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2. Sólo se admitirán textos inéditos y originales, tanto en español como en inglés. Como
excepción, y con el visto bueno del Director, se podrán publicar trabajos no inéditos o en
otros idiomas, por su interés especial.
3. Los artículos deben remitirse en un formato estándar de texto electrónico (por ejemplo
.doc en Word). Deberá indicarse el exacto título del trabajo y se deberá incorporar un
Abstract tanto en español como en inglés, así como una serie de palabras clave (5
aproximadamente) acerca del tema del que trate el texto.
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6. Los textos una vez que hayan sido aceptados por la dirección de la RERI serán
evaluados a través de un sistema ciego de arbitraje, es decir un sistema en el que los
evaluadores desconocen los datos identificativos del autor por todos los miembros del
Consejo editorial.
9. Temática de los artículos: se tratará de textos académicos que se refieran a todo el área
de las relaciones internacionales y del derecho internacional público. Podrá analizarse e
interpretarse cuestiones teóricas, históricas o de actualidad, relativas a temas de política
internacional, economía, derechos humanos o de la disciplina del derecho
Constituye para mí una gran satisfacción escribir estas palabras iniciales para el primer
número de la Revista española de Relaciones Internacionales. Tanto más cuanto que el
grupo que la impulsa está formado por estudiantes de la Universidad Carlos III de
Madrid, dispuestos a demostrar que su interés y aún sus afanes por el conocimiento y
análisis de las relaciones internacionales y de su situación real, es algo más que
puramente académico.
Su tarea no es fácil y estará llena de dificultades de toda clase. La menor de ellas no será
desde luego mantener la fidelidad a un espíritu crítico que tenga siempre presente que no
es posible construir un orden mundial más justo sin promover y proteger el respeto de los
valores universales de la paz y la dignidad humana. La defensa práctica y eficaz de la
democracia representativa, del Estado de Derecho y, en definitiva, de los derechos
humanos y libertades fundamentales de la persona constituye la concreción auténtica y
genuina de aquellos valores. Nunca se debe abandonar la convicción de que no puede
haber equidad, justicia y paz en las relaciones internacionales si se abandona dicha
defensa.
Cuando sea necesario, pues, con la cabeza bien ordenada y conociendo que, según la
expresión ya de antiguo consagrada, "San Francisco de Asís no dirige las relaciones
10
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internacionales", hay que hacer patente que el núcleo mejor de la Comunidad
Internacional de nuestro tiempo, y en particular su "sociedad civil", exige un orden que
erradique las graves violaciones de derechos humanos fundamentales; lo mismo de los
civiles y políticos que de los económicos y sociales, puesto que todos los derechos
humanos, según la doctrina mundialmente aceptada, son universales, indivisibles e
interdependientes. Desde la bienvenida desaparición del Presidente G.W. Bush y la
llegada de B. Obama a la Presidencia de Estados Unidos de Norteamérica, algo parecen
haber mejorado las oportunidades de un "multilateralismo benéfico". Los primeros tests
para su prueba real están ahí: por ejemplo la crisis de Próximo Oriente, que engloba
diferentes conflictos interconectados y muy en especial el más esencial de ellos, el
palestino israelí. Más en general las crisis humanitarias de amplia envergadura,
consecuencia del empobrecimiento de grandes núcleos de población y de la ausencia de
mecanismos de prevención y lucha contra grandes epidemias, contra el descontrol de los
mercados de materias primas básicas y de los productos de alimentación mundial y en
definitiva contra el subdesarrollo estructural, etc.
Los apuntes hechos hasta ahora no sugieren que el contenido de esta nueva Revista deje
en segundo plano los trabajos o crónicas sobre los aspectos más técnicos del Derecho
Internacional, ni la necesaria interdisciplinariedad de los análisis, ni el estudio de
problemas concretos o de textos o decisiones determinadas. En cualquier caso, un
aspecto central de su contenido bien podría ser el estudio y la crítica constructiva sobre
11
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las políticas exteriores del Estado español, incluyendo la defensa de los intereses de
España y de los derechos de los españoles en el mundo. Y más allá: ¿Cuál es el estado de
las relaciones entre el Derecho Internacional y el Derecho interno español? ¿Cuáles son
las líneas de la política jurídica internacional que sigue el gobierno español?
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
RESUME
ABSTRACT
We assist to important changes in the international society some years since. These
changes have increased in the present millennium, and they are marked above all for the
phenomenon of the globalization and for the unilateralism of the United States. These
changes concern to the International Law that it’s immersed in a process of transition.
The international subjectivity, the process of legal creation and application, or the United
ations’ system of collective security are some of the fields that they are affected for this
‘mutation’.
∗
Profesora Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Facultad de
Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. anagema@der.ucm.es
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
No parece que estemos aún ante un riesgo cierto de involución, de ahí que la idea
de “mutación” que apuntamos no se plantee en sentido peyorativo. Muy al contrario,
1
Vid. RODRÍGUEZ CARRIÓN, A., El Derecho internacional en el umbral del siglo XXI, Málaga, 1999,
pp.10-11.
2
Vid. Ibidem, p.74.
15
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
Es más que evidente que desde la Modernidad hasta nuestros días, el grupo social
que regula el Derecho internacional ha sufrido, como decimos, una larga evolución
produciéndose cambios importantes en su estructura, en sus elementos componentes, y en
los valores sociales. Una compleja y completa mutación que llevó a caracterizarla en
1990, tanto por su universalización, cosmopolitización y heterogeneidad –desde el punto
de vista de la organización política, económica y social, y de las concepciones culturales
prevalentes-, como por su polimorfismo -esto es, por la aparición y multiplicación de
sujetos no estatales y otros actores internacionales-, así como por un cierto grado de
institucionalización y democratización4. Comparándolas con los rasgos dominantes en la
sociedad tradicional, es evidente que se ha operado un profundo cambio en las
características de la sociedad internacional, pero un cambio inserto en una relación de
continuidad. Sin embargo, desde finales del siglo XX y comienzos del nuevo milenio, el
sistema internacional se encuentra nuevamente sometido a un proceso de cambios de
largo alcance. El impacto de los mismos no sólo afecta al propio sistema internacional y a
su ordenamiento jurídico, sino que sus efectos se dejan sentir en amplios segmentos de las
sociedades de todo el mundo. Aunque no creemos que podamos decir aún que una nueva
etapa, reemplazando a la anterior, se halle firmemente establecida, sino que más bien nos
hallamos ante una sociedad en proceso de transición. Hay quien piensa, con buena razón,
que estamos frente a una realidad usual asociada a la evolución natural de toda sociedad y
que se refleja, por consiguiente, en el ordenamiento jurídico que la rige5. Es la siempre
3
Vid. BELAÏD, S., “Société internationale, droit international: quelles “mutations”?”, CEBDI, vol.VII,
2003, p.51.
4
Véase la explicitación de cada uno de ellos en REMIRO BROTÓNS, A., “Desvertebración del Derecho
internacional en la sociedad globalizada”, CEBDI, vol.V, 2001, pp.58-61.
5
Cf. ROSENNE, Sh., The Perplexities of Modern International Law, Martinus Nijhoff Publishers,
Leiden, 2004, pp.4-5.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
6
Cf. ORREGO VICUÑA, F., “Derecho internacional y sociedad global: ¿Ha cambiado la naturaleza del
orden jurídico internacional?”, en Pacis Artes. Obra homenaje al profesor Julio D. González Campos,
Tomo I, Madrid, Universidad Autónoma, EUROLEX, 2005, p.443.
7
Cf. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., Derecho internacional y Crisis internacionales, Madrid, Iustel,
2005, p.17.
8
No vamos a entrar en la polémica acerca de si debe hablarse de “globalización” o “mundialización”,
cuestión ésta más lingüística que jurídica. Optamos por la utilización del término “globalización”, porque
es, como indica J. Raga, “el que ha conseguido penetrar privilegiadamente en la vida de la comunidad”
(vid. RAGA, J., Globalización, sí; pero para quién, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Facultad de
Derecho, UCM, 2009, p.7).
9
Frente a esta dualidad terminológica, globalización/mundialización, debemos indicar que el término
“mundialización” ha sido el adoptado en los textos de Naciones Unidas redactados en español.
10
Vid. FRIEDMAN, L.M., “Erewhon: The Coming Global Legal Order”, Stanford Journal of
International Law, 2001, p.364.
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
national actors on a level beyond the nation state but in the last resort under its control”;
mientras que la globalización supone, siguiendo a este mismo autor, “the process or the
processes of denationalization/deterritorialization of politics, markets, and laws or, more
specifically, process of denationalization/deterritorialization of clusters of political,
economic and social transactions involving national and international actors, public and
private, leading to a global interconnectedness of these actors in time and space”11.
Podemos, así, sintetizar las características de la globalización en las siguientes: la
liberalización del comercio internacional y el aumento de la competencia en los mercados
mundiales, la expansión de las inversiones extranjeras directas, y la aparición de flujos
financieros masivos transfronterizos. Fenómenos todos ellos ligados a dos factores
subyacentes que crearon las condiciones propicias para su aparición: en primer lugar, las
decisiones políticas y jurídicas adoptadas por los Estados en orden a reducir las barreras
nacionales; en segundo, el impacto de las nuevas tecnologías en los ámbitos de la
información y las comunicaciones12.
11
Vid. DELBRÜCK, J., “Structural Changes in the International System and its Legal Order:
International Law in the Era of Globalization”, Revue Suisse de droit internationa et de droit européen,
2001, pp.14-16.
12
Cf. CARRILLO SALCEDO, A., Globalización y orden internacional, Sevilla, 2005, p.17.
13
Cf REMIRO BROTÓNS, A., “Justice Among States”, en Liber Amicorum Jose María Ruda, The
Hague, Kluwer, 2000, p.43.
14
Vid. PÉREZ-PRAT DURBÁN, L., “Las ONGs y el Derecho internacional humanitario”, en RAMÓN
CHORNET, C. (ed.), Derechos y libertades ante las nuevas amenazas a la seguridad global, Valencia,
Tirant lo Blanch, 2005, p.199.
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
17
Vid. CDI, Informe relativo a su quincuagésimo octavo período de sesiones (11 mayo a 9 junio y 3 julio
a 11 agosto 2006), Asamblea General, Documentos Oficiales, 61º período de sesiones, suplemento nº 10
(A/61/10), pa.242, p.445.
18
El profesor A. REMIRO BROTÓNS caracteriza ese “Nuevo Orden” que busca EE.UU. por seis rasgos:
un orden regresivo, un orden hegemónico, un orden grupal, un orden intervencionista y represivo, un
orden discriminatorio, y un orden envuelto en una semántica sedante y pervertida (cf. “Desvertebración
del Derecho internacional… op.cit., pp.330-341).
19
Cf. REMIRO BROTÓNS, A., “Desvertebración del Derecho internacional… op.cit., p.214.
20
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
G.W. Bush a la Casa Blanca, que van desde la negativa a ratificar el Protocolo de Kyoto
sobre el cambio climático, el rechazo a la Corte Penal Internacional, pasando por la no-
ratificación del Convenio sobre la eliminación de las armas químicas o el de las minas
anti-persona20. Aunque, más grave aún resulta la afirmación del derecho unilateral al
recurso a la fuerza para la defensa prioritaria de los intereses nacionales, que encuentra su
razón de ser en la “Nueva Estrategia sobre Seguridad Nacional” (The ational Security
Strategy of the United States)21 adoptada por el presidente Bush el 17 de septiembre de
2002, en la que se defiende la “guerra preventiva” contra el terrorismo internacional, pero
también contra los Estados que lo apoyan y defiendan. Dicho documento es la
culminación de una estrategia que empezó a perfilarse el 6 de diciembre de 2001, cuando
el Senado aprobó un proyecto de ley que enmendaba la ley sobre protección de las fuerzas
armadas que, entre otras cosas, prohibía a EE.UU., con ciertas excepciones, la
cooperación con la Corte Penal Internacional o su participación en operaciones de
mantenimiento de la paz; continuó el 12 de diciembre de ese mismo año, cuando EE.UU.
notificó su retirada del Tratado antimisil balístico (ABM); y siguió el 8 de enero de 2002
con la adopción del documento sobre la política militar nuclear (uclear Posture Review),
y la posterior nueva doctrina militar de EE.UU. que tiene como objetivo fundamental la
“guerra contra el terrorismo”22. El máximo exponente de esta nueva política
neoconservadora norteamericana lo constituye la llamada segunda guerra de Irak. Una
política que se ha visto refrendada con la adopción de una nueva Estrategia de Seguridad
Nacional, publicada el 6 de marzo de 2006, que no contiene grandes divergencias de
fondo con la anterior23.
20
Cf. DUPUY, P.M., “L’unité de l’ordre international. Cours général de droit international public
(2000)», R. des C., vol.297, 2002, p.37.
21
La información acerca de la Nueva Estrategia de Seguridad Nacional de EE.UU. puede consultarse en
http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/html.
22
Cf. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., “Poder imperial y Derecho internacional. La pax americana”, en
Estado y Derecho internacional. Homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Tomo II, Sevilla,
2005, pp.1296-1297. Trabajo al que remitimos para un análisis en profundidad de esta nueva doctrina
norteamericana y sus implicaciones para el Derecho internacional.
23
La información de esta Nueva Estrategia puede consultarse en http://usinfo.state.gov. Para un
comentario sucinto de la misma, véase BERMEJO GARCÍA, R., “Guerra y Paz (el palo y la zanahoria)
en la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de marzo de 2006”, en REDI, vol.
LVIII, 2006.1, pp.574-580.
21
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
Kosovo (1999), Afganistán (2001) e Irak (2003), son buena prueba de ese
unilateralismo hegemónico al que está sometida la sociedad internacional. De hecho, la
historia no ha conocido jamás nada comparable a este cuasi-monopolio de los
instrumentos de violencia a gran escala en manos de un solo Estado. Un ejemplo de esta
visión hegemónica lo constituye la propia aproximación norteamericana al Derecho
internacional, que es concebido como la proyección exterior del derecho nacional-, como
señala S. Sur, “the Rule of Law signifie application extraterritoriale par tous moyens de la
loi américaine”24. Y lo más preocupante es que, frente a esta unipolaridad hegemónica,
parece imposible la aparición de otra potencia capaz de desafiar a EE.UU. en su papel de
líder, protector y gendarme del mundo.
24
Vid. SUR, S., “L’Etat entre l’éclatement et la mondialisation”, RBDI, 1997.1, p.20.
25
Vid. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., Derecho internacional y crisis… op.cit., p.17.
22
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
El inicio del siglo XXI nos muestra el mundo como un lugar muy diferente del
estructurado por Franklin D. Roosevelt y Winston Churchill medio siglo antes. El
Derecho internacional ha sufrido una revolución, aunque revolución silenciosa nos dice
Ph. Sands26. Y es lógico, pues si el derecho es un producto de la realidad social, y si
nuestra realidad está en proceso de transformación, como hemos constatado, entonces
claramente el orden jurídico debe verse afectado por dicha mutación. Pues, en una
sociedad internacional que cambia sería ilusorio concebir al Derecho internacional como
un orden pacífico y compacto. Es evidente, por tanto, que los cambios apuntados que ha
experimentado la base societaria de la que es efecto nuestro ordenamiento (ubi societas
ibi ius) en el tránsito del pasado al nuevo milenio, han actuado igualmente en el propio
Derecho internacional (sic societas, sicut ius) que se ve, de esta forma, sometido al envite
de factores, tanto endógenos, como exógenos, que impulsan su cambio. La forma de
afrontarlos y el resultado final marcará el devenir de nuestra disciplina.
26
Vid. SANDS, Ph., Lawless World… op.cit., p.xii.
23
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
más poderosos la gente se pregunta quién manda”27. Muchas son las voces que se han
unido a la propagación de estos temores y que han generado, incluso, un lenguaje
despectivo y peyorativo estigmatizador del Estado, con la utilización de calificativos tales
como, “mínimo”, “catalítico” o “sobrepasado”28. Se plantea así el dogma de la
desaparición del Estado como una realidad. Pero, ¿es tan “fiera” la crisis como la pintan?
27
Vid. osotros los pueblos: la función de las aciones Unidas en el siglo XXI (Doc. A/54/2000, 27 de
marzo de 2000), pa.24.
28
Cf. RIQUELME CORTADO, R., Derecho internacional. Entre un orden global y fragmentado,
Madrid, Editorial Biblioteca Nueva, Fundación Ortega y Gasset, 2003, p.24.
29
Vid. LÓPEZ MARTÍN, A.G., “Prólogo” en ALVAREZ DORREGO, M., La Corte Penal Internacional.
Hacia la inclusión en el Estatuto de Roma del Crimen de Terrorismo, Buenos Aires, Fabián J. Di Plácido
(ed.), 2004, pp.15-16.
24
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30
Vid. HIGGINS, R., “The Reformation in International Law”, en RAWLINGS, R. (ed.), Law, Society
and Economy, 1997, pp.212-215.
31
Cf. PÉREZ-PRAT DURBÁN, L., “Las organizaciones no gubernamentales… op.cit., pp.200-201.
32
Prueba de ello es el reconocimiento del derecho de reclamación internacional frente a los Estados por
violación de sus derechos humanos, cuyo paradigma lo constituye su legitimación procesal ante el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Este derecho de reclamación individual –independientemente
de la terminología adoptada, ya sea comunicación, petición, queja, denuncia o demanda- constituye la
piedra angular de la protección de los derechos humanos, siendo la técnica de control más avanzada, pues
es a través de dicho derecho cómo el individuo afirma su posición como sujeto del Derecho internacional
de los derechos humanos. Lo cual supone una verdadera revolución jurídica; pues, el hecho de que un
individuo que ha visto violados sus derechos internacionalmente reconocidos pueda presentarse
directamente ante una instancia internacional constituye una modificación fundamental respecto del
derecho internacional clásico; se trata de una novedad que abre enormes posibilidades de cambio y
perspectivas de innovación. En este punto, la adopción el 10 de diciembre de 2008 del Protocolo
Facultativo del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, supone un hito importante en la
protección internacional de los derechos humanos, al ser el primer instrumento internacional que
reconoce el derecho de reclamación individual para la violación de los derechos económicos, sociales y
culturales.
25
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
deberes, así como en las restricciones impuestas por los principios jurídicos
fundamentales que protegen intereses comunes de la comunidad internacional en su
conjunto. Pero de igual forma es patente que, pese a ello, ocupa lugar de primer orden en
el ámbito internacional del presente.
A pesar del acoso y derribo a que parecen estar sometidos hoy día los Estados,
éstos siguen ostentando la preeminencia en la actual sociedad internacional, dado que
“no existe ninguna otra entidad que pueda competir con el Estado o reemplazarlo”33; no
hay alternativa al Estado, no existe ninguna estructura supranacional capaz de dar
respuesta a los problemas globales en sustitución de los Estados. El sistema de
organización estatal sigue teniendo, por tanto, un alcance universal por encima de los
casos problemáticos o patológicos de aplicación. Como acertadamente ha señalado Ch.
Tomuschat, la historia sigue su curso y nuevos desarrollos pueden producir nuevas
normas jurídicas pero, entonces como ahora, las dimensiones jurídicas del sistema
internacional no podrán ser entendidas si no se acepta que los Estados soberanos
constituyen su principal –aunque no único- pilar34.
Todo lo cual nos lleva a concluir, como diestramente señala L.I. Sánchez
Rodríguez, que “el modelo de organización social de yuxtaposición horizontal, se pasea
todavía hoy de la mano con los modelos organizativos, institucionales y de satisfacción de
intereses comunes, como si nada hubiera sucedido durante los últimos seis decenios sobre
la superficie de la tierra. La soberanía absoluta y el postmodernismo estatales continúan
bailando su último vals”35. Pues, debemos tener presente que el Derecho internacional
permanece en el tiempo como un derecho que regula las relaciones entre sus sujetos
atendiendo a las particulares características de la sociedad internacional. Esta es la razón
que explica porque su progreso como orden vertical jerárquico es mucho más limitado y
excepcional que su expansión horizontal. La consecuencia más directa de esta realidad es
que el ordenamiento internacional continúa siendo un derecho esencialmente interestatal.
El Estado continúa siendo el principal núcleo de poder de la sociedad internacional y, por
tanto, persiste la vigencia de la noción de soberanía como inherente al Estado y base del
Derecho internacional actual.
33
Cf. Secretario General de las Naciones Unidas, osotros los Pueblos... op.cit., pa.43.
34
Vid. TOMUSCHAT, Ch., “International Law: Ensuring the Survival of Mankind on the Eve of a New
Century. General Course on Public International Law”, R. des C., nº 281, 1999, p.43.
35
Vid. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., Derecho Internacional y Crisis… op.cit, p.58.
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En esta línea, más que levantar acta de defunción del Estado, lo que reclaman los
desafíos generados por la globalización es reivindicar su papel reforzado como elemento
estabilizador del orden jurídico interno, en tanto que principal responsable de un espacio
donde ejercer la democracia, el estado de derecho y garantizar la promoción y protección
de los derechos humanos, respecto de los que el Estado es la primera instancia que ha de
velar por su garantía y correcta aplicación.
En esta línea, hemos de advertir que pese a los avatares que hemos visto sacuden a
la soberanía estatal, no se ha erigido ninguna autoridad legislativa distinta de los Estados
soberanos; el consentimiento de éstos juega un papel de primer orden, ya se trate de
convenios, de costumbres o de principios generales. Sin embargo, hemos asistido en los
últimos años a profundas transformaciones en el proceso de creación normativa; por un
lado, cambios importantes en el esquema tradicional de las “fuentes” del Derecho
internacional; por otro, en el fenómeno codificador que conoció en su momento un gran
auge por obra de la Comisión de Derecho internacional (CDI) y la Asamblea General de
las Naciones Unidas, se ha visto retomado por otros “cauces”.
36
Vid. WEIL, P., «Le droit international en quête de son identité. Cours général de droit international
public», R. des C., nº237, 1992-VI, p.129.
27
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así como sus relaciones recíprocas y sus respectivos procedimientos de elaboración, han
sido profundamente transformados y se han vuelto de una gran complejidad. El rápido
desarrollo del fenómeno institucional, por un lado, y el acceso a la independencia de un
gran número de nuevos Estados, por otro, constituyen dos realidades políticas que
interaccionan en este ámbito y generan como resultado la frecuencia de las conferencias
internacionales y la consolidación del fenómenos de elaboración del Derecho en el marco
institucionalizado de las Organizaciones internacionales, en particular de Naciones
Unidas. Sin ninguna duda, los tratados y la costumbre constituyen aún los procedimientos
autónomos de creación de las reglas jurídicas internacionales, pero ahora bajo un nuevo
prisma, el de los forums multilaterales e institucionalizados de naturaleza político-
diplomática.
Parece lejano cuando hace cuarenta años, en 1967, Ch.Visscher evocaba «le déclin
relatif du droit international coutumier et le moindre productivité de la coutume dans les
rapports internationaux contemporain»37. Hoy día, todos los observadores parecen estar
de acuerdo, la costumbre conoce un rebrote de vitalidad, una nueva juventud, un segundo
soplo, apareciendo, así, “comme une source ‘novatrice’, féconde et irremplaçable du droit
international”38. No hace mucho pariente pobre de la normatividad internacional, la
costumbre se halla instalada en el corazón del sistema. Se ha convertido en piedra
angular, hasta el punto de que el Derecho internacional consuetudinario es
frecuentemente calificado de “general”.
Sin duda alguna, si hay un factor que ha contribuido a esta involución éste lo
localizamos en la transformación radical que ha sufrido la costumbre. En efecto, en el
transcurso de los últimos decenios hemos asistido a una evolución que, sin invalidar la
aproximación clásica bipolar, ha conducido, sin embargo, a una convulsión del proceso
consuetudinario, que se ha visto, sin duda influenciada por la contribución de la CIJ en la
'identificación', 'germinación' y 'floración' de las fuentes no escritas del Derecho
37
Vid. VISSCHER, Ch. de, Les effectivités du droit international public, Paris, 1967, p.70.
38
Cf. CARREAU, D., Droit International, 6ª ed., Paris, Pedone, 1999, p.277.
28
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39
Como parece sugerirlo M. VIRALLY (cf. “A propos de la lex ferenda”, en Mélanges à P. Reuter,
Pedone, Paris, 1981, p.527). Esta misma idea ha sido retomada por A. ORAISON en su trabajo, «La Cour
International de Justice, l’article 38 de son Statut et la coutume internationale (Radioscopie de l’article 38,
paragraphe premier, alinéa b, du Statut de ‘L’Organe judiciaire principal des Nations Unies’)», Revue de
Droit International de Sciences diplomatiques et politiques, vol.77/nº3, 1999, pp.293-344.
40
Cf. WEIL, P., “Le droit international… op.cit., p.164.
41
Cf. WEIL, P., "Le droit international..., op.cit., p.178.
42
Vid. DELBRÜCK, J., “Structural Changes in the International System… op.cit., p.29.
43
Vid. COMBACAU, J., et SUR, G., Droit International Public, Montchrestien, Paris, 1997, p.60.
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Así pues, cuando los fundadores de las Naciones Unidas introdujeron en su Carta,
el desarrollo progresivo del Derecho internacional y su codificación como uno de los
propósitos de la Organización actuaron en consonancia con las expectativas
contemporáneas de la Comunidad internacional y del mundo académico. Para asistirla en
su misión, la Asamblea creó por la Resolución 147 (II) un órgano subsidiario, la
Comisión de Derecho Internacional (CDI), que se erige en el órgano codificador por
excelencia de Naciones Unidas -aunque no exclusivo-. La pujanza del fenómeno
codificador desarrollado fundamentalmente hasta la década de los 80, condujo a que la
CDI y la Asamblea General prácticamente ocuparan la plaza del imposible legislador
universal, pasando a jugar un papel central en el proceso de formación del Derecho
internacional público relativamente centralizado, y actuando como un auténtico motor en
el desarrollo de ciertos sectores del Derecho internacional. No en vano son dieciséis las
convenciones adoptadas por los Estados tomando como punto de partida un proyecto de
la CDI; desde las cuatro Convenciones de Ginebra sobre derecho del mar de 1958, hasta
la Convención sobre las inmunidades jurisdiccionales del Estado y de sus bienes de 2005,
pasando por relaciones diplomáticas y derecho de los tratados.
Sin embargo, de un tiempo a esta parte hemos asistido, como testigos mudos, al
fracaso en que se ha ido sumiendo la labor codificadora de la CDI. Es más, puede
afirmarse que está atravesando una auténtica crisis, sin que tal valoración pueda
calificarse de opinión subjetiva, sino de realidad palpable. Proyectos que no llegan a ver
la luz como convenios –responsabilidad, sucesión en materia de nacionalidad-, y
convenios que no llegan a entrar en vigor –Convención sobre sucesión en materia de
bienes, archivos y deudas de 1983, Convención sobre el derecho de los usos de los cursos
de aguas internacionales de 1997- son síntomas de que algo no va bien en el trabajo de la
CDI. Además, ésta se ve obligada a contemplar impasible cómo los sectores normativos
se han ido escapando, paulatinamente, de su lento y complejo mecanismo de codificación.
44
Cf. ZEMANEK, K., "Codification of International Law: Salvation or dead end?", Etudes en l'honneur de
R.Ago, vol.I, Milán, 1987, p.581.
30
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Si bien parece que en los últimos años se está dejando sentir una especie de tímido
renacer de este órgano, cuál ave fénix, al que Sh. Rosenne sitúa en “a transitory stage”45.
Pues, por un lado, no hay grandes proyectos del calibre de las Convenciones sobre
derecho del mar, de tratados o de relaciones diplomáticas, como los había en fases
anteriores de crecimiento del Derecho internacional. Y los proyectos ambiciosos que
figuran en la agenda de la CDI, como el relativo a los actos unilaterales de los Estados, no
parecen gozar de buenas expectativas. Pero, por otro, algunos proyectos que conciernen
preguntas clásicas y sumamente importantes, como la protección diplomática (sobre el
que se ha adoptado el proyecto definitivo en 2006) y las reservas a los tratados, registran
avances importantes.
45
Vid. ROSENNE, Sh., The Perplexities of Modern International… op.cit., p.59.
46
Vid. SZASZ, P., "General Law-Making Processes", United ations Legal Order, vol. I, ASIL, 1995,
p.76.
31
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
47
Vid. ÁLVAREZ, J.E., “International Organizations: Then and Now”, AJIL, 2006, vol.100.2, p.326.
48
Vid. CARRILLO SALCEDO, J.A., «Droit International et Souveraineté des Etats. Cours général du droit
international public», R. des C., nº 257, 1996, p.175.
32
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49
Cf. REMIRO BROTÓNS, A., RIQUELME CORTADO, R., DÍEZ-HOCHLEITNER, J., PÉREZ-
PRAT, L., y ORIHUELA CALATAYUD, E., Derecho Internacional… op.cit., p.81.
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
Sin duda estamos ante una expansión normativa del Derecho internacional sin
precedentes, generalmente en nuevas áreas. Esto sucede porque el ordenamiento
internacional está evolucionando. La ironía es, según M. Prost y P.K. Clark, que “the
achievements of international law may institute its own downfall”50.
50
Vid. PROST, M., and CLARK, P.K., “Unity, Diversity and the Fragmentation International: How
much does the multiplication of International Organizarions really matter?”, Chinese Journal of
International Law, vol.5, 2006.2, p.343.
34
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Sin embargo, frente a esa amenaza, dos argumentos esgrimidos por la CDI51
pueden servirnos de instrumento para, llegado el caso, evitar la posibilidad de
fragmentación. Por un lado, debemos retener que un aspecto que une prácticamente a
todos los nuevos regímenes es que basan su fuerza de obligar en el derecho de los tratados
y que los sujetos interesados entienden que se rigen por ese derecho; por lo que la
Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 constituye un marco
unificador de esos fenómenos. Por otro, debemos tener presente que el artículo 31.3 c) de
dicha Convención, establece que los tratados han de interpretarse “a la luz de toda norma
pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes”,
pertinencia que se predica no sólo de las obligaciones convencionales conexas con el
tratado en cuestión, sino también de cualesquiera otras, incluidas las derivada de normas
consuetudinarias o de principios generales del derecho.
Por lo que cabe concluir, que el Derecho internacional general como sistema está
omnipresente detrás de las normas y regímenes especiales, ilustra su interpretación y
colma sus lagunas. La fragmentación está lejos. La unidad parece estar a salvo.
51
Vid. CDI, Informe sobre su quincuagésimo octavo período de sesiones… op.cit., pp.448-458.
35
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
52
Cf. RUDOLF, B., “Unity and Diversity of International Law in the settlement of International
Disputes”, en ZIMMERMANN, A., and HOFMANN, R., University and Diversity in International Law,
Berlin, 2006, p.389.
53
Esta última entró en vigor el 25 de enero de 2004; el 22 de enero de 2006 se eligieron los 11 jueces que la
componen, quienes ese mismo año celebraron sus tres primeras reuniones. Podríamos, incluso, calificar a
estos Tribunales como mixtos, pues no sólo son regionales, sino también especializados, pues su ámbito
rationae materiae no es general, como el de la CIJ, sino que está referido a concretos ámbitos
especializados del Derecho internacional.
36
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54
Cf. http://www.un.org/icty/tadic/appeal/judgement/index.htm.
55
Una exposición de la diversa jurisprudencia internacional en la que puede verse algún atisbo de
fragmentación, si bien, en ningún caso concluyente, puede verse en ROSENNE, Sh., The Perplexities of
Modern International… op.cit., pp.101-106.
56
Vid. http://www.icj-cij.org/docket/files/91/13684.pdf.
37
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
sostener que “el Tribunal recuerda que los principios subyacentes al Convenio no se
pueden interpretar y aplicar en un vacío… En la medida de lo posible, el Convenio se
debe interpretar en armonía con otros principios de derecho internacional del que forma
parte”57. En sentido análogo ya se había pronunciado el Órgano de Apelación de la
Organización Mundial del Comercio en 2000, en el asunto Korea-Measure affecting
Government Porcurement, al manifestar que “las normas consuetudinarias del derecho
internacional son aplicables a los Tratados de la OMC y al proceso de elaboración de
tratados en el marco de la OMC”58.
Entendemos, pues, que todos estos forums a los que nos hemos referido pueden no
tener necesariamente un efecto deteriorante en el sistema jurídico internacional. Más bien,
pueden ayudar a expandir la aplicación del Derecho internacional a controversias que los
Estados no desean presentar ante la CIJ o ante una instancia arbitral, y a proporcionar
oportunidades adicionales para el desarrollo del Derecho sin socavar su legitimación.
Sería irreal esperar que las necesidades de la sociedad internacional sean satisfechas por
una única instancia judicial internacional. De esta forma, la multiplicación de órganos
jurisdiccionales internacionales refleja el hecho de que los Estados han reconocido que,
para incrementar la efectividad del Derecho internacional, necesitan establecer
instituciones judiciales apropiadas.
57
Vid. ECHR 2001-XII, p.351, pa.57.
58
Vid. WT/DS 163/R, pa.7.96.
38
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bueno para el desarrollo del Derecho internacional y la preservación de la paz, fin último
de este ordenamiento.
No podemos, por tanto, sino concluir con las palabras de H.E.Th., Buergentahl,
afirmando que “I don’t believe that we have too many international courts, nor do I
believe that they pose a serious threat to the unity of international law or to the
international legal system”59.
59
Vid. BUERGENTHAL, H.E.Th., «International Law and the Proliferation of International Courts»,
C.E.B.D.I., vol. V, 2001, p.43.
60
Vid. BELAÏD, S., «Société internationale, droit international… op.cit., p.202.
61
Cf. PASTOR RIDRUEJO, J.A., «¿Un nuevo gendarme de la paz y seguridad internacionales? A
propósito de la guerra de Irak de la primavera de 2003», en Pacis Artes. Obra homenaje al profesor Julio
D. González Campos, Madrid, 2005, p.463 y 477.
39
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
además, es injusta, pues de trata de una acción desproporcionada cuyo nombre shock and
awe (impacto y pavor) señala su perfidia62.
El uso de la fuerza armada contra un Estado sin una justificación evidente es,
ciertamente, una dramática violación de reglas fundamentales de derecho internacional
como las recogidas en la Carta de las Naciones Unidas. Pero, incluso una dramática
violación no constituye razón suficiente para cuestionar el ordenamiento jurídico
internacional en su conjunto, pues el derecho internacional no son sólo las normas
relativas a la prohibición del uso de la fuerza63; sobre este punto, resulta además
destacable cómo EE.UU. reclama cotidianamente el escrupuloso cumplimiento otras
muchas normas internaciones -como son las relativas a la inviolabilidad de los locales de
las misiones diplomáticas y la inmunidad de su personal-, y como cuida con mimo a
ciertas instituciones internacionales –como la OTAN, la OMC, el Banco Mundial o el
FMI-. Aunque, de lo que no hay duda es que esta intervención armada –en clara línea de
continuidad con la anterior de Afganistán en 2001-, constituye una ostentación evidente
del más puro y hegemónico unilateralismo que ha reabierto con más fuerza que nunca el
debate sobre la prohibición del uso de la fuerza armada, y en particular, sobre sus límites
y excepciones. La legítima defensa que ha visto desdibujados sus elementos –sobre todo
con doctrinas como la de la guerra preventiva64, a la que ya nos hemos referido-, primero,
y el sistema de seguridad colectiva, después, han sido realmente el blanco directo de tales
intervenciones armadas, más que el terrorismo internacional o las armas de destrucción
masiva.
62
Cf. FARAMIÑÁN GILBERT, J.M. de, “Ratio Belli versus Ratio Iuris (sobre la guerra de Irak)”, en
Soberanía del Estado y Derecho internacional. Homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo,
Tomo II, Sevilla, 2005, p.421.
63
Cf. FROWEIN, J.A., «Is Public International Law Dead?», German Yearbook of International Law,
vol.46, 2003, p.9.
64
El propio Secretario General de Naciones Unidas se ha manifestado expresamente en contra de la
guerra preventiva, descartando claramente la posibilidad de un uso unilateral de la fuerza armada
(legítima defensa) en caso de amenazas que no son inminentes sino latentes, en su Informe Un concepto
más amplio de libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos, estableciendo la
legitimidad única del Consejo de Seguridad al respecto; aunque deja peligrosamente abierta la puerta a la
‘posible legitimidad’ de una legítima defensa preventiva (cf. UN Doc. A/59/2005).
40
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Por otra parte, las reacciones ante todos esos ‘acontecimientos’ -fruto del más
exacerbado unilateralismo- y sus consecuencias han mostrado que la prohibición del uso
unilateral de la fuerza es una norma profundamente arraigada en la conciencia de la
opinión pública mundial y de ‘casi’ todos los Estados. Además, tras las apreciaciones
erróneas y las consiguientes decepciones, se empieza a imponer nuevamente un
entendimiento, según el cual las amenazas a la paz en virtud del terrorismo y las armas de
destrucción masiva no podrán enfrentarse con medidas militares puntuales de carácter
unilateral o cuasi-unilateral, sino básicamente por medio de una cooperación institucional
estructurada.
En este orden de ideas, como afirma P. Andrés Sáenz de Santa María, “la guerra
de Irak colocó al Consejo de Seguridad en el centro de interés de muchos ciudadanos del
mundo que confiaron en él para evitar una guerra a la que se oponían… Terminado el
65
Cf. TORRES BERNÁRDEZ, S., “El envite del neoconservadurismo norteamericano al ordenamiento
internacional”, en Pacis Artes. Obra homenaje al profesor Julio D. González Campos, Madrid, 2005,
p.765.
66
Vid. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., “Poder imperial y Derecho internacional… op.cit., p.1306.
41
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
67
Vid. ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA, P., «El Consejo de Seguridad en la Guerra contra Irak:
ONG privilegiada, convalidador complaciente u órgano primordial?», R.E.D.I., vol.LV, 2003.1, p.205.
68
Con anterioridad a 1990, fue la Asamblea General la que intervino en aras del mantenimiento de la paz y
seguridad internacionales, en virtud de la Resolución 377 (V), Unio pro Paz, en los asuntos de Corea,
Sudáfrica y Portugal. En este período la actuación del Consejo de Seguridad se limitó a dos asuntos de
descolonización, Rhodesia y Sudáfrica, pero con una intervención muy reducida.
42
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69
Cf. BEN ACHOUR, R., "L'action des Nations Unies en matière de maintien de la paix et de la sécurité
internationales", Etudes internationales, 1995.1, p.6.
70
Cf. ORTEGA CARCELEN, M.C., Hacia un Gobierno Mundial, Salamanca, 1995.
71
Cfr. BEN MESSAOUD, L., "La catégorie..., op.cit., p.180.
72
Según este autor: "the United Nations system was essentially designed to enable the Permanent Five, if
all agree, to use Charter obligations and the symbolic authority of the organization as they think appropiate
43
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
que por la vía de esta extensión, las Naciones Unidas reafirman su papel principal en la
salvaguardia de la paz mundial. Aunque actuaciones como la de Irak, semivalidando a
posteriori un claro supuesto de agresión armada como el llevado a cabo por EE.UU. –con
la Resolución 1483 (2003) que dio el visto bueno al nuevo estatuto de Irak surgido de la
ocupación militar, y la Resolución 1511 (2003) que autoriza una fuerza multinacional
bajo un mando unificado (el de EE.UU.)-, ponen en tela de juicio su papel de guardián al
aparecer como “rehén de los Estados Unidos”73. No hay duda que el artículo 39 deja un
amplio margen de apreciación al Consejo, tanto respecto de la evaluación de los hechos
como en el alcance jurídico de los mismos. Pero, ¿su poder es realmente ilimitado? ¿Es el
Consejo de Seguridad el nuevo Leviathan del orden jurídico internacional? ¡Dios no lo
quiera¡
to maintain or restore international peace, as they define it" (vid. REISMAN, M., "Peacemaking", Yale
Journal of International Law, 1993, p.418).
73
Cf. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, L.I., Derecho internacional y crisis... op.cit., p.236.
44
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Ahora bien, sobre este punto, debemos tomar en consideración la estructura del
sistema internacional: los Estados son, no sólo los destinatarios de la norma, sino sus
creadores. Traducido al presente contexto, esto significa que cada Estado miembro de las
Naciones Unidas es juez de la legalidad o ilegalidad del acto en cuestión, y según el
artículo 25 de la Carta sólo están obligados a aceptar las decisiones del Consejo de
Seguridad adoptadas de acuerdo con la Carta. Por lo que son los propios Estados
miembros los capacitados para invocar la nulidad, presentando la oportuna objeción. Si
tal no se produce, deberemos considerar el valor de la inacción o el silencio de los
74
Vid. BIANCHI, A., “Assessing the Effectiveness of the UN Security Council’s Anti-terrorism
Measures: The Quest for Legitimacy and Cohesion”, EJIL, vol.17, 2006.5, p.917.
75
El Consejo debe estar controlado, por lo que sería necesario modificar la Carta en este punto, aumentando
las competencias de la CIJ para convertir a este órgano en un sistema judicial de control de los actos de la
Organización. Asimismo, sería conveniente retocar el capítulo VII de la Carta que, como hemos
comprobado, es de una generosidad extrema con el Consejo de Seguridad.
76
Cf. WET, E. de, The Chapter VII Powers of the United ations Security Council, Hart Publishing,
Oxford, 2004, p.370.
45
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El derecho internacional en el marco de la sociedad globalizada. Tendencias y perspectivas.
Pero, pese a ello y hasta que llegue la ansiada reforma –que parece que nunca
llega-, debemos seguir apostando y luchando por la legalidad internacional vigente.
Repensar y renovar continuamente los medios de acción del Consejo de Seguridad para
responder a las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales es una necesidad
absoluta. Pues, pese a ser precario e insatisfactorio, más vale este sistema de seguridad
colectiva que aporta una cierta dosis de seguridad jurídica, que el imperio de la ley del
más fuerte (EE.UU.), que es tanto como decir el imperio de la ley de la selva78. Querer
deslegitimar al Consejo tachándolo de ineficaz es como deslizarse por una pista de hielo
“qui conduit à détricoter le filet de sûreté –toujours faible- que constituent les
77
Vid. REMIRO BROTÓNS, A., “Desvertebración del Derecho internacional… op.cit., pp.276-277.
78
Cf. PASTOR RIDRUEJO, J.A., “¿Un nuevo gendarme de la paz… op.cit., p.476.
46
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
79
Cf. SICILIANOS, L.A., “Après l’Irak: où va le Conseil de Sécurité?”, en Soberanía del Estado y
Derecho internacional. Homenaje al profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Tomo II, Sevilla, 2005,
p.1330.
47
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
RESUME
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) representan, según algunos, la iniciativa
mundial más ambiciosa para renovar e impulsar la agenda internacional para el desarrollo,
permitiendo reducir el avance de la pobreza en el mundo para el año 2015 por medio de un
plan de acción basado en una combinación de objetivos y metas novedosos, que se concretan
en una serie de indicadores medibles y aplicables a escala mundial. Por el contrario, no son
pocos quienes sostienen que los ODM suponen el reconocimiento del estrepitoso fracaso de las
políticas mundiales de cooperación y ayuda al desarrollo llevadas a cabo hasta la fecha,
rebajándose de forma ostensible los compromisos acordados por la comunidad internacional
en anteriores años, centrándose más en abordar las consecuencias de la pobreza, que en
conocer y modificar las causas estructurales que la provocan. Posiblemente ambas posturas
sean necesarias para valorar adecuadamente el alcance real de los ODM, así como sus
posibilidades de aplicación en las políticas oficiales de cooperación. Los ODM podrían
suponer así una oportunidad para dotar de mayor precisión a las políticas de AOD, lo que
permitirá una mejora sustancial de la eficacia de las actuaciones. Pero para ello, deberán
conocerse las posibilidades y limitaciones efectivas de los ODM al hilo de las recomendaciones
que han ido surgiendo en los informes elaborados por las aciones Unidas y no ignorar el
nuevo escenario que ha abierto la crisis sistémica global que atravesamos.
*
Doctor en Sociología por la UA y Licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la UCM, Premio
Extraordinario de Doctorado, Profesor del Departamento de Análisis Económico Aplicado de la Universidad de
Alicante y Director de su Observatorio Permanente de la Inmigración, coordina el Programa de Cooperación
Internacional e Inmigración de BAKEAZ, siendo profesor colaborador en diferentes universidades españolas en
Máster y Cursos de Postgrado de Cooperación Internacional e Inmigración. Forma parte del IDHIL (Alto Instituto
de Estudios de la Acción Internacional de las ciudades y gobiernos locales), vinculado al PNUD. Colaborador y
asesor en diferentes instituciones públicas en estas cuestiones, es autor de cerca de dos centenares de artículos y
más de una treintena de publicaciones, habiendo realizado investigaciones para diferentes universidades e
instituciones españolas e internacionales. (cgomezgil@ua.es).
48
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
ABSTRACT
The Millennium Development Goals (MDGs) represent, according to some, the most ambitious
global initiative to renew and advance the international development agenda, allowing
progress in reducing world poverty by 2015 through a plan action based on a combination of
novel targets, which are specified in a series of measurable indicators and applicable
worldwide. Conversely, there are many who argue that the MDGs represent the recognition of
the failure of a struggling global policy of development cooperation carried out to date,
dramatically lowering of the commitments agreed by the international community in previous
years, focusing more on addressing the consequences of poverty, to know and change the
structural causes that lead. Possibly both positions are necessary to adequately assess the true
scope of the MDGs and their potential application in the official policies of cooperation. The
MDGs could mean an opportunity to bring more precision to the ODA policies, allowing a
substantial improvement in the effectiveness of actions. But we must know the actual
possibilities and limitations of the MDGs in line with the recommendations that have emerged
in reports by the United ations and not ignore the new scenario has opened up the global
systemic crisis we traverse.
49
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio significan la iniciativa mundial más ambiciosa para
renovar e impulsar en profundidad la agenda internacional para el desarrollo, permitiendo
recualificar las estrategias de intervención contra la pobreza y las políticas tradicionales de
ayuda, al cuantificar los objetivos de desarrollo económico y social mediante compromisos
específicos capaces de invertir la expansión de la pobreza y el hambre para el año 2015 por
medio de un plan de acción compuesto por una combinación de objetivos y metas novedosos
hasta la fecha, asociándolos a un conjunto de indicadores vinculados y expresados desde
criterios medibles de aplicación universal.
La adopción en el año 2000 por la Asamblea General de las Naciones Unidas de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio y de la Declaración del Milenio, constituyen una referencia
esencial en la cooperación mundial. La identificación precisa de los principales objetivos que en
materia de lucha contra la pobreza debe afrontar la comunidad internacional se acompaña de un
conjunto de propuestas de intervención en 8 objetivos concretos, desarrollados a través de 18
metas capaces de reducir de manera efectiva la pobreza hasta el año 2015, pudiendo ser
evaluados mediante 48 indicadores distintos, lo que supone una estrategia común de referencia
para las políticas de ayuda al desarrollo.
1
Resolución 55/2 de la Asamblea General de Naciones Unidas.
50
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Para llevar a cabo los compromisos suscritos por la comunidad internacional a través de
los ODM, se firmó en el año 2002 el llamado “Consenso de Monterrey” en el marco de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo, que tuvo lugar en
Monterrey, México. El Consenso de Monterrey identificó un marco de responsabilidad mutua
entre los países desarrollados y los países en desarrollo capaces de alcanzar el logro de los
ODM, reclamando a los primeros el suministro de mayor ayuda y de mejor calidad, al tiempo
que mejoran su acceso a los mercados para los países en desarrollo y eliminan sus limitaciones
a la oferta; mientras que a éstos últimos se les exhorta a mejorar las políticas y la gestión de sus
gobiernos, especialmente en políticas sociales y de desarrollo. Supone así un consenso básico
sobre los objetivos y responsabilidades mutuas para alcanzar los ODM, tomando como base una
nueva alianza entre los países pobres y ricos que pasa por reconocer el valor de la Ayuda
Oficial para el Desarrollo en la erradicación de la pobreza en el mundo, logrando un
crecimiento económico sostenible que permita avanzar hacia un sistema económico
internacional inclusivo basado en una mayor equidad que incorpore al conjunto de la
comunidad mundial. Con posterioridad, en junio de 2003 durante la cumbre del G-8 celebrada
en Evian (Francia), los líderes de las naciones más ricas del mundo reiteraron su apoyo a los
objetivos contenidos en la Declaración del Milenio así como a los compromisos adquiridos para
su logro en el año 2015.
2
Ver a este respecto la definición de “pobreza que mata” contenida en el Informe para el Secretario General de
Naciones Unidas reflejada en el Millennium Project, 2005.
51
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
marco de una evaluación integral del programa de políticas concebidas para alcanzar los ODM
y los resultados conexos en materia de desarrollo, abarcando las responsabilidades surgidas del
Consenso de Monterrey, elaborándose un Informe de seguimiento mundial en el año 2005 para
analizar la marcha selectiva de los ODM, pudiendo así acelerar y reorientar los progresos hacia
esos objetivos, junto a otros informes anuales y por países. Los Objetivos de Desarrollo del
Milenio y el Consenso de Monterrey constituyen de esta forma un mecanismo para impulsar los
compromisos asumidos por países, instituciones y organizaciones donantes, incumplidos,
olvidados o simplemente omitidos en décadas anteriores.
En septiembre de 2005 se celebró en Nueva York una reunión plenario de Alto Nivel de
la Asamblea General de Naciones Unidas, que procedió a examinar los avances logrados en el
cumplimiento de todos los compromisos contraídos en la Declaración del Milenio, incluidos los
Objetivos de Desarrollo acordados internacionalmente, así como los avances logrados en la
aplicación integrada y coordinada a nivel nacional, regional e internacional, de los resultados y
compromisos de las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas, incluyendo las
áreas de desarrollo, paz y seguridad, derechos humanos y reforma de la ONU. Todo ello
cristalizó en la llamada “Cumbre del Milenio+5”, siendo recogido en el “Documento final de la
Cumbre Mundial 20053”, en el que se confirmaron todos los compromisos acordados con
anterioridad para alcanzar los ODM, incluidos los contenidos en la Declaración del Milenio y el
Consenso de Monterrey.
Para poder alcanzar los objetivos acordados a nivel internacional en los ODM, los
gobiernos se comprometieron en el documento final de esta “Cumbre del Milenio + 5” a
adoptar y poner en marcha Estrategias Nacionales de Desarrollo Integrales4, algo que se
desprende de las propuestas contenidas en el informe del Proyecto Milenio, elaborado por
Jeffrey Sachs. Estas Estrategias, exigen entre otras cuestiones, que cada país en desarrollo
elabore un plan detallado con un alcance de 3 a 5 años en el que se identifiquen las actuaciones
concretas para el logro de los ODM para el año 2015, incluyendo un detallado estudio
presupuestario que permita precisar los recursos necesarios a movilizar y las necesidades de
financiación externa en forma de ayuda al desarrollo.
3
Asamblea General de la ONU, 2005, “Documento Final de la Cumbre Mundial 2005”, Nueva York, ONU,
Doc. A/RES/60/1, de 24 de octubre de 2005. www.un.org/spanish/summit2005/
4
Documento final, párrafo 22 a).
52
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junio de 2005, comprometiéndose éstos a alcanzar el 0,5% para el 2010 y el 0,7% para el 2015.
Todo ello desde el reconocimiento expreso de que se necesita un aumento considerable de la
AOD y la movilización de nuevos e innovadores recursos financieros para el desarrollo, pero
cuidando no incluir exigencias concretas hacia EE.UU. u otros donantes5 para no incomodarlos
o comprometerlos.
Ahora bien, en numerosas áreas del desarrollo humano, los ODM suponen asumir que
de llevarse a efecto, hasta el año 2015 solo se podrán reducir a la mitad algunos de los
problemas esenciales que tiene la humanidad en materia de pobreza extrema, hambre,
malnutrición, mortalidad infantil y materna, propagación de enfermedades infecciosas, acceso
al agua potable, al saneamiento, o a un hábitat adecuado. Todo ello sin olvidar la curiosa
estrategia que han impulsado Naciones Unidas y Gobiernos en torno a los ODM, que han acabo
por convertirse en ONG, tratando de convertir a la opinión pública y organizaciones sociales en
los responsables últimos del cumplimiento de estos acuerdos, pero sin poner a su disposición
los medios, las estudios y las herramientas para avanzar en su cumplimiento.
5
De hecho, Estados Unidos objetó la inclusión de compromisos concretos respecto a metas y calendarios de
aumento de la AOD.
6
La valoración que sobre los resultados de esta cumbre en palabras de Kofi Annan, Secretario General de
Naciones Unidas, no pueden ser más desalentadoras, al afirmar, “seamos francos entre nosotros y con los
pueblos de las aciones Unidas. Todavía no hemos logrado la reforma radical y fundamental que yo y muchos
creemos necesaria. Han contribuido a impedirla marcadas diferencias que en algunos casos han sido
sustantivas y legítimas”, tal y como expresó en su discurso ante la Cumbre Mundial, el 14 de septiembre de
2005.
53
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
Meta 1: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean
inferiores a 1 dólar por día
Meta 2: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre
Meta 3: Asegurar que en 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo
completo de enseñanza primaria
Meta 5: Reducir en dos tercios, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5
años
Meta 6: Reducir, entre 1990 y 2015, en tres cuartas partes la tasa de mortalidad materna
Meta 7: Haber detenido y comenzado a reducir , para el año 2015, la propagación del
VIH/SIDA
54
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Meta 8: Haber detenido y comenzado a reducir, para el año 2015, la incidencia del paludismo y
otras enfermedades graves
Meta 9: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y programas
nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente
Meta 10: Reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas que carezcan de acceso
al agua potable y a servicios básicos de saneamiento
Meta 11: Haber mejorado considerablemente para el año 2020, la vida de por lo menos, 100
millones de habitantes en barrios marginales
Meta 12: Desarrollar más un sistema comercial y financiero basado en normas, predecible y no
discriminatorio
Meta 13: Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados (PMA)
Meta 14: Atender las necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los
pequeños Estados en desarrollo
Meta 15: Abordar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con
medidas nacionales e internacionales a fin de hacer sostenible la deuda a largo plazo
Meta 16: En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que
proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo
Meta 17: En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los
medicamentos esenciales en los países en desarrollo a un costo razonable
Meta 18: En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los
beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de las tecnologías de la información
y de las comunicaciones
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Año 1992, Conferencia de las aciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
de Río de Janeiro
Pero los Objetivos de Desarrollo del Milenio son también elementos esenciales para
hacer viable una globalización generadora de unos costes cada vez mayores en términos de
desarrollo humano. Los desafíos que abre la globalización exigen mejorar la cooperación
internacional y facilitar para ello la participación de nuevos actores internacionales en la
construcción de unas renovadas políticas de solidaridad mundial y lucha contra la pobreza,
desde una perspectiva de cohesión mundial, capaz de asegurar mecanismos de redistribución
eficaces que van más allá de los instrumentos de cooperación tradicionales, caducos e
interesados.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
A la luz de ello, los ODM deben entenderse desde una doble dimensión: por su
capacidad de movilización de compromisos políticos para los Estados, Gobiernos, e
instituciones multilaterales; así como por la oportunidad que ofrecen de renovar la construcción
intelectual y técnica necesaria para comprender, intervenir y luchar contra la pobreza extrema,
generando un desarrollo sostenible en los países pobres capaz de limitar los costes sociales y
ambientales que hasta la fecha están teniendo las dinámicas de unos mercados cada vez más
desrregulados impulsados por la globalización.
Los ODM suponen así el mayor esfuerzo hecho hasta la fecha por canalizar las
estrategias mundiales de desarrollo y lucha contra la pobreza en el marco del multilateralismo,
en el ámbito de las Naciones Unidas y las instituciones internacionales. Por ello, el avance
hacia los ODM supone también un respaldo a la labor de Naciones Unidas y a las reglas
emanadas de la comunidad internacional, y este es un ángulo absolutamente relevante en los
momentos actuales, en los que debe haber un avance firme desde el concierto internacional
imprescindible para abordar problemas globales, como la pobreza, la desigualdad y el
subdesarrollo en el marco de una globalización cambiante. El respeto a un multilateralismo y al
papel de las Naciones Unidas en el mundo son también elementos en juego en los ODM.
Ahora bien, aunque los ODM plantean una agenda medible, mensurable y evaluable,
con metas e indicadores identificados y precisos, la no inclusión de una reflexión previa sobre
los orígenes y las causas de la pobreza y el subdesarrollo desde una perspectiva histórica, así
como el hecho de no plantear estrategias efectivas para modificarlas, genera serios interrogantes
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sobre la viabilidad de algunas de las soluciones definitivas que plantean, en la medida que no
se ha insertado adecuadamente en su estructura una adecuada comprensión del escenario
novedoso que plantea la globalización y las transformaciones económicas y sociales que
impone. En tanto que su extensión se basa en la primacía del mercado por encima de ningún
otro sujeto, como elemento esencial para consolidar una economía sin barreras, estimulada por
la competencia a través de una liberalización progresiva de los intercambios económicos,
financieros y comerciales, las consecuencias que todo ello genera en los países pobres es cada
vez más relevante, sin que aparezcan mecanismos correctores. Con ello, se abandona a los
países pobres y sus poblaciones a su suerte, cuando no se les responsabiliza de ser los causantes
de su propia situación de atraso y pobreza estructural7.
Por ello, la exagerada preocupación por la medición cuantitativa que plantean los ODM
choca con la interpretación de pasos y avances claramente cualitativos, así como por la
compleja construcción de indicadores y su contradictoria identificación. No deben así
descuidarse las causas cualitativas íntimamente relacionadas con la pobreza y el subdesarrollo,
a través de los desequilibrios sistémicos que genera una economía global como la nuestra, a
través de unos intercambios comerciales desiguales, el ascenso de una economía financiera de
carácter especulativo, las dificultades para acceder a inversión, los desequilibrios generados por
un mercado de trabajo mundial así como por redes de producción y consumo que a través de su
maximización generan profundos desajustes. Todo ello debe encontrar un lugar adecuado en los
análisis sobre los ODM y su avance, para evitar que proyecten sombras que imposibiliten el
7
Así se ha llegado a sostener en algunos documentos institucionales del FMI, al afirmarse “Una de las causas
fundamentales de que se haya agravado la desigualdad entre los países –algunos de los cuales están en
situación sumamente próspera mientras que otros están sumidos en la pobreza- es la resistencia que han
opuesto muchos países a la globalización y a las políticas necesarias para aprovechar los beneficios que ésta
ofrece”, “La globalización, el alivio de la deuda y la reforma del FMI: algunas preguntas y respuestas”, abril de
2000, Estudios Temáticos, 00/03 (S).
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
logro de su cumplimiento, algo que dificulta, por no decir que impide, una mera cuantificación
de objetivos como la que plantean los ODM que en algunos casos no es factible.
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aplicación de recursos a que se había llegado en la década de los 90. Precisamente por ello, el
logro de los Objetivos del Milenio exige de una actuación responsable por la comunidad
internacional, necesitando al mismo tiempo de un profundo cambio en los roles tradicionales de
la cooperación bilateral, que debe ir armonizando sus políticas y actuaciones con el objetivo
último de proceder a una reactivación de las políticas mundiales de lucha contra la pobreza.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
ayudas a los países africanos para el 20108. Todos estos datos, ponen en entredicho los
compromisos asumidos en la Cumbre del Milenio, especialmente por el comportamiento de los
grandes donantes. Recordemos que en el año 2007, los países que habrían hecho realidad el
compromiso de destinar el 0,7% de los ingresos brutos en AOD fueron únicamente Dinamarca,
Luxemburgo, Holanda, Noruega y Suecia.
62
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
12
Ibid, 8, página, 13.
13
Naciones Unidas, 2002, A/57/270, Pág. 22.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
necesarios para el cumplimiento de los objetivos previstos14, estimaciones que también son
cuestionadas por otras investigaciones privadas15. De esta forma, el establecimiento de las
necesidades de financiación para el cumplimiento de los ODM se plantea como un ejercicio
difícil, que responde a postulados económicos y financieros muy discutibles y raramente
explícitos16. Podríamos decir que incluso el avance en algunos de sus objetivos es tan
caprichoso como ajeno a cualquier política de cooperación internacional. Pongamos como
ejemplo la reducción de la pobreza en el mundo a partir de la cuantificación efectuada por el
BM del dólar diario, en que se basa la meta 1 del objetivo 1. Desde el año 2000 hasta el año
2006 se habría producido una significativa reducción en el número de pobres en el mundo
atendiendo a un ingreso diario inferior a 1$ al día, debido fundamentalmente al extraordinario
crecimiento de la economía China e India experimentado en los últimos años, con tasas de
crecimiento anuales que llegan a superar el 10% del PNB. Se eleva así de forma extraordinaria
la riqueza en dos de los países más poblados del mundo, y como consecuencia de ello, si
dividimos esta renta nacional entre el conjunto de la población, se habría incrementado también
la renta per cápita, a pesar de lo cual, en muchos países del mundo y también en China e India,
las situaciones de pobreza y especialmente de desigualdad, se habrían agravado. Y todo ello sin
que haya intervenido ningún programa de cooperación, sino simplemente como consecuencia
de la capacidad exportadora de los países emergentes y la aplicación de unas políticas
macroeconómicas que escapan de los ODM y se apoyan en prácticas extraordinariamente
agresivas, tanto desde el plano de la producción, de la inversión, del comercio como de las
políticas monetarias, que por el contrario, someten a una profunda marginación a los Países
Menos Adelantados. Ahora bien, en la medida en que el PIB mundial está retrocediendo de
forma muy notable y la crisis económica global va a afectar de forma muy notable a las
economías de los países más débiles, todo ello va a generar notables aumentos de la pobreza
mundial en base a un decrecimiento del PIB mundial y en la mayor parte de los países, algo que
es explicable desde la macroeconomía pero no desde las políticas de ayuda al desarrollo, lo que
evidencia la frágil construcción de este indicador.
14
Como algunas agencias de desarrollo han señalado, las estimaciones llevadas a cabo por el Banco Mundial en
su documento “La realización de los OMD” en el que cifra los montantes de financiación adicionales necesarios
para alcanzar los objetivos 1 y 7, no coinciden con los estudios y los cálculos realizados por el equipo de Jeffrey
Sachs para esos mismos indicadores.
15
“Financer le développement aujourd’hui”, J.M. Sévérino et O. Charnoz, 10ème Edition 2003-2004, pág. 227 y
siguientes.
16
Direction Générale de la Coopération Internationale et du Développment, Service de la Stratégie, des moyents
et de l’évaluation, número 10, septiembre de 2004, pág. 3.
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Buena parte de las estimaciones sobre el coste de la aplicación de los ODM se basa en
metodologías cuestionables y de resultados contrapuestos en la medida que resulta
extraordinariamente difícil de cuantificar determinados parámetros esenciales de ponderación.
Así, por ejemplo, la capacidad de absorción de la ayuda por parte de los Estados beneficiarios
es imposible de estimar, lo que lleva a que en función de los métodos utilizados, los costes de
un ODM puedan variar de 1 a 10. Al mismo tiempo, y según el BM, el cálculo de las
necesidades básicas sobre grandes países como India y China en relación con los volúmenes de
ayuda recibidos, resulta del todo punto insignificante en su evolución, confirmando así la idea
de que la AOD tiene efectos distintos en función del tamaño de los países17.
Carencias en datos e indicadores básicos del desarrollo humano en numerosos países que
dificultan el seguimiento y cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
El avance sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio descansa en la necesidad de un sistema
estadístico amplio, minucioso y fiable que permita supervisar el progreso y evaluar los
resultados. Sin embargo, la Base de Datos de los Indicadores del Milenio
(http://millenniumindicators.un.og), que se alimenta de estadísticas nacionales compiladas o
estimadas por organismos internacionales de datos, evidencia las enormes carencias existentes
en prácticamente todos los indicadores, al tiempo que existe una elevada imprecisión, falta de
consistencia y fiabilidad en algunos de ellos. Por otro lado, la ausencia de datos, estadísticas e
indicadores fiables ha llevado a que desde numerosas Agencias de Cooperación se tengan que
fabricar estos datos, a partir de encuestas obtenidas mediante los métodos más variopintos, que
luego a su vez tienen que ser ajustadas para que los datos se puedan comparar entre unos países
y otros, tal y como reconoce Naciones Unidas.
17
Rapport Reddy et Heuty “Achieving the Millenium Development Goals: a revieww and strategy”, Marzo,
2004.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
También es relevante el hecho de que son numerosos los países que carecen datos
fiables sobre indicadores básicos de pobreza de ingreso, salud, desigualdad de género, empleo
o medio ambiente, como se refleja en el cuadro inferior.
En la medida en que se necesita una demanda de datos muy fiables a largo plazo, debe
disponerse de una red internacional de indicadores extremadamente fiables, homogéneos y
sostenibles, para poder sostener los trabajos básicos de medición de los ODM en los distintos
países, muchos de los cuales carecen de un aparato estadístico básico.
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de tendencias
(Los datos corresponden a países en desarrollo y países de Europa Central, Oriental y CEI.
Se considera que un país tiene datos sobre tendencias si hay al menos dos puntos de datos
disponibles –uno en 1990-1995 y otro en 1996-2001 y ambos puntos se distancian en al
menos tres años.)
Fuente: aciones Unidas, 2003
A todo ello hay que añadir el hecho de que según las Agencias de Desarrollo, algunas de
las 18 metas establecidas por los ODM no son realistas en los plazos establecidos. Como
ejemplo, el indicador 13 del objetivo 4 sobre la reducción en 2/3 partes de la tasa de mortalidad
infantil en los niños menores de 5 años, al ritmo actual no será atendida en el 2015, sino entre el
2047 y el 2225. Igualmente el indicador 30 del objetivo 7 sobre el acceso a agua potable, no
será posible en el África Subsahariana hasta el 2048, mientras que el indicador 31 del objetivo 7
sobre el acceso a un mejor saneamiento de agua, no parece que pueda ser atendido en los
términos previstos en todo el África Subsahariana18. Con todo ello, en los siete años que han
transcurrido desde que se aprobó la Declaración del Milenio, parece confirmarse que el
principal obstáculo para los mismos es esencialmente África, al tiempo que con el paso de los
18
Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, Cooperación para el Desarrollo, Informe de 2002, pág. 149 y
sucesivas.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
años, lejos de avanzarse hacia un cumplimiento global de los ODM, especialmente los que
afectan a la lucha contra la pobreza extrema y la supervivencia en determinadas zonas del
mundo, se tiene la certeza de que son de imposible cumplimiento, proyectándose para dentro de
100 o 200 años.
En palabras de Jeffrey Sachs, Director del Proyecto Milenio de las Naciones Unidas, “África
Subsahariana es el epicentro de una profunda crisis, con una inseguridad alimentaria
continua, un incremento de los casos de pobreza extrema, una mortalidad materna y de niños
menores de cinco años asombrosamente alta y un gran número de personas que viven en
tugurios, y una deficiencia generalizada en lo que se refiere a la consecución de la mayor parte
de los ODM”.20 El PNUD estima que al ritmo actual, lograr la educación primaria universal no
se conseguirá hasta 2129, reducir la pobreza absoluta a la mitad hasta el 2147 y reducir la
mortalidad infantil en dos tercios en 2165, mientras que en cuanto al hambre, la situación no
hace más que empeorar
19
Recogido por el propio Jeffrey Sachs, Consejero Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para
los ODM, en su trabajo “El fin de la pobreza”, al explicar una conversación mantenida con un alto cargo del
FMI, pág. 375, o al referirse a una conversación mantenida en Ghana con un representante de la Comisión
Europea, pág. 382.
20
Millennium Development Proyect, 2005, pág. 11.
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encima de 1 dólar al día basado en la renta per cápita) con la lucha contra la pobreza asentada
en la reducción real del hambre, el acceso efectivo al agua potable, la lucha contra el SIDA y
las enfermedades infecciosas. Así, se pueden haber producido importantes avances en términos
de desarrollo basados en el dólar diario que esconden sin embargo profundas carencias, como
sucede con China e India, países que han dado un gigantesco salto en términos de ingresos
(apoyado en profundas transformaciones financieras, comerciales y productivas) pero con
porcentajes muy elevados de población con carencias severas, como el 34% de chinos en zonas
rurales sin acceso sostenible a agua potable, o el 25% de indios con problemas serios de
alimentación, según informes de Naciones Unidas. Por el contrario, hay autores que
apoyándose en cifras de crecimiento económico de estas dos naciones, han llegado a hablar de
la práctica desaparición de la pobreza21, algo a todas luces inadecuado.
Sin duda, el diseño de los ODM, su construcción estratégica y con ello, su consecución,
dependen estrechamente de que el conjunto de los países firmantes de la Declaración del
Milenio y el Consenso de Monterrey asuman responsablemente sus compromisos. De esta
forma, siendo importantes los progresos en cada uno de los países, resulta imprescindible la
conjunción de esfuerzos de todos los donantes. Y en la medida que importantes naciones han
venido cuestionando algunos de los principios esenciales en los que se basan los ODM22,
apareciendo obstáculos para la aprobación de fondos críticos para sustentar su avance, se
plantean serias dudas sobre el cumplimiento global de los objetivos previstos.
Las políticas que están llevando a cabo algunos importantes donantes, suponen un serio
obstáculo para el respeto y el cumplimiento de los ODM. Así, el peso mundial que tiene la
economía norteamericana, sus bajos volúmenes de AOD, junto a las dificultades que el
Congreso ha mostrado para aprobar los 3.000 millones de dólares precisos para que la
Corporación de Estados Unidos del Reto del Milenio (MCC) pueda desarrollar sus objetivos en
el ejercicio presupuestario de 2006, plantea firmes interrogantes sobre el futuro global de los
21
Autores como Xabier Sala i Martín, catedrático de la Universidad de Columbia, en sus trabajos sobre la
globalización y la reducción de la pobreza.
22
Estados Unidos ha llegado a pedir que no se “sacralicen” los ODM.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
ODM23 y su cumplimiento por parte de este país. Si a ello añadimos los graves problemas y
desequilibrios económicos y financieros por los que atraviesa la economía norteamericana,
junto al ingente gasto originado por la intervención militar en Irak y Afganistán, se plantean
dudas más que razonables sobre el grado de cumplimiento de los ODM por parte de Estados
Unidos, y con ello, del principal país donante mundial en términos absolutos, si consideramos
que su economía representa 1/5 parte del PNB mundial. En el caso de Italia, el país donante que
mayores retrocesos ha experimentado en sus volúmenes de ayuda global hasta retroceder al
nivel más bajo de todos los donantes, la situación es más preocupante si cabe, a la vista de la
grave situación económica por la que atraviesa y la próxima aprobación de un duro programa
de ajuste económico que no va a permitir precisamente una expansión en el gasto público
destinado a la ayuda internacional. En otros países, como Japón, Nueva Zelanda o Canadá, los
retrasos en la aplicación de fondos para ir alcanzando el nivel de recursos acordados en la
Conferencia de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo, comprometen también
seriamente el grado de consecución de los ODM en los términos establecidos por Naciones
Unidas. El compromiso de todos estos donantes es absolutamente crucial para garantizar que se
puedan cumplir de forma sustancial las Metas del Milenio, que sin embargo, a estas alturas, se
puede avanzar sin género de dudas que fracasarán en buena parte de los mismos.
23
Departamento de Estado de Estados Unidos. www.usinfo.state.gov, 13 de abril de 2005.
24
Cuyo exponente más reciente es la “Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”, de
marzo de 2005, pero cuyos antecedentes fueron la “Declaración del Foro de Alto Nivel sobre Armonización”, de
Roma de 2003, y los “Principios Fundamentales adoptados durante la Mesa Redonda sobre Gestión orientados a
los Resultados del Desarrollo”, de Marrakech en 2004.
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Ahora bien, la apuesta que los ODM hacen por el desarrollo social en los países pobres
y la satisfacción de necesidades básicas esenciales no puede en modo alguno desvincularse de
los procesos económicos globales que en muchos casos son responsables de generar y
reproducir situaciones de pobreza extrema en muchos Estados. El imperativo de avanzar hacia
un mayor desarrollo mundial y conseguir una mayor movilización de recursos no puede
separarse hoy en día de la necesidad de generar un mayor crecimiento económico mundial y de
avanzar hacia unas relaciones económicas, comerciales y financieras más equilibradas,
objetivos muy difíciles de alcanzar en medio de la mayor crisis sistémica global que vive la
humanidad desde principios del siglo pasado. Dicho de forma simple, sin crecimiento
económico no puede haber desarrollo, algo que afecta a los países donantes que necesitan
disponer de recursos para financiar sus compromisos de ayuda internacional, pero también a los
países pobres, que tienen que generar transformaciones de una gran envergadura en sus
sociedades que necesitan de entornos macroeconómicos estables para favorecer un crecimiento
económico sostenido capaz de propiciar la movilización de recursos a favor del desarrollo de
sus poblaciones. Pero este crecimiento económico, no parece que vaya a poder darse en un
horizonte de varios años, al tiempo que por si solo no basta, ni es garantía automática de
desarrollo o de avance hacia los ODM. Los debates abiertos sobre el “Post-consenso de
Washington”; los análisis del PNUD sobre desarrollo y diversidad cultural; la preocupación
mostrada por algunas instituciones y Estados sobre las repercusiones de la globalización en la
lucha contra la pobreza; las experiencias novedosas de algunas agencias de desarrollo en torno a
la gobernanza o el restablecimiento de la paz; las gigantescas transformaciones que están
generando las migraciones y las relaciones de los inmigrantes con sus países de origen en la
25
ODG, Observatorio de la Deuda y la Globalización, http://www.quiendebeaquien.org/spip.php?mot33.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
A la luz de todo ello, los Objetivos de Desarrollo del Milenio no agotan la totalidad de
los retos contenidos en la agenda para el desarrollo mundial, de la misma forma que tampoco
abarcan todos y cada uno de los desafíos que tiene la cooperación internacional. Los ODM
contribuyen, por tanto, a una reactivación de la solidaridad entre países ricos y pobres, aún a
costa de simplificar los compromisos que unos y otros asumen, pero con el objetivo esencial de
generar avances reales a escala mundial en el desarrollo humano. Y si los ODM fracasan, no
solo se habrá producido el mayor de los incumplimientos de la comunidad internacional en sus
obligaciones en la lucha y eliminación de la pobreza, sino que además, se habrá puesto en crisis
el sistema internacional de ayuda y las instituciones que lo sustentan. Y a la luz del recorrido
que han tenido los ODM entre la comunidad internacional de países donantes y en medio de
una crisis económica y financiera de este calibre, se puede afirmar que los ODM están siendo
incumplidos desde su adopción y no van a poder ser alcanzados.
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específicos, tanto desde una vertiente cuantitativa como desde una perspectiva cualitativa26,
mostrando su vitalidad y capacidad de evolución para adaptarse a las nuevas demandas del
sistema de cooperación internacional.
Sin embargo, donde la cooperación de las entidades locales ha demostrado una mayor
capacidad de certeza ha sido en su orientación preferente hacia las actividades de prioridad
social básica que permiten mejorar de forma sustancial las condiciones de vida en los países en
desarrollo y luchar contra la pobreza. A la luz de los criterios establecidos por el CAD para la
medición del gasto en programas sociales básicos28, en el año 2005, el 21,29% de la AOD
bilateral de España se habría destinado a estos sectores en países en desarrollo, mientras que
desde la AOD realizada desde las entidades locales, esta ayuda se elevaría hasta el 67%. De esta
forma, mientras que en la AOD estatal, 1/5 parte de la misma se habría dirigido a iniciativas
26
Ver en este sentido el cuadro 1, “Puntos fuertes y débiles del sistema español de cooperación
descentralizada”, en el cuaderno BAKEAZ, “La cooperación descentralizada en España, ¿motor de cambio o
espacio de incertidumbre”?, realizado por este autor.
27
“Seguimiento del PACI 2005”, pág. 8. Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, Secretaría de Estado
de Cooperación Internacional.
28
Compromiso 20/20 aprobado en la Cumbre de Desarrollo Social de Copenhague, del año 1995.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
esenciales para luchar contra la pobreza29 en el año 2005, en cambio, desde la AOD de las
entidades locales, 2/3 partes de la misma se destinaron a estos sectores básicos en términos de
desarrollo humano en el mismo año. Las entidades locales están, por tanto, en una posición de
mayor ventaja comparativa para seguir avanzando en una mejora de la efectividad de sus
políticas de cooperación al desarrollo en términos de lucha contra la pobreza, ofreciendo los
Objetivos del Milenio una magnífica oportunidad para profundizar en todo ello.
Ahora bien, trabajar para aproximar las entidades locales a los ODM no es una tarea
fácil, en un marco tan heterogéneo como el que se ha construido en España y cuando no se ha
llegado a un consenso básico sobre modelos, políticas, prioridades e instrumentos básicos de la
cooperación descentralizada. En los últimos años, al tiempo que ayuntamientos, diputaciones,
cabildos y entidades forales avanzaban en sus políticas de cooperación, se ha ido consolidando
un modelo centrífugo mediante el cual, las diferentes instituciones se alejaban unas de otras en
su perfil básico, en sus esfuerzos presupuestarios así como en el entramado técnico y
planificador, cada vez más dispar y contrapuesto. Tampoco debemos olvidar que si estas
políticas quieren generar procesos de desarrollo de envergadura, no pueden dejar de establecer
alianzas sólidas con movimientos sociales cada vez más amplios, tanto en el Norte como en el
Sur30, tratando con ello de superar el modelo reduccionista basado en convocatorias y
subvenciones de una u otra naturaleza por el que muchas entidades locales han apostado, y que
es una serio obstáculo para cualquier intento racional de planificación efectiva de la AOD desde
las entidades locales.
29
Comprendidas dentro de programas educativos esenciales, de salud, salud reproductiva, abastecimiento y
depuración de agua, gobierno y sociedad civil, así como otros servicios e infraestructuras sociales.
30.
“Cooperación descentralizada, ¿Un nuevo modelo de relaciones orte-Sur?”, José Ramón González Parada,
pág. 35, Los Libros de La Catarata, Madrid, 1998.
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nuevas y que no acaban de cuajar entre los municipios, como “Municipia31”, y sin embargo se
desaprovecha la oportunidad que brindan los Acuerdos y Objetivos del Milenio para dar un
nuevo impulso a la cooperación local y recualificar sus actuaciones con arreglo a los criterios
identificados por Naciones Unidas, en línea con la Declaración de los Gobiernos Locales por
los Objetivos del Milenio, aprobada por el Consejo Mundial de la CGLU (Ciudades y
Gobiernos Locales Unidos) en Pekín, el 10 de julio de 2005.
Los ODM son acuerdos de carácter internacional que establecen una estrategia de acción
conjunta entre países, comprometiendo al mismo tiempo a instituciones multilaterales
especializadas en el desarrollo. La clave para avanzar en el logro de los objetivos y metas
identificadas, pasa por que todos y cada uno de los países trabajen con intensidad para integrar
en sus políticas de cooperación internacional los compromisos asumidos en los Objetivos del
Milenio y los acuerdos de financiación subsiguientes hasta el año 2015, fecha que Naciones
Unidas se ha fijado para realizar un primer balance del mismo. Y España, tiene también el
compromiso inexcusable de aproximar sus políticas hacia este gran acuerdo mundial, desde un
compromiso de responsabilidad y participación plena de todos los agentes implicados en la
cooperación española, algo que también compromete a la cooperación descentralizada.
31
Un programa creado por la Secretaría de Estado de Cooperación con el objetivo de “coordinar” la cooperación
municipal de los países en desarrollo, al que la AECI le ha dotado con 5 millones de euros para el año 2007.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
deben tener un componente público inequívoco como expresión de la voluntad de los Estados, y
con ello, de los ciudadanos, que no se pueden delegar a la iniciativa privada, y los ODM han
sido adoptados, suscritos y asumidos por los Estados y sus Gobiernos a través de sus máximos
responsables políticos, por lo que no se deben tampoco derivar a la responsabilidad de la
opinión pública o las ONG, por valiosa que pueda ser su colaboración en ellos.
Se debe trabajar por establecer una estrategia de trabajo diseñada específicamente para
las entidades descentralizadas que incorpore de forma vigorosa los ODM. Para ello, se
proponen un conjunto de actuaciones que deben ser entendidas como propuestas abiertas a las
particularidades específicas de la cooperación descentralizada y a las potencialidades que cada
entidad local ha identificado con el paso del tiempo en sus propias políticas de cooperación al
desarrollo. Veamos algunas de ellas.
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manera que no hay país, economía y sociedad que no esté afectada de una u otra forma, si bien
la magnitud de los efectos que esta crisis sistémica tiene sobre la economía estadounidense, así
como sobre otras grandes economías occidentales está fuera de toda duda.
Si algo han demostrado el abanico de medidas económicas aprobadas por los gobiernos
estadounidense y europeos, por encima de todo, es que cuando estos gobiernos quieren
comprometer recursos económicos, por fabulosos que puedan ser, tienen capacidad para
hacerlo, y por ello mismo, las excusas e incumplimientos reiterados que han venido ofreciendo
desde hace décadas para dar respuesta a sus compromisos para facilitar el 0,7% en Ayuda
Oficial al Desarrollo para los países pobres, tal y como se aprobó por la Asamblea General de
Naciones Unidas en el año 1972, han quedado en evidencia. No era la falta de dinero lo que
impedía alcanzar este compromiso, sino la ausencia de voluntad política de los gobernantes
occidentales. Produce sonrojo observar que hasta el momento, simplemente el dinero que el
Gobierno norteamericano ha dedicado a rescatar a las instituciones financieras de su país
supone más del doble de lo que tiene previsto recaudar el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en los próximos diez años para dar respuesta a los problemas más
acuciantes en materia de sanidad, educación, alimentación, vivienda, suministro y potablización
de agua, y vacunación contra pandemias en los países más pobres.
Todo ello contrasta con las tendencias que venía experimentando en los últimos años en
eso que hemos dado en llamar la Ayuda Oficial al Desarrollo mundial antes de que se
desencadenara este gigantesco fiasco global. Así, en los años en que más debieran de haber
crecido los recursos para garantizar el cumplimiento de los ODM, éstos han venido
decreciendo, como sucedió ya en el año 2006. Con los datos más recientes sobre los flujos
mundiales de AOD del año 2007 elaborados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
OCDE, éstos habrían disminuido un 8,4% respecto al año anterior, situándose en 103,7 mil
mill/$, correspondiendo a un nivel medio del 0,28% en relación con la RNB acumulado en el
conjunto de miembros del CAD, frente al 0,31% del año 2006, previéndose nuevos descensos
para los año 2008, 2009 y 2010 según el mismo organismo de la OCDE. Si tenemos en cuenta
que estas previsiones fueron hechas antes de que estallara la crisis económica global y alcanzara
su máxima extensión, no es descabellado sostener que las previsiones son todavía más sombrías
si cabe para los años venideros, por lo que podemos augurar un auténtico colapso en los flujos
mundiales de la ayuda al desarrollo, tanto en sus magnitudes como en sus prácticas.
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
La actual crisis global no significa únicamente pérdida de riqueza para los países
occidentales, que algunos autores como Jeffrey Sachs cifra en unos 25 billones de dólares32, ni
siquiera la gigantesca cifra de recursos que los Gobiernos occidentales han destinado al
salvamento de bancos y entidades financieras, a promover políticas expansivas de gasto público
disparando el déficit presupuestario, o los cuantiosos paquetes de estímulo fiscal, sin olvidar el
gigantesco aumento del desempleo, la contracción del consumo y el incremento del gasto en
políticas sociales; sino que todo ello ha generado una contracción del comercio mundial nunca
antes vista desde que se creó el sistema GATT en medio de una importante recesión de la
economía mundial cuyas magnitudes no paran de ajustarse a la baja. Pero todo ello está
generando también graves repercusiones para unos países en desarrollo cuyas economías y
sociedades son extremadamente vulnerables, al ver desplomarse sus ingresos por exportaciones,
al vivir en primera persona un importante descenso en la recepción de remesas de los
inmigrantes que durante décadas se han convertido en el soporte vital de numerosas familias,
viendo descender de forma brusca la entrada de capitales e inversiones, entre otras muchas
cuestiones. En este escenario tan sombrío, ¿alguien se atreve a mantener que el crecimiento de
las ayudas al desarrollo mundiales necesarias para poder dar cumplimiento a una parte
importante de los ODM de aquí al 2015 no se van a ver afectados, cuando ni siquiera se
respetaron en los momento de crecimiento virtuoso de principios del 2000?.
7- COSIDERACIOES FIALES:
La humanidad ha identificado de forma certera los medios y los objetivos para avanzar
en la eliminación de una pobreza real, sin abstracciones doctrinarias. La comunidad
internacional y sus gobiernos han respaldado diferentes acuerdos desde hace décadas, siendo el
32
De los cuales, 15 billones corresponderían a la pérdida de riqueza en Estados Unidos y los otros 10 billones
pertenecerían a la pérdida producida en Europa y Asia, lo que se correspondería con el 60% del ingreso global en
un año, “Cooperación económica global”, Jeffrey Sachs, El País, Negocios, 15 de marzo de 2009.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
más reciente los Objetivos de Desarrollo del Milenio, comprometiendo a todos los países
firmantes. Naciones Unidas afirma haber asumido como una prioridad el trabajo en torno a los
ODM, su implantación y desarrollo en el conjunto de políticas e instituciones de la que es
responsable, si bien su puesta en marcha no está en sus manos, sino que pasa por las políticas,
compromisos y decisiones adoptados por los gobiernos mundiales y especialmente por los
países donantes. Todo ello al tiempo que el avance de la economía en el mundo, los progresos
técnicos y el conocimiento alcanzado en torno a las circunstancias necesarias para generar unas
adecuadas condiciones de desarrollo son elementos que respaldan como nunca antes en la
historia, la posibilidad de responder a unos menguados Objetivos del Milenio en 2015, a pesar
de las contradicciones que en muchos casos encierran y de la imprecisión que contienen no
pocos de sus indicadores y metas. Por todo ello, no existen excusas para avanzar en la lucha
contra la pobreza en el mundo por medio de unas políticas de cooperación que han ido ganando
también en apoyo y respaldo social.
No debemos pensar que la crisis financiera global va a impedir cumplir los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, ni mucho menos, sino que éstos nacieron ya muertos mucho antes de la
crisis financiera, como demuestra el hecho de que en los años de prosperidad económica
mundial que se vivieron a principios del 2000, los principales donantes se alejaron de su
cumplimiento y de sus compromisos. El problema no es, ni mucho menos, tratar de saber cómo
vamos a salir de una crisis mundial que para muchos países y sociedades forma parte de su
horizonte vital permanente desde hace generaciones, sino tener en cuenta que todo ello va a
provocar un avance imparable de la pobreza mundial, de las desigualdades y de la miseria
extrema, junto a otros problemas emergentes como son el cambio climático y el encarecimiento
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Claves para una mejor interpretación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a la luz de la crisis económica global
de materias primas esenciales en pleno proceso de crisis del capitalismo global. Ante todo ello,
necesitaremos sin duda de nuevas políticas de cooperación mundiales que tegan en cuenta estas
nuevas incertidumbres y sin duda, exigiremos también de un cambio de rumbo en el paradigma
de cooperación sobre el que se ha venido actuando que ha demostrado su fracaso reiterado y
estrepitoso durante décadas.
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Uno de los rasgos más importantes del derecho internacional de nuestro tiempo es
la preocupación por la persona humana y la promoción de sus principales derechos. Así,
se han multiplicado una serie de conferencias, declaraciones y tratados en los que se
reconoce la supremacía de la dignidad humana y varios de sus primordiales derechos,
constituyéndose además diversos organismos internacionales para reaccionar frente a los
atentados de los que son objeto.
∗
Publicado anteriormente en: Pensamiento Constitucional, Año 9, Nº 9, Revista de la Maestría en Derecho,
con mención en Derecho Constitucional, de la Escuela de Graduados de la Pontificia Universidad Católica
del Perú, 2003, Lima, pp. 291-337.
**
Profesor del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Para ello comenzaremos con una breve reseña de los hechos principales que
sustentaron el caso, seguiremos con la admisibilidad de la denuncia efectuada ante la
Comisión y el pretendido retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte,
continuaremos con el análisis de los principales derechos involucrados y terminaremos
con las conclusiones que se puedan desprender del caso1.
1. El 28 de julio de 1990, Alberto Fujimori fue elegido Presidente del Perú por el
plazo de cinco años, de conformidad con la Constitución Política del Perú de
1979. El artículo 205 de dicha Constitución no permitía la reelección presidencial
inmediata. Casi dos años después de iniciado su gobierno (el 5 de abril de 1992)
Fujimori disolvió el Congreso y el Tribunal de Garantías Constitucionales,
destituyendo además a numerosos jueces incluidos los de la Corte Suprema de
Justicia.
1
Los hechos del presente caso han sido extraídos de las sentencias emitidas por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Tribunal Constitucional; básicamente de la Sentencia
sobre competencia, del 24 de septiembre de 1999, y de la Sentencia sobre el fondo del asunto, del 31 de
enero del 2001. Por lo tanto, toda mención a un hecho que a lo largo del presente trabajo no cuente con
referencia bibliográfica, deberá entenderse como referido o extraído de las sentencias antes mencionadas.
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
4. Días antes de la emisión de esta sentencia, se produjeron una serie de hechos que
atentaron contra la autonomía del Tribunal Constitucional, entre los que
podemos mencionar los siguientes:
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Sobre esa base normativa, observamos que los veintisiete congresistas del
Congreso de la República del Perú, que el 15 de mayo de 1997 interpusieron ante la
Comisión una denuncia por la destitución de los Magistrados del Tribunal
Constitucional, tenían legitimidad para interponerla y, a su vez, la Comisión tenía
competencia para calificarla y tramitarla, ya que el Estado denunciado –el peruano– era
parte de la Convención (artículo 33 de la Convención).
92
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
En las líneas que siguen haremos un análisis de estas dos articulaciones para
examinar luego los principales aspectos de fondo vinculados al caso de los Magistrados
del Tribunal Constitucional.
“1. Para que una petición o comunicación presentada conforme a los artículos 44 ó
45 sea admitida por la Comisión, se requerirá:
a) que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme
a los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos;
b) que sea presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el
presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión
definitiva;
c) que la materia de la petición o comunicación no esté pendiente de otro
procedimiento de arreglo internacional, y
2
Decimos que se trata de un cuestionamiento implícito de la competencia de la Corte porque el
Estado peruano no propuso, formalmente, una excepción de incompetencia ante la Corte. Lo único que
hizo fue devolver la demanda y sus anexos, alegando que ya había retirado su declaración de
reconocimiento de la competencia contenciosa de tan Alto Tribunal, por lo que no resultaba competente
para conocer el caso del Tribunal Constitucional.
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
“La regla del previo agotamiento de los recursos internos en la esfera del derecho
internacional de los derechos humanos, tiene ciertas implicancias que están
presentes en la Convención. En efecto, según ella, los Estados Partes se obligan a
suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violaciones de los
derechos humanos (art. 25); recursos que deben ser sustanciados de conformidad
3
O’DONNEL, Daniel. Protección Internacional de los Derechos Humanos. Lima: Comisión
Andina de Juristas, 1988, p. 435.
94
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
con las reglas del debido proceso legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligación
general a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los
derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su
jurisdicción (art. 1). Por eso, cuando se invocan ciertas excepciones a la regla de no
agotamiento de los recursos internos, como son la inefectividad de tales recursos o
la inexistencia del debido proceso legal, no sólo se está alegando que el agraviado
no está obligado a interponer tales recursos, sino que indirectamente se está
imputando al Estado involucrado una nueva violación a las obligaciones contraídas
por la Convención. En tales circunstancias la cuestión de los recursos internos se
aproxima sensiblemente a la materia de fondo4”
4
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Fairén Garbi y Solís Corrales. Excepciones
Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987, párrafo 90. El resaltado es nuestro.
5
Ibid., párrafo 92. El resaltado es nuestro.
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Según la Corte, “Que sean adecuados significa que la función de esos recursos,
dentro del sistema del derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica
infringida. En todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no
todos son aplicables en todas las circunstancias. Si, en un caso específico, el recurso no
es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo. Así lo indica el principio de que la
norma está encaminada a producir un efecto y no puede interpretarse en el sentido de
que no produzca ninguno o su resultado sea manifiestamente absurdo o irrazonable”6.
Así por ejemplo, un proceso civil como el de declaración de muerte presunta, cuya
función es el que los herederos puedan disponer de los bienes del presunto muerto o su
cónyuge pueda volver a casarse, no es adecuado para hallar a la persona desaparecida o
para lograr su liberación si está detenida7.
Sobre la eficacia que se le exige a los recursos internos, la Corte declaró: “Un
recurso debe ser, además, eficaz, es decir, capaz de producir el resultado para que ha
sido concebido. El de exhibición personal (es decir, de habeas corpus) puede resultar
ineficaz si se subordina a exigencias procesales que lo hagan inaplicable, si –de hecho–
carece de virtualidad para obligar a las autoridades, resulta peligroso para los
interesados intentarlo si no se aplica imparcialmente”8.
6
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de
julio de 1988, párrafo 60. El resaltado es nuestro.
7
Ibid.
8
Ibid., párrafo 66. El resaltado es nuestro
9
Ibid., párrafo 67.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Cabe precisar que, en el Perú, el proceso de amparo tiene por finalidad proteger
una gama de derechos humanos o fundamentales (como los que fueron materia de
denuncia ante la Comisión) frente a cualquier amenaza o violación de la que pueden ser
objeto. Se encuentra regulado por la Ley N° 23506 y demás normas complementarias,
las que lo dotan (legalmente por lo menos, aunque no tenga un correlato con la realidad)
del carácter sumarísimo, sencillo y urgente que exige el artículo 25.1 de la Convención
(según la legislación peruana este proceso tiene una duración aproximada de sesenta
días, tiempo en el cual debe expedirse sentencia definitiva; sin embargo, en la práctica
dura mucho tiempo más, incluso años)11.
10
Ibid.
11
Artículo 25.1 de la Convención.- “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a
cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que
violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención; aun
cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
amparo, y casi un año antes de que concluyeran los procesos de jurisdicción interna que
se iniciaron a propósito de dichas demandas.
Por esa razón, el 16 de octubre de 1997 (más de dos meses después de interpuestas
las demandas de amparo, sin que hasta ese momento hayan sido resueltas), el Perú
presentó a la Comisión un informe elaborado por el Consejo Nacional de Derechos
Humanos, mediante el cual solicitó que declarara inadmisible la denuncia o petición, “en
la medida que los peticionarios no habían agotado los recursos de la jurisdicción interna”.
98
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
fuera más que una farsa, totalmente contraria a las garantías propias de un debido
proceso. De allí que los procesos de amparo no cumplían con ser “recursos efectivos”
en términos de la Convención, ya que:
“(...) no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones
generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado,
resulten ilusorios, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya
quedado demostrada por la práctica; ya sea porque el Poder Judicial carezca de la
independencia necesaria para decidir con imparcialidad o falten los medios para
ejecutar sus decisiones; o por cualquier otra situación que configure un cuadro de
denegación de justicia, como ocurre por ejemplo, si se incurre en retardo
injustificado en la toma de la decisión”12.
Por es misma razón, inclusive, resultaba innecesario intentar agotar los recursos
de jurisdicción interna, a través de la interposición de las demandas de amparo por parte
de los Magistrados destituidos del Tribunal Constitucional, pues en la medida que éstos
no eran más que una fachada de legalidad no podían ser considerados “recursos
eficaces” en los términos de la Convención. Por consiguiente, las excepciones
establecidas en el artículo 46.2.c de la Convención, para que se brinde tutela
internacional sin agotar los recursos de jurisdicción internas, se habían configurado.
Con esto queremos afirmar que, en el caso de los Magistrados destituidos del
Tribunal Constitucional, resulta irrelevante analizar, para efectos de determinar la
admisibilidad o inadmisibilidad de la denuncia presentada ante la Comisión, si antes de
la presentación de dicha denuncia, se habían interpuesto o no las respectivas demandas
de amparo y si dichos “recursos de jurisdicción interna” habían sido agotados.
Consideramos que aún en el caso de que dichas demandas no hayan sido interpuestas, o
que habiéndolo sido no se hayan agotado los procesos de amparo respectivos con
anterioridad al momento en que se presentara la denuncia ante la Comisión, o con
12
Comisión Andina de Juristas. Protección de los Derechos Humanos. Definiciones Operativas.
Lima: CAJ, 1997, p. 169.
99
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
anterioridad a que ésta se pronunciara sobre su admisibilidad (es decir, sea cual fuere la
situación respecto al inicio o conclusión de los mencionados procesos de amparo), las
circunstancias por las que vivía el país y que rodeaban al caso de los Magistrados
destituidos del Tribunal Constitucional, hacían que dichos procesos no calificasen como
“recursos eficaces o efectivos” en términos de la Convención y que, por ende, no sea
exigible agotar los recursos de jurisdicción interna para que la Comisión admitiera la
denuncia (artículo 46.2.c de la Convención).
Para sustentar nuestra posición, basta recordar que el “orden” en el que vivía la
población peruana durante el gobierno de Alberto Fujimori (en cuyo ejercicio se
produce la destitución de los Magistrados del Tribunal Constitucional) no sólo distaba
mucho de ser un Estado de Derecho, sino que era una apariencia de legalidad donde
imperaba el autoritarismo, la corrupción, el sometimiento de las instituciones públicas y
de los medios de comunicación, donde se vulneraban los derechos fundamentales de las
personas y donde el poder político aparecía coludido con grupos económicos y otros
poderes ocultos en perjuicio de la cosa pública y del bienestar social13.
13
“(...) de garantismo y de estado de derecho no tiene siquiera sentido hablar si el sentido del
derecho se ha extraviado y la legalidad es sistemáticamente violentadas justamente por los poderes
políticos representativos que deberían tutelarla.” (FERRAJOLI, Luigi. “Crisis del sistema político y
jurisdicción: la naturaleza de la crisis italiana y el rol de la magistratura”. En: Corrupción de
Funcionarios Públicos –Pena y Estado– Buenos Aires: Editores del Puerto S.R.L., 1995, p. 115. El
resaltado es nuestro).
100
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
14
NEIRA, Hugo. El mal peruano: 1990-2001. SIDEA, p. 171.
101
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Pasando revista a los últimos años de nuestra historia, podemos encontrar una
serie de normas desinstitucionalizadoras que han fomentado o permitido la corrupción
del Poder Judicial en el Perú y su sometimiento al poder político de turno16. Estas
normas permitieron que el gobierno tuviera un absoluto control sobre las esferas de
gestión y de jurisdicción del Poder Judicial, incluyendo la Corte Suprema. Ese control
permitió, por ejemplo, que se removieran y se sustituyeran a jueces en procesos en
trámite, conforme a los interés del gobierno, que se usara a los órganos jurisdiccionales
para afectar judicialmente a las personas opositoras al régimen; que los casos que
interesaban a éste sean resueltos mediante sentencias elaboradas en el Servicio de
Inteligencia (SIN); que se sancionara o se separara a los jueces que luchaban por
mantener la legalidad y su independencia (caso de las juezas Greta Minaya y
15
Sobre el particular, el prestigioso decano de la prensa nacional, “El Comercio”, en su editorial del
28 de agosto de 1998 consideró que: “(…) por ese malhadado afán de intentar perpetuarse en el poder se ha
montado en el país un andamiaje pseudo jurídico (…) que avanza cual aplanadora, demoliendo la
independencia y la autonomía de instituciones vitales como el Tribunal Constitucional, el Ministerio
Público, el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Consejo
Nacional de la Magistratura y hasta el propio Parlamento de la República” (Tomado de: OLIVERA
PRADO, Mario. Relaciones Peligrosas. Legislación desinstitucionalizadora y corrupción en el Perú. Lima:
Instituto de Defensa Legal, 199, p. 18).
16
Algunas de estas normas son las siguientes:
i) Los Decretos Leyes 25423 y 25442 (de abril de 1992), mediante los cuales se cesó a más de 13
Vocales de la Corte Suprema de Justicia de la República;
ii) El Decreto Ley 25446 (de abril de 1992), a través del cual se cesó a un importante número de
Vocales Superiores, Jueces y Fiscales Provinciales de los distritos judiciales de Lima y Callao;
iii) Los Decretos Leyes 25447 y 25454 (abril de 1992) mediante los cuales se nombraron a
Vocales Provisionales de la Corte Suprema y se señaló que no regía para ellos los requisitos relativos a la
edad, al tiempo de servicio en la magistratura, la abogacía o la cátedra universitaria. Se señaló, además,
que no procedía la acción de amparo para impugnar los efectos de los Decretos Leyes que cesaron a los
Magistrados, Jueces y Fiscales;
iv) El Decreto Ley 25455 (de abril de 1992), mediante el cual se conformó y estructuró
transitoriamente la Corte Suprema y se fijó el procedimiento para la elección de Vocales Superiores y de
los cargos judiciales en los Juzgados Especializados o Mixtos y de Paz Letrados.
v) La Ley No. 26546 (de noviembre de 1995), mediante la cual se creó la Comisión Ejecutiva del
Poder Judicial, con funciones de gobierno y de gestión del Poder Judicial.
vi) La Resolución 283-96-CME-PJ (diciembre de 1996), con la que se precisó que los
Magistrados provisionales no gozan del derecho constitucional de inamovilidad en sus cargos, con lo cual
podían ser rotados.
vii) La Resolución 307-96-CME, con la cual se facultó a los Presidentes de las Cortes Superiores
a llevar a cabo el proceso de rotación de Magistrados de los Juzgados Especializados, Mixtos y de Paz
Letrados; etc.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
17
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Godínez Cruz, Sentencia de 20 de enero de
1989. Serie C No. 5, párrafo. 67.
103
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
agente alterno, dos para someter excepciones preliminares y cuatro para responder la
demanda. Por una segunda nota del mismo 12 de julio, la Corte informó al Estado que
disponía de 30 días para designar Juez ad hoc.
y los anexos del caso del Tribunal Constitucional, de lo cual la Secretaría levantó un acta
104
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Para analizar la eficacia o validez de estos actos, resulta pertinente recordar que
el Perú es Estado Parte en la Convención desde el 28 de julio de 1978. En su
instrumento de ratificación de la Convención, el Gobierno señaló que ésta había sido
aprobada por Decreto-Ley No. 22231 de 11 de julio de 1978 y que la tenía como Ley
del Estado. El 21 de enero de 1981, por su parte, el Perú aceptó la competencia
contenciosa de la Corte en los siguientes términos:
105
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Pues bien, la cuestión del pretendido retiro, por parte del Perú, de la declaración
de reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte y de los efectos jurídicos
del mismo, tenía que ser resuelta por la Corte –como en efecto lo fue– ya que, como todo
órgano jurisdiccional, tiene el poder inherente de determinar el alcance de su propia
competencia (se trata de la llamada compétence de la compétence, es decir, de la
competencia para determinar su propia competencia)18. La Corte no podía abdicar de esta
prerrogativa, que además es un deber que impone la Convención para ejercer sus
funciones, según el artículo 62.3 de la misma que a la letra dice:
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
19
Vid: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ibid., párrafo 31 y siguientes.
20
Ibid., párrafo 35.
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
3°. Como bien lo señala la Corte, los Estados Partes en la Convención deben
garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios en
el plano de sus respectivos derechos internos21. Este principio se aplica no sólo en
relación con las normas sustantivas de los tratados de derechos humanos (es decir, las que
contienen disposiciones sobre los derechos protegidos), sino también en relación con las
normas procesales, tal como la referente a la cláusula de aceptación de la competencia
contenciosa de la Corte22. Tal cláusula, esencial a la eficacia del mecanismo de protección
internacional, debe ser interpretada y aplicada de modo que la garantía que establece sea
verdaderamente práctica y eficaz, teniendo presentes el carácter especial de los tratados
de derechos humanos y su implementación colectiva.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
En las circunstancias del presente caso, la única vía de que disponía el Estado para
desvincularse del sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte, según la
Convención Americana, era la denuncia del tratado como un todo, la misma que requería
de un preaviso de un año. En efecto, el artículo 78 de dicha Convención dice al respecto
lo siguiente:
“1. Los Estados Partes podrán denunciar esta Convención después de la expiración de
un plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor de la misma y mediante
un preaviso de un año, notificando al Secretario General de la Organización (de
Estados Americanos), quien debe informar a las otras Partes.
2. Dicha denuncia no tendrá por efecto desligar al Estado Parte interesado de las
obligaciones contenidas en esta Convención en lo que concierne a todo hecho que,
pudiendo constituir una violación de esas obligaciones, haya sido cumplido por él
anteriormente a la fecha en la cual la denuncia produce efecto.”
5°. En esa línea, un Estado que aceptó la jurisdicción obligatoria de la Corte según
el artículo 62.1 de la Convención Americana, pasa a obligarse por la Convención como
un todo. El propósito de preservar la integridad de las obligaciones convencionales se
desprende del artículo 44.1 de la Convención de Viena, que parte precisamente del
principio de que la denuncia (o el “retiro” del mecanismo de un tratado) sólo puede ser
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
efectuada en relación con el conjunto del tratado, a menos que éste lo disponga o las
Partes lo acuerden de manera diferente24.
6°. En el caso concreto del Tribunal Constitucional examinado por la Corte, aún
en la hipótesis negada de que fuera posible tal “retiro”, éste no hubiera podido producir
efectos inmediatos, pues el artículo 56.2 de la Convención de Viena estipula un plazo de
anticipación de por lo menos doce meses para la notificación por un Estado Parte de su
intención de denunciar un tratado o retirarse de él26, situación que no se produjo en el
presente caso.
7°. Por si fuera poco, el artículo 29.a de la Convención Americana establece que
ninguna disposición de la misma puede ser interpretada en el sentido de permitir a alguno
de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en dicha Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista
en ella. Por consiguiente, una interpretación de la Convención en el sentido de permitir
que un Estado Parte pueda retirar su reconocimiento de la competencia contenciosa de la
Corte, como pretendió hacer el Estado peruano en el presente caso, implicaría la
24
Artículo 44.1 de la Convención de Viena.- “El derecho de una parte, previsto en un tratado o
emanado del artículo 56, a denunciar ese tratado, retirarse de él o suspender su aplicación no podrá
ejercerse sino con respecto a la totalidad del tratado, a menos que el tratado disponga o las partes
convengan otra cosa al respecto”.
25
Artículo 56.1 de la Convención de Viena.- “”Un tratado que no contenga disposiciones sobre su
terminación ni prevea la denuncia o el retiro del mismo no podrá ser objeto de denuncia o de retiro a
menos:
a) que conste que fue intención de las partes admitir la posibilidad de denuncia o de retiro; o
b) que el derecho de denuncia o de retiro pueda inferirse de la naturaleza del tratado”.
26
Artículo 56.2 de la Convención de Viena.- “Una parte deberá notificar con doce meses por lo
menos de antelación su intención de denunciar un tratado o de retirarse de él conforme al párrafo 1”.
110
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
supresión del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Convención, iría en
contra de su objeto y propósito como tratado de derechos humanos, y privaría a todos los
beneficiarios de la Convención de la garantía adicional de protección de tales derechos
por medio de la actuación de su órgano jurisdiccional.
27
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-2/82 de 24 de septiembre
de 1982 denominada El Efecto de las Reservas Sobre la Entrada en Vigencia de la Convención
Americana, párrafo 29 (artículos 74 y 75).
111
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
diseñadas para proteger los derechos fundamentales de los seres humanos de violaciones
de parte de las Altas Partes Contratantes en vez de crear derechos subjetivos y recíprocos
entre las Altas Partes Contratantes”28. En igual sentido, la Corte Europea afirmó, en el
caso Irlanda vs. Reino Unido (1978), que:
Igualmente, en el caso Soering vs. Reino Unido (1989), la Corte Europea declaró
que la Convención Europea “(…) debe ser interpretada en función de su carácter
específico de tratado de garantía colectiva de derechos humanos y libertades
fundamentales, y que el objeto y fin de este instrumento de protección de seres humanos
exigen comprender y aplicar sus disposiciones de manera que haga efectivas y concretas
aquellas exigencias”30.
28
European Commission of Human Rights. Decision as to the Admissibility of Application No.
788/60, Austria vs. Italy case, Yearbook of the European Convention on Human Rights, The Hague, M.
Nijhoff, 1961, p. 140. El resaltado es nuestro.
29
European Court of Human Rights. Ireland vs. United Kingdom case, Judgment of 18 January 1978,
Series A N°. 25, p. 90, párrafo 239. El resaltado es nuestro.
30
European Court of Human Rights. Soering Case, decision of 26 January 1989, Series A N°. 161,
párrafo 87.
112
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
8°. Sin perjuicio de ello, no debe caerse en el error de pensar que el carácter
facultativo de la declaración de aceptación de la competencia contenciosa de un tribunal
internacional, autoriza al Estado a cambiar posteriormente su contenido y alcances como
bien entienda. Una vez formulada la aceptación, tal posibilidad se encuentra vedada. El
derecho de poner fin inmediatamente a declaraciones con duración indefinida se
encuentra lejos de estar establecido. Para que la aceptación de la cláusula facultativa sea
terminada unilateralmente, deben aplicarse las reglas pertinentes del derecho de los
tratados, las cuales descartan claramente dicha terminación o “retiro” con “efecto
inmediato”.
9°. Finalmente, como bien lo señala la Corte: “Hay que descartar cualquier
analogía entre, por un lado, la práctica estatal permisiva desarrollada bajo el artículo 36.2
del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, y, por otro lado, la aceptación de la
cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria de esta Corte, teniendo presentes el
carácter especial, así como el objeto y propósito de la Convención Americana”31.
“No hay como equiparar un acto jurídico unilateral efectuado en el contexto de las
relaciones puramente interestatales (v.g., reconocimiento, promesa, protesta,
31
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Competencia.
Sentencia de 24 de septiembre de 1999, párrafo 46.
113
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
renuncia), que se completa por sí mismo de forma autónoma, con un acto jurídico
unilateral efectuado en el marco del derecho convencional, como la aceptación de una
cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria de un tribunal internacional. Dicha
aceptación se encuentra determinada y condicionada por el propio tratado y, en
particular, por la realización de su objeto y propósito”32.
32
Ibid., párrafo 48.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
“1. Declara que el Estado violó, en perjuicio de Manuel Aguirre Roca, Guillermo
Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, el derecho a las garantías judiciales
consagrado en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
2. Declara que el Estado violó, en perjuicio de Manuel Aguirre Roca, Guillermo
Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, el derecho a la protección judicial
consagrado en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
3. Declara que el Estado incumplió la obligación general del artículo 1.1 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en conexión con las
violaciones de los derechos sustantivos señalados en los puntos resolutivos
anteriores de la presente Sentencia.
4. Decide que el Estado debe ordenar una investigación para determinar las
personas responsables de las violaciones de los derechos humanos a que se ha
hecho referencia en esta Sentencia, así como divulgar públicamente los
resultados de dicha investigación y sancionar a los responsables.
5. Decide que el Estado debe pagar los montos correspondientes a los salarios
caídos y demás prestaciones que en conformidad con su legislación
correspondan a los señores Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y
Delia Revoredo Marsano, de acuerdo con lo establecido en los párrafos 121 y
128 de la presente Sentencia.
6. Decide, por equidad, que el Estado debe pagar a las víctimas en el presente
caso, por concepto de costas y gastos, en la forma y condiciones que se
115
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
expresan en los párrafos 126 y 128 de esta Sentencia, las siguientes cantidades:
al señor Manuel Aguirre Roca US$25.000,00 (veinticinco mil dólares de los
Estados Unidos de América) o su equivalente en moneda peruana al momento
de efectuar el pago; al señor Guillermo Rey Ferry US$25.000,00 (veinticinco
mil dólares de los Estados Unidos de América) o su equivalente en moneda
peruana al momento de efectuar el pago; y a la señora Delia Revoredo
Marsano US$35.000,00 (treinta y cinco mil dólares de los Estados Unidos de
América) o su equivalente en moneda peruana al momento de efectuar el pago.
7. Decide que supervisará el cumplimiento de esta Sentencia y sólo después dará
por concluido el caso.”
33
Corte Interamericana de Derechos Humanos. El derecho a la información sobre la asistencia
consular en el marco de las garantías del debido proceso legal. Opinión Consultiva OC-16/99, del 1 de
octubre de 1999, párrafo 117.
34
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Genie Lacayo. Sentencia del 29 de enero de
1977, párrafo 74.
116
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
“1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de
un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de
cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter.
Conforme al primero (el derecho al proceso), todo sujeto de derecho debe tener la
posibilidad de acceder a un proceso o procedimiento con la finalidad de que el órgano
competente se pronuncie sobre su pretensión. Además, exige que ningún sujeto de
derecho sea afectado o sancionado si antes no se inició y tramitó el proceso o
procedimiento correspondiente, garantizando su intervención o participación; por lo tanto,
implica también que ningún sujeto de derecho puede ser sorprendido o afectado con los
resultados de un proceso o procedimiento que no conoció o que no estuvo en aptitud de
conocer37.
35
En el caso de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre el
debido proceso, puede consultarse el excelente trabajo de: HUERTA, Luis. El debido proceso en las
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Análisis del artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos. Lima: Comisión Andina de Juristas.
36
El desarrollo alcanzado por el debido proceso en el derecho estadounidense ha dado lugar a que
cuente con dos manifestaciones íntimamente relacionadas: la procesal y la sustancial, y que además sea
utilizado como un instrumento para canalizar la aplicación de los derechos recogidos en el Bills of Rights
(derechos en principio sólo invocables ante la Federación) al conjunto de Estados de la Unión. Tales
manifestaciones consagran el convencimiento de que las normas jurídicas –procesales y materiales–
deben ser aplicadas con justicia y que, virtualmente, una sentencia injusta agravia tanto como un proceso
formalmente irregular (Vid: HOYOS, Arturo. El debido proceso. Santa Fe de Bogotá: Editorial Temis
S.A., 1996, p. 22; LINARES, Juan F. Razonabilidad de las leyes. Segunda edición actualizada, primera
reimpresión. Buenos Aires: Editorial Astrea, 1989, p. 23-27; y, BUSTAMANTE ALARCÓN Reynaldo.
Derechos Fundamentales y Proceso Justo. Lima: ARA Editores, 2000, p. 191 y siguientes).
Sobre las manifestaciones y usos del debido proceso en los Estados Unidos de América puede
consultarse además: TRIBE, Laurence, American constitutional law, New York, The Foundation Press,
1978, todo el libro, en especial las páginas 501-563 para su manifestación procesal y las páginas 886-990
, para su manifestación sustancial. Y en general para el estudio de este derecho fundamental puede
consultarse: TRIBE, Laurence y DORF, Michael, On reading the Constitution, Harvard University Press,
1991; MURPHY, Walter, American constitutional interpretation, New York, Foundation Press, 1986;
SEGAL, Jefrey y SPAETH, Harold, The Supreme Court and the attitudinal model, New York,
Cambridge University Press, 1993; BURDICK, Charles K., The law of American Constitution, New
York, 1922, sétima impression. En el Perú puede consultarse: BUSTAMANTE ALARCÓN Reynaldo.
Op. cit., p. 204-215.
37
BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Ibid., p. 208-209.
118
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
formas esenciales del procedimiento previamente establecido. Algunos de ellos son los
siguientes38:
5°. El derecho a ser informado sin demora, en forma detallada y en un idioma que
comprenda la persona, de la naturaleza y causas de la acusación formulada en su
contra.
7°. El derecho a probar o a producir prueba (lo cual incluye el derecho a ofrecer
medios probatorios, el derecho a que se admitan los medios probatorios ofrecidos,
el derecho a que se actúen adecuadamente los medios de prueba admitidos, el
derecho a que se asegure la producción o conservación de la prueba, y el derecho a
que se valoren en forma adecuada y motivada los medios probatorios que hayan
sido actuados o practicados)39.
8°. El derecho a que se asegure la eficacia o ejecución de las decisiones que se emitan
o que hayan sido emitidas, y a que se dicten las medidas necesarias para que éstas
se cumplan (por ejemplo, a través del dictado de medidas cautelares o de medidas
conminatorias, según sea el caso).
9°. El derecho a que las decisiones se emitan en un plazo razonable y a que el proceso
se desarrolle sin dilaciones indebidas.
38
Cfr.: HOYOS, Arturo. Op. cit., p. 54; ABAD YUPANQUI, Samuel. “¿Procede el amparo contra
resoluciones judiciales?”, en: Lecturas sobre temas constitucionales No. 2. Lima: Comisión Andina de
Juristas, con el auspicio de la Fundación Friedrich Naumann, 1978, p. 48 y 49; y, BUSTAMANTE
ALARCÓN Reynaldo. Op. cit, p. 209-215.
39
Vid: BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. El Derecho a Probar como elemento esencial de
un Proceso Justo. Lima: ARA Editores, 2001. p. 99 y siguientes.
119
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
10°. El derecho a que las decisiones que se emitan sean objetiva y materialmente
justas, entre otros.
40
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de
enero de 2001, párrafo 68.
41
La interpretación pro hominis consiste en interpretar el derecho o la norma internacional de la
manera más favorable al ser humano, tratando de incrementar en lo posible el contenido, virtualidad o
eficacia de sus derechos.
“La interpretación pro hominis es una primera característica importante de la interpretación de
las normas sobre derechos humanos que constituye el norte que debe guiar al intérprete en todo
momento”. MEDINA, Cecilia. “La interpretación de los Tratados de Derechos Humanos”. En: Materiales
120
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
de Enseñanza del Seminario de Derechos Fundamentales. Lima: Pontificia Universidad Católica del
Perú, Escuela de Graduados, Maestría en Derecho con mención en Derecho Constitucional, 2002, p. 80.
42
Cfr. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías judiciales en Estados de
Emergencia (artículos 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión
Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párrafo 27.
43
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Paniagua Morales y otros. Sentencia de 8 de
marzo de 1998. Serie C No. 37, párrafo 149.
En efecto, la Corte ha señalado que el artículo 8 de la Convención distingue entre acusaciones
penales y procesos de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, pero aunque ordena que toda
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías por un juez o tribunal en cualquier
circunstancia, señala adicionalmente, para el caso de los procesos penales, un conjunto de “garantías
mínimas”. Para la Corte, “(…) el concepto del debido proceso en casos penales incluye, entonces, por lo
menos, esas ‘garantías mínimas’. Al denominarlas ‘mínimas’ la Convención presume que, en
circunstancias específicas, otras garantías adicionales pueden ser necesarias si se trata de un debido
proceso legal” (Excepciones al agotamiento de los recursos internos. Opinión Consultiva OC-11/90, del
10 de agosto de 1990, párrafo 24. El resaltado es nuestro).
Si bien el artículo 8 de la Convención no especifica una lista de “garantías mínimas” en materias
que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carácter, como lo hace en el numeral 8.2 al referirse a materias penales, la Corte ha
establecido que: “(…) el elenco de ‘garantías mínimas’ (previstas en el artículo 8.2 de la Convención) se
aplica también a esos órdenes y, por ende, en este tipo de materias el individuo tiene también el derecho,
en general, al debido proceso que se aplica en materia penal” (Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de
31 de enero de 2001, párrafo 70. También en: Excepciones al agotamiento de los recursos internos.
Opinión Consultiva OC-11/90, del 10 de agosto de 1990, párrafo 28; y, Caso Paniagua Morales y otros.
Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C No. 37, párrafo 149. El resaltado es nuestro).
121
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
“De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado
de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder
Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo
tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser
oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’,
esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa,
legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y
obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que
cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías
del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención
Americana”44.
44
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de
enero de 2001, párrafo 71. El resaltado es nuestro.
Este criterio es reiterado por la Corte en el Caso Ivcher, Sentencia del 6 de febrero del 2001,
párrafo 104.
45
Confirmando esta conclusión, en un caso posterior la Corte señaló que: “(…) pese a que el
artículo 8.1 de la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal
competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, dicho artículo es igualmente aplicable a las
situaciones en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación
de tales derechos” (Caso Ivcher, Sentencia del 6 de febrero del 2001, párrafo 105. El resaltado es
nuestro). Y en otro caso agregó: “(…) cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un
proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (Caso
Baena Ricardo y otros. Sentencia del 2 de febrero del 2001, párrafo 124. El resaltado es nuestro).
122
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Con tal precisión no queda más que verificar si el debido proceso había sido
violado. Al respecto, compartimos la decisión de la Corte de considerar que el debido
proceso había sido violado en el juicio político seguido contra los Magistrados del
Tribunal Constitucional, por lo siguiente:
46
La Corte señaló que: “En cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso para llevar a cabo
un juicio político, del que derivará la responsabilidad de un funcionario público, la Corte estima
necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un órgano del Estado
deberá contar con la garantía de que dicho órgano sea competente, independiente e imparcial y actúe en
los términos del procedimiento legalmente previsto para el conocimiento y la resolución del caso que se
le somete”. Sobre esa base y luego de la valoración de los hechos y de las pruebas actuadas concluyó
que: “Está probado en la presente causa que (…) el Congreso, en el procedimiento del juicio político, no
aseguró a los magistrados destituidos la garantía de imparcialidad requerida por el artículo 8.1 de la
Convención Americana” (Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional.
Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafos 78 y 79, respectivamente. El resaltado es nuestro).
123
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
dicho Tribunal, así como sobre una eventual sustracción de documentos tanto de
propiedad de ésta como del Tribunal, que se estaban dando en el seno del organismo, y
con respecto a las amenazas que sufriera dicha Magistrada. A la Comisión se le dio el
mandato expreso de que no podía conocer de ningún asunto relacionado con el ejercicio
de la función jurisdiccional del Tribunal Constitucional, y dicha Comisión en su
informe hizo caso omiso a este mandato y señaló que hubo irregularidades durante la
adopción de diferentes actos jurisdiccionales de dicho Tribunal, concluyendo que tres
de los Magistrados “usurparon” funciones del Tribunal Constitucional en pleno, con la
venia del Presidente de dicho cuerpo colegiado.
47
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ibid., párrafo 83.
124
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3°. Luego de las declaraciones rendidas por los también Magistrados del
Tribunal Constitucional Acosta Sánchez y García Marcelo ante la Comisión de
Investigación, los tres Magistrados que resultaron víctimas en este caso no fueron
citados nuevamente ante esta Comisión, con lo cual cuando ésta rindió su informe dio
por cierto lo afirmado por los dos Magistrados mencionados, sin brindar la oportunidad
a las supuestas víctimas para que ejercieran su derecho a presentar pruebas de descargo.
De esta manera a los Magistrados inculpados no se les permitió contrainterrogar a los
testigos en cuyos testimonios se habían basado los congresistas para iniciar el
procedimiento de acusación constitucional y concluir con la consecuente destitución48.
4°. El 7 de mayo de 1997, una vez que las supuestas víctimas tuvieron
conocimiento de la acusación constitucional en su contra, la Subcomisión Evaluadora
les otorgó un plazo de 48 horas para ejercer su defensa, plazo que a pedido de los
Magistrados fue extendido hasta el 14 de mayo siguiente, fecha en que dicha
Subcomisión emitió su informe y lo remitió a la Comisión Permanente recomendando
la acusación constitucional. En suma, como se puede apreciar, el plazo otorgado a los
Magistrados acusados para que pudieran ejercer su defensa fue extremadamente corto,
considerando la necesidad del examen de la causa y la revisión del acervo probatorio a
que tiene derecho cualquier imputado49.
6°. El mismo hecho que el juicio político contra los Magistrados del Tribunal
Constitucional se debiera a una resolución aclaratoria que emitieran en el marco de un
proceso de inconstitucionalidad, pone de manifiesto que dicho juicio político no era
48
Cfr. este principio en Caso Castillo Petruzzi y Otros. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C
No. 52, párrafo 154.
49
Cfr. este principio en Caso Paniagua Morales y otros. Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C
No. 37, párrafo 149, párrafo 152.
125
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
otra cosa que un mecanismo del Congreso para atentar contra la independencia de los
Magistrados del Tribunal Constitucional.
En efecto, uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes
públicos, es la garantía de la independencia de los jueces y, para tales efectos, los
diferentes sistemas políticos han ideado procedimientos estrictos, tanto para su
nombramiento como para su destitución. Los Principios Básicos de las Naciones Unidas
Relativos a la Independencia de la Judicatura50, establecen que: “La independencia de la
judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la
legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán
y acatarán la independencia de la judicatura”51.
50
Citados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional.
Sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 73.
51
Ibid.
52
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de
enero de 2001, párrafo 75.
126
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
“1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la
presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado
decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial; y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión
en que se haya estimado procedente el recurso.”
53
Cfr.: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías judiciales en Estados de
Emergencia (artículos 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión
Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párrafos 23 y 24.
127
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
que los mismos deben ser adecuados y eficaces para determinar si se ha incurrido en
una violación a los derechos humanos y para adoptar las medidas necesarias para
reestablecer el derecho vulnerado54. En ese sentido, debe brindarse a la persona la
posibilidad real de interponer un recurso que sea sencillo y rápido, en los términos de la
Convención. La Corte ha establecido reiteradamente que la existencia de este tipo de
garantías “(...) constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención
Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el
sentido de la Convención”55. En consecuencia:
“(...) no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones
generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado,
resulten ilusorios, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya
quedado demostrada por la práctica; ya sea porque el Poder Judicial carezca de la
independencia necesaria para decidir con imparcialidad o falten los medios para
ejecutar sus decisiones; o por cualquier otra situación que configure un cuadro de
denegación de justicia, como ocurre por ejemplo, si se incurre en retardo
injustificado en la toma de la decisión”56.
54
Vid: supra, numeral 2.1 anterior; y Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez
Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, párrafo 60 y 66.
55
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cantoral Benavides. Sentencia de 18 de
agosto de 2000. Serie C No. 69, párrafo 163; Caso Villagrán Morales y otros (Caso de los “iños de la
Calle”). Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63, párrafo 234.
56
Comisión Andina de Juristas. Op. cit., p. 169.
57
Cfr.: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías judiciales en Estados de
Emergencia (artículos 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión
Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párrafo 23.
128
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Surge por ello dos puntos a analizar. En primer lugar, determinar si el juicio
político que concluyó con la sanción de destitución impuesta por el Congreso peruano a
los Magistrados del Tribunal Constitucional, era un caso justiciable ante los órganos
jurisdiccionales peruanos (pues, de no ser así, las demandas de amparo interpuestas
hubieran resultado improcedentes). Y, en segundo lugar, verificar si los procesos de
amparo iniciados por los Magistrados destituidos resultaban “recursos sencillos y
eficaces” en términos de la Convención.
Sobre el primer punto, la Corte consideró que los actos del proceso de
destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional seguido ante el Congreso
peruano, al hallarse sometidos a normas legales que deben ser puntualmente observadas
(como las provenientes del debido proceso y del Reglamento del Congreso), pueden,
por eso mismo, ser objeto de una acción o recurso judicial en lo que concierne al debido
proceso legal. Naturalmente, dicho control no podía implicar valoración alguna sobre
actos de carácter estrictamente político atribuidos por la Constitución al Poder
Legislativo, pero sí en cuanto al respeto del debido proceso se refiere58.
58
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de
enero de 2001, párrafo 94.
129
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
59
Fundamento Jurídico N° 11 de la Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú, emitida el 10 de
julio del 1998, en el Exp. N° 340-98-AA/TC, referida a la destitución de los Magistrados de dicho Tribunal.
A pesar de ello, el Tribunal Constitucional también consideró en dicha sentencia que en el
procedimiento de destitución de los Magistrados se habían respetado las garantías del debido proceso, por
lo que declaró infundadas las demandas de amparo interpuestas por ellos.
130
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
60
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Tribunal Constitucional. Sentencia de 31 de
enero de 2001, párrafo 93.
Para la Corte, el derecho a ser juzgado en un plazo razonable “(...) tiene como finalidad impedir
que los acusados permanezcan largo tiempo bajo acusación y asegurar que ésta se decida prontamente”
(Caso Suárez Rosero. Sentencia del 12 de noviembre de 1997, párrafo 70). Además, para establecer un
131
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Por todo lo expuesto, la Corte consideró que el Estado peruano violó el derecho
a la protección judicial consagrado en el artículo 25 de la Convención, en perjuicio de
los señores Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano de
Mur.
4.2. Para que se admita una denuncia ante la Comisión se requiere agotar los recursos
de jurisdicción interna, salvo que, dichos recursos no sean adecuados ni
efectivos en términos de la Convención. Un recurso no será adecuado cuando la
función que cumple no sea idónea para proteger la situación jurídica infringida.
Y no será efectivo cuando sea incapaz de producir el resultado concebido.
lapso preciso que constituya el límite entre la duración razonable y la prolongación indebida de un
proceso, la Corte ha señalado que es necesario examinar las circunstancias particulares de cada caso. En
ese sentido ha manifestado que:
“Esta Corte comparte el criterio de la Corte Europea de Derechos Humanos, la cual ha analizado
en varios fallos el concepto de plazo razonable y ha dicho que se debe tomar en cuenta tres elementos
para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso: a) la complejidad del
asunto, b) la actividad procesal del interesado y c) la conducta de las autoridades judiciales” (Caso Genie
Lacayo, Sentencia del 29 de enero de 1997, párrafo 77. Caso Suárez Rosero, Sentencia del 12 de
noviembre de 1997, párrafo 72).
Asimismo, la Corte ha considerado importante tomar otro criterio desarrollado por la Corte
Europea para determinar la razonabilidad del plazo de duración de un proceso: “el análisis global del
procedimiento” (Caso Genie Lacayo, Sentencia del 29 de enero de 1997, párrafo 81).
132
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
4.3. No pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones
generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado,
resulten ilusorios, morosos, o inútiles. Tal situación se presenta cuando sus
órganos jurisdiccionales carecen de la independencia necesaria para decidir con
imparcialidad, cuando no tienen los medios para ejecutar sus decisiones, o
cuando por cualquier otra situación se configura un cuadro de denegación de
justicia. En otras palabras, cuando dichos recursos no responden a las exigencias
de un debido proceso.
4.4. Los procesos de amparo iniciados por los Magistrados destituidos del Tribunal
Constitucional peruano, no podían ser considerados “recursos efectivos” en
términos de la Convención, pues no existía garantía de que fueran conducidos
conforme a las exigencias y elementos de un debido proceso, ni que fueran
eficaces para garantizar los derechos humanos de los Magistrados que habían sido
vulnerados. En esa medida, no podía exigirse el agotamiento de los recursos de
jurisdicción interna para que la Comisión, y luego la Corte, otorgasen a los
Magistrados la protección internacional solicitada.
4.6. El pretendido retiro por parte del Estado peruano, de su declaración de aceptación
o sometimiento de la competencia Contenciosa de la Corte, resulta ineficaz por no
estar prevista en la Convención ni en el Derecho Internacional sobre los Tratados.
Por consiguiente, la Corte era competente para conocer el caso de los Magistrados
destituidos del Tribunal Constitucional peruano.
133
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El caso del Tribunal Constitucional, a propósito de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
4.7. El debido proceso es un derecho humano protegido por la Convención que tiene
un ámbito de aplicación mucho mayor que el judicial. Se aplica a todo proceso o
procedimiento en el que se vaya a resolver o prevenir un conflicto, imponer una
sanción o determinar los derechos u obligaciones de las personas, sin importar que
tales procesos o procedimientos sean de naturaleza judicial, administrativa,
legislativa o de cualquier otro carácter. De esta manera el debido proceso resulta
aplicable en un juicio político o procedimiento parlamentario, como el seguido por
el Congreso peruano contra los Magistrados del Tribunal Constitucional.
4.8. Varios de los elementos que integran el derecho a un debido proceso fueron
afectados en dicho juicio político, en perjuicio de los Magistrados del Tribunal
Constitucional que fueron finalmente destituidos.
4.9. Todo Estado Parte de la Convención tiene la obligación de ofrecer a todas las
personas sometidas a su jurisdicción un recurso judicial efectivo y adecuado
(ver su significado en los numerales 2 y 3 del presente acápite) contra actos
violatorios de sus derechos fundamentales, reconocidos por la Convención, la
ley o su Constitución.
4.11. No obstante, el Estado peruano no cumplió con su obligación de garantizar que los
procesos de amparo iniciados por los mencionados Magistrados fueran “recursos
134
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
V. BIBLIOGRAFÍA
2. BURDICK, Charles K., The law of American Constitution, New York, 1922,
sétima impresión.
136
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
17. SEGAL, Jefrey y SPAETH, Harold, The Supreme Court and the attitudinal
model, New York, Cambridge University Press, 1993.
18. TRIBE, Laurence, American constitutional law, New York, The Foundation
Press, 1978.
137
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
RESUME
La cuestión ártica ha adquirido recientemente un nuevo auge en el seno de la UE. La
Comunicación de la Comisión Europea de 2008, La Unión Europea y la Región Ártica,
marca el comienzo de un proceso de concienciación de la UE sobre la importancia de
la cuestión ártica en un contexto global que, más allá de una política exterior, ha
sentado las bases para una futura política ártica en el marco de la política marítima
integrada de la Unión, hacia una gobernanza multilateral del Ártico para alcanzar un
correcto equilibrio entre el objetivo prioritario de preservar el medio ambiente ártico y
la necesidad de utilizar lo recursos de forma sostenible.
ABSTRACT
The arctic question is coming under increasing EU attention. The 2008 European
Commission Communication, The European Union and the Arctic Region, shows the
beginning of an awareness process of the Arctic's importance in a global context
which, further away a foreign policy, it provides the basis for a future EU Arctic Policy
pursunat to its Integrated Maritime Policy, towards an Arctic multilateral governance
in order to achieve the right balance between the priority goal of preserving the Arctic
environment and the need for sustainable use of resources.
1
Por conveniencia se utilizará el término “Unión Europea (UE)” a lo largo de este estudio, aunque el de
“Comunidad Europea (CE)” debería ser, por lo menos hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa,
firmado el 13 de diciembre de 2007, el término jurídicamente correcto para las políticas internas
comunitarias.
∗
Claudia Cinelli (claudia@us.es) es personal investigador en formación del Área de Derecho
Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Sevilla.
138
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
I. ITRODUCCIÓ
Con la llegada del nuevo milenio, a pesar de que el Ártico siga siendo una de las
zonas más prístinas de la Tierra2, el fenómeno de derretimiento de los hielos y de su
efecto combinado con el incremento del desarrollo tecnológico, ha producido
gradualmente una mejora en la accesibilidad a sus recursos vivos y no vivos y a nuevas
rutas de navegación.
2
Todavía no hay consenso en la definición del espacio físico al que llamamos “Ártico”. Entre otros, dos
han sido los métodos más utilizados para delimitar su límite geográfico: por un lado, el criterio del
trazado de la llamada “línea del crecimiento del árbol”, es decir, la línea isotérmica de 10º C (en el mes
más cálido, julio) más allá de la cual la temperatura no permitía el crecimiento de árboles en ningún
período del año; por otro lado, ante la variabilidad de la temperatura, se ha ido formando un mayor
consenso en torno a la adopción de la llamada “línea del círculo polar ártico”, identificada en el paralelo
de latitud norte 66° 33' de acuerdo con el sistema cartográfico. De cualquier forma, en distintos
programas de investigación se ha optado por diferentes delimitaciones del “Ártico”, en función de las
exigencias requeridas por los temas de estudio. V. los mapas del área ártica cubierta por el Programa de
Supervisión y Evaluación (AMAP, Geographical Coverage: http://www.amap.no) y por el Informe sobre
el Desarrollo Humano en el Ártico (YOUNG, Oran R., EINARSSON, Níels, Arctic Human Development
Report, Stefansson Arctic Institute, 2004, p. 17-19).
139
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
Rusia; Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia-, sino también con los derechos y
obligaciones que de ahí derivarían para otros Estados (España, por ejemplo3), otras
entidades con intereses en el Ártico -en particular, las Comunidades Europeas/Unión
Europea (UE)- y, en última instancia, la Humanidad.
3
En marzo de 2007, tras la comunicación de Noruega a la Comisión de Límites de la Plataforma
Continental relativa, inter alia, a la delimitación marítima de algunas áreas del océano Ártico, la Misión
Permanente de España ante las Naciones Unidas puso en conocimiento del Secretario General el envío de
una nota verbal a Noruega, en la que aclaró su posición sobre los espacios marinos alrededor del
archipiélago de Spitsbergen (Svalbard) en el océano Ártico y los que se pudiesen generar a partir de dicho
archipiélago. En este sentido, España, en cuanto Estado parte del Tratado relativo al mencionado
archipiélago (Tratado de París, 1920), reserva sus derechos relativos a la explotación de los recursos
existentes en la plataforma continental de acuerdo con los artículos 2, 3, 7 y 8 del Tratado de París [v.
infra nota n. 12]. Por su parte, la Misión Permanente de Noruega ante las Naciones Unidas, el 27 de
marzo de 2007 subrayó su soberanía sobre el Archipiélago según el artículo 1 del Tratado de París y
objetó que este último no tiene que influir en modo alguno sobre la interpretación y la aplicación de las
normas de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982 (CNUDM) y las
competencias atribuidas a la Comisión de Límites de la Plataforma Continental. [Cf. Commission on the
limits of the continental shelf: http://www.un.org/Depts/los/clcs].
4
Comisión de las Comunidades Europeas, Una política marítima integrada para la Unión Europea, 10
de octubre de 2007, COM (2007) 575 final.
140
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Entre otros, el espacio ártico se solapa en parte con el espacio europeo. La existencia
de un espacio geográfico euro-ártico ha traído consigo una combinación geopolítica
ocasionada básicamente por las relaciones entre los Estados árticos y la UE, por su
“efecto rebote” en la cooperación internacional para el Ártico y, finalmente, por la
apertura de una “ventana ártica” en la Dimensión Septentrional de la UE.
En sus relaciones con la UE, los Estados árticos se dividen en tres categorías: los
Estados miembros (Dinamarca, Finlandia y Suecia), los Estados asociados (Noruega e
Islandia) y los socios estratégicos (Canadá, Estados Unidos y la Federación de Rusia).
141
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
ii) Pasando ahora a los Estados asociados, Noruega e Islandia son partes del Acuerdo
mediante el que se crea el Espacio Económico Europeo (EEE) desde su celebración en
1992, como lo fueron también Finlandia y Suecia.
A diferencia de Islandia, que dedica más atención a los asuntos marítimos -en
particular, pesca y rutas de navegación-, Noruega participa muy activamente en el
desarrollo de distintas políticas europeas relevantes, directa o indirectamente, para el
Ártico. Noruega y la UE cooperan en una amplia gama de asuntos, que va del
calentamiento ártico a la seguridad energética, hasta el punto de que, recientemente, se
ha planteando la alternativa de una nueva forma de asociación11, aunque la exclusión del
archipiélago de Spitsbergen (Svalbard) del EEE sigue suscitando algunas
divergencias12.
8
De ahí que el art. 188 TCE disponga la aplicación a Groenlandia de los arts. 182-187 TCE, y que
Groenlandia aparezca entre los países y territorios de ultramar a los que se aplican esas disposiciones de
la cuarta parte del TCE, sin perjuicio de las disposiciones específicas para Groenlandia que figuran en el
Protocolo sobre el régimen particular aplicable a Groenlandia, incorporado como Anexo al TCE.
9
Visto el Libro Verde de la Comisión Europea, Relaciones futuras entre la UE y los territorios de
ultramar, COM (2008) 383, Groenlandia recibe una importante ayuda financiera de la Unión, pues para el
período 2007-2013 se le han asignado 25 millones de euros para Programas de Acciones anuales de ayuda a
la educación y la formación personal, además de los 15,8 millones de euros que se le destinan cada año en
relación con actividades pesqueras.
Nótese que el pasado 25 de noviembre de 2008 se celebró un nuevo referéndum sobre el autogobierno
de Groenlandia que, al haber obtenido un resultado positivo, producirá efectos a partir del 21 de junio de
2009, Día Nacional de Groenlandia. Se trata de un hito importante para el proceso de autonomía (¿hacia la
independencia?) de Groenlandia, pues pasará a tener aún más competencias de autogobierno en áreas
estratégicas, mientras que los asuntos exteriores, salvo casos puntuales, seguirán siendo principalmente
competencia de Dinamarca [Greenland Home Rule Government: http://uk.nanoq.gl].
10
Nótese que el TCE contiene disposiciones específicas para las Islas finlandesas Åland (art. 299.5).
11
EU External Relations/orway: http://ec.europa.eu/external_relations/norway/index_en.htm
12
El acuerdo sobre el EEE no se aplica al archipiélago de Spitsbergen (Svalbard) en virtud del Protocolo n.
40 a dicho acuerdo. El archipiélago está sujeto a un régimen jurídico específico establecido por el Tratado
de París de 1920 en el que, por un lado, se confiere a Noruega la plena y absoluta soberanía sobre el mismo
y, por otro, se garantiza el ejercicio de sus derechos de explotación de los recursos a los otros Estados parte
en el mencionado Tratado.
142
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Mientras el continente Antártico ocupó durante los primeros años de la Guerra Fría el
centro de atención de la Comunidad Internacional y contribuyó a la afirmación del
concepto de Patrimonio (en realidad, de la Herencia) Común de la Humanidad, el
océano Ártico permaneció en un discretísimo lugar en la escena internacional, a lo que,
paradójicamente, contribuyó su delicada posición geoestratégica entre las dos
superpotencias (Estados Unidos y la antigua URSS).
13
Debe hacerse notar, no obstante, que las relaciones entre la UE y los Estados Unidos no dedican, por el
momento, particular atención al Ártico. En este sentido, a partir de 1994 los Estados Unidos han venido
desarrollando una política específica para el Ártico en cuyo marco han llevado a cabo relaciones
exteriores de carácter bilateral, principalmente con Canadá y la Federación de Rusia, al margen de sus
relaciones con la UE. De todas maneras, la Comisión Europea está promoviendo una política
transatlántica que apoya la adaptación del medio ambiente marino ártico al cambio climático en el marco
interdisciplinar de un proyecto piloto entre investigadores europeos y estadounidenses [Arctic Transform:
Transatlantic Policy Options for Supporting Adaptation in the Marine Arctic: http://www.arctic-
transform.eu/].
143
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
Este sonoro silencio internacional sobre el Ártico duró hasta los años noventa,
cuando la distensión política internacional brindó la oportunidad de comenzar una
cooperación internacional para el Ártico.
144
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Muy brevemente, ya en 1952, los cinco Estados árticos de Europa del Norte con sus
regiones autónomas (Dinamarca con Groenlandia y las Islas Feroe, Finlandia con el
archipiélago Åland, Noruega, Islandia y Suecia) establecieron el primer Consejo
subpolar de carácter interparlamentario: el Consejo Nórdico16. Años más tarde, en 1971,
se creó otro de carácter intergubernamental: el Consejo Nórdico de Ministros17.
Tal y como se ha visto con antelación, la UE, paso a paso, integró a los Estados
nórdicos, ya sea como Estados miembros o como Estados asociados. Por su parte, todos
ellos respaldaron tanto la iniciativa danesa-alemana como la noruega para la puesta en
marcha de nuevos cauces de cooperación subpolar con los Estados del mar Báltico y los
del espacio euro-ártico de Barents. Como consecuencia, el respaldo nórdico trajo
consigo la presencia de la UE, pues la Comisión Europea se constituyó como miembro
originario de los nuevos Consejos que se establecieron en 1992 y 1993: el Consejo de
los Estados del Mar Báltico18 y el Consejo Euro-Ártico de Barents19, respectivamente.
16
ordic Council: http://www.norden.org/start/start.asp.
17
ordic Council of Ministers: http://www.norden.org/web/NMR/sk/index.asp.
18
Council of Baltic Sea States: http://www.cbss.st/. Fue establecido en Copenhague por los Ministros de
Asuntos Exteriores y está compuesto por la Comisión Europea, Alemania, Dinamarca, Estonia, Islandia,
Letonia, Lituania, Noruega, Polonia, Rusia y Suecia.
19
Barents Euro-Arctic Council: http://www.beac.st/. En el marco de la cooperación euro-ártica, lanzada a
raíz de la Declaración de Kirkenes de 1993, a las actividades del Consejo Euro-Ártico de Barents, hay que
añadir las del Consejo Regional de Barents [http://www.beac.st/?Deptid=25231], compuesto por
representantes de trece condados o equivalentes y un representante de los pueblos indígenas de las zonas
más al norte de Finlandia, Noruega, Suecia y el noreste de Rusia, y cuya función es la de garantizar la
participación activa de la sociedad civil y de los pueblos indígenas en los mencionados planes de acción.
145
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
20
Standing Committee of Parliamentarians of the Arctic Region (SAPAR):
http://www.norden.org/arktis/uk/arkparlamenkom.asp?lang=6
21
KÜNITZER, Anita, Arctic Environment: European Perspectives. Why should EU care? [en línea].
European Environment Agency- UNEP Regional Office for Europe, 2004. Disponible en Web:
www.eea.europa.eu/publications/
146
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
22
EU orthen Dimension: http://europa.eu.int/comm/external_relations/north_dim/index.htm
23
EU External Relations/US: htpp//ec.europa.eu/external_relations/us/index_en.htm
24
EU External Relations/Canada: htpp//ec.europa.eu/external_relations/canada/index_en.htm
147
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
Además, bajo la presidencia danesa de la UE, en 2002 se dedicó más atención a los
asuntos relativos al Ártico. En este sentido, se celebró la conferencia “La Dimensión
Septentrional y el Ártico” en Ilulissat (Groenlandia), donde se subrayó la importancia de
una “ventana ártica” en la Dimensión Septentrional como imprescindible apertura hacia
un nuevo contexto de cooperación en materia de protección del medio ambiente,
desarrollo sostenible de los pueblos indígenas e investigación científica25.
En cualquier caso, no fue hasta el 2006 cuando se empezó a hablar de una nueva
política de Dimensión Septentrional que intensificara el papel de los Consejos
subpolares y el Consejo Ártico y combinara transversalmente los ámbitos de aplicación
de la cooperación septentrional con los de la cooperación sub/circumpolar.
Dos años después, el 28 de octubre de 2008, tuvo lugar en San Petersburgo una
reunión ministerial sobre la Dimensión Septentrional, celebrada al margen de la 5ª
Reunión del Consejo Permanente de la Asociación Unión Europea-Rusia. La reunión
ministerial permitió elogiar los progresos logrados en el ámbito del Plan de Acción de
2006, en especial, a través de la NDPE dirigida por el Banco Europeo de Reconstrucción
25
orthern Dimension and the Arctic Window. Disponible en Web: http://www.mfa.is/speeches-and-
articles/nr/1908. [Consulta: 4 de mayo de 2009].
148
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
149
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
Consciente de que Europa debe hacer frente a este reto global con urgencia, en 2006,
la Comisión Europea adoptó el Libro Verde Hacia una futura política marítima de la
Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares26, en el que forja una nueva visión
para la gestión de la interacción entre Europa y el medio marino que, de acuerdo con un
enfoque holístico, alcance una integración entre las dimensiones económica, social y
medioambiental del desarrollo sostenible. Por ello, la Comisión propone el
establecimiento de una nueva forma de concebir y ejecutar la política comunitaria.
Bajo la premisa fundamental de que cada región marítima es única y necesita atención
individual al equilibrar su utilización de manera sostenible, un año más tarde, en octubre
de 2007, la Comisión sienta las bases generales de una nueva política marítima
integrada27.
26
COM (2006) 275 final, 7 de junio de 2007.
27
Comisión de las Comunidades Europeas, Una política marítima integrada para la Unión Europea, 10
de octubre de 2007, COM (2007) 575 final.
150
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
28
Comisión de las Comunidades Europeas , La Unión Europea y la región ártica, de 20 de noviembre de
2008, COM (2008) 763 final. La Comisión Europea define la “región ártica” como la zona en torno al
Polo Norte al norte del Círculo Polar Ártico que comprende el océano Ártico y los territorios de los ochos
Estados árticos dentro de esa zona.
29
Russia Today. 17 de septiembre de 2008. [Video]. Diponible en Web:
http://www.russiatoday.com/Top_News/2008-09-17/Russia_plots_course_in_race_for_the_Arctic.html.
[Consulta: 4 de mayo de 2009].
151
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
Fue aquella la primera vez que dos batiscafos llegaron a tal profundad submarina y el
éxito de la expedición se consideró un hito como el del primer paso del hombre sobre la
Luna30.
30
«“C’est comme le premier pas sur la lune!” Il n’est pas peu fier, le géologue Artour Tchilingarov…»,
«La Russie mène la ruée ver l’or noir de l’océan Arctique » [en línea], Tribune de Genève, 3 de agosto de
2007. [Consulta 4 de mayo de 2009].
31
Documento del Alto Representante y de la Comisión Europea al Consejo Europeo [S113/08].
32
Ibid., p. 8.
33
“The Arctic Ocean stands at threshold of significant changes. Climate change and the melting of ice
have a potential impact on vulnerable ecosystems, the livelihoods of local inhabitants and indigenous
communities, and the potential exploitation of natural resources” [Declaración de Ilulissat en la
Conferencia del Océano Ártico, párr. 2. Disponible en Web: http://uk.nanoq.gl]. El énfasis no está en el
original.
152
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
34
“We therefore see no need to develop a new comprehensive international legal regime to govern the
Arctic Ocean. We will keep abreast of the developments in the Arctic Ocean and continue to implement
appropriate measures” [Ibid., párr. 4]. El énfasis no está en el original.
35
El Presidente de la Región Autonómica de Groenlandia, Sr. Enoksen, uno de los co-patrocinadores de
la Conferencia de Ilulissat, lo dijo muy claramente: “we do not feel any need for a new legal regime ad
modum the Antarctic Treaty” [Discurso de apertura de la Conferencia].
36
Common Concern for the Arctic: http://www.norden.org/conference.arctic2008/
37
AIROLDI, Adele, The European Union and the Arctic. Policies and Actions, ANP 2008. Disponible en
Web: http://www.norden.org/conference.arctic2008/report_on_eu_policies.asp
153
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
para hacer frente a la cuestión ártica en un contexto global, pero con la pretensión de
sentar las bases para una reflexión futura más a fondo, adoptaron un claro listado de
preocupaciones comunes para el Ártico que surgen de los binomios: cambio
climático/medio ambiente ártico, globalización/desarrollo local, explotación de recursos
terrestres/marinos-renovables/no renovables. Y este objetivo fue alcanzado pues, como
ya hemos indicado, las conclusiones de la Conferencia fueron retomadas por la
Resolución del Parlamento Europeo sobre la gobernanza del Ártico y, poco más de un
mes después, la Comisión Europea adoptó la Comunicación La Unión Europea y la
Región Ártica, en la que presentó una perspectiva de análisis distinta a la del Parlamento
Europeo.
38
Año Polar Internacional: http://www.api-spain.es/
154
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
39
Resolución del Parlamento Europeo sobre la gobernanza del Ártico, cit, párrs. 5 ss.
40
Ibid, párr. F.
41
Ibid, párr. D.
42
Ibid, párr. 10.
43
Ibid, párr. 15.
155
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
Ante las posiciones extremas adoptadas, por un lado, por los Estados ribereños
árticos -que, en beneficio de sus intereses particulares, dejaron al margen los intereses
comunes de la Humanidad descartando claramente la necesidad de elaborar un régimen
ad modum de la Antártida- y, por otro, por el Parlamento Europeo -que propuso un
sistema de gobernanza para el Ártico en el interés de la Humanidad de acuerdo con la
analogía Ártico-Antártico-, la Comisión Europea, sentando las bases de una política
ártica de la UE, brinda la oportunidad de reajustar los intereses contrapuestos en
presencia (es decir, los intereses de la UE, los de los Estados ribereños árticos y los de
la Humanidad) bajo el paraguas jurídico de la CNUDM.
1. Las bases para una política ártica comunitaria: los intereses de la UE...;
El primer objetivo abarca los desafíos del cambio climático, dedicando una sección
específica al impacto del mismo sobre los pueblos indígenas y al desarrollo como medio
de ayuda al respecto- Al mismo tiempo, promueve la investigación, el control y la
evaluación de dicho fenómeno47.
44
Ibid.
45
COM (2008) 763 final, cit.
46
Ibíd., p. 3.
47
Ibíd., pp. 7-8.
156
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
48
Ibíd., pp. 8-10.
49
Ibíd., pp. 10-11.
50
Arts. IV y XII del Tratado Antártico.
157
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
51
“By virtue of their sovereignty, sovereign rights and jurisdiction in large areas of the Arctic Ocean the
five coastal states are in a unique position to address these possibilities and challenges. […] Notably, the
law of the sea provides for important rights and obligations concerning the delineation of the outer limits
of the continental shelf, the protection of the marine environment, including ice-covered areas, freedom of
navigation, marine scientific research, and other uses of the sea. We remain committed to this legal
framework and to the orderly settlement of any possible overlapping claims” [Declaración de Ilulissat,
cit., párr. 3]. La cursiva no está en el texto original.
52
“The Arctic Ocean is a unique ecosystem, which the five coastal states have a stewardship role in
protecting” [Declaración de Ilulissat, párr. 5].
53
“We will take steps in accordance with international law both nationally and in cooperation among the
five states and other interested parties to ensure the protection and preservation of the fragile marine
environment of the Arctic Ocean” [Ibíd.]. La cursive es nuestra.
54
“In this regard we intend to work together including through the International Maritime Organization to
strengthen existing measures and develop new measures to improve the safety of maritime navigation and
158
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
prevent or reduce the risk of ship-based pollution in the Arctic Ocean” [Ibíd.]. La cursiva no está en el
original.
55
“We will work to promote safety of life at sea in the Arctic Ocean, including through bilateral and
multilateral arrangements between or among relevant states” [Ibíd., párr. 6]. La cursiva es nuestra.
56
“The Arctic Council and other international fora, including the Barents Euro-Arctic Council, have
already taken important steps on specific issues, for example with regard to safety of navigation, search
and rescue, environmental monitoring and disaster response and scientific cooperation, which are relevant
also to the Arctic Ocean. The five coastal states of the Arctic Ocean will continue to contribute actively to
the work of the Arctic Council and other relevant international for a” [Ibid., párr. 7].
57
Entre los escasos acuerdos internacionales que recogen referencias al Ártico, se destacan los relativos a
la conservación y protección de la flora y fauna. Así, entre otros, cabe citar: la Convención para la
Conservación y Protección de las Focas (1911), el art. 2 del Tratado relativo al Archipiélago de
Spitsbergen (Svalbard) (1920), el Convenio Internacional para la Pesca de la Ballena (1946), el Convenio
para la Prevención de la Contaminación Marina provocada por Vertidos desde Naves y Aeronaves (1972)
y el Acuerdo Internacional sobre la Conservación de los Osos Polares y de su Hábitat (1973).
159
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
58
Sobre los actuales debates en torno a las pretensiones de soberanía de los Estados árticos ribereños, v. el
mapa elaborado por la Unidad de Investigación de Fronteras Internacionales de la Universidad de Durham
(Reino Unido), Arctic Map plots new ‘gold rush’- Maritime jurisdiction and boundaries in the Arctic
región, 6 de agosto de 2008. Disponible en Web: http://www.dur.ac.uk/ibru/resources/arctic/. [Consulta: 4
de Mayo de 2009].
Este estudio proporciona una distribución de los espacios (sub)marinos del océano Ártico basada en
acuerdos de delimitación existentes, propuestas de delimitación presentadas a la Comisión de las Naciones
Unidas de Límites de la Plataforma Continental (las de la Federación de Rusia y Noruega), figuraciones de
eventuales futuras reclamaciones (Canadá, Dinamarca/Groenlandia y Estado Unidos) y potenciales
solapamientos entre ellas. Sin embargo, debe recordarse que la jurisprudencia de la Corte Internacional de
Justicia rechaza la distribución en pro de la delimitación de la los espacios (sub)marinos, siendo estos
mismos la prolongación (natural) del dominio terrestre del Estado ribereño de que es titular ab initio et ipso
facto [CIJ, Plataforma continental del Mar del orte, 1969, parrs. 18-20].
59
COM (2008) 763 final, cit., p.1.
160
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
En definitiva, frente a la actual realidad jurídica que justifica los intereses particulares
de los Estados árticos sin llegar a excluir la posibilidad de una cooperación internacional
incluso con entidades no árticas, la Comisión Europea opta por delinear una política
comunitaria ártica que abra el camino a nuevas perspectivas de cooperación con los
Estados árticos.
V. COCLUSIOES
161
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La «cuestión ártica» y la Unión Europea
Los próximos años serán de crucial importancia pues Suecia tendrá simultáneamente
la presidencia de la UE, del Consejo Nórdico de Ministros y del Consejo Ártico. De
todas maneras, hasta qué punto la futura política ártica de la Unión contribuirá a mejorar
la gobernanza multilateral del Ártico sigue siendo el gran interrogante.
162
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
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Cooperación Euromediterránea: una Uníon mediterránea para escépticos
RESUME
Muchos son los problemas que han acompañado a este ambicioso proyecto de
aproximación, cooperación e integración de los países de la rivera sur del mediterráneo,
los países árabes. Éstos mismos problemas que lejos de solucionarse, algunos, se han
incrementado. Problemas que han ido evolucionando a lo largo del desarrollo y crisis de
la UE y que han relegado la importancia de este proyecto a pesar de la riqueza
estratégica, económica, social y cultural que pudiera aportar de ser efectivo. Un camino
arduo de este reto de política exterior de la UE, que no ha dejado de traer avances a su
paso. Vamos a analizar e identificar estos problemas, clarificaremos los avances que se
han producido y las soluciones y método para alcanzar este proyecto.
*
Universidad Carlos III de Madrid.
164
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
165
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Cooperación Euromediterránea: una Uníon mediterránea para escépticos
4 Zona Euromediterránea de Libre Comercio: Acuerdos bilaterales entre la UE y cada uno de los Países
Asociados Mediterráneos(PAM).
5 Situación de Marruecos, ante la posibilidad de perder los beneficios comerciales, otorgados tras su
participación en el diálogo 5+5, 1990
166
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Estas divergencias, junto con los problemas existentes ya de por sí en estas zonas, han
obstaculizado aún más la efectividad en la acción de la UE. Ello se ha puesto de
manifiesto en la dificultad para encontrar objetivos comunes a tanta heterogeneidad.
Objetivos que se han concretado en seis (descontaminación del mar Mediterráneo, energía
solar, protección civil, medidas para responder a catástrofes humanas, carreteras
marítimas y terrestres, Universidad Euromed ) y que, a pesar de suponer un avance y
quizá la posibilidad de producir un desarrollo a nivel regional, se pueden encontrar un
tanto generales e insuficientes a la hora de enfrentarse a la realidad existente en esta otra
cara del Mediterráneo. Objetivos que ni mucho menos van a ser capaces de significar el
desarrollo industrial, económico, social y educacional que se necesita para alcanzar la
estabilidad, democratización, paz y prosperidad en este área.
Estos países presentan, a su vez, verdaderas barreras para la construcción de una UPM.
Algunas de ellas históricas, fruto de un pasado de rivalidades, escrito a través de políticas
en solitario, sociedades individualistas y “familiares”7, fronteras naturales que han dado
paso a fronteras políticas infranqueables, nacionalismos radicales y violentos que han
llevado incluso a la marginación total de razas, intentos de exterminios, ( Israel,
Marruecos...) rivalidades y guerras. Clima de inestabilidad continuada que hace sino
imposible, muy costoso y lento una posible unión de esta costa bajo una misma bandera,
167
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Cooperación Euromediterránea: una Uníon mediterránea para escépticos
unos mismos objetivos, siquiera una misma religión...Factor tristemente decisivo que ha
llevado a varios autores a mirar escépticamente este proyecto. Ya decía Mercator en el
prólogo de su Atlas que el Mediterráneo “ tiene tantos nombres como países tienen sus
riberas...” Y así es, no sólo no existe una conciencia social mediterránea, sino que las
diferentes percepciones que tiene el Mediterráneo, hacen que sea imposible la idea de una
identidad compartida: “nunca será lo mismo un árabe del Cairo, un judio askenazi de
Jerusalén o un turco de Anatolia”8.
8 A. Claret, 2005
9 Martín I. 2005
10 Afirmación de I. Gómez y O. Homs, Economía exterior. Num34 otoño 2005
168
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Pero si no tiene toda la culpa, la desunión que reina en su política exterior no ayuda. No
sólo por su diversidad de opiniones acerca de cuestiones tan básicas como “quien ayuda, a
quién y cómo”. Este proyecto se ha visto dañado por varios factores como la crisis
económica que ahora vive Europa, que hace que lo releguemos aún más en importancia,
por la acción en solitaria de Francia que ha provocado enfrentamientos en el seno de la
Unión y críticas por parte de la Comisión, por el acercamiento de Francia a Israel y por
consiguiente a EEUU11, en contra de la política pro-palestina que reina en Europa (como
bien se demostró en España el pasado enero 2009). En general, reina un clima de
desorganización europeo que no nos hace fuertes a la hora de intentar actuar en conflictos
como el de Palestina- Israel o Marruecos- Sahara y Argelia. Ciertamente, una opinión
común firme respecto de estos conflictos, aún si se tratase de una posición neutral, la cual
considero más inteligente en términos de diplomacia, reforzaría mucho nuestra posición y
eficacia a la hora de enfrentarnos a los numerosos obstáculos que hacen imposible la
unión, así como reforzaría la imagen de Europa ante el mundo árabe, el cual se desespera
por la pasividad demostrada.
169
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Cooperación Euromediterránea: una Uníon mediterránea para escépticos
La suma del 13 de Julio 2008 en París, fue planteada como una toma de decisiones para
solucionar la apatía que caracterizaba al proyecto. Se propuso un modelo de cooperación
y no de integración, se negoció con Turquía la postura pro-mediterránea, a pesar de que
ésta, resignada, se sienta observante y no renuncie a la posibilidad de accesión a la UE. Se
fijó el modelo institucional, aunque suscitador de debate, de una co-presidencia rotativa y
una Secretaría General (que más tarde se renegoció en la cumbre de Marsella 3
14 I.Martín, 2005,p.7
170
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
Noviembre 2008), se definieron los 6 primeros proyectos a seguir que harán latente esta
Unión, se comunitarizó el proyecto, lo cual lo hacía más factible a nivel de uso de los
fondos europeos comunes, y se esbozó con ello el boceto de la futura UPM.
Pero, ¿Será factible esta nueva UPM? Muchos son los escépticos de este proyecto, y no
es de extrañar a la vista de los obstáculos no sólo geográficos y económicos, sino sobre
todo históricos y culturales de este área. Los problemas que acometen a esta orilla del
mediterráneo acentúan la dificultad de cooperación con unos países tan independientes
unos de otros. Sin una unidad en el Mediterráneo, sin que esta ribera norte de África, goce
por fin de una estabilidad y sobre todo sin un posible cese de los conflictos armados, es
claro que la UPM no será factible. Las rivalidades entre estos países y la falta de
antecedentes históricos comunes, hacen que una integración de África sea imposible. Un
pasado de colonialismo, sometimiento y conquistas se ciñe en esta zona y la hace
reticente y desconfiada a la hora de replegarse a la voluntad de Europa15. Mientras la
noción de religión y de poder no se disocie por completo, mientras el poder en esos países
esté definido como “Familia más potente, pacto entre clanes o tribus o incluso Industria
más potente”, la inestabilidad y la falta de un interés superior al resarcimiento personal,
harán mella constante en esta UPM. No obstante, índices como el indicador de “desigual
desarrollo económico, en relación con el grave y o crónico declive económico”16 nos
demuestran que estos países árabes se encuentran en un momento de desarrollo
económico, forman parte de las denominadas “economías emergentes”, y le corresponde a
Europa su promoción tal y como EEUU invierte en Latino América y Japón en zonas de
Asía Meridional. Europa no quiere y no debe perderse la oportunidad de promocionar
estas áreas pues el interés no es sólo económico (de conseguirse un área de libre comercio
sería el área más grande del mundo, con casi 600 millones de habitantes. A su vez, se
obtendría un mayor control de fuentes de energía y petróleo y un rico área para el
desarrollo de energías renovables y experimentación. Europa en cooperación con sus
países vecinos se haría con casi 1/3 de la economía mundial), también existe en términos
de seguridad (erradicación del terrorismo islámico, control de la inmigración ilegal...) y
en términos de aumento de la calidad social europea (mayor integración, mayor sector de
171
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Cooperación Euromediterránea: una Uníon mediterránea para escépticos
Por otro lado, tenemos que recordar los comienzos de nuestra propia historia europea,
también fueron muchos los escépticos que vaticinaron la colisión de un proyecto tan
ambicioso como era una unión de nuestro continente europeo. Los propios comienzos
muestran como también en este caso el proyecto se abarcó desde una perspectiva de un
número de países limitado y un proyecto económico común que años más tarde uniría a
15 Estados miembros hasta llegar a 27. Si tomamos de referencia nuestro propio punto de
partida, una UPM, no se presenta un proyecto tan descabellado, si bien el plazo de tiempo
para su realización se sabe largo y difícil. Si logramos la creación de un área de libre
comercio ( que aunque retrasada pudiera fijarse nuevamente para 2020)18 y la dotamos de
un paquete de políticas comunes que acreciente el nivel de vida de estos países, que
aumente el empleo y la educación y no fomente una nueva reticencia de los países árabes
hacia la UE, si invertimos en el desarrollo de industrias e infraestructuras básicas más que
en turismo, si se promociona la inversión extranjera, campo en el cual ya se han
conseguido grandes avances como la disminución de las tasas de establecimiento de las
empresas extranjeras en este área, tasas que se pugna por suprimir. Promoviendo una
política de acción por bloques, centrándonos en los países del Mashreq, algunos de los
cuales ya firmaron el acuerdo de Agadir19, e intentando provocar el cese de los conflictos
armados de Israel y Gaza. ¿Por qué no ha de ser factible una UPM?. Si bien, la
unificación de estos países se antoja difícil, la creación de una clase media y un mejor
control de la pobreza y las diferencias sociales, podrán por sí mismas provocar la ansiada
revolución social tal y como pasó en nuestra historia. Es menester que no se duerma
Europa, una acción continuada en este campo y una unión comercial de los países árabes,
son claves para la efectividad de este ambicioso proyecto
172
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
5. BIBLIOGRAFÍA
Claret A. “La nueva centralidad del Mediterráneo”, Política exterior, vol 19,Nº 108,
Noviembre/ Diciembre 2005, p 23-27
Collado J., “La orilla sur del Este del Mediterráneo en 2005: algunas claves”, Economía
Exterior Nº 34, otoño 2005, p. 124- 134.
De l´islam en général et du monde moderne en particulier, Barreau J.C., Pré aux clercs
(ed), 1a ed, France: Belf. Pré Clercs, 1 septiembre 1991, 134 p, ISBN-10: 2714427405
173
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Cooperación Euromediterránea: una Uníon mediterránea para escépticos
Martín I. “¿Hacia “una” zona de libre comercio en 2010?”, Economía Exterior. Sobre la
internacionalización de la economía española, Nº 34, Otoño 2005 p.103-114
Ojeda D. “Una Unión para las dos orillas: de la ambición política a los resultados”,
Política exterior, Nº 122, Marzo/Abril 2008, p.28-32
The clash of civilisations? Huntintong, Samuel P., Simon & Schuters/ US (de), 1ed,
Touchstone : Pocket Books , 23 Febrero1998, 368 p, ISBN: 0684844419.
LEGISLACIÓN
174
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
RESUME
La Unión Europea del siglo XXI presenta nuevos retos para sus ciudadanos, arrastrando
con ella viejos problemas para sus dirigentes. Uno de los principales problemas de los
que adolece la Unión es el del déficit democrático, que puede interpretarse como una
pérdida de rumbo de las instituciones europeas, acrecentando la brecha existente entre la
clase política europea y la ciudadanía. Con todo esto, y conociendo la evolución que ha
conocido la construcción europea, es de vital importancia recalcar el papel que van a
jugar tanto el Parlamento Europeo como los parlamentos nacionales de los diversos
estados miembros en la tarea de superar éste problema, que constituye uno de los
principales focos de debate de la sociedad civil y de los medios de comunicación
europeos.
*
Universidad Carlos III.
175
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
“Del mismo modo que la aturaleza ha dado límites a la estatura de un hombre bien
conformado (...), ha tenido en cuenta, para la mejor constitución de un Estado, los límites
de la extensión que puede alcanzar a fin de que no sea, ni demasiado grande para poder
ser bien gobernado, ni demasiado pequeño para poder sostenerse sobre si mismo. Existe
en todo cuerpo político un máximo de fuerzas que no puede sobrepasarse (...)”
____________________________________________
“There are two lessons to be learnt from the history of the European nation-states. If the
emergence of national consciousness involved a painful process of abstraction, leading
from local and dynastic identities to national and democratic ones, why, firstly, should
this generation of a highly artificial kind of civil solidarity – “solidarity among
strangers”- be doomed to come to a final halt just at the borders of our classical nation-
states? And secondly : the artificial conditions in which national consciousness came into
existence recall the empirical circumstances necessary for an extension of that process of
identity-formation beyond national boundaries. These are: the emergence of a European
civil society; the construction of a European-wide public sphere; and the shaping of a
political culture that can be shared by all European citizens”.
176
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
3
HOBSBAWM, E: The Age of Extremes. The short Twentieth Century, M Joseph, 1994.
177
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
178
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
A la vista está que hay ciertos actos que, ciertamente, no dan lugar a pensar que pueda
haber un déficit democrático en éste caso. Tomemos por ejemplo el caso de los actos
realizados por codecisión, en los que una institución elegida directamente por los
ciudadanos (el parlamento) toma decisiones en común con el Consejo (institución en la
que participan representantes elegidos directa o indirectamente por los ciudadanos). Es
difícil imaginar un ámbito político (sobre todo en el seno de cualquiera de los estados
miembros) en el que haya mayor representación de la soberanía popular en la toma de
7
FERENCZI, T.: La Constitution sans le peuple? Le Monde, 28/4/06.
8
Libro Blanco de la Comisión Europea sobre “la Gobernanza Europea”. Comunicación de la Comisión
Europea, (25/7/2001), La gobernanza europea - Un Libro Blanco .Diario Oficial C. 287 (12/10/2001).
9
Resolución del Parlamento Europeo de 17 de junio de 1988 (sobre el déficit democrático).
179
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
decisiones. En este caso, no se entiende cómo los medios de comunicación pueden ser
presa del sensacionalismo y de los argumentos fáciles que se esgrimen en éste caso. Bien
cierto es que esto supone una carnaza periodística fácil, pudiendo ser objeto de debate
constante entre la población el de la legitimidad democrática de la UE. No es extraño que
los medios de comunicación quieran aprovecharse de ello, y por ello conviene caminar
con cautela por la senda antes de emitir algún juicio con respecto a éste tema.
Dicho esto, no hay que llevar el tema hasta sus extremos, es decir, no es todo ni blanco (la
unión no tiene ningún fallo en cuanto a la falta de democracia y de representación), ni
negro (es un ejemplo de la perfección democrática a copiar por los demás en el mundo).
El campo que se sitúa entre la democracia directa y la representativa es amplio, y
cualquier modelo democrático que se precie, bien sea en el seno de un estado, o dentro de
una Organización Internacional, presenta fallos en cuanto a la calidad del sistema y a la
percepción del grado de democratización por parte de los ciudadanos. En el caso que nos
concierne (la UE), el déficit democrático quizá ha sido denunciado no por su importancia
cuantitativa ( no estamos ante un modelo que no tenga en cuenta las pretensiones
electorales de los ciudadano, puesto que existe un órgano de representación directa de la
ciudadanía ), sino por la dimensión cualitativa de ése déficit: en la mayoría de los casos,
se da desde la perfección de los tratados, esto es, desde la fundación de las Comunidades
en cuestión. Como es de entender, se traduce tanto en el reparto competencial de la
Comunidad, como en la distribución del poder entre las instituciones comunitarias, como
veremos a continuación.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
típico de un estado moderno, esto es, no hay una separación tradicional digna de
MONTESQUIEU10 en tres poderes básicos: legislativo, ejecutivo y judicial. Sin embargo,
sí que podemos ver similitudes entre los elementos que conforman, según HEGEL11, el
espíritu del estado: el poder político, el poder civil, y el Estado en el plano ético. Si
tomamos por ello la concepción hegeliana de estado, podemos deducir que al tener los
elementos que caracterizan a éste modelo de estado, la cuestión que nos atañe se produce
al nivel de la distribución de competencias, esto es, materialmente.
10
MONTESQUIEU, C-L.: De l’Esprit des Lois, (1748), Gallimard (1995).
11
HEGEL, G.W. : Elementos de la Filosofía del Derecho, Edhasa, (2005).
12
El profesor berlinés Claus OFFE recalca el acierto de la construcción europea emprendida desde el seno
de los Estados-Nación hacia afuera y diferenciando la estructura política europea de la de los estados
miembros. Ver OFFE, C. “Is there, or can there be, a European society? ” Demokratien in Europa.
Euopäische Integration, Institutionenwandel und die Zukunft des demokratischen Verfassungsstaates,
Leske-Budrich (2002).
181
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
13
Crítica a VIDAL-BENEYTO, J.: “Un no con vocación de sí” , diario El País, 16//9/06
14
COSAC ( Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European
Union) fundada en 1989 y con reunion bianual.
182
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
15
Protocolo sobre el papel de los Parlamentos Nacionales en la Unión Europea e informes sobre los
parlamentos nacionales (22/10/2002) , secretaría de la Convención Europea.
16
SEN, A: “La democracia como valor universal”, Journal of Democracy, Julio 1999 ( vol 10, nº3), The
John Hopkins University Press and National Endowment for democracy
183
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
la Unión (…) tiene que recorrer una vía original, apoyándose en dos pilares, el del
Parlamento Europeo y el de los parlamentos nacionales”17.
No sería bueno dar una importancia excesiva al papel de los parlamentos nacionales como
órganos supletorios del que ejerce la función parlamentaria en el ámbito supranacional. Ni
los excesos de protagonismos, ni las diferencias entre instituciones van a arreglar
desequilibrios institucionales: sabemos que el derecho, en ningún caso, exige conductas
heroicas. Por lo tanto, y como dice la resolución a la que acabamos de hacer referencia,
los dos parlamentos, el nacional y el supranacional, deberán de ir de la mano en cuanto al
papel que desempeñen en la construcción europea: bien sea en la aplicación y
transposición de directivas, como en la adaptación del resto de ordenamiento comunitario
a las particularidades de cada estado .
17
Argumento que ha recalcado el Pr. A. DIAZ NARVAEZ en su trabajo “ el papel de los parlamentos
nacionales en la Unión Europea”.
18
Ver la Resolución del Parlamento Europeo de 12/6/97, denominada como “Resolución sobre las
relaciones entre el Parlamento Europeo y los nacionales”.
19
SARTORI,G: Democrazia, Cosa E? Rizzoli, 1993.
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
185
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
Con la firma del Acta Única Europea, el PE, aunque no vio reforzada
significativamente su capacidad de decisión, y continuó siendo latente la falta de
legitimidad democrática de la que adolecía, se vio respaldado por el texto legislativo,
significando éste un espaldarazo definitivo con respecto al anterior papel que tenía dicha
institución. Realmente, fue con la llegada del Tratado de la Unión Europea (Maastricht,
1992) cuando se dio una importancia preponderante a ésta institución, en especial si
analizamos la ampliación competencial de la que gozó el parlamento: la principal
conquista en pro de éste órgano fue la instauración del procedimiento de codecisión (así
como de los procedimientos de cooperación y de dictamen conforme). Sería importante
añadir a lo dicho que en materia de iniciativa legislativa, el PE sufrió un cambio a mejor,
con una ampliación del elenco de posibilidades que tiene para solicitar a la Comisión que
le exponga los temas a tratar en lo que se refiere a la aplicación del TUE, mediante la
creación de una norma correspondiente por parte de la instancia parlamentaria20.
20
Según artículo 192 del TUE, “el parlamento podrá requerir a la Comisión sobre cualquier asunto que a
juicio de aquél requiera la elaboración de un acto comunitario para la aplicación del presente tratado"
186
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Revista Española de Relaciones Internacionales. Núm. 1.
A mi juicio, los sectores de apoyo ideológico a una Europa democrática en los distintos
países de la UE se ha decantado por una oposición diarreica y fanática al compromiso
democrático con Europa tal y como lo conciben los políticos europeos de hoy en día. Esto
es, proponen un discurso catastrofista y en general (subrayémoslo bien, en general)
carente de calidad para debatir sobre un problema noble y delicado, que atañe al devenir
cotidiano de todos los ciudadanos europeos. Sería como decir que se quiere participar en
los asuntos de la UE directamente, pero sin ningún tipo de exigencia moral, y
anteponiendo sus intereses a los de los demás, sin un sentido del desempeño común. Este
argumento, que podría haber sido perfectamente esgrimido por un ultra católico polaco o
por un conocido izquierdista francés, denota una postura hipócrita, una doble moral en la
que sería más importante poner la vela allá donde sopla el viento, y no hacer soplar el
viento allá donde está la vela: el ser humano se convierte en una veleta, una entidad
oportunista al servicio de los intereses electorales más primarios. ¿ Es éste un síntoma de
un posible miedo a perder el carácter soberano de las naciones europeas?, o ¿ un
187
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
democraticismo tan exacerbado que no permite ver más allá del ámbito de decisión
regional, casi cantonal, en pro de los intereses de los 25 países, o en pro de la consecución
de objetivos comunes ? Podemos comprender que en un país como Suiza, una integración
en la UE hipotéticamente podría suponer un cambio de postura radical en materia de toma
de decisiones democráticas, a la par que se introduciría repentinamente una visión
demasiado extensa y tortuosa del proceso de toma de decisiones en el ámbito político
(imaginémonos satíricamente a un montañés del agreste Valais votando en unas
elecciones para Bruselas en la que votan trescientos millones de personas, tras haber
asistido al referéndum de los domingos en su pueblo, con otros setenta vecinos). En un
caso como éste, sí sería admisible la reivindicación del problema democrático en la toma
de decisiones. Acostumbrados a las previsiones apocalípticas y denuncias reiteradas de
países como Polonia y la República Checa (con el conjunto que forman los gemelos
Kaczyinski y el afortunadamente depuesto Mirek Topolanek, éste bajo las órdenes del
maquiavélico neocon Klaus) en cuanto a que existe una falta de libertad democrática
asfixiante en la Unión y a la supuesta imposición de ideas comunes21, estas posturas no
merecen otra denominación que la de tenerlas en cuenta irónicamente, con el animus
jocandi, como se diría antaño en Roma. Bien es cierto que, como ya hemos dejado
entrever antes, ningún modelo democrático será perfecto mientras que sea un hombre el
que lo cree, pero el esfuerzo de la Unión por avanzar en éste campo ha sido notable en los
últimos 30 años, como ha defendido PINDER22, con lo cual sería conveniente avanzar
todos juntos, y no poner trabas estériles al progreso de ésta aventura.
22
PINDER, J.: Foundations of the Democracy in the EU, McMillan, 2001.
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5. ¿Es Lisboa una nueva esperanza para los más críticos con respecto al déficit
democrático del que adolece la Unión? ¿Son realmente sustanciales los cambios
que contiene el nuevo tratado constitucional? Algunas conclusiones.
deberá de revisar dicho supuesto (se tendrán que pronunciar un tercio de los parlamentos
nacionales en contra de dicha norma). Los parlamentos nacionales, si representan una
mayoría dentro de la unión, podrán presentar una objeción a una propuesta legislativa si
no respetan el principio de subsidiariedad, ante lo cual el Consejo y el PE deberán de
pronunciarse, y en caso de que una de las dos instituciones no dé su acuerdo, el
procedimiento legislativo quedaría abortado. Además, para no dar una excesiva
importancia al papel que puedan tener los grandes estados en la elaboración de normas y
en la toma de decisiones, se dará además la regla de la doble mayoría: la mayoría
cualificada en el Consejo ahora se convierte en el 55% de los Estados, y un 65% de la
población, con 4 estados miembros como número mínimo de bloqueo. En la misma línea,
una minoría de Estados miembros podrá reconsiderar una propuesta legislativa antes de
que ésta sea aprobada, haciendo caso del ya polémico "compromiso de Ioannina".
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De TOCQUEVILLE, A: De la Démocratie en Amérique (1835).
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
A corto plazo, lo más importante sin duda para el futuro de la Unión es el hecho de
fortalecer al parlamento (hecho que se ha producido en gran medida gracias a la
existencia de Lisboa), de ir atribuyéndole un mayor papel en la toma de decisiones junto
al Consejo, y de situarlo en el plano social en el escalón en el que se merece: el de un
órgano esencial para el desarrollo democrático de la Unión. Si se entiende ésta pregunta
de manera en que son los parlamentos nacionales los que deberían de estar representados
en una nueva cámara, la respuesta es que no: la composición de los diferentes
parlamentos no es sino el fruto de la voluntad de los ciudadanos de los diversos estados
miembros, y lo mismo es el PE a escala supranacional, puesto que es la esencia de la
voluntad de los ciudadanos de la UE en su conjunto (a pesar de que haya tasas de
participación realmente bajas en cuanto a las elecciones europeas, esto no desvirtúa el
principio democrático). Sin embargo, a medio / largo plazo, sería interesante el hecho de
concebir un Senado europeo, el cual podríamos imaginar de dos maneras diferentes. En
primer lugar, un Senado con una vocación de cámara territorial: en cierto modo, dar una
vocación territorialista a ésta cámara no es una idea descabellada, teniendo en cuenta la
diversidad de los territorios que constituyen Europa. En segundo lugar, otra opción sería
la de considerar un posible Senado como una cámara de representación social: esto ya
ocurrió en la Alemania de los años 20, siendo una cámara con representantes sociales,
sindicales, universitarios, y de las diversas minorías sociales. Sin embargo, esto plantea el
problema de la elección de que representantes y de que minorías o corporaciones tienen
que verse involucradas en dicha cámara. Dicho esto, ésta cámara podría utópicamente ser
una buena cámara de segunda lectura, de debate intelectual de los problemas que
realmente aquejan a la Comunidad: nos ahorraríamos grandes debates periodísticos y
habría una resolución de calado y de calidad a los asuntos cotidianos de los Ciudadanos
europeos. El comité de sabios que existe hoy en día, presidido por el ex presidente del
gobierno de España, Felipe González, tiene una vocación similar, aunque obviamente, no
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- ¿Deben los parlamentos desempeñar una función en los ámbitos de acción europea
en los que no es competente el Parlamento Europeo?
Como bien dice el autor del trabajo, se apostaría más por la lógica interestatal que por la
supranacional si abogáramos por ésta vía. Teniendo esto en cuenta, es importante también
matizar la consideración apenas expuesta: la labor de los parlamentos nacionales tiene
que ser la de suplir al PE en las materias en las que inevitablemente éste no pueda actuar (
bien porque no se le han atribuido las competencias, o porqué no dispone de los medios
para ello ). Sin embargo, la actuación subsidiaria no debe de hacerse como regla general,
sino en los casos en los que el remedio sirva para paliar la enfermedad. Las dos
instituciones tienen lógicas distintas, y por ello no siempre tendrá uno que suplir al
otro…sin embargo, es saludable para la salud de la unión que en caso de que el PE no esté
en grado de actuar, lo haga supletoriamente el nacional para evitar parálisis
institucionales.
6. Bibliografía:
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El problema del déficit democrático y su resolución parlamentaria en el seno de la Unión Europea
HABERMAS, J. : Why Europe needs a Constitution ? , New Left Review nº11, (2001).
HOBSBAWM, E: The Age of Extremes. The short Twentieth Century, M Joseph, (1994).
KEELING, D.T. y MANCINI, G.: Democracy and the European Court of Justice, LSE,
(Abril, 1993).
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OFFE, C. “Is there, or can there be, a European society? ” Demokratien in Europa.
Euopäische Integration, Institutionenwandel und die Zukunft des demokratischen
Verfassungsstaates, Leske-Budrich (2002).
SEN, A: “La democracia como valor universal”, Journal of Democracy, (vol. 10, nº3),
The John Hopkins University Press and National Endowment for Democracy (Julio,
1999).
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Una reflexión sobre el Sáhara
Ali Mojtar*
Desde la delegación saharaui para la Comunidad de Madrid quiero expresar mis sinceros
agradecimientos a la Universidad Carlos III, facultad de derecho, por brindarnos la
oportunidad de compartir con los docentes de esta distinguida institución, algunas
reflexiones sobre un conflicto que, como bien sabéis, enfrenta el pueblo saharaui al
régimen marroquí desde 1975.
La prensa española ha querido destacar en estos días la noticia de que el presidente de los
Estados Unidos Sr. Obama envió un mensaje al rey de Marruecos, Mohamed VI, donde
no menciona para nada el cacareado proyecto marroquí de autonomía para el Sáhara y, en
cambio, le invita a colaborar con el representante especial del Secretario General de la
ONU para el Sáhara Occidental, Sr. Christopher Ross, en su misión de llevar a la mesa de
negociaciones a finales de julio en Viena a las dos partes en conflicto, el Frente Polisario
y Marruecos.
*
Delegado del Frente Polisario del Sahara en Madrid.
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Es cierto que desde la llegada de Obama a la Casa Blanca se está hablando de un nuevo
orden internacional, donde la legalidad internacional y el rol de las Naciones Unidas es
primordial. pero, los saharauis, después de tantas falsas promesas, no se le puede achacar
el poner en tela de juicio toda nueva visión de la política internacional, a menos que se le
respete un derecho tan básico como acudir a unas urnas libremente para decidir su futuro.
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COTEIDO
ARTÍCULOS
Unión Europea
OTAS DE OPIIÓ