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Resenhas

ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL: crises e mudanas de paradigmas


De Tnia Margarete Mezzomo Keinert So Paulo : Annablume e Fapesp, 2000. 212 p. Por Jackeline Amantino de Andrade, Mestre em Administrao Pblica pelo PPGA-UFRGS, Doutoranda em Administrao no PPGA-UFRGS e Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Tecnologias em Gesto Pblica do PPGA-UFRGS. E-mail: jaandrade@adm.ufrgs.br

livro Administrao pblica no Brasil: crises e mudanas de paradigmas , de Tnia Margarete Mezzomo Keinert, convida-nos a fazer uma reflexo sobre as mudanas que esto ocorrendo na rea nas ltimas dcadas. A autora parte da seguinte questo: o que Administrao Pblica no Brasil? Percorrendo mais de cinco dcadas de publicaes das duas principais revistas da rea, ela demonstra como o consenso paradigmtico nesse campo comea a ser transformado a partir da dcada de 70. O que se inicia um redirecionamento do foco de estudo, at ento dirigido exclusivamente para o aparelho estatal. Um novo consenso paradigmtico comea a ser formado dentro de uma perspectiva ampliada da noo de pblico. Essa nova perspectiva incorpora outros atores, alm do Estado, e privilegia uma tica que procura superar a dicotomia entre administrao e poltica. Nesse sentido, o livro de Tnia Keinert bastante pertinente e oportuno. Por meio do desenvolvimento de uma ampla pesquisa, resultado de sua tese de doutora-

mento pela FGV-EAESP, a autora revela-nos as transformaes que esto ocorrendo no campo. Tambm nos indica que, mais do que o fim da Administrao Pblica (AP), o que podemos efetivamente concluir que esta se amplia em seu focus e locus. Ao longo da obra, a autora vai apresentando as evidncias. Inicia com a construo do objeto de estudo. Ela envolve uma primeira anlise do que foi publicado na Revista do Servio Pblico e na Revista de Administrao Pblica. Isso permite delimitar as tendncias de locus o territrio explorado pelos estudos e de focus a perspectiva terica adotada. Pode ser observado que a preocupao com a estruturao do Estado, predominante at a dcada de 70, ir adquirir novos contornos, tendendo a localizar-se mais prxima da anlise de Polticas Pblicas em um perodo mais recente. A tendncia de mudana de locus tambm acompanhada por uma mudana de focus. Conseqentemente, a estrutura administrativa do Estado deixa de ser o foco principal de anlise e a Cincia Poltica torna-se uma base epistemolgica a ser agregada.

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Baseada nessas evidncias, a autora prope se a analisar em profundidade a mudana de consenso paradigmtico. O mtodo de pesquisa adotado a anlise de contedo. E sua discusso terica perpassa, evidentemente, o conceito de pblico, sendo apresentados diferentes entendimentos de pblico. Efetivamente, a delimitao do conceito se revela pela relao EstadoSociedade. Ela se d sob duas matrizes: a Estadocntrica e a Sociocntrica. A primeira refere-se a uma localizao do pblico no Estado. Isso se manifesta no intervencionismo estatal de maneira que a relao EstadoSociedade significa uma crescente integrao. O Estado passa a ter que compensar interesses e traz os conflitos para dentro de si. E a idia de representatividade legislativa conduz a Sociedade a adotar uma condio passiva. O sociocentrismo, por sua vez, nega a centralidade do Estado e seu monoplio de poder. Dentro da matriz sociocntrica, a pluralidade um aspecto central. Conseqentemente, o poder torna-se difuso e descentralizado. O pblico passa a ser identificado mais com a Sociedade do que com o Estado. E as concepes de desenvolvimento tambm so alteradas. A partir dessas diferenas, a autora reflete sobre os modelos de gesto pblica a elas concernentes. Quando se refere ao pblico conceituado no Estado, a burocracia e o seu modo de racionalidade como estratgia administrativa e de poder o modelo atuante. No entanto, a idia do espao pblico ampliado demanda um novo modus operandi. Essa condio pluralstica, com a incorporao de diversos atores, deve dar espao construo de consensos sob uma nova forma. Desse modo, proposto um modelo ps-burocrtico, que pode comportar duas alternativas. Uma a gerencial, a outra o foco na participao cidad e no controle social, as quais a autora cr no serem excludentes em virtude de alguns traos comuns. Como relata Keinert, essas alternativas se identificariam com dois paradigmas norteadores.Trata-se do paradigma do pblico enquanto estatal e o paradigma do pblico como interesse pblico. O primeiro identificase com a cincia normal, que acompanhou a AP de 1930 a 1979. O segundo aquele que emerge a partir da dcada de 90 depois da crise paradigmtica ocorrida nos anos 80. O paradigma do pblico enquanto estatal se salienta por um pensamento subjacentemente comum que lhe marca. Suas caractersticas so: a) um centramento no aparelho de Estado, sendo ele considerado o principal sujeito; b) um estilo gerencial burocrtico e c) uma viso voltada operacionalizao do aparato estatal. Nele o Estado o ator central para o desenvolvimento medi-

ante a consolidao da administrao burocrtica, predominando uma viso administrativa focada na melhoria do corpo funcional do aparelho estatal por meio da profissionalizao. Entretanto, na dcada de 70, essa estabilidade abalada, e uma crise parece chegar para ficar. Inicia-se um processo de fragmentao de temticas, indicando a busca de um novo consenso paradigmtico. Um novo paradigma comea a ser conformado. Ele se baseia na discusso sobre o processo de descentralizao, a governabilidade, o foco no usurio, na questo da universalizao das polticas, na incorporao de novos atores e experincias inovadoras, na questo da participao, da cidadania e na discusso sobre o tamanho do Estado. Essa nova forma tem uma viso paradigmtica do pblico enquanto interesse pblico, e no apenas estatal. E, como prope a autora, transforma o campo da AP a partir de um foco sociocntrico e da conformao de um modelo ps-burocrtico como estilo de gesto. Assim, Keinert conclui que um novo consenso terico-conceitual est em ebulio no campo da AP. Ele se diferencia da viso unicista, baseada nos conceitos da Administrao Tradicional do paradigma anterior um consenso criado no campo a partir de uma tica que privilegiava o planejamento centralizado do desenvolvimento e que marca o apogeu da tecno-burocracia. Nesse sentido, a predominncia da dimenso administrativa do antigo paradigma passa a ter de incorporar tambm a dimenso poltica. De maneira que a idia de mudana no setor no pode mais ser sustentada apenas por projetos de reforma dentro dos imperativos da modernizao administrativa. A questo-chave que o novo consenso procura salientar o desenvolvimento da capacidade gerencial, na qual o pblico entendido como valor e a ampliao de seu espao resultante da ao de inmeros atores. Conseqentemente, o entendimento do que Administrao Pblica na atualidade implica compreender que o unicismo tecnicista do one best way se fragmenta em discusses sobre o papel do Estado, a democratizao, a gesto participativa, os movimentos sociais, o terceiro setor, etc. A questo da reforma do Estado, por sua vez, toma um carter pluralista; o evolucionismo incremental adquire contornos intersetoriais integradores; a poltica substitui a neutralidade tcnica; a descentralizao procura um locus adequado na efetividade do federalismo. E novos mecanismos de controle social e de capacidade gerencial necessariamente tm de ser desenvolvidos. Essas seriam as principais questes que envolvem a nossa reflexo sobre a Administrao Pblica no sculo XXI. Certamente, dentro de um campo ampliado.

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