ONGs E DEMOCRACIA CONTEMPORANEA: A PARTICIPAO DEMOCRTICA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSO SOCIAL EMANCIPATRIA

Daniel Soczek* Danielle Annoni**

SUMRIO: 1 Introduo; 2 O acesso a direitos na ordem internacional; 3 O acesso a direitos na ordem nacional: participao e controle social; 5 Consideraes Finais; 6 Referncias. RESUMO: A discusso sobre a democracia contempornea na perspectiva da participao dos sujeitos sociais implica em compreender, dentre outras questes, dois aspectos importantes deste processo: a idia de acesso justia e o conceito de controle social, focados na perspectiva dos direitos sociais e coletivos. Nesse sentido, o objetivo deste trabalho apontar algumas reexes sobre a construo da idia de direito, seu acesso e controle social, no contexto de redemocratizao numa perspectiva internacional e nacional, no obstante suas idiossincrasias ideolgicas, destacando o papel das ONGs neste processo. PALAVRAS-CHAVE: ONGs; Democracia; Acesso a justia; Controle social.

ONG's AND CONTEMPORARY DEMOCRACY: THE DEMOCRATIC PARTICIPATION AS A TOOL FOR SOCIAL EMANCIPATORY INCLUSION

* Doutor em Sociologia Poltica pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC; Docente dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao em Direito da Faculdade Internacional de Curitiba FACINTER; Autor de vrios trabalhos sobre a contribuio das ONGs na construo do contexto brasileiro contemporneo. E-mail: soczpk@terra.com.br; danielsoczek@bol.com.br ** Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC; Docente dos Cursos de Graduao e Ps-Graduao em Direito da Faculdade Internacional de Curitiba FACINTER; Docente do Mestrado em Direito do Centro Universitrio de Maring - CESUMAR-PR; Autora de vrios trabalhos sobre o acesso justia e os direitos humanos. E-mail: annoni@justice.com

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ABSTRACT: The debate on contemporary democracy in terms of the social subjects participation implies understanding, among other issues, two important aspects of this process: the idea of access to justice and the concept of social control, focused on the social and collective perspective. Accordingly, the objective of this work is to point out some reections on the construction of the law idea, its access and social control in the context of redemocratization in a national and international perspective, despite its ideological diversity, highlighting the role of ONGs in this process. KEYWORDS: ONGs; Democracy; Access to Justice; Social Control.

ONGs Y DEMOCRACIA CONTEMPORNEA: LA PARTICIPACIN DEMOCRTICA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSIN SOCIAL EMANCIPATORIO
RESUMEN: La discusin sobre la democracia contempornea desde la perspectiva de la participacin de los sujetos sociales implica en comprender, de entre otras cuestiones, dos aspectos importantes de este proceso: la idea de acceso a la justicia y el concepto de control social, desde la perspectiva de los derechos sociales y colectivos. As, el objetivo de este trabajo es hacer algunas reexiones sobre la construccin de la idea de derecho, su acceso y control social, en el contexto de redemocratizacin en una perspectiva internacional y nacional, no obstante sus idiosincrasias ideolgicas, destacando el papel de las ONGs en este proceso. PALABRAS-CLAVE: ONGs; Democracia; Acceso a la justicia; Control social.

INTRODUO O diagnstico do mundo contemporneo possui vrios pontos consensuados por uma enorme gama de pesquisadores sociais que traz, em seu bojo, posturas divididas entre o desalento e otimismo com relao aos desdobramentos da sociedade futura. Este consenso explicita-se em conceitos interpretativos da realidade como pluralidade, descontinuidade, mutabilidade das relaes sociais, fragmentao social, desterritorializao, massicao, individualizao, mercantilizao das relaes sociais, desigualdade social, problemticas ambientais, crise do Es-

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tado, incluso e excluso social para citar apenas alguns exemplos que so recorrentes nas reexes contemporneas, no obstante os enfoques ideolgicos diferenciados com os quais estas questes so articuladas em perspectivas analticas e contextos histricos distintos. Hodiernamente, o avano da tecnologia, a condio de mundo globalizado e outras situaes nos incitam a repensar o contexto social e, dentre as mltiplas questes conceituais de abordagem das questes sociais contemporneas, destacamos aqui as condies de materializao do ideal democrtico, tanto na esfera nacional como internacional. Nesse sentido, para reetir sobre a problemtica acima enunciada, dentre o amplo rol de possibilidades analticas, destacaremos, nas reexes que se seguem, o conceito de acesso a justia, na perspectiva de sua construo histrica e de seus desdobramentos no presente e tambm a idia de controle social, ambos pensados a partir de uma idia de participao qualicada dos sujeitos sociais nas esferas internacional e nacional. A materializao do ideal democrtico no pode ser tratada nem como utopia no sentido de algo nunca realizvel, nem como ddiva, no sentido de algo dado por alguma elite sociedade. Nesse sentido, temos como pressuposto reexivo, ainda que no mencionado explicitamente nas reexes que seguem, a perspectiva da(s) possibilidade(s) de construo de um outro mundo possvel, discusso enfatizada principalmente a partir de 2001, numa perspectiva coletiva e internacional, pelas vrias edies do Frum Social Mundial que destacou, dentre outros elementos, a idia de democracia e as condies de sua consolidao em termos de desenvolvimento do que poderamos chamar de uma (nova) cultura poltica. O princpio da democratizao, a ser sempre reinventado, considera a diversidade de prticas sociais que levam em considerao questes tidas como emergentes no mbito da participao efetiva dos sujeitos sociais no processo histrico. Numa perspectiva mais objetiva e circunstanciada, vamos encontrar, principalmente a partir dos anos 80 e num crescente contnuo, a idia de participao dos sujeitos/atores sociais na esfera pblica e, de modo especial, nos processos de gesto pblica, enquanto um paradigma de uma boa gesto governamental, no obstante as idiossincrasias ideolgicas dos diversos pesquisadores desta temtica. Alinham-se aqui, por exemplo, as propostas de uma reforma do Estado, que encampam um projeto neoliberal de sociedade. Portanto, a reexo a respeito da democratizao pode ser tomada em diversas dimenses, como a busca de uma condio democrtica transnacional, mundial ou reconstruda na localidade de cada pas, focada aqui na perspectiva de uma reexo que circunscreve a participao no mbito formal, institucional (legal) da democracia, lembrando que a idia de democracia no pode e nem deve ser tomada, restritivamente, enquanto uma mera discusso sobre o alcance de sua legalidade. O que procuraremos destacar o processo de reinveno das formas

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de participao social pelas idias de acesso justia e controle social, nas esferas internacional e nacional, dando destaque ao das ONGs (sem esquecer a importncia dos diversos outros sociais envolvidos nos processos histricos dos quais faremos meno) que, dentre outras prticas sociais, algumas questionveis, passam a exercer um papel de participao na sociedade no sentido de crtica e controle na utilizao dos bens pblicos em termos de execuo de projetos com elas realizados e o efetivo alcance das nalidades pretendidas bem como das aes empreendidas pelo mercado. Desse modo, repensar o conceito de democracia enquanto participao implica tambm, a construo de um controle social democrtico que permita, dentre outras questes, o acesso a justia e que resgate a noo de governabilidade na perspectiva de que esta seja emancipatria na luta pela materializao de um mundo melhor, considerando a tenso entre regulao e emancipao conforme enunciada por Boaventura de Souza Santos1, do ponto de vista das idias de participao social e controle social, destacando o papel das ONGs neste processo.

2 O ACESSO A DIREITOS NA ORDEM INTERNACIONAL Falar em acesso democracia contempornea implica em reetir sobre os instrumentos jurdico-estatais de manuteno de direitos e liberdades, imprescindveis ao exerccio da cidadania e, consequentemente, pressupostos indispensveis a qualquer modelo democrtico.Neste sentido, falar em acesso democracia implica, sim, em tratar do acesso dos sujeitos de direito justia, bem como no reconhecimento de sua subjetividade, individual ou coletiva, no cenrio nacional e internacional. Com efeito, o reconhecimento do direito de acesso justia como direito fundamental, assim entendido, historicamente recente e deriva do movimento de acesso justia da dcada de 60, que resultou no relatrio de Mauro Cappelletti e Bryant Garth, publicado no Brasil apenas em 19882.
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SANTOS, Boaventura de Sousa. A crtica da razo indolente: contra o desperdcio da experincia. So Paulo, SP: Cortez, 2000. passim. 2 O movimento de acesso justia (acess-to-justice moviment), surgido na Europa na dcada de 60 resultou, na dcada de 70, no Florence Project, coordenado por Mauro Cappelletti e Bryant Garth, por meio do nanciamento da Ford Foundation, cujo relatrio foi concludo em 1978. O Brasil no participou do Projeto, que coletou dados em vrios Estados sobre a situao do acesso justia e solues alternativas para os vrios problemas enfrentados. Na Amrica Latina, Chile, Mxico, Uruguai e Colmbia se zeram representar, relatando seus erros e acertos quanto ao acesso Justia em seus Estados. O relatrio do projeto de Florena s foi publicado no Brasil em 1988, por meio da obra Acesso Justia, publicada pela SAFE. Cf. JUNQUEIRA, Eliane Botelho. Acesso Justia: Um olhar retrospectivo. Revista de Estudos Histricos, So Paulo, n. 18, p. 1-15, 1996. Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/revista/arq/201.pdf>. Acesso em: Abr. 2007. p. 3

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Todavia, possvel identicar, desde a antiguidade, a preocupao em se estabelecer condies de aplicao da Justia, ainda que este conceito, de natureza moral, tenha sido sempre denido pelos aplicadores e no pelos requerentes. Do mesmo modo que a justia, o conceito de direito de acesso s pode ser compreendido a partir dos conceitos de Estado e Justia, neste particular, da criao do Estado de Direito, cuja materializao fez-se com a Revoluo Francesa, muito embora se possam identicar alguns instrumentos jurdicos anteriores que propunham por seu reconhecimento. Na Inglaterra medieval, j em 1215, os sditos do Rei Joo reivindicavam por uma justia imparcial e rpida. A Magna Carta, que cou conhecida por garantir direitos aos indivduos frente ao Estado absoluto, no foi originalmente uma bandeira medieval de luta pelos direitos humanos. Na verdade, foi escrita pela aristocracia como um pedido na tentativa de conter a guerra civil e limitar os abusos de poder do Rei Joo em suas cobranas abusivas de impostos. Contudo, o documento surtiu efeito oposto, uma vez que os desafetos do Rei a utilizaram como bandeira de luta pelos seus direitos. Em 1297, aps a morte do Rei Joo, o documento foi ocialmente reconhecido como lei. Muito embora no tenha sido seu objetivo original, Carta Magna tornou-se reconhecida como declarao de direitos, tendo sido consagrada a partir de 1641 na Inglaterra, quando um grupo de advogados a invocou contra uma deciso do Parlamento e do Rei Charles I. Mais tarde, quando da Guerra de Independncia dos Estados Americanos, dois artigos da Carta Magna transformaram-se na quinta e sexta Emendas da Constituio Estadunidense. Em 1948, por ocasio da redao da Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, novamente a Carta de Joo sem Terra foi citada como modelo na construo do que se chamou de carta do futuro.3 Dentre as exigncias por direitos expressos na Carta Magna, uma clusula merece ateno especial, qual seja, a de nmero 29, ao proclamar que:
(29) Nenhum homem livre dever no futuro ser detido, preso ou privado de sua propriedade, liberdade ou costumes, ou marginalizado, exilado ou vitimizado de nenhum outro modo, nem atacado, seno em virtude de julgamento legal por seus pares [jri popular] ou pelo direito local. A ningum ser vendido, negado ou retardado o direito justia.4
Informaes extradas do arquivo nacional ingls, cujos textos esto disponveis nos seguintes endereos: http://www.nationalarchives.gov.uk/museum/item.asp?item_id=3 e http://www.nationalarchives.gov.uk/ pathways/citizenship/citizen_subject/making_history_citizen.htm 4 Traduo livre. No original: (29) No free man shall in future be arrested or imprisoned or disseised of his freehold, liberties or free customs, or outlawed or exiled or victimised in any other way, neither will we attack him or send anyone to attack him, except by the lawful judgement of his peers or by the law of
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Esta clusula representa o marco inicial legislativo no reconhecimento do direito de acesso justia ao estabelecer o princpio da legalidade como limite ao poder estatal. Contudo, a grande inovao encontra-se no nal do artigo, ao dispor que o direito de acesso justia no poder ser vendido, negado ou sofrer atrasos injusticados. Uma leitura mais detalhada de todo o documento enseja a concluso de que o direito de acesso justia, aqui resguardado, deveria ser gratuito, ecaz e rpido, para atender s necessidades dos demandantes. O processo de positivao do direito de acesso justia, tal quais os demais conceitos aqui estudados, no pode ser compreendido fora de sua contextualizao histrica, sobretudo, no pode ser entendido sem sua correlao com o conceito de papel do Estado, em particular do Estado de Direito. Isto porque, falar em direito de acesso implica no reconhecimento por parte do Estado de alguns direitos ao cidado, incluindo neste rol o direito de acesso s instituies pblicas, denominado direito de petio. De fato, no h dvidas de que o direito de petio foi uma grande conquista do indivduo frente arbitrariedade estatal. Fruto dos Estados liberais burgueses dos sculos XVIII e XIX, cujos procedimentos adotados para a soluo dos litgios reetiam uma losoa individualista dos direitos, o direito proteo judiciria signicava essencialmente o direito formal, conferido ao cidado, de petio ao Poder Judicirio.5 S tinha acesso justia, no sistema do laissez-faire, quem podia enfrentar seus custos e suas delongas, uma vez que ao Estado cabia to-somente no intervir neste acesso. No cabia ao Estado seno administrar a aplicao da vingana privada. O direito ao acesso justia era o direito de acesso formal, mas no efetivo. Correspondia igualdade formal, mas no a igualdade material. Este conceito mudou com o reconhecimento dos direitos sociais ou de segunda dimenso, o que implicou na exigncia por parte da sociedade de uma atuao positiva do Estado e em uma reforma das instituies jurdico-polticas, no sentido de garantir sua real efetivao6.
the land. To no one will we sell, to no one will we refuse or delay right of justice. Texto extrado da Carta Magna disponvel no arquivo nacional ingls: Disponvel em: <http://www.nationalarchives.gov.uk/pathways/ citizenship/citizen_subject/transcripts/magna_carta.htm> 5 Neste sentido, Marinoni explica que a problemtica do acesso justia, embora j se zesse sentir no comeo deste sculo, somente se fez perceber com mais intensidade no ps-guerra, at porque o direito de acesso justia, com a consagrao constitucional dos chamados novos direitos, passou a ser fundamental para a prpria garantia destes direitos. (MARINONI, Luiz Guilherme. Novas linhas do processo civil. So Paulo, SP: Malheiros, 1997. p. 21) 6 Explica Joel Dias Figueira Jnior que com a supresso e proibio quase que absoluta da autotutela pelo Estado, essas questes passaram a ser por ele resolvidas, na exata medida em que conferiu aos jurisdicionados o direito subjetivo pblico abstrato de ao (dentre as hipteses excepcionalssimas onde o interessado titular de um direito subjetivo pode exercer autotutela, podemos mencionar a legtima defesa e o desforo incontinente nas relaes possessrias). Nos diretrizes de Andrea Proto Pisani, trata-se de noo comum a

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, pois, somente no Estado Democrtico de Direito que o direito de acesso justia ganha relevo e signicado. Isto porque, somente o Estado limitado pelo princpio da legalidade e da democracia caracteriza-se, segundo Rodrigues7, pelo: (a) compromisso concreto com a funo social; (b) carter intervencionista, necessrio consecuo do seu objetivo maior; e (c) a estruturao atravs de uma ordem jurdica legtima, que respeite a liberdade (pluralismo) e garanta efetivamente a participao. Esta estreita relao entre Direito e democracia que torna possvel a ampliao do conceito de direito de acesso justia para alm do mero direito de petio. Por conseguinte, a interdependncia entre justia democrtica8 e direito de acesso confere ao indivduo cidadania e os mecanismos necessrios para exerc-la, tambm no plano internacional9.
[...] a consagrao constitucional dos novos direitos econmicos e sociais e a sua expanso paralela do Estado-Providncia transformou o direito ao acesso efectivo justia a um direito charneira, um direito cuja denegao acarretaria a de todos os demais. Uma vez destitudos de mecanismos que zessem impor o seu respeito, os novos direitos sociais e econmicos passariam a meras declaraes polticas, de contedo e funo misticadores. Da a constatao de que a organizao da justia civil, em particular, a tramitao processual no podiam ser reduzidas sua dimenso tcnica, socialmente neutra, como era comum serem concebidas pela teoria processualista, devendo investigar-se as funes sociais por elas desempenhadas e, em particular, o modo como as opes tcnicas o seu seio veiculavam opes a favor ou contra interesses sociais divergentes ou mesmo antagnicos [...].10
de que a jurisdio estatal e o correlato direito ou poder de ao representam a contrapartida da proibio da autotutela privada, no sendo difcil compreender como necessria a efetividade na prestao da tutela pelo rgo estatal, [...]. (FIGUEIRA JR., Joel Dias. Acesso justia e tutelas de urgncia: O pleno acesso ordem jurdica justa e a efetividade do processo. Jurisprudncia Catarinense, v. 21, n. 73, p. 27-37, 1993. p. 29). 7 RODRIGUES, Horcio Wanderlei. Acesso Justia no Direito Processual brasileiro. So Paulo, SP: Acadmica, 1994. p. 21) 8 LEBRE, Eduardo Antnio Tempori. O Conceito de Justia Democrtica: seu processo de conhecimento e a questo da separao dos poderes na repblica. Florianpolis, SC: Fundao Boiteux, 2005. p. 73)
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ANNONI, Danielle. O direito da democracia como requisito imprescindvel ao exerccio da cidadania. In: ANNONI, Danielle. Os novos conceitos do novo direito internacional. Rio de Janeiro, RJ: Amrica Jurdica, 2002. p. 98-108. 10 SANTOS, Boaventura de Sousa (Org.). Democratizar a Democracia. Os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro, RJ: Civilizao Brasileira, 2002. v. 1 (Para reinventar a emancipao social:

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Com efeito, por meio no Estado Democrtico, em especial na segunda metade do sculo XX, o direito de acesso justia encontrou terreno frtil para orescer e rmar-se como direito fundamental por excelncia, embora j se tivesse feito reconhecer anteriormente, como direito humano.11 Esta valorizao do direito de acesso Justia fez surgir um movimento em prol da ampliao e da efetivao da prestao jurisdicional, cobrando do Estado uma Justia mais justa e clere. A sociedade passa a reivindicar no s o reconhecimento de direitos, mas a criao, pelo Estado, de instrumentos e alternativas que materializem seu acesso. Cappelletti e Garth12 descrevem este movimento em trs fases (ondas), quais sejam: 1) movimento da assistncia judiciria aos pobres; 2) movimento das reformas quanto representao jurdica dos interesses coletivos e difusos e, 3) movimento do enfoque no direito de acesso justia. No plano internacional, o reconhecimento do indivduo como sujeito de direitos, garantiu-lhe, no mbito das instituies jurdicas internacionais direito de petio, no apenas legitimidade ad causam, mas tambm capacidade postulatria, ou seja, no apenas o direito de ser parte numa demanda internacional, como nos casos de aes humanitrias, ou no direito dos refugiados, em que o indivduo o grande detentor dos direitos protegidos, mas tambm a plena capacidade processual, conferindo ao indivduo meios para que ele prprio conduza sua denncia ou defesa perante os tribunais internacionais. Destaca-se que o direito humanitrio foi, sem duvida, o precursor no plano da defesa internacional dos direitos humanos e o primeiro a cobrar dos Estados aes positivas em prol da defesa e proteo do ser humano, sobretudo do direito vida, integridade fsica, respeito aos civis em meio a conitos armados, proteo das famlias, prioridade de ateno as crianas e enfermos, etc. Contudo, apenas a partir da Segunda Guerra Mundial, em especial da Declarao Universal de Direitos Humanos da ONU, em 1948, que o indivduo reconhecido como sujeito de direito internacional, portanto detentor de legitimidade ativa e tambm passiva de direitos no plano internacional. Importante destacar que o reconhecimento desta subjetividade deu-se, primeiramente, no mbito passivo, ou seja, reconhecendo o sujeito como detentor de deveres face ao direito internacional e imputando ao indivduo, no mais somente aos Estados, punies pela violao de direitos. Este reconhecimento partiu da iniciativa da foras aliadas, vencedoras da segunda guerra, em julgar num tribupara novos manifestos). Alguns autores chegam a denir o direito de acesso justia como direito natural do ser humano, fazendo remisso ao conceito de direito inerente e indispensvel ao ser humano. Neste sentido BEZERRA, Paulo Cesar Santos. Acesso Justia: um problema tico-social no plano da realizao do direito. Rio de Janeiro, RJ: Renovar, 2001. p. 111-122). 12 CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso Justia. Porto Alegre, RS: Safe, 1988. p. 31-32.
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nal internacional, as pessoas responsveis pelos crimes de guerra considerados ultrajantes, conhecido como crimes contra a humanidade, dentre eles a pratica de genocdio. Assim, surgiu o Tribunal de Nuremberg que realizou 13 julgamentos entre os anos de 1945 e 1949, condenando, inclusive morte, os indivduos responsveis pelas violaes de direitos humanos. No ano de 1946, com a mesma nalidade foi criado o Tribunal de Tkio, consolidando a subjetividade e capacidade postulatria do indivduo no plano internacional. Somente em 1948, com a Declarao Universal de Direitos Humanos da ONU o indivduo ganha legitimidade ativa, ou seja, passa ser detentor do direito de denncia e petio junto aos rgos judiciais recm criados para defend-lo do arbtrio do Estado, ganhando independncia da tutela do Estado e passando a ser reconhecido, pelos jusinternacionalistas contemporneos como sujeito pleno de direitos no plano internacional. Com a criao dos sistemas regionais de proteo aos direitos humanos, a exemplo dos mencionados sistemas europeu e americano, respectivamente na dcada de 50 e 60, os indivduos ganharam melhores mecanismos de proteo e, logo, de acesso justia no plano regional internacional. Ambos os sistemas, desde seu inicio, reconheceram diversos direitos de acesso justia, a comear pelo direito de petio individual, presuno de inocncia, direito a ser julgado por um tribunal imparcial e em um prazo razovel. A inovao do sistema europeu, quanto ao direito de acesso justia, foi garantir o direito de acesso direto do indivduo ao Tribunal europeu, afastando a triagem realizada pela Comisso Europia, que foi extinta. No sistema americano, esse direito ainda no foi amplamente implementado, mas a recente reforma do regimento interno da Corte Interamericana de Direitos Humanos, garantiu aos indivduos o direito de participarem diretamente de todos os atos e procedimentos da Corte no decorrer do julgamento dos casos, o que j representa um avano signicativo nesta matria. A inovao trazida pelo sistema americano cou a cargo da participao das ONGs e do reconhecimento a sua subjetividade internacional postulatria em defesa dos direitos dispostos nos tratados internacionais protetores do sistema interamericano. Todavia, tambm no mbito internacional, a esfera de atuao das ONGs encontra-se comprometida pela burocracia e pela falta de interesse dos Estados-parte com a justiciabilidade dos direitos sociais. No cenrio internacional, porm, o problema ainda agravado pela ausncia de regulao-estatal organizada a quem se possa imputar as omisses protetoras e as violaes de direitos, bem como cobrar polticas e aes direcionadas, ainda que em parceria, a resolv-las. E, neste cenrio difuso, a atuao das ONGs, ainda que limitadas pelas foras do mercado, tem sido imprescindvel na luta pela efetivao dos direitos em todo o mundo, sobretudo, os direitos sociais e

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coletivos. 3 O ACESSO AOS DIREITOS NA ORDEM NACIONAL: PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL Na contramo do contexto internacional acima destacado, o regime de exceo instaurado no Brasil, vigente por duas dcadas, garantia a ordem pelo princpio da coao, medo e represso, conforme ampla literatura disponvel sobre o tema. Entretanto, a abertura do regime a partir de amplos movimentos sociais como os diretas-j constituiu-se numa ruptura radical deste sistema poltico, cuja instaurao foi aos poucos sendo absorvida pela sociedade brasileira. Estruturas autoritrias mantiveram-se no poder num confronto constante com as posturas democrticas que aos poucos foram tornando-se, ao menos formalmente, hegemnicas. Na construo deste processo civilizador, como diria Elias13, uma democracia constituda sob parmetros liberais advoga a necessidade de uma normalidade institucional onde o Estado, em ltima instncia, deva garantir a estabilidade das regras sociais, construindo mecanismos regulatrios que assegurariam o bem coletivo. Nesse sentido, a norma entendida aqui enquanto um expediente legal construdo em uma instncia institucional que permite a representao social seja no processo de sua formulao, seja no processo de participao da execuo da mesma. Disso decorre a formao de um processo de socializao, construdo ou imposto, decorrente de um conjunto de relaes de poder, como nos ensina Foucault14, estabelecido entre os diversos atores/sujeitos sociais, destacando-se a a costumeira intransparncia nas aes e relaes exercidas no que diz respeito realidade nacional. A crtica comunidade poltica partidria com relao aos expedientes que esta utiliza acoplado divulgao de escndalos de maneira quase cotidiana, tendem a gerar uma descrena com relao possibilidade de criao/ manuteno de um sistema poltico e a gerao de normas que alcance os ideais democrticos. O movimento radicalmente oposto, exacerbado, tambm problemtico. H que se tomar cuidado para que a construo democrtica universalizada incorra em uma degenerao da democracia o democratismo, nas palavras de Santos15 execrvel a priori, ainda que em confronto com a idia de que ao legalismo constitucional caberia postular os encaminhamentos da sociedade. Este legalismo tem amparo na idia de uma pseudo neutralidade tcnica exclusiva de burocra13

ELIAS, N. O processo civilizador - Formao do Estado e civilizao. Rio de Janeiro, RJ: Jorge Zahar, 1993. v.II. 14 FOUCAULT, M. Vigiar e Punir. Petrpolis, RJ: Vozes, 1977. 15 SANTOS, op. cit., 2002, p. 23.

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tas especializados na organizao do Estado, reduzindo a Poltica ao conceito de gerncia operacional de instituies pblicas16. A tcnica, sendo imprescindvel, no se reduz ao tecnicismo, postura em nosso ponto de vista inaceitvel no exerccio da poltica. Ainda que existam diversos problemas decorrentes da representao de grandes contingentes populacionais (lembramos aqui todas as crticas idia da inviabilidade da participao dos cidados, reexo esta que facilmente pode ser degenerada na perspectiva do elitismo democrtico), ou s questes relacionadas burocracia no sentido negativo do conceito, importante destacar a necessidade de pensar formas e mecanismos para que os comportamentos polticos democrticos sejam criados e perpetuados por um processo de autoproduo e no como reproduo, ou seja, inserir a produo da poltica na criao do social como sugere Negri17. Se a Constituio de 1988 consagrou a participao popular enquanto um expediente legal e legtimo do processo democrtico ao descentralizar a gesto das polticas pblicas e sancionar a participao da sociedade civil, no se pode descuidar do fato que a presso popular tambm meio legal e legtimo que est contemplada na possibilidade da aes democrticas. Por outro lado, a criao de espaos institucionais como conferncias temticas e conselhos nas diversas esferas do Estado depende, para se efetivar, da qualicao das pessoas e do interesse na participao dos negcios pblicos o que implica tambm na posse de conhecimentos tcnicos, gerando uma tenso quanto participao qualicada no contexto democrtico. O que importa destacar o fato de que a participao poltica enquanto controle social no depende apenas de sua formulao legal, mas compreendida como uma prtica de sociabilidade. Esta sociabilidade implica na formao de uma gramtica social, que norteie a construo de tais prticas sendo a existncia e o uso deste espao como elemento fundamental para o exerccio democrtico. Mas o que signica exatamente este controle social? O conceito de controle social, assim como outros conceitos na rea de cincias sociais, polissmico, o que gera algumas diculdades analticas. Para Boudon e Bourricaud, no dicionrio de sociologia, dene-se controle social como o "conjunto dos recursos materiais e simblicos de que uma sociedade dispe para assegurar a conformidade do comportamento de seus membros a um conjunto de regras e princpios prescritos e sancionados"18.
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RAWLS, J. Uma teoria da justia. Lisboa: Presena, 1993; KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito. Traduo de Joo Batista Machado. 6. ed. So Paulo, SP: Martins Fontes, 1998. 17 NEGRI, A. O poder constituinte: ensaio sobre as alternativas da modernidade. Rio de Janeiro, RJ: DP&A, 2002. 18 BOUDON, R.; BOURRICAUD, F. Dicionrio Crtico de Sociologia. So Paulo, SP: tica, 1993. p. 101.

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Ao considerar esta denio do conceito de controle social, se ampararmolos em uma perspectiva histrica, ca claro que o mesmo remeteu-se a idia de um controle dos indivduos que compem uma sociedade. Essa forma de pensar o controle social j encontrada nos pensadores clssicos da sociologia como Marx (estrutura e superestrutura), Weber19 (dominao legtima) e Durkheim20 (conscincia coletiva), onde cada um explicava ao seu modo o controle social e seus mecanismos nas estruturas sociais sistematicamente organizadas em funo da teleologia de cada sistema, linha de pensamento que culmina atualmente, por exemplo e dentre outras possibilidades, com as reexes de Foucault e seus comentadores. Ao contrrio desta trajetria histrica, a postura adotada aqui entende a idia de controle social de uma perspectiva inversa, ou seja, o sujeito social que estabelece algum tipo de ao sobre o poder estabelecido, indo alm de uma postura meramente instrumental e funcionalista. Assim, de forma especca, destacamos o poder Estatal. Nesse caso, o controle social leva em considerao o conceito de representatividade, trazendo tona novos sujeitos coletivos no debate, rediscutindo o problema da regulao e regulamentao normativa, retomando-a sob a perspectiva da emancipao. Por outro lado, o controle tambm diz respeito ao mercado na medida em que atua como um delimitador das prticas econmicas exercidas e seus modelos de produo. Tambm diz respeito sociedade civil na medida em que no desejvel que seja tomado como uma imposio institucional que obriga participao. Nestas trs esferas o controle, para no ser contrrio ao seu princpio emancipador, no pode gerar estigmas, mas sim, proposies que atendam ao interesse pblico. O conceito de controle implica, portanto, no em vigiar a democracia em seus institutos formais e informais, mas redesenhar uma cultura democrtica a partir de pressupostos emancipadores e da lgica da alteridade. O espao institucional deve interferir nos espaos de regulao, redesenhando suas relaes de poder. O controle, para ser exercido, exige no apenas ser informado quando as condies sociais existentes, mas a instaurao de uma regularidade das normas sociais, sendo que esta regularidade serve como termmetro da democracia. O conceito de controle pode ser compreendido, portanto, dentro de duas possibilidades de seu exerccio: (a) controle enquanto emancipao e (b) controle enquanto polarizao instrumental e funcional. O primeiro, encaminharia para a emancipao j que asseguraria institucionalmente a participao da sociedade nos processos decisrios. O segundo, seria uma regulao na contramo deste
19 20

WEBER, M. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro, RJ: Jorge Zahar, 1982. DURKHEIM, . As regras do mtodo sociolgico. In: ________. Durkheim. So Paulo, SP: Abril Cultural, 1978. (Coleo Os Pensadores).

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processo j que se baseia apenas na distribuio de recursos (polticos, econmicos e simblicos) a determinadas entidades e seus projetos. O controle social deixa de ser uma reexo no sentido de elencar proposies e passa a circunscrever-se a uma mera rubrica econmica. Se o controle coletivo, o , por denio, emancipador. Se o controle desempenhado por uma elite, ainda que legitimada por algum mecanismo convencional como o voto na democracia, ento passa, necessariamente, a ser a regulao, o contrrio da emancipao, um dispositivo de poder prprio da modernidade tardia que afeta negativamente as relaes sociais. Elemento central para se pensar o conceito de controle social o respeito dignidade humana contra a vulnerabilidade social em todas as suas formas. O controle social tem o papel de desvelar a dinmica da produo e reproduo das desigualdades sociais pela crtica s polticas pblicas e estratgias empresariais no sentido de promover uma sistematizao que permita uma reexo apurada sobre as conseqncias das aes tomadas individualmente ou em forma coletiva. Desse modo, a liberdade e autonomia das ONGs no implica na defesa de interesses corporativos, mas a defesa do interesse pblico. Se o aparato institucional importante para a Democracia cabe lembrar uma vez mais que esta no se reduz ao mesmo. Esta perspectiva ca evidente a partir, por exemplo, dos estudos realizados por Putnam. Ao analisar o caso da reforma poltica italiana que instituiu uma mesma organizao burocrtica em todas as provncias da Itlia, percebeu, em seus estudos, que, no obstante a estrutura formal ser praticamente idntica em todas as regies, o desempenho das instituies foi extremante variado de acordo com cada regio. Ainda que o autor tenha considerado esta diferenciao do ponto de vista do individualismo, destacando conceitos como conana interpessoal, ca evidente que a instaurao de um aparato institucional, por si s, no basta. Este dado deve ser avaliado com a recente estimativa de que, em existindo em todos os Estados e municpios os Conselhos de Sade, estima-se que estes mobilizem quase cem mil conselheiros de sade, dos quais parte signicativa se rene pelo menos uma vez por ms, como arma Van Stralen21. Se aliarmos estas perspectivas s oscilaes entre crdito e descrdito da opinio pblica em relao aos governos e partidos polticos, a lgica de mercado, uma cultura burocrtica avessa participao pblica e que confere ao ser humano uma condio secundria em relao aos objetos e ao dinheiro, faz com que este mesmo ser humano seja convidado a participar na criao e execuo de
21 VAN STRALEN, Cornelis Johannes et al. Conselhos de Sade: efetividade do controle social em municpios de Gois e Mato Grosso do Sul. Cincia e Sade Coletiva, Rio de Janeiro, v. 11, n. 3, p. 621-632, jul./set. 2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S141381232006000300011&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 01 Abr. 2007.

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mecanismos de controle sobre a sociedade. Convm lembrar que o surgimento, por fora de lei, de muitos espaos de participao implica no resultado oposto ao esperado, ou seja, realiza uma pulverizao dos espaos de controle, o que diminui em muito a visibilidade e o alcance dos objetivos procurados. Aps 20 anos da constituio existente, cabe-nos questionar se as expectativas de utilizao e otimizao desses espaos cumpriram-se, ou seja, colaboraram no sentido de avanar o processo democrtico. Apresentar uma resposta a esta questo no implica em algo simples se considerarmos a necessidade de sua vericao nas mais diversas esferas da sociedade brasileira. Pensar a democracia signica, entre outras coisas, pensar a questo da norma enquanto algo a ser cumprido, o que sugere um ajustamento da realidade a um desiderato normativo. Este carter normativo tratado aqui enquanto concreo de um ideal de autonomia e emancipao na medida em que esta orientao social conquistada e exercida numa relao de alteridade, onde as dinmicas de reconhecimento do outro se fazem presentes. Assegurar as condies para que tal processo ocorra desejvel. Cabe destacar, entretanto, que esta relao de alteridade ultrapassa a condio racional do ser humano. As concepes como as de Kohlberg, corroboradas por Habermas22, no sentido de buscar a construo de uma moral ps-convencional inconsistente, pois parte do pressuposto de um sujeito que pode abstrair-se de toda a realidade e, enquanto um deus ex-machina, se superar em relao ao mundo e construir seus princpios por decorrncia do uso da razo. Por outro lado, a idia de uma autonomia nos termos kantianos no passa de tautologia retrica oriunda de uma reexo estril, j que pressupem uma universalidade de racionalidade monodirecional em contraste com uma realidade que marcada pela pluralidade multicultural como apontada, entre outros por Hall23. Os processos de emancipao social so sempre, pois, coletivos, j que as dinmicas sociais ultrapassam a esfera da racionalidade. A equidade radica no acesso e nos resultados das aes realizadas. As normas sociais, portanto, no podem existir simplesmente devido a uma assimilao/interiorizao de maneira irreetida, sem questionamentos. A sua criao e implementao exige uma superao de uma viso elitista e burocrtica que lhe permeia, possvel pela sua reviso a partir dos conceitos de protagonismo e empoderamento social, muito presente na ao de diversas ONGs. Historicamente, diversas ONGs chamaram para si o papel de exercer o controle social e sofreram, como contrapartida, uma crtica cida frente relao entre nanciamento e interesses escusos, derivando no Brasil, por exemplo, duas CPIs para investigao do uso de recursos monetrios por estas organizaes. O des22 23

HABERMAS, J. O discurso losco da modernidade. Lisboa: Publicaes Dom Quixote, 1990. HALL, S. A identidade cultural na ps-modernidade. 10. ed. Rio de Janeiro, RJ: DP & A., 2005.

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taque deste aspecto da problemtica esconde o contraponto no que diz respeito falta de interesse no sentido de tratar estas organizaes de modo claro e objetivo, causando confuses desnecessrias e inviabilizando a criao de um procedimento normativo que permita um controle em termos de transparncia maior destas organizaes. Gera-se assim, um discurso fcil de criminalizao destas organizaes sob acusaes genricas de desvio ou malversao do dinheiro pblico, no focando ou dando destaque ao trabalho srio que estas organizaes exercem na realidade brasileira, levantando um falso debate que no atende as necessidades prementes das dinmicas sociais contemporneas. perceptvel, tambm, uma resistncia tanto do poder de Estado quanto do mercado, manifesto ou no, quanto aos diversos mecanismos de controle social desenvolvidos nas ltimas dcadas, como por exemplo, o oramento participativo e os conselhos nas suas diversas instncias governamentais bem como as prticas de responsabilidade social nas empresas. Para estes experimentos, parte da literatura e parte expressiva dos meios de comunicao de massa ocupa-se de seus aspectos frgeis ou inconsistentes, existentes em qualquer sistema, inviabilizando a idia de utopia de um mundo melhor, j que a ao coletiva se resumiria a mera materializao de interesses corporativos que, em tese, orientariam tal participao, entre outras crticas levantadas. Cabe lembrar que um direito s existe de fato se exercido ou reclamado, e para que o mesmo alcance um patamar ftico, e no apenas simblico, mister reetir sobre o conceito de controle social, ou seja, sua visibilidade e viabilidade frente ao contexto social vigente, buscando compreender como a participao popular pode se aproximar cada vez mais do ideal democrtico, construindo novas perspectivas de sociabilidade.

4 CONSIDERAES FINAIS Considerando os apontamentos levantados em termos tericos-conceituais, pergunta-se: o que esperar das ONGs? As ONGs surgiram como organismos de crtica a um determinado modelo de Estado e sua atuao nos anos 70 no Brasil e um pouco antes no contexto internacional e hoje, aps os desdobramentos histricos da ao realizada por estas organizaes, nos compete realizar um contnuo esforo analtico de suas prticas frente a uma sociedade que se transforma em ritmo acelerado, considerando seu relevante papel no que tange, como destacado neste texto, s questes relativas ao acesso justia e implementao de um efetivo controle das polticas pblicas e das aes empreendidas pelo mercado em termos do uso dos recursos nanceiros e a ecincia e eccia de seus resultados, considerando a perspectiva tica da benefcio social destas aes. Estas conside-

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raes partem do pressuposto de que toda diminuio ao acesso ou mesmo negao dos direitos sociais e coletivos pelo Estado e aes realizadas pelo mercado que tragam conseqncias danosas aos membros de uma sociedade, como no caso ambiental, por exemplo, representa um prejuzo ao modelo democrtico cabendo, portanto, uma reviso e crtica sistemtica das prticas sociais. Entendemos que as ONGs tero uma maior efetividade de suas aes na sociedade na medida em que assumirem, cada vez mais, a funo de mecanismos de controle social, ainda que sua ao no se reduza apenas a este papel. Esta observao importante na medida em que muitos dos direitos fundamentais, expressos na constituio federal, dependem de polticas pblicas para serem efetivamente garantidos. Logo, sem o controle social, seja na formulao, execuo ou vericao dos resultados destas polticas pblicas, facilita-se a corrupo, a inecincia e o clientelismo. Outros direitos como os direitos difusos, por exemplo, dependem de uma forte presso social para se fazer valerem frente aos ditames de um sistema econmico que visa apenas ao lucro limitado a uma parcela nma da sociedade. Fazer esta armao no signica aceitar uma perspectiva instrumental por parte da ao destas organizaes, mas, sim, que estas ocupem objetivamente este espao que permite ampliar seu espectro de atuao, potencializando signicativamente o resultado de suas prticas. O no-atendimento das demandas sociais, presentes na Constituio Brasileira, muitas vezes justicado pelo argumento da ausncia de recursos do Estado, cuja denominao jurdica reserva do possvel, ou seja, o atendimento dos direitos depende da capacidade econmica do Estado. Percebe-se a fragilidade desta argumentao quando se pergunta sob qual o quantum econmico disponvel nos cofres pblicos e quais os critrios, sempre ideolgicos e radicados em relaes de poder, para a aplicao destas verbas. O afrontamento aos direitos sociais e coletivos pelo mercado tambm , muitas vezes, justicado pela impossibilidade de sustentao econmica, j que o lucro considerado fator central no processo, desconsiderando, por conseguinte, o ser humano como centro e nalidade das aes realizadas em sociedade. Ainda que haja a conscincia de que cada situao ftica merea ser tratada e repensada de acordo com suas peculiaridades e na perspectiva de uma equidade coletiva, convm destacar a necessidade de um constante cuidado com relao s prticas exercidas, para que os direitos no sejam olvidados e que o processo de acesso justia seja crescente e contnuo. Um longo caminho ainda est por ser trilhado. Vive-se hoje, no Brasil, em uma condio extremamente favorvel construo de novos modelos de prticas sociais, face condio democrtica que construmos na histria recente e o movimento internacional voltado universalizao do princpio democrtico e seus

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desdobramentos. Em termos nacionais, depois de muitos anos, a primeira vez que existe a possibilidade concreta de oferecer sociedade civil a possibilidade de um verdadeiro controle sobre os agentes pblicos e sobre o mercado, tanto nas questes locais como nas questes de ordem nacional. O acompanhamento e a atuao das ONGs dentro das limitaes do formato institucional da democracia, ou seja, no mbito da legalidade, certamente no a panacia dos graves problemas internacionais e nacionais. Entretanto, a participao efetiva destas instituies na luta pelo acesso justia e consolidando uma prtica de controle social pode, e muito, concorrer para a efetivao do atendimento dos direitos previstos nos diversos acordos nacionais e na Carta Magna brasileira, no obstante a necessidade de transpor um grande nmero de problemas, por exemplo, a falta de uma articulao efetiva entre as ONGs, os movimentos sociais e as demais formas de reivindicao social, dentro e fora do territrio brasileiro. No obstante a estes empecilhos, um relevante trabalho social j vem sendo realizado por muitas ONGs. Como articular e expandir esta forma de atuao representa uma possibilidade e um desao para a democracia contempornea e este texto procurou apontar algumas consideraes que ajudem a pensar esta problemtica, seja na perspectiva internacional quanto nacional, j que ambas esto articuladas numa prxis social, dialtica por denio.

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Recebido em: 08 abril 2009 Aceito em: 10 maio 2009