Gestion y Analisis de Politicas Publicas V 6

SUMARIO
9_ESTUDIOS - El servicio pblico de televisin en el Reino Unido: cambio y europeizacin (1979-2010) - Esteban Arribas Reyes / 53_La tensin estandarizacin-diferenciacin en las polticas culturales. El caso de Espaa y Francia - Llus Bonet y Emmanuel Ngrier / 75 _ La transformacin de las polticas pblicas de juego de azar en Espaa - Jos Ignacio Cases / 105_Priorizacin de problemas en las agendas legislativas autonmicas: instituciones y preferencias polticas - Anna M. Palau, Laura Chaqus, Luz Muoz, LLus Medir, Ferran Davesa y Mariel Julio / 131_Poltica y polticas en materia de justicia: Apuntes de un observador-participante - Josep M. Valls / 175_El papel de la comunicacin en la gestin de las situaciones de crisis desde las administraciones pblicas - Ana Alcantud y Dafne Mazo / 193_AUTORES / 199_CRITERIOS DE PRESENTACIN
n 6, julio-diciembre 2011
REVISTA SEMESTRAL
ISSN: 1134-6035
Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas
Nueva poca
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
n 6, julio-diciembre 2011
Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

Es la revista pionera y ms significativa en Espaa dentro de su especialidad. Editada por el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), desde sus comienzos, en 1994, se ha distinguido por impulsar los estudios interdisciplinares en la materia y el anlisis de experiencias y casos de especial inters para los profesionales de las administraciones pblicas. Con ello ha contribuido a dinamizar el debate sobre los modelos tericos y empricos de gestin pblica, as como sobre los procesos de transformacin de los escenarios de accin gubernamental. A partir del ao 2009 ha emprendido una Nueva poca, buscando un mayor impacto y proyeccin internacional. No obstante, fiel a sus seas de identidad, contina persiguiendo los objetivos de potenciar la reflexin analtica en el campo de las polticas pblicas y de priorizar la aplicabilidad y utilidad de los estudios sobre las mismas. GAPP asume los criterios de exigencia aplicados en aquellas revistas que gozan de mximo reconocimiento internacional, empezando por el riguroso proceso de seleccin de originales mediante evaluacin annima por pares en la que participan evaluadores externos nacionales e internacionales, ajenos al Consejo de Redaccin y al INAP. Adems, a la clsica versin en papel se suma otra en formato electrnico (disponible en: http://www.inap.es/gapp).
Nueva poca
GAPP is, within its field, the leading and most influential journal in Spain. It is published by the National Institute of Public Administration (INAP). Since its debut in 1994, GAPP has successfully promoted interdisciplinary studies in the area and analysis of issues and cases of special interest to professionals in Public Policy and Administration. Accordingly, it has energized discussions about theoretical and empirical models of Public Management, and has contributed to debates about new processes to transform the scenarios for governmental action. Since 2009 it has started a new series by expanding its international appeal and impact. Nevertheless, GAPP remains loyal to its founding principles and continues to foster analytical thinking in the area of public policy, and to highlight practical and applied studies usefulness in the field. GAPP meets the same quality criteria as journals of international prestige, starting with a strict selection process for contributions using anonymous peer evaluation. Moreover, in addition to our traditional printed issues, there is an electronic version (http:// www.inap.es/gapp).
Director del INAP: ngel Manuel Moreno Molina Director de la Revista: Francisco J. Vanaclocha Bellver (Universidad Carlos III de Madrid) Consejo Asesor Ins Alberdi Alonso (Universidad Complutense de Madrid), Luis F. Aguilar Villanueva (Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico), Mariano Baena del Alczar (Universidad Complutense de Madrid, Espaa), Mara Luisa Carcedo Roces (Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas, Espaa), Antonio Fernndez Poyato (Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas, Espaa), Ives Mny (Instituto Universitario Europeo, Florencia, Italia), Cristina Prez-Prat Durban (Ministerio de la Presidencia, Espaa), Marga Prohl (European Institute of Public Administration, Maastricht, Holanda), Paul A. Sabatier (University of California, Estados Unidos de Amrica), Julio Segura Snchez (Universidad Complutense de Madrid, Espaa), Nicoletta Stame (Universit degli Studi di Roma La Sapienza, Italia), Josp Maria Valls Casadevall (Universitat Autnoma de Barcelona, Espaa), Rosa Virs i Galtier () (Universitat Pompeu Fabra, Espaa). Consejo de Redaccin Rafael Ban Martnez (Universidad Complutense de Madrid), Jos Manuel Canales Aliende (Universidad de Alicante), Rafael Catal Polo (ESADE), Laura Chaqus Bonafont (Universitat de Barcelona), Iaone Mondragn (Universidad del Pas Vasco), Joaqun S. Ruiz Salvador (AEVAL), Manuel Villoria Mendieta (Universidad Rey Juan Carlos), Eduardo Zapico Goi (Ministerio de Economa y Hacienda, Espaa). Secretaria de Redaccin: Mara Isabel Wences Simon (Universidad Carlos III de Madrid) Vicesecretario de Redaccin: Alfonso Fernndez Burgos (INAP)
n 6, julio-diciembre 2011 Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas Nueva poca

REVISTA SEMESTRAL
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
Con la colaboracin del Instituto de Poltica y Gobernanza de la Universidad Carlos III de Madrid (IPOLGOB)
NIPO: 010-10-005-0 (papel); 010-10-011-0 (formato electrnico) ISSN: 1134-6035 (formato papel); 1989-8991 (formato electrnico) DEPSITO LEGAL: M-39.657-1994 Fecha de entrada de este nmero en imprenta: 10 de junio de 2011. La revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas se encuentra indizada en ISOC, DICE, LATINDEX y ULRICHS Periodical Directory, entre otras bases de datos nacionales e internacionales de relevancia. Preimpresin: Lerko Print, S.A. Impresin: Publidisa SUSCRIPCIONES Y VENTA Secretara de la Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas CENTRO DE PUBLICACIONES INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA Atocha, 106, 28012 Madrid, Espaa Tfno.: + 34 - 91 273 91 19 Fax.: + 34 - 91 273 92 87 www.inap.es www.inap.es/gapp e-mail: revistagapp@inap.es Los derechos de copyright de los artculos publicados en la revista, cualquiera que sea el soporte que se utilice, han sido transferidos al Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) desde el momento de la aceptacin de su publicacin. Catlogo general de publicaciones oficiales: http://www.060.es PRECIOS Nmero suelto 15,00 Nmero doble 30,00 Suscripcin anual 27,03 Incluidos IVA y gastos de envo El e-book de cada uno de los nmeros de la revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas (GAPP) - Nueva poca se puede adquirir en www.inap.publidisa.com
En esta publicacin se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratacin pblica.
ndice
Pgina
Estudios
El servicio pblico de televisin en el Reino Unido: cambio y europeizacin (1979-2010)
Public Broadcasting Service in the United Kingdom: policy change and Europeanization (1979-2010)
Esteban Arribas Reyes

La tensin estandarizacin-diferenciacin en las polticas culturales. El caso de Espaa y Francia
The tension between standardization and differentiation in cultural policy. The case of Spain and France
53
Llus Bonet Emmanuel Ngrier

La transformacin de las polticas pblicas de juego de azar en Espaa
Gaming of Chance Policy Changes in Spain
75
Jos Ignacio Cases

Priorizacin de problemas en las agendas legislativas autonmicas: instituciones y preferencias polticas
Issue prioritization in regional legislative agendas: institutions and political preferences
Anna M. Palau Laura Chaqus Luz Muoz LLus Medir Ferran Davesa Mariel Julio
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Experiencias y Casos
Poltica y polticas en materia de justicia: Apuntes de un observador-participante

Judicial and Prison Policies and Politics: A Participant Observers Account
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Josep M. Valls
Pgina El papel de la comunicacin en la gestin de las situaciones de crisis desde las administraciones pblicas
The role of communication as a tool for Public Administrations to manage crisis situations
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Ana Alcantud Dafne Mazo
Autores Criterios de Presentacin
193 199
Estudios
Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52 ISSN: 1134-6035
gapp. Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas
El servicio pblico de televisin en el Reino Unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

Universidad de Alcal esteban.arribas@uah.es
Resumen A partir del reconocimiento del peso de la historia en la continuidad o estabilidad de las polticas pblicas, el presente artculo analiza el cambio en las polticas gubernamentales del servicio pblico de televisin en sistemas polticos europeos. El anlisis se centra en las polticas de servicio pblico de televisin que implementa la BBC. El caso del Reino Unido es relevante porque la BBC es el paradigma de la independencia y autorregulacin del servicio pblico de televisin en el mundo. Adems, es un modelo que tradicionalmente ha servido como motor de cambio en las polticas de servicio pblico de televisin en el conjunto de los Estados miembros de la Unin Europea y tambin en la esfera global. La combinacin novedosa de conceptos y teoras para el anlisis del cambio en la fase de predecisin del proceso de elaboracin de polticas pblicas definicin del problema y formacin de la agenda gubernamental, junto con la introduccin necesaria del enfoque de europeizacin de polticas pblicas como desafo metodolgico, nos permite completar las dinmicas del sistema poltico britnico desde 1979 hasta el 2010. Se ha seleccionado este perodo de anlisis porque en l se producen los cambios ms profundos en el modelo de servicio pblico de televisin de la BBC, incluyendo aquellos que podran derivar del proceso de integracin europea. Palabras clave Servicio pblico de televisin, cambio y polticas pblicas, dinmicas de integracin europea, europeizacin, Reino Unido, British Broadcasting Corporation (BBC).
Public Broadcasting Service in the United Kingdom: Policy Change and Europeanization (1979-2010)
Abstract Considering the weight of history i.e. policy continuity and stability this article analyses change of public service broadcasting (PSB) policies in European political systems. This analysis focuses on PSB television policies implemented by the BBC. The United Kingdoms case is relevant because the BBC is a global paradigm of PSB independence and self-regulation and it has been traditionally a model and engine for PSB television policy change in both European Union Member States and the global sphere. An original combination of theories and concepts for change analysis within the predecision stage of the policy-making process problem definition and agenda-setting processes, along with the necessary introduction of the europeanization of public policy approach as a methodological challenge to the study of change, let us complete British political system dynamics from 1979 to 2010. This research period has been selected because the BBC public service broadcasting has experienced the deepest changes in history, including those where the European integration process could have had an impact. Keywords Public service broadcasting television, policy change, European integration dynamics, Europeanization, United Kingdom, British Broadcasting Corporation (BBC).
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1. PREMISAS INTRODUCTORIAS La televisin es la fuente principal de informacin y entretenimiento en Europa. Los ciu dadanos europeos emplean ms de tres horas diarias de media cada uno viendo noticias, de portes, pelculas y otros programas. El sector audiovisual proporciona ms de un milln de em pleos en la Unin Europea (UE) y est inmerso en grandes intereses comerciales, as como en temas de gran relevancia para el desarrollo de las democracias como la diversidad cultural, el servicio pblico y la responsabilidad social1. El concepto de servicio pblico de televisin es inherente a la relacin histrica entre mercado y Estado en Europa. La televisin en Europa fue tradicionalmente una actividad reservada al Estado. Desde su comienzo, fue ofrecida por operadores pblicos por ejemplo, British Broadcasting Corporation (BBC), Radio Televisin Espaola (RTVE), Radiotelevisione Italiana (RAI) bajo un rgimen de monopolio, principal mente como consecuencia de la disponibilidad limitada de las frecuencias para su emisin y las grandes barreras de acceso. En el perodo de entreguerras, los poderes pblicos retuvieron tecnologas de informacin esenciales para el ejrcito, primero la radio y ms tarde la televisin. As nace en Europa el servicio pblico de televisin, bajo la titularidad del Estado. Sin embargo, en los aos setenta, los desarrollos tanto econmicos como tecnolgicos hicieron paulatinamente posible para los Estados europeos la entrada de otros operadores de televisin. Por lo tanto, los Estados decidieron introducir competencia en el mercado. Al tiempo que se abran los mercados a la competencia, los gobiernos consideraron que el servicio pblico de televisin se deba mantener, como forma de asegurar la cobertura a numerosos lugares y la satisfaccin de unas necesidades (garanta del derecho a la informacin y, por tanto, acceso en condiciones de universalidad e igualdad) que los operadores privados no realizaran necesariamente de una forma ptima2.
1 El concepto de responsabilidad social de los medios de comunicacin, aplicable a nuestro objeto de estudio el servicio pblico de televisin tiene su origen en la teora de la responsabilidad social desarrollada por primera vez por Robert Maynar Hutchins en la Hutchins Commission on Freedom of the Press (1947). En la actualidad, sera interesante combinar esta teora con la nocin de responsabilidad social corporativa como herramienta de gestin de los medios de comunicacin, sean estos pblicos o privados, donde se engloban aspectos sociales, medioambientales y de gobernanza (poltica editorial y libertad de expresin, tica del profesional, publicidad responsable, obligacin de educar e informar, transparencia, integridad y rendicin de cuentas, proteccin del medio ambiente en su produccin y contenidos, etc.). Consultar, por ejemplo, SustainAbility (2002). 2 El artculo comparte las recomendaciones del Consejo de Europa, en su Recomendacin 1641 (2004) en su punto 1, donde dice: El servicio pblico de televisin, un elemento vital para la democracia en Europa, est bajo amenaza. Es presionado tanto por poderes econmicos como polticos, mediante el incremento de la competencia en los medios de comunicacin, por la concentracin de los medios de comunicacin y por las dificultades financieras. Adems, debe encarar el reto de la globalizacin y las nuevas tecnologas. En el punto 2 aade y aqu estara la clave de la diferenciacin e importancia de los operadores pblicos de televisin como objeto de este estudio, lo que, adems, concuerda con la definicin de esta investigacin: El servicio pblico de televisin, independientemente de que lo gestione una organi-
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gapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52, ISSN: 1134-6035
el servicio pblico de televisin en el reino unido: cambio y europeizacin (1979-2010)
En ese escenario, las polticas de servicio pblico de televisin de los Estados miembros de la UE han sufrido importantes cambios en las dos ltimas dcadas. La desaparicin de los monopolios, la aparicin de nuevos operadores (competencia) y el rpido desarrollo tecnolgico han alterado fundamentalmente la definicin de los problemas y agendas gubernamentales, de terminando la seleccin de las alternativas u opciones de polticas pblicas. Estos procesos han producido cambios tanto en el mbito domstico o nacional, como de la UE. Aunque la formulacin de las polticas de servicio pblico de televisin y su implementacin por organismos pblicos sigue siendo una poltica que es competencia de los Estados miembros (Muoz, 2007: 18-19), el escenario en la UE ha cambiado desde finales de los aos noventa. La poltica audiovisual en ella, y en particular la del servicio pblico de televisin, muestra tensiones entre los diferentes tipos de objetivos o soluciones de polticas y enfoques que tienen los diferentes actores polticos: el enfoque social, el cultural y el poltico por un lado, y el econmico por otro. As, mientras la UE reconoce la importancia del servicio pblico de televisin como bien pblico (es decir, bienes y beneficios de y para el disfrute de la comunidad) que tiene potencial democrtico, exige que la financiacin del Estado para el servicio pblico de televisin no afecte a las condiciones de mercado y a la competencia en la UE hasta el punto que fuera contrario al inters comn comunitario. El artculo da importancia al servicio pblico de televisin en su relacin con el desarrollo de las democracias3, utilizando los instrumentos que nos proporciona la ciencia poltica y, en par ticular, el anlisis de polticas pblicas. Este enfoque nos ayuda a obtener claves relevantes del funcionamiento de los sistemas polticos democrticos4. La relevancia del objeto de artculo no es balad. La televisin es an hoy el
zacin pblica o perte nezca a empresas privadas, difiere por su misin de la televisin por razones exclusivamente comerciales o polticas, la cual es, esencialmente, la de operar independientemente de aquellos que ostenten tanto poder econmico como poltico. Proporciona a toda la sociedad informacin, cultura, educacin y entretenimiento; promueve la ciudadana social, poltica y cultural y promue ve la cohesin social. Para ello, es universal en trminos de contenido y acceso; proporciona un indicador de calidad; ofrece una variedad de programas y servicios que se adecua a las necesidades de todos los grupos de la sociedad y rinde cuentas pblicamente. Estos principios aplican, cualquiera de los cambios que puedan introducirse para llegar a los requerimientos del siglo XXI. 3 La democracia funciona a travs de procesos de comunicacin libres que configuran la opinin pblica y la ciudadana. Una opinin pblica bien informada es esencial para el buen funcionamiento de las democracias. Los medios de comunicacin en general, pero principalmente la televisin, construyen la agenda de los temas que se consideran relevantes o importantes para la opinin pblica. As, MacCombs y Shaw (1972: 2) resaltan la importancia de los medios de comunicacin como elementos esenciales de construccin de la agenda de las sociedades. Por otro lado, un entendimiento general de los sistemas polticos contemporneos implica una buena comprensin del papel de los medios de comunicacin de masas en general y de la televisin en particular (Dahlgren, 2000). 4 El enfoque de polticas pblicas nos ayuda a conocer mejor la evolucin y desarrollo de los sistemas polticos. Nos permite analizar la caja negra de sus dinmicas para comprender mejor su funcionamiento. En definitiva, es el estudio del Estado, el poder y sus dinmicas. El enfoque de anlisis de polticas pblicas nos permitir analizar el proceso de elaboracin de las polticas de los servicios pblicos de televisin de Estados miembros de la UE. Este anlisis nos acercar al conocimiento de las dinmicas de polticas pblicas dentro del pro ceso de integracin europeo.
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medio tecnolgico ms influyente para el desarrollo de las sociedades democrticas europeas5. Es decir, la televisin posee un tipo de poder singular dentro de las mismas. La influencia de las imgenes de la televisin altera los procesos de comunicacin hasta el extremo de haber cambiado la apariencia del Homo Videns que nos describe Giovanni Sartori (2008), y se ha convertido en un elemento esencial para conocer las transformaciones de las sociedades democrticas a travs del anlisis de la esfera de lo pblico (Habermas, 2002). Adems, es interesante la introduccin del tema en Espaa, donde no existe un debate poltico sustancial, no hay artculos politolgicos relevantes, y menos desde el enfoque de polticas pblicas. La literatura de anlisis de polticas pblicas nos indica que las caractersticas de la mayora de las polticas pblicas son la continuidad o estabilidad, as como el cambio incremental (Meijerink, 2005: 1060)6. En este artculo nos interesa analizar cmo se podran explicar perodos de cambio, a menudo drsticos, aunque tambin incrementales, lentos, parciales o marginales, teniendo en cuenta, adems, el proceso de integracin europea7. El objetivo de la investigacin es com prender el cambio en el paradigma8 de las polticas de servicio pblico de televisin en el Reino Unido y explicar las diferentes elecciones de polticas pblicas mediante el control de hiptesis contrarias y alternativas, que se entienden en esta investigacin como el resultado del proceso de formacin de la agenda en sus diferentes corrientes de prob lemas, polticas y poltica (Kingdon, 1995), dentro del proceso de integracin europea. Intentaremos entender las
5 Entre otros estudios, se puede consultar la encuesta anual The Deloitte State of Media Democracy (2009), donde se concluye que la televisin es an hoy el medio de comunicacin ms influyente. Es el medio a travs del cual se informan los ciudadanos, en un proceso esencial, aunque no determinante, de su participacin en democracia. Sin embargo, hay que tener en cuenta para el futuro no muy lejano los nuevos medios de comunicacin como Internet. 6 No es el objetivo de este artculo aplicar las teoras y conceptos que explican la continuidad o estabilidad de las polticas pblicas por razones de espacio y concrecin, aunque ello haya significado desechar el peso de la historia que, fundamentalmente, ha resultado en el mantenimiento de los principales principios y marcos regulatorios de una institucin pblica, la BBC, desde 1927. Para explicar perodos de estabilidad y con tinuidad, consultar, por ejemplo, los conceptos y teoras que nos proporciona el nuevo institucionalismo. En particular, el institucionalismo histrico (Pierson y Scokpol, 2002; Greener, 2005) y el concepto de path dependence o dependencia del sendero (Greener, 2005). 7 Adems, en el caso de muchas de las polticas pblicas de los Estados miembros de la UE se observa que los grupos de inters han aprendido a explotar las oportunidades que se han presentado en un proceso de elaboracin de polticas pblicas, caracterizado cada vez ms por una estructura de oportunidades mltiple (Richardson, 2000: 1006). 8 El uso del trmino paradigma (Kuhn, 1970), en ciencias sociales, tiene diferentes significados. En este caso, utilizamos el trmino para describir las experiencias, creencias y valores que quizs influyan en la forma en que el individuo (policy-maker) percibe la realidad, y la forma en que l o ella responde a esa percepcin. Existen varios trabajos que se refieren a paradigmas dentro de la literatura sobre polticas pblicas. En esta investigacin se han utilizado: Hall (1993), Jenson (1989), Capano (1999) y Sabatier (1999). Existen varios enfoques para estudiar los paradigmas. En este artculo se entiende que el enfoque que proporciona Capano (2003: 2-3) es el ms adecuado para estudiar los paradigmas de polticas pblicas. Por otro lado, para un anlisis detallado sobre el concepto de sistemas de creencias (belief systems), consultar Sabatier y Jenkins-Smith (1993).
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dinmicas de formacin de la agenda de sus gobiernos y definicin de los problemas identi ficados (Rochefort y Cobb, 1994), y explicar la eleccin de los diferentes mecanismos de regulacin (Jordana y Levi-Faur, 2004), la poltica pblica de regulacin del servicio pblico de televisin (la variable dependiente), mediante la comprobacin de hiptesis alternativas. Del mismo modo, el artculo comprobar el papel de las variables indepen dientes tanto internas tradiciones del Estado, ideas macro-econmicas, filosofas de regulacin, paradigmas de servicio pblico, papel de los gobiernos como externas globalizacin, desarrollo de las nuevas tecnologas, y, sobre todo, europeizacin (Radaelli, 2005; Hritier et al, 2001). Se hace especial hincapi en el papel de las ideas (Hall, 1993; Mahoney, 2001), sistemas de creencias (Sabatier y Jenkins, 1993), y de los discursos dominantes dentro de las elites polticas en relacin a los cambios de polticas de servicio pblico de televisin, dentro de un contexto institu cional, tanto nacional como europeo. El artculo propone una combinacin novedosa de conceptos y teoras para el anlisis del cambio en la fase de predecisin del proceso de elaboracin de polticas pblicas definicin del problema (Rochefort y Cobb, 1994) y formacin de la agenda gubernamental (Kingdon, 1995); junto con la introduccin necesaria del enfoque de europeizacin de polticas pblicas (Radaelli, 2005; Hritier et al., 2001; Brzel, 2005, entre otros) como desafo metodolgico para el anlisis del cambio, permitindonos completar las dinmicas del sistema poltico britnico en el perodo de estudio seleccionado. El anlisis se centra en las polticas de servicio pblico de televisin que ofrece la BBC9. El caso del Reino Unido es relevante por dos razones, principalmente: por un lado, la BBC es el paradigma de la independencia y autorregulacin del servicio pblico de televisin en el mundo. Por otro, es un modelo que tradicionalmente ha servido como motor de cambio en las polticas de servicio pblico de televisin en el conjunto de los Estados miembros de la UE y tambin en la esfera global. El mbito de la poltica estudiada lo componen las siguientes variables, que en su conjunto constituyen la idea de servicio pblico de televisin en el Reino Unido: regulacin del servicio pblico de televisin, organizacin y gestin, sistema de financiacin, transparencia y rendicin de cuentas y, por ltimo, regulacin de conte nidos10.
9 Aunque a lo largo del texto me referir a la BBC como corporacin pblica que ofrece un servicio pblico de televisin, es interesante resaltar que en el Reino Unido, servicio pblico de televisin se refiere tanto a canales de televisin comerciales (privados, diramos en Espaa) como pblicos, con un alto grado de regulacin de sus obligaciones por parte de diversas instituciones que se concentran desde el ao 2003 en el regulador independiente Office for Comunnication (Ofcom). Recordemos que en Espaa la Ley General de la Comunicacin Audiovisual 7/2010, de 31 de marzo, contempla la creacin de un Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA) nico pas de la UE que no lo tiene. Sin embargo, a fecha de mayo de 2011 an no se ha creado. 10 La regulacin de los contenidos est en la esencia de la definicin de servicio pblico y de su financiacin en un mercado abierto a la competencia con otros operadores. El artculo no realiza un anlisis de los contenidos que proporciona la BBC, sino del modelo regulatorio. De esta forma, se puede completar la distincin entre lo pblico y el resto. Es decir, qu entiende la BBC por contenidos de servicio pblico? La programacin se convierte en el resultado visible de la poltica de servicio pblico de televisin que se
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La investigacin abarca el perodo que va desde 1979 hasta el ao 2010. Se ha seleccionado este perodo de anlisis porque en l se producen los cambios ms importantes en el modelo de servicio pblico de televisin de la BBC, incluyendo perodos en los que Europa podra importar, por ser el Reino Unido miembro de la UE. En este periodo de la historia poltica britnica, el servicio pblico de televisin se ha enfrentado a tremendos retos tales como la globalizacin, causada principalmente por la liberalizacin de las telecomunicaciones; la regulacin de las telecomunicaciones a nivel nacional, europeo e internacional; el rpido avance de las nuevas tecnologas; y las propias dinmicas econmicas, sociales, y polticas, as como las tradiciones y estructura del Estado britnico; procesos de privatizacin y las polticas sobre la sociedad de la informacin. Todos estos retos se han identificado como problemas en un espacio de tiempo poltico especfico (poltica), con gobiernos conservadores, desde 1979 hasta 1997, y laboristas, hasta 2010 y con unas polticas bien construidas, dando lugar a cambios en el conjunto de las polticas de servicio pblico del pas. Las preguntas de investigacin principales son las siguientes: qu factores determinan el cambio en las polticas pblicas de los sistemas polticos europeos? Se han abierto ventanas de oportunidad para el cambio? Se han aprovechado? Son los cambios contexto-dependientes? Es la forma cin de la agenda de los servicios pblicos de televisin nacionales un proceso path-dependant dependiente de un sendero ya marcado o es permeable a cambios? Nos sirve el modelo de las corrientes mltiples de Kingdon (1995) para explicar la evolucin o cambio de las polticas del Reino Unido a travs del estudio de las agendas de los gobiernos? Qu papel han jugado las ideas en la definicin de los problemas de polticas? De qu depende que unos problemas se identifiquen como tal y se incorporen a la agenda de los gobiernos britnicos en un servicio pblico tan reconocido a nivel mundial por su independ encia tanto de los poderes polticos como de los econmicos? Qu papel juega la UE en el proceso de elaboracin de las agendas de los gobiernos nacionales? Qu papel juega la UE en la definicin de los problemas (proceso, en nuestra opinin, clave para entender la formulacin de las alternativas y toma de decisiones de las polticas pblicas nacionales)? Qu papel juegan las ideas que se construyen en el seno de la UE en las polticas pblicas nacionales? Si ha jugado algn papel la UE, cul ha sido ste en el perodo estudiado, desde 1979 hasta 2010? De estas preguntas se han diseado dos hiptesis principales: Hiptesis I: La UE influye en el proceso de construccin de las agendas de las polticas de los servicios pblicos de sus pases miembros a travs, principalmente, de su poltica de competencia. Parecera lgico que los servicios pblicos de televisin a medio-corto plazo se redefinieran en esa direccin europea, salvo que los contextos nacionales tengan influencia para modificar la convergencia. Hiptesis II:
resume en tres palabras: informacin, educacin y entretenimiento. Para la BBC este es el orden y ha existido siempre una conciencia clara de uso del medio para la informacin y formacin del ciudadano por encima del entretenimiento. Por el contrario, por ejemplo, el entretenimiento es el contenido ms importante de RTVE. Europa tambin proporciona normas para la regulacin de los contenidos audiovisua les que afectan tanto a la BBC, como a todos los operadores pblicos europeos.
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Los cambios, aunque las fuerzas de transformacin fueran las mismas Europa, son contexto-dependientes. En cuanto a la metodologa, el artculo analiza las polticas de servicio pblico de televisin de un Estado miembro de la UE con una cultura original, con diferentes tradiciones en el modo de regularlo, de entenderlo y definirlo, dando lugar a un sistema poltico nico. Es importante resaltar que a la eleccin del caso britnico para validar las teoras sobre el cambio, se aade el papel de la UE como actor participante necesario a tener en cuenta en los artculos de formacin de las agendas y definicin de los problemas de sus Estados miembros dentro del proceso de integracin europea. La referencia a los actores domsticos en el centro mismo del problema coloca el proyecto ms cerca de los enfoques de abajo-arriba (bottom-up) de los artculos de polticas pblicas. El marco de investigacin propuesto sigue una estrategia analtica diacrnica pero tambin sincrnica. El caso britnico se ha seleccionado teniendo en cuenta que es una democracia liberal estable, con una economa capitalista y con una cultura poltica democrtica y un sistema administrativo racional (Jordan et al., 2003). La presente investigacin tiene en cuenta los actores ms relevantes que intervienen en el diseo de la poltica de servicio pblico de televisin, los participantes, segn Kingdon (1995): ministerios y departamentos gubernamentales competentes, las instituciones reguladoras inde pendientes, acadmicos relevantes y expertos. Adems, se tiene en cuenta al operador p blico de televisin BBC como policy subsystem (subsistema de polticas de Barzelay, 2006) tanto por ser una organizacin pblica de un sistema institucional de regulacin del servicio pblico, cuya gestin y titularidad pertenecen al Estado, encargada de implementar la poltica, como por ser un actor relevante del conjunto del sistema regulador institucionalizado, como proveedor de ideas y decisiones que aporta a la formulacin de la poltica. Es preciso destacar que la agenda de los gobiernos y la definicin de las polticas de regulacin del servicio pblico de televisin son an dependientes de la propia historia institucional del caso estudiado. Al mismo tiempo, se han incorporado a las agendas de los gobiernos nacionales nuevas preocupaciones originadas por las dinmicas del proceso de inte gracin europea. La UE podra tener un papel relevante en la definicin de los problemas y en la formacin de las agendas de los gobiernos de los Estados miembros. As, a nuestro inters por el anlisis del cambio en las polticas pblicas domsticas en su etapa de predecisin definicin de problemas y formacin de las agendas gubernamentales se hace necesario aadir la variable europea. Para el desarrollo de este artculo se han utilizado tcnicas cualitativas de investigacin social. Por un lado, fuentes secundarias, principalmente relacionadas con las polticas pblicas y el estudio de las polticas de servicio pblico de televisin. La nueva evidencia emprica se basa en mtodos de investigacin en bibliotecas y archivos
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as como en entrevistas con polticos, expertos, acadmicos y responsables clave del desarrollo de la poltica britnica. Se utilizaron entrevistas, no para recoger informacin sobre los hechos, sino para dibujar los sistemas de creencias y per cepciones sobre las oportunidades y retos que los propios actores polticos tienen. El artculo se estructura en varias secciones. En la primera, Marco conceptual y terico e hiptesis, se realiza una revisin de la literatura sobre el anlisis del cambio de las polticas pblicas de Estados miembros de la UE. En una segunda seccin, se presenta el Anlisis de las polticas de servicio pblico de televisin en el Reino Unido de 1979 a 2010. Se finaliza con las Conclusiones a la luz de los datos expuestos. 2. MARCO CONCEPTUAL Y TERICO E HIPTESIS Como hemos expuesto anteriormente, el objetivo de esta investigacin es el anlisis de las polticas de servicio pblico de televisin del Reino Unido a travs del anlisis de la institucin pblica BBC desde 1979 hasta 2010, uti lizando el enfoque de polticas pblicas. En esta investigacin interesa explicar el cambio en las polticas pblicas nacionales objeto del estudio, teniendo en cuenta el proceso de integracin europea. En la literatura especializada sobre el anlisis del cambio de las polticas pblicas existen varias teoras, todas ellas complementarias e in cluyentes11. Para el artculo de la poltica del servicio pblico de televisin britnica se destacarn aquellas que ayudan a explicar mejor el cambio en la fase de prede cisin de la poltica pblica la definicin de los problemas y formacin de las agendas gubernamentales. Sin embargo, en el desarrollo de la literatura existen carencias que es necesario cubrir mediante la introduccin de la dimensin europea. La introduccin de la variable UE, dentro del anlisis del cambio a travs del artculo de la etapa de predecisin de la poltica pblica en sistemas polti cos de Estados miembros de la UE, puede darnos una mejor comprensin de las polticas pblicas dentro del proceso de construccin europeo. As, aplicamos el enfoque de europeizacin12 como desafo metodolgico al artculo del cambio de las polticas pblicas. Este enfoque sirve para explicar el impacto que Europa podra tener en
11 Es interesante destacar que las teoras y marcos conceptuales que analizan los determinantes del cambio en polticas pblicas se han nutrido fundamentalmente de teoras, conceptos y metforas originales de otras disciplinas cientficas, especialmente de la biologa de la evolucin humana (Gersick, 1991) y de la teora de sistemas (Eldridge y Goul, 1972): desde el garbage can model de March y Olsen (1989) al primeval soup de Kingdon (1995), pasando por el punctuated equilibrium de Baumgartner (1993). En general, para explicar el cambio social, poltico o de polticas pblicas, las ciencias sociales (sociologa, economa, ciencia poltica, teora de la organizacin, administracin y gestin pblica y otras) han utilizado teoras, conceptos y metforas de otras disciplinas, especialmente de la biologa, psicologa, teora de los sistemas y paleontologa. 12 La literatura sobre europeizacin es ya muy extensa. A continuacin se mencionan algunos de los textos de referencia: Radaelli y Saurugger (2008); Bulmer y Radaelli (2005); Brzel (2005); Featherstone y Radaelli (2003); Goetz y Hix (2001). Para una revisin crtica del concepto consultar, por ejemplo: Irondelle (2003); y Buller y Gamble (2002).
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las polticas pblicas nacionales de distintos sistemas polticos. De esta forma, el anlisis de dinmi cas de polticas de pases miembros de la UE ser ms completo. A continuacin se exponen las principales ideas del marco conceptual y terico sobre el cambio, asimismo el enfoque de europeizacin de polticas pblicas como desafo metodolgico para su estudio. Adems, se presentan las principales hiptesis que derivan de introducir en el anlisis del cambio la variable UE que, a su vez, proviene del uso del enfoque de europeizacin de polticas pblicas. 1) Formacin de la agenda y estudio del cambio: ideas y la poltica de definicin de proble mas De un modo general, existen varios marcos conceptuales y tericos que tratan de expli car el cambio en el proceso de elaboracin de las polticas pblicas. Entre ellos cabe destacar el de las Coaliciones Promotoras o Advocay Coalitions (Sabatier, 1999, 1998; Sabatier y Jenkins, 1993, el llamado Comunidades del Conocimiento o Epistemic Communities (Haas, 1992), el modelo de las Corrientes Mltiples o Multiple Streams (Kingdon, 1995; Zahariadis, 2007) y el del Equilibrio Interrumpido13 o Punctuated Equilibrium (True et al., 1999). Cada uno de los marcos conceptuales presenta condiciones especficas o procesos que explican tanto el cambio como la continuidad o estabilidad de la po ltica pblica considerada como la variable dependiente. El artculo le da importancia a la fase de predecisin del proceso de elaboracin de las polticas pblicas, donde la definicin de los problemas es una actividad relevante, consustancial con la etapa en la que se sientan las ideas para explicar el problema y buscar soluciones. Posteriormente, las ideas se introducen en la agenda y se sientan las bases para el cambio en la poltica pblica. Dicho cambio puede observarse en la definicin de los problemas que son el ncleo de la construccin de las agendas gubernamentales. El trabajo considera las ideas como un conjunto de soluciones para los problemas de la poltica pblica. Adems, se tiene en cuenta desde un principio que las ideas, por s solas, no cambian las polticas pblicas. Sin embargo, las ideas son una fuente importante de cambio. Influyen en la percepcin que sobre los problemas tengan los responsables de la toma de deci siones en el proceso de definicin del problema y formulacin de la poltica pblica en un con texto institucional. El conjunto de las mismas, as como las creencias o marcos conceptuales crean paradigmas que compiten con otros en el proceso poltico, pero son los decisores pblicos los que finalmente las introducen en el proceso de definicin de los problemas, los introducen en la agenda y, a partir de ah, se produce la formacin de la poltica pblica, es decir, que los intereses de los actores son tambin variables esenciales.
13 El concepto proviene de la teorizacin sobre el cambio llamado punctuated equilibria de Baumgartner y Jones (1993).
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En 1999, K. Sikkink percibi que es una paradoja que los acadmicos, cuya existencia est centrada en la produccin y comprensin de ideas, le den tan poca importancia a las mismas para explicar la vida poltica (citado en Mark Blyth, 2002: 17). En ese sentido, Blyth (2002: 17) aade que la fuente de esa paradoja se encuentra en la forma en la que la ciencia poltica contempornea ha conceptualizado la relacin entre instituciones, intereses e ideas. Por su parte, Majone nos advierte sobre la importancia de las ideas. Cuenta este autor (2001: 887) que unos treinta aos atrs, Lindblom critic el tosco realismo de pluralistas como Arthur Bentley, quien desech la importancia de las ideas en la poltica y argument como si las mentes estuvieran entre los ms triviales de los recursos a disposicin del grupo (Lindblom, 1965: 16). Como se apunta ms arriba, las ideas son fuente de cambio pero no lo provocan por s solas. De este modo, las mismas se deben contextualizar dentro del proceso de definicin de los problemas as como de la construccin de las agendas gubernamentales. Por ello realizamos la siguiente pregunta, con el nimo de resaltar la importancia del estudio de las agendas en la expli cacin del cambio de un modo ms concreto, por qu es importante el estudio de las agendas gubernamentales? Se toma como referencia para su respuesta, entre otras, las ideas de uno de los trabajos ms citados en el estudio de las agendas. Se trata del trabajo de Baum gartner et al. (2006), en el que sus autores exponen que el estudio de la formacin de las agendas y dinmicas de polticas pblicas es una tradicin in vestigadora bien asentada que nos lleva atrs en el tiempo a los trabajos clsicos de Bachrach y Baratz (1962) y Schattschneider (1960). Dicen, adems, que la tradicin investigadora propor ciona cuantiosas ideas sobre cmo los cambios en la agenda y la atencin poltica afectan a la poltica pblica. Es decir, el estudio de las agendas nos sirve para estudiar el cambio en las polti cas pblicas que, a su vez, influye en el resultado final, al menos en esta fase de predecisin. Sin embargo, siguen los mismos autores, la tradicin investigadora ha estado dominada por estudios sobre los Estados Unidos y ha sufrido una carencia de estudios comparados. Cmo se definan los problemas pblicos afecta fuertemente a las polticas pblicas; y esa definicin contiene ideas14. Las estructuras normativas y cognitivas, las creencias y las ideas de los decisores pbli cos aparecen, as, adecuadas para explicar la evolucin y el cambio de las polticas de servicio pblico de televisin en un escenario europeo. Aunque, como veremos ms adelante, stas no son las nicas. La definicin del problema de polticas de servicio pblico de televisin en el Reino Unido est en el centro de esta investigacin ya que se entiende que este proceso ilustra bien que las soluciones de polticas dependen enormemente de la forma en que se percibe el problema. Cmo se ha percibido el problema ya ha tenido lugar cuando el tema llega a la agenda. Adems, aquel que forma la agenda tiene el poder de delimitar la
14 De acuerdo con Peters (1994: 12), la construccin de las agendas no consiste nicamente en la consideracin de un tema por parte de los gobiernos de forma activa; es tambin sobre cmo ese tema se define una vez que entra en la agenda. Por ello, la definicin del problema nos ayuda a comprender qu soluciones de polticas se han dado a un problema concreto, determinando el alcance y las alternativas dentro de un periodo histrico y un proceso de formulacin de polticas dado.
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definicin del problema y la formulacin de la poltica. La definicin original del problema no solo influye en las alternativas que se consideren finalmente, sino que limita el debate. Las ideas sobre cmo se define un problema dan forma a las soluciones de polticas y, quizs, influyan en los procesos de cambio institucional. El debate sobre por qu, qu, cmo y cundo se adopte una alternativa de polticas es el tema de esta investigacin. Dentro del proceso mencionado anteriormente, cul es el poder de la UE? Cmo se podra realizar un seguimiento de su influencia e impacto en la definicin de los prob lemas a nivel nacional? Adicionalmente, no existen estudios sobre el papel de la definicin de problemas, de las estructuras cognitivas y normativas, y de las ideas en el desarrollo y cambio de las polticas de servicio pblico de televisin en Europa. Sin embargo, desde los aos 80, el concepto de definicin de problemas se ha aplicado como instrumento analtico para explorar la evolucin y el cambio de polticas en una gran variedad de temas (policy issues) tales como pensiones (Elder y Cobb, 1975), agricultura (Mucciaroni, 1994) transportes (Baumgartner y Jones, 1994; Coughlin, 1994), VIH / SIDA (Rochefort y Cobb, 1994a), y administracin pblica (Weiss, 1989). La literatura sobre definicin de problemas ofrece una estructura conceptual robusta y diversa para comprender la formacin y el cambio de las polticas. Dicha literatura utiliza diferentes modelos y le da importancia a determinados aspectos, por ejemplo, la nocin de Kingdon sobre la interseccin de corrientes de polticas pblicas que se juntan en un momento crucial (1995: 165-171), el concepto de historias causales (causal stories) de Stone (1989) o la perspectiva de imgenes sociales (social images) de Rochefort (1994a). Este ltimo autor argumenta que las definiciones de los problemas sociales corresponden habitualmente a las diferentes imgenes que tienen los grupos necesitados. A pesar de la diversidad encontrada en la literatura, es posible identificar ciertas caractersticas comunes: 1) la importancia de los actores en la produccin de las definiciones de los problemas; 2) el papel determinante de las ideas en el proceso de elaboracin de las polticas; 3) el uso de lenguajes y smbolos para definir los problemas; 4) la existencia de una relacin entre problemas y soluciones; 5) la naturaleza estratgica y subjetiva de la definicin del problema. El caso analizado en este trabajo examina estos cinco elementos para comprender cmo la definicin de problemas contribuy al desarrollo y al cambio de las polticas de servicio pblico de televisin a travs del estudio de las ideas en cada gobierno seleccionado. En la literatura se observa adems una conceptualizacin dual sobre la definicin de problemas. Por un lado, se entiende la definicin de problemas como un proceso dentro del largo camino de la elaboracin de la poltica y, por otro, como un producto del proceso de elaboracin de la poltica, al que le da forma ese proceso, al tiempo que este da forma al propio proceso. Estos dos aspectos de la definicin de la poltica no se excluyen, sino que se refuerzan mutu amente y, en conjunto, demuestran el complejo papel de la definicin de problemas en la elab oracin de las polticas.
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El concepto de definicin de problemas como subproceso dentro del largo proceso de elaboracin de la poltica es evidente en muchos de los trabajos que abordan la construccin o elaboracin de la agenda. Entre ellos cabe destacar el de Cobb y Elder (1975), Baumgartner y Jones (1994), Rochefort y Cobb (1994) y Kingdon (1995). Es tos trabajos presentan la definicin de problemas de forma tpica, como parte del proceso de elaboracin de la poltica en el que los decisores pblicos comienzan a identificar un conjunto de condiciones como un problema y consideran que se deben tomar medidas para solucionarlas (Kingdon, 1995: 109; Rochefort y Cobb, 1993: 5758). De ese modo, la definicin del problema es un proceso que traslada los problemas a la agenda de polticas (Cobb y Elder, 1975: 89-95; Baumgartner y Jones, 1993: 25-29), as como un proceso que ayuda a enlazar problemas con soluciones de polticas (Baumgartner y Jones, 1993: 27; Dery, 2000: 40). Esto no significa necesariamente que la definicin del problema sea una fase de la poltica discreta y claramente identificable dentro del proceso de elaboracin de la poltica; de hecho, el concepto de un proceso de elaboracin de polticas ntido y ordenado en fases se ha rechazado por la mayora de los escritos encontrados en la literatura sobre polti cas pblicas. Al contrario, las definiciones sobre problemas cambian y evolucionan a travs del proceso de elaboracin de la poltica (Rochefort, 1994: 18) y el mismo problema puede aparecer nuevamente, incluso despus de que los decisores lo hayan resuelto aparentemente (Cobb y Elder, 1975: 158). As, de alguna forma la definicin de problemas es un proceso continuo en el que los decisores suelen ocuparse del mismo tema repetidamente. Europa no aparece en un principio de forma clara como fuente de cambio dentro del proceso de definicin de problemas. Sin embargo, la tcnica de entrevistas semiestructuradas a los responsables de la toma de decisiones de la poltica en cuestin podra permitirnos averi guarlo. El caso seleccionado en esta investigacin tiene en cuenta la definicin de problemas, tanto como proceso como producto del proceso de elaboracin de la poltica. Las ideas, dentro de un escenario institucional y un proceso de integracin europea se convierten, as, en elementos relevantes para explicar el origen, desarrollo, persistencia y cambio. Sin embargo, existen caren cias en los anlisis de polticas pblicas de Estados miembros de la UE. Es necesario introducir el enfoque de europeizacin de polticas pblicas para completar el dibujo del cambio domstico dentro del proceso de integracin europea. La siguiente seccin abordar las limitaciones que tienen los enfoques de definicin de problemas y formacin de la agenda en un escenario europeo. 2) Europeizacin e Integracin Europea: un desafo metodolgico sobre el anlisis del cambio en el estudio de las polticas pblicas Desde hace aproximadamente quince o veinte aos existe un vivo debate sobre qu es europeizacin y cul es su poder sobre las polticas domsticas. Tradicionalmente, estudios de la UE han exami nado los cambios que se producen en las polticas de regulacin (incluyendo la regulacin de los medios de comunicacin) a nivel naciogapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52, ISSN: 1134-6035
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nal analizando los efectos de las directivas de la UE, la poltica de la competencia y el impacto de las decisiones del Tribunal Europeo de Justicia. De manera alternativa, los anlisis clsicos de poltica comparada explican qu hacen los diferentes gobiernos y porqu, pero rara vez tienen en cuenta la europeizacin y cuando lo hacen lo tratan como una variable ms que interviene. En el primer caso, existe el riesgo de sobreestimar el pa pel de la poltica de la UE. Por otro lado, el caso de los clsicos artculos de poltica comparada es ms prometedor, pero es necesario reconocer desde el principio que europeizacin puede ser tanto una variable independiente como dependiente. La pregunta es cmo podemos medir la? Este proyecto comienza desde el terreno domstico, desde sus actores en el centro mismo del problema, y persigue preguntarse si y cuando el proceso de europeizacin ha jugado algn papel, y si es as cmo (una re-definicin de los problemas polticos domsticos, como generador de nuevos problemas polticos, como un recurso ideolgico, como generador de cambio en las estructuras polticas domsticas, o como un impedimento sobre el proceso de realizacin de las polticas). El nfasis en el cmo sita este artculo dentro de la nueva generacin de trabajos sobre europei zacin, basados no tanto en el Europa importa, sino cmo importa. El marco conceptual y terico, as como metodolgico, del presente artculo realiza una conexin entre europeizacin de polticas pblicas, proceso de integracin europea y su rela cin con la definicin de los problemas y formacin de las agendas de los gobiernos de los Estados miembros de la UE. Todas estas conexiones se tienen en cuenta como procesos que podran influir en el cambio de las polticas pblicas nacionales y, por tanto, en su resultado final, al menos en la fase de predecisin estudiada. Interesa entender europeizacin como un desafo metodolgico en el estudio del cambio en las polticas pblicas de los Estados miembros de la UE. Europeizacin debe tenerse en cuenta dentro del contexto de la integracin europea y sus dinmicas polticas, de las polticas pblicas y de las transformaciones de las estructuras del Estado como entidad poltica soberana (policy, politics, y polity). Debe considerarse, adems, que no existe un nico enfoque o disciplina capaz de explicar las complejidades de las dinmicas de la integracin europea (Dehousse y Majone, 1994) citados por Olsen (1996). Esta investigacin se acerca a europeizacin como un enfoque distinto y distintivo, como una metodologa til y un proceso dinmico para explicar las claves de los cambios en las polticas pblicas nacio nales como impactos del proceso de integracin europea. Este enfoque es complementario a los artculos tradicionales de polticas pblicas en un entorno europeo. Como escriben Morata y Mateo (2007: 4) la literatura sobre europei zacin ha experimentado un considerable desarrollo en los ltimos aos (Cowles, Caporaso y Risse, 2001; Brzel 2001; Featherstone y Radaelli, 2003; Bulmer y Lequesne, 2005; Graziano y Vinck, 2007). Sin embargo, a pesar del inters despertado por dicho concepto, todava resulta prematuro hablar de una teora en sentido estricto (Bulmer, 2007). Como dice Radaelli (2005: 2) para la ms reciente generacin de artculos, la europeizacin no es una nueva teora, tampoco es solamente un enfoque, sino que es una
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nueva forma de teorizacin con nuevo vocabulario que permite orquestar los conceptos y teoras existentes; europeizacin no es un Estado, sino un proceso sistmico donde se correlacionan inputs (variables europeas independientes) y outputs (impactos domsticos); europeizacin puede proveer el contexto, la cognicin y la normativa marco, es decir, los trminos de referencia de los actores domsticos que producen cambios y, por ltimo, europeizacin puede ser considerada como un mecanismo de amortiguacin del impacto de la homogeneizacin de la UE sobre instituciones y prcticas especficas en un amplio rango de actividades estatales, pues europeizacin no supone convergencia. La presente investigacin se centra en ese contexto, cognicin y normativa marco, es decir, en los trminos de referencia de los actores domsticos que producen cambios en sus polticas y regu lacin de sus servicios pblicos de televisin en la fase de predecisin definicin y formacin de la agenda, y en los impactos de la europeizacin en esos marcos cognitivos. Europeizacin no trata del estudio sobre la conformacin de la UE como poder poltico, anlisis propio de las teoras de integracin supranacional e interguber namental. Se entiende que la UE ya existe como un actor poltico, que es, adems, sui-generis. Produce decisiones e impactos (cambios y ajustes) sobre las polticas domsticas as como en los estilos de regulacin dominante y las estructuras de ciertos sectores de poltica de los Estados. El inters terico de este enfoque se centra en la conexin entre integracin europea y las polticas domsticas, es decir, en los conceptos de europeizacin de los Estados y la europeizacin de polticas e instituciones domsticas. Este tipo de anlisis requiere de cierta sofisticacin ya que se debe encontrar un modelo de impacto de la integracin europea sobre las polticas domsticas sabiendo que, al mismo tiempo, stas son el mayor factor explicativo del cambio de la poltica de la UE. Es decir, europeizacin tambin se entiende como un asunto de reciprocidad, donde la atribucin de impacto domstico no siempre es fcil, ya que los lmites entre causa y efecto y variables dependientes e independientes son a menudo difusos. Otra de las caractersticas que muestra Radaelli (2005: 4), y que segn l distingue eu ropeizacin de otros enfoques al artculo de los procesos polticos en Europa, es la ausencia de hiptesis sobre convergencia. Las investigaciones sobre europeizacin proporcionan ms ejemplos de divergencia que de convergencia. Europeizacin est interesada sobre todo en la adaptacin a Europa, sin realizar grandes predicciones. Las instituciones a nivel nacional se suponen que son maleables en diferentes grados, pero no desaparecen (Brzel, 1999; Hritier et al., 2001).
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En relacin al concepto de europeizacin, se debe decir que ninguna definicin es enteramente satisfactoria para describirlo15. De forma sencilla se podra definir
15 No es el propsito de este artculo definir qu es o no europeizacin. Ms bien, el trabajo se presenta como una contribucin a ese debate mediante pruebas que demuestren el impacto de la UE en una poltica pblica concreta. Es esencial la realizacin de ms investigaciones exhaustivas y con una perspectiva comparada.
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europeizacin como el papel que quizs juega la UE en el cambio de las polticas pblicas, la poltica o en las estructuras o formas polticas en el nivel domstico o nacional. Sin embargo, esto no es del todo acertado ya que hablar de europeizacin es hacerlo de mltiples y diversos procesos, de procesos de retroalimentacin y conflicto, de enfoques y de mtodo. Para esta investigacin la definicin dada por el profesor Radaelli es la ms completa: La europeizacin consiste en procesos de (a) construccin, (b) difusin y (c) institucio nalizacin de reglas formales e informales, procedimientos, paradigmas de polticas p blicas, estilos o formas de hacer las cosas, y de creencias y normas compartidas que inicialmente se definen y consolidan en el proceso poltico de la UE para ser incorporados posteriormente en la lgica del discurso domstico (nacional y subnacio nal), las estructuras polticas y las polticas pblicas. Radaelli explica que, como construccin, europeizacin estara cambiando la compren sin de la gobernanza en Europa y estara modificando su nocin en los Estados; como difusin estara actuando de vehculo a travs del cual los discursos europeos son institucionalizados en las polticas domsticas; y como institucionalizacin estara haciendo emerger distintas estructu ras de gobernanza. Los resultados preliminares de la investigacin nos muestran un cambio en las polticas del servicio pblico estudiado en este sentido del trmino europeizacin, aunque las distintas soluciones adoptadas en el Reino Unido, tienen que ver tambin con su evolucin histrica, y ah, en ese decoupling, el institucio nalismo histrico nos puede ayudar a completar la explicacin. Una alternativa para explicar el proceso de europeizacin de las polticas de servicio pblico de televisin se podra realizar mediante el uso de conceptos y teoras provenientes de la literatura relacionada con los procesos de lesson drawing (aprendizaje) y de transferencia de polticas (policy transfer). La literatura sobre transferencia de polticas, difusin, convergencia y de lesson drawing encaja bien con el proceso a travs del cual se define y formula la poltica de la UE. El tema comn dentro de estos estudios es la preocupacin por el conocimiento sobre cmo las polticas, los convenios administrativos, instituciones e ideas en un contexto poltico (pasado o presente) se utilizan en el desarrollo de polticas, convenios administrativos, instituciones e ideas en otros contextos polticos (Dolowitz y Marsh, 2000: 5). Este es un campo de indagacin interesante para comprender la aportacin del caso britnico, aunque esta investigacin avanza un paso ms y considera los impactos de la UE, una vez que el proceso ha tenido lugar. Nuestra investigacin aprecia la importancia de la formacin de la poltica de la UE. De hecho, ese proceso explica de dnde podran provenir las ideas como parte de esa interaccin entre los Estados miembros y la UE. Sin embargo, entendemos en este estudio que europeizacin est ms interesada en la naturaleza de los impactos, una vez que ya existe una poltica de la UE. Por otro lado, Brzel (2005: 19-23) ofrece un concepto interesante para explicar la relacin entre la UE y sus Estados miembros. Explica la autora que los Estados miemgapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52, ISSN: 1134-6035
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bros no son meros receptores pasivos de demandas europeas determinantes del cambio domstico, sino que actan de forma proactiva en la formacin de polticas europeas, instituciones, y procesos a los que tienen que adaptarse despus (cita la autora a Bomberg y Petersons, 2000; Wallance, 1971; y Hritier et al., 1994). Adems, sigue Brzel, la necesidad de adaptarse a las presiones europeas a nivel domstico podra tener efectos de retorno significativos a nivel europeo, donde los Estados Miembros buscan reducir el desencaje (misfit) entre acuerdos domsticos y europeos. Otro de los interesantes argumentos es que una estrategia efectiva de maximizacin de beneficios y minimizacin de costes de las polticas pblicas europeas es introducir de forma consciente (up-load), o exportar las polticas nacionales en el nivel de la UE. Esta estrategia reducira la necesidad de adaptarse legal y administrativamente, ya que las mismas polticas se estaran practicando a nivel nacional. Esto ltimo, bien dice, es una estrategia en relacin a una accin proactiva. Este proceso de up-loading, o transferencia de polticas desde los Estados miembros hacia arriba, hacia la UE, podra ayudarnos a entender la europeizacin de nuestro caso de estudio. Sin embargo, no nos ayuda a comprender el impacto de la UE en las polticas de sus Estados miembros. Por ltimo, uno de los aportes ms interesantes es que Europeizacin proporciona un marco metodolgico novedoso que el presente artculo entiende como un desafo en el estudio del cambio en las polticas pblicas. En relacin a este punto, estamos de acuerdo con las aseveraciones que realiza tambin el profesor Radaelli (2003: 28) cuando dice que no hay necesidad de inventar teoras o modelos ad hoc que no vayan ms all de la europeizacin. Justo lo contrario, el objetivo es mostrar cmo varios aspectos importantes de la europeizacin se pueden manejar mediante el uso de anlisis estndar de conceptos y metodologas provenientes del anlisis de polticas comparadas. Adems, este estudio aade que para explicar la etapa de predecisin de las polticas pblicas comparadas en un contexto europeo las polticas de definicin de problemas y la construccin de la agenda tanto en su continuidad como en su cambio, es necesario utilizar el enfoque de europeizacin de polticas pblicas y combinarlo con las teoras y conceptos provenientes de los estudios de dinmicas de polticas pblicas que hemos revisado anteriormente. En esta investigacin, el del cambio en las polticas pblicas de los Estados miembros a travs del enfoque de europeizacin ayuda a comprender mejor que papel juega Europa, si es que juega algn papel, y qu impacto tiene el mismo en las polticas pblicas domsticas o nacionales, para completar el artculo de las dinmicas polticas a nivel nacional. La pregunta que intentamos responder aqu es cmo podemos estudiar los procesos de europeizacin y el impacto que producen los mismos en el cambio de las polticas pblicas. Este enfoque es necesario para explicar las dinmicas e impactos de Europa en las polticas pblicas domsticas o nacionales, y de ese modo explicar, adems, las dinmicas del proceso de integracin europea, siempre como complementario a otras dinmicas tanto internas como globales. Dr y Mateo (2004: 16-17) aciertan en desta car que la originalidad de este nuevo enfoque est en que las instituciones sugapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52, ISSN: 1134-6035
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pranacionales han dejado de ser la variable dependiente y el nivel domstico ha pasado a asumir este rol (Green et al., 2001; Brzel, 2002; Olsen, 2002; Schmidt, 2002; Featherstone, 2003, citados en Dr y Mateo (2004: 17). Por otro lado, es til acercarse al enfoque de europeizacin ms all de una nocin de impacto linear, estrecha, o top-down (de la UE en los sistemas polticos nacionales). La idea de impacto es de alguna forma esttica y mecanicista, mientras que el mundo real de los procesos de europeizacin proporciona oportunidades considerables para usos creativos de Eu ropa. Los actores domsticos pueden usar Europa de muchas formas y de manera discrecional. Quizs crean impactos discursivos. Quizs utilizan a Europa como un recurso, incluso en ausen cia de impactos. Europeizacin se ocupa de cmo se procesa el cambio en el nivel domstico, y los modelos de adaptacin pueden ser ms complejos que una simple reaccin al impacto (Radaelli, 2005: 6). El elemento central del enfoque terico de la europeizacin es la nocin de impactos domsticos, a pesar de lo cual el anlisis de esta dimensin constituye todava un terreno relati vamente inexplorado segn el profesor Radaelli (2008). Un problema importante en este sentido es la falta de un marco de explicacin comprehensivo de la adaptacin domstica transversal a las polticas y los pases. Sin embargo, como la europeizacin de la poltica pblica puede afec tar a todos los elementos bsicos del proceso (actores, recursos e instrumentos polticos) y los estilos polticos, los diseos de investigacin distinguen entre impactos sobre los elementos del proceso de poltica, impactos sobre los marcos cognitivos y normativos e impactos en el nivel de resultados de la poltica. La definicin de los problemas adquieren en este sentido enorme impor tancia para nuestro anlisis, como determinante del resultado final de la poltica. La investigacin se centra en el impacto en el marco cognitivo y normativo, en las ideas, dentro de un marco institucional y dentro del proceso de formacin de las agendas gubernamentales. En este punto es necesario destacar el enfoque metodolgico que aporta europeizacin con respecto a los estudios anteriores sobre el proceso de integracin europea. Radaelli (2005: 32) muestra un grfico en el que se observan tres enfoques: integracin europea, europeizacin top-down y europeizacin bottom-up: GRFICO 1
Del estudio del proceso de integracin europea al estudio de sus impactos
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Fuente: Radaelli (2005).
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Nuestro enfoque metodolgico, para completar los estudios de polticas pblicas en un entorno europeo, es el representado por la tercera flecha, que muestra un diseo de investigacin bottom-up. Este diseo comienza en los actores, problemas, recursos, estilos y discursos en el nivel domstico. Mediante el uso de secuencias temporales y causales, un enfoque bottom-up comprueba si, cundo, y cmo la UE proporciona un cambio en cualquiera de los componentes del sistema de interaccin. Aquellos que utilizan este enfoque intentan medir las consecuencias como cambio a nivel domstico. Esto podra llevarnos a verlo como otro mecanismo de impacto, pero con la diferencia de que la no cin de impacto va ms all de la reaccin a Europa e incluye usos creativos (Radaelli, 2005: 7). La dimensin Europa es el aporte necesario que en una secuencia tem poral de medio y largo plazo puede ofrecernos una explicacin ms completa de los cambios en las polticas domsticas. Adicionalmente, Radaelli (2005: 24) cree que es preciso tener en cuenta tres puntos de vista importantes para el anlisis del impacto domstico: a) hay europeizacin cuando la lgica de los actores domsticos cambia y se piensa en Europa como la gramtica de la accin poltica domstica (Europa como lgica y marco); b) europeizacin es cam bio en ambas direcciones, en el sentido de respuesta a las medidas de la UE y en el sentido de respuesta a otros actores de Europa (Europa como cambio) y c) europeizacin como proceso que consiste en complejas secuencias y evolucin de tiempos (Europa como anlisis del tiempo). Otros aspectos fundamentales del anlisis de impacto domstico son los mecanismos y los resultados del cambio. En cuanto a los mecanismos de cambio domstico, la literatura sobre europeizacin los clasifica en impactos domsticos de Europa como proceso de redistribucin de recursos, como proceso de socializacin y como proceso de adaptacin institucional. El enfoque sobre los impactos de adaptacin institucional es til para nuestro caso. Estos impactos domsticos de Europa pueden variar segn el nivel de presin de la adaptacin europea sobre las instituciones domsticas y segn el contexto domstico, que puede facilitar o dificultar los ac uerdos. Las instituciones de la UE, como fuente de nuevas normas, reglas, prcticas y estructuras de significados, pueden redefinir las instituciones domsticas mediante mecanis mos de coercin, imitacin mimtica, seleccin competitiva y estructuracin (framing), por lo que es fundamental conocer si los cambios estn correlacionados o causados por europeizacin y no por otras variables, evitando el peligro de prejuzgar el impacto de europeizacin. El proble ma est mediatizado por la estrategia de los lderes polticos para disfrazar la globalizacin (Hirst y Thomson, 1996) las polticas domsticas bajo un discurso de europeizacin, como una manera de buscar culpables o por usar el nombre de Europa para sumar legitimidad a los cambios. En nuestro estudio, sorprendentemente no se aprecia ninguna utilizacin de Europa para explicar los cambios a nivel domstico, cuando, quizs, sea Europa una de las fuentes de cambio. A pesar de la escasa evidencia emprica sobre la convergencia de instituciones, polticas y procesos, en nuestro caso de artculo se aprecia una convergencia ideacional. Las reformas aparecen en principio soluciones nacionales a problemas nacionagapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52, ISSN: 1134-6035
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les, sin embargo, es posible que la UE haya tenido algn papel relevante con resultados tanto divergentes como convergentes. 3) Hiptesis Como hemos observado anteriormente, existe una relacin entre el proceso de inte gracin europea y el proceso de elaboracin de las polticas pblicas nacionales. Sin embargo, las teoras que analizan los procesos de elaboracin de las polticas nacionales en su etapa de predecisin definicin del problema y construccin de la agenda de pases miembros de la UE no tienen en cuenta esta relacin tal y como la presenta el diseo de investigacin que propone europeizacin. Es decir, este diseo comienza en los actores, problemas, recursos, estilos y discursos en el nivel domstico. Mediante el uso de secuencias temporales y causales, un enfoque bottom-up comprueba si, cundo, y cmo la UE proporciona un cambio en cualquiera de los componentes del sistema de interaccin. As, para explicar el cambio de las polticas de servicio pblico de televisin del Reino Unido Estado miembro de la UE desde 1973 la combinacin de los conceptos y teoras sobre definicin de problemas16 y formacin de las agendas gubernamentales y la dimensin europea nos ayudan a disear hiptesis ms completas. Nos planteamos la siguiente pregunta en relacin a la importancia de introducir la dimensin europea: por qu es importante el estudio del cambio a travs del anlisis de los procesos de definicin de problemas y construc cin de las agendas en el sector especfico de las polticas de servicio pblico de televisin en un Estado miembro de la UE? La pregunta anterior tiene relevancia porque nos planteamos la necesidad de tener en cuenta en los estudios de polticas pblicas de pases miembros de la UE las dinmicas de europeizacin que se generan en el proceso de integracin europea. El diseo de investigacin no se centra en el proceso de construccin de la agenda de la UE. Ni tampoco en las polticas de definicin de problemas en el seno de la Unin. A pesar de la importancia del estudio de la formacin de la agenda de la UE (Zahariadis, 2007, Sabatier, 2007; Corbett, 2005; Princen, 2007; Albk, 2004; Considine, 1998; Green-Pedersen, 2007; Soroka, 2007; Peters, 2001; Pollack, 1997; Princen y Rhinard, 2007; Tallberg, 2003), la cuestin de qu hace que el proceso de integracin europea est activo, el origen de sus dinmicas integradoras gubernamentales o neofuncionalistas unidas a ese proceso, no es el motivo de nuestra investigacin. En nuestra investigacin no nos interesa tanto el proceso de formacin de la agenda de la UE, o de manera ms individualizada de sus instituciones, como la Comisin Europea, sino, una vez que sta se ha formado o incluso en su proceso de formacin, qu impacto tiene a nivel nacional o domstico. Nos interesa, por tanto, el estudio de los
16 La bibliografa sobre definicin de problemas, como proceso o como producto, es muy amplia. Baste mencionar dos trabajos esenciales: Rochefort y Cobb (1994) y Schn y Rein (1994).
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impactos, avanzando un paso ms en el campo de los estudios de formacin de la agenda en un entorno europeo. Baumgartner et al. (2006: 967) citando a Princen (2007), dicen que est muy claro que las dinmicas de las agendas son elementos importantes sobre cmo funciona ese proceso, tanto dentro de la UE como entre la UE y sus Estados miembros. En este punto, el artculo plantea la primera hiptesis teniendo en cuenta las teoras que explican el cambio pero aadiendo los procesos de europeizacin y su diseo de investigacin: iptesis I: La UE influye en el proceso de construccin de las agendas de las poltiH cas de los servicios pblicos de sus pases miembros a travs, principalmente, de su poltica de competencia. Parecera lgico que los servicios pblicos de televisin a medio-corto plazo se redefinieran en esa direccin europea, salvo que los contextos nacionales tengan influencia para modificar la convergencia. El proceso de construccin de las agendas gubernamentales, las ideas, la definicin de problemas, la estabilidad o cambio de las polticas pblicas se enmarcan dentro de un proceso de integracin europea, donde el enfoque de europeizacin de polticas pblicas nos podra aportar el marco necesario para poder explicar con mayor precisin los casos estudiados. Adems, po dra aportarnos algunas claves para el futuro de los estudios sobre polticas pblicas en un entorno europeo. As pues, el enfoque de europeizacin de polticas pblicas es, a nuestro entender, un aporte clave de nuestra investigacin. Finalmente, conocer el proceso de construccin de las agendas podra contribuir a com prender mejor el proceso de construccin europeo en su conjunto. Dada la naturaleza evolutiva de la UE, la cuestin sobre qu determina el avance del proceso de integracin europea ha sido un aspecto central de los artculos de la UE. El reto de esta investigacin es explicar el grado de integracin europeo. Es decir, el estudio de la relacin de la agenda de la UE con la de sus Estados miembros podra ser til para conocer el impacto de la UE en los procesos de gobernanza en Europa. La presente investigacin intenta dar respuesta a cmo se desarrolla el proceso de forma cin de la agenda gubernamental del Reino Unido, dndole gran relevancia a los procesos de definicin de problemas. En concreto, importa el proceso de formacin de la agenda de las polticas de sus servicios pblicos de televisin. Con ello, se pretende analizar cmo los cambios en la agenda y la atencin poltica afectan a esas polticas pblicas. Para ello utilizare mos el modelo terico de las Corrientes Mltiples (Multiple Streams Model) de Kingdon (1995). El modelo nos servir para responder a las preguntas de investigacin y validar hiptesis. Las corrientes (streams) o procesos mencionados los agrupa Kingdon en problemas, polticas (policy) y poltica. La investigacin le da importancia a las ideas, a la identificacin y definicin de los problemas; al proceso de las polticas de regulacin de los servicios pblicos de televisin; y, a qu papel juega la poltica en esos procesos. Al estudio de los procesos de problemas,
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poltica y polticas a nivel domstico o nacional, le aadimos el entorno europeo, o proceso de integracin europea, utilizando un enfoque metodolgico ms completo para el anlisis del impacto de Europa en las polticas pblicas nacionales, el llamado enfoque de europeizacin de polticas pblicas. Este artculo utiliza la teora de Kingdon (1995) ya que proporciona una forma de analizar la fase de predecisin a travs de la definicin de proble mas y formacin de la agenda: el anlisis del proceso por el cual se especifican las alternativas en el que las ideas se refinan y combinan hasta que se presentan como la eleccin de poltica pblica recomendada para los decisores polticos o si algo ha sucedido para que el proceso se pare. El concepto de especificacin de las alternativas ayuda a investigar el proceso poltico. En este punto es necesario tener en cuenta el enfoque metodolgico propuesto para, en la raz del problema, a nivel domstico o nacional, comprender mejor las dinmicas del proceso de inte gracin europea. El conjunto de conceptos y teoras propuesto por Kingdon, unido al enfoque de europeiza cin de polticas pblicas, nos ayudar a comprender mejor la evolucin y el cambio de modelo de poltica de servicio pblico de televisin britnico. Especficamente, nos ayudar a comprender por qu unos temas se incluyen en la agenda de decisin de los gobier nos y por qu otros no, cundo y cmo, adems de identificar las ideas que se concretan en el resultado final de la definicin del problema y seleccin de la opcin elegida. Y es en ste punto donde se produce la innovacin de la presente investigacin, aportando a las teoras de Kingdon un participante ms en el proceso de formacin de las agendas e identificacin y definicin de los problemas a nivel domstico o nacional: la UE. La teora de Kingdon se utiliza para analizar la trayectoria de una idea en la fase de predecisin del proceso de formacin de la agenda. Kingdon concede una relevancia singular al anlisis del proceso de especificacin de las alternativas, en el cual las ideas se perfeccionan y combinan hasta que se presentan como la mejor eleccin para los responsables de la toma de decisiones. En ste ltimo proceso, la definicin de los problemas entra en la fase de formacin de la agen da, considerndola como elemento relevante del mismo, dado que es donde se produce una acotacin de las alternativas. El concepto de especificacin de las alternativas nos permite tam bin investigar el proceso poltico, clave en el cambio de las polticas del Reino Unido. Kingdon nos ayuda tambin a identificar los mecanismos de cambio de las polticas pblicas analizando la actividad de los policy entrepreneur, los cuales aprovechan las oportunidades de influenciar de una manera apropiada la fase de desarrollo de la poltica pblica. As, la investigacin se basa en estas ideas y en ciertos elementos del institucionalismo histrico para explicar el desarrollo de la poltica de servicio pblico de televisin en los trminos del proceso dibujado por Kingdon, aadiendo una relacin analtica con el proceso de europeizacin. Kingdon nos ayudar a comprender mejor si se producen cambios en el modelo de poltica de servicio pblico de televisin del caso britnico. Especficamente, nos ayuda a comprender por qu unos temas se incluyen en la agenda de decisin de los
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gobiernos y por qu no otros, cundo y cmo. Sobre todo, qu papel juega la UE en el proceso de definicin de problemas y qu impacto tiene en las polticas domsticas. De esta forma podemos averiguar at the hub of the problem (en el centro del problema) si Europa ha jugado un papel, cundo, cmo, y porqu. En concreto, estudiaremos cmo influyen las ideas de la UE en la formacin de la agenda de las polticas de servicio pblico de televisin del Reino Unido. Con una hiptesis de partida, influyen pero no pueden obviar la estructura institucional interna, el cambio es contexto-dependiente. El trabajo de Kingdon (1995: 2) contribuye a un entend imiento ms completo de estos procesos de predecisin de polticas. Adems, como el propio Kingdon (1995: 165) indica, la apertura de ventanas es una oportunidad para que los distintos actores o defensores de polticas intenten introducir sus soluciones favoritas, o para atraer la atencin sobre sus problemas particulares. Verdaderamente, estos defensores estn dentro y alrededor del gobierno con sus soluciones en la mano, esperando a que surjan problemas para los cuales ellos tienen su solucin, esperando a que la corriente de poltica se desarrolle en su beneficio. Algunas veces la ventana se abre de forma predecible, aunque las oportunidades de polticas sean respuestas al cambio de las mismas. La renovacin de un programa de polticas, por ejemplo, crea una oportunidad para que muchos participantes intenten introducir su preocupacin o proyecto favorito. En otras ocasiones, el proceso puede ser impredecible. Los emprendedores de polticas (policy entrepreneurs) deben estar preparados, su propuesta favorita en marcha, su problema particular bien documentado, si no la oportunidad desaparecer. Se podra adelantar que el caso del Reino Unido se asemejara al proceso por el cual se abren ventanas de oportunidad de forma predecible ya que la licencia para emitir entre la BBC y el Estado britnico se renueva cada diez aos. Finalmente, surge en este trabajo una segunda hiptesis en relacin al estudio del cambio en las polticas pblicas de Estados miembros de la UE: iptesis II: Los cambios, aunque las fuerzas de transformacin fueran las mismas H Europa, son contexto-dependientes. Hay cambios que no son explicables considerando solo factores polticos internos en pases miembros de la UE. Por otro lado, la introduccin de la dimensin europea en el anlisis de sus polticas pblicas tiene resultados divergentes. Los actores y los niveles de gobierno que intervienen en el proceso de predecisin de la poltica son variados. Sus ideas, intereses y valores son distintos. Por ejemplo, en relacin a la teora de Sabatier (1998) del sistema de Coaliciones Promotoras (Advocay Coalitions) para la explicacin del cambio en polticas pblicas, nos recuerda que las mismas se desarrollaron originalmente teniendo en mente la experiencia norteamericana. Cmo podra aplicarse el sistema de Coaliciones Promotoras a otros pases, particularmente aquellos con culturas diferentes, sistemas parlamentarios, o a aquellos sin tradicin democrtica? (1998: 120). Para este estudio interesa la opinin del autor (1998: 121) que dice que el sistema de Coaliciones Promotoras debera aplicarse al
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cada vez ms complejo conjunto de relaciones que estn surgiendo dentro de la UE, ya que sus instituciones la Comisin Europea en particular, el Consejo de Ministros, y el Parlamento Europeo estn desplazando a las instituciones nacionales como la principal loci en la explicacin del cambio de polticas pblicas (Peterson 1995; Richardson 1996). Sin embargo, el artculo entiende que este anlisis, aunque til para comprender el funcionamiento de la UE, deja de lado el estudio de los impactos que es el enfoque que aportamos. Quizs, al final del mismo prrafo, Sabatier introduce sin mencionarlo explcitamente el enfoque de europeizacin. Dice el autor que las instituciones nacionales siguen siendo importantes en la implementacin de las directivas de la UE como fuente de ideas de polticas de las propias directivas (Hritier, 1996). Esta es una hiptesis difcil de validar en esta investigacin. Sin embargo, quizs, las nociones en relacin a los servicios pblicos de televisin sean producto de la combinacin del resultado del proceso iniciado en 1979 en el Reino Unido y su incorporacin a la lgica de la UE, produciendo cambios en esa direccin en los dems pases miembros como el caso espaol. Richard Lowi en el proceso de esta investigacin mencion que si se pudiera demostrar esto sera un best-seller17. 3. ANLISIS DE LAS POLTICAS DE SERVICIO PBLICO EN EL REINO UNIDO: CAMBIOS SUTILES Y RADICALES DESDE 1979 A 2010 A continuacin se muestra el anlisis de los procesos que han conformado las ideas y definicin de problemas, as como de la formacin de las agendas gubernamentales como determinantes del cambio en las polticas de servicio pblico de televisin britnicas, teniendo en cuenta, adems, el proceso de integracin europea. Es un anlisis del cambio de la BBC. Como resumen de los cambios, se podra decir que hasta 1979 los orgenes histricos de la BBC desde su creacin en 1926, se mantuvieron como fuerzas inflexibles al cambio: su independencia tanto de los poderes pblicos como econmicos, su autorregulacin, su financiacin estable a travs del canon, su sistema de rendicin de cuentas y transparencia18. Sin embargo, la BBC del perodo estudiado se puede describir como continuista y, al mismo tiempo, de cambios profundos, aunque silenciosos respecto a sus orgenes y evolucin desde 1926. La continuidad se consolid en la renovacin de la llamada Carta Real (Royal Charter) de 1996. Por otro lado, la BBC introdujo una nueva cultura de gestin orientada al mercado (Nueva Gestin Pblica)19,
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17 Entrevista realizada por el autor en el transcurso de la Oxford Media Convention de enero de 2004. Richard Lowi era el Director General de la Competencia de la Comisin Europea en el momento de la entrevista. 18 Para un anlisis detallado, consultar, por ejemplo: Seymur-Ure, (1997); Negrine (1989); Curran y Seaton (1997); y Blumler (1992,1993). 19 Para una conceptualizacin de la Nueva Gestin Pblica, consultar por ejemplo: Olas de Lima (2001).
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influenciado por las polticas (policy stream Kingdon, 1995) que el gobierno conservador de Margaret Thatcher comenz a introducir una vez que gan el poder en 1979. Por otro lado, la poltica de la BBC de los gobiernos laboristas de Tony Blair fue una continuacin de los gobiernos conservadores precedentes en cuanto a su gestin y comercializacin, concluyendo a partir del 2003 en un cambio radical con la creacin de una nueva estructura regulatoria, de transparencia y de rendicin de cuentas, y la cesin de competencias al nuevo superregulador de lo audiovisual y las telecomunicaciones Office for Communications en el ao 2003, con la aprobacin del 2003 Communications Act (Ofcom). Por ltimo, las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin, as como los procesos de europeizacin20 han tenido tambin una influencia en el devenir de la BBC de los ltimos 30 aos. 1) Orgenes de las ideas, definicin del problema y formacin de la agenda Es interesante describir de forma somera el proceso de origen y construccin de la BBC como institucin de servicio pblico para comprender los principales cambios acontecidos en los ltimos treinta aos. Resultado de ese proceso se derivan las principales caractersticas que le han permitido ser reconocida como el servicio pblico de televisin paradigma de independencia. La caracterstica principal que le ha conferido a la BBC tal reconocimiento de independencia se encuentra en la creacin de una institucin como solucin de polticas (policy solution), as como a su sistema de regulacin desde 1926. De forma general, una corporacin pblica es un organismo pblico que opera a favor del inters general, regulado por el gobierno bajo normas que emanan del parlamento o poder legislativo. Una de las razones por las cuales se entendi que la BBC debera tomar la forma de corporacin pblica es que era un nuevo instrumento de gestin de los servicios pblicos que, simplemente, se entenda til en ese momento de la historia britnica21. La preocupacin fundamental era la gestin independiente tanto de los poderes econmicos como polticos. En el caso concreto de la radiodifusin (la televisin no aparece hasta el perodo de entreguerras), la creacin de un monopolio a travs de una corporacin pblica se vio influenciada por un informe de la Post Office, organismo bajo cuya competencia estaba la radiodifusin. En l se tom como ejem20 Aunque no ha sido el objetivo de este artculo indagar en procesos de globalizacin, se reconoce el proceso y es, sin duda, obligado abordarlo en futuras investigaciones como esencial en la eleccin de polticas pblicas tanto de la UE como de sus Estados miembros. 21 Se pueden encontrar otros ejemplos en la misma poca como The Port of London Authority (1908) o la Forestry Commission (1919). En 1920, era ya comn la creacin de corporaciones pblicas como solucin para la implementacin de servicios pblicos.
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plo el caso de la regulacin de la radiodifusin en Estados Unidos bajo el gobierno de Hoover que supuso un absoluto caos consecuencia del nacimiento de numerosas compaas sin un control centralizado (Curran y Seaton, 1997: 115). Se crey, entonces, que se necesitaba una solucin cuya gestin demandara una nueva forma de administracin. Curran y Seaton (1997: 116) apuntan que el desarrollo de una corporacin pblica depende del rechazo tanto a las fuerzas del mercado como a los poderes polticos a favor de su control planificado y eficiente por expertos. Las ideas en forma de informes por parte de diferentes stakeholders (actores afectados por la poltica pblica que intervienen o no en el proceso de toma de decisiones de la misma) fueron construyendo la corriente de polticas siguiendo un debate sereno y plural caracterstico del sistema poltico britnico. Por otro lado, el liderazgo fue otra de las caractersticas de la definicin y xito como servicio pblico de la BBC. La determinacin y compromiso personal de John Reith, su primer director general, impresion al personal de la BBC, a la Post Office y al director de la asociacin de productores22; incluso al Primer Ministro Baldwin. Reith crea que el sistema de competencia capitalista, aunque con sus ventajas, no era eficiente. Reith defendi que para que la radiodifusin fuera explotada en toda su dimensin debera estar gobernada por prioridades sociales, no financieras. Por otro lado, la BBC se fund en el rechazo a la interferencia poltica, aunque los polticos crean que la BBC estaba bajo su autoridad. En relacin al sistema de rendicin de cuentas, un tema siempre discutido y mejorado desde entonces, los directores de la BBCompany se sustituyeron por gobernadores elegidos pblicamente, y se convirtieron en los defensores del inters pblico. En cuanto a la relacin entre la institucin y el Estado, la BBC se bas en una autorregulacin, independiente y con mecanismos de rendicin de cuentas al ciudadano, no al Estado o al mercado, claros, aunque insuficientes. A cambio de una situacin privilegiada frente al mercado, la BBC ha sido, y es, uno de los organismo pblicos ms y mejor regulados. Al mismo tiempo, cada uno de los Royal Charter (licencia para operar), as como su contrato para funcionar (Licence and Agreement contrato detallado de derechos y obligaciones) desde 1926, renovado normalmente cada diez aos, ha ido definiendo claramente sus obligaciones acorde a los tiempos. La gran autonoma de la corporacin pblica supuso algunos problemas en cuanto a los principios de las democracias liberales. Como apunta Etzioni-Halevy (1987: 7), las mismas se suponan controladas y no controladas al mismo tiempo por parte de los gobiernos.
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22 Aunque no hay espacio para detallar su historia, recordemos que antes de constituirse como corporacin pblica, ya exista la British Broadcasting Company (BBCompany) desde 1922, compaa privada que controlaban los productores de aparatos de radio.
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2) Principales resultados de la investigacin Siguiendo la teora de las corrientes mltiples de Kingdon, la corriente poltica se conform con la entrada en el gobierno del partido conservador que lideraba Margaret Thatcher en 1979. El partido conservador haba prometido que si resultaba ganador, se cortaran los gastos y los impuestos, se limitara el poder del Estado y se eliminaran las restricciones y regulaciones en reas de polticas como la financiera, la salud y vivienda. Estas polticas se vieron influenciadas por creencias de corte individualista, monetarista, contrarias al estado y las ideas igualitarias. El objetivo de la llamada New Right23, ya una vez en el gobierno, fue revitalizar la economa mediante la vuelta a una forma de capitalismo ms agresiva. La poltica de servicio pblico de televisin, y la BBC en concreto, no fueron una excepcin. Pas algn tiempo hasta que las ideas polticas de la New Right se aplicaran en su totalidad a la poltica de servicio pblico de televisin y a la poltica audiovisual en general: pruebas piloto para que la BBC liderara el desarrollo del servicio audiovisual digital (Home Office Ministerio de Interior24, 1981); liberalizacin del mercado audiovisual liderado por el Ministerio de Industria y Comercio (DTI), lo cual afect tambin a la BBC. La crisis econmica hizo creer a miembros de los gobiernos de Thatcher, a principios de 1980, que una de las soluciones podra ser el desarrollo de la sociedad de la informacin (Negrine, 1985). Esto fue el resultado de entender que si el Reino Unido era lo suficientemente rpido, liderara la revolucin de la informacin en el mundo y, adems, creara millones de empleos (Hunt Report, 1982; White Paper on Cable, 1983; Cable and Broadcasting Act, 1984). Estas iniciativas coincidieron en el tiempo con la creacin del Comit Peacock (1986) para evaluar los efectos de la introduccin de publicidad en los servicios nacionales de la BBC25 (1986: 1). Despus de un proceso de debate y participacin de los actores interesados en la poltica (BBC, gobierno, industria de la publicidad, etc.), y de alguna forma sorprendente, el Comit Peacock rechaz la introduccin de publicidad en la BBC, y propuso varios aspectos que causaron controversia, como la de convertir a la BBC en un servicio por subscripcin; vender las emisoras de radio de la BBC; o incrementar la cuota de la BBC para la produccin independiente a un 45% en diez aos (en el ao 1992 la cuota aument al 25%). Esto se podra entender como una victoria del policy entrepreneur, en palabras de Kingdon, de los productores independientes. Sin embargo, en esta fase de los gobiernos conservadores los cambios fueron relativamente limitados y circunscritos a dinmicas internas.
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23 New Right se refiere a las nuevas ideas econmicas liberales que definieron el programa del partido conservador en las primeras elecciones de 1979. Para ms informacin: Horton y Farham, 1999; Cockett, 1995; y Bosanquet, 1983. 24 El Ministerio de Interior (Home Office) fue durante esta etapa el organismo competente para el desarrollo de las polticas de servicio pblico de televisin. 25 El autor quiere agradecer la disponibilidad y amabilidad de Sir Alan Peacock en concederme varias entrevistas para la realizacin de este artculo, en un ejemplo ms de la facilidad para investigar en el Reino Unido.
Sin embargo, tras la victoria de 1987 el gobierno de Thatcher comenz una reestructuracin del sistema audiovisual a gran escala. En 1988 se public el White Paper del gobierno Broadcasting in the 1990s: Competition, Choice and Quality, donde comienzan a proponer cambios relevantes en la BBC y en todo el sector audiovisual privado: privatizacin de las horas nocturnas de uno de los canales de la BBC; introduccin progresiva de servicios de televisin de la BBC con la idea de eliminar la financiacin a travs del canon; introduccin de esponsorizacin responsable. La BBC mantendra constitucionalmente su estatus como corporacin pblica, autorregulada y financiada mediante el canon26. Poco a poco, sin embargo, los cambios iban transformando a BBC de forma incremental. En 1992, el ministro de Patrimonio, Peter Brooke (el entonces competente de la BBC), public un Green Paper titulado The Future of the BBC (DNH, 1992). En noviembre de 1992, una semana ms tarde, la BBC public su estrategia de futuro Extending Choice (BBC, 1992). Aunque no se aprecian grandes cambios, el gobierno tena an margen para cambiar la BBC a travs de la presin que le permita el sistema de financiacin, ideas contenidas en el Peacock Committe (corriente de polticas). En 1985, el ministro de Interior responsable de la BBC, Leon Brittan, ejerci una presin inicial sobre la BBC disminuyendo el incremento de su canon. Adems, en 1987, Douglas Hard, el sucesor de Brittan, index el canon a la inflacin general menor a la inflacin del sector audiovisual y comenz esa indexacin desde una base menor que haba presupuestado la propia BBC (Goodwin, 1998). En relacin al sistema de rendicin de cuentas de la BBC, esencial para la calidad de los sistemas polticos democrticos, el rgano de gobierno de la BBC, el Board of Governments, mantuvo sus competencias sobre las decisiones editoriales. Sin embargo, el gobierno utiliz su influencia en el nombramiento del presidente del Consejo de Gobernadores y Direccin General de la BBC: Marmaduke Hussey en octubre de 1986; en enero de 1987, Michael Checkland, un contable, fue nombrado Director General de la BBC, y John Birt subdirector. El resultado fue la introduccin de una cultura de gestin que cambiara profundamente el devenir de la BBC a travs de los principios marcados por la Nueva Gestin Pblica (eficiencia, economa y eficacia las famosas 3Es27). Desde la entrada de los mencionados nombramientos, el trmino eficiencia a travs de la reduccin de costes y el aumento de las operaciones comerciales fueron los dos focos en los que se bas la estrategia financiera de la BBC (informe de Ian Phillips enero de 1990; reduccin de 2.000 puestos de trabajo, recursos y costes, a travs de la racionalizacin de las actividades de la BBC, as como mejorar la productividad; iniciativa Producer Choice creacin de mercados internos en la BBC, abril de 1993).
26 En Espaa no existe el canon, lo que es un caso excepcional en la UE. 27 La BBC comenz un programa de formacin a sus empleados de todas sus secciones en esta filosofa de gestin desde 1990. Para ello, contrat a uno de los centros universitarios ms importantes en estudios de empresa y gestin, el Centre for Management Studies de la Universidad de Bradford. El autor tuvo la oportunidad de entrevistar en varias ocasiones a su directora, la profesora Judith Clifton.
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Otro de los cambios, en lnea con la corriente de polticas de la New Right en el gobierno, fue la creacin del servicio mundial de la BBC en 1995 (World Service Television - WSTV) como instrumento para convertir a la BBC en lder del sector de las comunicaciones a nivel global. Adems, se privatiz, a travs de la Ley Audiovisual de 1996 Broadcasting Act (1996) los puntos de transmisin de la BBC. El 30 de abril de 1996 se aprob el nuevo Royal Charter y el Licence and Agreement donde se confirmaron todos los cambios descritos: se reorganiz la estructura de la BBC en seis departamentos (gestin, produccin, recursos, noticias y actualidad, Servicio Mundial de Televisin WSTV, y el Centro Corporativo). A los tradicionales principios del primer director general John Reith informacin, formacin y entretenimiento, en este perodo se aadieron economa, eficiencia y eficacia. En abril de 1997 gan las elecciones el partido Laborista de Tony Blair. Su poltica sobre la BBC se puede calificar de continuista y, al mismo tiempo, de radical. Continuista en cuanto a la profundizacin de las polticas de los gobiernos conservadores precedentes sobre todo en relacin a los aspectos de gestin y comercializacin; y radical, porque es en el ao 2003 que cambia, por primera vez en su historia, el sistema de regulacin de la BBC, pasando a ser regulada, en parte, por una institucin independiente, la Office for Communications (Ofcom), creado a travs de la Ley de las Comunicaciones (Communications Act) de 2003. El primer cambio fue trasladar las competencias sobre la BBC a un nuevo ministerio, el Department for Culture Media and Sports (DCMS), nombrando a Chris Smith su primer responsable hasta el ao 2001. En 1997, el gobierno laborista ejerci el Royal Charter de 1996 firmando un acuerdo con la compaa privada Flextech para la creacin de una joint-venture con el Servicio Mundial de Televisin (WSTV) de la BBC. En 1998, firm un contrato de 340 millones de libras con la compaa Discovery Channel (Humphreys, 1999: 223); la BBC comenz el servicio de noticias 24 horas (News 24); el BBC Online. En relacin al canon, en octubre de 1998 el ministro Smith cre un comit especial para buscar vas alternativas de financiacin, aunque seguira siendo la principal fuente de ingresos para la BBC en la renovacin del nuevo Royal Charter de 2006. Tras las elecciones del 2001, Tessa Jowel fue nombrada ministra del Department for Culture, Media, and Sports. Enseguida aprob la creacin de nuevos canales digitales: BBC4 new arts, dos canales infantiles, y un canal juvenil, BBC3. Quizs el cambio ms importante fue la creacin de Ofcom (2003 Communications Act) y la renovacin del Royal Charter y el Licence and Agreement en 2006. En la Clusula 264 (3) se le confiere a Ofcom la revisin de las obligaciones de servicio
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pblico de televisin, incluyendo a la BBC. Es un hecho inslito y novedoso del tradicional sistema de autorregulacin de la corporacin desde 1926. Otro hecho relevante es la definicin de servicio pblico a travs de una Ley emanada del Parlamento (2003 Communications Act, Clusula 264-4), tcnica indita en la historia de la BBC que, como veremos ms adelante, no se entendera sin la existencia de la UE y sus polticas. El 1 de enero de 2006 entr en vigor el nuevo Royal Charter y el Licence and Agreement para los prximos diez aos, hasta el 2016. Se reconoce la independencia editorial de la BBC. Sin embargo, esta vez, los cambios ms relevantes fueron un nuevo diseo de organizacin y gestin sin precedentes en la historia de la BBC. Principalmente, se cre un rgano regulador dentro de la estructura organizativa de la BBC, el Consejo Ejecutivo (Executive Board), as como una regulacin externa por parte de Ofcom. La BBC la gobierna el llamado Trust, que establece su direccin estratgica, sus prioridades, representa al inters de los ciudadanos que pagan el canon, y realiza un seguimiento general del trabajo del Consejo Ejecutivo. El Trust trabaja de forma regular con los Consejos de Audiencia (Audience Councils) rganos de la BBC distribuidos por todo el territorio nacional para conocer las necesidades y preocupaciones de la audiencia. Ambos, Trust y Executive Board, reemplazan al Consejo de Gobernadores. Por lo tanto, el Trust es el cambio ms relevante en trminos de regulacin, pero tambin en cuanto al sistema de transparencia y rendicin de cuentas. La separacin de la regulacin de la gobernanza de la BBC y el establecimiento del Trust como rgano unitario se estableci para fortalecer an ms su sistema de rendicin de cuentas. Uno de los aspectos ms novedosos fue la creacin del llamado Public Value Test (PVT) para evaluar las propuestas de la BBC de creacin de nuevos servicios. La BBC no puede crear ningn servicio nuevo, o realizar cambios significativos en uno existente, sin el permiso del Trust. El PVT es una forma de evaluar el valor de lo pblico contra su impacto en el mercado (por ejemplo, si un nuevo servicio de radio produce un valor aadido a los ciudadanos, pero, sin embargo, daa los intereses comerciales de otras estaciones de radio existentes). Por ltimo, la introduccin de la variable Unin Europea de acuerdo con el enfoque y metodologa de europeizacin nos ayudar a completar el dibujo de las polticas de servicio pblico de televisin britnico de los ltimos treinta aos. Quizs de esta forma obtengamos algunas claves que no hagan comprender mejor el proceso de integracin europea. Europeizacin ha jugado un papel en las polticas de servicio pblico de televisin del Reino Unido. La metodologa utilizada en esta investigacin ofrece un dibujo ms completo de los anlisis sobre el cambio de polticas pblicas. Europeizacin, as como su diseo de investigacin, completa la historia del servicio pblico de televisin en el Reino Unido. La introduccin de la dimensin europea ha demostrado ser
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esencial para estos fines. Este nuevo enfoque ofrece tambin claves para entender el futuro cercano de los dos niveles europeo y nacional. El proceso de europeizacin en el Reino Unido comienza, principalmente, en el periodo laborista (1997-2010) que sigui caminos diferentes en relacin a Europa y en comparacin con los gobiernos conservadores. Se mostr una estrategia paralela a la de la Comisin Europea en relacin a las polticas de servicio pblico de televisin segn se extrajo de las entrevistas realizadas en el Reino Unido y Bruselas. Sin embargo, no se han encontrado elementos que determinen una relacin causal, aunque s una coincidencia en el tiempo. El anlisis muestra que los actores polticos participantes (stakeholders) en la polticas de servicio pblico de televisin britnica han aprendido a explotar las oportunidades que se han presentado dentro de un proceso de elaboracin de polticas caracterizado por estructuras de oportunidad mltiple (Richardson, 2001) como es el caso de la existencia de la UE. Este hallazgo es esencial para entender el proceso de elaboracin de las polticas de los Estados miembros de la UE. Sin embargo, sera necesario realizar un anlisis ms detallado de este punto ya que podra darnos ms claves sobre posibles procesos de europeizacin. En relacin al impacto de la dimensin europea, la UE no ha sido un reto importante para los responsables britnicos de la elaboracin de la poltica de servicio pblico de televisin hasta hace pocos aos. En concreto, las presiones ms relevantes para la BBC tienen su origen en la poltica de competencia de la UE. Esta ha tenido la capacidad de cuestionar tanto los objetivos que definen los servicios pblicos de televisin, como los mecanismos por el que tales servicios se regulan y financian. El seguimiento de la UE ha aumentado por la influencia de los operadores comerciales que entienden que su viabilidad comercial y capacidad para desarrollar nuevos servicios se ve amenazada por las actividades de operadores pblicos bien establecidos y, en su opinin, con un sistema financiero privilegiado. Los principales impactos causados por procesos de europeizacin han sido los siguientes: definicin del servicio pblico a travs de un acto legislativo formal (La ley de Comunicaciones del 2003); el conflicto de la BBC 24 News; y el nuevo sistema de regulacin (Office for Communications Ofcom y el BBC Trust). Finalmente, el conjunto de comunicaciones de la Comisin Europea del ao 200228 ha seguido un proceso paralelo a las reformas del caso
28 La Directiva marco forma parte del paquete sobre telecomunicaciones ideado para refundir el marco regulador de las telecomunicaciones con vistas a hacer ms competitivo el sector de las comunicaciones electrnicas. Este nuevo marco regulador est integrado por esta Directiva y por otras cuatro directivas especficas, a saber: la Directiva relativa a la autorizacin de redes y servicios de comunicaciones electrnicas (Directiva de autorizacin); la Directiva relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrnicas y recursos asociados, y a su interconexin (Directiva deacceso); la Directiva relativa al servicio universal (Directiva deservicio universal); la Directiva relativa al tratamiento de los datos personales (Directiva deintimidad y comunicaciones electrnicas). A esta lista hay que aadir la Decisin relativa a un marco regulador de la poltica del espectro radioelctrico (Decisin delespectro radioelctrico). En diciembre de 2009 se modific el Paquete telecomuni-
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britnico. Adems, en relacin a la regulacin de los contenidos audiovisuales, que tambin afectan a la programacin de la BBC, la poltica de la UE ms relevante se refleja en la Directiva de Servicio de Comunicacin Audiovisual (2010/13/UE) que modific y actualiz la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinacin de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusin televisiva. La Comisin Europea ha tenido un papel determinante en relacin a la definicin de la poltica pblica y de sus estructuras regulatorias. Esto podra entenderse como un proceso de europeizacin caracterizado por una presin de la UE y su paradigma de polticas de competencia en relacin a los servicios pblicos. Cmo podemos medir ese impacto de la UE? El artculo entiende que impactos de este tipo son difciles de medir en trminos cuantitativos. Sin embargo, el esfuerzo realizado por la BBC y los responsables de la poltica en el Reino Unido podra ser un ejemplo sobre cmo medir el valor pblico de la gestin y del sistema de rendicin de cuentas de la BBC (especialmente el Public Value Test que desde el ao 2004 sirve para realizar un anlisis de impacto en el mercado de la propuesta de creacin de nuevos servicios ofrecidos por la BBC). Estos criterios podran darnos indicadores medibles para comprender de forma ms detallada el impacto de la UE en los servicios pblicos de televisin nacionales. Claramente, la introduccin de mecanismos de valoracin de creacin o cambio de servicios pblicos por parte de la BBC es una idea tpica de lo pblico donde el mercado y el proceso de integracin europea son actores relevantes. Los marcos de polticas utilizados por los policy-makers britnicos han convergido con los de las polticas de competencia de la propia UE en relacin a la poltica de servicio pblico de televisin. No se ha encontrado evidencia emprica sobre si esta convergencia es resultado de procesos de up-loading, del poder coercitivo de las ideas, o, simplemente, una coincidencia en tiempo e ideas para la eleccin de la mejor opcin de polticas dentro de un escenario global de difusin de nuevas tecnologas de la comunicacin. Sin embargo, segn sugiere Richard Lowi29, el proceso de europeizacin ha podido ser el resultado de mecanismos de presin en relacin a la definicin del servicio pblico de televisin, y a una combinacin de procesos de transferencia de polticas, lesson drawing y up-loading desde el Reino Unido a la Comisin Europea en cuanto a la definicin, de la poltica, y alternativas (policy options) sobre los nuevos servicios (New services). Sin embargo, la confluencia de ideas sobre servicio pblico de televisin entre Reino Unido y Comisin Europea no ha producido cambios, ya que existe un proceso de encaje o fit en trminos de Brzel (2005).
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En cualquier caso, la UE influye en las polticas del Reino Unido en forma de impactos. Si la solucin de polticas se basa en las mismas ideas que el Estado miembro,
caciones mediante las Directivas Legislar mejor y Derechos de los ciudadanos, y mediante la instauracin de un Organismode Reguladores Europeos Comunicaciones Electrnicas (ORECE). 29 Entrevista con el autor en enero de 2004 en la Oxford Media Convention (Oxford, Reino Unido).
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el impacto ser positivo, como ha sido el caso del Reino Unido (adaptation tracking). Esto ha creado una convergencia entre las tradiciones institucionales y regulatorias britnicas y las normas europeas. En la investigacin han aparecido varias cuestiones: Se podra describir como un proceso de europeizacin una poltica originada en el Reino Unido y transferida a la UE, britanizando la Comisin Europea en el rea de polticas de servicio pblico de televisin que ha cambiado stas desde 1979? (ayudas de Estado, transparencia y separacin de cuentas, un nico regulador, etc.). Estos cambios se produjeron muchos aos antes de que la Comisin los adoptara como su propia poltica. Existe alguna connivencia entre la Comisin Europea y el Reino Unido? Existe un proceso de uploading o, simplemente, un proceso paralelo basado en las mismas ideas y estructuras sobre el servicio pblico de televisin? Estas cuestiones no han sido resueltas en esta investigacin. Como hemos visto en secciones anteriores, existe un cambio de paradigma de servicio pblico de televisin que de forma incremental se introdujo en el Reino Unido a partir de la confluencia de problemas, poltica y polticas desde 1979; y de forma radical desde que comenz a gobernar el Nuevo Laborismo en 1997, que ha terminado con la histrica autorregulacin de la BBC. Algunos aspectos de la BBC los regulan organismos externos. Cuando se trata de poltica de competencia, la BBC la regula la Office of Fair Trade (OFT), la Comisin Europea, y Ofcom. Ofcom regula tambin otros aspectos de la BBC, como por ejemplo el Ofcoms Fairness Code. El futuro de Ofcom como regulador de la BBC se est convirtiendo en el enlace principal entre la Comisin Europea y el Reino Unido. A pesar de que Ofcom tiene carcter consultivo en relacin a la BBC, los asuntos sobre servicio pblico bajo su competencia son una consecuencia de los requerimientos de la Comisin Europea: una definicin precisa de servicio pblico audiovisual; la asignacin formal de servicio pblico a uno o ms operadores, queden ser supervisados por un organismo o autoridad de los Estados Miembros; y que la financiacin pblica sea proporcional al grado de cumplimiento de la misin de servicio pblico. Ofcom es un organismo independiente que realiza una revisin y seguimiento de las obligaciones de servicio pblico de los operadores de televisin en el Reino Unido: BBC, ITV, Channel 4, SC4 y Five). El proceso descrito anteriormente es parte tambin del cumplimiento de la Directiva de la Comisin Europea 2000/52/EC sobre transparencia y separacin de cuentas. La Directiva efectivamente requiere un doble mecanismo de transparencia para los Estados miembros: primero, transparencia sobre las relaciones financieras entre las autoridades pblicas y los operadores del servicio; y, en segundo lugar, con la Comisin. Provee de informacin financiera sobre los Estados miembros que puede ser requerida por la Comisin, mientras que otra informacin se provee en forma de informes anuales. En relacin a la licence fee o canon de la BBC, uno de sus principales activos histricos para financiar su servicio pblico, la Comisin Europea ha publicado un borragapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52, ISSN: 1134-6035
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dor de Comunicacin estableciendo las bases para las ayudas del Estado a los servicios pblicos de televisin. Los Estados miembros tuvieron la oportunidad de emitir sus opiniones sobre el texto propuesto. Los comentarios se enviaron el 15 de enero del ao 2009. Los temas clave para discusin incluyeron ms flexibilidad para los operadores pblicos a fin de cumplir con los retos del nuevo escenario de medios de comunicacin, los principios relacionados con la definicin de servicio pblico y la supervisin de las actividades de servicio pblico a nivel nacional. Sobre la base de esos comentarios, la CE adopt una nueva Comunicacin (State aid action plan - Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform, 2005-2009) en la primera mitad del ao 2009. En una nueva batalla sobre definicin de los servicios pblicos de televisin y los procesos de europeizacin, Neelie Kroes, la Comisaria de la CE responsable de la poltica de competencia, dijo ya en 2005 que la Comisin Europea est dispuesta a disear reglas ms estrictas que permitan a los canales audiovisuales nacionales competir mejor con los nuevos medios de comunicacin, definir las obligaciones de servicio pblico y mejorar la supervisin nacional de sus actividades. Pero los que se oponen a estas propuestas dicen que perjudicara a los servicios pblicos audiovisuales en la explotacin de nuevas tecnologas de medios de comunicacin (Kroes, 2005) Dijo, adems, que quera que el sector audiovisual alcance los retos del nuevo escenario de medios, permitiendo un servicio pblico moderno y de alta calidad, y al mismo tiempo manteniendo el juego limpio entre diferentes actores. Los Estados tienen un amplio margen para definir qu es exactamente servicio pblico de televisin, mientras mantenga una competencia leal. Las propuestas permitiran a los operadores conseguir ms financiacin para afrontar los futuros cambios y los costes. El gran impacto de la poltica de competencia de la UE se demuestra en el resultado de los tres siguientes asuntos llevados a cabo por la Comisin Europea30: el asunto BBC News 24 (1999); el asunto new digital-only TV and radio channels (2002); y, el asunto BBC Digital Curriculum (2003). Sin embargo, en ninguno de estos casos se encontr ayudas del Estado britnico a la BBC, incompatibles con el Tratado31. Los procesos de europeizacin han demostrado tener un impacto en la BBC, el operador de servicio pblico ms independiente y autorregulado del mundo. Los conceptos de fit (encaje) y misfit (no encaje) sirven para explicar las relaciones entre la UE y la BBC. En el futuro prximo, europeizacin aparecer relacionada con las ayudas del Estado en relacin a:
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(a) Servicios inapropiados. La BBC no debe utilizar fondos del Estado para ofrecer servicios que no le haya concedido el Estado previamente.
30 Casos N 88/98, N 631/2001 y N 37/2003. 31 <http://www.reckon.co.uk/open/BBC_digital-only_channels>. Pgina consultada el 9 de diciembre de 2009.
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(b) Gasto innecesario. La BBC no debe utilizar, o recibir, ms financiacin del Estado que la que necesite para ofrecer un conjunto de servicios concreto. 4. CONCLUSIONES En primer lugar, el caso del Reino Unido muestra cmo el cambio en la etapa de construccin de la agenda y, por tanto, en la atencin poltica, ha afectado a las polticas pblicas a travs del seguimiento de las ideas dentro de los procesos de definicin de problemas de las polticas de servicio pblico de televisin. El estudio de las tres corrientes de Kingdon problem, politics y policy nos ha ayudado a comprender los principales cambios de la BBC. El artculo considera muy relevante el estudio de las ideas, el reconocimiento de los problemas y su definicin; el proceso de elaboracin de las polticas de servicio pblico de televisin; y el papel de los procesos polticos. Por otro lado, la evolucin de tecnologa de la televisin ha sido, es, y ser un factor importante para comprender la formacin de la agenda del caso del Reino Unido, como presin externa para el cambio en las polticas de servicio pblico de televisin. Kingdon ha demostrado ser til para identificar aquellas ideas que forman parte del proceso de definicin de problemas y opciones de polticas pblicas. Es en este punto donde la investigacin muestra una innovacin, mediante la introduccin de un nuevo participante La UE dentro de los procesos de definicin de problemas y construccin de la agenda domstica o nacional. As, esta investigacin se ha basado en estas ideas para explicar el desarrollo de las polticas de servicio pblico de televisin en lnea con Kingdon, ofreciendo una relacin analtica con los procesos de europeizacin. Los resultados han mostrado que la poltica de servicio pblico de televisin britnica ha cambiado de forma incremental desde 1979 en lnea con su propio paradigma de servicio pblico. Las ideas de este nuevo paradigma se introdujeron en los gobiernos del Reino Unido tras la ventana de oportunidad abierta en 1979. En lnea con la tradicin de la BBC como institucin pblica, la Carta Real y el Acuerdo del ao 2007 (Charter and Agreement) concedi a la BBC un espacio significativo para interpretar y ofrecer servicios pblicos de televisin. Sin embargo, para comprender el futuro de la BBC, ser necesario analizar los procesos de europeizacin por negociacin, presin y coercin. A nivel de la UE, an se van a producir ms cambios en cuanto a ayudas de Estado en un ejemplo de proceso sin retorno para la BBC. Despus de la Sentencia Altmark32, la Direccin General de la Competencia (Unidad de Servicios de Inters General) ha adoptado un texto sobre la financiacin de los servicios de inters econmico
32 Altmark, caso C-280/00, sentencia de julio de 2003.
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general. Este podra ser el nuevo marco para presionar a la BBC y sus nuevos servicios. Para finalizar, es obligado decir que sera necesaria una mayor evidencia emprica para poder validar teoras sobre la etapa de predecisin de las polticas pblicas definicin de problemas y formacin de agendas de Estados miembros de la UE, teniendo en cuenta la relacin entre el proceso de integracin europea y la elaboracin de las polticas pblicas nacionales de la forma que propone el diseo de investigacin de europeizacin. Por otro lado, hoy, las ideas viajan globalmente favorecidas por las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin. Esto significa que las nociones de servicio pblico estn influenciadas por lo que Manuel Castells llama el Estado en red. Esto significa que las relaciones de poder no se definen originalmente en las fronteras establecidas por los Estados (2009: 18). Y esto es relevante porque lo que se valora y se institucionaliza lo definen las relaciones de poder (Castells, 2009: 10). Es ms, esas relaciones de poder contienen ideas. Probablemente, es importante considerar que para comprender las nociones de servicio pblico y su cambio en un escenario europeo de poder, las instituciones de la UE podran actuar como filtros y proveedores tanto de procesos de europeizacin como de globalizacin. Por lo tanto, las ideas y los procesos de globalizacin deben tenerse en cuenta para futuras investigaciones. La investigacin se ha centrado en la etapa de predecisin de la elaboracin de las polticas pblicas para poder identificar los cambios e influencias de los procesos de europeizacin en los componentes de la superficie del sistema de servicio pblico de televisin britnico. Sera interesante hacer un seguimiento de cmo esos cambios e impactos europeos que tienen lugar en la superficie afectan al proceso de implementacin de la poltica en el futuro. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y DOCUMENTALES Albk, E., Green-Pedersen, C. y Nielsen, L.B. (2004), Making tobacco consumption a political issue in the United States and Denmark: The dynamics of issue expansion in comparative perspective, Journal of Comparative Policy Analysis, 9(1): 1-20. Alberts, D.S. y Papp, D.S. (1997), The Information Age: An Anthology on Its Impact and Consequences. Washington: CCRP Publication Series. Bachrach, P., y Baratz M.S. (1962), Two Faces of Power, The American Political Science Review, 56(4): 947-952. Barzelay, M. y Gallego, R. (2006), From New Institutionalism to Institutional Processualism: Advancing Knowledge about Public Management Policy Change, Governance, 19(4): 531-557.
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Recibido: 1 de febrero de 2011 Aceptado: 23 de mayo de 2011
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La tensin estandarizacin-diferenciacin en las polticas culturales. El caso de Espaa y Francia

Llus Bonet
Universidad de Barcelona lbonet@ub.edu
CNRS. Universit de Montpellier 1 negrier@univ-montp1.fr
Emmanuel Ngrier
Resumen A partir de una interpretacin intergubernamental de las polticas pblicas, el presente artculo estudia las tendencias hacia la diferenciacin y la estandarizacin, tomando como caso comparado de estudio la poltica cultural franco-espaola, dos modelos con similitudes y diferencias especialmente relevantes. Para ello, se parte de un esquema analtico que combina cinco ejes: la configuracin institucional, los instrumentos de intervencin, la distribucin por niveles de gobierno, las lgicas con capacidad de influencia y las prioridades, objetivos y valores de las polticas. Una primera hiptesis es que la doble tendencia hacia la diferenciacin o hacia la estandarizacin no se limita al dilogo/tensin entre los Estados y los organismos supranacionales, sino que integran al conjunto de interacciones con los niveles subestatales; y ello ms all de la estructura federal o unitaria del Estado. La segunda hiptesis es que en cada nivel de gobierno se dan tendencias hacia la diferenciacin y hacia la estandarizacin. El anlisis de los argumentos de legitimacin y eficiencia en un conjunto de observaciones contextualizadas permite contrastar las hiptesis. Palabras clave Polticas culturales, legitimidad, eficiencia, gobierno multinivel, investigacin comparada.
The tension between standardization and differentiation in cultural policy. The case of Spain and France
Abstract From an intergovernmental interpretation of public policies, this paper examines the trends towards differentiation and standardization. It uses a comparative case study, the cultural policies of France and Spain, with quite relevant models of similarities and differences. To do it, develops an analytical framework that combines five axis of governmental analysis: the institutional settings, the instruments of intervention, the distribution by levels of government, the lobby capacity of actors and logics, and the priorities, objectives and values of cultural policies. One hypothesis is that the twin trends towards differentiation or toward standardization is not limited to dialogue / tension between states and supranational bodies, but up to all interactions with subnational levels, and therefore beyond the federal or unitary state. The second hypothesis is that at every level of government there are tendencies toward differentiation and standardization. The analysis of the arguments of legitimacy and efficiency to a set of observations enables contextualized hypotheses. Keywords Cultural policies, legitimacy, efficiency, multi-level governance, comparative research.
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Lluis Bonet y Emmanuel Ngrier
1. Introduccin Uno de los fenmenos ms frecuentes en la implementacin de los modelos de gestin de las polticas pblicas contemporneas en Europa es su creciente convergencia (Wallace y Wallace, 2000; Kassim et al., 2001). Diversas razones explican este comportamiento, desde la asuncin del acervo comunitario y su posterior desarrollo por parte del entramado institucional y normativo de la Unin (Radaelli, 2003; Saurruger y Surel, 2006) hasta la adaptacin a los retos de la globalizacin (Dezalay y Garth, 2002; Drezner, 2005). En las diversas polticas pblicas, los actores tienden a reorganizarse o a incorporar formas de intervencin a escala europea, sin que esto implique la desaparicin de los valores y culturas organizativas nacionales (Fligstein, 2008). Por un lado, se da un cierto isomorfismo mimtico, una globalizacin instrumental que presiona a los actores en busca de modelos o recetas que funcionan en otros pases (DiMaggio y Powell, 1991), pues, en la medida que la globalizacin nos hace ms interdependientes y conscientes de compartir los mismos retos, incide asimismo en homogeneizar la respuesta a dichos problemas. Por otro lado, la interpenetracin de los instrumentos y las estrategias polticas es coherente con la creciente importancia de las normas europeas e internacionales (Knill y Lehmkuhl, 2002). Sin embargo, una interpretacin bastante comn relaciona la inestabilidad del sistema actual con la tensin existente entre niveles de intervencin gubernamental (Knill, 1998). Por una parte, los Estados intentan encontrar estrategias especficas, adaptadas a la propia singularidad, para luchar contra los problemas generados por la globalizacin, en una tentativa para posicionarse por delante de los dems (Lenschow et al., 2005). Por otra, las instituciones supranacionales pretenden influir en los sistemas nacionales a travs de estrategias de normalizacin y estandarizacin, para lograr efectos de escala que resuelvan los problemas comunes (Evans, 2004). Los factores nacionales que homogenezan las distintas polticas pblicas y sus modelos de gestin son evidentes, pero de forma creciente se relativizan por fenmenos de diferenciacin interna hacia abajo (consecuencia de la experiencia y la relacin entre niveles de poder) y por la hibridacin externa fruto de los acuerdos e influencias a nivel comunitario o internacional (Radaelli y Schmidt, 2004). El objeto del presente trabajo consiste en analizar la interpretacin intergubernamental de las polticas pblicas aplicada a una poltica sectorial especfica: la cultural. La implementacin de una poltica cultural democrtica explcita toma fuerza en Europa y en algunos otros pases occidentales despus de la Segunda Guerra Mundial. La intervencin del Estado en el mbito artstico y del patrimonio cultural se legitima en fines como: la democratizacin del acceso a la cultura, el apoyo a la creacin, el desarrollo de una industria cultural nacional, la formacin de sus profesionales, o el fortalecimiento de la identidad local y nacional, entre otros (Cummings y Katz, 1987). La extensin de esta nueva categora de intervencin gubernamental ha dado lugar al nacimiento y consolidacin de estrategias, departamentos y servicios especficos, as como de profesionales especializados en las distintas administraciones nacionales, regionales y locales. Las grandes orientaciones polticas, las reas de intervencin
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la tensin estandarizacin-diferenciacin en las polticas culturales. el caso de espaa y francia
y en cierta medida tambin las herramientas especficas de las polticas culturales siguen parmetros bastante homogneos a escala internacional bajo el impulso de instituciones intergubernamentales como la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin la Ciencia o la Cultura (UNESCO) o el Consejo de Europa. En cambio, los modelos e instrumentos especficos de intervencin, as como el valor de los recursos financieros puestos a disposicin, muestran divergencias mayores en funcin de la orientacin ideolgica dominante, la fortaleza o percepcin de debilidad de la identidad cultural nacional, la capacidad de influencia corporativa de los sectores econmicos o profesionales, o la tradicin y modelos de intervencin pblica dominantes en cada pas (Audet y Saint-Pierre, 2010). A partir de una interpretacin intergubernamental de las polticas pblicas, el presente artculo toma como caso comparado de estudio la poltica cultural francoespaola, dos modelos con similitudes y diferencias especialmente relevantes. Nuestra primera hiptesis es que la doble tendencia hacia la diferenciacin o hacia la estandarizacin no se limita al dilogo/tensin entre los Estados y los organismos supranacionales, sino que integra asimismo al conjunto de interacciones con los niveles subestatales; y ello ms all de la estructura federal o unitaria del Estado. Nuestra segunda hiptesis es que en cada nivel de gobierno se dan tendencias hacia la diferenciacin y hacia la estandarizacin, entremezcladas con la tensin entre legitimidad y eficiencia. Para contrastar dichas hiptesis, vamos a utilizar un conjunto de observaciones contextualizadas comparadas sobre polticas pblicas de cultura de Espaa y Francia procedentes de diversos estudios y estadsticas recientes (Ario et al., 2005; Bonet y Ngrier, 2008, 2011; Delvainquire, 2010; Dubois, 2010; Ministre de la Culture et de la Communication, 2010; Ministerio de Cultura, 2010; Rubio Arstegui, 2003, 2005, 2008; Villarroya, 2010). La propuesta parte de la premisa que la tensin entre la estandarizacin y la diferenciacin de las polticas pblicas no se puede resolver simplemente con una respuesta de tipo instrumental, como exigira una visin estrecha de la nueva gestin pblica (Dunn y Miller, 2007), pues si la respuesta del instrumento es inadecuada es porque refleja tanto los desafos de racionalizacin de la accin pblica, como las cuestiones relativas a su legitimidad. En otras palabras, se trata de una constante interaccin de doble voltaje, razn por la cual nuestra comparacin de dichas dimensiones refleja, de forma ms o menos explcita, la cuestin de la legitimidad y de la eficiencia (Muller, 2009). Para profundizar en ello, se propone un esquema analtico que combina cinco ejes: la configuracin institucional, los instrumentos de intervencin, la distribucin de competencias por niveles de gobierno, las lgicas con capacidad de influencia y las prioridades, objetivos y valores de las polticas. Mientras los tres primeros, ms institucionales, permiten una comparacin emprica de nuestras hiptesis, los dos ltimos admiten solo una primera evaluacin de la doble interaccin entre diferenciacin y estandarizacin, y entre legitimidad y eficiencia. Cabe tener en cuenta que el mbito de las polticas culturales presenta una singularidad clara. Por un lado, sigue las mismas tendencias homogeneizadoras de las
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dems polticas sociales; pero, por otro, es un extraordinario exponente de la necesidad de diferenciacin. Algunas razones ayudan a explicarlo. El campo de intervencin cultural y los paradigmas que dirigen sus polticas, as como los beneficiarios de las mismas, son mucho ms etreos (basados en las externalidades) y de impacto directo ms reducido o a largo plazo que el de otras polticas sociales, como las de educacin, sanidad o servicios sociales, que tienen un carcter mucho ms universal (bienes pblicos). Esta es la razn por la que las polticas culturales tienen una mayor necesidad de legitimacin; situacin especialmente patente en momentos de recorte presupuestario. De todas formas, la percepcin social sobre su impacto oscila entre la consideracin de lujo irrelevante (guinda del pastel) y de columna vertebral de desarrollo en el espritu que Amartya Sen define el desarrollo de las capacidades (Sen, 1989). En todo caso, el escaso desarrollo de modelos contrastados de evaluacin hace que a menudo los responsables culturales deban responder a acusaciones de clientelismo, corporativismo, arbitrariedad, subjetividad en los criterios de decisin o falta de indicadores de impacto simblico. Este ltimo aspecto es clave, pues en muchos casos desde el Guggenheim a los grandes equipamientos que cada presidente francs lega a Pars los beneficios sociales obtenidos se asientan en la singularidad del proceso, hecho que hace muy difcil prever a priori los impactos de la accin. De esta manera, el debate entre eficiencia y legitimacin est permanentemente servido, pues avanza desde las grandes capitales o los proyectos ms singulares a poblaciones y equipamientos totalmente perifricos (Cmo se explica si no la construccin de centros culturales sobredimensionados en poblaciones muy pequeas?). Otro aspecto bastante especfico es su enraizada dimensin territorial, pues la cultura es una de las herramientas de identidad clave utilizada por instituciones y polticos locales para fortalecerse frente a la globalizacin y a otras tendencias homogeneizadoras (Bonet y Ngrier, 2010). En muchos pases occidentales, no solo en Espaa y Francia, sta es una competencia concurrente, donde el nivel de administracin que ms gasta es el menos obligado por ley a dedicar recursos a la misma. De todas formas, la dialctica entre armonizacin y diferenciacin atae a todos los niveles de gobierno. Por otro lado, la defensa de la autonoma de la cultura frente al poder pblico es una constante que atraviesa histricamente el desarrollo de las polticas culturales (Vestheim, 2009). En otros aspectos, la poltica cultural presenta grandes semejanzas con otras polticas sociales (Gom y Subirats, 1998). Por ejemplo, buena parte de los programas responden a lgicas profesionales especficas, construidas a lo largo de dcadas, que limitan la capacidad de cada nuevo gobierno para transformar los programas especficos. Bibliotecarios, conservadores de museos, archiveros o tcnicos de cultura disponen de un amplia autonoma profesional, fortalecida por una deontologa explcita y el bagaje acadmico; autonoma que solo la extrema derecha ha osado cuestionar. Por ejemplo, al ganar la extrema derecha francesa las municipales en Orange se produjo un conflicto sobre una cuestin aparentemente tcnica la seleccin del mategapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 53-73, ISSN: 1134-6035
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rial de las bibliotecas pblicas que rompa con la autonoma profesional (BressatBodet, 1999). Los lmites entre el espacio ideolgico y el espacio definido por la academia y la profesin, as como los criterios construidos (en alguna ocasin justificados fundamentalmente por intereses gremiales) evolucionan al ritmo casi siempre muy lento al que se transforma el sistema de valores dominantes. 2. Modelos de poltica cultural y su adaptacin al caso francs y espaol Espaa y Francia son dos excelentes casos de estudio para evaluar el desarrollo de sus respectivos sistemas de gobernanza y, en especial, las tendencias de diferenciacin y estandarizacin de sus polticas culturales. La convergencia inicial de sus modelos de administracin y, al mismo tiempo, las diferencias en su desarrollo histrico y muy en particular en la relacin centro-periferia son evidentes. Aun aceptando la actual gran hibridacin entre modelos y la dificultad del anlisis comparado a escala internacional (Belfiore, 2004), la comunidad acadmica utiliza en la mayor parte de ejercicios de comparacin internacional las cuatro grandes tipologas institucionales clsicas de poltica cultural (Chartrand y McCaughey, 1989). Dicha clasificacin, centrada en los aspectos institucionales y en los mecanismos de financiacin gubernamental, es bastante simple, didctica y popular en el mbito acadmico. En este esquema, Francia y Espaa forman parte del modelo arquitecto al contar con departamentos de cultura integrados plenamente en la estructura de la administracin (ministerios o direcciones de cultura), con mecanismos de intervencin directa legitimados democrticamente (Bouzada, 2007; Dubois, 2010). CUADRO 1
Modelos institucionales de poltica cultural segn Chartrand y McCaughey (1989)

Modelo Facilitador Patrocinador Arquitecto Ingeniero Pas ejemplo EE.UU. Reino Unido Francia URSS Institucin clave Individuos, NEA-NEH Consejo de las artes Ministerio Ministerio, Sindicatos Sistema Beneficio fiscal Gestin a distancia Arms length Intervencin directa Imposicin
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Fuente: Chartrand, H. y McCaughey, C. (1989).
Sin embargo, un ejercicio ms exhaustivo de anlisis comparado de las polticas pblicas debera ir ms all de la configuracin institucional o de los mecanismos de financiacin gubernamental, para profundizar en aspectos como la estructura del Estado, los modelos de gestin, los valores de la accin pblica o las estrategias e instrumentos utilizados. Los pases no se clasifican en razn de su prefiguracin respecto de un modelo poltico-institucional de referencia, sino en la combinacin de
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muchas variables ms. Para facilitar una mirada ms compleja y evaluar la evolucin de las diferencias y similitudes entre los pases en el mbito de las polticas culturales, se propone un nuevo esquema analtico conformado alrededor de cinco grandes ejes: A) Configuracin institucional de la intervencin gubernamental (principal o secundaria, dada la creciente hibridacin entre modelos). Intervencin directa (Departamentos de cultura). Gestin a distancia (arms length) de las instituciones y regmenes de subvenciones. Beneficios fiscales (orientados a la oferta o a la demanda). B) Importancia relativa de los distintos instrumentos de intervencin utilizados Regulacin (proteccin del patrimonio, propiedad intelectual, cuotas para productos nacionales, regulacin del mercado y los precios, etc.). Provisin gubernamental de bienes y servicios (titularidad y/o gestin directa de museos, bibliotecas, teatros, festivales u otros proyectos). Sistema de incentivos directos e indirectos (subvenciones, ventajas fiscales, adquisiciones o capital riesgo, entre otros). Informacin y estrategias relacionales o de mediacin (asesoramiento, reconocimientos pblicos, ventanilla nica, marcas de calidad, etc.). Inspeccin y sancin (conflicto respecto a los valores y prcticas ciudadanas, proceso de adaptacin, capacidad real de implementacin). C) Distribucin de responsabilidades y competencias entre niveles de gobierno. Capacidad legislativa. Distribucin de los recursos presupuestarios y de carcter obligatorio/voluntario. Liderazgo conceptual (la capacidad de imponer nuevas prioridades y paradigmas). D) Las lgicas con capacidad de influencia (asimtrica relacin de fuerzas de los distintos agentes involucrados).
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Sistema institucional y cultura poltica (normas, burocracia...). Las fuerzas del mercado. Sector no lucrativo. La poltica (ideologa y partidos polticas). E) Prioridades, objetivos y valores. Metas intrnsecas frente a metas extrnsecas. Entre los sectores (patrimonio, artes creativas, industrias culturales...) y estrategias (educacin artstica, formacin profesional, creacin, produccin, difusin y consumo, conservacin). La combinacin a geometra variable de este conjunto de variables permite desgajarse de la aparente homogeneidad del modelo institucional de partida en este caso, el modelo arquitecto, comn para Espaa y Francia, para analizar las tendencias de diferenciacin o estandarizacin existentes en las formas de implementacin de las polticas pblicas. Para ello, es necesaria una sinttica valoracin de las caractersticas de los dos pases escogidos respecto a cada uno de los cinco ejes de referencia. Pero mientras que los tres primeros, ms institucionales, permiten una comparacin emprica de nuestras hiptesis, los dos ltimos se tratarn al estudiar la tensin en la construccin dialctica del discurso entre legitimidad y eficiencia en los procesos de estandarizacin o diferenciacin de las polticas culturales. A) Configuracin institucional de la intervencin gubernamental El desarrollo y evolucin de las polticas culturales espaolas no puede sustraerse de la particular cultura poltica construida en Espaa desde la instauracin del Estado autonmico a partir de la Constitucin de 1978 (Prieto de Pedro, 1995; Moreno, 2001). El sistema institucional de intervencin gubernamental en la mayora de pases europeos se basa en la intervencin directa del ejecutivo que consigue la confianza parlamentaria (aunque en Francia el Presidente de la Repblica tiene un poder de contrapeso). La poltica cultural es dirigida por organismos administrativos liderados por polticos en representacin de la mayora gubernamental, asesorados por funcionarios y personal tcnico a su cargo. La existencia en Espaa de un nico organismo de gestin a distancia, segn el principio del arms length de tradicin anglosajona, como es el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes de Catalua (CONCA), representa una excepcin en el entramado cultural institucional. Por su lado, la poltica cultural francesa se caracteriza por su centralismo y, como Espaa, por su elevado voluntarismo institucional. Sin embargo, una mirada ms
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atenta a las estrategias e instrumentos implementados en las ltimas dcadas permite matizar el modelo. Existen distintas formas de intervencin, instrumentos directos e indirectos, que no siempre responden a una lgica jerrquica. El auge de los poderes locales diluye en parte la tradicional mentalidad orgnica y centralista. En ambos casos, la intervencin gubernamental se plasma en la intervencin directa y se ejemplariza en el volumen de gasto pblico. Esto explica la menor relevancia de los beneficios fiscales en comparacin con Estados Unidos o el Reino Unido (Cummings y Katz, 1987). Por ejemplo, en Espaa, los beneficios fiscales solo representan el 18% sobre el total de la aportacin gubernamental a la cultura del ao 2008, de los cuales dos terceras partes corresponden a deducciones por IVA (las publicaciones y en menor medida los espectculos gozan de deducciones significativas), las exenciones sobre el impuesto de sociedades representan un 30%, y solo un 3% procede del IRPF. La situacin francesa es parecida en lo que concierne a las deducciones del IVA (publicaciones y espectculos estn gravados con el 5,5%, respecto a un tipo general del 19,5%), pero no as respecto a los beneficios del impuesto de sociedades. stos son bastante ms generosos desde la aplicacin de la Ley de mecenazgo de 2003 al permitir una deduccin general del 60% de la donacin, proporcin que alcanza el 90% si se trata de la adquisicin de bienes de inters nacional. Desde finales de los aos ochenta, cuando Chartrand y McCaughey definen el modelo arquitecto, Espaa y Francia han experimentado nuevas formas de configurar su poltica cultural. La matriz bsica (el modelo de intervencin directa) no se ha transformado significativamente, pero la implementacin de generosos beneficios fiscales en Francia o la creacin del CONCA en Espaa muestran una diversificacin de los actores con capacidad de decisin. En el modelo resultante, cada vez ms hbrido, el actor gubernamental dominante cede ciertas reas de responsabilidad a las empresas o a la sociedad civil, o a un organismo con mucho menos control poltico (caso del Consejo de las Artes). En cierta medida, la legitimidad del Estado-nacin continental, basado en la representatividad democrtica del gobierno, se traslada lentamente hacia actores externos que aportan nueva legitimidad y eficiencia en la consecucin de los fines a alcanzar. B) Importancia relativa de los distintos instrumentos utilizados La regulacin es una competencia exclusiva de los poderes pblicos, aunque en algunos pases se fomente la reglamentacin o los cdigos de conducta profesionales o sectoriales internos (por ejemplo, en la fijacin del precio del libro u otros). En la tradicin continental ms reglamentista, compartida por Espaa y Francia, es importante distinguir entre el marco normativo general formulado por los distintos entes con capacidad legislativa (a nivel europeo, estatal o subestatal) en los mbitos fiscal, laboral, econmico o social, y la legislacin ms especfica que regula el sector cultural. Estos ltimos pueden desarrollar los marcos anteriores (como la concrecin de determinados beneficios fiscales o laborales) o comprender mbitos particulares
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como, entre otros, la propiedad intelectual y los derechos de autor, la proteccin del patrimonio y su defensa frente a la expoliacin, la legislacin de espectculos, la regulacin de marcas de calidad, la definicin de cuotas para las obras europeas en la difusin televisiva o radiofnica, o el precio nico del libro. A pesar de los matices propios de las distintas culturas jurdicas, la comparacin entre sistemas nacionales conduce hacia una creciente convergencia, impuesta en buena parte por directivas europeas (Dubois y Ngrier, 1999; Gray, 1996; Benhamou, 2006). Sin embargo, subsisten singularidades nacionales como el estatuto francs para los intermitentes del espectculo, un sistema sufragado por los fondos generales de la seguridad social que se hace cargo de las prestaciones de paro durante los largos periodos en que un profesional del espectculo no est activo. Dicho rgimen, mucho ms generoso, difiere claramente de la cobertura de los trabajadores discontinuos y de temporada del rgimen espaol. El otro gran mbito de preeminencia gubernamental corresponde a la provisin directa. sta, tanto en el caso espaol como en el francs, concentra los recursos presupuestarios disponibles. En cambio, el peso de los incentivos, y en especial de las estrategias de mediacin o informacin, es bastante menos importante en los pases latinos de Europa que en el mundo anglosajn (Cummings y Katz, 1987; Belfiore, 2004). El anlisis de la naturaleza econmica del gasto permite distinguir entre las partidas referidas a la provisin directa (personal, gastos en bienes y servicios, e inversin real en equipamiento propio) de las transferencias corrientes o de capital a otros organismos. En Espaa, el primer grupo de partidas representa el 70,1% del gasto cultural total efectuado por el conjunto de entes gubernamentales (ao 2008). Pero mientras que en la administracin central y en las administraciones locales dicha proporcin alcanza el 71,3% y el 77,4%, respectivamente, en el caso de las Comunidades Autnomas es algo menor pues solo representa el 58,3% (Ministerio de Cultura, 2010). Si los datos agregados permitieran distinguir entre las transferencias a organismos autnomos dependientes de la propia administracin de aquellas transferencias a los creadores o a otras entidades pblicas o privadas, las proporciones seran aun ms altas. As pues, ms all de una retrica que dice querer fortalecer el tejido cultural, la administracin espaola es altamente autorreferencial, mucho ms orientada a prestar servicios directos a travs de sus equipamientos o proyectos que con una voluntad real de incentivar la actividad de otras instituciones o actores. En Francia, la situacin es similar: el Ministerio de Cultura y Comunicacin solo destina el 29% de su presupuesto total a subvenciones y ayudas, mientras que los costes operativos (43%) y los gastos en personal (22%) se llevan la mayor parte de los recursos disponibles. Las ciudades de ms de 10.000 habitantes dedican solo el 19% a transferencias y las entidades de cooperacin inter-municipal el 23% (Ministre de la Culture et de la Communication, 2010). Como complemento del revelador anlisis presupuestario, merece la pena distinguir a nivel funcional las diversas formas de control administrativo sobre los entes
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descentralizados, de responsabilidad compartida con otras administraciones, y el resto de instituciones, proyectos o personas merecedores de apoyo y/o subvencin. Las formas de tutela poltica y de control sobre la gestin, ms all de la forma jurdica de cada organismo especfico, son claramente distintas en cada uno de los siguientes casos: entes descentralizados de la propia administracin (empresas pblicas, organismos autnomos administrativos o comerciales, etc.), servicios de titularidad pblica externalizados a empresas o entidades, organismos bajo tutela compartida gestionados a travs de consorcio u otra forma de representacin directa en los rganos de decisin, o subvencin a otros niveles de gobierno, instituciones culturales de base o a creadores individuales. En estos ltimos casos, los diversos mecanismos de subvencin utilizados (automtica, condicionada, competitiva) describen la filosofa de la relacin entre el ente gubernamental y los proyectos culturales. As pues, existe una gran modulacin de formas de control y ascendencia por parte del estado, de menor a mayor intensidad, y con compromisos anualizados o a largo plazo. A pesar del tradicional, y cada vez ms exigente, control econmico y administrativo por parte de la intervencin pblica, la progresiva penetracin de las reglas de la nueva gestin pblica conduce hacia una mayor preocupacin por la eficiencia (Hood, 2000). Esto se hace patente en los contratos-programas con las instituciones culturales, de larga tradicin en Francia y ms recientes en Espaa, con la explicitacin de indicadores de evaluacin. En Francia, el modelo de evaluacin por indicadores a instituciones pblicas representa el 20% del total del presupuesto cultural, afectando desde al Centro Nacional del Cine o la Comedia Francesa, a los castillos del Loire. En Espaa de momento solo alcanza a algunos grandes equipamientos emblemticos (Gran Teatre del Liceu, Museo del Prado, Mercat de les Flors, etc.). A esta nueva tendencia se debe unir la creciente seleccin de los nuevos directores de los grandes museos, teatros, auditorios y compaas estables a partir de concursos abiertos (Reina Sofa, Ballet Nacional de Espaa, Auditori de Barcelona, etc.) con la presentacin de un plan programtico e indicadores objetivos de seleccin. La incorporacin de estos modelos est revolucionando la vieja tradicin hispnica de seleccin a dedo y evaluacin por criterios de fidelidad poltica en lugar de mrito, capacidad o eficiencia. De momento, ambos modelos conviven, con crisis peridicas cada vez que el viejo sistema muestra su cara oscura (como las destituciones de los directores del MuVIM de Valencia, el Da2 de Salamanca, o hace algunos aos del CGAC de Santiago), pues ms all de la retrica eficientista y de respecto a la autonoma de los profesionales, los valores de fidelidad, de no salirse de la norma o despuntar y de opacidad estn an muy enraizados en la cultura poltica espaola. En referencia a la subvencin, ambos pases mantienen la discrecionalidad de los responsables polticos basada en las recomendaciones de comisiones consultivas de evaluacin. Este modelo, sin embargo, empieza a entrar en crisis gracias al influjo de los sistemas de evaluacin europeos. Los programas Media o Cultura, entre otros, estn imponiendo mayor transparencia en los criterios de evaluacin y de anonimato en los evaluadores que trastocan el paradigma mucho ms clientelar que caracteriza tradicionalmente la relacin entre subvencionador y subvencionado. Un caso emblegapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 53-73, ISSN: 1134-6035
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mtico, con amplia trascendencia en la formas de prepararse para competir, es el proceso de seleccin de las ciudades capitales europeas de la cultura. Fue as en el caso de Francia para designar la capital para el ao 2013, y lo es en Espaa para el ao 2016. La confrontacin que subyace no solamente transforma el proceso de seleccin, sino tambin la forma de disear los programas culturales con la incorporacin de objetivos e indicadores de evaluacin precisos. Otro aspecto que describe la filosofa de la relacin entre el ente gubernamental y el receptor de la ayuda es el predominio de las subvenciones discrecionales sobre las ayudas automticas (basadas en indicadores estadsticos como el valor de la recaudacin, el tiraje de la publicacin u otras frmulas ms o menos complejas). Los sectores ms estructurados (como la industria del cine o el libro) o los actores ms institucionales (municipios o equipamientos que forman parte de redes) han conseguido imponer sistemas automticos, ms transparentes y predecibles (aunque a menudo beneficien a los agentes ms poderosos). De igual forma, el predominio de la subvencin anual se explica por la escasa institucionalizacin de las polticas, aunque en la ltima dcada ha aumentado el nmero de programas-contrato con sistemas de subvencin plurianuales. En este aspecto, Francia lleva bastantes aos de ventaja a su vecino meridional. Pero es en la subvencin directa a pequeos proyectos culturales y a los creadores individuales donde se vislumbra mejor la tensin entre el viejo clientelismo poltico y la delegacin en profesionales especializados. No son cuestiones fciles, pues ms all de las opciones estticas, la identidad y el valor simblico juegan un indudable peso en la decisin poltica. La mayor consolidacin de la estructura administrativa, de la cultura democrtica y del sistema de profesionales culturales franceses explican el menor peso del clientelismo poltico al norte de los Pirineos. El papel de la administracin central como subvencionadora de otras estructuras pblicas o de apoyo a la iniciativa privada, es cada vez menos importante no solo en Espaa sino tambin en Francia. Esta es otra convergencia entre modelos, en la que la territorializacin cada vez es ms determinante en el desarrollo de las polticas culturales. De todas formas, tal como se analiza ms adelante, las lgicas de distribucin y las potenciales relaciones clientelares son claramente distintas entre el nivel local y el nivel estatal. Las estrategias de informacin y mediacin toman una importancia creciente en las polticas culturales contemporneas, pero estn mucho ms evolucionadas en Francia que en Espaa. Ms all de la tradicional usanza de los reconocimientos pblicos (premios u honores) o del creciente uso de Internet y de estrategias de ventanilla nica para dar a conocer y facilitar la tarea de los actores culturales, el Ministerio de Cultura francs ha potenciado los sellos o marcas de calidad institucional. De forma parecida a una franquicia comercial, el Ministerio define las caractersticas y modelos de gestin que deben seguir cada uno de los equipamientos que quieran merecer un determinado sello de calidad y beneficiarse de la subvencin condicionada que lo acompaa. As, las diversas ciudades o regiones compiten entre ellas para conseguir
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un centro dramtico o coreogrfico nacional, un Znith para acoger los grandes conciertos populares, una escena de msica actual o cualquier otra de las marcas disponibles. Este instrumento, de carcter mucho ms indirecto pero no menos eficiente, solo se explica por la supremaca institucional y el reconocimiento conceptual y simblico del Ministerio sobre los restantes niveles de gobierno. Las administraciones territoriales luchan por el prestigio y los recursos financieros del Estado, y ste impone de forma subliminal su particular concepcin de los modelos de intervencin cultural. Esta imposicin se completa con la alianza con los responsables de los distintos equipamientos, ya que poder circular por la red francesa de centros equivalentes les permite progresar en la carrera profesional (Dubois, 2010). Este instrumento no es posible en Espaa dada la alta autonoma poltica y administrativa de las administraciones territoriales (y de las propias instituciones culturales), la inexistencia de un sistema profesional cohesionado (ms all de los cuerpos de bibliotecarios o archiveros) y la incapacidad del Ministerio para desarrollar este tipo de programas. Desde su estructuracin en la poca de Javier Solana (1982-88), el Ministerio se ha centrado en los equipamientos o elencos nacionales, para el realce de la capital del Estado, o en apoyar determinados intereses sectoriales (Bouzada, 2007). Finalmente, la dimensin de inspeccin y sancin en las polticas culturales tiene un largo recorrido histrico a travs de la imposicin y la censura. Sin embargo, ms all de la proteccin del patrimonio, es escasamente utilizada por su potencial carcter represor sobre la libertad de expresin, hecho especialmente sensible tanto en un pas de larga experiencia dictatorial como en la cuna de los derechos humanos. C) Distribucin de responsabilidades y competencias entre niveles de gobierno El anlisis de los presupuestos pblicos por niveles de gobierno, programas y sectores, permite distinguir las grandes prioridades de las polticas de cultura contrastndolas con las competencias formales de cada nivel. Desgraciadamente, es extraordinariamente difcil disponer de datos presupuestarios comparables a escala internacional, pues los criterios contables y de asignacin de los mismos son muy heterogneos. Sin embargo, una estimacin aproximada del gasto cultural directo aporta datos suficientemente ilustrativos sobre las diferencias de modelo territorial entre Espaa y Francia. El gasto cultural francs duplica en valores absolutos al espaol, aunque el primero incluye competencias sobre comunicacin. Mientras que en Espaa la aportacin de la administracin central representa el 14% del total (la mayor parte de ellos administrados por el Ministerio de Cultura), en Francia alcanza el 51% del gasto no consolidado, cuyo 60% es aportado por otros departamentos del gobierno (educacin, primer ministro o asuntos extranjeros). En contrapartida, mientras que en Espaa las Comunidades Autnomas contribuyen con el 27% del presupuesto total, en
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Francia los consejos regionales nicamente representan el 4%. Cabe tener en cuenta que el Ministerio de Cultura francs mantiene potentes direcciones regionales desde las que despliega su poltica de cooperacin con las administraciones territoriales y los actores culturales locales. TABLA 1
Estimacin del presupuesto en cultura de Espaa y Francia, por niveles de gobierno*

Espaa Millones Administracin central Administraciones regionales Administraciones provinciales Administraciones locales Total no consolidado 1.075 2.129 669 3.907 7.779 (%) 14 27 9 50 100 7.453 556 842 5.649 4.500 Francia Millones (%) 51 4 6 39 100
* Los datos espaoles corresponden a la liquidacin del presupuesto del ao 2008, mientras que en el caso francs los datos son ms heterogneos (ver notas metodolgicas en Ministre de la Culture et de la Communication, 2010). Fuente: Ministerio de Cultura (2010) y Ministre de la Culture et de la Communication (2010).
Un anlisis pormenorizado de las polticas regionales espaolas y francesas dara como resultado una enorme heterogeneidad de estrategias de intervencin. No se trata nicamente del gran diferencial de recursos disponibles o del grado de autonoma poltica formal existente, sino tambin de la conciencia identitaria de cada una de ellas. Las polticas culturales releen el patrimonio, construyen identidad y abren a la modernidad en funcin de parmetros ideolgicos y morfolgicos. Regiones con idioma y conciencia nacional propia tienden a desplegar polticas culturales mucho ms autnomas que regiones constituidas de forma ms o menos artificial desde las oficinas de planificacin nacional. Tampoco es lo mismo en funcin del partido que gobierne y el carcter ms o menos urbano o rural de cada regin. Finalmente, los poderes locales se han convertido en unos actores claves de las polticas culturales durante el ltimo cuarto de siglo en ambos pases. En el caso espaol, los municipios han ejercido su autonoma de gasto para centrar buena parte de sus recursos en servicios personales. En Francia, a esta tendencia general se le suma la estrategia de la administracin central de firmar acuerdos de cooperacin con los otros niveles de administracin. Los municipios (junto a las comunidades de aglomeracin en el caso francs) asumen la mayora de responsabilidades en mbitos fundamentales de la accin cultural: lectura pblica, artes escnicas, patrimonio, archivos, educacin artstica extra-escolar y un largo etctera. Para ello se han dotado de nuevas generaciones de equipamientos culturales y multitud de programas. De todas formas, mientras que en Francia la situacin financiera de los municipios est ms saneada que los consejos de regin y departamento, en Espagapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 53-73, ISSN: 1134-6035
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a es con la crisis el nivel de gobierno con mayores dificultades para dar respuesta a las expectativas ciudadanas generadas. 3. Las estrategias de legitimacin y eficiencia en los procesos de estandarizacin o diferenciacin de las polticas culturales La dialctica entre diferenciacin y estandarizacin es el resultado de la tensin entre objetivos de legitimacin y eficiencia en el mbito de las polticas pblicas, y de la capacidad de incidencia sobre los mismos de distintas categoras de actores. En momentos de gran transformacin de los modelos, como durante la transicin poltica espaola o en el momento actual de grave crisis econmica, la lucha para imponer un nuevo marco es ms abierta, al igual que la aparicin de nuevos argumentos que la legitimen. En pocas ms tranquilas, la dialctica subyacente a los procesos de estandarizacin o diferenciacin son ms sutiles, con mayor peso de los argumentos de eficiencia. Cuatro grandes lgicas interactan entre s para imponer un discurso polticocultural favorable a sus intereses. En primer lugar, el sistema institucional y sus agentes. ste tiende a homogeneizar los valores y las normas, pues potencia el status quo de la administracin como sistema, y de los altos funcionarios en particular. La segunda gran lgica responde a las fuerzas del mercado, formada por empresas e intereses gremiales de tamao y capacidad de incidencia heterogneas en la construccin de discurso. La tercera lgica corresponde al sector no lucrativo, formado por el tejido de asociaciones, valores y prcticas de la sociedad civil. Finalmente, la cuarta lgica se construye alrededor de la poltica, las ideologas y los partidos polticos. GRFICO 1
La construccin dialctica del discurso poltico-cultural, y su efecto estandarizacindiferenciacin, por parte de las cuatro grandes lgicas en juego
legitimidad
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eficiencia
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Fuente: Bonet, L. y Ngrier, E. (2010).
En el caso espaol, existe una tensin entre la lgica del sistema institucional, que tiende ms hacia la diferenciacin como consecuencia del alto grado de autonoma poltica y administrativa de los entes territoriales, y la lgica administrativa que presiona hacia la estandarizacin. De todas formas, factores que podran responder a lgicas de diferenciacin en la prctica terminan por ser vectores de homogeneizacin, y viceversa. As pues, gobiernos con responsabilidades semejantes tienden a la importacin o transferencia de instrumentos o buenas prcticas (Radaelli y Schmidt, 2004), el isomorfismo mimtico de Powell y DiMaggio. Se genera una interdependencia entre el elemento de transferencia (el modelo de accin) y los elementos no negociables (cultura poltica, nivel de desarrollo econmico o ubicacin geogrfica) que, paradjicamente, hace posible la transferencia. Por ejemplo, muchas instituciones y polticos locales y regionales interesados en sobresalir tienden a copiar frmulas de xito de otros gobiernos, con el resultado de una mayor homologacin entre las prcticas. Pero esta tendencia no es sistemtica. En el caso francs, la aplicacin coercitiva de las nuevas normas centralizadoras puede producir mayores diferencias regionales, a pesar de que esta regulacin pretenda la homologacin y se inspiraron en los valores de igualdad territorial (Ngrier, 2003). Por su lado, los agentes culturales privados y las fuerzas de mercado acostumbran a concentrar sus esfuerzos en la eliminacin de los obstculos polticos y regulatorios para la libre circulacin de los factores productivos y las mercancas. Sin embargo, los intereses reales de cada grupo de poder pueden contradecir dicha regla. El perfil de las clientelas y, por lo tanto, de los intereses a defender cambia radicalmente si se trata de un gobierno local o regional (que recibe presiones para proteger el tejido empresarial y profesional local) o si se trata del gobierno central (presionado para abrir la competencia por parte de las grandes corporaciones). La connivencia entre gobierno central y grandes grupos de cultura y comunicacin es patente cada vez que se modifica una regulacin del mercado, los criterios de subvencin o los beneficios fiscales (Bonet y Ngrier, 2010); y de forma parecida, en los niveles de gobierno inferior con las empresas de su rbita. El sector del libro o del cine en Espaa permiten ilustrar detalladamente la complicidad entre poderes pblicos y sector empresarial, desde la designacin de ministros o directores generales de la casa, hasta la formulacin de propuestas legislativas en los despachos de las asociaciones profesionales. Otra cosa es la retrica pblica, que justifica los intereses particulares como parte del inters general. El mercado, que en general tiende a la estandarizacin, se transforma as en un vector de diferenciacin ms de las polticas pblicas. La tercera categora est formada por el sector no lucrativo. Mucho mayor en tamao que el mundo empresarial, su gran fragmentacin le dificulta incidir en el diseo de las polticas pblicas. Solo ocasionalmente consigue unirse para defender posturas comunes, como en el reciente Pacto por la cultura ante la crisis y el recorte presupuestario1. En Francia, una tradicin asociativa mucho ms potente consigue
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Ver <http://www.conferenciadelacultura.net> (consulta 15 enero 2011).

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que los encuentros asociativos sean ms frecuentes e influyentes. De todas formas, la heterogeneidad de realidades sectoriales y territoriales, genera que su influencia se circunscriba fundamentalmente al nivel local. La ltima lgica en juego la constituyen las ideologas y sus principales actores: los partidos polticos. Cabra esperar una tendencia clara hacia la diferenciacin de propuestas, pero de nuevo la realidad es ms compleja dado el doble eje de referencia ideolgico: derecha-izquierda, e identidad nacional central frente a perifrica. Por un lado, la retrica de los partidos conservadores es favorable a la reduccin de la presencia del Estado, con polticas ms orientadas al fomento de la demanda que de la oferta cultural. En la prctica, los presupuestos y las directrices se mantienen con escasos cambios, quizs con menos apoyo a las artes emergentes o a las estrategias sociales. El caso espaol muestra cmo el trnsito de gabinetes socialistas a populares no implicaron transformaciones significativas en las polticas culturales estatales (Rubio Arstegui, 2003, 2005 y 2008). Algo parecido se da en Francia, donde la estrategia de algunas personalidades desplaza ampliamente a las ideologas (Dubois, 2010). Solo cuando la extrema derecha toma el poder se da un cambio radical que genera, como ya se ha comentado, un grave desencuentro entre la esfera poltica y la tcnica (Bressat-Bodet, 1999). El segundo eje condiciona ideolgicamente mucho ms la praxis de la poltica cultural, pues la cuestin de la identidad territorial es hoy tan sensible en la federalizante Espaa como en la centralista Francia. La incidencia de componentes nacionalistas de carcter centrpeto (espaol y francs) en la configuracin ideolgica de los grandes partidos estatales dificulta la reduccin del papel del Estado por parte de las fuerzas conservadoras. La alternancia derecha-izquierda casi no cambia las polticas nacionales de prestigio o la accin cultural exterior. En cambio, en el caso espaol, las transformaciones ms radicales se dan cuando cambia la sensibilidad nacional de los gobiernos autonmicos, tal como ha pasado en la Comunidad Valenciana, el Pas Vasco o las Islas Baleares. En Francia, existe un amplio consenso ideolgico republicano sobre el concepto de identidad nacional y su influencia en las polticas culturales. Es patente en la accin de los diversos niveles de gobierno y se refuerza desde la red de direcciones regionales de asuntos culturales del Ministerio de Cultura, con recursos y capacidad de influencia. Pero mientras la identidad regional tena tradicionalmente un sentido peyorativo, hoy la capacidad de diferenciacin regional es expresin de modernidad. De todas formas, las diferencias en las prioridades regionales responden tanto a razones de dinamismo socioeconmico y demogrfico rural, urbano, grandes metrpolis como a la reivindicacin de las tradiciones regionales, tal como se observa en regiones como Alsacia (Ngrier y Teillet, 2011). En trminos generales, el paisaje de las polticas culturales franco-espaolas muestra la simultaneidad de tendencias homogeneizadoras y diferenciadoras, con independencia de su origen o lgica tractora. Su legitimacin se asienta en argumentos diversos, construidos socialmente a lo largo de dcadas. El proceso de globalizacin, as como la trasformacin de los formatos de produccin, mediacin y consumo
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cultural propulsado por la revolucin digital, representa un reto para muchos de los paradigmas tradicionales, pero su respuesta es a la vez global y local. Evidentemente, buena parte de la propensin hacia la homologacin tiene su origen en la capacidad normativa y de construccin conceptual de los organismos nacionales y supranacionales, legitimados en buena medida por el proceso de globalizacin. Este sera el caso de la regulacin sobre la competencia, o los esfuerzos para racionalizar las polticas gubernamentales de la nueva gestin pblica (Bezes, 2009), con derivaciones descendientes desde el nivel europeo al local. Su efecto sobre el sector cultural es ms que notable, pues al mismo tiempo que incrementan la transparencia y la eficiencia, condiciona las medidas de apoyo y proteccin a las culturas locales. En el plano de los argumentos de legitimacin, tambin se avanza hacia una mayor homologacin en la medida que las instituciones europeas fortalecen el discurso de otros gobiernos en favor de polticas pblicas de apoyo a la economa creativo-cultural, ms all de su justificacin intrnseca. Otro aspecto no menor es la homologacin de referencias tcnicas o profesionales, pues al lado de la regulacin el paradigma se expande a travs de las redes de intereses o influencias profesionales o polticas. Pero los factores de diferenciacin no se quedan cortos. Por un lado, la heterogeneidad estructural del territorio conduce a una pluralidad de estrategias. Las pequeas regiones rurales necesitan polticas adaptadas a su realidad, muy distintas de las implementadas en las grandes metrpolis. Por esto el principio de subsidiaridad se adapta tan bien a las polticas culturales. Adems, ciudades demogrfica o socialmente parecidas pueden tomar opciones claramente distintas, pues tan vlidas son la danza como las artes plsticas para avanzar en el desarrollo cultural. Su mayor o menor empuje es discrecional, fruto de tradiciones u oportunidades coyunturales que con el tiempo devienen estructurales. A diferencia de otras polticas sociales, las polticas culturales se caracterizan por su componente voluntarista, relacionado con la intensidad de la generacin y la apropiacin simblica de las distintas propuestas. La profesionalizacin de las polticas culturales, que por un lado estandariza procesos, termina por disear estrategias a la medida de cada lugar y momento. Los valores, los paradigmas y los objetivos de poltica cultural estn en plena transformacin. Las relaciones tradicionales de fuerza y las alianzas entre los actores culturales y no culturales con intereses en el sector desde las empresas de telefona a las gestoras de derecho de autor, pasando por las distintas asociaciones de empresas y profesionales de la cultura cambian continuamente. Nuevas estrategias se mezclan con viejos instrumentos dando como resultado unas polticas globalmente incoherentes. En este contexto se acentan los intentos de copiar buenas prcticas, sin que nadie garantice el resultado deseado. El diseo de polticas cada vez ms orientadas a la consecucin de objetivos y a la eficiencia desdibuja las viejas retricas legitimadoras. Solamente la evaluacin continua de los resultados obtenidos con los recursos disponibles permite aproximar la praxis de los programas con las grandes finalidades polticas.
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4. Conclusiones La excesiva simplificacin de la clasificacin propuesta por Chartrand y McCaughey no permite profundizar en el complejo sistema que constituye una poltica cultural contempornea, de la construccin de paradigmas a la definicin de estrategias e implementacin de instrumentos. En un mundo globalizado, las tendencias homogeneizadoras son crecientes, pero la tensin entre diferenciacin y estandarizacin persiste, tanto entre la realidad nacional y la supranacional, como entre la primera y los niveles subestatales. El anlisis comparado de las polticas culturales franco-espaolas demuestra que no es posible aceptar la hiptesis de la singularidad y coherencia nacional. Las polticas pblicas no se construyen solo como resultado del juego combinado de paradigmas, formas de organizacin y sistemas profesionales construidos histricamente en un particular contexto nacional. Pero tampoco es cierta la hiptesis contraria, aquella que explicara que los sistemas nacionales son un subsistema del modelo europeocomunitario. Esta es una de las razones que explican que en el seno de las polticas armonizadas a escala de la Unin se mantenga un gran nmero de particularidades nacionales, tal como denotan las transposiciones de las directivas comunitarias a la legislacin de cada estado. Los factores nacionales que homogenezan las distintas polticas pblicas y sus modelos de gestin son evidentes, pero, como se ha comentado, se relativizan por fenmenos de diferenciacin interna hacia abajo y por la hibridacin externa a escala internacional. A lo largo del artculo hemos mostrado diversas evidencias que permiten constatar que muchas lgicas o factores que a priori son homogeneizantes pueden favorecer la diferenciacin, y viceversa. La dialctica entre diferenciacin y estandarizacin, como marca de modernidad de las polticas culturales, permite explicar el fuerte desarrollo a escala territorial de las estrategias de benchmarking. stas muestran, paradjicamente, que aquello que te distingue de los dems es lo que te permite ser comparado. Asimismo, los aspectos de diferenciacin interna son los que terminan por ser ms convergentes a escala internacional, mientras que aquellos que los empujan hacia la estandarizacin interna generan ms diferencias en la comparacin internacional. Esto nos llevara a aceptar la fortaleza de los marcos nacionales o subestales histricos aun y el acelerado e intenso proceso de interaccin a escala internacional. As pues, la doble tendencia hacia la diferenciacin o hacia la estandarizacin no se limita al dilogo/tensin entre los Estados y los organismos supranacionales, sino que integran asimismo al conjunto de interacciones con los niveles sub-estatales. La comparacin entre Francia y Espaa, dos pases que comparten una misma tradicin institucional pero con estructuras de distribucin de competencias entre niveles de gobierno marcadamente distintas, demuestra que en cada nivel de gobierno se dan tendencias en ambas direcciones.
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Recibido: 31 de enero de 2011 Aceptado: 1 de junio de 2011
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La transformacin de las polticas pblicas de juego de azar en Espaa1

Jos Ignacio Cases
Universidad Carlos III de Madrid jcases@polsoc.uc3m.es
Resumen Tras 35 aos de juego autorizado en Espaa, en mayo de 2011 ha entrado en vigor la Ley de Regulacin de Juego. En un estudio explicativo de las transformaciones que han abocado a la aparicin de este nuevo marco legislativo, el autor, tras examinar la trayectoria histrica de la regulacin del juego de azar y analizar la complejidad del escenario actual, sostiene la tesis de que las polticas pblicas en la materia han sido temerosas e insuficientes porque, pretendiendo defender valores morales, en realidad aspiraban a preservar los intereses recaudatorios. Adems, las administraciones pblicas no han sabido prever el impacto de internet. Se analizan en este texto las consecuencias de ello: la entrada en Espaa de operadores no controlados, la aparicin de nuevos y fortsimos intereses colaterales y la competencia desleal con las empresas operadoras autorizadas para el juego presencial. Esto ha llevado, en definitiva, a que la Hacienda Pblica dejara de recaudar los impuestos y tasas que esta nueva actividad debera haber devengado. Palabras clave Juegos de azar, Historia del juego, impuestos sobre el juego, competencia desleal, internet, autoridad reguladora.
Gaming of Chance Policy Changes in Spain

Abstract After 35 years of authorised gaming in Spain, May 2011 saw the enactment of Spains Gambling Regulation Act. In an explanatory study of the transformations focusing on the emergence of this new legislative framework, after examining the historical background of the regulation of gambling and analysing the complexity of the current scenario, the author takes the view that public policy on gambling over the years has been fearful and inadequate because while pretending to defend moral values, in reality these policies aspired to preserve the interests of revenue collection. In addition, governments have failed to foresee the impact of the Internet. The articles examines the consequences of this failure: the entry into Spain of unregulated operators, the emergence of new and strong collateral interests and unfair competition with licensed operating companies of physical gaming establishments. This has ultimately prevented the Treasury from collecting the taxes and charges that this new activity should have accrued. Keywords Gaming chance, History of Gaming, gaming taxes, unfair competition, internet, regulatory authority.
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El autor quiere expresar su agradecimiento al Prof. Javier Redondo por la ayuda prestada.
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1. Introduccin La tramitacin por la va de urgencia del proyecto de Ley de Regulacin del Juego, refleja muy significativamente cules han sido las circunstancias en las que los sucesivos gobiernos (UCD, PSOE, PP y PSOE de nuevo) han desarrollado sus polticas pblicas respecto de una actividad econmica y social de notable envergadura. Porque hay que tener en cuenta que este proyecto es el primer texto con este mismo rango que la democracia promulga despus de ms de treinta aos desde que la prctica del juego de azar quedara parcialmente autorizada. Del mismo modo, y ms adelante nos detendremos en ello, hay que tener presente, como ha sealado Subirats (1996: 158-159), que no puede aceptarse la idea de que la gestin en las Administraciones Pblicas pueda hacer caso omiso del entorno poltico en el que se mueve, o solo entenderlo como incrustacin irracional o limitacin estructural que solo afecta a las fases no estrictamente tcnicas del proceso gerencial. Este artculo pretende exponer las circunstancias y las consecuencias de esa incrustacin irracional, adems de adentrarse en las causas de una parlisis, al menos parcial; o tal vez de un quehacer errneo. Asimismo pretende identificar y ubicar a los actores que han participado en la regulacin y enumerar las sucesivas etapas por las que ha transcurrido la accin gubernamental, tanto estatal como autonmica. Es decir, queremos analizar y desarrollar la agenda institucional; o, en otras palabras (Tamayo Sez, 1997: 290-291), determinar cul es el poder y la capacidad de presin de los grupos de inters; cules son los sesgos culturales, el peso de la tradicin y las actitudes y valores de los decisores pblicos en el mbito que nos ocupa. La urgencia en la tramitacin del Proyecto de Ley de Regulacin del Juego viene sealada en la amplia exposicin de motivos del mismo2. En ella, el legislador reconoce directa y claramente que la actividad del juego de azar3 ha desbordado de modo
2 Desde la despenalizacin del juego en el Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, por el que se regulan los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas, y debido fundamentalmente a la irrupcin de los nuevos servicios de comunicaciones electrnicas y a la utilizacin de los servicios de juego interactivos a travs de internet, ha cambiado de forma sustancial, tanto en Espaa como en otros pases de su entorno, la concepcin tradicional del juego. Durante muchos aos, el rgimen jurdico del juego ha sufrido pocos cambios. Sin embargo, recientemente, como consecuencia de la citada irrupcin de las apuestas y juegos a travs de internet y al verse superados los lmites territoriales de las relaciones comerciales tradicionales, la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unin Europea ha sealado la necesidad de establecer una oferta dimensionada de juego. En paralelo a este proceso de cambio, han aparecido nuevos operadores en el mercado del juego para los que la normativa vigente no ofrece una respuesta regulatoria adecuada. La carencia de los instrumentos normativos adecuados para dar respuesta a los interrogantes creados ante la nueva situacin del mercado, ha generado en el sector del juego la necesidad de establecer nuevos mecanismos de regulacin que ofrezcan seguridad jurdica a operadores y participantes en los diferentes juegos, sin olvidar la imprescindible proteccin de los menores de edad, de aquellas personas que hubieran solicitado voluntariamente la no participacin, as como la proteccin del orden pblico y la prevencin de los fenmenos de blanqueo de capitales y financiacin del terrorismo. 3 Antes de entrar en el fondo de la cuestin, resulta necesario sealar que el juego de azar (lea) es uno de los cuatro grupos que Caillois (1986) distingua entre los juegos. Los tres restantes son: los de competicin (Agn), los de representacin (Mimicry) y los de vrtigo (Ilinx).
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total y absoluto los lmites que la legislacin haba establecido. Adems, a pesar de alcanzar sta una extensin difcilmente superable, los poderes pblicos han sido incapaces de regular con eficacia las actividades que las nuevas tecnologas permiten y se han limitado a repetir o reproducir, de forma ms o menos machacona, los parmetros que se haban establecido en febrero de 1977, cuando la situacin poltica y tecnolgica era muy diferente. De hecho, hace ya muchos aos, un editorial de la revista lea, rgano del Centro de Estudios de Legislacin sobre el Juego (1995), una entidad privada e independiente, calificaba la situacin legislativa de este sector como de esclerosis normativa: Debemos afirmar que el ordenamiento regulador del juego de azar en Espaa comienza a mostrar preocupantes sntomas de esclerotizacin, hasta el punto de que, tras un atento estudio, si un analista aplicara los mtodos cientficos tradicionales, no podra constatar la correspondencia entre las normas y los fines que estas pretenden cumplir ni en algn caso si sirven a algn fin, al menos de inters general. En suma, no se atisba coherencia alguna sino puro mecanismo de reproduccin normativa, lo cual no tiene nada que ver con el verdadero sentido de regular, medir o ajustar algo, o sea, poner en orden. Es cierto que si el editorial giraba principalmente sobre la esclerotizacin de las normas tributarias debido a dos factores: envejecimiento y abuso de grasa (atencin prioritaria a la finalidad recaudatoria), no lo es menos que el resto del ordenamiento del juego tambin necesita[ba] retoques de alguna importancia. Se preguntaba entonces el editorialista ntese que hablamos de 1995 cmo se iban a regular las ventas de loteras y apuestas en Espaa cuando se vendiesen en nuestro pas las de otros miembros de la Unin Europea. O, ms an, cuando ocurriera algo parecido pero por una oferta interna en el mercado nacional. Tambin preocupaba el efecto frontera causado por el ejercicio de su competencia por cada Comunidad Autnoma, as como la desaparicin de la unidad del mercado interior, sin olvidar todos los aspectos referentes al juego por internet. He recogido este testimonio, hecho pblico hace aproximadamente 17 aos, por dos razones principales: por un lado, porque vio la luz justo a la mitad de los 35 aos que llevamos en Espaa con el juego de azar permitido (y ya entonces pareca que la legislacin aplicable no daba mucho ms) y, en segundo lugar, porque rpidamente se constat que pese a que se esgrimieron todo tipo de razones ticas y morales (y que todava hoy salieron a la luz en la exposicin de motivos del Proyecto de Ley de Regulacin del Juego), el verdadero leit motiv de la normativa era de tipo fiscal y claramente recaudatorio. Hace 17 aos se denunciaba que se acumulan tributos en catarata: tasa de juego, gravmenes complementarios retroactivos de grado medio, eso s, de los cuales el sector ya ha sufrido dos hasta ahora (el primero de ellos era extraordinario), impuestos de actividades econmicas duplicados y triplicados cuando casinos, bingos y salones recreativos tienen mquinas instaladas, recargos sobre la tasa de juego e impuestos propios de las Comunidades Autnomas (CCAA), ponderadas tasas por tramitaciones de las docenas de autorizaciones y comunicagapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 75-103, ISSN: 1134-6035
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ciones necesarias para desenvolver la actividad, el IVA soportado y no repercutible, y todava algn ayuntamiento establece tasas de polica. Esta catarata tributaria se ha convertido ya en un impuesto tala, al que se refera el profesor Luigi Einaudi, impropio de las nuevas concepciones de la doctrina tributarista. Esta situacin, tan significativamente descrita en 1995, se corresponda con una coyuntura que palpablemente demostraba las carencias de una verdadera poltica pblica del juego positiva, ordenada, coordinada y lgica; es decir, con respuestas a los problemas/oportunidades sociales no retardados. En otro lugar he sealado, de acuerdo con la opinin de Dye (1992), que el proceso de formulacin, ejecucin y puesta en prctica de las decisiones que el gobierno adopta respecto de un tema concreto (en nuestro caso, evidentemente, el juego de azar) comporta, asimismo, la decisin de no hacer algo o de hacerlo parcialmente. El hecho de no intervenir implica adoptar una posicin concreta y clara, por mucho que se justifique poniendo sobre el tapete nunca mejor dicho razones que expliquen la inactividad gubernamental. As lo manifest con ocasin de un seminario organizado por la Fundacin Codere en los cursos de verano de la Universidad Internacional Menndez Pelayo en Sevilla: se debe ser consciente, desde un principio, que el no hacer supone obtener unos resultados determinados diferentes a los que se alcanzaran si se adoptasen decisiones y, por lo tanto, el no hacer supone aceptar una opcin y apostar por ella (Cases, 2009: 16-19). En pocas palabras, la inaccin tiene tantas consecuencias como la accin. Y, en este caso, la inaccin ha tenido efectos perversos sobre el sistema. 2. APUNTE HISTRICO: DE LA PENALIZACIN A LA DESPENALIZACIN PARCIAL Tracemos un rpido recorrido histrico que nos lleve inicialmente a la Edad Media. En Espaa, la primera regulacin que se cita es la contenida en las Partidas (12561265) de Alfonso X el Sabio, que decretaron la persecucin de los tahres y establecieron penas para el que tuviera en su casa tablero para jugar dados o naipes. Le sigui el Ordenamiento de Tafureras (casas de juego) de 1314, la disposicin de don Alonso, en Madrid, en 1329, y el Ordenamiento de Alcal de 1348, que en su artculo 31 de la Ley I prohiba el juego de dados y tablas a dinero y sobre prendas a los militares durante la guerra y en servicio. Aos ms tarde, en 1387, Juan I de Castilla, en su Ley 22 (que posteriormente fue ratificada por los Reyes Catlicos en Madrigal), comenz un iter legislativo consistente en penalizar el juego al establecer que mandamos y ordenamos, que ninguno de los de nuestros reynos sean osados de jugar dados ni naypes en pblico ni en escondido; y cualquier que los jugare por la primera vez pague seiscientos maraveds, y por la segunda mil y doscientos maraveds, y por la tercera, mil y ochocientos maraveds, y dende en adelante por cada vez tres mil maraveds y si no hobiere de que los pagar, que yagan por la primera vez diez das en la cadena, y por la segunda veinte das y por la tercera treinta das y as dende en adelante por cada vez, no teniendo de que pagar
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los dichos maraveds, est preso treinta das. Durante seiscientos aos la percepcin peyorativa del juego se ha mantenido constante. En esa misma Ley se introduce tambin el principio de la inexigibilidad de las deudas de juego: y mandamos, que aquel que alguna cosa perdiere que lo pueda demandar a quien se lo ganare hasta ocho das y el que lo ganare sea tenido de tornar lo que as ganare; y si el que perdiere hasta ocho das no lo demandare que qualquier que se lo demandare lo haya para s, y si alguno no lo acusare ni demandare que qualquier juez o alcalde de su oficio, sabindolo, lo execute y sea para la nuestra Cmara; y si as no lo hiciere el Juez, pague seiscientos maraveds, la mitad para el que lo acusare y la otra mitad para la Cmara. En cierto modo, lo aqu dispuesto se ha mantenido hasta el vigente Cdigo Civil, en los artculos que van desde el 1798 al 1801, tal como seala Lpez Maza (2011). Gran parte de los monarcas espaoles tomaron medidas relativas al juego de azar, lo que da buena medida de la importantica de la actividad. El rey Juan II dict normas en Zamora, en 1432, sobre el monopolio del juego en los pueblos que tenan por privilegios las rentas de los tableros; en 1480, los Reyes Catlicos recordaron las leyes prohibitivas que, por medio de la Pragmtica dictada en Granada en 1499, las desarrollaron estableciendo el procedimiento de ejecucin por parte de los jueces de las penas que recaan sobre los juegos prohibidos y sobre los arrendadores de tableros. En 1515, en Burgos, el rey Fernando y su hija doa Juana promulgaron una Pragmtica sobre la prohibicin de fabricar y vender dados y de jugar con ellos. Posteriormente, el emperador ratific dicha Pragmtica. Asimismo, Juana, junto con su hijo Carlos (el emperador Carlos V, que rein en Espaa con el ttulo de Carlos I), establecieron en 1528 la prohibicin de jugar a crdito y fiado, y la nulidad de la obligacin que contra esto se hiciere. Corra la mitad del siglo, era 1553, cuando en Valladolid, doa Juana, el emperador y el entonces prncipe Felipe regulan el modo y la cantidad que se puede jugar el juego de pelota y otros juegos permitidos y no al fiado. Pocos aos ms tarde, siendo ya rey, en 1568, Felipe II estableci nuevas penas a los que hicieren, tengan o jueguen dados y extendi estas penas en 1575 al juego de carpeta. En 1586 ampli la penalizacin a los juegos de bueltos, bolillos, trompico, palo y otros. Dos siglos ms tarde, poco haba cambiado sobre la percepcin social del juego: Carlos III, ante la aficin generalizada de sus sbditos por los juegos de azar, dict en 1771 una Pragmtica prohibiendo a los estantes en estos reynos sin distincin de clases (pues sus antecesores en la dinasta ya haban derogado cualquier fuero privilegiado en esta materia y haban sometido a los contraventores a la justicia ordinaria) que jueguen, tengan o permitan en su casa los juegos de banca, faran, baceta, carpeta, banca fallida, saca mete, parar, treinta y cuarenta, cacho, flor, quince, treinta y una envidada, ni otros cualesquiera de naipes que sean de suerte o azar y que se juegapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 75-103, ISSN: 1134-6035
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guen a envite, aunque sean de otra clase y no vayan aqu especificados; como tambin los juegos del birbis, oca o auca, dados, tablares, azares y chuecas, bolillo, trompico, palo o instrumento de hueso, madera o metal, y de otra manera alguna que tenga encuentros, azares o reparos; como tambin el de taba, cubiletes, dedales, nueces, correguela, descarga la burra y otros cualesquiera de suerte o azar aunque no vayan sealados con sus propios nombres. Durante su reinado, el secretario de la Real Hacienda, el marqus de Esquilache, introdujo una lotera de influencia centroeuropea para beneficio de hospitales, hospicios y obras pas y pblicas, en que se consumen anualmente muchos caudales de mi Real Erario. Se le llam Lotera Primitiva o Lotera de Nmeros (muchos aos ms tarde, cuando se introdujo su versin moderna, en 1985, no faltaron referencias histricas a estos sus orgenes). El sucesor de Carlos III, Carlos IV, firm la Real Orden de 6 de abril de 1800, que, en el mismo sentido de muchas anteriores, prohiba el juego de la lotera de cartones en los cafs y casas pblicas (en este caso, precedente remoto, como seala Jos Ramn Romero, del juego del bingo)4. Finalmente, en 1811, para ayudar a sufragar los gastos de la Guerra de la Independencia, el Ministro del Consejo y Cmara de Indias, Gonzlez Carbajal, proyect introducir en Espaa una lotera de billetes como la que ya exista en Nueva Espaa. Las Cortes de Cdiz aprobaron su propuesta el 23 de noviembre de 1811, El primer sorteo se celebr el 4 de marzo de 1812. Es la Lotera Nacional o Lotera Moderna. As pues, el juego de azar, tanto por razones sociales como morales, ha provocado el rechazo de los gobernantes y de la sociedad espaola en general, al mismo tiempo que ha obligado a los monarcas a regularlo. Ya hemos sealado cmo desde Alfonso X el Sabio los sucesivos reyes hicieron saber, a travs de numerosas disposiciones, cul era su percepcin acerca de la prctica de los juegos de azar y ordenaron, por lo tanto, su persecucin. Esta larga tradicin de percepcin negativa del juego logr calar en la cultura poltica de la sociedad espaola hasta bien entrado el siglo XX. Debido a esta visin normativa prohibicionista, la opinin pblica contemplaba el juego como contenedor y origen de disfunciones importantes, tanto externas, que se derivaban de la prohibicin de la actividad y por tanto eran la causa de ilegalidad y delito, como internas, porque tambin era percibido como un elemento que socavaba los valores morales de la sociedad y conduca a la adiccin (ludopata).
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Por eso no puede extraarnos que en tiempos mucho ms prximos el general Primo de Rivera fuera quien decidiera incriminar la actividad del juego de azar, prohi4 Todos los datos recopilados en este apartado provienen de la intervencin de Jos Ramn Romero en el Seminario sobre El Juego de Azar y la Sociedad Espaola, celebrado durante los cursos de verano de la Universidad Complutense de Madrid en El Escorial, en julio de 1996. El ttulo de su conferencia fue: La normativa de los juegos de azar. Derecho interno y referencias a normativa de la Unin Europea.
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biendo su prctica, cerrando los casinos existentes y configurando un tipo penal para impedir su desarrollo. Para ello utiliz el texto del Cdigo Penal de 1928, de corta vida, ya que fue anulado por la Repblica, que restaur el de 1870, surgido de nuestra Gloriosa. No obstante, de hecho, Primo de Rivera no alter sustancialmente el estado de cosas, ya que en 1922, un ao antes de su llegada al poder, se cerraron 2.000 salas de juego, por lo que se decidi que la mejor forma de controlarlo era radicalizar la postura y prohibirlo completamente. La Segunda Repblica Espaola y el rgimen del general Franco (durante el cual rige el Cdigo penal de 1944, texto revisado de 1963 y texto refundido de 1973) mantuvieron la prohibicin, a pesar de varios intentos en sentido contrario. El ms sonado por las consecuencias negativas que affaire produjo fue el que deriv en el escndalo reconocido bajo la denominacin de estraperlo, que provoc en 1935 la cada del quinto y ltimo gobierno Lerroux. Su origen se halla en el soborno a varios funcionarios por parte de tres empresarios, uno de ellos apellidado Strauss y el otro Perl de ah el nombre con el que se conoci el escndalo-. Los empresarios se beneficiaron de la instalacin de unas ruletas trucadas en el Casino de San Sebastin y en el Hotel Formentor (Mallorca). Esta ruleta estaba controlada mecnicamente de tal forma que la banca se aseguraba las peripecias de la bola y en definitiva el resultado del juego. As las cosas, antes de restaurarse plenamente el sistema democrtico y aprobarse la Constitucin de 1978, aunque ya iniciada la Transicin, se pretendi llevar a la prctica lo que en frase feliz de Adolfo Surez se compendiaba en hacer normal en poltica lo que es normal en la calle. De modo que se dieron los primeros pasos, tmidos y titubeantes, para despenalizar parcialmente la prctica del juego de azar, mediante el Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, que regula los aspectos formales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar y las apuestas. Este RDL apareci con una finalidad primordial: atemperar el rgimen establecido por los artculos 349 y 350 del Cdigo penal y permitir la prctica de los juegos de casino, as como del bingo y de las mquinas recreativas, que ya haban alcanzado por la va de los hechos consumado una importante extensin en todo el pas. La exposicin de motivos, en su primer prrafo, planteaba ya con crudeza y total claridad cul era el estado de la cuestin y las razones por las que por vez primera la Administracin haba decidido intervenir en un campo tan vidrioso y discutido: Aunque no ha cambiado sustancialmente ni en Espaa ni en otros muchos pases las concepciones generales en torno a los juegos de azar y a sus posibles consecuencias individuales, familiares y sociales no se puede desconocer que los sistemas de prohibicin absoluta frecuentemente han fracasado en la consecucin de sus objetivos normalizadores y se han convertido de hecho en situaciones de tolerancia o de juego clandestino generalizado, con ms peligros reales que los que se trataban de evitar y en un ambiente de falta de seguridad jurdica. En suma, el rechazo social y las consecuencias indeseables (personales y familiares) eran los motivos esgrimidos para su antigua prohibicin. La prohibicin tena una
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vocacin normalizadora, pero evidentemente, dado el xito de las practicas y su extensin entre todos los estratos sociales, no cupo menos que reconocer que la estrategia prohibicionista haba fracasado, porque bien por la tolerancia ante el incumplimiento de la ley, bien por la extensin generalizada de determinados juegos, se haba demostrado la ineficacia del sistema de prohibicin absoluta. No obstante, siendo todo esto cierto, no es toda la verdad. Solo en el segundo prrafo de la exposicin de motivos se dejaba entrever las nuevas razones ms acordes con los nuevos tiempos que aconsejaban proceder a su regulacin. La renovacin general de pautas de comportamiento colectivo que se est produciendo en el pas, de un lado, y del otro la contemplacin de las experiencias positivas consagradas, en material especfica de juegos, en otros pases geogrfica o culturalmente prximos al nuestro, induce a iniciar nuevos derroteros en este campo, con objeto de asegurar con ms eficacia el cumplimiento de objetivos ineludibles de tutela y proteccin social, al propio tiempo que se logra importantes finalidades complementarias de inters social y de defensa y fomento de intereses fiscales. En otras palabras, los nuevos tiempos traen consigo nuevas costumbres y aunque pervive el inters social de proteger a los miembros de la comunidad de los peligros que una actividad nociva comportan, no por ello debe dejar de contemplarse la no menos importante defensa y fomento de los sistemas fiscales. Esta variable, la recaudatoria, va a marcar el devenir de la regulacin del juego en Espaa. El RDL de 1977 elimin la penalizacin existente, sustituyndola por la autorizacin administrativa previa a favor de los juegos de casino, as como el del bingo y las mquinas recreativas, reservndose el Estado el establecimiento de las reglas que, a travs de los poderes pblicos, iban a marcar el campo permisivo del juego de azar. A partir de ese momento (febrero de 1977), en las polticas pblicas desarrolladas por los gobiernos tanto del Estado como los autonmicos han ido siempre de la mano las razones morales y los criterios o quizs, mejor dicho, necesidades fiscales del Estado, decantndose finalmente, con el paso de los aos, en favor de estos ltimos las acciones gubernamentales. Ello ha conducido a un curioso cambio de orientacin de las polticas pblicas que ha pasado de la coercin y obligatoriedad primitiva, sealando mediante la coaccin una obligada conducta (Valls, 2003: 378), a mantener un statu quo tendente a una tutela formal pero no real del juego de azar. La plasmacin ms reciente de esta visin es ley que acaba de tramitarse en las Cortes Generales y que justifica estas pginas.
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3. CULES SON LOS JUEGOS DE AZAR PERMITIDOS? Histricamente, el Estado explotaba las loteras (primitiva y moderna) as como las Apuestas Mutuas Deportivo-Benficas. De las primeras, y concretamente sobre su creacin, ya hemos hablado y no es necesario detenerse en la importancia que la lotera ha alcanzado en Espaa. Por su parte, las apuestas deportivas, y en principio la
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ms popular, la quiniela, se derivan de la creacin, por Decreto-Ley de 12 de abril de 1946, del Patronato de Apuestas Mutuas Deportivo-Benficas. Las quinielas se implantan a partir del 22 de septiembre del mismo ao; el 45% de lo recaudado se destina a premios y el otro 45% va a parar conjuntamente a las arcas de las diputaciones provinciales, (en orden al cumplimiento de sus fines benficos) y de la Direccin General de Beneficencia y Obras Sociales del Ministerio de la Gobernacin. En otro plano se sita el cupn de la Organizacin Nacional de Ciegos de Espaa (ONCE). En el prembulo del Acuerdo General firmado entre el Gobierno y la ONCE, que data de 1999, se declara que el peso de la financiacin de esta ltima recae fundamentalmente sobre los recursos provenientes del cupn pro-ciegos, calificado como una modalidad de la Lotera del Estado explotada por una Corporacin de Derecho Pblico con carcter social. Adems de estos juegos pblicos, como ya se ha indicado, a partir de 1977 se permitieron los que se dio en llamar juegos privados, que realmente eran juegos de azar permitidos con gestin privada. Un primer grupo de ellos queda englobado en la expresin genrica de juegos de casino. Un casino es el establecimiento dedicado especialmente a las prcticas de juegos de suerte, envite o azar de los incluidos en el Catlogo de Juego, segn la definicin artculo 1 de la Orden ministerial (OM) de 9 de enero de 1979 del Ministerio del Interior. El bingo es el segundo juego autorizado. Segn el artculo 100 de la OM de 9 de octubre de 1979, es una lotera jugada sobre 90 nmeros, del 1 al 90 inclusive, teniendo los jugadores como unidad de juego cartones o tarjetas integradas por 15 nmeros distintos entre s, y distribuidas en tres lneas horizontales de cinco nmeros cada una y en nueve columnas verticales, en cualquiera de las cuales puede haber, tres, dos o un nmero pero sin que nunca haya una columna sin nmero. Finalmente se autorizaron tambin las mquinas recreativas, que son aquellas que por un determinado importe conceden a los usuarios un tiempo de uso de juego y, eventualmente, un premio en dinero (artculos 4 y 5 del Real Decreto 2110/1998, de 2 de octubre). En lneas generales, existen (porque en la actualidad hay CCAA que establecen nuevas subdivisiones) tres clases principales de mquinas: las simplemente recreativas, o de tipo A, (que ya estaban autorizadas), que no dan ningn premio en metlico, ni en especie, ni en puntos canjeables por objetos o dinero, es decir, son simplemente de puro entretenimiento. Por ejemplo las denominadas flipper. En segundo lugar, las mquinas recreativas con premio programado, o de tipo B (las conocidas como tragaperras). Por ltimo, las de casino o azar (tipo C). En esta clase el premio depende nicamente del azar. 4. EVOLUCIN TEMPORAL DE LA PERCEPCIN POLTICA DE LAS COMUNIDADES SOBRE EL JUEGO Resulta revelador, como muestra de las polticas pblicas que se han ido aplicando en cada momento, el cambio de terminologa que se refleja en las exposiciones de
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motivos de las leyes autonmicas del juego respecto de la que acompaa al citado RDL de 1977. Si bien no hay exposicin de motivos en la primera de las leyes autonmicas, que en una sucesin cronolgica es la que corresponde a Catalua (Ley 15/1984, de 20 de marzo), en otras, como en la de Galicia (Ley 14/1985, de 23 de octubre), se reconoce que el juego es una manifestacin ms del desarrollo de la libertad individual aunque sin embargo no solo por la incidencia que el juego tiene en la conducta ciudadana y en la moral social sino incluso por ser una importante fuente de ingresos para el erario pblico debe tener una regulacin y control adecuados cuando excede los lmites del simple ocio. Poco tiempo despus, la Comunidad Valenciana, en la Ley 4/1998, de 3 de junio, manifiesta no querer ignorar el hecho social del juego legalizado, entendiendo por este no la actividad recreativa o ldica sino la modificacin patrimonial en cuanto designio del azar. Por ello se justifica la intervencin pblica que module la reaccin habida con motivo del levantamiento de la absurda prohibicin del juego, que el legislador califica como pretensin liberalizadora sin reservas. Los toques de realismo se producen a partir de la Ley que regula el juego en el Pas Vasco, ley 4/1991, de 8 de noviembre. El sector del juego es considerado como una parte del entramado econmico vasco y, si bien se protegen los derechos de los menores de edad y de las personas que tengan reducidas sus facultades volitivas impidiendo su participacin en el desarrollo de los juegos de los que resulte la obtencin de premios, se establece un mbito normativo sin pretensin de limitar el juego ni impedirlo. Como ltimo botn de muestra, cronolgicamente hablando, la Ley Foral de Navarra 16/2006, de 14 de diciembre (que sustituy a la Ley Foral 11/1989, de 27 de junio), compara la situacin con la existente 17 aos atrs, reconociendo que a lo largo de los ltimos aos el juego se ha mostrado como un sector de la actividad econmica dotado de un gran dinamismo. La innovacin tecnolgica, las oportunidades de negocio que genera, la desaparicin de fronteras econmicas, la globalizacin y el desarrollo de la sociedad de la informacin especialmente las posibilidades que derivan de la utilizacin de la telefona, Internet y el correo electrnico, as como las prcticas seguidas en determinados formatos televisivos han hecho que el juego haya evolucionado rpida y expansivamente hacia nuevas formas y modos de practicarlo, que han calado rpidamente entre los jugadores, hasta el punto de que hoy se puede apreciar un escenario social en el que los medios y la oferta de alternativas para jugar es diversa y prolija y en el que, en ocasiones, atendida la posibilidad de participar en juegos y apuestas reales o virtuales organizados fuera de los mbitos de regulacin, resulta difcil preservar aquellos valores e intereses antes aludidos5.
5 Mientras se revisaba este artculo, el Diario de Noticias de Navarra en su edicin de 10 de abril de 2011, informaba, junto con otros medios, que los navarros se han gastado en seis meses cinco millones de euros en las nuevas mquinas de apuestas deportivas.
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5. LA DISTRIBUCIN TERRITORIAL DE LAS COMPETENCIAS DE JUEGO En un principio, las competencias sobre juego fueron ejercidas por la Comisin Nacional del Juego, como rgano de coordinacin, estudio y control de las actividades relacionadas con los juegos de azar. De este modo, la Comisin Nacional del Juego asume la funcin de homologacin de material de juego (RD 444/1977 de 11 de marzo). Al ao siguiente, mediante RD 2709/1978, de 14 de octubre, se modificaron los dos decretos precedentes, reconocindose en su prembulo que las normas anteriores se haban dictado con excesiva premura. Por tanto, no se haban contemplado una serie de problemas existentes en ese momento debido a la falta de experiencia regulatoria de la Administracin en esta materia y tambin por la gran evolucin producida en el sector del juego desde un primer instante. Entre las disposiciones que se adoptaron se encuentra la modificacin de la composicin y competencias de la Comisin Nacional del Juego, adscribindola al Ministerio del Interior (exista a este respecto una laguna legal, porque cuando fue creada no se haba adscrito a ningn Ministerio). La presida el subsecretario de Interior y la componan 11 vocales representantes de los ministerios de Economa y Hacienda, Trabajo y Asuntos Sociales, Educcin y Cultura e Interior. El secretario general tcnico de este ltimo departamento ejerca como secretario. El ingente trabajo de autorizaciones y homologaciones aconsej crear un rgano de apoyo a la Comisin, pues por el carcter intermitente de sus reuniones se precisaba de un equipo que preparase la documentacin, despachara los asuntos que no requiriesen de aprobacin de la Comisin y ejecutase los acuerdos de sta. El RD 1086/78, de 2 de mayo, cre el Gabinete Tcnico de la Comisin Nacional del Juego, con nivel de Subdireccin General y dependiente de la Subsecretara de Interior; su jefe sera el secretario de la Comisin. Tambin por RD 901/1990, de 13 de julio, se le reconoci al Gabinete Tcnico el nivel de Direccin General y, en 1993, ste desaparece como centro directivo al haberse transferido a todas las Comunidades Autnomas las competencias exclusivas sobre el juego y reestructurarse el Ministerio de Interior, asumiendo de nuevo los fines y competencias del Gabinete extinto, la Secretara General Tcnica del Ministerio del Interior. Este rgimen de organizacin llega hasta nuestros das, si bien, como se ha subrayado, el Ministerio ha perdido prcticamente todas sus competencias transferidas en bloque a las Comunidades Autnomas. Las Comunidades que accedieron a la autonoma por la va del artculo 151 de la Constitucin tuvieron la posibilidad de asumir aquellas materias que no haban sido atribuidas expresamente al Estado. Por esta razn, los cuatro primeros Estatutos (Catalua, Pas Vasco, Galicia y Andaluca) se atribuyeron la competencia sobre casinos, juegos y apuestas, con exclusin de las Apuestas Mutuas-Deportivas Benficas. Ya sabemos que la Comunidad Valenciana y las Islas Canarias lograron, a pesar de acceder a la autonoma por la va del artculo 143, obtener competencias complegapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 75-103, ISSN: 1134-6035
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mentarias a las reconocidas por sus Estatutos en virtud del artculo 150 de la Constitucin, equiparndose al techo competencial de las llamadas comunidades histricas por las Leyes Orgnicas (LO) 10/82 y 11/82 respectivamente. En virtud de ellas, fueron plenamente competentes en materia de juegos de azar y apuestas, con la excepcin sealada de las Apuestas Mutuas-Deportivo Benficas. Navarra constituy otra excepcin, ya que por la LO 13/82, de 10 de agosto, de Reintegracin y Amejoramiento del Fuero, asumi como competencia exclusiva las materias de juego. En 1978, el constituyente no estableci nada respecto de la competencia estatal en materia de juego de suerte, envite y azar, facilitando con ello, en razn de lo establecido en el artculo 149.3 de la Carta Magna, el traspaso de competencias a las Comunidades Autnomas, que, a medida que se iban constituyendo, reclamaban para s la competencia exclusiva. Porque si bien, como ha sealado Fernndez Alls (2002: 264) no podemos identificar propiamente un modelo espaol de reparto de competencias ejecutivas s que existen, en cambio, unos elementos que singularizan un mtodo de distribucin de funciones cuya primera nota caracterstica es la exigencia en mantener la unidad de las polticas pblicas. En el cuadro 1 se refleja tanto el artculo de los Estatutos de Autonoma correspondientes en los que establece la competencia exclusiva como el RD de transferencia y la ley de juego autonmico que la desarrolla. CUADRO 1
Desarrollo de la normativa sobre juego en las Comunidades Autnomas

Comunidad ANDALUCA Fecha primer Estatuto LO 6/81, de 30 de diciembre (artculo 13.33) LO 8/1982, de 10 de agosto (artculo 35.1.36) LO 7/1981, de 30 de diciembre (artculo 10.1.26) LO 2/1983, de 25 de febrero (artculo 10.25) LO 10/1982, de 10 de agosto Transferencia RD 170/1984, de 18 de julio RD 1055/1994, de 20 de mayo RD 847/1995, de 30 de mayo RD 123/1995, de 23 de febrero Ley del Juego 2/86, de 19 de abril
ARAGN
2/2000, de 28 de junio 3/2001, de 4 de mayo
PRINCIPADO DE ASTURIAS ISLAS BALEARES

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D 132/2001, de 30 de noviembre D 150/2002, de 20 de diciembre 6/1985 de 30 de diciembre 6/1999 de 26 de marzo
ISLAS CANARIAS
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Desarrollo de la normativa sobre juego en las Comunidades Autnomas

Comunidad CANTABRIA Fecha primer Estatuto LO 8/1981, de 30 de diciembre (artculo 24.25) LO 4/1983, de 25 de febrero LO 9/1982, de 10 de agosto (artculo 31.1.21) 1979 (artculo 9.32) LO 1/1983, de 25 de febrero (artculo 7) LO 1/1981, de 6 de abril (artculo 27) LO 3/1983, de 25 de febrero (artculo 26.1.29) LO 4/1982, de 9 de junio LO 13/1982, de 10 de agosto (artculo 44.16)** LO 3/1979, de 18 de diciembre (artculo 10.35) LO 3/1982, de 9 de junio (artculo 8. uno.10) LO 5/1982, de 1 de julio LO 1/1995, de 13 de marzo LO 2/1995, de 13 de marzo RD 2376/1994, de 9 de diciembre RD 1038/1985, de 25 de mayo RD 228/1985, de 6 de febrero RD 2370/1994, de 9 de diciembre RD 377/1995, de 10 de marzo Transferencia RD 1387/1996, de 7 de junio Ley del Juego 4/1998, de 2 de marzo 15/2006, de 24 de octubre 4/1998, de 26 de junio 4/1999, de 31 de marzo 15/1984, de 20 de marzo* 6/1998, de 18 de junio 14/1985, de 23 de octubre 6/2001, de 3 de julio
CASTILLA Y LEN CASTILLA-LA MANCHA CATALUA EXTREMADURA GALICIA COMUNIDAD DE MADRID REGIN DE MURCIA NAVARRA
2/1995, de 16 de marzo 11/1989, de 27 de junio 16/2006 de 14 de diciembre 4/1991, de 8 de noviembre 5/1999, de 13 de abril
PAS VASCO
LA RIOJA
COMUNIDAD VALENCIANA CEUTA MELILLA
4/1998, de 3 de junio
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* Complementada por la Ley 1/1991, de 27 de febrero, de Rgimen Sancionador en materia de juego. ** De Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra. Fuente: Elaboracin propia.
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5. EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS Como han sealado Ban et al. (1997: 208), la principal caracterstica del sistema espaol de relaciones intergubernamentales desde el inicio de la transicin es la volatilidad. Desde 1977 hasta la actualidad podemos distinguir dos etapas: a) Hasta 1992, ao en que finaliza la transferencia de competencias a las Comunidades Autnomas. Se caracteriza sobre todo por la conflictividad con el Estado. El testimonio de Iglesias Daz (1995: 124-125) resulta altamente revelador: Muy a pesar del rechazo institucional mantenido desde la legalizacin del juego en Espaa, acerca de no imitar el modelo americano en el contexto estructural legal del juego, y en consecuencia mantener una poltica unvoca sobre la materia en todo el Reino de Espaa, lo cierto es que en la actualidad el mapa legislativo autonmico supera, con creces, la casustica de los Estados de la Unin, y aunque ello pueda reputarse como un grado de exageracin, caminamos inexorablemente hacia un diseo sinuoso en la construccin de un puzzle autonmico, en el contexto legal de la actividad, cargado de excesivas marginaciones y especialidades que, lejos de incardinarse en una direccin armonizada u homognea, se pronuncian claramente como una manifestacin ms de las diferencias regionales, tanto en el orden costumbrista como quiz de manera ms relevante en el orden poltico, en funcin de la ideologa de cada ejecutivo autonmico. b) Desde 1992 hasta hoy. Durante estos 20 aos las Comunidades Autnomas se dedican a regular de forma minuciosa hasta los ms irrelevantes aspectos del juego (caractersticas de las mquinas, nuevos juegos que incorporan a su catlogo, prohibiciones varias, etc.)6, pero desconocen, al igual que el Estado, la desterritorializacin del juego, que es el fenmeno bsico provocado por la aparicin del juego on-line. Se genera un nuevo contexto y parecen repetirse algunos males, a los que hay que sumar la citada desterritorializacin: se deja que la implantacin del juego on-line se realice libremente sin que ningn nivel territorial se atreva a enfrentarse a su regulacin, posiblemente como consecuencia del desgaste producido por la conflictividad de la primera etapa. Palomar Olmeda (2006: 87) resume muy grficamente el proceso sealando que, por un lado podemos indicar que nuestra historia reciente pasa de la ilegalizacin y la criminalizacin a la legalizacin en condiciones de sometimiento a autorizacin administrativa para el ejercicio de la actividad y la existencia de una fuerte reglamentacin que afecta a todas las condiciones del ejercicio de la actividad; pero, por otro, advierte: Curiosamente la evolucin normativa se ha centrado esencial6 Soriano Cabrera (2009: 118-119) afirma: Es posible que, desde los aos 80 hasta ahora, hayamos pecado todos y digo todos Administracin y sector privado de un cierto exceso a la hora de reglamentar, quiz de una manera excesivamente intervencionista y explotar las determinadas ofertas de juego, llegando a concretar en legislaciones hasta cuestiones que se me antojaban, y se me antojan hoy, tremendamente exageradas.
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mente en una reglamentacin autonmica y sin apenas regulacin estatal ms all de la que procede la necesidad de adaptacin constitucional de la potestad reglamentaria en materia sancionadora. Durante estos aos la Comisin Nacional del Juego sigui desarrollando sus funciones de gestin y mantuvo la competencia exclusiva a favor del Estado respecto de los territorios de las restantes Comunidades Autnomas mientras stas no reclamaran su competencia exclusiva. Asimismo, se cre una Comisin Sectorial (integrada por el Estado y las Comunidades Autnomas con competencia exclusiva) para coordinar la poltica pblica en estos territorios7. Sin embargo, a partir de la LO 9/92, de 23 de diciembre, se produjo la equiparacin de competencias de las restantes Comunidades Autnomas, que haban accedido por la va del artculo 143 a la autonoma, con las que ya detentaban las del artculo 151. En 1999, la Comisin Sectorial se transform en Conferencia Sectorial8 con el objeto de que fuese el rgano de coordinacin y control entre todas las comunidades autnomas. Su fracaso en los primeros aos fue espectacular, dado el grado de confrontacin provocado por el distinto desarrollo e implementacin de unas polticas pblicas que en cada Comunidad Autnoma resultaron ser muy diferentes de las deseadas por el Estado. Solo se reuni una vez en los tres primeros aos y fue con motivo de su sesin de constitucin (Gonzlez Gmez, 2006: 111). Llegados a este momento debemos preguntarnos si al Estado le qued alguna competencia (exclusiva, compartida o residual) tras las transferencias masivas realizadas por la LO 9/92, de 23 de diciembre. La respuesta no es fcil ni mucho menos puede ser clara, porque precisamente en este terreno discutido es donde, desde hace 20 aos, ha transcurrido el debate y las batallas entre las Comunidades Autnomas y la administracin central. Este conflicto ha conducido a situaciones graves y paralizantes que pretenden hoy ser solucionadas in extremis por la Ley de Regulacin del Juego. El debate se ha originado por una posicin de partida de las Comunidades Autnomas, inamovible ya, que reclamaron que se entendiera que la competencia exclusiva era absolutamente excluyente y, por consiguiente, el Estado nada tena que disponer en materia de juego, excepto para la Lotera Nacional y las Apuestas Mutuas Deportivo-Benficas9. Las Comunidades Autnomas, errneamente, entendieron
7 Segn testimonio del entonces secretario general tcnico del Ministerio del Interior, Rafael Ramos Gil, autoridad que haba recibido, tras la desaparicin del Gabinete Tcnico de la Comisin Nacional del Juego, la gestin y ejecucin de las competencias estatales, esta Comisin Sectorial funcion muy bien y se vio que era un instrumento til de colaboracin entre el estado y las CCAA. 8 Artculo 5 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado y Procedimiento Administrativo Comn. El artculo 4 las perfila como un mecanismo orientado a intercambiar puntos de vista y examinar en comn los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlas y resolverlas. 9 Sirva como ejemplo la exposicin del director general del Juego de Catalua, Amadeu Farre i Morell (1995), La organizacin de la Administracin del Juego en Espaa: presente y futuro. Las compe-
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que deban usar sus competencias para diferenciarse del Gobierno de Espaa, mostrndose originales en la forma y fondo de regular los juegos. Incluso sobre el sorteo de la ONCE, Catalua reclam la posibilidad de su regulacin, lo que fue denegado por el Tribunal Constitucional (STC 52/1988, de 24 de marzo, relativa al recurso de inconstitucionalidad planteado por el Estado ante determinados preceptos de la Ley Catalana 15/1984, de 20 de marzo, del Juego). La zona de conflicto se ampli cuando el Estado, por razones diversas, fue tomando decisiones en materias de su competencia, pero que incidan, de un modo u otro, en el terreno del juego de azar. Podemos citar como ejemplo la fijacin de las bases y coordinacin de actividad econmica general, la Hacienda General, el orden pblico, etc. Al integrarse los ingresos de la lotera en la Hacienda Estatal, el Tribunal Constitucional se pronunci, entre otras, en la STC de 26 de mayo de 1994, reconociendo las competencias del Estado frente a las de las Comunidades Autnomas y negando que el primero resultara desapoderado frente a las competencias exclusivas para regular el juego: ni el silencio del artculo 149.1 de la Constitucin respecto al juego, ni el hecho de que los estatutos de autonoma de algunas comunidades autnomas, entre ellas el de Catalua, califiquen de exclusiva la competencia autonmica (excepto las Apuestas Mutuas Deportivo-Benficas) puede interpretarse como equivalente a un total desapoderamiento del Estado, pues ciertas materias y actividades que bajo otros enunciados el artculo 149.1 CE reserva a aquel se encuentran estrechamente ligadas con el juego. Como reiteradamente tiene declarado este Tribunal, la calificacin jurdica y el alcance de las competencias de las comunidades autnomas no puede hacerse derivar nicamente de una lectura aislada de la denominacin que reciben en los textos estatutarios sino de una interpretacin sistemtica de todo el bloque de la constitucionalidad dentro del cual la Constitucin conserva intacta su fuerza normativa dominante como lex superior de todo el ordenamiento, fuerza normativa que no se agota ni disminuye con la promulgacin de los Estatutos de Autonoma, cuyos preceptos, por ms que califiquen como exclusiva la competencia asumida, ratione materiae, no pueden oponerse a las normas constitucionales, que en su caso, reconozcan al Estado ttulos competenciales sobre esa misma materia. La falta de normas, instrumentos, organizaciones e instalaciones ha provocado un verdadero galimatas y frecuentemente una situacin catica en la aplicacin de la poltica pblica y no solo en la materia de juego. No es este el lugar ni el momento para realizar una crtica sobre el deficiente funcionamiento y coordinacin de las administraciones pblicas, resultado inevitable de un diseo autonmico muy superficial como es el contenido en el Ttulo VIII de la Constitucin Espaola.
tencias exclusivas. La coordinacin entre las administraciones pblicas o la intervencin del director general del Juego de Andaluca, Juan Antonio Serrano Cabrera (2006: 113-115) en el Seminario sobre la Industria del Juego, organizado por la Fundacin Codere, en septiembre de 2006, durante los cursos de la Universidad Internacional Menndez Pelayo en Sevilla.
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El hecho es que, como ya seal Toms Ramn Fernndez (1996: 7), esto era lo esperable: sin ninguna preocupacin por la funcionalidad y coherencia del conjunto que de esa sustitucin pudiera resultar. La planificacin del juego por cada Comunidad Autnoma o la falta de ella ha contribuido a producir tambin efectos perversos que, ahora, una vez ultimado el proceso, deberan ser objeto igualmente de reconsideracin. Siguiendo a Jos Ramn Romero (1998: 7-10), indudablemente uno de los principales expertos jurdicos sobre el juego de azar entre los que desarrollan su trabajo profesional en Espaa, se pueden sealar las diversas materias que necesariamente deberan ser objeto de coordinacin y que al no serlo han causado las discrepancias y el caos actual. Entre ellas: La existencia misma del juego de azar (apuestas incluidas) cuya prctica rebasa el territorio no solo de una Comunidad Autnoma, sino incluso las fronteras nacionales. La obligacin legal de garantizar la libre circulacin de mercancas dentro de la UE as como la preservacin del denominado principio de unidad de mercado (garantizado por el artculo 149.1.1 en relacin a los artculos 38 y 139.2). La representacin de Espaa en los organismos internacionales de la materia (artculo 149.1.3 de la CE). La competencia del Estado en materia de seguridad pblica (artculo 149.1.29) en coordinacin con las policas autonmicas competentes. La estadstica (artculo 149.1.31). Existen comunidades autnomas que se niegan a ofrecer sus datos lo que impide tener un conocimiento perfecto de realidad a nivel estatal. La normativa de los juegos del Estado (Loteras, Apuesta Deportivo-Benficas) pero que incide de modo importante en el desarrollo de los juegos autonmicos. La regulacin de la materia que incide tanto en la legislacin civil (149.1.18 de la CE). (Un ejemplo es el registro de autoprohibidos que funciona en cada Comunidad Autnoma) como en la legislacin mercantil (al establecer registros diferentes en cada territorio para gestionar los juegos, para contratar con la administracin, etc.). La garanta del disfrute igual de derechos de todos los espaoles en todo el territorio (149.1.1. en relacin con el artculo 139). La potestad originaria a favor del Estado para el establecimiento de tributos (artculo 133.1 CE) con respecto a la potestad autonmica sobre la materia.
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Al no haber funcionado satisfactoriamente la Conferencia Sectorial del Juego, no ha existido una poltica pblica homognea, sino que se ha compartimentado en actuaciones diversas, originando normas tcnicas cada da ms divergentes. Hasta aqu he tratado de demostrar, basndome en los textos citados, la realidad que se nos ofrece. Son las administraciones pblicas las que han ido siempre a remolque en las medidas a adoptar (incluso, lo que no deja de ser llamativo, en las de contenidos fiscal). Es verdad que se ha legislado mucho y se ha producido una interminable serie de normas que ocupan ms de 3.244 pginas en la ltima recopilacin publicada (Palomar y Andrs, 2008), lo cual constituye una maraa administrativa que dificulta no solo la aplicacin sino tambin el control, que es lo que en principio se persigue. De modo que desembocamos en lo que Freddi (1989) califica como ingobernabilidad. Adems, tan incansable actividad normativa no significa que exista un criterio preciso que conduzca a desarrollar por cada gobierno competente una poltica pblica sobre el juego de azar. Baste, por ejemplo, sealar que no se ha producido ninguna norma relativa a la prevencin de la ludopata10. La ltima muestra de ir a remolque la constituye la iniciativa gubernamental de presentar el Proyecto de Ley de Regulacin del Juego a las Cortes Generales11. La potestad principal de las Comunidades Autnomas se refleja al asumir la responsabilidad de la organizacin y por lo tanto del control de los juegos de azar. Este hecho implica que las Comunidades Autnomas determinan cul ha de ser el catlogo de juegos de la Comunidad (lo que algn Tribunal ha calificado como potestad de regular la extensin y lmites de la oferta)12. Asimismo, tienen importancia capital todos los aspectos relacionados con los ingresos pblicos. Por ello, se han creado nuevos juegos, tipo loteras y, se han fijado recargos fiscales. En esta materia se produce un choque frontal entre las Comunidades Autnomas y el propio Estado, interesado en que sus ingresos (va lotera y apuestas y va fiscal) no se vean mermados, pues como ha sealado Arnaldo Alcubilla (2004: 146), la finalidad esencial de las loteras es obtener ingresos para el erario pblico13.
10 Esta cuestin resulta llamativa y nos indica que en un Estado de Bienestar, el funcionamiento y rendimiento de los sistemas polticos debe medirse por la eficacia gubernamental que es la fuente de la legitimidad de ejercicio como ya seal Lindblom (1991). 11 BOCG, Serie A. 11 de febrero de 2011. Nm. 109.1. 12 S.T. Superior de Baleares. Sentencia 912/2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, seccin nica) de 8 de noviembre (RJCA, 2003: 358) 13 Otra opinin autorizada es la de Lpez Nieto (2006: 177): Es preciso considerar las implicaciones intergubernamentales del diseo de las distintas fuentes de financiacin. Los sistemas de financiacin subnacional combinan, en distintas proporciones, recursos procedentes de diversas fuentes entre las que se incluyen tributos propios de los gobiernos subnacionales, participacin en tributos asignados a niveles superiores de gobierno, transferencias o subvenciones de naturaleza intergubernamental, ingresos patrimoniales, as como recursos procedentes de la emisin de deuda o la suscripcin de crditos. La naturaleza de las distintas fuentes, su diseo concreto y el peso relativo de las mismas dentro del sistema
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El resultado final, sin ser catastrofistas, puede ser calificado de catico. Porque, como ya se ha indicado, la conflictividad versa sobre las competencias (bsicas para las comunidades autnomas puesto que de ella se derivan ingresos) y en el olvido de la realidad palmaria al no darse cuenta del nuevo aspecto que significa la no territorialidad del juego que contiene ofertas cada vez ms atrayentes, tanto para las nuevas generaciones que dominan la tecnologa informtica como incluso para las personas de mayor edad que, aunque en porcentaje mucho ms reducido, van incorporndose a este conocimiento y proveedor. La no territorialidad lleva consigo la no presencia fsica del jugador y obliga a modificar de modo importante toda la normativa existente hasta el momento, tanto en lo que se refiere a las caractersticas tcnicas del material del juego para ser homologado como lo relativo al estatuto del jugador (minora de edad, registro de prohibidos, etc.). Resulta aconsejable, pues, que en este momento nos refiramos ms detalladamente al juego por internet. 6. JUEGO ON-LINE En 1995 se inicia el juego por internet. La entidad Internet Casino Inc. ofreci a partir del 18 de agosto de ese ao 18 juegos de casino diferentes, as como el acceso on-line a la National Indian Lottery, segn relata Carlos Lalanda (2006: 560). En la actualidad existen miles de pginas web dedicadas al juego. Seala San Salvador del Valle (2010: 38) que cuando hablamos de los juegos y las apuestas on-line nos estamos moviendo en un espacio intermedio en el que el mundo del ocio digital apoya al mundo del ocio fsico, porque la actividad sobre la que se apoya tiene una naturaleza fsica, pero paulatinamente van a ir apareciendo expresiones separadas del mundo real. De igual manera que hay personajes dentro del ocio meditico que tienen identidad social propia, aunque nunca han existido (es el caso del Doctor House o Antonio Alcntara de la serie Cuntame), estamos asistiendo a un primer escenario en el que el juego digital se separe de la realidad y genere realidades desconocidas hasta el momento presente: Nuevas experiencias de ocio? Nuevas oportunidades de negocio? Podemos definir el juego on-line, en palabras de Carlos Lalanda (2010: 121) como un amplio espectro de situaciones con trascendencia contractual que ocurren cuando una actividad relacionada con juegos de azar o apuestas son operadas a travs de canales telemticos como Internet (fundamentalmente), pero tambin y sin descartar las que se realizan a travs de la TV interactiva, o del telfono.
de financiacin dan lugar a diferentes escenarios de relacin intergubernamental, tanto desde un punto de vista general, esto es, considerando el sistema poltico-administrativo en su conjunto, como desde un punto de vista ms especfico, es decir, atendiendo a las distintas polticas pblicas sectoriales y a los diversos territorios.
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Gusano Serrano (2010: 56) indica que tras el estallido de la bomba digital han aparecido, y se han consolidado, nuevos espacios relativos al juego on-line, los gobiernos desean, y deben, controlar la falta de transparencia y seguridad en muchos aspectos, pero la propia naturaleza virtual de la Red dificultad, hasta lmites insospechados, su control. El juego de azar por Internet se ha visto, y se ver an ms, beneficiado por el cambio en la conducta de los consumidores, quienes han ido modificando sus patrones de comportamiento, y de gasto, ante las diversas circunstancias sociales y econmicas. La nueva tendencia es quedarse en casa en lugar de salir, ya que los consumidores buscan ahorrar dinero y tiempo, en su ocio y entretenimiento, en desplazamientos y otros gastos aadidos. El juego en lnea on-line est perfectamente posicionado para sacar ventaja de esta tendencia y, tambin, para ofrecer la conveniencia, la variedad y el valor prioritario que los consumidores le dan al dinero y al tiempo en la actualidad. A su vez, el Parlamento Europeo, en Resolucin aprobada el 10 de marzo de 2009 sobre la integridad de los juegos de azar en lnea, invita a los estados a controlar, supervisar y si fuera preciso limitar los servicios del juego de azar14. La realidad, una vez ms, ha atropellado al regulador y al legislador. No ha habido respuestas adecuadas a la rapidsima implantacin y posterior expansin del juego on-line15 ni a los nuevos aspectos que presentan juegos nominalmente iguales a los autorizados hasta el momento pero que resultan ser diferentes: inseguridad acerca de los actores (jugadores, empresarios), inseguridad acerca de las reglas del juego (participacin, pago de premios), llamadas o sms por telfono cuyo precio es por s mismo una apuesta, etc. Igualmente, la utilizacin de medios telemticos tales como telfono, televisin, Internet, etc. significa que los parmetros jurdicos por los que el juego presencial se rige, resultan ser muy distintos e inaplicables. Aspectos como el lugar en el que se supone se formaliza el contrato de juego, o cundo el jugador presta su consentimiento, o qu jurisdiccin es la competente, etc., son esenciales en la nueva situacin. En Espaa, diez aos ms tarde de la aparicin del juego por internet, por Orden del Ministerio de Hacienda de 20 de julio de 2005 (BOE de 6 de agosto) se autoriz a LAE (Loteras y Apuestas del Estado) a comercializar sus juegos16 por este canal, lo que tiene como novedad que no se requiere la utilizacin de elementos estancados como son los billetes de lotera sino que se valida la compra (por lo tanto el contrato) y se obtiene la justificacin de haberlo hecho todo electrnicamente.
14 Resolucin 2008/2215 (INI) disponible en <http://www.europal.europa.eu> (consulta 27 de abril de 2011). 15 El mercado espaol del juego ocupa el quinto lugar en importancia entre los pases europeos y se estima en ms de 3 millones los jugadores on line en Espaa (Andrs Alvez, 2010:21) 16 Que son a da de hoy, Lotera Nacional, Lotera Primitiva, Bonoloto, Gordo de la Primitiva, Euromillones, Quiniela de futbol, Quinigol y Apuestas en Hipdromos de carcter supraautonmico.
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La implantacin generalizada del juego por internet ha tenido adems una consecuencia muy llamativa: la utilizacin de la extensa y en muchos casos abrasiva publicidad de los juegos por Internet cuando sta est prohibida para los juegos presenciales. Nos encontramos, pues, ante una cierta desregularizacin consentida (Andrs Alvez, 2010: 219, 246). La publicidad en los campos de ftbol, por ejemplo, adems del patrocinio de los equipos, reflejado en la camiseta de los jugadores, ha sido tolerada en Espaa aunque no en el extranjero, razn por la que nuestros equipos de ftbol cambian de chaqueta y aparecen con otro uniforme en los partidos internacionales. Esta tolerancia parte de una poltica pblica de Pan y Circo ha causado notables perjuicios por competencia desleal no slo a las empresas espaolas que explotan juegos presenciales, sino a otras muchas tecnolgicas que no se han atrevido a utilizar Internet y otros medios telemticos sin previa autorizacin, como exige la vigente legislacin (televisiones, compaas telefnicas, etc.). El testimonio en octubre de 2006 del entonces director de la Asesora Jurdica de Sogecable, Juan Carlos Alfonso (2009: 93), es demoledor: Solo una conclusin desde la perspectiva de un operador (Sogecable) que cumple y le gusta cumplir la ley: parece que esta situacin de dilacin de la regulacin administrativa, de que nos encontremos con estas situaciones paradjicas, de que tengamos todo lleno de publicidad, todo el campo de ftbol con publicidad de Bet&Win, y nosotros no podamos ponerla, que se estn organizando juegos a travs de medios telemticos por va de la combinacin aleatoria, que se pueda hacer en una pgina web y no haya sancin. Creemos que por unas reglas sanas de competencia, tanto entre el juego privado como pblico, como entre las empresas de juego situadas en Espaa que pueden pagar sus impuestos estrictamente, el que haya actores inevitables, necesita una regulacin y la amenaza no creo que sea buena como accin administrativa, y el tener la espada de Damocles en temas jurdicos-administrativos de una calificacin como delito de contrabando, o una posibilidad de cierre de una emisora, o de un medio de comunicacin, no es una situacin deseable, no fomenta la seguridad jurdica y creo que no es bueno tampoco para el ciudadano. De la Cruz Ayuso (2010: 93) subraya que el juego, en general, es un mercado en el que confluyen muchos y muy poderosos intereses econmicos, en el que se pone en juego bienes sociales sustantivos y en el que operan organizaciones con ms poder e influencia incluso que algunos gobiernos encargados de regular normativamente esta actividad. Con la publicidad ilegal (por no autorizada) asombrosamente consentida durante mucho tiempo tanto por los ejecutivos autonmicos como por el gobierno central se ha puesto en claro que el inters a proteger por las polticas pblicas, caso que stas hubiesen sido coherentes, no es, ahora, ni la proteccin de la infancia (cuntos miles de nios llevan puestas las camisetas de sus dolos que publicitan las apuestas on-line?), ni la transparencia y seguridad del juego (dnde estn radicados los servidores y quien los controla?) ni los intereses fiscales del Estado y de las comunidades autnomas, ya que estas compaas actan en Esgapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 75-103, ISSN: 1134-6035
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paa sin autorizacin desde parasos fiscales y no pagan los impuestos que se exigen al juego presencial17. Adems, la actividad dirigida a fomentar en Espaa la participacin en juegos y apuestas organizados por una entidad establecida en otro Estado y desarrollados fuera de Espaa debe ser considerada tambin una actividad ilcita de contrabando, de acuerdo con la disposicin final dcimo cuarta de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2007 que modifica la Ley 46/1985 de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986. Este criterio acaba de corroborarlo el profesor Castro Moreno (2010: 15-21): Por consiguiente se puede concluir con base al citado principio de territorialidad, interpretado a la luz del criterio de ubicuidad, que una vez afirmada la tipicidad penal de la conducta objeto de anlisis conforme a la legislacin penal espaola como un delito de contrabando, y dado que se est ofreciendo participar en los juegos ilegales a internautas situados en territorio espaol, los tribunales espaoles y, en concreto, la Audiencia Nacional, al ofrecerse el juego a internautas de ms de una provincia (artculo 65.1.c de la LOPJ) resultaran competentes para conocer del presunto delito. Por otro lado, el artculo 15 de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal, tipifica como desleal la violacin de las normas del ordenamiento jurdico cuando permita a su autor la obtencin de una ventaja competitiva significativa, lo que ha permitido presentar una demanda ante los juzgados madrileos de lo mercantil contra Bwin por parte de una empresa de juego presencial espaola. Resulta curioso observar cmo estas compaas de apuestas que actan ilegalmente rehyen toda responsabilidad hacindola recaer sobre el jugador, al que se advierte, en el momento de entrar en su pgina web y de inscribirse como socio, de que al presentar esta solicitud Vd. certifica que las apuestas por Internet son legales en su pas y Vd. certifica que (aqu la compaa de la que se trate) no es responsable de la precisin de la informacin que Vd. ha proporcionado. Con ello arribamos a la ltima iniciativa que es la Ley de Regulacin del Juego que como es patente, queda fuera del objeto de este artculo.
17 Ya en 1994, Muoz Machado, en su intervencin en la 4 Mesa Redonda de las II Jornadas de Legislacin sobre el Juego sealaba que en la regulacin del sector del juego se ha producido una de las mayores paradojas de la historia moderna de los Estados de Derecho, consistente en que el ordenamiento jurdico ha dispuesto mejores recursos para sancionar las infracciones de la legislacin vigente por parte de quienes operan en su marco legalmente, que para sancionar el juego ilegal: se ha insistido en establecer mecanismos represivos muy eficientes para los operadores de casinos, o de mquinas, o de bingos, pero ninguno o prcticamente ninguno para los que organizan garitos en los que practicar el juego, quienes han tenido, de esta forma, la posibilidad de desarrollar su actividad sin temer mucho a la Administracin Pblica. La paradoja, que no es sino el resultado de tanto mirar de cerca, de tanto tutelar a los autorizados, ha llegado hasta el extremo de que una Ley de presupuesto la que se aprob el 27 de diciembre de 1985, de presupuestos para el ao 86 lleg a condenar algunas infracciones de la legislacin del juego como contrabando, cuando las infracciones cometidas por los empresarios de juego no autorizados no tenan ningn tipo de represin.
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7. CONCLUSIONES 1) La regulacin del juego en Espaa adolece de falta de conocimientos tcnicos, tanto por parte del legislador como de los reguladores18. En algunos casos ha sido una normativa importada, y en la que resulta ser autctona ha ido gestndose y conformndose de acuerdo con la experiencia adquirida y acumulada. As se reconoce en varias exposiciones de motivos de diferentes normas que no hacen ms que subrayar que la accin legislativa ha ido siempre a remolque de la realidad. Al cabo de una dcada de la despenalizacin del juego, en determinado momento y a causa de la transferencia de las competencias con carcter exclusivo del juego a las Comunidades del artculo 151, apareci la conflictividad como elemento determinante. Ello ha supuesto ante todo un forcejeo jurisdiccional y, a la postre, la paralizacin de la accin normativa innovadora por parte del Estado, pues el sndrome de la LOAPA ha estado presente en todo momento. Esto no significa que, por su parte, las comunidades autnomas no adoptaran medidas sino que a pesar de ser stas numerossimas no hicieron frente, en lneas generales, a los problemas sustanciales, por ejemplo la no territorialidad, como se reconoce en la exposicin de motivos de la Ley de Regulacin del Juego que acaba de promulgarse (Ley 13/2011, de 27 de mayo, BOE de 28 de mayo de 2011). 2) Hasta el momento las polticas pblicas se han desarrollado a trompicones19, forzadas siempre entre la presin proveniente de una sedicente moral social pazguata y superficial y los intereses mercantiles de los gestores de juegos (incluidos los pblicos: LAE y ONCE), sin olvidar las necesidades recaudatorias de las administraciones pblicas. Finalmente, en los ltimos aos, la entrada en el escenario de los equipos de ftbol ha servido de caballo de Troya de las grandes multinacionales de apuestas a cuyos intereses ha acabado plegndose el legislador20.
18 Sirva como ejemplo los estrepitosos fracasos de las loteras autonmicas catalanas o de los boletos vascos. Constituyen una evidencia clara de las equivocaciones a que nos estamos refiriendo en el terreno profesional y de resultados econmicos afirma Iglesias Daz (1995: 126) 19 Como reconoci en 1994 el director general de Juegos y Apuestas de la Generalitat de Catalua, Xavier Civit, en su participacin en la Mesa Redonda n 4 de las II Jornadas de Legislacin sobre el Juego. En ella tambin afirm: Uno de los problemas importantes que tiene planteado el Sector: no hay poltica de Juego, hay unas pocas ideas definidas sobre cules son las soluciones polticas a los problemas que tiene el Sector. As pues, el panorama legal en Espaa, del que hablamos hoy en esta Mesa nmero cuatro, viene condicionado por la falta de polticas y alternativas en materia de juego a nivel general. 20 Como ancdota demostrativa de la situacin paradjica en la que nos encontramos lo constituye la demanda que en un primer momento interpuso el Real Madrid contra las empresas de apuestas por internet solicitando dejasen de utilizar el nombre y fotografa de sus jugadores, segn inform el diario El Pas de 5 de agosto de 2005, pero que acab al aceptar el patrocinio de estos operadores como la compensacin econmica demandada.
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ANEXOS TABLA 1
Variacin interanual 2005/2009 de las cantidades jugadas en todos los juegos (en millones de euros)
2005 JUEGOS DE 385,57 GESTIN PRIVADA Casinos Bingos Mquinas B (2) LOTERAS Y APUESTAS DEL ESTADO Lotera Nacional Lotera Primitiva Bono-Loto Quiniela Otros (3) Juegos Pasivos (4) Juegos Activos (4) ONCE (Cupn) TOTAL 55,43 86,91 243,24 210,92 118,65 50,79 13,65 11,19 16,64 .. .. 45,88 642,37 Variacin Variacin Variacin Variacin Variacin relativa 2006 relativa 2007 relativa 2008 relativa 2009 relativa 05/04 06/05 07/06 08/07 09/08 6,00 17,93 -0,83 6,17 2,76 4,53 -5,22 1,41 -7,83 32,57 .. .. -10,84 3,53 382,31 55,02 82,62 244,67 215,77 121,96 49,25 13,42 10,74 20,40 .. .. 47,91 645,99 -0,85 -0,73 -4,93 0,59 2,30 2,80 -3,04 -1,69 -4,07 22,59 .. .. 4,42 0,56 416,79 56,43 81,01 279,35 220,92 .. .. .. .. .. 126,41 94,51 47,91 685,61 9,02 2,56 -1,96 14,18 2,38 .. .. .. .. .. 3,64 0,75 -0,01 6,13 436,77 49,55 73,11 314,11 217,69 .. .. .. .. .. 122,31 95,39 45,51 699,97 4,79 -12,20 -9,74 12,44 -1,46 .. .. .. .. .. -3,24 0,93 -5,00 2,09 391,16 42,59 62,68 285,89 210,60 .. .. .. .. .. 116,06 94,54 42,37 644,13 -10,44 -14,05 -14,26 -8,98 -3,26 .. .. .. .. .. -5,11 -0,89 -6,89 -7,98
Fuente: Memoria del Juego en Espaa. Subdireccin General de Estudios y Relaciones Institucionales. Comisin Nacional del Juego. Ministerio del Interior. Aos referenciados.
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TABLA 2
Variacin interanual 2005/2009 del gasto real en todos los juegos (en millones de euros)
2005 JUEGOS DE GESTIN 4.562,72 PRIVADA Casinos Bingos Mquinas B (2) LOTERAS Y APUESTAS DEL ESTADO Lotera Nacional Lotera Primitiva Bono-Loto Quiniela Otros (3) Juegos Pasivos (4) Juegos Activos (4) ONCE (Cupn) TOTAL 550,58 1.329,83 2.682,31 3.401,65 1.570,04 1.008,23 270,97 222,13 330,27 .. .. 1.052,33 9.016,70 Variacin Variacin Variacin Variacin Variacin relativa 2006 relativa 2007 relativa 2008 relativa 2009 relativa 05/04 06/05 07/06 08/07 09/08 5,32 16,72 -0,88 6,48 2,23 4,84 -4,94 1,71 -7,56 25,83 .. .. -10,57 2,04 4.692,96 552,68 1.405,64 2.734,65 3.520,73 1.635,76 991,04 270,18 215,77 407,99 .. .. 1.114,20 9.327,89 2,85 0,38 5,70 1,95 3,50 4,19 -1,71 -0,29 -2,87 23,53 .. .. 5,88 3,45 5.078,13 556,82 1.364,61 3.156,69 3.636,39 .. .. .. .. .. 1.922,33 1.714,06 1.125,96 9.840,48 8,21 0,75 -2,92 15,43 3,29 .. .. .. .. .. 17,52 -9,07 1,06 5,50 5.390,99 498,78 1.267,57 3.624,64 3.674,89 .. .. .. .. .. 1.693,64 1.981,25 1.092,30 10.158,18 6,16 -10,42 -7,11 14,82 1,06 .. .. .. .. .. -11,90 15,59 -2,99 3,23 4.852,67 428,71 1.082,94 3.341,02 3.616,33 .. .. .. .. .. 1.627,64 1.988,69 1.030,02 9.499,01 -9,99 -14,05 -14,57 -7,82 -1,59 .. .. .. .. .. -3,90 0,38 -5,70 -6,49
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TABLA 3
Cantidades jugadas por habitante (en millones de euros)

1997 JUEGOS DE GESTIN PRIVADA Casinos Bingos Mquinas B (2) LOTERAS Y APUESTAS DEL ESTADO Lotera Nacional Lotera Primitiva Bono-Loto Quiniela Otros (3) Juegos Pasivos (4) Juegos Activos (4) ONCE (Cupn) TOTAL 308,38 27,73 92,14 188,51 150,94 88,60 41,62 8,19 12,53 .. .. .. 56,46 515,77 2000 393,41 39,32 94,99 259,09 171,17 102,05 45,73 11,13 12,26 .. .. .. 60,50 625,08 2005 385,57 55,43 86,91 243,24 210,92 118,65 50,79 13,65 11,19 16,64 .. .. 45,88 642,37 2009 391,16 42,59 62,68 285,89 210,60 .. .. .. .. .. 116,06 94,54 42,37 644,13
Notas referidas a las tablas 1, 2 y 3 de los anexos

1) El gasto real es la cantidad jugada menos los premios obtenidos. 2) Las Mquinas B son las que, a cambio del precio de la partida, conceden al usuario un tiempo de juego y, eventualmente, de acuerdo con el programa de juego, un premio en metlico, segn artculo 5 del Real Decreto 2110/1998, de 2 de octubre. 3) Hasta 2005, en el apartado Otros, nicamente se inclua el juego del Euromilln. A partir de 2005, adems del Euromilln se incluyen nuevos juegos como: Lototurf, Quintuple Plus y Quinigol. A partir de 2006, tambin se incluye la cantidad jugada en el Canal Internet LAE. 4) A partir de 2007, el total de Loteras y Apuestas del Estado engloba los Juegos Pasivos (Lotera Nacional del jueves y sbado) y el resto de juegos o Juegos Activos (Quiniela, Quinigol, Conjunto de la Primitiva-Lotera Primitiva, Gordo de la Primitiva, Bono-Loto, Euromillones-Lototurf y Quntuple Plus), se agrupan para hacer compatible su comparacin con la distribucin de aos anteriores.
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TABLA 4
Distribucin del gasto real y de las cantidades jugadas entre los diferentes juegos. Ao 2009
GASTO REAL JUEGOS DE GESTIN PRIVADA Casinos Bingos Mquinas B LOTERAS Y APUESTAS DEL ESTADO Juegos Pasivos Juegos Activos ONCE (Cupn) TOTAL 51,1% 4,5% 11,4% 35,2% 38,1% 17,1% 20,9% 10,8% 100,0% CANTIDADES JUGADAS 60,7% 6,6% 9,7% 44,4% 32,7% 18,0% 14,7% 6,6% 100,0%
Fuente: Memoria del Juego en Espaa. Subdireccin General de Estudios y Relaciones Institucionales. Comisin Nacional del Juego. Ministerio del Interior (2009).
Recibido: 10 de marzo de 2011 Aceptado: 30 de mayo de 2011
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Priorizacin de problemas en las agendas legislativas autonmicas: instituciones y preferencias polticas

Anna M. Palau LLus Medir
Universidad de Barcelona apalau@ub.edu Universidad de Barcelona laurachaques@ub.edu Universidad de Barcelona luzmunozma@ub.edu
Universidad de Barcelona lluismedir@ub.edu
Laura Chaqus Luz M. Muoz
Universidad de Barcelona fdavesa@ub.edu Universidad de Barcelona marieljulio@ub.edu
Ferran Davesa Mariel Julio
Resumen Este artculo analiza la agenda legislativa de cuatro Comunidades Autnomas Andaluca, Catalua, Galicia y el Pas Vasco desde 1982 hasta 2007. El objetivo es explicar hasta qu punto los cambios en la priorizacin de problemas estn relacionados con factores institucionales, como los cambios en el marco competencial o el proceso de europeizacin, o con factores polticos, como las preferencias de los partidos polticos. El anlisis demuestra que a partir de los aos noventa se inicia un proceso creciente de heterogeneidad entre las agendas autonmicas, y que este proceso no puede explicarse nicamente a partir de la distribucin formal de competencias entre Estado y CCAA. La delegacin de poder en favor de la Unin Europea no se ha traducido tampoco en una mayor homogeneidad de las agendas legislativas, ni siquiera en aquellos sectores ms europeizados. El contexto institucional limita la capacidad de los gobiernos para regular sobre cuestiones concretas, pero las preferencias de los partidos son un factor importante para entender por qu existen similitudes o diferencias entre las agendas autonmicas. Palabras clave Agenda legislativa, priorizacin de problemas pblicos, Comunidades Autnomas, europeizacin, preferencias polticas.
Issue prioritization in regional legislative agendas: institutions and political preferences

Abstract This article analyzes the legislative agenda of four regional governments Andalusia, Catalonia, Galicia and the Basque Country from 1982 to 2007. The goal is to explain to what extent changes in the prioritization of issues are related to institutional factors, such as changes in the distribution of competences and Europeanization, or political factors, like party preferences. The analysis illustrates that from the early nineties regional governments are increasingly paying attention to different issues, and that this process can not only be explained by taking into account the formal distribution of competences between central and regional governments. The delegation of power to the European Union does not contribute either to an increasing convergence of regional legislative agendas, not even for those issues more Europeanized. The institutional context constrains governments capacity to regulate specific issues, but party preferences are important to understand why there are similarities or differences among regional agendas. Keywords Legislative agendas, issue prioritization, regional governments, Europeanization, political preferences.
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Anna M. Palau y otros
1. INTRODUCCIN1 En este artculo se analiza la dinmica de la agenda legislativa en cuatro Comunidades Autnomas (CCAA) Andaluca, Catalua, Galicia y el Pas Vasco desde los aos ochenta hasta 2007. Los problemas sobre los que legislan estas cuatro CCAA son especialmente similares en los aos ochenta, cuando una parte importante de la actividad legislativa se centra en la definicin de instituciones autonmicas bsicas, como las normas de funcionamiento de la administracin pblica o la definicin de las relaciones de poder entre gobierno autonmico y gobierno local, as como algunos aspectos relativos a la construccin del Estado de bienestar, como la educacin. A partir de los aos noventa estos temas van perdiendo relevancia en favor de otros problemas relativos al Estado de bienestar, el medio ambiente, la poltica familiar, o la igualdad de gnero, con importantes diferencias entre CCAA. La correlacin entre las agendas legislativas se reduce de forma gradual a partir de los aos noventa, incrementndose las diferencias en cuanto a los temas que captan ms la atencin en cada una de estas cuatro CCAA. En este artculo argumentamos que estos cambios en la agenda legislativa estn relacionados con factores institucionales, como la distribucin formal de competencias entre niveles de gobierno; y tambin con factores polticos, como las preferencias de los partidos polticos en el gobierno. Tal y como ponen de manifiesto diferentes estudios sobre federalismo (Requejo y Caminal, 2010; Linz y Stepan, 2006), la definicin de un modelo de distribucin territorial del poder de carcter cuasi-federal, asimtrico y abierto impone por un lado lmites importantes sobre qu temas puede legislar cada CCAA, y al mismo tiempo establece una va para modificar estos lmites a partir de la negociacin poltica. El hecho que los asuntos econmicos ocupen una parte importante en la agenda legislativa vasca desde principios de los ochenta se explica en gran parte por la existencia del concierto econmico. Del mismo modo, en el tema de educacin, la reforma de los Estatutos de Autonoma y la consecuente redefinicin de las competencias en esta materia explica, en parte, que la primera ley autonmica sobre educacin general al margen de la educacin universitaria se apruebe en Andaluca en 2007 y en Catalua en 2009. Estos lmites relativos al marco competencial tambin se ven afectados por la delegacin de poder hacia arriba, en favor de instituciones supranacionales, que influyen sobre la priorizacin de problemas en la agenda legislativa espaola (Morata, 1992; Colomer, 1995; Closa, 2001). El hecho que problemas como el medio ambiente capten una parte importante de la agenda legislativa autonmica a partir de mediados de los noventa se explica en parte por el proceso de europeizacin y la consolidacin gradual de una forma de gobierno multinivel (Aguilar, 1996).
1 Glosario de siglas de partidos o formaciones polticas que aparecen en el texto: ICV-IU (Iniciativa per Catalunya Verds-Izquierda Unida); ERC (Esquerra Republicana de Catalunya); PSOE (Partido Socialista Obrero Espaol; PP (Partido Popular) y PSC (Partit dels Socialistes de Catalunya).
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priorizacin de problemas en las agendas legislativas autonmicas: instituciones y preferencias polticas
De todas formas, tal como se argumenta en este artculo, el proceso de europeizacin no genera una mayor convergencia en las agendas legislativas autonmicas. Las agendas legislativas de las cuatro comunidades son cada vez ms diferentes, y en este proceso la influencia de la Unin Europea (UE) es marginal, lo que a su vez pone de manifiesto el papel central del ejecutivo espaol en el proceso de europeizacin. Los resultados de esta investigacin tambin muestran la relevancia de las preferencias de los partidos para explicar el cambio en las agendas legislativas. La correlacin entre las agendas legislativas de Andaluca y Catalua aumenta de forma significativa a partir de 2003, cuando coinciden partidos socialistas en el gobierno de Andaluca y Catalua (en coalicin con ICV-IU y ERC) generando una tendencia hacia una mayor homogeneidad en la agenda legislativa de ambas Comunidades. En este sentido, estos resultados complementan en parte algunos de los anlisis previos sobre las agendas legislativas de las CCAA como el realizado por Porras (2002) sobre las agendas legislativas autonmicas en Espaa. Las cuatro Comunidades estudiadas comparten una serie de caractersticas de ndole institucional y poltica que hacen especialmente interesante su comparacin. De acuerdo con la Constitucin Espaola y los diferentes Estatutos de Autonoma, Andaluca, Catalua, Galicia y el Pas Vasco siguen una va rpida para acceder a la autonoma, y tienen un nivel competencial superior al resto de las CCAA, asumiendo en algunos casos una jurisdiccin especial sobre determinadas cuestiones como la lengua (gallego, vasco y cataln), el Cdigo Civil (Catalua y Pas Vasco), y el rgimen fiscal (el Pas Vasco y Navarra). Asimismo, son CCAA con una clara voluntad de autogobierno y es de subrayar su hecho diferencial respecto al resto de CCAA, lo que especialmente se manifiesta en el caso del Pas Vasco y Catalua. El artculo se estructura de la siguiente forma. En primer lugar se define el contexto terico y las hiptesis de investigacin. En segundo lugar se explica la metodologa utilizada, y a continuacin se describe la evolucin de las agendas legislativas de las cuatro CCAA, a lo largo del tiempo y entre sectores de actividad. La ltima parte del artculo analiza hasta qu punto la creciente heterogeneidad entre las agendas legislativas autonmicas puede explicarse a travs de los cambios en el contexto institucional y las preferencias de los partidos polticos. 2. CONTEXTO TERICO El marco competencial es un elemento bsico en la definicin del nivel de autonoma poltica, establece cules son las reglas del juego que regulan las relaciones de poder entre niveles de gobierno e impone restricciones importantes tanto sobre los problemas que pueden legislarse, como sobre el alcance de la legislacin (Steinmo et al., 1992; Hall y Taylor, 1996). La Constitucin Espaola define un modelo de distribucin territorial del poder de carcter asimtrico y abierto que implica, por una parte, que existan diferencias importantes en cuanto a qu temas puede legislar cada CCAA como los hechos diferenciales, y por otra, que la distribucin de competencias est
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sometida a una negociacin permanente entre los gobiernos nacional y autonmico (Aja, 2003; Requejo y Caminal, 2010). Tal como muestra el grfico 1, se han producido tres grandes etapas de regionalizacin. La primera etapa se produce en los aos ochenta, como respuesta formal a los principios establecidos en la Constitucin, los Estatutos de Autonoma y tambin algunos acuerdos bilaterales adoptados durante este perodo (Aja, 2003). La segunda etapa se produce a mediados de la dcada de 1990, como resultado de un proceso contradictorio de negociacin. Por un lado, los dos principales partidos polticos nacionales, el PSOE y el PP, llegan a un acuerdo para delegar competencias polticas a las CCAA no histricas sobre cuestiones relativas al bienestar. Por otro lado, los gobiernos minoritarios del PSOE (1993-1996) y el PP (1996-2000) llegan a acuerdos bilaterales con algunas CCAA histricas, principalmente Catalua y en cierta medida el Pas Vasco, orientados a aumentar su nivel de autonoma poltica en un rango ms amplio de cuestiones. GRFICO 1
Evolucin de los decretos de transferencia de competencias a las CCAA

70
60
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Nmero de decretos
40
30
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1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Pas Vasco Catalua Galicia Andaluca
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Fuente: Elaboracin propia a partir de Iberlex (<http://www. boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/iberlex. php>).
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Por ltimo, una tercera etapa de descentralizacin poltica se produce desde 2004 hasta la actualidad, bajo el gobierno de minora de Jos Lus Rodrguez Zapatero, y se orienta principalmente a reformar los Estatutos de Autonoma, adaptndolos a las nuevas condiciones polticas, econmicas y sociales. Porras (2002) argumenta que los cambios en el marco competencial son un factor importante a partir del cual
las CCAA ejercen potestad normativa propia, aunque ms que un factor causal inmediato deberan definirse como una ventana de oportunidad poltica a partir de la cual las CCAA deciden sobre qu problemas debe legislarse, estableciendo prioridades distintas en funcin de sus preferencias. Siguiendo este argumento, en este artculo analizamos hasta qu punto existe correspondencia entre este proceso de traspaso de competencias hacia las CCAA y la creciente heterogeneidad de las agendas legislativas. En este sentido, esperamos que las agendas legislativas difieran cada vez ms como consecuencia de este proceso de delegacin gradual de competencias, a partir del cual cada una de las Comunidades histricas gana nuevas parcelas de poder sobre asuntos que hasta ese momento no son de su competencia. Este proceso de creciente delegacin de poder hacia las CCAA se produce de forma paralela al proceso de europeizacin que se inicia en 1986 con la entrada en la Comunidad Econmica Europea (CEE). A partir de ese momento, los cambios en la lista de problemas que son objeto de atencin por parte de los gobernantes estn condicionados por el compromiso que asume Espaa, tras la firma del Tratado de adhesin, a introducir a nivel nacional el acervo comunitario, incluyendo las directivas, decisiones o reglamentos aprobados por las instituciones comunitarias (Morata, 1992; Colomer, 1995; Closa, 2001). En consecuencia, la definicin de la agenda legislativa en Espaa se produce, desde mediados de los ochenta, en un contexto multinivel en el que hasta tres niveles de gobierno participan en el proceso de elaboracin de polticas. La Unin Europea facilita la transferencia de polticas entre pases y entre niveles de gobierno, favoreciendo procesos de convergencia poltica y la consiguiente homogenizacin de polticas entre Estados miembros, especialmente en aquellos temas vinculados con el mercado nico y el medio ambiente (DiMaggio y Powell, 1983; Dolowitz y Marsh, 1996; Holzinger y Knill, 2005; Palau y Chaqus, 2011). Esto disminuye de forma significativa la autonoma del Estado, pero tambin la de las CCAA en el mbito de sus respectivas competencias. El hecho que la UE tenga capacidad para definir los estndares medioambientales que deben respetar las polticas de residuos de los Estados miembros, o para establecer lmites a las posibilidades de financiar la actividad agraria, condiciona la forma en que los Estados y las CCAA abordan la regulacin de estas materias. Anlisis como el de Brouard et al. (2011) ponen de manifiesto la creciente europeizacin de la agenda legislativa de los pases miembros de la UE, especialmente en mbitos como la agricultura o el medio ambiente, donde la jurisdiccin comunitaria tiene ms competencias, aun cuando pueden distinguirse diferencias significativas entre pases2. La mayora de estos anlisis se limitan al mbito estatal, dejando en un
2 En el caso de Espaa, Palau y Chaqus (2011) demuestran la creciente europeizacin de la agenda legislativa espaola, de forma que desde la entrada de Espaa en la CEE en 1986 hasta 2006, un 35% de la legislacin espaola hace referencia directa a alguna norma comunitaria vinculante, si bien en la ltima dcada en torno al 50% de las leyes que se aprueban tienen contenido europeo. Por el contrario en pases
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segundo trmino el impacto de la UE sobre la agenda legislativa regional, con algunas excepciones (Borghetto y Franchino, 2010). En Espaa, las CCAA han aumentado de forma progresiva su participacin en la toma de decisiones y en el proceso de elaboracin de polticas en Europa (ver Brzel, 2002; Closa, 2001; Montilla, 2005; Gunther y Montero, 2009), pero existe poca evidencia emprica sobre cmo las CCAA participan en la fase descendente, de implementacin de la normativa comunitaria. En este sentido, tomando como referencia los trabajos de Ordez (1995), Montilla (2005) y/o Palau y Chaqus (2011), se analiza hasta qu punto las leyes aprobadas por las CCAA responden a la necesidad de implementar normativa comunitaria. En consecuencia, esperamos que en aquellos sectores ms europeizados, donde la regulacin debe ajustarse a los parmetros establecidos por la Unin Europea, exista una mayor convergencia entre las agendas legislativas autonmicas. La consolidacin de un sistema de gobierno multinivel es un factor necesario pero no suficiente para explicar la dinmica de las agendas legislativas. La distribucin formal de competencias entre niveles de gobierno no nos explica por qu algunas CCAA como Catalua y el Pas Vasco deciden crear una polica regional en los aos ochenta, o por qu Andaluca tiene un papel principal en la regulacin de cuestiones morales, como la investigacin con clulas madre o la eutanasia pasiva, mientras otras CCAA nunca han regulado estas cuestiones. Los factores institucionales explican en parte los cambios en la agenda legislativa del Estado y de las CCAA, pero los cambios en la priorizacin de problemas son tambin el resultado de las preferencias de los partidos polticos y de la voluntad de sus lderes para introducir cambios en la agenda y responder a cambios en el entorno (Jones y Baumgartner, 2005). La relacin entre las preferencias de los partidos y la priorizacin de problemas se ha analizado ampliamente desde diferentes perspectivas (Budge y Hofferbert, 1990; GreenPedersen, 2006; Schmidt, 1996). Anlisis como los de Boix (2000) o Blais et al. (1993) se centran en si existe una mayor tendencia de los partidos de izquierda a centrarse en cuestiones que impliquen ms intervencin por parte del Estado; o si por el contrario los partidos de derechas se centran ms en polticas que fomenten la desregulacin y el libre mercado (Blais et al., 1993). Desde otra perspectiva, el party mandate theory (Budge y Hofferbert, 1990; Klingemann et al., 1994) sugiere que los partidos polticos compiten dando especial relevancia a aquellos problemas que les pertenecen o que les son propios, dejando en un segundo plano las posiciones ideolgicas que los partidos pudiesen tomar respecto a los mismos (Klingeman et al., 1994; Green-Pedersen, 2006). Los electores en general consideran que algunos partidos son ms competentes para gestionar determinados asuntos (y en consecuencia consideran tambin que pueden solucionarlos de forma ms efectiva); de modo que los partidos responden a las preferencias de sus electores dando relevancia a aquellos problemas que potencialmente pueden generar ms beneficios en trminos electorales. En este sentido, se considera que los
como Francia este porcentaje de europeizacin es menor, alcanzando slo el 14% del total de leyes aprobadas entre 1986 y 2006.
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partidos polticos tienen preferencias definidas de forma clara, y que sus lderes dan especial importancia a los valores y a la ideologa de su partido, dejando en un segundo plano cualquier otra preferencia, como su propio xito como lderes (Baumgartner y Mahoney, 2008). De acuerdo con esta argumentacin, esperamos que cuando en distintas CCAA gobierne un mismo partido poltico o con ideologa similar, las agendas legislativas regionales sean ms parecidas. A continuacin se explica la metodologa utilizada para la comprobacin de las hiptesis de investigacin y en las siguientes secciones se desarrolla el anlisis sobre la evolucin de las agendas legislativas, teniendo en cuenta la importancia de factores institucionales y las preferencias de los partidos polticos. 3. METODOLOGA Con el fin de analizar las variaciones entre las agendas de las CCAA y entre niveles de gobierno, en este artculo nos centramos en el estudio de una sola forma de actividad poltica: la produccin de leyes. La agenda legislativa se define como el conjunto de temas sobre los que se aprueban normas con rango de ley por los parlamentos nacionales y autonmicos (Brouard et al., 2009; Adler y Wilkerson, 2008). El estudio de las leyes ofrece una informacin importante sobre el nivel de atencin que reciben distintos problemas, pero es tambin un anlisis limitado en cuanto no es el nico mecanismo a travs del cual los polticos prestan atencin a los asuntos que consideran prioritarios (Chaqus et al., 2008; Chaqus y Palau, 2011). A modo de ejemplo, y para el caso de la europeizacin, en Espaa el 90% de las directivas se trasponen a travs de legislacin secundaria (Palau y Chaqus, 2011), tendencia que segn algunos estudios (Ordez, 1995; Montilla 2005) todava es ms acusada en el mbito autonmico3. Esto supone una limitacin de partida que obviamente deber tenerse en cuenta a la hora de formular conclusiones. Nuestro anlisis se realiza a partir de bases de datos creadas por el Grupo de Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa (<http://www.ub.edu/spanishpolicyagendas>) siguiendo la metodologa del Comparative Policy Agendas Project (<http:// www.comparativeagendas.org>) (Baumgartner y Jones 1993; Jones y Baumgartner, 2005). Cada ley ha sido codificada de acuerdo con un sistema universal de codificacin basado en 19 categoras (cuadro 1), y 247 subcategoras. Este sistema de codificacin, desarrollado por primera vez por Baumgartner y Jones en los Estados Unidos, se ha adaptado a las caractersticas del sistema poltico espaol introduciendo algunas modificaciones para tener en cuenta elementos que no tienen equivalente en ese pas, como cuestiones relacionadas con el sistema nacional de salud pblica o el terrorismo de ETA. Tal como muestra el cuadro 1, las 19 categoras originales se han fusionado en cuatro grandes bloques: (1) economa; (2) Estado de bienestar; (3) medio ambiente y
3 De acuerdo con Montilla (2005: 95), en 2002 se aprueban 543 normas autonmicas en Espaa vinculadas al Derecho comunitario, de las que slo 33 tienen rango legal.
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(4) funciones bsicas del Estado. Las bases de datos utilizadas incluyen todas las leyes aprobadas por los parlamentos autonmicos de las cuatro CCAA estudiadas y se comparan con las leyes aprobadas por el parlamento espaol con el fin de explicar la distribucin de competencias entre niveles de gobierno, y comparar la evolucin de la agenda legislativa autonmica con la espaola. Los datos para el caso de Espaa estn disponibles desde 1977, en el caso de Catalua y el Pas Vasco desde 1980, y en el caso de Andaluca y Galicia desde 1982, una vez se aprueban los Estatutos de Autonoma. En consecuencia, el anlisis comparativo abarca el perodo comprendido entre 1982 y 2007. En conjunto, se analizan un total de 2.911 leyes 1511 aprobadas a nivel nacional, 526 en Catalua, 299 en Galicia, 318 en el Pas Vasco y 257 en Andaluca. CUADRO 1
Principales cdigos del Comparative Policy Agendas Project

1. 4. 5. 8. 10. 15. 17. 18. 3. 6. 13. 14. 7. 21. 12. 2. 16. 19. 20. Macroeconoma Agricultura Trabajo Energa Transporte Industria y comercio Ciencia y tecnologa Comercio exterior Salud Educacin Poltica social Vivienda Medio ambiente Recursos naturales y gestin del agua Asuntos internos y justicia Derechos civiles Defensa Relaciones internacionales Gobierno y administracin pblica
Economa
Estado de bienestar
Medio ambiente
Funciones bsicas del Estado
Fuente: Elaboracin propia a partir de la metodologa del Comparative Policy Agendas Project.
Para el anlisis de la europeizacin de las leyes se tiene en cuenta formas de europeizacin directas. Es decir, consideramos que una ley est europeizada si est total o parcialmente definida por un acto legislativo europeo vinculante: decisin, directiva, reglamento, disposicin del Tribunal de Justicia Europeo o Tratado. Las formas indirectas de europeizacin, como referencias indirectas o soft law, no han sido consideradas4. Por ltimo, para analizar la influencia de los factores polticos e institucionales en
4 El procedimiento de codificacin se ha basado en un sistema de codificacin manual y una bsqueda por palabras clave definidas por el Delors Myth Project (ver Brouard et al., 2011).
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las agendas legislativas, se han computado las correlaciones anuales entre las agendas regionales y entre las agendas regionales y la agenda estatal (variable dependiente) y se ha analizado su relacin con el proceso de transferencia de competencias, el porcentaje de legislacin europeizada, y las preferencias polticas (variables independientes). Para el anlisis cuantitativo se han utilizando tablas de contingencia, as como el estadstico Gamma para comprobar si las correlaciones son significativas y su magnitud5. 4. COMPARACIN DE LAS AGENDAS LEGISLATIVAS El anlisis de la produccin legislativa en Andaluca, Catalua, Galicia y el Pas Vasco indica que las autoridades regionales prestan atencin a asuntos similares, pero con importantes variaciones a partir de la dcada de los noventa (grfico 2). Como muestra la tabla 1, si tenemos en cuenta todos los asuntos y todo el perodo (1982-2007), las agendas regionales estn moderadamente correlacionadas la correlacin media es de 0.32. A partir de la dcada de los noventa la correlacin anual media entre las agendas legislativas disminuye gradualmente y pasa de 0.5 en la dcada de los ochenta, a ser inferior a 0.2 (siempre significativa) a partir de la dcada de 2000. Estos datos ponen de manifiesto que las autoridades regionales cada vez prestan ms atencin a cuestiones diferentes, tendencia que se intensifica a partir del nuevo milenio (Chaqus y Palau, 2011). GRFICO 2
Correlacin anual entre las agendas legislativas autonmicas: problemas relativos al Estado de bienestar
1.0 0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-0.2
-0.4
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Fuente: Bases de datos del Grupo de Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa (<http://www. ub.edu/spanishpolicyagendas>).
5 Para interpretar los coeficientes de correlacin se utiliza la siguiente regla (Blomquist, 1981): el valor 0.00 indica que no hay relacin, entre 0.01 y 0.09 indica una relacin insignificante; entre 0.10 y 0.19 una relacin baja; entre 0.20 y 0.35 una relacin moderada; entre 0.36 y 0.49 una relacin sustancial y 0.5 o superior una relacin muy fuerte.
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TABLA 1
Correlaciones entre las agendas legislativas (1980-2008)

Catalua Catalua Pas Vasco Galicia Andaluca Gobierno central 1 .247** .335** .364** .340** Pas Vasco .247** 1 .333** .301** .378** Galicia .335** .333** 1 .343** .366** Andaluca .364** .301** .343** 1 .379** Gobierno central .340** .378** .366** .379** 1
** La correlacin es significativa al nivel de 0.01. Fuente: Bases de datos del Grupo de Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa (<http://www. ub.edu/spanishpolicyagendas>).
El anlisis de los porcentajes de atencin ofrece ms informacin sobre estas diferencias a lo largo del tiempo entre CCAA y niveles de gobierno (tabla 2). En primer lugar, la mayora de las leyes autonmicas estn relacionadas con cuestiones econmicas, y especialmente en el Pas Vasco (48%), dado el hecho diferencial con el resto de CCAA en materia de poltica fiscal. En segundo lugar, la regulacin de funciones bsicas del Estado capta una parte importante de atencin en las agendas legislativas (alrededor de un 30%) con diferencias importantes entre problemas. Obviamente, en aquellos temas en los que el Estado tiene competencia exclusiva, las CCAA tienen un papel inexistente (como en defensa), o marginal como en el caso de las relaciones exteriores, en el que se aprueban algunas leyes en relacin a la ayuda exterior y la poltica de cooperacin internacional. En el caso de interior y justicia, Catalua dedica casi el mismo porcentaje de atencin que el Gobierno espaol, un 9,2% de la agenda legislativa, casi el doble que el resto de CCAA. En este sentido, el Parlamento cataln aprob 28 leyes relacionadas con el derecho civil, el 54% de las leyes en materia de interior y justicia, bsicamente porque la Constitucin Espaola le reconoce una capacidad competencial de creacin y desarrollo especfica sobre esta cuestin. En tercer lugar, la tabla 3 pone de manifiesto la elevada descentralizacin poltica en aquellas cuestiones relativas al Estado de bienestar. En general, cada CCAA dedica aproximadamente el 23% de la agenda legislativa a la regulacin de cuestiones de bienestar, frente al 9,7% de la agenda legislativa nacional. La mayora de estas leyes estn relacionadas con la educacin primaria y secundaria y las universidades (10%), con algunas diferencias entre CCAA. El nmero de leyes sobre universidades es superior en Catalua y Andaluca en comparacin con otras CCAA (De Miguel, 2002), mientras que la atencin a la educacin primaria y secundaria es mayor en el Pas Vasco, debido a la regulacin de las ikastolas (escuelas de primaria y secundaria Vasca) (tabla 3). Por ltimo, la atencin a las cuestiones de salud es especialmente importante en Andaluca (5%), que tiene un papel protagonista en la regulacin de la biotecnologa a partir de la dcada de los noventa, mientras que en Catalua y el Pas Vasco la atencin a los problemas de salud disminuye a lo largo del tiempo y capta slo el 2.5% de la agenda legislativa. En cuarto lugar, existen importantes diferencias en la regulagapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 105-130, ISSN: 1134-6035
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cin de problemas medioambientales entre CCAA. Catalua es el Gobierno regional que legisla ms sobre medio ambiente ms del 10% de las leyes aprobadas en Catalua estn relacionadas con este asunto en contraste con el Pas Vasco, que slo le dedica el 3% de la agenda legislativa. El resto de CCAA dedican entre el 6 y el 7% de la agenda legislativa al medio ambiente, porcentaje similar a la agenda legislativa espaola (6.7%), a pesar de que en muchas cuestiones medioambientales las CCAA tienen competencia exclusiva. TABLA 2
Porcentajes de atencin por rea (% de leyes aprobadas)

Galicia Economa, I+D y poltica industrial Economa 15,8 Agricultura 9,4 Trabajo 1,7 Energa 0,7 Transporte 2,0 Industria 11,1 Investigacin y desarrollo 1,7 Total 42,4 Estado de bienestar Salud 3,7 Educacin 9,1 Poltica social 4,7 Vivienda 5,1 Total 22,6 Medio ambiente Recursos naturales y 2,4 gestin del agua Medio ambiente 5,1 Total 7,4 Funciones bsicas del Estado Derechos 3,0 Asuntos internos y 4,4 justicia Poltica exterior 0,3 Gobierno 19,5 Defensa 0,0 Total 27,5 Pas Vasco 24,2 3,0 3,0 1,3 3,7 10,4 2,3 47,9 2,3 9,7 5,0 5,7 22,7 1,3 1,7 3,0 3,0 3,0 1,3 18,8 0,0 26,1 Andaluca 19,3 1,6 2,0 0,8 2,8 11,0 6,7 44,1 5,5 11,4 3,9 2,4 23,2 3,9 2,4 6,3 2,4 3,5 0,8 19,7 0,0 26,4 Catalua 12,2 3,6 1,4 0,4 4,3 11,7 4,1 37,7 2,2 9,7 5,2 4,8 21,9 3,6 7,2 10,8 1,8 9,2 0,7 18,0 0,0 29,6 Gobierno central 17,7 4,4 6,1 1,8 5,8 13,4 2,9 52,1 2,7 4,5 1,1 1,5 9,7 4,0 2,7 6,7 3,1 10,0
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3,5 10,9 4,1 31,5
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TABLA 3
Regulacin de la educacin y la cultura

Universidades Pas Vasco Catalua Galicia Andaluca Estado 22,6 35,2 19,2 34,5 28,2 Educacin primaria y secundaria 35,5 9,3 15,4 3,4 9,9 Cultura 23 20,4 27 31 12,7 Lengua 3,2 7,4 7,7 0 1,4 Otros 16,2 28 31 31 47,8
El grfico 3 muestra la evolucin de la regulacin de los asuntos de gobierno en las ltimas dcadas. Como era de esperar, la regulacin es especialmente importante durante la dcada de los ochenta y principios de los noventa, cuando las CCAA definen los principios y las instituciones bsicas del Estado de bienestar autonmico (Subirats y Gallego, 2002). En este perodo, aproximadamente el 24% de la agenda legislativa a nivel regional y el 14,2% a nivel nacional se dedica a la regulacin de instituciones bsicas, las relaciones intergubernamentales, la organizacin y la financiacin de los partidos polticos, las elecciones, y/o el funcionamiento de la administracin pblica. La atencin sobre estas cuestiones disminuye durante la dcada de los noventa, y slo aumenta de nuevo durante el nuevo milenio en las CCAA que reforman sus Estatutos de Autonoma (Catalua en 2006 y Andaluca en 2007). Lo mismo ocurre en el caso de algunas cuestiones relacionadas con el Estado de bienestar y especialmente en el caso de la educacin y la cultura. Por el contrario, tal y como muestra el grfico 4, la mayora de las leyes relativas a la regulacin de derechos se aprueban en el nuevo milenio. En la dcada de los ochenta slo el 1,5% de la agenda legislativa autonmica se dedica a regular estos temas, aumentando hasta el 5,4% despus de 2000. Estas leyes regulan cuestiones como la igualdad de gnero, los derechos del paciente, la proteccin de datos y las polticas de accesibilidad. Un anlisis detallado de esta legislacin muestra cmo Andaluca y Catalua estn liderando un proceso de cambio en estas materias, especialmente en aquellas vinculadas con la regulacin de aspectos morales (Chaqus y Palau, 2011). La atencin a las cuestiones econmicas aumenta en todas las CCAA, excepto en el Pas Vasco, sobre todo una vez que se pone en marcha la reforma fiscal de 1997. Este es especialmente el caso de Catalua, que aprovecha la oportunidad que le brinda esta reforma para aumentar su nivel de autonoma poltica. A modo de ejemplo, Catalua es la nica Comunidad Autnoma que crea en 2007, una vez reformado su Estatuto de Autonoma, una Oficina de Impuestos (Agencia Tributaria) responsable de la gestin, liquidacin e inspeccin de los impuestos nacionales (transferidos) y
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GRFICO 3
Regulacin de los asuntos de gobierno

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1982
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Catalua
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Galicia
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Andaluca
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Gobierno central
Fuente: Bases de datos del Grupo de Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa <http://www. ub.edu/spanishpolicyagendas>
GRFICO 4
Regulacin de los derechos

100 90 80 70 60 50 40 30 20
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regionales. La creciente atencin prestada por las autoridades regionales a las cuestiones econmicas contrasta con la disminucin de la atencin que el gobierno central presta a esta cuestin: a principios de los noventa la economa capta el 19,7% de la agenda legislativa nacional, mientras que en el nuevo milenio baja al 14,9%. Este es un ejemplo del juego de suma cero que, segn Gunther y Montero (2009: 9), ha caracterizado las relaciones centro-periferia en Espaa durante aos, con una cantidad fija de poder poltico dentro del Estado, de modo que si los poderes regionales ganan poder, el gobierno central lo pierde. La reforma fiscal de 1997 es identificada por Hooghe et al. (2010) como un factor primordial para determinar el grado de autonoma poltica de las CCAA. De acuerdo con su ndice, la autonoma poltica aumenta en todas las CCAA tras esta reforma, reducindose las diferencias respecto al Pas Vasco y Navarra. Una cuestin importante es hasta qu punto esta mayor autonoma poltica se ha traducido en una fragmentacin creciente de la agenda legislativa de las CCAA. Esto es, hasta qu punto el hecho de que stas tengan ms autonoma fiscal facilita que un mayor nmero de problemas entren en la agenda legislativa generando una mayor fragmentacin. En este sentido, el grfico 5 muestra la evolucin del ndice de Herfindahl para cada agenda legislativa desde principios de los ochenta hasta la actualidad. Este ndice se define como un indicador de competencia, originariamente entre empresas rivales en un mismo sector econmico, que aplicado al estudio de la agenda permite conocer el grado de concentracin o fragmentacin de la misma. Su versin normalizada resulta de la suma de los porcentajes de atencin al cuadrado en cada uno de los cdigos, y oscila desde una situacin hipottica de competencia perfecta (0) al monopolio (1). Una puntuacin por debajo de 0,1 indica generalmente una baja concentracin de la agenda, entre 0,1 y 0,18 una concentracin moderada, y por encima de 0,18 una concentracin de la agenda elevada. Los resultados muestran cmo el nmero de temas que captan la atencin del legislador es siempre mayor en Catalua que en el resto de CCAA, especialmente en relacin con Galicia y Andaluca. Asimismo, en el caso de Catalua, el Pas Vasco y Galicia hay una tendencia moderada hacia una mayor fragmentacin desde finales de los ochenta hasta la actualidad en el caso de Catalua el nivel medio de fragmentacin en la dcada de los ochenta es de 0,14, mientras que desde 1997 hasta la actualidad el nivel de fragmentacin disminuye hasta alcanzar un promedio de 0,07. Estos resultados muestran la disposicin de estas CCAA (con la excepcin de Andaluca) a aumentar su autonoma poltica, y adoptar decisiones por ley sobre un conjunto cada vez ms amplio de problemas. Sin embargo, el hecho de que la agenda legislativa del Pas Vasco tambin est cada vez ms fragmentada cuestiona el impacto de la reforma fiscal de la dcada de los noventa sobre la capacidad de la agenda autonmica. Por ltimo, el anlisis de correlaciones y de los porcentajes anuales de atencin muestran que los cambios en los niveles de atencin a lo largo del tiempo, entre CCAA y entre niveles de gobierno, no pueden explicarse nicamente a partir de cambios en el contexto institucional. Por ejemplo, el hecho que Andaluca y Catalua degapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 105-130, ISSN: 1134-6035
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diquen una mayor atencin a la regulacin de la I+D, sobre todo a partir de 2003, en comparacin con el resto de CCAA, se explica a partir de las preferencias polticas de los partidos que gobiernan estas comunidades, y su voluntad de priorizar estas cuestiones. Del mismo modo, la creacin de una polica regional en la dcada de 1980 es una de las prioridades del Pas Vasco y Catalua, pero no del resto de las CCAA. La posibilidad reconocida en la Constitucin espaola de establecer policas autonmicas abri una ventana de oportunidad poltica que fue aprovechada por estas dos CCAA con el fin de consolidar su autogobierno y crear instituciones diferenciadas de las establecidas por el gobierno central. Para el caso del Pas Vasco, la creacin de una polica regional en 1982 tambin se relaciona con la lucha contra el terrorismo de ETA. Por el contrario, este asunto slo capta ligeramente la atencin de los polticos en Galicia a mediados de 2000, mientras que en Andaluca pasa casi totalmente inadvertido. El siguiente apartado analiza hasta qu punto las diferencias entre las agendas legislativas a lo largo del tiempo pueden explicarse a partir de cambios en el contexto institucional, o en las preferencias de los partidos polticos. GRFICO 5
Fragmentacin de las agendas legislativas autonmicas
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5. INSTITUCIONES, CONVERGENCIA Y AGENDA LEGISLATIVA La primera cuestin que abordamos es hasta qu punto la delegacin de poder hacia arriba, en favor de instituciones supranacionales, afecta a la dinmica de la
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agenda legislativa de las CCAA generando una mayor homogeneizacin en aquellos asuntos ms europeizados. El anlisis detallado de las leyes autonmicas y estatales muestra que la europeizacin de la actividad legislativa en Espaa vara significativamente entre niveles de gobierno, entre sectores de actividad y a lo largo del tiempo. En primer lugar, la europeizacin afecta principalmente a la agenda legislativa del Estado, y slo de forma marginal a la agenda legislativa de las CCAA. Un 35% de las leyes aprobadas por el parlamento espaol entre 1986 y 2007 estn total o parcialmente definidas por una norma comunitaria vinculante, sin embargo, tal como muestra el grfico 6, el porcentaje de legislacin europeizada ha aumentado de forma significativa a lo largo del tiempo hasta casi el 50% en la ltima dcada (Palau y Chaqus, 2011). GRFICO 6
Porcentaje de legislacin europeizada: Comunidades Autnomas y Estado
Estado
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En el caso de las CCAA, la europeizacin de la agenda ha aumentado aunque en menor proporcin. Entre 1986 y 1993 slo un 3% de las leyes que aprueban las CCAA estudiadas estn europeizadas, porcentaje que aumenta hasta el 6% en los noventa y el 12% en el nuevo milenio. Si consideramos todo el perodo, slo el 7% de leyes autonmicas estn europeizadas, porcentaje muy inferior al de las leyes estatales. Galicia y Andaluca son las CCAA que tienen la agenda ms europeizada (14 y 8% respectivamente). Pas Vasco tiene un 5% de legislacin europeizada y Catalua slo un 2%. Estos datos confirman que es el gobierno central, y no las CCAA, quien asume el liderazgo en la fase descendente, de implementacin de la normativa comunitaria, incluso en reas que estn muy descentralizadas.
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Como muestra el grfico 7, sectores como agricultura y medio ambiente, donde las CCAA tienen importantes competencias, son los ms europeizados a nivel estatal un 63% del total de la legislacin estatal en estos sectores est europeizada, mientras que a nivel regional la legislacin con contenido europeo representa slo el 25 y el 21% respectivamente. Tambin existen diferencias importantes en otros mbitos, como ciencia y tecnologa (59% de europeizacin a nivel estatal frente a 5% a nivel regional), economa (56% frente 3.3% a nivel autonmico), energa (52% y 20%), o poltica industrial (50% y 9%). Los niveles de europeizacin, como era de esperar, son menos elevados en sectores como justicia e interior (12% y 6%), y en aquellas cuestiones vinculadas con el Estado de bienestar, como la poltica social (25% y 3%), la salud (33% y 3%) o la educacin (22% y 4%). Un caso especial es la europeizacin en materia de derechos, dnde las CCAA tienen un porcentaje de europeizacin mayor que el Estado. Esto se debe a que casi un 40% de la legislacin autonmica en este mbito hace referencia a la regulacin de la igualdad de gnero, una poltica sobre la que la UE ha tenido un fuerte impacto y que entra en todas las agendas regionales siguiendo las directrices marcadas por las instituciones comunitarias (Delgado, 2011). GRFICO 7
Porcentaje de legislacin europeizada por sectores de actividad: Comunidades Autnomas y Estado
Estado
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En definitiva, el mayor porcentaje de legislacin europeizada a nivel nacional confirma el carcter centrpeto de la europeizacin, tambin en la fase descendente, as como las deficiencias del marco legislativo que regula en Espaa la intervencin autonmica en la incorporacin de normativa comunitaria (Montilla, 2005). El mayor
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protagonismo del Estado se explica por la complejidad que representa en su momento la coincidencia en el tiempo de la construccin del Estado autonmico y la incorporacin a la CEE; pero tambin por la ausencia de uniformidad competencial del Estado autonmico, en virtud de la cual el Estado asume el liderazgo para evitar deficiencias en la implementacin que pudieran comprometer al Estado ante las instituciones europeas, garantizando la coordinacin y la homogeneizacin en la interpretacin del derecho comunitario a lo largo del territorio (Ordez, 1995; Montilla, 2005). La cuestin que se plantea aqu es hasta qu punto este progresivo aumento de la europeizacin se ha traducido en un aumento de la convergencia entre agendas, especialmente en aquellos sectores donde la UE tiene mayores competencias. Si consideramos tanto la legislacin autonmica como la estatal en materia econmica, existe una relacin positiva entre el porcentaje de legislacin europeizada y la correlacin anual entre agendas: a medida que aumenta el nmero de legislacin europeizada las agendas son ms parecidas (grfico 8). No obstante, la correlacin no es significativa y tal como muestra la tabla 4, si tenemos en cuenta todo el periodo y todos los sectores de actividad, no hay una relacin significativa entre el aumento del porcentaje de legislacin europeizada y las correlaciones anuales entre agendas. Es decir, no podemos aceptar la hiptesis de que a medida que aumenta el porcentaje de legislacin europeizada, aumenta la correlacin entre agendas, ni siquiera si tenemos slo en cuenta aquellos sectores ms europeizados. GRFICO 8
Correlacin anual entre agendas legislativas y porcentaje de legislacin europeizada en economa
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TABLA 4
Impacto de la europeizacin en la correlacin entre agendas legislativas

Porcentaje de legislacin europeizada (CCAA y Estado)** Porcentaje de correlaciones anuales* Muy bajas Bajas Elevadas Muy elevadas Gamma sig. Interpretacin Muy bajo 6,2 12,4 37,6 43,8 Bajo 1,4 31,5 30,1 37 -0.1 No sign. Elevado 0 33,3 38,1 28,6 Muy elevado 0 20 50 30
* Las correlaciones se consideran muy bajas si estn entre 1 y 0.25; bajas entre 0.26 y 0.50, elevadas entre 0.51 y 0.75 y muy elevadas entre 0.76 y 1 ** Se considera el porcentaje de europeizacin sobre el total de leyes aprobadas. El porcentaje de legislacin europeizada se considera muy bajo si est entre el 0 y el 25% del total, bajo entre 26 y 50%, elevado entre 51 y 75% y muy elevado entre 76 y 100%. Fuente: Bases de datos del Grupo de Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa (<http://www. ub.edu/spanishpolicyagendas>).
Un mbito que pone de manifiesto la compleja relacin entre el contenido europeo de la agenda y la priorizacin de problemas es el medio ambiente. En este mbito, la creciente europeizacin de la poltica no explica por qu se dan diferencias importantes en la regulacin de esta cuestin a lo largo del tiempo, entre CCAA y niveles de gobierno. El elevado nivel de residuos industriales que se generan en Catalua en comparacin con el resto de CCAA Catalua genera el 25% del total de residuos generados en Espaa, y la presin ejercida por movimientos cvicos como la Plataforma Cvica per la Reducci de Residus, explica que esta Comunidad Autnoma lidere en Espaa la regulacin en materia de residuos industriales y calidad del aire, adelantndose al resto de CCAA e incluso a la regulacin estatal (Casademunt, 2001). La ley catalana de residuos de 1993 incorpora los altos niveles de exigencia ambiental establecidos por la Directiva 156/1991/CEE, mientras que el Estado, debido a la presin de sectores empresariales, incorpora esta normativa comunitaria cinco aos ms tarde, cuando ya haba terminado el plazo fijado por las instituciones comunitarias para su transposicin. Esto es importante porque pone de manifiesto que, si bien la UE tiene capacidad para definir el contenido de la regulacin, especialmente en aquellas cuestiones relativas al mercado nico y el medio ambiente, el Estado y en su caso las CCAA conservan cierto margen de maniobra para decidir el momento concreto en el que entran en la agenda: no se controla totalmente cmo se regula pero s que pueden decidir hasta cierto punto cundo se regula. Otra cuestin es hasta qu punto el proceso de delegacin hacia abajo, es decir, el proceso de transferencia de competencias en favor de las CCAA, est relaciogapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 105-130, ISSN: 1134-6035
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nado con esta tendencia hacia una mayor heterogeneidad de las agendas legislativas. Dado el carcter flexible y abierto del modelo autonmico definido en la Constitucin, el nivel competencial ha variado a lo largo del tiempo a travs de procesos de delegacin de competencias (definidos en los decretos de transferencia de competencias) a las CCAA. Como muestra el grfico 9, la transferencia de competencias es especialmente importante en la dcada de los ochenta, lo que debe ser visto como una respuesta formal a los principios establecidos en la Constitucin, los Estatutos de Autonoma y tambin algunos acuerdos bilaterales adoptados durante este perodo (Aja, 2003). GRFICO 9
Correlacin anual entre las agendas legislativas autonmicas y % de transferencia de competencias a las CCAA
45 40 35 30 25 1 0.9 0.8
0.6 0.5
20 15 10 5 0
Pas Vasco Catalunya Andaluca Galicia Correlacin Anual Lineal (Correlacin Anual)
0.4 0.3 0.2 0.1 0
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El grfico 9 tambin pone de manifiesto que el proceso de delegacin de competencias en favor de las CCAA est relacionado con la mayor convergencia entre las agendas legislativas a lo largo de los ochenta, pero no puede explicar por qu a partir de los noventa las agendas son cada vez ms distintas. En la poltica educativa universitaria por ejemplo, la convergencia entre las agendas legislativas a lo largo de los ochenta ocurre una vez delegadas las principales competencias en esta materia. Despus de la aprobacin de la Ley de Reforma Universitaria (LRU) de 1983, se efectan diversos traspasos competenciales a las CCAA con el objetivo de ejecutar tanto las previsiones de la LRU, como las del artculo 27 de la CE y distintas disposiciones estatutarias. As pues, entre 1985 y 1987, se transfieren las competencias a todas las CCAA en materia de universidades, lo que permite a las CCAA crear nuevas universidades y legislar sobre determinados aspectos relativos a la gestin universitaria, facilitando la creacin de un mapa universitario propio. A partir de los
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Correlacin anual
0.7
aos noventa, y a pesar de que el proceso de delegacin competencial continua, la correlacin no es significativa. 6. PREFERENCIAS POLTICAS Y PRIORIZACIN DE PROBLEMAS Las CCAA deciden sobre qu asuntos debe legislarse en funcin de las limitaciones impuestas por el contexto institucional en el que actan, pero tambin en funcin de sus preferencias polticas. Siguiendo este argumento, a continuacin analizamos hasta qu punto las agendas legislativas se parecen ms cuando el mismo partido poltico, o de ideologa similar, gobierna en distintas comunidades autnomas: Aumenta la similitud entre las agendas de Catalua y Andaluca cuando los socialistas gobiernan en ambas Comunidades (2003-2008)6? La semejanza entre las agendas de Catalua y el Pas Vasco se incrementa cuando en ambas gobiernan partidos nacionalistas (1980-2003)? Aumenta la correlacin entre las agendas espaola y catalana tras la alternancia poltica en 2003? En primer lugar, como muestra la tabla 5, las correlaciones anuales entre las agendas legislativas catalana y andaluza son mayores cuando los socialistas gobiernan en ambas CCAA. El porcentaje de correlaciones anuales superiores a 0,5 casi se triplica cuando los socialistas gobiernan en ambas CCAA (75% de las correlaciones estn por encima de 0.5). A modo de ejemplo, es en este periodo de liderazgo socialista cuando se crea en ambas CCAA una autoridad independiente el Consejo Audiovisual, responsable de la regulacin de la poltica audiovisual (contenidos de televisin, la publicidad, las licencias audiovisuales, etc.)7; y cuando se aprueban de forma casi simultnea medidas de prevencin y proteccin contra la violencia de gnero. En este sentido, cabe destacar que tambin en Galicia se aprueban medidas para erradicar la violencia de gnero cuando gobierna el Partido Socialista, lo que viene a corroborar la hiptesis de que las preferencias de los partidos polticos son importantes para entender los procesos de convergencia entre agendas. En segundo lugar, las correlaciones anuales entre la agenda legislativa catalana y la del gobierno central son tambin ms elevadas cuando coincide el partido poltico. El porcentaje de correlaciones superiores a 0.5 pasa del 19% cuando CIU gobierna en Catalua, al 50% cuando en Catalua gobierna el PSC y en el gobierno central el PSOE (tabla 5). Un ejemplo de la similitud entre las agendas socialistas a nivel nacional y autonmico lo encontramos en la regulacin de cuestiones relativas a la memoria histrica. En 2007, tanto el parlamento espaol como el cataln aprueban una ley sobre esta cuestin (Ley 52/2007 de la Memoria Histrica y Ley 13/2007 del Memorial Democrtico) con el apoyo del resto de partidos polticos excepto del PP,
6 Para simplificar se refiere al gobierno de los socialista en Catalua desde 2003, sabiendo que es un gobierno de coalicin formado por PSC, ERC y ICV, y liderado por Jos Montilla. 7 Es interesante destacar que, a pesar de que el gobierno central tiene competencias para desarrollar la legislacin bsica sobre estos temas, no se regula una autoridad especfica nacional responsable del control de la poltica audiovisual hasta 2008.
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que no haba identificado nunca este tema como prioritario, y ERC, que no dio apoyo a la ley espaola por considerarla insuficiente en el reconocimiento de derechos. Catalua es la nica comunidad autnoma que ha regulado esta cuestin, en respuesta a las demandas ciudadanas pero tambin de acuerdo con las prioridades de los partidos polticos que conforman la coalicin de gobierno desde 2003 a 2010 (PSC, ERC e ICV). TABLA 5
Cambios en la correlacin entre agendas legislativas en funcin del partido poltico

CataluaAndaluca Porcentaje de correlaciones anuales* Muy bajas Bajas Elevadas Muy elevadas Gamma sig. Interpretacin PSC 25 0 25 50 -0.6 0 relacin muy fuerte CIU 42,9 28,6 23,8 4,8 Catalua-Pas Vasco PSC 75 25 0 0 0.7 0 relacin muy fuerte CIU 38,1 52,4 9,5 0 Catalua-Galicia PSC 25 50 25 0 0.05 0.604 no sig. CIU 33,3 28,6 38,1 0 CataluaEstado PSC 25 25 25 25 0.4 0 relacin sustancial CIU 38,1 42,9 14,3 4,8
* Las correlaciones se consideran muy bajas si estn entre 1 y 0.25; bajas entre 0.26 y 0.50, elevadas entre 0.51 y 0.75 y muy elevadas entre 0.76 y 1 Fuente: Bases de datos del Grupo de Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa (<http://www. ub.edu/spanishpolicyagendas>).
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En tercer lugar, la correlacin anual entre la agenda catalana y la vasca es mayor cuando CIU y PNV estn gobernando en ambas comunidades, que cuando los socialistas gobiernan en Catalua y el PNV gobierna en el Pas Vasco (el porcentaje de correlaciones anuales superiores a 0,5 aumenta hasta el 9,5% y el porcentaje de correlaciones muy bajas disminuye de 75 a 38,1%) (tabla 5). Por ejemplo, existe convergencia en la regulacin de las corporaciones de radio y televisin, as como en temas de poltica lingstica. La primera ley vasca de creacin del ente pblico Radio Televisin Vasca se aprob en mayo de 1982 (Ley 5/1982), regulando los principios de la corporacin y sus contenidos, su estructura orgnica, los criterios de eleccin de sus miembros y los mecanismos de control parlamentario. Por su parte, Catalua aprueba un ao despus una ley con una estructura y finalidades similares a la vasca (Ley 10/1983). Tambin regulan de forma casi paralela el tema de la normalizacin lingstica, el Pas Vasco en 1982 y Catalua en 1983, regulaciones que convergen en el inters por recuperar la lengua propia como signo de identidad. Otro ejemplo de convergencia es la regulacin del derecho civil foral, que se produce en ambos casos a mediados de los
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noventa, con el objetivo de ordenar, actualizar y diferenciar ambas legislaciones del derecho civil comn. 7. CONCLUSIONES Las agendas legislativas de las cuatro CCAA estudiadas Andaluca, Catalua, Galicia y el Pas Vasco son cada vez ms heterogneas en cuanto a su contenido, y estas diferencias no se pueden explicar teniendo en cuenta nicamente factores institucionales, como la distribucin de competencias entre niveles de gobierno, o hechos diferenciales establecidos en la Constitucin Espaola y los Estatutos de Autonoma. Los asuntos que priorizan las CCAA son especialmente parecidos en los aos ochenta, cuando se est llevando a cabo la construccin de las instituciones polticas autonmicas y el desarrollo de los pilares del Estado de bienestar. A partir de los noventa, una vez que se han sentado las bases del Estado autonmico tanto a nivel institucional como sustantivo, se producen cambios importantes en el patrn de priorizacin de problemas por parte de cada una de las CCAA, generando una creciente divergencia en el contenido de la agenda legislativa autonmica. La creciente heterogeneidad de las agendas legislativas autonmicas pone tambin de manifiesto la incapacidad de la UE para generar una mayor convergencia, especialmente en aquellos problemas con un grado de europeizacin elevado. El porcentaje de legislacin estatal y autonmica europeizada aumenta progresivamente desde 1986 hasta la actualidad, pero la delegacin de poder hacia arriba, en favor de la UE, no se ha traducido en una mayor homogeneidad de las agendas legislativas, ni siquiera en aquellos sectores ms europeizados, como agricultura o medio ambiente. El mayor grado de europeizacin de la agenda legislativa estatal, en comparacin con las agendas autonmicas, pone tambin de manifiesto el protagonismo del gobierno central en la fase descendente, de implementacin de la normativa comunitaria. No obstante, para llegar a una conclusin definitiva sobre esta cuestin, debera analizarse tambin la europeizacin de la legislacin secundaria, ya que una parte importante de directivas se implementan mediante este tipo de legislacin. En este artculo argumentamos que la mayor divergencia entre las agendas autonmicas se explica en parte por las preferencias polticas, y las prioridades establecidas por los partidos polticos en el gobierno de cada CCAA. El marco competencial y la distribucin de poder entre niveles de gobierno definen las reglas del juego y limitan la capacidad de los gobiernos para regular sobre cuestiones concretas. No obstante, dentro de las limitaciones impuestas por el contexto institucional, cada partido poltico desarrolla estrategias distintas de acuerdo con sus preferencias polticas, marcando importantes diferencias respecto al resto de CCAA. Nuestros datos ponen de manifiesto que cuando coinciden en el gobierno autonmico partidos polticos cercanos desde un punto de vista ideolgico, las agendas legislativas autonmicas son ms parecidas. Las agendas catalana y andaluza se parecen ms cuando los socialistas gobiernan en ambas comunidades; la agenda catalana y la del gobierno central
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son tambin ms parecidas cuando en Catalua gobierna el PSC y en el Estado el PSOE, y en Catalua y el Pas Vasco se legisla tambin sobre cuestiones similares cuando gobiernan partidos nacionalistas. Del mismo modo, las diferencias entre CCAA en la priorizacin de problemas muy europeizados se explican por las preferencias de los partidos que gobiernan en cada una de estas comunidades. La UE determina el contenido de una parte importante de regulacin, especialmente en aquellos sectores vinculados con el mercado nico y el medio ambiente, pero las CCAA mantienen cierto margen de maniobra para decidir cundo regulan sobre cuestiones concretas, de acuerdo con sus preferencias polticas. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y DOCUMENTALES Adler, E.S. y Wilkerson, J. (2008), Intended Consequences? Jurisdictional Reform and Issue Control in the US House of Representatives, Legislative Studies Quarterly, 33: 85-114. Aguilar, S. (1996), La Europeizacin de la Poltica Medioambiental: La Tensin NorteSur en la Unin Europea, Poltica y Sociedad, 1(23): 111-120. Aja, E. (2003), El Estado Autonmico. Madrid: Alianza. Baumgartner, F. y Jones, B.D. (1993), Agendas and Instability in American Politics. Chicago: University of Chicago Press. Baumgartner, F.R., y Mahoney, C. (2008), The Two Faces of Framing: Individual-Level Framing and Collective Issue-Definition in the EU, European Union Politics, 9(3): 435-449. Blomquist, D. (1981), Elections and the Mass Media. Washington, DC: American Political Science Association. Blais, A., Blake, D. y Dion, S. (1993), Do parties make a Difference? Parties and the Size of Government in Liberal Democracies, American Journal of Political Science, 37(1): 40-62. Boix, C. (2000), Partisan Governments, the International Economy, and Macroeconomic Policies in Advanced Nations, 1960-1993, World Politics, 53: 38-73. Borghetto, E. y Franchino, F. (2010), The Role of Subnational Authorities in the Implementation of EU Directives, Journal of European Public Policy, 17(6): 759-780. Brzel, T. (2002), States and Regions in the European Union. Institutional Adaptation in Germany and Spain. Cambridge: Cambridge University Press. Brouard, S., Costa, O. y Kning T., eds. (2011), Delors Myth: the scope and impact of EU on law production. Nueva York: Jon Springer. Brouard, S., Wilkerson, J., Baumgartner, F.R., Timmermans, A., Bevan, S., Breeman, G., Breunig, Ch., Chaqus, L., Green-Pedersen, Ch., Jennings, W., Peter, J., Jones, B. D. y Lowery, D. (2009), Comparer les Productions Lgislatives: Enjeux et Mthodes, Revue International de Politique Compare, 16(3): 381-404. Budge, I. y Hofferbert, R. I. (1990), Mandates and Policy Outputs: US Party Platforms and Federal Expenditures, American Political Science Review, 84(1): 111-131. Casademunt, A. (2001), Poltica i gesti de residus a Catalunya: rendiments desiguals i molts interrogants de futur, en R. Gom y J. Subirats, eds., Govern i poltiques pbliques a Catalunya: 1980-2000. Barcelona: Edicions Universitat de Barcelona.
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Recibido: 5 de marzo de 2011 Aceptado: 13 de mayo de 2011
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estudios
Experiencias y Casos
Poltica y polticas en materia de justicia: Apuntes de un observador-participante1

Josep M. Valls
Universitat Autnoma de Barcelona jm.valles@uab.es
Resumen Desde una perspectiva no acadmica de observacin participante, el texto describe la gestin de las polticas emprendidas por el Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalua, del cual el autor fue titular durante los aos del gobierno presidido por P. Maragall (2003-2006). De esta forma, se pone de relieve la complejidad de un escenario singular por razn tanto de las materias objeto de la gestin, como por las caractersticas del marco gubernamental e intergubernamental del momento. El enfoque utilizado saca a la luz aspectos, factores y comportamientos que raramente se incorporan a los anlisis politolgicos clsicos. El presente texto constituye una versin resumida de un captulo del libro publicado en cataln por el autor en 2008. Palabras clave Generalitat de Catalua, gestin y administracin de la justicia, poltica judicial, poltica penal, poltica penitenciaria, poltica catalana, relaciones intergubernamentales.
Judicial and Prisons Policies and Politics: A Participant Observers Account

Abstract From a non academic perspective of participant observation, the author describes a set of policies undertaken by the Justice Department of Catalonias Generalitat, which he led during the years of President Maragalls government (2003-2006). With this insight, the text highlights the complexity of the unique scenario resulting not only from the policies implemented, but also from the characteristics of both the governmental and the inter-governmental framework of the period. This approach shows key aspects, factors and actions which are rarely introduced into classical political analyses. This text is an abridged version of a books chapter published by the author in 2008. Keywords Catalonias Generalitat, judicial policy, prisons policy, criminal policy, judicial administration and management, Catalan politics, inter-governmental relations.
EXPERIENCIAS Y CASOS
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1 Traduccin del cataln de Santiago Garre Pelegrina.
Josep M. Valls
NOTA INTRODUCTORIA DEL AUTOR
Tras siete aos de intervencin en la poltica institucional (1999-2006), consider oportuno dejar constancia escrita de las impresiones de un profesor de ciencia poltica y de la administracin temporalmente comprometido en la accin poltica (Valls, 2008). No pretenda elaborar una crnica de hechos ni un estudio acadmico. Me limit a exponer unas reflexiones personales a modo de observador-participante de la vida poltica catalana, dedicando sendos captulos al proyecto poltico del presidente Maragall, a la dinmica parlamentaria, al proyecto de nuevo Estatuto o a la relacin con los medios de comunicacin. Aqu se reproduce un extracto del captulo 6 de la obra. Corresponde a la descripcin del trabajo desarrollado como miembro del Ejecutivo cataln y titular del Departamento de Justicia de la Generalitat2. Entre las polticas que dicho Departamento debe definir y ejecutar figuran el apoyo a la administracin de justicia y la gestin de los servicios penitenciarios. Sin pretensiones de estudio acadmico, el texto contiene un diagnstico de la situacin en ambos campos y una exposicin de las polticas puestas en marcha durante el perodo3. El profesor Francisco J. Vanaclocha, director de la revista GAPP, colega y amigo, ha considerado que la difusin de este texto podra ser de inters para los lectores. Aprecio su optimismo y confo en que no se vea del todo defraudado.
1. Desde la Consejera de Justicia: a favor del Servicio Pblico Una consejera ms importante que codiciada Nunca se me ocurri que en una fase tan avanzada de mi trayectoria profesional iba a formar parte del gobierno de Catalua (el Govern). En algn debate parlamentario, mis antagonistas en la oposicin me reprocharon que aparentara no encontrarme a gusto en el Departamento. Tenan parte de razn. Pero por motivos distintos a los que imaginaban. Porque para m ser consejero no era una cuestin de gusto, sino de compromiso con el servicio pblico. Algo quiz difcil de entender para quienes ocupar una consejera o cualquier otro cargo pblico constituye un deseo de realizacin personal, un deseo que no todo el mundo experimenta. Tampo2 Una descripcin detallada y ordenada de las actuaciones del Departamento de Justicia durante el perodo se encuentra en la obra editada por la Generalitat: Trenta mesos dacci de govern (2005). No es, por tanto, objeto de este texto desarrollar de manera sistemtica una concepcin de lo que podra ser una administracin de justicia que combinara adecuadamente su naturaleza de poder poltico democrtico, su carcter de servicio pblico esencial y su articulacin en un Estado compuesto y no unitario. Es decir, una concepcin muy alejada de la realidad que ofrece la actual administracin de justicia en Espaa. 3 El desarrollo de las propuestas para una nueva poltica judicial en Catalua figura en el Llibre Verd de lAdministraci de Justcia a Catalunya publicado por el Departamento de Justicia (2005). Con todo, buena parte de las expectativas depositadas en el Estatuto de 2006 para avanzar en la modernizacin del servicio pblico de la justicia han quedado congeladas por la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional que anul disposiciones estatutarias sobre la materia, interpret otras de manera restrictiva y remiti algunas a una futura normativa estatal. Para un anlisis crtico de este punto de la sentencia, vanse los trabajos de Aparicio Prez (2010) y Cabellos Espirrez (2010) publicados en el nmero especial dedicado a la citada sentencia por la Revista Catalana de Dret Pblic.
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poltica y polticas en materia de justicia: apuntes de un observador-participante
co lo experimenta la totalidad de quienes optamos por un compromiso poltico que podemos satisfacer sin ansias irresistibles de ocupar una posicin institucional. En todo caso, tena muy clara la importancia del Departamento de Justicia, el nico de cualquier gobierno como seal en pblico en algunas ocasiones que tiene nombre de virtud. Bromas aparte, su influencia es difcil de percibir para el pblico y para buena parte de la clase poltica que lo considera a menudo de segunda clase. Puede ser que sta sea la explicacin de que hubiera sido uno de los otorgados sistemticamente y durante ms de veinte aos a Uni Democrtica (UDC), el socio menor de la coalicin Convergncia i Uni (CiU). Y quizs tambin por este motivo, la decisin de Maragall de confiarlo a un excntrico de la poltica como yo no fue nunca impugnada pblicamente por parte de los dems socios del tripartito. Con qu bagaje llegaba al Departamento? Contaba con una licenciatura y un doctorado en derecho que me haban servido para entender que en los sistemas democrticos el derecho es un instrumento del poder para gestionar los conflictos colectivos. Y que tambin debe funcionar como el dispositivo que refrene los excesos del propio poder. Lo haba aprendido de algunos profesores y de mi propia experiencia como docente universitario. Aadir que no consideraba ningn handicap especial el hecho de no haber practicado profesiones directamente vinculadas con la justicia, como la magistratura o la abogaca. Lo ms importante pensaba no es tener las respuestas a todas las preguntas, sino saber cules son las preguntas que es menester plantearse y a quin dirigirlas. Por lo mismo, no creo indispensable proceder del gremio o sector para ser responsable poltico de un determinado mbito gubernamental. Esto puede conllevar algn inconveniente inicial en cuanto al conocimiento de algunos rudimentos de la materia, cosa que se resuelve con buenos colaboradores. En cambio, antecedentes profesionales en el mismo sector pueden implicar a veces la prevalencia de tics y compromisos corporativos que limitan la necesaria libertad de criterio y de accin. Con todo, la problemtica con la que habra de enfrentarme no me era del todo desconocida. Y no solamente por contactos personales o universitarios. Gracias al gobierno alternativo de Maragall y desde la oposicin parlamentaria, haba analizado junto con el diputado Alex Masllorens las polticas de justicia y derecho durante la legislatura de 1999-2003, preparando propuestas para su renovacin. Con las insuficiencias propias de la falta de informacin detallada, las lneas bsicas de aquellas propuestas fueron tiles en el momento de dibujar las nuevas polticas del Departamento. Tambin llegaba al Govern con una vocacin por la gestin en el servicio pblico: esta vocacin me haba conducido a descartar el ejercicio de la abogaca, a pesar de admirar a algunos compaeros de facultad que la practicaban. La aficin a la gestin pblica la haba satisfecho en cargos de direccin universitaria y en otras iniciativas sociales de carcter no lucrativo. En esta lnea, siempre haba preferido hacer cosas a hacer de algo. Lo cual se tradujo probablemente en mi dedicacin desigual a las distintas exigencias del oficio de consejero, en el que pes bastante ms la faceta gestora que la representativa o protocolaria.
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Finalmente y en esta lnea, debo apuntar que mi intencin era abordar la dedicacin al Departamento con el impulso transformador de una agenda de cambio y no con la prudencia engaosa de un cmodo ir tirando. Esta fidelidad al proyecto de cambio de Maragall inclua tambin la condicin que me haba autoimpuesto: la de durar como consejero si el presidente no me cesaba antes no ms de una legislatura. Ser miembro de un gobierno sin aspirar a hacer carrera poltica era una situacin singular, con ms riesgo, pero tambin con ms libertad. En todo caso, asuma la responsabilidad con el realismo de una edad que ya te ha enseado que no todo es posible. Pero con la conciencia como apunt Max Weber que solo se logra aquello que es posible si se intenta da tras da aquello que parece imposible. Crear un equipo con ganas de cambiar las cosas No es un hecho conocido que el Departamento de Justicia se encontraba entre los ms voluminosos del Govern en nmina de personal y en cuota presupuestaria. Me haba provisto con un cuadro bsico de objetivos a perseguir, extrados del anlisis realizado desde la oposicin sobre las carencias detectadas. Pero tambin haba aprendido de otras experiencias personales que uno de los factores determinantes del acierto de una gestin no es tanto la propia capacidad individual, como la habilidad para escoger un buen equipo de colaboradores directivos. Es una regla elemental de toda gran organizacin. Una poltica bien definida no es ms que una hoja de papel si no se dispone de un equipo directivo competente y comprometido. Por ello, mi primera preocupacin era la seleccin de este equipo. Qu perfil me pareca necesario para formar este equipo? Consideraba obligadas tres condiciones: una cierta experiencia en alguna de las administraciones pblicas del pas, una orientacin poltica progresista que no tena que ir forzosamente ligada a ninguna vinculacin partidista y finalmente la valenta inteligente para poner en marcha iniciativas de renovacin del Departamento. Quera que quienes me acompaaran compartieran la voluntad de cambio y no fueran aficionados al ir tirando propio de los que se preocupan sobre todo por su supervivencia en la carrera poltica. Tuve libertad absoluta para construir este equipo sin presiones de partido4.
Hago constar tambin que mis invitaciones a colaborar tuvieron prcticamente en todos los casos una respuesta favorable inmediata por parte de los invitados. No les prometa una tarea fcil ni especialmente gratificante para una carrera profesional: es de dominio pblico que las competencias gestionadas por el Departamento no
4 Las dos secretaras y las seis direcciones generales fueron confiadas a personas con experiencia en direccin de organismos pblicos o pertenecientes a cuerpos de la administracin autonmica o estatal. Corrigiendo la tradicin de nombramientos de libre designacin, los delegados territoriales fueron seleccionados por concurso pblico entre funcionarios de cualquier administracin, estatal, autonmica o local. Formaron parte del gabinete del conseller cuatro personas de libre designacin, con dedicacin exclusiva.
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se encuentran entre las ms rentables desde el punto de vista de la carrera poltica o profesional. Pero el hecho de encontrar esta reaccin positiva me demostraba que haba identificado a personas con vocacin de servicio pblico, dispuestas a dedicarse a objetivos poco vistosos pero que tambin reputaban como esenciales para el buen funcionamiento de un estado social y democrtico de derecho. Este grupo de colaboradores directos era la pieza esencial para todo lo que convena poner en marcha. Quiero reconocer pblicamente la dedicacin de todos ellos. Pero los cargos de confianza designados por el consejero solo eran una parte muy reducida de los efectivos personales del Departamento. Integraban la plantilla un centenar de directivos y ms de diez mil empleados pblicos: funcionarios, contratados o interinos. Todos ellos recibieron el mensaje de que se valorara su competencia y dedicacin, y no sus antecedentes polticos o de partido. En los primero contactos colectivos o individuales con ellos, dej claras tres cosas: que el personal es el activo principal en una organizacin de servicios, que ellos eran profesionales permanentes de los cuales la ciudadana esperaba una dedicacin competente y que era funcin del consejero y su equipo poltico marcar las estrategias bsicas y asegurar su cumplimiento. En correspondencia a mi respeto a su condicin de profesionales de la administracin pblica, esperaba de ellos lealtad y colaboracin con un gobierno y un consejero que haban recibido democrticamente la misin de gobernar el pas. Tambin subrayaba que el carcter de temporeros que tienen todos los gobernantes democrticos no debe equipararse con la condicin de intrusos que algunos atribuan al gobierno de Maragall al negarle legitimidad. Por mi parte, estaba claro que rechazaba toda tentacin de apropiacin personal o partidista del Departamento. Pero tambin haca constar que vena dispuesto a dirigirlo con toda la autoridad que se me haba conferido democrticamente. Una plantilla numerosa, un personal sin direccin El Departamento contaba como he dicho con una plantilla muy abundante y muy heterognea. En el momento de asumir su direccin, el Departamento de Justicia era el cuarto en efectivos personales detrs de Salud, Educacin e Interior. Es conocida la prevencin de la opinin pblica contra los funcionarios y, en general, contra todos los empleados pblicos. Creo que es una prevencin poco fundada en lo que concierne al conjunto de la calidad de las personas que forman este colectivo. Pero creo tambin que es un prejuicio fundamentado en lo que se refiere a la estructura y organizacin que los encuadra y en la cual deben trabajar. Puedo afirmarlo con conocimiento de causa, como funcionario con muchos trienios a mis espaldas. Dije antes que en una organizacin de servicios personales como es el Departamento de Justicia el activo principal lo constituyen sus efectivos humanos: su competencia tcnica, la actitud de servicio al ciudadano, la disposicin a rendir cuentas de su trabajo a la ciudadana que les retribuye econmicamente. Corresponde al personal directivo reforzar estas disposiciones por la va de la formacin, de la exigencia y del
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ejemplo. Porque es sabido que en un contingente tan numeroso coexisten en proporciones distintas los individuos vocacionales y entregados a sus funciones, un amplio sector capaz de acomodarse al ritmo dominante y, finalmente, un residuo rmora que es necesario soportar, aislar y, si se puede, reducir al mnimo. Esta situacin propia de todo gran colectivo era tambin perceptible en el personal del Departamento. He querido empezar con la referencia a las poco lucidas cuestiones de personal porque me parecieron y me parecen esenciales para el acierto de cualquier poltica pblica. Disponer de una buena definicin de objetivos y de una apropiada dotacin presupuestaria es imprescindible. Pero no sern suficientes si no se dispone de los efectivos humanos adecuados para gestionarlos. Empezar por los fundamentos de un buen servicio pblico Qu polticas y qu servicios tiene que gestionar el Departamento de Justicia? Le corresponde el apoyo a la administracin de justicia, la gestin de los servicios penitenciarios, de rehabilitacin y de justicia juvenil, el despliegue y la difusin del derecho civil cataln y el fomento y la garanta de los derechos de asociacin y fundacin. Son polticas derivadas de la distribucin competencial marcada por la Constitucin y el Estatuto en aquel momento el Estatuto de 1979-. Son funciones de poca espectacularidad, pero con trascendencia para la calidad del Estado democrtico de derecho. Es decir, para garantizar a los ciudadanos que sus derechos se encuentren protegidos de manera razonablemente satisfactoria. Resumo los puntos esenciales: Era ineludible atender de manera preferente a las cuestiones de personal saneando una situacin lastrada por la inexistencia de planificacin, por una anmala gestin administrativa, por un exceso de interinidad y por la ausencia de un sistema ordenado de seleccin, formacin, incentivos y gestin de carrera. Era preciso introducir la cultura de la responsabilidad directiva entre el personal, si queramos una organizacin capaz de responder con iniciativa e imaginacin a las exigencias sociales. Tales actuaciones deban definirse tras haber dialogado con la representacin sindical de los empleados y haber manifestado nuestra buena disposicin al entendimiento. Pero tambin convena dejar claro que no se llegara a ningn acuerdo laboral a costa de la calidad del servicio pblico y en perjuicio de los ciudadanos, tal como haba sucedido en el pasado en ms de una ocasin. Era imperativo respetar escrupulosamente la normativa presupuestaria y desterrar prcticas irregulares o confusas que haban servido para esconder la incapacidad de gestin de los recursos disponibles. Despus de informar al Govern y al Parlament, se estableci de acuerdo con el Departamento de Economa y Finanzas un clculo ms afinado de las necesidades presupuesgapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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tarias de la consejera, con un plan diseado para eliminar gradualmente el dficit detectado. El plazo de este plan era de cuatro aos, pero pudo llevarse a cabo prcticamente en tres, gracias al sistema de control introducido y a la buena respuesta de los directivos responsables. De este modo quedaba claro que si se presupuestaba de manera ajustada y se ejecutaba el presupuesto disciplinadamente podan cumplirse los objetivos establecidos y a la vez resolver la situacin negativa recibida del Govern anterior. Era obligado definir con rigor y ejecutar un programa inversor potente para resolver las deficiencias histricas muy graves. En pocos meses, establecimos un inventario urgente de las carencias judiciales y penitenciarias y qued clara la magnitud del reto: por lo que respecta al volumen que era necesario edificar, a su coste financiero y al ritmo necesario. La situacin de gran parte del parque inmobiliario de la justicia y de prisiones era deplorable, despus de aos de imprevisin. De acuerdo con el Departamento de Economa y Finanzas, se programaron las exigencias presupuestarias de un plan inversor sin precedentes en la historia del Departamento de Justicia. Se pusieron en marcha las licitaciones, la adjudicacin y el inicio de la ejecucin. Durante 2007 se llevaron a cabo las primeras inauguraciones de equipamientos que continuaran hasta 2010-2011. En una administracin con extensa implantacin territorial, se impona una desconcentracin de la capacidad de decisin. Las direcciones territoriales existentes eran dbiles en dotacin y limitadas en su mbito decisor. Mi punto de vista era que los criterios de proximidad y subsidiariedad que el proyecto del cambio haba incorporado en su programa deban aplicarse tambin a la administracin de la Generalitat y, en particular, a un Departamento como el de Justicia. No era esta la tradicin del Departamento ni de la administracin de la Generalitat en su conjunto, centralizada en exceso. Para corregirla, convena reforzar las direcciones territoriales, transfirindole ms competencias y capacidad de ejecucin presupuestaria y seleccionando adecuadamente a sus responsables. Finalmente, era imprescindible tener presente la importancia de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en una gran organizacin de servicios. Nos sorprendi a m y a todos los que nos incorporamos al Departamento el retraso de la infraestructura informtica general y en la administracin de justicia. Ni la red, ni los equipos, ni las bases de datos, ni las aplicaciones empleadas aprovechaban las posibilidades tecnolgicas existentes. Se puso en marcha la substitucin de toda la infraestructura hard que se complet (2004-2005). Se inici la elaboracin de nuevos programas y la integracin de bases de datos, que deban posibilitar una gestin ms eficiente y ms transparente. Ello explica que a la dificultad tcnica se aadieran tambin resistencias de los que vean con poco entusiasmo y con cierto temor la transparencia y el control de rendimientos que comportaba la introduccin de tales tecnologas.
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Estas lneas estratgicas orientaron las actuaciones en cada uno de los mbitos del Departamento. Se concretaron en un plan de trabajo y en una valoracin peridica del grado de consecucin de los objetivos que el consejo de direccin del Departamento revisaba en sus reuniones. El consejo se reuna regularmente con una periodicidad quincenal. Con la misma periodicidad, despachaba yo individualmente con los secretarios generales y de servicios penitenciarios y con todos los directores generales. Este contacto personal me era muy til para seguimiento y previsin de las principales incidencias en la aplicacin de las polticas sectoriales. Pero tambin para captar impresiones y estados de nimo que no se manifestaban tan claramente en los encuentros colectivos. Fue de mucha ayuda difundir aquellas lneas estratgicas entre todos los funcionarios con responsabilidad directiva. Con este objetivo, fueron convocados a reuniones peridicas. La primera se celebr pocas semanas despus de mi toma de posesin. Era una novedad segn se me inform en aquel entonces que el centenar de personas con cargos directivos del Departamento compartieran unas horas e intercambiaran experiencias y propuestas con el consejero y su equipo. Resultaba sorprendente que se hubiera tardado tantos aos en hacer uso de una herramienta elemental para cohesionar los trabajos del Departamento. Porque es casi una obviedad que estos encuentros son sin mitificar su influencia una buena herramienta para comprometer a todo el cuadro directivo en la orientacin y en la eficiencia del servicio que la ciudadana nos haba encargado. Segn los comentarios recogidos en aquellas reuniones, deduzco que esta relacin directa fue positiva para la gran mayora de los directivos. Y, en definitiva, para la calidad de la tarea realizada entre todos durante aquellos aos. Era obligado rendir cuentas a la ciudadana del planteamiento y de la ejecucin del programa trazado. Eran destinatarios el Parlament, como expresin de la voluntad poltica nacional, los partidos que daban su apoyo al Govern, los mbitos profesionales o ciudadanos relacionados con las temticas propias del Departamento y, finalmente, los medios de comunicacin como instrumento de contacto con la opinin pblica. Sobre las relaciones con el Parlament, ya he expresado mi opinin escptica respecto de las posibilidades actuales de la institucin y la manera con la que los grupos parlamentarios las explotan. Como dije antes, el formato de los debates parlamentarios no facilita un intercambio constructivo que permita intercambiar la crtica y la propuesta. Tampoco en las comisiones. En la Comisin de Justicia y Derecho, lo intent con exposiciones detalladas de nuestras polticas. Pero encontr una oposicin oportunista y superficial, incapaz de plantear un debate riguroso sobre las polticas en marcha o de proponer alternativas a las mismas. En las relaciones con las formaciones polticas de la mayora, facilit informacin peridica a mi grupo parlamentario Socialistes-Ciutadans pel Canvi (PSC-CpC), ya fuera a instancia ma o por solicitud de miembros del grupo. Igualmente lo hice con los portavoces correspondientes de Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) y de Iniciativa els Verds per Catalunya-Esquerra Unida (ICV-EUiA), socios de la mayora de gobiergapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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no. En cuanto a los mbitos profesionales, sociales y ciudadanos, me pareci muy importante implicarlos ms en el debate sobre la situacin de la administracin de justicia y de la administracin penitenciaria, facilitndoles informacin sobre situaciones muy desconocidas por actores sociales que podran desarrollar un rol positivo de impulso renovador. Asist a encuentros, conferencias o comidas, a veces a peticin de parte o por iniciativa propia. Creo en este ejercicio de contacto directo con sectores profesionales y ciudadanos para comprometerlos en el trato de una temtica de la cual suelen tener una percepcin insuficiente o sesgada. Finalmente, la difcil relacin con los medios de comunicacin se rigi por los criterios que expongo con ms detalles en otro captulo. En conjunto, creo que el esfuerzo por comunicar y explicar todas las polticas confiadas al Departamento fue intenso y con resultados bastante positivos, si atiendo a la colaboracin obtenida por parte de diversos actores privados e institucionales, y no nicamente a las muestras de aprobacin o desaprobacin suscitadas por nuestra actividad. 2. LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA: PODER DEMOCRTICO? SERVICIO PBLICO? Diez mil personas aproximadamente se ocupan de la administracin de justicia en Catalua. Entre ellas, es preciso contar jueces y magistrados, fiscales, jueces de paz, mdicos forenses, secretarios judiciales, funcionarios de distintos cuerpos y personal del Departamento de Justicia dedicado a las tareas de apoyo, sin contar a miles de abogados, procuradores y peritos. Se encuentran repartidos por todo el pas: desde los juzgados de paz de pequeos municipios hasta el Tribunal Superior de Justicia de Catalua, pasando por los juzgados distribuidos en cuarenta y nueve partidos judiciales. Tramitan centenares de miles de incidencias cada ao y resuelven centenares de miles de asuntos. Su funcin es dar solucin a conflictos de intereses y de derechos entre particulares, entre los particulares y las administraciones o entre las mismas administraciones. Dejando atrs pocas en que la coaccin econmica o poltica poda determinar sus decisiones, hoy la regla general es la del respeto a los principios de imparcialidad e independencia que se presuponen en su conducta. Una mala reputacin
Sin embargo, la reputacin de la administracin de justicia en Catalua y en toda Espaa es muy negativa. Figura entre las administraciones e instituciones del pas con unas calificaciones ms desfavorables. Es un dato alarmante. Cuando la ciudadana tiene un mal concepto de su administracin de justicia recordemos que la justicia emana del pueblo segn el artculo 117 de la Constitucin, se debilita la confianza ciudadana en el Estado democrtico de derecho que la justicia tiene que garantizar. La cuestin, por tanto, tiene mucha importancia y no puede pasarse por alto. Es obligacin de cualquier gobierno procurar que la administracin de justicia funcione tan bien como sea posible como pieza capital de todo el edificio democrtigapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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co. No es una pieza muy visible y por esta razn no suele ser excesivamente gratificante desde una perspectiva electoralista. Es mucho menos visible, por ejemplo, que el rendimiento de otros servicios e infraestructuras pblicas (educacin, sanidad, vas de comunicacin, etc.) o que los resultados de la actividad econmica. Pero todos ellos dependen, en ltima instancia, del buen funcionamiento de la administracin de justicia. Porque es esta administracin la que debe asegurar el respeto a los acuerdos y a las normas que protegen los derechos de las personas y de las entidades pblicas y privadas. Debe admitirse tambin que desde una visin poltica partidista la justicia no suele ser un sector prioritario en las actuaciones gubernamentales. Precisamente por la carencia de visibilidad y de rendimiento electoral inmediato. Tambin por otra razn ms profunda: porque algunas de las medidas que sera necesario adoptar para mejorar el servicio de justicia chocan con intereses corporativos potentes, difciles de contrarrestar. No debe extraar, por tanto, la cotizacin relativamente baja que el Ministerio o el Departamento de Justicia suelen tener cuando se trata de distribuir responsabilidades polticas. El resultado es que el servicio pblico de la justicia no responde a las exigencias de una sociedad avanzada y compleja como es la nuestra, donde se multiplican los conflictos. Si la justicia no recupera el tiempo mucho tiempo perdido en su modernizacin, ir creciendo la distancia entre la demanda social y la respuesta judicial y se intensificar la insatisfaccin pblica. Un sistema judicial inspirado aun en los patrones del siglo XIX no puede responder adecuadamente a los retos del siglo XXI5. Esta apreciacin genrica se me confirm en el contacto directo con la realidad. Sigue pendiente, por tanto, una tarea herclea y de larga duracin. Una tarea tan compleja como la que exige cualquier proceso de modernizacin de un servicio pblico, a la cual se oponen rutinas e intereses creados. Pero esta oposicin se refuerza en este caso por una condicin muy singular de este servicio pblico: la fragmentacin irracional de competencias y de atribuciones entre diversas autoridades. Si es difcil dirigir y aplicar un proceso de reforma en una organizacin compleja cuando la responsabilidad corresponde a un nico centro director, la dificultad se multiplica cuando hay ms de un director de orquesta. En este caso, se superponen el Gobierno del Estado a travs del Ministerio de Justicia, el Consejo General del Poder Judicial, la Comunidad Autnoma a travs del Departamento de Justicia, el Tribunal Superior de Justicia o los jueces decanos con sus atribuciones gubernativas y los titulares de los rganos judiciales. Sin contar otros actores que influyen sobre el pro5 Los esfuerzos para avanzar hacia la modernizacin de la justicia son antiguos, pero con muy poco xito. En 1997, el Consejo General del Poder Judicial publicaba un Libro Blanco, con un buen diagnstico y propuestas innovadoras que solo han estado muy parcialmente asumidas por los sucesivos gobiernos del Estado. Otro gesto retrico lo signific el discutido pacto de Estado sobre la justicia entre el PP y el PSOE, durante la legislatura 2000-2004. Las ambigedades de este pacto y las vicisitudes de la relacin entre los dos grandes partidos estatales dejaron sus acuerdos en va muerta, salvando una distribucin de cuotas de influencia poltica en la composicin del Consejo General del Poder Judicial que tampoco ha servido para pacificarlo.
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ceso, como son los colegios y las asociaciones profesionales y las representaciones sindicales. Los nicos que no tienen intervencin directa en la orientacin o la gestin de este servicio son precisamente los ciudadanos usuarios. Es decir, aquellos de los cuales la Constitucin dice que emana la justicia, tal como antes recordaba. La respuesta de la consejera a las urgencias materiales Con este panorama y con competencias restringidas, de qu manera poda orientar la accin del Departamento durante la legislatura que se iniciaba? Era necesario distinguir dos vertientes. De un lado, tocaba cumplir las obligaciones impuestas por el Estatuto y la ley. Pero, por otro lado, tambin era indispensable promover otras actuaciones en mbitos que no nos incumban, pero que presentaban una importancia innegable para la mejora del servicio. Me referir sucesivamente a las dos facetas. En lo que respecta a las competencias propias, era obligacin urgente del gobierno de la Generalitat renovar las infraestructuras fsicas y tecnolgicas, que la negligencia o la carencia de priorizacin de los gobiernos anteriores haba dejado en condiciones inaceptables. Era urgente auditar todos los edificios judiciales. En muchos partidos judiciales, los juzgados se distribuan an en edificios dispersos y locales de alquiler compartidos con otros usos. Esta situacin tolerada durante aos no es funcional y es costosa para los trabajadores y usuarios. Pero tambin para la Generalitat, por los alquileres y por el mantenimiento que debe financiar. El objetivo del plan aprobado fue concentrar en pocos aos todos los servicios judiciales de cada partido judicial en un solo edificio propiedad de la Generalitat, hecho que facilitaba el uso racional de las instalaciones y rebajaba los costes de su mantenimiento. El plan inversor prev la substitucin o la mejora de los edificios de veintiocho partidos judiciales sobre un total de cuarenta y nueve. En superficie, estas actuaciones equivalen a ms de 250.000 metros cuadrados de obra judicial nueva, sin contar la Ciutat de la Justcia de Barcelona-lHospitalet, que ocupa ms de 200.000. El importe total del plan inversor incluyendo la Ciutat de la Justcia es de ms de 520 millones de euros. Este plan representa un esfuerzo presupuestario sin precedentes en la historia de la administracin de justicia en Catalua y, probablemente, en el conjunto del Estado. Un proceso similar se sigui con la incorporacin de las tecnologas de la informacin y comunicacin al servicio pblico de la justicia. Se procedi a una valoracin de la situacin, marcada por la obsolescencia tcnica y la carencia de compatibilidad entre equipos y aplicativos. Llamaba mucho la atencin que slo una parte limitadsima del personal tuviera acceso al correo electrnico y a internet o que siguieran en uso sistemas operativos con ms de diez
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aos de vida. Se procedi a la renovacin total de los equipos y a la elaboracin de nuevos aplicativos, con programas adecuados. Con esta renovacin de la infraestructura tecnolgica se hace posible una gestin ms eficiente de la justicia. No es condicin suficiente, porque hacen falta otras actuaciones ms difciles y complejas que corresponden a otras autoridades. Pero es una condicin necesaria para posibilitar la eficiencia y la transparencia que son requeridas a cualquier administracin moderna. Doble hipoteca: una organizacin obsoleta, una gestin del personal inexistente Esta infraestructura fsica y tecnolgica renovada debe ser gestionada por una organizacin y por un personal determinados. Y es aqu donde empiezan las grandes dificultades de la reforma pendiente del servicio pblico de justicia. Sobre todo, por la fragmentacin de las competencias a la cual ya me he referido. Impulsar un proceso de modernizacin ambiciosa de la organizacin y de la gestin del personal ya sera un reto de dificultad extrema si correspondiera a un solo rgano poltico investido con una autoridad clara. Pero en este caso aparecen una serie de actores que distribuyen atribuciones de manera poco funcional y confusa. Ya lo he indicado antes y deber volver a ello ms adelante. En lo que a la organizacin se refiere, resultan sorprendentes algunos rasgos de esta administracin propios del siglo XIX. Sin entrar en un anecdotario abundante en situaciones a veces pintorescas y a veces dramticas, se pueden resear algunas de carcter estructural. Se mantiene hasta hoy un funcionamiento estrictamente separado entre rganos judiciales del mismo nivel territorial y entre servicios administrativos de cada uno de ellos, aunque compartan especializacin, mbito territorial de jurisdiccin e instalaciones, con el consiguiente derroche de recursos humanos y materiales. Se conserva la condicin unipersonal de los juzgados de primera instancia e instruccin y se descargan sobre los justiciables los efectos negativos de las vicisitudes personales de su titular nico: traslados, sustituciones, licencias, enfermedades, humores, etc. No se tiene en cuenta que, en la mayora de profesiones cualificadas, el trabajo en equipo o en colaboracin es hoy un factor esencial de su eficiencia. La carencia de permanencia estable de los titulares en sus rganos favorecida por una norma que ignora las conveniencias del servicio pblico es una de las causas ms importantes de su bajo rendimiento. No se ha producido una revisin suficiente del mapa judicial la tcnicamente denominada planta y demarcacin, ignorando importantes transformaciones demogrficas, econmicas o de comunicaciones de nuestra sociedad. Esto hace que hoy coexistan en Catalua partidos judiciales con menos de 20.000 habitantes y partidos judiciales con ms de 200.000, sin contar el
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municipio de Barcelona. Por tanto, en Catalua hay partidos judiciales que tienen ms poblacin y mucha ms litigiosidad que algunas provincias espaolas dotadas de juzgados especializados, de Audiencia Provincial e incluso de un Tribunal Superior de Justicia en el caso de las autonomas uniprovinciales. Respecto de los asuntos de que se ocupan, una parte no menor de la tarea de los juzgados de primera instancia e instruccin se dedica a conflictos menores y de carcter repetitivo y rutinario: de esta manera, consumen de forma ineficiente el tiempo y la atencin necesarios para cuestiones de ms complejidad y de ms trascendencia social que tambin son de su competencia. Salvando situaciones ms favorables en algunas jurisdicciones y rganos, los retrasos generalizados en la resolucin y en la ejecucin provocan no solamente la incomodidad de los usuarios, sino tambin costos elevados de carcter social y econmico para el conjunto de la sociedad. Este panorama organizativo depende de una legislacin estatal centralizadora y uniformista y, a la vez, de una gestin pesada y parsimoniosa del Ministerio de Justicia del Estado. Una gestin que se hace tambin con una mentalidad uniformista, alejada de las necesidades inmediatas de cada territorio y poco adaptada al ritmo y las necesidades de la sociedad contempornea. En lo que al personal se refiere, la situacin es igualmente preocupante. Presenta una centralizacin rgida y poco gil de su direccin, sin voluntad de poner en marcha frmulas ms adecuadas a la evolucin de todas las administraciones contemporneas. Como resultado, slo queda en manos del gobierno de la Generalitat la responsabilidad de gestionar el personal interino que ocupa las plazas vacantes de funcionarios de cuerpos nacionales. Es decir, le corresponde al Govern de la Generalitat atenuar pero no resolver los efectos negativos de problemas estructurales graves generados por la centralizacin injustificada de la gestin del personal funcionario titular a la cual acabo de referirme. Se exige al gobierno autonmico que salga al paso de las deficiencias de la actuacin ministerial, pero sin disponer de las atribuciones adecuadas. En trminos deportivos, esta extraa gestin de personal podra compararse a la de un equipo en el cual titulares y suplentes se sometieran a entrenadores, entrenamientos y regmenes disciplinarios distintos. Si ya es difcil hacer buen juego con una direccin unificada, podemos imaginar los efectos nocivos de esta dualidad. Por tanto, a pesar de los esfuerzos de la Departamento de Justicia y de una parte del personal afectado, es explicable que nadie quede satisfecho con la situacin. Es llamativo, sin embargo, que muchas voces crticas sobre la gestin del personal interino no quieran reconocer las causas de lo que se critica: se concentran solamente en las medidas de emergencia que adopta la Departamento y esconden que estas emergencias son el resultado de una concepcin centralista y uniformista que no quieren denunciar por posiciones ideolgicas o por intereses corporativos. La paradoja es que muchos de estos crticos jueces, secretarios y otros funcionarios son vctimas del mismo sistema que defienden o que de hecho toleran con su conformismo.
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Carencia de recursos o carencia de direccin responsable y eficaz? Todas estas graves deficiencias tienen su origen en la ausencia de una direccin clara y coordinada sobre el conjunto del personal. Porque ninguna autoridad se encuentra en condiciones o con la voluntad de ejercer esa direccin. Es preciso poner de manifiesto la capacidad y dedicacin de un buen nmero de profesionales del sistema que lo mantienen en funcionamiento a pesar de los defectos crnicos que sufre. Pero tambin abundan los que se encuentran bastante cmodos en una situacin donde predomina la ausencia de control y de rendimiento de cuentas. Y entre los que quisieran ejercer alguna iniciativa de reforma o desearan que alguien la tomara se hallan quienes no pueden hacerlo por carencia de atribuciones legales o por falta de preparacin para ello. Apunt anteriormente que el personal es el activo principal de un servicio pblico de las caractersticas de la administracin de justicia. Por esta razn, el elemento ms crtico de todo el sistema judicial es una centralizacin excesiva que no facilita ni una respuesta rpida a las necesidades de cada momento, ni una accin coherente de transformacin estructural. Es posible resignarse en este momento a un gobierno centralizado de la judicatura o de la fiscala, pese a que es discutible su eficiencia: otros pases democrticos de estructura federal admiten sin problemas la intervencin de las unidades federadas en esta tarea. Pero lo que es totalmente injustificable es la centralizacin de la gestin del resto de personal tcnico y administrativo. No es una posicin terica o ideolgica. Se ha demostrado suficientemente y cada vez con ms crudeza la incapacidad de los sucesivos ministros de Justicia estatales conservadores y socialistas para lograr una gestin eficiente de los procesos que afectan a este personal, tanto en Catalua, como en el conjunto del Estado. Pude comprobarlo en mis relaciones con el Ministerio de Justicia. Y he podido ratificarlo en los contactos con otros consejeros de Justicia de Comunidades Autnomas, que sin distincin de color partidista son igualmente conscientes de los efectos negativos de la situacin. Porque recae sobre las CCAA la tarea ingrata y poco efectiva de atenuar las graves incoherencias de una gestin ministerial del personal funcionario. Y la escasez de recursos? No estar aqu la causa principal del rendimiento bajo del servicio? Faltan recursos es la queja crnica que profieren muchos profesionales de la justicia: jueces, abogados, funcionarios. En algunos casos, de buena fe. En otros, como excusa de su modesta voluntad de trabajo. Al menos en Catalua, se puede replicar que ste no es el factor principal de funcionamiento deficiente del servicio y de su mala reputacin entre los ciudadanos. Ya he reconocido en qu aspectos convena un esfuerzo para dotar adecuadamente a esta administracin: inversiones en parque inmobiliario y tecnologa. Pero a la vista de las cifras comparadas con otros pases no parece que se d una insuficiente dotacin presupuestaria en el gasto corriente ni en el nmero de rganos judiciales o de efectivos personales. Por tanto, no estamos delante de una cuestin de cantidad. No por volcar ms recursos se gana siempre en eficiencia. Al contrario: en las circunstancias actuales, se pueden incrementar las ineficiencias si no se corrigen a fondo las rutinas organizativas y la
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gestin de los efectivos humanos. No se resuelven los problemas de carcter estructural que acabo de describir con la tctica ruinosa de taparlos con ms dinero. No es efectivo. Y adems no es responsable por parte de un gobierno que quiera gestionar sus recursos pblicos con atencin a su utilidad social. Aprovechando los mrgenes disponibles: el Estatuto y las reformas legales Ante una situacin como la descrita centralizacin excesiva, organizacin obsoleta, ausencia de capacidad directiva, cultura resistente al cambio, qu margen le quedaba al Departamento de Justicia para actuar, ms all del apoyo material y tecnolgico descrito? Debamos aceptar resignadamente que la solucin definitiva no se encontraba en nuestras manos? Pese a las seales poco estimulantes recibidas del propio medio, consideraba necesario adoptar algunas medidas que prepararan el camino de futuras decisiones. Se referan tanto a la normativa y a la gestin administrativa, como a la creacin de opinin pblica. Subrayar algunas de ellas y el recorrido logrado. El Departamento estaba obligado por imperativo de una reforma de la Ley Orgnica del Poder Judicial (enero de 2000) a la preparacin de un nuevo modelo de oficina judicial y a su implantacin en Catalua. El margen de definicin que la ley permita no era menospreciable a pesar del carcter uniformista de la norma estatal. El Departamento por obra de la direccin general competente aplic mucha dedicacin a la preparacin de esta reforma, con la intencin de ponerla en marcha. Mi sentimiento sobre esta reforma era ambivalente. De un lado, comparta la creencia de que se trataba de una renovacin necesaria para resolver algunas deficiencias seculares del sistema. De otro, experimentaba una reserva escptica acerca de la posibilidad de aplicarla con resultado positivo. Por qu razn? Porque es muy difcil imaginar que la autoridad responsable de esta transformacin sobre el papel, el gobierno de la Generalitat pueda superar las resistencias muy fuertes al cambio mientras que no tenga plena capacidad plena para dirigir al personal que tiene que aplicarlo. Pese a ello, el Departamento y la direccin general en particular dej fijada la definicin de la nueva estructura de la oficina y de sus servicios, pendiente ahora de una operacin de complejidad notable y que puede suscitar una receptividad muy desigual adhesin, pasividad, hostilidad, boicot entre sus futuros actores y beneficiarios. Mirando hacia el futuro, el nuevo Estatuto deba ser tambin una gran oportunidad para reactivar la modernizacin inaplazable de este servicio. De acuerdo con el Institut dEstudis Autonmics, el Departamento intervino en los trabajos preparatorios. En su redaccin final, el nuevo Estatuto poda ayudar a superar las carencias principales de la administracin de justicia. No se trataba de satisfacer apetencias soberanistas: se trataba, sobre todo, de facilitar la modernizacin de un servicio pblico que todo el mundo admite que
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no funciona como debiera. Para modernizarlo, el Estatuto incorporaba tres criterios fundamentales: desconcentracin del gobierno de la judicatura, descentralizacin de la gestin del resto de personal y aproximacin de la jurisdiccin al territorio y a la sociedad. A pesar de lo que se ha afirmado desde la derecha poltica y desde la derecha judicial que un magistrado veterano me calific irnicamente de expresin redundante, ninguna de estas propuestas atenta contra la unidad o la independencia del poder judicial, ni es incompatible con ellas. S es incompatible, en cambio, con la resistencia a aceptar los defectos reales de la justicia y someterlos a su tratamiento efectivo. Una resistencia que proviene de fuertes prejuicios ideolgicos, de potentes intereses corporativos y de notables incapacidades de visin estratgica6. El Estatuto de 2006 incorpora, pues, un potencial de reforma a pesar de su remisin a una futura legislacin estatal que por imperativo constitucional debe concretar muchas previsiones estatutarias. Con conciencia de este condicionante legal, el Departamento trabaj paralelamente en la confeccin de propuestas de enmienda de la legislacin estatal para adaptarla a las previsiones del nuevo Estatuto y no frustrar las expectativas abiertas. Se trata de evitar la triste historia de las previsiones del Estatuto de 1979, abortadas despus por una centralista Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985 y sus sucesivas modificaciones. Encargu este trabajo preventivo a un grupo de juristas expertos. Inform al Ministerio de este trabajo de adecuacin normativa entre el futuro Estatuto y la reforma pendiente de la Ley Orgnica del Poder Judicial. Con un temor extremo a los poderes fcticos del sistema judicial, la actitud del Ministerio era conservadora y defensiva: la ms adecuada para perder cualquier batalla reformista que se quisiera plantear con objetivos de modernizacin. Despus de diversas reuniones bilaterales con el equipo ministerial alguna bastante pintoresca y agotadora por la exuberancia retrica de mi interlocutor principal, llegu a la conclusin de haber entrado en una va muerta. Era menester, pues, trabajar de otro modo y procurar la complicidad de otras CCAA que sufran los mismos problemas que Catalua y que reciban del Ministerio el mismo trato. Con esta intencin, establec contactos con las consejeras de Andaluca, Galicia y el Pas Vasco. Esta estrategia result algo ms productiva, tal como indico ms adelante.
Provocar el debate social: el Libro Verde de la Administracin de Justicia En todo caso, cualquier reforma estatutaria o legislativa no ser nunca suficientemente efectiva si no se produce tambin otro tipo de cambio. Un cambio
6 Las referencias al Estatuto cataln de 2006 que aparecen aqu y en otras partes de este texto fueron redactadas antes de que el Tribunal Constitucional dictara su tan esperada sentencia (STC 31/2010). Se impuso en ella una visin poco o nada favorable a explotar un margen de interpretacin constitucional que permitiera una renovacin a fondo en la administracin de justicia (cfr. supra, nota 2).
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que tiene que afectar a la opinin pblica y, de rebote, a los mismos profesionales de la justicia. La sociedad articulada en agentes sociales y econmicos, entidades profesionales y culturales, medios de comunicacin responde a los defectos de la justicia con una doble reaccin. Se escandaliza estentreamente ante algunos episodios llamativos de su bajo rendimiento. Pero, como norma general, adopta un fatalismo sufrido: se ha acostumbrado al funcionamiento deficiente de este servicio pblico, se ha resignado a considerarlo incorregible y se ha convencido de que cualquier iniciativa reformadora comporta riesgos para quien lo promueva. Por esta razn, me pareca necesario exponer con claridad y franqueza ante la opinin pblica y en distintos escenarios la situacin real de la justicia, cules eran las lneas de transformacin que era necesario impulsar y de qu recursos se deba disponer. Adems de las comparecencias parlamentarias, los actos y entrevistas institucionales propias del consejero y de muchas conversaciones personales, no rechac la oportunidad de manifestarlo sistemticamente ante auditorios que me parecan adecuados para debatir la cuestin. No s con qu grado de impacto sobre el escepticismo dominante, intent estimular una contribucin social ms activa en forma de reclamacin pero tambin de impulso y de consejo a la modernizacin de este servicio pblico. Si la opinin de estos actores sociales se expresa a menudo para reclamar mejores infraestructuras y servicios aeropuertos, autopistas, investigacin, educacin, seguridad, etc. por qu no pedir su movilizacin en pro de la modernizacin de un servicio del cual depende en ltima instancia la calidad de otras intervenciones pblicas? Con este objetivo, propuse la confeccin de un Libro Verde sobre la Administracin de Justicia en Catalua. El punto de partida deba ser la recogida de informacin actualizada sobre la situacin de la justicia en el pas. Esta recogida de informacin era por s misma una contribucin valiosa para la elaboracin de las polticas de intervencin. Un trabajo arduo del Gabinete Tcnico del Departamento, supervisado por la Comisin Permanente del Consejo de Justicia, gener y orden documentacin abundante, hasta entonces no localizable o disgregada. Es suficientemente conocido que las resistencias al cambio se amparan a menudo en la ocultacin o la ignorancia de los datos relevantes. Por esto era y es tan importante mantener al da informacin cuidadosa.
Del debate general sobre los datos recogidos en el Libro Verde resultaron un centenar de recomendaciones. La gran mayora fue aprobada por unanimidad. Unas pocas una docena lo fueron por mayora muy amplia, con la oposicin de algunos representantes de la judicatura y del personal funcionario. Las recomendaciones iban dirigidas a todas las administraciones responsables en la materia, con la intencin de hacer un seguimiento peridico del grado de cumplimiento. Porque sin una hoja de ruta y sin una evaluacin sistemtica del progreso realizado no ser posible avanzar de manera significativa por un camino que todo el mundo sabe que est lleno de obstculos y trampas.
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La regla de proximidad No hay frmulas mgicas para obtener esta transformacin general del servicio pblico de la justicia. Pero si se me pidiera una recomendacin sinttica, la condensara en una sola regla: ms proximidad. Aproximar la prestacin del servicio a sus destinatarios procurara un doble beneficio: reforzara la legitimidad y aumentara su eficiencia. Esta aproximacin es necesaria y conveniente en muchas dimensiones de la justicia como organizacin, como servicio y como poder7. Una primera aplicacin de la regla tiene que situar las decisiones jurisdiccionales en instancias ms cercanas al ciudadano. A este objetivo responde una doble medida: la atribucin del Tribunal Superior de Justicia del recurso de casacin y la definicin de una justicia local en algunos ncleos urbanos. Son previsiones incorporadas en el Estatuto de 2006 que deberan de tener su traduccin en las reformas de la Ley Orgnica del Poder Judicial y otras leyes procesales de las que ya he hablado. Disminuir distancias jurisdiccionales debera abreviar procesos y evitar dilaciones excesivas, sin perjudicar la calidad y el rigor del servicio prestado. En lo que se refiere a las funciones del Tribunal Superior de Justicia de Catalua y a los de otras CCAA, hace unos aos era general y compartida la posicin favorable a dotar a este Tribunal de una capacidad jurisdiccional efectiva que ya previ la Constitucin de 1978. Lo afirmaban magistrados y acadmicos. Pero en los ltimos aos ha sido perceptible una reaccin conservadora que insiste en mantener la posicin dominante del Tribunal Supremo, alertando sobre presuntos problemas que generara la existencia de diecisiete Tribunales Superiores de Justicia como ltimas instancias territoriales. Lo que haba sido considerado til desde una perspectiva rigurosamente tcnica ahora aparece en plena ofensiva poltica recentralizadora como un riesgo de fragmentacin del Poder Judicial. La manipulacin poltica del debate pone en peligro la aplicacin futura de esta herramienta necesaria para modernizar el sistema judicial espaol. Una polmica similar se ha generado alrededor de la propuesta de constituir juzgados de proximidad en algunos centros urbanos. Se trata de una propuesta antigua, nacida en la ciudad de Barcelona para hacer frente a los conflictos menores o a conductas transgresoras que conviene sancionar con celeridad y con garantas en beneficio de la convivencia social. La resistencia a esta frmula relativamente innovadora que cuenta con precedentes en otros pases proviene de la defensa de intereses corporativos y se disfraza a menudo con inconvenientes tcnicos.
7 No ha sido sta la orientacin que se impuso en la Sentencia 31/2010 al optar por una versin rigurosa y discutible de la unidad del poder judicial, poco adecuada para adaptarlo a las necesidades de la sociedad actual. Las expectativas que mi texto contena sobre dicha adaptacin y que se exponen en los prrafos siguientes parecen ahora poco viables mientras perdure aquella visin.
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Una segunda dimensin de la proximidad es de carcter instrumental y afecta a la gestin de jueces y otros funcionarios. Es instrumental pero no secundaria, porque se refiere al personal, activo principal de este servicio pblico. En el caso de la magistratura, el Consejo General del Poder Judicial debe desconcentrar sus atribuciones en beneficio de rganos territoriales, como el Consejo de Justicia previsto tambin en el Estatuto de 2006. Esta desconcentracin es perfectamente compatible con un cuerpo judicial nico de mbito estatal. No se fractura esta condicin y tampoco se vaca la atribucin ltima del Consejo General para gestionarlo. Pero aproxima la capacidad de decisin al territorio donde se producen las incidencias que deben resolverse, con un conocimiento ms directo de las urgencias, las prioridades y las circunstancias que lo rodean. Para los dems funcionarios, todas las atribuciones que siguen en manos del Ministerio deberan transferirse a las CCAA, sin perjuicio de los derechos de movilidad estatal y de previsin social de los profesionales. Las objeciones corporativas y polticas suscitadas por esta propuesta no resisten un anlisis hecho desde las conveniencias de una buena organizacin del servicio pblico. La frmula incorporada del Estatuto de 2006 facilita la aproximacin necesaria de la gestin de este colectivo a las autoridades del territorio donde presta sus servicios. La considero una de las condiciones necesarias probablemente la ms influyente para una autntica renovacin del servicio y de sus resultados, porque depende de ella la viabilidad de otras reformas. Finalmente pero no de menor importancia la tercera dimensin de la proximidad se debe concretar en una mayor inteligibilidad del ritual y del lenguaje judiciales. No es admisible que estos rituales, procesos y lenguajes continen siendo poco asequibles para el ciudadano, cuando la voluntad ciudadana es la fuente de la que emana la legitimidad de la justicia democrtica. A la necesaria eliminacin o simplificacin de tramitaciones y frmulas arcaicas, oscuras y redundantes que perviven en el mundo jurisdiccional, es preciso aadir de manera imprescindible la plena normalizacin del cataln como lengua de la justicia. La posicin residual que actualmente ocupa el cataln en la justicia no concuerda con la que ocupa en la vida social y administrativa del pas. Ni tampoco con la legislacin lingstica vigente. Presuntos derechos de los funcionarios no pueden ir en detrimento de los derechos constitucionales de los ciudadanos a los cuales deben servir como empleados pblicos. Son necesarias medidas de apoyo y de incentivo, a las cuales se deben aadir tambin disposiciones legales y cambios culturales. Y no solamente entre los funcionarios al servicio de la administracin de justicia. Tambin y quiz de manera principal entre abogados y procuradores del pas, reticentes an al uso normal del cataln ante los tribunales. Puede ser comodidad. O por comodidad disfrazada de temor poco justificado a una reaccin desfavorable de las instancias judiciales. La proximidad como regla debera repercutir en una mayor eficiencia del servicio pblico de la justicia. A todos los que no admiten que la justicia sea un servicio y sugapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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brayan el carcter de Poder estatal, es preciso recordarles que un servicio eficiente es el que da ms legitimidad y credibilidad a la justicia como Poder democrtico y, con ella, al Estado democrtico como tal. No hay, pues, contradiccin entre su doble condicin de servicio y de Poder, siempre que se acepte que se trata de un poder democrtico. Aceptacin de la que hacen dudar algunas afirmaciones y conductas por suerte minoritarias, pero muy escandalosas y persistentes de algunos miembros de la profesin. Jueces, fiscales, funcionarios, abogados, ministros y otros interlocutores Las polticas judiciales su definicin, su aplicacin son responsabilidad de los gobiernos del Estado y de la Generalitat en la medida de sus competencias respectivas. Pero deben contar como todas las polticas pblicas con otros actores implicados en su ejecucin. No son ni pueden ser actores neutros, ni sumisos: defienden convicciones e intereses que en ocasiones coinciden y en otras ocasiones se contraponen con las convicciones de quien tiene la responsabilidad democrtica de gobernar y de defender el inters general. He mantenido durante tres aos un contacto frecuente con estos interlocutores. Har un repaso telegrfico y, por tanto, con pocos matices de las impresiones que he obtenido de estos contactos. Es un ejercicio arriesgado que debe ir precedido de un aviso: las apreciaciones genricas sobre un colectivo no son igualmente extensibles a cada uno de sus miembros. Con el personal judicial, los rganos de los cuales es titular y las asociaciones que le representan, las relaciones han estado presididas en general siempre hay alguna excepcin por la cortesa propia de quien tiene responsabilidades institucionales. Es de agradecer cuando esta cortesa empieza a ser infrecuente en otros mbitos. Pero han estado marcadas tambin por otras connotaciones y, en especial, por la posicin mayoritariamente conservadora del colectivo cuando se trata de avanzar por el camino de la innovacin. Demasiado a menudo la innovacin se percibe como una amenaza incomodidad, riesgo, complicacin ms que como una oportunidad para la mejora. En el comportamiento hacia el gobierno de la Generalitat, subsiste la reticencia a considerarlo como actor poltico corresponsable del servicio, y se le reduce a menudo a la condicin subordinada de instrumento administrativo de carcter auxiliar. En lugar de hacer una valoracin estratgica de las actuaciones que es preciso adoptar, las reacciones del colectivo judicial y de sus rganos de gobierno suelen concentrarse con las excepciones honorables propias de toda regla en la reivindicacin constante y casi sindical de ms recursos, sin demasiada o ninguna autocrtica documentada de su propio rendimiento y dedicacin. El resultado es una relacin poco constructiva y un dilogo desequilibrado: los representantes de la judicatura parecen tener derecho a exigir rendimientos a la administracin de la Generalitat, pero la administracin de la Generalitat a pesar de su carcter de representante de la ciudadana no puede atreverse a pedir rendimientos y resultados a la judicagapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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tura y a sus rganos. Esto se concreta en una reaccin bsicamente incrementalista de la magistratura ante los problemas que padece. Una reaccin que tambin tiene su raz en la cultura individualista de la profesin y en su escasa preparacin para encuadrar las urgencias inmediatas en una perspectiva estratgica ms general. Al mismo tiempo, cuando en algn caso he identificado actitudes sinceras de carcter reformador dentro del mismo colectivo judicial, ha sido poco frecuente verlas expresadas de manera pblica y contundente por los mismos que las pronunciaban en privado. En la fiscala, adems de la cortesa institucional, he detectado una disposicin ms favorable a una colaboracin institucional en pro de la mejora del servicio gracias a las personalidades que la han representado en Catalua en los ltimos aos. Pero tambin debido a la misma naturaleza de la institucin, estructurada de manera jerrquica, con responsables que la dirigen con una visin de conjunto. Y, por tanto, con ms conocimiento y experiencia de lo que es la gestin y la organizacin de los recursos humanos que la componen. A pesar de sufrir a veces ms que la judicatura los inconvenientes de una estructura mal diseada y poco dotada y del impacto de reformas procesales adoptadas sin previsin ni recursos, la fiscala no sola instalarse en la queja crnica. Demostraba mayor capacidad para contribuir a la bsqueda de salidas posibilistas cuando era la nica va transitable o de aportar sugerencias de innovaciones de fondo cuando exista la probabilidad de ponerlas en marcha-. En sntesis, una visin al mismo tiempo ms realista y ms a largo plazo que la registrada en otros colectivos del sector. Los secretarios judiciales aparecen sobre el papel como una pieza central en la marcha de los rganos judiciales. Desde el Departamento as lo entendimos. Pero se detecta en el colectivo una crisis de identidad profesional. A veces, se presentan como participantes en la actividad propiamente jurisdiccional, en paralelo o como complemento del papel del juez. A veces, se postulan como garantes insustituibles de la regularidad de los procedimientos, a pesar de que el apoyo tecnolgico actual hace menos decisiva esta intervencin de lo que lo era poco tiempo atrs. Una muestra elemental de este cambio de rol es, por ejemplo, la grabacin obligatoria de las vistas orales. Con menos frecuencia, se consideran responsables de la gestin de la oficina judicial y de su personal, pero en general manifiestan poca disposicin para ejercerla. Esta indefinicin de funciones la resuelven los buenos profesionales con dedicacin y preferencias personales por una u otra de las tareas descritas, supliendo a menudo las carencias de otros actores jueces, funcionarios, interinos del rgano judicial en que prestan sus servicios. Por el contrario, esta indefinicin de perfil es para otros profesionales un pretexto para un bajo rendimiento del cual no responden ante nadie: ni ante la judicatura a la que asisten, ni ante el Ministerio de quien dependen sobre el papel, ni ante la Generalitat que no tiene la competencia legal. La creacin de una Secretara de gobierno en cada Tribunal Superior de Justicia y de Secretaras
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coordinadas en las Audiencias Provinciales podra ser un primer paso para establecer una estructura de responsabilidades ms ordenada y ms clara. Pero si esta estructura y su personal permanecen vinculados al Ministerio de Justicia y no son transferidos a las CCAA, ser difcil obtener de esta figura una contribucin ms efectiva a la mejora del servicio pblico. El personal administrativo al servicio de los rganos judiciales los denominados cuerpos nacionales de especializacin y niveles distintos exhibe caractersticas similares a los otros cuerpos burocrticos. Pero, a diferencia de los que actan en los servicios pblicos de educacin, sanidad u otros, este colectivo profesional no ha sido transferido a las CCAA. Esta anomala perjudica el buen rendimiento del servicio, pero tambin el reconocimiento y la promocin de los buenos profesionales. A pesar de su papel residual en la organizacin del servicio, la administracin autonmica es un interlocutor obligado con la representacin sindical de estos trabajadores. Una representacin sindical que quiere obtener las condiciones laborales y salariales del personal de la Generalitat, pero sin asumir las mismas obligaciones, alegando su condicin de personal estatal no transferido. Una ecuacin imposible de resolver, a pesar del tiempo y la energa que el Departamento aplica a gestionar esta situacin incongruente. Pese a todo, la consejera cerr un acuerdo plurianual con las representaciones sindicales, intercambiando algunas mejoras salariales con mejoras en la distribucin horaria de sus dedicaciones en beneficio del servicio. Un intercambio insuficiente para llegar a condiciones realmente satisfactorias para la profesionalidad de los trabajadores y para el ciudadano destinatario del servicio. Porque, mientras no se materialicen las previsiones del Estatuto de 2006 y no se transfieran a las CCAA este personal se mantendr en una terra nullius, que imposibilita una clara direccin y un efectivo rendimiento de cuentas. Algunos miembros dedicados de este personal y su moral profesional son las vctimas principales de este mal diseo, mientras otros obtienen un buen partido para su confort particular. Con un impacto final muy desfavorable para el servicio pblico. Interlocutor obligado de la Departamento es el Ministerio de Justicia. La normativa constitucional y estatutaria deja en manos del Gobierno del Estado importantes competencias que afectan la administracin de justicia en Catalua y en todas las CCAA. De los contactos con el Ministerio, extraje dos conclusiones desfavorables para una posible mejora de la justicia. La primera es que la interpretacin ministerial de las actuales competencias reconocidas a las CCAA es sustancialmente restrictiva. La segunda es que la disposicin a ampliar estas competencias autonmicas en beneficio del servicio es sumamente dbil. Lo producen la tradicin centralista y el instinto de conservacin de una burocracia ministerial que quiere justificar su propia existencia y la del personal judicial que ocupa posiciones directivas o consultivas en el propio Ministerio. Esto explica que la oferta de concertacin ordenada entre las dos administraciones la estatal y la catalana que plante al ministro
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Lpez Aguilar no tuviera una acogida efectiva. A pesar de nuestro origen universitario comn y de una simpata personal inicial, las largas conversaciones pusieron de manifiesto, no solamente estilos verbales bastante contrastados sino tambin la diferencia de planteamientos polticos. Fue prcticamente imposible avanzar en el aprovechamiento de las posibilidades del momento y en la exploracin de posibilidades futuras. Durante tres aos, no sirvi de gran cosa la coincidencia entre el color poltico del Gobierno de Rodrguez Zapatero y la orientacin del Govern de Maragall: han podido ms la resistencia burocrtica y la incapacidad resolutiva de los polticos ministeriales. Las CCAA con competencias en justicia han sido tambin interlocutores de la Departamento durante estos tres aos. No son todas las Comunidades del Estado, porque a pesar de los esfuerzos del Ministerio por transferir este servicio las CCAA se resisten a aceptarlo. Y es explicable. Son conscientes de la descapitalizacin en que se encuentra este servicio y de la dificultad de gestionarlo mientras no se modifique la actual distribucin de competencias: en una palabra, no pueden hacerse cargo de lo que no tendrn capacidad para arreglar. Respecto de las CCAA que ya las han recibido, he comprobado que coinciden en el diagnstico de los problemas pendientes, con independencia del color poltico del gobierno autonmico y aunque varen la prioridad y la determinacin que dediquen a su resolucin. Esta coincidencia de posiciones permiti incorporar a las reformas estatutarias de otras CCAA unas previsiones casi idnticas a las contenidas en el texto cataln de 2006. Tambin permiti trasladar al Ministerio de manera concertada las mismas demandas. Esta iniciativa caus sorpresa y una cierta irritacin en el Ministerio al comprobar que las consejeras socialistas de Andaluca y de Galicia las nicas en manos del PSOE en aquel momento compartan las posiciones del Departamento del sospechoso Govern tripartito de Catalua. Las reuniones de la Conferencia sectorial de consejeros de Justicia que el Ministerio intentaba convertir en un simple trmite administrativo se convirtieron en algn momento en el escenario de debates tensos e intensos de carcter estratgico. Esta aproximacin entre CCAA podra ser uno de los mecanismos para forzar un tratamiento menos centralista y ms eficiente del servicio pblico, haciendo retroceder progresivamente los obstculos polticos y corporativos que se le oponen. Conviene sealar que, a pesar del color poltico distinto de los distintos gobiernos autonmicos, las CCAA competentes en justicia suscribieron (septiembre de 2006) un documento sobre reformas y transferencias de competencias que concordaba con las posiciones previstas en el Estatuto cataln de 2006. En la esfera profesional, abogados y procuradores son cooperadores indispensables de la administracin de justicia y de la funcin de garanta de los derechos de los ciudadanos. En cierto modo, comparten la responsabilidad de sus virtudes y de sus defectos. El colectivo de procuradores debe esforzarse y procura hacerlo por reconvertir su funcin tradicional y demostrar
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que su presencia aporta valor aadido al sistema de justicia. En sus relaciones con la consejera, ha predominado el sentido institucional y la cooperacin respetuosa y leal por intentar resolver problemas y prever conjuntamente reformas positivas. Los colegios de abogados, por su lado, agrupan un contingente extremadamente numeroso y muy heterogneo de profesionales. Su crecimiento en las ltimas dcadas ha sido desmesurado y desproporcionado en comparacin con la mayora de pases de nuestro entorno. Aunque a veces se vea relegado a un segundo plano, este exceso de oferta profesional es una de las causas principales de algunos de los problemas de la administracin de justicia. Dentro de este gran colectivo, coexisten estatutos laborales y sociales muy diversos y, en algunos casos, bastante precarios e inestables. Todos estos factores provocan preocupaciones y tensiones internas que tienen un encaje difcil en la estructura tradicional de los colegios de abogados. Para algunos, el colegio debera seguir siendo la instancia de encuentro entre profesionales liberales que comparten normas de conducta y garantas de un cierto rigor tcnico. Para otros, debera convertirse en instrumento de defensa casi sindical de los intereses de unos trabajadores jurdicos, asalariados o pseudoautnomos. Finalmente, hay quien por razn de su estabilidad profesional puede ignorar a la institucin colegial y en la prctica prescinde totalmente de la misma. He conocido ejemplos de todas las clases. Y he comprobado las dificultades crecientes y probablemente insolubles de los representantes colegiales de la profesin para responder de manera coherente a las condiciones y exigencias a menudo contradictorias de sus representados. Un caso sintomtico de esta inconsistente reaccin corporativa explicable por la situacin socioprofesional que he descrito, pero injustificable desde la perspectiva del inters general lo proporcion la respuesta de los colegios a una iniciativa del Departamento sobre la prestacin del servicio pblico de asistencia jurdica gratuita, ms conocido por la denominacin inadecuada de turno de oficio. Es preciso aclarar para los que lo ignoran que la asistencia jurdica gratuita se financia con dinero pblico, mediante el presupuesto del Departamento de Justicia. Segn analistas y profesionales, este servicio arrastra desde hace aos problemas importantes de calidad, transparencia y gestin. Pero el crecimiento de la demanda del servicio, producida por reformas legales y por nuevos fenmenos sociales violencia de gnero, inmigracin, delincuencia juvenil, obligaba desde haca tiempo a una revisin de su eficiencia en calidad y gestin. La dotacin presupuestaria prevista para este servicio equivala en el ao 2006 a un veinte por ciento del presupuesto del personal del Departamento dedicado a la administracin de justicia: es decir, una quinta parte de este gasto era gestionado externamente por los colegios profesionales. Es una magnitud considerable. Por esta razn, es democrticamente exigible que los que prestan el servicio de otro lado, profesionales voluntarios y no obligados y los que lo gestionan los colegios como entidades de derecho pblico acrediten una utilizagapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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cin eficiente y de calidad de los recursos aportados por el contribuyente en beneficio de los sectores sociales ms frgiles. Un anlisis encargado a un grupo de abogados en ejercicio independientes y externos al Departamento provoc reacciones airadas de algunos sectores de la profesin que consideraban amenazados sus intereses, poniendo en circulacin interpretaciones falsas sobre el contenido del documento8. El final de la legislatura octubre de 2006 interrumpi el proceso iniciado. Las presiones ejercitadas por los colegios sobre algunos representantes de partidos polticos tanto del Govern como de la oposicin generaron el reflejo conservador que los aparatos partidistas experimentan a menudo ante los intereses organizados, especialmente en periodos preelectorales y aunque sea a costa del inters general. Se puede afirmar, pues, que el inmovilismo gan este primero round. Pero la cuestin sigue abierta y la realidad de las cosas obligar como ha sucedido en otros pases a encararla con decisin. Conclusin provisional: un pronstico poco optimista No es un descubrimiento el mal estado de la administracin de justicia y las grandes dificultades que existen para mejorarla. La situacin altamente ineficiente de este servicio pblico perjudica el progreso econmico y social del pas. Y, por lo tanto, afecta de manera particular a los sectores ms vulnerables de la sociedad. Son los que tienen menos capacidad para organizarse y expresarse y para recurrir a mecanismos alternativos de proteccin de sus derechos. Por esta razn, un gobierno de progreso y cambio debera situar la reforma de la justicia entre sus objetivos prioritarios. Pero estas intenciones reformadoras en beneficio del inters general chocan con colectivos organizados con potencia singular: la fuerza que les da su incrustacin en el seno de los aparatos estatales y su dominio de los instrumentos jurdicos, que es el lenguaje instrumental propio de la misma institucin estatal. Son, pues, operadores de la misma organizacin que debe ser reformada y son creadores y usuarios de la herramienta con la que se debe realizar la reforma. Esta condicin explica la potencia de las inercias conservadoras que predominan en dichos sectores. Slo pueden ser compensadas con la movilizacin de otras energas sociales y con otras herramientas: la transparencia informativa, la evaluacin de los resultados, la aproximacin y la participacin de otras instancias ciudadanas, el contraste con experiencias positivas de otros pases. No es suficiente la implicacin de los profesionales directamente vinculados a la justicia: jueces, fiscales, abogados, personal de apoyo. Su intervencin es indispensable, pero no puede ser exclusiva ni dominante. Como en otros sectores de la burocra8 El documento fue publicado tambin en la web del Departamento. Sus autores cuatro abogados de reconocida experiencia hacan una valoracin de la situacin de la asistencia jurdica gratuita en Catalua y examinaban algunas alternativas a su organizacin, a partir de experiencias de otros pases que tambin haban revisado el servicio tras constatar las carencias.
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cia y de otros mundos profesionales, las resistencias al cambio continan siendo ms potentes que los proyectos de renovacin. Y las voluntades polticas suelen ser demasiado frgiles cuando deben acometer tareas difciles y de dudoso rendimiento electoral. Por todo ello, sin la participacin de otros sectores que deseen esta modernizacin porque perciben su necesidad, la administracin de justicia no llegar a ser un servicio razonablemente bien organizado, bien gestionado, eficiente y, finalmente, bien valorado por la opinin pblica. Despus de tres aos de contacto con esta cuestin, he de confesar que a pesar el irrenunciable optimismo de la voluntad que debe profesar todo progresista homologado me resulta difcil esquivar el pesimismo de la razn cuando se me pregunta por el pronstico futuro de la justicia: en Catalua y en Espaa. La coalicin de intereses inmovilistas supera a da de hoy las fuerzas de una posible coalicin social de modernizadores. Se requerir mucha energa especialmente de los actores sociales para reforzar los impulsos fragmentarios de cambio e intentar combinarlos en el seno de un proyecto coherente. 3. LA POLTICA PENITENCIARIA: UNA POLTICA SOCIAL EN MARCHA Actualmente, Catalua y Espaa entera se sitan a la cabeza de los pases europeos en cuanto a magnitud de su poblacin penitenciaria. Este crecimiento acelerado en pocos aos no es resultado de un aumento significativo de la delincuencia. Todas las estadsticas corroboran esta paradoja: infracciones penales relativamente estabilizadas, pero incremento incesante de la poblacin sometida a sanciones. La explicacin inmediata de esta aceleracin es un endurecimiento de la legislacin penal y de su interpretacin. Es la respuesta poltica simplista e ineficaz a un clima social de incertidumbres e inseguridades mltiples. Una respuesta que nunca acaba de tranquilizar suficientemente a una opinin pblica demasiado ignorante sobre la realidad del mundo penitenciario. Por esta razn, al hacerme cargo de la cuestin, me pareci necesario trabajar en dos frentes. Por un lado, era urgente construir las bases de un servicio penitenciario eficiente. Por otro, era indispensable aplicarse a un ejercicio constante de pedagoga, explicando que una poltica penitenciaria solamente puede tener ciertos niveles de xito si se relaciona con las polticas orientadas a disminuir las situaciones de marginacin existentes en una sociedad. Es decir, si la poltica penitenciaria se contempla como una poltica social y se sita efectivamente en este mbito. De no ser as, el fracaso del servicio pblico penitenciario es seguro. Esta es la conviccin con la que emprendimos las actuaciones que comento a continuacin. Contradicciones de la opinin pblica y debilidades de los gobiernos El castigo penitenciario adquiere cada vez mayor extensin y ms relevancia cuando la sociedad experimenta incertidumbres e inseguridades de todo tipo. Pero este recurso a la sancin penal suscita reacciones contradictorias. Se ensalza como
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garanta imprescindible de la tranquilidad de los ciudadanos y, al mismo tiempo, se rechaza como realidad incmoda y molesta. Se reclama ms accin penitenciaria, pero se la quiere situada lejos de nuestra vida y de nuestra imaginacin. Y, al mismo tiempo, algunos rasgos superficiales que identificaban tradicionalmente al mundo penitenciario vestuario, tatuajes, argot, esttica personal, etc. son adoptados como una moda, transgresora pero perfectamente comercializable por las grandes marcas. Lo que predomina ms all de los tpicos es una ignorancia general sobre la realidad penitenciaria, a la que se exige mucho y a la que se valora poco. As ha sucedido tambin en Catalua, la nica Comunidad Autnoma espaola con competencias ejecutivas en la materia. Una posicin singular que atraves dos fases. En una primera etapa, las transferencias del servicio del personal y de las instalaciones a la Generalitat permiti la correccin de los principales defectos de la situacin recibida. Defectos muy graves que reclamaban una reaccin inmediata. Pero esta primera etapa dio paso a una gestin continuista, con poco empuje para profundizar en la renovacin del sistema y para prevenir con suficiente tiempo las necesidades futuras. El resultado de esta doble incapacidad era ya visible al final de la dcada de los noventa. Instalaciones muy congestionadas y obsoletas, malestar de un personal sin horizonte profesional, tcticas informativas defensivas por parte de la administracin: estos eran los rasgos de la situacin penitenciaria vista desde la oposicin. A esta degradacin contribuyeron de manera singular una poltica estatal de rigor penal exagerado. Esta poltica del penalismo salvaje era producto de la deriva conservadora de los ltimos aos de gobierno del Partido Popular (PP), que con el apoyo del Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE) haba endurecido determinadas previsiones del cdigo penal. No a causa de un aumento significativo de la delincuencia que las estadsticas no detectaban, sino como respuesta fcil a sectores de la opinin que convierten sus incertidumbres y miedos de cualquier tipo en exigencias de represin de otros. El problema es que esta respuesta fcil acaba siendo contraproducente. El recurso a las penas de crcel y a largas penas de privativas de libertad para sancionar determinadas conductas antisociales fomenta a menudo la predisposicin de muchos infractores a mantenerse en la marginalidad social. Desde mi punto de vista, es errneo confiar a la crcel la resolucin de determinados problemas de nuestra sociedad. Pero es doblemente errneo adoptar esta posicin represiva sin dotar a la poltica penitenciaria de los medios y los recursos adecuados. El dato es que en Espaa y en otros pases se incrementa la presin represiva, pero se descuida la poltica penitenciaria. Los efectos inmediatos del mal planteamiento son el incremento acelerado de la poblacin penada, la sobreocupacin de los centros penitenciarios y la insuficiencia de personal preparado para gestionar un servicio que se oriente a la reeducacin y reinsercin del delincuente, tal como exigen la Constitucin y la Ley General Penitenciaria. Estas contradicciones desembocan en percepciones negativas sobre la poltica penitenciaria. No es atractiva para los polticos porque se considera un marrn segapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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gn el argot del propio medio, sin oportunidad de lucimiento poltico y con mucho riesgo. A la imagen negativa se le sumaba, en nuestro caso, la evidencia de las dificultades graves que sufra el sistema. Por esta razn recib muchas expresiones de psame sincero o ficticio cuando asum esta responsabilidad. Desde la perspectiva con que haba entrado en la poltica institucional, en cambio, no me pareca una responsabilidad gubernamental ms dura que otras si se quiere dar respuesta a necesidades urgentes que tiene el pas: degradacin de la educacin, desbarajuste urbanstico, deterioro medioambiental, crecimiento de las desigualdades sociales, modernizacin de la administracin, etc. La receta para afrontar cualquiera de estos retos no es demasiado distinta: ideas claras y contrastadas de lo que debe hacerse a medio y largo plazo, un buen equipo de colaboradores, recursos econmicos suficientes y disposicin a una carrera de largo recorrido que no se puede abandonar a cada tropiezo o a cada protesta interesada. Convena aplicar, pues, estos criterios a la poltica penitenciaria. Con conciencia, adems, de que en un mundo bastante cerrado y no es irona como es el mundo penitenciario existen junto a las normas escritas pautas no escritas de conducta que no es posible ignorar. Romper el aislamiento y la opacidad: socializar el sistema penitenciario Las caractersticas y el momento de la poltica penitenciaria requeran explicar su situacin con mucha transparencia, con todos sus claroscuros. Se produce la paradoja de que algunos rasgos de la vida de las crceles excitan mucho la curiosidad de los medios de comunicacin. Se trata generalmente de los episodios y aspectos ms negativos, asociados al fracaso del mismo sistema y de sus principales protagonistas. Una fuga o un caso de indisciplina interna ms o menos grave pueden acaparar fcilmente mucho espacio y tiempo en los medios. Pero esta fascinacin por su lado oscuro es compatible con la ignorancia amplia de sus caractersticas generales, de sus objetivos o de sus xitos. Que tambin los hay. Una de las causas de esta visin parcial y deformada proviene de la actitud de algunos profesionales del mundo penitenciario y de sus responsables polticos. Comparten a menudo una posicin defensiva ante los medios y la opinin, tal vez originada en una inseguridad sobre la justificacin de su propio trabajo. Me pareca imprescindible revisar el modo de tratar pblicamente la cuestin penitenciaria. Convena, en cierto modo, socializar el asunto. Es decir, compartir oportunidades y dificultades que presenta con toda la sociedad y sus representantes cualificados, tanto en el momento de definir y explicar los problemas, como en el momento de elaborar soluciones. Sin esta socializacin, la administracin penitenciaria en solitario no dispondra de fuerza suficiente para abandonar rutinas defensivas e incapaces de dar una respuesta apropiada a sus necesidades. A la vez pensaba tambin en otra socializacin de la poltica penitenciaria. Me refiero a la necesidad de situarla claramente como otra ms entre las polticas sociales de todo gobierno progresista. Centrarse de manera casi exclusiva en la vertiente
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represiva o de seguridad que tambin la tiene de esta poltica es intentar atacar a los sntomas de un mal sin tratar sus causas. El derecho penal y la crcel deben ser el ltimo recurso de una comunidad para tratar los fracasos de sus miembros y el fracaso de la misma comunidad. Pero no son adecuados para erradicar sus causas. Si la comunidad no tiene conciencia de esta diferencia, se genera una espiral insostenible: ms incremento de poblacin penitenciaria y ms incremento de la delincuencia se alimentan recprocamente. Los Estados Unidos son un buen ejemplo de ello. Al llegar al Departamento, uno de nuestros primeros documentos de trabajo fue sometido a la consideracin de un equipo externo al cual me dirig para validar o corregir las grandes lneas estratgicas de una nueva poltica penitenciaria. Tuve la fortuna de conquistar la complicidad entusiasta de una serie de personas que aportaron a esta tarea una alta sensibilidad social, una larga experiencia poltica y profesional y una visin libre de las urgencias electorales. Cabe decir que este primer paso tuvo mucha influencia en el proceso posterior: por su contenido y por su significacin. Se confirm mi conviccin y la del equipo del Departamento acerca de la necesidad de contar con este contrapunto social en el momento de tomar decisiones difciles o de proponerlas al Govern. Pienso que esta aproximacin no partidista a los problemas graves del pas facilita la definicin de sus soluciones. Sin dimitir de la responsabilidad que le corresponde a todo gobierno democrtico, la consulta con otros actores polticos y sociales incrementa la legitimidad del curso adoptado y protege al gobierno de las tentaciones de abandonar frvolamente este curso cuando le parece que el viento electoral le es desfavorable. Ordenar y renovar un sistema penitenciario nacional Ante todo, deba quedar claro ante la opinin pblica que el sistema penitenciario cataln sufra desde haca tiempo dos carencias graves: carencia de instalaciones funcionales y ausencia de direccin adecuada en la poltica de personal. Empiezo por la cuestin de la renovacin de las instalaciones penitenciarias y de los problemas provocados por su implantacin territorial. Pocos das despus de mi toma de posesin, estallaba un primer conflicto territorial acerca de esta cuestin. Sin indicacin de la fuente, saltaba a la prensa que el anterior gobierno de CiU haba adquirido unos terrenos en la comarca del Bages, con la intencin de instalar un nuevo centro penitenciario. Ni el ayuntamiento del municipio afectado, ni tampoco yo en calidad de nuevo consejero habamos recibido informacin por parte del gobierno saliente. La noticia provoc una fuerte reaccin local de oposicin al proyecto. El procedimiento del gobierno de CiU era desacertado y claramente desleal hacia las autoridades locales. Adems de la marginacin del gobierno del municipio, algunos detalles de las transacciones patrimoniales sobre la finca elegida levantaron sospechas de especulacin y trfico de influencias, provocando dimisiones en algunos organismos comarcales y algunas actuaciones ante la justicia que finalmente no prosperaron.
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Este cmulo de circunstancias haca explicable una reaccin adversa como la producida. Pero esta resistencia ciudadana a la implantacin de un centro penitenciario revelaba tambin las contradicciones de una opinin pblica mal informada. Como ya he dicho, la tendencia equivocada a reclamar ms penas de crcel para garantizar ms seguridad pblica a menudo se manifiesta simultneamente con el rechazo a la instalacin penitenciaria necesaria para ejecutar esas penas. Es un ejemplo de manual de la reaccin colectiva que la ciencia poltica conoce como reaccin nimby. En los ltimos doce aos, no se haba abierto en Catalua ningn nuevo centro penitenciario a pesar de la creciente presin de las cifras. Para esquivar reacciones populares negativas, el gobierno anterior haba concentrado una ampliacin insuficiente en los mismos municipios donde existan ya otros centros penitenciarios, con escasa funcionalidad para el conjunto del sistema. El episodio del Bages confirmaba una vez ms que slo un tratamiento sistemtico poda esquivar las dificultades inevitables de este aspecto de la poltica penitenciaria. Un tratamiento global deba contener la definicin de los modelos de centro penitenciario, el esquema bsico para su distribucin sobre el territorio y una actitud de concertacin con los gobiernos locales, acompaada de incentivos para beneficiar el entorno social y territorial del equipamiento. Se trataba de dibujar y construir un sistema nacional de centros penitenciarios, en lugar de ir a remolque de las circunstancias y diseminar estas instalaciones sin ningn criterio director. Todo ello requera un fuerte compromiso poltico y presupuestario del Govern. Finalmente, era preciso abandonar el secretismo que caracteriz actuaciones anteriores en la materia. Un secretismo que nutra an ms la percepcin pblica de que se trataba de una materia inconveniente y peligrosa. Renovando planteamientos de fondo y forma, present al Govern un proyecto de decreto para incentivar de manera objetiva y pblica a los gobiernos locales que estuvieran dispuestos a alojar una instalacin penitenciaria. Con ello quera evitar un regateo vergonzante entre el gobierno de la Generalitat y los municipios, como se haba producido por parte del gobierno del CiU con resultados poco objetivos. Igualmente, present al Govern un Plan de Equipamientos Penitenciarios 2004-2010. La capacidad del sistema alcanzara aproximadamente unas once mil plazas en condiciones adecuadas. El coste estimado de la inversin superaba los setecientos millones de euros. El Govern hizo suyas estas propuestas, con plena conciencia de que se trataba de una poltica nacional y social, como he destacado antes que era preciso desplegar con firmeza y a medio plazo. No se trataba de una poltica especialmente vistosa ni electoralmente rentable. Pero era absolutamente imprescindible para el inters general. Y, al mismo tiempo, necesaria si se quiere legitimar la reivindicacin de la plena capacidad de autogobierno, una reivindicacin que pierde justificacin si se esquivan aquellas competencias ms difciles de asumir y desplegar de manera efectiva. Con este cuadro de referencia y con el apoyo del Govern, el Departamento fue superando las incidencias inevitables del recorrido para encontrar los emplazamiengapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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tos de cada nuevo centro y definir los proyectos correspondientes. A pesar de las protestas y las movilizaciones opositoras, en algo ms de un ao se determin la ubicacin de cinco de los nuevos centros previstos. De manera miope y desleal, los partidos de la oposicin intentaron manipular estos movimientos de resistencia a la solucin de un problema que los mismos partidos CiU con el apoyo del PP no haban resuelto en diez aos de gobierno. La reserva o la oposicin expresadas por algunos miembros locales del PSC y ERC que tambin existieron no tuvieron el apoyo de sus direcciones nacionales, comprometidas con la propuesta del Govern tripartito. Cmo se pudo llegar a este conjunto de decisiones sobre las implantaciones penitenciarias que muchos consideraban inalcanzables? Por qu se salvaron los obstculos reales que los gobiernos anteriores de CiU no haban logrado superar? Corresponde a otros hacer una evaluacin ms objetiva. Pero quiero avanzar algunos de los rasgos que favorecieron el resultado final: La presentacin del plan general que entiende el sistema penitenciario como un sistema nacional, y no como una serie de instalaciones esparcidas aleatoriamente por el territorio. La comunicacin permanente con la representacin municipal de los posibles emplazamientos, sin maniobrar a sus espaldas con tcticas desleales. La persistente explicacin de carcter pedaggico a la opinin pblica acerca de la necesidad urgente de estas infraestructuras, su carcter no agresivo y los beneficios que se derivan para el entorno. Finalmente pero no menos importante fue de gran ayuda la cooperacin de algunos alcaldes y consistorios. Demostraron tener una visin de pas y, al mismo tiempo, se comportaron como negociadores exigentes pero constructivos, en defensa de los intereses de sus localidades cuando se trataba de definir las condiciones de acuerdo entre su ayuntamiento y el gobierno de la Generalitat. Tambin colaboraron muy positivamente alcaldes de poblaciones que ya contaban con la experiencia de alojar centros penitenciarios, demostrando la ausencia de efectos negativos y el impacto favorable sobre el entorno. Una vez ms, se puso de manifiesto la necesidad ineludible de esta colaboracin permanente entre los gobiernos locales y el gobierno de la Generalitat para resolver los problemas del pas. De todo ello result un cambio de actitud en algunos sectores cualificados de la opinin. E incluso de algunos medios de comunicacin inicialmente ms inclinados a privilegiar las expresiones estridentes de la oposicin a las instalaciones penitenciarias. Creo que se consigui gradualmente el reconocimiento pblico de la necesidad social de estas instalaciones como condicin para una poltica penitenciaria propia de una sociedad avanzada.
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Tan urgente como importante: definir y aplicar una poltica de personal La otra gran cuestin pendiente del sistema penitenciario cataln era la direccin y gestin del personal. Prestaban este servicio cerca de tres mil personas, con una cultura profesional bastante singular. A pesar de la dedicacin de muchos de ellos, el colectivo sufra graves carencias. Un nmero muy elevado de interinos, un mtodo muy deficiente de seleccin, formacin y promocin, una autoridad precaria por parte de sus directivos, una falta de consideracin social: esta suma negativa era producto de la ausencia de una estrategia a medio plazo. A diferencia del personal de la administracin de justicia, en este caso no exista la excusa de una falta de competencias de la Generalitat. Porque las competencias haban sido transferidas aunque no se haban desarrollado de manera eficiente. En este entorno, se haba ido imponiendo cierta autorregulacin ejercida en buena medida por las instancias sindicales, lo cual permita ir tirando pero no satisfacer las autnticas necesidades del servicio. Mal punto de partida para abordar el crecimiento incesante del nmero de internos y las lamentables condiciones de las instalaciones. Entre el personal penitenciario, era posible identificar un sector vocacionalmente entregado a su difcil tarea, un contingente adaptado a las inercias dominantes y una parte cmodamente instalada en un rgimen laboral que le permita de hecho otras ocupaciones. Era injusto y poco eficiente descargar el peso de un servicio pblico tan exigente en los profesionales autnticamente motivados por su oficio. Por tanto, era preciso escuchar las opiniones y disponer de la cooperacin de este primer grupo, marcar lneas claras y objetivos precisos al segundo grupo y procurar la marginacin progresiva del ltimo. Mientras preparbamos las primeras medidas para enderezar esta situacin, se produjo un incidente muy grave en el centro penitenciario de Quatre Camins. Un grupo de internos agredi con gran violencia al subdirector y retuvo durante unas horas a otros funcionarios. A pesar de la gravedad de los hechos, la pericia de algunos profesionales penitenciarios hizo innecesaria la intervencin de los mossos desquadra que los Departamentos de Interior y Justicia habamos preparado. Pero la confusin del momento permiti la irrupcin en el centro de un nmero importante de personal penitenciario no autorizado, una parte del cual plante un pulso a la direccin del centro, al secretario de servicios penitenciarios y al mismo consejero. Manifest all mismo que en aquellas graves condiciones y bajo la amenaza de un plante me pareca polticamente inadmisible y ticamente injustificable la formulacin de aquellas exigencias. Se dej claro que en aquellas circunstancias no poda darse una negociacin. Solamente restablecida la normalidad del servicio, la negociacin se situara en el lugar y el momento adecuados. Para el consejero y para el secretario de Instituciones Penitenciarias, aquellas horas de una madrugada de abril constituyeron un til bautismo de fuego para la larga serie de negociaciones posteriores con las representaciones sindicales acosgapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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tumbradas a determinadas prcticas de presin y a singulares mtodos de agresividad verbal y literaria. Esa noche se puso de manifiesto que ni el Departamento, ni las representaciones sindicales cederamos fcilmente ante las respectivas pretensiones. Repet a menudo que no estaba dispuesto a perjudicar la prestacin del servicio penitenciario a cambio de una cmoda paz sindical. Pero dije tambin consciente de las gravsimas carencias del sistema que nos esforzaramos por corregirlas con la colaboracin del personal que tuviera vocacin real de servicio pblico. Para m, era una condicin esencial no confundir los papeles de cada uno de los actores que la dejadez del periodo anterior haba enturbiado. La poltica penitenciaria tambin en materia de personal deba ser definida por el Departamento despus de dialogar con la representacin sindical, para someterla a la aprobacin del Govern. La ejecucin de esta poltica corresponda a los directivos profesionales del sistema penitenciario y de cada centro. A la representacin sindical le corresponda expresar y defender los intereses de los trabajadores, pero no le tocaba definir la poltica penitenciaria ni convertirse en su intrprete principal. Esta toma de posicin fue recibida inicialmente con gran hostilidad por parte de la representacin sindical, con actuaciones que parecan querer poner a prueba la voluntad de reforma del consejero. Despus de esta clara manifestacin de intenciones, se inici un proceso largo y complejo de negociacin en el cual deban combinarse el cumplimiento de compromisos concretos de un nuevo acuerdo marco adaptado a las necesidades de la poltica penitenciaria que se iniciaba. Es decir, un acuerdo que encajara con la poltica de personal definida por el Departamento y no una poltica definida solamente por el acuerdo sindical. Cost llegar a l, porque era necesario superar desconfianzas iniciales, malas prcticas de pocas pasadas y tambin obstculos derivados de la ya comentada falta de poltica de personal en el conjunto de la Generalitat. Finalmente, se firm un acuerdo plurianual 2006-2009 con las tres principales organizaciones de los trabajadores penitenciarios (abril de 2006), en un clima de respeto mutuo, imprevisible en los primeros contactos. Probablemente todos habamos aprendido alguna cosa durante todo el proceso que nos haba hecho coincidir en algunos puntos necesarios para la mejora del servicio. En particular, y adems de la constancia y la habilidad de los negociadores de la Secretara, ayud tambin la claridad de los planteamientos de conjunto defendidos por la Departamento, junto con la credibilidad adquirida con las decisiones difciles sobre el plan de inversiones penitenciarias. Pienso que qued clara la existencia de una visin muy precisa sobre lo que deba de ser el sistema penitenciario cataln y de la voluntad decidida para llevarla a cabo sin someterla a la incertidumbre de circunstancias o de incidentes de recorrido. As se manifest claramente en todas las actuaciones y en todas las comunicaciones dirigidas a la opinin pblica y al propio personal penitenciario. Cules eran los objetivos principales de esta poltica de personal? Puedo sealar los siguientes:
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La reduccin de una elevada interinidad, que adems de ser injusta para los trabajadores es siempre un factor de disfunciones importantes en el rendimiento del servicio y en su calidad. El refuerzo de la autoridad directiva en los centros, modificando su estructura y tambin el estatuto de los directores en beneficio de una mayor desconcentracin funcional. El incremento gradual del conjunto de la plantilla, de acuerdo con el crecimiento de centros y del nmero de internos. La definicin de nuevos sistemas de seleccin, formacin y promocin en la carrera profesional, ms ajustados a las exigencias del servicio y a las capacidades del personal. La revisin de los sistemas de asignacin de turnos y horarios para optimizar la calidad en la prestacin del servicio. La incorporacin del personal con funciones sanitarias y docentes a los colectivos correspondientes de la administracin autonmica. En tres aos, se dieron los primeros pasos para avanzar de manera razonable en la ejecucin de las medidas necesarias. La aplicacin de estas medidas se deba escalonar hasta 2009. El resultado debera ser un personal adaptado en nmero, formacin y dedicacin al sistema penitenciario de una sociedad avanzada, orientado por los objetivos constitucionales de la reeducacin y la reinsercin de los internos. En sntesis, un personal penitenciario cada vez ms seguro de su calidad profesional y de su consideracin social, con la plena confianza y la valoracin positiva de la ciudadana. Para lograrlo, era preciso contar con la colaboracin de las organizaciones sindicales del sector pblico. Esto requera evitar algunas malas prcticas existentes en las relaciones entre las representaciones sindicales de los trabajadores pblicos y los gobiernos. En estas relaciones, los gobiernos no siempre demuestran el esfuerzo, la conviccin y la capacidad de innovacin necesarias para evitar que los acuerdos suscritos con el personal no acaben perjudicando al inters general. Con demasiada frecuencia, las presiones de los sindicatos y las concesiones de los gobiernos de turno quieren ganar la paz social y electoral a cualquier precio. De este modo se perjudica la calidad del servicio y se dan argumentos potentes a los partidarios de la privatizacin progresiva de todos los servicios pblicos. Nuestra intencin fue, en todo momento, evitar este riesgo en beneficio de un servicio pblico penitenciario gestionado por personal competente y socialmente reconocido. Ms atencin individual al interno
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He insistido en la accin del Departamento en materia de infraestructuras y gestin del personal. Son las condiciones indispensables para contar con un servicio de
ejecucin penal que cumpla de manera efectiva con lo que establece la Constitucin y la Ley General Penitenciaria, una de las ms avanzadas de nuestro entorno. Pero estas reformas ganan sentido si cuentan con el impulso poltico de un gobierno que se proponga luchar contra todas las formas de exclusin social. La delincuencia tiene a menudo su origen en esta exclusin, como elemento principal o como elemento coadyuvante. Por desgracia, la sancin penal que sigue a la conducta delictiva puede ser y de hecho lo es a menudo una causa aadida de segregacin social, situacin que refuerza la situacin original de marginacin. Por esta razn he sealado ya que el esfuerzo del Departamento pretenda situar a la poltica de ejecucin penal entre las polticas sociales del Govern de Maragall. Este cambio de acento significaba entre otras cosas aplicar ms recursos cualificados al tratamiento individualizado de los internos, con ms atencin a la diversidad de tipologas delictivas y a la circunstancia personal de cada uno de ellos. Representaba igualmente ampliar la oferta de trabajo remunerado a los internos, uno de los instrumentos ms tiles para su reinsercin. Finalmente, comportaba ms apoyo a la ejecucin de medidas penales alternativas que en todas partes se manifiestan ms eficientes para la rehabilitacin de la mayora de los delincuentes. Para hacerlo posible, se procedi a revisar y reforzar una serie de instrumentos: Se potenci la colaboracin con los gobiernos locales y entidades de cooperacin social para la ejecucin de medidas penales alternativas a la prisin que han ido aumentando de manera muy notable. Se reforzaron los equipos destinados al control y seguimiento de la ejecucin de estas medidas. Se inici la definicin de un proyecto de agencia autnoma especializada que pudiera gestionar ms eficazmente la ejecucin de dichas medidas. Se ha constituy una comisin de cooperacin institucional entre todas las administraciones denominada CIRSO que, con carcter desconcentrado en todo el territorio, tiene como objeto poner en comn los recursos que todas las administraciones educativa, sanitaria, local, cultural, de vivienda, etc. pueden aplicar a la reinsercin social de los delincuentes. Con la creacin de una Mesa de Participacin Social (marzo de 2004) como rgano consultivo de la administracin penitenciaria, se potencia y se ordenan las relaciones con las entidades sociales y del voluntariado que colaboran con el sistema penitenciario. La integran entidades educativas, religiosas, deportivas, culturales, etc. dedicadas a tareas muy diversas de asistencia a los internos. Pero, adems de su trabajo asistencial, estas entidades son factores muy efectivos para la socializacin de la actividad penitenciaria a la cual me he referido: se convierten en canal de comunicacin permanente con el entorno social para hacerle llegar una imagen ms fiel de una realidad poco conocida. Finalmente se relanz la actividad de la empresa pblica CIRE Centre dIniciatives per a la Reinserci, despus de una profunda reorganizacin y
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con un reforzado apoyo por parte del Departamento. Corresponde a esta empresa la promocin del trabajo retribuido para los internos. Tambin le corresponde la gestin de su formacin ocupacional, de acuerdo con los programas pblicos. Los resultados obtenidos en poco tiempo son una buena prueba de lo que es posible lograr con una estrategia bien definida y un equipo motivado. Ha crecido el nmero de internos con trabajos remunerados que ha llegado casi al cincuenta por ciento de los que son aptos para ello y se han mejorado sus condiciones laborales, se han diversificado las actividades y las fuentes de ocupacin y se han establecido relaciones estables con asociaciones empresariales y sindicales, con las obras sociales de las cajas y con otras organizaciones, asocindoles a una actividad fundamental para la reeducacin de la poblacin reclusa. Con una gestin profesional y eficiente, el CIRE ha podido alcanzar objetivos sociales hasta ahora no logrados, mejorando a su vez sus resultados econmicos. Creo que puede considerarse una historia de xito en el sector pblico. Estas y otras actuaciones han contribuido y tendrn que contribuir ms a medio plazo a cambiar el foco de la ejecucin penal. Un foco que debe concentrarse ms en el tratamiento individual de los internos y que no debe tener en la reclusin el mecanismo principal de sancin, porque existen instrumentos ms eficientes en resultados y socialmente ms integradores que la crcel. El potencial de estos instrumentos debe explotarse ms a fondo. A pesar del esfuerzo de estos tres aos, la urgencia por mejorar las condiciones bsicas de todo sistema personal e infraestructuras no ha permitido alcanzar todo lo que sera preciso conseguir. Por esta razn conviene ahora reforzar la mejora de los procesos de tratamiento penitenciario y las medidas penales alternativas en beneficio de la comunidad. Deben ser la sustancia de la ejecucin penal en una democracia, donde la reeducacin y la rehabilitacin y no la venganza constituyen la justificacin del castigo. La informacin como obligacin democrtica y como herramienta de apoyo Cuntos presos se han fugado este mes? sta es la pregunta simptica o sarcstica que se dirige a menudo a los responsables de la gestin penitenciaria. En cambio, es inimaginable otro tipo de pregunta. Por ejemplo: cuntos presos habis rehabilitado este ao? La primera pregunta responde a la idea simplista de que la funcin penitenciaria es mantener encerrados a los delincuentes condenados. Y nada ms. La segunda pregunta reflejara la visin constitucional de la crcel y de la ejecucin penal en general como servicio pblico destinado a conseguir que la poblacin penada no vuelva a delinquir. Esta diferencia de enfoques es sustantiva. Y en ocasiones ni la propia administracin judicial o penitenciaria la tienen claramente asumida. Ello explica que dichas administraciones sean capaces de dar respuesta al primer interrogante, porque conservan los datos pertinentes. Pero, en cambio, no disponen de los datos para contestar a la segunda cuestin. Ello se debe a que contabilizan las situaciones de reincidencia o de incumplimiento de las sanciones. Por el contrario, no
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renen datos sobre el nmero no escaso de personas que dejan de delinquir despus de haber cumplido penas por su conducta antisocial. Disponemos, pues, de la estadstica del fracaso. Pero no contamos con la estadstica del xito. Psima situacin para hacer marketing de este servicio de cara al exterior. Y tambin situacin indeseable para reforzar la autoestima y la moral de todos los que trabajan y colaboran en el sector, porque a menudo no pueden comprobar el efecto positivo real de su actividad. Pese a ello, me pareci imprescindible dar a conocer de manera regular las estadsticas del mundo penitenciario cataln, con un conjunto de indicadores cuantitativos sobre la situacin y su evolucin. Esta difusin tena como objetivos: Rendir cuentas, como debe hacer toda la administracin, ante el ciudadano que financia los servicios pblicos. Ampliar el conocimiento sobre la actividad penitenciaria para lograr ms implicacin ciudadana en esta poltica social. Normalizar la exposicin del mundo penitenciario a la opinin pblica, corrigiendo inercias de poca transparencia y de ocultacin, a menudo por falta de conviccin en su funcin social. Finalmente, situar las incidencias negativas del servicio en un contexto donde existen tambin episodios positivos. Todo el mundo debe saber, por ejemplo, cul es la evolucin de la poblacin penitenciaria y el ritmo de crecimiento o disminucin que experimenta. Todo el mundo ha de estar en condiciones de conocer cul es el coste diario por cada interno que asume el presupuesto pblico, una cifra que sorprende generalmente por su elevada cuanta. O el nmero de internos que siguen tratamientos especializados segn los delitos cometidos, que reciben educacin reglada o que trabajan con retribucin. Todo el mundo debe conocer el nmero de salidas y permisos miles cada ao que conceden los jueces o la administracin penitenciaria. Y tambin debe conocer el grado de cumplimiento por parte de los internos de las normas que regulan estos permisos. Solamente de este modo se pondrn en contexto los casos de vulneracin de estas normas: es decir, de los no retornos o de las evasiones. Slo con un conocimiento suficientemente preciso del mundo penitenciario es posible disipar tpicos, prejuicios y desinformaciones que dificultan la buena gestin del servicio y su legitimacin ante la ciudadana que lo financia y, por tanto, tiene que controlarlo. Pero no se trata solamente de facilitar estadsticas. Tambin es necesario promover el contacto directo con la realidad penitenciaria. Por este motivo, tiene que ser un objetivo del Departamento y de la Secretara facilitar el acceso a los equipamientos penitenciarios a diversos representantes sociales, econmicos y polticos del pas. A travs de los medios y con visitas personales a los centros, sin ocultar las defigapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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ciencias del sistema, pero huyendo del sensacionalismo truculento que un imaginario literario y cinematogrfico excita entre algunos observadores. Ha sido una experiencia gratificante comprobar cmo este contacto directo acompaado de la divulgacin de datos objetivos ha podido modificar el carcter negativo que domina la percepcin sobre el mundo penitenciario, sus problemas y sus lmites. Se disipan fantasmas y reticencias. Se borran prejuicios y simplificaciones. Se despiertan impulsos personales e institucionales para ayudar a las personas que se encuentran en situacin de reclusin. A la vista de estos resultados, creo en la utilidad de mantener y regularizar un programa permanente de visitas a los centros penitenciarios, a fin de normalizar su percepcin como servicios pblicos de inters general. La justicia juvenil: ms difcil todava Muchos de los rasgos de la situacin penitenciaria catalana son compartidos por su sistema de justicia juvenil, dedicado a la sancin y a la reeducacin de los delincuentes menores de edad. No se haba preparado una respuesta al impacto producido por la entrada en vigor de la nueva ley estatal de responsabilidad penal del menor (Ley Orgnica 5/2000, de 12 de enero). Este bloqueo tuvo efectos ms negativos porque coincida con una evolucin profunda de la delincuencia juvenil: aumentaba en cantidad, se modificaba el perfil de sus protagonistas conductas ms agresivas, diversidad de orgenes nacionales y culturales y, por lo tanto se haca ms compleja la tarea de su correccin. Una sociedad demasiado permisiva con las agresiones a los jvenes Las dificultades de la justicia juvenil son grandes y crecientes, en Catalua y en todos los pases de nuestro entorno. No dejar de sealar una vez ms como he hecho a menudo durante estos aos tanto en pblico como en privado que no puede cargar sobre el sistema de justicia juvenil por eficiente que pudiera ser la responsabilidad de resolver un problema social de races profundas y de repercusin dilatada. La sociedad se afirma es hoy demasiado permisiva. Ciertamente. Pero esta permisividad no es solamente la que se practica respecto de algunas conductas de sus jvenes y adolescentes. La permisividad social de consecuencias ms dramticas y nocivas es la que beneficia a los autores de agresiones permanentes que reciben cada da los mismos nios, adolescentes y jvenes, convertidos en vctimas fciles de una gran ofensiva comercial. Una agresin potente que manipula todo tipo de recursos emocionales porque se ejecuta constantemente de manera avasalladora con el auxilio de todos los medios de comunicacin y ocio. El objetivo de esta agresin es alimentar especialmente, entre la juventud, como colectivo ms vulnerable unas necesidades inagotables de consumos de todo tipo y excitarles a la satisfaccin inmediata, sin consideracin por las consecuencias que esta dinmica tiene sobre el mismo sujeto, sobre sus relaciones personales y sobre la sociedad en general.
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Esta ofensiva se despliega con un bombardeo publicitario sin tregua, por la va directa las campaas expresas o indirecta la fabricacin de dolos populares de referencia, ensalzados por la admiracin y la imitacin de la poblacin infantil y juvenil-. Estos modelos de referencia, estos estereotipos a emular, estn omnipresentes en el gran sistema mercantil de ocio juvenil (msica, moda, cine, videojuegos, videoclips, televisin, internet, etc.), a menudo vinculado tambin al comercio de drogas legales e ilegales. Este complejo ldicomercantil es equiparable al complejo industrial militar denunciado en otras pocas y mueve tambin grandes cantidades de dinero. Es el que determina hoy los valores y reglas de conducta de gran parte de los jvenes. No estoy afirmando que este complejo ldico-consumista sea determinante en todas las conductas delictivas de los jvenes. Pero s creo que las favorece de manera muy potente en el caso de personas que no cuentan con la proteccin suficiente que suministra un contexto estructurado en lo que se refiere a familia, barrio, escuela o trabajo. No puede sorprendernos, por tanto, que vaya creciendo el nmero de jvenes que cuestionan o que vulneran directamente las normas de comportamiento necesarias para preservar un grado indispensable de convivencia social: desde las infracciones menores que alteran la tranquilidad ciudadana o que infringen las reglas de trfico motorizado hasta las formas de agresin violenta entre ellos o a terceros, incluyendo a padres y familiares. Merece reflexin el hecho que el porcentaje de jvenes infractores respecto de su grupo de edad es hoy superior al porcentaje de adultos infractores respecto del suyo. En el ao 2006, el nmero de jvenes catalanes de catorce a veintin aos sometidos a medidas penales o de reeducacin juvenil equivala aproximadamente a un 3,5 por mil del grupo de edad correspondiente. La proporcin de adultos de veintids a setenta aos sometidos a medidas penales equivala a aproximadamente a un 2,5 por mil de su grupo. Existen, pues, ms infracciones entre los jvenes que entre los adultos, sin considerar la gravedad de los hechos sancionados. Es un dato que conviene tener en cuenta cuando se trata de orientar las polticas sociales ms adecuadas. En este contexto, qu se le exige al sistema de justicia juvenil? Se le pide que intervenga como ltimo recurso para resolver un problema originado en una larga cadena de episodios negativos anteriores. Este ltimo recurso a la sancin judicial puede funcionar en determinados casos y contando con determinadas condiciones. Pero desde la justicia juvenil no podr hacerse el milagro de transformar el clima social donde se crean las condiciones generadoras de aquellas conductas delictivas. Debe aceptarse igualmente que ni la escuela, ni la familia, ni ninguna otra institucin social, cultural o religiosa son capaces de compensar por si solas los efectos de aquella campaa masiva que se perpetra veinticuatro horas al da. Sin una alianza positiva que las vincule, estas instituciones no podrn compensar la potencia del adversario. Tambin en este aspecto los medios de la justicia juvenil deben colaborar en tareas preventivas. Con todo, tres aos de intervencin me han hecho ver que no ser suficiente una coalicin positiva entre actores sociales y actores institucionales si no se tienen muy
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presentes las causas ltimas del fenmeno. No basta tratar la cuestin de la delincuencia de los menores en trminos de orden pblico o de reeducacin juvenil. Sigue pendiente una tarea de gran vuelo poltico, orientada a desactivar en origen la agresin institucionalizada contra los jvenes que significan determinadas praxis econmicas. Los agresores levantan la bandera de la libertad de empresa o de la libertad de expresin para justificar sus excesos. Por esta misma razn, es preciso armarse para una batalla poltica e ideolgica que enfrenta modelos de sociedad. Me parece urgente poner de manifiesto el contraste que hay entre dos opciones de fondo, poco conciliables. De un lado, la encubierta opcin social propugnada por las industrias legales e ilegales que fomentan conductas incompatibles con valores de responsabilidad individual y de solidaridad social. De otro lado, la opcin que ve en estos valores la garanta de cohesin social indispensable en una comunidad civilizada. Quien quiera contar con un sistema de justicia juvenil eficiente tambin deber posicionares en esta gran batalla poltica y social de fondo y en todas las escaramuzas cotidianas que la expresan. Balance positivo con pronstico moderadamente esperanzado Con todas las dificultades referidas, tres aos dedicados a la poltica penitenciaria y de justicia juvenil me han dejado un buen sabor de boca. Puede parecer extrao, teniendo en cuenta la percepcin que la opinin y la misma clase poltica mantienen sobre este sector. Pero he podido entrever la posibilidad real de transformar positivamente el servicio penitenciario, a medio plazo y a partir de algunas condiciones esenciales. La Generalitat dispone de competencias lo suficientemente amplias en materia de personal y de organizacin. A diferencia de la situacin en administracin de justicia que ya he comentado, la responsabilidad prcticamente exclusiva de la cuestin penitenciaria recae sobre el ejecutivo cataln. Tambin son igualmente claras las responsabilidades de la Generalitat en materia de inversiones: corresponde a su gobierno marcar el ritmo y la intensidad del esfuerzo inversor. Y existe tambin un margen normativo autonmico: la aprobacin de un nuevo reglamento penitenciario cataln pendiente desde haca dcadas incorpora a partir de ahora posibilidades organizativas y de tratamiento ms aptas para las finalidades legales y constitucionales del servicio. La condicin principal para mejorar el sistema penitenciario es la voluntad poltica de un gobierno que ve en la ejecucin penal y la reeducacin juvenil una pieza de sus polticas sociales. Y que, en consecuencia, las dota y gestiona como corresponde a una prioridad poltica del mismo. Este fue el caso del Govern de Maragall, que demostr aqu que era un gobierno nacional y de izquierdas. Es decir, interesado en ejercer de la mejor manera posible su espacio de autogobierno y a hacerlo con una clara orientacin social. A pesar de las limitaciones del periodo y de los recursos, me parece innegable que ha empezado una nueva etapa en la accin penitenciaria de la Generalitat: en personal, en tratamiento, en instalaciones, en consideracin ante la opinin pblica. Creo, pues, que la Generalitat tiene a su alcance las condiciones positivas para una recuperacin de la poltica penitenciaria y de justicia juvenil. Pero este pronstico
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no puede ignorar una amenaza grave: la oleada de hiperpenalismo salvaje con el que se pretenden ocultar los miedos e incertidumbres de la sociedad de hoy. Con el derecho penal se quiere hacer frente a sensaciones de inseguridad individual y colectiva que no se corresponden directamente con la delincuencia: precariedad laboral, incremento de la agresividad y de la competitividad econmica, riesgo de desproteccin social, insatisfaccin consumista, indefinicin de identidades personales y familiares, enfermedades globales, degradacin ambiental, terrorismo, etc. Es fcil manipular los miedos y las emociones ms primarias, pero es muy peligroso adems de intil intentar apaciguarlas con herramientas de represin penal que conducen a limitaciones de derechos ciudadanos y a la inseguridad jurdica. sta es la trampa en la que caen tambin los gobiernos y las mayoras progresistas cuando impulsan o apoyan esta regresin preocupante del derecho penal contemporneo. Y ste es el riesgo que pesa sobre una posible mejora de nuestro sistema penitenciario. El temor a oponerse a un estado de opinin generado por manipulaciones mediticas que a menudo tampoco se basan en datos significativos paraliza en algunos polticos la capacidad de tomar decisiones favorables al inters general. Mala forma de hacer poltica. Para finalizar este balance, llamo la atencin sobre el hecho paradjico de que me haya correspondido poner en marcha la construccin de ms instalaciones penitenciarias que a ninguno de mis predecesores a pesar de mi conviccin declarada de que el internamiento en prisin no es salvo en casos especficos la mejor frmula de sancin penal. Para m, construir ms crceles no expresa ms confianza en este instrumento. Pero tambin he manifestado la conviccin de que crceles en mejores condiciones juntamente con otras medidas y actuaciones son instrumentos de buena prctica penitenciaria. No podemos permitirnos que se confirme en Catalua la cruel afirmacin de un experto: Una prisin mal gestionada es el mtodo ms caro y ms eficaz para incrementar la delincuencia de un pas. Las valoraciones globales que hago sobre esta etapa de poltica penitenciaria me llevan a un balance razonablemente positivo respecto de las actuaciones emprendidas. Me inspiran un pronstico moderadamente esperanzado sobre su futuro, siempre que se mantengan las lneas adoptadas, con las correcciones necesarias de toda obra poltica en marcha. Se atribuye a Churchill la afirmacin de que el grado de civilizacin de una sociedad se manifiesta en el tratamiento que sta ofrece a sus ciudadanos condenados a penas de crcel. Me permito aadir que el grado de conciencia social de un gobierno se expresa tambin en su poltica penitenciaria. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y DOCUMENTALES Aparicio Prez, M.A. (2010), Comentari a la sentencia 31/2010. Sobre el Poder Judicial, Revista Catalana de Dret Pblic (Especial Sentncia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre lEstatut dautonomia de Catalunya de 2006). Versin casgapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 133-174, ISSN: 1134-6035
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tellana accesible en: <http://www20.gencat.cat/docs/eapc/Home/Publicacions/ Varia/Especial%20Sentencia%20Estatut/documents/especial_estatuto_es.pdf>. Cabellos Espirrez, M.A. (2010), Poder Judicial i model destat en la sentencia sobre lEstatut dautonomia de Catalunya, Revista Catalana de Dret Pblic (Especial Sentncia 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre lEstatut dautonomia de Catalunya de 2006). Versin castellana accesible en: <http://www20.gencat.cat/ docs/eapc/Home/Publicacions/Varia/Especial%20Sentencia%20Estatut/documents/especial_estatuto_es.pdf>. Generalitat de Catalunya, Departament de Justcia (2006), Trenta mesos dacci de govern de justicia 2004, 2005, 2006: Barcelona (existe tambin edicin en castellano). Disponible on-line: <http://www.gencat.cat/justicia/doc/doc_17819863_1. pdf>. Generalitat de Catalunya, Departament de Justcia (2005), Llibre Verd de lAdministraci de Justcia a Catalunya. Documents de Treball. Barcelona (existe tambin traduccin al castellano editada en 2006). Disponible on-line: <http://www20.gencat. cat/docs/Adjucat/Documents/ARXIUS/doc_12074910_1.pdf>. Valls, J.M. (2008), Una agenda imperfecta: amb Maragall i el projecte de canvi. Barcelona: Edicions 62, 431 pgs.
Recibido: 16 de marzo de 2011 Aceptado: 24 de abril de 2011
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El papel de la comunicacin en la gestin de las situaciones de crisis desde las administraciones pblicas
Ana Alcantud
Ecoinstitut Barcelona ana.alcantud@ecoinstitut.es
Ecoinstitut Barcelona dafne.mazo@ecoinstitut.es

Resumen En un contexto de crisis, las administraciones pblicas juegan un papel crucial a la hora de gestionar los recursos. Durante el episodio de sequa vivido en Catalua entre 2007 y 2008, se aprobaron instrumentos legales que establecan las bases para la promocin de campaas comunicativas orientadas a implicar a los consumidores en un uso racional del agua, con el fin de poder garantizar el suministro domstico y as poder cubrir sus necesidades vitales. El artculo se centra en el anlisis de las actividades comunicativas promovidas por las administraciones autonmicas y locales. Se analiza su funcionamiento, efectos e impacto ambiental tanto en trminos de cambio de hbitos de la poblacin como en trminos cuantitativos de efectividad en el ahorro domstico de agua. Asimismo, se quiere determinar cules son los elementos clave de la comunicacin institucional para promover una gobernanza que incremente la complicidad de la ciudadana, aumente la efectividad de las actividades promovidas en el mbito de la sostenibilidad y sirva para legitimar la intervencin de las administraciones pblicas en mbitos privados como el del consumo, en pos de la promocin de la sostenibilidad y el uso racional de los recursos naturales, escasos y finitos. Palabras clave Comunicacin, consumo sostenible, gestin de la crisis, gobernanza, legitimidad, sequa, transparencia.
Dafne Mazo
The role of communication as a tool for Public Administrations tomanage crisis situations
Abstract Within a crisis context public administrations play a key role when it comes to managing resources. During the drought period lived in Catalonia between the years 2007 and 2008, legal instruments where passed setting the grounds for the promotion of communicative campaigns directed toward the implication of consumers in the rational use of water, guaranteeing the domestic supply in order to cover vital needs. The article focuses on the analysis of the communicative activities promoted by local and regional administrations. The functioning, the effects and the resulting environmental impacts are analysed in terms of populations behaviour changes as well as in quantitative terms of domestic water savings. Furthermore, it will be determined which are the key elements for an efficient institutional communication when aiming to promote a governance that encourages complicity with citizens, increases the efficiency of the activities promoted within the sustainability context and is used for legitimating public administrations intervention regarding private areas such as consumption, in favor of the promotion of sustainability and the rational use of scarce and finite natural resources. Keywords Communication, crisis management, drought, governance, legitimacy, sustainable consumption, transparency.
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Ana Alcantud y Dafne Mazo
1. Introduccin La climatologa mediterrnea inherente a los pases del sur de Europa se caracteriza por la alternancia de periodos de lluvias abundantes con perodos de sequa (MED WS&D WG, 2007). Por lo tanto, la cclica escasez hdrica obliga a las administraciones pblicas (AAPP) a hacer una gestin sostenible del agua, consistente en conservar los recursos hdricos para poder garantizar el suministro en pocas de sequa. De igual manera, el uso racional del agua es algo familiar para la poblacin catalana y es el vector ambiental hacia el cual la poblacin es ms sensible, a diferencia de otros como los residuos o la energa. No necesariamente porque haya una mayor concienciacin ambiental vinculada al consumo del agua, sino porque la escasez de agua se puede percibir como una amenaza para la supervivencia. En este contexto general, en 2005 y 2007 se sucedieron dos importantes periodos de sequa en Catalua. Por este motivo, en 2005, el Gobierno cataln aprob el Decreto de Sequa 93/2005, que fue elaborado con el fin de regular el uso del agua y preservar la disponibilidad del suministro de la misma durante el mayor tiempo posible. Las medidas de este decreto se centraron principalmente en la aplicacin de progresivas restricciones en los suministros urbanos. La sequa de 2007 provoc una nueva situacin de crisis, cuyo resultado fue el Decreto de Sequa 84/2007, que tena muchas similitudes con el anterior decreto, pero que implicaba una mejora en cuanto a la previsin de los aspectos comunicativos y requera otras medidas adicionales para preservar el suministro a los sectores domstico y productivo el mximo tiempo posible. As, durante el perodo de sequa de 2007-2008 la administracin pblica catalana (tanto autonmica como local) realiz un gran esfuerzo de gestin conjunta de la crisis que se concentr en dos tipos de actividades diferenciadas: Acelerar todas aquellas obras de infraestructura que garantizasen un mejor uso del agua potable. Es decir, se hizo un esfuerzo importante por mejorar la red de suministro de agua potable y por establecer las infraestructuras necesarias para utilizar aguas freticas para fines ajenos al consumo humano (limpieza de calles, fuentes ornamentales, riego de jardines y parques pblicos, etc.), reservando el agua potable para el consumo humano. Comunicar la necesidad de hacer un uso racional y ahorrador del agua en los sectores domstico y productivo. El presente artculo se centra en este segundo grupo de actividades, ms concretamente en el anlisis de las actividades comunicativas promovidas por las administraciones autonmicas y locales. Se analiza su funcionamiento, efectos e impacto ambiental tanto en trminos de cambio de hbitos de la poblacin como en trminos cuantitativos de efectividad en el ahorro domstico de agua.
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el papel de la comunicacin en la gestin de las situaciones de crisis desde las administraciones pblicas
Las actividades comunicativas se consideran elementos fundamentales para la gobernanza. La gobernanza es la nocin de que, en las condiciones de la sociedad contempornea (nacional e internacional), el gobierno es un agente de direccin necesario pero insuficiente aun si dispusiera de todas las capacidades requeridas. Las definiciones del concepto destacan adems las formas de dilogo y negociacin que practican los actores pblicos y privados para ajustar sus intereses, conciliar sus diferencias y llegar a los acuerdos bsicos que sern el marco de referencia para elaborar las polticas y prestar los servicios pblicos de beneficio social o para decidir polticas estratgicas y proyectos de inversin cruciales para la viabilidad y prosperidad de la sociedad (Aguilar y Bustelo, 2010). La desterritorializacin de la economa, la complejidad de la sociedad y la fragmentacin del conocimiento hacen del gobierno uno de los agentes requeridos para la direccin de la sociedad. Esto conlleva una nueva relacin entre gobierno y sociedad, que difcilmente puede ser ya en modo de mando y control. En este sentido, gobernanza significa el cambio de proceso/modo/patrn de gobierno: el paso de un centro a un sistema de gobierno, en el que se requieren y activan los recursos del poder pblico, de los mercados y de las redes sociales. En conexin, es el paso de un estilo jerrquico a un estilo de gobernar asociado e independiente entre organismos gubernamentales, organizaciones privadas y sociales (Aguilar, 2007). La gobernanza es un elemento clave de la sostenibilidad. El desarrollo sostenible slo es viable desde la perspectiva relacional en tanto que los impactos de las polticas pblicas no dependen nica y exclusivamente de la accin gubernamental sino que tambin de la adquisicin de hbitos y comportamientos sostenibles por parte de ciudadana y sectores productivos que slo pueden ser voluntariamente asumidos. Esto es especialmente importante en el mbito del consumo como por ejemplo en el caso del consumo domstico de agua (Aguilar y Bustelo, 2010). As, desde esta perspectiva relacional, es necesario que la ciudadana sea partcipe de las iniciativas pblicas y conozca los efectos ambientales de sus propias acciones. De este modo las polticas que promueven el consumo sostenible no se percibirn como una intromisin en la vida privada. En el caso del consumo domstico de agua, el uso de instrumentos coercitivos slo se justifica por la situacin de crisis creada por la sequa. En cualquier otro contexto, la administracin slo puede utilizar instrumentos comunicativos que convenzan de la necesidad de hacer un consumo responsable de agua en el hogar. En este sentido, la comunicacin de los resultados ambientales de la accin pblica en trminos de ahorro de agua es bsica para legitimar la intervencin pblica en el mbito privado. Es adems sumamente importante la transparencia. Es necesario que los ciudadanos se sientan constantemente informados de cules son las medidas que se toman, con qu recursos cuentan las AAPP, cules son los motivos que les mueven a
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actuar de una manera y no de otra, qu beneficios se obtienen tras implantar y llevar a cabo dichas medidas, etc. Y como ltimo requisito, los resultados obtenidos deben ser comunicados y estar accesibles para los ciudadanos. La rendicin de cuentas dota de sentido a las decisiones tomadas y los esfuerzos exigidos a la ciudadana. A lo largo del artculo se analizan las actividades comunicativas de las AAPP en el contexto de la sequa y sus efectos en el mbito del consumo sostenible y cambio de hbitos de la ciudadana. Pero tambin se estiman los impactos ambientales de la campaa Instlame!: cada gota cuenta. El objetivo es poder determinar cules son los elementos clave de la comunicacin para promover una gobernanza que incremente la complicidad de la ciudadana, aumente la efectividad de las actividades promovidas en el mbito de la sostenibilidad y se reconozca la legitimidad de las AAPP para intervenir en mbitos privados como el del consumo, en pos de la promocin de las sostenibilidad y el uso racional de los recursos naturales, escasos y finitos. 2. LAS ACTIVIDADES COMUNICATIVAS PBLICAS DURANTE EL PERIODO DE SEQUA El Decreto de Sequa 84/2007 y la Mocin Parlamentaria 21/VIII fueron, durante el episodio de sequa de 2007-2008, los dos principales mecanismos de gobernanza y establecan las bases de las medidas necesarias para gestionar los escasos recursos hdricos en este tipo de situaciones. Entre las diferentes medidas propuestas estaban las actividades comunicativas orientadas a implicar a los consumidores particulares, siendo por si mismos parte del problema pero tambin de su solucin. La reduccin efectiva del consumo de agua se obtiene mediante el aumento de la concienciacin ciudadana sobre el valor que tiene el agua como recurso escaso que debe ser preservado y empleado de forma racional. Una de las campaas previstas por la Mocin Parlamentaria 21/VIII fue la Campaa Instlame!: cada gota cuenta cuyo principal objetivo era promover la concienciacin ciudadana. La campaa Instlame!: cada gota cuenta fue uno de los instrumentos comunicativos institucionales diseados por el Gobierno cataln (entre el Departamento de Presidencia, el Departamento de Medio Ambiente y la Agencia Catalana de AguaACA), en colaboracin con la asociacin medioambiental Ecologistes en Acci y varias asociaciones de ferreteros y cadenas de distribucin. La campaa consisti en la distribucin gratuita de un kit de ahorro de agua para grifos que constaba de dos dispositivos reductores de caudal, denominados aireadores, y un trptico divulgativo presentando la situacin de emergencia, dando instrucciones de cmo instalar los mismos y explicando cmo identificar (mediante logotipo) a las ferreteras donde se podan comprar los aireadores. En total se distribuyeron 1.300.000 dispositivos junto con la prensa escrita vendida durante los das 19 y 20 de enero de 2008.
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2.1. Estructura de las actividades comunicativas pblicas durante la sequa 2007-2008 Los impactos de las estrategias y polticas de consumo sostenible dependen de una serie de pasos. En primer lugar, las estrategias y polticas se desarrollan en forma de outputs, como leyes, normas, programas, planes e implementacin de medidas. En segundo lugar, estos outputs pueden provocar una serie de outcomes o efectos en trminos de cambios de comportamiento de los ciudadanos (por ejemplo, en la demanda, el uso o deshecho de los productos o servicios). Y por ltimo, los cambios de comportamiento pueden provocar diversos impactos econmicos, ambientales o sociales, que pueden tener lugar por medio de cambios en las pautas de produccin, en otras pautas de consumo o cambios en las cadenas de producto completas. GRFICO 1
Estructura de las actividades comunicativas pblicas durante el periodo de sequa

ACTIVIDADES COMUNICATIVAS PUBLICADAS DURANTE EL PERIODO DE SEQUA
OUTPUT
Decreto de Sequa 84/2007
Comunicacin peridica de los recursos hdricos disponibles: conferencias de prensa de la ACA
Edictos Locales: prohibiciones y sanciones
Mocin Parlamentaria 21/VIII
Actividades comunicativas de la ACA
Campaa Instlame!, cada gota cuenta
OUTCOME
Efectos sobre el comportamiento de los consumidores
1er ORDEN
Instrumento de concienciacin ciudadana: escasez del recurso de agua la necesidad de preservar el agua
2 ORDEN
Nmero de diapositivos de ahorro instalados en grifos
2 ORDEN
Prcticas adicionales de ahorro de agua
IMPACTO
+/-
Impacto de Sostenibilidad
Reduccin del consumo domstico de agua
+/EXPERIENCIAS Y CASOS
Fuente: Elaboracin propia.
2.1.1. Output
El output del instrumento se basa principalmente en los dos instrumentos regulativos mencionados con anterioridad: el Decreto de Sequa 84/2007 y la Mocin Parlamentaria 21/VIII, que establecen las bases para la elaboracin de las medidas adecuadas para gestionar los escasos recursos hdricos en periodos crticos de sequa.
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El Decreto de Sequa prevea la creacin de una Comisin Inter-institucional que consista en 6 Departamentos de la Generalitat de Catalua, la Agencia Catalana de Agua (ACA), la Asociacin Catalana de Comunidades y Municipios, la Federacin Catalana de Comunidades y la Entidad Metropolitana de Servicios Hidrulicos y Tratamiento de Residuos (EMSHTR)1. La coordinacin de la Comisin recaa en la ACA, que estableca las medidas restrictivas. La ACA y la Comisin Inter-institucional eran las entidades gestoras principales pero la participacin de otras AAPP y sus responsabilidades variaban en funcin de la gravedad de la situacin. Una parte importante del Decreto de Sequa consista en la definicin de escenarios de excepcionalidad: Pre-Alerta, Estado de Excepcionalidad 1, Estado de Excepcionalidad 2 y Estado de Emergencia. Cada uno de estos escenarios, en los que se definan las medidas de gestin aplicables y la administracin pertinente para ello, se activaba en funcin del caudal de las cuencas fluviales y la existencia de recursos hdricos en los embalses. CUADRO 1
Principales actuaciones en el marco de los escenarios del Decreto de Sequa

Pre Alerta Estado de Excepcionalidad 1 Se intensifica la monitorizacin de la evolucin de los embalses. Medidas de informacin y concienciacin. Reduccin del 15% en el suministro para irrigacin en los sistemas regulados. Controles intensificados a los usuarios. Intensificacin de las medidas de ahorro de agua en las redes de suministro. Limitacin del suministro a los municipios (270 litros por habitante y da). Estado de Excepcionalidad 2 Reduccin del 45% en el suministro para irrigacin en los sistemas regulados. Mayor intensificacin de las medidas de ahorro de agua en las redes de suministro.
Restricciones para los usos no bsicos. Limitacin del suministro a los municipios (230 litros por habitante y da). Emergencia Racionamiento del suministro.
Fuente: Decreto de Sequa 84/2007
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1 EMSHTR es la entidad pblica que agrupa a todos los municipios del rea Metropolitana de Barcelona (AMB), es la entidad pblica responsable del suministro de agua hasta los depsitos de cabecera municipales.
Durante el estado de Excepcionalidad 2 quedaba prohibido emplear el agua con fines suntuarios tanto por las autoridades locales como por los usuarios finales. Durante este periodo, la EMSHTR estableca el sistema de prohibiciones y sanciones que eran comunicadas por los municipios a los usuarios finales por medio de edictos o bandos locales. Bsicamente se prohiban las siguientes actividades: El riego de jardines privados, jardines pblicos e instalaciones deportivas (tanto privadas como pblicas). La limpieza de calles, carreteras y aceras (tanto pblicas como privadas). El llenado de piscinas, estanques y fuentes (tanto pblicas como privadas). El lavado de vehculos con mangueras, excepto en el caso de las compaas especializadas en el lavado de coches. Estas prohibiciones slo se trasladaron en un par de sanciones y no implicaron grandes sumas de dinero, pero fueron ejemplarizantes porque tuvieron un gran impacto gracias su publicacin en prensa. En cuanto a las actividades comunicativas asociadas a los escenarios de excepcionalidad: Durante el Estado de Excepcionalidad 1: se prevea que cada 15 das deba comunicarse la situacin de los embalses y los niveles pluviomtricos. As, cada 15 das se realizaba una rueda de prensa y se actualizaba toda la informacin en la pgina web de la ACA. Durante el Estado de Excepcionalidad 2: cuando las reservas de agua estaban al 22% de su capacidad, se intensificaron los esfuerzos de comunicacin de las autoridades pblicas. La ACA emita una rueda de prensa cada semana y se llevaba a cabo por el Consejero de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalua. Paralelamente a las actividades comunicativas vinculadas al Decreto 84/2007, la ACA promovi 9 actividades comunicativas de acuerdo con el despliegue de la Mocin Parlamentaria 21/VIII. Los principales canales de comunicacin fueron los anuncios en TV/radio, prensa, transportes pblicos, adems de panfletos y psteres. Una de las actividades programadas, tal y como se ha mencionado anteriormente, fue la Campaa Instlame!: cada gota cuenta, que tuvo lugar en un contexto de numerosas actividades comunicativas destinadas a llegar a los ciudadanos a travs de las autoridades pblicas.
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CUADRO 2
Actividades comunicativas (Mocin Parlamentaria 21/VIII)

Ao Febrero 2007 Actividad comunicativa Diseminacin en los medios
Campaa de sensibilizacin ciudadana sobre la Anuncios en radio y TV sequa y el ahorro de agua: Si quieres agua, Prensa cierra el grifo Refuerzo de la campaa de sensibilizacin: Si Anuncios en radio quieres agua, cierra el grifo Anuncios en transportes pblicos (metro, autobs, etc.)
Julio 2007
Diciembre 2007 Anuncio Queda poca: sobre las actuaciones Prensa de gestin de la sequa en funcionamiento por esas fechas Enero 2008 Marzo 2008 Campaa Instlame!:cada gota cuenta X Fiesta del Agua: Todas las actividades fueron conceptualizadas por la ACA y orientadas a la concienciacin sobre la escasez de agua y la necesidad de ahorro: Manifiesto conjunto de todas las instituciones, entidades y empresas participantes Talleres pedaggicos sobre agua Juegos infantiles con la temtica de ahorro de agua Prensa 25.000 panfletos distribuidos en escuelas A6.000 psteres en tiendas Anuncios en transportes pblicos Spots en TV y radio Prensa
Marzo-abril 2008 Abril-mayo 2008 Junio 2008

Campaa Juntos podemos hacer frente a la Spots en TV y radio sequa Prensa Anuncio Estamos trabajando para garantizar Prensa el agua para todos Exposicin: Damos soluciones para garanti- Centro de Exposiciones zar el agua del futuro de la Generalitat Palau Robert Reedicin de la Campaa Juntos podemos ha- Spot de TV y radio cer frente a la sequa Prensa
Julio 2008
Fuente: Sesin de control del Parlamento de Catalua. Mocin Nmero 390-00021/08 (BOPC nmero 278; Lunes, 9 de junio de 2008).
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Adicionalmente a las actividades comunicativas institucionales, durante la sequa hubo tres elementos del contexto que reforzaron la percepcin de la gravedad de la situacin:
1) La influencia de los medios de comunicacin

Los medios de comunicacin cubran la situacin de crisis como una de las principales noticias durante el periodo de sequa. Haba momentos en los que todos los das, las noticias regionales tenan como principal titular el nivel de reserva de agua en los embalses. Adems, los peridicos tambin dieron mucha importancia a la situacin de sequa.
2) El cierre de fuentes pblicas ornamentales

Una de las acciones ms visibles que provoc impacto sobre la poblacin fue el cierre de fuentes ornamentales pblicas. Tuvo lugar durante el Estado de Excepcionalidad 2. Se colocaron carteles informando de por qu se clausuraban las fuentes. Fue una accin muy visible, independientemente de que no resultase relevante en cuanto a ahorro de agua.
3) La llegada de buques con agua desde Marsella

Con el fin de garantizar el suministro de agua en Barcelona y el rea Metropolitana, el Gobierno cataln compr agua a Francia. Los costes de la misma fueron extremadamente elevados (5-6/m3 de agua). La capacidad de cada uno de los buques era extremadamente limitada ya que cada uno de ellos slo poda transportar agua para medio da en la ciudad de Barcelona. El hecho de que se tuviese que comprar agua y transportarla hasta Barcelona reforz la percepcin de que no haba agua y cre un sentimiento de preocupacin y ansiedad entre los ciudadanos.
2.1.2. Efectos (Outcomes)

En cuanto a los efectos o outcomes, el principal efecto perseguido era la promocin de la concienciacin de los ciudadanos acerca de la escasez del recurso hdrico y la necesidad de preservarlo. En este sentido la campaa Instlame!: cada gota cuenta, junto con el resto de las campaas y actividades institucionales promovidas por los entes pblicos, contribuy a incrementar esta concienciacin. De acuerdo con un estudio realizado por la ACA para evaluar la efectividad de la campaa, el 91% de los entrevistados consideraron que la distribucin gratuita de dispositivos de ahorro de agua contribuy al aumento de la concienciacin hacia un mayor ahorro del consumo de agua (ACA, 2008). Un segundo efecto que puede prcticamente atribuirse directa e ntegramente a la referida campaa es la instalacin real de los aireadores con reductor de caudal
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en los grifos domsticos. En este sentido, la campaa ofreci una solucin real para hacer frente a la preocupacin sobre la escasez de agua de los ciudadanos. El 61% de los entrevistados instal al menos un dispositivo de ahorro en uno de los grifos de su hogar, el 47% instal dos mecanismos y el 7% restante lo intent pero no funcion (ACA, 2008). Estos dispositivos fueron percibidos como mecanismos eficientes para ahorrar agua y al mismo tiempo contribuyeron a reducir en los hogares los gastos relativos al agua. El tercer efecto que se puede vincular a la campaa Instlame!: cada gota cuenta son las prcticas de ahorro domstico de agua que se pusieron en prctica de forma adicional a la instalacin de los dispositivos. De acuerdo con el lema de la campaa fueron muchos los ciudadanos que literalmente lo pusieron en prctica y extremaron las medidas de ahorro. De acuerdo con la encuesta Hogares y Medio Ambiente. 2008 (INE, 2008), el 94,1% de los hogares catalanes pusieron en prctica comportamientos de ahorro de agua como: reutilizar el agua, utilizar el lavavajillas empleando la capacidad al mximo, cerrar el grifo para lavarse los dientes o ducharse en lugar de baarse. Sin embargo, a pesar de los resultados positivos promovidos por la campaa Instlame!: cada gota cuenta, durante el periodo de crisis originado por la sequa hubo cierta controversia entre el gobierno y la oposicin acerca de las medidas tomadas para gestionar la crisis. En algunos casos, los ciudadanos entendieron las numerosas campaas y acciones como publicidad institucional, con lo que asumieron que la responsabilidad de preservar el recurso durante el mayor tiempo posible recaa en ellos mismos.
2.1.3. Impacto ambiental estimado de la campaa Instlame!: cada gota cuenta

El principal impacto ambiental que quera lograrse con la distribucin gratuita de mecanismos de ahorro para los grifos de la campaa era la reduccin del consumo domstico de agua. Durante el peor periodo de sequa (con Estado de Excepcionalidad 2) se alcanzaron ahorros de alrededor del 20%. Sin embargo, no pueden atribuirse estos ahorros exclusivamente a la campaa. Es necesario analizar los cambios en el consumo domstico a largo plazo debido a los siguientes motivos: el hecho de que se distribuyesen aireadores para los grifos no significa que todos los dispositivos fuesen instalados; incluso aunque los dispositivos fueran instalados no significa que se hiciese de forma inmediata;
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los valores pueden fluctuar debido a diferentes factores (el nmero de personas en el hogar a causa de las vacaciones y otros motivos), con lo cual los valores obtenidos podran ser inferiores a los reales. Tambin hay que tener en cuenta que los efectos del ahorro de agua son ms duraderos que la propia campaa o el periodo de sequa, ya que una vez superado el estado de emergencia no se desinstalan los aireadores reductores de caudal de los grifos. A pesar de estas afirmaciones se puede hacer una estimacin del impacto ambiental en trminos de ahorro de agua tomando como base el estudio de la ACA (2008). Dicho estudio es una encuesta estadsticamente representativa finalizada en marzo de 2008, entre cuyos principales resultados destaca que el 47% de los encuestados haba instalado los dos aireadores reductores de caudal distribuidos en la campaa y un 14% haba instalado tan slo uno. Teniendo en cuenta que estos son los resultados del estudio un mes despus de finalizar la campaa, y que desconocemos si hay ms ciudadanos que instalaron los aireadores despus, slo podemos basarnos en las siguientes asunciones para estimar el impacto ambiental en trminos de ahorro de agua: 1 Se consideran vlidos los resultados del estudio: asumiendo que el estudio es fiable y que los encuestados no mintieron. 2. Considerando que al menos uno de los dispositivos fue instalado en el 61% de los 650.000 hogares y asumiendo que por hogar slo se compr un peridico, 403.000 hogares instalaron al menos un dispositivo de reduccin de caudal. 3. Los ahorros potenciales de un kit (con dos mecanismos de ahorro) estn entre 12-15% del consumo de un hogar. Por lo tanto, se considera que la instalacin de un solo aireador con reductor de caudal en un grifo del bao o de la cocina genera un ahorro entre un 6 y un 7,5% (Alcantud y Mazo, 2010)2. La informacin sobre el consumo de agua en los hogares proporcionada por la ACA est basada en las facturas de consumo agua de las empresas suministradoras. Tomando como base la informacin proporcionada por la ACA sobre el consumo de agua en los hogares en 2007 y aplicando el intervalo de reduccin mencionado del 6-7,5%, el impacto podra ser el siguiente:
2 Datos obtenidos por medio de entrevistas realizadas a expertos para la elaboracin del documento Impact Assessment Paper: The Install me! Campaign. Communicative campaign within the Drought Context in Catalonia, en el marco del proyecto del 7 Programa Marco de la UE EUPOPP Policies to promote sustainable consumption patterns.
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TABLA 1
Estimacin de impacto (1) de la Campaa Instlame!: cada gota cuenta

Estimacin de impacto Instalacin de un dispositivo de reduccin de caudal (14% de los hogares) Instalacin de dos dispositivos de reduccin de caudal (47% de los hogares) Total Nmero de hogares 91.000 Ahorro de agua en los hogares en m3/ao (Asuncin del 6%) 821.703 Ahorro de agua en los hogares en m3/ao (Asuncin del 75%) 1.027.129
312.000 403.000
5.634.534 6.456.236
7.043.167 8.070.296
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos facilitados por la ACA.
Se estima que entre 2007 y 2008 se obtuvo una reduccin del consumo de agua en los hogares de 10.116.904 m3, es por tanto posible atribuir un 65-80% de esta reduccin a la campaa Instlame!: cada gota cuenta. TABLA 2
Estimacin de impacto (2) de la Campaa Instlame!: cada gota cuenta

Reduccin del consumo de agua en los hogares debido a la campaa Instlame!: cada gota cuenta Ahorro de agua en los hogares (Asuncin 12%) Ahorro de agua en los hogares (Asuncin 15%) Ahorro total de agua en los hogares (2008)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos facilitados por la ACA.
m3 6.456.236 8.070.296 10.116.904
% 65% 80% 100%
El impacto ambiental de la instalacin de los mecanismos de ahorro de agua en los grifos perdura ms all del contexto de sequa porque una vez instalados no se desinstalan cuando se supera el estado de crisis. Algunos expertos afirman que los dos ltimos episodios de sequa (2005 y 2007-2008) hicieron cambiar la pauta del consumo domstico de agua (Alcantud y Mazo, 2010). La tendencia actual consiste en que se reduce el consumo domstico de agua durante los periodos de sequa y en perodos de no escasez se mantiene el mismo consumo, no se vuelven a recuperan los niveles de consumo anteriores a la crisis. De manera que, por ejemplo, en el rea Metropolitana de Barcelona ya hay municipios que consumen menos de 100 litros de agua/habitante/da y los expertos afirman que se desconoce hasta qu punto puede reducirse el consumo domstico de agua. Segn declaraciones en prensa de Francesc Narvez, presidente de la Entidad de Medioambiente del rea Metropolitana (lEntitat del Medi Ambient, EMA), la reduccin progresiva del consumo domstico de agua muestra el conocimiento de los ciugapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 175-191, ISSN: 1134-6035
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dadanos, as como su implicacin. Aunque durante los aos 2009 y 2010 las lluvias hayan sido abundantes el nivel de consumo de agua ha continuado bajando. El rea Metropolitana de Barcelona (AMB) es una de las reas de Europa con menor nivel de consumo de agua (ACA, 2008). De acuerdo con la EMA, en el ao 2000 el nivel de consumo fue de 132,8 litros por habitante y da, lo que implica que en los 10 aos transcurridos hasta el 2010 el consumo se redujo en un 19% (AMB, 2011). Los mayores porcentajes de reduccin se alcanzaron durante los dos ltimos periodos de sequa (2005 y 2007-2008). TABLA 3
Reduccin del consumo domstico en el periodo 2005-2010

Ao 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: AMB, 2010.
litro/habitante/da 116,6 113,8 109,9 108,4 107,4
Decrecimiento Anual 2,4% 3,4% 1,4% 0,9%
Segn los datos de la EMA, el nivel de consumo de 2010 en el AMB (107,4 litros por habitante y da) fue muy bajo comparado con los 273 litros por habitante y da de Estocolmo, los 289 litros por habitante y da de Gnova, los 158 litros por habitante y da de Londres o los 131 litros por habitante y da de Madrid. 3. CONCLUSIONES El Decreto de Sequa 84/2007 fue derogado por el Decreto 5/2009 del 13 de enero de 2009, debido al incremento de las reservas de agua provocado por las lluvias. Sin embargo, el consumo domstico de agua se mantuvo a niveles bajos. Algunos municipios del AMB (Badia del Valls, LHospitalet de Llobregat y Cornell del Llobregat) alcanzaron en 2008 niveles de consumo de agua inferiores a 100 litros por habitante y da (AMB, 2008), que son los niveles establecidos por la Organizacin Mundial de la Salud para cubrir las necesidades bsicas. Entre otras cosas, estos buenos resultados, que reflejan el xito de las acciones comunicativas promovidas por las AAPP, son debidos al acertado diseo de estas acciones. El mensaje principal que se quiso transmitir fue Cierra el grifo!, y este mensaje perdura en el tiempo debido a los peridicos episodios de sequa que se suelen suceder en algunas regiones. Adems, para alcanzar una elevada repercusin se distribuyeron los kits de ahorro de agua con los principales diarios. Un elemento clave de estos kits era que los dispositivos de disminucin de caudal se distribuan
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de manera gratuita, eran fciles de usar y la colocacin de los mismos no requera ningn sacrificio ni implicaba modificaciones significativas en los hbitos diarios de los ciudadanos. Otra clave del xito de las acciones promovidas por las AAPP consisti en que stas estaban coordinadas con el fin de evitar el solapamiento de campaas. La interaccin con el gremio de los ferreteros tambin result de suma importancia. Y a todo ello hay que aadir que, debido a la situacin de crisis provocada por la escasez del recurso hdrico, todo tuvo lugar en el lugar adecuado y el momento adecuado. Los efectos positivos puestos de manifiesto por medio de cambios en los hbitos de consumo, uso racional del agua y reduccin del consumo domstico, fueron resultado de la afinidad electiva3. El contexto de sequa y los instrumentos pblicos interactuaron reforzndose mutuamente y provocando efectos duraderos que se mantienen una vez la situacin de crisis finaliza. Es por ello que los efectos no pueden atribuirse a una sola campaa, sino que hay que tener en cuenta todas las acciones y medidas promovidas por las AAPP dentro del contexto de sequa como promotoras de un consumo sostenible del agua. La coordinacin entre actores pblicos y privados en la gestin de la comunicacin es un ejemplo clave de cmo desde la gobernanza se obtienen mejores resultados que actuando independientemente. De forma adicional a los factores que influyeron en el xito de la gestin de la situacin de crisis, un anlisis de las acciones pblicas llevadas a cabo durante el periodo 2007-2008 pone de manifiesto que durante todo el proceso hubo un esfuerzo por la transparencia. Las AAPP implicadas en la gestin de la crisis (la ACA, la EMSHTR y los entes locales) hicieron un gran esfuerzo de comunicacin continua tanto del estado de las existencias de recursos hdricos y las obras para mejorar el suministro como de la necesidad de ahorrar agua. Sin embargo, no hubo suficiente comunicacin en cuanto a los resultados obtenidos tras las numerosas acciones y campaas llevadas a cabo. No se le dio la importancia necesaria a la comunicacin de los resultados y al impacto ambiental asociado, para lo cual hubiese hecho falta generar indicadores que permitiesen la cuantificacin del impacto en trminos de ahorro o beneficios ambientales. En el caso que nos ocupa, se tratara de evaluar en qu medida las campaas de comunicacin sobre ahorro de agua infieren al cambio de hbitos y al ahorro efectivo de agua en trminos cuantitativos (litros/persona/da). La generacin de indicadores de impacto ambiental de polticas pblicas puede suponer dos retos: 1. Vincular la accin poltica al impacto ambiental de una manera pertinente. En el caso de las polticas de agua es evidente que el principal impacto es el
3 Empleamos la expresin de Max Weber: Wahlverwandtschaft.
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ahorro del agua. Sin embargo, frecuentemente se intenta hacer el esfuerzo de traducir el impacto de determinadas polticas ambientales (como la compra pblica verde) en un nico indicador (CO2), cuando hay otros ms vinculados a la accin poltica concreta y son ms comprensivos y cercanos, lo cual facilita su comunicabilidad. 2. Definir un indicador que sea operativo y del cual se puedan obtener datos de manera continuada y con relativa facilidad. Las polticas pblicas en el mbito de la sostenibilidad frecuentemente buscan reducir el impacto ambiental de la actividad humana; por lo tanto, es necesario definir indicadores de impacto medibles a lo largo del tiempo, y deben ser relativamente sencillos para permitir que los responsables de la poltica en cuestin puedan calcular y transmitir los resultados. La comunicacin de estos resultados sera fundamental para la legitimacin de las acciones emprendidas por las AAPP y acabara con el sentimiento que tienen algunos ciudadanos de que las campaas no fueron ms que propaganda institucional. Parte de la ciudadana, principalmente debido a la importante controversia poltica que se gener entre el Gobierno de la Generalitat y la oposicin en cuanto a la gestin de la sequa llevada a cabo por las AAPP, interpret las campaas informativas como publicidad institucional y asumi que era cada uno como ciudadano quien deba tomar las medidas adecuadas para garantizar el ahorro de agua. Esto se puede interpretar como un proceso de empoderamiento de la poblacin como reaccin a lo que interpretaban como una mala gestin y publicidad institucional. La evaluacin justificara la intromisin en la vida privada de los ciudadanos as como el uso de instrumentos coercitivos (prohibiciones y multas) en el contexto de crisis. El problema de legitimacin va normalmente asociado a cuestiones relativas al consumo sostenible. En esta rea, las AAPP slo pueden sugerir, informar, estimular, etc. Utilizar instrumentos coercitivos en el mbito privado domstico no se considera legtimo. Slo es tolerable en casos de crisis. La evaluacin es adems un elemento clave del sistema actual de gobernanza, a travs de la cual el gobierno no es el nico agente de decisin sino que adquiere un carcter ms participativo, implicando a actores pblicos y privados para ajustar sus intereses. A la evaluacin se le reconocen 3 funciones claras (Aguilar y Bustelo, 2010):
Aprendizaje o mejora: el papel es informar sobre las potencialidades y dificultades de una determinada accin, con el fin de utilizar dicha informacin para introducir cambios y mejoras en dicha accin. Rendicin de cuentas: rendir cuentas a la ciudadana y a los actores involucrados sobre cmo se han empleado los fondos pblicos, cmo se ha interpretado el inters general y cmo se ha dado (o intentado dar) solucin a las diversas demandas de la ciudadana.
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Iluminar acciones futuras: la evaluacin contribuye a un aprendizaje a ms largo plazo y que trasciende a las enseanzas sobre una accin concreta iluminando as la accin pblica general, el mayor conocimiento y comprensin de la realidad y las mejores maneras y estrategias generales para actuar sobre la misma.
Estas tres funciones, claves para el xito del sistema de gobernanza, es importante tenerlas en cuenta a la hora de elaborar un sistema de gestin para hacer frente a cualquier tipo de situacin, incluida una situacin de crisis en relacin a recursos naturales bsicos. En el caso de la gestin de la situacin de sequa, hubiese sido interesante hacer hincapi en la rendicin de cuentas en trminos de disminucin del consumo domstico y pblico de agua. Hubiese sido el ltimo elemento para completar el rompecabezas y asegurar as el reconocimiento de la legitimidad de las AAPP en las acciones promovidas en la crisis, ya que gracias a la accin y el esfuerzo de ciudadana y AAPP el consumo domstico medio alcanzado en el rea Metropolitana de Barcelona en el 2010 fue de 107,4 litros por habitante y da (AMB, 2011), lo que sita a Barcelona y su rea Metropolitana en el rea urbanizada europea con el menor consumo de agua por habitante y da. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y DOCUMENTALES Agencia Catalana del Agua ACA (2008), Estudi de la Notorietat i Experincia ds de dispositius destalvi en aixetes. Informe Final, no publicado. Aguilar, L.F. y Bustelo, M. (2010), Gobernanza y evaluacin: una relacin potencialmente fructfera, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas. Nueva poca, 4: 23-51. Aguilar, L.F. (2007), El aporte de la Poltica Pblica y de la Nueva Gestin Pblica a la gobernanza, Revista Reforma y Democracia. Caracas: CLAD. En lnea: <http:// www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/ articulos/039-octubre-2007/0057201> (consulta: 9 junio de 2011). Alcantud, A. y Mazo, D. (2010), Impact Assessment Paper The Install me! Campaign. Communicative campaign within the Drought Context in Catalonia. Proyecto EUPOPP, no publicado. rea Metropolitana de Barcelona AMB (2011), Dades Ambientals Metropolitanes 2010. Dossier de Premsa: Barcelona: Entitat del Medi Ambient. En lnea: <http:// www.amb.cat/c/document_library/get_file?p_l_id=6284&folderId=236924&na me=DLFE-8118.pdf> (consulta: 9 junio 2011). rea Metropolitana de Barcelona AMB (2008), Dades Ambientals Metropolitanes 2008, Barcelona: Entitat del Medi Ambient. En lnea: <http://www3.amb.cat/ ema/docum/dades_ambientals_08.pdf> (consulta: 8 marzo 2010). INE, Instituto Nacional de Estadstica (2009), Encuesta Hogares y Medio Ambiente 2008. Madrid: En lnea: <http://www.ine.es/jaxi/menu.do?type=pcaxis&path=%2 Ft25/p500&file=inebase&L=0> (consulta: 17 enero 2011). Mediterranean Water Scarcity and Drought Working Group MED WS&D WG (2007), Mediterranean water scarcity and drought report. Technical report on water
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scarcity and drought management in the Mediterranean and the Water Framework Directive, MED-EU Water Initiative / Water Framework Directive Joint Process. En lnea: <http://www.emwis.net/topics/WaterScarcity/PDF/MedWSD_ FINAL_Edition> (consulta: 28 junio 2010). Textos legales Modificacin del reglamento general del servicio metropolitano de suministro domiciliario de agua en el mbito metropolitano, de 7 de febrero de 2008. Consejo Metropolitano de la EMSHTR (Boletn Oficial de la Provincia de Barcelona, 11 de febrero de 2008). Decreto 93/2005, de 17 de mayo, de adopcin de medidas excepcionales en relacin al uso de los recursos hdricos (Diario Oficial de la Generalitat de Catalua, 23 de mayo de 2005). Decreto 84/2007, de 3 de abril, de adopcin de medidas excepcionales y de emergencia en relacin con el uso de los recursos hdricos (Diario Oficial de la Generalitat de Catalua, 12 de abril de 2007). Decreto 5/2009, de 13 de enero, por el cual se deroga el Decreto 84/2007, de 3 de abril, de adopcin de medidas excepcionales y de emergencia en relacin con el uso de recursos hdricos (Diario Oficial de la Generalitat de Catalua, 16 de enero de 2009). Mocin Nmero 390-00021/08. Informe relativo al cumplimiento de la Mocin 21/VII de la Sesin de Control del Parlamento de Catalua (Boletn Oficial del Parlamento de Catalua, 9 de junio de 2008: 65-68).
Recibido: 31 de enero de 2011 Aceptado: 14 de junio de 2011
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Autores
ALCANTUD, Ana Licenciada en Sociologa por la Universitat Autnoma de Barcelona. Actualmente trabaja en el Ecoinstitut Barcelona desarrollando labores de asesoramiento socioambiental a administraciones pblicas. Ha participado en proyectos europeos del 6 y 7 Programa Marco y del Programa LIFE. Se encuentra especializada en temas de energas renovables, polticas y estrategias de consumo y gestin sostenibles, materias sobre las que ha publicado diversos informes y documentos de trabajo. ARRIBAS REYES, Esteban Doctor Europeo en Ciencia Poltica por la Universidad Rey Juan Carlos y Master of Arts en European Integration Studies por la Universidad de Bradford (Reino Unido). Profesor Ayudante de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad de Alcal. Ha sido Visiting Fellow en la Universidad de Oxford y Marie Curie Fellow pre-doctoral en el Centre for European Studies de la Universidad de Bradford. Sus principales lneas de investigacin se centran en el proceso de europeizacin de polticas pblicas, calidad institucional, regulacin de los medios de comunicacin y responsabilidad corporativa de las televisiones en Europa. BONET, Llus Doctor en Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universitat de Barcelona y Profesor Titular del Departamento de Economa Poltica y Hacienda Pblica en la citada Universidad. En ella, coordina el programa de doctorado en gestin de la cultura y el patrimonio y el mster oficial en gestin cultural. Sus principales lneas de investigacin se centran en dinmicas culturales y modelos de intervencin gubernamental y en anlisis econmico de los mercados y las organizaciones culturales. Ha publicado artculos en International Management Journal, Cultural Trends y Estudios de economa aplicada, as como los libros Les politiques culturelles en Espagne (Pars: Khartala, 2007), junto a E. Ngrier, y La fin des cultures nationales? Les politiques culturelles lpreuve de la diversit (Pars: La Dcouverte, 2008).
autores
CASES MNDEZ, Jos Ignacio Doctor en Derecho y Licenciado en Ciencias Polticas por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universidad Carlos III de Madrid, en la que, desde 2006, dirige el Departamento de Ciencia Poltica y Sociologa. Dentro del Instituto de Poltica y Gobernanza de dicha
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Universidad es responsable del rea de ocio y entretenimiento, en la que se han publicado diferentes estudios e informes relativos a juego de azar. Como funcionario de la Administracin General del Estado desempe, entre otros puestos, la Secretara de la Comisin Nacional del Juego y fue jefe de su Gabinete Tcnico (1983-1988). Entre sus publicaciones destaca la obra Una aproximacin a las percepciones sobre el comportamiento y las actitudes sociales respecto al juego y al juego on line en Espaa (Madrid: UC3M, 2010) y la edicin de Catstrofes medioambientales: la reaccin social y poltica (Valencia: Tirant lo Blanch, 2010). CHAQUS BONAFONT, Laura Doctora en Ciencias Econmicas por la Universidad de Barcelona y Profesora Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universitat de Barcelona e investigadora del Institut Barcelona dEstudis Internacionals (IBEI). Actualmente dirige el Grupo Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa. Su actividad investigadora se centra en anlisis de las polticas pblicas, as como en la interrelacin entre la agenda poltica, la opinin pblica y la agenda de los medios de comunicacin. Es autora de los libros Redes de Polticas Pblicas (Madrid: CIS/Siglo XXI, 2005) y Estructura y poltica farmacutica (Madrid: CIS/Siglo XXI, 2002), y ha publicado artculos en revistas como West European Politics, Journal of Public Policy o Comparative Political Studies. Es miembro del Consejo de Redaccin de la revista GAPP. DAVESA HERAS, Ferran Licenciado en Ciencias Polticas y de la Administracin por la Universitat Pompeu Fabra y Mster en Relaciones Internacionales por el Instituto Barcelona de Estudios Internacionales (IBEI). Actualmente es investigador del Grupo Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa de la Universitat de Barcelona. Sus principales lneas de investigacin son el terrorismo internacional y la comunicacin poltica. JULIO, Mariel Licenciada en Ciencia Poltica y en Derecho por la Universidad de Buenos Aires. Actualmente es investigadora del grupo de Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa de la Universitat de Barcelona. Ha publicado en la Revista General de Derecho Europeo. Su rea de inters es la poltica ambiental y los medios de comunicacin. MAZO, Dafne
autores
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Licenciada en Ciencias Ambientales por la Universidad de Len. Actualmente trabaja en Ecoinstitut Barcelona donde se dedica al asesoramiento medioambiental a
administraciones pblicas. Ha participado en proyectos europeos del 7 Programa Marco relacionados con polticas para la promocin de consumo sostenible y polticas necesarias para la promocin de estilos de vida sostenibles, materias en las que ha publicado diversos informes y documentos de trabajo. MEDIR, Llus Licenciado en Derecho y Ciencias Polticas por la Universitat de Barcelona y Mster en Anlisis de Polticas Pblicas por el Institut dtudes Politiques de Toulouse (Francia). Actualmente es becario de investigacin y estudiante de doctorado en la Universitat de Barcelona, perteneciendo al Grupo Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa. Centra su investigacin en la dinmica de las polticas educativas, el gobierno multinivel y los gobiernos locales. Es autor del libro Les rseaux horizontaux dautorits locales (Sarrebruck: Editions Universitaires Europeennes, 2010). MUOZ MRQUEZ, Luz Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) e investigadora visitante del Center for American Politics and Public Policy de la Universidad de Washington (Estados Unidos). Actualmente es profesora ayudante del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Poltica de la Universitat de Barcelona y miembro del Grupo Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa. Ha publicado en la Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas. NGRIER, Emmanuel Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de Montpellier (Francia). Actualmente es director de investigaciones en el Centro Nacional de Investigaciones Cientficas de Francia (CNRS), adscrito a la Facultad de Derecho de la Universidad de Montpellier 1. Sus principales lneas de investigacin se centran en polticas culturales comparadas y polticas regionales y metropolitanas. Ha publicado artculos en European Planning Studies, Revue Internationale de Politique Compare, Culture and Local Governance o Pouvoirs Locaux. Entre sus libros destacan Les publics des festivals (Paris: Michel de Maule, 2010); La fine delle Culture Nazionali? Le politiche culturali di fronte alla sfida della diversit (Roma: Armando Editore, 2010); y Les politiques culturelles en Espagne (Paris: Khartala, 2007), los dos ltimos en coautora con Llus Bonet. PALAU ROQUE, Anna M. Doctora en Ciencia Poltica por la Universitat de Barcelona y Mster en Ciencia Poltica por la Universidad de Essex (Reino Unido). Profesora lectora del Departagapp. Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 195-198, ISSN: 1134-6035
autores
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mento de Derecho Constitucional y Ciencia Poltica de la Universitat de Barcelona. Actualmente forma parte del grupo de investigacin Anlisis Comparado de la Agenda Poltica en Espaa, donde analiza principalmente el proceso de europeizacin de la agenda. Otra de sus lneas de investigacin es el estudio de los medios de comunicacin como actores polticos. Ha publicado artculos en Journal of Public Policy, West European Politics, Comparative Political Studies o Revista Espaola de Ciencia Poltica. VALLS, Josep M. Catedrtico emrito de Ciencia Poltica y de la Administracin de la Universitat Autnoma de Barcelona. Ha sido rector de la citada universidad (1990-1994) y, anteriormente, decano de su Facultad de Ciencias Polticas (1985-1990). Ha presidido la Junta Directiva de la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica y de la Administracin (AECPA) y ha sido vocal del Comit Ejecutivo del European Consortium for Political Research (ECPR). Ha sido diputado del Parlament de Catalua (1999-2006) y conseller del Departamento de Justicia de la Generalitat (2003-2006). Presidi entre 1999 y 2005 la asociacin cvica Ciutadans pel Canvi, coaligada con el PSC. Entre sus numerosas publicaciones en materia de anlisis poltico y electoral destacan las siguientes obras: Sistemas electorales y gobierno representativo (con A. Bosch; Barcelona: Ariel, 1997), Ciencia poltica. Una introduccin (Madrid: Alianza, 2000) y Poltics Locals: Preparant el Futur (con Q. Brugu; Barcelona: Mediterrnea, 2003). Desde 2009 preside el consorcio Ivlua (Institut Catal dAvaluaci de Poltiques Pbliques). Forma parte del Consejo Asesor de la revista GAPP.
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autores
Criterios para la presentacin

y publicacin de originales
Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas (GAPP) es la revista pionera y ms significativa en Espaa dentro de su especialidad. Editada por el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), se ha distinguido por impulsar los estudios interdisciplinares en la materia y el anlisis de experiencias y casos de especial inters para los profesionales de las administraciones pblicas. Con ello ha contribuido a dinamizar el debate sobre los modelos tericos y empricos de gestin pblica, as como sobre los procesos de transformacin de los escenarios de accin gubernamental. A partir del ao 2009 ha emprendido una Nueva poca, buscando un mayor impacto y proyeccin internacional. No obstante, fiel a sus seas de identidad, contina persiguiendo los objetivos de potenciar la reflexin analtica en el campo de las polticas pblicas y de priorizar la aplicabilidad y utilidad de los estudios sobre las mismas. Condiciones de presentacin para su publicacin en la revista Los autores debern enviar un archivo de cada original a la direccin de correo electrnico de la Secretara de la revista: revistagapp@inap.es Los trabajos pueden ser enviados en espaol o en ingls. La edicin en formato impreso ser siempre en espaol. Solamente sern sometidos al proceso de evaluacin aquellos trabajos que se ajusten a los criterios formales exigidos. Salvo casos excepcionales, el autor que haya publicado su trabajo en la revista y que desee someter nuevos originales al proceso de evaluacin, debern tener en consideracin que stos slo sern publicados una vez que hayan transcurrido al menos dos aos (cuatro nmeros despus). Evaluacin y aceptacin de originales La Secretara del Consejo de Redaccin remitir al autor acuse de recibo de su trabajo. Asimismo, en un plazo que no exceder de un mes desde la recepcin del original, le comunicar si el trabajo ha sido admitido al proceso de evaluacin o si se ha dispuesto su rechazo por no cumplir los criterios formales o editoriales. La fecha de admisin a la evaluacin se considerar como fecha de recepcin, y as constar en la publicacin. Todos los trabajos que cumplan los criterios formales y editoriales sern sometidos a un proceso de evaluacin annima por dos expertos externos. Si existiese
Criterios para la presentacin y publicacin de originales
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contradiccin entre los informes de los dos evaluadores, se proceder a una tercera evaluacin que se considerar definitiva. El texto de los artculos que se entregue a los evaluadores no incluir expresiones que hagan referencia a la identidad del autor o autores. Bajo ninguna circunstancia se revelar la identidad de los evaluadores y sus informes motivados sern decisivos a la hora de que el Consejo de Redaccin entienda procedente o no la publicacin de los trabajos. En un plazo mximo de seis meses (que podr ampliarse en circunstancias extraordinarias) a partir de la fecha de admisin a la evaluacin del trabajo, el Consejo de Redaccin remitir al autor los resultados de la misma que podrn ser: a) Publicable en la versin presentada; b) publicable con modificaciones. Se acepta, pero se solicita al autor que corrija las revisiones que se especifican en el informe de evaluacin. Las modificaciones a realizar pueden ser formales o de contenido; c) no publicable; y d) se considera que el texto es de alta calidad y rigor cientfico, pero inapropiado para la lnea editorial de la revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas. Al autor se le indicar, en su caso, el tiempo de que dispone para realizar las correcciones pertinentes, solicitndole adems un breve informe explicativo donde se detallen los cambios introducidos y/o la justificacin de prescindir de las modificaciones. El Consejo de Redaccin se reserva el derecho de efectuar correcciones gramaticales y sugerencias de estilo en los trabajos evaluados. La fecha de entrega del artculo corregido, junto al informe respectivo, se considerar como fecha de aceptacin que constar en la publicacin.
Criterios formales de presentacin de originales Los trabajos deben ser presentados exclusivamente en formato electrnico, en procesador de textos Word for Windows, en tamao DIN A4, a un espacio y medio atendiendo a mrgenes normalizados a cada pgina. No se establece una extensin mxima, pero se sugiere que los trabajos propuestos para la seccin de Estudios no excedan las 10.000 palabras, incluyendo notas y referencias bibliogrficas; y que los trabajos considerados Experiencias y Casos no excedan las 8.000 palabras, incluyendo notas y referencias bibliogrficas. En archivo aparte el autor o autores deben enviar sus datos completos (institucin a la que estn adscritos, direccin postal, direccin electrnica y telfono) y una breve resea curricular (mximo 100 palabras) en la que incluyan grado acadmico, institucin a la que pertenecen, puestos profesionales relevantes, lneas de investigacin y principales publicaciones. El ttulo del artculo deber presentarse en espaol y en ingls. Se recomienda que en espaol no exceda de 100 caracteres (incluyendo espacios).
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Cada trabajo debe acompaarse de un resumen de no ms de 200 palabras, tanto en espaol como en ingls, y de una serie de palabras clave (mximo siete), preferentemente no incluidas en el ttulo, e igualmente en espaol y en ingls. Los grficos, tablas, cuadros, mapas y otros dibujos e imgenes llevarn un ttulo, debern integrarse dentro del texto e ir numerados consecutivamente. Cada uno de ellos indicar su fuente de procedencia. Las citas en el texto deben hacerse entre parntesis por autor y ao, seguido de la pgina o pginas citadas (Lindblom, 1959: 79). Si se cita el trabajo de dos autores deber incluirse el apellido de los dos unidos por la conjuncin y. Si se trata de tres o ms autores, es suficiente citar el primer autor seguido de et al. Si se citan varios trabajos de un autor o conjunto de autores correspondientes a un mismo ao, debe aadirse las letras a, b, c..., despus del ao indicado, tanto en el texto como en el apartado final de Referencias bibliogrficas y documentales. Asimismo, en este apartado s deben figurar todos los autores no mencionados al hacerse uso de et al en las citas. Las notas deben ir a pie de pgina y el autor debe asegurarse de que estas notas y las citas incluidas en el texto coincidan con los datos aportados en la bibliografa final. Las referencias a prensa debern incluir, cuando sea pertinente, el ttulo del artculo que se cita entre comillas y, en todo caso, el nombre de la publicacin en letra cursiva, la fecha de publicacin y, si procede, la pgina o pginas. Por ejemplo:
The Economist, 27 de enero de 2008.

Toner, R., New Deal Debate for a New Era, The New York Times, 1 de agosto de 2007.
El Pas, 9 de marzo de 2002: 28.
Al final del texto en un apartado titulado Referencias bibliogrficas y documentales debe incluirse, por orden alfabtico, el listado completo de la bibliografa y otras fuentes. Se deben seguir los siguientes formatos: Libro: Meny, I. y Thoenig, J.C. (1992), Les politiques publiques. Pars: PUF. Weber, M. (1964 [1922]), Economa y sociedad. Mxico D.F.: Fondo de Cultura Econmica.
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Si la publicacin es electrnica deber indicarse el DOI o el URL donde se encuentra disponible el texto. Demetriades, J., ed., (2009), Gender and Governance, Brighton: Bridge. En lnea: <http://www.bridge.ids.ac.uk/reports/Governance_SRC_final.doc> (consulta: 14 abril 2011). Trabajo en un libro colectivo: Sabatier, P.A. y Jenkins-Smith, H.C. (1999), The Advocacy Coalition Framework: An Assessment, en P.A. Sabatier, ed., Theories of Policy Process. Boulder: Westview Press. Artculo: Goodsell, C. (2006), A New Vision for Public Administration, Public Administration Review, 66(5): 623 - 635. Lombardo, E. y Meier, P. (2006), Gender Mainstreaming in the EU. Incorporating a Feminist Reading?, European Journal of Women Studies, 13(2): 151 166. DOI: 10.1177/1350506806062753 (consulta: 14 abril 2011). Pgina web: Si la publicacin est disponible exclusivamente en internet. Schmitter, P.C. (2004), On Democracy in Europe and the Democratization of Europe, Documentos de Trabajo Poltica y Gestin 1. Madrid: Universidad Carlos III de Madrid. En lnea: <http://www.uc3m.es/uc3m/dpto/CPS/schmitter.pdf> (consulta: 14 abril 2011).

Se recomienda evitar el uso de palabras en idioma distinto al espaol y de neologismos innecesarios. En caso de que su uso fuera necesario por no existir traduccin satisfactoria al espaol, se pondr en letra cursiva. La primera vez que se utilicen siglas o acrnimos debern escribirse entre parntesis precedidos por el nombre completo. A fin de resolver las dudas que pudieran surgir acerca del cumplimiento de las normas de publicacin, los autores pueden tomar como referencia los criterios de la American Psychological Association (APA). Derechos y obligaciones de los autores
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Los autores ceden al INAP los derechos correspondientes al trabajo publicado en la revista, incluidos, con carcter exclusivo e ilimitado, los derechos a reproducir y
distribuir el texto en cualquier formato o soporte (impresin, medios electrnicos o cualquier otra), adems de los de traduccin a cualquier otra lengua, sin perjuicio de las normas particulares o locales aplicables. El autor deber enviar, junto al original, el formulario de declaracin formal que podr descargar de la pgina web de la revista GAPP, debidamente cumplimentado y firmado. En la declaracin constar que el contenido esencial del artculo no ha sido publicado ni se va a publicar en ninguna otra obra o revista mientras est en proceso de evaluacin en la revista GAPP, comprometindose en todo caso a comunicar de inmediato a la Direccin de la revista cualquier proyecto de publicacin de dicho texto.
205
ISSN: 1134-6035

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SUMARIO

Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

n 6, julio-diciembre 2011 Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas Nueva poca

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

El servicio pblico de televisin en el Reino Unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

Esteban Arribas Reyes

Llus Bonet Emmanuel Ngrier

Jos Ignacio Cases

Poltica y polticas en materia de justicia: Apuntes de un observador-participante

Ana Alcantud Dafne Mazo

Autores Criterios de Presentacin

Nueva poca, n 6, julio-diciembre 2011, pp. 11-52 ISSN: 1134-6035

gapp. Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

El servicio pblico de televisin en el Reino Unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

Esteban Arribas Reyes

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el servicio pblico de televisin en el reino unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

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Esteban Arribas Reyes

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el servicio pblico de televisin en el reino unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

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Esteban Arribas Reyes

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el servicio pblico de televisin en el reino unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

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el servicio pblico de televisin en el reino unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

Esteban Arribas Reyes

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Esteban Arribas Reyes

el servicio pblico de televisin en el reino unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

Del estudio del proceso de integracin europea al estudio de sus impactos

UE DOMSTICO Actores, Procesos, Recursos, Estilos, Discursos DOMSTICO

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el servicio pblico de televisin en el reino unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

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el servicio pblico de televisin en el reino unido: cambio y europeizacin (1979-2010)

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