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Gli oscuri volti della governance: trasformazioni del governo e democrazie di mercato

A partire dal Leviatano Nel celebre Frontespizio del Leviatano (1651) Thomas Hobbes rappresentava il sovrano come un gigante composto da una molteplicit di individui che in esso trovano la loro inscindibile e irresistibile unit. ndividui politica che attraverso un meccanismo uomo! o di un rappresentazione devono autorizzare un

assemblea di uomini! ad esercitare legittimamente i poteri irresistibili di un "io #ortale1. Nella sua declinazione democratica il sovrano si regge sui principi della rappresentanza parlamentare e della sovranit popolare! poich$ l%ordine politico & espressione di un potere condiviso di cui il popolo & detentore. 'ppure (uesto potere pu) venire esercitato solo per via rappresentativa! perch$ attraverso un patto politico gli individui si costituiscono come popolo! spogliandosi del loro potere singolare! ed autorizzando l%esercizio del governo per mezzo di una aristocrazia elettiva! tradotta in elemento *unzionale. +a sovranit statuale democratica si esprime! (uindi! come l%esercizio verticale di un potere politico legittimo perch$ originato dal popolo. 'd essa si esprime anche come cessione da parte dei singoli del diritto ad esercitare potere ad un%autorit legittimatasi per mezzo del singolare collettivo ,popolo-.. Nel corso del / / e del // secolo! e con il progressivo allargamento del su**ragio e della partecipazione politica! (uesto modello & diventato espressamente parlamentare e liberale! stringendo insieme i principi della sovranit! le procedure e i principi del governo costituzionale! gli istituti della mediazione giuridica! i principi del pluralismo politico e dei partiti di massa. +%esercizio del governo democratico si & andato associando a dispositivi di contenimento! divisione e bilanciamento del potere.

0ggi il sistema complesso della democrazia procedurale sembra attraversare una *ase di gravissima crisi! come pure sembra venir messo in discussione il ruolo delle sovranit statali nel (uadro della politica globale. 1uanto di (uesta duplice condizione di di**icolt costituisca l%e**ettivo indice delle tras*ormazioni in atto o rappresenti una vulgata mediatica & oggetto di accesi dibattiti. 2ertamente! i processi della globalizzazione economica e *inanziaria sottraggono poteri e competenze alle organizzazioni statuali depotenziandone l%esercizio dei poteri di sovranit3 nel contempo! l%articolarsi delle decisioni politiche ed economiche su piani diversi 4 non tutti riconducibili alla s*era pubblico5politica 4 sottrae spazi di controllo agli istituti democratico5rappresentativi. '% ormai evidente che processi decisionali complessi! dalle enormi ricadute sociali! sono assunti in contesti e da attori che non dispongono di alcuna legittimit di tipo rappresentativo e nuove *orme di legittimazione politica emergono dalle maglie di un pluralismo degli interessi che assume sempre pi6 i tratti di un neo5corporativismo iperliberista. 7na nuova costituzione silenziosa costituitasi per mezzo di agenzie! istituti e reti plurali d%interesse a**ianca e lentamente sostituisce le costituzioni *ormali8. 9d una ,alta politica- centrata sul governo verticale dello stato e sulla legge sembrerebbe sostituirsi una ,bassa politica- *atta di negoziazione e regolazione. +%individuo:cittadino immaginato dalla modernit (uale centro e motore della politica cede il passo ad altri attori! ed al volto rigido e impassibile del Leviatano hobbesiano succedono i mille irrappresentabili volti della governance e dell%emergenza;. n atto vi sono tras*ormazioni pro*onde nella natura e nelle procedure di esercizio del governo3 tras*ormazioni che non esprimono semplicemente l%adattamento degli stati alle pressioni della globalizzazione economica e *inanziaria! ma che indicano alcuni mutamenti nelle logiche d%esercizio della governamentalit liberale.

l modello statuale moderno! nella sua traduzione costituzionalista e democratico5rappresentativa! opera nello stretto rapporto tra legislazione e governo (government) e trova la sua legittimazione politica in procedure di autorizzazione per via rappresentativa 5. 'sso ha costituito! almeno *ino alla *ine della <econda =uerra #ondiale! il modello di ri*erimento della civilizzazione politica occidentale e moderna. Tuttavia! agli inizi degli anni %>? del secolo scorso l%accelerarsi dei processi di tras*ormazione e integrazione economica promossa dai *enomeni della globalizzazione *inanziaria e comunicativa! e il concomitante nuovo slancio della opposizione sociale e politica anti5capitalista e socialista! ha spinto verso una pro*onda riorganizzazione delle ragioni del mercato nel rapporto con (uelle della politica6. +a politica democratica! prevalentemente centrata sulla mediazione tra opzioni universalistiche diverse espresse dai partiti di massa! *avoriva politiche di sviluppo economico e di redistribuzione delle ricchezze! con l%obiettivo prevalente di contenere e indirizzare i con*litti in atto. +a *ine della contrapposizione tra 'st e 0vest! con la decisa a**ermazione dell%economia di mercato e dei principi della liberal5democrazia! ha dato avvio ad una radicale tras*ormazione nelle *orme della decisione politica e del governo di uomini e popolazioni. 7n primo momento di rilievo & stato la tematizzazione dell%idea di ,governabilit- *atta dalla 2ommissione Trilaterale3 *ondata nel 1@>8 da "avid AocBe*eller e da personaggi della politica e della *inanza mondiale per garantire una pi6 stretta cooperazione economica e politica tra 7<9! =iappone e 'uropa. Cer prima (uesta commissione ha spostato gli accenti della politica democratica dagli istituti della rappresentanza 4 e (uindi dalle *orme tradizionali della legittimit rappresentativa 4 verso processi di accentramento esecutivo e di politiche regolative che garantissero maggiore stabilit ed e**icacia ai processi decisionali in un rapporto sempre pi6 stretto con l%economia

di mercato.

n (uesto percorso di messa in discussione delle

procedure del governo democratico5rappresentativo! attraverso le categorie di governabilit e di direzione politica! si & aperta la strada alla governance. 1uella di governance & un%espressione ambigua e inde*inita che rappresenta 4 insieme con (uello altrettanto ambiguo di sviluppo 4 un termine ricorrente nei documenti di istituti e agenzie internazionali come l%0N7! il 0#2! la Danca #ondiale! l%02<'! +%7nione 'uropea3 (uasi una sorta di pass-partout dell%innovazione e della ri*orma politica e sociale. 2on governance si vuole intendere una *orma! uno stile di governo di**erente e spesso alternativo a (uello del government>. 0rizzontale! *lessibile e inclusiva! irrimediabilmente re*rattaria a (ualun(ue nettezza de*initoria la prima. =erarchico! rigido e accentrato il secondo. +a governance si auto5rappresenta! (uindi! come un insieme multi*orme di processi e strutture regolative e organizzative che non sono riducibili al mero esercizio verticale della sovranit politica! ma che si strutturano in relazioni ,orizzontalie in processi di negoziazione di**usa tra attori molteplici col *ine di assumere decisioni condivise. 'ssa aspira a mettere all%opera reti di attori! di saperi e competenze diversi*icate con l%obiettivo di *avorire una mediazione politica basata sulla regolazione amministrativa e l%autoregolazione. "ietro l%immagine rassicurante dell%organizzazione a rete e orizzontale! giusti*icata con la crescente distanza delle istituzioni dalle necessit della societ avanzata e dei cittadini globali! si nascondono per) molteplici inganni. Cer intenderli & necessario andare al di l della auto5rappresentazione scienti*ica e accademica del *enomeno governance, per coglierne le prassi e le logiche di *unzionamento. Croprio per intenderne le logiche & necessario partire dal rapporto che essa stringe con i modelli auto5organizzativi delle corporazioni

economiche.

dibattito

relativo

ai

modelli

della

governance

corporata! con le problematiche che lascia emergere! costituisce un utile indice delle tras*ormazioni in atto! *avorite dal progressivo predominio delle logiche di mercato! e rende bene conto dell%inganno ,orizzontalista- che si nasconde nella governance (uando essa viene tradotta in modello politico. +a governance corporata ha come ambito d%intervento l%impresa intesa come un attore collettivo che opera in un ambiente mutevole! con*littuale e competitivo. 'ssa deve armonizzare l%insieme di attori ed interessi che compongono la corporazione (dirigenza! propriet! azionisti) cosE come di (uelli che le sono in un (ualche rapporto *unzionale (gli stakeholders) in modo da *avorire la governabilit dell%impresa! i diritti ed il pro*itto degli azionisti! la trasparenza nei rapporti all%interno e talvolta la all%esterno degli dell%azienda. attori Nella governance corporata de*inizione coinvolgibili

costituisce la precondizione della determinazione dei criteri di responsabilit (accountability). Coich$ & solo in base al numero e alla natura degli attori coinvolti che & possibile la de*inizione del modulo organizzativo! non vi & modello di governance che possa venir e**icacemente elaborato prima di aver de*inito i criteri di inclusione:esclusione degli stakeholders. n altre parole! l%architettura dei poteri e delle relazioni non pre5esiste e non & pre5ordinata agli attori e (uindi la governance nasce grazie al ruolo oscuro degli attori depositari del potere di de*inire i criteri per la scelta dei soggetti coinvolgibili. Ceraltro! la de*inizione degli interessi ritenuti ,legittimiistruisce (uesto il con*ine! in anch%esso ambito opaco la e (uindi di**icilmente attribuita discernibile! dell%esclusione e della marginalizzazione. Trasposto modello politico! cittadinanza all%individuo portatore di diritti:doveri! che si presumeva nella modernit soggetto universale! si trova scavalcata da prassi che sono centrate sull%appartenenza a corpi collettivi d%interesse! sulla

disponibilit di diritti speci*ici o risorse! sulle necessit *unzionali dei processi decisionali la cui ragione pro*onda & nella relazione tra politiche e mercato. +%inclusione degli attori nelle procedure della governance & allora il *rutto di scelte ,*unzionali- e operative svolte dai nodi di una rete in*ormale che & espressione di una societ civile di mercato. 'ssa presuppone! (uindi! un%interazione orizzontale tra attori collettivi solo apparentemente eguali e consensuali. +e relazioni di tipo *ormale sono scavalcate dalla negoziazione continua tra le parti! rendendo le risorse di partenza e le capacit relazionali e in*ormazionali degli attori la caratteristica predominante per la gestione e**icace dei rapporti. 9lla condizione di presunta imparzialit o**erta da un (uadro di regole comuni e condivise de*inite ex post in base alla natura degli interessi rappresentati! si a**ianca la realt! naturalmente diseguale! della negoziazione tra attori dotati di risorse e capabilities diverse. +%obiettivo delle procedure della governance non & (uindi l%allargamento della partecipazione o della cooperazione! (uanto il costruire un su**iciente attraverso ,consensomeccanismi intorno alle politiche di da implementare di**erenziati inclusione

*unzionale degli interessi. 'semplari! in tal senso! sono i documenti relativi ai tentativi di ri*orma della governance europea seguiti al Libro Bianco del .??1 che mostrano come gli strumenti messi in campo! dalle consultazioni allargate al ricorso ad authorities! expertise o comunit epistemiche rappresentino degli strumenti per l%attuazione non con*littuale di policies piuttosto che dispositivi *inalizzati all%allargamento della partecipazione democratica F. 'semplari sono pure le politiche di governance idrica in atto in sraele e Calestina! che propongono un modello di gestione dei con*litti e un progetto di cooperazione tra gli attori *unzionali alla risoluzione dello scontro tra le due parti a partire da un (uadro politico pre5 determinato@. +a soluzione ,e(ua- e negoziata & gi data in partenza!

e la consensualit e la cooperazione costituiscono in realt gli strumenti di attuazione dei politiche *ortemente territorializzate e statalizzate. +a commistione tra politiche di integrazione *unzionale degli attori e le politiche di controllo territoriale e di gestione delle risorse *unzionano grazie alla dipendenza e alla subordinazione di una parte dall%altra. +%e**icacia e l%e**icienza dell%operato rimangono! (uindi! i principi orientativi essenziali di una governance che deve tenere *erme le prerogative di un nucleo esecutivo da garantire in ogni caso a *ronte del rischio! sempre possibile! di una con*littualit irrisolvibile. 1uesta natura ,super5erogatoria- implica la progressiva metamor*osi della distinzione pubblico:privato a partire dal passaggio da sistemi istituzionali di governo! prevalentemente *ondati sulle istituzioni della rappresentanza! composizione di a sistemi e(uilibri misti politici articolati costruiti intorno su ai principi di dell%e**icienza e dell%e**icacia esecutiva. n essi diviene centrale la procedure legittimazione *ortemente orientate all%esito e legate alle capacit degli attori di veri*icare tre diverse condizioniG a. prendere decisioni speci*iche per precise aree di intervento3 b. *ar sE che le decisioni prese siano e**icacemente implementate3 c. garantire che le misure adottate corrispondano al problema che le ha stimolate. +a retorica dell%inclusione e della partecipazione che ne segue! *inge di ignorare le procedure di autoregolazione e di auto5 legittimazione di sistemi che non possono che essere orientato al mercato. +a *unzionalit al mercato! in altri termini! diviene la soglia di dicibilit di (ualsiasi proposta oltre che di autorizzazione politica degli interessi in gioco. 9 garanzia ultima della tenuta di (ueste soglie agisce! insospettabilmente! lo <tato.

l secondo inganno che sottende la retorica della governance & relativo! in*atti! al suo rapporto con lo <tato. <e la *unzionalit al mercato & accolta esplicitamente dalle sue molteplici e di**erenziate tipizzazioni! il rapporto con le autorit statuali & solitamente descritto come mutuamente esclusivo o! al pi6! di sostanziale indi**erenza. Tuttavia! a dispetto delle prese di distanza dei suoi *autori dalle rigidit dell%esercizio della sovranit statuale! la governance sembra tutelare! piuttosto che scalzare! il ruolo delle autorit di government. "e5localizzando e *rantumando i *uochi con*littuali per mezzo di reti di**use di negoziazione! i cui nodi divengono i punti sui (uali scaricare le tensioni! la governance svolge una *unzione di stabilizzazione e di conservazione nei rapporti tra poteri politici ed economici sui livelli locale! nazionale e sopranazionale. 1uesto perch$! per sua stessa natura! la governance non pu) che vivere all%ombra dello <tato come del mercato! non disponendo n$ delle capacit di esercizio di un%autorit coercitiva legittima! n$ della possibilit di stabilire i principi necessari ad orientare la propria azione. 2ome sostegno! lo <tato le o**re un (uadro normativo e territoriale di ri*erimento! nonch$ un potere coercitivo legittimo. l mercato le *ornisce! invece! la *orma generale degli scambi e la griglia di intelligibilit e di validazione delle sue politiche. 1uesta dinamica sua 4 natura essenzialmente con chiarezza conservatrice nella security 4 sebbene emerge governance

internazionale1?. n (uesto ambito diventa palese il rapporto peculiare che s%instaura tra sovranit statali e territoriali! organizzazioni e istituti di governance e sociale. (uando internazionale! n*atti! non la e politiche si di sviluppo come *orme economico *orzata governance mostra le

espressione immediata di strategie di democratizzazione pi6 o meno che! assumono esplicitamente dell%intervento armato o delle operazioni di polizia internazionale! si presentano nelle vesti delle buone pratiche. +e politiche della

security governance mettono all%opera attori molteplici! tra essi anche gli stati! col *ine di garantire la ,sicurezza- delle popolazioni. 'd & proprio il tema della sicurezza! intesa come commistione di safety 4 la garanzia della sicurezza immediata da minacce all%esistenza 4 e della security intesa come uno standard minimo di benessere sociale 4 ad assumere un ruolo centrale nelle proposte della global security governance. <u (uesto piano! le politiche di sostegno a stati e popolazioni in di**icolt si *ondano su una di idea di human security che in*orma il concomitante tentativo di a**ermazione! su scala globale! di nuove politiche di sicurezza 11. Colitiche che triangolano attori sovranazionali! istituzioni statali e mercato. n (uesta relazione prende corpo un governo ,non stataledelle popolazioni e dei gruppi umani! che si attua! tuttavia! per mezzo di politiche *ondate su base territoriale. Colitiche che! da un lato! mirano a costruire le condizioni di sviluppo di un%economia di mercato! e dall%altro sostengono processi di costruzione o ra**orzamento delle istituzioni statali. <i attivano! (uindi! due processi tra loro complementariG il primo *inalizzato alla promozione di relazioni produttive e di scambio capaci di strutturare un mercato e**iciente e competitivo3 il secondo riconducibile alle politiche di costruzione e ra**orzamento delle istituzioni statali. temi dello sviluppo e della democrazia liberale e di mercato costituiscono! (uindi! i *ulcri attorno ai (uali si vuole dare vita a politiche globali ,condivise- che si articolano in una pluralit di dispositivi di sicurezza e di politiche emergenziali e straordinarie 1.. 'semplari sono le politiche di sostegno per failing states cosE come le politiche in risposta agli immensi spostamenti di popolazioni prodotti da povert! con*litti! malattie! disastri ambientali18. n (uesti casi! agli stati sono attribuiti ruoli e *unzioni diverseG talvolta sono i principali attori delle politiche di sicurezza! altre volte partecipano all%attuazione di politiche de*inite a livello internazionale da altri

soggetti! pi6 spesso sono essi stessi ,oggetto- delle strategie della security governance. Tuttavia! essi conservano sempre un ruolo centrale (uale unit politica e territoriale di ri*erimento e come riserva di potere coercitivo legittimo da attivare a garanzia dell%ordine ,spontaneo- della governance. l passaggio dal governo alla governance non costituisce (uindi uno spostamento neutro nelle modalit di esercizio del potere politico democratico. 'sso segna invece due importanti slittamenti negli assi di *unzionamento della governamentalit liberale contemporanea. "al un lato! il mercato si attesta (uale griglia di intelligibilit e di validazione dei criteri di e**icienza ed e**icacia dell%azione politica! a**ermandosi come la logica di ri*erimento del tessuto relazionale che coinvolge gli attori. Nel contempo! l%individuo5cittadino 4 che rimane vincolato ai poteri molteplici dello <tato e ai meccanismi dello scambio economico 4 lascia progressivamente il posto ad aggregazioni collettive centrate sugli interessi come perno delle procedure politiche e di legittimazione democratica. +a le governance si palesa! (uindi! liberali come uno le strumento relazioni *inalizzato a preservare gli e(uilibri di mercato che sottendono tanto contemporanee democrazia (uanto internazionali. 'd articola un discorso sul governo che stabilisce un rapporto *unzionale con i dispositivi del government e con il mercato! che di essa costituisce il sistema di veridizione e l%idealtipo organizzativo. n (uanto espressione di una razionalit governamentale speci*ica! essa si esprime attraverso con*igurazioni di**erenziate e plurali d%esercizio di un potere politico non statuale! relativamente di**uso e reticolare! e prevalentemente centrato sui saperi esperti! sugli interessi organizzati! sulla terziet regolativa. Favorendo un modello di civilizzazione politica negoziale e concorrenziale! *ortemente centrata sugli esiti dei processi di policy, in gran parte mutuato dalle esperienze di auto5regolazione delle

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corporazioni! essa tenta di depotenziare i *uochi con*littuali accesi dai processi della globalizzazione e da un liberalismo che ama ,vivere pericolosamente-1;. +a retorica dell%apertura e dell%orizzontalit nasconde (uindi una logica 4 e una pratica 4 del management politico e della competizione negoziale tra attori. +e singolarit! gi compresse dai moduli della politica liberal5democratica! vengono cosE espulse dalla s*era della politica per venir sostituite da ,attoricollettivi senza soggettivit ma costitutivamente interessati. 1uel che resta! se (ualcosa resta! pu) diventare capitale umano imprenditoriale da *ar sviluppare attraverso politiche neo5liberali del lavoro e del welfare oppure ,danno collaterale- 4 vittima di *uoco amico 4 dei processi di democratizzazione *orzata del globo.

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Thomas Hobbes! Il Leviatano! Firenze! +a Nuova talia! 1991! particolarmente il 2ap./H Cer una analisi radicale delle aporie della politica moderna vedi il volume di =iuseppe "uso! La Logica del potere. toria concettuale come filosofia politica ! #ilano! Colimetrica. +iberamente scaricabile all%7A+G httpG::III.polimetrica.com: 3 <u (uesto aspetto! ed a partire dal caso italiano! vedi il lavoro di #auro 2alise! La !ostitu"ione ilen"iosa. #eografia dei nuovi poteri! Aoma5Dari! +aterza! 1@@F. 4 Hedi i saggi di =. Dorrelli! $al cittadino immaginario della modernit% alle politiche di singolarit% ! in ingolari intrecci. &odi del patire e pratiche di libert% ! Napoli! Filema! .??1! pp. @5;13 e 'ltre lo stato d(ecce"ione ed i poteri d(emergen"a) conserva"ione ed innova"ione nelle trasforma"ioni delle post-democra"ie! in *cce"ione! a cura di H. "ini! Napoli! "ante J "escartes! .??6! pp! 1158;. 5 <ul passaggio dal government statale alla governance vediG K.N. Aosenau : '.50. 2zempiel! #overnance +ithout #overnment) 'rder and !hange in +orld ,olitics! 2ambridge! 27C! 1@@.. 6 Tra i tanti lavori a riguardo segnaloG 2hristian #arazzi! Il posto dei cal"ini. La svolta linguistica dell(economia e i suoi effetti sulla politica ! Torino! Dollati Doringhieri! 1@@;3 2arlo Hercellone (a cura di)! !apitalismo !ognitivo. !onoscen"a e finan"a nell(epoca post-fordista ! Aoma! #ani*estolibri! .??6. 7 2ome introduzione alla governance vedi i volumi #overnance! a cura di <alvo Haccaro! #ilano! #imesis! .??>3 e #overnance! a cura di =. Dorrelli! Napoli! "ante J "escartes! .??; e i saggi di <ilvano Delligni! &rs #overnance, I presume in ,#eridiana-! 5?551! .??;! pp. 1F15.?@3 di #auro 2alise! -ra governo e governance) la costitu"ione nelle democra"ie contemporanee ! in La .uova *t% delle !ostitu"ioni! a cura di +. 0rnaghi! Dologna! l #ulino! .???! pp. 1.151;8. 8 documenti cui *are ri*erimento sonoG /n Libro Bianco sul sistema di governo di governo europeo) 01pprofondire la democra"ia nell(/nione *uropea2 . Crogramma di lavoro! <'2 (.???) 15;>:> de*.3 20# (.??1)! Libro Bianco sulla #overnance *uropea ! 20# (.??1) ;.F *inal3 20# (.??.)! *uropean 3egulatory 1gencies - !ommunication from the !ommission. -he operating framework for the *uropean 3egulatory 1gencies! 20# (.??.) >1F de*.3 20# (.??.b)! 'n the collection and use of *xpertise by the !ommission) principles and guidelines. 0Improving the knowledge base for better policies2 ! 20# (.??.)! >18 de*.3 20# (.??.c)! 4erso una cultura di maggiore consulta"ione e dialogo. ,rincipi generali e re5uisiti minimi per la consulta"ione delle parti interessate ad opera della !ommissione ! 20# (.??.) >?; de*.3 20# (.??.d)! ,er Legiferare meglio! 20# (.??.) .>5 de*. 9 mportante & il volume di <erena #arcen)! Le tecnologie politiche dell(ac5ua. #overnance e conflitti in ,alestina! #ilano! #imesis! .??5. 10 Aimando al mioG La security governance tra tato e mercato) human security e security sector reform, in #overnance) oltre lo tato6, a cura di =iovanni Fiaschi! <oneria5#annelli (2z)! Aubettino! .??F. 11 Hedi il rapporto 7uman ecurity .ow stilato dalla commissione 0N7 sulla human security all%7A+G httpG::III.humansecuritL5chs.org: 12 9ncora una volta mi permetto di rimandare al mioG Il governo delle emergen"e e la conserva"ione politica) ragion di tato democratica e security governance, in *cce"ione! a cura di H. "ini! Napoli! "ante J "escartes! .??>! pp.8555>. 13 <ul tema vediG <andro #ezzadra (a cura di)! I confini della libert%. ,er un(analisi politica delle migra"ioni contemporanee! Aoma! "erive9pprodi! .??; e <andro #ezzadra! $iritto di fuga. &igra"ioni, cittadinan"a, globali""a"ione ! Herona! 0mbre 2orte! .??6. 14 Hedi #. Foucault! La 5uestione del liberalismo! in d.! Biopolitica e Liberalismo! a cura di 0ttavio #arzocca! #ilano! #edusa! .??1 e .ascita della Biopolitica! #ilano! Feltrinelli! .??5.
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