RADICACIN 524-01 DE 2005

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA.
ACTOR: GRANDES SUPERFICIES DE COLOMBIA S.A.
BOGOT, D.C., DIECIOCHO (18) DE AGOSTO DE DOS MIL CINCO (2005).
Se decide el recurso de apelacin interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 11
de diciembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega las
pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes
1. La demanda
Grandes Superficies de Colombia S.A., en ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del
derecho que consagra el artculo 85 del Cdigo Contencioso Administrativo, solicito al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca que accediera a las siguientes
1.1. Pretensiones
Primera. Que declarara la nulidad de toda la actuacin administrativa sancionatoria iniciada con la
visita efectuada el 26 de abril de 2001 al establecimiento de la actora ubicado en la calle 80 de
Bogot, D.C.
Segunda. Que declarara la nulidad de las resoluciones 35061 de 29 de octubre de 2001, y 3501 de
29 de octubre de 2001, mediante los cuales, en su orden, la Superintendencia de Industria y
Comercio le impuso una multa por 100 salarios mnimos mensuales, equivalentes a veintiocho
millones seiscientos mil pesos ($ 28.600.000), y decidi el recurso de reposicin que interpuso
contra la primera, en el sentido de confirmarla.
Tercera. Que, como consecuencia de la nulidad, le restablezca el derecho exonerndola del pago de
la sancin mencionada y de la obligacin de informar las medidas correctivas.
Cuarta. En subsidio, que determinara la sancin razonable y proporcionalmente.
1.2. Hechos en que se funda la demanda
Se exponen en 37 numerales, los cuales contienen la resea de las diferentes etapas y diligencias
del procedimiento administrativo que dio lugar a los actos acusados, de los fundamentos de los
mismos as como de las explicaciones dadas a la entidad demandada y las razones del recurso de
reposicin, complementada con observaciones y cuestionamientos a la legalidad de dicho
diligenciamiento, de las cuales cabe destacar las acusaciones de aplicacin de normas que no
estaban vigentes y de irregularidades en la notificacin de dichos actos.
1.3. Normas violadas y concepto de la violacin
Se indican como violados las normas que se mencionan en los siguientes cargos:
1.3.1. Inaplicabilidad de normas que sirvieron de fundamento para imponer la sancin
Tales normas son las resoluciones 2416 y 11448 de 2000, con base en las cuales se practic la
inspeccin del 26 de abril de 2001, no siendo aplicables en esa poca ni al momento de la
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presentacin del recurso, por cuanto violan el principio de legalidad segn el cual nadie podr ser
juzgado sino conforme a las leyes preexistentes y aplicables al acto que se imputa.
1.3.2. La demandada no estableci los supuestos de hecho para sancionar
La actora sostiene que no se tuvo en cuenta que la investigacin corresponde como mnimo al 30%
de los puntos de venta como lo requieren las resoluciones antes mencionadas, pues la investigacin
se hizo nica y exclusivamente en el punto de venta ubicado en la calle 80 de Bogot, D.C.
1.3.3. Falsa motivacin
Segn los artculos 16 y 31 del Decreto 3466 de 1982, que sirvieron de fundamento para la sancin,
en concordancia con los artculos 32 y 33 ibdem, la responsabilidad es del productor y no de un
tercero, llmese como se llame, por lo tanto sancionar al distribuidor por hechos que hacen
responsable al productor es aplicar de manera analgica normas de carcter sancionatorio y se viola
el principio de legalidad.
1.3.4. Expedicin irregular de los actos acusados
Lo anterior, debido a irregularidades como notificaciones realizadas en fechas que no han
transcurrido, hasta decisiones divergentes entre el asunto de los considerandos y la parte resolutiva
de dichos actos. Fue as como la resolucin sancionatoria se le notific al apoderado de Continental
Airlines Inc., debiendo serle al apoderado de la actora, y en la que se decide el recurso de reposicin
se dice que el producto objeto de la misma es milo en sobre de 25 gramos, cuando la sancin se
refiere a Spaguetti La Mueca. As mismo, en cuanto a la diferencia de precio de la misma, si indica
$ 139.8, siendo que era de $ 2.014.
1.3.5. Se viol el debido proceso
Lo anterior, debido a que se omiti el trmino para la contestacin del requerimiento, que segn el
artculo 28 del Decreto 3466 de 1982 es de 5 das, y en este caso se invoc el artculo 24, numeral
segundo, y se otorg un plazo de 3 das hbiles para contestar el requerimiento.
No se notific de la actuacin administrativa al proveedor, como lo dispone el artculo 3466 de 1982;
se desconocieron los trminos para presentar los descargos, ya que se concedieron 3 das, cuando
debi drseles las 24 horas de que trata el artculo 34 del Decreto 3466; se aplic la responsabilidad
objetiva al omitirse la dosimetra en la sancin y por ende la proporcionalidad entre el hecho y la
sancin.
Por lo anterior se viol el derecho de defensa y la presuncin de inocencia de la actora.
1.2. Contestacin de la demanda
La SIC, mediante apoderado, manifest su oposicin a todas las pretensiones de la actora, y alega
que en este caso hubo violacin de las normas del estatuto de proteccin al consumidor, Decreto
3466 de 1982, al comprobarse que la informacin suministrada al consumidor no era veraz al
ofrecerse un producto gratis (harina), siendo que resultaba con un precio de seis ($ 6.00) pesos, ya
que el comprador poda adquirir el producto por unidad en gndola $ 1.007, y la promocin ofreca
dos unidades del mismo producto (Spaguetti La Mueca) con un beneficio anunciado de producto
gratis (harina), lo que implicaba que este no deba tener costo alguno, pero como la promocin tena
un precio de $ 2.020, resultaba una diferencia de $ 6.00 que vena a corresponder en realidad al
precio del producto que se ofreca gratis, pues las dos unidades del producto vala $ 2.014.00, lo
cual es sancionable segn los artculos 14 y 16 del citado estatuto, y para ello la superintendencia
tiene competencia segn el artculo 2, numerales 4 y 5 del Decreto 2153 de 1992.

Por lo dems defiende el trmite regular del procedimiento sancionatorio respectivo, la adecuada y
suficiente motivacin y la proporcionalidad de la decisin acusada.
II. La sentencia apelada
El a quo, luego de hacer un recuento de la actuacin procesal, del acervo probatorio, de los motivos
contenido en los actos acusados, de la normativa y de la jurisprudencia atinente a la proteccin de
los derechos de los consumidores, hall que la sancin impuesta no obedece a que el producto
Spaguetti La Mueca no tuviera las indicaciones ordenadas en la Resolucin 11448 de 2000, pues la
visita estuvo relacionada con las promociones y posibles infracciones de los artculos 14 y 16 del
Decreto 3466 de 1982, y as se expone al solicitrsele a la actora explicaciones sobre la comentada
promocin. Por ende, desestim el cargo de inaplicabilidad de las resoluciones 2416 y 11448 de
2000.
Que la actora es un expendedor, que en virtud del artculo 1 del Decreto 3466 de 1982 tambin es
sujeto pasivo de las normas sancionatorias de ese estatuto, y como era la expendedora del producto
en mencin, era responsable ante el consumidor por la informacin que le ofreca para su
adquisicin, y en este caso el anuncio en cuestin no result veraz, pues se cobraba $ 6.00 por el
producto que se ofreca gratis, y no obra prueba alguna de que el productor hubiera sido el
organizador de esa promocin; ni ello, en caso de haber sido cierto, la exime como responsable de
fijar el precio exhibido, pues es un acto contrario a la libre competencia en el mercado que rige en el
pas, el acuerdo sobre fijacin de precios entre productor y expendedor, segn el artculo 47 del
Decreto 2153 de 1992, ni se prob que el productor hubiera influenciado al expendedor, situacin
prohibida en el artculo 48, numeral 2, ibdem, y en todo caso se da la exigencia de la entrega de
informacin veraz y suficiente sobre los productos ofrecidos al pblico. Por consiguiente tambin
desestim, el cargo de inaplicabilidad de las resoluciones citadas y de falsa motivacin.
En cuanto a los restantes cargos, que los analiz de manera conjunta por su relacin sustancial que
guardan, concluye que las irregularidades de la notificacin no enervan la legalidad de la actuacin
administrativa, por cuanto el apoderado de la sancionada fue enterado legalmente del contenido de
la decisin sancionatoria, lo que le permiti ejercer el recurso de reposicin contra la misma, e
igualmente del acto que decidi ese recurso, amn de que la debida notificacin no se encuentra
entre los elementos esenciales del acto administrativo; que la interesada pudo responder el
requerimiento que se le hizo sobre la promocin en comento dentro de los 3 das que fueron
concedidos para ello. Situacin diferente hubiera sido que la hubiera presentado despus de esos 3
das pero antes de los 5 das sealados en el Decreto 3466 de 1982 y la superintendencia no se la
hubiera considerado por estimarla como extempornea.
Que las inexactitudes que aparecen en los actos acusados no inciden en su decisin; que la sancin
est dentro del rango que seala la norma (D. 3466/82, art. 24), por lo tanto no es desproporcionada
y a la graduacin de la sancin le cabe cierto margen de discrecionalidad razonable, y en este caso
se determin considerando que se trataba de un gran almacn con masiva potencialidad de
compradores, pudiendo causar un mayor agravio a los consumidores. En consecuencia, neg la
prosperidad de los respectivos cargos y, por ende, las pretensiones de la demanda.
III. El recurso de apelacin
El apoderado de la parte actora impugna la sentencia con argumentos en los que insiste en la
inaplicabilidad de las resoluciones 2416 y 11448 de 2000, por cuanto se refieren a precios por
unidad y no a precios de promociones, aspectos muy diferentes, y en la primera de las resoluciones
acusadas se indica justamente que la visita se hizo con la finalidad de comprobar el cumplimiento de
las disposiciones relativas a la indicacin pblica de precios, y que por ello no hay congruencia entre
la parte motiva y la parte resolutiva de los actos acusados;
Que no es posible imponerle al distribuidor la sancin contenida en el artculo 24 del Decreto 3466
de 1982, de all que con fundamento en el artculo 16 del Decreto 3466 de 1982 la superintendencia
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establece la responsabilidad de los productores y no de los proveedores o expendedores, frente a

los consumidores por la propaganda comercial, en los trminos de los decretos 31 y 32 del Decreto
3466 de 1982, sin perjuicio del artculo 77 del Cdigo de Comercio, textos que no mencionan al
expendedor o distribuidor, y la multa a imponer es la prevista en el artculo 24, literal a) del mismo
decreto, y por la claridad de su tenor no pueden ser desatendidas, ni se puede subsanar lo limitado
de las mismas mediante su interpretacin. Por ello se hace una interpretacin errada de la ley por
parte del tribunal.
Insiste en que hubo violacin del debido proceso y del derecho de defensa por las omisiones e
irregularidades expuestas en la demanda en cuanto al trmite administrativo que censura; en que no
se hizo el anlisis de proporcionalidad, graduacin y dosimetra de la sancin, y la entidad
demandada se limit a hacer especulaciones y afirmaciones que no prob, como tampoco prob los
elementos previstos en el artculo 24 del Decreto 3466 de 1982, por lo tanto careca de fundamentos
para hacer esa dosimetra.
Por esas razones solicita que se revoque en su totalidad el fallo apelado y en su lugar se acceda a
las pretensiones de la demanda.
IV. Los alegatos de conclusin
El traslado para alegar de conclusin fue descorrido en tiempo por las partes, de las cuales la actora
recaba en los argumentos expuestos en la sustentacin de la alzada, y la entidad demandada hace
un resumen del proceso y retoma los argumentos expuestos en la defensa del acto acusado y en las
razones en que se sustenta la demanda apelada.
V. Concepto del Ministerio Pblico
La procuradora delegada ante la corporacin guard silencio sobre la proceso.
VI. Decisin
No observndose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub
lite, previas las siguientes
Consideraciones
1. La decisin acusada
La Resolucin 35061 de 29 de octubre de 2001, expedida por la superintendente delegada para la
proteccin del consumidor, de la Superintendencia de Industria y Comercio, puso fin a la actuacin
administrativa iniciada oficiosamente por la entidad demandada contra la actora, imponindole la
multa atrs anotada. Al efecto invoca las facultades legales y en especial las que le confieren los
decretos 2153 de 1992, 3466 de 1982, la Ley 446 de 1998 y la Resolucin 2426 de 2000.
Se dice en su parte considerativa que en cumplimiento del artculo 2, numeral 11, del Decreto 2153
de 1992, que la Superintendencia de Industria y Comercio realiz una inspeccin a la actora el 26 de
abril de 2001 para verificar el acatamiento de las disposiciones relativas a la indicacin pblica de
precios, especficamente de las resoluciones 2416 y 11448 de 2000 y los artculos 14 y 16 del
Decreto 3466 de 1982, para lo cual se solicit la entrega de etiquetas de productos en promocin, de
cuyo anlisis se obtuvo que del producto Spaguetti La Mueca x 500 g se cobraba un mayor valor de
$ 3.00 por unidad en el precio fijado para su promocin de 2 unidades x 1000 g ms harina gratis, ya
que su valor unitario era de $ 1.007 y el valor de la promocin era de $ 2.020, lo que daba una
diferencia de $ 6 respecto la suma del valor de las dos unidades del producto, esto es, $ 2.014.

Por lo anterior sostiene que la informacin suministrada al consumidor en el momento de la venta no

es veraz, por cuanto el producto ofrecido como gratis en realidad tiene un precio de $ 6, lo cual
desvirta la condicin de gratis.
Que al requerimiento que se le hizo para que explicara esa situacin, la actora expuso que obedece
a la diferencia en la presentacin de los productos por unidad y como promocin; al ajuste del precio
al valor del mercado en virtud de que estaba desfasado con los precios de la competencia, lo cual
descuadr el precio por unidad frente al precio como promocin; y a que la promocin fue preparada
por el productor, de modo que no tiene control sobre la misma, cuyo precio ofrecido es el precio
actualizado.
Que conforme el Decreto 3466 el proveedor o expendedor es el responsable directo de la
determinacin de precios, cuya actividad es autnoma y organizada para tal fin; que la informacin
sobre precios es la principal herramienta para el consumidor en el momento de tomar una decisin
definitiva de compra; de all que segn los artculos 14 y 16 del Decreto 3466 de 1982 toda
informacin que se d sobre componentes y propiedades de los bienes y servicios ofrecidos deber
ser veraz y suficiente, y al tenor de los artculos 31 y 32 los anunciantes sern responsables de esa
informacin y del sistema de incentivos al consumidor, evitando inducirlo a error respecto del precio,
calidad o idoneidad del bien o servicio respectivo.
Que la no concordancia entre lo ofrecido en la informacin y/o publicidad por el investigado y lo
realmente suministrado hace que tenga capacidad de inducir al consumidor. Por lo tanto hall
procedente imponer la sancin anotada.
2. Examen del recurso
Vistos los fundamentos del fallo apelado y del recurso sub examine se observa que las cuestiones a
definir son las que a continuacin se examinan:
2.1. Inaplicabilidad de las resoluciones 2416 y 11448 de 2000, por cuanto se refieren a precios por
unidad y no a precios de promociones, aspectos muy diferentes, y en la primera de las resoluciones
acusadas se indica justamente que la visita se hizo con la finalidad de comprobar el cumplimiento de
las disposiciones relativas a la indicacin pblica de precios.
Si bien es cierto que la visita en mencin se hizo para verificar el cumplimiento de disposiciones
relativas a la indicacin pblica de precios, especficamente de las resoluciones 2416 y 11448 de
2000, ello no significa que la entidad demandada no poda examinar y valorar otras circunstancias o
hechos que contrariaran otras normas concernientes a la proteccin de los derechos de los
consumidores, de all que dichas resoluciones fueron apenas unas entre varias disposiciones las que
se tuvieron en cuenta para la inspeccin practicada en esa visita.
De otra parte, la decisin sancionatoria no se tom por violacin de las mismas sino de los artculos
14, 16, 31 y 32 del Decreto 3466 de 1982, segn se observa en la resea que atrs se hace de los
fundamentos de hecho y de derecho del acto acusado, por lo cual resulta irrelevante cualquier
consideracin de las resoluciones en comento.
El cargo, en consecuencia, resulta infundado.
2.2. Imposibilidad imponerle al distribuidor la sancin prevista en el artculo 24 del Decreto 3466 de
1982
Lo anterior lo sustenta el recurrente en que el artculo 16 del Decreto 3466 de 1982 establece la
responsabilidad de los productores y no de los proveedores o expendedores frente a los

consumidores por la propaganda comercial, y en que los artculos 31 y 32 del Decreto 3466 de 1982,
as como el artculo 77 del Cdigo de Comercio no mencionan al expendedor o distribuidor 1.
Las referidas disposiciones ciertamente no mencionan al proveedor o distribuidor como sujeto pasivo
de las mismas, sino que en realidad sealan de manera taxativa al productor como responsable de
las conductas en ellas descritas, de modo que consideradas aisladamente dentro de la normativa
que regula los derechos de los consumidores y las garantas y proteccin de tales derechos,
aparece que a la actora le asiste razn, pero como lo advierte el a quo, si as se debieran interpretar,
dicha normativa, tanto constitucional como de orden legal y reglamentario resultara inocua en su
mayor parte, por cuanto el proveedor o distribuidor quedara legitimado para realizar las mismas
conductas que se reprochan en tales disposiciones como lesivas de tales derechos, es decir, incurrir,
v. gr. en informacin o publicidad engaosa, o incurrir en propaganda de promociones o incentivos
que no correspondan a la realidad, por el slo hecho de que las disposiciones citadas, que
proscriben conductas como esas, no los hacen responsables de las mismas.
A todas luces dicha interpretacin, que es la que aduce la actora, cae en el absurdo, mas si las
normas comentadas se miran en su contexto, esto es, de manera sistemtica, para lo cual basta
atender el objeto del estatuto que las contiene, el Decreto-Ley 3466 de 2 de diciembre de 1992, por
el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantas, las marcas, las leyendas,
las propagandas y la fijacin pblica de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus
productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones, de lo cual se desprende
que los expendedores y proveedores son, en trminos generales, sujetos pasivos de ese estatuto, y
de manera especfica lo son en relacin con los hechos o actividades que tienen relacin directa con
los aspectos que all se enuncian, como son los de las leyendas, las propagandas y la fijacin de
precios.
Justamente, en relacin con esos aspectos es menester considerar el artculo 14 de dicho estatuto,
en cuanto contiene una prohibicin de carcter general y que por ende cobija tanto al productor
como a los proveedores y distribuidores, consistente en que estn prohibidas las marcas, las
leyendas y la propaganda comercial que no correspondan a la realidad, as como las que induzcan o
puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el origen, el modo de fabricacin, los componentes,
los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las caractersticas, las
propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o servicios ofrecidos (negrilla de la
Sala). Esa prohibicin no hace distincin alguna entre los sujetos mencionados, y por la actividad
bsica en la cual se encuadra, esto es, la del ofrecimiento de bienes o servicios, es obvio que
comprende al distribuidor o proveedor.
De otra parte, el artculo 78 de la Constitucin Poltica, en primer lugar remite a la ley la regulacin
del control, no solo de la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y prestados, a la comunidad,
sino de la informacin que debe suministrarse al pblico en su comercializacin y, en segundo lugar,
incluye a quienes comercializan productos o servicios como responsables por hechos o conductos
que atenten contra esa calidad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
1

El artculo 16 citado dice: ART. 16.Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 77 del Cdigo de Comercio los
productores sern responsables ante los consumidores, en los trminos del artculo 31 y 32 de este decreto, por la
propaganda comercial que se haga por el sistema de incentivos al consumidor, tales como el ofrecimiento de rifas,
sorteos, cupones, vales, fotos, figuras, afiches, imgenes o cualquier otro tipo de representacin de personas, animales
o cocas, y el ofrecimiento de dinero o cualquier otra retribucin en especie, en los siguientes casos:
a) Cuando dicha propaganda no corresponda a la realidad, lo cual se entiende por el hecho de que no satisfaga los
incentivos del consumidor, en la oportunidad indicada para ello, o a falta de indicacin precisa de la oportunidad para su
satisfaccin dentro del plazo en el cual se utilice este tipo de propaganda comercial, y
b) Cuando en la propaganda de que trate el presente artculo, se induzca o pueda inducirse a error al consumidor,
respecto del precio, calidad o idoneidad del bien o servicio respectivo, lo cual se entender por el hecho de que,
simultneamente con el ofrecimiento de los incentivos y hasta 6 meses despus de ofrecimiento de estos se aumente el
precio del bien o servicio, as como por el hecho de que por el incentivo, o a la par con este, se afecte
desfavorablemente la calidad, o la idoneidad del bien o servicio.
Para efectos de lo dispuesto en este artculo, en la propaganda se indicar la fecha exacta hasta la cual ser vlido el
ofrecimiento de los incentivos.

En efecto, dicho artculo seala:

ART. 78.La ley regular el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados
a la comunidad, as como la informacin que debe suministrarse al pblico en su
comercializacin.
Sern responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la produccin y en la
comercializacin de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado
aprovisionamiento a consumidores y usuarios.
Es cierto que en materia sancionatoria rige el principio de la taxatividad en cuanto a la configuracin
de las conductas sancionables, esto es, en cuanto a todos sus elementos, siendo el sujeto activo
uno de ellos, y que por lo mismo se halla proscrita la analoga para el efecto; pero en este caso no
se trata de esta forma de interpretacin normativa, sino de una interpretacin sistemtica, a la luz de
la cual emerge de manera ostensible y necesaria, inclusive, para la eficacia de la normativa
pertinente, que quien comercializa productos o servicios, tambin debe responder por conductas
prohibidas o sancionadas por dichas normas en el desarrollo de la actividad de comercializacin,
pues vista esa normativa de manera concordada, tambin lo involucra como responsable de actos
que la vulneren, y no exista razn alguna para que frente a una misma conducta sancionable se
haga responsable al productor y se exima o excluya de toda responsabilidad al distribuidor o
proveedor, es decir, a quien ofrece o comercializa el producto o el servicio cuando este sea quien lo
realice.
Dicha exclusin es inadmisible bajo todo punto de vista y mucho ms si se miran los bienes jurdicos
protegidos por dicha normativa, habida consideracin de su gran connotacin social y sus
implicaciones en la calidad de vida y en la seguridad de la comunidad, y que vista esa normativa de
manera concordada, tambin involucra al distribuidor o proveedor como responsable de actos que
lesionen tales bienes jurdicos dentro de la rbita de su actividad.
En conclusin, la Sala halla que los artculos aplicados en este caso, como son los artculos 14, 16,
31 y 32 del Decreto 3466 de 1982 tambin son aplicables a quienes ofrecen productos y servicios,
es decir, comerciantes o proveedores o distribuidores, y como el artculo 161, que trata de la
propaganda comercial con incentivos, remite a los artculos 31 y 32 para efectos de las sanciones
administrativas correspondientes y este ltimo, a su vez, remite al artculo 24, literal a), para la
cuantificacin de dichas sanciones, esta tambin es una disposicin aplicable al presente caso para
ese propsito, es decir, que la multa a imponer s es la prevista en ese precepto, la cual est tasada
hasta 100 salarios mnimos mensuales vigentes. De suerte que la interpretacin que el a quo ha
hecho de la comentada normatividad es acertada.
Por consiguiente, el cargo no tiene vocacin de prosperar.
2.3. Violacin del debido proceso por las omisiones e irregularidades expuestas en la demanda en
cuanto al trmite administrativo que censura.
Tales irregularidades se refieren a notificaciones realizadas en fechas que no han transcurrido, a
decisiones divergentes entre el asunto de los considerandos y la parte resolutiva de dichos actos; a
que el acto se le notific al apoderado de Continental Airlines Inc., debiendo serle al apoderado de la
actora; a errores en la motivacin del acto que decide el recurso de reposicin al indicar que el
producto objeto de la misma es milo en sobre de 25 gramos, as como en cuanto a la diferencia de
precio, pues se indica $ 139.8, siendo que era de $ 2.014.
Igualmente a que se omiti el trmino de 5 das sealado en el artculo 28 del Decreto 3466 de 1982
para la contestacin del requerimiento, ya que se otorg un plazo de 3 das hbiles para contestar el
requerimiento; a que no se notific de la actuacin administrativa al proveedor, como lo dispone el
artculo 3466 de 1982.

Sobre tales cuestiones cabe decir que se observa que la actora fue vinculada al proceso desde el
mismo momento de la visita que se le practic y que dio lugar a los actos acusados, y que se le
pidieron las explicaciones sobre los hechos que los motivaron, es decir, se le hizo el requerimiento
previsto en el artculo 28, literal b), del Decreto 3466 de 1982, mediante escrito visible a folio 7 del
cuaderno anexo, y si bien es cierto que dicha norma fija un trmino de 5 das para responderlo y que
el dado a la actora fue de 3 das, se tiene que ello no le impidi ejercer su derecho de defensa, pues
contest el requerimiento y lo expuesto en su respectivo memorial le fue considerado en el acto que
decidi el fondo del asunto.
Que el referido acto le fue notificado personalmente al apoderado de la actora con las formalidades
de ley, por lo cual tuvo la oportunidad de interponer el recurso que en este caso procede, esto es, el
de reposicin, cuyas razones de inconformidad le fueron analizadas y respondidas detalladamente
en el acto que desat ese recurso, y aunque es cierto que se dan las inexactitudes que invoca el
recurrente en cuanto a la clase de producto y la diferencia de precios, se evidencia que son errores
en la resea de los fundamentos del recurso y aparecen aislados, como meros errores
mecanogrficos sin ninguna incidencia en las consideraciones del acto ni en la decisin adoptada
mediante el mismo, pudindose apreciar que tales consideraciones guardan total correspondencia o
relacin con los cargos o motivos de inconformidad del recurso en mencin.
De modo que el examen del diligenciamiento administrativo muestra a las claras que a la actora se
le garantiz e hizo efectivo el debido proceso en todos sus aspectos, del cual conviene destacar los
derechos de audiencia y de defensa, de los cuales se le permiti hacer uso en la oportunidad y la
forma debidas. La notificacin que erradamente se hizo a un tercero y la falta de notificacin al
proveedor no afectaron o enervaron en grado alguno los derechos y garantas procesales de la
actora, y si alguna incidencia hubieran llegado a tener seran respecto de esos terceros, y por ende a
ellos sera a quienes incumbira cuestionar esas circunstancias frente a los efectos que por los
mismos hechos se trata de imponer.
El cargo, por consiguiente se desestima.
2.5. En cuanto a la proporcionalidad, graduacin y dosimetra de la sancin, se observa que en la
Resolucin 278 de 31 de enero de 2002, mediante la cual se decidi el recurso de reposicin contra
el acto que puso fin a la actuacin administrativa, se responde el punto diciendo que para el caso se
considera que la infraccin s reviste la gravedad suficiente para imponer la sancin si se tiene en
cuenta que, independientemente de la intencin, es una prctica engaosa para el consumidor,
adems que los grandes almacenes son lugares donde acude la gente masivamente, y en esa
medida se realizan o verifican las relaciones de consumo, por lo que la indicacin pblica de precios,
as como la informacin dada sobre los productos que se expenden y el ofrecimiento de incentivos
que contravengan las normas tienen el potencial de causar un mayor agravio a los consumidores, de
modo que el agravio es masivo y que por ello el monto de la multa si se evalu para su imposicin,
considerndose que es proporcional a la gravedad de la conducta desplegada por la sancionada.
Agrega que para la valoracin de la infraccin y la consecuente imposicin de la sancin en estos
casos no se consideran aspectos propios del derecho penal, tales como los criterios de punibilidad,
esto es, causales de agravacin o atenuacin punitiva, intensidad del dolo, la preterintencin y la
funcin de la pena.
La Sala halla acertadas las anteriores razones para justificar el monto de la sancin, pues si bien la
diferencia de $ 6 en el precio de la promocin visto nominal y aisladamente parece irrisorio, el
problema no es el monto en s, sino la connotacin engaosa que tiene, la cual, como lo advierte la
entidad demandada, en primer lugar, se potencializa en proporcin directa con la magnitud de la
poblacin a la que puede llegar, la cual es sabido se incrementa altamente en el escenario de los
grandes almacenes de consumo masivo y, en segundo lugar, justamente por lo pequeo de dicho
valor el engao se hace menos perceptible, es decir, contribuye a que el consumidor caiga en l ms
fcilmente.

De suerte que atendiendo esas circunstancias y la relevancia de los derechos e intereses colectivos
que se buscan proteger con las normas vulneradas por la actora, la Sala estima que la sancin
impuesta es proporcional a los hechos sancionados, siendo conveniente advertir que la
proporcionalidad no est determinada por la argumentacin o retrica que alrededor de ella se haga
o no en los actos sancionatorios, sino por la relacin de la magnitud de la sancin con las
caractersticas y circunstancias de los hechos que le sirvan de fundamento, atendiendo los
parmetros sealados en el artculo 36 del Cdigo Contencioso Administrativo, esto es, que sea
adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a esos hechos. Es, entonces, ante
todo un problema de relacin axiolgica entre la situacin fctica del caso y la sancin impuesta, que
en principio se presume ajustada a la normativa pertinente, dada la presuncin de legalidad del acto
administrativo, y que por lo mismo el afectado debe desvirtuar cuando la controvierta, debindose
decir que por las razones antes expuestas no ha sido desvirtuada en este caso.
El cargo, en consecuencia, tampoco prospera.
En resumen, la .Sala encuentra que el recurso no tienen vocacin de prosperar, por lo tanto se
confirmar la sentencia apelada, que niega las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera,
administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. CONFRMASE la sentencia apelada de 11 de diciembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante la cual niega las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho que present la sociedad GRANDES SUPERFICIES DE COLOMBIA S.A. contra la
Superintendencia de Industria y Comercio, por la expedicin de las Resoluciones 35061 de 29 de
octubre de 2001 y 3501 de 29 de octubre de 2001, mediante los cuales le impuso una multa por 100
salarios mnimos mensuales, equivalentes a veintiocho millones seiscientos mil pesos ($
28.600.000).
2. Ejecutoriada esta providencia, devulvase el expediente al tribunal de origen.
Cpiese, notifquese, publquese y cmplase.
La anterior providencia fue leda, discutida y aprobada por la Sala en su sesin del 18 de agosto de
2005.