Algunos apuntes sobre el control parlamentario y la

democracia en la reforma del Estado en Mxico

**
Ga st n J . E NR QU E Z F U E NT E S
L a d emocr a ci a es el
pu n to de equ ilibr io a l qu e siempr e ha
de r etor n a r el pn du lo poltico en su
oscila cin de der echa a izqu ier da
Y si ha y u n a f or ma qu e of r ezca l a
posi bi l i da d de su per a r de ma n er a
pa c f i ca y pr ogr esi va l a vi ol en t a
op osi ci n ma yor a - mi n or a t a l
f or ma es l a d e l a d emocr a ci a
pa r la men ta r ia , cu ya ideologa es la
liber ta d n o a lca n za ble en la r ea lida d
socia l, per o cuya rea lida d es la pa z
Hans Kelsen, E sen cia y
va lor de la democr a cia (1929)
Su ma r i o:
I . A modo de introduccin: el precompromiso democr tico en Mxico;
I I . La impor tancia del control par lamentar io en la consolidacin democr tica en Mxico;
I I I . La tr ansicin poltica mexicana y las propuestas en la refor ma del Estado;
IV. Consideraciones reflexivas: hacia un verdadero
Estado constitucional democrtico en Mxico?
I. A modo de introduccin: el precompromiso democrtico en Mxico
Hace ya casi tr es dcadas Jon Elster escr iba que la estr ategia de Ulises consista en
compr ometer a las gener aciones poster ior es estableciendo una Constitucin que
incluye clusulas que impiden cambiar la fcilmente.
1
En este sentido, la idea del
precompromiso se encontrara adecuadamente expresada en el ideal de la democracia
constitucional; de for ma que deter minadas mater ias (los der echos fundamentales,
la estr uctur a ter r itor ial del Estado, la divisin de poder es, etc.) quedan fuer a de la
agenda poltica cotidiana y, por tanto, del debate pblico y del debate legislativo.
2
Es decir, se estar a tr atando simple y llanamente de lo que en una fr ase feliz de
Er nesto Gar zn r epr esentar a el coto vedado de lo no negociable.
135
**
El presente trabajo previamente ha sido autorizado para su publicacin en una obra de prxima aparicin,
y bajo la coor dinacin del Dr. Rafael Aguiler a Por tales.
*
El autor es Doctor en Der echo por la Univer sidad de Salamanca, Espaa. Actualmente es pr ofesor de
la Univer sidad Autnoma de Nuevo Len.
1
La pr imer a edicin de la obr a apar eci en 1979, bajo el ttulo Ulises and the Sirenas. Studies in r acionality
and irracionality; Cambridge; sin embargo, hemos utilizado la versin traducida al castellano por Juan Jos
Utrilla: Elster, Jon, Ulises y las sirenas. Estudios sobre racionalidad e irracionalidad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1989, p. 160.
2
Mor eso, Juan Jos, La indeter minacin del derecho y la inter pretacin de la Constitucin, Madr id, Centr o de
Estudios Polticos y Constitucionales, 1988, pp. 165-167. La estrategia de Ulises consiste en que ste sabindose
dbil para comportarse racionalmente al or los cantos de las sirenas se hizo atar al mstil de su barco porque
saba de la ir resistible atraccin del canto de aquellas y quera cer rarse de antemano la posibilidad de llegar
a tomar bajo su influencia decisiones que le acar rearan fatales consecuencias. Las estr a tegia s de Ulises son
Ahora bien, para el profesor Eloy Garca el mito de Ulises bien podra ser la
clave explicativa para comprender la situacin en la que se ha sumido el constitucionalismo
democrtico europeo durante los ltimos cincuenta aos; es decir, el cambio constitucional
ha estado encaminado ms a resolver problemas de tcnica jurdica que dirigido a afrontar nuevos
retos polticos o ideolgicos, ya que la Eur opa occidental se mantuvo slidamente atada
a la proa de ciertos dogmas para no prestar odos a unos cantos de sirena que le hubieran
llevado por los rumbos de los pases del Este.
3
De forma que, para l, el fin del mundo
sovitico desvel que entr e la teor a y la pr axis constitucional comienza a abr ir se un
gigantesco vaco que, como en el caso del socialismo r eal, es susceptible de concluir
en el desastr e si los postulados de pr incipio llegar an a conver tir se en una completa
par odia de la r ealidad.
En este orden de consideraciones, para el profesor Garca el Estado constitucional
bien podra estar acudiendo a su Machiavellian Moment,
4
por cuanto se pone en evidencia
que la libertad no era perfecta y el Estado constitucional tena dificultades slo que esta vez no exista
un enemigo al Este que pudier a justificar las.
5
Esto ltimo lleva a nuestro autor a concluir
que, lejos de pretender revitalizar la legitimidad constitucional imperante, lo que se debe
hacer es cuestionar seriamente la interpretacin vigente de la democracia de los modernos,
pues de lo contr ar io slo se estar n convir tiendo en pr oblemas de for ma lo que son
problemas de fondo.
6
El profesor Garca plantea, por lo tanto, que sea el republicanismo
cvico quien, a travs de sus principios, sustente la nueva concepcin de la legitimidad
democrtica; concepcin que por cierto encontrara su principal fuente de inspiracin
en la virt ciudadana como la condicin de supremo arcana de la democracia por encima
de las instituciones y de los factor es nor mativos.
7
por tanto for mas de asegur ar la r acionalidad de maner a indir ecta: mecanismos de pr ecompr omiso
o autoincapacitacin preventiva que adopta un individuo en un momento lcido, consistentes en cer rarse
de antemano ciertas opciones para protegerse de su tendencia previsible a adoptar, en momentos de debilidad
de la voluntad o r acionalidad distor sionada, decisiones miopes que sabe que fr ustr ar an sus ver dader os
intereses bsicos duraderos. Bayn, Juan Carlos, Derechos, democracia y Constitucin, en Miguel Carbonell
(ed.): Neoconstitucionalismo (s), Madr id, Tr otta, 2003, p. 224.
3
Gar ca, Eloy, El Estado Constitucional ante su Momento Maquiavlico, Madr id, Civitas, 2000, pp. 61-62.
4
Tal y como lo seala Eloy Garca, El Momento Maquiavlico es el trmino que utiliza John Pocock para precisar
un momento histr ico de un pensamiento espacial y tempor almente deter minado que se concr eta en el
estudio del Momento en que Maquiavelo y sus contemporneos concibieron el discurso del republicanismo
cvico del cinquecento florentino. En este sentido, nos dir Garca, la teora de Pocock estara enmarcada en
un momen to en que hace ir r upcin el a sa lto a la r a zn postmoder n a , que se definir a como la exaltacin
de lo irracional, de lo absurdo, aqul que, mediante una deconstruccin, niega todos los supuestos precomprensivos
bsicos que han sido preconstituidos desde la razn crtica; un momento que, a fin de cuentas, caracterizara
la cr isis por la que atr aviesa el pr incipio de legitimacin democr tico moder no. Ante este hecho, Pocock
retoma el discurso republicano que aspira a recuperar en lo sustancial los viejos trazos del pensamiento de los Maquiavelo,
Guicciardini, Giannotti, Harrington, Rousseau, Jefferson y Benjamin Constant, centrado en la afirmacin de la identidad
cvica del hombre: el hombre como ser poltico que vive en una comunidad que recibe el nombre de Ciudad. Garca, Eloy,
Estudio preliminar de Pocock, John, El momento maquiavlico. El pensamiento poltico florentino y la tradicin republicana
atlntica, Madrid, Tecnos, 2002, pp. 9-81.
5
Gar ca, Eloy, El Estado Constitucional ante su Momento Maquiavlico, op. cit., nota 3, p. 57.
6
En cuanto a esas pretensiones de reinterpretar la democracia actual, podemos encontrar las propuestas,
por citar slo una, de un Jrgen Habermas, quien seala que la formacin de la opinin y de la voluntad poltica,
allende la cuestin pr agmtica de qu es lo que podemos hacer en orden a realizar tareas concretas, habr de aclar ar
en pr imer a lnea tres cuestiones: la cuestin subyacente en la for macin de compromisos de cmo poner en consonancia,
o concer tar, preferencias que compiten entre s, la cuestin tico-poltica de quines somos y quines queremos de verdad
ser y la cuestin pr ctico-mor al de cmo debemos actuar, es decir, de cmo actuar con justicia. En definitiva, slo una
consider acin diferenciada per mite reconocer estr uctur as profundas que exigen el cumplimiento de condiciones en cada
caso distintas. Esto se muestr a en las consecuencias que las distintas for mas concretas de comunicacin tienen par a la
comprensin del sistema representativo y en general para la relacin entre el Parlamento y la opinin pblica. Habermas,
Jrgen, Facticidad y validez, Madr id, Tr otta, 1998, pp. 238 y 248.
7
El discurso republicano defendido por Pocock, estara basado principalmente sobre tres postulados que
en el terreno de los supuestos de principio informaran una nueva democracia: el carcter natural de una accin
Derecho en Liber ta d
136
Indudablemente, esa virt ciudadana, como dice este distinguido constitucionalista,
debera de ser la conditio sine qua non en cualquier convivencia democrtica; pero, es
que acaso debemos renunciar a la bsqueda de una mayor democratizacin del sistema,
para dedicar nuestros esfuerzos al alcance de una perfeccin tica en nuestra condicin
de ciudadanos y, en consecuencia, olvidarnos de las reglas sin ms?
8
Lamentablemente,
al menos en lo que al par adigma mexicano se r efier e, la situacin no puede ser as.
Nos hemos atado al mstil de un bar co que la histor ia nos ha impuesto por cuanto
no olvidamos que el constitucionalismo es la lucha en contra de aquella discrecionalidad
que hizo que los gober nantes se convir tier an en tir anos. Con esto no se quier e decir
que se renuncie a la bsqueda de esa virt ciudadana sin ms, sino ms bien que, aun
cuando a costa de que se considere que lo que aqu se propone es neutralizar la acidez
del vino viejo echando en los odres poco o mucho de vino nuevo,
9
por ahora se debe
de dar respuesta a diversos temas pendientes, y principalmente los que guardan relacin
con esa democr acia de los moder nos.
Esta breve reflexin viene a cuento por dos razones fundamentales y que a la vez
ser n el pr incipal hilo conductor dur ante este pequeo tr abajo: la pr imer a de ellas
sera que, de acuerdo con la Constitucin de 1917, Mxico se habra atado por continuar
con la alegora del mito de Ulises al mstil del barco de la democracia, al ser sta considerada
no solamente como una estr uctur a jur dica y un r gimen poltico, sino como un sistema de vida
fundado en el constante mejor amiento econmico, social y cultur al del pueblo (ar t. 5 . CPM).
Sin embargo, dur ante dcadas el sistema poltico mexicano nicamente utiliz una
fachada democrtica, pues lo cierto es que el desar rollo democrtico del mismo estuvo
paralizado al menos hasta el ao 2000
10.
Las razones por las cuales no se permitieron
ni las condiciones mnimas para posibilitar la alternancia del poder presidencial ni las
garantas para el ejercicio de la oposicin poltica no pueden ni deben ser abordadas
aqu. En este sentido, es cier to que el campo de las especulaciones le est vedado al
constitucionalista, pero ello no es bice para afirmar que en diversas ocasiones el texto
constitucional mexicano fue el cajn de sastre que le permiti al Presidente de la Repblica
legitimar cada vez que as lo dese sus acciones en base a unas facultades metaconstitucionales
11
,
que, como se puede intuir y es ocioso recordar, carecieron de cualquier clase de control.
Derecho en Liber ta d
137
poltica concebida como irrenunciable; su nfasis en hacer de la libertad de los antiguos un principio previo a la libertad
de los moder nos, y la consider a cin de la vir t ciuda da na como condicin sine qua non del ejer cicio democr tico.
Gar ca, Eloy, en el estudio pr eliminar de Pocock, John, El momento ma quia vlico. El pensa miento poltico
florentino y la tradicin republicana atlntica, op. cit., nota 4, p. 59. Tambin en Garca, Eloy, El Estado Constitucional
ante su Momento Maquiavlico, op. cit., nota 3, pp. 83-88.
8
Y es que ante una situacin como la actual, donde se pr esenta sin lugar a dudas un hia tus entr e la
democr acia pr ocedimental y aquella democr acia par ticipativa, el pr oblema no estar a, como bien dice
Haber mas, en sustituir los procedimientos de democr acia for mal representativa, sino simplemente de fundamentar los
en procedimientos de democr acia par ticipativa concebidos confor me al modelo de discur so final, especialmente en lo
que se refiere a la localizacin final de la praxis comunicativa requerida. Citado por Vatter, Miguel E. La democracia,
entre representacin y participacin, en Antonio Porras Nadales (ed.): El debate sobre la crisis de la representacin
poltica, Madr id, Tecnos, 1996, p. 50.
9
Gar ca, Eloy, en el estudio pr eliminar de Pocock, John, El momento maquiavlico. El pensamiento poltico
florentino y la tr adicin republicana atlntica, op. cit., nota 4, p. 49.
10
En este sentido, Mxico se podr a encuadr ar en lo que el pr ofesor De Vergottini denomina como
sistemas democrticos de fachada, excluidos tanto de la clasificacin de los sistemas occidentales democrticos
que r espondan al r espeto de los der echos del hombr e, a la separ acin de poder es y a la gar anta de la
oposicin poltica, como de la clasificacin de los sistemas en su versin socialista, y que en el aseguramiento
de una igualdad social y econmica no exclua la eliminacin basilar de los der echos polticos en gr andes
capas de la sociedad. Por lo tanto, los sistemas de fachada democr tica ser an aquellos que r econocen los
pr incipios clsicos de la democr acia liber al, per o que en la r ealidad dichos pr incipios se aplicaban de
forma reducida o inclusive en sentido negativo. De Vergottini, Giuseppe, Le transizioni costituzionali, Bolonia,
I l Mulino, 1998, p. 26.
11
Estas facultades metaconstitucionales han sido magistr almente expuestas por el pr ofesor Jorge Car pizo,
razn por la cual nos remitimos a esa obra clsica: El Presidencialismo mexicano, Mxico, Siglo Veintiuno, 1978.
Per o tambin es cier to que esta situacin fctica o presidencialismo como ha
sido denominado por la ciencia poltica
12
y que no hizo ms que conver tir al texto
constitucional mexicano en una Constitucin semntica
13 _
se ha visto progresivamente
r ever tida a par tir de los comicios feder ales de 1997, cuando el par tido oficial en el
poder (PRI ) per di la mayor a absoluta en la Cmar a baja.
14
De ah que a par tir de
ese momento, y con mayor celer idad luego del ao 2000 fecha en que pier de la
Pr esidencia de la Repblica el PRI , la r elacin entr e los poder es Ejecutivo y
Legislativo haya estado signada por el per manente desencuentr o entr e ambos.
15
Esta ltima idea nos coloca, por lo tanto, en posicin par a sealar que la
segunda razn que motiva este pequeo estudio sera la constante y afanosa muchas
veces mer ecida bsqueda por la liber tad poltica en Mxico. Dicha bsqueda, por
lo que a este estudio se r efier e, se concr etar a nica y exclusivamente en el r ecur so
a la r acionalizacin de la r elacin entr e los poder es Ejecutivo y Legislativo, y ms en
par ticular en el rol del contr ol par lamentar io en la consolidacin democr tica que
se intenta alcanzar.
En la actualidad, efectivamente, Mxico acude a una transicin poltica sin precedentes,
cuya aper tur a legal se ha pr oducido luego de publicar se la Ley par a la Refor ma del
Estado.
16
En este sentido, el debate, tanto en la sede legislativa como en la doctr inal,
estara abierto a los temas ms diversos que afectan a la vida institucional del Estado
mexicano. Interesa resaltar, sin embargo, las propuestas existentes en materia de control
parlamentario y a las que nuestra investigacin modestamente contribuir intentando
demostr ar que la difer encia entr e un sistema democr tico y otr o autor itar io r adica
tanto en el reconocimiento del control parlamentario como en los instrumentos para
su realizacin. O ms concretamente, se demostrar que cualquier Estado constitucional
y, en especfico, cualquier forma de gobierno democrtica requiere de la vigorizacin
de los instrumentos de control parlamentario, pero nica y exclusivamente de aquellos
que se ar monizan con su pr opia for ma de gobier no; de lo contr ar io dicha for ma de
gobier no ni ser democr tica ni mucho menos constitucional. En r esumen, se tr ata
de abordar el estrecho vnculo existente entre la necesidad de racionalizacin del sistema
presidencial mexicano y aquel precompromiso democrtico por usar la terminologa de
Elster con el que el constituyente mexicano de 1917 se at a la forma de Estado constitucional
democrtica,
17
pero sin soslayar la existencia de ciertos lmites a dicha racionalizacin,
12
Duverger, Maur ice, I nstituciones Polticas y Derecho Constitucional, Bar celona, Ar iel, 1970, p. 213.
13
Esta es la denominacin que da Karl Loewenstein a aquellas Constituciones en las que la dinmica social
tiene restringida su libertad de accin y ser encauzada en la forma deseada por los detentadores del poder;
es decir, que la realidad ontolgica de la Constitucin no es sino la formalizacin de la situacin existente
del poder poltico en beneficio exclusivo de los detentador es del poder fctico que disponen del apar ato
coactivo del Estado. Loewenstein, Kar l, Teor a de la Constitucin, Bar celona, Ar iel, 1982, pp. 62 y 68.
14
Tor res Estrada, Pedro, Las tendencias del derecho constitucional en Mxico, en Pedro Tor res Estrada
(comp.): Neoconstitucionalismo y Estado de Derecho, Mxico, Limusa, 2006, pp. 232 ss.
15
Esto ltimo ha sido parcialmente sealado por el profesor Eraa Snchez, quien con su habitual agudeza
seala que en el lapso de transformaciones constitucionales conseguidas con el pluralismo del ltimo ter cio
del siglo XX y los inicios del actual se proyect un ritmo acusado de despresidencializacin del sistema poltico
de maner a dir ectamente pr opor cional a la potenciacin de los par tidos polticos. De maner a que, par a
l, siendo las crecientes partidocracias nuevas protagonistas del modelo, hoy se reflejan distorsiones profundas en las relaciones
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo que merecen un diagnstico urgente. Eraa Snchez, Miguel ngel, Presentacin,
en Alfonso Jimnez, Cuauhtmoc de Dienheim y Miguel ngel Eraa Snchez (coords.): Tpicos de Derecho
Par lamentar io, Mxico, UNAM, 2007, p. 10.
16
En el Diario Oficial de la Federacin de fecha 13 de abril del 2007 aparece publicada la Ley para la Reforma
del Estado, la cual, segn lo estipula su artculo 1, tiene como objeto establecer los mecanismos para el anlisis, negociacin
y constr uccin de acuerdos par a la concrecin del proceso de la Refor ma del Estado Mexicano.
17
Con esta racionalizacin del sistema presidencial se estara pretendiendo, tal y como lo seala el profesor
Diego Valads, que los objetivos del poder puedan y deban ser alcanzados con instr umentos y decisiones
adecuados en una sociedad libre y plural, entre los cuales tiene que figurar la equidad social. Por lo tanto,
Derecho en Liber ta d
138
ya que las medidas que se tomen a tr avs de sta par a for talecer la democr acia
igualmente deber n de ser democr ticas. En pocas palabr as, la democr acia debe
r ealizar se a tr avs de medidas democr ticas, o de lo contr ar io estar emos ante todo
lo que se quier a y se desee, per o no ante una democr acia.
I I . La impor tancia del contr ol par lamentar io en la consolidacin
democr tica en Mxico
Hoy en da ser a una per ogr ullada afir mar que un pueblo tiene el poder par a
contr olar de continuo, por medio de sus legtimos r epr esentantes, a quien l mismo
le ha encomendado la funcin de gobernar. Parecera, pues, que con ello no se estara
descubr iendo ningn mediter r neo ni mucho menos. Per o es que acaso esta
afirmacin se ha tenido presente en Mxico durante las ltimas dcadas? Sinceramente
cr eo que no. Es necesar io, por lo tanto, seguir insistiendo sobr e esa per ogr ullada
como lo es la importancia del control par lamentar io, si es que de verdad se aspira a un
Estado constitucional democr tico en Mxico.
La primera exigencia del Estado de Derecho es la limitacin del poder, a fin
de pr evenir un posible abuso de ste por par te de quien eventualmente domine, de
for ma que as se consiga su vinculacin al Der echo;
18
pues ocur r e que si no se
consigue materializar esa limitacin del poder a travs de los controles que reconoce
la Constitucin, entonces sta habr de estar destinada a conver tir se en un simple
trozo de papel
19
o en una Constitucin semntica.
20
Por lo tanto, la limitacin del poder
y el contr ol del pr oceso del poder no solamente son funciones de la Constitucin
del Estado de Derecho, sino que tambin son un objetivo para la propia libertad del
individuo.
21
Bajo esta lnea de argumentacin, uno de estos controles encargados de dar
vigencia a la propia Constitucin sera el control parlamentario. Sin embargo, huelga aclarar
desde ahora que el control parlamentario no puede ni debe ser nica y exclusivamente
propio ni de los regmenes parlamentarios, ni de los sistemas presidenciales de gobierno,
sino de cualquier sistema poltico de gobier no que r econozca a la democr acia como
un pr incipio r ector.
22
Pues esta r evalor acin conceptual, efectivamente, substr ae al
control parlamentario de cualquier discusin sobre la naturaleza del mismo por cuestiones
de ndole tanto histrica como semntica e inclusive hasta formulista, para propugnar
por un concepto amplio que permita materializar un puente que vincule al Estado con
la sociedad civil.
23
139
para l la racionalizacin del poder en un sistema constitucional presidencial en trminos generales implica la legitimidad
para el acceso al poder, y pluralidad, proporcionalidad, responsabilidad, cooperacin y equidad en su ejercicio.
Valads, Diego, La par lamentar izacin de los sistemas presidenciales, Mxico, UNAM, 2007, p. 15.
18
Lar enz, Kar l, Derecho J usto. Fundamentos de tica J ur dica, Madr id, Civitas, 1985, p. 158.
19
Esta es la advertencia por dems conocida de Ferdinand Lasalle, esbozada en su clsica obra Qu es una
constitucin? Bar celona, Ar iel, 1989.
20
Loewenstein, Kar l, Teor a de la Constitucin, op. cit., nota 13, pp. 218-219.
21
Ster n, Klaus, Derecho del Estado de la Repblica Feder al Alemana, Madr id, Centr o de Estudios
Constitucionales, 1987, p. 236.
22
Snchez Agesta, Luis, Divisin de poderes y poder de autoridad del Derecho, en Revista Espaola de Derecho
Constitucional, No. 25, 1989, pp. 9 ss.
23
Sobre la revaloracin conceptual del control parlamentario ya hemos expuesto anteriormente algunas ideas
en otro trabajo, razn por la cual nos remitimos a lo dicho en l. Enrquez Fuentes, Gastn Julin, La oposicin
par lamentar ia: hacia un nuevo concepto del contr ol par lamentar io, en I ustitia, Monter r ey, Tecnolgico
de Monter r ey, No. 15 Junio-Diciembr e 2006, pp. 38 ss. Asimismo deben consultar se fundamentalmente
las obras de los profesores Aragn Reyes, Manuel, Constitucin y control del poder, Buenos Aires, Ciudad Argentina,
1995; y Rubio Llorente, Francisco, El control parlamentario, en La forma del poder, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1993, pp. 256. ss.
Derecho en Liber ta d
Cuestin aparte sern los diversos tipos de instrumentos de control parlamentario
que cada sistema de gobier no adopte o, ms en especfico, los instr umentos que la
propia Constitucin reconozca, y que siempre habrn de estar de acuerdo y en total
congr uencia con la for ma de gobier no consagr ada en ella.
En las democracias pluralistas, en efecto, quien otorga el veredicto final sobre
el control parlamentario de la actividad gubernamental es el ciudadano. Es decir, el principal
destinatario del control parlamentario es la opinin pblica. De forma que, para llevar
a cabo dicha funcin el con tr ol pa r la men ta r io se podr pr esentar de for ma distinta
e indiscr iminada en funciones tanto de inspeccin o infor macin, as como tambin
de publicidad, debate o hasta de dir eccin poltica. Por ello, esta r evalor acin ha de
r ealizar se con todo r igor, pues sin duda tanto la actuacin como la impor tancia del
control parlamentario se han visto seriamente devaluadas, debido en gran parte al desprestigio
que ha afectado al Parlamento a partir de aquella dudosa representatividad del Parlamento
burgus, y ms an desde la aparicin de los partidos de masas socialistas y el ulterior
ar r ibo del Estado de par tidos.
24
Con la r evalor acin de la funcin de control par lamentar io y la de la pr opia
institucin par lamentar ia, lo que se est intentando hacer es r ever tir esa histr ica
tendencia al descrdito parlamentario que ha ido en aumento a raz de esa desafeccin
por la par tidocr acia, y que se car acter iza fundamentalmente por la sustr accin de
algunas r esponsabilidades de contr ol vinculadas a las gar antas de los der echos.
25
Tal es el caso del impresionante protagonismo que ha adquirido hoy en da la justicia
constitucional, as como tambin el de la Auditor ia Super ior de la Feder acin en
Mxico o Tribunal de Cuentas en Espaa, y ms an la incorporacin en prcticamente
todos los Or denamientos constitucionales occidentales de la figur a escandinava del
Ombu dsma n . Sin embargo, y bajo este or den de consider aciones, quizs lo ms
significativo de la supuesta crisis por la que estara atravesando el control parlamentario
en la actualidad ser a la desmedida impor tancia que han adquir ido los medios de
comunicacin en una funcin que, al menos ter icamente, deber a de ser exclusiva
del Par lamento.
26
24
Sobr e la cr isis de la r epr esentatividad par lamentar ia, as como del or igen del Estado de par tidos vase:
Garca Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporneo, Madrid, Alianza, 1989; y del mismo autor,
El Estado de Partidos, Madrid, Alianza, 1986. pp. 111 ss. Habermas, Jrgen, Historia y crtica de la opinin pblica.
La tr ansfor macin estr uctur al de la vida pblica, Barcelona, Gustavo Gili, 1981, pp. 205 ss. Leibholz, Gerhard,
Problemas fundamentales de la democracia moderna, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1971, pp. 27 ss. Lenk
y Neumann (eds): Teora y sociologa crtica de los partidos polticos, Barcelona, Anagrama, 1980. Pedro De Vega
(ed.): Teora y Prctica de los Partidos Polticos, Madrid, EDICUSA, 1977. Schumpeter, J. A. Capitalismo, Socialismo
y Democracia, Barcelona, Folio, 1984, pp. 322 ss. Figueruelo Bur rieza, ngela, Opinin pblica, principio de
publicidad y garantas parlamentarias, en Revista de las Cortes Generales, No. 14, 1988, pp. 13 ss.
25
Probablemente slo as se explica, dir el profesor De Vergottini, el fenmeno de la institucin de autoridades
pblicas for madas, cier tamente, con el concur so par lamentar io, pero dotadas de independencia funcional, a las que se
les encarga el control sobre importantes sectores de la administracin estatal. De Vergottini, Giuseppe, La funcin de control
en los parlamentos de fin de siglo, en Problemas actuales del control parlamentario, Madrid, Congreso de los Diputados,
1997, p. 27.
26
En este sentido, no es que neguemos el hecho de que la televisin ha venido a afectar de manera positiva
el funcionamiento de la democr acia, tal y como dice el pr ofesor Gonzlez Encinar ; sino ms bien, lo que
aqu se discute es que el desuso de gran parte de los mecanismos de control parlamentario en sede parlamentaria
donde tericamente deberan encontrar su foro de expresin se debe a que stos se han trasladado al campo
meditico, lo que efectivamente evidenciar a una mediatizacin de la democr acia, per o que, en cualquier
caso, no deja de sorprender ni mucho menos de preocupar. Gonzlez Encinar, Juan Jos, Televisin y democracia,
en Jos Asensi Sabater (coord.): Ciudadanos e Instituciones en el Constitucionalismo actual, Valencia, Tirant lo blanch,
1997, p. 393.
Derecho en Liber ta d
140
En cualquier caso, de acuer do con esa nueva concepcin que se defiende
aqu, en el control par lamentar io se concr etar an tr es car acter sticas fundamentales:
necesidad, opor tunidad e impor tancia. La pr imer a de ellas, es decir, la necesidad surgir a
precisamente de ese fatalismo antropolgico que ha estado presente en el pensamiento
poltico desde la antigedad hasta nuestros das, pues como lo seala Ralph Dahrendorf,
la base de la democr acia es una idea muy simple: la gente comete er rores. Especialmente
la qu e gobier n a . Y por ta n to debe ser posible destitu ir los sin violen cia y sin llega r a u n a
revolucin.
27
De ah que la necesidad del control parlamentario resulte consubstancial
al propio Estado democrtico constitucional por cuanto, como se ha llegado a afirmar,
la experiencia cotidiana muestra cun difcil es que una representacin de tipo liberal
no degenere en una poltica fraudulenta y no provoque la eterna tentacin totalitaria;
28
de for ma que de la lar ga lucha que lleva a la consecucin de la democr acia
par lamentar ia, el contr ol par lamentar io r especto a la actividad del Gobier no se
convierte casi en un principio sacrosanto situado en el frontispicio de prcticamente
todos los Par lamentos.
29
Es perfectamente comprensible, por lo tanto, que las instituciones de control
sean, sin exageracin alguna, la mdula misma de la idea de Constitucin o el ncleo
esencial del Estado constitucional; por eso se dir que el control por la Constitucin es evidente,
que es casi tautologa por que la Constitucin no es otr a cosa ms que un instr umento
para limitar el poder y garantizar los derechos de los ciudadanos.
30
En suma, si al margen
de cualquier tipo de adjetivaciones, hablar de Constitucin tiene sentido cuando se
le concibe como un instrumento de limitacin y control del poder,
31
entonces, la necesidad
del control parlamentario se puede reducir a una conditio para que pueda llevarse a cabo
la r ealizacin del Estado constitucional.
La oportunidad, por otra parte, surgira como caracterstica de la propia necesidad
del control parlamentario, pues no hay que obviar el problema de la garanta del ejercicio
del mismo, pues ah r adica, en pur idad, la difer encia entr e un Estado democr tico
y otro autoritario. La oportunidad para la prctica y aplicacin rigurosa del control parlamentario
en cualquier Estado constitucional democr tico, no slo pr esupone una democr acia
plenamente reconocida como principio rector, sino tambin a un Estado de Derecho
gar antizador del sentido mater ial de la Constitucin. De esta maner a, al conjugar se
estos dos elementos (democr acia y Estado de Der echo) se logr a el vector comn de
la libertad democrtica, que a la postre har la diferencia entre democr acia y dictadur a
(de la mayora), y con ello se demostrar cmo la democracia misma se revela como vinculada
a la liber tad, incluso y precisamente como pr incipio for mal de or ganizacin.
32
Un Gobierno respetuoso de los derechos fundamentales, del sufragio universal
y gar ante del der echo a la oposicin ser a, sin lugar a dudas, un Gobier no legtimo.
Por lo tanto, un Gobierno en tales condiciones no puede sentir temor de una oposicin
poltica responsable, pues slo cuando se ha valorado el papel y la contribucin de la
oposicin poltica al funcionamiento de los sistemas polticos, los Gobiernos han dejado
de ser autor itar ios par a conver tir se en democr ticos.
33
Derecho en Liber ta d
141
27
Dahr endor f, Ralph, Qu es hoy la democr acia, en Atlntida, No. 8, 1991, pp. 90-91.
28
Bar cellona, Pietr o, Postmoder nidad y comunidad, Madr id, Tr otta, 1996, p. 130.
29
Sar tor i, Giovanni, Elementos de Teor a Poltica, Madr id, Alianza, 1999, p. 213.
30
Rubio Llor ente, Fr ancisco, Contr ol Par lamentar io, en La for ma del poder , op. cit., nota 23, p. 243.
31
Aragn Reyes, Manuel, El control como elemento inseparable del concepto de Constitucin, en Revista
Espaola de Derecho Constitucional, No. 19, 1987, p. 16.
32
Bckenfrde, Ernst W, La democracia como principio constitucional, en Estudios sobre el Estado de Derecho
y la democr acia, Madr id, Tr otta, 2000, p. 121.
33
Pasquino, Gianfr anco, La oposicin, Madr id, Alianza, 1998, p. 39.
En sntesis, si no se garantizara el derecho a la crtica gubernamental se estara
olvidando que es en el Par lamento donde se posibilita esa dialctica poder oposicin,
al ser ste el lugar donde se expresa n la s preocupa ciones, a spir a ciones y objetivos de la
sociedad y pone en marcha los mecanismos apropiados par a ejercer el control sobre la actividad
guber namental.
34
En esas condiciones, el equilibrio sobre el que descansa todo Estado
constitucional democr tico se quebr ar si el Par lamento deja de ser el contr apeso
eficaz que desde su apar icin est llamado a ser.
Esta idea nos lleva a la tercera y ltima caracterstica del control parlamentario,
o sea a su impor ta ncia en el Estado constitucional democr tico. La impor ta ncia del
con tr ol pa r la men ta r io, en efecto, cobr a r elevancia si se obser va detenidamente el
desempeo institucional del poder Ejecutivo en la actualidad, principalmente desde
la expansin del Welfare State. En este sentido, no es nada nueva la afir macin de
que los r egmenes par lamentar ios de Gobier no estar an ar r ibando a una especie de
presidencia liza cin de sus sistemas polticos,
35
por cuanto cada vez ms se pone en
evidencia la pr ctica de ese pa r la menta r ismo ma yor ita r io que pr edomina en casi la
totalidad de los sistemas par lamentar ios de gobier no.
36
Situacin anloga ocur r e en los sistemas pr esidenciales, en donde no slo
es impor tante el control par lamentar io en situaciones de nor malidad del sistema poltico
por cuanto el Gobier no es el eje centr al de todo el sistema, sino que tambin es
importante ante las deformaciones patolgicas del mismo, como en el caso de aquellos
sistemas pr esidenciales que acusan la pr ctica de pr esiden cia lismo muy al estilo
mexicano del siglo XX, pues con todo r igor se puede afir mar en estos casos la
validez de la regla de oro de los sistemas democr tico-constitucionales, segn la cual, a todo
acrecentamiento del poder debe corresponder un vigorizamiento de los controles; o sea, que cada
vez que se dilata la r bita de la competencia del poder, se deben ajustar consiguientemente los
resor tes y mecanismos del respectivo r gimen de control.
37
Sintticamente podemos afirmar que el control parlamentario adquiere toda
su impor tancia al apar ecer como medio pr incipal par a que los ciudadanos, titular es
de la soberana, controlen de continuo a los gobernantes; pues es un medio ejercido
a tr avs de sus r epr esentantes legtimos y que r esulta, sin duda, completado por la
expresin directa de la voluntad popular en las elecciones legislativas peridicas. En
definitiva, necesidad, opor tunidad, e impor tancia del contr ol par lamentar io del
Gobier no se conjugan par a justificar que la limitacin del poder debe existir en
cualquier Estado constitucional democr tico.
34
Santamar a, Julin, El papel del Par lamento dur ante la consolidacin de la democr acia y despus,
en Revista de Estudios Polticos, No. 84, 1994, p. 14.
35
Ar agn Reyes, Manuel, Gobier no y for ma de gobier no, en Manuel Ar agn y ngel Reyes Montor o
(coords.): El Gobierno. Problemas constitucionales, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2005, p. 46.
36
Este par lamentar ismo mayor itar io consistir a, como per fectamente lo ha apuntado I sidr e Molas, en que
el electorado designa de hecho en un mismo ticket de personas para desar rollar un programa de gobierno
y a un poltico para que lo dirija. As, en un mismo acto los electores deciden, pues, acerca de dos cuestiones:
su opcin por una mayora legislativa y su opcin para que su dirigente sea el presidente del Gobierno. Molas,
I sidre, La Oposicin en el parlamentarismo mayoritario, en Revista del Centro de Estudios Constitucionales,
No. 2, 1989, pp. 48-49.
37
Vanossi, Jorge Reinaldo, El Estado de Derecho en el constitucionalismo social, Buenos Aires, Eudeba, 2000, p. 182.
Derecho en Liber ta d
142
I I I . La tr ansicin poltica mexicana y las pr opuestas en la r efor ma
del Estado
Por tr ansicin poltica en sentido amplio se puede entender aquel intervalo de tiempo
que se extiende entre un rgimen poltico y otro. Definicin que, primeramente, resulta
sumamente prctica por cuanto abarca todos los posibles cambios que puedan afectar
al sistema poltico, tanto en sus metas como en la modalidad de los mismos.
38
De esto
ltimo se deduce, por lo tanto, que no todas las transiciones polticas son iguales, ya que
todas y cada una de stas guardan sus ms variopintas peculiaridades respecto a cualquier
otro sistema poltico;
39
llegando a originar, inclusive, el nacimiento de una disciplina
especfica encargada de su estudio: la tr ansitologa.
40
En lo que respecta al sistema poltico mexicano, se puede afirmar que an sigue
asistiendo a su propia transicin poltica. Es evidente que las transiciones de esta naturaleza,
por ejemplo en el paradigma mexicano, no se agotan en el momento de una alternancia
en el poder poltico a travs de un sufragio transparente. El proceso de transicin slo
habr terminado cuando la anormalidad deje de ser la caracterstica central de la vida
poltica, y se avance hacia una normalidad que constituya el nuevo conjunto de reglas
con que se habr n de conducir los actor es polticos.
41
Por otr o lado, en r ealidad no
hay ni puede haber una definicin exacta de democracia, sino que a lo ms que se puede
llegar es a una idea o nocin orientadora en la que se conjuguen una serie de elementos
que la puedan definir. En este sentido, la democracia sera el sistema en el cual los gobernantes
son electos peridicamente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios rganos
con competencias propias y con equilibrios y controles entre ellos, as como responsabilidades sealadas
en la Constitucin con el objeto de asegurar los derechos fundamentales que la propia Constitucin
reconoce directa o indirectamente.
42
Igualmente, un modelo de democracia que nos puede
servir de parmetro sera aquella parte del mundo, a menudo definida como occidental,
a la cual pertenecen los pases que han adoptado Constituciones que prevn instituciones
democrticas y, adems, reconocen y garantizan los derechos. Este modelo, sin embargo,
se completara a la luz de un proceso de evolucin e involucin en el que se manifieste
si efectivamente de l se ha derivado o no esa distincin muchas veces subrayada por
la doctr ina entr e democr acia real y democr acia ideal.
43
Derecho en Liber ta d
143
38
Mezzetti, Luca, Teoria e prassi delle transizioni costituzionali e del consolidamento costituzionale, Padua,
CEDAM, 2003, p. 4.
39
Efectivamente, de acuerdo con Mezzetti, muchos de estos factores seran la causa de la relativa firmeza
con que se ha r egistr ado el constitucionalismo liber al en el contexto poltico de Eur opa del Este, fr ica,
Latinoamr ica y Asia, en contr aposicin con el xito del constitucionalismo liber al en Eur opa occidental
y los pases de matr iz anglosajona del r ea nor teamer icana (USA y Canad) y pacfica (Austr alia y Nueva
Zelanda). Entr e los factor es que menciona nuestr o autor se podr an sealar las causas de or den jur dico
y cultural, as como los de tipo econmico o estructural. Mezzetti, Luca, Le democrazie incerte. Transizioni
costituzionali e consolidamento della democrazia in Europa orientale, Africa, America Latina, Asia, Padua,
CEDAM, 2000, pp. 2-4.
40
Mezzetti, Luca, Teor ia e pr assi delle tr ansizioni costituzionali e del consolidamento costituzionale, op.
cit., nota 38, p. 5.
41
I bidem, nota 38, p. 4.
42
Esta es la concepcin de democr acia del pr ofesor Jorge Car pizo, quien adems advier te que en dicha
definicin nicamente se encuentran los elementos bsicos, o el ncleo duro, que constituye la democracia,
pues existen otr os elementos estr echamente r elacionados con los segundos, tales como el or den jur dico,
el estado de derecho, el sufragio universal, la periodicidad de las elecciones, etc. Carpizo, Jorge, Concepto
de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, en Revista General de Derecho Pblico Comparado,
Madrid, 2007, No. 1, pp. 19-71; y tambin, Concepto de democracia y sistema de gobierno en Amrica Latina, Mxico,
UNAM, 2007, pp. 71-125.
43
Volpi, Maur o, Democr acia Costituzione equilibr io tr a i poter i, Tur n, Giappichelli, 2005, p. 6.
Es evidente que el trnsito de un rgimen de partido nico hacia un sistema
poltico multipar tidista estable es r ealmente incier to. No existen, pues, r ecetas par a
afr ontar las especficas situaciones, necesidades o demandas de un sistema poltico
en pr oceso de tr ansicin. Lo que s puede haber, sin embargo, es la aquiescencia y
la disposicin de los actor es polticos par a hacer que dicha tr ansicin se desar r olle
con la mayor nor malidad posible, a fin de conseguir acuer dos par a una estabilidad
futur a inmediata. En este sentido, cier tamente, el contexto poltico mexicano actual
est enmar cado en un panor ama que pr ev sendas r efor mas constitucionales con
la intencin de logr ar la estabilidad del sistema mexicano. De ah que la apr obacin
de la Ley par a la Refor ma del Estado haya estado r espaldada por la totalidad de las
fuer zas polticas del pas.
De acuer do a esto ltimo, la Ley par a la Refor ma del Estado (LRE), de
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin el da 13 de Abril del 2007, establece
las bases o los mecanismos pr incipales par a el anlisis, negociacin y constr uccin
de acuer dos par a la concr ecin del pr oceso de Refor ma del Estado mexicano. En
ella se delinean, pues, las cuestiones torales en lo que al precitado proceso de reforma
se r efier e. Ahor a bien, de los cinco temas en los que se ha dividido el debate sobr e
la Refor ma del Estado y sobr e los cuales se debier on pr onunciar en su momento
los partidos polticos en la primera fase, as como los especialistas en el rea durante
la segunda fase, nos inter esa abor dar el r elativo al Rgimen de Estado y de
Gobier no.
44
Entre las propuestas presentadas por los partidos polticos se han encontrado
enormes coincidencias sobre la necesidad de modificar la relacin entre el Presidente
y el Congreso de la Unin. Prcticamente la totalidad de estas propuestas consideran
oportuna la creacin de la figura del Jefe de Gabinete en el seno del sistema presidencial
mexicano, como un instrumento que sirva para alcanzar mayor gobernabilidad y atempere
el multipartidismo a travs de una mayora parlamentaria que lo ratificara a propuesta
del Presidente de la Repblica. La cuestin de los controles parlamentarios, sin embargo,
slo ha sido abordada como una mera derivacin o consecuencia de la creacin misma
de la figura del Gabinete, al considerar a stos nicamente como mecanismos tendientes
al fortalecimiento del rgano legislativo y no, como se ver a continuacin, del sistema
poltico en su conjunto.
44
Efectivamente, en el artculo 12 de la Ley para la Reforma del Estado se establecen los temas sobre los que
debern pronunciarse obligatoriamente tanto el Poder Legislativo, los grupos parlamentarios y los partidos
polticos nacionales, y que son: I) Rgimen de Estado y de Gobierno; II) Democracia y Sistema Electoral; I I I )
Federalismo; IV) Reforma del Poder Judicial, y; V) Garantas Sociales. Asimismo, el proceso de negociacin
par a la Refor ma del Estado constar a, segn lo establece el numer al 9 de la LRE, de las siguientes fases
o etapas: I) Presentacin de propuestas; II) Consulta pblica; III) Negociacin y construccin de acuerdos;
IV) Redaccin de los proyectos y; V) Aprobacin, firma y presentacin de iniciativas. Por otro lado, la primera
fase o etapa de presentacin de propuestas, fue concretada el da 24 de mayo del 2007, cuando el rgano
r ector de la conduccin del pr oceso de la Refor ma del Estado en Mxico, es decir, la Comisin Ejecutiva
de Negociacin y Construccin de Acuerdos del Congreso de la Unin (art. 2. LRE), a peticin de su pr opia
convocator ia de fecha 25 de abr il del mismo ao, r ecibi las pr opuestas de r efor ma de todos los par tidos
polticos con r epr esentacin en el Congr eso de la Unin; mientr as que la segunda fase, es decir, la etapa
de consulta pblica hubo de celebrarse, de acuerdo con la convocatoria de la Comisin Ejecutiva de fecha
24 de abr il del 2007, del 7 de junio al 8 de julio de mismo ao.
Derecho en Liber ta d
144
Brevemente, podemos comentar que tanto el PRI, PRD, ALT y PANAL estn
por la figur a del Jefe de Gabinete a fin de que sea ste y no el Pr esidente quien
coor dine las acciones del Ejecutivo y las ar ticule con el Legislativo, as como que
impulse la constr uccin de coaliciones par lamentar ias y de gobier no estables. El
PVEM y Convergencia, por su parte, estn por la mera ratificacin de los miembros
del Gabinete por par te del Senado. Luego estn pr opuestas, como del PRD y del
PT, que abiertamente propugnan por un sistema semipresidencial o semiparlamentario
r espectivamente. En otr o sentido est la pr opuesta del PAN, quien defiende el
for talecimiento del sistema pr esidencial a tr avs de la r evisin de las facultades del
Ejecutivo y del for mato del infor me pr esidencial.
Segn algunas de las pr opuestas de los par tidos polticos, el sistema poltico
mexicano se adaptara a las demandas de un sistema multipartidista, no slo a travs
de la cr eacin de la figur a de Jefe de Gabinete sino igualmente por medio de la
revitalizacin de los controles parlamentarios. Para ello, en algunos casos, se propone
que la mayora de las fuerzas polticas representadas en el Congreso ratifiquen tanto
al Jefe de Gabinete como a los miembr os del mismo (PRI , PRD, PVEM, PANAL), o
en otr os casos se pr opone que sea el pr opio Congr eso de la Unin quien nombr e y
r atifique al Jefe de Gabinete y los miembr os de ste (PT). Asimismo, otr o medio de
contr ol pr evisto en las mencionadas pr opuestas ser a la adopcin de la mocin de
confianza tanto par a los miembr os del Gabinete como par a el Jefe del mismo (PRI
y PRD).
En sintona con la adopcin de la figur a del Jefe de Estado, tambin se
pr opone intr oducir tanto la pr egunta par lamentar ia par a plantear por escr ito un
tema o asunto puntual por parte del grupo parlamentario o del legislador individual,
como la interpelacin ante el Jefe de Gabinete cuando se considere insuficientemente
desahogado un tema planteado mediante una pregunta parlamentaria. Igualmente,
se consider a opor tuna la moder nizacin del for mato del infor me pr esidencial de
forma que se convierta en una verdadera comparecencia parlamentaria del Ejecutivo
Feder al (PAN, PVEM y PANAL), as como tambin lo ser an los infor mes par ciales
que rendira el Jefe de Gabinete cada mes (PRI y PRD). Y, por ltimo, se ha propuesto
el for talecimiento de todas las comisiones del Congr eso de la Unin (PRI , PAN y
PRD), per o pr incipalmente par a dotar de mayor es capacidades a las comisiones en
mater ia de investigacin, fiscalizacin y dictaminacin (PRD).
En sntesis, stas han sido las pr opuestas que dur ante el pr oceso de Refor ma
del Esta do r ealizar on los par tidos polticos a fin de configur ar una nueva r elacin
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo que se adapte a las necesidades actuales del
sistema poltico mexicano. Este pr oceso igualmente se ha visto for talecido por la
par ticipacin ciudadana que fue canalizada a tr avs de los for os temticos que la
pr opia Ley habilit. Huelga sealar que en el for o r elativo al tema de Rgimen de
Estado y de Gobierno se cont con la participacin de cinco especialistas en la materia,
los cuales, en trminos generales, se podra considerar que se decantaron primeramente
Derecho en Liber ta d
145
por una pr ofunda r evisin a la r elacin entr e el Pr esidente y el Congr eso, y
poster ior mente, al igual que la mayor a de los par tidos polticos, por la cr eacin de
la figura del Jefe de Gabinete.
45
De igual forma, y en total congruencia con la adopcin
de la figura del Jefe de Gabinete, se propusieron una serie de medidas que tenderan
a fortalecer la posicin del Congreso con respecto a un Presidente que sera considerado
ms como un Jefe de Estado que como uno de Gobier no.
IV. Consideraciones reflexivas: hacia un verdadero Estado constitucional
democr tico en Mxico?
A la luz de las pr opuestas tanto de los par tidos polticos como de la mayor a de los
especialistas que par ticipan en el pr oceso de Refor ma de Esta do, surgen algunas
inter rogantes y que consideramos oportuno aclarar. Primeramente, sera pertinente
cuestionar nos qu se pr etende cuando se pr opone la cr eacin de la figur a de Jefe
de Gabinete en Mxico?, se pretende con ello fortalecer la actual forma de gobierno
pr esidencial? se pr etende con ello cr ear una nueva for ma de gobier no?, ser a una
for ma semipr esidencial? o quiz una semipar lamentar ia? Y es que ocur r e que si lo
que se pr etende es for talecer el sistema pr esidencial mexicano, entonces, por qu
la cr eacin de la mocin de censur a par a los miembr os del Gabinete? En cambio,
si lo que se pr etende es modificar la actual for ma de gobier no por qu no decir lo
expresamente? El problema, como intentar demostrar, no es balad ni mucho menos.
El problema de cualquier control constitucional no radica slo en su probable
inaplicacin, ya sea por que ste no se ha r econocido an como tal o simplemente
por que no se ha deseado pr acticar lo, sino que tambin r adica en el pr opio abuso
que se haga del mismo. Sin duda alguna, la Constitucin es contr ol, por que en ella
se dan cita una serie de controles asignados a cada uno de los poderes constitucionales.
Hemos afir mado que ante el cr ecimiento de un poder su cor r elato estar a en el
acr ecentamiento de otr o contr ol. Per o, a la inver sa, tambin se puede afir mar que
el acr ecentamiento de un contr ol constitucional r equier e del for talecimiento de los
dems poder es; es decir, es lo que elementalmente se conoce como la teor a de los
checks and balances. Es evidente que en Mxico no se ha olvidado el pasado inmediato
de un poder pr esidencial sin cor tapisas, puesto que ahor a pr opone acotar, r educir
o inclusive someter el poder presidencial a los designios de la verdadera voz democrtica
enraizada en el Congreso de la Unin. Cabe preguntarnos, por lo tanto, de verdad
estamos en el camino correcto cuando en realidad lo que se est haciendo es confundir
revitalizacin del control parlamentario o limitacin del poder presidencial al mximo
con modificacin de la for ma de gobier no?
45
Segn la informacin publicada por el Senado de la Repblica, las ponencias magistrales sobre Rgimen
de Estado y de Gobierno desarrolladas el da 26 de junio del 2006 en la Ciudad de Quertaro, corrieron a cargo
de los siguientes especialistas: Dr. Francisco Valds Ugalde; Dr. Daniel Barcel Rojas; Daniel Mrquez Gmez
y Dr. Fr ancisco Paoli Bolio; Dr. Benito Nacif Fer nndez. Ahor a bien, pr cticamente los cuatr o pr imer os
ponentes pr opusier on, con evidentes difer encias en cuanto a las for mas par a llevar lo a cabo, la cr eacin
de la figur a del Jefe de Gabinete, as como la adopcin de instr umentos par lamentar ios de contr ol como
las pr eguntas, las inter pelaciones y los infor mes per idicos del pr opio Jefe de Gabinete. Por el contr ar io,
la propuesta del Dr. Benito Nacif lejos de pretender aportar soluciones a los problemas planteados en el for o
por la va de la reforma constitucional lo hizo por la va de la reflexin que, en su opinin, debe de presidir
cualquier intento de r efor ma constitucional. Fuente: http://www.leypar alar efor madelestado.gob.mx/.
Derecho en Liber ta d
146
En otras palabras, si la intencin es fortalecer el sistema presidencial mexicano,
a tr avs de la cr eacin de la figur a del Jefe de Gabinete, lo que no se puede hacer
es adoptar controles parlamentarios que solamente tentarn la frivolidad parlamentaria
en situaciones de coyuntur a poltica como lo ser a la mocin de censur a par a los
miembr os del Gabinet e. El ar gument o de su adopcin en algunos sist emas
presidenciales de otras latitudes del mundo no puede ser vlido. Ms an, el elemento
fiduciar io es el factor deter minante de las for mas par lamentar ias per o no de las
presidenciales. Los controles parlamentarios indudablemente deben ser congruentes
con la for ma de gobier no en que se desar r ollan par a que ver dader amente sean
democr ticos. En sentido contr ar io, una for ma de gobier no que pr actique contr oles
par lamentar ios sin que el Ejecutivo cuente con los cor r elativos contr oles estar
condenada a per iclitar, pues ser una for ma de gobier no defor mada en asamblesmo
y, por consiguiente, de ocur r ir eso en Mxico, el sueo democr tico seguir en
aspir acin.
En consecuencia, lo que no se puede pr etender, si de ver dad se desea
conservar el sistema presidencial, es otorgarle amplios poderes de control al Congreso
en detr imento de un poder que r equier e de su estr echa colabor acin como lo es el
Ejecutivo. Mejor : si lo que se pr etende es no slo contr olar de continuo la actividad
del Ejecutivo sino que la titular idad de quien es el r esponsable por la actividad
gubernamental dependa de la voluntad del Congreso pues entonces que se modifique
la for ma de gobier no por otr a par lamentar ia, per o que igualmente se le r econozca
al titular del Ejecutivo la facultad par a disolver el Congr eso. Por ello, es indudable
la estrecha relacin que guardan los controles parlamentarios y la forma de gobierno,
y a su vez stos con la for ma de Estado.
Por otr o lado, es bastante discutible el hecho de que la adopcin del Jefe de
Gabinete en un sistema presidencial no comporte la modificacin de la propia forma
de gobier no. En nuestr a opinin, lo que se pr opone en la Refor ma del Estado no es
ms que el paso de una for ma de gobier no pr esidencial a otr a semipr esidencial,
por que aun cuando las pr opuestas no enuncien textualmente la denominacin de
la nueva figur a que se cr ear a con la intr oduccin del Jefe de Gabinete en Mxico,
lo cier t o es que st a ent r ar a en la clasificacin de las for mas de gobier no
semipr esidencialistas, por cuanto lo que en ellas se pr etende es que concur r an y se
confr onten los elementos definidor es tanto del sistema pr esidencial como del
par lamentar io.
46
Por lo tanto, esta situacin lmite nos lleva a una ltima consider acin, y
quizs la de mayor calado en el debate actual. Situados verdaderamente frente a una
propuesta de reforma constitucional que modificara la forma de gobierno presidencial
por cualquier otr a, la que se quier a o se desee, cabr a pr eguntar nos de ver dad se
puede r ealizar una r efor ma de tal magnitud a tr avs del constituyente per manente
consagrado en el Art. 135 constitucional? Sinceramente creo que el cauce propuesto
Derecho en Liber ta d
147
46
Efectivamente, aun cuando lo que se pr opone en Mxico no es pr ecisamente el modelo heur stico
fr ancs del sistema semipr esidencial, lo cier to es que la intr oduccin de la figur a del Jefe de Gabinete
en el sistema presidencial mexicano representara la adopcin de un subtipo de la forma semipresidencial,
por cuanto lo que se desea es atenuar la capacidad ejecutiva del Presidente al otorgarle al Jefe de Gabinete
el control gubernamental bajo el entendido de que este ltimo deber de contar con la fiducia del rgano
legislativo. Sobr e esto vanse los tr abajos publicados en Lucio Pegor ar o, Angelo Rinella, (coor ds.):
Semipr esiden zia lismi, Padua, CEDAM, 1997; en especial los de Pegor ar o, Lucio, For me di gover no,
definizioni, classificazioni, pp. 3-24; y, Volpi, Maur o, Esiste una for ma di gover no semipr esidenziale,
pp. 25-42.
por la Ley para la Refor ma del Estado a fin de realizar una reforma constitucional con
estas car acter sticas no es el cor r ecto, pues una r efor ma a la Constitucin en los
tr minos que seala la citada Ley ser a pr cticamente una r efor ma integr al a la
misma. Si de ver dad la expr esin de la voluntad sober ana cor r esponde esencia l y
or igina r ia mente al pueblo, segn mandato expr eso del ar tculo 39 constitucional,
entonces, no ser a ms per tinente r ealizar dicha r efor ma a tr avs de una Asamblea
Constituyente?
Efectivamente, la respuesta se impone por s sola. Una reforma integral que
par tier a del ar tculo 135 constitucional, tal y como agudamente lo han manifestado
tanto Rafael Estr ada como Michael Nez, tendr a pocas posibilidades de pr oceder
de un consenso lo suficientemente amplio, pues se pasar a por alto que enor mes
capas ideolgicas carecen de representacin parlamentaria ms o menos proporcional,
con lo cual sta ter minar a por r eincidir en la imposicin y en la simulacin como
cauces pretendidamente jurdico-constitucionales. Por ello, es imperativa y necesaria
una Asamblea Constitucional con representantes electos directamente por el pueblo
con la misin de r edactar un nuevo texto constitucional.
47
En conclusin, de estas br eves notas sobr e el contr ol par lamentar io y su
natur aleza democr tica en el contexto del pr oceso par a la Refor ma del Esta do se
der ivan algunas br eves conclusiones:
A) Si lo que se pr etende es el for talecimiento del sistema pr esidencial
mexicano, entonces, es necesar ia la r evisin de la r elacin entr e el Pr esidente y el
Congreso de la Unin; sin duda, esta revisin deber revalorizar los mecanismos de
contr ol par lamentar io, per o igualmente dinamizar la actividad guber namental a
tr avs de diver sas medidas; igualmente, es posible la adopcin de mecanismos
parlamentarios de control en una forma de gobierno presidencial como la mexicana
siempr e y cuanto stos compatibilicen con la pr opia for ma de gobier no; asimismo,
para que los controles parlamentarios sean democrticos deben ser congruentes con
la for ma de gobier no en que se han de inser tar ; en r esumen, pues, se tr ata de
for talecer el sistema pr esidencial a tr avs de un ver dader o sistema de fr enos y
contr apesos.
B) En cambio, con la cr eacin del Jefe de Gabinete lo que se est haciendo
en realidad es modificar la actual forma de gobierno; bajo esta tesitura, si se modifica
la forma de gobierno es necesario, tambin, ponderar los mecanismos de contrapeso
que se deben otorgar a todos los poder es constitucionales, es decir, cualquier for ma
de gobier no, si desea ser democr tica, debe edificar se sobr e fr enos y contr apesos;
igualmente, es necesario atender otras experiencias, a travs del derecho comparado,
a fin de comprender la dinmica y la pertinencia de la nueva forma de gobierno que
se desea adoptar ; y, por ltimo, si se desea la mayor legitimidad en el pr oceso de
r efor ma integr al de la Constitucin y ya no digamos r espetar el pr incipio de
supr emaca constitucional es imper ativo r ealizar la a tr avs de una Asamblea
Constituyente y no del constituyente per manente, como lo pr etende la Ley par a la
Refor ma del Estado.
47
Estrada Michel, Rafael y Nez Torres, Michael, Una Asamblea Constituyente para Mxico (consideraciones
en torno a las relaciones entre ciencia, historia, poltica y normativa constitucional, con especial referencia
al caso de la transicin mexicana), en David Cienfuegos y Alejandro Lpez (coords.) Estudios en homenaje
a don J or ge Fer nndez Ruz. Derecho constitucional y poltica, Mxico, UNAM, 2005, pp. 189-220
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148
El Estado constitucional mexicano ha expresado su eleccin a favor del Estado
democr tico, lo cual supone la admisin del pr incipio democr tico que infor mar
de su propia existencia y por tanto del ordenamiento jurdico que l produzca, convirtindose
as en la columna vertebral de todo el sistema constitucional.
48
Es cierto que la democracia
es la ideologa de nuestr o tiempo, tal vez no por conviccin ni tampoco por r utina,
sino por falta de alternativas,
49
pero no es menos cierto que slo a travs de ella se consigue
que el pueblo no slo domine, sino que tambin gobier ne; en otr as palabr as, es
la autodeterminacin y el autogobierno del pueblo lo que posibilitar la participacin
de todos los ciudadanos en condiciones de igualdad.
50
A ello se le podra agregar que
esa autodeterminacin y ese autogobierno igualmente se deben producir en condiciones
de profunda y estricta legalidad, de lo contrario, insistimos, tampoco ser una verdadera
democr acia.
El constituyente mexicano de 1917 nos at al mstil de la democracia, pero
igualmente nos at al mstil del principio de la legalidad y de la supremaca constitucional
otra cosa es que no se haya querido o peor an no se haya podido comprender as.
Lo que no podemos hacer, por lo tanto, es defender la democracia a costa de aniquilar
a la pr opia democr acia y en consecuencia al mismo Estado constitucional. Ojal que
esta breve reflexin contribuya, al igual que otras ms, a allanarle el camino a la cultura
del respeto a la Constitucin y los valores democrticos en Mxico, pero que sobre todo
contr ibuya al r espeto del pr opio pueblo mexicano.
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149
48
Gar rorena Morales, ngel, Estado democrtico, en Manuel Aragn (Coord), Temas Bsicos de Derecho
Constitucional, t. I , Madr id, Civitas, 2001, p. 109.
49
Zagr ebelsky, Gustavo, La cr ucifixin y la democr acia, Bar celona, Ar iel, 1996, p. 10.
50
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y la democr acia, op. cit., pp. 52-53.
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