctamente todas las situaciones de exposicin penal y
social. La ausencia o exceso de alguno de estos elementos,
reduce el xito de un criminal, de manera que se requiere
una particular combinacin para cada etapa de la actividad
criminal (Dv Lvo-Bvir v S.icvno-Ain., 2007).
Estos elementos tambin se observan en los criminales que
incurren en actos de corrupcin, los cuales requieren cono-
cimientos tcnicos muy complejos y especcos, por ejemplo,
de naturaleza poltica, jurdica o econmica. Esto quiere decir
que una persona que tiene muchos deseos de cometer un acto
de corrupcin, pero carece, por ejemplo, de los conocimien-
tos contables y jurdicos necesarios, muy probablemente ser
detectado y, por lo tanto, no puede ser considerado como un
corrupto exitoso.
Una prediccin de este marco conceptual que, como se ver
ms adelante, tambin es coherente con el anlisis de la Captura
del Estado, es que unos pocos agentes que se encuentran en po-
siciones privilegiadas y que sean muy racionales y calculadores,
podrn imponer graves distorsiones en trminos de bienestar
social. Esto, porque en trminos econmicos, el corrupto es un
egosta perfecto que est dispuesto a maximizar sus ganancias
sin prestar atencin a los intereses de la sociedad (S.icvno-
Ain. ., 2007:43).
- 25
Iartiendo del marco conceptual de la economa del delito,
resulta evidente que el Estado puede imponer restricciones a
la comisin de actos de corrupcin aumentando su capacidad
para detectar, investigar, juzgar y sancionar a quienes incurren
en dichos actos. Teniendo en cuenta que la rentabilidad es un
elemento indispensable para decidir participar en un acto de
corrupcin, y que los actores corruptos no operan con una
sobre-exposicin injusticada al sistema penal, entonces un
fortalecimiento en la capacidad operativa del Estado, para de-
tectar, investigar, juzgar, sancionar y hacer cumplir las sanciones,
contribuye a una disminucin en la comisin de delitos, entre
ellos, la corrupcin. Iero ello no basta en la medida en que no
se eliminen aquellos factores determinantes de la estructura
econmica, poltica, social y cultural que auspician la repro-
duccin del delito, y todava ms cuando se trata de la Captura
del Estado. Algunas conductas delictivas e ilegtimas combinan
estructuras polticas, econmicas y culturales de la sociedad y,
en estos casos, la coercin debe complementarse con profundas
modicaciones al interior de dichas estructuras.
Como lo argumenta acertadamente Oiivv. (1999),
este marco analtico tiene limitaciones porque enfatiza el carc-
ter formal de la corrupcin conceptuada como accin delictiva de
funcionarios y servidores pblicos. La descripcin slo del aspecto
formal del delito (enriquecimiento ilcito, peculado, concusin, etc.)
no distingue niveles de gravedad del acto cometido (...) imponiendo
iguales penas a actos de corrupcin de alta o baja nocividad social,
o de alto o bajo perjuicio econmico inferido a la colectividad. Ior
este motivo, usualmente es necesario complementar la interpre-
tacin econmica del delito, con otros marcos conceptuales que
- 26
permitan entender las implicaciones y las distorsiones culturales,
sociales y polticas que resultan de estos actos, as como enten-
der las distintas instancias y escalas de un acto de corrupcin.
En este punto es de anotar la presencia de costos morales
de la corrupcin que reejan las creencias internas como el
espritu de cuerpo, el espritu pblico de los funcionarios, la cul-
tura poltica, la actitud pblica respecto a la ilegalidad (Dvii.
Ior. v V.ucci, 2005). Se trata de costos que no se re-
eren directa y expresamente a los costos relacionados con la
exposicin penal bajo los cdigos judiciales vigentes. Segn
los mencionados autores, estos costos pueden ser conceptuali-
zados desde dos niveles de anlisis.
Desde una perspectiva econmica micro-analtica y si-
guiendo el marco de la economa del delito, un individuo o
agente escoge participar en actividades corruptas cuando el
sistema institucional de incentivos y oportunidades las erige
como escogencias justicadas y con un carcter subjetiva-
mente racional.
Desde una perspectiva macro-analtica, (A)parte de los cos-
tos econmicos y polticos, la difusin de la prctica y la percepcin
de elevados niveles de corrupcin tiende a producir costos morales,
al minar los valores morales y los cdigos ticos que sustentan
estrategias cooperativas y de inters pblico en las organizaciones
pblicas y privadas (Dvii. Ior. v V.ucci, 2005:2).
Como es claro, las dos nociones de costos morales estn
ntimamente relacionadas entre s, ya que al reproducirse gru-
pos de individuos/agentes que adoptan un patrn de normas
- 27
de conducta y valores diferente al sistema ocial, lo cual es
consecuente con el desarrollo de la corrupcin y la ilegalidad,
ceteris paribus, se va reduciendo el costo moral de la realizacin
de actividades corruptas e ilegales (Cnivsi, 1995:136-138).
En consecuencia, es evidente que mediante la introduc-
cin de innovaciones, adaptaciones y extensiones importantes
al modelo bsico de la economa del delito, es posible avanzar
hacia una mejor comprensin de ciertas dinmicas en los pro-
cesos de Captura del Estado. Ior ejemplo, al introducir (i) la
capacidad de aprendizaje de los delincuentes-captores a medida
que adquieren mayor experiencia, (ii) la presencia de grupos
delincuenciales o grupos captores con elevado poder para to-
mar provecho de fallas y vacos tanto del mercado como del
Estado o (iii) la existencia de una mayor variedad de campos de
accin delictiva o accin captora, pueden entenderse con mayor
rigor tanto las razones explicativas de acciones delictivas con
carcter ms sistemtico como los procesos estructurados de
Captura del Estado para la reduccin del riesgo de captura y
castigo. A partir de lo anterior, puede entenderse el incremento
de la rentabilidad de la accin delictiva o la accin de Captura.
En el caso de la Captura del Estado, mientras sea mayor el
poder poltico y econmico del grupo captor y mientras sea ma-
yor su capacidad de aprendizaje para la Captura, ceteris paribus,
ms benecioso les podra resultar la ampliacin de campos de
Captura en la bsqueda por reducir las probabilidades de cas-
tigo. Dicha ampliacin oscilara entre (i) el soborno o la intimi-
dacin a funcionarios medios y altos para garantizar impunidad
sobre sus acciones, (ii) la cooptacin poltica de legisladores en
el diseo de polticas pblicas que favorezcan sus intereses eco-
- 28
nmicos, o de reformas de orden judicial que les contribuyan a
rebajar su exposicin penal, o de normas institucionales y pol-
ticas que les auspicien una cierta legalidad, y (iii) la exposicin
ante la opinin pblica mediante acciones que les propicien una
legitimacin social relativa y un menor castigo o rechazo moral
de la sociedad. Estos aspectos sern ilustrados ms adelante.
Microeconoma del mercado de la corrupcin
Otro marco conceptual que es til para entender los conceptos
de Captura del Estado y Reconguracin Cooptada del Estado,
y que sirve de referencia al esquema analtico aqu propuesto, co-
rresponde a la teora microeconmica, que analiza la operacin
de un mercado de la corrupcin, entre actores puramente opor-
tunistas, en el que la transaccin es puntual y no organizada. De
esta manera, se trata de aquellas situaciones de corrupcin poco
complejas pero perjudiciales en trminos sociales y culturales.
En este caso, el intercambio es inestable como resultado de un
regateo manejado por actores impersonales (C.riv-Bvs-
so, 1996). Este enfoque enfatiza el carcter principalmente
individual y voluntarista de la corrupcin, dejando de lado las
otras instancias de accin, que van ms all de lo que Oiivv.
(1999, 2002) denomina: la conciencia de los hombres.
Una variante de la aproximacin econmica son los mo-
delos de agencia para el caso de situaciones en que hay diver-
gencias de intereses entre un mandatario y un mandante y en
que, gracias a las dicultades de control de los mandatarios
3
,
3 Estas dicultades de control por parte de los mandatarios pueden re-
sultar de distorsiones como la asimetra de informacin o la diferencia
de grados de poder de mercado entre agentes econmicos.
- 29
pueden desarrollarse abusos de poder. Desde esta perspectiva,
bajo la presencia de distorsiones en el proceso de mediacin y
gestin de intereses por parte del mandatario: () la corrup-
cin se vuelve posible desde el mismo momento en que existen tres
tipos de actores econmicos: un mandatario, un mandante y, por
ltimo, un tercero cuyas ganancias y prdidas dependen del man-
datario. Un mandatario es corrompible en la medida en que pueda
disimular su comportamiento ilegal, y se vuelve corrupto si sacrica
el inters de su mandante por el suyo y si, por ende, viola la ley
(B.rivin citado en C.riv-Bvsso, 1996).
Rentismo
Como resultado del poder decisorio del Estado para conce-
der tratos diferenciales entre sectores y agentes econmicos
4
,
y como resultado de la existencia de fallas en el mercado
5
, se
reproducen condiciones favorables para el ejercicio de presiones
indebidas por parte de algunos actores en defensa de sus pro-
pios intereses econmicos y polticos. El logro de prebendas y
rentas a favor de ciertos actores depende de su poder de persua-
sin e injerencia ante el Estado, su capacidad de organizacin y,
en ocasiones, de su decisin de optar por otras vas de presin
como el soborno y la coercin.
4 Ejemplos de tratos diferenciales que concede el Estado a sectores y
agentes econmicos son las exenciones y deducciones tributarias a fa-
vor de ciertas actividades y empresas, o la nanciacin preferencial a
favor de determinados grupos, sectores o agentes econmicos.
5 Un ejemplo de falla en el mercado es el poder de mercado dominante
de algunos grupos econmicos.
- 30
De esta manera, el rentismo
6
desde una perspectiva esttica,
() es expresin de la lucha distributiva entre diferentes sectores
sociales por rentas ya existentes. Desde una perspectiva dinmica
sera, adems, expresin de los esfuerzos por generar articialmente
y por medio de la intervencin del Estado, estas fuentes de posibles
rentas (Iirzi, 2000:272). Esta concepcin del rentismo va
ms all de la mera bsqueda de rentas (rent-seeking) en su ca-
rcter de actividad legal y legtima, relativamente transparente,
abierta al pblico, con rentas dadas exgenamente. En este
ltimo sentido, el rent seeking se diferencia de la corrupcin,
la cual requiere del secreto y la no transparencia de las tran-
sacciones, de la existencia de barreras a la entrada a terceros
agentes, diferentes a los involucrados en la actividad corrupta y
con rentas generadas endgenamente.
En consecuencia, la corrupcin tender a crear zonas de
oportunidades, es decir, espacios no alcanzados por las normas
que son apropiados por algn actor con expectativas de obtener
benecios particulares a expensas de la organizacin (Iirzi,
2000). As, la conguracin del crculo perverso del rentismo
lleva a serias inequidades en la distribucin de ingresos entre
grupos sociales, pues las () ventajas sectoriales redundan en
detrimento de otros grupos de la poblacin que no poseen capaci-
dad organizativa (Iirzi, 2000:51).
6 Debe llamarse la atencin que, en este contexto, el rentismo no se re-
ere ni se limita al rent seeking, sino que se reere, en general, a una
prctica relativamente corriente que consiste en el aprovechamiento
del poder poltico, econmico y social por parte de grupos poderosos
(legales e ilegales) a travs de la interferencia de la actividad pblica
para el usufructo de intereses particulares egostas sin una adecuada
corresponsabilidad social ni una justa retribucin colectiva.
- 31
Segn esta perspectiva tradicional sobre el rentismo, a
menor intervencin reguladora del Estado en la economa y
a mayor privatizacin, ceteris paribus, menor corrupcin. Sin
embargo, como lo seala Oiivv. (1999), bajo esta ptica no
es posible explicar cmo desde el ajuste neoliberal de los noven-
ta la corrupcin sigue campeando en varios pases y an se ha
fortalecido en uno de los subproductos de dicho ajuste: las Demo-
cracias Delegativas (...) donde el poder se concentra en el Poder
Ejecutivo. A pesar de esta debilidad explicativa, el enfoque del
rentismo tiene la ventaja de contribuir al anlisis de los proce-
sos de corrupcin desde la misma generacin de las normas y
las polticas pblicas, y no slo desde la aplicacin de normas
y regulaciones ya formadas e instauradas. Esto es coherente
con la dinmica de la Captura del Estado y ms an con la
naturaleza de la Reconguracin Cooptada del Estado, como
se aprecia ms adelante.
La concepcin ms amplia del rentismo, que trasciende la
instancia econmica en la que se centra el enfoque tradicional
y que va ms all de la mera bsqueda de rentas econmicas,
comparte elementos bsicos con el enfoque conceptual sobre la
corrupcin institucionalizada y la corrupcin social. Bajo este
enfoque alternativo, el rentismo es entendido como () la
reproduccin de prcticas impuestas de facto por grupos poderosos
en usufructo de su privilegiada posicin en la estructura poltica
y econmica, para la satisfaccin egosta y excluyente de intereses
propios a costa de los intereses del resto de la poblacin y sin una
retribucin a la sociedad que guarde proporcin a los benecios
capturados para provecho propio (G..v, 1999).
- 32
De esta manera, siguiendo a G..v (1999)
7
, en lo econ-
mico el avance en el rentismo lleva a cuestionar, y hasta a que-
brantar, las bases mismas de un rgimen de mercado para que
las relaciones contractuales puedan desenvolverse transparente
y ecientemente con los menores costos de transaccin posibles.
Estas bases son la reciprocidad y la conanza entre agentes en el
mercado. As, ante la prdida de la conanza y reciprocidad, se
promueve un ambiente propicio para la reproduccin de prc-
ticas ilegales como la corrupcin al margen de la libre accin de
las fuerzas en un mercado competitivo.
Esto quiere decir que, contrario a los anlisis tradicionales
de corrupcin, sta no obedece nicamente a las posibilidades
de obtener benecios monetarios (o de poder poltico) por
fallas en el sistema de competencia o por ausencia de regu-
laciones efectivas, sino, de manera crucial, por insuciencia en
el costo moral con el que la sociedad penaliza y rechaza a las
acciones ilcitas-ilegales (Iizzoo, 1992).
En lo poltico, el rentismo es propicio para la reproduc-
cin del clientelismo al punto que, como lo seala S.vviii
(1998:28):
El clientelismo es la negacin de la institucionalizacin de sistemas,
no solamente polticos sino tambin sociales. () Descompone a la
sociedad y a los mercados en espacios intersticiales que fragmentan
a los partidos, las clases sociales y las pertenencias ideolgicas. (...).
Aun cuando se realiza a travs de aparatos sociales que han surgido
originariamente para mediar e identicar intereses en forma colectiva,
como los partidos (), el clientelismo descompone y fragmenta esta
posibilidad propia del sistema poltico.
7

El resto de este apartado est extrado de G..v (1999).
- 33
El clientelismo es una forma de conanza localizada es
decir, limitada que crea un espritu de faccin y una jerarqua
de legitimacin de los comportamientos y de las delidades.
Genera en los miembros de la clientela una accin oportunista-
excluyente frente a la cultura cvica al instaurar dobles delidades
y dobles moralidades, en donde prevalecera la que corresponde
a los intereses particulares de la clientela (S.vviii, 1998).
Cuando el mercado es regulado no por la eciencia sino
por mtodos ilegales, o al menos ilegtimos, para favorecer inte-
reses de grupos poderosos, las representaciones polticas tien-
den a fraccionarse en clanes clientelares bajo la direccin de
lderes. Esto impide o bloquea la posibilidad de una democracia
interna en el caso de los partidos polticos de masa e incluso de
otras formas de asociacin, propicindose as la fragmentacin
del sistema poltico.
Ante el avance del rentismo, con la consecuente repro-
duccin de fenmenos como el clientelismo en lo poltico y
ciertos comportamientos y prcticas ilegales o ilegtimas por
ejemplo, la corrupcin, se atenta contra la legitimidad e insti-
tucionalidad del Estado en su carcter de ente responsable del
bien comn y de la preservacin de la ley en derecho. En efecto,
la creciente prdida de conanza de los agentes en el merca-
do motiva una erosin de la credibilidad de la sociedad en la
preeminencia de la ley con su impacto perverso en la cultura
cvica, afectndose ciertos comportamientos ciudadanos y la
delidad al Estado con el fortalecimiento del oportunismo y el
instrumentalismo individualista. As, se produce una tendencia
a la parcelacin y debilitamiento del Estado para el provecho
propio de aquellos grupos poderosos con mayor capacidad
- 34
de injerencia poltico-econmica, para condicionar a su favor
la conduccin de asuntos pblicos como la poltica pblica, el
presupuesto estatal, y la composicin de la burocracia ocial,
entre otros.
Socionoma instrumental de la corrupcin
Este enfoque, introducido por Oiivv. (1999, 2002), parte de
una concepcin ms amplia de la corrupcin: la corrupcin social
que no se limita al mbito de lo tico individual. En este sentido,
en Oiivv. (1999) se entiende por corrupcin social la:
() Accin social ilcita o ilegtima encubierta y deliberada con
arreglo a intereses particulares, realizada va cualquier cuota de
poder en espacios normativos institucionalizados y estructurados,
afectando deberes de funcin, intereses colectivos y/o la moral social
(Oiivv. 1999).
As comprendida, la corrupcin social es principalmente
de carcter poltico, pero alcanza tambin otros mbitos de la
vida social donde hay poder normador de conductas y poder apli-
cador de normas de conducta. () rebasa los linderos de la ilicitud
para llegar en varios casos a la ilegitimidad normativa. As, la co-
rrupcin no slo es accin social ilcita (al margen de las normas).
Tambin puede ser de tipo ilegtimo cuando se norma subrepticia y
dolosamente en contra del consenso social para satisfacer intereses
particulares (Oiivv. 1999).
Esta aproximacin terica a la corrupcin tiene la ventaja
de permitir una compresin integral, no slo como el apro-
vechamiento de intereses pblicos estatales por intereses pri-
vados, sino de manera ms general como el aprovechamiento
- 35
particular de lo pblico y comunitario. As, la corrupcin no
slo afecta deberes de funcin e intereses colectivos sino tam-
bin la moral social. Desde esta concepcin, se puede avanzar
hacia una tipologa funcional genrica de la corrupcin y de la
Captura del Estado, que enriquece la visin tradicional sobre
modalidades operativas de corrupcin.
Adems, bajo esta concepcin es posible comprender
sistemas de corrupcin institucionalizada como los reprodu-
cidos en algunos pases en crisis. Suvz . (2001), por
ejemplo, habla de un sistema de corrupcin institucionaliza-
do para referirse a estructuras y procesos que con el tiempo se
instalaron en la sociedad como modalidades corrientes de lograr
de manera continua benecios particulares a expensas de un bien
pblico, institucional, organizacional o grupal. As, se establece
una moral de frontera que favorece la mayor permisividad
social todos lo hacen, lo que en la literatura sociolgica
es denominado como tcnica de neutralizacin (Govv. v
Bvs.n., 2001).
Como lo seala C.riv-Bvsso (1996), con el auge
de la corrupcin social y su institucionalizacin no slo se
agravan las implicaciones y efectos negativos sobre el siste-
ma social, sino que se amplan las instancias de afectacin (i)
morales, acerca del malestar que es producto de la apata; (ii)
polticas, acerca del cuestionamiento de la democracia parla-
mentaria y la avanzada del populismo o de la extrema derecha;
(iii) econmicas, acerca del despilfarro de los fondos pblicos y
el desarrollo de rentas parasitarias, costosas para las empresas
excluidas de las redes y para los contribuyentes; y (iv) sociales,
acerca de la desigualdad en el tratamiento de los actores.
- 36
El enfoque de la socionoma de la corrupcin resulta en-
riquecido con la perspectiva analtica de la corrupcin como
sistema normativo. En efecto, de acuerdo con la aproximacin
macro-analtica de los costos morales de la corrupcin, el com-
portamiento de los individuos tiende por lo general a ajustarse
a convenciones morales vigentes en la sociedad con la convic-
cin de que normalmente dichas convenciones son reconocidas
y compartidas por el pblico en general. Como lo sealan Dv-
ii. Ior. v V.ucci (2005:11):
(E)stas convenciones sern estables en la medida en que las
consecuencias sociales sean compatibles con las expectativas creadas
con ellas. De otra forma, si los resultados no corresponden a las
expectativas, la adaptacin (de expectativas) puede llevar a cambiar las
mismas convenciones. Si la aversin a la corrupcin es condicionada
por el comportamiento de los otros, la expectativa que la corrupcin
sea ampliamente practicada por otros se convierte en auto-cumplible;
no slo como un clculo racional, sino tambin porque las barreras
morales son debilitadas como consecuencia de un proceso de
autolegitimacin.
En sentido anlogo al rentismo estructural, una progresiva
suplantacin del sistema ocial de valores y convenciones socia-
les se produce en la medida en que intereses particulares llegan a
prevalecer sobre el inters pblico. Esto se traduce en una dismi-
nucin del costo moral de la corrupcin y la ilegalidad o, incluso
en casos extremos, puede traducirse en benecio moral.
En esta perspectiva, segn Dvii. Ior. v V.ucci
(2005:16):
Mientras ms slidas, duraderas e institucionalizadas sean las
estructuras de gobernanza que garantizan las normas de orden
- 37
privado que regulan los arreglos corruptos, menores sern los costos
morales de la corrupcin. Dos mecanismos distintivos tienden a
morigerar los costos morales de la corrupcin: (a) un debilitamiento
generalizado del sentido de estado, de las virtudes cvicas y del espritu
pblico en la sociedad, debido a la imperancia de normas de conducta
que promueven o justican la corrupcin; (b) un proceso de seleccin
adversa que inducen la salida de individuos con alta resistencia moral
frente a la corrupcin de diversas rbitas del sistema econmico,
poltico y administrativo para favorecer la inclusin de individuos
menos honestos.
Una reexin sobre el concepto
tradicional de Captura del Estado
Siguiendo a Govv. v Bvs.n. (2001):
Iviix., Jovs v K.urx. (2000) dan un importante paso
al estudiar empricamente el concepto de captura del Estado (state
capture), rerindose a la accin de empresas que mediante pagos
ilcitos a los ociales moldean las reglas bsicas de juego segn su
benecio. Esto signica un planteamiento diferente del sentido usual
que se da a la corrupcin entre el sector privado y pblico, pues toma
como momento originante al sector privado que coopta al pblico.
Sin embargo, el enfoque tiene serias limitaciones. La pri-
mera, es que no diferencia entre el carcter econmico de la
captura a travs del soborno, y aquella realizada con el ejercicio
del poder de inuencia del actor captor mediante otro proce-
dimiento de ndole poltico o incluso de la intimidacin. La
segunda limitacin es que no considera otros tipos de actores
captores ni otros mbitos de captura diferentes al econmico;
no diferencia, por ejemplo, entre tipos de entornos. Ior este
motivo, uno de los objetivos de la aproximacin analtica aqu
- 38
propuesta es ilustrar cmo podra avanzarse en la complejiza-
cin del concepto tradicional, incorporando tal tipo de elemen-
tos en el anlisis.
- 39
C.viruio a.
Caractersticas de la
Captura del Estado
Condiciones de entorno asociadas a la
Captura del Estado: el caso de los pases
en transicin al rgimen de mercado
En el ao 2000, el B.co Muni.i present reportes rela-
cionados con la situacin de Captura del Estado en 23 pases
de Europa oriental. Teniendo en cuenta el tipo de institucin
capturada, las siguientes son las situaciones de captura consi-
deradas por Iviix. . (2000c): (i) captura legislativa,
denida como la compra de decisiones parlamentarias; (ii)
captura del Banco Central, denida como la manipulacin del
uso de fondos estatales y la manipulacin de las decisiones e
intervenciones econmicas; (iii) captura legal, denida como
la compra de las decisiones de las altas cortes legales; y (iv)
nanciamiento no transparente de partidos polticos por parte
de agentes privados con el propsito de favorecer los intereses
de los grupos nanciadores.
- 40
Estas son distintas dimensiones de la Captura del Estado
que se presentan en diferentes pases y que se han buscado me-
dir mediante indicadores. En la medicin de T.sv.vci.
Irv.cio.i (2004), por ejemplo, se encontr que Azerbai-
yn era el pas con mayor nivel de captura legislativa y captura
legal, que Kyrguizstn era el pas con mayor nivel de captura del
Banco Central, y que Bulgaria y Moldavia eran pases con los
mayores e idnticos niveles de nanciamiento no transparente
a partidos polticos.
Ior su parte, la medicin adelantada por Iviix.
. (2000c) se desarroll mediante un cuestionario compuesto
de dos partes. La primera, se relacion con la cobertura y al-
cance de las operaciones de las rmas. La segunda, se relacion
con las caractersticas generales y particulares del entorno de
las rmas. Con esto, se intent determinar las dimensiones
macro y micro que caracterizan la operacin de las rmas en
los pases en transicin. As, las macrodimensiones se reeren
a las garantas institucionales y a la seguridad que proveen las
polticas pblicas. Especcamente, al indagar por las macrodi-
mensiones, Iviix. . (2000c) preguntaron a las rmas
de los pases investigados
8
, acerca de la capacidad del sistema
legal para proteger los derechos de propiedad y la existencia de
transparencia en la formulacin de polticas pblicas. De otro
lado, al indagar por el micronivel de la Captura del Estado, se
pregunt por la calidad de la relacin entre las rmas y el Es-
8 En la investigacin de Iviix. vr .i. (2000c), se midi la CdE en
los siguientes pases: Armenia, Azerbaiyn, Belars, Bulgaria, Croacia,
Repblica Checa, Estonia, Georgia, Iungra, Kazajstn, Kyrguizstn,
Lituania, Moldavia, Iolonia, Rumania, La Federacin Rusa, La Rep-
blica Eslovaca, Eslovenia, Ucrania y Uzbekistn.
- 41
Captura del Estado 2.
tado, es decir, los mecanismos, procedimientos y metodologas
usados por las rmas para inuir, de manera legtima e ilegti-
ma, en las decisiones del Estado. Iara ello, el cuestionario se
concentr en indagar sobre la frecuencia del soborno, la natu-
raleza de los receptores de soborno y los benecios especcos
que resultan de ste.
Iara cada tipo de captura, el Banco Mundial deni un n-
dice de medicin de su ocurrencia e intensidad. A partir de los
ndices de medicin elaborados por Iviix. . (2000c),
se construy un ndice compuesto de Captura del Estado que
seal a Azerbaiyn, Moldavia y Ucrania como los pases en
los que las rmas registraron las mayores niveles de prcticas
de captura, por lo que son clasicados como los ms afectados
por la Captura del Estado (Iviix. ., 2000c:24). A
su turno, Azerbaiyn report el mayor nivel de prcticas de
patronaje, denido como la presencia de empleados ociales
en posiciones privilegiadas en el Estado, que garantizan em-
pleo a amigos y a familiares (Iviix. ., 2000c:24).
Azerbaiyn tambin report el mayor nivel de prcticas de
corrupcin a pequea escala, denida como el pago de sobor-
nos a empleados ociales para evitar el pago de impuestos y
regulaciones (Iviix. ., 2000c:25). En general, en el
anlisis de Iviix. . (2000c) se tienen en cuenta al-
gunos mecanismos de clientelismo y de interferencia poltica
utilizados por las rmas para manipular el contenido de las
leyes, decretos, reglas y regulaciones; sin embargo, se indaga
fundamentalmente en el soborno como principal mecanismo
de captura, circunscribindose as, nicamente, a la dimensin
econmica de la Captura del Estado.
- 42
A diferencia del B.co Muni.i (2000), que con su
encuesta busc estimar el nivel de Captura del Estado, otros
estudios de caso se han concentrado en indagar sobre y no en
medir el direccionamiento que instituciones del Estado le han
dado a leyes y regulaciones, probablemente, como resultado de
inuencia privada. En Colombia, en el estudio Riesgos de Inci-
dencia indebida de intereses particulares en la formacin de leyes
(T.sv.vci. vo Coioxni., 2005), se adelant esta
indagacin para tres procesos legislativos.
A su vez, Iviix. v K.urrx. (2001) entrevistaron
empresarios de 22 pases en transicin. En cada pas se cont
con una muestra de entre 125 y 150 gerentes y propietarios
de empresas privadas. En este caso, la medicin de la Captura
del Estado se adelant con la construccin de dos ndices. El
primero, se construy con base en la cantidad de empresas que
se declararon afectadas directamente por pagos extraociales a
funcionarios pblicos para inuir en una o ms de las siguientes
instituciones: (i) poder ejecutivo, (ii) tribunales penales, (v) tri-
bunales civiles, (vi) banco central y (vii) partidos polticos (Iv-
iix. v K.urrx., 2001:32). A partir de la participacin
media de las empresas que se declararon afectadas, se formul
un segundo ndice para diferenciar entre pases con alto y bajo
nivel de Captura del Estado.
Dos grupos de pases registraron bajo nivel de captura: los
pases cuyos avances de reforma hacia un rgimen de mercado
han sido mnimos y los pases con fuertes avances reformistas.
En el primer caso, la casi absoluta concentracin del mercado en
torno al Estado y, por lo tanto, la mnima participacin de gru-
pos privados, disminuye el riesgo a los intentos de Captura del
- 43
Estado porque, bsicamente, no hay qu Capturar. Ior ejemplo,
pases como Belars y Uzbekistn tienen sectores econmicos
privados muy pequeos y dbiles, cuyos intereses y posibilidades
por capturar el Estado son mnimos. En el segundo caso, se en-
cuentran pases que, tras iniciar la transicin hacia la economa
de mercado, rompieron rotundamente con los parmetros institu-
cionales previos y, por lo tanto, adelantaron profundas reformas
para garantizar la privatizacin y la liberalizacin el mercado.
De los pases con sustanciales cambios reformistas, se resalta la
rendicin de cuentas y el estmulo de la competencia econmica
y poltica, como dos de sus principales caractersticas.
Dado que bajo este enfoque la Captura del Estado requiere,
por denicin, una concentracin de poder econmico en unos
determinados agentes o grupos con capacidad de intervenir y
mediar por sus propios intereses durante la formulacin y/o
aplicacin de leyes y regulaciones, puede preverse que diferen-
cias en la estructura econmica de los pases tienen efectos en
los riesgos de captura. Iartiendo de este supuesto, se ha encon-
trado que pases con altos niveles de concentracin de la riqueza
se encuentran en alto riesgo de que grupos poderosos de inters
inviertan parte de sus recursos en acceder y controlar posiciones
favorables (Voin B., 2000) durante las etapas previas en
el diseo y/o posteriormente en la aplicacin de la regulacin.
De igual manera, pases con precario desarrollo institucional, o
con fallas protuberantes como Estado de Derecho, y con gran
riqueza natural o con posibilidades de servir de trnsito para
la movilizacin de recursos nancieros, de proveniencia lcita
o especialmente ilcita, tambin son susceptibles de presentar
altos niveles de Captura de Estado.
- 44
La ruptura con los esquemas de concentracin econmi-
ca en torno al Estado, vigentes en el rgimen comunista, ha
sido indispensable en el caso de pases en transicin hacia un
rgimen de mercado para reducir la reproduccin de Captura
del Estado. Adems, aquellos pases que han adelantado un
proceso gradual de transicin hacia el mercado, manteniendo
parte de las antiguas prcticas institucionales centralizadas en
el Estado, han presentado mayores niveles de Captura del Esta-
do. As, los pases con altos niveles de captura han sido aquellos
que han adelantado reformas econmicas y polticas parciales.
Estos pases, aunque han iniciado procesos de reforma, no han
implantado efectivamente medidas complementarias para la
consolidacin de mercados (Iviix. v K.urrx., 2001).
Las consecuencias negativas de las reformas parciales para
disminuir la concentracin del poder econmico y poltico, en
los pases que han abandonado el comunismo, ya haban sido
previstas por Iviix. (1998). En este orden de ideas, resulta
comprensible que para mediados de la dcada de los noventa,
Iolonia, un pas que comparti muchas condiciones iniciales de
la mayora de pases en transicin, fuera uno de los casos ms
exitosos de crecimiento econmico de la regin como resultado
del fortalecimiento de su sector privado y de la implantacin
de medidas de ruptura con el rgimen econmico y poltico del
comunismo ( Jonso v Lovvx., 1995).
Crculo vicioso entre grupos captores del sector
privado y parcelas capturadas del sector pblico
En la Captura del Estado, determinadas empresas y grupos
econmicos intereren en la distribucin de la riqueza, por
- 45
lo que esta prctica pasa de ser una manifestacin de proble-
mas operativos y de gestin en la administracin pblica, a
ser causa de la profundizacin de fallas en los mercados y en
la administracin pblica, y de la reproduccin de problemas
sociales (K.urrx. v Iviix., 2001). La efectividad de
las reformas administrativas, polticas y econmicas en sistemas
de mercado parece depender del grado de Captura del Estado
(Iviix. v Scn.vx., 2000), pues se ha encontrado
que la implementacin de las polticas y reformas han sido ms
efectiva en aquellos pases con bajos niveles de captura (Iic-
Ncon v Cnvi-Isic, 2002). De esta manera, se congura
un crculo vicioso entre, por una parte, una incorrecta implan-
tacin de polticas pblicas y, por otra parte, unos altos niveles
de Captura del Estado.
As, en las situaciones de captura, el Estado queda sujeto
a un crculo vicioso en el que las reformas de las polticas e ins-
tituciones, necesarias para mejorar la gestin de gobierno, se ven
obstaculizadas por una colusin entre empresas poderosas y funcio-
narios pblicos o lderes polticos que cosechan enormes ganancias
privadas si se mantiene la administracin deciente (K.urr-
x. v Iviix., 2001:32). Segn Iic-Ncon v Cnvi-
Isic (2002), el crculo vicioso en el que quedan atrapados
el sector empresarial y la administracin pblica, se extiende al
desarrollo de transacciones inecientes e, incluso, a una cierta
descapitalizacin del Estado. De esta manera, se puede llegar
a una situacin insostenible en que la Captura del Estado, casi
siempre acompaada de corrupcin administrativa, genera cada
vez ms obstculos para el crecimiento y el progreso econmico
(Iic-Ncon v Cnvi-Isic, 2002). Tal es el caso de Rusia
- 46
y Ucrania, que al comienzo de la transicin atrajeron inversin
extranjera, que luego fue desestimulada como resultado de la
Captura del Estado por parte de grandes rmas con poder
dominante en el mercado y de la corrupcin administrativa
(Kiow, 1999).
Las empresas captoras registran importantes ganancias
por concepto de garantas concedidas en calidad de contra-
partida por parte de los Estados con altos niveles de Captura.
As, las deciencias tpicas de estos Estados, en trminos de
su relativa incapacidad o falta de compromiso para proveer
garantas de seguridad de los derechos de propiedad, resultan
contradictoriamente contrarrestadas por la provisin de una
ecaz proteccin individualizada de los derechos de propiedad
de aquellos intereses empresariales y polticos captores del Es-
tado. Esta proteccin individualizada es una expresin evidente
de la Captura del Estado.
En este contexto, se ha encontrado que las probabilidades
de proteccin de los derechos de propiedad aumentan en al
menos cinco veces para las empresas captoras, cuando se com-
para con la proteccin de la que gozan las empresas no captoras
en pases con altos niveles de Captura del Estado (Iviix. v
K.urrx., 2001). Tambin se ha observado que la presen-
cia de prcticas para capturar el Estado debilita, en trminos
generales, la seguridad de los derechos de propiedad para las
empresas que no participan de estas prcticas (Iviix.,
Jovs v K.urx., 2000). Esto refuerza el crculo vicioso
mencionado, pues las prcticas de captura se adelantan para
mejorar las garantas individuales a la propiedad, pero a la vez
debilitan la capacidad y la decisin del Estado para proveer es-
- 47
tas garantas de manera generalizada en el sistema. En efecto, la
debilidad en la capacidad del Estado para garantizar derechos
de propiedad e implantar medidas de liberalizacin de mer-
cados y privatizacin, as como la incapacidad de la sociedad
civil para adelantar control social, son caractersticas asociadas
a altos niveles de Captura del Estado (Iviix., Jovs, v
K.urx., 2000b).
Las implicaciones de la Captura del Estado se reejan en
los resultados econmicos de las empresas y en la economa
en general. De esta manera, se ha encontrado que en pases
con altos niveles de Captura del Estado, las empresas capto-
ras registran crecimientos superiores -hasta en el doble- a los
crecimientos de las dems empresas. No obstante, el costo
econmico de la Captura del Estado es tambin elevado para
las empresas captoras pues, aunque registran ventajas en creci-
miento individual, el crecimiento agregado del sector en el que
participan resulta inferior -incluso hasta en la mitad- que el
registrado en economas con bajos niveles de Captura del Es-
tado (Iviix. v K.urrx., 2001). Ior su parte, Siio
. (2005) muestra evidencia de que en Rusia la legislacin
en el nivel descentralizado est fuertemente manipulada por
grupos de inters con inuencia multi-regional. Los efectos
negativos de la inuencia de las rmas captoras son mayores
sobre aquellas rmas que no cuentan con conexiones polticas
(Siio ., 2005).
Iay evidencia de que Estados descentralizados con de-
mocracias dbiles conguran un entorno ms propicio para la
captura de las autoridades en el nivel local (Y.ovivv v 7nu-
.vs.v., 2006). Especcamente, se ha encontrado evidencia
- 48
de que grupos con intereses multi-regionales cuentan con alta
capacidad de Captura el Estado en pases descentralizados
(Y.ovivv v 7nu.vs.v., 2006). Esto quiere decir que
los grados de Captura del Estado en el nivel descentralizado
son ms altos cuando hay grupos econmicos con inuencia
en distintas regiones de un mismo pas. Segn Y.ovivv v
7nu.vs.v. (2006), esta situacin se acenta cuando no
hay sistemas claros de rendicin de cuentas en el nivel local. Al
parecer, estas mismas conclusiones se pueden aplicar al caso de
empresas transnacionales. Ahora bien, en general, el proceso y
los efectos de prcticas ilegtimas de lobby son diferentes si son
ejecutadas por un grupo captor cuyos intereses y actividades se
restringen a una sola regin, o si dichos intereses y actividades
se expanden a varias regiones en un mismo pas.
- 49
C.viruio ,.
Reconsideracin del enfoque
tradicional de la Captura del Estado:
mbitos para enriquecer el concepto
Como se mostr en el anterior captulo, la mayora de estudios
empricos y tericos sobre Captura del Estado se reeren a las
empresas como los principales agentes interesados en inuir en
la formulacin de leyes, regulaciones y polticas de un pas. Las
mediciones del fenmeno, adelantadas en 2000 y en 2001, se
centraron en las prcticas usadas por las empresas para inuir
en las decisiones legislativas y regulatorias de los pases en tran-
sicin hacia el rgimen de mercado. Dado que los principales
actores captores considerados son las empresas, entonces los
intereses usualmente analizados son los econmicos. De all ha
surgido la idea de que se trata de un mecanismo para incidir ex-
clusivamente en la formulacin de leyes y medidas que favore-
cen los intereses de las empresas captoras en trminos laborales,
comerciales
9
, ambientales y scales, en detrimento del bienestar
social y sin prestar atencin al inters colectivo.
9 Ior ejemplo, proteccionistas con respecto a la imposicin de obstcu-
los para la entrada de nuevas empresas.
- 50
En este orden de ideas, usualmente se reconoce que el
principal mecanismo utilizado por las empresas captoras es
el soborno nacional y transnacional. Mediante el soborno, las
empresas acceden a favores por parte de servidores pblicos
que se encuentran en posiciones privilegiadas en trminos de
formulacin, interpretacin y aplicacin de leyes y regulacio-
nes. Ior este motivo, usualmente en los anlisis tradicionales se
hace referencia especca a las ramas legislativa y ejecutiva del
poder pblico. Aunque, como se seal, tambin se considera la
inuencia en las decisiones de las Altas Cortes como una forma
de Captura del Estado, por lo general los estudios empricos y
conceptuales no la tratan en detalle. Como se ver ms adelan-
te, los sobornos para inuir en algunas decisiones de las Altas
Cortes son un escenario que agrava las consecuencias del hecho
dado que, en buen nmero de casos, dichas decisiones tienen
repercusiones jurisprudenciales y, por lo tanto, sus consecuen-
cias son de carcter permanente.
En general, el esquema tradicional de Captura del Esta-
do se reere a un actor que utiliza el soborno para capturar o
dominar parcelas del Estado, de manera que ciertas decisiones
estatales puedan favorecer sus intereses particulares a costa del
bienestar colectivo. Con respecto a este esquema tradicional,
a continuacin se plantean algunos interrogantes acerca del
quin, el cmo, el para qu y, por ltimo, el qu estratgico y
de la Captura del Estado.
Ior una parte, la gama de actores captores se ampla drs-
ticamente si se considera que, en muchos pases, hay grupos
ilegales e ilegtimos interesados en inuir en la legislacin, la
regulacin y la normatividad de actividades de diversa ndole.
- 51
3.
As mismo, se diversican las prcticas empleadas para con-
gurar un escenario de Captura del Estado. En este caso, el so-
borno nacional y transnacional no ser el nico procedimiento
utilizado por los grupos legales e ilegales, legtimos e ilegtimos,
para inuir en las decisiones legislativas y en los procesos admi-
nistrativos y regulatorios de los pases. En concordancia con la
diversicacin de procedimientos utilizados, tambin se ampla
la gama de objetivos perseguidos por los agentes captores.
La Figura 1 ilustra el esquema tradicional de la Captura
del Estado. Las cajas comprenden los elementos ms impor-
tantes del proceso de captura, a saber: actores, procedimientos
y objetivos. A continuacin se examinar cada uno de estos
elementos.
Figura 1.
El esquema tradicional de la Captura del Estado
- 52
Quin y para qu se quiere
Capturar el Estado.
El primer mbito que permite complejizar y ampliar el con-
cepto y los alcances conceptual y emprico de la Captura del
Estado, consiste en indagar si los nicos agentes interesados en
ella son, como se seala en la literatura tradicional, las empresas
o los grupos econmicos legales. La captura nicamente por
parte de grupos econmicos legales, puede esperarse en Esta-
dos de Derecho que ya se han consolidado, en los cuales hay
aceptacin social y acatamiento de los fundamentos, las reglas y
las normas rectoras del rgimen democrtico. En este escenario
de aceptacin consolidada de las reglas, no hay inters de su-
plantacin del sistema para imponer unas normas, conductas y
procedimientos alternativos, ni menos an un modelo estatal,
social o econmico alternativo, que les puedan servir a intereses
egostas en detrimento del inters colectivo.
Iuede pensarse que en cualquier Estado de Derecho con-
solidado, los nicos actores interesados en capturar parcelas
del mismo, para su propio benecio, son determinados grupos
econmicos en el campo de la normatividad y la regulacin de
la actividad econmica, as como algunos actores polticos en el
campo de la burocracia ocial y de la contratacin pblica. En
este caso, al menos en principio, no habra actores decisorios
al interior de cada Estado, interesados en suplantar el rgimen
consolidado. Sin embargo, cuando no se ha perfeccionado la
separacin de poderes, no se ha garantizado el imperio de la ley,
ni se ha concentrado el monopolio de la fuerza y de las nanzas
pblicas, entonces el Estado es un actor adicional que tambin
- 53
3.
participa en la disputa con grupos decisivos (Eii.s 1989), por
el dominio del aparato estatal: los rganos de poder pblico, la
fuerza pblica y las nanzas pblicas.
En el proceso de consolidacin del Estado de Derecho po-
drn surgir diversos actores, algunas veces incluso tanto o ms
fuertes que el mismo Estado en el nivel central o especialmente
en los niveles territoriales y locales, interesados en suplantarlo
y dominar el aparato estatal en instancias decisivas para lograr
los intereses particulares de los actores captores y no necesa-
riamente para el bienestar colectivo. Algunos de estos actores
pueden ser maas, carteles ilegales, organizaciones criminales,
grupos antisubversivos y grupos subversivos, entre otros. Inclu-
so, como se ver ms adelante, estos grupos pueden trabajar de
manera articulada con grupos legales como partidos polticos,
empresarios, la academia, crculos de opinin o los medios de
comunicacin. Llama la atencin que este tipo de captores son
generalmente omitidos de los anlisis tradicionales de la Cap-
tura del Estado. Esta omisin es importante, sobre todo, si se
tiene en cuenta que la Captura del Estado aparece y es tpica de
Estados que an no han logrado consolidarse como Estados de
Derecho, como es el caso de algunos pases de Europa oriental
que se encuentran en transicin a la democracia y al sistema de
mercado. As, los pases en transicin se caracterizan por una
notable presencia de organizaciones delictivas que aumenta-
ron sus operaciones como resultado de la fragmentacin de la
Unin Sovitica, la disolucin del sistema comunista, la crisis
del Estado, la privatizacin y el posterior desmantelamiento
institucional. De esta manera, se tiene noticias de una impor-
tante tradicin maosa en Europa oriental, incluso antes de la
cada de la Unin Sovitica (K.i.r.inis, 2004).
- 54
De igual manera, se seala que aquellos pases con buena
calidad de libertades civiles registran una reduccin del nivel de
CdE (Iviix. v K.urrx., 2001). Sin embargo, segn
Oxviv.cnuc (2001), esta correlacin ha sido poco explo-
rada y se requiere mayor trabajo conceptual y emprico para
identicar relaciones de causalidad o asociacin.
Colombia, un Estado de Derecho en proceso de consolida-
cin, es un caso tpico en el que la Captura del Estado no es exclu-
siva de empresas y grupos econmicos legales, pues se tiene noti-
cia, desde hace varias dcadas, del inters de grupos ilegales por
inuir en las decisiones pblicas, en distintos mbitos de la ac-
cin estatal y niveles de la administracin pblica. Sin embargo,
la mayor parte de los estudios sobre corrupcin y encuestas sobre
Captura del Estado en Colombia desde comienzos de la presente
dcada han omitido la participacin de actores ilegales
10
.
Resulta inadecuado hacer caso omiso de la inuencia de
todos los actores interesados en participar y congurar esce-
narios de corrupcin administrativa y de Captura del Estado,
sobre todo en Colombia. Ior una parte, desde Iablo Escobar
se tiene noticia de intereses maosos por inuir en las decisio-
nes legislativas, judiciales y regulativas del Estado colombiano
con miras a buscar su legitimacin, el lavado de sus capitales
provenientes de actividades ilcitas e incluso su incursin en la
arena poltica a travs del proceso electoral. De igual manera,
la guerrilla y los paramilitares, frecuentemente asociados con
10 Ior ejemplo: la Encuesta Corrupcin desempeo institucional y go-
bernabilidad en Colombia (Vicvvvsinvci. nv i. Rvvuniic. nv
Coioxni. v B.co Muni.i, 2002); las encuestas Irobidad I, II,
III y IV de Corvcx..s v Mis.s (2005).
- 55
3.
grupos maosos, tambin han participado en dinmicas de
coercin para manipular o impedir la formulacin e implemen-
tacin de decisiones administrativas, judiciales y regulativas, as
como para posicionar chas claves en la burocracia ocial a tra-
vs de prcticas clientelistas y apropiarse de recursos pblicos
en los distintos niveles de la administracin pblica.
Ahora bien, a medida que se ampla la gama de agentes
captores, tambin se diversica la gama de agentes e institucio-
nes capturados. Ior este motivo, aunque usualmente se habla
de la captura de alguna o varias ramas del poder pblico, tanto
a nivel central como territorial y local, debe considerarse ade-
ms la posibilidad de captura de las decisiones de organismos
de control, scalizacin e investigacin como la Irocuradura
General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la
Fiscala General de la Nacin o las superintendencias.
Mediante cules procedimientos y en qu
instancias se busca Capturar el Estado.
El segundo mbito consiste en indagar acerca de los distintos
procedimientos utilizados para capturar el Estado. Usualmente
se analiza el soborno o el cohecho como procedimiento tpico
para congurar escenarios de corrupcin administrativa y de
Captura del Estado; no obstante, un rasgo distintivo de una
Captura del Estado ms compleja se da cuando en la captura no
media el pago de soborno sino el uso de la posicin aventajada
de poder del captor en la estructura econmica, poltica o social.
En casos extremos de algunos pases, grupos y organizaciones
criminales poderosas acuden a la intimidacin y a acciones vio-
lentas para inuir en decisiones de funcionarios pblicos.
- 56
La profundizacin y complejizacin del proceso de cap-
tura va acompaada no slo de la diversicacin de actores
captores y de agentes e instituciones capturados, sino adems
de la diversicacin de tipos de instrumentos de captura. As,
a medida que se avanza hacia la institucionalizacin de la co-
rrupcin social, surgen actores con muy diversas funciones e
interrelaciones. Como lo seala Suvz . (2001):
Los que proveen proteccin e impunidad, generalmente vinculados
al sistema judicial, poltico y policial. Los operadores de la corrupcin
(negociadores y recaudadores). Son los encargados en inducir el
comportamiento transgresor favorable a los intereses de los actores
focales del sistema. Los que producen formas de amedrentamiento a
travs de la violencia organizada de tipo maoso. Los que favorecen
la neutralizacin cultural mediante diversas tcnicas, entre ellas, la
difamacin pblica que asume diferentes modalidades intimidatorias
a la fama, buen nombre, estabilidad laboral, entre otros aspectos de la
vida de los probables denunciantes. Los encargados de lavar dinero y
convertir en legtimos los bienes provenientes de la corrupcin. Estos
actores se encuentran vinculados de manera directa o indirecta y
utilizan desde las formas ms sutiles a las ms visibles.
El caso de la maa italiana es un ejemplo de inuencia
coercitiva y violenta en la formulacin y aplicacin de leyes (Lo-
D.ro, 2000).
11
Como ya se seal, en Colombia se cuenta con
11 Existe gran similitud entre el proceso italiano y el proceso colombiano.
Como se ver ms adelante, la maa del narcotrco en Colombia, ha
sido el principal motor de este proceso, en sus distintas fases, a travs
de: (i) Control del territorio, (ii) penetracin en la sociedad civil, (iii)
relaciones estables con polticos de prestigio y (iv) rgimen de terror.
Tambin se ha utilizado la intimidacin a la rama judicial. En pocas
palabras, parodiando la tradicional expresin marxista, en Colombia
la maa ha utilizado a cabalidad todas las formas de lucha. La impor-
tancia de la maa colombiana en el proceso de la Captura del Estado,
- 57
3.
registro abundante en torno al uso de la presin violenta como
sustituto o complemento del soborno desde la poca del capo
de la droga Iablo Escobar. Complementariamente, y en cre-
ciente conexin con las maas narcotracantes, tambin se ha
padecido el uso permanente de la intimidacin y accin violen-
ta por parte de grupos subversivos y paramilitares en usufructo
de su poder territorial y bajo sus propsitos de acumular poder
poltico, econmico y social.
Especcamente se habla del poder territorial porque en
los Estados descentralizados, especialmente en el caso de pases
en desarrollo, es comn que el nivel administrativo ms dbil en
trminos institucionales sea el territorial; por este motivo, es l-
gico que las estrategias de consolidacin de grupos paralegales o
ilegales comiencen en el nivel territorial
12
, como ha ocurrido en
el caso de Colombia. Aunque el primer esfuerzo de descentrali-
zacin en Colombia comenz en 1986, cuando se denieron las
responsabilidades iniciales en las entidades territoriales y se re-
estructur la Administracin Iblica, la ejecucin de dichas res-
ponsabilidades, en muchos casos, qued sometida a la expedicin
de reglamentos, normas y decretos posteriores que, en algunos
casos, no se perfeccionaron o no se implantaron en su integridad
ser ampliada en el captulo cuarto. Sobre la maa italiana, consultar
Cx.. nv L.n. v Mo.niro (2005) y G.xnvrr. (1996).
12 Al respecto, Ginso (2006) analiza procedimientos de consolidacin
de grupos de inters en el nivel territorial bajo un escenario de de-
mocracia en el nivel nacional. De igual manera, ODovii (2001)
seala que en Amrica Latina es comn encontrar que la aplicacin
de justicia en el nivel territorial - pero no necesariamente alejado en
trminos geogrcos-, muchas veces se limita a edicios y de funcio-
narios pagados por los presupuestos pblicos, sin que su aplicacin
sea real o efectiva para toda la poblacin.
- 58
(Gozivz 2001). Ior ello, el proceso de descentralizacin en
Colombia dej vacos y espacios que reprodujeron una clara de-
bilidad institucional de algunos entes territoriales. As, aunque
el Estado colombiano ha adoptado distintas medidas para for-
talecer los entes territoriales
13
, la descentralizacin ha observado
graves falencias debido a que, de manera incorrecta en muchos
casos, se supuso desde el comienzo que los gobiernos locales po-
dan asumir funciones administrativas que nunca haban ejecu-
tado
14
. Esta situacin es particularmente problemtica si se tiene
en cuenta que algunos municipios y departamentos en Colombia
se han enfrentado a la administracin de elevados presupuestos
provenientes de diversas fuentes como el pago de regalas
15
.
13 Durante la dcada de los noventa, algunos procesos adelantados por el
Estado colombiano fueron: (i) reacomodamiento del aparato estatal,
orientado a la especializacin de las tareas y armonizacin de tareas
entre niveles locales; (ii) reformas sectoriales para consolidar la des-
centralizacin en educacin, salud y servicios pblicos domiciliarios; y
(iii) estrategias globales para garantizar la asistencia tcnica, adminis-
trativa y nanciera de los gobiernos locales (Gozivz, 2001:9).
14 Con el n de enfrentar la baja capacidad tcnica con que contaban los
gobiernos locales a nales de la dcada de los ochenta y comienzos de
la dcada de los noventa, se contara en adelante con recursos especiales
derivados de la transferencia del IVA- a travs de la ESAP para forta-
lecer la capacitacin y capacidad institucional de los municipios y distri-
tos (Gozivz, 2001:7). No obstante, la ESAP que jugara un papel
muy importante en adelante para implementar sobre todo programas de
capacitacin, asesora y formacin en temas locales, resultara insucien-
te para abordar los problemas de capacidad de gestin local (Gozivz,
2001:7). Al parecer, desde sus comienzos, el proceso de descentraliza-
cin en Colombia ha fallado en garantizar la capacidad tcnica de al-
gunos entes territoriales.
15 En el caso del departamento de Casanare, por ejemplo, se registr un
aumento progresivo de las regalas petroleras entre 1996 y 2002, que
slo disminuy levemente en 2003, y que se ha incrementado recien-
temente ante el auge del precio mundial del petrleo.
- 59
3.
De esta manera, la accin de grupos ilegales en el nivel
descentralizado ha estado orientada, en primera instancia, a
capturar al Estado y, posteriormente, a participar directamen-
te en una Reconguracin Cooptada del Estado en el nivel
regional y local, a la luz de sus propios intereses, a espaldas de
una decisin colectiva y en contra del bienestar general. Aun-
que la denicin de Reconguracin Cooptada del Estado
se ir elaborando con el desarrollo de la argumentacin del
presente libro, por ahora basta reconocer que esta nocin se
reere al proceso en el que un grupo intenta inltrar, penetrar
y usufructuar parcelas del Estado para luego recongurarlo
con el n de responder y servir a sus propios intereses. Ior
este motivo, es importante comprender el papel que puede
desempear la violencia y la coercin, de manera adicional o
complementaria al soborno, en la conguracin de distintos
escenarios de Captura del Estado. Debe llamarse la atencin
en que en sus etapas ms avanzadas, la Captura del Estado
desemboca en la Reconguracin Cooptada del Estado en-
tendida como un proceso sociopoltico ms complejo que
trasciende el concepto de captura que se usualmente se ha
reconocido y analizado.
Qu relacin existe entre procedimientos
e instancias de Captura y el nivel de
exposicin penal o de costo moral?
Los distintos procedimientos e instancias para capturar el Es-
tado pueden analizarse a la luz de la exposicin penal es decir,
la exposicin del agente a ser detectado, investigado, juzgado y
sancionado y/o del costo moral. Un primer elemento bsico
- 60
que aumenta drsticamente el nivel de exposicin penal es in-
currir en un acto que est claramente tipicado por la ley. Esta
aclaracin es necesaria porque se puede cometer un acto que
es socialmente reprochable, pero que no representa una infrac-
cin penal. Cuando esto sucede, se trata de un acto ilegtimo
socialmente pero no judicialmente ilcito o ilegal, por lo cual la
exposicin penal es mucho menor que si se incurre en un de-
lito. No obstante, por lo general, las infracciones sociales estn
relacionadas directa o indirectamente con infracciones penales,
de manera que casi siempre es posible hallar algn nivel de ex-
posicin penal indirecta, incluso cuando la infraccin no est
taxativamente tipicada en el cdigo penal.
Un segundo elemento que aumenta la exposicin penal es
cometer un delito cuya sancin penal es alta, en razn a que
el sistema de justicia ha asignado prioridad a su deteccin,
investigacin y juzgamiento. Usualmente, aquellos delitos que
implican atentar contra la vida son prioritarios para la mayo-
ra de sistemas de justicia a nivel nacional e internacional; por
este motivo, congurar un escenario de Captura del Estado
mediante amenazas o atentados contra la integridad fsica de
las personas, ceteris paribus, al menos en principio, habra de
aumentar drsticamente el nivel de exposicin penal del agente
captor. Algo semejante podra decirse de la conguracin de
escenarios de corrupcin administrativa mediante atentados a
la integridad fsica.
No obstante lo anterior, en la medida en que se avanza en
la globalizacin de la justicia bajo la injerencia determinante de
un pas poderoso como ocurre en el caso del hemisferio ameri-
- 61
3.
cano alrededor de la lucha contra el narcotrco y el terrorismo
bajo la hegemona estadounidense, es posible que la jerarqui-
zacin de la gravedad de delitos vare entre jurisprudencias na-
cionales, al punto que un delito catalogado como de la mayor
gravedad para el rgimen legal de un pas no lo sea para el(los)
de otro(s) pas(es). En estas circunstancias, y especcamente
para el caso de delitos considerados emblemticos por la ju-
risprudencia internacional determinante, resulta posible que
la exposicin penal a ser considerada por los agentes captores
no sea nica y exclusivamente la referida al rgimen judicial
interno, sino tambin a la exposicin penal bajo el rgimen
transnacional/regional con mayor injerencia en el pas. Esto
no implique que la relevancia de la exposicin penal cambie
sino que cambian aquellos elementos en funcin de los cuales
se calcula dicha exposicin.
En este contexto puede darse el caso de que los agentes
captores sean perseguidos y juzgados antes que nada por su
transgresin a una jurisprudencia internacional o a un rgimen
legal de un pas forneo con un poder de inuencia determinan-
te, as hubieran cometido delitos ms graves en trminos estric-
tamente penales a la luz del rgimen legal interno. Ello puede
ser tanto ms factible, ceteris paribus, en cuanto mayor sea el
grado de predominio del rgimen legal internacional/forneo
de referencia y/o mayor el nivel de exposicin penal ante dicha
jurisprudencia internacional alcanzado por los agentes capto-
res. En alguna medida, como se mencionar ms adelante, este
tipo de situacin se ha producido con la extradicin a Estados
Unidos de parte de la cpula narco-paramilitar por el delito de
trco de drogas ilcitas. Iuede pensarse que dicha extradicin
- 62
es el resultado (i) del papel predominante de Estados Unidos en
la lucha contra el narcotrco en el hemisferio
16
, especialmente
en pases de su rbita de inuencia como Colombia, y (ii) de la
prioridad dada por ese pas al juzgamiento de ese delito as
sea con la rebaja condicionada de penas y la concesin de tratos
preferenciales como resultado de delacin de las redes de apoyo
y rutas de trco, por ejemplo. En trminos prcticos, la mayor
o menor relevancia de determinados sistemas penales, como
determinante de la funcin de exposicin penal calculada por el
agente captor, da como resultado, en el caso colombiano, la ex-
tradicin de parte de la cpula narco-paramilitar sin la realiza-
cin de juicio, sin el cumplimiento de penas y sin la reparacin
de sus vctimas en Colombia, a pesar de haber cometido delitos
de lesa humanidad.
Iara simplicar la exposicin del marco analtico sobre los
procesos de CdE y de RCdE, en las siguientes secciones se va a
considerar nicamente el rgimen legal imperante en el pas, sin
hacer alusin explcita a la exposicin penal ante otro rgimen,
aunque en este caso debe tenerse presente la interaccin perma-
nente que existe entre la jurisprudencia colombiana y la estado-
unidense en torno al delito del narcotrco y la extradicin.
Ior lo general, el nivel de exposicin penal guarda cierta
relacin con la cantidad de tiempo que el actor infractor est
dispuesto a invertir para conseguir sus objetivos. As, aquellos
actos que tienen una alta exposicin penal son muy efectivos al
momento de inuir en las decisiones, lo que constituye el obje-
16 Lo cual se expresa en trminos prcticos, por ejemplo, en la presencia
de la DEA en la mayora de pases de la regin sin que sta sea una
agencia en estricto sentido multilateral.
- 63
3.
tivo especco de la Captura del Estado. De esta manera, puede
identicarse una relacin que va desde acciones de muy corto
plazo y alta exposicin penal, hasta acciones de largo plazo y
baja exposicin penal. A continuacin se presentan algunas ca-
ractersticas de procedimientos emblemticos.
Captura del Estado a muy corto plazo y con
alta exposicin penal: soborno y presin
violenta sobre los funcionarios pblicos
Con el propsito de inuir en las decisiones pblicas de manera
gil y efectiva en el corto plazo, un actor privado, legal o ilegal,
puede acudir al soborno y al uso de la intimidacin y violencia
directamente sobre los funcionarios pblicos que se encuentran
en posiciones privilegiadas con alta capacidad de decisin. El
soborno es un factor de alta exposicin penal, sobre todo en
aquellos pases que han tipicado esta prctica como delito.
Aunque an se observan variaciones en las penalizaciones que
cada pas ha adoptado para enfrentar el soborno nacional o
transnacional, la mayora de pases han incluido esta prctica
en sus tipicaciones penales, como resultado de las recomen-
daciones y convenciones impulsadas por los organismos mul-
tilaterales y, especcamente, como resultado de la Convencin
Interamericana de Lucha Contra la Corrupcin y la Convencin
de las Naciones Unidas Contra la Corrupcin.
De cualquier forma, resulta an ms contundente el au-
mento en la exposicin penal cuando se congura el escenario
de Captura del Estado mediante amenazas y atentados contra la
integridad fsica de las personas, al incurrirse en delitos penales
que, por su naturaleza, son no slo penalizados ms severamen-
- 64
te sino que son considerados como prioritarios para el sistema
de justicia, por lo cual se destinan recursos a detectar, investigar,
juzgar y sancionar a quienes incurran en estos delitos.
Ahora bien, puede pensarse que aquellos actores legales e
ilegales que deseen disminuir su exposicin penal y que estn
dispuestos a invertir mayores recursos y tiempo en lograr sus
objetivos en una perspectiva ms perdurable, ceteris paribus,
tenderan a adoptar prcticas que los alejaran de la accin o in-
timidacin directa sobre los funcionarios pblicos. Un ejemplo
de procedimiento indirecto para inuir de manera ms perma-
nente o menos espordica en las decisiones estatales es el ca-
muaje y la manipulacin a travs de partidos y organizaciones
polticas (Ivsic, 2007), los cuales, en el caso de la Captura del
Estado, son aprovechados como mecanismo legtimo de entra-
da a la maquinaria estatal.
Se observa que los grupos econmicos nancian a los
partidos polticos y, de esta manera, las lites econmicas y
polticas han encontrado cmo colusionar e integrar sus in-
tereses e inuencia para benecio privado (Ivsic, 2007). Es
comn que la coalicin mayorista y dominante cuente con el
derecho cuasi-exclusivo para adquirir y generar compromisos
en la administracin pblica, en los sistemas pblicos, las ins-
tituciones y dems entes que les pueden reportar privilegios y
benecios cuando son usados o manipulados por una bancada
en usufructo del poder que le conere un respaldo electoral.
As, cuando la transparencia en la actuacin de los partidos
polticos est sujeta a la voluntad poltica y no a regulaciones y
sanciones establecidas por la ley, se propicia la reproduccin de
prcticas de soborno y cooptacin durante las etapas de formu-
- 65
3.
lacin de polticas pblicas, leyes y en la aplicacin de normas y
regulaciones. Debe tenerse en cuenta que en la actividad legis-
lativa, las posibilidades de CdE no se limitan nicamente a la
inuencia que el agente captor pueda imponer al momento de
formular las leyes, sino que dicha inuencia podra extenderse
a la etapa en que las leyes deben ser interpretadas y reglamen-
tadas para su ulterior aplicacin. En este orden de ideas, puede
pensarse que las cortes y los niveles superiores del sistema de
justicia, son susceptibles de potencial captura, sobre todo en
su actividad jurisprudencial.
En estos casos, las lites econmica y polticas pueden for-
mar parte del esquema agente captor-Estado capturado. Aqu
radica la necesidad de contar con mecanismos de vigilancia en
la actuacin de los partidos polticos, sobre todo con respecto
a la posible inuencia en los procesos legislativo y judicial y en
las instancias administrativas. La cooptacin, en este contex-
to, resalta el hecho de que los agentes captores minimizan las
fuentes de incertidumbre en sus entornos (I.ric, 1974) al
aumentar su capacidad de autodeterminacin
17
. As, la coopta-
17 Especcamente, se ha resaltado el hecho de que una estrategia co-
optativa permite a los agentes cooptantes anticipar las contingencias
del entorno y controlar las relaciones con otras organizaciones. Esta
caracterstica de las estrategias cooptativas ha sido explorada para es-
tructuras inter-organizacionles legales (I.ric, 1974; Tnoxvso
1967; Bur . 1980). De igual manera, se ha encontrado que la
cooptacin aparece cuando la provisin de un recurso est concentra-
da en unas pocas organizaciones, mientras que la demanda est dis-
persa entre muchos agentes (I.ric, 1974). Iodra pensarse que la
seguridad es un recurso cuya provisin est concentrada en unos po-
cos actores, mientras que la demanda es amplia y dispersa a lo largo de
todo el territorio de un Estado; por este motivo, aparecen estrategias
cooptativas en las que se provee de seguridad en un territorio deter-
- 66
cin en trminos polticos implica, por ejemplo, una eleccin
circular de miembros o sectores, que termina parcializando los
benecios a una de las partes. Aunque puede resultar ajena a
la dinmica democrtica, la cooptacin no siempre resulta per-
judicial pues favorece la cohesin interna de un grupo o agre-
miacin, al mantener el control de las lites, directivos o lderes
(Sr.unr, 1980). Ior este motivo, se argumenta que la coopta-
cin minimiza la incertidumbre al reducir la posible inuencia
externa a un grupo. En este orden de ideas, un miembro de una
organizacin puede querer ser cooptado por sus directivos. No
obstante, se ha reconocido que cuando la cooptacin se da entre
dos organizaciones, resulta perjudicial para una de las partes,
sobre todo cuando no se comparten los intereses o los objeti-
vos, lo cual, como se ver ms adelante, sucede en el caso de la
Reconguracin Cooptada del Estado.
Como consecuencia de lo anterior, se ha llegado a un
acuerdo acerca de la existencia de algunas condiciones de entor-
no que favorecen la constitucin de prcticas para capturar el
Estado, tales como: (i) opacidad de los procesos de formulacin
de proyectos de ley por parte del gobierno y tramitacin por el
legislativo; (ii) escaso uso de mecanismos de control ciudada-
no como las audiencias pblicas; (iii) ausencia de mecanismos
efectivos de peticin y rendicin de cuentas; (iv) debilidad de
los partidos polticos como entes representativos y tramitado-
res de pertenencias ideolgicas en la sociedad y (v) fragilidad y
minado. Ior otra parte, la cooptacin se reere al auto-reclutamiento
o delegacin interna de directivos. En este caso, las posiciones privi-
legiadas en trminos de decisin de una organizacin, son ocupadas
por miembros de la misma organizacin y, por lo general, ese mismo
miembro es el encargado de seleccionar o delegar a su sucesor.
- 67
3.
falta de representacin de las agremiaciones. Todas las anterio-
res condiciones llevan a una precariedad de condiciones y esto,
en ltimas, posibilita la accin de grupos ilegtimos o ilegales.
La falta de transparencia usualmente est acompaada de obs-
tculos y barreras a la competencia econmica y, en general, a la
participacin de distintos sectores sociales en la toma de deci-
siones. La falta de mecanismos efectivos de peticin y rendicin
de cuentas contribuye a perpetuar un rgimen de baja respon-
sabilidad. La legitimidad de los partidos y movimientos polti-
cos reduce su legitimidad para representar intereses sociales y
colectivos signicativos. Ior este motivo, cuando las empresas
no encuentran medios para ser representados y para defender
sus intereses en los procesos de formulacin e interpretacin
de leyes, o cuando tienen un gran poder de mercado, buscan la
manera de establecer procedimientos informales y directos para
lograr dicho objetivo. La Captura Instrumental de los Iartidos
Iolticos es un ejemplo de dichos procedimientos. A continua-
cin se analiza este tipo de procedimiento de captura.
Captura Instrumental de los Partidos Polticos (CiPP):
de la complejizacin de la Captura del Estado a la
Reconguracin Cooptada del Estado (RcdE)
Los partidos polticos son la plataforma institucional legtima
para acceder a la maquinaria estatal. Este es un hecho aceptado
en todas las democracias contemporneas. Es tambin acepta-
do el riesgo de que mediante dicho mecanismo puedan acceder
al poder, personas o grupos que buscan favorecer sus propios
intereses. Ior este motivo, los partidos polticos pueden llegar
a perjudicar al Estado mediante su clientelizacin y su aprove-
- 68
chamiento como instrumento efectivo para el reparto de rentas
entre grupos privilegiados sin contraprestacin de carcter p-
blico/colectivo. En este sentido, puede pensarse que el sistema
electoral de un pas es un instrumento que puede beneciar o
perjudicar, segn el grado de democratizacin, scalizacin so-
cial y efectividad de la ley en derecho.
En efecto, como lo arma Dvii. Ior. (1996):
En los sistemas de corrupcin difundida, los partidos polticos no
slo socializan para lo ilcito, reduciendo los costos morales de la
corrupcin, sino que adems aseguran, gracias a la difusin de la
corrupcin en todas las reas geogrcas, en los diferentes organismos
pblicos y en los diversos sectores de la administracin pblica, una
especie de repeticin del juego corrupto: el que respete los acuerdos
ilcitos podr seguir haciendo negocios con la administracin pblica;
el que abandone la causa una vez, ser excluido por siempre del
mercado de las adquisiciones gubernamentales.
Es comn que mediante el nanciamiento de las campa-
as electorales, actores privados busquen imponer sus intereses
sobre el ideario y sobre los propsitos programticos del mis-
mo partido. Ior este motivo, constantemente se llama la aten-
cin con respecto a la importancia de establecer restricciones y
topes o eliminar completamente la nanciacin privada de las
campaas electorales.
A manera de ilustracin, cabe anotar que cuando un agente
privado nancia la campaa poltica de un candidato y contri-
buye decididamente a que el candidato nanciado gane la con-
tienda electoral, entonces se establece un escenario de gratitud
y compromiso por parte del nuevo funcionario pblico elegido
- 69
3.
hacia el agente privado que lo nanci. En muchos casos, los
favores recibidos se retribuyen al agente nanciador mediante
el favorecimiento en la adjudicacin de contratos pblicos y
otorgando posiciones laborales que pueden ser privilegiadas
en el aparato estatal. Especcamente, en muchas ocasiones los
problemas de corrupcin en la contratacin pblica estn rela-
cionados con problemas de corrupcin electoral.
En este punto debe llamarse la atencin sobre el hecho de
que el nanciamiento econmico no es el nico procedimiento
que un agente privado puede utilizar para apoyar un candidato.
Ior ejemplo, la presin poltica o incluso la intimidacin por la
fuerza sobre los electores, son procedimientos utilizados por
grupos armados ilegales para inuir en la conguracin del
mapa electoral. Ior este motivo, establecer topes en las cam-
paas no garantiza que los intereses y plataformas ideolgicas
de los partidos polticos estn libres de algn grado de mani-
pulacin privada.
En determinados casos se puede llegar a que los partidos
polticos trabajen en funcin de los intereses de los agentes
nanciadores. Esto sucede cuando las estructuras ideolgicas
no son slidas. La proliferacin de partidos asimilables ms a
microempresas electorales que a agrupaciones de pertenencia
ideolgica, as como la constante aparicin y desaparicin de
movimientos partidistas, son condiciones propicias para que los
partidos polticos se vean presionados para trabajar en funcin
de intereses particulares y no solamente de idearios colectivos.
En este sentido, parece relativamente claro que la proliferacin
de partidos y movimientos polticos favorece la reproduccin
de prcticas de Captura Instrumental de Iartidos Iolticos:
- 70
cuando los partidos y movimientos polticos aparecen y desapa-
recen sin mayor control, se facilita el uso de dicho mecanismo
institucional para el favorecimiento de intereses particulares
de grupos poderosos. De igual manera, puede pensarse que la
fragmentacin de partidos y movimientos polticos es tambin
condicin favorable para la Captura del Estado.
Teniendo en cuenta las graves implicaciones polticas, eco-
nmicas y sociales que aparecen cuando los partidos se usan
para favorecer intereses contrarios al bien comn, una constante
recomendacin orientada a fortalecer la democracia consiste en
consolidar las bases ideolgicas, de manera que se disminuya el
riesgo de congurar escenarios en los que los partidos polticos
se conviertan en microempresas electorales (S.ros, 2004).
Siguiendo a Iizzoo y segn Dvii. Ior. (1996), la bs-
queda de un mayor nmero de votantes debera llevar a los dife-
rentes partidos a representar las opiniones y los intereses de varios
grupos de ciudadanos. La difusin de la corrupcin poltica parece
haber transformado, no obstante, la estructura de las preferencias
electorales: con respecto al voto de identicacin o de opinin, se
privilegia el uso clientelar como objeto de intercambio, es decir, voto
a cambio de favores.
Ahora bien, incluso cuando los partidos y movimientos
polticos no funcionan como microempresas electorales, espe-
cialmente en democracias imperfectas constituyen un impor-
tante mecanismo de consolidacin de grupos de inters, sobre
todo en el nivel territorial. Como lo seala Ginso (2006:226),
para un determinado grupo es importante instaurar una hege-
mona partidista en el nivel territorial:
- 71
3.
El autoritarismo provincial en regmenes democrticos encuentra
su ms importante forma institucional en la hegemona del partido
local. Esta puede ir de un rgimen de partido nico absoluto, tales
como los que gobernaron en Amrica del Sur luego del nal de la
reconstruccin, hasta partidos hegemnicos vinculados a importantes
partidos nacionales (como el IRI en varios estados mexicanos o el
partido peronista en varias provincias argentinas). A su vez esta
hegemona puede darse a travs de partidos hegemnicos provinciales
sin vnculos a partidos nacionales, o a carteles de partidos de lite,
unidos por alianzas formales o por acuerdos locales. ( ) La hegemona
de partido es un recurso institucional crucial para las estrategias de
las lites subnacionales en todas los espacios territoriales: es vital para
las estrategias de control de las fronteras, es bsico para proyectar el
poder de la lite local a la poltica nacional, y es fundamental para
la monopolizacin de los vnculos institucionales entre el centro y la
periferia. ( ) El gobierno de un partido nico es una fuente autoritaria
perfecta en un contexto en donde las elecciones deben, por la razn
que sea, legitimar el poder de esas lites en el gobierno.
Ior lo anterior, puede pensarse que en una etapa interme-
dia de la Captura del Estado, los agentes captores, incluyendo
los ilegales, buscan capturar a los partidos polticos como medio
para ingresar a la maquinaria estatal y, posteriormente, manipu-
lar dicha maquinaria para lograr sus nes particulares. En estos
casos, se puede hablar de una Captura Instrumental de Iarti-
dos Iolticos (CiII), en la que un grupo de inters acta para
acomodar la formulacin programtica y la agenda poltica del
partido, a la luz de sus intereses especcos. Incluso, una moda-
lidad ms avanzada de la captura instrumental puede consistir
en la creacin de un partido o movimiento poltico de manera
que, desde el principio, la estructura ideolgica responda a los
intereses predominantes del grupo promotor o nanciador.
- 72
Se dice que la captura es instrumental porque sirve como
procedimiento intermedio para acceder a la maquinaria estatal.
Una vez lograda su insercin en la maquinaria estatal, el agente
captor puede gestionar directa o indirectamente los objetivos
originalmente perseguidos en la Captura del Estado. Es decir,
el verdadero inters del agente captor no es capturar al partido
poltico per se, sino mediante ste poder capturar parcelas o
incluso hasta el ncleo sistmico del Estado. La captura instru-
mental puede darse de distintas maneras si se analiza a la luz
de la exposicin penal y del tiempo que el agente captor est
dispuesto a invertir, como se muestra en la Figura 2.
Figura 2.
Captura Instrumental de los Partidos Polticos (CiPP)
- 73
3.
CiPP de corto plazo y alta exposicin penal
Un primer procedimiento que puede utilizar un agente para
capturar un partido poltico se caracteriza por ser de corto pla-
zo y con alta exposicin penal. En este caso, el agente captor
busca congurar la captura con la mayor efectividad y agilidad
posible y, por este motivo, acude al procedimiento ms contun-
dente, a saber: la coercin y la presin violenta sobre candidatos
y electores. Con esto, el agente captor busca alinear de la ma-
nera ms gil posible y en el corto plazo, los intereses polticos
partidistas con sus propios intereses egostas. No obstante, se
habla de una alta exposicin penal porque para incurrir en este
tipo de captura instrumental, el agente captor debe exponerse a
cometer actos que estn tipicados penalmente.
CiPP de mediano plazo y media exposicin penal
En un segundo procedimiento, el agente invierte ms tiempo y
recursos en la captura instrumental, por lo cual se puede tratar
de una estrategia de mediano plazo, acompaada de una ex-
posicin penal media. En esta modalidad comienza a hacerse
poco claro el tipo de delito penal en el que habra de incurrir el
agente captor. Ior una parte, al menos en el caso colombiano,
en la nanciacin a las campaas puede haber sancin penal
solamente si se descubre que el dinero usado proviene de algu-
na actividad ilcita; de lo contrario, solamente habr sanciones
como resultado a la infraccin de los topes de nanciamiento,
pero estas sanciones no son de ndole penal. Ior otra parte, los
delitos contra el sufragio s son de tipo penal y, por este motivo,
el agente captor an se enfrentara a un nivel moderado de ex-
posicin penal.
- 74
CiPP de largo plazo y baja exposicin penal: una etapa
avanzada hacia una Captura del Estado plena o la
conguracin de una Cleptocracia
En un tercer procedimiento, el agente captor invierte mucho ms
tiempo y recursos en congurar la captura instrumental, por
este motivo se trata de un procedimiento de largo plazo y una
exposicin penal baja o mnima. En este caso, se contempla la
posibilidad de incluso crear un partido poltico, de manera que
desde del principio los intereses egostas sean incorporados en la
estructura ideolgica y logren revestirse de un velo de legitimi-
dad social con la institucionalizacin formal del partido. En este
tipo de captura instrumental, los cargos penales son muy difusos
y, por lo tanto, la exposicin penal disminuira drsticamente.
Una CiII de largo plazo se convierte en un procedimien-
to potencialmente utilizable por cualquier grupo de inters que
llegue a ostentar un grado de poder determinante en el Esta-
do. En teora, este tipo de CiII permitira avanzar hacia una
Captura del Estado plena; es decir, un escenario en el que se
Captura el Estado en su ncleo sistmico. Si esto se lograra,
entonces, al menos en teora, la exposicin penal al interior de
un Estado capturado, se reducira peligrosamente a niveles des-
preciables con la conguracin de una situacin de impunidad
institucionalizada. En esta situacin no se le acarrearan ma-
yores riesgos ni elevadas probabilidades de penalizacin a los
agentes captores, por lo que habra de pensarse que se estara
ad portas de la institucionalizacin de un rgimen avanzado de
tipo cleptocrtico. Ior este motivo, cuando se da una situacin
de CiII de largo plazo, hay una aproximacin peligrosa a la
Reconguracin Cooptada del Estado.
- 75
3.
En el caso colombiano, miembros de los grupos parami-
litares han armado que lograron inltrar la rama ejecutiva en
algunos niveles, incluso a funcionarios de alto rango, la rama
legislativa en un alto porcentaje mediante el conocido fenme-
no de la parapoltica, y algunas investigaciones judiciales han
evidenciado la posibilidad de inltracin en cuerpos investiga-
tivos de la rama judicial. Esto es lgico a la luz de los propsitos
de los agentes captores pues capturar o cooptar
18
entidades
encargadas de adelantar investigaciones o sanciones judiciales,
implica obtener impunidad penal, lo cual es un complemento
perfecto para el benecio econmico ilcito. En el siguiente
captulo se analizan modalidades e instancias de posible Cap-
tura/Cooptacin en la rama de la justicia que van ms all de
la mera intimidacin o soborno de los operadores judiciales.
Ior ahora basta sealar cmo los medios de comunicacin, as
como algunos testimonios que se han consignado en el marco
de las diligencias judiciales, han sealado la inltracin en la
Fiscala General de la Nacin. Tambin se ha tenido noticia de
inltracin en rganos de control en el nivel regional
19
.
De otra parte, la captura o cooptacin tambin podran,
eventualmente, darse en otros mbitos e instancias del Estado
18 En este punto de la argumentacin se habla de cooptacin por el es-
tadio de complejidad de la captura que se est reriendo, como es la
CiII de largo plazo.
19 Como aparece en Svx.. (2008): Con la apertura de investigacin a
los directores de la Fiscala de Medelln y Montera se empieza a revelar los
tentculos que tiene la maa en las instituciones de Antioquia. () Los
primeros personajes de cuello blanco salpicados con la captura de Sierra
fueron nada ms y nada menos que el director de la Fiscala de Medelln,
Guillermo Valencia Cossio, hermano del hoy ministro del Interior y Justi-
cia, y la directora de Fiscalas en Montera, Perla Emperatriz Dvila. Se
sabe que Valencia Cossio y Sierra han sido amigos y que en varias ocasio-
nes viajaron juntos a Caucasia ().
- 76
como son las fuerzas militares y los organismos de seguridad.
Fue as como a comienzos del ao 2007, los medios de comuni-
cacin colombianos registraron las investigaciones adelantadas
a un ex-director del DAS, como resultado de los testimonios
de quien fuera su hombre de conanza durante su administra-
cin
20
. De hecho, la inltracin por parte de grupos paramilita-
res en el DAS fue conrmada por la Comisin convocada por la
Iresidencia de la Repblica con el n de realizar un diagnstico
y plantear recomendaciones para dicho organismo
21
. Otros ele-
mentos de la estrategia adelantada por los grupos paramilitares,
sern ampliados en el siguiente captulo.
20 Con lujo de detalles, Garca le dijo a la Fiscala que Noguera haba puesto
al DAS al servicio de Jorge 40 () desde el inicio de su gestin en 2002.
Describi varios encuentros clandestinos del director del DAS con esos jefes
paramilitares - la Procuradura conrm por lo menos 10- y visitas de per-
sonas cercanas a las Autodefensas Unidas de Colombia a la sede principal
en Paloquemao para obtener informacin condencial. En la medida que
la Fiscala corroboraba los hechos relatados por Garca, la credibilidad del
testigo fue en aumento. () A esa vericacin se sumaron dos episodios re-
cientes que les dieron an ms peso probatorio. Primero, ante la Corte Su-
prema, el pasado 21 de noviembre, Garca confes ser miembro del bloque
norte de las autofenfesas de Jorge 40 desde hace varios aos y que Nogue-
ra saba de estas relaciones non sanctas antes de nombrarlo en un cargo cla-
ve en el principal organismo de inteligencia del Estado. Y segundo, Garca
ratic todas estas acusaciones en un cara a cara con su antiguo jefe, en la
Fiscala. (..). Noguera tampoco pudo explicar de manera convincente sus
vnculos con Jos Gelves Albarracn, alias el Canoso, jefe poltico del frente
Resistencia Tayrona de Hernn Giraldo. () Lo que s se ha podido con-
rmar, gracias a la informacin encontrada en el llamado computador de
Jorge 40, es que haba una estrecha colaboracin de funcionarios del DAS
con las Autodefensas Unidas de Colombia (Svx.., 2007b:22-26).
21 Esta comisin fue la primera que reconoci ocialmente la inltracin
de paramilitares: Algunos funcionarios del nivel directivo tena nexos
directos y realizaban una doble funcin: para el Estado y para los paras.
Esto cogi toda la fuerza del mundo durante la administracin de Jorge
Noguera (Svx.., 2007:27).
- 77
3.
Iuede pensarse que un escenario de tal profundidad,
complejidad y alcance constituye un peligroso acercamiento
hacia una Reconguracin Cooptada del Estado colombiano,
en especial al nivel local de ciertos territorios y, por lo tanto, a
un escenario de impunidad por disminucin radical de la expo-
sicin penal de los grupos captores. No obstante, siempre hay
parcelas del Estado que escapan a los intereses de captura o de
cooptacin, los cuales con el paso del tiempo pueden obstacu-
lizar los propsitos de alcanzar una Reconguracin Cooptada
del Estado plena y perdurable.
El Estado es una organizacin de gran tamao
22
y alcance
en la sociedad, lo cual diculta su captura plena. En general, son
muchas las dimensiones de la vida social que suelen ser regula-
das por una entidad del Estado y cada una de estas entidades ha
nacido en un marco normativo que responde a necesidades de
regulacin de la vida en sociedad
23
. Desde este punto de vista,
la captura de todas las entidades de la organizacin Estado
por parte del grupo captor es una empresa que seguramente
desbordara la capacidad de cualquier organizacin captora.
Adems, puede pensarse que la exposicin penal no
desaparecera con la eventual Reconguracin Cooptada del
22 Una medida del tamao del Estado, en comparacin con la sociedad,
es el nmero de funcionarios pblicos con respecto a la poblacin eco-
nmicamente activa. Otra forma de medir el tamao del Estado es por
medio de la participacin de sus ingresos en el IIB.
23 El Estado suele estar compuesto de muchas entidades; cada una re-
gulando aspectos especcos de la sociedad como, por ejemplo, la ad-
ministracin de justicia penal, el cuidado de la niez y la adolescencia,
la regulacin de la competencia econmica, el trco de vehculos y la
fabricacin de medicamentos.
- 78
Estado en la que ninguna parcela del Estado escapara a la
cooptacin. Como ya se seal, y como se har evidente en el
siguiente captulo, en el escenario poltico contemporneo, en
el que prevalecen los acuerdos y las convenciones internaciona-
les, se han creado cuerpos de vigilancia y control internacional
que interpondran esfuerzos para impedir la consolidacin y
legitimacin de un rgimen de Reconguracin Cooptada del
Estado por parte de grupos captores de carcter ilcito o incluso
ilegtimo. La Corte Ienal Internacional constituye un ejemplo.
A partir de lo anterior, se puede argumentar que la Re-
conguracin Cooptada del Estado es un concepto terico que
permite analizar las nefastas implicaciones polticas e institu-
cionales generadas por un escenario en el que un grupo captor
lograra posicionarse para tener un poder tan omnmodo como
para manipular de manera efectiva las ms diversas parcelas e
instancias del Estado, no slo las encargadas de formular y
aplicar la legislacin, la jurisprudencia y la regulacin de la
vida poltica, econmica y social. Tericamente, este grupo de
inters podra incluso tener injerencia decisiva en los cuerpos
de seguridad encargados del monopolio de la fuerza y la segu-
ridad ciudadana. Ntese que decimos tericamente porque
un escenario de Reconguracin plena del Estado parece ser
ms una entidad terica que una entidad fctica.
Crculo vicioso entre agentes
cooptadores y partidos polticos
En la literatura tradicional sobre Captura del Estado, constan-
temente se llama la atencin acerca de la conguracin de un
crculo vicioso entre el sector privado y el sector pblico. Cuan-
- 79
3.
do grupos de inters capturan el Estado, entonces debilitan
la institucionalidad y, a mayor debilidad institucional, ceteris
paribus, ms propicias las condiciones para pretender avanzar
en una Captura del Estado ms profunda. Ior este motivo, se
establece un crculo causal en el que la Captura del Estado sera
a la vez causa y efecto de la debilidad institucional. Esta misma
situacin se observa en el caso de la Captura Instrumental de
los Iartidos Iolticos, la cual puede interpretarse como causa y
efecto de la debilidad de los mismos partidos polticos.
Cuando los partidos polticos cuentan con plataformas
programticas e ideolgicas dbiles, es mayor la probabilidad
de que sean capturados por actores privados o, en general, por
grupos de inters. A nivel ms estructural, cuando el sistema
electoral tiene de graves fallas y hay desorden en la estructura
electoral de un Estado, se abre el camino para que los partidos
existentes funcionen con una elevada injerencia de intereses
privados, incluso relegndose a un segundo plano sus mismos
postulados programticos, o incluso se creen nuevos movi-
mientos o partidos que desde un principio respondan, en bue-
na medida, a los intereses grupales egostas de sus fundadores.
En principio, este tipo de captura poltica es ms probable de
reproducirse en los niveles regionales y locales en relacin con
el nivel central.
Cuando esto sucede, los partidos se convierten en la pla-
taforma para las primeras etapas de la Captura del Estado, es
decir, para que grupos de inters, legales e ilegales, ingresen a la
maquinaria estatal. As, a mayor debilidad institucional de los
partidos, mayor la posibilidad de que sean capturados y en una
etapa de alta complejidad, cooptados, y entre ms capturados o
- 80
cooptados, ms dbiles sern institucionalmente. Este crculo
vicioso tiene efectos claros en los niveles de conanza por parte
de la ciudadana en los partidos polticos y, al n de cuentas, en
su representatividad y legitimidad democrticas. En esta me-
dida, resulta comprensible que en 2007, los partidos polticos
sean la penltima institucin con menor nivel de conanza en
Colombia, slo por encima de los sindicatos, que ocupan el l-
timo lugar en la conanza institucional (Ronicuvz-R.c. v
Sviiicso, 2007a). De manera similar, en 2006, los partidos
polticos obtuvieron el menor nivel de conanza por parte de
los colombianos (Ronicuvz-R.c. v Sviiicso, 2007b).
Figura 3.
Concepto complejizado de Captura del Estado: de la
Captura econmica del Estado a la Reconguracin
Cooptada del Estado (RCdE)
- 81
3.
La captura instrumental como prctica general
Vale la pena sealar que, aunque el presente captulo se concen-
tr en analizar la captura instrumental de los partidos polti-
cos, el mecanismo es susceptible de ser utilizado para permear
otras instituciones e instancias de carcter pblico y privado
de relevancia social, moral, tica y/o poltica. En esta medida,
seran susceptibles de captura instrumental no slo los partidos
polticos, en tanto mecanismo institucional legtimo para pene-
trar el ncleo sistmico del Estado, sino tambin los medios de
comunicacin, la academia y, en general, cualquier otra institu-
cin que en el mediano y largo plazo permita avanzar en la le-
gitimacin social, moral o poltica del actor o grupo interesado
en Capturar o Recongurar el Estado. De esta manera, como
se seala en el siguiente captulo, los medios de comunicacin,
entre otras instituciones, pueden jugar un papel relevante para
permitir a un actor ilegal o legal ilegtimo, ganar legitimidad
social y moral entre la poblacin.
Ior otra parte, debe sealarse que la instrumentalidad de
partidos y movimientos polticos, no implica, en estricto sentido,
que partidos o movimientos polticos siempre sean permeados,
utilizados o manipulados. Ior ejemplo, en las alianzas o asocia-
ciones entre grupos paramilitares y partidos polticos, se tiene
noticias de casos en los que la iniciativa de la alianza/asociacin
no naci del grupo paramilitar sino de un(os) candidato(s) o de
partido(s) o movimiento(s) que buscaba(n) poner a su servicio
la capacidad intimidatoria y coercitiva del grupo paramilitar,
con el n de interferir a su benecio el proceso electoral en las
regiones de su inuencia. Como resultado de este proceso se
dio lugar al fenmeno conocido como la parapoltica.
- 82
Los objetivos de la Reconguracin
Cooptada del Estado: el qu y el para qu
En principio, se ha sealado reiteradamente que mediante
la Captura del Estado, grupos de inters buscan inuir en la
formulacin, aplicacin e interpretacin de las normas legales
con el propsito de obtener benecios econmicos de corto y
mediano plazo: en una primera fase mediante ciertas prcti-
cas corruptas como el soborno, pero en fase ulterior a travs
de prcticas ms sosticadas y complejas como con la captura
instrumental de partidos o movimientos polticos o de otras
instituciones sociales como medios de comunicacin, crculos
de opinin pblica, etc. No obstante, en una fase ms avanzada
de penetracin en el aparato estatal y en la sociedad, el objetivo
estratgico de los grupos captores es la propia Reconguracin
Cooptada del Estado. La peculiaridad del caso colombiano est
en que el proceso de Reconguracion Cooptada del Estado ha
sido impulsado con la decisiva participacin de grupos ilega-
les y, por lo tanto, los actores, procedimientos y alcances son
mucho ms complejos y perturbadores que en los esquemas
tradicionales de captura del Estado.
Cuando se modican los actores captores y se considera
la participacin de grupos ilegales, el favorecimiento econmi-
co estar acompaado de modicaciones legislativas que, por
ejemplo, pueden tener alcances penales. Especcamente, cuan-
do se trata de actores ilegales, puede pensarse que el inters de
favorecimiento econmico estar acompaado del inters por
disminuir la probabilidad de ser detectado, capturado, investi-
gado y sancionado, el cual, es un claro inters de cualquier actor
- 83
3.
ilegal. La Reconguracin Cooptada del Estado puede estar
orientada a lograr este objetivo.
En este punto es importante anotar que en un estadio
avanzado de rentismo, oportunismo, instrumentalismo indivi-
dualista-grupista y corrupcin social institucionalizada, se da
una reconguracin cooptada, patrimonialista del Estado, por
parte de grupos poderosos en la estructura econmica, poltica
y social. Esta situacin se logra mediante el ejercicio del poder
orgnico de dichos grupos en amplias esferas de las relaciones
sociales. A su vez, esta reconguracin se dar mediante di-
versos medios de accin, que van desde unos legtimos en el
ordenamiento vigente, como la intermediacin e imposicin
de sus intereses egostas a travs de agremiaciones de intereses
econmicos, partidos, movimientos polticos y agrupaciones
clientelares-patrimonialistas, hasta los abiertamente ilegales o
ilegtimos como el recurso de la intimidacin y el uso de la fuer-
za a travs de grupos armados organizados, bandas delictivas y
procedimientos sicariales.
La profundizacin, consolidacin e institucionalizacin
de la cooptacin del Estado por parte de unos grupos particu-
lares, ceteris paribus, requerir que estos grupos acten cada vez
de manera ms coordinada como ente orgnico en las diversas
instancias sociales determinantes y con el uso cada vez ms in-
tegral y comprensivo de los principales medios de accin y de
intervencin, tanto legtimos como ilegtimos, legales e ilegales.
Esta intervencin puede ser directa o mediada por terceros,
sujetos a su albedro, por contraprestacin de favores, remune-
racin o por intimidacin.
- 84
En un nivel sosticado y complejo de Captura del Estado,
como lo es la Reconguracin Cooptada del Estado, no slo
se persigue benecio econmico sostenido
24
, sino que en dicha
etapa el cooptador puede pretender que el benecio est acom-
paado de poder poltico, impunidad legal y legitimidad social.
En cierto sentido, el poder y la legitimacin poltica y social,
junto a la impunidad
25
, son complementos ideales del benecio
econmico generado por medio de acciones ilcitas. Dicho poder
poltico en el marco de la Captura del Estado, no solamente per-
mitir al agente captor legalizar sus acciones para disminuir la
exposicin penal, sino que con el paso del tiempo incluso podr
legitimarlas socialmente. Es de esperarse que cuando la Captu-
24 El benecio econmico permanente parece ser un elemento caracte-
rstico de la CdE y, de hecho, constituye una clara diferencia con la co-
rrupcin administrativa. Una situacin de corrupcin administrativa
puede ser espordica y nica, como resultado de una coyuntura de si-
tuaciones favorables para que un agente privado se aproveche una sola
vez, de los recursos del Estado o para distorsionar una decisin pbli-
ca. No obstante, una situacin de CdE se congura con el propsito
de captar benecio econmico de manera permanente en el tiempo.
Si se tiene en cuenta que la aplicacin de la mayora de leyes y regula-
ciones es reiterada, sostenida. y por lo tanto no espordica, entonces
puede concluirse que la CdE tambin reporta benecio econmico de
manera reiterada y sostenida al agente captor. Adems, es de esperar
que ninguna situacin de CdE reporte benecio econmico durante
una sola vez; por el contrario, un escenario ideal de CdE es aqul en
el que la aplicacin de la Ley manipulada es permanente y validada
durante extensos periodos de tiempo.
25 La impunidad penal se consolida y se fortalece cuando existen altos
niveles de impunidad social. En estos casos, segmentos amplios e im-
portantes de la sociedad, persuadidos por grupos de poder, toleran y
aceptan a los grupos emergentes ilegales o ilegtimos, conformados a
partir

de prcticas delictivas o con base en procedimientos ilegtimos,
y les pueden incluso llegar a permitir, si no auspiciar, su legitimacin y
ascenso social.
- 85
3.
ra del Estado se congure de manera permanente y sostenida, el
grupo de inters lograr legalizar e incluso institucionalizar sus
intereses. Cuando esto sucede, hay una alta probabilidad de que
los intereses que en un primer momento se mantienen alejados
de los intereses generales, luego de que logren ser legalizados,
en el mediano y largo plazo pueden incluso distorsionar las no-
ciones sociales y culturales de bienestar social general.
Es as como, a nales de la dcada de los ochenta, con el
propsito de disminuir su nivel de exposicin penal y lograr
legitimidad poltica y social, Iablo Escobar acudi a una com-
binacin de procedimientos, que incluy actividad poltica, -
nanciamiento de campaas, donaciones a la poblacin, presin
violenta y sobornos. De dichas actuaciones, se puede inferir un
claro inters por penetrar la maquinaria poltica de la poca, lo
cual, junto a las cuantiosas donaciones a barrios populares, le
permitira no solamente aumentar su benecio econmico, sino
aumentarlo de manera sostenida en el tiempo y, a la vez, contar
con legitimacin social y poltica.
Iuede suponerse que el escenario ideal de Captura del
Estado que persigui Iablo Escobar fue el de la alineacin de
ciertos intereses del Estado colombiano con sus propios inte-
reses. Uno de estos intereses era, por ejemplo, la prohibicin
constitucional de la extradicin de nacionales:
Desde principios de los aos ochenta, el narcotrco busc, por
todos los medios a su alcance, blindarse contra cualquier posibilidad
de actuacin de la justicia en su contra. Antes de la victoria ms visible
y signicativa en el campo legal la prohibicin constitucional de la
extradicin de nacionales los narcotracantes lograron, mediante
amenazas, sobornos y la contratacin de reputados abogados, una
- 86
serie de cambios en el cdigo procesal penal que, aunque menos
visibles y de naturaleza ms tcnica que un artculo de la Constitucin,
tuvieron signicativas consecuencias en trminos de inmunidad ante
las actuaciones de la justicia (Runio, 2008).
Como lo seala Runio (2008), aunque no es posible com-
probar y sustentar una relacin causal directa, llama la atencin
la coincidencia entre las acciones de Iablo Escobar y las modi-
caciones en la legislacin que, en la poca, regulaba el funciona-
miento del sistema judicial colombiano. En el siguiente captulo
se mostrar cmo es posible que, incluso, sus acciones hayan
inuido en la formulacin de la Constitucin de 1991. As, estas
modicaciones legislativas fueron relevantes, sobre todo porque
redundaron en el aumento de la impunidad y, por lo tanto, en
una disminucin de la exposicin penal de maas y carteles nar-
cotracantes, especialmente, el dirigido por Iablo Escobar:
() Una muestra anticipada de esa enorme capacidad para sacar
provecho de las reformas legales, que posteriormente demostraron
tener los narcotracantes, fuese el Decreto Ley 50 de 1987 por el cual
se modic el rgimen de procedimiento penal colombiano. Son dos
los elementos procesales introducidos con esta reforma que vale la
pena destacar. El primero, originado en el deseo de reorganizar lo que
se evidenciaba como la parte ms dbil y crtica del sistema penal la
polica judicial que investiga la autora de los incidentes implic, en la
prctica, su total desmantelamiento por cerca de dos aos. El segundo
componente de esta reforma, diseado en principio para aligerar la
carga de los juzgados de instruccin criminal, consisti bsicamente en
restringir la apertura de la investigacin formal, o sumario, a aquellos
incidentes criminales que tuvieran un sindicado conocido. Con el
mencionado decreto se puso un trmino de sesenta das a la labor de
investigacin previa para esclarecer los delitos e identicar los autores
para vincularlos a un proceso penal. As, una de las consecuencias
- 87
3.
indeseadas de este decreto fue, en la prctica, ocializar la impunidad
para los delitos cometidos profesionalmente.
Llama la atencin cmo una dcada despus de Iablo
Escobar, la estrategia narco-paramilitar privilegi disminuir
su exposicin penal, al contar con la complicidad y la colabo-
racin de altos funcionarios pblicos de las administraciones
regionales, con congresistas y con candidatos a cargos de elec-
cin popular. Esta mejora en la estrategia narco-paramilitar,
ser explicada, en el siguiente captulo, en trminos del proceso
de aprendizaje maoso en Colombia. De esta manera, al exa-
minar la Figura 3, se encuentra que la estrategia desarrollada
por los grupos narco-paramilitares consisti, al menos en una
etapa intermedia, en una Captura del Estado con Captura Ins-
trumental de Iartidos Iolticos de mediano y largo plazo, esto
es, con el nanciamiento de campaas electorales y, en algunos
casos, con la fundacin de partidos y movimientos polticos de
representatividad local
26
.
26 Actualmente se tiene noticia de que personas vinculadas a investi-
gaciones por las relaciones con grupos paramilitares, podran haber
acudido a la formacin de partidos y movimientos polticos (Svx..
2006:62). Al respecto, en Svx.. (2007a), la ex-congresista Muriel
Benito Revollo explic el inters de miembros de grupos paramili-
tares, por participar en la actividad poltica mediante la creacin de
movimientos polticos o apoyando a candidatos de movimientos ya
creados, congurando, de esta manera, CdE mediante CiII. Los me-
dios de comunicacin tambin registraron la incautacin del compu-
tador del hombre de conanza de Jorge 40, paramilitar actualmente
desmovilizado, en el que se encontraron listas de polticos cooperantes
de los grupos paramilitares, especialmente, de las fracciones al man-
do de Jorge 40: El 11 de marzo de 2005, en un allanamiento a una
vivienda en Santa Marta, la Fiscala detuvo a Edgar Fierro, alias Don
Antonio, hombre de conanza de Jorge 40, y encontr varios documento
y computadores. En esos papeles y archivos se mencionan varios polticos.
- 88
En esta medida, puede pensarse que hubo una mayor
probabilidad de alcanzar los objetivos estratgicos. No obstan-
te, esta estrategia tambin tuvo serios riesgos y debilidades, al
seguir privilegiando elementos de Captura del Estado sin Cap-
tura Instrumental de Iartidos Iolticos, es decir, al perseguir
objetivos econmicos en el corto plazo mediante soborno y pre-
sin violenta sobre funcionarios pblicos, y al mismo tiempo
recurriendo a la intimidacin y las masacres de grupos de la
poblacin civil para garantizar la expansin de su poder territo-
rial y militar. As se aument drsticamente la exposicin penal
de estos grupos. Otro elemento que aument radicalmente la
exposicin penal, fue la comisin de delitos de narcotrco,
por lo cual los grupos narco-paramilitares entraron en la mira
del sistema judicial de Estados Unidos. Como se seal en los
apartados anteriores, dado que una prioridad de la mayora de
sistemas de justicia es investigar, juzgar y sancionar los delitos
contra la vida, entonces una estrategia de Captura del Estado
que incluya de manera masiva este tipo de delitos, tiene altas
probabilidades de no lograr su consolidacin plena en el media-
no y largo plazo ante el aumento radical de su exposicin penal.
Lo mismo puede decirse de la comisin de delitos de narcotr-
co, que son perseguidos, juzgados y sancionados por el sistema
judicial de Estados Unidos.
(Svx.., 2006b). En Svx.. (2006b) tambin se registr, a nales
del 2006, cmo la inuencia de Jorge 40 se extenda sobre el mapa
poltico de Cesar, Magdalena, Guajira, Atlntico y Sucre. Iara octu-
bre de 2007, la cantidad de congresistas investigados por vnculos con
grupos paramilitares, la mayora por haber participado en el Acuerdo
de Ralito, ascenda a 39: 16 con investigacin preliminar, 5 llamados
a indagatoria, 6 llamados a juicio, 1 que se declar culpable, 10 deteni-
dos y 1 prfugo (Svx.., 2007c:40). Iara junio de 2008, la cantidad
de congresistas vinculados superaba los 60.
- 89
3.
Iero sectores narco-paramilitares fueron ms all dentro
de un propsito estratgico de avanzar hacia una Recongura-
cin Cooptada del Estado. En el caso colombiano, incluso se
pretendi avanzar mediante un conjunto de estrategias met-
dicas y sistemticas, de mediano y largo plazo, fundadas en un
discurso ideolgico oportunista para modicar el rgimen po-
ltico imperante con el n ltimo no slo de legitimar las accio-
nes, precedentes y futuras, del grupo cooptador, sino tambin
de lograr la ciudadana legal del grupo como actor social. Iara
ello, el grupo recurri a muy diversas alianzas con sectores lega-
les e ilegales, incluso mediante asociaciones para delinquir y no
exclusivamente mediante el uso de los procedimientos polticos,
institucionalizados y reconocidos como legtimos y lcitos. Un
ejemplo de esta situacin es el proceso estratgico manifestado
en el Acuerdo de Ralito
27
, rmado, el 23 de julio del ao 2001,
27 Adems del Acuerdo de Ralito, existieron otros pactos como el de
Chivol y Iivijay, suscritos entre 2000 y 2001, para garantizar la re-
presentacin poltica de los paramilitares. Al respecto, en carta envia-
da al Fiscal General de la Nacin el 12 de agosto de 2008, la Senadora
Gina Iarody hace referencia a la ecacia de los pactos celebrados entre
actores polticos y funcionarios pblicos, y actores paramilitares: En
el pacto de Chivolo se estima que ms de 200 personas rmaron, y la
Fiscala apenas tiene un investigado por concierto para delinquir, y ni un
investigado por delitos electorales a pesar de que quienes lo rmaron llega-
ron a ser alcaldes, concejales, diputados, congresistas y hasta gobernador
pusieron Pronto seor scal, en 3 meses, estos delitos prescribirn, y
estos actos quedaran impunes y legitimados. En el Pacto de Pivijay, por
el cual ya hay condenados congresistas, sus socios en las regiones siguen
libres y gobernando Para sellar estos pactos los paramilitares y sus socios
primero masacraron, desplazaron, intimidaron a la poblacin, mataron a
la oposicin. En 1999, por ejemplo, en el municipio del Pin en el Mag-
dalena masacraron a 27 campesinos esto ya lo acept Jorge 40. El mismo
Bloque Norte tom control del territorio y asesin a alcaldes y concejales de
oposicin poltica. Donde estn sus socios polticos? Cules eran los alcal-
des y concejales que no eran de la oposicin de Jorge 40? Hay alguna inves-
- 90
entre miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia y
algunos congresistas, alcaldes, gobernadores, concejales, empre-
sarios, hacendados y candidatos a cargos de eleccin popular.
Como se seala en el texto original del Acuerdo de Ralito,
el propsito de los rmantes era refundar la patria, () rmar
un nuevo pacto social. Esto quiere decir que distintos actores
pblicos, privados, legales e ilegales acordaron inuir en
todos los niveles de la administracin del Estado, por medios
legales, paralegales e ilegales, para que los objetivos del Estado
se alinearan con los intereses de los grupos representados por
los rmantes del pacto. Aunque este propsito estratgico fue
declarado y justicado bajo una insignia contrainsurgente y de
garanta de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igual-
dad, el conocimiento, la libertad y la paz, el asocio abierto con
organizaciones criminales, el procesamiento y trco de drogas
ilcitas y la utilizacin de mtodos paralegales e ilegales como la
coercin, intimidacin y eliminacin de contrarios en el proceso
tigacin contra ellos? A los paramilitares les fue muy bien con los pactos
locales y por eso siguieron violando los derechos humanos. En noviembre
22 de 2000 perpetraron la masacre de Sitio Nuevo en la que mataron 37
personas entre pescadores y campesinos. Luego se tomaron los municipios
de la zona matando 4 alcaldes, 2 ex acaldes y 4 concejales, actos que hasta
el da de hoy siguen impunes. En ese contexto un ao despus celebraron
el Pacto de Pivijay ya mencionado El modelo Pivijay fue replicado en
otras regiones con algunas variaciones. Por ejemplo, en el Cesar se present
el genocidio de 145 indgenas Kankuamos, el robo de regalas, el saqueo a
los recursos pblicos de la salud, y el asesinato de 4 alcaldes, 1 ex alcalde y
14 concejales en estos mismos aos. Ya hay un congresista condenado por
sus vnculos con el paramilitarismo. Se conformaron 2 distritos electora-
les ampliamente conocidos, donde slo se poda votar por quienes dijeran
los paramilitares a riesgo de muerte como le sucedi al seor Jorge Arias
(QEPD), quien no vot por uno de los beneciarios de esos pactos. Qu
paso con los socios regionales de estos polticos?.
- 91
3.
electoral de legisladores y autoridades locales, hicieron inviable
mantener una baja exposicin penal en el mediano plazo.
De esta manera, aunque el ejemplo de intento de Recon-
guracin Cooptada del Estado adelantado por los grupos
paramilitares tuvo una cierta probabilidad de xito por la
conguracin de un escenario de Captura Instrumental de
Iartidos Iolticos (CiII), la ejecucin de masacres, torturas
y desplazamiento forzado y, de manera determinante en la
prctica real, la realizacin de actividades de narcotrco y su
aprovechamiento para apalancar un proyecto poltico favorable
a sus intereses, aumentaron su exposicin penal a nivel nacio-
nal e internacional
28
. De nuevo, aunque el uso de presiones
violentas extremas y su jugosa nanciacin a travs de activi-
dades de narcotrco les permiti a los grupos paramilitares
lograr resultados rpidamente en trminos de su expansin
en el territorio nacional (Covo.cio Nuvvo Aco Iis,
2007), tambin implic el aumento de su exposicin penal, que
nalmente les impidi lograr el propsito estratgico de Re-
conguracin Cooptada del Estado.
Vale la pena resaltar que el objetivo estratgico de re-
fundar el Estado colombiano, no implic renunciar al inters
del benecio econmico permanente. Ior el contrario, dicho
inters se mantuvo con sus actividades ilegales relacionadas con
el cultivo de coca y el trco de estupefacientes, la intimidacin
y el uso de la violencia para implantar sus intereses y ampliar
28 Se ha sealado que en Colombia, el punto de partida de la expansin
territorial del paramilitarismo fue una estrategia criminal y de terror.
Al respecto, CINEI (2004) registra documentacin de ms de 14 mil
vctimas entre los aos 1988 y 2003, como resultado de esta estrategia.
- 92
su poder fctico, as como el aprovechamiento permanente de
parcelas del Estado en la burocracia ocial, en la contratacin
pblica y en el presupuesto de las administraciones locales y
regionales, especialmente, el presupuesto del sistema de salud
(Ivsinvci. nv i. Rvvuniic. nv Coioxni., 2005), las
regalas y, en general, las nanzas municipales
29
(Runio, 2002;
Duc., 2005, 2006).
Con lo anterior, puede pensarse que incluso si el objetivo
estratgico manifestado en el documento del Acuerdo de Ra-
lito se hubiera logrado, y efectivamente se hubiera re-fundado
el Estado colombiano, acercndose de esta manera a una Re-
conguracin Cooptada plena del Estado, el uso de la coercin
y la violencia por parte del grupo cooptador, el carcter ilcito
de muchas de sus actividades y la naturaleza de sus intereses
predominantes de corte maoso e ilegtimo, solamente habran
conducido a profundizar la crisis de legitimidad democrtica
del Estado, expresada en la incapacidad histrica para integrar
el territorio, garantizar el imperio de la ley en derecho y asegu-
rar las bases de un Estado de Derecho.
Iaradjicamente, en este punto es de recordar, como se
mencion en el primer captulo, que una progresiva suplanta-
cin del sistema ocial de valores y convenciones sociales se
traduce en una disminucin del costo moral de la corrupcin y
la ilegalidad o incluso hasta en casos extremos, puede revertirse
29 Vale la pena sealar que la estrategia relacionada con la usurpacin de
las nanzas pblicas en el nivel territorial no ha sido exclusiva de los
grupos narco-paramilitares, de manera que grupos armados ilegales
en general (Runio, 2002), como las FARC y el ELN, tambin han
aprovechado dichos recursos para complementar sus estrategias.
- 93
3.
en benecio moral para el agente captor/cooptador. En este
sentido, los actores captores/cooptadores poderosos podrn
adquirir una presencia cada vez ms institucionalizada y una
creciente aceptacin social. La presencia y la aceptacin social
son consecuentes con el debilitamiento de los cdigos y con-
venciones sociales establecidos, ceteris paribus, en la medida en
que se profundiza y complejiza la Captura del Estado/Recon-
guracin Cooptada en trminos de: (i) la ecacia de procedi-
mientos de captura/cooptacin para reducir la exposicin de
los captores
30
para aumentar su aceptacin y contrarrestar su
rechazo en crculos de la opinin
31
y (ii) la diversidad y grado
de importancia de instancias pblicas capturadas/cooptadas a
los niveles local, regional y nacional, y de la permanencia y el
horizonte de tiempo de la captura/cooptacin.
Sin embargo, a pesar de la creciente aceptacin social que
pueda ir logrando el proyecto de Captura/Reconguracin Co-
optada del Estado, no debe perderse de vista que esa aparente
legitimacin social resultante no se trata de una legitimacin
democrtica como corresponde en un Estado Social de Dere-
cho, sino que se trata de una legitimacin no deliberativa de
naturaleza irreexiva/subsidiaria ante el debilitamiento/su-
plantacin (impuesta) de los cdigos y convenciones de moral
pblica en la sociedad.
Ior ltimo, debe llamarse la atencin sobre el hecho de
que, como un primer detonante, la exposicin penal de los gru-
30 Ior ejemplo, en las esferas econmica, social, poltica y cultural.
31 Ior ejemplo, inuyendo la opinin a travs de medios masivos de in-
formacin y, entre otras, con la realizacin de prcticas como las de
tipo asistencialista en comunidades marginadas.

- 94
pos que celebraron el Acuerdo de Ralito aument ms que por
la misma comisin de mltiples masacres y atentados contra la
vida, por la injerencia y participacin en la poltica en su calidad
de actor ilegal, terrorista y narcotracante, lo cual, ha sido lo
verdaderamente relevante del escndalo de la parapoltica. Es
decir, la exposicin penal que condujo a los actores del Acuer-
do de Ralito a los juicios, result, en primera instancia, de la
captura de partidos y movimientos polticos a travs de alianzas
o mediante el uso de la coercin y la violencia y, en segunda
instancia, de la realizacin de actividades de narcotrco, que es
un delito de alta prioridad para el sistema de justicia de Estados
Unidos, con inuencia decisiva en el tratamiento de este delito
en Colombia, al punto de eventualmente llegar a brindrsele
prioridad, al menos en el corto plazo, incluso sobre otros delitos
como los de lesa humanidad con la imposicin de la gura de
la extradicin.
Iacia una denicin de la
Reconguracin Cooptada del Estado
Como ya se ha sealado de manera reiterada, la Captura del
Estado ha sido tradicionalmente interpretada como una forma
de corrupcin que, casi siempre, est relacionada con el favore-
cimiento econmico. El anlisis de la Captura del Estado se ha
restringido a este aspecto porque usualmente se hace referencia
a las empresas y a los grupos econmicos legales como los ni-
cos actores interesados en capturar el Estado. En esta medida,
se ha reconocido que este fenmeno genera fuertes distorsiones
en el funcionamiento de los mercados, con implicaciones en el
sector pblico y en el sector privado.
- 95
3.
No obstante, como se ha mostrado, las causas y conse-
cuencias de la Captura del Estado pueden exceder la esfera de
lo econmico, sobre todo, cuando se ampla el tipo de actores
interesados en capturar y cuando se reconoce que en Estados
de Derecho no consolidados, los actores ilegales son tambin
potenciales captores. A su vez, estas consideraciones permiten
reconocer que los procedimientos de captura van ms all del
soborno y que los objetivos van ms all del favorecimiento
econmico. En estos casos, los objetivos pueden ser el poder
poltico, la cooptacin del aparato del Estado y el predominio
territorial, especialmente en los niveles regionales y locales.
Cuando intervienen grupos ilegales como actores captores, se
potencializa el uso de procedimientos ilegales de persuasin y
cooptacin, como es la intimidacin y el uso de la fuerza.
Ahora bien, las implicaciones de la Captura del Estado
pueden alcanzar el debilitamiento institucional e, incluso, la
redenicin, reconguracin o suplantacin de intereses del
Estado. Ior este motivo, puede plantearse la posibilidad de que
un(os) grupo(s) de inters eventualmente pudiera(n) alcanzar
un nivel avanzado de captura del Estado y transitar hacia una
Reconguracin Cooptada del Estado, en la medida en que
lograra(n) disminuir drsticamente su exposicin penal y re-
chazo moral como resultado de una profunda inltracin del
Estado e inuencia en mbitos decisivos de la sociedad y, a la
vez, alcanzar suciente legitimacin social y moral como requi-
sito para ostentar su condicin de ciudadana social.
Si bien una situacin extrema como sta constituye ms
un escenario terico que una realidad prctica, especialmente
ante las nuevas condiciones desarrolladas con la globalizacin
- 96
en diversas instancias como en la justicia, no deja de resultar
muy relevante como marco de referencia para el anlisis de pro-
cesos no acabados de Captura/Reconguracin del Estado en
la vida real.
En efecto, ante la presencia de una mayor variedad de
agentes captores, as como de procedimientos y objetivos de
Captura, es posible no slo la reproduccin de una Captura del
Estado complejizada sino incluso el avance hacia un proceso de
Reconguracin Cooptada del Estado, que resultan coherentes
con la realidad poltica y social de Estados de Derecho en cons-
truccin, que an no han consolidado el monopolio de la fuerza
y el monopolio scal y que, por lo tanto, an se encuentran en
disputa con otros actores interesados en imponer y consolidar
sus intereses, sobre todo en el nivel territorial.
A la luz de las consideraciones hechas, aqu se dene Re-
conguracin Cooptada del Estado (RCdE) como:
La accin de organizaciones legales e ilegales que mediante prcticas
ilegtimas, buscan modicar, desde adentro, el rgimen poltico
32
de
manera sistmica e inuir en la formacin, modicacin, interpretacin
y aplicacin de las reglas de juego y de las polticas pblicas, para
obtener benecios sostenibles y lograr que sus intereses sean validados
poltica y legalmente, y legitimados socialmente en el largo plazo,
aunque stos no obedezcan al inters rector del bienestar social.
32 Se entiende por rgimen poltico el conjunto de posiciones de poder
en las esferas estatales que determina las reglas, patrones, estrategias,
canales y recursos de acceso o exclusin para lograrlas.
- 97
C.viruio .
Acerca de procesos orientados hacia la
Captura/Reconguracin Cooptada del
Estado en Colombia
La bsqueda maosa de la Reconguracin
Cooptada del Estado en Colombia:
Una historia de aprendizaje
Como se ha sealado previamente, los actores interesados en
capturar y cooptar el Estado pueden ser ms diversos y com-
plejos que los tradicionalmente analizados, a saber: los grupos
econmicos legales. Especcamente en el caso colombiano, los
grupos narcotracantes y aquellos vinculados de manera directa
o indirecta con dicha actividad, han sido un factor dinamizador
de distintos procesos de captura y cooptacin del Estado. El
narcotrco en Colombia no slo ha generado una gran canti-
dad de mano de obra delictiva, sino que grupos subversivos y
antisubversivos, que no siempre fueron narcotracantes, han
incursionado a esta actividad por los cuantiosos recursos que
de all se derivan, los cuales sirven como fuente de nanciacin
para su expansin y predominio territorial. Como lo sealan Dv
- 98
Lvo-Bvir v S.icvno-Ain. (2007b), la industria de
las drogas ilegales en Colombia se puede considerar exitosa por-
que los narcotracantes colombianos (i) han movilizado altas
cantidades de cocana alrededor del mundo, (ii) han generado
cuantiosos recursos nancieros y acumulado grandes fortunas, y
(iii) han desarrollado poder poltico en el nivel nacional y terri-
torial colombiano. Dicho poder poltico les ha permitido inuir
de manera directa e indirecta en la rama ejecutiva, legislativa y
judicial (Dv Lvo-Bvir v S.icvno-Ain., 2007b).
El narcotrco ha tenido mltiples efectos negativos en la
sociedad Colombia, desde el nivel econmico a los niveles judi-
cial y social,
33
al fomentar la formacin y propagacin de una
cierta aculturacin maosa (G..v, 1999). Esto quiere decir
que muchos valores sociales en Colombia han sufrido graves
transformaciones como resultado de las posibilidades de rpi-
do ascenso social y econmico ofrecidas por el enriquecimiento
con dineros del narcotrco. De esta manera, el narcotrco ha
inuido, en cierta medida, en la estructura poltica, econmica
y social del pas en los ltimos treinta aos (Lvv, 1985; Ivi,
1990; Guvvo, 2001: 22-26; Tnouxi, 2002).
33 Algunos de los cuales han sido la revaluacin (led to re-valuation), el
aumento del nivel de violencia con el efecto de desestimular la inver-
sin nacional y extranjera, y el aumento de los costos de gastos en
seguridad (Tnouxi, 1992:37-63). Adicionalmente, parte del conges-
tionamiento e inoperancia del aparato judicial colombiano han estado
relacionados con el narcotrco y, especcamente, con las actividades
generadas por el narcotrco. Iara entender los amplios efectos nega-
tivos del narcotrco en Colombia, y su incidencia en los procesos de
captura y cooptacin del Estado, es necesario reconocer que el narco-
trco ha apalancado y multiplicado distintas prcticas ilegales, como
aquellas requeridas para los procesos de fabricacin y transporte de las
drogas ilegales (Dv Lvo-Bvir ., 2003).
- 99
Acerca de los procesos orientados hacia
la Captura/Reconguracin del Estado
en Colombia
4.
En general, el narcotrco es una actividad que exige alta
coordinacin entre los procesos de produccin y transporte de
drogas ilegales (K.urn.usv S.xivro, 1993; Uinv,
1997), los cuales se han desarrollado de manera exitosa en Co-
lombia. Es decir, puede entenderse que Colombia ha sido un
entorno generoso
34
para el narcotrco (Dv Lvo-Bvir v
S.icvno-Ain., 2007b).
Teniendo en cuenta el auge del narcotrco en Colombia
durante los ltimos aos, puede argumentarse que los grupos
narcotracantes han sido los ms interesados en Capturar y
posteriormente Recongurar el Estado. Ior este motivo, en
el presente captulo se mostrar cmo han evolucionado los
procedimientos utilizados por los actores narcotracantes para
penetrar el Estado y posteriormente intentar modicarlo y ma-
nipularlo para el servicio de sus propios intereses.
Segn Dv Lvo Bvir v S.icvno-Ain.
(2008), los narcotracantes, interpretados como actores in-
teresados en capturar o cooptar el Estado, pueden desarrollar
capital social perverso orientado a aprovechar algunos vacos
estructurales
35
en el mercado y el Estado para su propio be-
34 En Dv Lvo-Bvir v S.icvno-Ain. (2007b:4), se entiende
el concepto de generosidad del entorno como la abundancia o la
escasez de recursos crticos en el entorno en el que opera una orga-
nizacin (Irvrrv S.i.ci, 1978; Dvss Bv.n, 1984). Este
concepto se ha usado para explicar el efecto que el entorno tiene so-
bre la supervivencia y la evolucin de las organizaciones legales; sin
embargo, tambin puede ser usado para explicar la supervivencia y
evolucin de organizaciones ilegales.
35 Vacos o huecos estructurales es una acepcin que viene del con-
cepto Structural holes, interpretados como fuentes de capital social
(Bur, 1992).
- 100
necio. Los conceptos centrales para describir la evolucin del
capital social perverso de las organizaciones narcotracantes
son: (i) el propsito de los individuos dedicados al narcotr-
co, es decir, el afn de aumentar el valor esperado del ingreso
por actividades criminales, y (ii) los vacos estructurales que
separan los individuos dedicados al narcotrco y el Congreso
de la Repblica, que es la institucin que elabora las normas
con las cuales son juzgados los narcotracantes. Este ltimo
vaco estructural puede analizarse, no slo para el caso del
Congreso de la Repblica, sino para otras instituciones que
tienen a su cargo, no slo la formulacin, sino la aplicacin
de las leyes.
El enfrentamiento entre narcotraficantes y las autorida-
des se puede hacer de modo violento o no violento y mediante
distintas estrategias que van desde el soborno directo hasta
la Captura del Estado o su eventual Reconfiguracin. Como
se mostr en los captulos anteriores, en el primer caso, Iablo
Escobar us la violencia para enfrentar a la Iolica Nacional,
a fiscales, a jueces y a diversas instancias del Estado, lo que
dej muchos funcionarios pblicos y ciudadanos asesina-
dos. En el segundo caso, la corrupcin ha sido usualmente
usada por los narcotraficantes para influir, por ejemplo, en
decisiones judiciales (S.i.z. v J..xiiio, 1996). De
esta manera, puede identificarse una evolucin desde las es-
trategias violentas a las no violentas. Dicha evolucin puede
entenderse analticamente en trminos de las etapas que se
sealan a continuacin.
- 101
en Colombia
4.
Primera fase: Participar directamente
en el Congreso de la Repblica
36
En una primera fase, los narcotracantes colombianos inten-
taron participar directamente en el Congreso de la Repblica.
El caso ms representativo de esta primera etapa fue Iablo Es-
cobar, quien a principios de los ochenta cre una fundacin en
Medelln orientada a construir vivienda para personas pobres.
La fundacin tena como nombre Medelln sin tugurios. Adicio-
nalmente, construy canchas de ftbol en barrios pobres con
los recursos de su fortuna personal (C.sro-C.icvno, 1996).
Todas estas actividades le dieron a Iablo Escobar visibilidad y
popularidad poltica, lo cual resultaba graticante para l, sobre
todo porque quera ser congresista y soaba con ser Iresidente
de la Repblica (Escon.-G.vii., 2000:144).
Con la visibilidad social y la popularidad poltica, Iablo
Escobar estableci vnculos con algunos polticos del Iartido
Liberal, en especial aquellos pertenecientes a una faccin de-
nominada El Nuevo Liberalismo, dirigida por el candidato a
la Iresidencia de la Repblica en las elecciones de 1982, Luis
Carlos Galn. No obstante, Escobar fue expulsado del Nuevo
Liberalismo por las dudas acerca del origen de su riqueza, pero
luego fue invitado a participar en otra lista electoral para el
Congreso y se inscribi como candidato. De esta manera, Ia-
blo Escobar lleg al Congreso de la Repblica bajo la gura de
Suplente a la Cmara de Representantes, por lo que particip
en varias sesiones congresionales. Sin embargo, su presencia ge-
ner fuertes crticas; en especial, los medios de comunicacin y
36 Algunas partes de la presente seccin se basan en Dv Lvo-Bvir
v S.icvno-Ain. (2008).
- 102
la clase poltica tradicional pusieron al descubierto que Escobar
haba sido condenado por un juez de la Repblica por el delito
de contrabando. Ior esta razn, su credencial como congresista
fue cancelada, pues segn la legislacin colombiana, quien ha
sido condenado por un Juez, no puede ser congresista.
El entonces Ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla,
acus pblicamente a Iablo Escobar por el delito de trco de
drogas, por lo que las autoridades iniciaron investigaciones. Al
comienzo, Iablo Escobar enfrent las acusaciones y desa al
Estado colombiano a presentar las pruebas; incluso, asegur
que las acusaciones eran calumnias. Iosteriormente, tom la
decisin de ocultarse de la fuerza pblica y el Ministro de Justi-
cia, Rodrigo Lara Bonilla, fue asesinado. Este acontecimiento es
considerado como el inicio de la lucha de Iablo Escobar contra
el Estado colombiano, en la que fueron asesinados periodistas,
policas, alcaldes, gobernadores, exministros, un Irocurador
General la Nacin, el candidato a la presidencia de la Rep-
blica en las elecciones de 1990, Lus Carlos Galn (Lvc.n.,
2004), entre muchas personas que no estaban relacionadas con
esta confrontacin.
Iablo Escobar es tal vez uno de los primeros actores ilega-
les colombianos que intent inuir en la elaboracin de normas
de manera directa: primero, participando en el Congreso de la
Repblica, y luego mediante acciones violentas, la detonacin
de bombas y homicidios contra funcionarios y contra la pobla-
cin en general. Uno de los atentados ms graves fue contra el
entonces director del DAS Departamento Administrativo de
Seguridad, Miguel Maza Mrquez, para lo cual fue dinamita-
do el edicio sede de la entidad. Adicionalmente, varias bom-
- 103
en Colombia
4.
bas explotaron en lugares pblicos como centros comerciales
y supermercados, por lo cual murieron personas inocentes.
Ante estas circunstancias, usualmente se ha armado que las
acciones intimidatorias de Iablo Escobar pudieron inuir en
que en la Constitucin de 1991 se declarara la no extradicin de
Colombianos. De hecho, llama la atencin que Iablo Escobar
se entregara a las autoridades colombianas al siguiente da que
se declar la no extradicin de colombianos.
As, en algn sentido la no extradicin contemplada en
la Constitucin de 1991 est relacionada con la guerra frontal
de Iablo Escobar contra el Estado Colombiano, por lo cual, al
menos en principio ste podra ser considerado como el primer
episodio exitoso de Captura del Estado parcial-localizada por
parte de un actor ilegal en Colombia. Iuede hablarse de un caso
exitoso porque la modicacin normativa efectivamente se dio;
sin embargo, el hecho de que esta decisin no fuera permanente,
sumado a que Iablo Escobar terminara muerto como resulta-
do de la posterior persecucin de los cuerpos de seguridad del
Estado, permiten interpretar el intento de captura/recongu-
racin como fallido. En general, el resultado normativo de la
Constitucin de 1991 no es consecuencia de la participacin
directa de Escobar en el Congreso, sino consecuencia de una
cadena de actos violentos que abarca el periodo 1983, ao en
que fuera asesinado el Ministro de Justicia Lara Bonilla, y 1991
ao en que se promulg la nueva Constitucin de Colombia.
Otro narcotracante que tambin intent obtener gura-
cin poltica en el nivel regional y nacional fue Carlos Lehder,
quien fund en 1982 un partido poltico en el departamento
del Quindo, denominado Movimiento Latino Nacional. El caso
- 104
especco de Carlos Lehder constituye el germen de la inter-
vencin de narcotracantes en el sistema poltico colombiano
mediante procedimientos de CiII de largo plazo. La base ideo-
lgica del partido fundado por Lehder era la defensa de la sobe-
rana de Colombia, por lo que tambin se opona a la extradicin
de colombianos. Este partido logr sucientes votos como para
contar con dos diputados a la Asamblea Departamental y once
concejales en el mismo departamento (Gurivvz, 2007:350-
360). Sin embargo, el Movimiento Latino Nacional gener sos-
pechas por parte de los partidos nacionales por la gran cantidad
de recursos disponibles para la movilizacin poltica y para las
campaas electorales, por lo cual Lehder comenz a ser inves-
tigado por las autoridades hasta que fuera capturado por delito
de narcotrco y extraditado a Estados Unidos.
Desde la teora econmica del crimen, el intento de Iablo
Escobar por ser parlamentario sera a la vez racional e irracio-
nal. Es racional porque el Congreso elabora el Cdigo Ienal y
autoriza, entre otros, la extradicin de colombianos y, por lo
tanto, le resultaba relevante buscar incidir en las decisiones de
la Corporacin en esta materia, por ejemplo. Esto es importan-
te, sobre todo si se tiene en cuenta que la extradicin se puede
considerar una pena grave porque expone a los narcotracantes
a un sistema penal extranjero que en principio sera ms severo
que el nacional en el trato de colombianos dedicados al nar-
cotrco. As, la extradicin puede ser vista como un aumento
del castigo; de manera que permear el Congreso sera un factor
clave para disminuir las penas.
Sin embargo, la decisin de participar directamente en el
Congreso resultara irracional porque Iablo Escobar aumenta-
- 105
en Colombia
4.
ba su visibilidad y, en esa medida, se incrementaba su exposi-
cin penal y el inters de las autoridades por capturarlo; en este
sentido, mantener un mayor anonimato podra haberle sido
ms til para sus objetivos en una perspectiva de largo plazo.
Esto mismo puede pensarse de Carlos Lehder con la creacin
de su partido.
En general, una primera leccin que pudieron haber
aprendido los narcotracantes colombianos, de aquellas pri-
meras experiencias de intervencin en el funcionamiento del
Estado, era la importancia del anonimato, as como los riesgos
asociados a intentar inuir de manera directa y visible en las
decisiones de instituciones como el congreso o de los cuerpos
de seguridad. As, el intento de los narcotracantes de crear un
puente estructural entre ellos y el Congreso de la Repblica,
por medio de la participacin directa en el cuerpo legislativo,
se puede valorar, en el mejor de los casos, como una estrategia
de gestin de vacos estructurales que lleva a resultados ambi-
guos para los criminales, sobre todo cuando dichos resultados
son analizados en el mediano y largo plazo. Como se seal,
aunque los atentados y la confrontacin de Iablo Escobar con
el Estado colombiano pudieron haber inuido en algunas deci-
siones normativas, stas no fueron permanentes, en la medida
en que rpidamente Iablo Escobar se convirti no slo en fu-
gitivo, sino en uno de los criminales ms buscados del mundo
hasta su muerte.
Iablo Escobar se someti a la justicia colombiana en 1991,
en trminos ociales, como resultado de un intenso proceso
de negociacin con el gobierno de Cesar Gaviria Trujillo. Iara
disminuir la intensidad del conicto entre Iablo Escobar y el
- 106
Estado, se cre una jurisdiccin especial denominada la poltica
de sometimiento a la justicia, cuyo marco legal permiti negociar
las penas de los narcotracantes a cambio de la confesin de los
delitos y la colaboracin con la justicia. Un elemento clave de
dicha poltica fue la promesa de no extradicin, bajo el amparo
de los artculos transitorios de la Constitucin de 1991 (Uvix-
v, Ronicuvz G.ci., 2006). Iara entregarse y cumplir
su pena, Iablo Escobar construy una crcel conocida como
La Catedral, ubicada en su pueblo natal. Con esto, se inici el
proceso judicial en su contra. Luego, se descubri que La Ca-
tedral no slo tena comodidades exageradas, impropias de un
establecimiento carcelario, sino que desde all Iablo Escobar
segua coordinando actividades de narcotrco y que, incluso, se
haban producido asesinatos en su interior, por lo cual se orden
su traslado. Como resultado de la decisin del traslado de crcel,
Iablo Escobar huy en 1992 (Goxvz Gi.ino, 1992).
Tras su huida de La Catedral, Iablo Escobar se convirti
en uno de los hombres ms buscados del mundo, por lo cual se
ofreci una generosa recompensa y se cre un cuerpo especial
para perseguirlo, denominado Bloque de bsqueda. Este cuerpo
especial estaba compuesto por ociales de la Iolica, el Ejrcito
y agentes de cuerpos de seguridad extranjeros. Adicionalmente,
surgi un grupo de narcotracantes y paramilitares que lucha-
ron contra Iablo Escobar auto-denominado Los Pepes Ier-
seguidos por Iablo Escobar. Al parecer, varios miembros del
Cartel de Cali pertenecan a Los Pepes. En medio de su cacera,
el 2 de diciembre de 1993 Iablo Escobar muri abaleado en
un barrio en Medelln. Diferentes versiones apuntan a que la
colaboracin entre las autoridades y Los Pepes, habra resultado
decisiva (C.o. 1994, S.i.z.. 2001).
- 107
en Colombia
4.
Segunda fase: Inltrar el proceso de Eleccin
del Presidente de la Repblica
37
Las elecciones presidenciales de 1994 fueron muy reidas,
resultando ganador el candidato del Iartido Liberal, Ernesto
Samper Iizano. Sin embargo, pronto se descubri que impor-
tantes recursos del narcotrco nanciaron parte de la campaa
del candidato ganador. Se encontraron documentos que com-
prometan a los directivos de la campaa, por lo cual se inici
el llamado proceso 8000. Los indicios apuntaban a que el Car-
tel de Cali habra aportado recursos a la campaa de Ernesto
Samper, los cuales fueron decisivos en la eleccin presidencial
(Gurivvz, 2007:372).
Como resultado de estos hallazgos, las relaciones entre
Estados Unidos y Colombia se deterioraron. Colombia fue de-
serticada y al Iresidente Samper se le anul la visa para entrar
a Estados Unidos (To.rii., 2000). Samper fue acusado
por su Juez Natural, a saber, la Comisin de Acusaciones de
la Cmara de Representantes, al encontrar suciente evidencia
para iniciar el proceso. Sin embargo, el Iresidente fue absuelto.
Varios congresistas fueron investigados tambin en el proceso
8000, y algunos fueron hallados culpables y condenados. El mi-
nistro de Defensa del Iresidente Samper, Fernando Botero 7ea,
quien tambin fuera jefe nanciero de la campaa, renunci a
su cargo y fue investigado por la Fiscala General de la Nacin.
Un juez de la Repblica lo hall culpable de varios delitos, entre
ellos el delito de enriquecimiento ilcito.
37 Algunas partes de la presente seccin se basan en Dv Lvo-Bvir
v S.icvno-Ain. (2008).
- 108
El poder de negociacin del Congreso aument con el pro-
ceso 8000. Iay indicios de que un volumen importante de re-
cursos se dirigieron a las regiones de los congresistas encargados
de investigar al Iresidente (Bvr.cour-Iuivcio, 1996; C.-
o, 1998; Coxisio Ciun.n.. nv Svcuixivro, 1996;
Lonoo-Iovos, 1996; Lovvz-C.n.iivo, 1997; Mvni.,
1997). En este contexto, el Iresidente Samper conform otro
bloque de bsqueda con policas y militares para desmantelar el
Cartel de Cali, el cual era liderado por los hermanos Rodrguez
Orejuela. Esta reaccin se justicaba, entre otras razones, para
buscar su legitimacin social y contrarrestar el hecho de que va-
rios funcionarios inuyentes de los Estados Unidos armaban
que en Colombia se haba conformado una narcodemocracia.
Los hermanos Rodrguez Orejuela nunca tuvieron ni
aspiraron a tener el protagonismo poltico o social de Iablo
Escobar; por ejemplo, nunca aspiraron a ocupar cargos p-
blicos de eleccin popular. Ior el contrario, se caracterizaron
por tener un bajo perl en el mbito poltico y escasa visi-
bilidad social, aunque tuvieron un gran nmero de empresas
de fachada y una contabilidad administrada por asesores
especializados en el lavado de activos. Irerieron aportar a
las campaas polticas sin tener que participar directamente
como actores de poder, especcamente, sin crear o participar
directamente en un partido poltico. En su afn por disminuir
su protagonismo, tambin optaron por evitar en lo posible la
violencia en contra de los actores polticos que incumplan
compromisos y acuerdos.
No obstante, a pesar de haber nanciado la campaa del
Iresidente Samper, los hermanos Rodrguez Orejuela fueron per-
- 109
en Colombia
4.
seguidos, capturados y extraditados, por lo cual su captura se con-
virti en un acontecimiento poltico (Sv.o-C.nv., 1999).
El aprendizaje de este esquema de participacin de los
narcotracantes en la poltica dej al menos una leccin: -
nanciar la eleccin de un presidente no garantiza la impuni-
dad penal y mucho menos el cambio de las normas penales.
Una explicacin de ello es que las decisiones del Iresidente
de la Repblica se encuentran restringidas a muchas agendas
e instancias institucionales y jurisprudenciales, incluso, inter-
nacionales. Como se ha mencionado en el primer captulo, en
un entorno jurdico caracterizado por acuerdos y convenios
entre sistemas judiciales y legales de distintos pases, se hace
ms difcil manipular las decisiones judiciales de un Estado.
Es evidente que la bsqueda de establecer puentes con el nivel
presidencial para poder gestionar vacos estructurales del Es-
tado a favor de sus intereses ilegales como narcotracantes, les
resulta demasiado riesgoso, pues el lugar central que ocupa la
instancia presidencial hace que sea muy difcil el cumplimiento
de eventuales contraprestaciones de naturaleza ilegtima que
pudieran haberse pretendido a ese nivel.
En efecto, la inversin que hicieron los Rodrguez Ore-
juela en la nanciacin de la campaa presidencial de Samper
no slo no les beneci, sino que, por el contrario, una vez
descubierta su inltracin se aument no slo su exposicin
penal y la probabilidad de su captura ante la decidida reaccin
gubernamental en la bsqueda de legitimacin mediante un
claro compromiso en la lucha contra el narcotrco, sino ade-
ms la severidad de las penas al acudirse a la extradicin.
- 110
La situacin observada en el proceso 8000 permite evi-
denciar dos aspectos. El primero es que, tras el aprendizaje
obtenido en la primera fase, acerca de los riesgos asociados a la
participacin directa en actividades polticas y la visibilidad so-
cial, los Rodrguez Orejuela prerieron disminuir su exposicin
limitndose a nanciar actividades polticas pero sin participar
directamente en ellas y sin crear partidos. En segundo lugar,
como se seal en el captulo anterior, puede esperarse que en
Estados en proceso de consolidacin, los niveles ms dbiles del
Estado se encuentren en el nivel regional. Esto quiere decir que
el nivel menos efectivo para avanzar en las primeras fases de un
proceso de captura y penetracin del ncleo sistmico del Es-
tado, es el nivel central. En este orden de ideas, puede esperarse
que incluso si el captor llegara a acceder directamente al presi-
dente de la Repblica, la visibilidad y los mltiples compromi-
sos ociales y legales de la gura presidencial se constituyen en
serios obstculos para facilitar la estrategia de captura.
Tercera fase: Inuir y condicionar la eleccin de
Congresistas y el desarrollo de la Parapoltica
Varios miembros de Los Pepes, la banda que combati a Iablo Es-
cobar, eran paramilitares y narcotracantes. Ior ejemplo, los her-
manos Fidel, Carlos y Vicente Castao eran dirigentes de las Au-
todefensas de Crdoba, narcotracantes e importantes lderes de
Los Pepes. Otro importante lder de Los Pepes fue Diego Murillo,
alias Don Berna. Este ltimo tambin logr controlar el trco
de droga en Antioquia despus de la muerte de Iablo Escobar.
Don Berna era jefe de sicarios de narcotracantes que se opusie-
ron a Iablo Escobar y que fueron asesinados en la crcel La Cate-
- 111
en Colombia
4.
dral. En gran medida, la reestructuracin de estos grupos, como
resultado de la muerte de Iablo Escobar, congur el orden pa-
ramilitar de nales de siglo (C.x.cno, 2006; Roxvo, 2006).
Despus de la captura y extradicin de los Rodrguez Orejuela, se
inici una tercera fase de aprendizaje en la gestin del capital so-
cial perverso por parte del narcotrco en Colombia.
Los narcotracantes que si bien hasta ese momento dispo-
nan de bandas criminales y sicariales, vieron la oportunidad de
contar con el apoyo de ejrcitos paramilitares contrainsurgentes
organizados y bien entrenados, para lo cual procedieron a esta-
blecer alianzas de asociacin o hasta incluso algn tipo de com-
pra de pie de fuerza. Con ello, buscaban aumentar su poder de
fuerza para la expansin de sus actividades ilcitas en nuevos
territorios y consolidar su predominio sin tener que enfrentar
la justicia ordinaria de manera directa, sino de manera indirecta
a travs de ejrcitos contratados que ya estuvieran conformados
y entrenados. Debe tenerse en cuenta que para este momen-
to, en Colombia ya haba una gran cantidad de mano de obra
contrainsurgente altamente entrenada. De cualquier forma, la
imbricacin entre estas fuerzas ilegales que se fue produciendo
a lo largo del proceso, llev a la conguracin del narcoparami-
litarismo como fenmeno de amplias repercusiones en diversas
regiones del pas. En la mayora de casos
38
, con el tiempo se
tornara irrelevante diferenciar entre paramilitares puros y
narcotracantes convertidos en paramilitares, de manera que
los grupos paramilitares adquiriran un permanente carcter
narco-paramilitar.
38 Aunque no en todos los casos, ya que algunos permanecen estricta-
mente como narcotracantes.
- 112
Aunque en un comienzo, los paramilitares puros se confor-
maron con el apoyo y la nanciacin de diferentes grupos legales
de la sociedad, como terratenientes, comerciantes y empresarios
a nivel local y regional, dentro de una estrategia de lucha contra-
insurgente para el repliegue de las guerrillas de sus territorios,
con la degradacin de su accionar, al recurrir a mtodos atroces
de lucha para la ampliacin de su predominio territorial, y con
el ataque sistemtico a poblacin civil y la apropiacin indebida
de tierras, entre otros, no slo se profundiz la naturaleza ilegal
e ilegtima del paramilitarismo puro, sino que tambin se con-
solid la ampliacin de propsitos a unos tpicamente maosos
alrededor del narcotrco con el predominio del narco-parami-
litarismo. Fue as como se reprodujeron casos paradigmticos de
alianza, cooperacin, coordinacin o inltracin de los grupos
narco-paramilitares con algunos miembros o incluso cuerpos de
las fuerzas militares para que en medio de su lucha contrainsur-
gente (en particular, las guerrillas del ELN y las FARC), pudie-
ran beneciarse los grupos ilegales para ampliar su predominio
y poder territorial en zonas apetecidas para el desarrollo de sus
actividades ilcitas (como corredores para el trco de la droga y
de sus insumos) mediante el asesinato y la ejecucin de masacres
de supuestos colaboradores de la guerrilla y el desplazamiento
masivo de poblacin campesina (Duc., 2006)
39
.
39 A manera de ilustracin, la Rvvisr. C.xnio (2008) resea una alian-
za criminal entre escuadrones narco-paramilitares y sectores del Ejr-
cito: (El testimonio de H.H.) era el segundo testimonio contra el general
Del Ro. El primero lo haba dado Salvatore Mancuso en mayo de 2007,
cuando se reri al General como uno de los jinetes de un proyecto que, se-
gn l, convirti el paramilitarismo en una poltica de Estado. En las actas
de las primeras audiencias, Mancuso se reri a Del Ro como un interlo-
cutor directo de Carlos Castao e incluso narr algunos de los encuentros
peridicos que tenan con el propsito de hacerle seguimiento a la estrategia
- 113
en Colombia
4.
Dentro de esta estrategia de dominio territorial, los narco-
paramilitares encontraron la necesidad de inltrar el Estado a
nivel local para poder inuir a favor de sus propios intereses tan-
to en la destinacin de recursos presupuestales y la asignacin
de contratos pblicos como en la aplicacin de normas y leyes,
especialmente por parte de jueces y scales. De esta manera, lo-
graron desempear un papel central en las elecciones de cargos
pblicos y autoridades en el nivel regional y local, recurriendo a
lo que algunos han denominado proselitismo armado
40
.
Los narco-paramilitares aprendieron a controlar el pro-
ceso electoral en el nivel local. La intimidacin del electorado
y el control sobre la ocina seccional de la Registradura Na-
cional del Estado Civil son elementos clave en este proceso de
aprendizaje, al punto de haber logrado inuir efectivamente en
la eleccin de alcaldes y concejales. Luego, profundizaron su
estrategia para alcanzar el mbito de la eleccin de congresistas,
dndose lugar al surgimiento del fenmeno denominado como
parapoltica. De acuerdo con las declaraciones de Salvatore
Mancuso, al menos el 35 del Congreso de la Repblica elegi-
do democrticamente en las elecciones de 2006, era amigo del
movimiento paramilitar.
Contando con parte del Congreso a su favor, la capacidad
de los narco-paramilitares para hacer cumplir acuerdos en la
diseada en forma conjunta para limpiar a Urab de focos guerrilleros, y
en desarrollo de la cual campesinos y colonos fueron asesinados o expulsa-
dos y sus tierras utilizadas para proyectos de palma africana.
40 Este es un concepto cercano al denominado clientelismo armado,
que es una forma de clientelismo local usada por paramilitares o in-
surgentes para buscar controlar parcelas importantes del Estado en el
nivel territorial (Duc., 2005, 2006; Iv.rv, 1999).
- 114
instancia poltica aumentaba sensiblemente, a diferencia de lo
que sucedi con la inltracin en la campaa electoral de un
Iresidente de la Repblica. En estas circunstancias, los narco-
paramilitares decidieron avanzar en la negociacin de un pro-
ceso de desmovilizacin en la bsqueda de la denicin de un
marco legal propicio que favoreciera sus intereses en trminos
de penas, seguridad jurdica e integracin a la sociedad. Iremisa
fundamental para ello, era la consecucin del otorgamiento de
un carcter estrictamente poltico a la negociacin con el gobier-
no, a pesar de la naturaleza ilcita e ilegal de sus actividades.
Fue as como el Gobierno Nacional y el Congreso de la
Repblica procedieron al diseo y aprobacin de un marco
legal especco a travs de la Ley de Justicia y Iaz (Ley 795
del 25 de julio de 2005), considerada como controversial por
amplios sectores. De hecho, vctimas y diversas organizaciones
internacionales de derechos humanos se pronunciaron contra
esta Ley, aduciendo que auspiciaba un alto nivel de impunidad
(Rov, 2005; Orici. v Coioxni. nvi Airo Coxisio.no
nv i.s N.ciovs Uin.s v.. ios Dvvcnos Iux.os,
2005). En este ambiente controversial, la Ley de Justicia y Iaz fue
revisada y modicada por la Corte Constitucional. Un cambio
introducido por la Corte Constitucional fue la exigencia de que
los narco-paramilitares confesaran sus delitos, entre los cuales se
encuentran homicidios y masacres contra la poblacin civil.
La Ley de Justicia y Iaz le garantizara a los cabecillas
narco-paramilitares, la posibilidad de estar en prisin durante
un mximo de ocho aos, incluyendo el ao de concentracin
en un pequeo pueblo en Crdoba llamado Ralito, donde se
adelantaron las negociaciones iniciales entre el Gobierno y los
- 115
en Colombia
4.
narco-paramilitares; lugar tambin conocido por el ya mencio-
nado acuerdo. Si los paramilitares fueran juzgados por la justi-
cia ordinaria por los crmenes y atrocidades cometidas, algunos
de ellos deberan recibir condenas superiores a los 30 aos. Sin
embargo, ante el carcter poltico que decidi revestrsele a la
negociacin con los narco-paramilitares, se procedi a la apro-
bacin de la Ley de Justicia y Iaz que les garantizara una pena
comparativamente baja en el pas.
Iosteriormente, en mayo de 2008, buena parte de la
cpula narco-paramilitar fue extraditada a Estados Unidos,
para ser juzgada por delitos de narcotrco y, por lo tanto, no
por los homicidios ni las masacres realizadas a la poblacin
civil colombiana. Esto, como se seal en el captulo anterior,
plantea algunas paradojas en cuanto a la preponderancia de los
sistemas legales de algunos pases y, por lo tanto, en cuanto a
los verdaderos determinantes de la exposicin penal. En el caso
de los paramilitares, aunque debera esperarse que lo grave en
trminos legales fueran los delitos contra la vida, perpetrados
de manera masiva en Colombia, el juicio que se les adelanta
actualmente en Estados Unidos es exclusivamente por narco-
trco. As, de ser condenados por cortes de Estados Unidos,
los lderes narco-paramilitares cumpliran las penas por narco-
trco en ese pas. En el marco del proceso de globalizacin de
la justicia, restara por ver si en caso de que no se realizara un
verdadero juzgamiento por la justicia colombiana, una instan-
cia como la Corte Ienal Internacional podra intervenir para
penalizar a los responsables por los crmenes de lesa humani-
dad, para garantizar su responsabilidad en la reparacin de las
vctimas en Colombia.
- 116
Esta posibilidad parece plausible, sobre todo, si se tiene
en cuenta lo sealado por la Corte Ienal Internacional a travs
del scal internacional Luis Moreno Ocampo, quien plantea los
siguientes interrogantes:
Cmo se asegurar el juzgamiento de los mximos responsables
de crmenes que estaran bajo la competencia de la CFI, incluyendo
a dirigentes polticos y miembros del Congreso presuntamente
vinculados a los grupos desmovilizados. En particular, me gustara
saber si las investigaciones seguidas hasta la fecha indican la comisin
de conductas penadas por el Estatuto de Roma y si la extradicin
de los lderes paramilitares presenta algn obstculo en la ecaz
investigacin de los mencionados polticos (Nuvvo Sicio, 2008).
Debe llamarse la atencin en cmo este requerimiento
de la Corte Ienal Internacional no se reere nicamente a la
posible obstruccin a la responsabilidad penal que deben en-
frentar los narco-paramilitares extraditados por los delitos de
lesa humanidad, sino tambin a la eventual responsabilidad
de los polticos y funcionarios cuyos acuerdos con los grupos
paramilitares pudieron redundar en la comisin de este tipo
de delitos.
En este orden de ideas, tras su extradicin, pareciera que
a los narco-paramilitares colombianos no debera preocuparles
tanto la exposicin penal alcanzada por los homicidios come-
tidos en Colombia, como s la exposicin penal alcanzada por
el envo de drogas ilegales a Estados Unidos. A ello apunta el
narco-paramilitar I.I. cuando asegura que Carlos Castao,
en ese entonces mximo jefe de las Autodefensas Unidas de Co-
lombia, reconoci la importancia de que un eventual proceso de
- 117
en Colombia
4.
negociacin contemplara a la Justicia de los Estados Unidos
41
y
que, nalmente, el fracaso del proyecto paramilitar fuera resul-
tado del narcotrco: El problema fue el narcotrco, el verdadero
acabose de las autodefensas (Ei Esvvcr.no, 2008).
Quizs los narco-paramilitares captores s eran concien-
tes de ese riesgo pero pudieron prever en su momento que, en
la medida en que avanzaran en la Captura/Reconguracin
Cooptada del Estado y en su progresiva legitimacin poltica y
social en Colombia, ceteris paribus, mayor sera su poder de inje-
rencia e imposicin no slo para evitar su extradicin a Estados
Unidos, que al menos para ese entonces se eriga como la peor
penalizacin y juzgamiento que podran recibir, sino tambin
para asegurar un tratamiento favorable y preferencial por parte
de la propia justicia colombiana.
Finalmente, vale la pena sealar que, aunque aqu se ha
analizado la tercera etapa de aprendizaje a la luz de los grupos
narco-paramilitares, principalmente de aqullos que en algn
momento estuvieron relacionados con las Autodefensas Unidas
de Colombia, no se descarta la posibilidad de que este mismo
procedimiento de Captura/Reconguracin Cooptada del Es-
tado se haya dado (o se d) como resultado de la inuencia de
actores subversivos como las FARC o el ELN. Esta posibilidad
aumenta en la medida en que sea mayor el dominio y poder de
estos grupos en el nivel local y regional, lo cual parece condicin
indispensable para la dinamizacin del proceso. Especcamen-
41 Al respecto, el lder narco-paramilitar I.I. seala que a Carlos [Casta-
o] siempre deca que una negociacin verdadera tena que tener participa-
cin del gobierno americano porque ya no era un problema del Estado colom-
biano sino que ya haba salido de Colombia (Ei Esvvcr.no, 2008).
- 118
te, dicha posibilidad aumenta de manera drstica, en la medida
en que alguno de estos actores, ante la necesidad por garantizar
el funcionamiento de actividades narcotracantes, consolidan su
dominio en el nivel territorial y, posteriormente, intentan avan-
zar hacia una Reconguracin Cooptada en el nivel nacional
42
.
As como en el caso de los grupos paramilitares resulta
casi evidente el propsito de consolidacin del dominio terri-
torial a travs de la comisin de delitos de lesa humanidad y,
entre otros, la Captura Instrumental de los Iartidos Iolticos,
en el caso de grupos subversivos como las FARC resulta igual-
mente claro el avance de la consolidacin del dominio territorial
mediante los mltiples ataques, secuestros, tomas guerrilleras y
masacres. Aunque es menor la informacin divulgada acerca de
pactos celebrados entre miembros de las FARC y funcionarios
pblicos y actores polticos, la Captura Instrumental de Iarti-
dos Iolticos a nivel de algunas localidades es una posibilidad
que no puede descartarse.
Leccin nal del aprendizaje
Al examinar el aprendizaje de las organizaciones narcotracan-
tes en Colombia y el progresivo perfeccionamiento en su accio-
nar delictivo, se reconoce que el narcotrco es un proceso que
ha avanzado desde formas elementales y evidentes de Captura
del Estado, hasta formas sosticadas y sutiles, pero obviamente
imperfectas e inacabadas, de Reconguracin Cooptada del Es-
42 De esta manera, parece factible analizar el estadio del proceso de Cap-
tura/Reconguracin Cooptada del Estado en el que se encuentran los
grupos subversivos, segn el nivel de dominio territorial y nacional.
- 119
en Colombia
4.
tado. En este sentido, el narcotrco ha sido un factor dinami-
zador no slo de la ya mencionada reproduccin de tecnologa
delictiva y de la distorsin de valores sociales, sino de intentos
por poner la institucionalidad al servicio de intereses maosos.
Reconocer este proceso es importante porque cuando el anlisis
de la Captura del Estado se concentra exclusivamente en los ac-
tores, se puede generar la constante ilusin de que el fenmeno
se extirpa cuando son asesinados o apresados actores espec-
cos. As, resultara plausible haber pensado que con la muerte
de Iablo Escobar o la extradicin de los hermanos Rodrguez
Orejuela, habra culminado el proceso de aprendizaje de las
organizaciones narcotracantes y, en consecuencia, sus inten-
tos sistemticos por la Captura/Reconguracin del Estado.
Sin embargo, es evidente que dichos procesos no culminaron
sino que, por el contrario, se dio paso a procesos de Captura
del Estado cada vez ms sosticados y complejos, hasta llegar a
intentos de Reconguracin Cooptada del Estado observados
en el caso del narco-paramilitarismo a travs de la parapoltica,
por ejemplo.
De esta manera, debe guardarse cautela en cuanto a la
creencia de que con la desmovilizacin de los grupos narco-
paramilitares y la consecuente extradicin de sus lderes, se
haya truncado completamente el proceso de Captura/Recon-
guracin del Estado impulsado por la maa colombiana. Ior
este motivo, la propuesta conceptual y metodolgica desarro-
llada en este libro se ha concentrado en analizar la Captura/
Reconguracin Cooptada del Estado, entendindola como
un proceso que trasciende actores especcos a merced de in-
tereses maosos que, aunque mutan con la particularidad del
- 120
agente, permanecen en cuanto al tipo de objetivos estratgicos.
Esto quiere decir que, mientras el narcotrco contine siendo
el negocio ms rentable y prspero en Colombia, en presencia
de fallas estructurales del Estado y de profundas fracturas so-
ciales, pueden esperarse cada vez ms sosticadas estrategias y
procedimientos ya no slo de Captura del Estado en su sentido
bsico, sino de Reconguracin Cooptada. As, es de esperarse
la progresiva y continua emergencia de actores que, cada vez
con mayor sigilo, podran lograr penetrar en alguna medida la
maquinaria estatal en diversas instancias de los poderes pbli-
cos y niveles territoriales de la administracin para favorecer
sus intereses maosos predominantes y buscar avanzar en su
legitimacin social y poltica.
Algunos factores causales propicios para el
avance hacia una Captura/ Reconguracin
Cooptada del Estado en Colombia
Ausencia de Coherencia jurisprudencial y
problemas en la interpretacin de normas
La falta de coherencia jurisprudencial es un elemento que
puede facilitar avances hacia una cierta Captura del Estado y,
eventualmente, Reconguracin Cooptada del Estado, porque
se corre el riesgo de que las decisiones de jueces, sobre todo
a nivel individual, respondan injusticadamente a favor de
determinados intereses particulares. Si bien la autonoma del
sistema judicial y de los operadores judiciales debe ser garan-
tizada en el marco del Estado de Derecho, se requiere una ins-
tancia competente encargada de la vericacin de la coherencia
- 121
en Colombia
4.
jurisprudencial que, entre otros propsitos, sirva para evitar o
al menos obstaculizar la Captura/Cooptacin de ciertos opera-
dores judiciales y scalizadores por parte de grupos poderosos
de inters (legales e ilegales).
Ante la posibilidad de que un juez cambie la orientacin
entre pronunciamientos en funcin de distintas interpretacio-
nes, se tiende a aumentar la inseguridad jurdica y a reducirse
la transparencia y la predictibilidad de la jurisprudencia. Esto
lleva a la reproduccin de graves vacos y fallas en el sistema
jurdico, que pueden ser aprovechadas por grupos poderosos
para interferir en procesos judiciales y de control a favor de sus
intereses. En estas circunstancias, sobre todo en un pas como
Colombia, puede pensarse que tanto jueces y magistrados como
scales y procuradores resultaran particularmente proclives al
riesgo de captura/cooptacin por parte de grupos de inters.
Asignacin de funciones extrajurdicas
a las Altas Cortes
Algunas condiciones que, slo en cierta medida, contribuyen
a blindar a las Altas Cortes frente a la Captura del Estado se
sustentan en el hecho de ser rganos colegiados, de reducida
composicin y en que el voto de un Magistrado debe estar
fundamentado en argumentacin jurdica, y no en argumen-
tacin de conveniencia poltica o econmica. En este orden de
ideas, capturar una Alta Corte implica capturar a un cierto
nmero de magistrados, lo cual impone serias dicultades si
se tiene en cuenta la constante vigilancia y la exposicin p-
blica de los pronunciamientos de stos. De hecho, al menos
en principio, capturar aisladamente a un Magistrado puede
- 122
no tener efectos denitivos en el comportamiento de la Corte,
por su propia naturaleza colegiada. Sin embargo, las Altas
Cortes son rganos prioritarios dentro de una estrategia de
Captura/Reconguracin Cooptada del Estado ante su papel
determinante en la vigencia de la ley en derecho y el desarrollo
jurisprudencial.
En este contexto, debe llamarse la atencin sobre el hecho
de que la Corte Constitucional podra ser uno de los rganos
ms codiciados por su posicin de poder en el Estado, a ni-
vel de las esferas econmica, poltica, social y moral, y por su
papel en la preservacin de los principios constitucionales y
en el perfeccionamiento del rgimen jurisprudencial. En este
caso, incluso hasta a un gobierno de turno le podra interesar
adquirir suciente poder de inuencia sobre magistrados de la
Corte para buscar una consideracin ms bondadosa o me-
nos rgida a leyes o normas promovidas por l mismo. De ah,
la necesidad de reducir el grado de injerencia del Ejecutivo en
la seleccin de magistrados de la Corte cuyo periodo coincida
con el gobierno de turno.
De otra parte, por ejemplo, el Consejo Superior de la Judi-
catura es un rgano cuyas funciones y caractersticas le permiten
concentrar inmenso poder poltico gracias a (i) su autonoma
presupuestal, (ii) su funcin de administrar el presupuesto y los
cargos de la Rama Judicial, (iii) su funcin de postular magis-
trados, (iv) su presencia a nivel nacional, regional y local y (v) su
poder reglamentario. Con el agravante, adems, de que la crea-
cin de cargos y seleccin de notarios, de manera independien-
te y autnoma a su cargo, puede generarle cercanas perversas
entre los crculos polticos y sus propios magistrados.
- 123
en Colombia
4.
Adems, dado que el Consejo de Estado tiene la potestad
de juzgar y ordenar la prdida de investidura de congresistas,
se podran generar espacios para el establecimiento de redes
de favorecimiento poltico entre ambas corporaciones. Estos
escenarios de favorecimiento y conveniencia poltica y de pre-
sin ilegtima pero legal por parte de miembros del Legislativo
sobre magistrados de la rama judicial, pueden replicarse en los
correspondientes niveles territoriales, de manera que la presin
no slo se podra adelantar sobre las Altas Cortes, sino sobre
tribunales y juzgados. As, en la medida en que la argumenta-
cin de magistrados deja de restringirse a elementos puramen-
te jurdicos y de legalidad, y comienza a ser de conveniencia
poltica, se tienden a generar cercanas polticas, amistades e
intercambio de favores que intereren en el funcionamiento
de un rgano como el Consejo de Estado que debera estar
destinado nicamente a tomar decisiones referentes al propio
Sistema de Justicia.
De esta manera, se podran generar situaciones de poten-
cial riesgo de Captura del Estado y eventual Reconguracin
Cooptada del Estado, si, por ejemplo, grupos de polticos acor-
daran con el Consejo Superior de la Judicatura los candidatos
para el Consejo de Estado, con el n de blindarles ante posi-
bles prdidas de su investidura congresional.
Insuciencias en el control y la ecacia
de la Fiscala General de la Nacin
Algunas instituciones, por las funciones constitucionales asig-
nadas, concentran poder de decisin y, por lo tanto, alrededor
de estas entidades recaen diversos tipos de presin por parte de
- 124
grupos de inters econmico y poltico, legal e ilegal. El Con-
greso y la Fiscala General de la Nacin son ejemplos de estas
instancias de poder.
La naturaleza de la Fiscala General de la Nacin la hace
proclive en s misma a la Captura/Cooptacin, por ser una en-
tidad con muchos funcionarios, en la que convergen una gran
variedad de decisiones autnomas e independientes de carcter
judicial, que escapa a la estricta vigilancia de su direccin, sobre
todo porque cada scal, especialmente en el nivel regional, cuen-
ta con un fuero especial que le conere amplio poder autnomo
de decisin. De esta manera, incluso aunque lo procurara, es
casi imposible que la direccin de la Fiscala General de la Na-
cin pudiera mantener supervisin constante y rigurosa sobre
las decisiones de los scales en el nivel regional.
Adems, por lo general, la direccin de la Fiscala General
de la Nacin se concentra en supervisar la accin de scales, pero
casi nunca se concentra en supervisar actos de omisin/dilacin
injusticada por parte de sus scales. De hecho, en trminos
prcticos, adelantar una vericacin rigurosa sobre la omisin/
dilacin injusticada de los scales resulta casi imposible. Esto
coadyuva a que los scales sean pretendidos para ser permeados
por intereses econmicos y polticos, legales e ilegales, los cuales
se pueden ver beneciados mediante la omisin/dilacin de ac-
ciones en el proceso judicial. As, es de esperarse que la Captura
sobre la Fiscala General de la Nacin o sobre Fiscalas Regio-
nales o incluso sobre scales especcos en el nivel territorial,
se busque adelantar con el n de entorpecer las investigaciones
mediante accin directa del captor a travs de delitos tales como
- 125
en Colombia
4.
el cohecho o por la va de rdenes superiores en la estructura
administrativa de la Fiscala usando mecanismos tales como
43
:
43 Sin asegurar que la demora o dilacin de algunas investigaciones ade-
lantadas en el nivel local y regional son el resultado de la captura/
cooptacin de scales especcos, s parece que las mayores posibili-
dades de impunidad se reproducen en dichos niveles. A esto apunta la
carta enviada por la Senadora Gina Iarody, el 12 de agosto de 2008, al
Fiscal General de la Nacin, en la que seala que: la parapoltica regio-
nal que ha quedado sin investigacin por parte de la Fiscala General de
la Nacin, especcamente, en lo relacionado con personas rmantes
de los llamados acuerdos de Chivolo y de PivijayLa investigacin de la
parapoltica regional que corresponde a la Fiscala en muchas zonas del
pas se par o no ha arrancado. Y esto hace que las personas que asal-
taron el poder local se queden legitimadas por la no investigacin o por
un inhibitorio. Le pongo un ejemplo, el caso del asesinato del defensor de
Derechos Humanos Jos Mendivil Crdenas, cuya investigacin se haba
cerrado, y que pese a que segn comunicado de la Fiscala de Barranqui-
lla fechado el 29 de abril del presente ao, Edgar Ignacio Fierro Flrez,
alias Don Antonio, lo reconoci, solo hasta que envi mi solicitud el 17
de junio exponiendo que ste homicidio haba sido revelado por el ex jefe
paramilitar, se est pensando en reabrir la investigacin, como me fue in-
formado en reciente ocio. Y como ese caso hay msLa parapoltica del
Congreso cuyos casos en gran parte lleva la Corte Suprema de Justicia, son
solo una parte mnima del fenmeno de la macrocriminalidad que se tom
las regiones, se est reproduciendo y se quiere perpetuar all. De nada nos
sirve condenar a los congresistas si en las regiones la estructura se mantie-
ne intactaDe toda esta toma del poder poltico regional lo que ms me
preocupa y entristece, Doctor Iguarn, es lo que deben estar sintiendo y
pensando las vctimas, al conocer mediante respuesta de su Entidad, que
en la mayora de investigaciones por los crmenes en los municipios escena-
rio de los pactos entre polticos y paramilitares entre los aos 1999 y 2006,
casi todas han terminado en inhibitorios o 7 aos despus siguen estando
en prctica de pruebas. Cul es el compromiso de su Administracin con
la verdad? Finalmente seor Fiscal General, quiero manifestarle que es
muy alarmante para m como Colombiana, que a causa de la labor poco
eciente de la Fiscala en la investigacin de quienes se tomaron con el fusil
las urnas en el poder local, hoy muchas personas sigan desconando de la
Justicia ya que su Alcalde, Diputado o Concejal es un socio o ex socio de los
paramilitares que asesinaron, masacraron y desplazaron a sus familias.
- 126
(i) Abuso del poder discrecional o del poder preferente para
garantizar el desvo del proceso mediante traslado del proceso
a un scal distinto, es decir, asignacin del proceso a otro scal
que s favorezca los intereses del grupo captor, o traslado del
scal renuente para que no pueda continuar con un proceso
especco que es de especial inters para el captor. Un ejemplo
de esta prctica ha sido reseado por la revista Svx.. (2008),
a propsito de problemas en la Fiscala de Medelln, mencio-
nando cmo ya algunos scales venan denunciando la manera
arbitraria como se les estaban quitando procesos, o fraccionndolos,
de manera que no se investigara a las organizaciones criminales
como un todo, sino como casos aislados.
(ii) Congestin inducida, que consiste en la asignacin de
muchos procesos a un scal determinado, para que ste no pue-
da ser diligente en algunos casos y se propicie el vencimiento de
trminos de casos que son de inters especco para el captor.
(iii) Restriccin de recursos, que diculta el desplazamiento
de scales para practicar las pruebas necesarias, con lo cual se
logra restarle fuerza probatoria a un proceso.
La Captura del Estado y la Reconguracin
Cooptada del Estado adelantada
por grupos econmicos legales
Aunque el presente libro se ha concentrado en los alcances de la
captura del Estado adelantada por grupos econmicos ilegales,
vale la pena sealar que la Captura del Estado desarrollada por
grupos econmicos legales puede llegar a ser ms comn, y en
- 127
en Colombia
4.
algunos contextos institucionales potencialmente ms estructu-
ral y sistmica que la Captura desarrollada por grupos ilegales.
El mayor alcance de la Captura del Estado adelantada por
grupos legales puede explicarse porque stos conguran cr-
culos de poder que son generalmente aceptados y legitimados
socialmente en el mediano y largo plazo. En la medida en que
no se produce rechazo moral frente a las actuaciones de estos
grupos legales, stos podran buscar permear mbitos relevan-
tes del Estado, sin que por ese mero hecho tuvieran que enfren-
tar obstculos de ndole moral, social, poltico o cultural; por
el contrario, en general muchos de estos grupos son valorados
socialmente. Adicionalmente, los grupos econmicos legales
usualmente se encuentran vinculados de alguna manera con los
medios de comunicacin, o al menos cuentan con su apoyo, por
lo cual, dichos medios, como se ha sealado, pueden ocultar
o dejar inadvertidas acciones ilegtimas de grupos legales, bus-
cando salvaguardar y preservar su legitimidad e imagen social.
Ior lo general, los grupos econmicos legales usualmente
cuentan con espacios para al menos permear ciertas instancias
de poder del Estado a favor de sus propios intereses, especial-
mente en aquellas relacionadas con la formulacin, aplicacin e
interpretacin de leyes, normas y regulaciones de la competen-
cia y del funcionamiento del mercado. Es as como en cualquier
sociedad de mercado est previsto el ejercicio de tramitacin de
intereses privados ante los poderes legislativo y ejecutivo a travs
de la prctica conocida como Lobby, debidamente reglamentada,
ejercida por grupos plenamente identicados y especializados, y
publicitada de una manera transparente y visible ante la socie-
dad. Iero dichos grupos tambin pueden inuir para el favoreci-
- 128
miento de sus propios intereses egostas, en las instancias de for-
mulacin de leyes y regulacin sectorial dispuestas por el Esta-
do, a travs de prcticas diferentes del Lobby sin que, en muchos
casos, reciban algn tipo de reproche moral o castigo penal.
Como resultado de la inuencia de grupos econmicos le-
gales, se congura un crculo causal entre tales grupos y algunas
instancias del Estado, especialmente aqullas responsables de la
formulacin, aplicacin e interpretacin de leyes, como del dise-
o de polticas pblicas e implantacin de regulacin sectorial.
Dicho fenmeno, usualmente conocido como puerta giratoria,
consiste en que funcionarios de instancias de poder del Estado,
luego de conocer las fortalezas y debilidades institucionales, pa-
san a trabajar en grupos econmicos privados y pueden aplicar
su conocimiento adquirido para sacar provecho econmico a
favor de su nuevo empleador privado mediante el aprovecha-
miento de las fallas existentes en la institucionalidad. Luego,
estas personas regresan al sector pblico en un nuevo sector, y
as sucesivamente. Este fenmeno, plenamente reconocido en
Colombia, ha intentado controlarse mediante la formulacin
de regmenes de inhabilidades e incompatibilidades, los cuales,
puede pensarse, han resultado claramente insucientes.
Algunas reexiones nales
Cmo medir la Reconguracin Cooptada del
Estado con participacin de captores ilegales?
Mediciones como las desarrolladas por Iviix. .
(2000c) y Voin B. (2000) permitieron identicar los
- 129
en Colombia
4.
tipos y niveles de captura por parte de empresas, al indagar por
el uso del soborno para inuir en la formulacin de leyes y re-
gulaciones. En estas mediciones, se pregunt directamente a las
empresas por las prcticas utilizadas para inuir en las decisio-
nes pblicas. El hecho de que esta medicin se haya adelantado
indagando acerca de las acciones de actores legales, hace necesa-
rio formular y aplicar nuevos procedimientos y criterios de me-
dicin de Captura del Estado, si, como en el caso de Colombia,
se deseara tener alguna idea de la magnitud de la inuencia de
grupos armados ilegales y otras organizaciones criminales, en
la conguracin de escenarios de Captura del Estado de corto
plazo y RCdE.
Puede identicarse una taxonoma
procedimiental de la cooptacin y del
aprendizaje de las organizaciones captoras
y eventualmente cooptadoras?
Iuede pensarse que la forma ms elemental de Captura del Es-
tado es aquella relacionada con la manipulacin de legislacin y
la regulacin, por medio de procedimientos y prcticas diferen-
tes al Lobby, con el propsito de favorecer intereses econmicos
particulares, a costa del inters colectivo. Aunque es necesario
avanzar en investigaciones empricas sobre este aspecto, es de
esperar que en este tipo de Captura del Estado, por lo general,
no haya uso de la fuerza y la coercin, sino nicamente el uso
del soborno. De igual manera, puede preverse que el uso de la
fuerza y la coercin surgen tempranamente en la Captura del
Estado cuando intervienen grupos ilegales.
- 130
Ahora bien, cuando se ampla el alcance de la captura
para avanzar hacia otras esferas diferentes a la econmica, no
solo surgen nuevos actores, procedimientos e instancias esta-
tales en el proceso, sino que adems se requieren mecanismos
mucho ms agresivos y ms complejos. Recurrir a los partidos
y movimientos polticos como una herramienta de captura y
eventual cooptacin puede interpretarse como una Captura
del Estado ms compleja y sosticada que aquella en la que se
opera directamente sobre los agentes pblicos que concentran
la capacidad de decisin en la formulacin e interpretacin
de legislacin y regulacin en el mbito econmico. As, por
ejemplo, en el caso de la CiII pueden encontrarse diversos ni-
veles de complejidad y sosticacin. Cada uno de estos niveles
puede combinarse con la participacin de captores especcos,
de manera que se tiene una gran cantidad de escenarios de
exploracin, resultado de iterar los elementos agente captor-
procedimiento-agente capturado-objetivo. Tan solo al iterar los
dos primeros elementos (agente captor-procedimiento), se
obtienen los siguientes escenarios de anlisis : (i) agente legal-
CdE sin CiII; (ii) agente legal-CdE con CiII de corto plazo;
(iii) agente legal-CdE con CiII de mediano plazo; (iv) agente
legal-CdE con CiII de larzo plazo; (v) agente ilegal-CdE sin
CiII; (vi) agente ilegal-CdE con CiII de corto plazo; (vii)
agente ilegal-CdE con CiII de mediano plazo; y (viii) agente
legal-CdE con CiII de largo plazo. De igual manera, cada
iteracin resultante tendr caractersticas particulares segn el
sector que se trate.
Ior otra parte, el anlisis de grupos y organizaciones cri-
minales en distintas actividades delictivas permite identicar
ciclos de aprendizaje en cuanto a la efectividad de las prcticas
- 131
en Colombia
4.
y la disminucin de la exposicin penal. Ior ejemplo, Iablo Es-
cobar, como se mostr en secciones anteriores, intent inuir
directamente sobre altos estamentos de la rama judicial y legis-
lativa; a diferencia, agentes ilegales posteriores, como el cartel
de Cali o algunos grupos narco-paramilitares, operaron en el
mediano y largo plazo mediante la CiII. Solamente cuando las
organizaciones aumentan la efectividad de sus prcticas, a partir
de la acumulacin de aprendizaje, alcanzan cierto nivel de xito
en sus objetivos (Dv Lvo-Bvir v S.icvno-Ain.,
2007) y, al parecer, este ha sido el caso de organizaciones delic-
tivas en Colombia.
Qu hacer cuando la legitimidad institucional est
cuestionada y es difcil consolidar la cultura de la
legalidad por el riesgo de legitimar la ilegalidad?
La preeminencia de la Ley es un pilar de la legitimidad institu-
cional de cualquier Estado contemporneo. El hecho de que las
leyes se formulen mediante debates pblicos y que se rijan por
el principio rector de perseguir el bienestar social, permite su
legitimacin democrtica y su validacin social.
La CdE/RCdE es, tal vez, una de las peores distorsiones
a la legitimidad institucional porque en ella se genera la posi-
bilidad de amparar, mediante procedimientos no transparentes
al margen de las normas y reglas instituidas, como legal y lcita
una prctica o un escenario que, por denicin, no satisface
los intereses generales de bienestar social. Si se pretendiera
legitimar institucionalmente y consensuar participativamente
un esquema de bienestar social alternativo al modelo social
vigente, entonces no se tratara de Captura del Estado sino de
- 132
disputa democrtica entre concepciones programticas alter-
nativas en la esfera poltica y con la ms amplia participacin
de la sociedad. Este es un procedimiento legtimo y aceptado
para construir y renovar un Estado de Derecho a partir la plu-
ralidad de concepciones polticas. Ior eso, cuando un grupo no
intenta implementar un modelo de bienestar social, sino ms
bien un esquema mediante el cual se busca asegurar el favore-
cimiento de los intereses de unos pocos privilegiados y pode-
rosos, entonces ya se tratara de un proyecto de Captura del
Estado. En efecto, uno de los principales criterios de denicin
de la Captura del Estado es el hecho de inltrar un inters
particular, egosta en una lgica de la accin institucional que
no es el bienestar social.
Los efectos de las distorsiones causadas por la Captura del
Estado son de innegable importancia sistmica, pero an poco
explorados. Ior ejemplo, se llega a reconocer entre la poblacin
que la corrupcin administrativa genera riesgos institucionales,
incluso equiparables a los de problemas como el desempleo,
la inacin o la criminalidad (Ronicuvz-R.c., 2004:83).
No obstante, puede pensarse que los efectos de la Captura del
Estado son ms estructurales y pueden ser la causa de bajos
niveles de respaldo a las instituciones como los registrados en
Colombia, donde, precisamente, las instituciones con menor
respaldo pblico son aquellas relacionadas con el sistema pol-
tico y electoral, as como algunas relacionadas con el sistema de
justicia (Ronicuvz-R.c., 2004:83).
Ahora bien, esta falta de conanza es an mayor y ms
difcil de revertir, cuando es la Ley misma la que carece de su-
ciente legitimidad y cuando la falta de validez social recae no
- 133
en Colombia
4.
sobre alguna institucin particular, sino en general sobre la ley.
En este caso, no solamente se da una ausencia de seguridad jur-
dica que imposibilita el correcto funcionamiento de los merca-
dos y de las relaciones sociales en general, sino que puede darse
un ambiente de incredulidad sobre la legitimidad de diversas
instituciones y hasta de la institucionalidad de Ley.
Cuando distintos grupos legales e ilegales intervienen en
la formulacin e interpretacin de leyes y regulaciones, es mu-
cho ms difcil consolidar un claro imaginario social alrededor
del respeto a la ley y a las instituciones, como garanta para la
bsqueda del bienestar general. Cuando hay altos niveles de
facto de Captura del Estado tanto en la diversidad de acto-
res captores, procedimientos de captura o cooptacin, esferas
de accin y entidades estatales capturadas o cooptadas, como
la profundizacin del recurso a la paralegalidad, ilegalidad e
ilegitimidad, inculcar el respeto y la conanza a la Ley coop-
tada y a las instituciones, implicara inculcar aquello que no es
lo deseable: el favorecimiento de intereses distintos a los del
bienestar general.
La RCdE, como estadio ulterior ms complejo y sostica-
do de la Captura del Estado, no es necesariamente una conduc-
ta grupal de tipo penal y, en muchos casos, puede no implicar la
comisin de un delito, sobre todo cuando se desarrolla mediante
una estrategia de muy largo plazo y baja exposicin penal. Ior
esto, en muchos casos es necesario referirse a prcticas ileg-
timas que no son necesariamente ilegales. La participacin de
organizaciones ilegtimas o ilegales y el recurso a distintos pro-
cedimientos para lograr el poder de cooptacin, como es el caso
de acuerdos poco transparentes pero legales, permite suponer
- 134
una capacidad de aprendizaje de los actores captores, que puede
redundar en una mejora de los procedimientos para disminuir
la exposicin penal con mayor efectividad.
Iuede pensarse que, en cierto sentido, la Captura del
Estado ha sido subestimada en cuanto a su capacidad para
debilitar la institucionalidad. Ms que ser un problema de
corrupcin econmica a gran escala, la Captura del Estado
constituye un grave riesgo para cualquier Estado de Derecho
en proceso de consolidacin, pues una vez se cimientan los
fundamentos de la Captura del Estado, por ejemplo mediante
la Captura Instrumental de Iartidos Iolticos o de cualquier
otra institucin, se abre el camino para la progresiva desinsti-
tucionalizacin y reconguracin cooptada desde el interior
del propio Estado.
Ior este motivo, es necesario que amplios sectores de la
sociedad colombiana, en conjunto, reconozcan los efectos per-
judiciales que resultan de permitir la reconguracin de los
principios democrticos de un Estado de Derecho. En realidad
deben rescatarse referentes civilistas de una sociedad decente y
democrtica acerca de lo que es verdaderamente prioritario en
el mbito moral, social, poltico, econmico y cultural. Iareciera
que dichos referentes se hubieran transformado, suplantado y
hasta perdido en determinados mbitos y grupos poderosos,
con el establecimiento de unos referentes rectores no slo son
ajenos sino contradictorios a la consolidacin de un Estado de
Derecho, los cuales corren el riesgo de imponerse, reconocerse
y hasta legitimarse de manera progresiva en diferentes espacios
de la vida en sociedad en el pas.
- 135
en Colombia
4.
Como se ha sealado, en principio, la exposicin penal
y la prdida de legitimidad moral de cualquier actor ilegal
debera aumentar cuando se incurre en delitos contra la vida
porque, en teora, stos son los delitos prioritarios tanto para
ser penalizados debidamente por parte de un sistema judicial,
como para rechazar por parte de una sociedad fundamentada
en valores modernos y democrticos. No obstante, sobresale
cmo el detonante del escndalo pblico de la parapoltica
fue la asociacin entre grupos narco-paramilitares con actores
polticos, como si lo ms grave de dicho estadio de la estrate-
gia de Reconguracin Cooptada del Estado hubiera sido la
asociacin en s misma, y no las vctimas de los delitos contra
la vida y atrocidades que los narco-paramilitares, en virtud de
su naturaleza, cometieron de manera masiva en el pas. Re-
sulta paradjico que, aunque los actores narco-paramilitares
avanzaron en su estrategia de Captura/Reconguracin co-
metiendo delitos de lesa humanidad que ellos mismos han
confesado, el detonante de la judicializacin del rechazo mo-
ral result, ante todo, por la asociacin de narco-paramilitares
con actores polticos.
De esta manera, al parecer algunos sectores de la sociedad
colombiana percibieron como ms grave el hecho de que ac-
tores narco-paramilitares se asociaran con actores polticos, y
no sucientemente los delitos de lesa humanidad cometidos en
el proceso pretendido de Captura/Reconguracin del Estado.
Esta situacin, que resulta bastante paradjica en trminos
morales, parece evidenciar que progresivamente se ha corrido
la frontera moral de algunos colombianos, especialmente de
ciertos grupos poderosos, y, por lo tanto, se han perdido ciertos
- 136
referentes clave con respecto a lo que es verdaderamente grave e
inaceptable para una sociedad bajo un Estado de Derecho
44
.
Ior este motivo, es evidente, pero an necesario, que con
una clara responsabilidad de liderazgo de grupos dirigentes
como empresarios, polticos, academia e iglesias, entre otros,
distintos sectores de la sociedad se comprometan a rechazar y
deslegitimar, moral y socialmente, a todos los actores que parti-
cipan, sin excepcin alguna, en procesos como el de la Captura/
Reconguracin del Estado. Si bien la aplicacin de justicia en
derecho es una condicin indispensable (ODovii, 2001),
se requiere complementariamente el desarrollo de una civilidad
democrtica, deliberante y actuante en defensa del bienestar
colectivo y la convivencia ciudadana en el marco de un Estado
de Derecho.
44 En la misma carta enviada por la Senadora Gina Iarody al Fiscal Ge-
neral de la Nacin, el 12 de agosto de 2008, al mencionar las vcti-
mas de delitos de lesa humanidad acontecidos en los municipios cu-
yos alcaldes celebraron acuerdos con grupos paramilitares, como los
acuerdos de Ralito, Chivolo y Iivijay, se seala que: Las vctimas de
crmenes de lesa humanidad como los ocurridos en estas zonas y como los
sucedidos en la segunda guerra mundial, tienen un denominador comn:
creen que lo normal son esos ataques sistemticos contra la poblacin , que
eso es lo comn, que lo normal es que les violen los derechos, que lo normal
es que los desplacen, que en cualquier momento puede entrar alguien en la
noche y abusar de la hija, o reclutar el hijo, o las 2 anteriores, que lo normal
es vivir bajo la amenaza y la zozobra.
- 137
Iosr scivrux:
,
Lecciones de la Captura y
Reconguracin Cooptada del Estado
en Colombia
Por: Luis Jorge Garay Salamanca
46
47
No debera ser motivo de sorpresa que la naturaleza de la co-
rrupcin, como muchos fenmenos sociales, haya cambiado a
travs del tiempo, al igual que los actores intervinientes. Lo que
s es de destacar es que en Colombia, al igual que otras con-
ductas delictivas y socialmente perjudiciales, la corrupcin ha
avanzado a formas particularmente sosticadas, ambiciosas y
estructuralmente perjudiciales.
45 Este apartado se encuentra en el libro conmemorativo de los 10 aos
de Transparencia por Colombia.
46 Director acadmico del Irograma de estudio sobre Captura y Recon-
guracin Cooptada del Estado en Colombia.
47 Investigador del programa de estudio sobre Captura y Recongura-
cin Cooptada del Estado en Colombia. Coordinador Area de Me-
todologa del Grupo Transdisciplinario de Investigacin en Ciencias
Sociales, Mtodo.
- 138
Aquello que hasta hace algunos aos se conoca tradicio-
nalmente como corrupcin -el soborno, la adjudicacin indebi-
da de contratos, el clientelismo y el desvo de recursos pblicos-,
ha cambiado al punto de que, actualmente, slo puede analizar-
se y entenderse en un contexto ms amplio que el tradicional,
ante el papel determinante que han ejercido procesos y actores
de corte maoso. Actualmente, la corrupcin en Colombia
slo puede entenderse a la luz de la intervencin de grupos
armados ilegales y la utilizacin de prcticas degradadas como
la amenaza y asesinato de funcionarios pblicos y miembros
de la sociedad civil, el desplazamiento de poblacin campesina
y la usurpacin de tierras dentro de su bsqueda de poder y
predominio territorial, especialmente para la expansin de sus
actividades ilcitas y su propsito de imposicin de intereses
para su legitimacin social.
De esta manera, el fenmeno de la corrupcin en sentido
amplio ha adquirido dimensiones y alcances bastante particula-
res, con una destacada inuencia en la organizacin misma de la
sociedad, especialmente en el nivel local de algunas regiones del
pas. Razn por la cual, esta situacin amerita ser analizada con
el mayor rigor y profundidad posibles, lo cual, infortunadamen-
te, todava no deja de ser una tarea pendiente en Colombia.
Sin pretender subsanar este vaco y sin otro propsito que
el de avanzar en algunos planteamientos sobre la problemtica
especca en el pas, vale la pena en esta ocasin, concentrarse
en el avance de ciertos procesos de Captura del Estado y de Re-
conguracin Cooptada del Estado, por su importancia ante
la subordinacin de lo pblico a favor de intereses privados,
legales e ilegales, el desfavorecimiento de bienestar general
Iost Scriptum
- 139
y el debilitamiento de los principios rectores de un Estado
de Derecho.
Tradicionalmente, la Captura del Estado se ha entendido
como una forma de corrupcin a gran escala que se da durante
la formulacin de leyes, normas, decretos, reglas y regulaciones,
a diferencia de la corrupcin pblica que se produce durante
la implementacin y ejecucin de leyes, reglas y regulaciones
instituidas (Voin B., 2000). Especcamente, la Captura
del Estado se ha denido como la accin de individuos, grupos o
rmas, en el sector pblico y privado, que inuyen en la formacin
de leyes, regulaciones, decretos y otras polticas del gobierno, para
su propio benecio como resultado de provisiones ilcitas y no trans-
parentes de benecios privados otorgados a funcionarios pblicos
(Voin B., 2000:XV).
La Captura del Estado aparece cuando, mediante pagos o
ddivas no transparentes a funcionarios pblicos, las empresas
inuyen en la formulacin de reglas, leyes, decretos y regula-
ciones, para que stas los favorezcan (Iviix. ., 2000).
Cuando aparece esta situacin, grupos y lites legales obtienen
retribuciones econmicas sostenidas y perdurables (Iviix.
v K.urrx., 2001; Iviix. ., 2000b). Los efectos
ms analizados de la Captura del Estado han sido los de natu-
raleza econmica, a pesar de que sus impactos tambin pueden
ser de ndole social, poltica y cultural.
Cuando se revisa la literatura conceptual y emprica sobre
Captura del Estado, se encuentra que, por lo general, se con-
templa la participacin de actores legales, como si stos fueran
los nicos interesados en manipular e inuir en la formulacin
- 140
legislativa, normativa y de polticas pblicas. No obstante, es
casi evidente que en Estados de Derecho que an no han conso-
lidado el imperio de la ley y el monopolio scal, se puede encon-
trar una gran cantidad de actores interesados en intervenir en la
formulacin, aplicacin e interpretacin de leyes, normas, regu-
laciones y polticas pblicas. Entonces, parece lgico preguntar
si en un pas como Colombia, los grupos econmicos legales
son los nicos actores interesados en Capturar el Estado.
En Colombia conuyen actores subversivos y antisub-
versivos, grupos de crimen organizado y maas cuya actividad
oscila entre diversos delitos y, algunas veces, en asocio o con
aceptacin velada con actores legales, en zonas grises entre lo
legal y lo ilegal pero, por supuesto, siempre en lo moralmente
ilegtimo. Todos estos actores pueden tener claros intereses
en intervenir y modicar la estructura legislativa, normativa,
regulativa e incluso constitucional de un Estado, no slo con
el propsito de obtener benecios econmicos, sino tambin
con el objetivo de obtener benecios penales y sociales, de ma-
nera sostenida y perdurable, ms all de intereses coyunturales
y espordicos.
En principio, la presencia de actores ilegales lleva a cambiar
la naturaleza de los objetivos y los procedimientos de la Cap-
tura del Estado. Como muchos colombianos lo saben actual-
mente, sobre todo en el nivel territorial, es frecuente encontrar
grupos y organizaciones criminales poderosas que acuden a la
intimidacin y a acciones violentas para inuir en las decisiones
pblicas. Esto se aleja, radicalmente, de la mayora de marcos
conceptuales sobre la corrupcin.
Iost Scriptum
- 141
Esta situacin es bastante excepcional y, por lo tanto, casi
no se cuenta con referentes histricos para entenderla. Tal vez,
slo la maa italiana es un ejemplo paradigmtico de inuencia
coercitiva y violenta en la formulacin y aplicacin de leyes. En
Colombia, Carlos Lehder, Iablo Escobar, el cartel de Cali (con
el proceso 8000) y la llamada parapoltica, son ejemplos de un
proceso de Captura del Estado dinamizado por grupos ilegales,
particularmente, grupos maosos.
La parapoltica resulta muy ilustrativa porque evidencia
quizs la etapa ms reciente de un proceso avanzado, aunque
claramente imperfecto, parcial e inacabado, de Captura del Es-
tado en Colombia. La accin de los grupos narco-paramilitares
estuvo orientada, en una primera instancia, a Capturar al Estado
y, posteriormente, en una instancia superior y ms sosticada, a
avanzar hacia una Reconguracin Cooptada del Estado en el
nivel regional y local (G..v ., 2008, 2008b).
Se recurri a distintos procedimientos tanto ms drsticos
y efectivos, como ms sosticados que el propio soborno. En
el primer caso, apareci la intimidacin y comisin de delitos
contra la vida, entre otros procedimientos drsticos, que les
permiti operar efectivamente en el corto plazo. En el segundo
caso aparecieron aquellos procedimientos ms sosticados, con
efectos potenciales de ms largo plazo; uno de dichos procedi-
mientos consisti en lo que se ha denominado Captura Instru-
mental de los Partidos Polticos (G..v ., 2008, 2008b).
La Captura Instrumental de los Iartidos Iolticos con-
sisti en acudir a partidos y movimientos polticos, como ins-
tituciones democrticamente legtimas, para acceder al ncleo
- 142
sistmico del Estado. A medida que aumenta el plazo en el
que el agente captor est dispuesto a operar, puede optar por
vas para las que se torna difusa la infraccin de tipo penal que
se comete y, en consecuencia, disminuye la pena prevista para
dicha violacin. Un ejemplo de esto, es crear un partido o un
movimiento poltico, con lo cual, se torna muy difusa la infrac-
cin penal.
Con estos procedimientos a su disposicin, los objetivos
de Captura del Estado van trascendiendo el mbito econmico,
de manera que pueden extenderse a la ampliacin y consolida-
cin de poder poltico y econmico, el predominio territorial
o, incluso, hasta la Cooptacin del Estado, especialmente en
los niveles regionales y locales. En un estadio avanzado y com-
plejizado, en trminos de una creciente amplitud de mbitos,
objetivos, procedimientos y alcances de la accin de los actores
intervinientes, esta estrategia puede llevar no slo al debilita-
miento institucional sino, incluso, a la redenicin, recon-
guracin o suplantacin de intereses del Estado a nivel local,
regional e incluso nacional. Ior este motivo, se ha planteado la
posibilidad de que grupos de inters pretendan avanzar hacia
una Reconguracin Cooptada del Estado con una consecuen-
te disminucin drstica de su exposicin penal (G..v .,
2008, 2008b).
Ior lo anterior, y teniendo en cuenta que la nocin tradi-
cional de Captura del Estado se reere nicamente a la esfera
econmica y a la participacin de actores legales, en G..v
., (2008, 2008b) se propone la siguiente denicin de Re-
conguracin Cooptada del Estado: La Reconguracin Cooptada
del Estado (RCdE) consiste en la accin de organizaciones legales
Iost Scriptum
- 143
e ilegales que mediante prcticas ilegtimas, no necesariamente ile-
gales, buscan modicar el rgimen poltico
48
de manera sistmica e
inuir en la formacin, modicacin, interpretacin y aplicacin de
reglas de juego y de polticas pblicas, con miras a obtener benecios
para su propio provecho y de manera sostenible, as como a lograr
que sus intereses sean validados poltica y legalmente, y legitimados
socialmente en el largo plazo, aunque stos no obedezcan al inters
rector del bienestar social.
La difcil dinmica de corrupcin y supeditacin ilegtima
de lo pblico en diversas esferas de las relaciones sociales que
ha confrontado el Estado colombiano durante los ltimos aos,
evidencia la naturaleza y profundidad de esta problemtica a
nivel social.
A continuacin se resaltan algunas de las muchas ense-
anzas que, seguramente, resultarn del proceso observado en
el pas en los ltimos aos.
La notable capacidad de innovacin con que cuentan
algunas organizaciones criminales en Colombia se ex-
tiende a la corrupcin y la Captura del Estado
En Colombia, la innovacin delictiva y criminal ha sido muy
notoria, especialmente alrededor de la actividad ms evidente,
que conoce la mayora de colombianos, como es la de los car-
48 Se entiende por rgimen poltico el conjunto de instituciones polti-
cas que rigen la adopcin de decisiones colectivas y, por ende, cuentan
con posiciones de poder determinante en la jacin e implantacin
de reglas, patrones, estrategias, convenciones, canales y recursos de
acceso o exclusin. Su estabilidad depende, en buena medida, de su
legitimidad social.
- 144
teles y maas del narcotrco. Iero tambin se destacan otros
casos de excepcional xito delictivo, como el secuestro de ci-
viles por parte de grupos criminales organizados y de grupos
alzados en armas.
Iero lo verdaderamente importante es reconocer: Ior un
lado, que algunas organizaciones criminales que cuentan con
una notable capacidad de innovacin delictiva han avanzado en
Colombia en propsitos mucho ms ambiciosos y estructura-
les que la corrupcin, en su acepcin tradicional, al punto no
solamente de buscar capturar parcelas importantes del Estado
sino, adems, pretender avanzar hacia la Reconguracin Co-
optada, especialmente en los niveles local y regional. Y, por otro
lado, quizs ms importante, que en Colombia se requiere la
implantacin de reformas y medidas que, casi por denicin,
son mucho ms complejas e integrales que las recomendaciones
corrientemente orientadas a prevenir y controlar el fenmeno
de la corrupcin en Estados de Derecho consolidados. Ello lle-
va a una segunda enseanza.
La corrupcin y Captura del Estado en Colombia no es
un fenmeno aislado, sino ntimamente relacionado con la
reproduccin de diversas formas de ilegalidad y la accin
de organizaciones delictivas de cierta sosticacin
La corrupcin no es un fenmeno independiente ni posee
una dinmica aislada de otros fenmenos sociales. Cuando la
corrupcin se analiza como un fenmeno criminal aislado de
otros delitos, se puede perder de vista el hecho de que, por
ejemplo en Colombia, la corrupcin pblica y la Captura del
Estado han avanzado hacia la Reconguracin Cooptada del
Iost Scriptum
- 145
Estado, precisamente, gracias a la alta capacidad criminal y
el elevado poder econmico y de intimidacin de los actores
captores/cooptadores y sus efectivas tcticas de inltracin de
diversas instancias de la sociedad como el aparato estatal y los
partidos polticos.
En este sentido, el fenmeno de la corrupcin y Captu-
ra del Estado requiere una interpretacin holista, si se quiere
avanzar hacia una compresin integral de sus races estructu-
rales, su naturaleza real, sus verdaderos alcances y mbitos de
accin y, entre otros, su patrn de evolucin y sus consecuen-
cias a nivel de la sociedad. Esta no es nicamente una leccin
epistemolgica sino una leccin moral, de las que se habr de
reconocer y adoptar para poder contribuir a la identicacin de
las acciones pblicas y privadas necesarias para el desmonte de
los fundamentos de esa problemtica social y la consolidacin
de un verdadero Estado de Derecho en el pas. Este reconoci-
miento, conduce a una tercera enseanza.
La bsqueda de la Reconguracin Cooptada del Estado
es un proceso social, no un mero estado de cosas.
Cuando se procura aprehender la mayor complejidad posible de
la corrupcin y la Captura del Estado en Colombia, va surgien-
do con claridad cmo ste es un proceso permanentemente di-
namizado, sobre todo, por las organizaciones maosas del pas.
Ello podra argumentarse en el caso de Iablo Escobar,
quien para el efecto lleg a participar directamente en la acti-
vidad legislativa. Lo mismo podra verse en el caso de Carlos
Lehder, quien cre su propio movimiento poltico, o del Cartel
- 146
de Cali que inltr dinero del narcotrco en una campaa
presidencial. No sera aventurado reconocer que mientras exis-
tan estructuras maosas poderosas, en medio de serias fallas
del Estado y profundas fracturas sociales, como ocurre en Co-
lombia, es probable que procesos de bsqueda de la Recon-
guracin Cooptada del Estado persistan cada vez de manera
ms sosticada. Si no se remueven los factores estructurales
determinantes como los mencionados, no bastara con que ac-
tores captores/cooptadores desaparezcan de la escena con su
captura o asesinato, por ms prominentes que hayan sido en su
correspondiente etapa o fase de Captura del Estado, para que
cesaran automticamente procesos ambiciosos de Captura/Co-
optacin. As, se puede extraer una cuarta enseanza.
El escndalo de la parapoltica y el actual juicio contra los
narco-paramilitares, plantean dos situaciones paradjicas:
una moral y una penal.
En principio, la exposicin penal y la deslegitimacin moral
de cualquier actor ilegal deberan aumentar cuando incurre
en delitos contra la vida porque, en teora, estos son los delitos
prioritarios tanto para ser penalizados debidamente por parte
de un sistema judicial, como para rechazar por parte de una
sociedad moderna y democrtica. En esta medida, la exposicin
penal de los agentes captores/cooptadores debera aumentar
drsticamente cuando se avanza en una estrategia de Captura/
Reconguracin Cooptada del Estado mediante la comisin
de asesinatos y crmenes de lesa humanidad. No obstante,
la situacin observada en Colombia plantea dos situaciones
que deben calicarse como de suprema gravedad y no menos
que paradjicas.
Iost Scriptum
- 147
En primer lugar, sobresale cmo el detonante del escndalo
pblico de la parapoltica, fue la asociacin entre grupos narco-
paramilitares con actores polticos, como si lo verdaderamente
grave de la estrategia de Reconguracin Cooptada del Estado
hubiera sido esta asociacin en s misma, y no las vctimas de los
delitos contra la vida que los narco-paramilitares, en virtud de
su naturaleza, cometieron de manera masiva en el pas. Resulta
paradjico que, aunque los actores narco-paramilitares avanza-
ron en su estrategia de Captura/Reconguracin cometiendo
delitos de lesa humanidad muchos de los cuales han sido con-
fesados, el detonante de la judicializacin de la parapoltica y,
en buena medida, del rechazo moral, result ante todo por la
asociacin de narco-paramilitares con actores polticos. En este
sentido, parecera que algunos sectores de la sociedad colombia-
na percibieron como ms grave que actores narco-paramilitares
se hubieran asociado con actores polticos, sin haber recabado
sucientemente en los graves delitos de lesa humanidad come-
tidos en el proceso pretendido de Captura/Reconguracin del
Estado. Esta situacin paradjica parece evidenciar que se ha
corrido, progresivamente, la frontera moral y, por lo tanto, se
han perdido algunos referentes claros con respecto a lo que es
verdaderamente grave e inaceptable para una sociedad bajo un
Estado de Derecho.
En segundo lugar, los actuales juicios en contra de la cpu-
la narco-paramilitar, y las eventuales condenas en el exterior (en
particular, Estados Unidos) por delitos de narcotrco, plan-
tean otra situacin paradjica: aunque podra suponerse que la
prioridad judicial tendran que ser los delitos contra la vida, y
que dichos delitos deberan haber aumentado drsticamente la
- 148
exposicin penal de los actores narco-paramilitares, las conde-
nas que seguramente seran aplicadas en Estados Unidos por
narcotrco a los lderes extraditados a ese pas, permiten pen-
sar que la exposicin penal de los actores narco-paramilitares
resultara sustancialmente inferior en la prctica, con respecto
a lo que debiera, por concepto de los delitos contra la vida. Re-
sultara por dems paradjico en estas circunstancias que en
la prctica se podra llegar a la penosa situacin de validar so-
cialmente una impunidad inaceptable hasta cuasi-absoluta, en
ciertas circunstancias en Colombia por delitos contra la vida y
crmenes de lesa humanidad cometidos en el pas. De ser as, se
evidenciaran graves falencias en un sistema de internacionaliza-
cin de la justicia bajo intereses de nacin(es) predominante(s),
supeditando intereses de otra(s), y la necesidad de una regula-
cin global cada vez ms generalizada a lo largo de los sistemas
judiciales/penales vigentes. Ah radica, precisamente, la bondad
de una instancia global como la Corte Ienal Internacional.
Por una multiplicidad de razones no se alcanz opor-
tunamente una conciencia colectiva sobre los alcances
del proceso de Captura y Reconguracin Cooptada del
Estado que se observ en los ltimos aos.
El mencionado proceso de Captura/Reconguracin Cooptada
del Estado, gracias a su naturaleza compleja de mbitos, actores
y objetivos, hace que aquellas personas interesadas en analizar-
lo y entenderlo se expongan a mltiples obstculos; tal vez el
ms elemental: el riesgo mismo. El simple hecho de intentar
descubrir y entender la dinmica delictiva, maosa, caracteri-
zada por su capacidad de coercin y su actual inltracin en
algunas parcelas del Estado, plantea de facto obstculos a cual-
Iost Scriptum
- 149
quier anlisis de su lgica. En Colombia como en otros pases
que sufren la presencia de poderosas organizaciones criminales,
la sola indagacin intelectual, ni qu decir de su eventual de-
nuncia, constituye un estmulo para la perpetuacin de la lgica
maosa y de sus objetivos ilegtimos. Este obstculo se acenta,
sobre todo, en el nivel local y regional, donde el poder criminal
es an superior por sus imbricaciones, incluso con diversos sec-
tores tradicionales.
A pesar de lo anterior, durante los ltimos aos algunos
medios de comunicacin avanzaron en rastrear el proceso a me-
dida que iba sucediendo, as como en la descripcin de algunas
oscuras redes que conformaron y an conforman el fenmeno.
Iero, a pesar de este esfuerzo, as como del valioso aporte de
algunos investigadores independientes y no obstante el desa-
rrollo de varios debates pblicos desarrollados por algunos
congresistas de la oposicin sobre el tema, fue poco lo que se
logr progresar en la consolidacin de una conciencia colectiva
de rechazo al proceso. Ior otra parte, a pesar de la existencia de
algunos documentos de estudio e investigacin, la academia no
avanz de manera decidida en la comprensin y conceptualiza-
cin del fenmeno.
El fenmeno de la parapoltica, y en el mismo sentido,
la farcpoltica, no deberan haber resultado algo sorprendente
cuando ya a nales de los aos noventa se poda vislumbrar que
la fortaleza regional de las Autodefensas Unidas de Colombia
y de grupos insurgentes, combinada con la debilidad institu-
cional de algunos entes territoriales, la ausencia de controles
estrictos a la creacin de partidos polticos, el poder del narco-
trco y el aumento de recursos pblicos en algunas regiones,
- 150
podran dar lugar a un tipo de corrupcin bastante particular
y sin precedentes.
Todo lo anterior lleva a una leccin nal: Distintos sectores
de la sociedad, incluyendo la academia, crculos de opinin, as
como organizaciones gubernamentales y no gubernamentales,
deben comprometerse en comprender, en su mayor compleji-
dad posible, procesos como el de la Captura/Reconguracin
del Estado, mxime cuando sus implicaciones no slo trascien-
den el mbito puramente econmico, sino que afectan directa-
mente la vida y el devenir de mltiples colectivos de personas
y alteran la misma vida en sociedad. Los efectos prcticos y
morales de este compromiso son evidentes, de hecho, parece
ser condicin para el avance de Colombia hacia la consolida-
cin de un Estado de Derecho, mediante un verdadero proceso
democrtico de transformacin.
- 151
Biniioc.ri.
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Los Aurovs
Luis Jorge Garay Salmanca
(Director Acadmico)
Adelant estudios de Ingeniera Industrial y Magister en Eco-
noma de la Universidad de los Andes (Colombia), y de Doc-
torado en Economa en Massachusetts Institute of Technology
(MIT), en Cambridge, Massachussets (Estados Unidos). Ia
escrito ms de una treintena de libros y numerosos artculos
en revistas especializadas, en temas como economa internacio-
nal, integracin econmica, deuda externa, polticas pblicas
sociales, migracin internacional, desplazamiento forzado, y
ciudadana y democracia. Algunos de sus libros son: Construc-
cin de una nueva Sociedad (1999), Lo Iblico, Ciudadana
y Democracia (2000), Repensar a Colombia: Iacia un nuevo
contrato social (2002), y Colombia: Entre la exclusin y el de-
sarrollo (2002). Actualmente es director del Iroyecto Nacional
de Vericacin de la Comisin de Seguimiento de las Iolticas
Iblicas sobre el desplazamiento forzado interno.
- 166
Es lsofo de la Universidad del Rosario y estudiante de Maes-
tra en Ciencia Ioltica de la Universidad de los Andes (Co-
lombia). Ia asesorado entidades del Estado colombiano para la
prevencin y control de delitos. Fue consultor de la Iresidencia
de la Repblica para la formulacin de la Iropuesta de Ioltica
de Estado para el control de la corrupcin en Colombia. Ia
escrito captulos de libro sobre el crimen en Colombia y artcu-
los especializados sobre neuropsicologa aplicada a las ciencias
sociales. Es autor del libro Corrupcin, Cerebro y Sentimientos:
Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin (2007)
y coautor de El crimen como ocio: Ensayos sobre economa del
crimen en Colombia (2007). Actualmente es coordinador del
Area de Metodologa de Mtodo.
Isaac De Len-Beltrn
Es economista, ingeniero industrial, Master en Ingeniera In-
dustrial y actual estudiante doctoral en la Facultad de Adminis-
tracin de Empresas de la Universidad de lo Andes (Colombia).
Ia asesorado entidades del Estado y el distrito en temas anti-
criminales y en de convivencia y seguridad. Ia sido profesor en
reas de estadstica, economa del crimen, tecnologa y sociedad.
Ia escrito captulos de libro y artculos especializados sobre el
crimen en Colombia y estrategias para su control. Es autor del
libro El crimen como ocio: Ensayos sobre economa del crimen en
Colombia (2007) y coautor del libro Corrupcin, Cerebro y Senti-
mientos: Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin
(2007).
Los autores
- 167
Bernardo Guerrero
Filsofo de la Ionticia Universidad Javeriana de Colombia, y
Master en economa de la Universidad de los Andes (Colom-
bia), con postgrado en economa del London School of Econo-
mics. Ia sido asesor de entidades nacionales e internacionales
en reas de planeacin estratgica y organizacional, desarrollo
organizacional, gerencia de recursos humanos pblicos, econo-
ma de medios, regulacin, estrategias anticorrupcin, servicio
civil y evaluacin de polticas pblicas. Se ha desempeado
como investigador del centro de Estudios sobre Desarrollo Eco-
nmico (CEDE) de la Universidad de los Andes y del Centro
de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad
Nacional de Colombia. Actualmente es coordinador del rea de
Consultora organizacional de Mtodo.
Esta edicin se termin de imprimir
en los talleres de IMIRENET,
en el mes septiembre de 2008.

Captura y Reconfiguración Cooptada Del Estado en Colombia (2008)

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