I CURSO DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS E GOVERNAO LOCAL

Curso organizado pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e pela Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, atravs do Centro de Pesquisas em Polticas Pblicas e Governao Local

MDULO I: O poder local na Constituio da Repblica de Angola: os princpios fundamentais

(apontamentos das sesses) *

JOS DE MELO ALEXANDRINO

Luanda, 9 a 13 de Agosto de 2010

O PODER LOCAL NA CONSTITUIO DA REPBLICA DE ANGOLA: OS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS *

Jos de Melo Alexandrino **

SUMRIO: I. Introduo. 1. Contexto e conceitos operativos. 1.1. Ponto de partida. 1.2. A extraordinria situao angolana no quadro do Direito comparado. 1.3. Conceitos de poder local e de autarquia local. 1.4. Natureza jurdica dos municpios e das comunas existentes em Angola. II. O poder local na Constituio da Repblica de Angola . 2. Regulao e enquadramento do poder local na CRA. 2.1. As grandes opes do legislador constituinte. 2.2. A multiplicidade de referncias constitucionais. 2.3. O princpio do Estado democrtico de direito. 3. A centralidade do princpio democrtico. 3.1. A omnipresena do princpio democrtico na regulao constitucional do poder local. 3.2. As diversas feies da democracia no mbito do poder local. 4. O princpio da autonomia local como norma de base do poder local. 4.1. A recepo histrica na CRA da ideia de autonomia local. 4.2. Conceito, mbito, natureza e funes do princpio da autonomia local. 4.3. Regime e garantias do princpio da autonomia local. III. A concretizao do desgnio constitucional. 5. O futuro. 5.1. Sentido do princpio do gradualismo (artigo 242. da CRA). 5.2. A imposio constitucional da institucionalizao efectiva das autarquias locais. 5.3. Descentralizao territorial e perfeio do modelo de Estado constitucional.

I. Introduo

1. CONTEXTO E CONCEITOS OPERATIVOS 1.1. Ponto de partida O nosso ponto de partida tem de ser naturalmente o presente. E o presente em Angola dado, como evidente, pela nova Constituio da Repblica de Angola (de agora em diante, CRA), que neste domnio do poder local acolheu o essencial do legado da Lei Constitucional de 19921.

* Dispensmos nestes apontamentos, essencialmente destinados ao uso dos alunos, as palavras de apresentao, as pertinentes indicaes bibliogrficas, bem como a justificao do sentido deste mdulo do I Curso de ps-graduao em polticas pblicas e governao local, que teve lugar em Luanda, entre 9 e 13 de Agosto de 2010. ** Professor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

Ora, sem prejuzo de regressarmos mais desenvolvidamente a esta matria (v. infra, n. 2.1.), gostaria de comear por assinalar as seis principais alteraes verificadas face Lei Constitucional de 1992. A primeira e significativa alterao de ordem sistemtica: o poder local foi consagrado num ttulo autnomo, fora do ttulo sobre a organizao do poder do Estado (Ttulo IV da CRA) e o nico artigo sobre a Administrao local do Estado (artigo 201.) foi colocado no ttulo da Administrao Pblica (Ttulo V). A segunda e significativa alterao prende-se com a elevao da dignidade constitucional do poder local, dignificao de que so sinais: o facto de lhe serem dispensados mais de uma dezena de artigos; a declarao solene de que a organizao democrtica do Estado ao nvel local estrutura-se com base no princpio da descentralizao poltico-administrativa (artigo 213., n. 1, 1. parte, da CRA); a integrao no mbito do poder local de trs formas organizativas; a prescrio de uma reserva de lei orgnica da Assembleia Nacional sobre a matria (artigo 164., alnea f), da CRA)2. A terceira alterao tem a ver em especial com a valorizao das autarquias locais, traduzida no aperfeioamento do conceito de autarquia local (artigo 217., n. 1), na definio abrangente do princpio da autonomia local (reiteradamente invocado ao longo do texto da Constituio)3, na previso de diversas garantias, designadamente financeiras, patrimoniais, normativas e jurisdicionais, a favor das autarquias locais, na expressa definio do respectivo sistema de governo (artigo 220.), enfim na expressa previso de uma generosa clusula geral de atribuies (artigo 219.). Em quarto lugar, quanto s categorias de autarquias locais, a Constituio prev expressamente apenas o municpio, mas admite a criao de outras autarquias, seja ao nvel supra-municipal, seja ao nvel infra-municipal (artigo 218., n.os 2 e 3).

Sobre o poder local no contexto angolano anterior a 2010, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais e as Autoridades Tradicionais no Direito Angolano Esboo de uma teoria subjectiva do poder local, Luanda, 2009, pp. 33 ss. 2 As leis orgnicas so as cinco leis referidas no artigo 166., n. 2, alnea b), da CRA, e tm em especial no s o facto de pertencerem reserva absoluta de competncia da Assembleia Nacional, como a exigncia de aprovao nas trs votaes (necessariamente realizadas em Plenrio) por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (artigo 169., n. 2, da CRA). 3 Nomeadamente, como limite do princpio do Estado unitrio (artigo 8.), como limite dos poderes da Administrao local do Estado (artigo 201., n. 1) e como limite do poder de reviso constitucional (artigo 236., alnea k)).

Em quinto lugar, a Constituio eleva o princpio da autonomia local a limite material do poder de reviso constitucional (artigo 236., alnea k)). Por ltimo, a CRA estabelece, no artigo 242., n. 1, que a institucionalizao efectiva das autarquias locais obedece ao princpio do gradualismo (sobre o sentido desta ideia, v. infra, n. 5.1).

1.2. A extraordinria situao angolana no quadro do Direito comparado Dito isto, gostaria agora de deixar uma nota sobre aquilo que entendo ser a situao extraordinria do poder local em Angola, no contexto do Direito comparado, comeando por trs afirmaes por assim dizer paradoxais: (1.) os municpios angolanos no so municpios e so muito mais do que municpios; (2.) as comunas e os municpios angolanos no so autarquias locais; (3.) na Europa, as comunas angolanas seriam grandes municpios. Vejamos, rapidamente, o sentido destes paradoxos: (i) quanto ao primeiro, do ponto de vista jurdico, os municpios angolanos no so efectivamente autarquias locais (mas apenas extenses da Administrao local do Estado); todavia, do ponto de vista material, na sua expresso territorial e humana, comparativamente, o municpio angolano trs vezes maior do que o municpio portugus, quinze vezes maior do que o espanhol e vinte e cinco vezes maior do que o municpio francs, aproximando-se apenas do municpio ingls (que em mdia tem cerca de 140 000 habitantes); em consequncia, pela sua dimenso, o municpio angolano aproxima-se de muitas das provncias europeias; (ii) quanto ao segundo, embora as comunas e os municpios angolanos no sejam autarquias locais, os municpios viro seguramente a s-lo e as comunas s eventualmente o viro a ser (artigos 5., n. 3, e 218., n. 3, da CRA); (iii) quanto ao terceiro, caso fossem autarquias locais, as seis centenas de comunas angolanas representariam grandes municpios na generalidade dos pases europeus4. Tendo em conta estas observaes e realidades, Angola encontra-se numa situao extraordinariamente favorvel ao florescimento do poder local, o que se mostra relevante em vrios nveis:
Sobre esta matria, Jos de Melo Alexandrino, Direito das Autarquias Locais Introduo, princpios e regime comum, in Paulo Otero / Pedro Gonalves (coords.), Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV, Coimbra, 2010, pp. 47 ss.
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(i) Ao nvel da diviso administrativa do territrio5, na medida em que as circunscries existentes (sobretudo a provncia e o municpio) correspondem a uma perspectiva quase ideal da estruturao do territrio para efeitos da administrao local autrquica (com a qual muitos pases europeus apenas podem sonhar); (ii) Ao nvel da oportunidade que representa para a dinamizao da democracia e da participao dos cidados e das comunidades na resoluo dos problemas do pas6; (iii) Ao nvel das condies para um desenvolvimento harmonioso e coordenado do todo nacional, na medida em que a existncia das provncias permite enquadrar devidamente as formas de coordenao, cooperao e controlo sobre os futuros entes locais autrquicos, sem prejuzo do interesse nacional nem menosprezo pela autonomia local; (iv) Ao nvel tambm da eficincia das diversas intervenes pblicas (nos planos nacional, provincial e autrquico).

1.3. Conceitos de poder local e de autarquia local 1.3.1. Comeando pelo conceito de poder local, importa fazer trs observaes prvias de ordem metodolgica: (1.) no existe partida um sentido para a expresso poder local, que seja o bom sentido ou que deva ser considerado o conceito doutrinrio correcto7; (2.) no constitui sada para o problema a investigao semntica dos termos poder e local, nem em bom rigor serve de grande ajuda a anlise do contexto histrico ou poltico8, o que fcil de demonstrar: a expresso poder local no tem sentido til para o jurista italiano, alemo, espanhol ou brasileiro, pela razo simples de no estar prevista (nem ser usada)9; (3.) a forma de construir o conceito de
Cfr. Artigos 5. e 161., alnea f), da CRA. De forma paradigmtica, veja-se o disposto no artigo 271. da Constituio moambicana de 2004. 7 Admitindo justamente o carcter polissmico da expresso poder local, Carlos Feij, Problemas Actuais do Direito Pblico Angolano Contributo para a sua compreenso, Cascais, 2001, p. 132. 8 De certo modo nesse sentido, com outras indicaes, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., pp. 34 ss. 9 Trata-se, com efeito, de uma expresso introduzida pela Constituio portuguesa de 1976 (cfr. Jorge Miranda, O conceito de poder local, in Estudos sobre a Constituio, 1. volume, Lisboa, 1977,
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poder local tem de partir necessariamente do direito positivo: a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976 (abreviadamente, CRP), a Lei Constitucional de 1992 ou a Constituio da Repblica de Angola10. Uma vez chegados a esta concluso, veremos que o conceito de poder local diferente nesses trs textos constitucionais11, cabendo doutrina trabalhar sobre os dados que os textos lhe fornecem. Diga-se tambm que me parece que a doutrina angolana se tem ocupado mais detidamente do conceito de poder local12 do que a doutrina portuguesa13. a) Posto isto, o que retiramos, com segurana, da Constituio angolana de 2010? Em primeiro lugar, que o poder local um fenmeno do mbito do poder poltico, que tem na sua base o princpio da descentralizao poltico-administrativa (artigo 213., n. 1, da CRA)14. Em segundo lugar, que o poder local um fenmeno que co-envolve a organizao democrtica do Estado (como tambm j se dizia no artigo 145. da Lei Constitucional de 1992), reconhecimento que tem uma projeco e um significado muito importantes (v. infra, n. 3.2). Em terceiro lugar, quanto ao seu mbito, que o poder local compreende na CRA, de forma indita no Direito comparado, trs formas organizativas: as autarquias locais, as instituies do poder tradicional e outras modalidades especficas de participao dos cidados (artigo 213., n. 2, da CRA).
pp. 317 [317-320]; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. II Organizao do poder poltico, Coimbra, 2010, pp. 615 ss.). 10 O mesmo se poderia dizer da Constituio da Repblica de Cabo Verde de 1992, revista em 2010 (artigos 230. a 239.), da Constituio da Repblica da Guin-Bissau de 1993 (artigos 105. a 118.), da Constituio da Repblica de Moambique de 2004 (artigos 271. a 281.) ou, no limite, da Constituio da Repblica Democrtica de So Tom e Prncipe de 1990 (artigo 138., n. 1). 11 No confronto com a CRP, o conceito de poder local na CRA mais abrangente, no se funda unicamente na Constituio e no se confina legitimidade democrtica; de comum tem, no entanto, o facto de se tratar de um poder poltico especial e autnomo (v. infra). 12 Em profundidade, Virglio Afonso Pereira, O Poder Local: da impreciso conceptual certeza da sua evoluo, diss. [indita], Lisboa, 1997; mais recentemente, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 33 ss. 13 Como ponto de partida, Jorge Miranda, O conceito de poder local, pp. 317 ss.; para um apontamento mais prximo no tempo, Jos de Melo Alexandrino, O dfice de proteco do poder local: defesa da autonomia local perante o Tribunal Constitucional?, in Direito Regional e Local, n. 05 (2009), p. 13 [12-27]; para uma reflexo (desencantada) recente, Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. II, pp. 617-619. 14 Tm, nesta medida, razo em Angola autores como Verglio Fontes Pereira e Carlos Feij (tal como a teriam em Portugal autores como Jorge Miranda, Gomes Canotilho, Paulo Otero ou Antnio Cndido de Oliveira).

b) Em concluso, poderemos dizer que na CRA poder local corresponde a uma expresso constitucional que assinala enfaticamente a presena de uma verdadeira dimenso do poder poltico (democrtico e tradicional). Em contraposio, no estamos na presena de um simples segmento da administrao pblica (na verdade, tanto a CRP como a CRA colocam a regulao do poder local fora da matria da Administrao Pblica, com uma diferena: na CRP, o poder local ainda surge dentro do ttulo sobre a organizao do poder poltico do Estado; na CRA, o poder local surge num ttulo separado do ttulo sobre a organizao do poder do Estado)15. Sendo uma dimenso do poder poltico , no entanto, um poder poltico nosoberano (no invade nem pode ameaar os poderes de soberania reservados ao Estado, que continua unitrio); um poder que tem de conviver com outros poderes, pblicos, tradicionais e privados, designadamente com outros poderes administrativos do Estado, em especial os de controlo (artigo 221. da CRA)16. Em terceiro lugar, estes poderes locais tm na CRA diversas feies: (i) ora derivam do ordenamento do Estado, mas so democrticos e autnomos; (ii) ora dispem de um ordenamento originrio prprio e exercem poderes tradicionais; (iii) ora so meros poderes legais de participao em actos, procedimentos, rgos ou instituies.

1.3.2. J o conceito de autarquia local representa uma realidade totalmente distinta, uma vez que para a sua delimitao no deixam de confluir a histria, o Direito comparado, o direito positivo e a doutrina, na medida em que se trata de um conceito universalizvel, na base de uma histria jurdica muito rica. Felizmente, tanto a Lei Constitucional de 1992 (artigo 146.) como a CRA contm um conceito constitucional de autarquia local que, com apoio recproco, permite chegar a uma formulao quase perfeita da ideia; dizia-se no texto de 1992: as autarquias locais so pessoas colectivas territoriais que visam a prossecuo de interesses prprios das populaes, dispondo para o efeito de rgos representativos eleitos e da liberdade de administrao das respectivas colectividades; por sua vez, dispe o artigo 217., n.

Num caso como no outro, trata-se de poder poltico! Por ltimo, sobre o tema, Jos de Melo Alexandrino, A problemtica do controlo na administrao local, in Direito Regional e Local, n. 08 (2009), pp. 22-32.
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1, da CRA: as autarquias locais so pessoas colectivas territoriais correspondentes ao conjunto de residentes em certas circunscries do territrio nacional e que asseguram a prossecuo de interesses especficos resultantes da vizinhana, mediante rgos representativos eleitos das respectivas populaes. Em ambos os textos, o conceito de autarquia local envolve cinco elementos. Deste modo, esto expressa ou implicitamente presentes na CRA os seis elementos do conceito de autarquia local: personalidade jurdica, comunidade de residentes, territrio, interesses prprios, carcter electivo dos rgos e poderes locais17.

1.4. Natureza jurdica dos municpios e das comunas existentes em Angola Por tudo o que foi dito, agora claro que os municpios e as comunas existentes em Angola no constituem autarquias locais, mas meras extenses desconcentradas da Administrao local do Estado18, prosseguindo por isso atribuies e interesses estaduais (artigo 201. da CRA)19. Nesta medida, se pensarmos nos elementos do conceito de autarquia local h pouco referidos, verificamos facilmente que, apesar da designao que ostentam, as citadas estruturas administrativas existentes neste momento em Angola (1) nem dispem de personalidade jurdica distinta do Estado, (2) nem dispem de uma comunidade de residentes politicamente organizada (e como tal reconhecida pelo Direito), (3) nem so definidas pelo territrio, uma vez que este no passa de uma circunscrio administrativa local do Estado, (4) nem prosseguem interesses prprios da comunidade local, mas sim interesses estaduais, (5) nem dispem de rgos democraticamente eleitos pelas populaes, mas sim de rgos nomeados pelo Estado, nem, finalmente, (6) exercem poderes locais autnomos, mas sim poderes estaduais.
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Sobre esta matria, desenvolvidamente, Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 109

ss. Na sequncia desse estudo, identificando seis elementos (dois dos quais implcitos, mas que faz todo o sentido serem explcitos no ordenamento angolano, uma vez que as autarquias locais ainda no foram criadas em concreto), propus o seguinte conceito sinttico de autarquia local (aplicvel num Estado constitucional consolidado): forma especfica de organizao territorial, na qual uma comunidade de residentes numa circunscrio territorial juridicamente delimitada dentro do territrio do Estado prossegue interesses locais, atravs do exerccio de poderes pblicos autnomos (ibidem, p. 111). 18 Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 76, 81, 91. 19 Em contraposio, sobre a essencialidade da prossecuo de fins autnomos do Estado, nesta modalidade de descentralizao, Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. I, p. 143.

II. O poder local na Constituio da Repblica de Angola

2. REGULAO E ENQUADRAMENTO DO PODER LOCAL NA CRA 2.1. As grandes opes do legislador constituinte As seis principais alteraes introduzidas pela nova Constituio, relativamente ao texto constitucional de 1992, deixmo-las j referenciadas na sesso anterior, pelo que aproveitaremos agora para olhar de forma sistemtica para todas as principais opes tomadas pela Assembleia Constituinte em 2010 em matria do poder local20. (i) A primeira opo geral tomada foi no sentido de dar, nesta matria, um salto extraordinrio relativamente s solues anteriormente consagradas na Lei Constitucional de 1992; Nesse plano, sobressaem de imediato as duas alteraes de ordem sistemtica: por um lado, o poder local surge num ttulo autnomo (Ttulo VI da CRA), separado quer da organizao do poder do Estado (Ttulo IV), quer da Administrao Pblica (Ttulo V); por outro, as disposies sobre a administrao local do Estado, que anteriormente se encontravam (mal) colocadas no captulo do poder local (artigos 147. e 148.), so agora deslocadas para o ttulo da Administrao Pblica (artigo 201.); evidente a opo pela dignificao da matria das autarquias locais, qual so dedicados expressamente 15 artigos, alm de outras disposies avulsas (podendo agora falar-se de um Direito constitucional das autarquias locais); A CRA talvez, das constituies conhecidas, aquela que mais valoriza o princpio da autonomia local, cujo conceito, contedo e garantias so objecto de uma definio expressa (artigos 214., 215., 216., 217., 219.);

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Nesta como noutras matrias, ter grande interesse a investigao dos trabalhos preparatrios da nova Constituio (sem negligenciar os esforos realizados entre 1998 e 2004).

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Em matria de categorias de autarquias locais, a CRA tomou a opo de prever expressamente apenas os municpios como autarquias locais (artigo 218., n. 1); todavia, admite em certos termos a criao pelo legislador de autarquias supra-municipais e de autarquias infra-municipais (artigo 218., n.os 2 e 3) da a relevante distino entre autarquias constitucionalmente previstas e autarquias constitucionalmente admitidas; Como critrio regulador do processo de institucionalizao efectiva das autarquias locais, a CRA definiu o princpio do gradualismo (artigo 242.); A CRA elevou a autonomia local a limite material de reviso constitucional, o que significa uma garantia de no retrocesso das

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instituies autrquicas no ordenamento angolano; (viii) A CRA optou claramente pela configurao do poder local como um poder poltico que envolve a organizao democrtica do Estado (sem todavia com ele se confundir), compreendendo trs formas organizativas (artigo 213., n. 2); (ix) Todavia, muito diferente a posio do Estado em relao a cada uma dessas formas organizativas: (a) relativamente s autarquias locais, o Estado tem o dever de as criar, de as prover de meios e de respeitar as garantias constitucionais que as protegem; (b) relativamente s instituies do poder tradicional, o Estado tem o dever de as reconhecer e de configurar as relaes recprocas; (c) relativamente s modalidades de participao dos cidados, o Estado deve criar por lei esses mecanismos e apoi-los no futuro; Poder local , na CRA, um poder poltico, subordinado, autnomo e com feies diferenciadas (derivado e democrtico, originrio e tradicional, meramente legal); Esto expressa ou implicitamente presentes na CRA os seis elementos do conceito de autarquia local na ordem jurdica angolana, a saber: personalidade jurdica, comunidade de residentes, territrio, interesses prprios, electividade dos rgos e poderes locais; A CRA reserva Assembleia Nacional os poderes relativos diviso administrativa do territrio (artigo 161., alnea f));

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(xiii) Consagra tambm uma reserva de lei orgnica quanto s bases do sistema de organizao do poder local e da participao dos cidados e das autoridades tradicionais no seu exerccio (artigo 164./alnea f)); (xiv) Reserva tambm Assembleia Nacional a matria de eleio e estatuto dos titulares do poder local (artigo 164., alnea d)); (xv) Reserva ainda Assembleia Nacional a matria atinente aos poderes financeiros, impostos locais e tutela administrativa (artigos 215. e 217., n. 3); A CRA define o sistema de governo das autarquias locais em paralelismo com o sistema de governo nacional, com a previso de trs rgos (artigo

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220.); (xvii) A CRA admite candidaturas provenientes no s de partidos, mas tambm de grupos de cidados (artigo 220., n. 5), afastando neste domnio a regra do monoplio dos partidos21; (xviii) A CRA impe um princpio de solidariedade e cooperao entre as autarquias locais, princpio que implicitamente no deixa de envolver tambm o Estado (artigo 222.); A CRA procede ao enquadramento jurdico-constitucional das instituies do poder tradicional nos seguintes termos: Existncia de uma garantia institucional a favor destas entidades (garantia de um complexo normativo de base costumeira); Primado do contedo material da Constituio sobre o costume, no limite, sob reserva de deciso de um tribunal22 (tendo o Tribunal Constitucional a ltima palavra nessa matria); Primado da dignidade da pessoa humana e do contedo essencial dos direitos e liberdades fundamentais da pessoa humana sobre as normas do ordenamento tradicional; Limitao do exerccio dos poderes pblicos estaduais e locais (designadamente do poder legislativo e do poder regulamentar estadual e autrquico);
Sobre o relevo desta regra, a uma outra dimenso, Ral Carlos Vasques Arajo, O Presidente da Repblica no sistema poltico de Angola, Luanda, 2009, p. 332; sobre os efeitos da partidarizao na esfera local e no contexto poltico portugus, Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. II, p. 618. 22 Veja-se, neste sentido, o disposto no artigo 211. da Constituio da frica do Sul de 1996.
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(xix)

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 Delimitao legal das atribuies e dos poderes das instituies do poder tradicional23 (ainda no respeito pelo princpio da autonomia local).

2.2. A multiplicidade de referncias constitucionais Importa passar ento agora investigao dos princpios que regulam e organizam o poder local na Constituio da Repblica de Angola, sendo que uma das primeiras dificuldades na definio dos princpios estruturantes do direito das autarquias locais se situa logo ao nvel da ordenao das mltiplas referncias constitucionais respeitantes ao poder local24. Assim, se comearmos no mbito do ordenamento portugus (que nesta matria das autarquias locais efectivamente muito prximo do desenho angolano)25, para Gomes Canotilho26, a descentralizao territorial afirmada pela Constituio como dimenso da organizao do Estado unitrio, sendo a existncia das autarquias locais referida como componente da organizao democrtica do Estado: [a] autonomia das autarquias locais , assim, um princpio estruturante da organizao poltica e da organizao territorial do Estado27. Jorge Miranda28, por seu lado, entende que, ao inserir o poder local no mbito do poder poltico, a Constituio visa deslocar as autarquias locais da mera instncia administrativa para a instncia poltica e para a directa subordinao aos princpios e preceitos constitucionais29. J outros autores tendem a enquadrar sucessivamente a descentralizao territorial autrquica no mbito do princpio do Estado unitrio (ora como dimenso organizativa,

Veja-se tambm o disposto no artigo 212. da Constituio da frica do Sul. Veja-se, na doutrina angolana, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 19 ss., 53 ss. 25 Para uma viso geral, que aqui acompanhamos, Melo Alexandrino, Direi to das Autarquias, pp. 63 ss. 26 O autor comea por apresentar a garantia da administrao local autnoma como um dos pressupostos do Estado de Direito (cfr. Direito Constitucional e Teoria da Constituio , 7. ed., Coimbra, 2003, pp. 253 s.). 27 Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 361. 28 O Autor procede ao estudo da descentralizao territorial em sede de poder poltico, e no em sede da forma de Estado ou do princpio do Estado unitrio (cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo III Estrutura constitucional do Estado, 5. ed., Coimbra, 2004, pp. 210 ss., 227 ss.). 29 Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo III p. 229; ainda neste sentido, Melo Alexandrino, O dfice de proteco, p. 13; Id., Direito das Autarquias..., pp. 29 -30, 68 ss., 107.
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ora como qualificao, ora como limitao desse princpio)30, no princpio democrtico31, como manifestao do princpio da diviso de poderes32, no princpio pluralista (inerente ao Estado de direito democrtico)33, no princpio da liberdade ou autonomia da pessoa humana34, no princpio da dignidade da pessoa humana35 ou em geral no princpio do Estado de direito democrtico36. assim patente que a doutrina37 tanto se pode referir nesta matria a princpios abrangentes como o do Estado democrtico de direito, o da liberdade ou o da dignidade da pessoa humana, como a uma srie de outros princpios constitucionais estruturantes (o princpio democrtico, o princpio da unidade do Estado, o princpio da separao de poderes, o princpio da participao, o princpio da descentralizao administrativa, etc.) isto j sem referir a existncia de outros princpios e subprincpios, como o princpio republicano (artigo 236., alnea c), da CRA) ou o princpio electivo (artigos 217., 220., 236., alnea h), da CRA). Importa por isso tentar a identificao dos fundamentos constitucionais do ordenamento local, iniciando com um esclarecimento sobre o lugar e a relevncia a conceder ideia de Estado democrtico de direito.

Assim, no primeiro sentido, Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais, Coimbra, 1993, p. 225; no segundo, Maria Lcia Amaral, A Forma da Repblica Uma introduo ao estudo do direito constitucional, Coimbra, 2005, p. 380; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de Direito Constitucional, vol. II, 2. ed., Coimbra, 2007, pp. 962 ss.; Paulo Otero, Direito Constitucional Portugus, vol. I Identidade Constitucional, Coimbra, 2010, pp. 141 ss.; no terceiro, Jos Casalta Nabais, A autonomia financeira das autarquias locais, Coimbra, 2007, p. 16. 31 Jos Manuel Srvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Coimbra, 1987, p. 263; Paulo Otero, O poder de substituio em Direito Administrativo Enquadramento dogmtico-constitucional, vol. II, Lisboa, 1995, p. 677; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 380; na doutrina angolana, Carlos Feij, Problemas Actuais, pp. 64 s.; Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 20 ss. 32 Nuno Piarra, A Separao dos Poderes como Doutrina e Princpio Constitucional Um contributo para o estudo das suas origens e evoluo , Coimbra, 1989, p. 265; Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 180, 193; Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, p. 676; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 379. 33 Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, pp. 674, 695. 34 Joo Baptista Machado, Participao e descentralizao, in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano 22 (1975), n.os 1 a 4, pp. 94 s. [1-108]. 35 Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 180, 227. 36 Assim, Marcelo Rebelo de Sousa, Distribuio pelos municpios da energia elctrica de baixa tenso, in Colectnea de Jurisprudncia (1988), tomo 5, p. 28 [27-39]; Id., Introduo Constituio da Repblica Portuguesa, in Marcelo Rebelo de Sousa / Jos de Melo Alexandrino, Constituio da Repblica Portuguesa Comentada, Lisboa, 2000, p. 59 [9-66]. 37 Quanto jurisprudncia constitucional portuguesa, Artur Maurcio, A garantia constitucional da autonomia local luz da jurisprudncia do Tribunal Constitucional, in Estudos em homenagem ao Conselheiro Jos Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003, pp. 625-657.

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2.3. O princpio do Estado democrtico de direito Uma vez postulada a unidade da soberania (inerente forma unitria do Estado) e ainda que a Constituio tenha colocado a autonomia das autarquias locais no contexto do princpio do Estado unitrio (artigo 8. da CRA), no decerto este princpio a matriz do ordenamento local. H um princpio, porm, que sempre poder ser chamado a desempenhar esse papel, em virtude de se poder considerar a primeira (e determinante) deciso que o legislador constituinte toma38: o do Estado democrtico de direito. Segundo o n. 1 do artigo 2. da CRA, A Repblica de Angola um Estado democrtico de direito que tem como fundamentos a soberania popular, o primado da Constituio e da lei, a separao de poderes e interdependncia de funes, a unidade nacional, o pluralismo de expresso e de organizao poltica e a democracia representativa e participativa. Numa verificao liminar ao elemento textual, descobrem-se dentro do princpio do Estado democrtico de direito na CRA as seguintes componentes: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii) A soberania popular; A juridicidade (submisso do Estado ao Direito)39; A separao de poderes; A unidade nacional; O pluralismo; A democracia representativa e a democracia participativa; O respeito, garantia e promoo dos direitos e liberdades fundamentais do homem (artigo 2., n. 2). Numa explicao essencial, diz-se que o conceito de Estado democrtico de direito destinado a abranger o mximo possvel de Estado de Direito e de democracia no conjunto das suas diferentes implicaes substantivas e adjectivas40. O mesmo
Neste sentido, Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 128. Esta submisso do Estado Constituio e lei significa o respeito de princpios como os da justia, da igualdade, da proibio do arbtrio, da proporcionalidade, da segurana jurdica, da proteco da confiana, mas tambm a independncia do poder judicial e o carcter necessariamente limitado do poder do Estado. 40 Jorge Miranda, Cincia Poltica Formas de Governo, Lisboa, 1996, p. 187.
39 38

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integra por isso dois pares de realidades (Estado de Direito e democracia), aos quais pode ainda eventualmente somar-se a vertente da justia social41. Ora, uma estrutura deste tipo tem naturalmente um contedo muito vasto42, apresentando-se como um macro-conceito que sintetiza afinal todo (ou quase todo) o sistema da Constituio43. Em que medida pode ento pedir-se o apoio deste princpio? (i) Em primeiro lugar, quanto ao Estado de Direito, na medida em que a ideia de separao vertical de poderes constitui ainda um dos elementos da dimenso formal desse princpio44, dimenso essa expressamente identificada na Constituio com uma das bases do Estado democrtico de direito (prembulo e artigo 2., n. 1); Em segundo lugar, por ser manifesta a relevncia da norma de base da soberania popular, bem como por ser manifesto o peso dessa componente (a democracia) na configurao e no estatuto constitucional das autarquias locais, como veremos em breve;

(ii)

(iii) Em terceiro lugar, a administrao territorial autrquica pressupe uma particular activao da democracia participativa, a tal ponto de ter sido erguida a componente autnoma do poder local na CRA (artigo 213., n. 2) alm de ser expressamente citada no artigo 2. da CRA;

Aparentemente, o princpio da socialidade no foi contemplado directamente no mbito do princpio do Estado democrtico de direito na CRA (em nenhum dos nmeros do artigo 2.); todavia, esse princpio no s est implcito na Constituio (artigos 1. e 21. alneas c) e seguintes, e artigos 76. e seguintes), como surge expressamente formulado nas vestes de justia social (artigos 89., n. 1, e 90.); por outro lado, no se pode excluir que a promoo dos direitos e liberdades fundamentais no envolva afinal na CRA a socialidade. 42 Sobre o mbito do princpio na CRP, entre outros, J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Fundamentos da Constituio, Coimbra, 1991, pp. 82 ss.; Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, pp. 523 ss., 528 ss.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., 254 ss.; Marcelo Rebelo de Sousa, Introduo Constituio..., pp. 53 ss.; Jorge Reis Novais, Os princpios constitucionais estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra, 2004, pp. 30 ss., 43 ss.; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., pp. 129 ss.; Jos de Melo Alexandrino, A estruturao do sistema de direitos, liberdades e garantias na Constituio portuguesa, vol. II A construo dogmtica, Coimbra, 2006, pp. 282 ss.; Pedro Machete, Estado de Direito democrtico e Administrao paritria , Coimbra, 2007, pp. 382 ss.; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, 4. ed., Coimbra, 2007, pp. 204 ss.; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV Direitos Fundamentais, 4. ed., Coimbra, 2008, pp. 226 ss.; Paulo Otero, Direito Constitucional..., vol. I, pp. 51 ss. 43 Neste sentido, Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, p. 526; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 130; Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, pp. 283, 286, 287; Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., pp. 204, 205. 44 Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., pp. 154 ss.

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(iv) Por seu lado, h diversos elementos que decorrem do pluralismo e dos direitos e liberdades fundamentais (particularmente dos direitos, liberdades e garantias de participao poltica e da vertente objectiva dos demais direitos e liberdades)45; (v) Por ltimo, muito embora no exista uma relao directa entre a descentralizao-poltico administrativa (artigo 213., n. 1, da CRA) e a dignidade da pessoa humana46, na CRA, a dignidade da pessoa humana actua como limite relevncia e aplicabilidade do costume (artigos 7. e 223., n. 2, da CRA), tendo por isso uma especial funo a desempenhar. Em todo o caso, quer em virtude do carcter minucioso da regulao constitucional das autarquias locais, quer em virtude da macrocefalia da ideia de Estado democrtico de direito tambm na CRA, h que reconhecer a diminuta operatividade prtica desta ideia47 como princpio regulador do poder local.

Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 208. Neste sentido, Paulo Otero, O poder de substituio..., vol. II, pp. 678 ss.; Id., Direito Constitucional..., vol. I, p. 142; Vital Moreira, Administrao Autnoma..., p. 245; Jorge Miranda, Manual..., tomo III, pp. 210 s. 47 O mesmo sucede, por exemplo, no plano da respectiva relevncia jurdica autnoma na CRP como princpio da socialidade ou da justia social (cfr. Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, p. 288; em termos prximos, Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 211).
46

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3. A CENTRALIDADE DO PRINCPIO DEMOCRTICO 3.1. A omnipresena do princpio democrtico na regulao do poder local Afastado, pela sua excessiva abrangncia, o princpio do Estado democrtico de direito e sendo apenas mediato (e no directo) o contacto entre a descentralizao autrquica e a dignidade da pessoa humana, diversamente se passam as coisas com o princpio da democracia48. A centralidade do princpio democrtico49 nesta matria revela-se no s luz da Histria das autarquias locais em geral, nos cinco continentes, mas tambm luz da observao de toda uma srie de decises tomadas pelo legislador constituinte: (i) (ii) Desde logo, pelo reconhecimento pleno do princpio da autonomia local e das realidades que lhe esto subjacentes (v. infra, n. 3.2); Em segundo lugar, pela explcita afirmao de que a organizao democrtica do Estado compreende a existncia das autarquias locais (artigo 213., n. 1, da CRA)50, donde um duplo reconhecimento: (1) por um lado, o de que as autarquias locais constituem realidades que a Constituio decide integrar na esfera do poder poltico; (2) por outro lado, o

Sobre a ntima conexo das autarquias locais com o princpio democrtico, entre outros, Baptista Machado, Participao e descentralizao, p. 28; Srvulo Correia, Legalidade..., p. 263; Marcelo Rebelo de Sousa, Distribuio pelos municpios..., p. 29; Jos Carlos Vieira de Andrade, Distribuio pelos municpios da energia elctrica de baixa tenso, in Colectnea de Jurisprudncia, ano 14 (1989), I, p. 18 [17-29]; J. J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. ed., Coimbra, 1993, pp. 881, 887, 891, 904; Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, Coimbra, 1992, pp. 353, 356; Id., O poder de substituio..., vol. II, pp. 677, 678 ss.; Antnio Cndido de Oliveira, Direito das Autarquias..., pp. 230 s.; Id., Democracia Local, in Estudos em Memria do Professor Doutor Antnio Marques dos Santos , vol. II, Coimbra, 2005, pp. 33, 39 ss. [31-99]; Id., A Democracia Local (alguns aspectos), Coimbra, 2005, p. 14 ss., 27 ss., 50 ss.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 361; Artur Maurcio, A garantia constitucional..., p. 656; Jorge Miranda, Direito Constitucional III Direito Eleitoral, Direito Parlamentar, policopiado, Lisboa, 2003, p. 91; Id., Manual..., tomo III, pp. 229, 232; Lcia Amaral, A Forma da Repblica..., p. 380; Bacelar Gouveia, Manual..., vol. II, p. 987; Casalta Nabais, A autonomia financeira..., p. 18; Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., p. 13; Id. Direito das Autarquias, pp. 68 ss.; em Angola, Carlos Feij, Problemas Actuais , p. 65; Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, pp. 20 ss. 49 Sobre a definio de democracia, Giovanni Sartori, Democrazia: Cosa , 5. ed., Milano, 1993, pp. 11 ss.; Robert Dahl, On democracy (1999), trad. de Teresa Braga, Democracia, Lisboa, 2000, pp. 47 ss.; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 287 ss. 50 Sem razo na crtica feita, nessa parte, a preceito semelhante (o artigo 145.) da Lei Constitucional de 1992, Lazarino Poulson, As Autarquias Locais, p. 23.

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(iii)

reconhecimento de que, estando em presena de um poder local democraticamente legitimado51, as autarquias locais deixaram de ser pensveis como mero poder administrativo (como mera administrao autnoma, como por vezes ainda se tem defendido52); Em terceiro lugar, a partir do conjunto de prerrogativas de que esto rodeadas as autarquias locais, nomeadamente: de disporem de rgos directamente eleitos por sufrgio universal, directo e secreto da populao residente; de poderem promover a realizao de referendos no mbito local53; de beneficiarem (mesmo no confronto dos rgos soberanos) de uma reserva de normao autnoma; de os seus rgos representativos serem simultaneamente rgos constitucionais; de disporem (mesmo no confronto do legislador de reviso) de uma garantia constitucional de existncia; e de envolverem necessariamente diversas formas de participao popular de carcter poltico54; Em quarto lugar, a partir da minuciosa regulao constitucional (artigos 213. e seguintes) e no menos, por fim, a partir da considerao de um conjunto de outras normas constitucionais, legais e costumeiras.

(iv)

Seja no plano dos pressupostos55, seja no plano dos princpios56, seja no plano da legitimidade57, seja no plano da arquitectura e do funcionamento do sistema de governo (artigo 220. da CRA)58, seja no plano das formas e dos critrios de deciso, seja no plano dos instrumentos de organizao e representao da vontade popular (designadamente no papel dos partidos polticos)59, seja no plano do controlo (artigo 221. da CRA), tudo, em suma, no regime das autarquias locais revela uma ntima
Carlos Feij, Problemas Actuais, p. 64; Jorge Miranda, Manual..., tomo III, p. 227; Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 13 s. 52 J no sculo XIX se concebia, contudo, o poder administrativo local como um poder separado (cfr. Jorge Miranda, A Administrao Pblica nas Constituies Portuguesas, in RFDUL, vol. XLIII, 2002, p. 966 [963-986]). 53 Artigo 16., alnea f), da Lei Orgnica do Tribunal Constitucional (Lei n. 2/08, de 17 de Junho). 54 Sobre o assunto, Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 107 ss. 55 V. infra, n. 3.3. 56 Por ltimo, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo VII Estrutura constitucional da democracia, Coimbra, 2007, pp. 59 ss. 57 Vejam-se os prembulos da Carta Europeia da Autonomia Local de 1985 e da Declarao Universal da Autonomia Local de 1993. 58 Defendendo, h muito, a ideia de que o sistema de governo local acompanha o pendor do regime poltico, Marcelo Rebelo de Sousa, Lies de Direito Administrativo, vol. I, 3. ed., Lisboa, 1999, p. 360. 59 Artigo 17., n. 1, da CRA.
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dependncia relativamente ao princpio democrtico. Alm disso, de tal modo intensa essa relao, que chega a dar a impresso de no haver preceito constitucional relevante sobre as autarquias locais que no possa ser considerado como expresso do princpio democrtico (artigos 213. a 222. da CRA).

3.2. As diversas feies da democracia no mbito do poder local Por outro lado, nas autarquias locais, esto presentes mecanismos pertencentes a todas as principais feies da democracia, desde a democracia representativa, a democracia semidirecta democracia participativa. a) Quanto democracia representativa, esto presentes todos os seus aspectos mais salientes, a saber: a existncia de rgos representativos das comunidades locais (artigo 217. da CRA); a imposio da regra geral do sufrgio directo, secreto e peridico como modo de designao dos titulares desses rgos (artigo 220., n. 2, da CRA); o pluralismo partidrio60, bem como a possibilidade de apresentao de candidaturas no s pelos partidos, mas tambm por intermdio de grupos de cidados eleitores (artigo 220., n. 5, da CRA)61; a necessria previso de diversos mecanismos de concretizao do princpio da responsabilidade poltica. b) A democracia semidirecta tem a sua marcante expresso no instituto do referendo local. Pela eventual utilidade que possa ter, aproveito o momento para deixar algumas notas sobre a experincia deste mecanismo em Portugal. Introduzido em 1911 e admitido na Constituio de 1976 antes da consagrao do referendo a nvel nacional e regional, o instituto do referendo local tem conhecido algumas dificuldades de aplicao prtica em Portugal (ao contrrio do florescimento que apresenta na Alemanha, na Sua, na Frana ou at nos Estados Unidos), podendo o

Envolvendo designadamente a institucionalizao e a proteco da oposio, bem como o financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais. 61 Sobre a matria do sistema eleitoral e do regime das candidaturas aos rgos das autarquias locais, Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, pp. 230 s., 231 ss.; Melo Alexandrino, Direito das Autarquias, pp. 208 ss.

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respectivo regime, definido essencialmente pela Lei Orgnica n. 4/2000, de 24 de Agosto (abreviadamente, LORL)62, resumir-se nos seguintes traos: (i) Tanto os municpios como as freguesias (salvo as freguesias em que o rgo deliberativo seja substitudo pelo plenrio dos cidados eleitores)63 podem submeter a referendo questes de relevante interesse local64 (sem prejuzo da existncia de diversos limites formais, temporais e circunstanciais)65; Relativamente ao objecto do sufrgio popular, as matrias tanto podem ser respeitantes a atribuies prprias como a atribuies conferidas e corresponder tanto a matrias de competncia deliberativa como

(ii)

consultiva66 (sem prejuzo da existncia de matrias expressamente excludas do referendo local)67; (iii) Quanto participao no referendo, o princpio geral o de que so chamados a pronunciar-se todos os cidados eleitores recenseados na rea territorial correspondente autarquia local onde se verifique a iniciativa68; (iv) A iniciativa do referendo local tanto pode ser representativa como popular69, cabendo a deliberao sobre a realizao do referendo sempre ao rgo deliberativo70; (v) No prazo de oito dias a contar da deliberao, o presidente do rgo deliberativo tem de submeter a correspondente deciso fiscalizao da constitucionalidade e da legalidade pelo Tribunal Constitucional, o qual se deve pronunciar no prazo de 25 dias71; (vi) As fases e subfases imediatas so: a marcao da data do referendo, a realizao da campanha referendria, a efectivao da votao popular, o apuramento e a publicao oficial dos resultados72;
Como direito supletivo, aplicam-se as disposies da lei eleitoral para a Assembleia da Repblica (artigo 226. da LORL). 63 Artigo 2., n. 1, da LORL. 64 Artigo 3., n. 1, da LORL. 65 Artigos 6. a 9. da LORL. 66 Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, p. 335. 67 Artigo 4. da LORL. 68 Artigo 2., n. 2, da LORL. 69 Respectivamente, artigos 11. e 12. e 13. a 22. da LORL. 70 Artigo 23. da LORL. 71 Em Angola, esse prazo teria sentido vir a ser de 45 dias (artigo 228., n. 4, da CRA). 72 Respectivamente, artigos 33., n. 1, 37. e seguintes, 96. e seguintes, 127. e seguintes e 145. e 147. da LORL.
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(vii) Em matria de efeitos do referendo, cuja vinculatividade depende da participao de mais de metade dos eleitores inscritos73, por um lado, a no observncia do resultado pelas assembleias implica a sua dissoluo nos termos gerais74; por outro lado, se a resposta popular implicar a produo de um acto pela autarquia, o rgo autrquico competente deve aprovar o acto correspondente, no prazo de 60 dias75; (viii) Por fim, em termos da garantia da deciso referendria76, acautela-se que o acto aprovado no seguimento do referendo no possa ser revogado ou alterado na sua definio essencial, probe-se a aprovao de acto de sentido oposto ao do resultado do referendo e impede-se a renovao de propostas de referendo objecto de resposta que implique a continuidade da situao anterior, tudo no decurso do mesmo mandato77. c) A ideia de democracia participativa, de que j falmos na primeira sesso, tem em geral a ver com o envolvimento mais intenso dos cidados do que aquele que se traduz no peridico exerccio do direito de voto78, pressupondo por conseguinte uma activao ou produo de inputs por parte dos cidados, a ttulo individual ou colectivo, na gesto da informao, no debate, no processo de deciso e na avaliao das decises tomadas pelos rgos do poder79. Sendo complementar relativamente democracia representativa80 e passvel de envolver mltiplas formas81 (desde a participao consultiva at a formas de
Artigo 219. da LORL. Artigo 220. da LORL. 75 Artigo 221. da LORL. 76 Jorge Miranda, Manual..., tomo VII, p. 336. 77 Respectivamente, artigos 222., n. 1, 222., n. 2, e 223. da LORL. 78 Jorge Miranda refere de h muito a presena de trs dimenses da democracia participativa: o reforo da participao cvica, a atribuio de especficos direitos de interveno no exerccio da funo administrativa e a especfica relevncia de grupos de interesses, de associaes e instituies da sociedade civil (cfr. Cincia Poltica..., pp. 172 ss.; Manual..., tomo VII, pp. 33 ss.). Por sua vez, Gomes Canotilho define democracia participativa como [a] estruturao de processos que ofeream aos cidados efectivas possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de deciso, exercer controlo crtico na divergncia de opinies, produzir inputs polticos democrticos (cfr. Direito Constitucional e Teoria..., p. 288). 79 Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 212. 80 Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 288, 289; Antnio Cndido de Oliveira, A Democracia..., p. 29; Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 212. 81 E ainda para alm do exerccio dos diversos direitos, liberdades e garantias de participao poltica (nomeadamente o direito de petio, o direito de informao poltica e o direito de aco popular).
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autoadministrao e de autogoverno dos grupos interessados82), no caso da administrao local portuguesa83, pode dar-se nota dos seguintes mecanismos de democracia participativa: o direito de requerer a convocao de sesses extraordinrias do rgo deliberativo; o direito de participao dos representantes dos requerentes nas sesses objecto de convocao popular; o direito de interveno nas reunies pblicas dos rgos colegiais; o direito de constituir organizaes de moradores (artigo 263., n. 1, da CRP); o direito de requerer a demarcao das reas territoriais das organizaes de moradores (artigo 263., n. 2, da CRP); o direito de participao dos representantes das organizaes de moradores na assembleia de freguesia (artigo 265., n. 1, alnea b), da CRP); enfim, a possibilidade de mobilizar formas de contratualizao, quer em geral, quer em domnios particulares (como o do ordenamento do territrio) 84.

3.3. O conceito de democracia local Por declarada inspirao na reforma francesa de 1992, tem-se de algum modo insinuado na ltima dcada, embora talvez no ainda em Angola, o conceito de democracia local85. Segundo o Professor Antnio Cndido de Oliveira, deve entender-se por democracia local o direito dos cidados eleitores das comunidades locais (organizadas em autarquias locais, no mbito do Estado de direito democrtico) de deliberar directamente ou atravs de rgos por eles eleitos e perante eles responsveis, sobre os assuntos relativos s respectivas comunidades (de acordo com o princpio da subsidiariedade)86.

Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituio..., vol. I, 4. ed., p. 212. No ordenamento angolano, os artigos 20. e 21., 53. e 54. e 76. e 77. do Decreto-Lei n. 2/07, de 3 de Janeiro, consagram a existncia de um Conselho Provincial de Auscultao e Concertao Social, de um Conselho Municipal de Auscultao e Concertao Social e de um Conselho Comunal de Auscultao e Concertao Social (como rgos consultivos da administrao provincial, municipal e comunal). 84 Um instrumento no previsto na lei, mas que a prtica comea a registar (a partir sobretudo da interessante experincia da cidade de Lisboa), o do oramento participativo. 85 Antnio Cndido de Oliveira, Democracia Local, pp. 39 ss.; Id., A Democracia..., pp. 5 ss., 14 ss.; Id., Democracia Local: a organizao, os poderes e o funcionamento dos Plenos do Concello na Galiza e das Assembleias Municipais no Norte de Portugal, in Direito Regional e Local, n. 05 (2009), pp. 5-11. 86 Antnio Cndido de Oliveira, Democracia Local, p. 39; Id., A Democracia..., p. 14.
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Colocando o acento tnico nas populaes87, a ideia de democracia local tambm surge associada ora a momentos (a eleio, a informao, a participao, a deciso)88, ora a certas exigncias ou prestaes (implicando deveres, direitos, poderes e instituies)89. Ainda que possa tomar-se como expresso e modelo descritivo para explicar um conjunto de fenmenos relativos ao papel dos cidados na esfera da administrao local autrquica, sem prejuzo dessa funo heurstica, face aos dados dos ordenamentos portugus e angolano, no vejo que o conceito apresente virtualidades que superem o recurso s categorias, formas e mecanismos de democracia acabados de descrever. Por outro lado, uma certa nfase em aspectos culturais e educativos prende-se, a meu ver, no com a democracia como estrutura poltico-jurdica, mas sim com a ideia, no menos relevante, de pressupostos da democracia90.

Antnio Cndido de Oliveira, A difcil democracia..., p. 95. Segundo o Autor (ibidem, pp. 95-97), a tnica seria diferente nos conceitos de poder local (que a colocaria nos rgos), de autonomia local (que a colocaria na no-dependncia) e de descentralizao administrativa (que a teria no movimento de transferncia de atribuies e competncias). 88 Antnio Cndido de Oliveira, A difcil democracia..., pp. 103 ss. 89 Antnio Cndido de Oliveira, A Democracia..., pp. 29 ss. 90 Sobre estes, Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Demokratie als Verfassungsprinzip (1987), trad. cast. de Rafael de Agapito Serrano, La democracia como principio constitucional, in Escritos sobre el Estado de Derecho y la democracia, Madrid, 2000, pp. 98 ss. [47-131]; Josef Isensee, Grundrechtsvoraussetzungen und Verfassungserwartungen an die Grundrechtsausbung, in Josef Isensee / Paul Kirchhof (eds.), Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland , tomo V Allgemeine Grundrechtslehren, 2. ed., Heidelberg, 2000, maxime pp. 422 ss. [353-484]; Robert Dahl, Democracia, pp. 167 ss.; Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. I, pp. 87, 92 ss., 493 ss.; Manoel Gonalves Ferreira Filho, Curso de Direito Constitucional, 34. ed., So Paulo, 2008, pp. 104 ss.

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4. O PRINCPIO DA AUTONOMIA LOCAL COMO NORMA DE BASE DO PODER LOCAL 4.1. A recepo histrica na CRA da ideia de autonomia local Como j tivemos oportunidade de referir, a Constituio angolana valoriza talvez como nenhuma outra o princpio da autonomia local (v. supra, n. 2.1.), quer pelo facto de se lhe referir pelo menos por seis vezes91, quer sobretudo pela dupla preocupao de uma definio generosa92 e do estabelecimento de formas de proteco93. Antes de citar essas disposies, importa todavia notar que o conceito de autonomia local um conceito que foi recebido na Constituio pela mo da Lei Constitucional de 1992, por seu lado, proveniente essencialmente da cultura jurdica ocidental, onde foi lentamente cunhado ao longo dos ltimos duzentos anos, para depois de algum modo se universalizar. Retomando aqui o que escrevemos recentemente a esse propsito 94, o perfil histrico e cultural da figura da autonomia local pode ser resumido da seguinte forma: (i) A primeira observao a fazer a de que o conceito de autonomia local foi construdo na Europa em torno de uma srie de pontos de convergncia, elementos esses que conduziram necessariamente a um conceito compsito (ou feixe de elementos); Em segundo lugar, pelo menos no mbito da matriz continental (com excluso, portanto, da experincia britnica), dada a tendncia histrica no sentido de o Estado dominar os entes locais, a luta pela autonomia foi tambm uma luta por esferas de poder perante o Estado95;

(ii)

(iii) Em terceiro lugar, quanto legitimidade, o mais que se pode dizer que (1) a legitimidade tradicional no constitui necessariamente um obstculo autonomia local96, (2) a legitimidade democrtica a favorece, (3) as formas
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Artigos 8., 201., n. 1, 214., 215., 216., 236., alnea k), da CRA. Artigos 215. e 216. da CRA. 93 Artigos 216., 217., 219. da CRA. 94 Melo Alexandrino, O dfice de proteco, pp. 12 -20; Id., Direito das Autarquias, pp. 78 ss. Num fenmeno portanto muito similar ao que ocorreu com os direitos fundamentais (cfr. Jos de Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais Introduo geral, Estoril, 2007, pp. 29 ss.). 96 Esta observao particularmente pertinente em ordenamentos como os de Angola ou da frica do Sul, onde se d uma interpenetrao de pelo menos dois tipos de legitimidade ao nvel do poder local.
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23

autoritrias a prejudicam e (4) o totalitarismo (sobretudo nas suas formas genunas) a aniquila97; (iv) Em quarto lugar, se a autonomia local pressupe necessariamente a descentralizao, constituem ainda pressupostos bsicos um mnimo de territrio, um mnimo de populao e um mnimo de patrimnio e de recursos; (v) Por fim, numa perspectiva integradora, parecem dever constituir elementos mnimos do conceito (1) o reconhecimento de uma esfera de poderes normativos prprios (autonomia normativa), (2) a margem de livre orientao (ou autonomia poltica)98, (3) a no-subordinao ou independncia, (4) a delimitao da tutela a um controlo de mera legalidade, (5) bem como a disponibilidade ou suficincia de meios financeiros (autonomia financeira).

4.2. Conceito, mbito, natureza e funes do princpio da autonomia local Na Constituio da Repblica de Angola, a autonomia local (ou dos rgos do poder local)99 constitui uma norma jurdica fundamental (um princpio material da Constituio), que tem uma determinada configurao constitucional (artigo 214.), um certo mbito ou contedo (artigo 215.) e que envolve um conjunto de princpios (como se diz tambm no artigo 216.). Desde logo, essa norma apresenta-se como um princpio jurdico ordenador e estruturante de uma forma especfica e politicamente qualificada de descentralizao, que simultaneamente territorial e democrtica, envolvendo por isso necessariamente a participao no exerccio do poder poltico (v. supra, n. 1.3.) e estando directamente articulada com as vrias expresses do princpio democrtico (v. supra, n. 3.2). a) Comeando pelo conceito, directamente inspirado nos textos internacionais, nomeadamente na Carta Europeia da Autonomia Local de 1985, o artigo 214., n. 1, da
As duas formas genunas so o nazismo e o estalinismo, formas que terminaram com a morte dos respectivos chefes [por todos, Hannah Arendt, The Origins of Totalitarism (19735), trad. de Roberto Raposo, As origens do totalitarismo, 3. ed., Alfragide, 2008, pp. 405 ss., 520 ss., 609 ss.]. 98 Neste sentido, Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 629 ss. 99 Como se diz nos artigos 8. e 201., n. 1, da CRA.
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CRA define o princpio da autonomia local nos seguintes termos: a autonomia local compreende o direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais gerirem e regulamentarem, nos termos da Constituio e da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populaes, os assuntos pblicos locais. Segundo a Constituio, a autonomia local pois perspectivada antes de mais como uma norma que garante um direito e um poder a favor das comunidades locais organizadas em autarquias de gerirem e regulamentarem os assuntos pblicos locais, sob a sua prpria responsabilidade e no interesse das populaes. Em segundo lugar, decorre tambm do conceito constitucional que a norma em questo protege um conjunto variado de elementos ou princpios, nomeadamente: a autonomia administrativa (gerir os assuntos pblicos locais); a autonomia normativa (regulamentar os assuntos pblicos locais); a autonomia de orientao ou autonomia poltica ([gerir e regulamentar] sob sua responsabilidade prpria e no interesse das respectivas populaes); a autonomia de meios, designadamente financeiros (capacidade efectiva [de gerir e regulamentar]). Em terceiro lugar, o princpio em questo definido nos termos da Constituio e da lei, o que significa essencialmente que a modelao da autonomia local fica efectivamente repartida entre as normas da Constituio (214. e seguintes) e as normas a definir na lei de bases do sistema de organizao e funcionamento do poder local (de que fala o artigo 164., alnea f)). b) Destes esclarecimentos resultou j um determinado mbito do princpio da autonomia local, mas no texto constitucional esse mbito ou contedo ainda completado por outros elementos, presentes em diversos dispositivos: os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais s atribuies previstas na Constituio ou por lei, bem como aos programas de desenvolvimento aprovados (artigo 215., n. 1); a lei estabelece que uma parte dos recursos financeiros das autarquias locais deve ser proveniente de rendimentos e de impostos locais (artigo 215., n. 2); a lei define o patrimnio das autarquias locais e estabelece o regime de finanas locais, tendo em vista a justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias, a necessria correco de desigualdades entre autarquias e a consagrao da arrecadao de receitas e dos limites de realizao de despesas (artigo 217., n. 3); as autarquias locais dispem de poder regulamentar prprio, nos termos da lei (artigo 217., n. 4); as autarquias locais beneficiam de uma clusula geral de 25

atribuies, elencando a Constituio desde logo um conjunto de dezanove domnios de atribuies (artigo 219.); no artigo 220. concretiza-se a natureza electiva dos rgos das autarquias locais; no artigo 221. definem-se os parmetros que delimitam o controlo tutelar do Estado sobre as autarquias locais, o qual est cingido ao cumprimento da lei (podendo vir a envolver formas de tutela integrativa, inspectiva e sancionatria)100. Na posse de todos estes dados, agora possvel dizer que, no ordenamento jurdico-constitucional angolano e semelhana da configurao forte que lhe dada no ordenamento alemo, o contedo do princpio da autonomia local compreende os seguintes elementos: (1) (2) A garantia de existncia das autarquias locais como instituio (decorrente do disposto no artigo 236., alnea k), da CRA); Uma garantia institucional que envolve: (i) o reconhecimento de interesses prprios da comunidade local (artigos 214. e 217. da CRA); (ii) a regra da generalidade ou universalidade das atribuies (artigo 219. da CRA); (iii) a responsabilidade prpria pela forma como se gerem os assuntos prprios (artigos 214. e 221., a contrario, da CRA); (iv) a exigncia da reserva de lei (artigos 214., 215., 216., 217., n.os 2, 3 e 4, 220., n. 5, 221., n. 2, da CRA); (v) a afirmao de uma srie de poderes ou competncias (ou espcies de autonomia)101, a saber: A autonomia normativa (artigos 214. e 217., n. 4, da CRA); A autonomia administrativa (artigo 214. da CRA); A autonomia financeira (artigos 215. e 217., n. 3, da CRA); A autonomia organizatria (artigos 217., n. 2, e 220., da CRA).

De notar, porm, o desvio (ou excepo) presente no artigo 242., n. 2, da CRA, nos termos do qual (e no mbito do princpio do gradualismo) os rgos competentes do Estado determinam por lei a oportunidade da criao das autarquias locais, o alargamento gradual das suas atribuies, o doseamento da tutela de mrito e a transitoriedade entre a administrao local do Estado e as autarquias locais. Note-se, no entanto, que tambm na Constituio portuguesa persistiu a tutela de mrito entre 1976 e 1982 (ainda que, na prtica, em termos residuais, uma vez que a lei ordinria no a veio a consagrar). 101 Cfr. Paulo Otero, Direito Constitucional, vol. II, pp. 629 ss.

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(3) (4) (5)

Garantia de determinados direitos na esfera jurdica dos entes autrquicos (artigo 216.)102; O poder de conformao de programas de aco poltica (autonomia de orientao ou autonomia poltica). Um princpio de amizade e considerao para com a administrao local (Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens), nomeadamente pelo favorecimento dos direitos de participao103.

c) Quanto natureza da figura, ainda que, tal como outras104, represente uma estrutura constitucional relativamente complexa, o princpio da autonomia local constitui uma realidade essencialmente objectiva, que deve qualificar-se como garantia constitucional. Todavia, tal como sucede noutras normas de carcter objectivo, esse facto no obsta possibilidade de nele obterem apoio determinados direitos, uma vez que essa dimenso subjectiva no pode de todo afastar-se. d) O princpio da autonomia local desempenha pelo menos duas funes: a primeira pode ser definida como a de alicerce (ou norma de base) do subsistema constitucional do poder local; a segunda a funo de limite ao exerccio de outros poderes pblicos ou colectivos (dos poderes do Estado, centrais e locais, e tambm dos poderes das instituies tradicionais).

4.3. Regime e garantias do princpio da autonomia local a) A respeito do regime aplicvel ao princpio da autonomia local, ainda que no seja um direito fundamental, pela proximidade que apresenta ao princpio democrtico e

E talvez mesmo, pese a falta de preceito constitucional expresso atributivo, sem excluir a titularidade de certos direitos fundamentais adjectivos (cfr. Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais..., p. 69). 103 Eberhard Schmidt-Amann / Hans Christian Rll, Kommunalrecht, in Eberhard SchmidtAmann (org.), Besonderes Verwaltungsrecht, 13. ed., Berlin, 2005, p. 27 [9-120]. 104 Sobre a estrutura complexa dos direitos fundamentais, Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais..., pp. 23 s.; Jos Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 4. ed., Coimbra, 2009, pp. 162 ss.

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aos direitos de participao poltica, a mesma acompanha o regime dos direitos, liberdades e garantias, nomeadamente ao nvel: (i) Do regime das restries (artigo 57. da CRA), em especial pela necessidade do cumprimento das exigncias da proibio do excesso e da proibio do arbtrio;

(ii)

Do regime de competncia legislativa (que envolve idntico princpio de reserva absoluta da Assembleia Nacional sobre as duas matrias); (iii) Do regime de reviso constitucional (artigo 236. da CRA) que, num caso como no outro, deve ser habilmente entendido105. b) Por ltimo, em termos de mecanismos de proteco, para alm das garantias ao dispor da generalidade dos sujeitos jurdicos (incluindo naturalmente a as vias graciosas e contenciosas), poderamos arrolar entre as garantias da autonomia local: (i) a proteco oferecida pela lei de bases do sistema de organizao e funcionamento do poder local, na sua qualidade de lei duplamente reforada (pelo procedimento e pelo contedo)106; (ii) a proibio ao Executivo do uso da via regulamentar na parte em que exceda o seu estatuto de entidade tutelar; (iii) e ainda a garantia de uma estrita delimitao da tutela administrativa. Mas, contrariamente ao que sucede em Portugal107, a Constituio da Repblica de Angola (mais uma vez na linha da Carta Europeia de Autonomia Local)108 acrescenta uma garantia capital no respectivo artigo 216. (com a epgrafe garantias das autarquias locais): as autarquias locais tm o direito de recorrer judicialmente, a fim de assegurar o livre exerccio das suas atribuies e o respeito pelos princpios de autonomia local que esto consagrados na Constituio.

Por todos, Melo Alexandrino, A estruturao..., vol. II, pp. 335 ss. O que significa pelo menos duas coisas: (i) que as demais leis no podem derrogar os direitos, prerrogativas e estatuto as autarquias locais definido na lei de bases; (ii) que o Tribunal Constitucional est habilitado a declarar a inconstitucionalidade das leis e dos demais actos normativos que afectem o contedo dessa lei reforada. 107 Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 13 ss., 25 ss. 108 Segundo o artigo 11. da CEAL, as autarquias locais devem ter o direito de recor rer judicialmente, a fim de assegurar o livre exerccio das suas atribuies e o respeito pelos princpios de autonomia local que esto consagrados na Constituio ou na legislao interna.
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A configurao legal deste direito a proteco judicial pode inclusivamente admitir um mecanismo prprio (mediato ou imediato) de acesso ao Tribunal Constitucional contra actos legislativos lesivos da autonomia local109. No h razo por isso para se falar na existncia, no ordenamento angolano, de um dfice de proteco do poder local110 (designadamente perante ofensas perpetradas pelo legislador contra o ncleo das prerrogativas autrquicas), o que faz todo o sentido perante a clara opo de valorizao mxima da autonomia das autarquias locais pela Constituio (v. supra, n. 2.1.). H no entanto um dfice substantivo evidente, que o que se prende com a criao das prprias autarquias locais. E ele remete-nos para o nosso prximo e ltimo tpico.

Sobre as solues possveis, perante as lies do Direito comparado, Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 26 s. 110 Melo Alexandrino, O dfice de proteco..., pp. 21, 25, 27.

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III. A concretizao do desgnio constitucional

5. O FUTURO 5.1. Sentido do princpio do gradualismo (artigo 242. da CRA) Este curso de ps-graduao, e em especial o mdulo que me coube em sorte, tm a extraordinria particularidade de nos remeter para o futuro, uma vez que no ordenamento angolano as autarquias locais so realidades do futuro. Ora, a Constituio de 2010 definiu como critrio regulador da institucionalizao das autarquias locais o princpio do gradualismo (artigo 242., n. 1), especificando que os rgos competentes do Estado determinam por lei a oportunidade da criao das autarquias locais, o alargamento gradual das suas atribuies, o doseamento da tutela de mrito e a transitoriedade entre a administrao local do Estado e as autarquias locais (artigo 242., n. 2). 5.1.1. Face a tudo o que dissemos nas sesses precedentes, o princpio do gradualismo representa um padro (instrumental ou formal) para nortear o processo de realizao de uma faceta da constituio material (artigo 236., alnea k), da CRA). Quanto ao sentido deste princpio do gradualismo, o mesmo significa que, nos diversos planos em que o fenmeno se projecta, a criao das autarquias locais (por assim dizer, o primeiro e essencial estdio)111 e o (subsequente) processo de institucionalizao do poder local no tm nem devem ser feitos de uma s vez (ou dentro de um nico prazo), mas sim faseadamente112. Que planos so esses? Poderamos talvez identificar os seguintes planos, por sua vez, integrados em dois estdios fundamentais (a criao dos municpios como autarquias locais e o aprofundamento das instituies locais):

esta a primeira das quatro menes feitas no artigo 242., n. 2, da CRA. Segundo Lazarino Poulson, [o] princpio do gradualismo aquele segundo o qual as entidades administrativas devem ser faseadamente criadas, implementadas ou reconhecidas num determinado pas (cfr. As Autarquias Locais..., p. 57).
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(i)

Definio do quadro legal essencial (lei de bases do sistema de organizao e funcionamento do poder local e da participao dos cidados e das autoridades tradicionais no seu exerccio e lei eleitoral autrquica)113; (ii) Programao inicial do quadro institucional114; (iii) Deciso sobre a diviso administrativa do territrio115; (iv) Organizao do acto eleitoral e marcao das eleies autrquicas116; (v) (vi) (vii) (viii) Realizao do acto eleitoral117; Instalao dos municpios e dos seus rgos e servios118; Eventual criao de outros entes locais119; Progressiva transferncia (alargamento gradual) de atribuies, servios e competncias do Estado e das Provncias para as autarquias locais120.

Destes vrios planos, importam sobremaneira os primeiros quatro, por se prenderem com a oportunidade de criao das autarquias locais e pelo facto de se projectarem no curto e no mdio prazo (primeiro estdio), ao passo que os demais planos se prendem j com o estdio subsequente de institucionalizao (o aprofundamento das instituies locais), com projeco no mdio ou mesmo no longo prazo. 5.1.2. Escrevendo no contexto da precedente lei constitucional, para alguns autores, haveria designadamente razes polticas e jurdicas na base do gradualismo:
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Artigo 164., alneas f) e d), da CRA, respectivamente. Trata-se aqui de um verdadeiro acto poltico, que pode alis vir a estar apenas implcito noutras decises dos rgos de soberania politicamente conformadores. 115 A CRA, como j observmos, reserva essa competncia Assembleia Nacional (artigo 161., alnea f)), havendo a considerar, luz do texto constitucional, a possibilidade de emisso de dois tipos de actos: a lei (de definio dos limites e das caractersticas dos escales territoriais, a sua modificao, modificao ou extino), como se diz no artigos 5., n. 4, e como se deduz ainda dos artigos 5., n. 3, e 161., alnea f), parte final, da CRA; e a resoluo (artigo 166., n. 2, alnea f), parte final). J na ordem jurdica portuguesa, quer a lei reguladora, quer as decises com efeitos sobre o territrio revestem sempre a forma de lei. 116 Segundo o artigo 119., alnea a), da CRA, compete ao Presidente da Repblica, enquanto Chefe de Estado, a convocao das eleies autrquicas, nos termos da Constituio e da lei eleitoral autrquica. 117 Em homenagem aos princpios constitucionais estruturantes, o acto eleitoral, sem prejuzo da possibilidade de realizao de eleies intercalares ou outras em casos especialmente previstos na lei, deve ter lugar abrangendo todo o territrio nacional (v. infra, n. 5.1.3.). 118 H por isso de considerar a necessidade de regular por lei esse regime de instalao. 119 Artigo 218., n.os 2 e 3, da CRA. 120 Artigo 242., n. 2, da CRA.

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razes de ordem poltica, na medida em que [a] necessidade de consolidao das instituies estaduais aconselha, sob pena de desintegrao deste, que se elabore um plano estratgico de implementao gradual de certas instituies, sobretudo as locais (autarquias locais)121; razes de ordem jurdica, na medida em que o princpio do gradualismo funda-se no princpio da racionalidade, da proporcionalidade e do respeito pela unidade e integridade do Estado122. Em nosso entender, uma vez que o princpio do gradualismo foi expressamente acolhido na Constituio123, h apenas razes prticas a considerar124: no h razes polticas, porque a CRA j tomou a deciso fundamental de impor a institucionalizao efectiva das autarquias locais, sem que a tenha vislumbrado nenhum perigo para as instituies estaduais (v. infra, n. 5.2.); no h razes jurdicas, porque a deciso constituinte foi tomada no quadro da Constituio como um todo, o que vai muito para alm dos referidos princpios da proporcionalidade ou da unidade do Estado (v. supra, n. 2.1.). Alis, em rigor, a nica base do princpio do gradualismo a vontade do legislador constituinte. 5.1.3. Ainda no mesmo contexto, e por via do peso das referidas razes polticas, jurdicas e materiais, foi tambm defendido que o surgimento das autarquias locais no deveria ocorrer simultaneamente em todo o territrio nacional, admitindo-se mesmo um certo grau de experimentao no faseamento desta nova forma de auto-administrao125. Mais uma vez, divergimos deste entendimento, luz da deciso constituinte e das opes acolhidas na CRA: por um lado, nada na Constituio autoriza a que o poder local, na sua expresso mais significativa (as autarquias locais), possa no ser implementado numa parte do territrio nacional; pelo contrrio, qualquer daquelas hipteses traduziria ofensa ao princpio democrtico, ao princpio da igualdade na esfera da participao poltica cidados e no menos ao princpio da autonomia local; por outro lado, dificilmente sustentvel a racionalidade quer da hiptese de adiar, para uma segunda fase, a criao de autarquias locais nas reas mais desfavorecidas do territrio nacional (o que redundaria numa dupla penalizao dessas comunidades, alm
Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., pp. 57-58. Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., p. 58. 123 Algo que no sucedia na Lei Constitucional de 1992, o que o levou a doutrina procura dos fundamentos doutrinrios da ideia. 124 Em parte, aquilo a que Lazarino Poulson define como razes de ordem material (cfr. As Autarquias Locais..., p. 58). 125 Lazarino Poulson, As Autarquias Locais..., p. 60
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da ofensa queles princpios), quer a hiptese de a adiar nas reas mais desenvolvidas (o que redundaria no absurdo da inibio do desenvolvimento, justamente onde o mesmo se mostra mais exequvel). Pelo contrrio, a Constituio deixa bem claro o caminho a seguir: o regime das finanas locais deve ser definido tendo em vista no s a justa repartio dos recursos pblicos entre o Estado e as autarquias, mas tambm a necessria correco de desigualdades entre autarquias (artigo 217., n. 3).

5.2. A imposio constitucional da institucionalizao efectiva das autarquias locais Damos assim por verificada a existncia de uma verdadeira imposio constitucional de institucionalizao efectiva das autarquias locais (cingida naturalmente aos municpios, por serem a nica autarquia constitucionalmente imposta)126 em todo o territrio nacional127. Segundo a doutrina constitucional, normas constitucionais impositivas em sentido estrito (imposies constitucionais) so imposies de carcter permanente e concreto128; as mesmas vinculam constitucionalmente os rgos do Estado (sobretudo o legislador), de uma forma permanente e concreta, ao cumprimento de determinadas tarefas, fixando, inclusive, directivas materiais129. A importncia deste tipo de normas deriva do facto de elas imporem um dever concreto e permanente, materialmente determinado, que, no caso de no ser cumprido, dar origem a uma omisso inconstitucional130 (artigo 232. da CRA). Identificada a natureza do fenmeno (norma de imposio constitucional), identificado o seu destinatrio principal (o legislador), identificado tambm o sentido da ideia (que se traduz na realizao de uma componente material da Constituio)131, ficou tambm j indicada uma forma de garantia que lhe assiste (a fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso).
Artigo 218., n. 1, da CRA. Isto, mesmo que, por hiptese, a definio da diviso administrativa do territrio apresente, numa primeira fase, um carcter no-definitivo. 128 Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 1172. 129 Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 1172. 130 Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., p. 1173. 131 qual a Constituio dedicou um ttulo inteiro (o Ttulo VI da CRA).
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No entanto, importa dizer que, sobretudo no primeiro estdio, as principais garantias da realizao desta imposio constitucional so polticas e sociais. E neste plano justamente que se insere este nosso curso de ps-graduao e o empenho da Universidade, como instituio cultural e social, na concretizao deste desgnio constitucional.

5.3. Descentralizao territorial e perfeio do modelo de Estado constitucional Por ltimo, a respeito da concretizao do primeiro estdio da institucionalizao das autarquias locais em Angola (a criao dos municpios como autarquias locais), gostaria de evocar aqui um tpico j aflorado a propsito do enquadramento do poder local (v. supra, n. 2.2.): autores h que consideram a garantia da administrao local autnoma como um dos pressupostos do Estado de Direito132 (ou, em qualquer dos casos, como uma componente do princpio do Estado democrtico de direito)133; outros, como Peter Hberle, consideram essa administrao local autnoma como um dos elementos constitutivos do tipo de Estado constitucional134. Neste plano, haveria ainda a referir o facto de as autarquias locais j estarem previstas na Lei Constitucional de 1992, razo pela qual em rigor o prazo para a respectiva constituio deveria ser contado a partir dessa data ou, pelo menos, a partir de 2002 (ou seja, a partir do momento em que, com a paz, se ultrapassou um obstculo, ou pressuposto impeditivo, concretizao da autonomia local em Angola), bem como o facto de a existncia de autarquias locais e a generalizao do poder das comunidades locais tender actualmente a ser perspectivada como uma imposio decorrente de uma norma costumeira de Direito internacional. Tudo isto afinal para dizer que, no obstante o constitucionalismo ser uma criao eminentemente cultural135, aberta a distintas configuraes136, a criao efectiva dos
Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria..., pp. 253-254. Neste sentido se pronuncia a generalidade da doutrina portuguesa anteriormente referenciada (v. supra, n. 2.3.). 134 Peter Hberle, Novos horizontes e novos desafios do constitucionalismo, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol V (2006), p. 40 [33-62]. 135 Peter Hberle, Novos horizontes..., pp. 40 ss. 136 Com interesse, Massimo Luciani, Costituzionalismo irenico e costituzionalismo polemico, in Anurio Portugus de Direito Constitucional, vol V (2006), p. 63-94.
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municpios como autarquias locais se apresenta como uma realidade que contribuir para a perfeio do modelo prprio do Estado constitucional angolano, bem como para a aproximao a uma dimenso universal paradigmtica de distribuio vertical dos poderes e de participao democrtica dos cidados na resoluo dos problemas das comunidades a que pertencem.

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