Aula 6 - O modelo federal brasileiro: Organizao do poder poltico no territrio e repartio de competncias

Conceito de Federao
O Brasil uma Repblica Federativa, isto , um Estado organizado em forma de Federao. A peculiaridade do federalismo a agregao, por meio de uma Constituio Federal, de unidades territoriais autnomas. Autonomia e soberania so termos diferentes. Enquanto o Estado brasileiro (Repblica Federativa do Brasil) dotado de soberania, as entidades da Federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) so dotadas de autonomia. A autonomia se manifesta na capacidade de autogoverno, de auto-administrao e, o que nos interessa mais de perto, de autolegislao. Portanto, no Brasil, as entidades da federao possuem capacidade de legislar. Segundo Jos Afonso da Silva: O modo de exerccio do poder poltico em funo do territrio d origem ao conceito de forma de Estado. Se existe unidade de poder sobre o territrio, pessoas e bens, tem-se Estado unitrio. Se, ao contrrio, o poder se reparte, se divide, no espao territorial (diviso espacial de poderes), gerando uma multiplicidade de organizaes governamentais, distribudas regionalmente, encontramonos diante de uma forma de Estado composto, denominado Estado federal (...). A repartio regional de poderes autnomos constitui o cerne do conceito de Estado federal. Nisso que ele se distingue da forma de Estado unitrio (Frana, Chile, Uruguai, Paraguai e outros), que no possui seno um centro de poder que se estende por todo o territrio e sobre toda a populao e controla todas as coletividades regionais e locais. certo que o Estado unitrio pode ser descentralizado e, geralmente, o , mas essa descentralizao, por ampla que seja, no de tipo de federativo, como nas federaes, mas de tipo autrquico, gerando uma forma de autarquia territorial no mximo, e no uma autonomia poltico-constitucional (...)[1].

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[1] SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20a. ed. So Paulo : Malheiros, 2001. p. 98-99.

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Federao e ordenamento jurdico: competncia privativa da Unio (I)

A organizao do Estado Federal, nos dizeres de Raul Machado Horta, requer duplo ordenamento, desencadeando as normas e as regras prprias a cada um. Refiro-me ao ordenamento da Federao ou da Unio e aos ordenamentos jurdicos dos Estados-Membros[2]. Na realidade, o federalismo brasileiro ainda mais complexo, incluindo, em construo indita, os municpios entre as entidades federativas. Cabe ento compreender como a Constituio Federal organiza o desenho do federalismo por meio da repartio de competncias legislativas. O artigo 22 da Constituio estabelece competncias privativas da Unio, ou seja, matrias que no podem ser objeto de regulamentao por parte dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Entre essas matrias temos o direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho e vrias outras, alinhadas nos incisos I a XXIX. A Constituio permite, no pargrafo nico do artigo 22, que questes especficas referentes s matrias de competncia privativa da Unio sejam delegadas aos Estados. Tal delegao deve ser, entretanto, objeto de uma lei complementar.

[2] HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte : Del Rey, 1995. p. 346.

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Federao e ordenamento jurdico: competncia privativa da Unio (II)

O artigo 22 da Constituio, [3] a seguir com a delimitao de competncias privativas da Unio, baseia-se no chamado modelo de repartio de competncias horizontal, pelo qual uma entidade federativa detm de forma isolada uma determinada competncia. Assim, as competncias ali atribudas Unio podem ser exercidas apenas por ela (salvo a exceo prevista no pargrafo nico) e por nenhuma outra unidade da federao. Se reduzssemos a uma frmula o modelo de repartio horizontal de competncias, poderamos imaginar as unidades federativas A, B e C, e as competncias X, Y e Z. De acordo com este modelo, teramos a seguinte organizao de competncias: A X; B Y; C Z

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Este mecanismo baseado no sistema introduzido pela Constituio Americana, onde os poderes no delegados aos Estados Unidos pela Constituio, nem proibidos por ela aos Estados, so reservados, respectivamente, aos Estados, ou ao povo, ou simplesmente: poderes enumerados (expressos) na Constituio Unio, demais poderes reservados aos Estados.
[3] Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; II - desapropriao; III - requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso; V - servio postal; VI - sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais; VII - poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores; VIII - comrcio exterior e interestadual; IX - diretrizes da poltica nacional de transportes; X - regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial; XI - trnsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalizao;

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XIV - populaes indgenas; XV - emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros; XVI - organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses; XVII - organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes; XVIII - sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular; XX - sistemas de consrcios e sorteios; XXI - normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais; XXIII - seguridade social; XXIV - diretrizes e bases da educao nacional; XXV - registros pblicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para a administrao pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle; XXVII - normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional; XXIX - propaganda comercial. Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo.

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Federao e ordenamento jurdico: competncia concorrente (I)

O art. 24 da Constituio[4] a seguir estabelece matrias que sero objeto de regulamentao por parte da Unio e dos Estados e Distrito Federal, como o caso do direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico. Trata-se de competncia concorrente. A competncia concorrente expressa um segundo modelo de repartio de competncias, denominado repartio de competncias vertical. Esse modelo caracteriza-se pela atribuio de uma mesma competncia a duas ou mais entidades federativas. Ressalte-se, porm, que apesar das entidades federativas possurem a mesma competncia, a intensidade na qual a exercem diferente. Novamente, imaginando as unidades federativas A, B e C, e a competncia X, teramos a seguinte expresso: A, B, C X

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No caso da competncia concorrente, a Unio produzir normas gerais, as quais sero suplementadas pelos Estados e Distrito Federal, os quais exercero competncia legislativa plena na ausncia de norma geral da Unio. De acordo com o disposto no art. 24, 4o. (CF/88), a norma geral editada pelos Estados ou Distrito Federal ter sua eficcia suspensa pela supervenincia de lei federal naquilo em que a contrariar. Suponhamos, assim, que o Estado do Mato Grosso, diante da inrcia legislativa da Unio, institui lei dispondo sobre normas gerais acerca do sistema penitencirio. Tal norma ter aplicabilidade plena, at que a Unio exera sua competncia para legislar sobre normas gerais nesta matria. Neste momento dever ser confrontada a norma geral produzida pela Unio e aquela produzida anteriormente pelo Estado. A lei federal suspender a eficcia da lei estadual em tudo aquilo que a contrariar.
[4] Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; III - juntas comerciais; IV - custas dos servios forenses; V - produo e consumo; VI - florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;

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VII - proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; IX - educao, cultura, ensino e desporto; X - criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matria processual; XII - previdncia social, proteo e defesa da sade; XIII - assistncia jurdica e Defensoria pblica; XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; XV - proteo infncia e juventude; XVI - organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitarse- a estabelecer normas gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.

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Federao e ordenamento jurdico: competncia concorrente (II)

J os municpios tm reservada a competncia para legislar sobre assuntos de interesse local, expresso geradora de muito polmica. Uma das situaes mais delicadas suscitadas pela expresso remete sua prevalncia diante da competncia expressa de outros entes federativos. Um caso interessante ocorreu com a questo da instalao de portas de seguranas em agncias bancrias. Na apelao cvel 000.224.2261/00, o Tribunal de Justia de Minas Gerais, analisando lei municipal de Timteo que dispunha sobre a obrigatoriedade de instalao dessas portas, entendeu que ocorria invaso de competncia da Unio, pois as questes relativas a segurana pblica e funcionamento de instituies financeiras se acham inseridas na competncia legislativa privativa da Unio. (...) inegvel a invaso de competncia perpetrada pelo Municpio de Timteo conduzindo inconstitucionalidade da discutida lei municipal de efeitos concretos e que fere direito lquido e certo do impetrante. O Supremo Tribunal Federal, entretanto, manifestou entendimento diverso: O municpio competente para, dispondo sobre segurana de sua populao, impor a estabelecimentos bancrios a obrigao de instalarem portas eletrnicas, como detector de metais, travamento e retorno automtico e vidros prova de balas. (...) RE 240406/RS, rel. Min. Carlos Velloso, 25.11.2003. Os municpios contam, ainda, com competncia para suplementar a legislao federal e estadual no que couber e, ainda, para instituir os seus tributos por via de lei, evidentemente (art. 30, II e III da Constituio).

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Interveno Federal (I)

Como indica a Constituio Federal de 1988, o Brasil uma Repblica Federativa. Significa que nossa forma de governo [5] republicana (em contraposio forma monrquica) e a forma de estado [6] federativa. A caracterstica bsica da federao a diviso territorial em unidades autnomas, isto , com capacidade de se governar, organizar sua administrao e fazer suas leis, nos limites definidos pela Constituio Federal. A autonomia das unidades federativas a regra de nosso regime constitucional. Entretanto, diante de hipteses excepcionais, esta autonomia pode ser temporariamente (ou at momentaneamente) suprimida em nome da garantia da prpria federao. As hipteses constitucionalmente consagradas neste sentido conformam um sistema de interveno federal, da Unio nos Estados ou dos Estados nos Municpios. Assim, a interveno, na dico de Alexandre de Moraes: (...) consiste em medida excepcional de supresso temporria da autonomia de determinado ente federativo, fundada em hipteses taxativamente previstas no texto constitucional, e que visa unidade e preservao da soberania do Estado Federal e das autonomias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios[7]. A interveno se desenvolve em 4 fases, sendo que, em determinadas hipteses, dispensa-se uma ou outra. Estas fases so a iniciativa (onde interessa saber quem deflagra o processo de interveno em determinadas situaes), a fase judicial (presente em duas situaes, onde h apreciao por parte de rgos do Poder Judicirio para a requisio da interveno), a fase da decretao (sempre a cargo do Presidente da Repblica, que edita o decreto interventivo, discricionariamente ou de forma vinculada, dependendo da hiptese) e a fase do controle poltico (quando o Congresso aprova ou no o decreto interventivo, dispensada quando se tratar de requisio judicial). O quadro na prxima tela busca sintetizar as hipteses de interveno federal consagradas na Constituio de 1988 e suas fases:

[5]. Conceito associado ao tipo de relao estabelecida entre governantes e governados.

[6]. Conceito associado forma de distribuio territorial do poder estatal.

[7]. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional.. So Paulo: Malheiros, p. 756.

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7. Interveno Federal (II): - QUADRO SNTESE

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[8] No caso de ser coacto o Poder Judicirio Estadual, a requisio da interveno dever partir do Supremo Tribunal Federal. [9] Aqui devemos estar atentos a uma exceo: se a requisio provier do judicirio, a decretao ser vinculada e desnecessria sua submisso ao Congresso Nacional, conforme ensina LEWANDOWSKI, tratando-se de requisio judicial, no poderia o Legislativo obst-la, sob pena de vulnerar o princpio da separao dos poderes. Cf. LEWANDOWSKI, Enrique R. Pressupostos Materiais e Formais no Brasil. So Paulo : RT, 1994. p. 122-126. [10] Qual o rgo judicial ter a iniciativa do pedido de interveno no caso de prover ordem ou deciso judiciria? No caso de recusa execuo de lei federal necessrio representao do Procurador Geral da Repblica. Esclarece LEWANDOWSKI que: Embora no elucide a Lei Maior os casos em que os diferentes Tribunais Superiores havero de ser acionados, tal questo deve ser deslindada com fundamento na jurisdio exercida por cada um deles. Assim, em matria eleitoral, caber ao Tribunal Superior Eleitoral, como evidente, requisitar a interveno. Nos litgios em que competncia recursal do Superior Tribunal de Justia, a ele pertencer a iniciativa. Em assuntos de natureza constitucional, como regra, o desencadeamento da ao interventiva incumbir ao Supremo Tribunal Federal. Na hiptese de desobedincia a ordem ou deciso diretamente emanada dessas Cortes, elas prprias requisitaro, de ofcio ou mediante pedido da parte interessada, a interveno. (LEWANDOWSKI, Enrique R. op.cit. p. 125). Tal posio no pacfica, entretanto. MORAES defende que o STJ e o TSE podero requisitar, diretamente ao Presidente da Repblica, a decretao da interveno, quando a ordem ou deciso judiciria descumprida for sua mesmo. Ao STF, porm, alm da hiptese de descumprimento de suas prprias decises ou ordens judiciais, cabe-lhe exclusivamente a requisio de interveno para assegurar a execuo de decises da Justia Federal, Estadual, do Trabalho ou da Justia Militar, ainda quando fundadas em direito infraconstitucional (op. cit., p. 765). A Emenda 45/2004 transferiu do STJ para o STF a competncia para julgar representao do Procurador-Geral da Repblica no caso de recusa execuo de lei federal. [11] Que so: a) a forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestao de contas da administrao pblica direta e indireta; e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. Neste ltimo caso, os percentuais mnimos esto definidos no art. 212, para a educao (18% para a Unio; 25% para Estados e Municpios) e, at a edio da lei complementar cabvel, no art. 77 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, para aes e servios de sade..
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7. Interveno Federal (III)

H alguns detalhes importantes sobre a interveno federal que devem ser considerados aqui. Em primeiro lugar, importante frisar que a Unio no pode intervir em municpios situados nos Estados membros, mas apenas nos Estados e no Distrito Federal, conforme consagrado na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federa Os Municpios situados no mbito territorial dos Estadosmembros no se expem possibilidade constitucional de sofrerem interveno decretada pela Unio Federal, eis que, relativamente aos entes municipais, a nica pessoa poltica ativamente legitimada a neles intervir o Estado-membro[ 12]. Nessa mesma deciso ficou assentado que a interveno federal, enquanto exceo autonomia das entidades federativas, deve ser tratada sempre de forma restritiva. O STF tem entendido que tal preceito impe que no se ampliem as hipteses de interveno, cabendo ao intrprete identificar, no rol exaustivo do art. 34 da Constituio, os casos nicos que legitimam, em nosso sistema jurdico, a decretao da interveno federal nos Estados-membros[13]. A interveno, como vimos, ato privativo do Chefe do Poder Executivo (art. 84, X da CF) e, em alguns casos, de sua prpria iniciativa. Em qualquer caso, entretanto, o Presidente, antes de decretar a interveno, ouvir o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, rgos previstos na Constituio para o assessoramento do Chefe do Poder Executivo em determinadas situaes. O carter consultivo dos conselhos corresponde no vinculao do Presidente s suas posies. O Presidente no pode, entretanto, dispensar a manifestaes destes rgos antes de decretar a interveno.

[12] STF Interveno Federal n 591-9/BA Rel. Ministro-Presidente Celso de Mello, Dirio da Justia, Seo I, 16 set. 1998, p. 42) [12] STF Interveno Federal n 591-9/BA Rel. Ministro-Presidente Celso de Mello, Dirio da Justia, Seo I, 16 set. 1998, p. 42).

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