Universit degli Studi di Genova - Dipartimento di Scienze politiche Fondazione Edoardo Garrone

Master universitario di I livello in Political economy (II edizione a.a. 2012/2013) I!!"#$%&I'(" )I(%*" +andidato, Simone Piero Elese ocente relatore, prof. Giampiero Cama

*-evoluzione istituzionale dell-.nione "uro/ea in una /ros/ettiva veto player

LUnione Europea e la sua complessa e per parecchi aspetti tormentata vicenda istituzionale costituiscono un case study unico nel suo genere, cui lo sguardo istituzionalista elaborato da George Tsebelis (2002) nel noto saggio Veto players: How Political Institutions Work non ha potuto evitare di volgersi con particolare curiosit , utilizzando il tentativo di uni!icazione politica del vecchio continente, !in dai passi iniziali in bilico tra un assetto puramente intergovernativo e il ra!!orzamento delle istituzioni di carattere sovranazionale, come banco di prova per "uella che Gian!ranco #as"uino (200$) ha de!inito %lapproccio teorico pi& originale per la comprensione delle dinamiche dei reggimenti politici contemporanei'( Linnovazione analitica di Tsebelis prende le mosse dalla constatazione della scarsa utilit delle classi!icazioni tradizionali dei sistemi politici e costituzionali ai !ini della comprensione di aspetti decisivi della vita politica nei diversi contesti nazionali, "uali le di!!erenze "uantitative e "ualitative nella produzione legislativa, linstabilit dei governi, il ruolo delle burocrazie e della magistratura nelle rispettive !unzioni di implementazione delle policy e interpretazione normativa ) arrivando a porre in discussione lutilit di unanalisi di!!erenziata del !unzionamento delle istituzioni giurisdizionali tra i sistemi di common law e civil law*( #er Tsebelis le variabili cruciali che consentono di spiegare il !unzionamento dei sistemi politici sono il numero e la distanza ideologica tra i veto player, vale a dire attori+giocatori dotati di un potere di veto che consente loro di rendere inattuabile "ualsiasi mutamento rispetto allo status quo legislativo o istituzionale( ,l contesto in cui operano gli attori, dotati di piena razionalit e pre!erenze esogene, - chiaramente strategico, analizzabile tramite strumenti analitici derivanti dalla teoria dei giochi e suscettibile di un ampio ricorso a rappresentazioni gra!iche( #u. apparire opinabile la riconducibilit della teoria dei poteri di veto alluniverso disciplinare della political economy, ancorch/ al suo "uadrante politologico0 gli strumenti analitici applicati al !unzionamento delle istituzioni non sono di tipo economico, ma derivano dalla teoria dei giochi (la "uale presenta comun"ue non pochi tratti in comune con lanalisi economica neoclassica, a livello di apparato metodologico0 su tutti il focus su attori individuali razionali e massimizzanti con pre!erenze esogene)( 1nche i modelli spaziali di cui si !a cos2 ampio uso hanno scarsa attinenza con
3e si applica un punto di vista veto player allindagine comparata della !unzione giurisdizionale, la variabile determinante non risiede nella natura del sistema legale, ma nellattribuzione o meno agli organismi giudicanti del sindacato di costituzionalit delle leggi( Le corti sono attori con potere di veto se dispongono della !acolt di dichiarare incostituzionale una norma e il sistema politico non ha la possibilit di aggirare la decisione, a meno di procedere a una modi!ica costituzionale (di implementazione non immediata, dal momento che sono richieste di solito maggioranze particolari)(

la stessa analisi economica della politica di matrice do4nsiana e con la vasta produzione di modellistica di political economy ad essa connessa( Tuttavia, nel caso dellapplicazione dellapparato analitico elaborato da Tsebelis alle dinamiche istituzionali dellUnione Europea, a parere di chi scrive - possibile ravvisare un aggancio di tipo sostantivo5contenutistico alla political economy0 le vicende dellintegrazione europea, cos2 come rappresentano un valido test empirico per la veto player analysis, non possono non costituire un ambito privilegiato di attenzione per "ualsiasi approccio di indagine interdisciplinare incentrato sulle interazioni reciproche tra variabili economiche e politiche( I. "voluzione della /rocedura le0islativa dell-." e conse0uenze sul decisionmaking

6el corso dellevoluzione istituzionale delle comunit europee2 e successivamente dellUnione Europea si sono succedute "uattro diverse con!igurazioni della procedura decisionale( ,l Trattato di 7oma del *89: istitu2 la procedura detta %consultazione', in cui il potere di emanare atti normativi risiedeva in maniera esclusiva nel ;onsiglio dei <inistri (organismo a carattere s"uisitamente intergovernativo, dalla composizione variabile a seconda delle materie oggetto di discussione), che deliberava allunanimit ( Le istituzioni di tipo sovranazionale = emanavano pareri obbligatori ma non vincolanti( ,l potere di iniziativa, unico tratto rimasto invariato a seguito delle modi!iche alla procedura decisionale introdotte dai Trattati successivi, spettava alla ;ommissione( 6el *8>> il ;ompromesso di Lussemburgo pose termine a una !ase di tensioni tra istituzioni comunitarie, in particolare la ;ommissione, ed esecutivi dei paesi membri (su tutti il presidente !rancese ?e Gaulle), culminata nella %politica della sedia vuota', il boicottaggio della ;ommissione da parte !rancese durato sette mesi( 6onostante le iniziali divergenze, la @rancia riusc2 a imporre una visione dellintegrazione europea esclusivamente intergovernativa, sventando il tentativo di ra!!orzamento dei poteri di 1ssemblea e ;ommissione intrapreso dal presidente di "uestultima, il tedesco Aalter Ballstein, e impedendo lapplicazione di una prescrizione del Trattato di 7oma che prevedeva lintroduzione della maggioranza "uali!icata come regola di decisione in seno al ;onsiglio dei <inistri in alcuni settori a partire dal *8>>( La procedura legislativa ordinaria rest. caratterizzata dalla necessit del consensus tra i rappresentanti dei governi di tutti i paesi membri !ino al *8C:( ,n una prospettiva veto player, il sistema istituzionale europeo in "uesta !ase caratterizzato dalla presenza di un numero di attori con poteri di veto uguale a "uello degli 3tati membri$( La distanza tra le posizioni dei veto player, variabile5chiave per determinare loutcome del processo decisionale analizzato, cresce naturalmente a seguito dei processi di allargamento( La tendenza - dun"ue verso una crescente stabilit delle politiche0 scostamenti signi!icativi rispetto allo status quo appaiono sempre pi& di!!icili da deliberare(
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3i trattava di tre distinte comunit , ;EE, ;E;1 ed EU71TD<, con i medesimi paesi membri ma con istituzioni distinte, ad eccezione dell1ssemblea (poi #arlamento)( " L1ssemblea (composta inizialmente da delegazioni dei parlamenti degli 3tati membriE dal *8:8 eletta invece a su!!ragio universale e ridenominata %#arlamento europeo'), la ;ommissione, il ;omitato economico e sociale, il ;omitato delle 7egioniE gli ultimi due organismi hanno mantenuto una !unzione consultiva( #er contro, la ;orte di Giustizia, organo puramente tecnico, si - ritagliata nel tempo una !ondamentale !unzione di armonizzazione degli ordinamenti nazionali (con decisioni dun"ue vincolanti nei settori di competenza delle istituzioni europee), andando ben oltre il naturale ruolo di interprete u!!iciale dei Trattati( # ;he nel corso degli anni :0 e C0, in seguito ai processi di allargamento che coinvolgono prima i paesi anglosassoni e poi "uelli dellEuropa mediterranea usciti da esperienze autoritarie, crescer da sei a dodici (

;on l1tto Unico Europeo del *8C: e il superamento dellunanimit nellambito della procedura legislativa ordinaria si determin., almeno apparentemente, una signi!icativa svolta nel processo di integrazione a !avore del metodo sovranazionale, che avrebbe dovuto !avorire un e"uilibrio dinamico tra le pre!erenze dei governi e "uelle delle istituzioni da essi non dipendenti (come ;ommissione e #arlamento europeo) e produrre decisioni vincolanti per tutti i paesi membri, il cui rispetto era garantito dal ruolo e dallautorit della ;orte Europea di Giustizia( ,l numero di veto player si riduce a tre o "uattro attori collettivi, corrispondenti alle principali istituzioni delle ;omunit e allorgano giurisdizionale, e si rende necessaria lanalisi, oltre che dell iter di assunzione negli atti nel suo insieme, delle procedure di deliberazione vigenti allinterno di ogni organismo( L1tto Unico introdusse per la procedura legislativa ordinaria il metodo della %cooperazione' o del %parere con!orme' , caratterizzato dal potere di iniziativa sempre posto in capo alla ;ommissione e da due successive letture da parte di #arlamento e ;onsiglio dei <inistri, organo cui spettava in ogni caso leventuale adozione !inale degli atti( ,n prima lettura il #arlamento aveva la possibilit di accettare il proposal della ;ommissione, ri!iutarlo o apporre emendamenti, senza limiti temporali o contenutistici( Fualsiasi !osse la decisione, il testo veniva sottoposto al ;onsiglio che adottava una %posizione comune', a maggioranza "uali!icata 9 in caso di accettazione o allunanimit nel caso di modi!iche( ,n seconda lettura il #arlamento era chiamato a pronunciarsi, "uesta volta entro il termine di tre mesi, sulla %posizione comune' con la possibilit di approvarla a maggioranza semplice (nel "ual caso si procedeva alladozione dellatto da parte del ;onsiglio), oppure di ri!iutarla o emendarla, in entrambi i casi a maggioranza assoluta( 1 "uesto punto la ;ommissione aveva la !acolt di intervenire a sua volta sul testo, decidendo entro un mese sulla sua presentazione in ;onsiglio (anche in caso di rigetto da parte del #arlamento) e apponendovi eventuali ulteriori emendamenti( ,n seconda lettura il ;onsiglio dei <inistri poteva accettare la decisione del #arlamento a maggioranza "uali!icata, mentre per assumere una diversa deliberazione era necessaria lunanimit ( Tsebelis indaga la procedura di %cooperazione' assumendo come presupposto la completa in!ormazione0 ciascun agente o attore conosce le pre!erenze degli altri giocatori( Trattandosi di un contesto strategico dinamico a due stadi, per determinare lesito della procedura decisionale si procede per backward induction e si volge lattenzione unicamente alla seconda lettura, presumendo che al primo stadio ciascun attore !accia la scelta ottimale (pi& razionale) sulla base della conoscenza delle pre!erenze altrui( Lanalisi conduce ad assegnare in capo al #arlamento un %potere dagenda condizionato', che diveniva cio- e!!ettivo solo in caso di accordo con la ;ommissione e con il governo di almeno uno 3tato membro (necessario per !are mancare lunanimit in ;onsiglio dei <inistri e rendere cos2 non superabile la deliberazione parlamentare)( ,l ruolo dellassemblea di 3trasburgo nel decisionmaking era pi& !ormale che e!!ettivo, tenendo conto soprattutto delle prerogative della ;ommissione>( 1ltri autori: pervengono a conclusioni analoghe sul reale peso del #arlamento nella procedura di %cooperazione' riscontrando le e!!ettive dinamiche
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La soglia per decisioni a maggioranza "uali!icata da parte del ;onsiglio era pari a 9$ voti ponderati su un totale di :> (per la ;EE a *2 membri), con diversi pesi speci!ici assegnati ai paesi membri in base alla popolazione( 6ellUE a *9 membri la soglia salir a >2 voti su C:, e"uivalenti a una percentuale del :*,2>G( % La ;ommissione in prima lettura %muoveva' prima del #arlamento e, conoscendone le pre!erenze, appariva in grado di condizionarne irrimediabilmente loperatoE nel secondo passaggio invece disponeva direttamente della !acolt di non tenere conto della posizione espressa dall1ssemblea( & 3u "uesto punto Tsebelis cita contributi di 7oland Hieber, 7ichard ;orbett, Iohn @itzmaurice, @rancis Iacobs, Iuliet Lodge(

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in atto allinterno degli altri veto player collettivi, ;onsiglio e ;ommissione0 il primo continuava ad assumere la maggior parte delle decisioni allunanimit E la seconda !aceva registrare una di!!usa tendenza a non entrare in con!litto con il ;onsiglio, in "uanto attore pi& potente se non altro in "uanto dotato (nella veste %in!ormale' di ;onsiglio europeo o vertice dei capi di 3tato e di governo) del potere di revisione dei Trattati( 1 <aastricht nel *882 il processo di integrazione e innovazione istituzionale assunse direzioni tra loro parzialmente contraddittorie( ?a un lato la nascita dellUnione Europea ampli. gli ambiti assoggettati ad unazione comune dei paesi membri, mentre il procedimento legislativo !u nuovamente modi!icato nel tentativo di sempli!icare lassunzione delle decisioniE sullaltro versante lassetto dei due nuovi %pilastri' della costruzione europea, la politica estera e di sicurezza comune (#E3;) e la cooperazione nel settore della giustizia e degli a!!ari interni (che si aggiunsero al primo pilastro costituito dalle tre ;omunit originarie), venne decisamente improntato al metodo intergovernativo, basato sulla cooperazione volontaria tra i governi dei paesi partecipanti e sullassunzione di decisioni dotate di un grado assai in!eriore di compliance, anche perch/ non garantite dal sindacato puntuale della ;orte di Giustizia 5 competente a giudicare, nellambito dei nuovi pilastri, solo per violazioni esplicite degli obblighi assunti con i Trattati( La procedura legislativa ordinaria introdotta a <aastricht - nota come %codecisione' e apportava modi!iche alla !ase di seconda lettura di un proposal0 in caso di contrasto tra le deliberazioni del #arlamento e del ;onsiglio dei <inistri, il testo veniva a!!idato a un ;omitato di conciliazione composto da =0 rappresentanti provenienti in egual numero dai due organi( 3e il ;omitato riusciva ad elaborare una proposta di mediazione e "uesta riceveva lapprovazione di una maggioranza "uali!icata del ;onsiglio 5 con soglia invariata rispetto alla procedura di cooperazione 5, latto era da considerarsi adottato( 3e il tentativo del ;omitato di ;onciliazione !alliva, il ;onsiglio aveva la possibilit di riproporre la %posizione comune' deliberata in prima lettura, eventualmente accogliendo alcuni emendamenti parlamentari( 3e il #arlamento non esprimeva la propria contrariet a maggioranza assoluta, anche in "uesto caso il testo entrava in vigore( ,l metodo della %codecisione' istituzionalizzato a <aastricht !u accolto con durezza dai vertici di 3trasburgo, che vi intravedevano una lesione delle prerogative parlamentari e reagirono modi!icando i regolamenti dellassemblea in modo da disincentivare il ricorso a proposte %prendere o lasciare' da parte del ;onsiglio, cui il #arlamento avrebbe potuto opporsi solo a maggioranza assoluta (assai di!!icile da raggiungere a causa della !rammentazione del consesso, in cui erano presenti *2 e poi *9 nazionalit e una decina di raggruppamenti transazionali su base partitica, e pertanto di !atto assimilabile ad una maggioranza "uali!icata)( La reazione parlamentare ebbe successo e nei primi anni di attuazione della procedura si registr. un solo tentativo di adozione unilaterale di un proposal da parte del ;onsiglio dei <inistri, riguardante una direttiva sulla liberalizzazione dei servizi di tele!onia( ,l Trattato di 1msterdam del *88: riconobbe la situazione determinatasi de facto e modi!ic. la !ase !inale della procedura di codecisione, ripristinando le"uilibrio tra i due organismi partecipanti alliter legislativo0 in caso di !allimento in sede di ;omitato di ;onciliazione, una proposta di direttiva o regolamento sulla "uale non esisteva un accordo tra ;onsiglio e #arlamento europeo era da considerarsi decaduta( Tale ride!inizione della procedura divenne nota come %codecisione ,,'( 3econdo Tsebelis, in seguito alle modi!iche le"uilibrio del gioco dinamico con cui - possibile rappresentare linterazione istituzionale in seno allUE si spost. sul compromesso da raggiungere nellambito del ;omitato di ;onciliazione0 lottenimento di una mediazione e!!ettiva divenne la
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scelta ottimale per tutti i veto playerE il ;onsiglio perdette lincentivo ad intraprendere !orzature che, almeno a livello !ormale, gli era o!!erto nellambito della procedura di %codecisione ,'( 1 partire dal *88: lassetto istituzionale dellUnione vede dun"ue la presenza di due organismi che condividono il potere legislativo in condizioni di reciproca parit 0 ;onsiglio dei <inistri e #arlamento sono a tutti gli e!!etti %co5legislatori'( La ;ommissione, per contrasto, pur mantenendo in esclusiva il potere di iniziativa legislativa, diviene pressoch/ irrilevante nella seconda e decisiva !ase del decisionmaking( Lanalisi della transizione istituzionale operata da Tsebelis porta a osservare come il #arlamento abbia sostanzialmente accettato un baratto tra il %potere condizionato di agenda' di cui disponeva nellambito del metodo di cooperazione e il %potere di veto incondizionato' di cui gode nellattuale assetto decisionale,con il ;onsiglio dei <inistri privato della possibilit di aggirare lopposizione dellassemblea, neppure esprimendosi allunanimit ( #er una valutazione degli e!!etti di tale mutamento nei poteri sostanziali in capo allassemblea di 3trasburgo occorre tenere conto della distanza reciproca tra le posizioni dei vari veto player (rappresentabili gra!icamente, per semplicit ma senza perdita di rigore analitico, su un asse monodimensionale, con ri!erimento alla maggiore o minore volont di ra!!orzare lintegrazione e il metodo sovranazionale nellambito delle istituzioni dellUE)0 5 se la posizione della ;ommissione !osse pi& a!!ine a "uella prevalente dellassemblea di 3trasburgo nei con!ronti del ;onsiglio, la perdita del potere di agenda, seppure condizionato, costituirebbe un indebolimento del ruolo del #arlamento e dellagenda pro5integrazioneE 5 se la ;ommissione !osse su posizioni !ortemente di!!ormi rispetto al #arlamento, il potere di agenda di cui "uesto avrebbe goduto nellambito della procedura di cooperazione non sarebbe stato e!!ettivo, mentre la possibilit di esercitare un veto incondizionato garantisce maggiormente rispetto al passato il #arlamento e i sostenitori del modello sovranazionale di integrazione( II. *e innovazioni introdotte a (izza e *is1ona e 0li svilu//i attuali e 2uturi

,l Trattato adottato al ;onsiglio europeo di 6izza nel 200*, da cui prese anche origine il !allimentare tentativo di adozione del #rogetto di ;ostituzione per lEuropa, ra!!orz. il metodo della %codecisione ,,' come procedura legislativa ordinaria dellUE, ma modi!ic. la soglia di maggioranza "uali!icataC in seno al ;onsiglio dei <inistri, nella prospettiva del rapido processo di allargamento dellUnione ai paesi dellEuropa orientale 8( Dltre allinnalzamento della soglia di voti ponderati 5 contestuale ad un ulteriore aumento del peso speci!ico dei paesi demogra!icamente pi& importanti 5, un proposal per essere adottato avrebbe dovuto anche raccogliere ladesione di una maggioranza degli 3tati membri e di un numero di 3tati corrispondente ad almeno il >2G della popolazione dellUnione( Le probabilit di raggiungimento dei re"uisiti scendono drasticamente, anche se il calo del rapporto tra numero di coalizioni che superano la maggioranza "uali!icata e numero di coalizioni possibili appare una tendenza costante del processo di integrazione europea *00 in percentuale, si - passati dal 2*,8G della ;EE a > 3tati al 2,CG dellUE a 2: prima delladozione
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@u disposto che la maggioranza richiesta si elevasse nella !utura UE a 2: membri a 29= voti ponderati su =$9, pari al :=,==GE previsione poi vani!icata con le nuove regole stabilite nel Trattato di Lisbona( ,l peso dei 9 paesi demogra!icamente pi& importanti sarebbe salito dal 99 al >0G( ( Tra il 200$ e il 200: lUE passa da *9 a 2: membriE lingresso del ventottesimo 3tato, la ;roazia, - notizia odierna(

del Trattato di Lisbona**( 3econdo linterpretazione avanzata da Tsebelis, introdurre un innalzamento della soglia di maggioranza "uali!icata e"uivale ad accrescere il numero di veto player nel sistema o, pi& precisamente, ad un aumento della distanza tra "uelli esistenti *20 a livello di outcome, ci. comporta una maggiore stabilit delle politiche, conseguente allirrigidimento del processo decisionale( Lanalisi di Tsebelis si !erma al 2002, anno di pubblicazione di Veto players. Tracciando un bilancio della costruzione europea !ino ad allora intrapresa, lautore evidenziava come la con!igurazione istituzionale dellUE desse luogo a un livello decisamente elevato di stabilit delle politiche, destinato ad aumentare drasticamente con i processi di allargamento *=( La conseguenza principale di un processo decisionale a basso tasso di mutamento, secondo la teoria dei poteri di veto, - la maggiore discrezionalit di cui godono burocrati e magistratura( ,l caso dellintegrazione europea pare o!!rire signi!icativi riscontri in entrambi i casi0 lapparato burocratico di HruJelles rilevante a su!!icienza per costituire il bersaglio pre!erito delle retoriche anti5UE in tutti i paesi membri*$, mentre la Hanca ;entrale Europea - tra le istituzioni monetarie con il pi& alto livello di indipendenza operativa al mondo*9E la ;orte di Giustizia ha notoriamente avuto una !unzione !ondamentale nella costruzione del mercato unico, in un costante con!ronto con governi e organi giurisdizionali nazionali, e nel rendere e!!ettive e attivabili le prerogative legate allo status di cittadini dellUnione( ,l Trattato di Lisbona, entrato in vigore a !ine 2008, costitu2 il tentativo di rilanciare il processo di integrazione continentale dopo il brusco stop imposto dai re!erendum popolari in @rancia e Dlanda che nella primavera 2009 impedirono la rati!ica del Trattato di adozione della ;ostituzione europea, inizialmente !irmato a 7oma lanno precedente( 1 Lisbona !u decisa una nuova revisione dei
#rima dellintroduzione della %tripla maggioranza' a 6izza, il trend osservabile poteva essere considerato una naturale conseguenza dei processi di allargamento( ?ati tratti da Giannone (20*0)( ! ,n entrambi i casi il core, la rappresentazione gra!ica delle posizioni non battibili da una maggioranza "uali!icata, accresce le proprie dimensioni( " Lingresso di nuovi 3tati con interessi sempre pi& diversi!icati avrebbe dato luogo naturalmente ad unulteriore allargamento del core, dopo "uello dovuto alle nuove regole di 6izza, e a un ridimensionamento del winset dello status quo (la rappresentazione gra!ica delle posizioni su cui - possibile trovare laccordo dei veto player ai !ini di uninnovazione legislativa)( # Tsebelis descrive il gioco dinamico tra burocrazie e sistema politico in un sistema caratterizzato da un elevato numero di veto player( Lapparato amministrativo tende a godere di molta discrezionalit , ma il legislatore ha la possibilit di prevenire la situazione producendo norme particolarmente dettagliate e puntuali, in modo da restringere e ante il margine operativo dei burocrati( La relazione tra il numero di attori con potere di veto e il grado di dettaglio della produzione legislativa non - per. univoca, ma eteroschedastica0 la presenza di molti veto player - condizione necessaria, ma non su!!iciente per una legislazione ipertro!ica( $ La nozione di indipendenza della banca centrale si articola in una pluralit di possibili signi!icati0 indipendenza nella de!inizione degli obiettivi (goal independence), indipendenza operativa, amministrativa, !inanziaria( , Trattati a!!idano alla H;E il compito principale di assicurare la stabilit dei prezzi (identi!icata con un tasso di in!lazione prossimo al 2G annuo)E lazione dellistituto di @ranco!orte, in "uesto senso, si di!!erenzia rispetto a "uella di altre banche centrali che perseguono anche obiettivi legati alleconomia reale o al tasso di cambio( 6ella visione che ha ispirato la costruzione dellUnione <onetaria Europea, obiettivi "uali la piena occupazione avrebbero dovuto essere perseguiti prevalentemente tramite strumenti di politica !iscale( 3econdo Kannini (20*0), nellattuale contingenza europea lassenza totale di coordinamento tra politica monetaria e politica !iscale, dovuta alla rigida !issazione del tasso di in!lazione e dei parametri del #atto di 3tabilit , genera una incompatibilit tra lindipendenza della politica monetaria e i vincoli alla politica !iscale( Lo stesso autore muove alcuni rilievi in merito allutilit e!!ettiva di disporre lindipendenza amministrativa della banca centrale, argomentando che Lunamministrazione indipendente dal potere politico deve risultare dipendente da altre !orme di interesse( La politica - solo uno dei tanti centri di interesse che possono plasmare lindipendenza della banca centrale, ma ha lindubbio vantaggio di essere "uello pi& vicino alle pre!erenze dei cittadini, almeno in linea di principioM(
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re"uisiti per ladozione di decisioni a maggioranza "uali!icata nel ;onsiglio dei <inistri, "uesta volta con lobiettivo di una seppur parziale sempli!icazione0 si introdusse il principio della %doppia maggioranza', ovvero una soglia corrispondente al 99G degli 3tati membri e al >9G della popolazione dellUnione, con una minoranza %di blocco' di $ 3tati *>( Nenne inoltre riconosciuta la prassi, utilizzata gi dal 200$ e riconosciuta dal progetto di ;ostituzione, degli %accordi iniziali in seconda lettura', negoziati in!ormali che intervenivano dopo la prima lettura in #arlamento e prima delladozione della %posizione comune' da parte del ;onsiglio, consentendo di %tagliare' di !atto la seconda parte del metodo di codecisioneE la procedura di bilancio !u anchessa rivista, nellottica di !avorire accordi in!ormali tra i due organi legislativi *:, sebbene la di!!icolt di trovare una mediazione sui saldi del bilancio 20*$52020, risoltasi solo con l'accordo politico' del 2: giugno 20*= tra Eco@in, presidenza di turno irlandese del ;onsiglio e vertici dellassemblea di 3trasburgo, abbia dimostrato limpossibilit di garantire tempistiche certe per la soluzione delle controversie( 3u un versante parallelo, la bocciatura del progetto di ;ostituzione diede vigore allapproccio intergovernativo allintegrazione in !avore di "uello sovranazionale, e nei negoziati di Lisbona si a!!erm. una netta %divisione dei ruoli' nel solco della visione !unzionalista che !in dagli esordi ha tracciato il percorso della costruzione europea0 5 per la gestione delle politiche collegate al mercato comune, venne adottato un modello di costituzione sovranazionale, strutturato su "uattro istituzioni compartecipi al processo decisionale0 un esecutivo duale, costituito dal ;onsiglio europeo *C e dalla ;ommissione, un legislativo bicamerale composto dal #arlamento europeo e dal ;onsiglio dei <inistriE 5 per "uanto riguarda le politiche tradizionalmente pi& vicine alla sovranit nazionale, il Trattato di Lisbona ha istituzionalizzato invece un modello di costituzione intergovernativa, in cui le decisioni sono centralizzate in due organi, ;onsiglio europeo e ;onsiglio dei <inistri, e lapplicazione delle norme - sostanzialmente volontaria (le risorse per ottenere compliance sono di tipo in!ormale)( La crisi !inanziaria ed economica sopraggiunta gi nel corso del percorso di rati!ica del Trattato di Lisbona ha messo a dura prova il doppio modello costituzionale in esso istituzionalizzato0 le decisioni sono state incerte e tardive, soprattutto a causa del !atto che i singoli 3tati hanno gelosamente mantenuto la de!inizione delle politiche economiche, !iscali e !inanziarie nellambito della costituzione intergovernativa, basata sul coordinamento volontario tra i governi( 6el 20** i trattati con cui si tenta di a!!rontare la drammatica crisi dei debiti sovrani, il Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilit (E3<) e il Trattato sulla stabilit , sul coordinamento e la governance dellUnione economica e monetaria (pi& noto come @iscal ;ompact), sullonda dellemergenza hanno introdotto innovazioni procedurali assai signi!icative, che modi!icano pro!ondamente la %costituzione materiale' dellUnione, di !atto imponendo un maggiore coordinamento tra le politiche economiche e !inanziarie e utilizzando le !orche caudine degli aiuti
,l nuovo metodo decisionale entrer in vigore il * novembre 20*$ e consentir un aumento della probabilit di una deliberazione a maggioranza "uali!icata dal 2,CG attuale al *2,8G (si veda nuovamente Giannone, 20*0)( & 6ella prassi precedente il ;onsiglio era competente per le spese obbligatorie e il #arlamento per "uelle non obbligatorie, ma la !ormazione di una minoranza di blocco in assemblea poteva condurre ad un aumento anche dei saldi obbligatori, allinterno di una soglia massima di aumento !issata dalla ;ommissione( ' ,l ;onsiglio europeo, riconosciuto come organo di indirizzo politico dellUnione proprio a Lisbona, ma in!ormalmente presente nella vicenda dellintegrazione europea !in dagli anni 3ettanta, - composto dai capi di 3tato o di governo dei #aesi membri ) a seconda della con!igurazione del loro sistema istituzionale 5, dal #residente del ;onsiglio europeo (!igura permanente istituita nel 2008) e dal presidente ella ;ommissione, che partecipa senza diritto di voto( La regola generale di deliberazione - il consensus, salvo disposizioni diverse dei Trattati(
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condizionati ai paesi in di!!icolt per ottenere compliance0 entrambi i Trattati a!!idano alla ;ommissione un ruolo centrale di iniziativa e proposta, nellapplicazione della condizionalit nei programmi di assistenza dellE3< e nella stesura delle linee guida per il rispetto degli impegni di politica economicaE alla ;orte di Giustizia - riconosciuto il compito di sanzionare limper!etta attuazione del @iscal ;ompactE il #arlamento - stato escluso da ogni controllo, mentre la Hanca ;entrale Europea - divenuta un attore !ondamentale che agisce di concerto con ;ommissione e ;onsiglio europeo*8 e richiede agli 3tati membri ladozione di puntuali e speci!iche ri!orme economiche, spingendosi ben al di l delle competenze dellorganismo di @ranco!orte sancite nei Trattati( , nuovi vincoli di coordinamento in!ormali e !ormali penetrano in pro!ondit la sovranit degli 3tati, giungendo a imporre la modi!ica della carta costituzionale con linserimento dellobbligo al pareggio di bilancio( ;ontestualmente, le procedure improntate al metodo sovranazionale sono passate in secondo piano o hanno rivestito un ruolo ancillare nellambito del !rettoloso %adeguamento' della %costituzione materiale' di cui sopra200 tramite regolamento si modi!icata la procedura decisionale del 3emestre europeoE i pacchetti legislativi cosiddetti %3iJ #acO' e %T4o #acO' hanno invece introdotto in sede di ;onsiglio europeo il sistema di voto della %maggioranza "uali!icata inversa', comportante una rivoluzione copernicana nei rapporti di !orza tra 3tati e ;ommissione0 ai !ini delle sanzioni da comminare a uno 3tato membro per il mancato rispetto del #atto di 3tabilit , sia per le misure preventive sia per "uelle correttive, la proposta della ;ommissione viene automaticamente adottata ameno che si raggiunga una maggioranza "uali!icata di contrari( Nolendo tentare unanalisi veto player delle innovazioni varate a Lisbona e della nuova %costituzione materiale' che si va delineando, occorre distinguere tra le innovazioni procedurali introdotte nellambito del metodo sovranazionale, che producono una riduzione del core per le decisioni a maggioranza "uali!icata e "uindi aumentano le probabilit di scostamenti anche signi!icativi dallo status quo, e la netta %riserva di competenza' che lapproccio intergovernativo allintegrazione ha con"uistato nei settori che gli 3tati ritengono maggiormente connessi alla propria sovranit ( 3u "uesto terreno si pu. riscontrare, almeno in astratto, un deciso aumento degli attori con potere di veto, che tornano ad essere in numero uguale a "uello dei paesi membri, dal momento che - richiesto il consensus tra i governi per ladozione di decisioni che vengono poi attuate volontariamente2*( Gli stratagemmi per ottenere compliance e il diverso peso relativo degli 3tati ) spesso correlato alle condizioni delle !inanze pubbliche ) nel contesto dei negoziati in!ormali appaiono esterne allorizzonte analitico tracciato da Tsebelis, pur trattandosi di variabili di importanza crescente per la de!inizione degli outcome istituzionali( 1llinizio della propria analisi, Tsebelis rivendica limportanza di unindagine delle interazioni istituzionali a livello !ormale per la comprensione del processo di integrazione e cessione di sovranit da parte dei paesi europei che progressivamente sono entrati nellUEE la crisi economica sopraggiunta in un contesto di
,n momenti particolarmente problematici della crisi bancaria e dei debiti sovrani la H;E - anche intervenuta %in anticipo' sulle decisioni degli organi UE, s!idando i limiti di mandato imposti dai Trattati e !ungendo piuttosto da autorevole sprone0 nellestate 20*2 ha deliberato la possibilit di ac"uistare sul mercato secondario titoli sovrani dei paesi in so!!erenza, rimediando seppur parzialmente alle lentezze nellentrata in !unzione del <eccanismo Europeo di 3tabilit (bloccato da un ricorso di !ronte al Tribunale ;ostituzionale tedesco)( !) 3i veda @abbrini e <icossi (20*2)( ! Lo scenario cambia se si tiene conto di settori o ambiti in cui si delibera a maggioranza "uali!icata, anche inversa, come per la gestione delle sanzioni connesse al patto di 3tabilit 0 in tal caso il ;onsiglio europeo va analizzato come un veto player collettivo che interagisce con la ;ommissione ) la "uale ha per. buone probabilit di essere irrilevante in "uanto assorbita nel core ), eventualmente con la H;E, e con i singoli 3tati(
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uni!icazione monetaria ormai compiuta (e integrazione economico5!inanziaria, oltre che politica, ancora di l da venire) ha per. mutato le carte in tavola0 la posta in gioco, almeno nel breve5medio periodo, non appare pi& tanto la prevalenza dellapproccio !ederalista o di "uello improntato alla salvaguardia delle sovranit nazionali, "uanto la sopravvivenza della stessa unione monetaria, il cui eventuale tracollo rappresenterebbe un colpo esiziale per le sorti dellintegrazione europea( 1ppare maggiormente utile un approccio alla !ase attuale condotto con gli strumenti di indagine dei processi di governance0 in "uesto modo - possibile mettere in luce le principali criticit dellodierna con!igurazione istituzionale, connesse soprattutto al tema della legittimazione delle decisioni22( , principi del costituzionalismo moderno appaiono molto deboli o assenti nei Trattati0 di!!usa la battuta secondo cui lUE non potrebbe aderire a se stessa, poich/ non rispetterebbe i re"uisiti di democraticit e separazione dei poteri richiesti ai paesi candidati( Le principali anomalie della governance europea presenti nei Trattati e nellattuale pratica istituzionale sono0 5 il potere di iniziativa legislativa concesso in modo pressoch/ esclusivo alla ;ommissione, organo di natura tecnico5esecutiva, e non al #arlamento, come nei sistemi nazionaliE il diritto !ormale di iniziativa appare comun"ue sostanzialmente eroso dalla prassi della ;ommissione di dare seguito positivo a circa il 89G delle richieste legislative provenienti dalle altre istituzioni, dai governi e dai parlamenti degli 3tati membriE 5 la di!!icolt del #arlamento di 3trasburgo ad imporsi come unistituzione realmente rappresentativa dellopinione pubblica europea, dovuta soprattutto allimpossibilit per i cittadini di in!luenzare direttamente la nomina degli organi esecutivi continentali0 nonostante il Trattato di Lisbona lo abbia reso possibile, i principali gruppi politici presenti nel #arlamento europeo non sono ancora riusciti a proporre propri candidati alla carica di presidente della ;ommissioneE 5 limportanza crescente del ;onsiglio europeo, che nella contingenza odierna si - ritagliato il ruolo di gestore permanente dellUnione economica e monetaria0 il !atto che il centro politico del sistema risieda sempre pi& stabilmente nellorgano intergovernativo pu. essere !oriero di una %perversione' della democrazia, dal momento che lintegrazione rischia di passare attraverso scelte degli esecutivi che, per la sola circostanza di essere compiute in sede europea, sono prive dei controlli politici e costituzionali cui sarebbero sottoposte negli ordinamenti nazionali(

#i2erimenti 1i1lio0ra2ici
;ELLE, #,E716GELD, materiali del corso di %?iritto dellUnione Europea' tenuto nellambito del <aster universitario di , livello in %#olitical economP' (2Q ed(, a(a( 20*2+20*=) presso
!!

3i veda #onzano (20*2)(

lUniversit degli 3tudi di Genova, ?ipartimento di 3cienze politicheE dicembre+!ebbraio 20*= @1HH7,6,, 3E7G,D e <,;D33,, 3TE@16D, %Una proposta istituzionale per lEuropa0 legittimazione ed e!!icienza', in 1spenia onlineE 7oma5<ilano, 22+*2+20*2 (https0++444(aspeninstitute(it+ aspenia5online+sPstem+!iles+inline+@abbrini5<icossiR@,61LR*(pd!) G,166D6E, ;17LD, %Le nuove regole di voto dellUnione Europea', presentazione pd!E 7oma, 20*0 (http0++444(eurosapienza(it+7IRgiannoneR:5*0520*0(pd!) #13FU,6D, G,16@716;D, ,ntroduzione a T3EHEL,3, GED7GE, Poteri di veto: come fun!ionano le istitu!ioni politic"eE Hologna, ,l <ulino, 200$ #,TT1LUG1, G,DN166, H1TT,3T1, #conomia monetaria. $oneta % Istitu!ioni % &tabilit' , cap(**0 %La determinazione dei tassi di cambio'E $a ed(, <ilano, Boepli, 20*2 #D6K16D, #1DLD, %?emocrazia e governance europea', ?iscussion paper ;s! (;entro studi sul !ederalismo)E <oncalieri, novembre 20*2 (http0++444(cs!ederalismo(it+images+stories+ discussionRpapers+0:RpG20ponzanoRit(pd!) #7E?1, ?16,EL1, %,l lungo travaglio istituzionale europeo (*882520*2)', parte dei materiali del corso di %3toria dellintegrazione europea' tenuto nellambito del <aster universitario di , livello in %#olitical economP' (2Q ed(, a(a( 20*2+20*=) presso lUniversit degli 3tudi di Genova, ?ipartimento di 3cienze politicheE !ebbraio+marzo 20*= T3EHEL,3, GED7GE, Veto Players: How Political Institutions WorkE #rinceton, 6I, #rinceton UniversitP #ress, 2002 K166,6,, U(, &ull(indipenden!a della banca centrale, tesi di laurea (sintesi), Luiss %Guido ;arli', @acolt di Economia, 7oma, 20*0 (http0++tesi(eprints(luiss(it+*9>+2+zannini5sintesi(pd!) KU;;B,6,, @716;E3;D, materiali del corso di %#ositive political theorP' tenuto nellambito del <aster universitario di , livello in %#olitical economP' (2Q ed(, 1(a( 20*2+20*=) presso lUniversit degli 3tudi di Genova, ?ipartimento di 3cienze politicheE gennaio+!ebbraio 20*=