Pueblos Indgenas y Desarrollo Sostenible:

El papel del Banco Interamericano de Desarrollo

Anne Deruyttere

Presentacin hecha ante el Foro de las Amricas del Banco Interamericano de Desarrollo 8 de abril de 1997

Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario Departamento de Desarrollo Sostenible Banco Interamericano de Desarrollo

Pueblos Indgenas y Desarrollo Sostenible:

El papel del Banco Interamericano de Desarrollo

Foro de las Amricas 8 de abril de 1997

Anne Deruyttere

Washington, D.C. Junio de 1997-No. IND97-101

Anne Deruyttere es Jefa de la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario del Departamento de Desarrollo Sostenible, del Banco Interamericano de Desarrollo. La autora expresa su agradecimiento a Wendy Venance y Gustavo Minc de SDS/GIS por su apoyo en la preparacin de los grficos, mapas y cuadros.

NDICE

Quines son los pueblos indgenas de Amrica Latina y el Caribe? 1

Por qu son los pueblos indgenas motivo de inters para una institucin de desarrollo? 5

Cules son los principales temas y demandas de los pueblos indgenas? 9

Cmo est respondiendo el BID? 12

Bibliografa seleccionada 17

Quines son los pueblos indgenas de Amrica Latina y el Caribe?

Esta presentacin se centra en el papel que desempea el Banco Interamericano de Desarrollo en el desarrollo socioeconmico de los pueblos indgenas de Amrica Latina. Tras una descripcin de cmo estn integrados los pueblos indgenas de la regin y de los temas y preocupaciones que encaran, se exponen los lineamientos generales de

un documento de breve estrategia ms detallado que se est preparando en la actualidad. En esta presentacin se dan algunos ejemplos de lo que ha estado haciendo el BID para cumplir con su mandato de atender las necesidades de los pueblos indgenas. Tambin se mencionan algunos de los principales desafos que encara el Banco para promover de manera ms Cuadro 1 eficaz el desarrollo Poblacin total e indgena socioeconmico sostenible de de Amrica Latina, por pases los pueblos indgenas. El enfoque del Banco en esta Habitantes Poblacin Poblacin % rea hace hincapi en la Nacional Indgena relacin positiva entre el desarrollo econmico, Ms 1. Bolivia 8,200,000 4,142,187 50.51 del 2. Guatemala 10,300,000 4,945,511 48.01 la participacin y el 20% 3. Per 22,900,000 8,793,295 38.39 fortalecimiento del patrimonio 4. Ecuador 10,600,000 2,634,494 24.85 cultural en un marco en el que se reconozcan los derechos Total de estos pases 52,000,000 20,515,487 39.45 de los pueblos indgenas.
5. Belice 6. Honduras 7. Mxico 8. Panam 9. Nicaragua 10. Chile 11. Guyana 12. Guyana Francesa 13. Suriname 200,000 5,300,000 91,800,000 2,500,000 4,300,000 14,000,000 806,000 104,000 437,000 119,447,000 4,800,000 35,600,000 5,200,00 21,300,000 33,900,000 3,200,000 155,300,000 259,300,000 430,747,000 27,300 630,000 8,701,688 194,719 326,600 989,745 45,500 4,100 14,600 10,934,252 94,456 620,052 88,000 315,815 372,996 24,300 254,453 1,770,072 33,219,814 13.65 11.88 9.47 7.78 7.59 7.06 5.64 3.94 3.34 9.15 1.96 1.74 1.69 1.48 1.10 0.75 0.16 0.07 7.71

Entre el 3% y el 20%

Datos demogrficos
Se estima que el total de indgenas en Amrica Latina y el Caribe es de entre 33 y 40 millones, lo que equivale a alrededor del 8 % del total de la poblacin de la regin. Las estimaciones varan, puesto que los datos censales no suelen ser confiables y deben complementarse con informacin de otras fuentes. Hay alrededor de 400 grupos tnicos diferentes en la regin, cada uno de los cuales habla distinta lengua, tiene distinta organizacin social y visin del mundo y

Total de estos pases Menos del 3 % 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. Paraguay Colombia El Salvador Venezuela Argentina Costa Rica Brasil

Total de estos pases Total

Fuente: Instituto Indigenista Interamericano, Amrica Indgena. Vol. LIII, No. 4, octubre-diciembre

distintos principios econmicos y modos de produccin adaptados a los ecosistemas que habitan.

Figura 1 Pueblos indgenas de Amrica del Sur y Amrica Central

Los pueblos indgenas constituyen entre el 30 % y ms del 50 % de la poblacin total de Bolivia, Guatemala, Per y Ecuador. Segn las estimaciones, en Bolivia dicha proporcin se encuentra entre el 50 y el 70 % del total de la poblacin. Aunque en Mxico vive la cuarta parte de los pueblos indgenas de Amrica, esa proporcin representa un poco menos del 10 % de la poblacin total de ese pas. En cinco pases (Per, Mxico, Guatemala, Bolivia y Ecuador) vive casi el 90 % de los indgenas de la regin y la mayor proporcin de dicho porcentaje se encuentra en Mxico y Per (vase el Grfico 1). Grfico 1 Distribucin de los pueblos indgenas en Amrica Latina
Guatemala Per Bolivia

Ecuador

Otros

Mxico Fuente: Basado en datos del Instituto Indigenista Interamericano, obra citada.

Fuente: Instituto Indigenista Interamericano, obra citada; Servicio de teleobservacin; SDS/SIG.

Definiciones
A pesar de ser heterogneos, los pueblos indgenas de toda la regin tienen preocupaciones y aspiraciones similares basadas en una visin ms holstica de la interrelacin entre el ser humano y el medio natural y entre el individuo y la comunidad. Los indgenas viven en todos los pases de Amrica Latina, a excepcin de Uruguay (aunque en este pas el tema es sujeto de debate). En el Cuadro 1 se presenta una de las estimaciones ms conservadoras del nmero total de indgenas que viven en cada pas. Segn las estimaciones en las islas del Caribe hay entre 30.000 y 50.000 descendientes directos de indgenas. La cuestin de quin es y quin no es indgena, ha sido objeto de intenso debate. Sin embargo, instrumentos legales internacionales como el Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes de la OIT (Convenio 169, aprobado en 1989); el proyecto de Declaracin Americana sobre Derechos de los Pueblos Indgenas, (aprobada en febrero de 1997 por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos para su consideracin en la prxima Asamblea General de la OEA) y el proyecto de la Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos

Indgenas, en preparacin en las Naciones Unidas han adoptado definiciones similares. En estos convenios internacionales se define como indgenas a los descendientes de los habitantes originales de una regin geogrfica antes de la colonizacin y que han

Se estima que ms del 90 % de los indgenas son agricultores sedentarios de subsistencia, descendientes de las grandes civilizaciones precolombinas incas, mayas, aztecas y otras sociedades ms pequeas de la meseta rida

Cuadro 2 Definiciones de etnicidad utilizadas en pases seleccionados de Amrica Latina

P a s B o l i v i a C o l o m b i a Guatemala M x i c o P e r V e n e z u e l a Definicindeetnicidad I d i o m ah a b l a d o A u t o p e r c e p c i nyu b i c a c i ng e o g r f i c a A u t o p e r c e p c i n I d i o m ah a b l a d o Lenguamadreeidiomahablado U b i c a c i ng e o g r f i c aya u t o p e r c e p c i n Fuentes Censode1976yencuestadepoblacinyviviendade1988 Censos de 1973 y 1981 Censos de 1973 y 1981 Censos de 1988 y 1990 Censos de 1972 y 1981 Censonacionalde1981ycensoindgenade1982

Fuente: Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE).

mantenido total o parcialmente sus caractersticas lingsticas, culturales y de organizacin. Adems, la autoidentificacin es un criterio fundamental para determinar a quin se considera indgena. Para la recopilacin de datos censales, los pases de la regin aplican distintos criterios: en algunos, los censos tratan especficamente el tema de la identidad indgena mediante una pregunta sobre el idioma hablado, la lengua madre, la ubicacin geogrfica o la autopercepcin. Sin embargo, en muchos pases, el censo no aborda esta cuestin y las estimaciones se basan en otras fuentes de informacin. En el Cuadro 2 consta una muestra de las definiciones utilizadas para fines censales en algunas naciones.

interandina y la regin montaosa de Mesoamrica. Estos pueblos indgenas, que suelen agruparse con agricultores no indgenas bajo el nombre de campesinos , cultivan pequeas parcelas (minifundios) y complementan sus escasos recursos con los ingresos que ganan como trabajadores asalariados de temporada, en actividades mineras, de cra de ganado y de produccin de artesanas. Las elevadas tasas de crecimiento de la poblacin, la expansin de la agricultura comercial a gran escala y el deterioro de los trminos del intercambio de los alimentos de subsistencia han obligado a muchos agricultores indgenas a abandonar sus prcticas tradicionales de subsistencia ecolgicamente sostenibles. Esto ha producido la erosin de las laderas escarpadas de las montaas, la reduccin de los perodos de barbecho para la agricultura de roza y quema, la pesca excesiva, la reduccin del nmero de animales de caza, entre otros. Muchos campesinos indgenas han emigrado a los cinturones de pobreza que rodean las ciudades.

Ubicacin geogrfica
Los pueblos indgenas por lo general viven en zonas consideradas como las menos hospitalarias del continente: las regiones montaosas ridas de los Andes y Mesoamrica y las zonas remotas de selva tropical de las cuencas del Amazonas y el Orinoco y de Amrica Central. En las zonas ms accesibles, los pueblos indgenas fueron exterminados o empujados por la colonizacin a regiones remotas y aisladas.

El, aproximadamente, 10 % restante de los indgenas vive en zonas de bosques hmedos o secos. Por lo general, la mayora de ellos son cazadores y recolectores con un modo de vida trashumante o seminmada y con una organizacin tribal basada en pequeos grupos independientes y poco cohesionados. Aunque viven en algunas de las regiones ms remotas y

vrgenes, se han vuelto cada vez ms vulnerables como resultado de las presiones sobre sus tierras y recursos naturales por la exploracin petrolera, las empresas mineras y de explotacin forestal y la ampliacin de la frontera agropecuaria o de lneas de fuego como resultado de conflictos fronterizos, la guerrilla y el narcotrfico.

Figura 2 Deforestacin en Amrica Central y localizacin de pueblos indgenas

Pueblos indgenas Cubierta forestal virgen

*No incluye manglares ni sabana de bosques abiertos de pino. Fuentes: USAID Country Environmental Profiles: Moreno and Gonzales, 1985; Nations and Komer, 1983, SDS/IND/ GIS: Facilidad de Sistemas de Informacin Geogrfica y Sensoramiento Remoto. Este mapa, preparado por el Banco Interamericano de Desarrollo, no ha sido autorizado por ningn rgano competente y su inclusin es nicamente para fines ilustrativos.

Por qu son los pueblos indgenas motivo de inters para una institucin de desarrollo?

Los pueblos indgenas y el medio ambiente

A pesar de los difciles medios naturales en que viven, los pueblos indgenas han logrado sobrevivir en zonas ecolgicamente delicadas con limitada capacidad de carga para que una poblacin numerosa pueda sobrevivir. Muchos de estos pueblos tienen profundos conocimientos acerca del medio en que viven y de las diferentes especies de plantas y animales y han desarrollado tcnicas sofisticadas para el aprovechamiento sostenible de estos recursos. De hecho, es interesante observar la relacin que existe entre las zonas de bosques vrgenes y los emplazamientos de pueblos indgenas, como se indica en los mapas de Amrica Central (vase la Figura 2). Los tres primeros mapas muestran el avance de la deforestacin desde los aos cincuenta. El ltimo mapa revela que las zonas que permanecen bajo cubierta forestal tropical por lo general tambin estn ocupadas por pueblos indgenas (Guatemala es una excepcin, puesto que su gran poblacin indgena se concentra en las tierras altas).

Partiendo del supuesto de que la gran mayora de los pueblos indgenas estn entre los ms pobres, un clculo aproximado indica que la cuarta parte de los habitantes de Amrica Latina que viven en la pobreza extrema son indgenas. Sin embargo, esta proporcin es mucho mayor en pases que Grfico 2 Poblacin por debajo de la lnea de la pobreza

Los pueblos indgenas y la pobreza

Estudios recientes del Banco Mundial y otros organismos revelan que existe un alto grado de correlacin entre la pobreza y el origen tnico.1
1

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de EIH 1989, ENSD 1989, INEGI 1989 y PLSS 1991.

Vase la obra de Psacharopoulos G. y Patrinos H. (compiladores). En este estudio se correlacionan los indicadores de la pobreza a travs de los niveles de ingresos y de educacin, con los datos sobre la pertenencia tnica basados en informacin censal de cuatro pases --Guatemala, Mxico, Per y la zona urbana de Bolivia-- y se llega a algunas conclusiones muy claras acerca de la relacin entre ser pobre e indgena. Otra conclusin importante es la necesidad de mejorar la recopilacin de datos y de ampliar y profundizar las investigaciones acerca de la conexin que existe entre la pobreza y el origen tnico.

tienen poblaciones autctonas relativamente grandes, como Bolivia, Guatemala, Per o Ecuador (vase en el Grfico 2 la comparacin de las tasas de pobreza entre las poblaciones indgenas y no indgenas en cuatro pases). Un ejemplo de la gran disparidad que existe entre los niveles de pobreza de la poblacin indgena y no indgena lo constituye la comparacin entre los municipios de Mxico que tienen un grado bajo,

Grfico 3 Incidencia de pobreza por porcentajes de poblacin indgena en los municipios mexicanos

Grfico 4 Mortalidad infantil por cada 1.000 nacidos vivos

Fuente: Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), Salud de los Pueblos indgenas, 1993. Fuente: Banco Mundial, sobre la base de INEGI, 1989.

medio o alto de representacin indgena: los niveles de pobreza son casi cuatro veces ms altos en los municipios que tienen una poblacin indgena importante (una tasa de pobreza de casi 80 %) y los niveles de pobreza extrema son 20 veces ms altos (una tasa de pobreza extrema de ms de 40 %, vase el Grfico 3). A continuacin constan algunos ejemplos de las disparidades que existen entre los pueblos indgenas y no indgenas en base a algunos de los indicadores del bienestar frecuentemente utilizados.

Grfico 5 Mortalidad infantil por origen tnico en Bolivia

Mortalidad infantil
La tasa de mortalidad infantil en los pueblos indgenas de Chile (cuya poblacin indgena representa el 7 % del total de la poblacin) es ms del doble del promedio nacional. En Guatemala, como los pueblos indgenas representan aproximadamente la mitad de la poblacin total, la discrepancia que existe entre las tasas correspondientes a la poblacin indgena y al total de la poblacin es menos extrema (vase el Grfico 4).

Fuente: OPS, ibid

En Bolivia, la tasa de mortalidad infantil entre los que hablan quechua es ms del doble de la correspondiente a los hispano parlantes (la comparacin resulta un poco ms favorable para aquellos cuya lengua madre es el aymar) (Vase el Grfico 5).

Grfico 6 Nivel de educacin por origen tnico y cohortes de nacimiento en Mxico

Grfico 7 Educacin formal por cohorte de nacimientos en Per

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de INEGI, 1989.

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de ENSD, 1989.

Nivel de educacin
La comparacin entre el nivel de educacin de los hombres y de las mujeres indgenas y no indgenas de Mxico indica que, si bien se ha registrado un avance importante en los cuatro grupos (especialmente de mujeres) en lo que se refiere a promedio de aos de escolaridad terminados, las mujeres indgenas siguen siendo las ms desfavorecidas. En general, terminan menos de 4 aos de educacin formal, frente a 5 aos de los hombres indgenas, 8 aos de las mujeres no indgenas y 9 aos de los hombres no indgenas (Vase el Grfico 6). Los datos sobre el nivel de educacin en el Per, donde el promedio de aos terminados de escolaridad ha aumentado en todos los grupos, revelan que las mujeres indgenas siguen teniendo 3 aos menos de instruccin que los hombres y mujeres no indgenas. Sin embargo, es interesante observar que la reciente disminucin de los niveles generales de educacin no ha afectado a las mujeres indgenas, por lo cual las diferencias en los niveles de educacin entre los grupos tnicos esta reducindose (vase el Grfico 7).

Grfico 8 Ingresos medios mensuales por grupos de edad en Guatemala

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de PLSS, 1991.

Niveles de ingreso
La comparacin de los niveles de ingreso en Guatemala debe interpretarse con cautela porque los ingresos percibidos son una medida

poco adecuada de la pobreza, sobre todo en el caso de los agricultores de subsistencia que no tienen mucha interaccin con el mercado. Teniendo esto en cuenta, en el Grfico 8 consta que durante los aos de mayor generacin de ingresos (de los 35 a los 45) el hombre no indgena gana hasta 14 veces ms que la mujer indgena. La relacin entre los hombres indgenas y no indgenas es de 3,5 a 1, y entre los hombres y las mujeres indgenas es de 4 a 1.

insatisfechas (zonas de sombreado oscuro) coinciden con las que habitan los indgenas del pas (15 grupos tnicos, un poco menos de 400.000 personas, o algo ms del 1 % del total de la poblacin). Esto revela la gran correlacin que existe entre el origen tnico y la extrema pobreza. Estos cuadros, grficos y mapas revelan que para que el BID pueda actuar como agente catalizador para reducir el nivel de extrema pobreza en la regin, los aspectos tnicos de la pobreza deben ser mejor comprendidos y abordados de manera ms sistemtica en los programas que financia la institucin, as como en el dilogo sobre polticas que sta mantiene con los gobiernos de la regin.

Pobreza
El mapa de pobreza en Argentina (Figura 3) revela que las zonas de ms necesidades bsicas

Figura 3 Porcentaje de habitantes que pertenecen a familias con necesidades bsicas insatisfechas y localizacin de los indgenas Indicador de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) Ubicacin de los indgenas

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), sobre la base del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991 - Serie C; Poblacin aborigen, ao 1982; Territorio (1987: XXXV); SDS/ENV SIG y servicio de teleobservacin. Nota: Este mapa, preparado por el Banco Interamericano de Desarrollo no ha sido aprobado por ninguna autoridad competente y se incluye en este documento slo a ttulo de ilustracin.

Cules son los principales temas y demandas de los pueblos indgenas?

Desde los aos setenta, debido a las fuertes presiones ejercidas sobre sus tierras y estilo de vida, las organizaciones indgenas incipientes a nivel regional, nacional e internacional se han visto fortalecidas por su alianza con el movimiento ecolgico. Tambin pudieron aprovechar el espacio abierto a las organizaciones de la sociedad civil como resultado del proceso de democratizacin en muchos pases de la regin. Este proceso de fortalecimiento de las organizaciones indgenas y la creacin de redes a nivel de base va acompaado de un importante proceso de revitalizacin cultural en el que la generacin de indgenas ms jvenes y educados desempea un papel importante. Dadas las presiones sobre las tierras, los recursos y el modo de vida indgenas, las poblaciones autctonas son importantes aliadas del movimiento ecolgico para la conservacin de la diversidad biolgica y la gestin sostenible de los ecosistemas frgiles. El mensaje de los pueblos indgenas ha sido puesto de relieve en importantes reuniones internacionales, como la Cumbre para la Tierra celebrada en Ro de Janeiro en 1992. Adems, las Naciones Unidas cre un grupo de trabajo sobre los derechos indgenas, proclam el ao y la dcada de los pueblos indgenas y en 1989 se aprob el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes.

jurdico y constitucional de los derechos indgenas en sociedades pluritnicas y multiculturales.2 Los derechos ms importantes se refieren a la tierra y los recursos naturales, el idioma, el origen tnico, el patrimonio cultural, la autonoma y la participacin. El derecho a la tierra y los recursos naturales no se refiere a la tierra slo como medio de produccin y sustento econmico sino, lo que es ms importante, como territorio que define el espacio cultural y social necesario para la supervivencia fsica y cultural del grupo. De esto se deriva el derecho a la tenencia comunitaria, el reconocimiento jurdico y la demarcacin de las tierras tradicionalmente ocupadas. El derecho al idioma, la identidad tnica y el patrimonio cultural reconoce el carcter multicultural de la nacin-estado y el derecho de los pueblos indgenas a usar su lengua madre, as como a tener acceso a la educacin bilinge e intercultural. El derecho a un alto nivel de autonoma de gestin de sus propios asuntos se refiere al derecho de tener sus propias organizaciones, estructura jerrquica y proceso decisorio respecto del desarrollo econmico y social y al reconocimiento del derecho consuetudinario, entre otros temas. Esto no significa que, como algunas veces se afirma equivocadamente, los pueblos indgenas aspiren a ser estados independientes. Ms bien significa dar a los pueblos indgenas la autoridad para dirigir sus propios asuntos dentro del sistema jurdico y poltico nacional. En los ltimos aos, Bolivia, Colombia y Guatemala han adoptado medidas para integrar a los rganos descentralizados del gobierno local con las estructuras tradicionales de poder y autoridad de las comunidades indgenas. El marco jurdico de la comarca, establecido en 1953 para el pueblo

Derechos indgenas
El creciente reconocimiento internacional de los derechos indgenas coincidi con el proceso de democratizacin en muchos pases de la regin y contribuy significativamente al reconocimiento
2

Vase, por ejemplo el Informe sobre las Amricas de NACLA, compilado por Van Cott, D.L., 1996, y el trabajo de Anaya, S.J., 1996.

Kuna de Panam, otorg a ste uno de los niveles ms altos de autonoma otorgado a un pueblo indgena en Amrica Latina. El derecho a participar como beneficiarios y contribuyentes del proceso poltico y de desarrollo econmico de sus pases significa que los pueblos indgenas tengan acceso a la informacin clave y que participen en los procesos mencionados de una manera significativa.

de recursos naturales a tratar el desarrollo indgena en el marco de la reforma del sector social y las estrategias de reduccin de la pobreza. Esto conlleva una ampliacin de enfoque de los pases con comunidades indgenas que son minoras pequeas y viven en tierras bajas tropicales, a pases en que los pueblos indgenas constituyen sectores importantes del campesinado rural tradicional.

Conservacin y gestin sostenible del medio ambiente

En general, los pueblos indgenas se han adaptado bien a sus medios ecolgicamente frgiles. Adems, tienen muchos conocimientos acerca de los recursos naturales que los rodean y con frecuencia han adoptado mtodos y tcnicas muy complejas para gestionar su hbitat de manera sostenible. Las poblaciones autctonas se consideran a s mismas como parte integral de la naturaleza en lugar de considerar a sta como objeto de dominacin por el ser humano. Los pueblos indgenas --cuyos territorios con frecuencia han sufrido muchos daos derivados de la invasin por actividades mineras, de explotacin forestal, furtivas y de agricultura comercial, o que se han visto forzados a recurrir a prcticas perniciosas para el medio ambiente debido a las elevadas tasas de crecimiento de la poblacin-casi siempre exigen la conservacin o restauracin de sus medios naturales como condicin previa para participar en otros esfuerzos de desarrollo.3

Participacin en los beneficios del desarrollo

Al darse cuenta de la limitada capacidad de los gobiernos nacionales y de los esfuerzos internacionales de cooperacin para el desarrollo en cuanto a asignacin de importantes recursos nuevos en condiciones concesionarias a proyectos indgenas, las organizaciones indgenas, as como sus aliadas de la comunidad internacional de organizaciones no gubernamentales (ONG) y de donantes, estn empezando a centrarse en la necesidad de participar a nivel nacional en el dilogo sobre polticas relativas a temas de desarrollo. Esto es necesario no slo para asegurar que las iniciativas nacionales de desarrollo se orienten preferentemente a los pueblos indgenas, sino tambin para asegurar que los pueblos indgenas no resulten los ms perjudicados por los efectos del ajuste estructural, por reformas orientadas hacia el mercado ni por los impactos de grandes proyectos de infraestructura, como carreteras o represas. Los pueblos indgenas suelen tener fuertes lazos con la tierra y los recursos naturales posedos y gestionados de manera comunitaria y que constituyen la base de su subsistencia y de su integridad social y cultural. En consecuencia, el costo social de los ajustes estructurales y de las reformas impulsadas por el mercado que fueron introducidos por muchos pases han colocado a los pueblos indgenas en una posicin especialmente desfavorable. El nfasis en el debate acerca del papel de los pueblos indgenas en el desarrollo nacional est cambiando de temas relacionados con la gestin y conservacin

Desarrollo culturalmente adecuado

En el pasado, los esfuerzos por mejorar la situacin de los pueblos indgenas solan basarse
3

Vase, por ejemplo, N. Paccari; Akwe:kon; Coordinadora de las Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), entre otras obras.

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en la idea de que, para beneficiarse con el desarrollo, dichos pueblos deban sacrificar su cultura e identidad y asimilarse o integrarse en la economa y la sociedad de la nacin. Adems, el enfoque aplicado para lograr este objetivo sola ser paternalista y creaba dependencias de los gobiernos, las instituciones religiosas o las ONG. Los esfuerzos desplegados en los ltimos tiempos por atender las necesidades y demandas especficas de los pueblos indgenas en el contexto de las estrategias de reduccin de la pobreza reflejan un gran cambio de concepcin sobre la funcin que cumple la cultura en el desarrollo. La experiencia recogida con algunos proyectos de desarrollo de pequea escala ha demostrado que el fortalecimiento de la identidad cultural y la promocin del desarrollo socioeconmico sostenible son objetivos que se refuerzan mutuamente en lugar de excluirse. Cuando los esfuerzos de desarrollo se basan en los valores locales, en las aspiraciones y en la organizacin social, la cultura se convierte en un activo en vez de en un impedimento para el desarrollo. Por lo tanto, la poblacin adopta ms fcilmente los cambios que los sacar de la pobreza y las privaciones.4 Como lo expres con tanta elocuencia el Vicepresidente de Bolivia en una presentacin reciente en la sede del BID, para los pueblos indgenas el desarrollo es desarrollo con identidad. La cultura no es un obstculo para el desarrollo, como lo afirmaba la opinin prevaleciente durante muchos aos, sino ms bien el capital inicial para el progreso social y econmico sostenible, porque se asienta en los valores, las aspiraciones y el potencial de los pueblos. Ello contrasta con la imposicin de un modelo de desarrollo de arriba hacia abajo y desde
4

afuera hacia adentro. Por lo tanto, el desarrollo y la identidad cultural no se excluyen mutuamente, sino que son parte del mismo crculo virtuoso de desarrollo sostenible y adecuado desde el punto de vista sociocultural. Este crculo virtuoso de cultura y desarrollo slo puede lograrse si los expertos en materia de desarrollo llegan a comprender la cultura local y crean oportunidades genuinas de participacin, no slo en la ejecucin de los proyectos, sino tambin en su identificacin y diseo. Si bien esto es vlido para todos los grupos meta, la identificacin de los mecanismos adecuados de consulta eficaz con los pueblos indgenas y de participacin de stos suele ser mucho ms difcil que en el caso de los grupos de la poblacin que hablan el mismo idioma y usan los mismos cdigos culturales que los expertos en materia de desarrollo. Las barreras del idioma, el temor a los extranjeros, las normas culturales que pueden limitar la comunicacin directa, o la existencia de subgrupos invisibles de la comunidad, como las mujeres o los jvenes, son todos ellos factores que deben tenerse en cuenta en el diseo de las metodologas y procedimientos de participacin de los grupos indgenas. En consecuencia, el anlisis sociocultural o, como suele denominarse, el anlisis de los interesados ( stakeholder analysis ), se convierte en una condicin necesaria para la participacin eficaz de la comunidad, para la identificacin y comprensin de los subgrupos de la poblacin y de las relaciones de poder entre ellos, as como de la medida en que las organizaciones de la comunidad representan a los grupos de interesados y pueden participar en el proceso de diseo y ejecucin de los proyectos.5
5

Vase el trabajo de Norman Schwartz y Anne Deruyttere.

Vase, por ejemplo, la experiencia de la Fundacin Interamericana y de muchas ONG para estudios de casos de proyectos basados en la comunidad que dieron buenos resultados con los pueblos indgenas. El propio Programa de Pequeos Proyectos del BID tambin incluye varios proyectos exitosos, en los cuales se integra el desarrollo socioeconmico y la identidad cultural.

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Cmo est respondiendo el BID?

Los primeros aos
A mediados de los aos 80, como parte de sus procedimientos de control de la calidad ambiental, el Banco comenz a abordar los posibles impactos negativos que tienen los proyectos que financia en las poblaciones indgenas. En 1990 se adoptaron procedimientos internos para evitar o mitigar los efectos negativos. Estos procedimientos sirvieron para promover importantes cambios de diseo de los proyectos a fin de evitar impactos desfavorables y para incorporar en los proyectos componentes destinados a abordar los riesgos ocasionados a los pueblos indgenas por los proyectos financiados por el Banco. Las iniciativas exitosas han incluido el otorgamiento de ttulos sobre las tierras indgenas y la demarcacin de stas de manera integral, el desarrollo comunitario y medidas propicias para la participacin de los indgenas en el diseo y la ejecucin de los proyectos. El Banco ha venido participando desde hace mucho tiempo en algunos proyectos ms proactivos para los pueblos indgenas. Por ejemplo, en varios proyectos se ha respaldado la enseanza bilinge, a nivel primario y de adultos, as como programas de salud y nutricin con componentes especficamente destinados a los pueblos indgenas. Adems, los indgenas han sido los principales beneficiarios de muchos programas de desarrollo rural, ya sea de infraestructura o de apoyo a las actividades productivas, destinados a beneficiar a la poblacin campesina (aunque con frecuencia a la poblacin indgena no se le ha identificado como tal). En los ltimos aos, un nmero creciente de programas de proteccin del medio ambiente, como los proyectos de manejo de las cuencas hidrogrficas o de silvicultura sostenible, se han destinado especficamente a poblaciones indgenas. Con recursos de varios fondos de inversin social financiados por el Banco se han respaldado proyectos de infraestructura en comunidades indgenas. Con el Programa de Pequeos Proyectos del Banco se ha beneficiado de forma directa a unas 40 organizaciones indgenas u ONG que se ocupan del desarrollo indgena. Sin embargo, por lo general, estos esfuerzos se llevaron a cabo con carcter excepcional al margen de las actividades habituales del Banco (como los programas de educacin bilinge), o prestando poca atencin a las necesidades, prioridades y aspiraciones especficas de los pueblos indgenas cuando stas son diferentes de otros grupos de bajos ingresos de la poblacin. Una de las pocas excepciones a esta tendencia general fue el respaldo brindado al Fondo Indgena desde su concepcin en 1991.

El Octavo Aumento General de Recursos

En el Acuerdo sobre el Octavo Aumento de los Recursos del Banco, de 1994, se encomend a la institucin renovar su nfasis en la reduccin de la pobreza y los problemas de equidad social. Se identific especficamente a los pueblos indgenas como uno de los grupos meta de la asistencia del Banco. El mandato del Octavo Aumento se refiere a los pueblos indgenas de la siguiente manera: Los grupos indgenas, que comprenden un sector especfico e importante de la poblacin de la regin, estn dotados de un rico patrimonio cultural y lingstico y han desarrollado prcticas econmicas y sociales bien adaptadas a los frgiles ecosistemas en los que habitan. Los grupos indgenas pertenecen tpicamente a los estratos econmicos ms pobres. Por lo tanto, los mecanismos de diseo y ejecucin de proyectos deben tratar de fortalecer la capacidad de los grupos indgenas para emprender y ejecutar proyectos de desarrollo. El Banco, reconociendo el importante papel que pueden desempear los grupos

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indgenas como contribuyentes y beneficiarios de los futuros esfuerzos de desarrollo que se realicen en la regin ... El Banco intensificar sus esfuerzos a fin de obtener financiamiento adicional para los programas que beneficien a los mencionados grupos con el objeto de atender adecuadamente sus necesidades.6 En lugar de slo evitar o mitigar los impactos negativos que puedan producir los proyectos financiados parcialmente por el Banco en los pueblos indgenas (el enfoque reactivo), el BID ahora est aplicando un enfoque ms proactivo destinado a buscar oportunidades para promover el progreso social y econmico de los pueblos indgenas.

2.

Participacin en el control de calidad y el proceso de mejoramiento de todas las operaciones del Banco. La Unidad tiene representacin en el Comit sobre los impactos ambientales y sociales (CESI), antes denominado Comit del Medio Ambiente (CMA), y analiza sistemticamente todas las operaciones del Banco a fin de determinar sus posibles impactos en los pueblos indgenas en una etapa temprana del proceso de preparacin de los proyectos. Apoyo a los equipos de proyecto cuando sea necesario para el diseo y seguimiento de las operaciones del Banco que requieran pericia tcnica en materia de pueblos indgenas, desarrollo de la comunidad o reasentamientos involuntarios. Funcin rectora en la formulacin de proyectos de desarrollo indgena novedosos, experimentales o piloto.

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La Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario

La Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario (IND) se cre en 1994 para actuar como punto focal de las actividades del Banco en este rea. Dicha unidad es parte del Departamento Desarrollo Sostenible (SDS), establecido con el objetivo de reforzar las condiciones institucionales necesarias para encarar de manera ms eficaz los desafos del Octavo Aumento. La Unidad se ocupa de los temas de los pueblos indgenas, los reasentamientos involuntarios, la consulta con la comunidad y la participacin de sta (junto con otros funcionarios del BID), as como del anlisis de la adecuacin sociocultural. Aunque la Unidad tiene una capacidad muy limitada, desempea un papel importante en cuatro esferas funcionales: 1. Formulacin de las polticas, estrategias, buenas prcticas, metodologas y directrices del Banco en las cuatro esferas temticas mencionadas antes.

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En consecuencia, la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario del Banco cumple una funcin de apoyo tanto en materia de polticas como en proyectos especficos.

La estrategia del Banco para el desarrollo indgena

La Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario est preparando una estrategia del Banco para el desarrollo indgena, que cubrir en ms detalle los temas mencionados previamente y sistematizar el enfoque de la institucin en esta importante rea del mandato del Octavo Aumento. Esta estrategia ser sometida a un proceso intenso de consulta con los pueblos y las organizaciones indgenas y con ONGs y expertos de otros organismos, as como con funcionarios del Banco. La estrategia servir para apoyar los recientes esfuerzos desplegados para ampliar el enfoque y buscar oportunidades de participacin genuina de los pueblos indgenas en los proyectos del Banco. La estrategia se asienta en tres pilares principales. Primero, tener en cuenta las necesidades,

Asamblea de Gobernadores, Banco Interamericano de Desarrollo, Informe sobre el Octavo Aumento General De los Recursos del Banco Interamericano de Desarrollo, AB1704, 8/94, p. 22.

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preocupaciones y demandas indgenas en las operaciones regulares del Banco. Segundo, formular iniciativas especficas para abordar los asuntos indgenas. Tercero, reforzar los procedimientos y actividades de la institucin en un esfuerzo por evitar, mitigar y compensar los impactos negativos sobre los pueblos indgenas. Cuando sea posible y adecuado, el Banco se esforzar por incluir las necesidades, preocupaciones y demandas indgenas en las operaciones regulares de la institucin ( mainstream ), sobre todo en los proyectos del sector social y de manejo ambiental. Es decir, promover el acceso de los pueblos indgenas a estos programas, de los cuales han estado excluidos a causa de factores socioculturales, prejuicios o el sesgo urbano que prevalece en muchos de ellos. Los siete ejemplos que siguen son ilustrativos de la manera en que las necesidades indgenas se han incorporado en las operaciones del Banco en proyectos recientes. 1. En los programas de inversin social en el Per (FONCODES), Guatemala (FIS), Guyana (SIMAP) y Bolivia (FISE) se han incorporado medidas especficas para eliminar obstculos que dificultan la participacin de las comunidades indgenas, o para dar prioridad a las zonas geogrficas que son en gran medida indgenas. En algunos de los programas de educacin primaria se incluyen componentes especficamente destinados a satisfacer las necesidades de los pueblos indgenas en materia de educacin multicultural y bilinge (Mxico, Costa Rica y Guatemala). En un programa forestal social en Nicaragua se incluye un componente de apoyo a las comunidades indgenas para el manejo sostenible de los recursos forestales. El programa de desarrollo sostenible para la regin de Petn de Guatemala es un proyecto participativo integrado que comprende el otorgamiento de ttulos sobre la tierra y actividades de silvicultura sostenible especficamente destinadas a los indgenas

provenientes de las tierras altas. 5. El programa de fortalecimiento de la funcin de gobierno y la descentralizacin en Bolivia apoya esfuerzos para redisear los lmites municipales a fin de que coincidan con los territorios indgenas. La funcin de gobierno local ser congruente con la funcin tradicional de liderazgo y los procesos decisorios indgenas. El proyecto de desarrollo y sustitucin de cultivos ilcitos en Colombia incluye un componente especfico para los pueblos indgenas, que se centra en el desarrollo integral, el fortalecimiento institucional de las organizaciones indgenas, la demarcacin de la tierra y otorgamiento de ttulos sobre sta, as como en actividades productivas y servicios sociales. El programa de Argentina destinado a satisfacer las necesidades de los grupos ms vulnerables de la poblacin incluye un componente especficamente orientado al fortalecimiento institucional y el desarrollo comunitario de los pueblos indgenas.

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El Banco est emprendiendo iniciativas independientes formuladas especficamente para los pueblos indgenas, a fin de abordar los casos en que, debido al elevado grado de vulnerabilidad o la falta de oportunidades adecuadas de atencin de las necesidades en las actividades regulares de la institucin, los pueblos indgenas necesitan tener acceso a recursos especficamente destinados a atender sus demandas. A continuacin se describen las iniciativas independientes de los ltimos tiempos. 1. El Programa de desarrollo de la comunidad para consolidar la paz en Guatemala est destinado a comunidades de refugiados indgenas que retornaron al pas. Con dicho programa se ayudar a reconstituir el capital social y las organizaciones de la comunidad. La facilidad para Pequeos Proyectos en el sur de Mxico prestar asistencia a las

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organizaciones indgenas de Chiapas, Oaxaca y Guerrero para el desarrollo de actividades productivas, de capacitacin y de fortalecimiento institucional. 3. Las operaciones de cooperacin tcnica financiarn actividades encaminadas a fortalecer a las organizaciones indgenas de la amazonia peruana. El programa de capacitacin de lderes en Guatemala beneficiar exclusivamente a mujeres indgenas. Se realiz un proceso de consultas con organizaciones indgenas y expertos acerca del proyecto de Declaracin sobre los derechos de los pueblos indgenas , de la OEA. Junto con la Organizacin Panamericana de la Salud se est emprendiendo un programa piloto de salud de los indgenas. 3.

ttulos sobre stas, as como otros de mitigacin de los efectos, que estn especficamente destinados a beneficiar a los pueblos indgenas. El programa de desarrollo rural integrado y varios proyectos viales del Paraguay incluyen el otorgamiento de ttulos sobre tierras indgenas as como iniciativas de desarrollo comunitario.

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El Fondo Indgena
El Fondo Indgena se cre en 1992 como iniciativa de la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno y cont con 22 pases signatarios. El hecho de que los rganos legislativos de 19 de ellos ya han ratificado su ingreso como miembros, demuestra el apoyo poltico que ha recibido esta iniciativa de los pases signatarios. El Fondo Indgena es una organizacin tripartita en la que estn igualmente representados los gobiernos y pueblos indgenas de la regin, as como los pases donantes de fuera de la regin. Su finalidad no es duplicar los esfuerzos que ya estn en marcha, sino contribuir con nuevas iniciativas o agregar valor a los procesos o actividades en marcha. Su funcin especfica es la de facilitador, mediante el ofrecimiento de un espacio para el intercambio de informacin, la determinacin de estrategias, las negociaciones y la solucin de conflictos a nivel nacional e internacional y la aportacin de pericia tcnica para la identificacin y el diseo de proyectos genuinamente indgenas. En la actualidad, el Banco est apoyando el diseo y la ejecucin de una estrategia encaminada a lograr la sostenibilidad financiera del Fondo Indgena mediante la creacin de un fideicomiso que sera administrado por el Banco. Este fondo tendra dos objetivos. Primero, generar ingresos anuales para cubrir los costos no recuperables relacionados con las actividades de asistencia tcnica, fortalecimiento institucional, capacitacin, identificacin de proyectos y formacin de consenso, as como los costos de operacin vinculados con la Secretara

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El Banco seguir mejorando sus procedimientos y acciones para evitar, mitigar o compensar los posibles impactos negativos que puedan producirse sobre los pueblos indgenas. Se prestar especial atencin a los impactos de los proyectos grandes de infraestructura (como carreteras y represas) y a los impactos de los programas de reforma estructural destinados a reducir las ineficiencias del sector pblico y promover las iniciativas del sector privado. A continuacin se mencionan ejemplos recientes de estas actividades. 1. Se ha preparado un programa de asistencia tcnica ambiental y social para mitigar los posibles efectos negativos vinculados con la pavimentacin de la Carretera del Sur de Belice. El programa comprende actividades de desarrollo de la comunidad y de formacin de consenso respecto del futuro de las reservas y tierras indgenas. El Programa PMACI, vinculado con el proyecto de la carretera BR365 de la regin amaznica del Brasil, incluye componentes de demarcacin de tierras y otorgamiento de

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Tcnica y los rganos de gobierno del Fondo. Segundo, utilizar el capital del fondo como instrumento de movilizacin de nuevos recursos de los mercados financieros internacionales y la comunidad de donantes para fines de inversin en proyectos productivos y otras iniciativas generadoras de ingresos que sean llevadas a cabo por comunidades y organizaciones indgenas.

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Comprender mejor y tener en cuenta de manera ms sistemtica los impactos que producen en los pueblos indgenas el ajuste estructural y las reformas orientadas hacia el mercado, a fin de reducir al mnimo los riesgos y maximizar las oportunidades de desarrollo social y econmico. Asegurar que se respeten y fortalezcan los sistemas indgenas de tenencia comunitaria de la tierra, las tradiciones democrticas basadas en el consenso (y no en la decisin de la mayora), las estructuras tradicionales de autoridad y adopcin de decisiones, as como las prcticas del derecho consuetudinario, en el diseo y la ejecucin de los programas de apoyo a las reformas del estado y de aumento de la participacin en la sociedad civil. Establecer mecanismos transparentes y eficaces de promocin de la participacin de los pueblos indgenas (incluidas las mujeres, los jvenes y los ancianos indgenas) en el dilogo sobre las polticas y en proyectos y programas especficos patrocinados por el BID. Encontrar maneras adecuadas de abordar los problemas urgentes de los derechos de propiedad intelectual, solucin de conflictos, derecho consuetudinario y otros, que ocupan el primer lugar entre las demandas indgenas. Por ltimo, asegurar que el Banco emplee mecanismos y procedimientos adecuados para permitir la participacin plena de todos los interesados en el diseo y la ejecucin de los programas. Ello requiere que sus procedimientos para la preparacin de los proyectos identifiquen correctamente y satisfagan de manera socioculturalmente adecuada las necesidades y aspiraciones de los grupos menos visibles y ms vulnerables de la poblacin.7

Desafos para el futuro

Los temas que se analizan ms adelante han sido identificados como algunas de las reas ms importantes de investigacin y definicin de polticas para el futuro, a fin de que el Banco responda mejor a los desafos planteados tanto por los pueblos indgenas como por los gobiernos. 1. Comprender mejor el problema de la pobreza en las comunidades indgenas mediante la formulacin de indicadores de pobreza con sensibilidad cultural que puedan definir la pobreza en trminos de necesidades bsicas insatisfechas, teniendo en cuenta la naturaleza de las economas tradicionales de subsistencia. Estas economas se caracterizan por un bajo nivel de ingresos en efectivo y las necesidades bsicas se satisfacen en gran medida a travs de mecanismos de redistribucin de bienes fuera del mercado. Ser esencial tener en cuenta las ideas y aspiraciones de los indgenas con respecto a la pobreza y el desarrollo. Esto ltimo es muy importante porque la pobreza tambin puede considerarse como un concepto relativo y no absoluto, en la medida en que abarca no slo las condiciones materiales sino tambin las aspiraciones de las personas involucradas. Desarrollar las metodologas utilizadas en proyectos pequeos, participativos y adecuados desde el punto de vista sociocultural (que suelen financiarse y ejecutarse a travs de ONG o de organizaciones populares) y utilizarlas en programas ms grandes financiados por el BID teniendo en cuenta las limitaciones, los plazos y los requisitos de la institucin en materia de eficiencia.

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Para ms informacin acerca de la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario, as como de las iniciativas del Banco con respecto a los pueblos indgenas, consltese la direccin electrnica: www.iadb.org/sds/

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Bibliografa Seleccionada
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Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible 1300 New York Ave., N.W. Washington, D.C. 20577, USA

Antes de 1930

1930 y 39

1940 y 49

1950 y 59

1960 y 69

Ms de 40% de indgenas

Menos de 10% de indgenas