Qué Es La Rendición de Cuentas - ANDREAS SCHEDLER

From the SelectedWorks of Andreas Schedler
January 2004
Qu es la rendicin de cuentas?
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ANDREAS SCHEDLER
Cuadernos de transparencia
Qu es la rendicin de cuentas?
ANDREAS SCHEDLER
Qu es la rendicin de cuentas?*
* Una versin anterior de este texto apareci en ingls bajo el ttulo Conceptualizing Accountability, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, eds. Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner (Boulder y Londres: Lynne Rienner Publishers, 1999), pp. 1328. Agradecemos a Lynne Rienner Publishers el amable permiso de su traduccin al espaol. Comentarios bienvenidos (andreas.schedler@cide.edu).
Qu es la rendicin de cuentas ?
DIRECTORIO
Mara Marvn Laborde

Comisionada Presidenta
Horacio Aguilar lvarez de Alba

Comisionado
Alonso Gmez Robledo Verduzco

Comisionado
Jos Octavio Lpez Presa

Comisionado
Comit Editorial
Mauricio Merino Pedro Salazar Gabriela Warkentin Ricardo Becerra Laguna
Director General de Atencin a la Sociedad y Relaciones Institucionales (IFAI)
Juan Pablo Guerrero Amparn

Comisionado
ngel Trinidad Zaldvar

Secretario Ejecutivo
Francisco Ciscomani Freaner

Secretario de Acuerdos
Alfonso Hernndez Valds

Director General de Estudios e Investigacin (IFAI)
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Cuadernos de transparencia
NDICE
Introduccin. p. 7 I.- El concepto viajero. p. 9 II.- Los tres pilares de la rendicin de cuentas. p. 11 III.- Un concepto radial. p. 18 IV.- Un concepto modesto. p. 22 V.- Quin rinde cuentas por qu? p. 28 VI.- Quin exige cuentas? p. 31 Conclusiones. p. 36
CUALQUIER EXPLORACIN CUIDADOSA
Schedler y de su ensayo clarificador, de esta explicacin detallada y gil de un concepto tan fundamental como elusivo: la rendicin de cuentas. Hallamos este texto de referencia obligada: un cuidadoso ensayo que describe el concepto para ubicarlo como una de las ideas indispensables de la democracia. Al principio el IFAI solicit simplemente poder publicar la traduc-
EL AUTOR
A TRAVS DE LA LITERATURA DE TRANSPARENCIA EN AMRICA DEL NORTE, NOS LLEVA CONSTANTEMENTE -UNA Y OTRA VEZ- A UN TEXTO APARECIDO EN EL YA LEJANO SCHEDLER. El Comit Editorial del IFAI lo hizo: consult a los expertos mexicanos, fue en busca de los materiales, encontr los textos y los autores que con mayor frecuencia son citados para entender y discutir los temas de la democracia, las transiciones, el control del poder, el buen gobierno y la reforma de los Estados. Sistemtica y recurrentemente, aparecan el nombre de 1999: CONCEPTUALIZING DE ANDREAS ACCOUNTABILITY**
ANDREAS SCHEDLER
** Se trata de un ensayo que forma parte del libro The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, compilado por el propio Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner, publicado por Lynne Rienner Publishers, 1999.
cin del texto editado originalmente en Estados Unidos, pero Andreas Schedler hizo mucho ms: reelabor y actualiz el ensayo para convertirlo en algo nuevo, no una simple trascripcin al espaol. De hecho, el lector tiene en sus manos un trabajo indito, que si bien conserv todas las lneas argumentativas esenciales del original, fue reformulado, reestructurado y reescrito por su autor de manera extensiva para los fines de la presente coleccin, es decir, para hacerlo accesible a un pblico no especializado, y para que sirva de gua a todos aquellos que inician su inters en estos temas. Los objetivos de la reelaboracin de Schedler fueron varios: resolver y
explicar los problemas de traduccin; formular y estructurar el texto de manera ms amena, entendible y didctica; incluir nueva bibliografa posterior a la publicacin original; desarrollar de manera ms concisa algunos argumentos clave; introducir algunas reflexiones adicionales que aclaren el argumento central; insertar algunas notas sobre el caso de Mxico y eliminar otras discusiones demasiado especializadas. El resultado es este: un texto extraordinariamente claro para entender exactamente de qu hablamos cuando hablamos de rendicin de cuentas. En efecto, existe un consenso casi universal segn el cual la principal virtud de la democracia es que
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permite cambiar de gobernantes sin violencia, y que ofrece adems esa posibilidad en plazos razonables y regulares. Pero no es tan evidente, en cambio, que la democracia permita que los electores impongan sus necesidades y sus exigencias a los gobernantes, es decir, que stos acten como agentes representantes de los gobernados, en vez de dejarse llevar por sus propios intereses, ambiciones o por otros fines distintos de los que desean los electores. Tpicamente, la pregunta surge de inmediato: Cmo solucionar este problema esencial de la democracia representativa? Schedler apunta: mediante una batera mltiple, mediante un variado abanico de mecanismos, con-
troles, pesos y contrapesos que configuran el contexto de la rendicin de cuentas. As, los gobernantes deben abrirse a la inspeccin pblica; deben explicar y justificar sus actos y deben estar supeditados a las sanciones en caso de incurrir en falta o ilegalidad. Para eso, las democracias ponen en marcha instituciones, procedimientos y leyes que van desde el acceso a la informacin en manos del gobierno por parte de los ciudadanos, hasta la remocin de los gobernantes mediante el voto; desde la implementacin de contraloras administrativas hasta la correccin por parte de otro poder, el judicial o el legislativo. Todo esto da pie a que Schedler desarrolle una sutil e imaginativa argumentacin, que empieza por la explicacin del concepto anglosajn del accountability y termina con el reconocimiento intelectual y poltico de sus alcances y sus lmites. La rendicin de cuentas, nos dice, es un concepto modesto que para
imponerse como una realidad que controla el poder debe desenvolverse en una multiplicidad de factores que se complementen. Aunque no hay un tipo de rendicin de cuentas que solucione de una vez por todas la corrupcin o la ilegalidad, s es posible implementar una multitud de palancas que deben ponerse en marcha simultneamente para acotar, moldear y domesticar la discrecionalidad del poder. Dentro de este complejo engranaje hay que destacar un componente fundamental de la rendicin de cuentas y que posee una especial importancia para el IFAI, aquello que Schedler llama answerability, es decir la obligacin de los gobernantes de responder las solicitudes de informacin y los cuestionamientos de los gobernados. Para ello no basta la buena voluntad sino que se requieren mecanismos que develen los actos, las decisiones y polticas de toda autoridad. Rendir cuentas es tam-
bin establecer un dilogo, abrir un puente de comunicacin permanente, institucional, sin pretextos, entre funcionarios y cuidadanos. Andreas Schedler es doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de Viena y actualmente se desempea como profesor-investigador de la Divisin de Estudios Polticos del CIDE. Ha escrito cerca de 40 artculos en distintas revistas especializadas y 20 captulos de libros sobre rendicin de cuentas, antipoltica, consolidacin democrtica, autoritarismo electoral y el proceso democratizador en Mxico. Ahora trabaja en un proyecto internacional de investigacin Democratizacin por la va electoral en perspectiva comparada (70 pases, 1980-2002). Schedler se ha convertido en uno de los infaltables de las discusiones recientes sobre la transicin, el gobierno y la democracia mexicana.
CUADERNOS DE TRANSPARENCIA
mente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego a obligarlo a que se regule a s mismo.1 Comenzando con los
financieros
internacionales,
los
activistas de base, los ciudadanos, los periodistas y los acadmicos han descubierto las bendiciones del concepto y se han adherido a la causa noble de la rendicin pblica de cuentas.2 La rendicin de cuentas se ha vuelto entonces una exigencia ubicua en el mundo de la poltica democrtica. Todos estamos de acuerdo con que democracia implica rendicin de cuentas. En Mxico, en lo particular, coincidimos en que, despus de dcadas de gobierno irresponsable, el establecimiento de instituciones y prcticas efectivas de rendicin de cuentas representa una de las primeras aspiraciones de la joven democracia. Existe, entonces, un consenso notable acerca de la relevancia democrtica de la rendicin de cuentas. Sin embar-
INTRODUCCIN
antiguos filsofos, los pensadores polticos se han preocupado por cmo mantener el poder bajo control, cmo domesticarlo, cmo prevenir sus abusos, cmo supeditarlo a ciertos procedimientos y reglas de conducta. Hoy en da, el concepto de la rendicin de cuentas (accountability), EN QU RADICA LA ESENCIA DE LA POLTICA? CUL ES LA VARIABLE CLAVE DE LA CIENCIA POLTICA? El sentido comn nos da una respuesta clara: es el poder. Pero tal y como ya saban los tericos clsicos: en poltica, primero viene el poder, luego la necesidad de controlarlo. Al organizar un gobierno la gran dificultad estriba en esto: primeraque ya forma parte del lenguaje poltico cotidiano en la comunidad internacional, expresa de manera ntida esta preocupacin continua por controles y contrapesos, por la supervisin y la restriccin del poder. En todo el mundo democrtico, los actores y observadores de la poltica los lderes de partido, las asociaciones cvicas, los organismos
go, vale la pena preguntarnos: Sabemos qu significa? Nos quedan claras sus fronteras semnticas y comprendemos su estructura interna? Sin que resulte sorprendente, mi respuesta, de entrada, es negativa. Debido posiblemente a su relativa novedad, la rendicin de cuentas circula en la discusin pblica como un concepto poco explorado, con un significado evasivo, lmites borrosos y una estructura interna confusa.
COMENZANDO CON LOS ANTIGUOS FILSOFOS, LOS PENSADORES POLTICOS SE HAN PREOCUPADO POR CMO MANTENER EL PODER BAJO CONTROL, CMO DOMESTICARLO, CMO PREVENIR SUS ABUSOS.
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Captulo
I
LA DISCUSIN
EL CONCEPTO VIAJERO
CONTEMPORNEA equivalentes precisos (como los trminos ingleses de fairness, empowerment y governance). Y hay muchas traducciones costosas, en las que se pierden distinciones finas, cambian las connotaciones de valor, o se aaden significados indeseados. An en los casos aparentemente fciles en los que la traduccin puede ser literal, los trminos, cuando se pasan de un lenguaje a otro, pueden aparecer con equipaje semntico cambiado. Para nada ms sealar dos ejemplos: Actitud en castellano no es exactamente lo mismo que attitude en ingls y discurso no es exactamente lo mismo que discourse.3 Ahora bien, la rendicin de cuentas s es un familiar muy cercano de accountability. Hay matices que separan los dos conceptos. Para empezar, mientras conlleva un accountability claro de sentido propia, no por necesidad. Podemos precisar entonces que accountability es la rendicin obligatoria de cuentas. Adicionalmente, junto con la rendicin de cuentas (por obligacin), el concepto de accountability tambin incluye la exigencia de cuentas (por derecho). Como en los controles al poder, las obligaciones de unos son los derechos de otros, la idea de accountability contempla de antemano a las dos
SOBRE LA RENDICIN DE CUENTAS SE ORIGINA EN INGLS, LA LINGUA FRANCA DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL, PERO TAMBIN DE LA CIENCIA POLTICA COMPARADA. La palabra mgica, el concepto clave, se llama accountability. Como otros conceptos polticos en ingls, se trata de un trmino que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traduccin estable. A veces se traduce como control, a veces como fiscalizacin, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traduccin ms comn y la ms cercana es la rendicin de cuentas. En ciencia poltica comparada, al igual que en la poltica internacional, hay una preocupacin perenne por los cambios semnticos, por los accidentes, las prdidas, las desviaciones semnticas, que ocurren cuando mandamos a conceptos polticos de viaje. Los conceptos, cuando viajan, cuando cambian de contexto, de lenguaje, de cultura, muchas veces cambian sus significados. Hay muchos trminos sin
obligacin, la nocin de rendicin de cuentas parece sugerir que se trata de un acto voluntario, de una concesin generosa del soberano que rinde cuentas por virtud y voluntad
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ACCOUNTABILITY COMO OTROS CONCEPTOS POLTICOS EN INGLS, SE TRATA DE UN TRMINO QUE NO TIENE UN EQUIVALENTE PRECISO EN CASTELLANO, NI UNA TRADUCCIN ESTABLE.
partes involucradas a los que rinden cuentas al igual que a los que exigen cuentas. Obviamente, hablar siempre de la exigencia y rendicin de cuentas complicara el lenguaje, por lo que en el presente texto, emplearemos la frmula abreviada de la rendicin de cuentas como equivalente de accountability. Al margen de las pequeas diferencias semnticas, cuando traducimos accountability como rendicin de cuentas pagamos un costo esttico inevitable. Muchas veces, la nocin de la rendicin de cuentas nos impone un lenguaje ms tortuoso, menos elegante. La rendicin de cuentas no tiene adjetivos. Un poltico puede ser accountable al norte del Ro Bravo, pero se vuelve, de manera ms sinuosa, obligado a rendir cuentas cuando cruza la frontera hacia el sur. Tambin, la creacin de subtipos de rendicin de cuentas es ms engorrosa en castellano. Es mucho ms sencillo pensar en accountability with adjectives que en la rendicin de cuentas con adje-
tivos. Por ejemplo, captamos de manera inmediata qu quiere decir political accountability o public accountability, mientras es ms difcil descifrar chorizos idiomticos como la rendicin de cuentas poltica o la rendicin de cuentas pblica. Sin ms, hablaremos entonces de la rendicin de cuentas. Nuestro ensayo no piensa relacionar el concepto a la historia del pensamiento. Su objetivo es ms limitado. Pretende reconstruir el significado del concepto tal y como se usa actualmente en el debate pblico y acadmico. Adelantemos su argumento central: En esencia, en el mbito poltico, afirmamos que la nocion de rendicin de cuentas tiene dos dimensiones bsicas. Incluye, por un lado, la obligacin de polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes pblicos (enforcement).
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Resulta irnico que estas dos dimensiones de un concepto de difcil traduccin (accountability) nuevamente nos presenten problemas formidables de traduccin, los que abordaremos en seguida.
LA NOCION DE RENDICIN DE CUENTAS INCLUYE, POR UN LADO, LA OBLIGACIN DE POLTICOS Y FUNCIONARIOS DE INFORMAR SOBRE SUS DECISIONES Y DE JUSTIFICARLAS EN PBLICO (ANSWERABILITY). POR OTRO, INCLUYE LA CAPACIDAD DE SANCIONAR A POLTICOS Y FUNCIONARIOS.
Captulo
II
LOS TRES PILARES DE LA RENDICIN DE CUENTAS

Informacin y justificacin:
Comnmente, al igual que en la mayora de los conceptos que utilizamos en el da a da, asumimos que entendemos lo que decimos cuando hablamos de rendicin de cuentas (y tambin aceptamos que los dems lo entienden). Las discusiones sobre el tema, por lo tanto, muchas veces no ofrecen definiciones explcitas del trmino. Ms bien, se desarrollan en base a un entendimiento implcito, supuestamente compartido del concepto. En el caso de accountability, algunos autores que han llegado a definir el concepto de manera formal, lo han vinculado answerability. Segn estos autores, answerability representa el sinnimo ms cercano a la rendicin de cuentas. En este sentido, la rendicin de cuentas, como postula una con la nocin de definicin enciclopdica, es la capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones (Hickok 1995: 9). Deplorablemente, se trata de un trmino sin traduccin. En el mundo hispanoparlante, algunos han tratado de cubrir el hueco introduciendo el neologismo de respondabilidad.4 Quizs por su disonancia con el sentido de esttica de muchos usuarios lingsticos, el trmino no ha encontrado mucha resonancia,
EL ATRACTIVO DE LA RENDICIN DE CUENTAS DERIVA DE SU AMPLITUD. EL CONCEPTO ES COMPRENSIVO. Lejos de denotar una tcnica puntual para domesticar al poder, la rendicin de cuentas abarca de manera genrica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspeccin pblica; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones (ver Figura 1). Los tres aspectos en su conjunto informacin, justificacin y castigo convierten a la rendicin de cuentas en una empresa multifactica. La convierten en una casa conceptual amplia que hospeda una muchedumbre de trminos afines, como la vigilancia, la auditora, la fiscalizacin o la penalizacin, y todos comparten la pretensin de domesticar el ejercicio del poder.
Figura 1
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ni en la comunidad poltica ni en la acadmica. Sin embargo, podemos fcilmente adoptarlo como equivalente de answerability (aunque su uso a veces sea ms laxo).5 Aceptemos respondabilidad entonces como la nuestro
de divulgar todos los datos necesarios. Pero tambin implica el derecho a recibir una explicacin y el deber correspondiente de justificar el ejercicio de poder.6 Por un lado, la exigencia de cuentas tiene que ver entonces con tareas de monitoreo y vigilancia. Su misin incluye la bsqueda de hechos y la generacin de evidencias. Por otra parte, la rendicin de cuentas contina el proyecto de la Ilustracin europea de supeditar el poder no slo al imperio de la ley sino tambin al imperio de la razn. El poder debe estar atado a restricciones legales, pero tambin debe estar domesticado por la lgica del razonamiento pblico. En este sentido, la rendicin de cuentas es la anttesis del poder monoltico. Establece una relacin de dilogo entre los actores que exigen y los que rinden cuentas. Los hace hablar a ambos, involucrndolos en un debate pblico. La rendicin de cuentas, por tanto, es opuesta no
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slo al ejercicio mudo del poder sino tambin a controles mudos y unilaterales del poder.
punto de partida. Como sugiere esta nocin, rendir cuentas implica la obligacin de responder a preguntas incmodas; y al revs, exigir cuentas implica la oportunidad de hacer preguntas incmodas. Pero qu clase de preguntas? En principio, las agencias de rendicin de cuentas pueden averiguar dos tipos de cosas. Pueden pedirles a los funcionarios pblicos que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus decisiones. Pueden preguntar por hechos (la dimensin informativa de la rendicin de cuentas) o por razones (la dimensin argumentativa de la rendicin de cuentas). La rendicin de cuentas involucra por tanto el derecho a recibir informacin y la obligacin correspondiente
LA RENDICIN DE CUENTAS INVOLUCRA POR TANTO EL DERECHO A RECIBIR INFORMACIN Y LA OBLIGACIN CORRESPONDIENTE DE DIVULGAR TODOS LOS DATOS NECESARIOS. PERO TAMBIN IMPLICA EL DERECHO A RECIBIR UNA EXPLICACIN Y EL DEBER CORRESPONDIENTE DE JUSTIFICAR EL EJERCICIO DE PODER.
La rendicin de cuentas comparte con la nocin de accountability (aunque de manera algo oblicua) una raz etimolgica de simptica ambigedad. Los dos conceptos estn anclados en las cuentas, las que etimolgicamente han sido muy cercanas a los cuentos. Contamos nmeros y contamos historias. Esta ambigedad etimolgica sostiene ambas dimensiones de la rendicin de cuentas, la informativa y la argumentativa, la transparencia de hechos y la transparencia de razones. Rendimos cuentas (dando informacin) y rendimos cuentos (dando razones). Y bajo la perspectiva inversa: exigimos cuentas (claras) y exigimos cuentos (convincentes). En este sentido, la rendicin de cuentas (accountability) evoca tanto al contador pblico y sus libros contables como al contador de historias y sus relatos narrativos.7 Naturalmente, la referencia a los cuentos (que ciertamente tiene un
toque ldico) invoca temores de decepcin, de maniobras teatrales, de funcionarios y polticos cuenteros que echan rollo en lugar de justificar sus actos y omisiones con seriedad. Sin embargo, la mala fe y las faltas a la verdad forman una parte, digamos, normal de la rendicin de cuentas que no tiene porque espantarnos. Recordemos que la rendicin de cuentas no es un acto unilateral del soberano que los sbditos tuvieran que aceptar contentos, callados y agradecidos. En el corazn de la rendicin de cuentas est el dilogo crtico. No se trata de un juego de un solo tiro sino de un juego iterativo, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contra-argumentos. Cuando exigimos cuentas, con frecuencia la informacin que recibimos no es tan precisa y confiable como quisiramos. Cuando exigimos cuentas, con frecuencia las justificaciones que recibimos no son
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tan convincentes como quisiramos. Por lo mismo, seguiremos insistiendo, preguntando, cuestionando, exigiendo. La rendicin de cuentas no es un derecho de peticin. Es un derecho a la crtica y al dilogo.
EN EL CORAZN DE LA RENDICIN DE CUENTAS EST EL DILOGO CRTICO. NO SE TRATA DE UN JUEGO DE UN SOLO TIRO SINO DE UN JUEGO ITERATIVO, UN IR Y VENIR DE PREGUNTAS Y RESPUESTAS, DE ARGUMENTOS Y CONTRA-ARGUMENTOS.
Sanciones:
Hasta ahora, hemos descrito el ejercicio de la rendicin de cuentas esencialmente como una actividad discursiva, como una suerte de investigacin benevolente, un dilogo amistoso entre quienes exigen y quienes rinden cuentas. Sin embargo, la respondabilidad, con la doble exigencia de informacin y justificacin que conlleva, no es la historia completa de la rendicin de cuentas. En poltica, la rendicin de cuentas involucra ms que la generacin de datos y el intercambio de argumentos, guiado por la coaccin sin coacciones que ejerce el mejor argumento (Habermas 1987: 45).8 Adicionalmente a su dimensin informativa (preguntando por hechos) y su dimensin argumentativa (dando razones y formando juicios), la rendicin de cuentas tambin contiene elementos de coaccin y castigo.
En ingls, la nocin correspondiente es enforcement, otro trmino que carece de equivalente preciso en castellano y que describe un conjunto de actividades orientadas hacia la observancia de la ley. Quiere decir, en esencia: hacer valer la ley, si es necesario por la fuerza. Lo que nos importa aqu es su aspecto impositivo, el esfuerzo por asegurar el cumplimiento con las normas por medio de la imposicin de sanciones. Ello implica que los actores que exigen cuentas no solamente cuestionan, eventualmente tambin castigan el comportamiento impropio de servidores pblicos (ODonnelll 1994: 61). Del otro lado de la ecuacin, la faceta impositiva de la rendicin de cuentas implica que quienes rinden cuentas no solamente nos cuenten qu es lo que han hecho y por qu, sino que tambin asuman las consecuencias de sus actos, incluyendo eventuales sanciones negativas.
Ejercicios de rendicin de cuentas que nada ms exponen una conducta inapropiada, sin imponer los castigos correspondientes, frecuentemente se ven como ejercicios dbiles de rendicin de cuenta, como ejercicios inocuos, sin garra, que se quedan a la mitad. Si camina de la mano con la impunidad, la rendicin de cuentas aparece ms como un acto de simulacin que una restriccin real al poder.
LOS ACTORES QUE EXIGEN CUENTAS NO SOLAMENTE CUESTIONAN,EVENTUALMENTETAMBIN CASTIGAN EL COMPORTAMIENTO IMPROPIO DE SERVIDORES PBLICOS.
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La relacin estrecha entre la rendicin de cuentas y la disponibilidad de sanciones concuerda con lo que nos dice la literatura neo-institucionalista sobre las fuentes de instituciones efectivas.9 Como nos dice una buena parte de la nueva literatura institucionalista, para que sean efectivas las reglas formales deben estar acompaadas de mecanismos de monitoreo, para que no pase por desapercibido cuando alguien viola una norma (la funcin informativa de la rendicin de cuentas). Pero las reglas tambin deben contar con mecanismos de sancin, para que no quede sin el castigo debido quien viole la norma (la dimensin punitiva de la rendicin de cuentas). Ambos mecanismos, la supervisin efectiva y la sancin efectiva, son esenciales para contar con una estructura de incentivos compatible con el mantenimiento de la norma. Tanto la probabilidad de que se detecten las violaciones a la norma como la probabilidad de que
se castiguen de manera adecuada cumplen funciones disuasorias importantes. Muchos autores acadmicos son enfticos en afirmar que la capacidad para castigar forma una parte integral de la rendicin de cuentas.10 Pero tambin los protagonistas mismos de la poltica, desde los ciudadanos hasta los funcionarios de alto nivel, saben muy bien que la disponibilidad de sanciones efectivas es vital para que las agencias de rendicin de cuentas puedan actuar de manera firme y efectiva. En Mxico, para no irnos muy lejos, el fin de la impunidad se ha convertido en un reclamo universal. Durante dcadas, el sistema poltico post-revolucionario efectivamente haba institucionalizado la impunidad. Operando como una coalicin de camarillas unidas por la ambicin y la complicidad mutua, el Estado de la revolucin institucional fue un estado de la impunidad institucional. La ley era
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una herramienta disciplinaria contra los disidentes, los incmodos, los que se movan en la foto familiar. El castigo tocaba a los enemigos, no a los criminales. Todo funcionario era, en ltima instancia, responsable solamente ante el Presidente de la Repblica, quien a su vez era responsable solamente ante los fan-
TODO FUNCIONARIO ERA, EN LTIMA INSTANCIA, RESPONSABLE SOLAMENTE ANTE EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA, QUIEN A SU VEZ ERA RESPONSABLE SOLAMENTE ANTE LOS FANTASMAS HISTRICOS DE LA REVOLUCIN MEXICANA.
tasmas histricos de la revolucin mexicana. En este contexto, muchas veces el clamor por una rendicin de cuentas efectiva es un clamor por castigos efectivos. Otro ejemplo dramtico que ilustra la dependencia de la rendicin de cuentas de sanciones efectivas, nos lleva a cambiar de continente. Durante la Segunda Repblica de Nigeria (19791983), un elaborado cdigo de conducta requera que los funcionarios pblicos realizaran de manera regular su declaracin patrimonial. Se estableci una agencia especializada, el Code of Conduct Bureau, para comprobar la autenticidad de estas declaraciones y para investigar acusaciones de corrupcin y malversacin de fondos. Sin embargo, el organismo nunca cont con la plantilla ni con los recursos necesarios para investigar adecuadamente las eventuales violaciones al cdigo de conducta. Adems, el rgano judicial encargado de sancionar las faltas respecti-
vas, el Code of Conduct Tribunal, ni siquiera lleg a formarse porque la legislatura nacional nunca promulg la legislacin secundaria necesaria. Esta doble falla de supervisin y sancin abri la puerta a la impunidad ms absoluta. Como los polticos no tenan porqu temer ni las mnimas consecuencias de su comportamiento corrupto, se rompieron todos los diques al despilfarro y el auto-enriquecimiento. Formas severas de abuso del poder, como el soborno, la malversacin de fondos, la extorsin y la compra de votos, niveles rpidamente de extrema alcanzaron
muy amplio. En principio, la norma de la proporcionalidad exige que la severidad de la sancin dependa de la severidad de la ofensa. En el mundo de la poltica, la imposicin de sanciones administrativas, civiles o penales es ms bien excepcional. En poltica, las herramientas ms comunes de castigo a malas conductas son la exposicin pblica y la remocin del cargo. Aunque no lleven a los acusados a pagar multas o pisar la crcel, tanto la publicidad como el despido pueden constituir castigos terribles que lleven a destruir la reputacin pblica y la carrera poltica de un poltico.
gravedad, fuera de cualquier control. El desvanecimiento radical de la integridad pblica gener un profundo desencanto popular con la democracia, lo que contribuy a provocar el golpe militar de 1983 (ver Diamond 1991). El espectro de las posibles sanciones que acompaan ejercicios efectivos de rendicin de cuentas es
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LA NORMA DE LA PROPORCIONALIDAD EXIGE QUE LA SEVERIDAD DE LA SANCIN DEPENDA DE LA SEVERIDAD DE LA OFENSA.
Sin embargo, tan pronto como los funcionarios incurran en actos ilcitos de cierta gravedad, ni la crtica pblica ni la prdida del empleo parecen ser castigos suficientes. El comportamiento ilegal, tal como la corrupcin o la violacin de los derechos humanos, exige la aplicacin de sanciones legales apropiadas. Por ejemplo, cuando agentes de rendicin de cuentas que operan en el mbito judicial, tal como las comisiones de derechos humanos en Mxico, tienen que limitarse a investigar y emitir recomendaciones no vinculantes, sin tener la autoridad para enjuiciar a los acusados, hay buenas razones para pensar que no estamos ante un ejercicio pleno de rendicin de cuentas. Parece ms bien una instancia de accountability light, una variante blanda, sin dientes, de rendicin de cuentas. Carente de capacidad de castigo, la rendicin de cuentas se convierte en una empresa sin con-
secuencias reales ms all de la discusin pblica. Sin la amenaza de sanciones, la denuncia de ilcitos deja de ser un acto de rendicin de cuentas y se convierte en un mero acto publicitario. Si un polica asesina a un preso desarmado bajo su custodia y an as queda libre, no se da por satisfecho el principio de rendicin de cuentas si un periodista publica un reportaje sobre el crimen, o si el ombudsman de los derechos humanos recomienda que el polica sea arrestado y se le presente un juicio. A menos que exista cierto castigo para abusos demostrados de autoridad, no hay Estado de derecho ni rendicin de cuentas.
SIN LA AMENAZA DE SANCIONES, LA DENUNCIA DE ILCITOS DEJA DE SER UN ACTO DE RENDICIN DE CUENTAS Y SE CONVIERTE EN UN MERO ACTO PUBLICITARIO.
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Captulo
III
UN CONCEPTO RADIAL
todos modos podemos hablar de ejercicios efectivos de rendicin de cuentas. Para comenzar, muchos autores consideran que las sanciones conforman un aspecto de la rendicin de cuentas que es estrictamente indispensable. Ante todo, quienes piensan que la exigencia de cuentas es un asunto que compete nicamente a empleadores (principales) frente a sus subordinados (agentes) insisten en la centralidad de las sanciones. Bajo su perspectiva, la herramienta fundamental que tiene el principal para controlar a su agente es su capacidad de despedirlo cuando deje de trabajar satisfactoriamente.11 Sin embargo, s existen experiencias de rendicin de cuentas que prescinden casi enteramente de los castigos. Algunas de ellas se limitan bsicamente a la dimensin informativa de respondabilidad. Por ejemplo, una buena parte de los esfuerzos por la rendicin de cuentas de
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PODEMOS RESUMIR LAS REFLEXIONES PRECEDENTES EN LA SIGUIENTE DEFINICIN DE RENDICIN DE CUENTAS: A rinde cuentas a B cuando est obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta. La rendicin de cuentas en poltica usualmente abarca las tres dimensiones informacin, justificacin y sancin. Sin embargo, las tres no forman un ncleo de atributos necesarios que de manera binaria estn o presentes o ausentes y que deban estar presentes en todos los casos que reconocemos como instancias de rendicin de cuentas. Por un lado, se trata de variables continuas que no son una cuestin del todo o nada, sino de grados. Las tres pueden presentarse con intensidades y nfasis variadas. Por otro lado, hay muchos casos en los cuales una o dos de las tres dimensiones estn ausentes, o slo dbilmente presentes, y de
parte de gobiernos y agencias pblicas en Mxico, se centra en transparentar la gestin pblica. En nombre de la rendicin de cuentas, se exponen metas y programas, estadsticas y declaraciones, trmites y regulaciones, gastos y organigramas, direcciones postales y correos electrnicos, y un no muy largo etctera. Muchas veces, la rendicin de cuentas se agota en eso: en la produccin de montones de papel en forma de informes regulares, muchas veces barrocos, vacuos y tediosos; y en la colocacin de montones de informacin, no siempre relevante, ni comprensible, ni bien estructurada, en el espacio pblico. En la burocracia mexicana, la pasin por la rendicin de cuentas se vierte, con profundo espritu burocrtico, hacia los informes y las estadsticas. Experiencias ms controvertidas de una rendicin de cuentas que se limita a la transparencia informativa seran las comisiones de verdad
que se encargan de investigar las violaciones a los derechos humanos ocurridos durantes los regmenes predecesores. Estas comisiones, como las que han operado en el Chile post-autoritario y en Sudfrica despus del Apartheid, tpicamente cuentan slo con una forma suave de castigo la exposicin pblica de los crmenes cometidos. Dentro de sus lmites, han contribuido de manera muy valiosa al esclarecimiento del pasado. Sin embargo, considerando la severidad de las ofensas, es muy discutible hasta dnde esas comisiones representen un buen ejemplo de rendicin de cuentas que pueda prescindir de elementos de sancin. La verdad nos hace libres, reza el dicho popular, pero no nos hace justos. Es difcil que la verdad, revelada bajo la sombra de la impunidad, pueda silenciar los reclamos por la justicia.12 En otros casos, la rendicin de cuentas est anclada de manera
angosta en la dimensin argumentativa de respondabilidad. Por ejemplo, las discusiones contemporneas sobre la tensin entre autonoma y rendicin de cuentas que enfrentan los bancos centrales, se apoyan en nociones de rendicin de cuentas que estn enteramente separadas de la demanda por sanciones. Los banqueros centrales que aceptan la idea de la rendicin de cuentas, la equiparan con la mera necesidad de explicar pblicamente sus decisiones, despus de haberlas tomado de manera secreta y aislada de las presiones pblicas. De manera semejante, las exigencias societales de cuentas (societal accountability), en la que los medios de comunicacin, las asociaciones civiles y los movimientos sociales actan como agencias de rendicin de cuentas, generalmente cuentan con formas puramente discursivas de contestacin. Carentes de recursos para aplicar sanciones materiales efectivas, muchas veces se
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tienen que limitar a la mera ventilacin pblica de sus acusaciones. Si la rendicin de cuentas puede estar divorciada de castigos, tambin puede, en el otro extremo, vol-
LOS BANQUEROS CENTRALES QUE ACEPTAN LA IDEA DE LA RENDICIN DE CUENTAS, LA EQUIPARAN CON LA MERA NECESIDAD DE EXPLICAR PBLICAMENTE SUS DECISIONES, DESPUS DE HABERLAS TOMADO DE MANERA SECRETA Y AISLADA DE LAS PRESIONES PBLICAS.
verse un asunto exclusivamente de castigos. El reclamo por sanciones puede darse sin que le acompae un reclamo correspondiente por respondabilidad. Por ejemplo, los estudiantes de Indonesia que reclamaban la dimisin del General Suharto a principios del ao 1998, no solicitaban mayor informacin, ni deseaban escuchar ninguna defensa retrica del presidente longevo. Queran verle en la calle, o an mejor, en la crcel, y punto. De manera semejante, los manifestantes en Buenos Aires a finales del ao 2000 ya no queran escuchar nada. Solamente queran ver que se hiciera realidad el fallo de su juicio sumatorio contra los profesionales de la poltica del pas: Qu se vayan todos! Tambin, aunque de manera menos dramtica, la rendicin de cuentas en lo electoral ( electoral accountability) se basa eminentemente en la posibilidad de castigo.
Entre eleccin y eleccin, los polticos pueden continuamente estar revelando los hechos y las razones de su gestin. Pero en el momento de las elecciones, cuando los ciudadanos llaman a cuentas a los polticos por medio del voto, su amenaza fundamental es el despido la amenaza de separar a los co rruptos e ineptos de sus cargos. Los votantes controlan a sus representantes con el garrote, o como lo reza con bella capacidad de sntesis el dicho popular en ingles: por la va rpida de throwing the rascals out. En el caso de los manifestantes enfurecidos, las trasgresiones de normas se perciben como tan severas y tan evidentes que cualquier informacin adicional se vea como superflua y cualquier justificacin adicional como intil. En el caso de los controles electorales, las asimetras de comunicacin entre polticos y ciudadanos hacen que los aspectos dialogantes de la rendi-
cin de cuentas se vuelvan imprcticos. Los ejemplos mencionados sugieren que es posible, en principio, que la rendicin de cuentas pueda estar disociada de una de sus dimensiones constitutivas. La rendicin de cuentas puede estar desprovista, sea de elementos informativos, argumentativos o punitivos, sin que necesariamente hablemos de expresiones deficientes de rendicin de cuentas. Sern ejercicios estrechos, limitados, enfocados, pero por eso no necesariamente constituyen como lo llamara la jerga politolgica subtipos disminuidos de rendicin de cuentas.13 En este sentido, siguiendo una distincin analtica introducida por David Collier y James Mahon (1993), habramos que concebir la rendicin de cuentas no como un concepto clsico, sino como un concepto radial. Los conceptos clsi-
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cos se definen por un ncleo duro e invariable de caractersticas bsicas. Los conceptos radiales, en cambio, ms que compartir una esencia comn, comparten una cierta semblanza de familia (Wittgenstein). A sus instancias empricas les puede faltar uno o ms de los elementos que caracterizan la expresin plena o prototpica del concepto. En el caso que nos interesa aqu, la categora prototpica de la rendicin de cuentas hospeda las tres dimensiones de la informacin, justificacin y sancin. En sus expresiones empricas, empero, una de estas tres puede estar ausente. Al igual que el pastel de cumpleaos que reconocemos como pastel aunque le falte una rebanada, reconocemos prcticas de rendicin de cuentas como tales aunque les falte una de sus tres rebanadas constitutivas.
AL IGUAL QUE EL PASTEL DE CUMPLEAOS QUE RECONOCEMOS COMO PASTEL AUNQUE LE FALTE UNA REBANADA, RECONOCEMOS PRCTICAS DE RENDICIN DE CUENTAS COMO TALES AUNQUE LES FALTE UNA DE SUS TRES REBANADAS CONSTITUTIVAS.
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Captulo
IV
UN CONCEPTO MODESTO
incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas y procedimientos preestablecidos. Sin el poder y los poderosos, sin la capacidad de tomar decisiones y la correspondiente capacidad de atribuir responsabilidades, no tiene sentido hablar de la rendicin de cuentas. Nadie puede pedir cuentas a alguien por asuntos que estn fuera de su control. Para ilustrar el argumento con un absurdo: No podemos exigir cuentas al Presidente de la Repblica por el mal tiempo (a menos que compartamos teoras meteorolgicas pre-cientficas), ni podemos hacerle responsable por una prediccin meteorolgica errnea (a menos que pensemos que el Jefe del Ejecutivo est manipulando el Servicio Meteorolgico para fines personales o polticos). Podemos constatar entonces que la rendicin de cuentas presupone
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LA RENDICIN DE CUENTAS ES UN CONCEPTO AMPLIO Y COMPRENSIVO. Pero tambin es un concepto modesto. Su modestia deriva de su realismo. Asume, en principio, la realidad del poder al igual que la opacidad del poder.
Las incertidumbres del poder:

La idea rectora de la rendicin de cuentas es controlar el poder poltico, no eliminarlo. En este sentido, la rendicin de cuentas presupone el ejercicio de poder. Lejos de abrigar utopas que sueen con la desaparicin del poder, la rendicin de cuentas poltica entra de lleno al mundo del poder. Las agencias de rendicin de cuentas tratan de impedir que el poder se vaya por la libre. Tratan de circunscribirlo, disciplinarlo, restringirlo pero no eliminarlo, suprimirlo, abolirlo. A la rendicin de cuentas, las realidades del poder le dan su razn de ser. Su misin est en reducir las
A LA RENDICIN DE CUENTAS, LAS REALIDADES DEL PODER LE DAN SU RAZN DE SER. SU MISIN EST EN REDUCIR LAS INCERTIDUMBRES DEL PODER, LIMITAR SUS ARBITRARIEDADES, PREVENIR Y REMEDIAR SUS ABUSOS, VOLVER PREDECIBLE SU EJERCICIO, MANTENERLO DENTRO DE CIERTAS NORMAS Y PROCEDIMIENTOS PREESTABLECIDOS.
responsabilidad
personal.
Sin
nadie. El monarca premoderno poda ser y hacerse responsable por muchas cosas, al mismo tiempo que rechazaba la presuncin de tener que responder a alguien (excepto a Dios y a la historia). En los tiempos modernos, la invocacin de la responsabilidad poltica se ha convertido en una frmula fcil para legitimar el poder poltico (equivalente a la idea del riesgo que legitima las ganancias empresariales en el mbito econmico). Tambin se ha convertido en una frmula retrica para blindarse contra reclamos por la rendicin de cuentas: Yo soy el responsable, por lo que tengo que hacer, lo que pienso que tengo que hacer. Puede ser que consulte mis decisiones con mis asesores, pero en verdad no tengo que informarle a nadie antes de tomarlas. Tampoco tengo que responderle a nadie despus, excepto a mi conciencia. Y mi conciencia, les aseguro, est tranquila.
Mientras que la rendicin de cuentas obliga al poder a entrar en un dilogo, la nocin de responsabilidad le permite permanecer en silencio. Mientras que la rendicin de cuentas se fundamenta en la idea moderna de que el poder y el conocimiento son bienes separados, la nocin de la responsabilidad permite a los poderosos reclamar por s mismos monopolios de racionalidad. Les permite defender la idea de que ellos saben lo que estn haciendo. Les permite rechazar las preguntas irritantes que nada ms generan ruidos innecesarios para el solemne y responsable ejercicio del poder.15 Como la rendicin de cuentas presupone responsabilidad, como se dirige a portadores de poder que gozan de ciertos mrgenes de discrecin, no hay que confundirla con empresas ms estrechas, como la regulacin y el control, que pretenden eliminar o minimizar los
embargo, aunque los dos conceptos de rendicin de cuentas y de responsabilidad lucen muy similares, su traslape no es perfecto. La rendicin de cuentas implica la responsabilidad ante alguien; y al revs, ser responsable ante alguien conlleva la obligacin de rendirle cuentas. Los agentes son responsables ante sus principales; por tanto, estn obligados a rendirles cuentas. Los portadores de poder son responsables ante quienes se vean afectados por sus decisiones; por tanto, estn obligados a rendirles cuentas.14
En cambio, los nexos entre rendicin de cuentas y responsabilidad por algo son menos estrechos. Mientras quien rinde cuentas debe ser responsable por sus actos, lo inverso no necesariamente es el caso. Alguien puede ser enteramente responsable por sus actos sin tener que responder por ellos ante
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mrgenes de decisin de funcionarios y polticos. Por un lado, exigir cuentas al poder no es lo mismo que encerrarlo en una jaula de regulacin burocrtica. La rendicin de cuentas es un proyecto ms modesto que admite, de entrada, que la poltica es una empresa humana y como tal se caracteriza ineludiblemente por elementos de libertad e indeterminacin. La rendicin de cuentas debe apoyarse en un andamiaje cuidadosamente construido de reglas. Pero no pretende sofocar el ejercicio de poder en una camisa de fuerza regulatoria. Ms bien, la rendicin de cuentas entra a los espacios de libertad que las reglas inevitablemente dejan abiertos. Por otra parte, la rendicin de cuentas acepta que el poder no puede estar nunca sujeto a un control absoluto en el sentido estricto, tcnico, de la palabra. Pretende alcanzar solamente un control parcial sobre aquellos que toman las
decisiones pblicas. Si asumiera el control absoluto sobre ellos, su misin ya no tendra sentido. Si yo controlo a una persona, no hay por qu exigirle cuentas a ella. Qu le podramos yo induzco reclamar? que ella Le podramos criticar por las cosas que hace? Naturalmente, sera ms bien a m a quien tendran que exigir cuentas. De manera anloga, a los funcionarios que laboran en los escalones bajos de la jerarqua administrativa, les exigimos cuentas slo en la medida que tengan mrgenes propios de decisin. No tienen porqu rendir cuentas por las instrucciones y las regulaciones que aplican. Tienen que responder, valga la redundancia, nicamente por los actos y omisiones por los que son responsables. Vemos, nuevamente, que la rendicin de cuentas se dirige a quienes cargan con responsabilidad. Sus destinatarios son los actores decisorios, no los sbditos pasivos. Concierne
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ejercen el poder, con un mnimo de libertad y autonoma, no a aquellos que estn subordinados al poder.
La opacidad del poder:

La rendicin de cuentas, en su dimensin de respondabilidad, apunta a la creacin de transparencia (aunque siempre relativa, nunca absoluta). Su exigencia de informa-
quienes
LA RENDICIN DE CUENTAS DEBE APOYARSE EN UN ANDAMIAJE CUIDADOSAMENTE CONSTRUIDO DE REGLAS. PERO NO PRETENDE SOFOCAR EL EJERCICIO DE PODER EN UNA CAMISA DE FUERZA REGULATORIA.
cin y justificacin aspira a iluminar la caja negra de la poltica. En esto resulta afn a nociones como vigilancia, supervisin y monitoreo. Pero nuevamente se trata de un proyecto menos ambicioso. Los agentes de la rendicin de cuentas no pretenden saber y vigilar todo. Aceptan que no se puede realizar nada que se parezca a una supervisin comprensiva y cercana de la gestin pblica. Aceptan que la transparencia, por ms que se haga realidad, es una aspiracin que siempre encontrar obstculos que no se puedan franquear y lmites que no se quieran traspasar. Es ms, podemos pensar en la rendicin de cuentas como una manera para convivir con nuestra inevitable ignorancia. La podemos pensar como una manera para convivir con nuestra ignorancia. Las exigencias de cuentas se ocupan y preocupan precisamente por todo lo que no observamos ni podemos observar en poltica.
Si la informacin fuera perfecta y el ejercicio del poder transparente, no habra necesidad de exigir cuentas a nadie. La demanda por la rendicin de cuentas, la demanda por hacer transparentes hechos y razones, surge por la opacidad del poder. En un mundo de completa transparencia, no tendra sentido molestar a los polticos con preguntas sobre qu han estado haciendo o planeando y por qu. Ya lo sabramos. En el Panptico, la crcel ideal diseada por Jeremy Bentham, la idea misma de la rendicin de cuentas carece de sentido. Esa torre carcelaria en forma de crculo puede ser controlada por un solo supervisor. Desde la oscuridad del puesto de guardia en el centro de la torre, el vigilante invisible puede ver a todos los reclusos que se encuentran encerrados en celdas aisladas entre s, pero transparentes hacia el centro. El vigilante puede ver todo e intervenir en cualquier momento.
No tiene que preguntar absolutamente nada. Slo mira y castiga en silencio.16 En contraste, en el mundo real de la poltica, la mayora de las cosas no estn accesibles a la observacin directa. Incluso si no existieran las barreras informativas que protegen el proceso poltico de la inspeccin directa, no podramos conocer el futuro (lo que crea la necesidad de exigir cuentas de manera prospectiva), ni podramos leer las mentes de los polticos y funcionarios (lo que crea la necesidad de exigirles justificaciones).
SI LA INFORMACIN FUERA PERFECTA Y EL EJERCICIO DEL PODER TRANSPARENTE, NO HABRA NECESIDAD DE EXIGIR CUENTAS A NADIE.
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Cuando agentes de rendicin de cuentas se meten en los mundos ntimos del poder, en sus stanos y sus clsets, pretenden abrir espacios cerrados que deberan estar alumbrados por luz pblica. Pretenden abrir al escrutinio pblico las arenas y los corredores del poder que estn cerrados por la simple predileccin del poder por esconder sus cartas y sus jugadas.17 La rendicin de cuentas pretende echar luz en los clsicos arcana imperii, los secretos del Estado imperial, en donde ya no tienen legitimacin. La ltima parte de la frase es importante: queremos sacar las entraas del Estado a la luz pblica en donde no se justifica mantenerlas debajo de la mesa. Existen, efectivamente, esferas legtimas de confidencialidad dentro de las cuales los polticos y funcionarios pueden (y en parte deben) deliberar y decidir a puertas cerradas. Podemos pensar, por ejemplo, en los gobernadores de un banco central que definen la polti-
ca cambiaria o en un jurado de un proceso penal que discute sobre la culpabilidad del acusado. Sin embargo, la frontera entre secretos legtimos e ilegtimos puede ser borrosa y controvertida. Pueden darse desacuerdos fuertes acerca de las razones y los criterios que justifican mantener clasificada alguna informacin oficial. De manera recurrente, la lucha por la rendicin de cuentas es una lucha por redefinir y reducir las zonas legtimas de la informacin confidencial. Sin embargo, aun si aceptamos que no conviene (aunque fuera posible) convertir al Estado en un palacio de cristal, desnudo y transparente, no queremos extender cheques en blanco. No queremos eximir las esferas legtimas de confidencialidad de toda exigencia de cuentas. Sujetarlas a la rendicin de cuentas no implica abrirlas a los ojos del pblico de principio a fin. Pero s implica la obligacin mnima de parte de las autoridades a que
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expliquen sus decisiones ex post, a que revelen y defiendan sus bases de decisin en pblico.
El principio de publicidad:
La exigencia de publicidad no slo se dirige a los actores que rinden cuentas sino tambin a quienes exi-
CUANDO AGENTES DE RENDICIN DE CUENTAS SE METEN EN LOS MUNDOS NTIMOS DEL PODER, EN SUS STANOS Y SUS CLSETS, PRETENDEN ABRIR ESPACIOS CERRADOS QUE DEBERAN ESTAR ALUMBRADOS POR LUZ PBLICA.
gen cuentas. En democracia, la rendicin de cuentas no solamente aspira a sacar al ejercicio del poder a la luz pblica. Ella misma, si quiere ser efectiva y vista como efectiva, tiene que ser pblica. Los ejercicios confidenciales de rendicin de cuentas, realizados a puertas cerradas, generalmente carecen de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas de rendicin de cuentas. Por ejemplo, hay pases, como Mxico, que exigen a sus funcionarios pblicos que realicen declaraciones patrimoniales, al mismo tiempo que les permiten no hacerlas pblicas. Es poco probable que una rendicin de cuentas a escondidas funcione y se perciba como una prctica eficaz de control. Operando bajo el principio de publicidad (Kant), la rendicin de cuentas se distingue de ciertas prcticas de supervisin. El supervisor puede permanecer en la oscuridad; el ojo que no se ve. El agente de
rendicin de cuentas tiene que salir al escenario y exponerse a la observacin crtica de los dems. Se abre, para decirlo en el lenguaje de la teora de los sistemas, a observaciones de segundo orden: el observador es observado. En este sentido, las agencias de rendicin de cuentas son vampiros en reversa. Viven y sobreviven nicamente mientras se mantengan bajo el sol quemante de la esfera pblica. Se desmoronan y mueren en cuanto se refugien en los stanos de la poltica subterrnea, de las puertas cerradas, de los secretos de familia.18
EL AGENTE DE RENDICIN DE CUENTAS TIENE QUE SALIR AL ESCENARIO Y EXPONERSE A LA OBSERVACIN CRTICA DE LOS DEMS.
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Captulo
QUIN RINDE CUENTAS POR QU?

asumamos el papel de agentes privados de rendicin de cuentas, quienes exigen informacin, justificaciones y sanciones para quienes parecen apartarse de nuestras normas sociales. Claramente, el campo inmenso de la rendicin de cuentas en la vida privada cae fuera de la jurisdiccin del presente texto. Lo que nos preocupa aqu es la rendicin de cuentas en el mbito pblico, en el mbito de la poltica. En un sentido amplio, political accountability, la rendicin de cuentas en poltica, comprende todas las demandas por rendicin de cuentas que se dirigen hacia los profesionales de la poltica mente, sin espritu hacia los integrantes de lo que tcnicapolmico, podemos describir como clase poltica. Esta categora ancha de actores incluye al personal empleado por el Estado moderno con excepcin de los funcionarios bajos y los jueces, quienes se supone que estn alejados de la poltica. Tambin incluye a los funcionarios de los partidos polticos, al igual que las personas que operan las organizaciones de la llamada sociedad civil, tales como sindicatos, asociaciones empresariales u organizaciones de defensa de los derechos humanos. En un sentido ms angosto, que adoptamos aqu, la rendicin de cuentas en poltica se dirige a un grupo ms reducido: a los altos funcionarios pblicos. An dentro de una nocin tan delimitada, la rendicin de cuentas no es un fenmeno unicolor, sino una prctica multifactica que se presenta de muchas formas. Si queremos poner orden conceptual en la gran diversidad de prcticas polticas de rendicin de cuentas, podemos guiarnos por tres preguntas simples: Quines rinden cuentas? Por qu rinden cuentas? A quin rinden cuentas?
EN TODOS LOS MBITOS DE LA VIDA COTIDIANA, ENCONTRAMOS A GENTE EXIGIENDO Y RINDIENDO CUENTAS POR TODO TIPO DE COSAS. En nuestra vida privada, enfrentamos una corriente interminable de iniciativas de exigencia y rendicin de cuentas. La gente llama a rendir cuentas a sus hijos y padres, a sus esposos y suegros, a sus amigos y compaeros, a sus maestros y jardineros, a sus vecinos y vendedores y a muchos otros conciudadanos, por un sinnmero de razones por un lenguaje inapropiado, falta de respeto, descortesa, impuntualidad, vestimenta antiesttica, ignorancia, mala memoria, comportamiento pecaminoso, excesos de alcohol, acoso sexual, errores de clculo, y un largo, largsimo, autnticamente interminable etctera. Como hay una red muy extensa de principios, estndares y reglas que guan nuestra vida privada, se presentan oportunidades muy extensas para que
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Si miramos a los destinatarios de las exigencias de cuentas, podemos construir toda una serie de subtipos de rendicin de cuentas dependiendo del subsistema poltico que est sujeto a la rendicin de cuentas. Naturalmente, las distinciones que tracemos al igual que las etiquetas que escojamos dependen de las ideas previas que tengamos del sistema poltico. Una manera convencional de rebanar analticamente la esfera del Estado moderno producira al menos las siguientes categoras de rendicin de cuentas: gubernamental, legislativa, administrativa, militar y judicial.19 Si giramos la mirada hacia la parte sustantiva de la rendicin de cuentas, se abre nuevamente una gama amplia de criterios y contenidos posibles. Por qu tipo de conductas y bajo qu tipo de criterios llamamos a rendir cuentas a los servidores pblicos? Cules son nuestras escalas de medicin?
Cmo definimos la mala y la buena conducta, las malas y las buenas decisiones, en el mbito del Estado? Cules son los usos y abusos de poder que la rendicin de cuentas pretende prevenir, remediar y castigar? Sobra decir que nuestras exigencias de cuentas se pueden inspirar en un sinnmero de criterios y principios normativos (que adems, dicho sea de paso, pueden entrar en conflicto entre s). Para captar la amplitud de estndares normativos que se invocan en la prctica poltica, habra que distinguir por lo menos las siguientes variantes de rendicin de cuentas: Bajo criterios polticos, la rendicin de cuentas evala los procesos de toma de decisin y los resultados sustantivos de las polticas pblicas; tambin valora las calidades y capacidades personales de polticos y funcionarios. Bajo criterios administrativos, la rendicin de cuentas pre-
gunta si los actos burocrticos se apegan a los procedimientos establecidos, si llevan a los resultados esperados y si lo hacen con eficiencia razonable. Bajo criterios profesionales, la rendicin de cuentas vigila por la aplicacin de normas de profesionalismo, en mbitos
UNA MANERA CONVENCIONAL DE REBANAR ANALTICAMENTE LA ESFERA DEL ESTADO MODERNO PRODUCIRA AL MENOS LAS SIGUIENTES CATEGORAS DE RENDICIN DE CUENTAS: GUBERNAMENTAL, LEGISLATIVA, ADMINISTRATIVA, MILITAR Y JUDICIAL.
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como el mdico, acadmico y judicial. Bajo criterios financieros, la rendicin de cuentas sujeta el uso del dinero pblico a las disposiciones legales vigentes, pero tambin a estndares de transparencia, austeridad y eficiencia. Bajo criterios legales, la rendicin de cuentas monitorea el cumplimiento de la ley. Bajo criterios constitucionales, evala si los actos legislativos estn acordes con disposiciones constitucionales. Finalmente, bajo criterios morales, se preocupa por si los polticos y funcionarios actan de manera apropiada en trminos de normas sociales prevalecientes, independientemente de las normas legales vigentes.
LA RENDICIN DE CUENTAS SUJETA EL USO DEL DINERO PBLICO A LAS DISPOSICIONES LEGALES VIGENTES, PERO TAMBIN A ESTNDARES DE TRANSPARENCIA, AUSTERIDAD Y EFICIENCIA.
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Captulo
VI
QUIN EXIGE CUENTAS?

de cuentas por excelencia, los que deben tener la ltima palabra, son las cortes judiciales. Se aprecia a primera vista que el elenco de la rendicin de cuentas es tan amplio y variado que nos podramos perder fcilmente en una muchedumbre desordenada de protagonistas. Para frenar la posible proliferacin de tipos de rendicin de cuentas, de acuerdo a los actores y agencias que la promueven, vale la pena echar un ancla conceptual que ayude a crear algo de orden conceptual.21 La distincin original entre rendicin de cuentas horizontal y vertical, que introdujo el politlogo argentino Guillermo ODonnell hace una dcada, aproximadamente, puede servir como el ancla conceptual, simplificador y ordenador, que requerimos. En esencia, la rendicin horizontal de cuentas se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, mientras que la rendicin vertical El contraste entre ejercicios horizontales y verticales de rendicin de cuentas se refiere a relaciones de control de la sociedad hacia el Estado.22
QUINES SON LOS AGENTES DE LA RENDICIN DE CUENTAS EN POLTICA? NO HAY UNA RESPUESTA UNIFORME. Los protagonistas de la rendicin de cuentas varan de acuerdo al tipo de rendicin de cuentas. La responsabilidad por juzgar a la poltica bajo criterios polticos y morales recae en los ciudadanos, las asociaciones civiles, los medios de comunicacin y los partidos polticos. En los de mbitos cuentas administrativo muchas veces y se financiero, las tareas de rendicin encomienda a agencias pblicas especializadas, tales como defensores del pueblo, cortes administrativas, oficinas de auditora y agencias anticorrupcin.20 Para vigilar sobre el cumplimiento de normas de profesionalismo, es comn que las instituciones establezcan comisiones de tica o cortes disciplinarias. Finalmente, con respecto a cuestiones de legalidad y constitucionalidad, los agentes de rendicin
Controles verticales:
LA RENDICIN HORIZONTAL DE CUENTAS SE REFIERE A RELACIONES DE CONTROL ENTRE AGENCIAS DE ESTADO, MIENTRAS QUE LA RENDICIN VERTICAL DE CUENTAS SE REFIERE A RELACIONES DE CONTROL DE LA SOCIEDAD HACIA EL ESTADO.
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de cuentas se basa en la metfora espacial con la que convencionalmente describimos relaciones de poder. Segn la clsica imagen de la jerarqua piramidal, hay una relacin directa ente la altura y la posesin de recursos: arriba est el poder, abajo la impotencia. En este sentido, la rendicin de cuentas vertical describe una relacin entre desiguales, entre superiores y subordinados, entre principales y agentes. En las democracias representativas, encuentra sus dos expresiones cardinales en los controles electorales y societales. La rendicin de cuentas electoral descansa en la capacidad de los votantes para premiar o castigar el desempeo de sus representantes a travs de elecciones peridicas. La rendicin de cuentas societal se basa en la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cvicas y medios de comunicacin para vigilar, interpelar y sancionar a polticos y funcionarios.23
Ntese, sin embargo, que el concepto de controles verticales no define, de antemano, la direccin de control. Puede fluir de abajo para arriba, como en los controles societales y electorales, o al revs, de arriba para abajo. Lo ltimo forma una parte indispensable de todo ejercicio de poder. Los regmenes autoritarios igual que los democrticos, tienden a preocuparse por la rendicin de cuentas burocrtica. Todas las cpulas burocrticas, cuenten o no con legitimacin democrtica, batallan por asegurar el control de sus aparatos administrativos por medio de cadenas de rendicin de cuentas que corren desde los niveles inferiores hacia los superiores. Por lo regular, los estudios comparados de democracia y democratizacin, cuando se refieren a la rendicin vertical de cuentas, excluyen de su campo de visin este tipo de controles administrativos que operan dentro del Estado.
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Utilizan la idea de los mecanismos verticales nicamente para analizar los controles electorales y societales que ejerce la sociedad civil hacia el Estado (lo que tambin excluye, dicho sea de paso, las exigencias de cuentas que formula el Estado hacia miembros de la sociedad civil). Delimitar la verticalidad en la rendicin de cuentas de manera tan estrecha, no es una decisin lgica, dictada por la semntica, sino simplemente una cuestin de convenciones lingsticas.24
Controles horizontales:
Por su parte, la rendicin horizontal de cuentas, si la tomamos de manera literal, describe una relacin entre iguales. Sugiere que el actor que exige cuentas est a la altura de los ojos de quien rinde cuentas, que los dos estn en posiciones de poder equiparables. En la teora democrtica, la expresin paradig-
mtica de una relacin horizontal de este tipo es la clsica divisin de poderes. En teora, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se limitan y controlan mutuamente en un sistema balanceado de pesos y contrapesos. Sin embargo, sera demasiado exigente y poco realista pedir una (aproximada) igualdad de poderes para hablar de relaciones horizontales de rendicin de cuentas. El poder es un fenmeno relacional difcil de medir, e identificar instancias de igualdad de poder en el mundo complejo de la poltica democrtica, muy probablemente es una asignatura imposible. Adems, una agencia pblica que exige cuentas en serio no puede estar literalmente en igualdad de condiciones con la agencia que rinde cuentas. Por lo menos en su esfera de jurisdiccin, que puede ser estrechamente circunscrita, el controlador debe ser ms poderoso que el controlado. Las agencias de rendicin de cuentas pueden ocuparse de
asuntos
muy
especficos.
Sin
do de que los protagonistas de la rendicin de cuentas se encuentren en condiciones de equivalencia de poder. Sin embargo, la precisin que ganamos con ellas es elusiva. Como los actores polticos en un sistema democrtico, trtese de individuos o de organizaciones, nunca se enfrentan ni en perfecta igualdad ni en absoluta desigualdad de poder, terminaramos con que a todas las relaciones de rendicin de cuentas habra que entenderlas como diagonales u oblicuos.
embargo, dentro de sus mbitos de competencia, deben contar con la autonoma y autoridad suficientes para investigar sospechas, exigir justificaciones e imponer sanciones, en donde sea necesario. De esta manera, si cuenta con la autorizacin legal, la proteccin institucional y los recursos materiales adecuados, un David institucional investido de poderes muy delimitados puede enfrentarse con xito a un Goliat estatal dotado de poderes muy amplios. Si concebimos la idea de los controles horizontales de manera literal, las relaciones inevitablemente asimtricas entre agentes y sujetos de control aparecen como anomalas empricas. Para corregir esta imprecisin, algunos autores han introducido la nocin de controles diagonales u oblicuos (Schmitter 1999 y Sklar 1999). Estas categoras intermedias entre lo horizontal y lo vertical evitan crear el malentendi34
EN TEORA, LOS PODERES EJECUTIVO, LEGISLATIVO Y JUDICIAL SE LIMITAN Y CONTROLAN MUTUAMENTE EN UN SISTEMA BALANCEADO DE PESOS Y CONTRAPESOS.
En suma, en aras de claridad conceptual, abogamos (en consonancia con la literatura especializada) porque la idea de controles verticales y horizontales no se aplique ni de manera tan literal ni de manera tan amplia como la semntica lo permitira. De acuerdo a las convenciones de uso que se han establecido en la academia, lo horizontal se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, lo vertical a exigencias de rendicin de cuenta de la sociedad civil hacia el Estado. Sin embargo, hay que llamar la atencin a una limitante obvia de esta distincin. Concibe la rendicin de cuentas dentro de los confines estrechos de sistemas polticos nacionales.
surgido una gama amplsima de agentes de rendicin de cuentas que actan a travs de las fronteras de los estados nacionales. La lista es tan larga como variada. Incluye desde Amnista Internacional hasta la Corte Penal Internacional, desde el Fondo Monetario Internacional hasta el Foro Mundial Social, desde el Protocolo de Kioto hasta Greenpeace, desde el Centro Carter hasta la Asociacin de Estados Americanos, etctera, etctera. Estos actores transnacionales no encajan fcilmente en la dicotoma entre controles verticales y horizontales que se construye a partir de la distincin entre Estado y sociedad civil. Para sealar el estatus extraterritorial que ocupa la rendicin de cuentas transnacional con respecto a la distincin entre lo vertical y lo horizontal, se puede designar como la tercera dimensin de la rendicin de cuentas.25
Controles recursivos:
Cuando los agentes de rendicin de cuentas se muestran eficaces y poderosos, cuando sus fallos se vuelven controversiales o cuando sus operaciones se tornan poco transparentes, surge el antiguo problema de quin guarda a los guardianes. Quis custodiet ipos custodes? Hablando en el lenguaje de la teora de sistemas, se presenta el problema de la meta-rendicin de cuentas, de una rendicin de cuentas de segundo orden: Cmo
Controles transnacionales:
Sabemos todos que en los tiempos de globalizacin que vivimos, tambin las prcticas de rendicin de cuentas se han globalizado. Ha
HA SURGIDO UNA GAMA AMPLSIMA DE AGENTES DE RENDICIN DE CUENTAS QUE ACTAN A TRAVS DE LAS FRONTERAS DE LOS ESTADOS NACIONALES.
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podemos garantizar que los agentes de rendicin de cuentas rindan cuentas ellos mismos? El problema de controlar a los controladores parece insoluble si concebimos el sistema poltico como un sistema piramidal que cuenta con un centro de comando por encima de todos. La cspide de una pirmide siempre est fuera de control, fuera del alcance de los dems integrantes del sistema jerrquico. Podramos hacer la pirmide ms alta, amontonando capas sobre capas de control. Pero como toda cspide est susceptible al mismo tipo de fallas que los nodos de decisin inferiores, entraramos en una regresin infinita. Afortunadamente, los sistemas democrticos modernos son sistemas descentrados, que carecen de una cspide, de un centro alto de poder. En democracia, nadie est en control al igual que, se supone, nadie esta fuera de control.
El problema de controlar a los controladores tambin pareciera no tener solucin si adoptamos la idea inversa de una infranqueable divisin de poderes. Si pensamos en el sistema poltico como un sistema fragmentado entre agencias plenamente autnomas, sin obligacin de rendirle cuentas a nadie, no habr ni dilogo ni rendicin de cuentas. Tendramos una manada de mnadas especializadas, con cada una pastoreando en su pequea parcela de poder. A veces, las instituciones pblicas que gozan de independencia sin contrapesos pueden dar sorpresas gratas de virtud e integridad. Pero como las excepciones confirman la regla, lo que necesitamos no son islas de integridad sino sistemas de integridad.26 El truco consiste entonces, en establecer un sistema de rendicin de cuentas que no se parezca ni a una pirmide ni a un archipilago.
Posiblemente, su arquitectura ideal sera una red recursiva de agencias de control que mantengan relaciones intransitivas de rendicin de cuentas. A rinde cuentas a B, quien rinde cuentas a C, quien a su vez rinde cuentas a A nuevamente. Recordemos el juego de nios: piedra, papel o tijera. Nadie tiene la supremaca absoluta, nada est siempre del lado de los perdedores. Por fin, los controladores son controlados por todos.
A VECES, LAS INSTITUCIONES PBLICAS QUE GOZAN DE INDEPENDENCIA SIN CONTRAPESOS PUEDEN DAR SORPRESAS GRATAS DE VIRTUD E INTEGRIDAD.
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CONCLUSIONES
NUESTROS CONCEPTOS, NOS DICE GIOVANNI SARTORI, SON NUESTRAS UNIDADES DE PENSAMIENTO (1984: 17). Si los tenemos revueltos y en desorden, nuestros modos de pensar estarn revueltos y en desorden tambin. Y muy probablemente, nuestros modos de hablar y actuar estarn afectados por el mismo sndrome, la misa falta de claridad. Cmo exigir cuentas claras si no contamos con conceptos claros? En este sentido, es posible que nuestro esfuerzo por la transparencia conceptual, por trazar las coordenadas conceptuales de la rendicin de cuentas, tendr no solamente ciertas implicaciones lingsticas, sino tambin prcticas. Por ejemplo, si insistimos en la naturaleza obligatoria de la rendicin de cuentas, es ms difcil que los profesionales de la poltica la presenten como un acto de otorgamiento, de la autoridad generosa e ilustrada hacia el pblico ignorante. Si insistimos en los tres pilares de la rendicin de cuentas,
es ms difcil que los polticos nos vendan guisos ligeros de informacin desordenada como el men completo de la rendicin de cuentas. Si insistimos en la modestia relativa de la rendicin de cuentas, es ms difcil que la confundamos con tcnicas ms rgidas y costosas de control poltico. Si insistimos en el carcter pblico de la rendicin de cuentas, es ms difcil que nos contentemos con simulacros de control detrs de las bambalinas. Si insistimos en la naturaleza multifactica de la rendicin de cuentas, es ms difcil que nos resignemos ante el fracaso de una u otra forma especfica de rendicin de cuentas. Si insistimos en la complementariedad de controles verticales y horizontales, es ms difcil que ignoremos o devaluemos alguna de las dos columnas fundamentales de la rendicin de cuentas democrtica. O tambin, si insistimos en la recursividad intransitiva de la rendicin de cuentas, es ms difcil que exceptuemos a ciertas islas y cpu37
las institucionales de nuestra exigencia de cuentas. Infancia, dicen los psicoanalistas, es destino. Muy probablemente, nuestros conceptos polticos no determinan nuestro destino poltico. Pero s circunscriben nuestros puntos de partida y nos dibujan mapas cognitivos y normativos que dan sentido y orientacin a nuestros pasos al igual que a nuestras tropiezos.
SI INSISTIMOS EN EL CARCTER PBLICO DE LA RENDICIN DE CUENTAS, ES MS DIFCIL QUE NOS CONTENTEMOS CON SIMULACROS DE CONTROL DETRS DE LAS BAMBALINAS.
NOTAS
El Federalista No. 51. El prrafo completo, famoso y multicitado, reza: Si los hombres fuesen ngeles, el gobierno no sera necesario. Si los ngeles gobernaran a los hombres, saldran sobrando lo mismo las contraloras externas que las internas del gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por hombres para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego a obligarlo a que se regule a s mismo. El hecho de depender del pueblo es, sin duda alguna, el freno primordial indispensable sobre el gobierno; pero la experiencia ha demostrado a la humanidad que se necesitan precauciones auxiliares (Madison et al. 1994, pp. 22021).
Richard Sklar incluso asevera que la norma de la rendicin de cuentas parece ser la ms ampliamente practicada de todos los principios democrticos (1987: 714).
Ver Les Intraduisibles, el diccionario de trminos polticos intraducibles del Committee on Concepts and Methods de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica (IPSA), en www.concepts-methods.org.
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Ver el Proyecto Respondabilidad Anticorrupcin en las Amricas (www.respondanet.com). Ver, por ejemplo, Lupe Andrade Salmn, Respondabilidad y democracia, La Prensa (La Paz, Bolivia), 7 de mayo de 1999.
Los dos aspectos de la respondabilidad se refieren tanto a decisiones pasadas como futuras. Los actores polticos que rinden cuentas tienen que responder no solamente por lo que han hecho (rendicin de cuentas retrospectiva) sino tambin por lo que piensan hacer (rendicin de cuentas prospectiva). Vea tambin Maravall (1999).
David Stark y Lszl Bruszt enfatizan los nexos entre cuentos y cuentas. De manera metafrica, hablan de los polticos democrticos que abren cuentas, piden crdito a los votantes, y les rinden cuentas, ofrecindoles cuentos, para mantener su credibilidad y poder refinanciar su crdito (1998: 19296).
En ingls, la famosa formulacin Habermasiana mantiene su elegancia original: the forceless force of the better argument.
El llamado neo-institucionalismo en la ciencia poltica se asocia primeramente al redescubrimiento de la relevancia de las instituciones formales (legales). Para una sntesis, vase Schedler (2000).
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Ver, por ejemplo, Collier (1999), ODonnell (1999) y Maravall (1999). Ver, por ejemplo, Fearon (1999), Ferejohn (1999) y Moreno, Crisp y Shugart (2003). Sobre el nexo entre rendicin de cuentas y sanciones, ver tambin Mainwaring (2003: 1214) y Kenney (2003: 6266).
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Acerca de subtipos disminuidos que no representan instancias plenas, sino deficientes, de un determinado concepto, ver Collier y Levitsky (1997).
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El derecho de exigir cuentas y la obligacin correspondiente de rendir cuentas pueden originarse en actos de autorizacin de un principal hacia un agente. Pero tambin puede originarse en circunstancias de afectacin. Por ejemplo, los ciudadanos afectados por las emisiones txicas de una empresa contaminante pueden exigir cuentas a esta empresa, por el simple hecho de verse afectados negativamente por sus decisiones empresariales, sin que medie ninguna relacin de delegacin de poder entre ambos (ver tambin Keohane 2002).
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Acerca de diferentes nociones de responsabilidad, vase Bovens (1998: 2242). En su historia de la crcel moderna, Michel Foucault analiza el Panptico como expresin paradigmtica del poder moderno (1976: 199230).
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Tendemos a pensar a la transparencia como una exigencia que se dirige a un poder siempre renuente a cumplir con ella. Sin embargo, habra que pensar tambin bajo qu condiciones la transparencia se convierte en un arma del poder, en un instrumento estratgico para neutralizar adversarios y movilizar apoyos (Merino 2004).
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Por supuesto, existen excepciones a la regla general de publicidad. En general, la rendicin de cuentas burocrtica de subordinados a superiores, se trata como asunto interno dentro de la organizacin en cuestin. Y en algunos lugares tradicionales de secreca estatal, como en los servicios de inteligencia, la rendicin de cuentas, de tener lugar, muchas veces se hace de forma confidencial, cerrada a los ojos del pblico en general.
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Sobre las complejidades de la rendicin de cuentas en el mbito judicial, vase Schedler (2004). 20 Sobre el funcionamiento de agencias autnomas de rendicin de cuentas en Amrica Latina, vase Moreno, Crisp y Shugart (2003), Payne et al. (2002) y Sadek y Batista (2003). 21 El panorama conceptual se complicara an ms si furamos a incluir prcticas de rendicin de cuentas que no se dirigen hacia actores concretos sino hacia actores ideales: hacia la historia (la rendicin de cuentas histrica), hacia Dios (la rendicin de cuentas celestial), o hacia generaciones pasadas (la rendicin de cuentas ancestral). 22 La primera formulacin se encuentra en ODonnell (1994). Para refinaciones posteriores, vase, por ejemplo, ODonnell (1999). Tempranamente, Richard Sklar (1987) desarroll una idea similar bajo la etiqueta de rendicin de cuentas lateral. 23 Sobre la rendicin de cuentas electoral, vase Przeworski, Stokes y Manin (1999), Schedler (1998) y Stokes (2001). Sobre la rendicin de cuentas societal, vase Smulovitz y Peruzzotti (2000). 24 Algunos autores, hay que notar, comprenden las exigencias de cuentas que actores poderosos de la sociedad civil dirijan hacia el Estado como parte de las relaciones horizontales de control (ver, por ejemplo, Sklar 1987; Stark y Bruszt 1998). 25 Pastor (1999). Ver tambin Clark, Fox y Treakle (2003), Diamond (1995), Keohane (2002). 26 Las dos nociones son de Peter Eigen (1996), fundador de Transparencia Internacional.
BIBLIOGRAFA
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Tiraje: 5,000 ejemplares agosto de 2004 edicin a cargo de: Direccin General de Atencin a la Sociedad y Relaciones Institucionales, Direccin General de Comunicacin Social
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) Av. Mxico 151, Col. Del Carmen Coyoacn, C.P. 04100, Delegacin Coyoacn, Mxico, D.F. Primera edicin, Agosto 2004 ISBN: 968-5954-03-8 Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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