O Conceito de Descentralizao: Usos e Abusos

Federico Tobar

At o mesmo diabo capaz de citar s sagradas escrituras para encobrir seus prprios fins Goethe

Os processos descentralizadores constituem a transferncia de autoridade no planejamento e na tomada de decises. No setor pblico em particular, os processos descentralizadores freqentemente tomaram a forma do repasse desse poder decisrio do nvel nacional aos nveis subnacionais. Mas a existncia de diversas experincias descentralizadoras demonstra que estes processos permitem avanar na construo de realidades completamente diferentes. Em quanto conceito, o termo "descentralizao" vem-se posicionando desde h um tempo, nos primeiros lugares na parada de palavras mais freqentemente usadas pelos polticos, administradores e cientistas. O discurso descentralizador tm-se expandido com maior fertilidade que os prprios processos de deslocamento do poder. Repentinamente, a palavra parece ter virado moda. Distintos atores, grupos e setores a aplicaram em conjunturas diferentes e na perseguio de fins diversos. Assim, a palavra transformou-se num autntico "camaleo poltico" adquirindo uma funcionalidade particular em cada caso, de acordo com as caratersticas de seus usurios, dos momentos e dos lugares de sua enunciao. Alis, a partir de uma leitura paretiana da histria, poder-se-ia concluir que no seu uso alternado do poder as elites dirigentes, lobos e lees, reclamaram a necessidade de um ou outro polo da tenso centalizao-descentralizao. Isto sugere, ainda, que tambm seria possvel vislumbrar um uso gatopardista da palavra descentralizao. Desta maneira, pode produzir-se um hiato entre o contexto de enunciao do processo descentralizador e a forma em que o mesmo concebido na instncia de formulao da poltica. Ou seja, a particular popularidade do termo permitiria que o conceito seja enunciado com fins de legitimao mas sendo includo na formulao das polticas pblicas com objetivos menos populares. Por sua vez, seria tambm possvel registrar discrepncias entre a forma em que a descentralizao formulada e implementada. Este captulo examina o conceito de descentralizao enfatizando os usos diferenciais que tem-se dado ao mesmo na formulao de polticas governamentais. Num primeiro momento so analisados particularmente os determinantes da incluso das polticas descentralizadoras nas agendas de
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Artigo Publicado em: Planejamento e Polticas Pblicas No 5: 31-51, junho de 1991. 1

polticas pblicas. Posteriormente se tenta distinguir algumas formulaes de processos descentralizadores de acordo com os objetivos ou fins que os mesmos perseguem. Por ltimo se examina a maneira como cada estratgia contribui para a resoluo dos dficits de legitimao e racionalidade. Incluso da Descentralizao na Agenda das Polticas Governamentais A tenso centralizao-descentralizao atravessa o debate sobre os modelos de desenvolvimento de modo que diferentes estratgias econmicas tem recorrido s diversas configuraes da diviso espacial das atribuies e encargos governamentais. Mas nem sempre a descentralizao foi carregada de conotaes positivas. A grosso modo, os governos oscilaram entre os que privilegiaram a "eficincia" e os que privilegiaram a "eficcia" na alocao de recursos. Coraggio (1969) chama a estos bandos de "eficientistas"e "descentralistas". Para os primeiros a estrutura espacial deve ser aquela que permita a o maior crescimento do pas. Toda a considerao da descentralizao per se, ou de polticas destinadas a desenvolver regies atrasadas implicaria numa perda para a nao. Essa postura sustenta-se a partir de, no mnimo, dois supostos: 1. O fato de que a atividade tende a se concentrar nas metrpoles demostra que tais aglomeraes esto em rendimentos crescentes. Portanto, no corresponde a eles provar sua tese mas aos descentralistas provar que os centros esto em rendimentos decrescentes. 2. Que esse produto social (maximizado por causa da centralizao) favorece a todas as regies, ou ao menos no prejudica a nenhuma (Coraggio, 1969). Em sntese, os eficientistas recorrem centralizao por achar na mesma uma funcionalidade econmica que, na hora da alocao dos recursos, deveria ser privilegiada. Em contrapartida, os descentralistas valoram outras funes na distribuio espacial e governamental do poder, tais como a de favorecer a administrao e facilitar o processo poltico. O principal critrio que guiaria a alocao de recursos passa a ser a eqidade. As teses descentralistas comeam a sere defendidas mais enfaticamente por organismos internacionais como a ONU, o World Bank e a OPAS em comeos da dcada de 80. Tal vez nenhuma publicao tenha sido mais paradigmtica, nesse sentido, que a de G.Shabbir Cheema e Dennis A. Rondinelli titulada Decentralization and development (1983). Nesse trabalho, os autores enunciam diversas funes da descentralizao do poder tais como diminuir os efeitos negativos da burocracia, respeitar prioridades e necessidades locais, facilitar uma maior representatividade na formulao de decises e uma maior eqidade na alocao dos recursos, aumentar a legitimidade e estabilidade institucional, etc...

Contudo, o mais relevante dos argumentos enunciados a reconsiderao da funcionalidade econmica da descentralizao por.. "..reduzir as deseconomias de escala prprias da superconcentrao do processo decisrio na capital nacional, a descentralizao pode aumentar o nmero de bens e servios pblicos, bem como a eficincia de sua prestao a custos mais reduzidos"(Cheema & Rondinelli, 1983:17) As teses descentralistas s comeam a cobrar importncia quando enfatizada essa funo econmica. Se, como coloca Habermas (1980) a crise fiscal e de governabilidade dos estados que ingressaram tardiamente no capitalismo pode ser atribuda aos dficits de legitimidade e racionalidade; a mudana de rumo no policy making no responde s necessidade ser considerada a crise de legitimidade mas tambm reconsiderao do valor econmico da descentralizao. A discusso de uma nova ordem econmica internacional coloca a qualidade dos bens produzidos como um fator determinante na estratificao do mercado. A partir de ento comeam a ser analisadas com mais nfase as "deseconomias" da produo em escala. Navarro (1992: 79) formula que dita tendncia centrpeta faz parte de uma estratgia de "racionalizaes administrativas e gerenciais" em resposta s rebelies dos trabalhadores. Em concluso, quando a anlise das condies da produo ampliada o argumento emprico de que as aglomeraes esto em rendimentos crescentes comea a debilitar-se. Tanto na anlise quanto na praxis poltica tm-se aplicado diferentes usos ao conceito "descentralizao". O termo cobra uma funcionalidade particular em cada caso de acordo com as caratersticas de seus usurios. Ou seja, diferentes atores utilizam o conceito de maneiras particulares. No entanto, encontram-se tambm elementos comuns s definies desenvolvidas pelos diferentes autores. Algumas destas caratersticas comuns so as seguintes: a) Sua aplicao sugere pensar no fortalecimento da esfera "local". b) O problema da descentralizao de carter poltico, a implementao eficaz e eficiente do mesmo de carter administrativo: c) O processo em si no possvel de se atingir de forma isolada e s vivel dentro do marco de um processo geral de reforma. d) A conceitualizao dicotmica centralizao vs descentralizao no tm poder explicativo sob os dados empricos. Uma reviso crtica da literatura sobre descentralizao requer necessariamente uma classificao dos conceitos segundo alguma taxonomia pr-estabelecida. Formula-se, ento, como princpio de anlise, que a descentralizao tem status de "meio" (ttico e estratgico) para atingir

determinados "fins" que so anteriores e superiores a ela mesma. Portanto, a definio em uso ser uma funo resultante da combinao dos fins e valores com que seja concebida. De fato, tm-se articulado definies concorrentes com o surgimento da universalidade na cobertura dos servios pblicos, e tambm outras baseadas na capacidade individual de cada cidado de custear o seu prpio atendimento. O conceito foi esboado como ferramenta para a expanso e intensificao da democracia, e tambm como mecanismo de controle e dominao. Da mesma forma, h definies que so compatveis com a estatizao dos servios e outras centradas na transferncia dos mesmos ao setor privado. Na sua aplicao pode-se perseguir tanto a equidade como manter as diferenas no acesso aos servios que existem at o presente. Nos pontos que se seguem a continuao so examinados os diversos usos do conceito na formulao das diferentes estratgias descentralizadoras.

Desconcentrao ou Descentralizao Administrativa Uma primeira questo bsica no estudo do conceito a distino entre a descentralizao e a desconcentrao: embora muitos autores concorde com a distino "formal" destes termos, alguns os aplicam "operacionalmente" como sinnimos. Descentralizao implica redistribuio do poder, uma transferncia na alocao das decises. , portanto, mexer nos interesses dos grupos de poder, enquanto a desconcentrao a delegao de competncia sem deslocamento do poder decisrio. No contraste de ambos os termos preciso ter claro que, embora ambos se constituam na praxis como ferramentas legtimas para transformar a ao governamental, h uma notria diferena nas conseqncias da implementao de uma ou da outra. por isso que deve se dar nfase s seguintes idias : O uso indistinto de ambos os conceitos, longe de representar uma "confuso", a articulao consciente de um determinado uso da palavra como meio para atingir fins precisos e manifestos. O debate terico poder-se-ia esquematizar a partir da seguinte questo: o que separa a desconcentrao da descentralizao so diferenas de grau ou de qualidade? Ou em outros termos: qual a relao que se estabelece entre ambas as categorias? H uma concepo restrita da descentralizao, aquela que a equipara com a desconcentrao considerando a existncia de uma diferena de grau entre as duas. A sua aplicao opera na praxis poltica uma restrio do conflito ao seus componentes administrativos. Nesse caso, embora seja admitido o carter poltico da descentralizao, seu processo de implementao visto como

um conjunto de procedimentos funcionais para a racionalizao, modernizao e reproduo ampliada do sistema a modificar. Esta acepo no contrria ao sistema democrtico, e at postula uma relao positiva entre democracia e descentralizao baseada no argumento de que, uma vez instaurado o processo de descentralizao, estaria garantida a gesto democrtica do sistema, centrada na grande eficcia atribuda gesto colegiada e a administrao municipal. No entanto, se critica esta definio por operar com uma viso tecnocrtica que ignora a necessria mudana na correlao de foras que o movimento descentralizador deve gerar. Quer dizer, esta concepo omite a existncia de projetos hegemnicos no poder e a necessidade de gestar alternativas de mudana. Por exemplo, uma leitura deste tipo corre o risco de no chegar a distinguir a natureza dos processos polticos que do origem mudana. Um estudo comparativo dos nveis de descentralizao em quarenta e cinco pases, alcana concluses que ilustram os pontos relevantes na definio do problema segundo esta concepo. A anlise mostra que o grau de descentralizao em um pas depende principalmente do desenvolvimento de seus recursos econmicos e tecnolgicos e no dos elementos e das caratersticas da organizao constitucional (Vieira, 1971). Uma segunda estratgia de descentralizao a de desconcentrao como projeto pedaggico, aquela que v na desconcentrao s condies de facilitar o processo de descentralizao. Isto significa o reconhecimento da existncia de diferenas qualitativas entre as duas categorias, mas sem que sejam postos como termos antagnicos. A desconcentrao seria, ento, uma condio necessria, embora no suficiente, para atingir os nveis desejados de descentralizao na tomada de decises: Assim, possvel pensar que uma medida pode ser ora funcional outra e coadjuvar na realizao de uma ruptura com o velho sistema, ora substituir outra cobrindo-a de uma aparncia renovadora, mas que encobre o continusmo do sistema social dominante.

Descentralizao Isolacionista. A condio bsica da existncia da autoridade local a autonomia assim como a soberania o componente essencial da autoridade nacional. no "surgimento" de novas autonomias que reside a redistribuio do poder. No entanto, na distino da autonomia tambm aparece a tenso entre as variaes qualitativas ou quantitativas. Assim, o enfoque que tenta medir as melhoras na descentralizao a partir de um acrscimo na capacidade decisria local, pode no discriminar a origem do mesmo. Em outros termos, corre-se o risco de avaliar do mesmo jeito uma prtica transformadora como ao social racional de acordo a fins que tm como atores principais confluncia entre setores populares e os
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grupos progressistas, e as conseqncias de um movimento reacionrio que equipara descentralizao com feudalismo e promove aes com acordo a valores tradicionais que conduzem ao coronelismo. Portanto, um dos principais pontos de diferena na questo da autonomia a distino da origem da mesma. Ora sendo proveniente da Unio, ora sendo diminuda das outras unidades locais (estados ou municpios). Quer dizer, seja originada numa prtica cooperativa ou isolacionista.

Descentralizao Cooperativa Do outro lado, havendo-se registrado o consenso com que conta a tese da descentralizao como um processo circunscrito num projeto maior, o nexo entre descentralizao e autonomia no pode ser estabelecido de forma rgida. Antes, preciso levar em conta que todos os termos da discusso precisam ser redefinidos em cada instncia do processo poltico. Assim, como coloca Borja: " (...) o velho e importante debate sobre autonomia poltica ou administrativa e sobre descentralizao ou desconcentrao no pode colocar-se hoje em termos antagnicos."(Borja. 1984 :13) O reconhecimento do carter poltico do processo descentralizador significa a representao da concretizao do mesmo como um resultado de uma luta de vrios rounds. Uma dana onde cada time pratica avanos e retrocessos segundo o momento. por isso que se trata de aes racionais de acordo com fins, as quais precisam de uma permanente reviso e redefinio. Por exemplo, se em um primeiro momento tornava-se importante antepor barreiras ao poder do Estado, para garantir a invulnerabilidade de determinadas instncias da sociedade civil (particularmente a propriedade privada); logo este problema passa a um segundo plano. Com a extenso da cidadania, atravs da lgica do Welfare State, antes que colocar freios ao Estado, resulta necessrio que este consiga dar conta dos seus novos deveres sociais. Em relao aos sistemas locais, quanto mais estiverem abertos participao da cidadania, estaro aptos a estabelecer um duplo vnculo com o nvel central: por um lado, reclamam autonomia, e, por outro lado, esto comprometidos com seus objetivos comuns: "As novas reivindicaes descentralizadoras no se baseiam tanto numa concepo garantista se no cooperadora. O garantismo coloca nfase na existncia de um campo irredutvel de competncias em mos do poder local ou ente descentralizado, aonde no podia entrar a administrao superior. Hoje a interdependncia dos distintos setores e as funes da administrao pblica tm levado a generalizar os princpios do "federalismo cooperativo" a todo tipo de relaes entre entes territoriais. O ente descentralizado espera no somente ter

competncias e funes prprias e decisrias, mas tambm participar no processo de elaborao, deciso e execuo de programas, normas mais gerais que mais tarde condicionaro a sua atuao podendo reduzir sua autonomia real a quase nada." (Borja. 1984. :13-14) Esta questo do duplo vnculo, colocada por Borja, corroborada tambm por Belmartino, chegando a citar o mesmo autor catalo: " necessrio superar a condio da administrao local como organismo dedicado exclusivamente a dispensar servios populao. Os organismos locais alm de uma maior autonomia devem ter a possibilidade de participar na tomada de decises globais (...)"(Belmartino. 1990 :36) Quando a descentralizao um meio formulado dentro de uma reviso no pacto federativo que visa a dar maior viabilidade a determinadas funes de governo, as instncias envolvidas podem acordar a descentralizao num aspecto e, ao mesmo tempo, a centralizao em outro. Por exemplo, para garantir um desenvolvimento mais efetivo dos servios pblicos pode-se descentralizar a gesto e, conseqentemente o seu custeio, mantendo-se centralizada a iniciativa de corrigir e melhorar a distribuio da capacidade instalada (investimentos).

A Delegao de Funes Sem Autonomia O exame do princpio da autonomia local permite identificar uma quarta proposta descentralizadora. Sonia Fleury Teixeira coloca um outro tpico ao pontuar que a questo da autonomia tambm est estabelecida em termos da descentralizao funcional e territorial:
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Segundo Guait, na descentralizao funcional, ou por servios, a transferncia de competncia feita a favor de uma pessoa jurdica, mas as funes e servios transferidos so funes que no saem de sua esfera de ao. Na descentralizao territorial, a transferncia de funes ou competncias do governo central para os rgos e divises territoriais s podem concretizar-se mediante disposies legais, na medida em que a prpria constituio do pas autorize." (Teixeira.1990. :84) No primeiro caso trata-se de uma delegao que no tem a ver com a autonomia local. Esta alternativa poderia at configurar uma estratgia de atomizao na qual os estabelecimentos pblicos ganhassem plena autonomia de gesto sem necessidade de se remeter coordenao da autoridade local. Mas, sem chegar a um grau extremo, tem-se difundido muito esta estratgia como uma alternativa de melhorar os nveis de eficincia e eficcia na gesto de empresas e rgos destacados e/ou de referncia por seu nvel tecnolgico (por exemplo, empresas pblicas do setor tecnolgico, fundaes de pesquisa e desenvolvimentos, universidades e hospitais universitrios). Um dos

instrumentos mais utilizados, nesse sentido, so os denominados "contratos de gesto". Por meio deles a esfera central delega certa autonomia e permite certa flexibilidade na gesto a esses rgos e em contrapartida, os mesmos se comprometem em cumprir determinados patamares de produo.

Descentralizao como Estratgia Democratizadora Pode-se considerar a descentralizao como um processo definitivamente associado democratizao? A resposta a esta interrogao no direta e nem conclusiva, depende, outrossim, das definies adotadas para cada um dos termos. No entanto, na definio da relao preciso considerar a intermediao de outras duas categorias de anlise: participao popular e controle social. A relao entre descentralizao e democracia deve ser examinada levando-se em considerao que existe um elemento comum que media a descentralizao com o "governo". A descentralizao , antes de mais nada, uma medida poltica ligada tomada de decises, e a sua implementao implica necessariamente numa redefinio das relaes de poder. Por outro lado, democracia um sistema poltico que se caracteriza por sustentar uma lgica expansiva da esfera pblica. Ou seja, a tomada de decises tende progressivamente a ser feita pelo espao pblico. Como coloca Claude Leffort, a democracia estabelece a legitimidade de um debate sobre o legtimo e o ilegtimo, onde ningum pode ocupar o lugar do grande juri (Lefort, 1987:41). O fato de que o lugar do poder chega a ser um "lugar vazio" impede aos governantes se apropriarem do poder. Seu exerccio submetido ao procedimento de reposio peridica. Esta feita em termos de uma concorrncia regulamentada, cujas condies so preservadas de maneira permanente. Este fenmeno implica uma institucionalizao do conflito (Lefort, 1985:82), o qual identifica ao sistema no por ter um governo escolhido pelo sufrgio popular e sim pela legitimidade do exerccio do controle social e tambm do permanente debate sobre os limites da dita legitimidade. Considerando o consenso com que conta na literatura especializada a tese que argumenta que "no se acredita numa descentralizao feita por decreto", concorda-se em aceitar que no debate poltico a descentralizao um fator de controvrsia que deve ser visto como uma lgica administrativa que se discute politicamente. A descentralizao organizada segundo uma lgica administrativa em que no h uma demanda direta por parte dos atores sociais. E assim aparece como um estatuto adequado de soluo organizativa capaz de colaborar no

encaminhamento de outros fins, os quais esto ligados ao conflito social e so manifestados nas demandas concretas dos atores sociais. Por exemplo, no contexto da Reforma Sanitria Brasileira, a descentralizao um principio organizativo formulado para atingir princpios anteriores e superiores a ela como a Universalidade e Integralidade da cobertura, a eqidade no acesso e a participao nas decises. Contudo, o estatuto de intermediao que carateriza o processo descentralizador no outra coisa do que a intermediao dos conflitos sociais. Portanto, supe-se a existncia de diferentes maneiras de instrumentalizar o conceito, que por sua vez esto relacionados aos distintos atores que fazem parte do conflito. Praticando uma simplificao, poderia-se dizer que por um lado se procurar ampliar a dominao, e pelo outro o controle social; ou, em outros termos, a descentralizao pode surgir como uma forma de reforar o aparelho de dominao ou como um mecanismo de participao que permite o retorno do poder sociedade civil.

Descentralizao como Deslocamento do Conflito Uma das relaes entre descentralizao e democracia concebe a primeira como um instrumento de expanso da lgica democrtica na medida em que amplia as possibilidades de negociao poltica no mbito democrtico. No entanto, como so ampliadas? Permitindo que o nvel central se ocupe das tomadas de decises correspondentes ao conflito central (implicando uma hierarquizao dos conflitos de forma clara e precisa) e gerando mecanismos de amortizao dos conflitos (na praxis poltica isso denominado o princpio do fusvel). A descentralizao seria, ento, a multiplicao das instncias de negociao e, portanto, de conciliao. Habermas (1980: 359) reconhece a C. Offe haver descrito com preciso a fsica desta estratgia de dominao. A sua aplicao nas reas sociais seria mais vivel que em temas como poltica econmica ou trabalhista: "No artigo citado, Claus Offe mostra que os conflitos abertos por interesses sociais espalham-se com maior probabilidade quanto menos conseqncias perigosas para o sistema tm a sua frustrao. As necessidades com maior potencial de conflito so as da periferia do mbito da interveno estatal. Esto longe do conflito fundamental mantido em estado de latncia e, portanto, no se considera que tenham prioridade entre os perigos dos que preciso precaver-se" Assim, a descentralizao uma estratgia que permite aliviar as cargas do nvel central provendo estabilidade ao processo "democrtico". Neste sentido, a descentralizao se constitui como um pr-requisito funcional do processo

democrtico, ligada premissa bsica de modernizar o aparelho do Estado, procurando atingir maiores nveis de eficcia e eficincia. Preteceille (1988) assinala que a tendncia a uma concentrao cada vez maior do poder econmico do capital monopolista vem acompanhada da descentralizao das polticas sociais para as esferas locais (apud Soares, 1991:56). O autor coloca a existncia de uma estratgia descentralizadora determinada pela crise do Welfare State que teria a funo de proteger politicamente o Estado central, j que o mesmo deixaria de aparecer como responsvel imediato por uma poltica de austeridade que afeta as condies de vida, delegando s autoridades locais essa responsabilidade. Cabe ento questionar se a descentralizao est associada a uma nova e mais ampla cidadania ou a uma reestruturao da hegemonia abalada pela poltica de ajuste que aumenta a dvida social impedindo ou reduzindo a redistribuio de benefcios sociais. Os custos polticos desse agravamento do dficit de legitimidade originado pelas polticas denominadas "recessivas", "neoliberais", de "ajuste" ou de conteno do gasto social seriam deste modo espalhados territorialmente e no se acumulam no centro administrativo do Estado. Preteceille adverte tambm que esta estratgia de deslocamento do conflito pode conduzir fragmentao das demandas sociais, perdendo-se de vista o carter global, nacional e internacional, do processo que produz essas desigualdades. Preocupados com as condies de governabilidade, alguns organismos tcnicos internacionais se manifestaram partidrios desta estratgia, dentre eles o ILPES\CEPAL: < (...) descentralizar os conflitos impedindo que se acumulem na cpula do sistema nacional de planejamento. Sua tarefa principal prover uma base de opes para as negociaes das organizaes sindicais e patronais. Para manter o conflito dentro de limites razoveis indispensvel que existam diversas instncias de conciliao e que, inclusive, outras clivagens, como as provenientes das desigualdades regionais, possam ser processadas com maior ou menor independncia do conflito principal" apud.: (Teixeira, 1990:80) Em sntese, nesta tica estruturalista, a manuteno de um sistema tem certos pr-requistos que devem ser cumpridos, quando as dimenses do conflito superam a capacidade de negociao do sistema ou regime, o processo democrtico entra em crise. Neste contexto, descentralizao seria uma estratgia circunscrita no marco de um processo democrtico, que permitiria dissolver essa sobrecarga administrativa e manter o constante fluir dos discursos e dos conflitos. Como se viu no ponto anterior, at a racionalidade tecnocrtica procura explorar o carter democrtico da descentralizao. O termo est carregado de conotaes positivas como "democracia", "solidariedade", "participao" etc. Este fato o transforma numa faca de dois gumes. Em mos dos reformistas pode motivar relaes capazes de reconstruir um tecido social mais organizado e
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solidrio, a constituio de novos papis e status (Borja 1984 :10), em sntese, pode aportar as condies favorveis transformao. O outro gume desta ferramenta capaz de operar um "lifting" na face obscura de um regime autocrtico e fechado. Uma postura que leva a conta este perigo a assumida por Susana Belmartino, ao considerar que a participao e descentralizao no mantm uma relao de condicionantes ou pr-requisitos um do outro, e sim se realimentam mutuamente. "Do mesmo modo, a descentralizao se inscreve como condio necessria mas no suficiente para desenvolver a participao. Em rgos descentralizados a participao pode ser obstaculizada pela permanncia de prticas autoritrias ou clientelsticas, ou pela distncia que dispe o domnio de um saber baseado em pressupostos tcnico-cientficos. Pese estas reservas, a descentralizao aparece como requisito indispensvel para estimular uma dinmica participativa, baseada na possibilidade da difuso de informao, o estabelecimento de canais de comunicao entre eleitores e eleitos, tcnicos e usurios, e a procura de mecanismos de articulao entre instituies representativas e organizaes sociais." (Belmartino. 1990 :36) A autora concorda com Borja (1981) na convenincia de consolidar um verdadeiro controle social contrastando a tendncia que leva concentrao do poder, mediante o reforamento das instituies representativas. Paralelamente, Theresa Lobo (1990) d nfase a manuteno de cinco princpios diretrizes do aspecto poltico-institucional da descentralizao territorial. Eles so: Flexibilidade, gradualismo, progressividade, transparncia e, mecanismos de controle social. Enquanto os trs primeiros servem para assumir a heterogeneidade das realidade estaduais e municipais; os dois ltimos procuram atingir a meta da democratizao do Estado. Porm, segundo esta definio, os cinco princpios se complementam apontando a consolidao de uma lgica democrtica que formula a necessidade de preservar a identidade dos conflitos particulares. Isto poder-se-ia traduzir no entendimento do conflito strictu-sensu e no lato senso. Ou seja, este isolamento dos conflitos locais que permite a descentralizao, garante que as reivindicaes dos atores locais no sejam distorcidas nem diludas detrs de consignas mais globalizadoras (embora legtimas) como a "liberao da classe operria", "o fim do imperialismo" etc. A nica garantia de que a descentralizao no est sendo formulada como uma forma de restrio do espao pblico passa pela participao popular. Contudo, podem-se identificar certos condicionantes para a efetividade da participao: I- A consolidao de uma prtica participativa requer uma mudana na conscincia. Castigados pela descontinuidade dos projetos institucionais,
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incorporou-se nos povos latinoamericanos uma atitude passiva que conjugou o medo represso com o temor a ser esquecido ou trado pelos representantes eleitos. O sucesso do projeto baseado na participao requer dos atores sociais que eles tomem conscincia da forma em que as suas prprias biografias participam na construo da histria das instituies. II- Paralelamente, a participao poltica est condicionada pela igualdade de condies de acesso as Polticas Sociais. No possvel que todos os atores levantem as mesmas bandeiras quando na hora da colheita os frutos so diferentes. Por tanto, o sucesso de qualquer projeto baseado na participao popular ser relativo s condies de redistribuio da riqueza que ele gere. Em concluso, quando a crise fiscal e de governabilidade do Estado chegam a afetar as estabilidade do regime (seja este democrtico ou no) cobra relevncia a estratgia que procura acentuar a distribuio espacial e intergovernamental do trabalho. Nela caberia esfera central dar conta das condies de acumulao e s locais concentrar-se na funo de reproduzir a fora de trabalho. Contudo, este tipo de estratgias pode adquirir um sentido democratizador quando ela abre novos canais de participao. Portanto, para identificar se a estratgia descentralizadora procura dissolver ou resolver o conflito preciso registrar de onde surge a iniciativa. Ou seja, importante identificar quando se trata de polticas "concedidas"ou "demandadas"(Hirschman: 1987). Uma jogada tecnocrtica para dar continuidade ao sistema ou o resultado articulado de uma demanda organizada atravs dos movimentos sociais.

Descentralizao Como Estratgia de Reduo do Gasto Pblico Em nome da "modernizao" do Estado tem-se formulado processos centrfugos baseados na idia de que a descentralizao permitiria uma reduo, ou ao menos um maior controle, dos custos de produo dos servios pblicos. A descentralizao proposta neste caso, visando reduzir o gasto pblico e aumentar a eficincia na gesto dos servios, pode propor: a) a privatizao dos servios pblicos, b) a terceirizao ou delegao de responsabilidades pblicas a setores do mercado, c) a cobrana de taxas para utilizao dos servios pblicos. As aes formuladas segundo esses princpios podem aumentar a iniquidade dos sistemas sociais regionais e opo-se s expectativas de

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universalizao dos direitos sociais. Trata-se de uma alternativa neoliberal de resposta crise do Welfare State. Essa capacidade redutora do gasto pblico tem sido contestada pelos especialistas no caso do setor sade: "(...) se no se trata de uma proposta de privatizao ou desestatizao, a descentralizao dos servios de sade poder representar a mdio prazo, um aumento nos gastos. Isto se deve necessidade de adequar os servios a suas novas funes, assim como aumentar o acesso aos servios bsicos, melhorar a qualificao de pessoal etc. Ento, s poderamos falar da reduo de gastos como efeito da descentralizao tratando-se de uma perspectiva de longo prazo. (Teixeira. 1990 :83). Uma posio antagnica a estes esquemas liberais assumida por Lobo quando coloca que: "J no se aceita mais a desgastada tese que justifica a no resposta do Estado exclusivamente pela escassez de recursos financeiros ou pela priorizao dada ao crescimento econmico frente s polticas sociais." (Lobo, 1989) Esta autora distingue trs vertentes da descentralizao: I - Horizontal (aquela praticada no sentido da administrao direta para a indireta); II - Vertical (deslocamento do poder entre os distintos nveis do governo); III - No plano da relao Estado-Sociedade. Veja-se como a tenso privatismoestatismo se manifesta em cada uma delas: No primeiro caso se trata do que outros autores chamam descentralizao funcional ou delegao, e refere-se expanso das autarquias, fundaes, empresas pblicas, etc. Ao mover-se como entidades subtradas do espao pblico, estas administraes indiretas podem escapar do controle social regendose por princpios mais similares aos da administrao privada e, at constituindo um fenmeno de feudalizao. Uma exceo seria a constituda por aquelas instituies que tendem a uma prtica autogestionria e onde no podem-se estabelecer as fronteiras que separam o patronato do funcionalismo. Embora esta modalidade no possa to facilmente ser chamada de privatizao do Estado; ela geradora de iniquidades desde o momento em que as folhas salariais destas instituies se afastam dos salrios atribudos s mesmas funes na administrao direta. A vertente vertical trata-se da transferncia de poder federal aos governos estaduais e municipais. A modalidade desta transferncia requer tambm uma anlise especial, mas basta por agora distinguir dois aspectos deste tipo de descentralizao: o financeiro e o poltico-institucional.

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O risco de uma descentralizao estritamente financeira que os repasses dos recursos mantendo a centralizao do conhecimento cientfico-tcnico, s se beneficiaram da descentralizao das unidades locais que tenham um aparelho tcnico-burocrtico desenvolvido. Isto significa que, embora possa haver uma descentralizao formal dos recursos; na prtica a sua distribuio no eqitativa e favorece a conformao de monopsolios. No que diz respeito descentralizao poltico-institucional, muitas vezes corre-se o risco de estar favorecendo sistemas clientelistas e personalistas. Isto, longe de representar um avano democratizador, significa a negao da cidadania. Um retorno ao Antigo Regime onde tanto as instituies polticas quanto a vida dos sditos eram propriedade do governante. A transferncia do Estado para a sociedade civil outro aspecto das polticas neoliberais que sob a consigna de "modernizao" comeam a difundirse hoje na Amrica Latina. T.Lobo chama privatizantes a os movimentos que subtraim problemas do espao pblico para o espao privado, embora diferencie duas modalidades distintas neste sentido: uma comunitarista que propugna una maior articulao entre o Estado e as organizaes da Sociedade Civil tais como associaes de moradores e sindicatos; e uma privatista que propugna diretamente a privatizao dos servios pblicos.

Descentralizao como Desregulao Borja (1984) assinala a existncia de uma concepo garantista ligada aos princpios do liberalismo defendido por Locke para quem a Sociedade Civil anterior ao Estado, e preciso garantir a no intromisso do poder central nos interesses privados. Esta postura no levanta as bandeiras da modernizao ou da racionalizao. Preconiza um uso conservador do controle social (restringindose ao respeito propriedade privada). Uma verso secular desta concepo que procura instrumentar a descentralizao como estratgia de sobrevivncia de um mercado insuficientemente desenvolvido. Em alguns casos a regulao central do mercado pode inibir o desenvolvimento de determinados tipos de servios que, embora inadequados para a nao em seu conjunto, resultem teis em determinadas reas e/ou regies. Esta questo cobra maior importncia nos casos em que a produo dos servios pblicos realizada por um mix que inclui prestadores pblicos e privados.

Descentralizao Como Estadualizao e Como Municipalizao O processo descentralizador precisa tambm da determinao dos nveis apropriados onde o transferncia vivel. A delimitao das unidades territoriais

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abrange o estudo de um conjunto de fatores interligados. Entre eles poder-se-ia listar uma srie de variveis de ndole: Geogrfica, demogrfica, cultural, econmica, social, poltica e administrativa. Entretanto, no processo de descentralizao de cada tipo de servios adquiram importncia variveis especficas: nveis de instruo da populao ao se tratar de sistemas educativos, quadros epidemiolgicos ao se tratar de sistemas de sade, etc.. Quando, porm, a descentralizao resultado de um uso do vocbulo que a concebe como meio para afianar os nexos entre o Estado e a Sociedade Civil; ressalta a necessidade de procurar unidades com personalidade social. Quer dizer, o fator chave na determinao do nvel territorial apropriado depende dos sujeitos sociais que compem e protagonizam o processo.

"Em ocasies os movimentos sociais descentralizadores reivindicam unidades distintas das que existem na organizao poltico-administrativa do estado (por exemplo, bairros, comarcas, regies histricas) e em outros casos, novos movimentos sociais tem forado unidades de vida coletiva que antes no existiam". (Borja, 1984:13). de: As formulaes dos processos descentralizadores tem apontado no sentido

a) O fortalecimento da capacidade de gesto de grandes unidades regionais, como no caso da descentralizao do Sistema Nacional de Sade Britnico. Ao ser reforada a sua autonomia cada regio poderia optar por maiores ou menores nveis de descentralizao intra-regional assim como por estratgias descentralizadoras que apontem a princpios finalsticos diferentes. b) Uma das teses mais conhecidas sustenta que para aprofundar o processo descentralizador requisito contar com esferas estaduais fortes e eficientes, especialmente quando se definiu ao "gradualismo" como um dos princpios bsicos que norteam ao processo. "Mas no apenas a municipalizao tem sido defendida como instrumento para a descentralizao. H uma corrente que prega, para certos casos e em determinadas circunstncias, a estadualizao. importante lembrar que os governos estaduais tambm sentiram os efeitos danosos da centralizao de recursos e encargos. fundamental para recuperao do federalismo no pas a reinsero dos estados no sistema tambm como agentes fortes e atuantes. Uma federao polarizada, tendo como extremos um governo federal forte e um governo municipal forte, tende a ser to desequilibrada como a que temos atualmente. Assim, o reforo dos governos estaduais passa necessariamente por uma estratgia de descentralizao, que leve em conta o resgate do sistema federalista no pas". (Lobo .1990 :488)

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Porm, a concentrao do poder na esfera estadual pode ser concebida como uma fase de uma descentralizao mais profunda ou como ponto final do processo. No primeiro caso ela pode chegar a ser disfuncional posto que pode reproduzir os obstculos ao repasse do poder que existiam anteriormente na esfera central. Dentre eles destaca-se o problema da primacia dos critrios poltico-partidrios no repasse dos recursos financeiros para as esferas inferiores do governo. Parece ter consenso a idia de que seria inoperante ou at disfuncional uma descentralizao que partisse de uma concepo fragmentada, na qual no seja contemplada a totalidade do sistema poltico. " preciso estabelecer vinculaes entre os poderes locais e o nvel central que garantissem a generalizao e continuidades polticas. A luta pela democracia municipal s vivel se circunscrita em processos sociais mais amplos, se assumida por foras que atuam ao nvel estatal superando o nvel da conscincias localistas". (Borja 1981) Apud:(Belmartino .1990 :37)

"A chave para determinar o sentido das propostas de descentralizao est no sistema poltico nacional" (Coraggio. 1988) Apud: (Belmartino.1990 :37) c) A conformao de unidades territoriais com equivalente capacidade operativa, de maneira que se garantam nveis homogneos de eficincia, eficcia e efetividade na gesto dos servios pblicos. Com base nesses critrios tcnicos tem-se defendido a distritalizao. A extenso do distrito seria definida em funo dessas variveis apontando a garantir nveis similares de cobertura, resolutividade, integralidade, etc... O mesmo pode ser maior ao municpio (nesse caso se propiciaria a conformao de consrcios municipais) ou menor (nesse caso se implementariam subdivises administrativas). d) Na oposio aos que defendem a descentralizao como uma modalidade tcnica para resolver exclusivamente o dficit de racionalidade na organizao dos servios pblicos, levantam-se ao argumentos municipalistas que regatam o sentido de "comuna" originrio da organizao municipal. A possibilidade de fortalecer esta esfera significaria um movimento no sentido de recuperar ao municpio como instncia poltica mais prxima populao. A participao popular no marco do municpio adquiriria um significado diferente das formas mais fragmentarias de participao que a cidadania teria atravs de reparties artificiais como os distritos. Nesse sentido importante ressaltar que existem tambm variantes nas referncias municipalizao. Para os usurios desta acepo municipalizar significa uma articulao das foras do municpio como um todo para a prestao dos servios, ou seja prefeitura municipal e organizaes da sociedade Civil como co-responsaveis pela prestao dos servios. No entanto, para outros, municipalizar pode querer dizer "preifeiturar" entendendo assim a exclusividade da administrao municipal no processo. (Lobo, 1990:487)

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Contribuio de Cada Estratgia Crise de Racionalidade e Legitimidade Avaliando os fatores determinantes da incluso das prticas descentralizadoras nas agendas de polticas pblicas se constata que as teses descentralistas s adquerem peso quando as mesmas fornecem alguma contribuio para a superao da crise econmica do Estado. Portanto, se como assinala Coraggio, numa instncia anterior do debate relativo ao planejamento regional a tenso centralizao-descentralizao era colocada em termos de eficincia versus eficcia; posteriormente esta distino foi superada admitindosse que a descentralizao pode ser instrumentada de forma que vise a a uma, outra , ou ambas bandeiras. Embora o principal determinante da implementao do processos descentralizadores seja econmico, os condicionantes da sua eficcia devem ser analisados atravs do carter poltico das estratgias. Considerando que a descentralizao um meio e no um fim em se, de acordo com os objetivos privilegiados cada estratgia descentralizadora colocar o conflito de uma determinada maneira. A desconcentrao implica restringir o conflito aos seus componentes administrativos, ou, em outros termos, omitir a problemtica do dficit de legitimao. Estudos empricos (Vieira, 1971) demostraram que a tendncia centrfuga est correlacionada com o grau de desenvolvimento econmico. Paralelamente, num clssico dicionrio de poltica se argumenta que toda organizao que tenha atingido determinado nvel de desenvolvimento ter de enfrentar o problema da transferncia de mando (Riversi Mnaco, 1967) Uma estratgia democratizadora visar ampliao do conflito. A mesma pode contribuir pouco no sentido de resolver a crise de racionalidade do sistema, mas sem dvidas poder trazer contribuies na resoluo do dficit de legitimidade. Por sua vez, quando a estratgia responde a um modelo de diviso intergovernamental do trabalho onde cabe esfera central cuidar das condies de acumulao no sistema e s esferas locais dar conta das condies de reproduo da fora de trabalho, estamos diante de uma descentralizao que desloca o conflito. No resolve o dficit de legitimidade mas o espalha territorialmente. No caso em que a descentralizao formulada como uma forma (eficientista) de reduzir o gasto pblico a mesma aparece como uma estratgia mais adequada para resolver o problema da racionalidade. Finalmente, a modo de comparao poder-se-ia concluir que a formulao de estratgias distritalistas visa particularmente resoluo do dficit de

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racionalidade do sistema em tanto que as propostas municipalistas procuram se orientar tambm resoluo da crise de legitimidade.

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