Universidade Federal do Rio de Janeiro

Escola Politcnica
Programa de Engenharia Urbana


Vilma Leila de Souza Ferreira Leal



A CIDADE E O CIDADO: gesto participativa nos projetos de
Engenharia Urbana





Rio de Janeiro
2012







UFRJ




Vilma Leila de Souza Ferreira Leal










A CIDADE E O CIDADO: gesto participativa nos projetos de Engenharia Urbana








Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Engenharia
Urbana, Escola Politcnica, da Universidade Federal do Rio de Janeiro,
como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre
em Engenharia Urbana.






Orientadora: Professora Cludia Ribeiro Pfeiffer, D.Sc.





Rio de Janeiro
2012


























































Leal, Vilma Leila de Souza Ferreira.
A Cidade e o Cidado: gesto participativa nos projetos de
Engenharia Urbana / Vilma Leila de Souza Ferreira Leal. 2012.
98f: il ; 30 cm.

Dissertao (Mestrado em Engenharia Urbana)
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Escola Politcnica,
Programa de Engenharia Urbana, Rio de Janeiro, 2012.

Orientadora: Cludia Ribeiro Pfeiffer

1. Participao Social. 2. Engenharia Urbana. 3. Programa
de Acelerao do Crescimento. 4. PAC Social do Complexo do
Alemo. I. Pfeiffer, Cludia Ribeiro. II. Universidade Federal do
Rio de Janeiro. Escola Politcnica. III. Ttulo.










UFRJ


A CIDADE E O CIDADO: gesto participativa nos projetos de Engenharia Urbana



Vilma Leila de Souza Ferreira Leal



Orientadora: Professora Cludia Ribeiro Pfeiffer, D.Sc.



Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Engenharia
Urbana, Escola Politcnica, da Universidade Federal do Rio de Janeiro,
como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em
Engenharia Urbana.


Aprovada pela Banca:



Presidente, Professora Cludia Ribeiro Pfeiffer, D.Sc., UFRJ


Professora Rosane Martins Alves, D.Sc., UFRJ



Professor Mauro Kleiman, D.Sc., UFRJ



Professor Fabrcio Leal de Oliveira, D.Sc., UFRJ

Rio de Janeiro
2012


DEDICATRIA














































Talissa e Matheus, razo de meu viver;
Jayme, pelo companheirismo de sempre;
Meus pais, pelos belos ensinamentos;
Dedia, pelo incentivo e cobrana;
Zez, pela intensa energia positiva.


AGRADECIMENTOS



Agradeo a Deus pela maravilhosa oportunidade deste aprendizado.
A todos familiares e amigos, pela motivao.
A Professora Cludia Ribeiro Pfeiffer por sua orientao, com empatia e intensa serenidade.
Ao Coordenador do Programa de Engenharia Urbana, Professor Fernando Rodrigues Lima,
pela dedicao e determinao no encaminhamento das aes e informaes necessrias.
Professora Rosane Martins Alves, pela ateno em todos os momentos, fazendo valer sua
simplicidade e objetividade.
Aos Professores Mauro Kleiman e Fabrcio Leal de Oliveira, pela aceitao na participao
de minha banca examinadora.
Ao Secretrio de Habitao e Interesse Social, Jos do Carmo Alves e Willian de Castro
Resende, do Instituto URBES, do municpio de Barra Mansa, pela visita ao Complexo do
Alemo.
Urbanista Ruth Jurberg, pela ateno imediata entrevista sobre a avaliao do PAC
Social Complexo do Alemo.
Sociloga Tereza Maria Ges Monteiro de Oliveira, da Secretaria Executiva do Conselho
Nacional das Cidades, pelo envio das Resolues das Conferncias Nacionais das Cidades.
















RESUMO


LEAL, Vilma Leila de Souza Ferreira. A CIDADE E O CIDADO: gesto participativa
nos Projetos de Engenharia Urbana. Rio de Janeiro, 2012. Dissertao (Mestrado)
Programa de Engenharia Urbana, Escola Politcnica, Universidade Federal do Rio
de Janeiro, 2012.



No Brasil cerca de 80% da populao est concentrada em reas
urbanas, e esse fato acarreta, no s problemas ambientais, mas tambm
dificuldades crescentes de planejamento, implantao e gesto dos sistemas
urbanos, alm das dificuldades sociais ocasionadas pelo crescimento desordenado.
Portanto, uma srie de questes urbanas deve ser repensada, dentre elas poluio,
escassez de recursos naturais, carncia de infraestrutura, ineficincia do transporte
coletivo e trfego, dficit habitacional e inadequao no uso e ocupao do solo.
Neste contexto, se situa a atuao da Engenharia Urbana. Sendo as cidades
ambientes complexos, exigem a atuao de profissionais preparados para enfrentar
os diversos desafios existentes, com viso sistmica e gerencial abrangente. Com
base no artigo 182 da Constituio de 1988, e no princpio de preponderncia do
interesse, o municpio o principal ente federativo responsvel em promover a
Poltica Urbana, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus cidados. Acredita-se ainda que
a criao de ambientes urbanos sustentveis no seja possvel sem a participao
da populao no processo. Por outro lado, sabe-se que para que essa participao
seja efetiva ainda h um caminho a percorrer. Na direo de contribuir para a
superao desse desafio, esse trabalho analisa as possibilidades, potencialidades e
limites da participao social no planejamento e na gesto das cidades,
especificamente nas Conferncias das Cidades e no PAC Social do Complexo do
Alemo, apresentado como exemplo de projeto de Engenharia Urbana. O trabalho
apresenta, ainda, subsdios para a gesto participativa de projetos de Engenharia
Urbana.


Palavras-chave: Participao Social. Engenharia Urbana. Programa de Acelerao
do Crescimento. PAC Social Complexo do Alemo














ABSTRACT


LEAL, Vilma Leila de Souza Ferreira. THE CITY AND THE CITIZEN: participatory
management in Urban Engineering projects. Rio de Janeiro, 2012. Dissertao
(Mestrado) Programa de Engenharia Urbana, Escola Politcnica, Universidade
Federal do Rio de Janeiro, 2012.



In Brazil, about 80% of the population is concentrated in urban areas, and this
fact causes not only environmental problems but also increasing difficulties of
planning, deployment and management of urban systems, besides social difficulties
caused by disorganized growth. Therefore, a number of urban issues must be
reconsidered, among them pollution, scarcity of natural resources, lack of
infrastructure, inefficient transportation and traffic, housing shortage and inadequacy
in the use and occupation of land. In this context, stands the performance of Urban
Engineering. Being cities complex environments, they require the performance of
professionals prepared to face the many existing challenges with encompassing
systemic view and management. Based on Article 182 of the 1988 Brazilian
Constitution and the principle of preponderance of interest, the municipality is the
primary federal entity responsible for promoting urban policy, with the goal of
ordering the full development of the social functions of the city, to ensure the well
being of its citizens. It is believed that the establishment of sustainable urban
environments is not possible without the participation of the population in its process.
Moreover, it is known that for such participation to be effective there is still a way to
go. Toward contribute to overcome this challenge, this paper analyzes the
possibilities, potentials and limits of social participation in planning and management
of cities, particularly, the Conference of Cities and PAC Social Complexo do Alemo,
presented as an example project of Urban Engineering.The study also intends to
introduce subsidies to the participatory management of Urban Engineering projects .


Kew-words: Social Participation. Urban Engineering. Programa de Acelerao do
Crescimento. PAC Social Complexo do Alemo










LISTA DE SIGLAS













APL Arranjo Produtivo Local
CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina
CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social
CNS Conselho Nacional de Sade
CONANDA Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
EAD Educao Distncia
EC Estatuto da Cidade
EGP- Rio Escritrio de Gerenciamento de Projetos do Estado do Rio de Janeiro
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano Regional
MCMV Programa Minha Casa Minha Vida
MNRU Movimento Nacional pela Reforma Urbana
MST Movimento Sem Terra
MSU Movimento Social Urbano
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
PAC Programa de Acelerao de Crescimento
PEU Projeto de Estruturao Urbana
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
RA Regio Administrativa
SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SEDH Secretaria Especial de Direitos Humanos
SEPPIR Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
TTS Trabalho Tcnico Social
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro


LISTA DE QUADROS

Pgina

Quadro 01 Municpios com obrigatoriedade de existncia de
Plano Diretor e municpios que necessitam elaborar o
Plano Diretor com mais de 20.000 habitantes. Brasil
2005/2008

29

Quadro 02 Categorias para a participao social.

72
Quadro 03 Participao popular nas abordagens atuais do
planejamento e gesto urbanos.




































73


LISTA DE FIGURAS






Pgina

Figura 01 Municpios com mais de 20.000 habitantes, por
implementao do Plano Diretor. Brasil 2005/2008

30

Figura 02 Oito degraus da escada da participao cidad

43
Figura 03 Folder apresentao para a comunidade Complexo do
Alemo, em 27 de setembro de 2007.

64


























SUMRIO
Pgina

INTRODUO
13


1 A CIDADE E O CIDADO: Do Movimento Nacional pela
Reforma Urbana ao Estatuto da Cidade
17
1.1 O MOVIMENTO NACIONAL PELA REFORMA URBANA 18
1.2 A CONSTITUIO DE 1988: Constituio Cidad 20
1.3 DESDOBRAMENTOS PS-CONSTITUCIONAIS: Estatuto da
Cidade e os novos instrumentos para a poltica urbana
24
1.4 OS IMPACTOS DAS MUDANAS POLTICO-
INSTITUCIONAIS NO PLANEJAMENTO E GESTO DAS
CIDADES
33

2 PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E NA
GESTO DAS CIDADES: apresentao e desafios
37
2.1 AS DIVERSAS FORMAS DE PARTICIPAO 37
2.2 POTENCIALIDADES E LIMITES DA PARTICIPAO SOCIAL 42

3 PARTICIPAO SOCIAL NOS PROJETOS DE
ENGENHARIA URBANA
52
3.1 O CAMPO DA ENGENHARIA URBANA 52
3.2 O PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO PAC,
visto como um Programa de Engenharia Urbana
57
3.3 PARTICIPAO SOCIAL NO PAC 60
3.3.1Metodologias e Tcnicas Aplicadas 61

4 SUBSDIOS TERICO-METODOLGICOS PARA A
REFLEXO SOBRE A PARTICIPAO SOCIAL EM
PROJETOS DE ENGENHARIA URBANA
69
4.1 CONHECIMENTO DA REALIDADE LOCAL 80
4.2 TOMADA DE DECISO QUANTO CONCEPO DO
PROJETO
81
4.3 MONITORAMENTO DO PROJETO 82
4.4 AVALIAO DO PROJETO 82

CONCLUSO 86

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 88

ANEXOS

92




13

INTRODUO

O processo acelerado de urbanizao est mudando o perfil das cidades
brasileiras, trazendo alm de desafios, muitos problemas para a sociedade. No
Brasil cerca de 80% da populao est concentrada em reas urbanas, e esse fato
acarreta, no s problemas ambientais, mas tambm dificuldades crescentes de
planejamento, implantao e gesto dos sistemas urbanos, alm das dificuldades
sociais ocasionadas pelo crescimento desordenado. Portanto, uma srie de
questes urbanas deve ser repensada, dentre elas poluio, escassez de recursos
naturais, carncia de infraestrutura, ineficincia do transporte coletivo e trfego,
dficit habitacional e inadequao no uso e ocupao do solo.
Neste contexto, se situa a atuao da Engenharia Urbana. Sendo as cidades
ambientes complexos, exigem a atuao de profissionais preparados para enfrentar
os diversos desafios existentes, com viso sistmica e gerencial abrangente.
Durante o processo da Constituio de 1988, um expressivo movimento
multissetorial, com abrangncia nacional, lutou para incluir no texto constitucional
instrumentos que direcionassem a instaurao da funo social da cidade e da
propriedade no processo de construo de nossas cidades. Pela primeira vez na
histria, a Constituio incluiu um captulo especfico para a Poltica Urbana,
prevendo uma srie de instrumentos para a garantia, na competncia de cada
municpio, do direito cidade, da defesa da funo social da cidade e da
propriedade e da democratizao da gesto urbana.
Com a institucionalizao do Estatuto da Cidade, encerrou-se um ciclo de
mais de dez anos de discusso, trazendo inovaes capazes de indicar um futuro
digno para nossas cidades, estabelecendo um conjunto de princpios e diretrizes,
onde se expressa uma concepo de cidade tangente ao planejamento e gesto
14

urbanos, com instrumentos indutores para a construo de cidades mais justas,
igualitrias, democrticas e cidads, fortalecendo a necessidade de um
planejamento sistemtico e integrado, a ser construdo a partir de um modelo mais
participativo da gesto urbana
1
.
Com base no artigo 182 da Constituio de 1988, denominada de
Constituio Cidad e no princpio de preponderncia do interesse, o municpio o
principal ente federativo responsvel em promover a Poltica Urbana, com o objetivo
de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, de garantir o
bem-estar de seus cidados e garantir que o territrio urbano cumpra a sua funo
social.
Considerando a criao de um ciclo de desenvolvimento urbano com aes
voltadas para a mudana social que agregue valores tanto na melhoria da qualidade
de vida quanto no aumento da justia social, como grande desafio para governo e
sociedade, necessrio que as cidades sejam tratadas de forma holstica
enfatizando a importncia de se promover uma proposta de desenvolvimento
urbano, inclusivo e sustentvel.
Acredita-se ainda que a criao de ambientes urbanos sustentveis no seja
possvel sem a participao da populao no processo. Por outro lado, sabe-se que
para que essa participao seja efetiva ainda h um caminho a percorrer.
Na direo de contribuir para a superao desses desafios, esse trabalho
teve como objetivo geral analisar os tipos de participao na produo da cidade e
em programas e projetos, no campo da Engenharia Urbana. E, como objetivos
especficos;

1
O Estatuto da Cidade lei federal de desenvolvimento urbano exigida constitucionalmente, que
regulamenta os instrumentos da Poltica Urbana, a serem aplicados principalmente pelos municpios,
respondendo de forma prepositiva ao desejo de reconstruo da ordem urbanstica, sob novos
princpios, diretrizes e concepes e ainda, novas ferramentas para induzir o desenvolvimento
urbano.
15

Analisar as diversas formas de participao popular na gesto pblica
brasileira (federal, estadual, municipal): finalidades, metodologia,
resultados, impactos;
Verificar se programas e projetos de Engenharia Urbana so
participativos; e;
Apresentar subsdios para a Gesto Participativa de Programas e
Projetos de Engenharia Urbana.

A metodologia utilizada no presente trabalho consistiu em pesquisa
bibliogrfica sobre participao social no planejamento e na gesto das cidades,
sobretudo a partir da dcada de 80; concepes, programas e projetos de
Engenharia Urbana; metodologias participativas de planejamento e gesto. E em
anlise da participao social nas Conferncias das Cidades e no PAC Social do
Complexo do Alemo.
Os resultados de sua aplicao encontram-se expostos da seguinte forma:
No Captulo 1, apresenta-se o contexto poltico-institucional brasileiro que
gerou a valorizao da participao social no planejamento e gesto das cidades
do Movimento Nacional pela Reforma Urbana at o Estatuto da Cidade.
No captulo 2 as caractersticas, limites e possibilidades da participao social
no planejamento e na gesto das cidades brasileiras.
No Captulo 3, como se deu a participao da populao no PAC Social do
Complexo do Alemo
No Captulo 4, elementos terico-metodolgcos para a reflexo sobre a
participao em programas e projetos de Engenharia Urbana.
16

Outros subsdios para o gerenciamento desses programas e projetos,
encontram-se apresentados no Captulo 5. Os quais sero seguidos das
consideraes finais.
O trabalho finalizado com as concluses a que a autora chegou aps sua
realizao.
Cabe registrar que a autora arquiteta, envolvida profissionalmente no
planejamento e na gesto da cidade de Barra Mansa, e que a reflexo realizada ao
longo desse trabalho foi motivada por sua necessidade de qualificar sua atuao
profissional, para tornar suas contribuies nesse campo mais eficazes.



















17

1. A CIDADE E O CIDADO: Do Movimento Nacional pela Reforma Urbana
ao Estatuto da Cidade

Para uma clara reflexo do panorama brasileiro da questo da poltica urbana
atual de grande valia a apresentao do perodo introdutrio promulgao da
Constituio de 1988 o perodo referente ao movimento de luta pela Reforma
Urbana, momento de grande mobilizao de classes e movimentos sociais. Um
perodo em que a ditadura militar indica sinais de esgotamento e ares de novos
tempos comeam a determinar o cenrio poltico brasileiro.
Vera Rezende descreve sobre o cenrio urbano brasileiro, de ento;

No final dos anos 80, ao se preparar a Constituio que viria a ser
promulgada em 1988, o quadro urbano brasileiro grave. Com
aproximadamente 80% de seus 146 milhes de habitantes morando em
cidades, o pas apresenta srias distores que cresceram ao longo da
dcada de 80, considerada a dcada perdida em relao ao
desenvolvimento econmico. Em 1990, mais da metade da renda do pas,
ou seja, 53,2% est concentrada nas mos dos 10% mais ricos
2
.


A desigualdade se reflete na desigualdade espacial. As duas maiores
regies metropolitanas do pas, So Paulo e Rio de Janeiro, concentram 5%
do nmero de pobres do pas.
3
As cidades de So Paulo e Rio de Janeiro,
alternam espaos nobres dotados de infra-estrutura com reas de favelas e
loteamentos irregulares com graves problemas ambientais. Mesmo os
bairros habitados por uma populao de alta renda apresentam crescente
perda da qualidade de vida e srios problemas como enchentes e saturao
de vias. (in RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p. 142)


A articulao governamental passa a ser o grande desafio para a valorizao
da participao da sociedade, j que menosprezar seu sentimento, tornar-se-ia
grande agresso ao processo de redemocratizao do Pas.




2
Dados do IBGE (1991).

3
Idem.
18

1.1 O MOVIMENTO NACIONAL PELA REFORMA URBANA
Ribeiro (2003) descreve que no decorrer dos anos 80 emergiu a proposta de
reforma urbana fundamentando-se no diagnstico dos problemas urbanos como
resultado da relao de fora estabelecida na cidade brasileira em torno da
apropriao privada dos benefcios em termos da renda gerada pela interveno
pblica. (In RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p.13)

A concepo da Reforma Urbana contrapunha-se ao diagnstico
demogrfico hegemnico durante o perodo autoritrio, segundo o qual a
carncia de servios urbanos, o crescimento das favelas e dos loteamentos
perifricos, a elevao do preo da terra etc. seriam o resultado de um
excessivo crescimento da populao da cidade. O principal objetivo da
reforma urbana seria a instituio de um novo padro de poltica pblica,
fundado nas seguintes orientaes:
a) Instituio da gesto democrtica da cidade, com a finalidade de
ampliar o espao do exerccio da cidadania e aumentar a
eficcia/eficincia da ao governamental;
b) Fortalecimento da regulao pblica do uso do solo urbano, com a
introduo de novos instrumentos da poltica fundiria (solo criado,
imposto progressivo sobre a propriedade, usucapio especial urbano,
etc) que garantam o mercado da terra condizente com os princpios da
funo social da propriedade imobiliria e da justa distribuio dos
custos e benefcios da urbanizao;
c) Inverso de prioridades no tocante poltica de investimentos urbanos
que favorea s necessidades coletivas de consumo das camadas
populares, submetidas a uma situao de extrema desigualdade social
em razo da espoliao urbana. (Idem, p. 13 e 14)



O Movimento Nacional pela Reforma Urbana foi responsvel pela introduo
da questo urbana na Constituio Federal de 1988.
A partir da avaliao de suas propostas, o Movimento Nacional pela Reforma
Urbana (MNRU) estabelece como estratgia de ao para as questes relacionadas
s Constituies Estaduais, Leis Orgnicas Municipais, Planos Diretores e ainda da
regulamentao do captulo da poltica urbana atravs de uma Lei Federal de
Desenvolvimento Urbano, na tentativa de retomar a discusso de vrias propostas
derrotadas no processo constituinte. (CARDOSO in RIBEIRO; CARDOSO, 2003,
p.32).
19

A proposta final do movimento a Emenda Popular pela Reforma Urbana,
apresentada para garantir os seguintes princpios;
obrigao do Estado a assegurar os direitos urbanos a todos os cidados,
princpio fundamental que caracterizou a emenda, com uma srie de novos
direitos a garantir acesso moradia, infraestrutura e servios urbanos, todos
subordinados ao direito a condies de vida urbana digna e justia social,
inclusive o direito de propriedade;
submisso da propriedade sua funo social, com o objetivo principal de
estabelecer limites hegemonia do direito de propriedade privada do solo
urbano, um dos principais causadores dos mecanismos geradores de
desigualdades sociais no espao urbano, para regulao do uso do solo de
modo que a prtica privada e pblica no sobreponha o direito do uso
coletivo;
direito cidade, princpio ao qual props um modelo mais igualitrio de vida
urbana dentro da viso da cidade como produto histrico e fruto do trabalho
coletivo, garantindo o acesso de toda a populao aos benefcios da
urbanizao;
gesto democrtica da cidade, para ampliao do direito de cidadania atravs
da institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de
gesto, como forma complementar democracia representativa.
Esta foi, sem dvida, uma das razes do surgimento, por ocasio do processo
constituinte no final da dcada de 1980, do movimento pela Reforma Urbana, uma
luta em defesa do direito cidade, habitao digna, ao transporte e aos demais
servios pblicos de qualidade e em prol da gesto participativa e democrtica.

20

1.2 A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988: Constituio Cidad
A Constituio Federal foi promulgada em 5 de outubro de 1988. O texto
marcou o processo de redemocratizao aps perodo de regime militar (1964 a
1985).
Em pases democrticos, a Constituio redigida por uma Assembleia
Constituinte, formada por representantes escolhidos pelo povo. No Brasil, a
Constituio de 1988 foi elaborada pelo Congresso Constituinte, composto por
deputados e senadores eleitos democraticamente em 1986 e empossados em
fevereiro de 1987. O trabalho, concludo em um ano e oito meses, permitiu avanos
em reas estratgicas como sade (com a implementao do Sistema nico de
Sade), direito da criana e do adolescente e novo Cdigo Civil.
As normas previstas no texto consideradas irrevogveis so chamadas
clusulas ptreas (no podem ser alteradas por emendas constitucionais). Entre
elas esto o sistema federativo do Estado; o voto direto, secreto, universal e
peridico; a separao dos Poderes; e os direitos e as garantias individuais.
Mudanas pontuais no texto da Constituio esto previstas e podem ser feitas
atravs de emenda constitucional. Aps 22 anos em vigor, a Constituio brasileira
recebeu mais de 60 alteraes.
A Constituio deve regular e pacificar os conflitos e interesses de grupos que
integram uma sociedade. Para isso, estabelece regras que tratam desde os direitos
fundamentais do cidado, at a organizao dos Poderes; defesa do Estado e da
Democracia; ordem econmica e social
4
.
Para Cardoso (1997) a Constituio Federal estabeleceu um importante
marco no processo de redemocratizao do pas, seja pelos seus resultados, seja

4
A Constituio Federal, disponvel em: http://www2.planalto.gov.br/presidencia/a-constituicao-
federal, acesso em 28nov2011.
21

pelo envolvimento de movimentos sociais ou associaes de classes em sua
elaborao, tendo como grande desafio apresentar propostas de qualidade, relativas
aos temas de seu interesse, politicamente eficientes e tecnicamente consistentes,
decorrentes do grande movimento pela Reforma Urbana.
fato que o ordenamento constitucional brasileiro na questo do
desenvolvimento urbano tardou bastante em prover seu reconhecimento e habilitar
instrumentos de interveno para seu enfrentamento, sendo necessrio reconhecer
que a Constituio de 1988 prestou-se muito bem ao atendimento dessa
necessidade. (HOTZ, 2000)
importante destacar que a partir da Constituio de 1988, o municpio
(cidade) se faz integrante do pacto federativo, com condies de se organizar por
carta prpria, a Lei Orgnica Municipal, a ser promulgada feio de um texto
constitucional pelo Legislativo local, conforme artigos 1. e 29, transcritos a seguir;

Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com
o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros
da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios
estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado [...]


Tambm na Constituio de 1988, confere Unio a competncia de
elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e
desenvolvimento econmico e social (artigos 21 e 22) e especificam-se as
22

competncias comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
no artigo 23. So elas:

I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies
democrticas e conservar o patrimnio pblico;
II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das
pessoas portadoras de deficincia;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico,
artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os
stios arqueolgicos; [...]
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; [...]
IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das
condies habitacionais e de saneamento bsico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao,
promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de
pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios;
[...]
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006)


O reconhecimento dos municpios como entes autnomos da federao, a
descentralizao dos poderes e a nfase na poltica urbana foram os principais
destaques da Carta Magna brasileira. Os artigos 182 e 183 que tratam
exclusivamente da poltica urbana, estabeleceram os objetivos dessa poltica,
determinando a funo social da propriedade urbana e as diretrizes para a sua
legalizao, apresentando os instrumentos a serem aplicados pelo poder pblico
municipal.

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.
1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para
cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana.
23

2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor.
3 - As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e
justa indenizao em dinheiro.
4 - facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificao compulsrios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate
de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e
cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1 - O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem
ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
2 - Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma
vez.
3 - Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio.



Para Cardoso (1997) a Constituio de 1988 consagrou o princpio da funo
social da propriedade estabelecendo sua vinculao funo social da cidade, a ser
definida pelos planos diretores municipais, e com isso no apenas a esfera local
ganhou uma dimenso estratgica na implementao da reforma urbana, como foi
redefinido o campo do debate poltico, transferindo da esfera do direito para o plano,
condicionando nova oportunidade ao planejamento em crise implicaes para a
ao poltica voltada para as desigualdades sociais.





24

1.3 DESDOBRAMENTOS PS-CONSTITUCIONAIS: Estatuto da Cidade e os
novos instrumentos para a poltica urbana

A aprovao da Lei Federal 10.257, em 10 de julho de 2001, o Estatuto da
Cidade, e a edio da Medida Provisria 2.220, em 4 de setembro de 1991
5
,
marcam uma nova etapa na poltica urbana brasileira, estimulando um processo na
conduo das prticas do planejamento e gesto urbanos no Brasil, apoiado em
instrumentos de gesto democrtica das cidades.

Grazia de Grazia narra que a aprovao do Estatuto da Cidade era
concebida pelo Frum Nacional da Reforma Urbana como a conquista de
um valioso instrumento de poltica urbana que, se apropriado pela
sociedade organizada e pelas administraes locais com o objetivo de
realizar a funo social da propriedade e da cidade nos municpios
brasileiros, seria de grande utilidade na mudana do quadro da
desigualdade, excluso e segregao, bem como uma grande contribuio
na luta por cidades justas, democrticas e sustentveis. Dessa forma, em
meio a suas atividades e lutas, o FNRU, foi o nico ator que de forma
permanente e eficaz optou pela presso popular e simultnea negociao
com deputados, setores governamentais e setores imobilirios para
conquistar uma legislao de desenvolvimento urbano que
fundamentalmente atendesse aos objetivos da regulamentao da funo
social da cidade e da propriedade. (In RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p. 60 e
61).


O Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais para a poltica urbana
permitiu a formulao de leis especficas que possibilitassem maior participao nas
esferas de governo com maior anuncia da populao, e inovou ao situar em trs
campos a abrangncia do conjunto de instrumentos nele contidos e que trabalham
de modo a promover a induo das formas de uso e ocupao do solo, a gesto
mais democrtica das cidades, e a regularizao fundiria das reas urbanas
ocupadas, principalmente pela populao de baixa renda.

5
Dispe sobre a concesso de uso especial de que trata o 1
o
do art. 183 da Constituio, cria o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano.
25

Desde a Constituio de 1988, as polticas pblicas urbanas brasileiras
comearam a se direcionar para uma nova conduta, principalmente em termos de
gesto administrativa das cidades.

Maricato (2010) avalia que o Estatuto da Cidade (EC) tem mritos que
justificam seu prestgio em boa parte dos pases do mundo, suas virtudes
no se esgotam na qualidade tcnica ou jurdica de seu texto, sendo uma
conquista social cujo desenrolar se estendeu durante dcadas. Sua histria
, portanto, exemplo de como setores de diversos extratos sociais
(movimentos populares, entidades profissionais, sindicais e acadmicas,
pesquisadores, ONGs, parlamentares e prefeitos progressistas) podem
persistir muitos anos na defesa de uma idia e alcan-la, mesmo num
contexto adverso. O EC trata de reunir, por meio de um enfoque holstico,
em um mesmo texto, diversos aspectos relativos ao governo democrtico
da cidade, justia urbana e ao equilbrio ambiental, trazendo tona a
questo urbana e a inserindo na agenda poltica nacional num pas, at
pouco tempo, marcado pela cultura rural.



Em conferncia para o Frum Social Mundial em 2009, David Harvey afirma
que o direito cidade o direito de transformar as cidades em algo radicalmente
diferente, o direito de participar dos processos de transformao das cidades que,
normalmente, so construdas segundo os interesses do capital em detrimento das
pessoas. A luta pelo direito cidade uma luta contra o capital. H um estreito
relacionamento entre o capital e os processos de construo das cidades
6
.
Em novembro de 2011, Edsio Fernandes, pesquisador da University College
de Londres, proferiu a conferncia de abertura do Seminrio Internacional: 10 Anos
do Estatuto da Cidade propondo a avaliao dos 10 anos do Estatuto e afirmando

6
Conferncia de David Harvey na Tenda da Reforma Urbana, Frum Social Mundial 2009: Em dia 29
de fevereiro, o gegrafo David Harvey fez uma conferncia sobre o direito cidade na Tenda da
Reforma Urbana que estava completamente lotada por membros do Frum Nacional de Reforma
Urbana como, por exemplo, representantes dos movimentos populares e de diferentes categorias
profissionais. Professores, pesquisadores e estudantes tambm estavam presentes, em especial das
reas relacionadas com a geografia. Por Kazuo Nakano, Pesquisador da rea de urbanismo do
Instituto Polis. Fonte: Boletim da FNA, 03 de maro de 2009.

26

que hoje ele aclamado como paradigma para estabelecer regras entre governos,
sociedade e proprietrios de imveis
7
.
Ainda observa que:

o Estatuto se insere num processo amplo de reforma jurdica no Brasil. H
uma nova ordem jurdico-urbanstica, a partir da lei que o instituiu, que pode
ser resumida em dois eixos: direito de habitar e direito de participar. Dentre
os resultados est a criao de mais de 1.400 planos diretores municipais.
Tudo isto resultado de um processo histrico de mobilizao social, pela
democratizao, participao e descentralizao, disse.
Uma das principais qualidades do Estatuto da Cidade, segundo o
especialista, a de ser uma lei original, que contm dimenses de
princpios jurdicos e princpios de gesto urbana. Trata-se de um novo
paradigma no Brasil sobre a questo da propriedade, pois no apenas
direito civil, mas cumpre funo social.
Ao mesmo tempo, o conferencista reconheceu dificuldades, como o
crescimento da especulao imobiliria, batendo recordes histricos. De
acordo com pesquisas, o Brasil o primeiro colocado no ranking de
valorizao de imveis nos ltimos anos. H uma defasagem entre a
ordem urbano-jurdica e as realidades urbanas e sociais, relatou. Por isso
existe o desafio da sensibilizao, pois parte dos juristas e da sociedade
ainda desconhecem o Estatuto. Fernandes tambm identifica uma
defasagem institucional, devida falta de projetos, ineficincia e falta de
continuidade no contexto da gesto pblica.




O Estatuto da Cidade, resultado da luta contnua pela Reforma Urbana no
pas por mais de uma dcada, estabelece uma nova base jurdica para o
desenvolvimento urbano, traduzidas em mudanas importantes sobre o direito de
propriedade e no enfrentamento do quadro de excluso, desigualdade e
segregao. Entre as vrias mudanas, a nova lei incorpora a noo de direitos
urbanos e da sustentabilidade para as cidades; regulamenta a funo social da
propriedade; define a recuperao, para a coletividade, da valorizao imobiliria
decorrente de investimentos do poder pblico; assegura a justa distribuio do nus
e benefcios do processo de urbanizao e institui a gesto democrtica da cidade.

7
Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br/estatutodacidade/index.php?option=com_content&view=article&id=71:est
atuto-das-cidades-e-reconhecido-internacionalmente&catid=37:noticias&Itemid=94>.
Acesso em 29novembro 2011.
27

O Plano Diretor, anteriormente considerado como um documento tcnico
passou a ser definido pelo Estatuto da Cidade, como um conjunto de princpios e
regras orientadoras da ao dos agentes que constroem e utilizam o espao
urbano, tornando-se, assim, um meio de debate dos cidados na definio de
opes de interveno no territrio, adquirindo, ainda, um carter de atuao mais
imediato, com poucos e claros princpios de ao.
Por definio expressa no artigo 41 do Estatuto da Cidade, os municpios com
mais de 20.000 habitantes; integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas; integrantes de rea de especial interesse turstico; inseridas na rea de
influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de
mbito regional ou nacional devem elaborar o Plano Diretor para a utilizao dos
instrumentos, cabendo aos municpios a tarefa de aplicar os instrumentos
urbansticos a serem transformados na pea bsica da poltica urbana municipal.
A elaborao do plano deve estar em concordncia com pressupostos
bsicos de indicao, dos objetivos a serem alcanados, orientao das estratgias
e instrumentos para atingir os objetivos, fornecimento dos instrumentos necessrios
para que estes objetivos sejam cumpridos, e principalmente observando as vises e
necessidades locais.
Considerando a dinamicidade das cidades faz-se necessria a reviso
peridica a cada dez anos, pelo menos.
Assim sendo, o Plano Diretor funciona como instrumento bsico que organiza
e articula os demais instrumentos da poltica urbana discriminados no Estatuto da
Cidade.
28

Para Joo Sette Whitaker Ferreira
8
os planos diretores e os instrumentos
urbansticos do Estatuto da Cidade podem vir a serem ferramentas importantes
nesse processo de transformao, embora no seja por si s garantia de mudanas
estruturais.

Somente atravs do plano diretor que se define, assim, a funo social da
propriedade e da cidade, e em seu mbito ou em instrumento legal
especfico baseado no plano diretor que podem ser institudos os
instrumentos reguladores de parcelamento, edificao ou utilizao
compulsrios, IPTU progressivo no tempo, incluindo-se a desapropriao
com pagamento em ttulos da dvida pblica, direito de preempo, outorga
generosa do direito de construir, acima do coeficiente de aproveitamento
adotado mediante contrapartida
9
, operaes urbanas consorciadas e
transferncia do direito de construir. Portanto, com o Estatuto da Cidade,
apesar de a inviolabilidade da propriedade privada no ser ferida, oferecem-
se instrumentos que, caso institudos, possibilitam atribuir-lhe funo
social
10
. (CARVALHO, 2001)




Como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana
dos municpios brasileiros, o Plano Diretor, institudo pelo Estatuto da Cidade,
estabelece as estratgias e objetivos a serem alcanados, dentro de um perodo
especfico, visando garantir o cumprimento da funo social da cidade.
Conforme apresentados no quadro 01 e descrito espacialmente na Figura
01
11
, ocorre um horizonte favorvel para a organizao dos instrumentos

8
Curso Distncia: Planos Locais de Habitao de Interesse Social. Coordenao de Jnia Santa
Rosa e Rosana Denaldi. Braslia: Ministrio das Cidades. 2009, p.15

9
A outorga generosa do direito de construir corresponde, efetivamente, ao instituto do solo criado.

10
Alm desses instrumentos, estabelecidos no mbito do plano diretor, o Estatuto da Cidade
regulamentou os seguintes: usucapio de imvel urbano de uso residencial individual e coletivo;
direito de utilizao do solo, subsolo e espao areo; e estudo de impacto de vizinhana que, tendo
por referncia os estudos de impacto ambiental, visa contemplar os efeitos positivos e negativos de
empreendimentos ou atividades na qualidade de vida da populao residente na rea e suas
proximidades.

11
Perfil dos Municpios Brasileiros 2008 Pesquisa de Informaes Bsicas. Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica.
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2009/munic2009.pdf
Acesso em 29novembro2011
29

relacionados atual poltica urbana, considerando que conforme dados do IBGE em
2008, apenas 319 municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes se
encontram em pendncia na elaborao de seus planos diretores.


Ano
Municpios
Com mais de 20.000
habitantes
Com obrigatoriedade
de existncia do Plano
Diretor
Que necessitam
elaborar o Plano
Diretor

2005

1594

526

1068

2008

1622

1303

319

Quadro 01: Municpios com obrigatoriedade de existncia de Plano Diretor e municpios que
necessitam elaborar o Plano Diretor com mais de 20.000 habitantes. Brasil 2005/2008
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais 2005/2008.


O Estatuto da Cidade ainda instituiu a gesto democrtica como prerrogativa
para a regulamentao da gesto urbana. Teoricamente, esse modelo de gesto, ao
mesmo tempo em que promove a integrao da populao no plano das aes
pblicas serve como mtodo para a compreenso da situao de cada realidade
especfica, uma vez que torna obrigatria a elaborao do principal instrumento de
planejamento que resume os princpios e as diretrizes das polticas urbanas dos
municpios, o Plano Diretor. A princpio, o papel do Plano Diretor foi redefinido pela
lei do Estatuto que, dentre outras medidas, tornou a participao dos cidados,
durante o processo de sua elaborao e implementao, uma diretriz obrigatria
para o desenvolvimento urbano.



30




























Figura 01: Municpios com mais de 20.000 habitantes, por implementao do Plano Diretor.
Brasil 2005/2008
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais 2008


Schweizer (2008) descreve que o processo de planejamento conduz a
determinadas solues que, de um lado, resultam de determinaes impositivas - as
leis e os regulamentos em vigor e, por outro, resultam de orientaes e propostas
indicativas que apiam o processo decisrio da prpria sociedade.
Contudo, para que as estratgias apresentadas nos Planos Diretores,
aprovados no legislativo e com anterior participao da sociedade, possam ser
efetivos e eficientes deve-se por parte do governo federal estabelecer um
monitoramento nas questes relacionadas aos prazos apresentados para sua
implementao. No deve ser apenas uma obrigao, conforme determinado para
31

2006 e prorrogado at fevereiro de 2008, e sim um exerccio cotidiano e constante
da agenda municipal.


No resta nenhuma dvida de que planejar para uma determinada realidade
municipal constitui-se numa tarefa difcil, pois tal realidade aparenta ser uma
s, porm necessita, em alguns casos, ser fragmentada em partes para
poder ser entendida. Muitas so as pessoas que moram numa cidade,
porm cada uma delas vive e constitui uma realidade prpria, complexa, o
que dificulta a compreenso daquilo que chamado de sociedade local, ou
seja, compreender o comportamento do conjunto de pessoas que residem
nas cidades ou nas zonas rurais.
Alm da integrao para dentro, ou seja, quando o planejador procura
olhar para a realidade interna do Municpio, necessrio buscar ver a
integrao para fora, ou seja, do Municpio com relao s iniciativas
existentes no Estado, na Unio, assim como nas municipalidades vizinhas.
Trata-se do esforo de relacionar cada parte com o conjunto. Os polticos
fazem isto de uma forma mais intuitiva, com base no que observam
diariamente em contato com as pessoas e com os problemas que elas
enfrentam. Os planejadores, ao contrrio, buscam sempre analisar cada
caso e estabelecer um elo entre o presente e o futuro, pois o futuro algo
que necessitar ser previsto e definido. (SCHWEIZER, 2008)


Para compreenso dos processos de produo dos problemas urbanos como
gesto poltica da cidade, Ribeiro e Cardoso (2003, p.110, grifo nosso) consideram
como pressupostos;

1. a identificao das foras sociais existentes no cenrio da cidade e seus
respectivos interesses no que concerne ao crescimento urbano;
2. a construo de um pacto territorial em torno dos direitos e garantias
urbanos que assegurem, por um lado, a reduo das desigualdades
sociais atravs da democratizao do acesso ao uso da cidade,
permitindo assim a conquista da real cidadania; e , por outro, a defesa
de padres mnimos de qualidade de vida pelo estabelecimento de
normas de habitabilidade e de preservao no meio ambiente; a partir
destes elementos devero ser definidos critrios que orientam a gesto
planejada da cidade, entendida como:
a. regulao pblica da produo privada do meio ambiente
construdo, tanto no que se refere construo residencial
quanto aos equipamentos urbanos;
b. regulao pblica da produo informal do meio ambiente
construdo, entendendo-se por esta todas as formas de
construo residencial que convivem com a incorporao
imobiliria e a construo por encomenda, o que pressupe a
legitimao da cidade ilegal (favelas, loteamentos irregulares e
clandestinos, cortios e casas de cmodos, vilas de periferia
etc.)
c. regulao pblica da produo e gesto privadas dos servios
urbanos (transportes coletivos, educao, sade, etc.) em
termos de quantidade, qualidade e distribuio espacial;
32

d. produo e gesto pblica dos servios urbanos
municipalizados;
e. regulao pblica das decises dos agentes privados
concernentes utilizao econmica do meio ambiente
construdo.


Outrossim, conforme apresentado por Vera Rezende, pode-se perceber
mritos na institucionalizao do Estatuto da Cidade, porm, alguns aspectos
causam preocupao;


Ao colocar sobre os municpios a responsabilidade pela regulamentao da
maioria dos instrumentos do Estatuto da Cidade, o plano diretor e as
respectivas leis tornam-se instrumentos polticos que refletiro os velhos
embates entre a cidade local de moradia ou de negcios. E, embora cada
municpio possa apresentar situaes diferentes, o que justificaria as
regulamentaes posteriores, corre-se o risco da no aplicao de
disposies do Estatuto por falta de regulamentao ou por
regulamentaes incuas. (RIBEIRO; CARDOSO, 2003, p. 151 e 152)



Essa preocupao pode ser reforada, tendo em vista os aspectos positivos e
negativos apresentados por Joo Sette Whitaker Ferreira
12
;



Delegar gesto municipal a implementao dos instrumentos tem
conseqncias positivas e negativas. Positivas porque joga para a esfera
local a mediao do conflito entre o direito privado e o interesse pblico,
permitindo as necessrias diferenciaes entre realidades municipais
complementares diversas no pas e garantindo a discusso da questo
urbana no nvel municipal torne-se mais prxima do cidado, podendo ser
eficientemente participativa. O aspecto negativo que, ao jogar a
regulamentao dos instrumentos para uma negociao posterior no mbito
dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa, como j dito
essencialmente poltica, no nvel municipal, e conforme os rumos que ela
tome, esses instrumentos podem ser mais ou menos efetivados. Portanto o
essencial que, os municpios no releguem para uma etapa posterior, a
regulamentao dos instrumentos urbansticos para que no se estenda
alm do razovel o prazo de implementao e efetivao da poltica urbana
municipal.


importante ressaltar que Souza (2007, p.101, grifo nosso) estabelece que
um desenvolvimento urbano autntico, sem aspas, no se confunde com uma

12
Curso Distncia: Planos Locais de Habitao de Interesse Social. Coordenao de Jnia Santa
Rosa e Rosana Denaldi. Braslia: Ministrio das Cidades. 2009, p.23
33

simples expanso do tecido urbano e a crescente deste, [...] mas, antes e acima de
tudo, um desenvolvimento scio-espacial na e da cidade.
Para promover o desenvolvimento de forma mais democrtica e justa de vida
em nossas cidades, viabilizando uma poltica urbana amplamente abrangente e
eficaz faz-se necessrio um comprometimento com o planejamento e materializ-lo
em estratgias, programas e projetos.
Para Pereira (2004), embora seja evidente que a lei, sozinha, no pode
resolver todos os problemas urbanos, o Estatuto abre possibilidades de interveno
concreta sobre o quadro de excluso social que caracteriza as cidades brasileiras,
oferecendo aos municpios um conjunto de instrumentos, alm de uma concepo
de planejamento e gesto urbana participativos, que viabilizam a operacionalizao
do princpio constitucional da funo social da propriedade urbana.


1.4 IMPACTOS DAS MUDANAS POLTICO-INSTITUCIONAIS NO
PLANEJAMENTO E GESTO DAS CIDADES

Miotti e Orth (2011) constatam que a descentralizao conferida pela
Constituio Federal de 1988 trouxe para os municpios as responsabilidades e
atribuies como os servios pblicos de sade, saneamento bsico, educao e
habitao, encontrando um governo despreparado para uma gesto eficiente dos
recursos disponveis e para a elaborao de planejamento a curto, mdio e longo
prazo.
As cidades possuem desafios que lhe so prprios e suficientes para garantir
um quadro de polticas de gesto pblica, permanentes e necessrias que aliem a
busca pela qualidade de vida de seus cidados s suas expectativas de
desenvolvimento. Naturalmente torna-se importante tomar iniciativas possveis de
34

gesto local que auxiliem e diminuam as condies inevitveis que apontam para a
degradao das cidades e ainda dentro de suas economias, muito aqum das
necessidades e demandas existentes, definir substancialmente, as prioridades para
o investimento eficaz.
necessrio acreditar que, novas possibilidades e oportunidades para uma
cidade mais justa e mais democrtica podero ser vislumbradas a partir da criao
do Ministrio das Cidades. Desafios que ao mesmo tempo promovem expectativas
nos profissionais do urbanismo e na sociedade brasileira de maneira geral, mas se
desdobram em trabalho rduo e luta constante num pas de enormes desajustes
econmicos e sociais e por consequncia torna-se um dos maiores desafios:
envolver efetivamente os atores das cidades, dar voz a eles, uma vez que, na
maioria dos casos, esta no uma prtica efetiva.
Institudo em 1. de janeiro de 2003, atravs da Medida Provisria n. 103,
depois convertida na Lei n. 10.683, de 28 de maio do mesmo ano, o Ministrio das
Cidades tem pautado suas aes na articulao das polticas de habitao,
fundiria, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana e planejamento
territorial, efetivadas por meio do estabelecimento de parcerias com estados,
municpios, Distrito Federal e com a sociedade, na tentativa de melhorar as
condies de vida dos habitantes das cidades.
O desafio da incluso social e territorial tem sido a referncia bsica tanto na
implementao dos programas quanto na formulao das polticas setoriais, de
desenvolvimento urbano e principalmente na priorizao da prtica da gesto
democrtica, por meio da realizao das Conferncias Nacionais das Cidades,
atualmente com a ocorrncia de quatro edies, nos anos de 2003, 2005, 2007 e
35

2009 e ainda pelo Decreto n. 5031, de 02 de abril de 2004, que cria o Conselho das
Cidades.


Artigo 1. O Conselho das Cidades, rgo colegiado de natureza
deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio das Cidades,
tem por finalidade propor diretrizes para a formulao e implementao da
poltica nacional de desenvolvimento urbano, bem como acompanhar e
avaliar a sua execuo, conforme dispe a Lei no 10.257, de 10 de julho de
2001 - Estatuto da Cidade.




O grande objetivo do processo de realizao das Conferncias municipais,
estaduais e nacional das cidades e da formao dos conselhos das cidades,
tambm nos trs nveis da federao, multiplicar e institucionalizar as
oportunidades de participao da sociedade, ao lado do poder pblico, na
formulao das polticas de desenvolvimento urbano.
Em 2006, o Conselho das Cidades
13
publica que;


Inauguramos uma nova forma de gesto pblica, na qual as polticas
pblicas so formuladas e executadas em dilogo constante com a
populao. As cidades, expresso espacial do desenvolvimento
desequilibrado e das polticas fragmentadas, encontraram no Ministrio das
Cidades vontade e deciso poltica para construir uma poltica urbana
dirigida ao enfrentamento dos dficits de urbanidade e da imensa
desigualdade social e territorial.



E atualmente, reafirma essa misso atravs de publicao
14
(grifo nosso);


A criao do Ministrio das Cidades constituiu um fato inovador nas
polticas urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da
habitao, do saneamento e dos transportes (mobilidade) e trnsito para
integr-los levando em considerao o uso e a ocupao do solo.

13
Conselho das Cidades: um exerccio de Gesto Democrtica, publicao produzida pela
Secretaria-executiva do Conselho das Cidades maio/2005. Disponvel em: www.cidades.gov.br
14
Disponvel em:
http://www.cidades.gov.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=55&Itemid=90
Acesso em: 29novembro2011

36

A estrutura do MCidades constitui hoje um paradigma, no s em territrio
brasileiro, mas como em toda a Amrica Latina. O movimento social
formado por profissionais, lideranas sindicais e sociais, ONGs,
intelectuais, pesquisadores e professores universitrios foi
fundamental para a criao do Ministrio das Cidades. Esse movimento
alcanou vrias conquistas nos ltimos 15 anos tais como a insero indita
da questo urbana na Constituio Federal de 1988, a lei federal Estatuto
da Cidade, de 2001, e a Medida Provisria 2220, tambm de 2001.
Outro aspecto fundamental de sua criao est na busca da definio de
uma poltica nacional de desenvolvimento urbano em consonncia com os
demais entes federativos (municpio e estado), demais poderes do Estado
(legislativo e judicirio) alm da participao da sociedade visando a
coordenao e a integrao dos investimentos e aes nas cidades do
Brasil dirigidos diminuio da desigualdade social e sustentabilidade
ambiental.



Segundo Bienenstein e Cruz (2010), o avano no sentido da reforma urbana e
do exerccio da funo social da propriedade ainda est por vir, dependendo menos
de arcabouo jurdico e do desenho de polticas nacionais do que da vontade poltica
dos gestores locais.
Caccia Bava (1995) afirma que necessrio, de um lado, um poderoso
movimento da sociedade civil que redefina o papel do Estado, suas competncias,
seu tamanho, dentre outros elementos, tal seja um processo de reforma do Estado a
partir da iniciativa da sociedade civil, o que depende do processo de construo da
cidadania, que um processo contnuo no sentido da aquisio de novos direitos.

















37

2. PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E GESTO DAS
CIDADES: apresentao e desafios


Uma vez elucidado o contexto poltico institucional que gerou a valorizao e
a ampliao da participao social, sero apresentadas neste captulo, as diversas
formas participativas verificadas em cidades brasileiras, sobretudo a partir da
dcada de 80 a participao atravs dos movimentos sociais, movimentos
reivindicativos de bens instrumentais (organizao de interesses), organizaes
comunitrias, organizaes no governamentais ou do Terceiro Setor,
representao em canais de participao abertos pelo poder pblico , bem como
anlises crticas das mesmas.

2.1 AS DIVERSAS FORMAS DE PARTICIPAO
Na dcada de 70, contradies do capitalismo monopolista avanado
deslocam o centro do conflito de classes do ambiente das relaes industriais para o
cenrio do espao urbano. Novos atores sociais emergem e so chamados por
estudiosos do tema de movimentos sociais urbanos.
Segundo, Azevedo e Prates (1991), os movimentos sociais urbanos so
apresentados por estudiosos da tradio marxista, como legtimos intrpretes do
papel revolucionrio do antigo proletariado industrial frente, no mais a uma
burguesia empresarial, mas a um slido aparato estatal, que se configura como
principal instrumento de dominao do capital, constituindo manifestaes libertrias
das classes populares diante do aparato dominador do Estado capitalista.
A tradio terica da ao coletiva, no entanto, distingue os tipos de ao
coletiva denominados de movimento sociais urbanos, dos tipos de ao coletiva
que se pautam pela natureza instrumental reivindicativa.
38

Partindo dessas duas abordagens, os autores apresentam ento dois tipos de
movimentos, que surgem a partir da dcada de 70: os movimentos reivindicativos de
bens instrumentais e os movimentos sociais. Os primeiros caracterizam-se por
serem mobilizaes sociais que se organizam em funo do alcance de um bem
coletivo negocivel. Os ltimos, por serem mobilizaes que se organizam em
funo de bens no-negociveis e so chamados de movimentos sociais.
Segundo os autores referidos, a grande maioria dos chamados movimentos
sociais urbanos no Brasil, nas dcadas de 70 e 80, constitui movimentos
reivindicativos de bens instrumentais. So organizaes do tipo reivindicativo ou de
interesses - associaes de bairros e de favelas -, cujo objetivo principal o
desenvolvimento de estratgias junto ao poder pblico visando conseguir melhorias
urbanas como legalizao da posse da terra, saneamento bsico e transportes.
Embora eles tambm reconheam a existncia de movimentos sociais.
Na verdade, a partir desse perodo, surgem dois tipos de participao social
bastante distintos, tanto em termos de amplitude quanto em termos de poder
decisrio, no planejamento e na gesto da cidade a participao restrita ou
instrumental e a participao ampliada ou neocorporativa.
A participao restrita ou instrumental caracteriza-se por atividades voltadas
para ganhos instrumentais ou negociveis. Os representantes da sociedade, em sua
grande maioria, ou negociam passo a passo com o Poder Pblico privilegiando o
bom trnsito junto s autoridades constitudas como elemento para viabilizar suas
reivindicaes de acesso a equipamentos de consumo coletivo; ou preconizam a
independncia das entidades em relao ao Poder Pblico e a mobilizao popular
como instrumento indispensvel para levar o governo a atender a demandas por tais
equipamentos.
39

A participao ampliada ou neocorporativa caracteriza-se por atividades
organizadas em funo de bens no-negociveis. Ocorrem atravs de efetivo
envolvimento direto de grupos de interesse nas arenas decisrias do Estado ou
atravs da incluso de organizaes associativas em rgos colegiados do tipo
Conselhos ou Comits.
Este tipo de participao neocorporativa atrai fundamentalmente
organizaes reivindicativas de mbito mais abrangente (federaes, associaes
regionais estaduais e nacionais) e os movimentos sociais. Desperta pouco interesse
em organizaes reivindicativas de mbito limitado (associaes de moradores,
clubes de amigos de bairro, movimentos de creche, de transporte de habitao etc.
restritos a bairros especficos).
Se nas dcadas de 70 e 80, a participao social no planejamento e na
gesto das cidades perceptvel, sobretudo atravs dos movimentos sociais e dos
movimentos reivindicativos de bens instrumentais, a partir de meados da dcada de
80 esse quadro se modifica.
A luta pela Reforma Urbana consagra na Constituio de 88 um captulo
indito sobre a questo urbana, que prev o planejamento e a gesto participativa
das polticas urbanas, o qual, embora no tenha gerado um sistema articulado de
Conselhos, resulta na instituio de diversos espaos de co-gesto das polticas
urbanas nas esferas estaduais e municipais (CARVALHO, 1998).
Assim, a sociedade civil se amplia para se entrelaar com a sociedade
poltica. Desenvolve-se o novo espao pblico no estatal -, aonde iro se situar os
fruns, os conselhos, redes e articulaes entre a sociedade civil e representantes
do poder pblico para a gesto de parcelas da coisa pblica que dizem respeito ao
atendimento das demandas sociais. (GOHN, 2005).
40

Desafiados pela complexa construo de possibilidades de participar na
proposio, negociao e gesto de polticas pblicas, bem como pela necessidade
de capacitao tcnica e poltica das suas lideranas, para que possam ocupar de
modo qualificado os espaos de co-gesto conquistados, os movimentos sociais
entram, ento, em uma nova fase. (CARVALHO, 1998)
Isto contribui para a emergncia, com maior visibilidade na cena pblica, das
ONGs que, de apoiadoras dos movimentos sociais ou agentes de educao popular
passam a adquirir papel independente na construo democrtica, atuando em
conjunto com diversos atores - universidades, centros de pesquisa, entidades
profissionais, rgos da mdia e at mesmo empresas, bem como militantes e
profissionais que atuam individualmente -, em rede, nos conselhos, fruns e
plenrias, bem como em inmeras outras articulaes.
Conforme estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), entre
outras iniciativas para intensificar o dilogo com a sociedade na administrao
pblica no perodo entre 2003 e 2006, o Governo Federal colocou em prtica
estratgia de apoio realizao de conferncias nacionais e de criao de novos
conselhos nacionais de direitos e de polticas pblicas. Neste perodo foram
realizadas 43 conferncias 38 nacionais e cinco internacionais, mobilizando cerca
de dois milhes de pessoas da sociedade civil e do poder pblico nas esferas
municipal, estadual e nacional, conforme pode ser observado no ANEXO I:
PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E GESTO DAS CIDADES/Quadro
01: Conferncias Nacionais e Internacionais Brasil, 2003-2006.
A partir dessas conferncias comea a ser construdo na histria do pas, um
novo captulo em referncia a reflexo de polticas pblicas para o desenvolvimento
urbano.
41

Segundo Maricato (2005),

Para iniciar um amplo processo participativo de discusso e formulao da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), o Ministrio das
Cidades convocou a primeira Conferncia Nacional das Cidades, em 2003,
e a segunda, em 2005. As conferncias nacionais foram precedidas de
conferncias municipais e estaduais que trataram de debater teses e
propostas previamente preparadas, bem como de eleger delegados para a
conferncia nacional. Cerca de 2.800 delegados (de movimentos sociais,
entidades empresariais, sindicais, de pesquisadores, de universidades de
ONGs, de profissionais de arquitetura, engenharia e geografia e ainda de
instituies governamentais e legislativas) participaram dos encontros
nacionais. O Conselho das Cidades, eleito na primeira conferncia nacional,
e as quatro Cmaras Tcnicas que o compem (ligadas s quatro
secretarias nacionais) comearam a funcionar no incio de 2004. O
Conselho aprovou as propostas das polticas nacionais de habitao,
saneamento ambiental, trnsito, mobilidade e transporte urbano. Aprovou
ainda a Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos e o
Programa Nacional de Regularizao Fundiria, entre outros assuntos. (In
IPEA Polticas Sociais - Acompanhamento e Anlise 12, fev. 2006, p. 115 e
116)

Cabe ressaltar, no entanto, que a existncia dos conselhos no assegura uma
participao social efetiva:

Crtes (2002) apresenta uma tipologia dos conselhos municipais setoriais
baseada em pesquisa emprica. O primeiro tipo formado por conselhos que
se transformaram em arenas decisrias de fato, visto que seus participantes
tm papel decisrio efetivo e no apenas voz. O segundo constitudo por
conselheiros que atuam como intermedirios de diferentes demandas e
interesses, mas o decisor principal o governo local. O terceiro composto
por especialistas reformistas (policy community), que tm espao nos
conselhos para expressar suas demandas, mas carecem de poder decisrio
efetivo; nesse tipo, as decises so tomadas em outros espaos, seja na
esfera do governo ou dos grupos de interesse. Pode-se ainda acrescentar um
quarto tipo, no incomum nas comunidades pequenas e pobres, em que
muitas vezes os membros do conselho so indicados pelos dirigentes locais,
principalmente o prefeito, e seu papel o de ratificar as decises tomadas
pelo Executivo local. (SOUZA, 2004, p. 38)

E, ainda, que so desafios para sua ampliao, dentre outros: a qualificao
tcnica e poltica dos atores envolvidos; a ampliao e consolidao de uma cultura
42

democrtica e sua traduo em mtodos e procedimentos concretos que
potencializem a gesto compartilhada da sociedade; romper a burocracia estatal e a
manuteno dos segredos de Estado; superar a dificuldade de dilogo e
negociao entre segmentos sociais com insero social diversa; superar o
clientelismo e o corporativismo (CARVALHO, 1998).

2.2 POTENCIALIDADES E LIMITES DA PARTICIPAO SOCIAL
A participao social um constante exerccio de construo de consenso e
de negociao entre os distintos atores sociais que exercem influncia ou vivem as
consequncias das situaes-problema objetos dos programas e projetos.
Arnstein (1969) considera a participao do cidado como algo essencial para
o exerccio da cidadania. Segundo ela, a redistribuio do poder que permite aos
cidados excludos dos processos polticos e econmicos a oportunidade de
deliberar sobre o futuro da sociedade.
Baseada na hierarquizao de tipos de participao e no-participao, a
autora elaborou uma tipologia de oito nveis de participao, conforme poder ser
observado na Figura 02: Oito degraus da escada da participao cidad,
apresentada a seguir.





43

8 Controle cidado
Nveis de poder
Cidado
7 Delegao de Poder
6 Parceria
5 Pacificao
Nveis de concesso
mnima de poder
4 Consulta
3 Informao
2 Terapia
No-participao
1 Manipulao

Figura 02: Oito degraus da escada da participao cidad
Fonte: Arnstein, Sherry R. Uma Escada da Participao Cidad.1969
http://pt.scribd.com/doc/80153647/Arnstein-Uma-Escada-Da-Participacao-Cidada.
Acesso em 15agosto2012.

Os nveis inferiores, em que a participao genuna no acontece, nveis 1 e
2, so chamados de manipulao e terapia. Seu objetivo real no permitir que as
pessoas participem do planejamento ou em programas, mas induzir as pessoas a
aceitar o que se est propondo.
Nos nveis de participao imediatamente superiores, nveis 3 e 4,
denominados de informao e consulta, os cidados podem ouvir e ser ouvidos.
Mas no tem nenhuma garantia de que o que eles pensam e dizem vai ser
considerado por quem est conduzindo o processo participativo.
O nvel 5 de participao, denominado pacificao, o nvel no qual os
participantes, para alm de ouvir e ser ouvidos, podem fazer recomendaes, mas
no participam das decises.
No nvel 6, denominado de parceria, h uma negociao de igual para igual,
uma colaborao, em ambiente de dilogo e razovel transparncia. Os cidados
barganham poder junto aos detentores do poder. Comeam a exercer poder de fato.
44

Os nveis de participao denominados delegao de poder e controle
cidado, respectivamente nveis 7 e 8, so aqueles nos quais o cidado faz parte,
efetivamente, das tomadas de deciso.
Por outro lado, Kliksberg (1999) promove uma reflexo sobre o que considera
aspectos-chave para que as promessas de participao comunitria na Amrica
Latina possam tornar-se realidade em benefcio de amplos setores desfavorecidos
da regio.
Sua finalidade consiste em ajudar a construir uma agenda de discusso
historicamente atualizada sobre a matria e estimular a anlise coletiva da mesma.
Nesse sentido ele apresenta seis teses sobre participao.
1.Primeira tese: a participao d resultados
Modelos organizacionais participativos no campo social do melhores
resultados do que modelos organizacionais de perfil tradicional burocrticos e
paternalistas.
Pesquisa do Banco Mundial sobre 121 projetos de fornecimento de gua
potvel para zonas rurais, realizados em 49 pases da sia, da frica e da Amrica
Latina, verificou a efetividade dos projetos segundo os nveis de participao da
comunidade e constata:
57% dos projetos com baixa participao tiveram efetividade baixa;
40% dos projetos com baixa participao tiveram efetividade mdia;
3% dos projetos com baixa participao tiveram efetividade alta;
10% dos projetos com mdia participao tiveram efetividade baixa;
59% dos projetos com mdia participao tiveram efetividade mdia;
31% dos projetos com mdia participao tiveram efetividade alta;
No houve projetos com alta participao que tiveram efetividade baixa;
45

19% dos projetos com alta participao tiveram efetividade mdia;
81% dos projetos com alta participao tiveram efetividade alta.
Resultados da participao:
Sistemas de gua instalados mantidos em boas condies;
Percentual da populao alcanada estendido;
Maior igualdade no acesso;
Benefcios econmicos gerais;
Benefcios ambientais;
Comunidade adquiriu poder novas habilidades organizacionais e de
destreza relacionadas ao manejo da gua; fortalecimento da organizao
comunitria.
Observao:
A efetividade aumenta quando a participao est presente em todo o ciclo do
projeto.
Experincias na Amrica Latina:
Villa El Salvador no Peru (uma experincia de desenvolvimento urbano,
social, econmico e cultural local);
Feiras de consumo familiar na Venezuela (uma rede de comercializao de
produtos em massa);
Oramento municipal participativo em Porto Alegre (experincia de
participao dos cidados na deciso dos investimentos do oramento
municipal).



46

Caractersticas comuns a todas essas experincias:
Tentou-se por em ao formas de participao real, no simulaes de
participao, ou seja, sondagens para consultas errticas ou conjunturais,
ou para receber opinies depois no levadas em conta;
Respeitou-se a histria, a cultura e idiossincrasias da populao, no se
impondo formas de participao de laboratrio, mas tentando construir
modalidades que fossem coerentes com esses aspectos;
Todas as experincias tiveram como quadro subjacente um projeto em
termos de valores, de perfil de sociedade a alcanar, de formas de
convivncia diria pelas quais se estava optando.
2. Segunda tese: a participao d resultados superiores em relao aos
modelos organizacionais tradicionais, ou seja, a participao tem vantagens
comparativas.
Programas sociais tm metas especficas e supra-metas que abrangem as metas
especficas. So elas: eficincia, equidade e sustentabilidade.
Especificamente, pretendem que se faa um uso otimizante de recursos
escassos, que contribua para diminuir a desigualdade e que favorea a formao de
capacidades que fortaleam a possibilidade da comunidade dar continuidade a eles
ao longo do tempo.
O modelo participativo o estilo organizacional mais adequado para se
alcanar a eficincia, a equidade e a sustentabilidade em programas sociais.
Por qu? Porque em cada uma das etapas usuais dos programas
elaborao, gesto, monitoramento, controle, avaliao -, a participao comunitria
acrescenta extras prticos e limita os riscos usuais.

47

Vantagens:
Na elaborao do programa
Comunidade pode ser fonte mais precisa de deteco das necessidades
relevantes e do estabelecimento de prioridades entre as mesmas;
Comunidade pode ajudar a identificar as dificuldades que podem ser
encontradas no plano cultural e as oportunidades que podem derivar da
cultura local.
Na gesto do programa (em termos de efetividade organizacional):
Pode por em movimento a gerao de idias inovadoras;
Permitir resgatar em favor do projeto elementos das tradies e do saber
acumulado pela comunidade, que podem ser contribuies valiosas;
Assegurar bases para uma gerncia adaptadora, uma gerncia que d
conta de situaes novas e inesperadas, fornecendo em tempo real
feedback contnuos bem como informaes que podem ajudar a evitar
situaes difceis de lidar;
No controle do bom funcionamento do programa e de preveno contra a
corrupo;
Obriga transparncia permanente, garante contra desvios, permite
identificar desenvolvimentos indesejveis a tempo de serem corrigidos.
Na avaliao:
Comunidade identifica resultados efetivamente obtidos, deficincias, efeitos
inesperados favorveis e desfavorveis e elementos-chave para projetos futuros.
Em relao sustentabilidade:
Comunidade sente-se proprietria do projeto. Mobiliza suas energias e
esforos para que o projeto avance e cria conscincia de proteo s suas
48

concretizaes. Aprende, se exercita no planejamento e na gesto, v crescer suas
capacidades. Fortalece sua possibilidade de sustentar o projeto.
Em relao equidade:
Participao potencializa os grupos desfavorecidos, a auto-estima individual e
coletiva, faz crescer sua confiana em suas prprias capacidades e contribui para a
sua articulao. Os coloca em melhor situao para lutar por seus direitos e influir de
modo efetivo.
So custos da no utilizao da participao:
Custos de oportunidade por no se obter as vantagens acima descritas;
Custos diretos, que atentaro contra o cumprimento das metas.
3. Terceira tese: a participao um ncleo central da gerncia do ano 2000
Tanto no campo gerencial empresarial quanto no pblico, as indicaes em
direo participao tm fora crescente. uma estratgia-mestra da gerncia de
excelncia
4. Quarta tese: a participao enfrenta fortes resistncias e interesses
A participao comunitria definitivamente um processo que implica
profundas mudanas sociais. Como tal espervel que gere resistncias e que, ao
afetar interesses estabelecidos, estes desenvolvam estratgias para criar
obstculos.
Como principais obstculos participao, so apresentados:
O eficientismo curto-prazista
Questionamento em termos de custos e tempo. Participao implica
operaes adicionais mera execuo direta (custos econmicos) e estende prazos
devido interveno dos atores comunitrios.
49

Novos custos e prazos podem ocorrer, mas benefcios derivados da
participao descritos anteriormente, tambm.
O reducionismo economicista
Percebe a concepo e execuo de programas sociais a partir de categorias
de anlise puramente econmicas. As relaes que importam so as de
custo/benefcio medido em termos econmicos. As avaliaes a partir desse
enfoque s percebem os produtos mensurveis com unidades econmicas. As
avaliaes no levam em conta os avanos em aspectos como coeso social, clima
de confiana e grau de organizao.
O predomnio da cultura organizacional formal
Quando se encomenda a organizaes de tradio burocrtica, verticalista e
autoritria que ponham em ao projetos participativos, as resistncias so
inmeras e se expressam por mltiplas vias.
A subestima dos pobres
Concepo desvalorizadora das capacidades das comunidades pobres.
Argumenta-se que:
As comunidades so incapazes de se integrar aos processos de projeto,
gesto, controle e avaliao.
Devido sua debilidade educativa e cultural, no podem trazer maiores
contribuies.
Necessitaro de perodos muito longos para sair de sua pobreza. Lideranas
comunitrias so primitivas, suas tradies so atrasadas, seu saber acumulado
um fardo.
Com base nessa concepo:
Desconfia-se da comunidade em todas as etapas do processo.
50

Limitam-se suas opes reais de participar.
Substitui-se sua participao por ordens de cima para baixo para fazer as
coisas funcionarem.
Criam-se fortes incentivos para que a populao perca o interesse em
participar.
Se a experincia fracassa, atribui-se o fracasso falta de interesse da
comunidade em participar.
A tendncia manipulao da comunidade
Apoderamento da participao para fins de determinados grupos.
O problema do poder:
Dificuldades em partilhar poder.
5. Quinta tese: requerem-se polticas e estratgias orgnicas e ativas para
fazer avanar a participao
A luta pela participao passa por:
Compromisso dos beneficirios com o projeto antes de sua
implementao;
Organizao dos beneficirios;
As agncias executoras dos projetos terem como meta central o avano
da participao e, como consequncia, monitorarem esse avano;
As agncias executoras incentivarem e reconhecerem as iniciativas de
membros que contribuam para o avano da participao;
As agncias executoras terem forte orientao para aproveitarem o
conhecimento da comunidade e orientarem-se para investir em sua
capacitao;
Trabalho contnuo de aprendizagem das experincias bem-sucedidas;
51

Polticas de apoio realizao de experincias inovadoras;
Forjar uma grande aliana estratgica em torno da participao;
Gerao de conscincia pblica a respeito das vantagens da participao,
inclusive atravs dos meios de comunicao de massa, que converta-se
em agenda pblica;
6. Sexta tese: a participao encontra-se na natureza mesma do ser humano
Apesar da participao comunitria ser instrumento potente, nunca se deve
perder de vista que ao mesmo um fim em si mesmo. Faz parte da natureza do ser
humano participar, elevando sua dignidade e abrindo-lhe possibilidades de
desenvolvimento.
52

3. PARTICIPAO SOCIAL NOS PROJETOS DE ENGENHARIA URBANA

Uma vez apresentados as caractersticas, possibilidades, limites e desafios da
participao social no planejamento e na gesto das cidades, passa-se a verificar
em que medida ela vem sendo praticada em projetos de Engenharia Urbana,
particularmente no Programa de Acelerao de Crescimento Social do Complexo do
Alemo, identificado enquanto tal.
Antes, porm, cabe fazer uma introduo ao campo da Engenharia Urbana.

3.1 O CAMPO DA ENGENHARIA URBANA
Segundo Rhm et al (2006), a Engenharia Urbana uma rea multidisciplinar
de conhecimentos que estuda as ocupaes urbanas de forma holstica, com os
objetivos de obter os ambientes urbanos sustentveis com a mnima desconstruo
do ambiente original.
Martinard apud Abiko
15
(2010) define a Engenharia Urbana como a arte de
conceber, de realizar e de gerenciar sistemas tcnicos urbanos, e para definir o
termo sistemas tcnicos urbanos, esclarece que este termo tem dois significados;


O primeiro enquanto rede, suporte, isto , uma dimenso fsica, e o
segundo enquanto rede de servios. Por exemplo, o sistema de
abastecimento de gua de uma cidade tem a dimenso fsica da rede de
distribuio de gua, com as tubulaes, os equipamentos de tratamento de
gua, captao, etc. No entanto tambm imprescindvel levar em
considerao a dimenso dos servios prestados de operao e de
manuteno da rede e dos equipamentos, tarifao e cobrana pelo servio
prestado, controle da qualidade da gua e muitos outros aspectos de
gerenciamento deste sistema.



15
Aula Inaugural para a primeira turma do Programa de Engenharia Urbana Escola
Politcnica/UFRJ em 08 de maro de 2009.
53

O grande desafio da Engenharia Urbana transformar as cidades em
ambientes seguros, equilibrados e saudveis, em consonncia com as
configuraes locais de topografia e relevo; agradveis para viver, dotadas de
sistemas de transportes seguros e eficientes, vias de trfego apropriado, transporte
coletivo de qualidade, condies adequadas de saneamento ambiental, como gua
tratada, coleta de esgotos sanitrios e gesto de resduos slidos e sistemas de
drenagem urbana.
Em lugares dotados de sistemas eficientes e sustentveis de gerao e
produo de energia, de espaos pblicos de lazer e recreao, estruturas de
sade, educao e condies de segurana adequadas. E ainda onde a
preservao da memria artstica, cultural e histrica do local seja estimulada.
Nesse sentido, a Engenharia Urbana tem por funo a busca e concretizao
de solues para problemas como os do trnsito urbano, da implantao de
infraestrutura, de habitaes e melhoria dos servios pblicos, dos parcelamentos
inadequados do solo, da melhoria da qualidade de vida urbana e da busca de novos
desenhos e padres que transformem as cidades em locais mais agradveis para
viver.
As cidades devem ser pensadas como um elemento orgnico, regidos com
grande sintonia, por atores do poder pblico, iniciativa privada e populao em geral,
fazendo-se necessrio equacionar todos os interesses em prol dos interesses
comuns dos cidados.
Com o crescimento das cidades, as mudanas provocadas no ar, no solo, na
gua e na vida, em seu interior e sua volta, agravam os problemas ambientais e
interferem diretamente na qualidade de vida de cada cidado. Todas essas
interaes das atividades humanas com o ambiente natural produzem um
54

ecossistema muito diferente daquele pertencente anteriormente cidade, e as
solues para estes contrassensos devem ser pensadas de maneira
fundamentalmente sistmica.

Segundo Grigg (1997), o pensamento sistmico uma maneira de se
aplicar filosofias e metodologias sistemticas para analisar e sintetizar
problemas complexos e temas organizacionais. Pesquisadores nos campos
de planejamento regional, cincia regional, geografia e economia urbana
mostraram que o crescimento e desenvolvimento podem ser explicados
somente de maneira sistemtica, ou seja, levando-se em conta fatores de
interao mltiplos como: imigrao, custo de moradia, comrcio regional,
poltica, custo de vida, infra-estrutura, meio ambiente e qualidade de vida.
Prlaz-Droux e Musy (1994) desenvolveram uma abordagem sistmica
para implantar um sistema de informao da terra visando desenvolvimento
sustentvel. Segundo os autores, para sua implementao esse sistema
deve confrontar problemas de compartimentalizao das diferentes
disciplinas envolvidas, falta de conhecimento envolvendo as informaes
disponveis e redundncia de dados, os quais impedem tomadas de
deciso coerentes com o desenvolvimento harmonioso da terra e
funcionamento correto das instituies encarregadas dos assuntos de
manejo da terra. (apud ROCHA, 2002)


A percepo da abordagem interdisciplinar surgiu a partir das dcadas de 60
e 70, em razo da emergncia dos conflitos social, ambiental e poltico nas diversas
partes do mundo. Para a construo da interdisciplinaridade que se articulem
conhecimentos cientficos e no cientficos, que interajam sobre as questes
socioambientais, exigindo uma estrutura metodolgica e tcnicas de pesquisa
diferentes, sem, contudo abandonar a abordagem disciplinar convencional, a anlise
causal e linear do mtodo cartesiano.

A interdisciplinaridade surge como um processo produtor de novos
conhecimentos, atravs do entrelaamento de diversas disciplinas que
procurem redefinir o objeto do conhecimento. No se trata apenas da
integrao sociedade-natureza, mas da abertura de um dilogo e da
hibridizao entre cincia, tecnologia e saberes para a produo de novos
paradigmas e sua articulao para transformar a natureza e a sociedade.
(RATTNER, 2006)
55

So pressupostos para uma abordagem interdisciplinar: a crtica das formas
convencionais dos saberes disciplinares que observam os problemas de forma
parcial, segmentada e estanque; a incorporao da maneira complexa dos
conhecimentos cientficos com os saberes tradicionais, no cientficos; a
competncia das indagaes da natureza tica, esttica e socioambiental; e a
interao dos procedimentos interdisciplinares de pesquisa, ensino e extenso dos
saberes e prticas dos atores sociais com aqueles dos pesquisadores e estudiosos.
de grande prudncia, pela complexidade das questes cotidianas que nos
cerca, a participao de pesquisadores nas reas social, econmica, de sade e do
meio ambiente que apresentam diferentes e complementares pontos de vista sobre
uma determinada fragilidade ou realidade, promovendo a recriao e reconstruo
do conhecimento.
Por se tratar de ambiente diversificado e com tantas especificidades,
importante considerar a afirmao de Santos (2005, p.11):

A cidade, onde tantas necessidades emergentes no podem ter resposta,
est desse modo fadada a ser tanto o teatro de conflitos crescentes como o
lugar geogrfico e poltico da possibilidade de solues. Essas, para se
tornarem efetivas, supem ateno a uma problemtica mais ampla, pois o
fato urbano, seu testemunho eloquente, apenas um aspecto. Da a
necessidade de circunscrever o fenmeno, identificando sua especificidade,
mensurar sua problemtica, mas, sobretudo buscar uma interpretao
abrangente.


A complexidade dos questionamentos tericos e prticos do analista das
relaes sistmicas demanda uma abordagem transcendente aos limites estreitos
das reas de conhecimento. O referencial terico promover a articulao e
integrao de diferentes especialidades e especificidades para o conhecimento
convergente, atravs de um processo contnuo de inovao e experimentao.
56

Para os projetos de Engenharia Urbana de grande importncia a elaborao
de uma abordagem interdisciplinar.
Para Ornstein (2005), a problematizao, as anlises, os diagnsticos, a
definio de solues e a implementao de diferentes intervenes, abrangendo o
homem e seu habitat, seriam mais adequadamente abordadas se houvesse uma
atuao de equipe inter ou transdisciplinar.
Observando-se a relao homem/habitat em intervenes ou renovaes
urbanas, no desenvolvimento de projetos habitacionais de interesse social, no
desenvolvimento de projetos de praas e parques, em diagnsticos de riscos
ambientais com demandas de remanejamento de moradores, de grande
importncia a prtica da interdisciplinaridade para a obteno de eficientes
resultados, onde ocorrer a integrao do homem ao ambiente construdo.
Vasconcellos (2006) ainda afirma que um projeto para uma cidade ou um
setor urbano j existente, significar uma interferncia no espao urbano e uma
mudana de relaes no s no campo fsico, mas tambm no campo poltico,
econmico e social.
Para Tillmann (2011), projetos que visam a grandes mudanas muitas vezes
falham em atingir os benefcios vislumbrados em sua concepo, no tanto pela falta
de capacidade tcnica, mas principalmente pela dificuldade de gerenciar a elevada
complexidade existente que geralmente no levada em considerao nas
tradicionais abordagens de gesto de projetos, cuja nfase dada anlise de
custos, tempo de execuo e conformidade em relao s especificaes, e na
adoo de instrumentos e procedimentos padronizados.



57

3.2 PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO PAC, visto como um
Programa de Engenharia Urbana

Para Viana e Elias (2007), o lanamento do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), lanado em janeiro de 2007, objetiva promover a acelerao do
crescimento econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies de vida
da populao brasileira.
Conforme a publicao em 2009, do caderno da Secretaria de Comunicao
Social da Presidncia da Repblica, Destaques: aes e programas do Governo
Federal
16
, o Programa de Acelerao do Crescimento se define como um novo
modelo de planejamento, gesto e execuo do investimento pblico:


O PAC articula projetos de infraestrutura pblicos e privados e medidas
institucionais para aumentar o ritmo de crescimento da economia,
modernizar a infraestrutura, melhorar o ambiente de negcios, estimular o
crdito e o financiamento, aperfeioar a gesto pblica e elevar a qualidade
de vida da populao. , tambm, um instrumento de incluso social e de
reduo das desigualdades regionais. Suas aes e obras geram empregos
que garantem renda e consumo para milhares de trabalhadores e suas
famlias.




Portanto, o PAC pode ser considerado um programa de Engenharia Urbana.
A retomada dos investimentos federais e dos fundos financiadores no setor de
saneamento bsico tambm est sendo consolidada por esse programa, que
ampliou consideravelmente os recursos disponveis para o quadrinio (2007 a 2010).
A regularidade e a previsibilidade da oferta de recursos num horizonte quadrienal
proporcionam condies bsicas importantes para o planejamento do setor,
principalmente em funo da gesto descentralizada dos servios pblicos de
saneamento bsico no Brasil.

16
Caderno Destaques, ano II, n 5, nov/dez de 2009. Publicao da Secretaria de Comunicao
Social da Presidncia da Repblica. Disponvel em < www.brasil.gov.br e www.presidencia.gov.br>.
Acesso em 01novembro2011.
58

A gesto descentralizada pressupe o aperfeioamento dos mecanismos de
cooperao federativa para garantir o sucesso da execuo dos empreendimentos,
uma vez que, no desenho institucional do setor de saneamento bsico, compete aos
Estados e Municpios a prestao dos servios e a execuo das intervenes,
incluindo a realizao das obras.
Para Bonduki (2008) a implementao do PAC, anunciado pelo governo
federal no incio de 2007, trata-se de um grande programa de investimento em
diferentes reas (energia, rodovias, portos, saneamento e habitao).
Contudo pode-se considerar como complicador a essa estratgia de
desenvolvimento urbano, a incapacidade operacional dos municpios no
desenvolvimento de seus projetos e ainda para agravamento dessa situao, a
baixa capacidade institucional do quadro tcnico, para anlise desses projetos, do
agente financeiro desse Programa, a Caixa Econmica Federal.
Segundo David Kupfer
17
(2007), embora no papel o PAC se mostre bastante
ambicioso, pois se prope a atacar simultaneamente tambm as condies de
crdito, o ambiente de investimento, o aperfeioamento da tributao e, ainda,
medidas fiscais de longo prazo, para o setor de infraestrutura que o programa
mostra uma face mais objetiva.
Para Sics
18
, o PAC representa uma mudana de concepo do Governo
Lula: uma nova forma de pensar a relao entre duas instituies essenciais para

17
David Kupfer professor do Instituto de Economia da UFRJ e coordenador do Grupo de Indstria
e Competitividade (GIC-IE/UFRJ; endereo eletrnico: gic@ie.ufrj.br). Escreve mensalmente, s
quartas-feiras, no jornal Valor Econmico. Este texto foi publicado no dia 7 de fevereiro de 2007.

18
ANLISE ECONMICA: JOO SICS. Aps 4 anos, governo tenta mudar o rumo: PAC
representa mudana de rumo na poltica econmica. O Estado volta a ter papel decisivo. Mas h ns
a serem desatados, como a poltica de juros do Banco Central e o cmbio sobrevalorizado. No
destaque, Henrique Meirelles e o presidente Lula. Joo Sics* Especial para a Carta Maior.
16/02/2007.
Disponvel em: http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaImprimir.cfm?materia_id=13556
Acesso em 20n0vembro2011.
59

o desenvolvimento de uma sociedade o Estado e o mercado. E ainda ressalta que
tais instituies devem interagir por meio de aes de governo para estimular o
crescimento econmico e promover justia e segurana social, destacando que;

necessrio, contudo, adequar as demais polticas monetria e cambial ao
objetivo do crescimento. O objetivo do crescimento tem de se tornar uma
obsesso nacional. Afinal, um pas que verdadeiramente quer se
desenvolver deve pensar grande e, portanto, deve buscar compatibilizar
objetivos mltiplos: estabilidade monetria, crescimento econmico,
equilbrio do balano de pagamentos e das contas pblicas, justia e
segurana social. O crescimento econmico e a consequente solidez
oramentria da Unio so as condies bsicas e necessrias para que se
viabilize a transformao social de que o Brasil precisa. Sem crescimento
econmico no h espao para a viabilizao de programas sociais de
profundidade e abrangentes, capazes de promover justia e segurana
social para todos.



Leito (2009) afirma que para o setor de infraestrutura social e urbana, os
investimentos previstos inicialmente no PAC totalizavam R$170,8 bilhes de reais
sendo 62,24% destinados ao setor de habitao e 23,42% ao setor de saneamento,
com concentrao de 25,59% dos investimentos na regio sudeste e 24,48% no
nordeste do pas, para o desenvolvimento urbano foram distribudos entre
municpios brasileiros segundo prioridade de atendimento s Regies
Metropolitanas, capitais estaduais e municpios com mais de 150 mil habitantes,
onde se concentram as mais altas taxas de dficits urbanos no mbito do Programa
Prioritrio de Investimento do PAC.

A partir de 2009, o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC 2
19

assim apresentado;

O governo lanou, em 29 de maro de 2010, a segunda fase do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC 2), que incorpora ainda mais aes
nas reas social e urbana, alm de mais recursos para continuar
construindo a infraestrutura logstica e energtica para sustentar o

19
Apresentado em http://www.brasil.gov.br/pac. Acesso em 20novembro2011.
60

crescimento do Pas. Os investimentos do PAC2 esto organizados em seis
grandes eixos: Transportes, Energia, Cidade Melhor, Comunidade Cidad,
Minha Casa, Minha Vida e, gua e Luz para Todos
A segunda fase do programa agrega e consolida as aes da primeira. O
ritmo do PAC 2 em 2011 est em nveis semelhantes ao de 2010, ano de
melhor desempenho do programa. Nos seis primeiros meses desse ano, R$
86,4 bilhes j foram direcionados a obras por todo o Brasil.
Desse total, R$ 35 bilhes correspondem ao Financiamento Habitacional,
R$ 24,4 bilhes ao executado pelas estatais, R$13,4 bilhes ao setor
privado e R$ 9 bilhes ao Oramento Geral da Unio Fiscal e Seguridade.
Os R$3 bilhes restantes so do programa Minha Casa, Minha Vida.
Com o PAC, o Brasil alcanou um patamar de crescimento, com elevao
de investimentos pblicos e privados, ampliao do Produto Interno Bruto
(PIB) e o aumento de emprego e renda para os brasileiros.


3.3 PARTICIPAO SOCIAL NO PAC
Desde1997, O Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Banco Mundial
evidenciam a importncia da participao social em seus programas de
desenvolvimento urbano, relatando que a participao no simplesmente uma
idia, mas uma nova forma de concepo para o desenvolvimento da dcada de
1990 e que as pessoas afetadas por intervenes devem ser includas nos
processos de deciso.
No Brasil, segundo o EAD - Trabalho Social
20
, curso que aborda o trabalho
social em programas e projetos de habitao de interesse social, pela Secretaria
Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades em parceria com a Aliana das
Cidades
21
, o curso vem atender uma demanda recorrente dos tcnicos que

20
Ensino Distncia Trabalho Social, Secretaria de Habitao Nacional. Ministrio das Cidades.
Setembro de 2010.
Disponvel em: http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Livro_EAD_19-
10-10.pdf. Acesso em 27maio2012.

21
A Aliana de Cidades est presente no Brasil desde 2001, trabalhando em conjunto com
autoridades municipais, estaduais e federais na rea de habitao de interesse social e urbanizao
de favelas e assentamentos precrios, assim como na formulao e implementao de ferramentas
de planejamento urbano e disseminao de conhecimento. O Brasil entrou formalmente para a
Aliana de Cidades em 2003.
Desde ento, a parceria tornou-se um elemento fundamental no fortalecimento das abordagens
nacionais urbanizao de favelas e nas polticas habitacionais que beneficiem os pobres em todo o
pas.
61

trabalham na rea habitacional e, mais especificamente, daqueles que integram as
equipes multissetoriais dos projetos contratados com recursos do PAC Projetos
Prioritrios de Investimento, Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao
de Assentamentos Precrios, Programa de Habitao de Interesse Social, Pr-
Moradia, Projetos Multissetoriais Integrados e Programa Minha Casa Minha Vida.
Em janeiro de 2008, diante do desafio que o PAC das favelas se apresentava
para a engenharia brasileira notadamente em termos de responsabilidade social,
Sheila Sacks, escreveu artigo para o Observatrio da Imprensa Questo Urbana:
PAC aciona engenharia-cidad
22
, onde descreve que a engenharia pblica
direcionada para as camadas mais pobres da populao virou estrela na mdia. Pelo
menos no estado do Rio de Janeiro, foi feito o anncio de investimentos da ordem
de 910 milhes de reais para as obras de urbanizao em trs grandes favelas do
Rio a de Manguinhos, Complexo do Alemo e da Rocinha , onde vivem 245 mil
pessoas, abrindo espao para a chamada "construo civil com responsabilidade
social ser apresentada ao grande pblico, destacando que as metas deste modelo
de engenharia mais consciente, voltado para a incluso e a justia social, um fator
positivo a ser realado no PAC.
Oliveira (2010) relata que como proposta de mudana e transformao de
reas faveladas, desde o incio de 2007, o Governo Federal tem implantado o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em todo Brasil.
No Complexo do Alemo, Rio de Janeiro, essa interveno vem acontecendo,
em parceria com o Governo do Estado, desde 2008. Aliado s aes que buscam a
reestruturao fsica das favelas - construo de conjuntos habitacionais, transporte

Disponvel em:
http://www.citiesalliance.org/sites/citiesalliance.org/files/CA_Images/CA_BrazilFactsheet_Portuguese_
0.pdf. Acesso em 27maio2012.

22
http://www.observatoriodaimprensa.com.br/news/view/pac_aciona_engenhariacidada
62

pblico, saneamento bsico, escolas, postos de sade e centros poliesportivos, o
governo federal, atravs do Ministrio das Cidades, props como metodologia de
trabalho aes que priorizam o lado social das intervenes urbansticas atravs
do Trabalho Tcnico Social (TTS).
De acordo com a Publicao sobre reflexes e debates do Seminrio
Internacional Trabalho Social em Intervenes Habitacionais
23
, podem-se destacar
as seguintes consideraes (grifo nosso) da urbanista Ruth Jurberg, coordenadora
dos projetos sociais das comunidades de Manguinhos, Complexo do Alemo e
Rocinha, trs das maiores favelas do Rio de Janeiro (RJ);



A equipe social entrou no territrio aps o incio da obra, enfrentando uma
resistncia muito grande dos moradores, receosos devido ausncia do
poder pblico havia 20 anos. O projeto urbanstico foi apresentado ao
governo federal sem a participao da sociedade, que foi construda
ao longo do processo.
A situao encontrada no era fcil. [...]
No campo social, as comunidades apresentavam, em comum, baixo ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH), presena do crime organizado e
lideranas pontuais, muitas vezes indicadas pelo trfico. Do ponto de vista
econmico, alto ndice de desemprego e de pessoas que no tinham
capacitao sequer para trabalhar nas obras. Em relao dinmica
urbanstica, ausncia de infraestrutura, excesso de densidade e
precariedade na habitao. Ou seja, muita pobreza.[...]
Em nenhuma das trs comunidades havia uma escola de ensino mdio.
Nesse cenrio, foram lanadas as obras sociais do PAC com o objetivo de
atender 11.761 famlias em Manguinhos, 15.520, no Alemo e 34 mil, na
Rocinha.
A estratgia para trabalhar nas comunidades foi a equipe social estar
presente todos os dias, para atender a demanda da populao. Por isso,
foram criados os canteiros sociais. O objetivo era garantir a participao
cidad e aproveitar todas as oportunidades de melhoria da qualidade
de vida da comunidade por meio da interveno.
O canteiro social funciona como um espao de debate, de capacitao, de
acolhimento da populao que nos procura para absolutamente tudo: tirar
suas dvidas, receber informao, fazer reclamao, participar de comit de
acompanhamento de obra, de remanejamento, de gerao de emprego e
renda, explica.
No incio, quem participava das reunies eram as lideranas,
absolutamente desconfiadas, porque estavam perdendo o poder. O Estado
estava voltando e entrando nesses lugares, relata. A estratgia utilizada

23
Evento realizado em 31 de agosto a 2 de setembro de 2010, no Hotel Gran Bittar Braslia/DF.
Coordenao Geral Ins Magalhes Secretria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades.
Disponvel em:
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/Cidades_Web_Fina
l_02.pdf. Acesso em 25maio2012
63

foi buscar o dilogo. Para isso, surgiu o canteiro itinerante, que vai at a
comunidade, assim as informaes do trabalho social estariam presentes
em todos os locais.




De acordo com a Relatoria Nacional para o Direito Humano Educao
24
as
poucas pesquisas que j foram feitas sobre o Complexo do Alemo, por diferentes
fontes governamentais apresentam os seguintes dados sobre sua populao e a sua
respectiva situao socioeconmica. Segundo dados do IBGE, o Complexo possui
IDH de 0,709 e est em ltimo lugar no ranking do IDH das 32 Regies
Administrativas (RA) do municpio do Rio de Janeiro. Enquanto a mdia da renda
per capita na RA Lagoa de R$ 2228,78, na RA do Complexo do Alemo de
apenas R$ 177,31. A mesma relao est para a mdia de anos de estudo.
Enquanto a RA Lagoa possui uma mdia de 10,14 anos, na RA Complexo do
Alemo a mdia de 4,21 anos, a segunda pior do municpio.
O Ncleo de Projetos Sociais do Escritrio de Gerenciamento de Projetos do
Estado do Rio de Janeiro (EGP-Rio)
25
desenvolveu uma metodologia de trabalho
para desenvolver e implementar atividades nos territrios em que o Governo do
Estado implantou o PAC, baseada em dois principais eixos: minimizao do impacto
das obras sobre o territrio e contribuio para desenvolvimento e sustentabilidade
do mesmo, desenvolvido por uma equipe multidisciplinar com formao na rea
social, assistencial, urbanstica e administrativa, que estimula a participao da
sociedade j que, com a capacitao da populao, cria-se oportunidades de
emprego e gerao de renda, inclusive nas prprias obras realizadas pelo PAC.

24
Disponvel em:
http://www.acaoeducativa.org.br/portal/images/stories/pdfs/relatoriocompletomissaocomplexoalemao.
pdf. Acesso em 30maio2012.

25
Disponvel em: http://www.egprio.rj.gov.br/Conteudo.asp?ident=360. Acesso em 25maio2012

64

Em um primeiro momento, as intervenes do PAC Complexo do Alemo
foram apenas anunciadas, atravs de folder para apresentao para a comunidade
em 27 de setembro de 2007, conforme caracteriza a figura 03, a seguir;











Figura 03: Folder apresentao para a comunidade Complexo do Alemo, em
27 de setembro de 2007.
Fonte: http://www.jauregui.arq.br/favelas_alemao.html. Acesso em 30maio2012.



De acordo com Relatrio do Plano de Desenvolvimento Sustentvel,
produzido pela empresa de consultoria Agencia 21, contratada pelo Consrcio Rio
Melhor
26
responsvel pelo trabalho social do PAC
27
, o trabalho com a populao
ocorreu da forma que passa-se a relatar.


26
Consrcio Rio Melhor (Construtora Norberto Odebrecht, OAS e Delta Construes), responsvel
pelas obras de melhorias no Complexo do Alemo, no Rio de Janeiro.

27
Complexo do Alemo: Relatrio do Plano de Desenvolvimento Sustentvel Caderno de
Resultados. Programa de Acelerao do Crescimento; Ministrio das Cidades; Caixa Econmica
Federal; Consrcio Rio Melhor; Imprensa Oficial do Estado do Rio de Janeiro. [2010?]
65

3.3.1 Metodologia e Tcnicas Aplicadas
A elaborao do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Complexo do
Alemo comeou em maro de 2008, quando a equipe do Trabalho Social do PAC
iniciou os contatos com moradores, lideranas, empresrios, empreendedores e
organizaes sociais da regio. O objetivo era conhecer a populao do bairro, seus
anseios e expectativas, e incentiv-la a participar de um novo futuro para as
comunidades.
O primeiro passo foi a realizao de um censo domiciliar e empresarial, para
traar o perfil das catorze comunidades. Em seguida, foram feitos encontros com
organizaes da sociedade civil, comerciantes e empresrios, a criao de grupos
temticos para estabelecer as metas a serem atingidas, reunies com lideranas
comunitrias, pesquisas de opinio e com as organizaes da sociedade civil
atuantes na rea da interveno. Estas etapas integraram a fase de mobilizao e
conhecimento realizada pelo Trabalho Social.
Iniciado no primeiro semestre de 2008, o Censo Domiciliar e Empresarial
mapeou os 22.072 domiclios e os 5.367 estabelecimentos comerciais, incluindo os
informais, nas catorze comunidades do Complexo do Alemo e em seu entorno. As
informaes obtidas pelos pesquisadores ajudaram o Trabalho Social a orientar e
acompanhar as reunies com as lideranas comunitrias, organizaes da
sociedade civil e grupos temticos, e tambm contriburam para o suporte
elaborao de propostas que compem o plano.
A anlise das informaes do Censo mostra a situao precria, em termos
financeiros e sociais, em que vivem os habitantes do Complexo. Sua populao
formada em sua maioria por jovens, 55% do total, convive com taxas altssimas de
66

desemprego, 10,3% dos moradores no trabalham, ndice bem acima da mdia da
cidade (6,8%).
Somando-se desempregados, crianas, estudantes e donas de casa, 64% da
populao das catorze comunidades no tm nenhuma renda. No universo dos que
trabalham, 51% esto em situao precria definida como a dos que no tm
carteira assinada e acesso a benefcios trabalhistas ou vivem de trabalhos
eventuais.
A partir de maro de 2008, foi realizado um amplo processo para a escolha
dos representantes do Frum Comunitrio, divididos por segmentos, com a
realizao de encontros com moradores, lideranas, comerciantes, representantes
de empresas e organizaes da sociedade civil para que, a partir das reunies,
tivesse incio a elaborao do Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Complexo
do Alemo.
A mobilizao ocorreu com reunies em cada uma das catorze comunidades
do Complexo, com a participao de cerca de mil pessoas, com a seleo de uma
comisso, garantindo a representatividade de todos no Frum Comunitrio, instncia
fundamental para a participao da comunidade na implantao, acompanhamento
e avaliao do Plano.
No primeiro frum, em agosto de 2009, os participantes foram incentivados a
discutir de que forma viam o futuro do Complexo do Alemo e a identificar os
grandes desafios para alcan-lo; o segundo, em setembro de 2009, estabeleceu
um plano de aes e definiu parcerias; totalizando mais de quatro meses de
reunies com a participao de moradores, comerciantes, lideranas e
representantes de instituies para a elaborao do Plano.
67

Com a anlise e sistematizao das demandas da populao, nos dois fruns
comunitrios realizados, e o estabelecimento de um plano de ao, foram criados
nove grandes grupos temticos para reflexo dos problemas e propostas a serem
enfrentados, conforme ANEXO II PAC SOCIAL COMPLEXO DO ALEMO/Quadro
01: Grupos Temticos.
O projeto urbanstico foi elaborado por uma empresa contratada a partir de
uma licitao. A proposta inicial de anteprojeto com as linhas gerais foi desenvolvida
pelo prprio Governo do Estado atravs da Empresa de Obras Pblicas (EMOP).
Aps seleo do PAC Alemo pelo Governo Federal em 2007, o Estado
iniciou uma serie de contatos e realizou audincias publicas para apresentao
destas propostas a populao.
Houve discusses tanto nas audincias pblicas quanto em reunies na
comunidade. Foram montados trs comits: de acompanhamento das obras, de
remanejamento e de gerao de renda.
As discusses foram conduzidas pelo Trabalho Social e ocorriam
semanalmente.
No incio havia desconfiana e descrdito por parte da populao. Com o
passar do tempo e a implementao das obras, a populao, na sua grande maioria,
no s reconhece como apoia e deseja mais obras.
Foi utilizada como tcnica a tcnica o Dialogo Social em dois eixos:
1. Gesto de impacto das obras visando minimizar os impactos negativos
das obras como interrupo de servios, demolies, reassentamento;
Maximizar impactos positivos atravs da contratao de 60% de mo de
obra local nas obras;
68

2. Desenvolvimento sustentvel que trabalha as questes de educao
sanitria e ambiental, gerao de renda, cursos de formao e
capacitao buscando ampliar a participao da sociedade civil
organizada nos processos.

O projeto de monitoramento e avaliao ser acompanhado pela CAIXA ao
final do contrato principal.
At o momento no feito monitoramento, mas sim avaliaes mensais que
aparecem nos relatrios de atividades enviados a CAIXA. O tipo de avaliao
solicitada pela Caixa est disponvel no COTS- Caderno de Orientao do Trabalho
Social.
A valorizao da participao social em programas e projetos urbanos com
viso sistmica traz a necessidade do aprofundamento do conhecimento sobre
mtodos e tcnicas de gesto e gerenciamento participativos.
O prximo captulo se prope a estabelecer algumas diretrizes para tanto,
retiradas de levantamento bibliogrfico sobre o tema.









69

4 SUBSDIOS TERICO-METODOLGICOS PARA A PARTICIPAO
SOCIAL EM PROJETOS DE ENGENHARIA URBANA



Antes de ampliar os espaos de participao, incluir (se que j no esto
includos), preciso consider-los, ouvir o que morador das comunidades
tem para dizer. Considerar relevantes suas proposies, angstias e
demandas para que esses moradores tambm se reconheam como
sujeitos de sua prpria histria, o que poder proporcionar ao longo da
implantao do programa, maior grau da organizao, participao e
comprometimento da populao, na qual a cidadania no vista como
ddiva, mas sim como valor conquistado. (OLIVEIRA, 2010)



A participao no processo de elaborao de projetos deve ocorrer a partir da
mobilizao social e incluir divulgao de estudos e propostas e a discusso de
problemas, alternativas e solues relativas interveno, alm da capacitao para
a participao em todos os momentos do processo.
Oliveira (2010) ressalta que se entendermos que a esfera pblica constitui-se
como o espao para realizao efetiva das deliberaes consensuais
28
, ou ainda, o
local de mediao necessria entre a sociedade civil e o Estado, como assegurar
que a participao entre os distintos atores polticos que formulam, executam e
fiscalizam o PAC acontea de forma equnime? Conseguiriam sujeitos
historicamente subalternizados ter voz, ou melhor, serem ouvidos, numa sociedade
fundada sob resqucios de um passado de dominao escravista, oligrquico,
autoritrio e, sobretudo, meritocrtico? Esses processos devero ser democrticos e
participativos de forma a incorporar as vises e necessidades da comunidade e
atingir funo social dos servios prestados. Para tanto se faz necessrio:

28
Insero Incluso ou Confinamento? In: A INCLUSO DO OUTRO Jurgen Habermas. No
pensamento de Habermas a insero significa que tal ordem poltica se mantm aberta para incluir
tambm os marginalizados, sem confin-los na uniformidade da comunidade homognea de um
povo. Para isso, significativo o princpio da voluntariedade, onde todos esto dispostos a conviver
pacificamente, excluindo as diferenas culturais e, conseqentemente, a motivao de conflitos.
Disponvel em:
http://pt.shvoong.com/law-and-politics/1721153-inser%C3%A7%C3%A3o-inclus%C3%A3o-ou-
confinamento-inclus%C3%A3o/#ixzz1xcqHGWKN. Acesso 12junho2012
70

Estabelecer os mecanismos para a efetiva participao da comunidade, nos
processos de formulao do projeto urbano em todas as etapas, inclusive o
diagnstico;
Garantir a participao e o controle social, por meio de audincias e consultas
pblicas e debates e da atuao de rgos de representao colegiada, tais
como, os conselhos de polticas pblicas;
Estabelecer os mecanismos para a disseminao e o amplo acesso s
informaes sobre o diagnstico e os servios a serem prestados e sobre as
propostas relativas ao projeto;
Definir os mecanismos de divulgao das etapas de discusso do programa e
do projeto bem como canais para recebimento de sugestes e crticas;
Definir estratgias de comunicao e canais de acesso s informaes, com
linguagem acessvel a todos os segmentos sociais;
Prever o acompanhamento e participao de representantes dos Conselhos
de Poltica Urbana, onde o municpio estiver inserido, caso exista.
Mizne
29
apresenta uma outra proposta para a construo de espaos pblicos
democrticos a viabilizao de Praas da Paz, da ONG Instituto da Paz:



O objetivo recuperar esses espaos, tornando-os um local pblico seguro,
de convivncia democrtica e gerido pela prpria comunidade, em parceria
com o poder pblico. O projeto comea a partir do dilogo com a populao,
quando os tcnicos passam a discutir como um lugar pode ser utilizado de
outra maneira pela comunidade. O espao que tradicionalmente evitado
ou dominado pelo trfico, ou pelo medo, porque quando abandonamos o
espao pblico, algum ocupa, pode ser o crime ou pode ser simplesmente
o vazio.

29
Seminrio Internacional Trabalho Social em Intervenes Habitacionais.

Evento realizado em 31 de
agosto a 2 de setembro de 2010, no Hotel Gran Bittar Braslia/DF. Coordenao Geral Ins
Magalhes Secretria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades.
Disponvel em:
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/Cidades_Web_Final_02.pdf
Acesso em 30maio2012.

71

Os moradores participam de todo o processo, inclusive da construo.
Todos os grupos so chamados, o que, importante, pois quanto maior a
diversidade de pblicos e de estilos, maior a segurana. tambm atravs
da diversidade que se trabalha a lgica da convivncia pacfica, explica.
Algumas etapas de acabamento so feitas em mutiro, com a participao
da comunidade. Dessa forma, cria-se a lgica do pertencimento. No se
trata de um presente para a comunidade, uma construo coletiva, diz o
diretor do Instituto. Seguindo esse modelo, h mais probabilidade de a
comunidade passar a cuidar da preservao do espao.
Paralelamente obra da praa, a equipe de trabalho desenvolve um
processo de formao com os moradores, sobre como dialogar com o poder
pblico, exigir direitos, qual rgo responsvel por cada parte, entre
outras demandas. Nessa fase, so debatidos contedos como a cultura da
paz, de convivncia, da no violncia. Com a praa pronta, inicia-se o
processo de ocupao com a realizao de eventos, oficinas, shows,
torneios esportivos, festivais culturais. A instituio fica, em mdia, quatro
anos em cada projeto.


de grande valia a elaborao de um projeto de mobilizao e participao
comunitria, para a obteno de informaes necessrias que indiquem as
necessidades, expectativas, receios, valores, crenas das pessoas que esto
envolvidas com a situao-problema que se prope solucionar. O dilogo a
principal forma de se afastar dos preconceitos de se enfrentar um problema social,
de forma a garantir o envolvimento das comunidades em todo o processo, desde a
formulao, passando pela implantao e finalizando com o monitoramento,
possibilitando uma presena efetiva do poder pblico nas referidas comunidades,
antes, durante e aps as obras.
Em no se adotando o dilogo corre-se o risco de ser ter vises equivocadas,
baseando-se em solues padronizadas, deixando a oportunidade de se exercitar o
pertencimento da comunidade interveno proposta.
Souza (2008, p.202) apresenta diversas possibilidades de incluir a populao
em programas e projetos, sendo que as duas primeiras, na verdade no devem ser
consideradas participao social. So elas:


72


CATEGORIAS CONSIDERAES

1. COERO


Situaes em que, frequentemente, nem sequer as aparncias so
salvas, como as remoes de favelas (com posterior transferncia dos
moradores para conjuntos habitacionais perifricos), algo comum no
Brasil urbano durante o regime militar.
Normalmente, situaes de clara coero sero encontradas em regimes
de exceo (ditatoriais ou, mesmo totalitrios), nas quais apropria
democracia representativa no existe ou deixa de existir.

2. MANIPULAO

Situaes nas quais a populao envolvida induzida a aceitar uma
interveno, mediante, por exemplo, o uso macio da propaganda ou de
outros mecanismos.
O Estado no tem a menor inteno de estabelecer um verdadeiro
dilogo (sequer informando corretamente a populao), e muito menos
criar canais de participao, valendo-se de outros recursos para
viabilizar uma dada interveno.
Polticas pblicas compensatrias e intervenes pontuais, com o
objetivo de dar a impresso de que os governantes esto fazendo a sua
parte e, via de regra, com o objetivo imediato de ganhar eleies.

3. INFORMAO

O Estado disponibiliza informaes sobre as intervenes planejadas de
fatores como a cultura, a poltica e grau de transparncia do jogo poltico,
as informaes sero menos completas, menos ou mais ideologizadas.

4. CONSULTA

O Estado no se limita a permitir o acesso a informaes relevantes,
sendo a prpria populao consultada. O processo de consulta pode ser,
algumas vezes, bem organizado e ser til para o balizamento da
atividade planejadora.
Na prtica, mesmo em democracias representativas maduras,
argumentos tcnicos so muitas vezes invocados, de maneira exagerada
e tendenciosa, para justificar a no incorporao das sugestes da
populao.

5. COOPTAO


A populao, por meio dos lderes selecionados e/ou dos canais
participativos permanentes criados, ouvida, mas, como no caso da
consulta, a participao a rigor no deliberativa.
Na prtica a cooptao pode mostrar-se vantajosa para indivduos ou
mesmo grupos, mas para a coletividade, no longo prazo, ela tende a ser
antes um problema que uma soluo, tornando-se uma pseudo
participao social.

6. PARCERIA

Primeiro grau de participao autntica, no meramente consultiva ou
cooptativa.
Estado e sociedade civil organizada colaboram, em um ambiente de
dilogo e razovel transparncia, para a implementao de uma poltica
pblica ou viabilizao de uma interveno.

7. DELEGAO DE
PODER

O Estado abdica de toda uma gama de atribuies, antes vistas como
sua prerrogativa exclusiva, em favor da sociedade civil.
Os elementos da democracia direta so evidentes, ainda que os marcos
gerais continuem a ser os da democracia representativa.

8. AUTOGESTO

Implementar polticas e intervenes de modo autogestionrio, sem a
presena de uma instncia de poder pairando acima da sociedade
(Estado), a qual decide quanto, quando e como o poder ser transferido.
Pressupe, a rigor, um macrocontexto social diferente: pressupe uma
sociedade basicamente autnoma.

Quadro 02: Categorias para a participao social.
Fonte: SOUZA (2008, p.203-205). Elaborado pela autora.
73

A partir dessas categorias, Souza (2008, p.208-213), descreve uma tipologia
das abordagens atuais do planejamento e da gesto urbanos. O grau de abertura
para com a participao popular descrever-se- no Quadro 03: Participao popular
nas abordagens atuais do planejamento e gesto urbanos.


TIPOLOGIA

GRAU DE ABERTURA PARA A PARTICIPAO POPULAR

1. PLANEJAMENTO FSICO-
TERRITORIAL CLSSICO

O mximo atingido so as formas de pseudoparticipao e, no
caso do Urbanismo corbusiano, sequer isso era preconizado,
no indo alm da manipulao.

2. PLANEJAMENTO SISTMICO

Pequeno (a racionalidade com a qual se lida exclusivamente a
instrumental e a abordagem a tecnocrtico-cientificista).

3. PERSPECTIVAS
MERCADOLFILAS

Pequeno (a abertura , no mximo, para formas de
pseudoparticipao).

4. NEW URBANISM

Tendencialmente pequeno, restrito s modalidades de
pseudoparticipao.


5. DESENVOLVIMENTO
URBANO SUSTENTVEL E
PLANEJAMENTO
ECOLGICO

Malgrado o frequente compromisso retrico para com a
participao, no parece haver, normalmente, compromisso
efetivo com algo que v alm da pseudoparticipao.

6. PLANEJAMENTO
COMUNICATIVO/COLABORA
TIVO

Teoricamente, grande, mas a ambiguidade do discurso e a falta
de um compromisso claro de questionamento do modelo social
capitalista conduzem a uma tendncia de banalizao ou
esvaziamento da participao, potencialmente recaindo na mera
pseudoparticipao.

7. PLANEJAMENTO
RAWLSIANO

Uma vez que a democracia direta no muito valorizada no
mbito do modelo, a participao tender, provavelmente, a
limitar-se a uma pseudoparticipao.

8. PLANEJAMENTO E GESTO
URBANOS SOCIAL-
REFORMISTA

H uma certa ambiguidade a esse respeito, pois o compromisso
com um questionamento da democracia representativa no
claro e pressente-se uma certa tolerncia para com as formas
simples de participao.

9. PLANEJAMENTO E GESTO
URBANOS AUTONOMISTAS

A legitimidade do planejamento e da gesto atrelada
participao dos envolvidos nos marcos de uma igualdade
efetiva de oportunidades de participao nos processos
decisrios (parceria, delegao de poder e autogesto,
segundo a escala de avaliao apresentada anteriormente).
Quadro 03: Participao popular nas abordagens atuais do planejamento e gesto urbanos.
Fonte: SOUZA (2008, p.203-205). Elaborado pela autora.


74

Silva (2011, p.52) afirma que a participao do cidado em projetos e planos
de interveno urbana e outras atividades de gesto se do pelo fato de contribuir
para minimizar certas fontes de argumentos, desperdcio de tempo e de recurso
advindo de processo de corrupo ou erros de avaliao gerenciados por poucos,
alm do fato de que a populao ao participar de decises sente-se mais
responsvel por seus resultados, aprendendo a cuidar e fiscalizar as aes voltadas
melhoria de sua qualidade de vida.
Neumann e Neumann (2004, p. 22) prope que se reconhea e reforce as
capacidades das comunidades, seus pontos fortes e potencialidades para
desenvolvimento, atestando que a viso institucionalizada da qualidade de vida pode
criar uma imagem de sistemas e clientes, ao omitir comunidades e cidados.
Quando o comportamento individual, as relaes sociais, e os ambientes fsicos
precisam ser mudados, ento os cidados e suas comunidades devem assumir o
protagonismo no cenrio social, j que pessoas e suas comunidades so os
principais agentes que influenciam as condies de qualidade de vida, e trabalham
para apoi-las.
Segundo os autores, os talentos individuais, as associaes e as instituies
locais que compem a comunidade devem ser identificados e mobilizados por meio
de mapeamentos que devem ser elaborados e realizados pelos prprios moradores.
Na organizao comunitria fundamental trazer para o grupo pessoas com
alto poder de mobilizao, que ao se engajarem, traro consigo outras pessoas.
Reunir as pessoas certas um passo importante para o sucesso do trabalho de
gesto participativa, objetivando assim uma viso compartilhada para a interveno
urbana.
75

importante em todo o processo mapear os avanos da viso compartilhada,
para no fugir do foco do projeto. O mapeamento das necessidades e objetivos a
base fundamental para a determinao de instrumentos, construo dos
questionrios e a definio da metodologia de aplicao. Alm dos questionrios,
preciso tambm definir de que maneira as informaes coletadas sero analisadas e
compartilhadas com a comunidade.
O fortalecimento do capital social, definido como as normas, valores,
instituies e relacionamentos compartilhados que permitem a cooperao dentro e
entre os diferentes grupos sociais deve ser cuidadosamente trabalhado na
comunidade de dentro para fora, aproximando as pessoas e ajudando-as a construir
ou fortalecer as relaes e a confiana mtua, onde as barreiras institucionais
devem ser superadas para o estabelecimento de novos vnculos e parcerias.
A criao de um plano de ao a partir da viso compartilhada das
transformaes a serem introduzidas apresentando os objetivos claros e as
estratgias para alcan-los.
Para a garantia da sustentabilidade do processo necessrio apoiar
continuamente os participantes, com recursos necessrios para seu trabalho e
tambm com disposio de ouvi-los e ajud-los a enfrentar as dificuldades que
surgem no meio do caminho; organizar e incentivar a colaborao entre pessoas e
instituies, motivando as pessoas a acreditarem no seu potencial e capacidade de
promover as sonhadas transformaes; solucionar os conflitos que surgirem pelas
diferentes histrias de vida e perspectivas que comumente interferem na
participao das pessoas e nas suas relaes.
Segundo Souza e Rodrigues (2004, p. 12), uma melhor qualidade de vida e,
sobretudo, uma maior justia social est muito longe de ser algo que se alcance
76

apenas com o recurso a coisas como a alterao de traado e remodelao de
formas espaciais, por mais importante que isso possa eventualmente ser. Melhorar a
qualidade de vida da maioria da populao urbana e reduzir as disparidades scio-
espaciais algo que depende de expressiva participao social.
Considerando as potencialidades que a gesto participativa pode oferecer,
imprescindvel a aplicao de metodologia para que a participao comunitria
alcance bons resultados na conduo dos processos pertinentes a intervenes
urbanas.
Segundo Colette (in BROSE, 2001; p.17), a Moderao associada ao
Metaplan, mtodo de visualizao com fichas, utilizado em processos de
participao comunitria, o instrumento de mudanas que focaliza pessoas,
processos grupais e comunicao e constitui-se na base didtica pedaggica dos
diversos modelos de planejamento participativo difundidos no pas.
Com capacidade para promover a aprendizagem e o desenvolvimento de
aes e conhecimentos de forma coletiva, a moderao serve de apoio
metodolgico em contextos dos mais variados, que podem envolver desde auto-
organizao e desenvolvimento do prprio grupo at a anlise, desenvolvimento,
fundamentao e organizao de idias, conhecimentos e informaes. Moderao
uma forma de conduzir processos de discusso que visam promover uma
discusso objetiva e equilibrada entre os diversos participantes de um determinado
grupo e contribuir para que todos os participantes participem ativamente na
construo do produto da discusso.
So objetivos da Moderao: moderar, regular, conter nos limites justos o
processo grupal e a produo do grupo, de modo a construir um ambiente de
confiana, escuta, respeito e objetividade para facilitar a comunicao interpessoal,
77

orientar as reflexes dos participantes para o objetivo que os rene, fomentar a
criatividade e colaborar para que o grupo alcance os resultados esperados.
So trs os aspectos que sustentam qualquer processo de participao: o
tema, que deve estar claramente definido; o grupo, que atravs de sua composio
caracteriza a integrao de seus componentes, sua relao com o tema proposto e
seu grau de governabilidade para tomada de decises; e a comunicao, elemento
central, que dever ser trabalhada pela moderao, em direo interao entre as
diversas percepes e contribuies presentes no grupo, para simultaneamente
promover o fortalecimento das boas relaes entre participantes e facilitar a
construo de respostas coletivas.
So ferramentas da moderao, as dinmicas de grupos, etapa de
familiarizao voltada apresentao e integrao entre os participantes e
moderador(es), socializao das expectativas dos participantes em relao
atividade e confronto dessas expectativas com o programa proposto; as perguntas,
que so a chave dos mtodos participativos devem ser motivadoras, capaz de
despertar a ateno e reflexo dos participantes em relao ao tema; e, a
visualizao, que promove e prioriza a participao e se respeita a igualdade de
opinies, deve ser observada em todas as etapas do processo participativo.
Cordiolli (in BROSE, 2001; p.25), salienta que comum perceber uma mistura
no entendimento de certos mtodos de trabalhos com grupos, em especial, o
Metaplan, ZOPP (Planejamento de Projeto Orientado por Objetivos), e o Enfoque
Participativo.
Cabe, portanto esclarecer que o Metaplan caracteriza-se pelas tcnicas de
moderao e de visualizao mvel (fichas coloridas) para trabalhos com pequenos
grupos; o mtodo ZOPP um instrumento de planejamento desenvolvido e adotado
78

oficialmente pela GTZ (Sociedade Alem de Cooperao Tcnica) e incorporou ao
processo as tcnicas do Metaplan; e, o Enfoque Participativo, que pode ser
entendido como uma aproximao sistemtica a processos de grupos buscando
mobilizar seus potenciais e fornecer-lhes instrumentos para melhorar as suas aes
pelas contribuies dos participantes e em que se manifesta e incorpora o meio
socioeconmico e cultura de cada situao.
de grande importncia colocar que, nos processos participativos de
grande valia o enfrentamento dos conflitos, pois estes tambm proporcionam
desenvolvimento social e promovem justia, j que atravs das diferenas que se
chega ao consenso.
Saber lidar com conflitos cada vez mais, uma qualidade vital para indivduos
e grupos, independente de classe social, idade, profisso, cultura ou religio, j que
as pessoas se acostumaram a ver essas diferenas como ameaas e motivo de
competio, que no as vem como possibilidades de crescimento mtuo, jogando
fora grandes oportunidades de crescimento. Tratar conflitos pacificamente exige
muito esforo e perseverana, porm dedicar tempo e energia para encontrar
maneiras positivas de resoluo de conflitos cada vez mais, necessrio e urgente.
Em sntese, o que se quer registrar aqui a necessidade de se construir um
novo saber de projeto, participativo, coletivo, holstico, articulador, que oferea a
possibilidade a todos de transformarem-se em autores da mudana. Uma nova
atitude para todos os participantes do processo projetual, tcnicos e profissionais,
funcionrios e polticos, lderes sociais de base.
Na direo da construo desse saber, apresentam-se subsdios para a
gesto de projetos de Engenharia Urbana, adaptando o contedo da apostila do
Curso de Gesto de Projetos, ministrado no mbito do Projeto de Recuperao de
79

Matas Ciliares, da Secretaria Estadual de Meio Ambiente de So Paulo, a esse
contexto.
Questo fundamental para a elaborao de projetos urbanos o diagnstico,
que deve conter o mximo de informaes sobre o territrio, os moradores e como
eles se relacionam com o espao, atingindo assim o objetivo proposto.
A equipe tcnica e a populao envolvida, devem firmar um compromisso
com objetivos claros, simples e mensurveis, constando mtodo de trabalho e
referncias tericas. Os tempos e modos, com etapas e fases, tambm devem ser
explicitados. Assim, nota-se a necessidade de planejar, mesmo que esta seja
somente entendida como a necessidade de nos organizar para.
Para o planejamento das aes, torna-se fundamental o esclarecimento dos
objetivos que se pretende; o entendimento de seus significados dentro da
comunidade; a percepo das aes; a quantificao do tempo para obteno dos
resultados; o comprometimento com o impacto esperado; a identificao das
dificuldades esperadas e, a estimativa da experincia exigida.
Cabe ressaltar a importncia da informao produzida e transmitida. O
atendimento s necessidades em termos de aplicabilidade, custo, natureza e
frequncia definem a efetividade do sistema de informaes. Demandas mal
enunciadas e falta de organizao na documentao da informao disponvel tm
impacto direto no custo da informao produzida e nos resultados do projeto.
necessrio, entretanto, o estabelecimento de um mtodo que estruture o
planejamento de projetos a serem realizados, de forma tal que os objetivos previstos
sejam atendidos, dentro dos prazos esperados, com o custo combinado e da forma
como se imaginou, no se esquecendo de incorporar as caractersticas prprias da
comunidade envolvida.
80

Organizar o entendimento das questes, integrando os diversos pontos
envolvidos deve ser consolidado em um roteiro para elaborao de projetos
participativos, que contemplem no somente as experincias prticas, como as
oportunidades de melhoria. Ponto importante que a comunidade deve absorver no
dia a dia o conhecimento adquirido, de modo a orientar sua atuao por suas
competncias, suas relaes e suas parcerias para objetivos precisos.
Para um melhor entendimento do roteiro proposto
30
, cabe descrever a seguir
as atividades que o compe.

4.1 CONHECIMENTO DA REALIDADE LOCAL
Considerando que sem o reconhecimento do cidado ao projeto, as
transformaes necessrias ao ambiente que se pretende construir podero no ser
atendidas conforme suas expectativas, fundamental o conhecimento da realidade
local para elaborao de um projeto de engenharia urbana, possibilitando assim o
cumprimento dos objetivos a serem alcanados com a interveno planejada.
O conhecimento da realidade local s poder ser bem fundamentado com
aes que promovam o reconhecimento do territrio, sendo necessrias algumas
aes, descritas a seguir:
Definio da rea geogrfica objeto da interveno;
Levantamento de dados e informaes preliminares, buscando caracterizar
o que se quer diagnosticar;

30
Adaptado a partir da apostila do Curso Gesto de Projetos. Projeto de Recuperao de Matas
Ciliares. Departamento de Projetos da Paisagem. Secretaria de Estado de Meio Ambiente. Fundao
Instituto da Administrao. So Paulo. Maio de 2006.
Disponvel em:
http://www.sigam.ambiente.sp.gov.br/sigam2/Repositorio/222/Documentos/Gestao%20Projetos/20061
_ap_GestaoProjetosPRMC_FIAUSP.pdf. Acesso em 15junho2012.

81

Definio de pblico possivelmente a ser atendido diretamente com a
interveno;
Identificao das lideranas, instituies e pessoas-chave na comunidade;
Elaborao e aplicao de questionrios para entrevistas individuais;
Convocao de reunies coletivas com grupos afins;
Consolidao dos dados pesquisados em relatrios de entrevistas
individuais e coletivas;
Convocao de reunio geral com todos os envolvidos;
Estmulo ao processo de formao de conscincia crtica e autocrtica da
comunidade;
Promoo de discusso coletiva em referncia aos problemas que
incomodam a comunidade;
Identificao das potencialidades locais e qualidades do pblico atendido
que podero contribuir para o sucesso das iniciativas;
Construo da situao-problema;
Construo da situao-soluo;
Definio em coletividade da lista de prioridades a partir das situaes
construdas.

4.2 TOMADA DE DECISO QUANTO CONCEPO DO PROJETO
A partir do conhecimento da realidade produzida, da interpretao que se fez
sobre todos os elementos levantados, passa-se ao momento de deciso, que
compreende;
Elaborao do diagnstico identificando as prioridades e as oportunidades;
Seleo do problema a ser enfrentado e solucionado com o projeto;
82

Reflexo sobre a interveno proposta.
Neste momento, importante estabelecer objetivos, metas e prazos, a partir
do desdobramento de necessidades e/ou problemas a solucionar, e tambm ser
decidido o planejamento operacional a partir da definio de atividades, prazos,
estimativa de custos, elaborao de oramento, responsabilidades de cada membro
da equipe, indicadores de resultados e de avaliao, e responsabilidades de outras
instituies envolvidas.
Cabe ainda, especial ateno aos pontos estratgicos apresentados a seguir;
Concretizao dos objetivos;
Avaliao da Situao problema;
Adequao da Interveno.

4.3 MONITORAMENTO DO PROJETO
de grande importante na gesto do projeto, o monitoramento, entendido
como a funo que compara as aes planejadas com os resultados obtidos.
O monitoramento ser exercido com a avaliao dos pontos a seguir;
Realizao do projeto conforme previso acordada na comunidade;
Cumprimento dos objetivos;
Levantamento das modificaes/adequaes solicitadas;
Atendimento ao cronograma;
Utilizao dos recursos.

4.4 AVALIAO DO PROJETO
Segundo definio da ONU,

Avaliao o processo orientado a determinar sistemtica e objetivamente
a pertinncia, eficincia, eficcia e impacto de todas as atividades luz de
83

seus objetivos. Trata-se de um processo organizativo para melhorar as
atividades ainda em marcha e ajudar a administrao no planejamento,
programao e futuras tomadas de decises.


A avaliao da efetividade de projetos urbanos est diretamente relacionada
demanda existente na comunidade em que o projeto ser realizado, nem sempre
possvel de ser atendida totalmente pela organizao executora do mesmo. A
avaliao oferece, em especial, dentre outras, como principal caracterstica e
benefcio possibilidade de acompanhar a evoluo do projeto durante sua
execuo, possibilitando o ajuste imediato das no-conformidades;
Avaliar projetos urbanos pode ser feito a partir de vrias vises distintas,
adequadas a cada caso especfico, a saber;
Nvel de atendimento dos beneficirios: demonstra a amplitude com que o
atendimento aos objetivos previstos no projeto atender s vrias dimenses
de atendimento do pblico-alvo, que deram motivao suficiente para que se
realize o projeto;
Eficcia: fazer o que foi proposto da forma certa, pontualmente e de acordo
com os requisitos de qualidade especificados. A eficcia est na sada do
processo. Sua medio ocorre com a relao entre o resultado esperado e o
obtido, quantitativa e qualitativamente;
Eficincia: relao entre os recursos consumidos em relao aos recursos
propostos;
Efetividade: qual a capacidade de atender comunidade, ou seja, avaliar o
resultado da relao nmero de beneficirios potenciais x nmero de
beneficirios atendidos pelo projeto;
Qualidade: avaliar se foi realizado o que proposto a fazer, to bem quanto
deveria e como e quanto poderia ser melhorado;
84

Financiamento do projeto: avaliao crtica de como sero custeadas as
despesas necessrias para sua execuo;
Demonstrao clara da utilizao dos recursos: forma e periodicidade de
comunicao do andamento da execuo e resultados a todos envolvidos no
processo;
Continuidade do projeto social: ponderao das condies para que o projeto
continue aps a finalizao do apoio financeiro recebido;
Inovao: avalia as aes inovadoras desenvolvidas no projeto,
qualitativamente e, em alguns casos, fornece dados importantes relacionados
ao resultado concreto dessas inovaes;
Aumento do capital social;
Impacto interno do projeto: aumento da motivao dos envolvidos;
Impacto externo do projeto: melhoria na imagem externa da organizao
executora e da financiadora junto comunidade e sociedade, de uma forma
mais ampla;
Articulaes com outras organizaes existentes e necessrias de serem
estabelecidas, na medida em que, muitas vezes um projeto s poder ser
realizado em parceria com outra e, tambm, pela possibilidade de que o
conhecimento gerado possa ser utilizado por mais entidades do que somente
a executora;
Efeito multiplicador: questo que aparenta ser uma tendncia crescente para
o futuro, em especial na avaliao dos projetos para apoio pelos
financiadores, essa anlise identifica a capacidade de que o processo possa
ser realizado em por outras instituies, em outras regies ou comunidades e
quais as condies mnimas para sua replicao com sucesso. Para o
85

financiador, tambm importante a avaliao da capacidade do projeto
tornar-se a implementao prtica de uma determinada poltica social de seu
interesse, com menores custos e maior amplitude no resultado.
Para possibilitar o acompanhamento efetivo do andamento do processo
gerencial, so utilizados dados, chamados de indicadores. Num projeto, servem para
avaliar em que grau os objetivos e produtos esto sendo ou foram alcanados,
dentro de certo tempo e em local definidos.
A busca e a identificao de indicadores ajudam a clarear o significado dos
objetivos, pois os especifica em termos mais concretos, empiricamente slidos e
verificveis, na prtica. Os indicadores utilizados para a constatao da obteno
dos objetivos servem como base para avaliar o sucesso do projeto e medir o grau de
modificao da situao-problema por ele descrita. A transformao dos valores dos
indicadores escolhidos mostrar se a mudana desejada foi alcanada e em que
grau.
No contexto do projeto urbano, so os indicadores que permitem a
interpretao dos avanos e dificuldades, possibilitando o processo de
aprendizagem e correo de rumos. Sem os indicadores, corre-se o risco de avaliar
o andamento e os resultados do projeto apenas por meio de opinies e impresses.
Para fugir desse perigo, necessrio que indicadores sejam definidos logo na fase
de planejamento, e no no final do projeto. Assim, viabilizam o monitoramento,
permitem reorientaes de rumo e possibilitam o aprendizado sobre a realidade na
qual intervm o projeto.



86

CONCLUSO

A partir da Constituio Federal de 1988, conhecida como a Constituio
Cidad, e ainda com o advento do Estatuto da Cidade, em 2001, foi estabelecida a
Gesto Democrtica das cidades e instituda a participao social como item
obrigatrio na implementao de polticas urbanas, idealizando-se assim,
possibilidades para a construo de uma sociedade mais justa.
Desde ento, evidenciaram-se, na prtica, grandes desafios a serem
superados no processo de instituio de normas de carter participativo no
planejamento e gesto. Como, por exemplo, o despreparo tcnico e poltico dos
atores envolvidos; a urgncia em superar a burocracia estatal, o clientelismo e o
corporativismo; a dificuldade do dilogo e negociao entre segmentos sociais com
insero social diversa; a necessidade de ampliao e consolidao de uma cultura
democrtica e sua traduo em mtodos e procedimentos concretos que
potencializem a gesto compartilhada da sociedade; a dvida em relao ao fato j
comprovado atravs de pesquisas de que a participao d resultados superiores
em relao aos modelos organizacionais tradicionais, ou seja, a participao tem
vantagens comparativas.
Por outro lado, multiplicaram-se estudos e metodologias para tentar super-
los. E tambm programas, projetos e iniciativas que valorizam a participao social
em suas mais diversas formas, como os programas e projetos de Engenharia
Urbana.
A atuao da Engenharia Urbana, como agente articulador do processo de
democratizao das cidades, exige a atuao de profissionais preparados para
enfrentar os diversos desafios existentes, com viso sistmica e gerencial
87

abrangente, reconhecendo nas cidades ambientes complexos a serem adequados a
uma necessria qualidade de vida incorporada ao aumento da justia social.
Neste contexto, o estudo apresenta subsdios que tem uma linha coerente
com este entendimento, que devero ser consideradas desde a concepo do
projeto da interveno urbana proposta at sua avaliao final. Como por exemplo, o
reconhecimento da realidade local e o poder de deciso quanto concepo e ao
monitoramento do projeto.
fundamental, neste processo, o fortalecimento do capital social, definido
como as normas, valores, instituies e relacionamentos compartilhados que
permitem a cooperao dentro e entre os diferentes grupos sociais, a ser
cuidadosamente trabalhado na comunidade de dentro para fora, onde as barreiras
institucionais devem ser superadas.













88

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ABIKO, Alex. Urban engineering: concepts and challenges. In: Methods and
techniques in urban engineering. 2010. Pina Filho, A.C.; Pina, A.C. (editors). In-Tech.
Croacia.

ARNSTEIN, Sherry R. Uma Escada da Participao Cidad.1969
Disponvel em: http://pt.scribd.com/doc/80153647/Arnstein-Uma-Escada-Da-
Participacao-Cidada. Acesso em 15agosto2012

AZEVEDO, Srgio; PRATES, Antonio Augusto Pereira. Planejamento Participativo,
Movimentos Sociais e Ao Coletiva. In: Cincias Sociais Hoje, 1991. So Paulo:
Vertice/Anpocs.

BIENENSTEIN, Regina; CRUZ, Marcus Csar Martins. Desafios Enfrentamentos
no processo de Regularizao Fundiria do assentamento popular Engenho
Velho, Itabori, RJ. In 3. Seminrio Internacional de Curitiba Atelis de Projeto
Urbano.
Disponvel em:
< http://sicwb2010.up.com.br/arquivos/sicwb2010/anais/c10.pdf.> Acesso em 28 de
setembro de 2011.

BONDUKI, Nabil. Poltica habitacional e incluso social no Brasil: reviso
histrica e novas perspectivas no governo Lula. In Revista Eletrnica de Arquitetura
e Urbanismo. Arq.urb. Universidade So Judas Tadeu. So Paulo. ISSN 1984-
5766.N. 1. 2008.

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil:
promulgada em 5 de outubro de 1988: atualizada at a Emenda Constitucional n 20,
de 15 de dezembro de dezembro de 1988. 21.ed. So Paulo: Saraiva, 1999.

BRASIL. Estatuto da Cidade (2001). Lei Federal 10.257: sancionada em 10 de julho
de 2001.
Disponvel em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 22
de maro de 2010.

BRASIL. Decreto 7499: de 16 de julho de 2011. Regulamenta dispositivos da Lei
n
o
11.977, de 7 de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida.
Disponvel em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Ato2011-2014/2011/Decreto/D7499.htm>
Acesso em 26 de setembro de 2011.

BROSE, Markus (Org). Metodologia Participativa: uma introduo a 29
Instrumentos. Porto Alegre. 2001. 312p.

CACCIA BAVA, S. Dilemas da gesto municipal democrtica. In: COELHO, M. P.;
VALLADARES, L. (Org.). Governabilidade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, p. 161-190, 1995.
89

CARDOSO, Adauto Lcio. Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliao da
experincia recente. In Cadernos IPPUR. Ano XI, n. 1 e 2. Jan- Dez 1997.

CARVALHO, Maria do Carmo A. A. Participao social no Brasil hoje. Plis
Assessoria, Formao e Estudos em Polticas Sociais. So Paulo, SP. 1998

CARVALHO, SONIA NAHAS DE. Estatuto da Cidade: aspectos polticos e tcnicos
do plano diretor. So Paulo em Perspectiva, Dez 2001, vol.15, n.4, p.130-135

GOHN, Maria da Gloria. O protagonismo da sociedade civil: movimentos sociais,
ongs e redes solidrias. So Paulo: Cortez, 2005. P.70-120.

HOTZ, Eduardo Fontes. A Organizao Metropolitana ps-Constituio de 1988.
In So Paulo em Perspectiva. Vol.14 n. 4, So Paulo,SP. Out/Dez 2000. ISSN
0102-8839

IPEA. Avanos e Desafios da Participao Social na Esfera Pblica Federal
Brasileira. Captulo 30. In Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e
Polticas Pblicas (Srie Brasil: estado de uma nao). Edio 2009.

KLIKSBERG, Bernardo. Seis teses no-convencionais sobre participao.In
Revista de Administrao Pblica, v. 33, n.3, p.7-37, maio/jun, Rio de Janeiro,
1999.

LEITO, Karina Oliveira. A dimenso territorial do Programa de Acelerao do
Crescimento: um estudo sobre o PAC no estado do Par e o lugar que ele reserva
e o lugar que ele reserva Amaznia no desenvolvimento do pas. 2009. 285 f. Tese
de Doutorado em Planejamento Urbano e Regional Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo, Universidade de So Paulo, SP.

MARICATO, Ermnia. O Ministrio das Cidades e a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano. In IPEA Polticas Sociais - Acompanhamento e Anlise
12, fev. 2006, p. 115 e 116.

MIOTTI, Luiz Antnio; ORTH, Dora. Gesto Urbana: Perspectivas quanto
Participao do Gestor Urbano nas Decises Administrativas Municipais. In REEC
Revista Eletrnica da Engenharia Civil. N. 2, Volume 1, 1-7. 2011. ISSN 2179-0612

NEUMANN, Lycia Tramujas; NEUMANN, Rogerio. Desenvolvimento Comunitrio
baseado em Talentos e Recursos Locais ABCD. So Paulo. Global Editora,
2004.

OLIVEIRA, Bruno Coutinho de Souza: Reconhecimento, assimetrias e
participao popular na gesto compartilhada do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) no Complexo do Alemo/RJ. In Anais do III Seminrio
Nacional e I Seminrio Internacional Movimentos Sociais Participao e Democracia
11 a 13 de agosto de 2010, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis,
Brasil.

ORNSTEIN, Sheila Walbe. Arquitetura, urbanismo e Psicologia Ambiental: uma
reflexo sobre dilemas e possibilidades da atuao integrada. ISSN 0103-6564.
90

Disponvel em: < http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
65642005000100017>. Acesso em 14dezembro2011.

PEREIRA, Gislene. Novas perspectivas para gesto das cidades: Estatuto da
Cidade e mercado imobilirio. In Desenvolvimento e Meio Ambiente, n. 9, p. 77-92,
jan./jun. 2004. Editora UFPR, p.88

RATNER, Henrique: Abordagem sistmica, interdisciplinaridade e
desenvolvimento sustentvel. In Revista Espao Acadmico n. 56.
Janeiro/2006.Mensal. Ano V. ISSN1519.6186

RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lcio. Reforma Urbana e
Gesto Democrtica: promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro:
Revan: FASE, 2003.

ROCHA, Jansle Vieira. O sistema de informaes geogrficas no contexto do
planejamento integrado de bacias hidrogrficas. 2002
http://www.fea.unicamp.br/docente/ortega/livro/c20-SIGPIBH.Jansle.pdf
Acesso em 02 de maio de 2011.

ROHM, Sergio Antonio; BONUCCELLI, Teresinha de Jesus; RAIA JR., Archimedes
Azevedo; CORDEIRO, Joo Srgio. Engenharia Urbana da Universidade Federal
de So Carlos. CONBENGE 2006. Ensino de Engenharia: Empreender e Preservar.
Anais do XXXIV COBENGE. Passo Fundo: Ed. Universidade de Passo Fundo,
Setembro de 2006. ISBN 85-7515-371-4

SANTOS, Milton. A Urbanizao Brasileira. So Paulo: Edusp, 2005.

SCHWEIZER, Peter Jos. Tirando o Plano Diretor da Gaveta. Revista de
Administrao Municipal. Jan-Mar 2008. Nmero 265

SILVA, Priscila Cavalcante. Participao Popular no Planejamento das Cidades:
O Programa Cidade pr Gente nos municpios de Goiatuba e Mineiros. Janeiro
2011. 135p. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo. Universidade de Braslia.

SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade: Uma Introduo Crtica ao
Planejamento e Gesto Urbanos. Rio de Janeiro. Bertrand Brasil, 2008.

SOUZA, Marcelo Lopes de; RODRIGUES, Glauco Bruce. Planejamento e
Ativismos Sociais. So Paulo. Editora UNESP, 2004.

TILLMANN, Patrcia Andr; SCUSSEL, Maria Conceio Barletta; FORMOSO,
Carlos Torres; MIRON, Luciana Ins Gomes. Desafios para a gesto de projetos
urbanos com elevada complexidade: anlise do Programa Integrado Entrada da
Cidade em Porto Alegre, RS. In Ambiente Construdo, Porto Alegre, v. 11, n. 3, p.
73-87, jul./set. 2011. ISSN 1678-8621 c) 2005.

VASCONCELLOS, Llia. Projeto Urbano: um novo termo para definir intervenes
na Cidade? In Simpsio A Arquitetura da Cidade nas Amricas. Dilogos
Contemporneos entre o Local e o Global, 52 ICA, Sevilha, julho de 2006.
91

VIANA, Ana Luiza D'vila; ELIAS, Paulo Eduardo M. Sade e desenvolvimento. In
Cincia & Sade Coletiva. Vol12. Rio de Janeiro. Nov. 2007.
Disponvel em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-81232007000700002>.
Acesso em 20novembro2011













































92


















































ANEXOS


ANEXO I PARTICIPAO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E GESTO DAS CIDADES
CONFERNCIAS

DATA DE
REALIZAO

RGO RESPONSVEL
1. 8. Conferncia Nacional dos Direitos Humanos Jun 2003 Cmara Federal
2. 1. Conferncia Nacional de Medicamentos e Assistncia Farmacutica Set 2003 Ministrio da Sade/Conselho Nacional de Sade (CNS)
3. 1. Conferncia Nacional das Cidades Out 2003 Ministrio das Cidades
4. 5. Conferncia dos Direitos da Criana e do Adolescente Nov 2003 Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH)/Conselho
Nacional dos Direitos da Criana e Adolescente (CONANDA)
5. 1. Conferncia da Aquicultura e Pesca Nov 2003 Secretaria Especial da Aquicultura e Pesca/Presidncia da
Repblica
6. 1. Conferncia Nacional do Meio Ambiente Nov 2003 Ministrio do Meio Ambiente
7. 1. Conferncia Nacional Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente Nov 2003 Ministrio do Meio Ambiente
8. 2. Conferncia Nacional da Sade Dez 2003 Ministrio da Sade
9. 4. Conferncia Nacional da Assistncia Social Dez 2003 Ministrio da Sade/CNS
10. 2. Conferncia Nacional de Segurana Alimentar Mar 2004 Presidncia da Repblica/Consea
11. 9. Conferncia Nacional dos Direitos Humanos Jun 2004 Presidncia da Repblica/SEDH
12. 1. Conferncia Nacional da Juventude Jun 2004 Cmara Federal
13. 1. Conferncia Nacional do Esporte Jun 2004 Ministrio do Esporte
14. 1. Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres Jul 2004 Presidncia da Repblica/Secretaria Especial de Polticas para as
Mulheres/CNDC
15. 2. Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade Jul 2004 Ministrio da Sade e Ministrio da Educao e Cincia e
Tecnologia
16. 3. Conferncia Nacional de Sade Bucal Jul/Ago 2004 Ministrio da Sade/CNS
17. 1. Conferncia Brasileira sobre Arranjos Produtivos Locais (APL) Ago 2004 Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
18. Conferncia da Terra e da gua: Reforma Agrria, Democracia e
Desenvolvimento Sustentvel
Nov 2004 Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia
19. 1. Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial Jul 2005 Presidncia da Repblica/Secretaria Especial de Polticas de
Promoo de Igualdade Racial (SEPPIR)
20. 2. Conferncia Nacional sobre Arranjos Produtivos Locais (APL) Set 2005 Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
21. 3. Conferncia Nacional da Cincia, Tecnologia e Inovao Nov 2005 Ministrio da Cincia e Tecnologia
22. 3. Conferncia Nacional da Sade do Trabalhador Nov 2005 Ministrio da Sade, Ministrio do Trabalho e Emprego e
Ministrio da Previdncia Social
23. 2. Conferncia Nacional das Cidades Nov 2005 Ministrio das Cidades/Conselho Nacional das Cidades
24. 5. Conferncia Nacional da Assistncia Social Dez 2005 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e CNAS
25. 2. Conferncia Nacional do Meio Ambiente Dez 2005 Ministrio do Meio Ambiente continua...




CONFERNCIAS

DATA DE
REALIZAO

RGO RESPONSVEL
26. 3. Conferncia Nacional da Cincia, Tecnologia e Inovao Nov 2005 Ministrio da Cincia e Tecnologia
27. 3. Conferncia Nacional da Sade do Trabalhador Nov 2005 Ministrio da Sade, Ministrio do Trabalho e Emprego e
Ministrio da Previdncia Social continua...
28. 2. Conferncia Nacional das Cidades Nov 2005 Ministrio das Cidades/Conselho Nacional das Cidades
29. 5. Conferncia Nacional da Assistncia Social Dez 2005 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e CNAS
30. 2. Conferncia Nacional do Meio Ambiente Dez 2005 Ministrio do Meio Ambiente
31. 8. Conferncia das Partes da Conveno sobre Diversidade Biolgica
COP 8
Mar 2006 Ministrio do Meio Ambiente/Frum Brasileiro de
ONGs/Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento
32. 2. Conferncia Internacional de Intelectuais da frica e da Dispora Jul 2006 Presidncia da Repblica/SEPPIR
33. Conferncia Regional das Amricas contra o Racismo, Discriminao
Racial, Xenofobia e Intolerncias Correlatas
Jul 2006 Presidncia da Repblica/ONU/SEPPIR
34. 3. Conferncia Nacional de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade Mar 2006 Ministrio da Sade/CNS
35. 4. Conferncia Nacional da Sade Indgena Mar 2006 Fundao Nacional da Sade/Ministrio da Sade/Conselho
Nacional da Sade
36. 1. Conferncia Nacional dos Povos Indgenas Abr 2006 Ministrio da Justia/Fundao Nacional do ndio (FUNAI)
37. 2. Conferncia Nacional Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente Abr 2006 Ministrio da Educao e do Meio Ambiente
38. 2. Conferncia Nacional do Esporte Mai 2006 Ministrio do Esporte
39. 1. Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia Mai 2006 Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de
Deficincia (Conade) e SEDH
40. 1. Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa Mai 2006 Presidncia da Repblica
41. 10. Conferncia Nacional dos Direitos Humanos Mai/Jun 2006 Cmara Federal Conselho de Direitos Humanos e Minorias
42. 1. Conferncia Nacional de Economia Solidria Jul 2006 Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome

Quadro 01: Conferncias Nacionais e Internacionais Brasil, 2003-2006.
Fonte: IPEA, 2009. (Texto para Discusso n. 1378). Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1378.pdf








ANEXO II - PAC SOCIAL COMPLEXO DO ALEMO

GRUPO TEMTICO

ASPECTOS NEGATIVOS

ASPECTOS POSITIVOS PROPOSTAS

EMPREENDEDORISMO
alto nvel de desemprego, a renda per capita menor
que a mdia carioca e baixa escolaridade dos
empreendedores

A existncia de muitos empreendedores e suas
expectativas otimistas sobre os efeitos do PAC so
a base deste processo; a melhoria de infraestrutura
como facilitador do acesso das pessoas, gerando
aumento de vendas e atraindo novas empresas
para a regio
Acesso facilitado a crdito e microcrdito;
Parcerias do poder pblico, organizaes locais e
empresas para reduzir a informalidade;
Reduo das taxas, criao de incentivos e facilidades
para formalizao das empresas;
Capacitao e qualificao para empreendedores e
mo de obra

TRABALHO E RENDA

Desemprego
Baixa renda per capita
Baixa escolaridade, escasso acesso a cursos
tcnicos e profissionalizantes e poucas perspectivas
de frequentar cursos superiores
Preconceito, o motivo mais forte e grave segundo os
moradores

A fase de obras empregou diretamente 3.300
pessoas, 67% vindas das comunidades
beneficiadas, mais postos indiretos, para atender as
demandas destes trabalhadores
Atrao de novas empresas, com gerao de novos
empregos

Criao e fortalecimento das cooperativas e
associaes, estimulando o conceito de economia
solidria entre o empresariado local
Projeto de hortas comunitrias (Mandala, Universidade
Federal da Paraba)
Programas de acelerao do ensino para ampliao da
escolaridade e aes de incentivo ao acesso ao ensino
universitrio, com projetos de EAD

EDUCAO

Necessidade de enviar jovens para escolas distantes,
aumentando os custos, impossibilitando a
continuidade
Deficincia de creches comunitrias
Carncia de cursos tcnicos e profissionalizantes


79,6% dos alunos esto em escolas da rede
municipal

Criao de um comit com pessoas dispostas a lidar
com estes temas, buscando parcerias com a Secretaria
Municipal de Educao e com a sociedade civil para
ampliao de programas de educao de jovens e
adultos para o desenvolvimento de estratgias de
alfabetizao de alunos j matriculados
Incentivo criao de grmios estudantis, para
participao dos jovens no processo educacional, e de
fruns de debate entre alunos e professores



CULTURA ESPORTE
LAZER

Pouco mais de 1/3 dos jovens costuma ir, s vezes,
ao cinema ou teatro, e 61% afirmam que raramente
ou nunca frequentam essas atividades
Atividades pontuais, sem continuidade, no
atendendo demanda de toda a populao, embora
abertas para a participao da comunidade, so
voltadas exclusivamente para o pblico jovem (at 29
anos)

Participao ativa na organizao de eventos
esportivos, principalmente ligados prtica de
futebol e basquete
Escola de Samba Imperatriz Leoplodinense
Movimento Black, de valorizao da cultura negra
Vila Olmpica, embora no atenda a demanda da
populao


Parcerias com organizaes externas para dar
visibilidade aos talentos existentes
Buscar apoio das secretarias estadual e municipal de
cultura, e da secretaria de esporte e lazer para
desenvolvimento de projetos que atendam a todas as
faixas etrias
Construo de ciclovias, espaos para caminhadas,
fechamento de vias aos domingos e feriados para
atividades de lazer
Gesto compartilhada de equipamentos esportivos,
culturais e recreativos.
continua...




GRUPO TEMTICO

ASPECTOS NEGATIVOS

ASPECTOS POSITIVOS PROPOSTAS

MORADIA E
QUESTES URBANAS
Habitao e
Regularizao
Fundiria


gua e Energia
Eltrica




Correios, Telefones e
Internet




Transporte e
Mobilidade



Mobilirio Urbano e
Iluminao Pblica




Apesar de ter se oficializado como bairro desde
1993, as casas continuam sendo construdas sem
seguir as normas vigentes estando a maioria em
situao fundiria irregular

96% dos domiclios so servidos por energia eltrica,
mas apenas 59% deles as ligaes so legais
Atendimento precrio, manuteno e reparos incertos,
por se tratar de rea de risco

Atendimento insuficiente, telefonia fixa atende 43% e
os Correios, 36%
O recebimento das correspondncias, em sua
maioria, est vinculado ao pagamento em dia das
mensalidades s associaes de moradores
Inexistncia de sistema estruturado no interior do
Complexo
Pssimo estado de conservao dos veculos
Tarifas elevadas, se comparada s linhas de nibus
regulares.
Destruio de lixeiras leva ao acumulo de lixo nas
ruas, ocasionando risco de doenas.
Iluminao pblica inexistente nos becos e travessas,
o servio passa a ser mantido pelos prprios
moradores.



Alguns moradores que tiveram seus domiclios
afetados pelas obras do PAC e outros que vivem
em reas de risco optaram por se mudar para as
novas unidades habitacionais construdas na regio
Postos de Orientao Urbanstica e Social
(POUSO)
-





A regularizao dos imveis possibilitar o
mapeamento dos logradouros, facilitando o trabalho
dos Correios e ampliando seu servio



Boa oferta de transportes pblicos e alternativos no
entorno do bairro
Telefrico, com cinco estaes no Complexo e uma
de interligao rede ferroviria.
Os moradores afirmam sua responsabilidade na
manuteno e conservao do mobilirio urbano e
condenam o vandalismo de alguns, prejudicando
toda a comunidade.



Formao de parcerias com o poder pblico e a
iniciativa privada como forma de melhorar o padro
construtivo, o planejamento da utilizao do espao,
com preservao das reas de uso comum, e
organizao da expanso, horizontal e vertical das
comunidades.
Instalao de fiao subterrnea, melhoria das vias de
acesso e manuteno, e possibilidade de adeso ao
sistema de tarifas sociais


Melhoria nas instalaes de torres e antenas, sempre
que possvel para dificultar as ligaes clandestinas




Ampliao de oferta de transportes coletivos ligando a
outras regies
Legalizar, regulamentar e fiscalizar os transportes
alternativos.

preciso haver o compromisso dos integrantes da
comunidade para evitar a destruio dos
equipamentos da iluminao pblica e bens coletivos
instalados pelas obras do PAC

SADE

Faltam informaes sobre os servios de sade
responsveis pelo atendimento comunidade, bem
como campanhas de preveno contra doenas e de
orientao quanto ao planejamento familiar
Pssimas condies de instalaes e conservao
dos equipamentos, antigos e sem recursos
tecnolgicos, e ainda falta de pessoal
Ausncia de servios especializados em atendimento
aos usurios de drogas
Alto ndice de portadores de DST/AIDS, e inexistncia
de ateno especial
Ausncia de servios ou programas para tratamento
de pessoas com problemas mentais



Para a maioria (69%), o investimento na qualidade
dos servios oferecido mais importante que a
construo de novas unidades ou ampliao das
existentes
Incentivo ao trabalho voluntrio de profissionais
moradores do bairro
Implantao de programas de sade mental e de
tratamento de viciados, com instalao de Centros de
Apoio Psicossocial (CAPS e CAPS/AD lcool e
Drogas)

continua...




GRUPO TEMTICO

ASPECTOS NEGATIVOS

ASPECTOS POSITIVOS PROPOSTAS


ASSISTNCIA E
PROMOO SOCIAL

Os servios oferecidos pelos Centros de Referncia
de Assistncia Social (CRAS) so insuficientes para
atender as demandas locais
A compreenso sobre a atuao da assistncia social
limita-se ao trabalho do Conselho Tutelar

Interveno do Conselho Tutelar em situaes de
conflito
Bolsa Famlia

Promoo de campanhas informativas sobre os
servios de assistncia social existentes, com
esclarecimentos sobre suas funes e utilidades
Aumento do nmero de postos e de profissionais para
este tipo de atendimento
Implantao de projetos sociais voltados para a
preveno de dependncia qumica entre jovens
Implantao de programas para a terceira idade

SANEAMENTO E MEIO
AMBIENTE

Esgotamento
Sanitrio













Abastecimento de
gua


Destino do Lixo




Uso e Ocupao do
Solo




Precariedade das redes existentes, que no foram
ampliadas o suficiente para acompanhar o
crescimento populacional da regio, atendendo
principalmente aos moradores das partes mais baixas
das comunidades
Despejo de lixo
Valas negras
Falta de orientao para a construo de redes de
esgoto, de fossas e sumidouros
Abastecimento irregular, apesar de grande parte dos
domiclios serem ligados rede. Nas partes mais
altas, quando h falta de gua, preciso usar uma
bomba, administrada pela Associao dos Moradores,
que cobra uma taxa pelo servio

A coleta do lixo est entre precria e razovel
Poucas lixeiras e queima e depredao de caambas
Servios ineficientes dos garis comunitrios, no
passam em becos e vielas nas partes mais altas
Frequncia insatisfatria da coleta
Matas e rios esto virando depsito de lixo
Queimadas
Pedreiras continuam poluindo o ar
Faltam projetos de reflorestamento nas comunidades







-














Boa cobertura da rede de abastecimento
Existncia de duas reas de proteo ambiental
nas proximidades, onde h vrias nascentes


Destinao correta na maior parte do lixo produzido




Organizao e mobilizao dos moradores em
torno da preservao ambiental e da qualidade de
vida da populao que vive nos arredores da Serra
da Misericrdia




Manuteno do sistema de gua e esgoto para a
melhoria na qualidade do servio e no estado de
conservao das instalaes
Implantao de processos para o tratamento dos
resduos finais do esgoto





Servios mais constantes na manuteno dos
reservatrios
Necessidade de preservao e/ou recuperao das
reas de proteo






Ampliao do nmero e melhoria na qualidade de
caambas e lixeiras
Aumento da frequncia da coleta
Execuo de programas de educao ambiental
Expanso do projeto Gari Comunitrio
Implantao de coleta seletiva diria
Criao de cooperativas de reciclagem
Implantao de fato e a regulamentao das unidades
criadas pela legislao continua...



GRUPO TEMTICO

ASPECTOS NEGATIVOS

ASPECTOS POSITIVOS PROPOSTAS


ORGANIZAES DA
SOCIEDADE CIVIL

Falta de participao das entidades nos conselhos
encarregados de formulao de polticas pblicas
Desconhecimento pela sociedade, de seu papel

Iniciativa, resistncia cotidiana, determinao e
criatividade no enfrentamento dos problemas
Projetos de qualidade e comprometimento com o
trabalho

Comit para divulgao e sensibilizao sobre a
importncia do Terceiro Setor
Parceria com o poder pblico e com outras
instituies de apoio e fomento para a captao de
recursos
Melhorar a qualificao dos gestores e colaboradores
Criao de Centro de Referncia para o Terceiro
Setor
Mobilizar e integrar as organizaes existentes para a
implantao do Plano de Desenvolvimento
Sustentvel


Quadro 01: Grupos Temticos do PAC Social do Complexo do Alemo
Fonte: Relatrio do Plano de Desenvolvimento Sustentvel Cadernos de Resultados [2010?]. Elaborado pela Autora.