MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIN

Cooperacin para el desarrollo con los Pases de Renta Media En estos ltimos aos, la comunidad internacional ha dado importantes pasos para definir de forma ms precisa y concertada su compromiso con la lucha contra la pobreza. A travs de la Declaracin del Milenio y la definicin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se ha logrado conformar una agenda de logros bsicos en trminos de desarrollo que compromete al conjunto de la comunidad internacional. Ese avance se ha acompaado de un programa de reformas en el sistema de cooperacin para el desarrollo tendente a conseguir una mayor apropiacin de la ayuda por parte del receptor, una mayor coordinacin y armonizacin de las polticas de los donantes, y una efectiva alineacin de stas con las estrategias nacionales de desarrollo de los pases receptores. El Consenso de Monterrey y la Declaracin de Pars sobre Eficacia de la Ayuda son hitos importantes de este proceso. Estos cambios estuvieron acompaados de un mayor nfasis en la orientacin de la ayuda hacia los pases de renta baja, donde ms acusados son los niveles de pobreza. Este enfoque, aunque adecuado, pudiera dar origen a una falta de respaldo de la comunidad internacional a los esfuerzos de desarrollo y lucha contra la pobreza en los pases de renta media (PRM). Existen, sin embargo, importantes razones que justificaran que la comunidad internacional mantuviese su apoyo, convenientemente definido, a este grupo de pases: Contribuir a los esfuerzos de erradicacin de la pobreza. En los PRM habita el 41% de la poblacin del mundo en desarrollo cuyos ingresos son inferiores a dos dlares diarios. An cuando la responsabilidad central reside en los gobiernos nacionales, la cooperacin internacional puede ser clave para superar crculos viciosos y progresar ms rpidamente en ese propsito. Evitar regresiones en el avance social y econmico. La alta volatilidad del ritmo de crecimiento en un nmero considerable de PRM ha provocado frecuentes retrocesos econmicos y sociales. El objetivo central de un sistema internacional de cooperacin debera ser consolidar y hacer irreversibles los logros en materia de desarrollo. Servir como polos de desarrollo para el entorno regional. La dimensin econmica de algunos de estos pases es tal que su dinamismo se convierte en un importante impulso para la regin o subregin respectiva. Es razonable que la cooperacin internacional aproveche estas

externalidades para lograr que su ayuda brinde el mximo efecto inductor de progreso en el entorno respectivo. Apoyar la contribucin de estos pases a la provisin de bienes pblicos internacionales tales como el mantenimiento de la paz, la prevencin de enfermedades contagiosas, la estabilidad financiera y la sostenibilidad ambiental. Fomentar la creacin de un sistema de cooperacin internacional que genere incentivos consistentes para el desarrollo, evitando que la segregacin de los beneficiarios discrimine en contra de los pases que han obtenido mayores avances. De igual modo que no debe establecerse una frontera abrupta entre los pases susceptibles de recibir ayuda, tampoco cabe establecerla entre los que contribuyen al sistema de cooperacin. Esto implica que, al tiempo que los pases de rentas altas mantienen una cooperacin con los PRM, estos ltimos deben jugar un papel cada vez ms activo en la cooperacin Sur-Sur, tanto con pases de rentas bajas como con otros pases de renta media. Esta cooperacin puede ser promovida por los pases industrializados a travs de modalidades de cooperacin triangular. Los elevados niveles de heterogeneidad que caracterizan a los PRM, en trminos de tamao, potencial de desarrollo y logros sociales, dificultan, en cualquier caso, la definicin de una respuesta nica a sus necesidades, obligando a la comunidad internacional a adecuar el diseo de cooperacin a las circunstancias de cada grupo de pases. mbitos estratgicos de accin. Pese a que muchos PRM han experimentado en el pasado episodios de crecimiento acelerado, con frecuencia ello no les ha permitido asentar sendas de crecimiento sostenido y estable en el tiempo, revelando la existencia de obstculos que bloquean su desarrollo. Aunque los problemas son muy dispares, buena parte de ellos parecen gravitar en torno a la debilidad institucional y falta de cohesin social de los PRM, a la vulnerabilidad de su insercin financiera en los mercados internacionales, y a las dificultades que enfrentan para generar una dinmica sostenida de progreso tecnolgico y productivo. La ayuda tiene un limitado peso relativo en la financiacin de los PRM. Por ello, su eficacia depender de la capacidad que tenga para movilizar recursos nacionales o atraer otras fuentes de financiacin internacional. Buena parte de la ayuda en los PRM se mueve en el campo del asesoramiento y la asistencia tcnica, el apoyo a la definicin de polticas, a la creacin y fortalecimiento de instituciones y al intercambio de experiencias. En esta tarea deben aprovecharse al mximo las capacidades nacionales y las experiencias emanadas de los propios pases en desarrollo. Tan importante como la ayuda son otros componentes de la cooperacin internacional, por lo que es clave mejorar los niveles de coherencia en las polticas de los donantes.

Entre estos otros factores, juega un papel fundamental el marco multilateral en que los PRM se insertan en el sistema econmico internacional. La naturaleza y alcance de los marcos regulatorios en el campo del comercio, finanzas y tecnologa son claves para definir mrgenes de accin nacional y los beneficios que los pases puedan derivar de su acceso a los mercados internacionales. Por ello, es necesario garantizar una voz y representacin de los PRM en las instituciones econmicas mundiales ms acorde con su dimensin econmica y poblacin. Los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) juegan tambin un papel esencial en los PRM, especialmente en aqullos que no tienen acceso estable a los mercados privados de capital. Estas instituciones operan a travs de la aportacin de crdito, nuevos instrumentos financieros como las garantas, asistencia tcnica y apoyo al proceso de creacin de capacidades. Entre sus lneas financieras ms promisorias se cuentan: el desarrollo de instrumentos para mitigar los riesgos de perturbaciones externas; la financiacin a las instituciones pblicas de carcter sub-nacional; la financiacin de nuevas actividades privadas, como la infraestructura; y el desarrollo de modalidades de financiacin en moneda nacional. Simultneamente, es necesario que los BMD traten de corregir el carcter excesivamente exigente y complejo de la condicionalidad, los costes de transaccin demasiado altos, y su insuficiente adecuacin a las caractersticas, procedimientos de gestin y necesidades especficas de los pases. Gracias a su estructura horizontal, la cooperacin Sur-Sur presenta una gran capacidad para generar un sentido de apropiacin por parte del receptor, promover iniciativas ms cercanas a las condiciones y necesidades de los pases afectados y propiciar actividades generadoras de doble dividendo, al estimular las capacidades tcnicas e institucionales tanto del donante como el receptor. Esta cooperacin se ha desplegado en tres mbitos importantes: (i) el macroeconmico, especialmente el dilogo sobre polticas macroeconmicas y el suministro de liquidez durante episodios de crisis; (ii) el de financiacin para el desarrollo, a travs de bancos multilaterales de los propios pases en desarrollo y de iniciativas para la creacin de mercados regionales de bonos; y (iii) el de cooperacin tcnica. Cohesin social, gobernabilidad democrtica y desarrollo institucional. Los procesos de desarrollo suelen comportar tensiones distributivas, que deben canalizarse a travs de un sistema institucional eficiente y creble. La relacin es de doble sentido: se requiere de instituciones eficientes para promover la convivencia social, aproximando la distribucin de activos y renta a aqulla que se considera socialmente deseable; pero, al tiempo, la propia correccin de las desigualdades sociales permite consolidar el sistema institucional, incrementando su grado de legitimidad. A pesar de la diversidad de situaciones y de que el conocimiento acerca de los procesos de cambio institucional es limitado, existen algunos principios que suscitan mayor consenso. As, se acepta que las respuestas institucionales son altamente especficas a cada contexto y, por ende, no existen diseos 3

institucionales universalmente ptimos. Tambin se reconoce que no es necesario acometer reformas de gran calado para iniciar un proceso de perfeccionamiento institucional efectivo: basta con una modificacin creble y, por tanto, sostenible, que altere la conducta de los distintos agentes. La sostenibilidad del cambio depende de que genere un monto reducido de perdedores y de que ample con el tiempo el nmero de beneficiarios. Estos principios sugieren que reformas en el margen pueden hacer factible avanzar eficazmente en el cambio institucional. La construccin de administraciones pblicas de calidad y la lucha contra la corrupcin desempean un papel crucial en el proceso de desarrollo institucional. Aunque la tarea de cambio institucional es responsabilidad de los propios pases, la cooperacin internacional puede respaldar ese proceso a travs de dos vas fundamentales: la difusin e intercambio de experiencias potencialmente replicables, reduciendo as los costes de innovacin, y el apoyo a actividades de empoderamiento de los grupos sociales que colaboran al cambio institucional y presionan para hacer las instituciones ms incluyentes y responsables. Un amplio nmero de PRM ha tenido dificultades para hacer compatible su dinmica de crecimiento con reducciones sustanciales en los niveles de pobreza. Sin embargo, es posible hacer compatibles los objetivos de crecimiento con los de equidad. La experiencia indica que las polticas redistributivas no necesariamente reducen el nivel de eficiencia de los mercados. El gasto redistributivo, especialmente en el rea educativa y de salud, puede reducir la pobreza sin mermas en el ritmo de crecimiento de la economa. Una experiencia reciente que se ha demostrado valiosa es el desarrollo de transferencias a los hogares pobres condicionadas a la atencin escolar y al uso de sistemas bsicos de salud. Adicionalmente, la historia de los PRM muestra que los shocks macroeconmicos severos pueden incrementar sustancialmente los niveles de pobreza, lo que subraya la importancia de establecer redes de proteccin social con anticipacin a eventuales crisis. La necesidad de articular polticas redistributivas obliga a los PRM a aumentar el gasto social, lo cual emplaza a una ampliacin de las posibilidades fiscales de los gobiernos. La cooperacin internacional en estas reas puede ayudar tanto desde el punto de vista financiero como de la asistencia tcnica a ampliar los servicios bsicos y contribuir a la consolidacin de las redes de proteccin social. La gestin tributaria es un elemento central en los procesos de desarrollo: afecta el comportamiento econmico de individuos y empresas, determina la capacidad de accin del sector pblico y conforma el contrato social sobre el que se erige el concepto de ciudadana. Sin embargo, configurar un sistema fiscal con caractersticas de suficiencia, eficiencia, equidad, sencillez administrativa y flexibilidad es un gran desafo. A pesar de la heterogeneidad de los PRM, an hay espacios para una readecuacin del sistema impositivo tendiente a perfeccionarlo, ampliarlo y hacerlo menos regresivo. La cooperacin internacional puede asistir a ese proceso, ayudando en el diseo y desarrollo tcnico de las reformas, en la mejora de las estadsticas, en la formacin de recursos humanos y en el fortalecimiento de la institucin encargada de la administracin tributaria. 4

Asimismo, la globalizacin, la movilidad del capital y la competencia fiscal entre pases, hacen necesaria una mayor coordinacin internacional en reas como la doble imposicin, la evasin y el fraude fiscal. Estabilidad e innovacin financiera Si bien el proceso de liberalizacin de los movimientos de capital y de desregulacin e innovacin financiera ha elevado la eficiencia de los mercados internacionales de capital, tambin ha incrementado los riesgos de inestabilidad asociados al rpido movimiento de capitales y al mayor contagio de las crisis. Los PRM han vivido ambas caras del proceso. Atenuar estos riesgos requiere consolidar los fundamentos macroeconmicos de los pases, permitirles mayor espacio para polticas anticclicas y fortalecer los sistemas de regulacin prudencial y supervisin financiera. En el momento actual la situacin de los mercados financieros es menos tensa que la existente hace una dcada (y los PRM y otros pases en desarrollo han tomado medidas cautelares, como el aumento en las reservas internacionales), pero nada garantiza que no puedan reproducirse las situaciones crticas de entonces. Por ello, las respuestas a nivel nacional deben ser complementadas con acciones internacionales. Un problema fundamental es la diversa capacidad y regularidad que los pases tienen para acceder a los mercados internacionales de capital y las implicaciones que ello comporta para la autonoma efectiva de sus polticas econmicas. En el caso de los PRM, la combinacin de mercados de capital voltiles y de altos niveles de endeudamiento refuerza el comportamiento cclico de las economas. En los momentos de auge, los mercados favorecen polticas expansivas; en los momentos de recesin, los gobiernos tienen que acentuar las respuestas de tono restrictivo, repercutiendo sobre las posibilidades de inversin y crecimiento de los pases. De ah la importancia de poner en prctica polticas macroeconmicas de tono anticclico. Un elemento importante para ese objetivo es dotarse de cierta flexibilidad en el sistema de gestin del tipo de cambio, recordando que no hay una respuesta ptima para todos los pases. Otro mbito relevante de accin es claramente el de la propia poltica fiscal. Pese a las dificultades, se pueden lograr ciertos grados de autonoma de la poltica fiscal respecto del ciclo, a travs de metas fiscales de mediano plazo, ajustadas en funcin del ciclo econmico, y de fondos de estabilizacin. De igual forma, la aplicacin de una cierta regulacin sobre la cuenta de capital puede apoyar el diseo de polticas anticclicas y ayudar a mejorar el perfil del endeudamiento externo. El desarrollo de los mercados financieros locales especialmente el nivel de capitalizacin de los mercados de bonos, tanto privados como pblicos constituye una de las vas necesarias para que los PRM ganen grados de autonoma en el diseo de su poltica econmica y adquieran mayor holgura en su acceso a los mercados internacionales. La eficiencia y competitividad de la banca 5

son tambin cruciales, as como lo es el disponer de un marco normativo bien desarrollado y de una estructura de informacin, regulacin y supervisin adecuada. El acceso a los servicios bancarios de toda la poblacin se reconoce como un aspecto fundamental del desarrollo econmico y social de un pas. Adems de los gobiernos, en este objetivo tienen una responsabilidad bsica las instituciones bancarias, que debieran democratizar sus servicios y adaptar sus productos y redes a las condiciones de la poblacin de menor ingreso. A es propsito puede contribuir igualmente el desarrollo de entidades de microfinanzas, que pueden ser respaldadas por la cooperacin internacional. Los PRM tienen mucho que ganar de alcanzarse reformas positivas en el sistema financiero internacional. Dos objetivos bsicos deben inspirar dicha reforma: promover la adecuada provisin de flujos de capital, privado y pblico, a las diferentes categoras de pases en desarrollo y elevar los grados de estabilidad de dichos flujos, tratando de prevenir las crisis y atenuar los potenciales efectos de contagio. Para lograrlo se requerir, entre otras cosas: la adopcin de mejores mecanismos de regulacin y supervisin prudencial de los sistemas financieros; disponer de instituciones con capacidad para inyectar recursos a aquellas economas que padecen crisis agudas de liquidez (lo que aconseja otorgar una mayor capacidad operativa al FMI como prestamista de ltima instancia y como garante de la estabilidad del sistema financiero internacional); contar con instrumentos eficaces para apoyar los esfuerzos de reduccin de endeudamiento de los pases, incluyendo el tratamiento de la deuda soberana; fortalecer las instituciones financieras internacionales para que puedan afrontar nuevos problemas, como la inadecuada regulacin de instrumentos novedosos y dinmicos (derivados) y los grandes desequilibrios de pago globales; y mejorar la representacin y participacin a los pases en desarrollo en dichas instituciones. Insercin comercial y ventajas competitivas. Una apertura comercial bien diseada mejora la eficiencia productiva de un pas, facilita la difusin tecnolgica, promueve la competencia, posibilita un mejor aprovechamiento de las economas de escala y ayuda a relajar la restriccin externa al crecimiento. Sin embargo, el desarrollo no es una consecuencia automtica de dicha apertura. Sin un acompaamiento adecuado, la apertura puede tener efectos limitados e incluso negativos en el corto plazo. En las dos ltimas dcadas, los PRM han hecho un esfuerzo notable para abrir sus economas al exterior, incrementando exportaciones e importaciones. An as, su perfil productivo y exportador es muy diferente al de los pases desarrollados, con una elevada presencia de productos bsicos en sus exportaciones, lo cual aumenta la inestabilidad de sus ingresos. Adems, existe una gran concentracin de sus ventas externas por mercados y por productos.

Ms del 80% de los PRM son miembros de la OMC y casi todo el resto tienen estatus de observadores. An cuando el cumplimiento de los acuerdos comerciales es bsico, es razonable que en las negociaciones comerciales los PRM demanden que la universalidad de las normas se compagine con un margen de holgura para instrumentar polticas nacionales de fomento del desarrollo. Para muchos PRM, la negociacin sobre productos agrcolas es crucial. La elevada proteccin de los mercados agrcolas en pases desarrollados donde se combinan altos aranceles con subvenciones a la produccin y a la exportacin son prcticas incompatibles con el objetivo de comercio abierto y constituyen un freno considerable a las exportaciones de muchos pases en desarrollo, incluyendo los PRM. Adems de un progreso en las reas de regulacin mencionadas, la cooperacin internacional podra asistir a aquellos PRM que carecen de los medios tcnicos necesarios para participar en las negociaciones internacionales y que necesitan recursos y asistencia tcnica para aumentar su oferta exportadora y el grado de internacionalizacin de sus empresas. En el campo de desarrollo de las capacidades tecnolgicas, la cooperacin internacional puede ser decisiva. La transferencia internacional de conocimiento puede conducir a un rpido progreso tecnolgico en diversas reas. La cooperacin cientfica a travs de programas formativos, de intercambio de investigadores y de redes de colaboracin entre equipos y centros de investigacin puede ser particularmente beneficiosa para los PRM. Tanto en los esfuerzos nacionales como internacionales, una asociacin estratgica con universidades y con empresas podra jugar un papel importante. Asimismo, es conveniente disear esquemas para asegurar que la inversin extranjera directa contribuya en el largo plazo al progreso tecnolgico del pas husped. . Otro factor clave en la competitividad internacional es la dotacin y calidad de la infraestructura fsica. La inversin en infraestructura incrementa la demanda agregada, genera empleos y crecimiento en el corto plazo. A largo plazo, aumenta la eficiencia productiva, facilita la integracin de los mercados y permite la provisin de servicios bsicos a la sociedad. En un nmero considerable de PRM las dificultades o crisis financieras de los ltimos 25 aos han conducido a un dficit sustancial en este mbito. Revitalizar la inversin en infraestructura es, por lo tanto, un factor central para acelerar el desarrollo. Un enfoque pragmtico de las asociaciones pblico-privadas puede contribuir a este esfuerzo.

Desde el punto de vista financiero, la revitalizacin de la inversin en infraestructura en los PRM va a requerir esfuerzos que van ms all de las disponibilidades presupuestarias nacionales y de la eventual financiacin privada interna o internacional. Los recursos pblicos bilaterales y especialmente

multilaterales pueden ser, por lo tanto, decisivos en este sector. Ello constituye uno de los desafos prioritarios de la cooperacin internacional con los PRM. Enero, 2007