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INFORME FINAL
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EL PORTAL DE LOS EXPERTOS EN PREVENCIN DE RIESGOS DE CHILE Divisin Difusin y Comunicaciones para Latinoamrica
Evaluacin del Rgimen de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales de Chile
INDICE
I - Resumen Ejecutivo ........................................................................................................ 5 II - Descripcin del Rgimen de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales de Chile, Recopilacin de la Informacin Estadstica Disponible y Revisin de la Experiencia Internacional Referida a la Incorporacin de Trabajadores Independientes .. 9 1. Introduccin: Aspectos Metodolgicos y Objetivos ...................................................... 9 1.1 Aspectos metodolgicos ........................................................................................... 9 Revisin de informacin secundaria........................................................................... 9 Entrevistas en profundidad ......................................................................................... 9 Talleres de trabajo interno ........................................................................................ 10 1.2 Objetivos................................................................................................................. 10 1.3 Productos ................................................................................................................ 10 2. ....El Sistema de Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Laborales en Chile .......................................................................................................................................... 11 2.1 Descripcin General ......................................................................................... 11 Historia del Sistema.................................................................................................. 11 Personas protegidas .................................................................................................. 13 Actores del sistema................................................................................................... 14 Contingencias cubiertas............................................................................................ 16 Afiliacin .................................................................................................................. 17 Prestaciones .............................................................................................................. 18 Cotizacin y Financiamiento del Sistema ................................................................ 23 2.2. Comportamiento del Sistema ........................................................................... 25 Personas protegidas .................................................................................................. 25 Tasas de accidentalidad del sistema ......................................................................... 27 Prestaciones por incapacidad temporal..................................................................... 28 Prestaciones por invalidez ........................................................................................ 28 Prestaciones por supervivencia................................................................................. 29 2.3. Actores del Sistema .......................................................................................... 31 El Instituto de Seguridad Laboral (ISL) ................................................................... 31 Las Secretaras Regionales Ministeriales (SEREMI) de Salud ................................ 31 Los Servicios de Salud ............................................................................................. 33 Las Mutualidades...................................................................................................... 33 La Comisin de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN)................................. 34 La Comisin Mdica de Reclamos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales (COMERE) ........................................................................................ 36 Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO)................................................... 39 2.4. Procedimientos de Atencin............................................................................. 46 Accidente del Trabajo............................................................................................... 46 Accidentes de Trayecto ............................................................................................ 46 Enfermedad Profesional ........................................................................................... 47 Reembolso de Subsidios........................................................................................... 47 2.5. Procesos de Reclamacin y Apelacin............................................................. 48 Informe Final 1
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Recurso de reclamacin resoluciones mdicas......................................................... 48 Recurso de apelacin resoluciones mdicas............................................................. 49 Recurso de reclamacin dems resoluciones ........................................................... 49 Obligacin de otorgar prestaciones .......................................................................... 49 2.6. Evaluacin de Siniestralidad y Tasa Adicional Diferenciada .......................... 50 El Decreto Supremo N 67 ....................................................................................... 50 Proceso de evaluacin .............................................................................................. 52 Proceso de notificacin............................................................................................. 55 3. Informacin Estadstica Disponible.............................................................................. 55 3.1 Proyecciones de Mediano y Largo Plazo de Variables Demogrficas............. 55 3.2 Serie de informacin sobre cobertura del seguro (ISL y Mutuales)................. 56 Empresas afiliadas (tamao)..................................................................................... 56 Organismos administradores .................................................................................... 56 Ramas de actividad econmica ................................................................................ 57 3.3 Serie de informacin sobre tipo de prestaciones y gastos (ISL y Mutuales).... 58 Informacin para los tres tipos de prestaciones consideradas en el seguro: Econmicas (subsidios, indemnizaciones y pensiones), Preventivas y Mdicas ..... 58 Informacin slo para prestaciones econmicas ...................................................... 59 3.4 Tasas de accidentabilidad por ramas de actividad econmica ......................... 63 3.5 Series de informacin sobre el financiamiento (ISL y Mutuales) .................... 63 Tasas de cotizacin (general y especfica) ............................................................... 64 Salarios Imponibles segn organismo administrador y actividad econmica.......... 65 3.6 Informacin estadstica adicional ..................................................................... 65 Informacin de los Boletines Estadsticos de la SUSESO ....................................... 65 Informacin de las Estadsticas Mensuales de la SUSESO 2006, 2007, 2008 y 2009 .................................................................................................................................. 67 Informacin de los organismos administradores...................................................... 68 4. Revisin de la Experiencia Internacional en Relacin a la Incorporacin de los Trabajadores Independientes ............................................................................................ 69 4.1. Relevancia para Chile....................................................................................... 69 4.2. Revisin Internacional...................................................................................... 69 Alcances ................................................................................................................... 69 Introduccin.............................................................................................................. 70 Qu entendemos por trabajador independiente ........................................................ 71 Regmenes Especficos: Portugal, Israel y Suecia.................................................... 76 Conclusiones............................................................................................................. 87 Referencias ............................................................................................................... 88 5. Anexo: Principales Resultados de Entrevistas a Informantes Calificados ................... 89 5. 1 Principales resultados entrevistas Sr. Emilio Torres S. Jefe del Subdepartamento Actuarial de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) .............................. 89 5.2 Principales resultados entrevista Sra. Carla Saldas A., Encargada Planificacin y Desarrollo del Instituto Seguridad Laboral (ISL)......................................................... 92 5.3 Principales resultados entrevista Sr. Jaime Carvajal, Profesional del Centro Integrado Atencin Usuarios de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO)93 Informe Final 2
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III - Anlisis de Organizacin Industrial e Incentivos en el Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de Chile ............................................................................... 95 1. Introduccin.................................................................................................................. 95 2. Literatura Internacional y Algunos Aspectos Tericos ................................................ 96 Incentivos sobre los Empleadores ............................................................................ 96 Incentivos sobre los Trabajadores ............................................................................ 98 2.1 Estudios recientes sobre determinantes de la tasa de siniestralidad reportada del seguro ........................................................................................................................... 99 Efecto de la generosidad del seguro de accidentes de trabajo.................................. 99 Efecto del tipo de contrato de trabajo....................................................................... 99 Efecto del ciclo econmico .................................................................................... 100 Efecto del precio del seguro ajustado por riesgo.................................................... 100 Impacto del seguro sobre la oferta de trabajo......................................................... 101 3. Anlisis de Organizacin Industrial ........................................................................... 102 3.1 Breve Descripcin del Seguro .............................................................................. 102 Beneficios ............................................................................................................... 102 Cobertura ................................................................................................................ 103 Aseguradoras .......................................................................................................... 104 3.2 Evolucin del Mercado......................................................................................... 104 Poblacin Protegida................................................................................................ 104 Tasas de Accidentabilidad de las Mutualidades ..................................................... 106 Ingresos por Cotizaciones y Remuneraciones Imponibles de las Mutualidades .... 108 Gastos en Prestaciones de las Mutualidades .......................................................... 108 3.3 Otras Caractersticas Relevantes del Mercado ..................................................... 110 3.4 Barreras a la Entrada............................................................................................. 112 3.5 Problemas de Incentivos Agencia ..................................................................... 114 Introduccin............................................................................................................ 114 Incentivos en el Seguro de Accidentes Laborales y Enfermedades Profesionales. 116 4. Conclusiones y Reflexiones Finales ........................................................................... 123 IV - El Modelo Actuarial de la OIT Adaptado al Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de Chile ................................................................................ 126 1.Introduccin................................................................................................................. 126 2.El Modelo ILO-EII y su Adaptacin para Chile.......................................................... 126 2.1 Instrucciones para correr el Modelo ILO-EII Adaptado ...................................... 128 2.2 Base de datos ........................................................................................................ 129 Archivo Modelo EII UAH\ILOPENS CHILE\Inputs\EcodemEII.xls................ 129 Archivo Modelo EII UAH\ILOPENS CHILE\Inputs\GroupxEII.xls................. 130 Archivo Modelo EII UAH\ILOPENS CHILE\Inputs\GroupxEII INV.xls......... 135 2.3 El Archivo ILOPENS CHILE: Otras Modificaciones.......................................... 137 Modificaciones en los Inputs.................................................................................. 137 Modificaciones en el Cdigo del Modelo............................................................... 138 3.El Modelo de Pensiones e Invalidez............................................................................ 140 3.1 Introduccin.......................................................................................................... 140 3.2 Resultados............................................................................................................. 141 4.Los Modelos de Gastos Mdicos y Subsidios Temporales ......................................... 143 Informe Final 3
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4.1 Introduccin.......................................................................................................... 143 Clculos de Beneficios ........................................................................................... 144 Aplicabilidad del modelo para el caso de Chile ..................................................... 147 4.2 Resultados............................................................................................................. 148 5.Resultados Consolidados............................................................................................. 149 6.Conclusiones................................................................................................................ 150 7.Anexo 1: Detalles de Clculos de Inputs..................................................................... 150 Proyecciones de Tasas de Mortalidad Masculinas y Femeninas............................ 150 Nmero de Viudas por Edad .................................................................................. 151 Grado de Discapacidad Promedio para Nuevos Pensionados del Seguro .............. 152 Tasa de Incidencia de la Discapacidad Parcial....................................................... 152 Perfiles de Salarios por Edad para Grupos Bajo, Medio y Alto ............................. 152 Poblacin Cubierta ................................................................................................. 153
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I - Resumen Ejecutivo
El objeto de este proyecto es el anlisis del seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de Chile. El estudio consta de tres partes principales. La primera de ellas (Informe 2) realiza una descripcin del marco legal en el que funciona el sistema, incluyendo a los principales actores, beneficiarios, beneficios y financiamiento. En este mismo informe se realiza un esfuerzo de sistematizacin disponible e incluye una revisin de la experiencia internacional en cuanto al tratamiento de los trabajadores independientes en seguros similares. La segunda parte consiste en un anlisis de organizacin industrial del Seguro que se centra en los incentivos de riesgo moral y seleccin adversa que el mismo genera en virtud del marco legal vigente. Finalmente, la tercera parte del trabajo presenta una adaptacin del modelo actuarial para el seguro de accidentes de trabajo de la OIT (ILOEII) para Chile lo cual involucra cambios menores en la programacin del modelo y el clculo de todas las variables relevantes para la base de datos. Dejando de lado los aspectos puramente descriptivos del Seguro del Informe 2, a continuacin se transcriben las principales conclusiones del estudio.
Anlisis de Organizacin Industrial (Informe 3) A partir de la informacin disponible, el anlisis de organizacin industrial se basa principalmente en la organizacin legal del seguro y los incentivos que genera en asegurados, empleadores y prestadores. Los puntos ms relevantes del anlisis de organizacin industrial son los siguientes. El sistema actual limita la competencia entre las aseguradoras, puesto que ni los beneficios ni las primas pueden ser modificadas. Esto redunda en que la variable de competencia principal sea la calidad de las prestaciones mdicas, lo que posiblemente no sea eficiente si se considera que algunas de las prestaciones econmicas del seguro son bastante pobres. La regulacin actual impone barreras a la entrada al mercado importantes al requerir la integracin vertical entre los roles de asegurador y proveedor de servicios mdicos. El esquema de ajuste por tasas de siniestralidad es tan agresivo que, para cierto tipo de siniestros cubiertos, genera el incentivo a no reportarlo y utilizar el autoseguro. Asimismo, el esquema bienal de ajuste de tasas genera un incentivo (marginal) a la subcontratacin para la realizacin de actividades que sean particularmente riesgosas. Este incentivo se agudiza en los casos en que los salarios asociados a las actividades con mayores siniestros son inferiores al salario promedio del resto de la planta. Desde el punto de vista de los asegurados (trabajadores y firmas), las coberturas definidas actualmente resultan limitadas para ciertos siniestros:
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o El caso ya mencionado de aquellos siniestros que resulta conveniente para el empresario no reportar, o La cobertura por niveles de invalidez parcial, especialmente para los trabajadores jvenes. o La cobertura para los trabajadores que quedan con secuelas o enfermedades crnicas que los vuelvan ms propensos a requerir el seguro. En base a los puntos anteriores, se hacen las siguientes reflexiones: En primer lugar, se considera necesario revisar el esquema de cotizaciones. En el sistema chileno, la cotizacin adicional penaliza de igual manera la severidad y la frecuencia de los accidentes. En el sistema americano, por el contario se hace hincapi en la frecuencia ms que en la severidad. El argumento es que la severidad de un accidente esta ms sujeto a aleatoriedad que la probabilidad de ocurrencia. Ms an, debido a que la ley de los grandes nmeros predice que la prdida por siniestralidad para las firmas pequeas ser ms voltil que la de las firmas grandes la cotizacin adicional da una ponderacin creciente a la experiencia de siniestralidad ms reciente a medida que el tamao de la nomina salarial aumenta. Incluso hay algunos deducibles mnimos a partir de los cuales la empresa comienza a ser afectada por su experiencia de siniestralidad en su cotizacin. En el trabajo se hace referencia a los posibles incentivos que puedan estar determinando las tasas reportadas de siniestralidad, que por extensin afectan las tasas de cotizacin y el costo del sistema. Por lo tanto, un menor costo promedio del sistema no es necesariamente sntoma de una mayor eficiencia del mismo. Adicionalmente, un anlisis integral de la eficiencia del sistema no puede basarse slo en los costos sino tambin en los beneficios. En ese sentido, se ha advertido que el sistema chileno paga beneficios muy bajos para ciertos beneficios como por ejemplo invalideces menores o iguales al 40%. En contraste, en pases como Canad y Francia por ejemplo se paga un porcentaje del salario como beneficio para invlidos parciales, y slo se otorga una suma fija para grados de invalidez muy inferiores. En Espaa se otorga un pago fijo de 24 salarios base, etc. Dado el comentario del punto anterior, si el costo del sistema est asociado a los beneficios que otorga, los bajos costos observados pueden tambin ser reflejo de la baja generosidad del sistema en aspectos como el mencionado en el punto anterior. Idealmente, se debiera contar con informacin fina que permita abordar los puntos anteriores. En este como en otros tpicos tratados en el trabajo se ha hecho evidente la escasez de la informacin para realizar un anlisis de organizacin industrial del Seguro completo.
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Este factor se hace an ms importante al momento de la implementacin de un modelo actuarial. Por ejemplo, una lista no exhaustiva de informacin que hubiera sido til para el presente informe incluye datos de tasas de accidentabilidad a un mayor nivel de desagregacin (por tipo de empresa, prestador, cruces por tamao y sector, etc.) y gasto en prestaciones mdicas por trabajador por rama de actividad y tamao de empresa entre otros. Sera un gran avance plantearse tal como ocurre en pases desarrollados contar con micro datos de libre disponibilidad sobre la poblacin cubierta por el seguro y sus caractersticas socio econmicas y aspectos especficos de financiamiento, siniestralidad y beneficios. Sin dudas que las mutualidades cuentan con esta informacin aunque no est disponible, tal como puede deducirse a partir de los Anuarios estadsticos de la AChS por ejemplo. Estos datos tambin debieran poder obtenerse a partir de procesamientos de la informacin del ISL. Finalmente, si bien no ha sido un tema tratado explcitamente en este informe, cabe preguntarse si la organizacin actual del Seguro en donde existen altas barreras legales a la entrada y en donde operan tres grupos de prestadores en forma independiente es la ms adecuada en trminos de eficiencia. As por ejemplo, si las mutuales protegen a los trabajadores de menores riesgos y mayores salarios se podra plantear algn mecanismo de redistribucin del financiamiento para hacer al sistema ms equitativo. Esto se hace especialmente relevante dada la incorporacin obligatoria de los independientes al Seguro a partir de 2012. En efecto, cabe preguntarse cmo esto afectar la distribucin de la poblacin asegurada segn prestador. En muchas ocasiones los costos de prevencin de accidentes son mayores para unidades de produccin pequeas, lo cual explica la correlacin negativa entre tamao de la unidad productiva y accidentabilidad observada para las mutuales. Frente a esta situacin, sera de esperar que las mutualidades sean reticentes a afiliar una fraccin significativa de los nuevos trabajadores independientes que ingresarn a la poblacin cubierta. Esta conducta podra potenciarse por el hecho de que es sabido que en trminos de prestaciones mdicas el Seguro es ms generoso que los seguros de salud de FONASA e ISAPRES lo que podra generar un incentivo a sobre reportar accidentes. No obstante, este incentivo podra atenuarse y hasta revertirse dado el sistema de ajuste de primas vigente, basado en la prdida de das laborales. Dado lo anterior, podra ocurrir que el ISL termine absorbiendo a la mayora de los nuevos independientes, acentuando la ya elevada segmentacin del mercado.
Modelo Actuarial (Informe 4) Como se mencion, la ltima parte del proyecto consiste en la implementacin de un modelo actuarial para el seguro de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de Chile. El modelo actuarial desarrollado es una adaptacin del modelo ILO-EII desarrollado por la OIT. Dicho modelo consta de dos partes principales, que funcionan de manera relativamente independiente. Una de ellas realiza clculos de proyecciones de pensiones Informe Final 7
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por incapacidad permanente y sobrevivencia mientras que la otra proyecta los gastos en prestaciones mdicas y econmicas temporarias (subsidios). Existen dos aspectos especficos que hacen a la versin del modelo aqu presentado diferente a la del modelo original ILO-EII. En primer lugar, se distingue entre la poblacin protegida por el ISL y las mutuales y adems entre hombres y mujeres, con lo cual el modelo utiliza cuatro grupos especficos de poblacin cubierta. Para esos grupos se debieron hacer diferentes estimaciones de los datos que son insumos para el modelo. En segundo lugar, se hacen una serie de ajustes al modelo de modo de incorporar en l la normativa legal chilena. Entre estos ajustes, el ms importante en cuanto a modelacin se refiere, es el haber extendido el modelo para pensiones de viudez y orfandad generadas a partir de invlidos pensionados, las cuales no se contemplan en el modelo original ILO-EII. Si bien se ha podido hacer funcionar el modelo con datos demogrficos, econmicos y legales de Chile, las limitaciones de informacin han sido extensas. De todos modos, todos los clculos se han realizado de manera tal que los datos de gasto en todas las prestaciones que otorga el sistema coincidan a nivel agregado con los datos oficiales. Para poder dar ms validez a las proyecciones del modelo actuarial resulta necesario el poder contar con ms y mejor informacin del sistema. En cuanto al modelo de pensiones, se considera fundamental tener acceso a informacin sobre el nmero y monto de cada tipo de pensiones para cada grupo y por edad. Como puede notarse en la seccin de descripcin de los inputs, se ha tenido que realizar supuestos importantes a partir de la legislacin y de datos de la CASEN y Superintendencia de Pensiones para poder obtener aproximaciones a estos indicadores. Para el modelo de proyecciones de gastos mdicos y subsidios sera fundamental contar con datos sobre la descomposicin de los gastos en prestaciones mdicas y econmicas temporarias (subsidios) segn su duracin o ao de origen del accidente. Debido a la falta de estos datos, en el modelo se ha asumido que todos los gastos mdicos y subsidios pagados en cada ao corresponden a accidentes ocurridos en el mismo ao.
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II - Descripcin del Rgimen de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales de Chile, Recopilacin de la Informacin Estadstica Disponible y Revisin de la Experiencia Internacional Referida a la Incorporacin de Trabajadores Independientes 1. Introduccin: Aspectos Metodolgicos y Objetivos
1.1 Aspectos metodolgicos
Revisin de informacin secundaria
Se realiz un proceso de identificacin y levantamiento de la informacin disponible y relevante para el anlisis del Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, para luego sistematizarla de manera de poder desarrollar un diagnstico del sistema y facilitar el eventual desarrollo del modelo actuarial. Adicionalmente, se identific las caractersticas de las bases de datos relevantes provenientes de los principales actores institucionales del sistema. Ello incluye un levantamiento preciso de las definiciones, alcances y unidades utilizadas para cada una de las variables relevantes consideradas. Una vez identificadas las bases de datos, se procedi a comunicar a la contraparte del estudio los datos de contactos y las principales caractersticas de las mismas, a efectos de que se proceda a solicitar formalmente dichas bases de datos. Por ltimo, se realiz una revisin de la experiencia internacional en relacin a la incorporacin de los trabajadores independientes al sistema de seguros laborales indicando aspectos como la clasificacin de riesgo de los independientes y el impacto del aumento de demanda.
Entrevistas en profundidad
Se realizaron 6 entrevistas en profundidad a informantes calificados, validados con la contraparte tcnica de acuerdo a pertinencia, representatividad funcional y cobertura, en los siguientes actores del sistema: Seor Hctor Jaramillo G., Director del Instituto de Seguridad Laboral (ISL) Sra. Carla Saldas A. (2 entrevistas), Encargada Planificacin y Desarrollo del Instituto Seguridad Laboral (ISL) Informe Final 9
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