Ltaipdf Comentada

DIRECTORIO OScAr M.
GUerrA Ford ComiSioNAdo CiUdAdANo PreSideNte Jorge BUStiLLoS RoQUe ComiSioNAdo CiUdAdANo AreLi CANo GUAdiANA ComiSioNAdA CiUdAdANA SALVAdor GUerrero CHiprS ComiSioNAdo CiUdAdANo AgUStN MiLLN GmeZ ComiSioNAdo CiUdAdANo
Primera edicin, marzo de 2012. 2012 INSTiTUTO DE ACCESO a La INFORMaCiN PBLiCa Y PROTECCiN DE DaTOS PERSONaLES DEL DiSTRiTO FEDERaL ASaMBLEa LEGiSLaTiVa DEL DiSTRiTO FEDERaL INSTiTUTO DE INVESTiGaCiONES JURDiCaS DE La UNAM
Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamen te con la au to ri za cin expresa y por escrito de los editores, en trminos de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacio nales aplicables.
IMPRESO Y HECHO EN MXicO
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La Morena No. 865, esquina Av. Cuauhtmoc, Colonia Narvarte Poniente, Delegacin Benito Jurez, C.P. 03020, Mxico, D.F.
Miguel Carbonell (coordinador)
Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal Asamblea Legislativa del Distrito Federal Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM
Mxico 2012
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Presentacin Mtro. Oscar M. Guerra Ford Comisionado Ciudadano Presidente del InfoDF Diputada Alejandra Barrales Magdaleno Presidenta de la Comisin de Gobierno de la ALDF Dr. Miguel Carbonell Investigador del IIJ-UNAM Artculo 1 Miguel Carbonell Artculo 2 Miguel Carbonell Artculo 3 Francisco Javier Acua Artculo 4 Miguel Carbonell Artculo 5 Jos Carbonell Artculo 6 Enrique Carpizo Artculo 7 Enrique Carpizo Artculo 8 Enrique Carpizo Artculo 9 Francisco Javier Acua 13 17 21 29 37 51 60 65 69 79 81 83
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Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal
Artculo 10 Isabel Davara F. de Marcos Artculo 11 Francisco Javier Acua Artculo 12 Francisco Javier Acua Artculo 13 Miguel Carbonell Artculo 14 Sergio Lpez Aylln Artculo 15 Francisco Javier Acua Artculo 16 Issa Luna Pla Artculo 17 Jos Antonio Caballero Artculo 18 Francisco Javier Acua Artculo 18 Bis Miguel Carbonell
92 99 109 123 126 141 155 161 178 185 187 190 194 199 205
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Artculo 19 Miguel Carbonell Artculo 19 Bis Miguel Carbonell Artculo 20 Jos Carbonell Artculo 21 Jos Carbonell Artculo 22 Sergio Lpez Aylln
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal Comentada
Artculo 23 Issa Luna Pla Artculo 24 Jos Carbonell Artculo 25 Issa Luna Pla Artculo 26 Francisco Javier Acua Artculo 27 Issa Luna Pla Artculo 28 Sergio Lpez Aylln Juanita Gmez Artculo 29 Miguel Carbonell Artculo 30 Francisco Javier Acua Artculo 31 Miguel Carbonell Artculo 32 Issa Luna Pla Artculo 33 Jos Carbonell Artculo 34 Jos Carbonell Artculo 35 Jos Carbonell Artculo 36 Isabel Davara F. de Marcos Artculo 37 Isabel Davara F. de Marcos
213 220 225 230 238 242
248 250 260 265
275 279 283 289
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Artculo 38 Isabel Davara F. de Marcos Artculo 39 Isabel Davara F. de Marcos Artculo 40 Issa Luna Pla Artculo 41 Sergio Lpez Aylln Artculo 42 Issa Luna Pla Artculo 43 Isabel Davara F. de Marcos Artculo 44 Isabel Davara F. de Marcos Artculo 45 Sergio Lpez Aylln Artculo 46 Jos Carbonell Artculo 47 Miguel Carbonell
295 302 311 316 320 327 332 347 354 358 364 370 375 381 386
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Artculo 48 Issa Luna Pla Artculo 49 Issa Luna Pla Artculo 50 Issa Luna Pla Artculo 51 Miguel Carbonell Artculo 52 Issa Luna Pla
Artculo 53 Sergio Lpez Aylln Ximena Santaolalla Artculo 54 Issa Luna Pla Artculo 55 Miguel Carbonell Artculo 56 Miguel Carbonell Artculo 57 Miguel Carbonell Artculo 58 Miguel Carbonell Artculo 59 Jos Carbonell Artculo 60 Jos Carbonell Artculo 61 Miguel Carbonell Artculo 62 Miguel Carbonell Artculo 63 Miguel Carbonell Artculo 64 Issa Luna Pla Artculo 65 Miguel Carbonell Artculo 66 Francisco Javier Acua Artculo 67 Miguel Carbonell
392
396 401 403 405 409 412 418 422 426
446 450 454 464
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Artculo 68 Francisco Javier Acua Artculo 69 Jos Carbonell Artculo 70 Jos Carbonell Artculo 71 Sergio Lpez Aylln Juanita Gmez Artculo 72 Issa Luna Pla Artculo 73 Miguel Carbonell Artculo 74 Miguel Carbonell Artculo 75 Jos Carbonell Artculo 76 Issa Luna Pla Artculo 77 Miguel Carbonell
467 478 484 487
502 509 512 515 517 522 525 532 534 543
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Artculo 78 Issa Luna Pla Artculo 79 Issa Luna Pla Artculo 80 Miguel Carbonell Artculo 81 Miguel Carbonell
Artculo 82 Issa Luna Pla Artculo 83 Sergio Lpez Aylln Ximena Santaolalla Artculo 84 Sergio Lpez Aylln Ximena Santaolalla Artculo 85 Miguel Carbonell Artculo 86 Miguel Carbonell Artculo 87 Miguel Carbonell Artculo 88 Sergio Lpez Aylln Ximena Santaolalla Artculo 89 Sergio Lpez Aylln Juanita Gmez Artculo 90 Miguel Carbonell Artculo 91 Miguel Carbonell Artculo 92 Miguel Carbonell Artculo 93 Miguel Carbonell Artculo 94 Miguel Carbonell
550 556
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562
569 571 572 576
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591 597 610
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Artculo 95 Issa Luna Pla Artculo 96 Issa Luna Pla Artculo 97 Issa Luna Pla
615 621 625
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Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal Los procesos de democratizacin se caracterizan por lograr una ampliacin de los derechos humanos de las personas, cuyo resultado es la extensin de los umbrales de participacin en el debate pblico y en los sistemas de representacin poltica. Precisamente, los temas de transparencia y acceso a la informacin trajeron cambios en el rgimen poltico de Mxico, al representar reformas constitucionales, institucionales, de principios y procedimientos. Dichos cambios en el rgimen se insertaron, con sus altibajos, en el proceso de democratizacin, al establecer el acceso a la informacin como un derecho fundamental de las personas y la obligacin de cualquier autoridad o dependencia de transparentar su funcin pblica. A nivel nacional, despus de la promulgacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin, la reforma constitucional al artculo 6 estableci ese arreglo o marco normativo-institucional, tendente a que los diferentes rdenes de gobierno garanticen el derecho a la informacin de las personas. Las experiencias locales ilustran cmo se ha adoptado y evolucionado el derecho de acceso a la informacin. Al final, los gobiernos locales muestran, de acuerdo con su contexto poltico-social, una forma especfica de implementar los cambios normativos e institucionales. De esta manera, el Distrito Federal se presenta como un caso relevante en la evolucin gradual del derecho de acceso a la informacin. Basta hacer un rpido recorrido histrico para observar ese proceso paulatino. De 2003 a 2011, se han promulgado dos leyes de transparencia y acceso a la informacin en el Distrito Federal. La primera apareci en 2003, como respuesta a la promulgacin de la ley federal. Esta primera ley tena varias imprecisiones, que con reformas subsecuentes se trataron de atender. La ley, por ejemplo, no estableca un procedimiento claro para nombrar a
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los integrantes del entonces Consejo de Informacin Pblica (CONSI)1. As, mediante una primera reforma, se atendi este asunto y se reconoci al CONSI como el rgano responsable de la vigilancia y control de la ley. En la segunda reforma, realizada en octubre de 2005, se observaron varios aspectos sobresalientes de la ley, a saber: se precis el concepto de informacin confidencial, al delimitarlo slo a los datos personales; se incorpor la prueba de dao para que los entes pblicos argumenten la decisin de clasificar una informacin como reservada; se ampli la informacin pblica de oficio; se adicion normatividad internacional en la interpretacin de la ley; y se cre el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Despus de dos reformas legales, en mayo de 2006 se fortaleci la autonoma del Instituto y se hicieron adecuaciones al procedimiento de revisin2. La ltima reforma a esta ley ocurri en enero de 2007, para un total de seis modificaciones legales. En marzo de 2008 se derog la primera ley y se promulg una nueva ley de transparencia y acceso a la informacin pblica. En la motivacin de la nueva ley se encuentra el propsito de plasmar las reformas constitucionales del artculo 6. Para su elaboracin se retomaron las disposiciones del Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (CBP)3. En su diseo se incluy lo relativo a los principios bsicos tales como el carcter pblico de la informacin que detentan los rganos de gobierno, el de mxima publicidad, y el de la confidencialidad y proteccin de los datos personales; se establecieron obligaciones a los entes pblicos y se incluy un catalogo de informacin pblica disponible en internet; se expusieron las hiptesis para clasificar informacin reservada y confidencial; se defini el procedimiento de acceso a la informacin y el recurso de revisin; se delimitaron criterios mnimos para la organizacin de archivos y documentos electrnicos; se determin la forma de eleccin, composicin y naturaleza del rgano garante; se defini un marco institucional integrado por unidades de
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El CONSI fue el rgano que precedi al InfoDF, y se integraba por tres representantes de la administracin pblica del Distrito Federal, tres miembros del Tribunal Superior de Justicia, cuatro miembros de la Asamblea Legislativa, un representante por cada rgano autnomo del Distrito Federal y tres representantes de la sociedad civil, denominados consejeros ciudadanos. Cfr. Gaceta Oficial del Distrito Federal 31, de diciembre 2003, pg.5. Para un estudio sobre estas reformas a la primera ley de transparencia y acceso a la informacin del Distrito Federal, Cfr., CANO Guadiana, Areli (2006), El derecho de acceso a la informacin en el Distrito Federal: orgenes, alcances y perspectivas, en Varios Autores, Claroscuros de la Transparencia en el D.F., Mxico, Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal-InfoDF.
El Cdigo de Buenas Prcticas fue una propuesta que, en formato de ley, establece las mejores prcticas en acceso a la informacin y proteccin de datos. En su elaboracin se contemplaron las experiencias de los diferentes estados en la implementacin del derecho de acceso a la informacin. Cfr. LPEZ Aylln, Sergio (Coord.) (2007), Cdigo de Buenas Prctica y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico, Mxico, IFAI, UNAM, CIDE.
enlace y comits de informacin que contribuyen a garantizar el acceso a la informacin pblica; y, finalmente, se dispuso lo concerniente a las sanciones en casos de incumplimiento4. A esta ley vigente en materia de transparencia y acceso a la informacin se han hecho cuatro adecuaciones para cumplir cabalmente con lo dispuesto en el citado artculo 6 constitucional. La ltima, realizada en agosto de 2011, tuvo, incluso, un carcter integral, al atender diferentes aspectos de la normatividad principios, entes obligados y catalogo de informacin pblica. Cabe sealar que antes de esta ltima reforma, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del Distrito Federal estaba considerada como la de mayor calidad normativa en el pas, debido a su congruencia con el sexto de la constitucin. As lo demuestran los resultados de la Mtrica de Transparencia 2010, realizada por el CIDE5. Esta condicin se consolid con la mencionada reforma, aunque an pueden darse oportunidades de mejora para que, al implementarla, se logre proporcionar no slo mayor cantidad, sino calidad de informacin para ampliar la participacin ciudadana en el espacio pblico. La presente obra es parte del esfuerzo del Instituto por ampliar el conocimiento, la extensin en su ejercicio y la aplicacin del derecho de acceso a la informacin. Con los comentarios a la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal se ofrece a los servidores pblicos, acadmicos e investigadores, y al pblico en general, elementos histricos, jurdicos, interpretativos y prcticos de sus disposiciones. Para la elaboracin de la Ley comentada se cont con el trabajo de diferentes especialistas en la materia: Isabel Davara, Issa Luna Pl, Juanita Gmez, Ximena Santaolalla, Enrique Carpizo, Sergio Lpez Aylln, Jos Antonio Caballero, Francisco Javier Acua y Jos Carbonell. Todos ellos coordinados por el doctor Miguel Carbonell, a quien reconocemos su disposicin, inters y dedicacin en los trabajos de anlisis de la Ley. Cada especialista dispuso de la libertad para elaborar sus comentarios, y el Instituto se mantuvo respetuoso de las propias consideraciones de
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Cfr. Dictamen que presenta la Comisin de Administracin Publica local por el que se expide la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. En la Mtrica de Transparencia 2010, realizada por el CIDE, el Distrito Federal obtuvo la calificacin ms alta en calidad normativa que determina la congruencia entre lo dispuesto en el sexto constitucional con la ley local, con un ndice de .9437. Dicha medida se determin al contemplar como rubros de evaluacin lo concerniente a principios, responsabilidades y sanciones, procedimiento de acceso, informacin reservada, rgano u organismos garantes, sujetos obligados, diseo institucional, datos personales, informacin pblica de oficio, recurso de revisin, archivos administrativos e informacin confidencial. Cfr. apartado II. Dimensin normativa de la Mtrica en http://www.metricadetransparencia.cide.edu/metrica.html.
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los autores, tanto de forma como de fondo. As, segn sea el caso, los comentarios incorporan debates tericos-conceptuales, referencias histricas y fundamentos jurdicos, nacionales e internacionales. Cabe sealar que esta obra contempla los comentarios a las ltimas reformas de la Ley. Por todo lo anterior, consideramos que con los aportes analticos, doctrinales, interpretativos y prcticos de los diferentes autores, el presente documento se convertir en un referente para el conocimiento, la discusin y la reflexin de los temas derivados y vinculados con el derecho a la informacin pblica. Por esa razn, la Ley comentada no slo busca beneficiar a investigadores, funcionarios, y especialistas en la materia, sino al pblico en general, introducindolos en el conocimiento y en la orientacin prctica de sus derechos. Finalmente, la publicacin de esta ley comentada se debe a la colaboracin y apoyo de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en este esfuerzo institucional por ampliar el conocimiento y ejercicio del derecho de acceso a la informacin en esta ciudad.
COMISIONADO CIUDADANO PRESIDENTE DEL INfODF
MTRO. OSCAR M. GUERRA FORD
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Asamblea Legislativa del Distrito Federal En Mxico, aproximadamente hace una dcada, se comienza a establecer las bases iniciales e indispensables en materia de transparencia y acceso, requeridas para construir un sistema de rendicin de cuentas: primero, con la aparicin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Publica Gubernamental, en 2002, y despus con las reformas al artculo 6 constitucional, en 2007, que estableci los principios y criterios mnimos que deben de garantizar los diferentes mbitos de gobierno en materia de transparencia, y ejercicio del derecho al acceso a la informacin pblica. En el Distrito Federal, la aplicacin del marco normativo ha trado varios ajustes y modificaciones jurdicas a las leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica. La primera ley apareci en mayo de 2003, como consecuencia de la publicacin de la ley federal, y a travs de su historia sufri seis reformas legales. La segunda ley de transparencia, por su parte, se promulg en marzo de 2008, y fue resultado de los cambios constitucionales. Esta ltima ley es la que rige hasta el momento y desde su publicacin se han efectuado cuatro modificaciones legales, la ltima realizada el 29 de agosto de 2011. Indudablemente dichas reformas legales nos muestran el constante proceso de evolucin jurdica y los cambios institucionales que han implicado para su aplicacin, en cuestin de principios, procedimiento de acceso a la informacin, ampliacin de los sujetos obligados, y de la informacin de oficio, as como en el diseo institucional, y manejo adecuado de archivos. Cabe sealar que el resultado de este proceso de adecuaciones y reformas legales, ha sido la conformacin de una normatividad considerada la ms avanzada en la materia a nivel nacional. As fue reconocido por el estudio de Mtrica realizado por el CIDE en 2010 y el ndice del Derecho de Acceso a la Informacin en Mxico, llevado acabo por las organizaciones Fundar y Artculo XXI, en los cuales se ubica al Distrito Federal como la entidad ms transparente del pas.
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Asamblea Legislativa del Distrito Federal
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En el Distrito Federal hemos logrado establecer las bases normativas e institucionales iniciales para impulsar e instaurar un proceso de rendicin de cuentas. Y de esta manera, conformar un gobierno democrtico con carcter publico donde sus acciones estn visibles para que las personas evalen, y juzguen la actuacin de los funcionarios pblicos. Desde los inicios de la V Legislatura, asumimos como una prioridad en la agenda, el tema de la transparencia y del acceso a la informacin. En esta legislatura se cre la Comisin de Transparencia de la Gestin y se efectuaron las ltimas reformas importantes a la ley de transparencia. En la ltima reforma de agosto de 2011, se logr: a) precisar e incorporar conceptos que sirven en la interpretacin y aplicacin de la ley, tales como sistemas de datos, derechos ARCO, indicador de gestin, y prueba de inters pblico, adems de sustituir el de ente pblico por ente obligado; b) determinar con claridad el carcter de sujetos obligados de los fideicomisos y fondos pblicos; c) adicionar obligaciones de informacin de oficio al rgano ejecutivo, en asuntos de cobro de impuestos y servicios, montos recibidos por dichos conceptos, y su destino, y en publicacin de mapas que posibiliten conocer el uso de suelo de cada predio; d) adicionar como obligaciones de la Asamblea Legislativa de publicar el monto ejercido y detalle de los recursos que reciben los asamblestas para los informes de actividades; y e) homologar la ley de transparencia con el Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, en materia de las obligaciones que tienen los partidos polticos en informacin pblica de oficio; entre otras. Sin duda, debido a los aspectos que han sido mencionados, la presente publicacin de la Ley de Transparencia y de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, comentada, tiene un valor para el conocimiento de la evolucin normativa del derecho de acceso a la informacin y la obligacin de los gobiernos de transparentar la funcin pblica. Es un texto indispensable para ubicar el caso del Distrito Federal en el contexto nacional y frente a otras experiencias locales. Los comentarios de los artculos de la ley, incorporan, de acuerdo con cada caso, elementos histricos, referencias comparativas con otras entidades federativas, argumentos sobre los alcances y lmites actuales, y jurisprudencia en la materia, que en conjunto cumplen con el propsito de ofrecer herramientas para la interpretacin y el conocimiento de la ley de transparencia y el acceso a la informacin. Para la Asamblea Legislativa debido a la importancia que ha tenido en su agenda, establecer un marco normativo que posibilite el desarrollo de un sistema de rendicin de cuentas en esta ciudad, es indispensable que las personas, y los actores sociales conozcan ms sobre el ejercicio del derecho
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de acceso a la informacin, y las obligaciones de los sujetos obligados de transparentar sus acciones. Y consecuentemente, empleen el derecho de acceso como una herramienta para el escrutinio y contrapeso constante sobre el ejercicio del poder pblico. Con esta intencin, la Asamblea se suma, junto con el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, y el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, a la publicacin de esta edicin comentada de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, en la cual se incluye el estudio de las ltimas reformas realizadas. Por ello, se considera el presente texto como una referencia obligada para aquellos especialistas, sujetos obligados, y pblico en general interesado en ampliar su entendimiento, conocimiento y posibilidades de aplicacin del derecho de acceso a la informacin en esta ciudad.
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PRESIDENTA DE LA COMISIN DE GOBIERNO DE LA ALDF
DiPUTADA ALEJANDRA BARRALES MAgDALENO
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Presentacin
Coordinador de la obra La idea de hacer una Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal comentada fue de los comisionados del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del propio DF, Oscar M. Guerra Ford y Areli Cano Guadiana. A ellos se debe, en primera instancia, que la obra exista, no solamente por haberla concebido originalmente, sino tambin y, sobre todo, por el indeclinable apoyo que siempre nos prestaron a los autores, a lo largo de los casi dos aos que estuvimos trabajando en este importante proyecto. Cuando la redaccin inicial de los comentarios ya haba concluido y estaban en fase de revisin, comenz la tramitacin parlamentaria en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal sobre una reforma a la Ley, la cual puede calificarse, sin exageracin, como una reforma integral, ya que vino a modificar el contenido de la mayor parte de sus artculos. Dicha reforma, como es obvio, tuvo un impacto significativo en los comentarios que ya habamos redactado. Todos ellos fueron revisados a la luz de la nueva normatividad y algunos tuvieron que ser escritos nuevamente. Agradezco y reconozco el esfuerzo que hicieron los autores de cada comentario, que en ocasiones no solamente redactaron una versin, sino dos, para poder contar con un texto lo ms actualizado posible. Como podr ver el lector en las pginas que siguen, los autores han demostrado no solamente un meritorio rigor analtico y un profundo conocimiento de la materia que abordan, sino tambin un compromiso compartido a favor de la causa de la transparencia, del acceso a la informacin y de la rendicin de cuentas. Muchos de ellos han sido y siguen siendo importantes protagonistas acadmicos del debate contemporneo mexicano en todos esos temas. Cuando se realiza una obra acadmica de carcter colectivo, es natural que exista una pluralidad de mtodos de anlisis y de formas expositivas, que distinguen a cada autor de los dems.
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Coordinador de la obra
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Es necesario que el lector est advertido, desde el inicio, de dicha pluralidad, que no debe ser vista como algo negativo, sino que, creo, constituye una de las mayores fortalezas del presente libro. No es tarea, ni puede serlo del coordinador general de la obra, el dotar de uniformidad a los comentarios. Por el contrario, cada autor tuvo la confianza para realizar su trabajo en los trminos que considerara mejor, dentro de unos objetivos comunes fijados desde el inicio de los trabajos. El reto de formular un comentario a todos y cada uno de los artculos de la presente Ley no fue fcil. Hay preceptos que tienen un contenido tan extenso que permiten aportar muchas pginas. Otros artculos son parcos y la posible consideracin del comentarista debe ser necesariamente breve. No olvidemos que la Ley que hemos comentado es considerada por todos los estudios disponibles como la mejor del pas. Para poder llegar a ese reconocimiento, es obvio que los autores de la normatividad tuvieron que esforzarse al mximo, incluyendo no pocas cuestiones dotadas de un alto grado de complejidad. Tambin eso elev, de forma significativa, el nivel de dificultad al momento de realizar los respectivos comentarios.Por tanto, no fue una tarea fcil, aunque s muy gratificante, porque el proyecto de comentar la ley local de transparencia nos permiti a los autores poner nuestros conocimientos y nuestro esfuerzo acadmico al servicio de la construccin de un rgimen local ms abierto y democrtico, que cuente con una mejor rendicin de cuentas. Esa tarea a todos nosotros nos entusiasma, ya que, en buena medida, es lo que justifica que nos dediquemos, precisamente, a la generacin y difusin de conocimiento jurdico. No solamente somos observadores de los procesos democratizadores que suceden en Mxico, sino que, en la medida de nuestras posibilidades, estamos decididos a aportar lo que el conocimiento cientfico permita, para efecto de tener un gobierno local ms transparente y siempre sujeto al escrutinio pblico, lo que equivale a decir: un gobierno local ms democrtico. No se trata de una cuestin menor, pues hay elementos de sobra conocidos que nos permiten advertir el riesgo de serias regresiones en materia de tutela y garanta de los derechos humanos en Mxico.Si bien es cierto que la sociedad mexicana cada vez est ms alerta en cuanto al respeto que todos los poderes pblicos deben darle a los derechos fundamentales, tambin es verdad que las regresiones han estado a la orden del da en el pas. Es por eso que consideramos que, hoy como nunca, todos tenemos la responsabilidad de aportar lo que podamos al proceso de construccin de un pas ms respetuoso de los derechos de todos, que de esa manera se acerque al modelo de lo que se llama el Estado constitucional de derecho.Aunque todava nos falta un buen trecho para arribar a un desarrollo satisfactorio
Presentacin
de los principios que definen esa forma de organizacin poltica y jurdica, podemos decir que con leyes como la que hemos comentado, estamos dando un importante paso en la direccin correcta.Lo cierto es que, a partir de esta obra, los interesados en el tema de la transparencia y el acceso a la informacin en el Distrito Federal tendrn una herramienta informativa y formativa, con la cual (esperamos) se dotar de mayor vigor al ejercicio de los derechos fundamentales de todos. Quisiera, para terminar, agradecer una vez ms el apoyo de los comisionados Guerra Ford y Cano Guadiana, del InfoDF en su conjunto y, sobre todo, de los autores, que son los verdaderos artfices de este logro acadmico. A todos ellos mi sincera gratitud y mi reconocimiento por la ilusin y el empeo puestos en el proyecto, durante todo el tiempo que tom su consecucin.Coyoacn, noviembre de 2011.
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INVESTIgADOR DEL IIJ-UNAM
DR. MigUEL CARbONELL
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TTULO PRIMERO
PARA LOS ENTES OBLIGADOS DISPOSICIONES COMUNES
CAPTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artculo 1. Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico y de observancia general en el territorio del Distrito Federal.El presente ordenamiento contempla los principios y bases establecidos en el segundo prrafo del artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; tiene por objeto transparentar el ejercicio de la funcin pblica, garantizar el efectivo acceso de toda persona a la informacin pblica en posesin de los rganos locales: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Autnomos por ley, as como de cualquier entidad, organismo u organizacin que reciba recursos pblicos del Distrito Federal. El derecho fundamental a la informacin comprende difundir, investigar y recabar informacin pblica.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 1 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal se refiere a tres distintas cuestiones: el mbito territorial de la propia ley, su carcter de ley de desarrollo de los mandatos constitucionales en la materia y la enunciacin de los distintos aspectos que comprende el derecho fundamental a la informacin. Veamos cada una de estas tres cuestiones por separado. Respecto del mbito territorial de la Ley, el artculo 1 hace expreso que abarca todo el territorio del Distrito Federal. Recordemos que el fundamento constitucional del DF est en los artculos 43 y 44 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Al ser la Repblica mexicana un Estado federal, se crean distintos mbitos de validez de las normas jurdicas. Unas rigen en todo el territorio del pas; son expedidas por el Congreso de la Unin y se les conoce como leyes federales o leyes generales. Otras solamente rigen dentro de una determinada entidad federativa; se trata, en este caso, de leyes expedidas por las legislaturas locales y su alcance est limitado al permetro territorial de cada estado. La ley que estamos comentando, como bien lo seala el prrafo primero de su artculo primero, es de las de este segundo tipo. El prrafo segundo del artculo en comento se refiere a dos cuestiones estrechamente vinculadas, pero que tambin pueden ser analizadas por separado: por una parte, establece un vnculo expreso entre la Ley y lo que dispone el texto constitucional en materia de acceso a la informacin; por otra parte, seala el objetivo principal de sus normas y los sujetos a los que van dirigidas.
Ttulo Primero
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Respecto del texto constitucional, cabe recordar que fue en 1977, dentro de la llamada reforma poltica de ese ao (la cual entra modificaciones a nuestra Constitucin en materia electoral y de integracin de los rganos representativos) que se incorpora en el artculo 6 de la Carta Magna el derecho a la informacin; su contenido en la parte pertinente sealaba de forma breve y quiz hasta enigmtica que: El derecho a la informacin ser garantizado por el Estado1. Hubo durante aos un vivo debate sobre los alcances e implicaciones de la disposicin que fue agregada al artculo 6. Incluso tuvo que intervenir (y no lo hizo de manera muy afortunada) la Suprema Corte para efecto de intentar dilucidar su alcance. Como quiera que sea, lo interesante para el artculo 1 de la Ley de Transparencia del DF que estamos analizando es que no se debe confundir este derecho genrico a la informacin con una de sus modalidades, que es el derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental; es precisamente este derecho ms restringido y especfico lo que (a grandes rasgos y con las reservas que ms adelante se examinarn) regula la ley que estamos comentando. El marco constitucional vigente al que se refiere el artculo 1 de la Ley en comento proviene de una reforma a nuestra Carta Magna publicada el 20 de julio de 2007 en el Diario Oficial de la Federacin, por medio de la cual se agrega un prrafo segundo al artculo 6, compuesto por siete fracciones.
Ttulo Primero
A qu se refiere el nuevo contenido del artculo 6 constitucional?2 Aunque en este comentario no podemos hacer un anlisis de fondo sobre todas las cuestiones reguladas por dicho precepto, vale la pena anotar algunos elementos importantes de forma somera, que sern de utilidad para una mejor comprensin y aplicacin de la Ley de Transparencia del DF en su conjunto. El rgimen constitucional de la transparencia y del acceso a la informacin se refiere a los siguientes temas: Autoridades reguladoras y autoridades obligadas. Principio de mxima publicidad y reserva temporal de la informacin por razones de inters pblico.
Lpez Aylln, Sergio, Artculo 6 en Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos comentada y concordada, 20 edicin, Mxico, UNAM, Porra, 2009, tomo I; Lpez Aylln, Sergio, Democracia y acceso a la informacin, Mxico, TEPJF, 2005. Una explicacin detallada de su contenido puede verse en Carbonell, Miguel, El rgimen constitucional de la transparencia, Mxico, IIJ-UNAM, 2008.
Vida privada y proteccin de los datos personales, como lmites al derecho de acceso a la informacin. Gratuidad en el acceso a informacin pblica. No se debe acreditar ningn inters jurdico o de otro tipo para acceder a la informacin pblica, ni justificar el uso que se le va a dar a sta. Deben existir procedimientos expeditos y rganos garantes que tengan ciertas cualidades institucionales para el correcto desempeo de su funcin. Los rganos obligados deben mantener archivos pblicos actualizados, a fin de propiciar un acceso a la informacin que no se tope con la supuesta inexistencia de los documentos. La informacin de particulares que hayan recibido recursos pblicos (econmicos o de otro tipo) tambin debe ser pblica y, por tanto, accesible para cualquier interesado. Se deben crear indicadores de gestin, de modo que la informacin pblica sea tambin un instrumento para medir el trabajo de los entes obligados, as como para comprender de forma lo ms completa que sea posible los avances y mejoras en su trabajo. Las leyes en la materia deben establecer sanciones. Al tratarse de un derecho fundamental, su violacin debe acarrear consecuencias jurdicas de distinto tipo, las cuales deben estar previstas legalmente, a fin de cumplir con los requisitos del derecho administrativo sancionador.
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En virtud de que los mandatos que se acaban de enunciar son desarrollados por la Ley de Transparencia del DF que estamos comentando, dejamos su anlisis detallado para los respectivos comentarios que el lector podr encontrar en las pginas que siguen. El tercer prrafo del artculo 1 que analizamos se refiere, de forma general, al objeto o contenido del derecho fundamental de acceso a la informacin. Nos indica que tal derecho abarca la posibilidad de difundir, investigar y recabar informacin pblica. Dicho prrafo refleja una evolucin importante en la forma de concebir la libertad de expresin, que desde hace unos aos ha ido ampliando su alcance hasta hacerse prcticamente equivalente al derecho a la informacin3.
Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en Mxico, 4 edicin, Mxico, Porra, CNDH, UNAM, 2011, pp. 591 y siguientes.
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Desde mediados del siglo XX, la libertad de expresin deja de ser entendida como la posibilidad de que un emisor enve cualquier tipo de mensaje, para pasar a concebirse como un derecho de carcter ms complejo que abarca, precisamente, las posibilidades sealadas por el artculo 1: difundir, investigar y recabar informacin pblica. Lo anterior permite comprender actualmente a la libertad de expresin como un derecho a la informacin en sentido amplio. No solamente, como se dijo, para poder transmitirla a travs de la expresin propiamente dicha, sino tambin la facultad de buscarla, analizarla, compartirla, etctera. As lo reflejan, adems, distintos instrumentos internacionales de derechos humanos firmados y ratificados por Mxico, los cuales son de la mayor importancia si se quiere interpretar correctamente la legislacin que estamos comentando. Entre otros, se pueden citar, al menos, el artculo 19 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de la ONU (1948), el artculo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos), el artculo 13 de la Convencin de los Derechos del Nio, etctera. Si revisamos el contenido de los artculos que se acaban de citar nos podremos dar cuenta de que ya incluyen una visin amplia de la libertad de expresin, de forma congruente con lo que seala el artculo 1 de la Ley que estamos comentando.
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Tambin sostienen lo anterior los pronunciamientos (completamente obligatorios para el Estado mexicano), de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre los que se pueden citar la Opinin Consultiva 5/85 sobre colegiacin obligatoria de periodistas o la sentencia Olmedo Bustos y otros contra Chile (conocida como caso ltima tentacin de Cristo). En dicha sentencia, la Corte estima que la libertad de expresin requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica tambin, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier informacin y a conocer la expresin del pensamiento ajeno (prrafo 64). Profundizando en el sentido y alcances de la libertad de expresin en sus dos dimensiones, la Corte afirma que:
65. Sobre la primera dimensin del derecho consagrado en el artculo mencionado, la individual, la libertad de expresin no se agota en el reconocimiento terico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende adems, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor nmero de destinatarios. En este sentido, la expresin y difusin del pensamiento y de la informacin son indivisibles, de modo que una
restriccin de las posibilidades de divulgacin representa directamente, y en la misma medida, un lmite al derecho a expresarse libremente. 66. Con respecto a la segunda dimensin del derecho consagrado en el artculo 13 de la Convencin, la social, es menester sealar que la libertad de expresin es un medio para el intercambio de ideas e informaciones entre las personas; comprende su derecho a tratar de comunicar a otras sus puntos de vista, pero implica tambin el derecho de todas a conocer opiniones, relatos y noticias. Para el ciudadano comn tiene tanta importancia el conocimiento de la opinin ajena o de la informacin de que disponen otros como el derecho a difundir la propia. 67. La Corte considera que ambas dimensiones poseen igual importancia y deben ser garantizadas en forma simultnea para dar efectividad total al derecho a la libertad de pensamiento y de expresin en los trminos previsto por el artculo 13 de la Convencin.
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Ms adelante, la Corte seala que La libertad de expresin, como piedra angular de una sociedad democrtica, es una condicin esencial para que sta est suficientemente informada (prrafo 68). Antes de esa famosa sentencia sobre la pelcula La ltima Tentacin de Cristo, del director Martin Scorsese, en la que se conden al Estado chileno, la propia Corte Interamericana haba sostenido tambin otras observaciones interesantes sobre la libertad de expresin en la citada Opinin Consultiva 5/85 sobre colegiacin obligatoria de los periodistas4; as por ejemplo, la Corte entiende que:
33. ...No sera lcito invocar el derecho de la sociedad a estar informada verazmente para fundamentar un rgimen de censura previa supuestamente destinado a eliminar las informaciones que seran falsas a criterio del censor. Como tampoco sera admisible que, sobre la base del derecho a difundir informaciones e ideas, se constituyeran monopolios pblicos o privados sobre los medios de comunicacin para intentar moldear la opinin pblica segn un solo punto de vista. 34. As, si en principio la libertad de expresin requiere que los medios de comunicacin social estn virtualmente abiertos a todos sin discriminacin, o, ms exactamente, que no haya individuos o grupos que, a priori, estn excluidos del acceso a tales medios, exige igualmente ciertas condiciones respecto de stos, de manera que, en la prctica, sean verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehculos para restringirla. Son los medios de comunicacin social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresin, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a
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Consultable en Carbonell, Miguel y Prez Portilla, Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Textos bsicos, 2 edicin, Mxico, Porra, UNAM, CNDH, 2003, tomo II, pp. 783 y ss.
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los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibicin de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera que sea la forma que pretenda adoptar, y la garanta de la proteccin a la libertad e independencia de los periodistas.
En el mismo mbito del sistema interamericano de proteccin de los derechos humanos, debe hacerse referencia a la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, adoptada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en su 108 periodo ordinario de sesiones en octubre del ao 2000, con fundamento en el ya citado artculo 13 del Pacto de San Jos. La Declaracin establece, en parte, el llamado derecho a la autodeterminacin informativa y provee la base normativa para las acciones de habeas data, en los siguientes trminos: Toda persona tiene el derecho a acceder a la informacin sobre s misma o sus bienes en forma expedita y no onerosa, ya est contenida en bases de datos, registros pblicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla. Tambin se refiere la Declaracin al derecho de acceso a la informacin pblica, en su apartado 4:
El acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio slo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democrticas.
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De este precepto cabe destacar la adopcin del concepto de peligro real e inminente (clear and present danger, como se le suele llamar en Estados Unidos) como lmite al derecho de acceso a la informacin y/o a la libertad de expresin; se trata de un concepto creado y utilizado en muchas de sus resoluciones por la Corte Suprema de los Estados Unidos. En otros apartados, la Declaracin se refiere a la prohibicin de la censura previa y seala los lmites a la persecucin penal por abusos de la libertad de expresin. En la parte que ahora interesa, su texto establece que:
5. La censura previa, interferencia o presin directa o indirecta sobre cualquier expresin, opinin o informacin difundida a travs de cualquier medio de comunicacin oral, escrito, artstico, visual o electrnico, debe estar prohibida por la ley. Las restricciones en la circulacin libre de ideas y opiniones, como as tambin la imposicin arbitraria de informacin y la creacin de obstculos al libre flujo informativo, violan el derecho a la libertad de expresin. 7. Condicionamientos previos, tales como veracidad, oportunidad o imparcialidad por parte de los Estados son incompatibles con el
derecho a la libertad de expresin reconocido en los instrumentos internacionales. 10. Las leyes de privacidad no deben inhibir ni restringir la investigacin y difusin de informacin de inters pblico. La proteccin a la reputacin debe estar garantizada slo a travs de sanciones civiles, en los casos en que la persona ofendida sea un funcionario pblico o persona pblica o particular que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de inters pblico. Adems, en estos casos, debe probarse que en la difusin de las noticias el comunicador tuvo intencin de infligir dao o pleno conocimiento de que se estaban difundiendo noticias falsas o se condujo con manifiesta negligencia en la bsqueda de la verdad o falsedad de las mismas. 11. Los funcionarios pblicos estn sujetos a un mayor escrutinio por parte de la sociedad. Las leyes que penalizan la expresin ofensiva dirigida a funcionarios pblicos generalmente conocidas como leyes de desacato atentan contra la libertad de expresin y el derecho a la informacin.
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Como puede verse, el artculo 1 de la ley de transparencia del DF nos suministra un conjunto de indicaciones de la mayor relevancia, no solamente para hacer efectivos los mandatos constitucionales, sino tambin para comprender el resto de su contenido. Para terminar, debemos destacar la importancia de la reforma a la Ley, de fecha 29 de agosto de 2011, la cual (por lo que respecta al artculo que ahora comentamos) seala que el derecho a la informacin es un derecho fundamental, en correspondencia con la caracterizacin que deriva de lo previsto por el artculo 6 constitucional, segn lo que ya hemos comentado. Que el derecho a la informacin sea un derecho fundamental no es un dato menor o que se pueda pasar por alto5. Por el contrario, el carcter de fundamental del derecho de acceso a la informacin pblica le suministra una especie de blindaje de la mayor relevancia, en dos distintos sentidos. Por una parte, que un determinado mbito de la vida o expectativa sea considerado como un derecho fundamental lo protege frente a los vaivenes de la poltica. Es decir, si un derecho es fundamental, eso significa que quienes ocupan temporalmente el poder en un determinado gobierno, no pueden prescindir de l, no pueden desconocerlo o ignorarlo, sino que deben hacer todo lo que est en sus manos para hacerlo realidad, previniendo que sea violado, investigando debidamente si una violacin al derecho ya tuvo lugar,
Una explicacin del concepto de derechos fundamentales y sus consecuencias puede verse en Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en Mxico, 4 edicin, Mxico, Porra, UNAM, CNDH, 2011, captulo primero.
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sancionando los actos de autoridades o particulares que lo hayan violado y reparando dichas violaciones, segn lo que ordena el texto del artculo primero constitucional, luego de la importante reforma del 10 de junio de 2011. En segundo lugar, que algo sea un derecho fundamental lo protege frente a la lgica del mercado. Es decir, los derechos fundamentales no estn sujetos a las reglas de los intercambios mercantiles. No se puede vender o comprar la titularidad de un derecho fundamental. No puede existir una lgica mercantilista para lucrar con los derechos fundamentales. Por las dos razones anteriores es que resulta relevante lo apuntado por el ltimo prrafo del artculo 1 de la Ley que estamos comentando, ya que fortalece al derecho de acceso a la informacin frente a todo tipo de tentaciones polticas e incluso econmicas.
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Artculo 2. En sus relaciones con los particulares, los rganos Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Autnomos por Ley, as como aquellos Entes Obligados del Distrito Federal que ejerzan gasto pblico, atendern a los principios de legalidad, certeza jurdica, imparcialidad, informacin, celeridad, veracidad, transparencia y mxima publicidad de sus actos.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 2 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal se refiere a ochos grandes principios que las autoridades que ejercen gasto pblico deben observar en sus relaciones con los particulares. El texto del artculo abarca en realidad a todas las dependencias pblicas del Distrito Federal, pues seala expresamente a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, as como a los rganos autnomos y a todos los entes obligados que ejerzan gasto pblico. No hay ninguna posibilidad de que alguna dependencia est excluida de tal enunciacin, sin importar el rgimen jurdico bajo el que haya sido creada o la modalidad administrativa bajo la cual trabaje6. Los ocho principios enunciados por el artculo 2 son: legalidad, certeza jurdica, imparcialidad, informacin, celeridad, veracidad, transparencia y mxima publicidad. Qu significados y alcances tiene cada uno de ellos? Veamos. Legalidad El principio de legalidad se suele explicar citando la conocida mxima segn la cual Las autoridades solamente pueden hacer aquello para lo que estn facultadas por el orden jurdico7. Esto significa que cualquier autoridad debe actuar siempre con base en una norma jurdica. El principio opuesto (conocido como principio de libertad) es el que se aplica a los particulares, segn la mxima que seala que (para ellos) Todo lo que no est prohibido est permitido.
Debe notar el lector que esta disposicin es congruente y viene a fortalecer el significado del artculo 6 prrafo segundo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Este principio no es de carcter terico, desde luego. Ha sido recogido por la jurisprudencia, por ejemplo, cuando seala precisamente que: Las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les permite (Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1817-1988, Segunda Parte, Salas y tesis comunes, p. 512).
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El fundamento constitucional del principio de legalidad se encuentra recogido en el prrafo primero del artculo 16 constitucional, cuando seala que todo acto de molestia de las autoridades debe ser emitido por escrito y debe estar fundado y motivado. Es precisamente al momento de expresar la fundamentacin y motivacin de los actos de las autoridades, que se perfecciona el principio de legalidad (o se viola, en caso de que tales requisitos no sean correctamente cumplidos, ya sea por una omisin absoluta o por un cumplimiento deficiente). La jurisprudencia ha sealado lo que se debe entender por fundamentacin y motivacin, por ejemplo, en el siguiente criterio:
FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN. De acuerdo con el artculo de la Constitucin Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuado y suficientemente fundado y motivado, entendindose por lo primero que ha de expresarse con precisin el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que tambin deben sealarse, con precisin, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideracin para la emisin del acto; siendo necesario, adems, que exista adecuacin entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hiptesis normativas. Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-2000, tomo III, tesis 40, pp. 46-47.
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La fundamentacin y motivacin se debe dar en todo tipo de actos de autoridad, pues el artculo 16 no seala excepciones de ningn tipo. Incluso, debe darse cuando se trata de actos discrecionales, es decir, de aquellos en los que la ley reconoce en favor de la autoridad que los emite un espacio importante de apreciacin sobre el momento en que deben ser emitidos y los alcances que puedan tener. La motivacin de un acto discrecional debe tener por objeto: a) hacer del conocimiento de la persona afectada las razones en las que se apoya el acto; dichas razones no deben verse como un requisito puramente formal consistente en citar algunos elementos fcticos relativos a un caso concreto, sino como una necesidad sustantiva consistente en la obligacin del rgano pblico de aportar razones de calidad, que resulten consistentes con la realidad y sean obedientes, en todo caso, a las reglas implacables de la lgica8; aportar la justificacin fctica del acto en razn del objetivo para el cual la norma otorga la potestad que se ejerce en el caso concreto;
b)
Fernndez, Toms Ramn, De la arbitrariedad del legislador, Madrid, Civitas, 1998, p. 97.
c)
permitir al afectado interponer los medios de defensa existentes, si lo considera oportuno9. Sobre la motivacin y fundamentacin de los actos discrecionales la jurisprudencia mexicana ha sostenido, entre otras, la siguiente tesis:
FACULTADES DISCRECIONALES, OBLIGACIONES QUE DEBE CUMPLIR LA AUTORIDAD, CUANDO ACTUA EN EJERCICIO DE. Cuando la autoridad administrativa acta en ejercicio de facultades discrecionales y tiene una libertad ms amplia de decisin, esto no le otorga una potestad ilimitada, debiendo en todo caso la autoridad, dentro de una sana administracin, sujetarse en sus actos autoritarios a determinados principios o lmites como son, la razonabilidad que slo puede estar basada en una adecuada fundamentacin del derecho que la sustenta, as como en una motivacin, an mayor que en el acto reglado, que tiene por objeto poner de manifiesto su juridicidad; asimismo, debe estar apoyado o tener en cuenta hechos ciertos, acreditados en el expediente relativo, o pblicos y notorios y, finalmente, ser proporcional entre el medio empleado y el objeto a lograr. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisin 1214/91. Justo Ortego Ezquerro. 13 de junio de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Brcenas Chvez. Secretario: Fernando A. Ortiz Cruz. Octava Epoca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin, Tomo: VIII, Octubre de 1991, pgina 181.
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FUNDAMENTACION. CARACTERISTICAS DEL ACTO DE AUTORIDAD CORRECTAMENTE FUNDADO. FORMALIDAD ESENCIAL DEL ACTO ES EL CARACTER CON QUE LA AUTORIDAD RESPECTIVA LO SUSCRIBE Y EL DISPOSITIVO, ACUERDO O DECRETO QUE LE OTORGUE TAL LEGITIMACION. Para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en l se citen: A) Los cuerpos legales y preceptos que se estn aplicando al caso concreto, es decir los supuestos normativos en que encuadra la conducta del gobernado, que sern sealados con toda exactitud, precisndose los incisos, subincisos y fracciones. B) Los cuerpos legales y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades, para emitir el acto en agravio del gobernado. Ahora bien, siguiendo una secuencia lgica, este tribunal considera que la citacin de los artculos que otorgan competencia, debe realizarse tambin con toda exactitud, sealndose el inciso,
Fernndez, Toms Ramn, Arbitrariedad y discrecionalidad, Madrid, Civitas, 1994, pp. 81-85.
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La exigencia de fundamentacin y motivacin de los actos de autoridad ha sido desarrollada en Mxico por la jurisprudencia. As, por ejemplo, los tribunales mexicanos han sostenido que una correcta fundamentacin se da cuando la autoridad cita no solamente el ordenamiento jurdico aplicable a un caso concreto, sino los artculos, prrafos, incisos y sub-incisos de ese ordenamiento, tal como puede apreciarse en la siguiente tesis:
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subinciso y fraccin o fracciones que establezcan las facultades que en el caso concreto, la autoridad est ejercitando al emitir el acto de poder en perjuicio del gobernado. En efecto, la garanta de fundamentacin consagrada en el artculo 16 constitucional lleva implcita la idea de exactitud y precisin en la citacin de los cuerpos legales, preceptos, incisos, subincisos y fracciones de los mismos que se estn aplicando al particular en el caso concreto, y no es posible abrigar en la garanta individual comentada, ninguna clase de ambigedad, o imprecisin, puesto que el objetivo de la misma primordialmente se constituye por una exacta individualizacin del acto autoritario, de acuerdo a la conducta realizada por el particular, la aplicacin de las leyes a la misma y desde luego, la exacta citacin de los preceptos competenciales, que permiten a las autoridades la emisin del acto de poder. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 16/83. Jorge Len Rodal Flores. 12 de julio de 1983. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel. Secretario: Roberto Terrazas Salgado. Sptima Epoca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin, Tomo: 175-180 Sexta Parte, pgina 98.
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Adems de las partes concretas del ordenamiento jurdico aplicable, la autoridad debe poner en el escrito que contiene su acto, el lugar y la fecha de su emisin, pues segn la Segunda Sala de la Suprema Corte, ...es menester que la autoridad seale con exactitud el lugar y la fecha de la expedicin del acto administrativo, a fin de que el particular est en posibilidad de conocer el carcter de la autoridad que lo emiti, si actu dentro de su circunscripcin territorial y en condiciones de conocer los motivos que originaron el acto... pues la falta de tales elementos en un acto autoritario implica dejar al gobernado en estado de indefensin, ante el desconocimiento de los elementos destacados10. En una tesis muy interesante se describe la forma en que la autoridad debe cumplir con la exigencia de fundamentar y motivar sus actos y, adems, se afirma que tambin en las relaciones entre autoridades se debe observar esa exigencia; se trata del siguiente criterio:
FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURDICA DE LOS PARTICULARES. Tratndose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurdica de los particulares, sino que se verifican slo en los mbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garanta de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurdico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garanta de legalidad y, concretamente, la parte relativa
10
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, tomo XII, julio de 2000, p. 5.
a la debida fundamentacin y motivacin, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera ntida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuacin de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustndose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fcticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que s proceda aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A travs de la primera premisa, se dar cumplimiento a la garanta de debida fundamentacin y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivacin. Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XI, Abril de 2000, Tesis: P./J. 50/2000, pgina 813.
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La falta de fundamentacin y motivacin se pueden dar de forma directa o de forma indirecta. Se verifica este segundo supuesto cuando un acto de autoridad se pretende fundar o motivar en otro acto que, a su vez, es inconstitucional o ilegal. En este caso, el segundo acto de autoridad no podr considerarse correctamente fundado y motivado, como se sostiene en la tesis que sigue:
FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN INDEBIDA. LA TIENEN LOS ACTOS QUE DERIVAN DIRECTA E INMEDIATAMENTE DE UN ACTO U OMISIN QUE, A SU VEZ, ADOLECE DE INCONSTITUCIONALIDAD O ILEGALIDAD. En trminos de lo dispuesto en el artculo 41, prrafo segundo, fraccin IV; 99, prrafo cuarto, y 116, prrafo segundo, fraccin IV, incisos b) y d), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, debe llegarse a la conclusin de que un acto adolece de una indebida fundamentacin y motivacin, cuando deriva directa e inmediatamente de los actos y omisiones de otro acto u omisin que violen alguna disposicin constitucional, como, por ejemplo, cuando se viola el derecho de votar de los ciudadanos, a travs de sus tradiciones y prcticas democrticas, a fin de elegir a los concejales de cierto ayuntamiento municipal. Lo anterior, en virtud de que no puede considerarse como motivacin jurdicamente vlida de un acto o resolucin de una autoridad el que se base en otro que, a su vez, adolece de inconstitucionalidad o ilegalidad. Esto es, debe arribarse a la conclusin que existe una relacin causal, jurdicamente entendida como motivo determinante, cuando el posterior acto tiene su motivacin o causa eficiente en los actos y omisiones inconstitucionales o ilegales de cierta autoridad, mxime cuando todos esos actos estn, en ltima instancia, involucrados por el alcance de su pretensin procesal derivada de su demanda. Sala Superior, tesis S3EL 077/2002. Juicio para la proteccin de los derechos polticoelectorales del ciudadano. SUP-JDC-037/99.-Herminio Quinez Osorio y otro.-10 de febrero de 2000.-Unanimidad de votos.-Ponente: Jos de Jess Orozco Henrquez.-Secretario: Juan Carlos Silva Adaya.
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Para tener un acto de autoridad como debidamente fundado y motivado no basta que se citen los preceptos aplicables a un caso concreto y que el supuesto normativo se haya verificado en la prctica, sino que tambin es necesario que el acto de autoridad que se emite en consecuencia est apegado a lo que sealan las normas aplicables. Este es el criterio de la siguiente tesis:
FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE APOYA. Todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, de manera que si los motivos o causas que tom en cuenta el juzgador para dictar un provedo, no se adecuan a la hiptesis de la norma en que pretende apoyarse, no se cumple con el requisito de fundamentacin y motivacin que exige el artculo 16 constitucional, por tanto, el acto reclamado es violatorio de garantas. Novena Epoca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: IX, Enero de 1999, Tesis: VI.2o. J/123, pgina 660.
Certeza jurdica Una vez que hemos revisado de forma somera el principio de legalidad enunciado por el artculo 2 de la ley de transparencia del DF, toca ahora analizar el contenido del principio de certeza jurdica. En realidad, dicho principio puede ser entendido en trminos generales como equivalente al principio de seguridad jurdica, que engloba a varios de los dems principios enunciados por el artculo que estamos comentando.
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La seguridad jurdica guarda relacin con el concepto de Estado de derecho en sentido formal. El Estado de derecho en sentido formal puede entenderse como el conjunto de reglas del juego de carcter fundamentalmente procedimental que los rganos pblicos deben respetar en su organizacin y funcionamiento internos y, lo que quiz es todava ms importante para la materia de los derechos fundamentales, en su relacin con los ciudadanos. Se trata del concepto formal de Estado de derecho como Estado en el que las autoridades se encuentran sujetas a la ley (o, ms en general, a las normas jurdicas). Una de las notas que ms presente ha estado en la historia y en la teora sobre la nocin de Estado de derecho es la que tiene que ver con la sujecin de los poderes pblicos al ordenamiento: los requisitos que deben observar las autoridades para molestar a una persona, la competencia limitada y/o exclusiva de cada nivel de gobierno, la imposibilidad de aplicar hacia el pasado las nuevas leyes, las reglas de carcter procesal para privar a una persona de su libertad, etctera.
Elas Daz lo ha escrito de forma contundente en un libro clsico sobre el tema: el Estado de Derecho es el Estado sometido al Derecho, es decir, el Estado cuyo poder y actividad vienen regulados y controlados por la ley... Las ideas de control jurdico, de regulacin desde el Derecho de la actividad estatal, de limitacin del poder del Estado por el sometimiento a la ley, aparecen, pues, como centrales en el concepto del Estado de Derecho en relacin siempre con el respeto al hombre, a la persona humana y a sus derechos fundamentales11. La sujecin de los rganos pblicos a la ley se concreta en el principio de mera legalidad, el cual es distinto al principio de estricta legalidad, segn el cual las autoridades no solamente deben de acatar las leyes cualesquiera que sean sus contenidos, sino que es preciso, adems, que todos sus actos incluyendo los propios actos legislativos estn subordinados a los derechos fundamentales12. La idea de seguridad jurdica tiene muchas vertientes y se concreta en una pluralidad de significados. En el primero que estamos analizando, referido a la sujecin de los poderes pblicos al derecho, empata directamente con la misin central que tuvo el primer constitucionalismo, que entenda que todo el sistema constitucional se justificaba en la medida en que pudiera controlar al poder por medio del ordenamiento jurdico13. La divisin de poderes y el respeto de los derechos fundamentales seran desde entonces, y lo siguen siendo en la actualidad, los dos elementos claves para alcanzar ese objetivo, como lo anticip en su momento el conocido artculo 16 de la Declaracin francesa de los derechos del hombre y del ciudadano, de 26 de agosto de 1789. En esa misma lgica y dentro del mismo momento histrico, se debe recordar tambin que el artculo 8 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793 estableca que La seguridad consiste en la proteccin otorgada por la sociedad a cada uno de sus miembros para la conservacin de su persona, de sus derechos y de sus propiedades.
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11
Daz, Elas, Estado de Derecho y sociedad democrtica, 8 edicin, Madrid, Taurus, 1991 (reimpresin), pp. 17-18; del mismo autor, sobre el tema, Estado de derecho y legitimidad democrtica en Carbonell, Miguel, Orozco, Wistano y Vzquez, Rodolfo (compiladores), Estado de derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, ITAM, UNAM, 2002, pp. 61 y ss. Ferrajoli, Luigi, Derecho y razn, 10 edicin, Madrid, Trotta, 2011, p. 857; del mismo autor, sobre el tema, Pasado y futuro del Estado de derecho en Carbonell, Miguel (editor), Neoconstitucionalismo(s), 4 edicin, Madrid, Trotta, 2009.
12
13
La idea del control del poder ha sido desarrollada, entre otros autores, por Aragn, Manuel, Constitucin, democracia y control, Mxico, IIJ-UNAM, 2002 y por Valads, Diego, El control del poder, 3 edicin, Mxico, UNAM, Porra, 2006.
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La seguridad jurdica, por tanto, se expresa en mandatos de carcter formal con respecto a la actuacin del Estado y de sus rganos, preservando la idea de la divisin de poderes como sujecin funcional a una serie de reglas de juego, con el objetivo de preservar la libertad de las personas que habitan en el propio Estado. Como escribe Gregorio Peces-Barba, En su dimensin de justicia formal, la funcin de seguridad jurdica ayuda a limitar el voluntarismo del poder y a crear sensacin de libertad en los ciudadanos. Es, por consiguiente, una dimensin esencial para la cohesin social y para la adhesin y el acuerdo de la ciudadana con su sistema poltico y jurdico14. Imparcialidad La imparcialidad como principio significa que las autoridades deben ceirse a la ley y no a los intereses de los sujetos que pueden llegar a ser afectados por su aplicacin. La imparcialidad en materia administrativa supone alejarse de posibles conflictos de intereses, los cuales se podran dar si el funcionario que debe resolver un asunto estuviera personalmente interesado en el sentido de ste, ya sea de forma directa o por el involucramiento de una persona cercana (como un pariente, un cnyuge o concubino o un amigo cercano). La imparcialidad puede y debe ser asegurada por el ordenamiento jurdico. Es decir, no basta con sealar que los funcionarios deben ser imparciales, sino que tal imparcialidad debe ser construida por las normas jurdicas aplicables a los trabajadores al servicio del Estado. La imparcialidad se fomenta, por ejemplo, creando sistemas civiles de carrera, que permitan a los funcionarios tener estabilidad en su empleo frente a los posibles cambios de gobierno. La imparcialidad tambin supone mecanismos de revisin y control interno, de modo que se verifique que, en efecto, no existen conflictos de inters. Informacin El cuarto principio que enuncia el artculo 2 que estamos comentando es el de informacin.
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Peces-Barba, Gregorio, La Constitucin y la seguridad jurdica, Claves de razn prctica, nmero 138, Madrid, diciembre de 2003, p. 8.
Se trata de algo un tanto reiterativo, ya que podra parecer obvio que la aplicacin de una ley de transparencia y acceso a la informacin debe tener siempre en cuenta el principio de informacin. Pero siempre es mejor reiterar lo evidente. El principio de informacin conecta con el que ms adelante analizaremos, relativo a la mxima publicidad. Remitimos al lector a esa parte del presente comentario, para efecto de complementar lo que enseguida se dir. Respecto del concepto de informacin (para efecto del precepto que estamos comentando) conviene simplemente sealar ahora que se trata de que desde los rganos pblicos exista la predisposicin para que, en sus relaciones con los particulares, se genere una informacin que permita contar con los datos suficientes para tomar buenas decisiones. La informacin, en este sentido, se debe entender como una herramienta para que los particulares tomen la mejor decisin que est a su alcance, respecto a los temas que pueden ser de su inters. Para ese efecto, lo que ordena el artculo 1 de la Ley es que los rganos obligados procuren allegarles datos a los particulares. Esa informacin tiene, como hemos dicho, un carcter instrumental, pero no por ello debe ser vista como algo menor o poco importante. De hecho, la informacin puede ser esencial para que un particular pueda ejercer otros derechos fundamentales. Pensemos por ejemplo en el derecho de sufragio, que no puede ser ejercido debidamente si el ciudadano elector no cuenta con, al menos, la informacin esencial para distinguir entre las opciones partidistas o entre los candidatos a ocupar un cargo pblico. Lo mismo puede decirse respecto derechos fundamentales como el derecho a la vivienda o el derecho a la educacin. Para poder decidir con fundamento sobre el lugar en el que vamos a vivir o sobre la escuela en la que se educarn nuestros hijos, debemos contar con informacin. Por todo ello es que parece un acierto el que se hay incluido este principio como uno de los aspectos medulares que deben observar los rganos pblicos en sus relaciones con los particulares. Celeridad El principio de celeridad que recoge el artculo 2 de la Ley de Transparencia del DF extiende y aterriza el mandato contenido en la fraccin IV del prrafo segundo del artculo 6 constitucional. Dicha fraccin ordena precisamente
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que, en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, se establezcan mecanismos y procedimientos de revisin expeditos. El mandato de que los procedimientos de acceso a la transparencia y de revisin sean expeditos puede equipararse a lo que se conoce como el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, es decir, el derecho a que los rganos competentes resuelvan los asuntos que se les planteen dentro de los plazos que establezca la ley. El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas es el reflejo constitucional y legal de la conocida mxima segn la cual justicia retardada no es justicia, es decir, que si una sentencia o resolucin tarda mucho en expedirse, en realidad, no sirve para nada. Para ser eficaz, el ejercicio de la jurisdiccin debe ser tan rpido como lo permita el ejercicio de los derechos procesales de los justiciables. Desde luego, el legislador debe atender puntualmente tambin el mandato constitucional y construir, desde la propia norma legal, un sistema que impida excesivas dilaciones en la resolucin de los procedimientos de acceso a la informacin y/o de revisin. Por lo tanto, el legislador no es libre para configurar plazos excesivos, sino que tiene que hacer un ejercicio de razonabilidad al momento de disear los correspondientes procedimientos, tomando en cuenta el mandato constitucional de la fraccin IV del artculo 615. La jurisprudencia ha sealado que la potestad legislativa para fijar los plazos de duracin del proceso no es ilimitada y que para fijarla correctamente el legislador debe tomar en cuenta que la Constitucin ordena que la justicia se administre de forma expedita; as se sostiene en el siguiente criterio, el cual puede ser tomado en cuenta para aplicarlo por analoga a la materia del derecho de acceso a la informacin:
JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTCULO 17 DE LA CONSTITUCIN GENERAL DE LA REPBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQULLA SE ADMINISTRAR NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIN CONSTITUCIONAL. De la interpretacin de lo dispuesto en el artculo 17, prrafo segundo, de la Constitucin General de la Repblica se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser
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Un anlisis de la forma en que este principio se ha plasmado en las distintas leyes de acceso a la informacin que existen en Mxico puede verse en Guerra Ford, scar M., Los rganos garantes de transparencia, Mxico, UNAM, 2011, pginas 24-27.
parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisin en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja a la voluntad del legislador establecer los plazos y trminos conforme a los cuales se administrar la justicia, debe estimarse que en la regulacin respectiva puede limitarse esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurdicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la propia Constitucin General de la Repblica; por ende, para determinar si en un caso concreto la condicin o presupuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deber tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relacin jurdica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que sta se da. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XIV, Septiembre de 2001. Novena poca. Pleno. P./J. 113/2001. p. 5.
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Lo importante es destacar que el artculo 2 expresamente seala que los rganos obligados por la ley de transparencia deben trabajar con celeridad. Los plazos relativos a los que deben ajustarse sern analizados en comentarios posteriores, a los cuales remitimos al lector. Veracidad El principio de veracidad supone que las autoridades no les mientan a los ciudadanos. Es un principio bsico inspirado en la confianza recproca que debe existir en la relacin entre ciudadanos y autoridades. Si las autoridades no se conducen con veracidad, estarn minando las bases de su propia legitimidad, y estarn, obviamente, violando la ley. La veracidad no debe ser confundida con la verdad. Son dos cosas distintas. La veracidad se obtiene cuando la autoridad acta con la debida diligencia. En Mxico, el tema de la veracidad y sus alcances no ha sido demasiado estudiado; son pocos los criterios jurisprudenciales y los anlisis acadmicos que existen sobre el tema. En Espaa, la Constitucin de 1978 exige la veracidad como componente de la libertad de informacin. El texto de su artculo 20 dispone que 1. Se reconocen y protegen los derechos: d) A comunicar y recibir libremente informacin veraz por cualquier medio de difusin. Al interpretar la extensin de la veracidad exigida por este precepto, el Tribunal Constitucional espaol ha manifestado que ...al resguardo de la libertad de
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opinin cabe cualquiera, por equivocada o peligrosa que pueda parecer al lector, incluso las que ataquen al propio sistema democrtico... La libertad de expresin comprende la de errar... la afirmacin de la verdad absoluta, conceptualmente distinta de la veracidad como exigencia de la informacin, es la tentacin permanente de quienes ansan la censura previa... (Sentencia 176/1995). En otra sentencia, el mismo rgano manifiesta que ...la afirmaciones errneas son inevitables en un debate libre, de tal forma que de imponerse la verdad como condicin para el reconocimiento del derecho la nica garanta de la seguridad jurdica sera el silencio (Sentencia 6/1988). Transparencia La transparencia es, sobre todo, una poltica pblica. Es decir, la transparencia consiste en la puesta en marcha de decisiones y procesos que le permitan a cualquier persona ver lo que est sucediendo en el interior de los rganos pblicos. La transparencia es hoy en da un requisito no solamente de la legislacin en materia de acceso a la informacin, sino tambin de legitimidad de los poderes pblicos. En otras palabras, si los poderes pblicos no actan con transparencia vern sus bases de legitimidad severamente mermadas. La transparencia, a veces, se confunde con el derecho de acceso a la informacin, pero en realidad no son lo mismo. El derecho de acceso es, en Mxico, un derecho fundamental cuya titularidad corresponde a toda persona. La transparencia, como ya se dijo, es un principio de ordenacin de polticas pblicas. Entre los dos conceptos hay una relacin de gnero a especie: el gnero es la transparencia y la especie es el derecho de acceso a la informacin. Puede haber derecho de acceso a la informacin sin transparencia, pero no al revs. Mxima publicidad El ltimo principio que enuncia el artculo 2 de la ley de transparencia del DF es el de mxima publicidad. Tambin, en este caso, se trata del reconocimiento a nivel legal del principio del mismo nombre, establecido en el artculo 6, prrafo segundo, fraccin I, de la Constitucin mexicana. De acuerdo con tal principio, el intrprete tendr siempre que observar como gua de su exgesis el principio de publicidad o incluso ms: el de la mxima publicidad. En caso de que decida no seguir ese principio, tendr que derrotarlo argumentativamente, ofreciendo las razones de inters pblico (en caso
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de que se trate de informacin que debe ser clasificada como reservada) o bien demostrando que se trata de datos que afectan a la vida privada de las personas o de datos personales. Existe, por tanto, una especie de carga de la prueba para quien pretende restringir el principio de mxima publicidad, que es el que rige como regla general. En el dictamen emitido por la Cmara de Diputados en el proceso de discusin de la reforma constitucional de 2007 al artculo 6 (reforma por medio de la que se constitucionaliza el derecho de acceso a la informacin), se apunt sobre el tema del principio de mxima publicidad lo siguiente: el principio de mxima publicidad orienta la forma de interpretar y aplicar la norma, sea en el mbito administrativo o jurisdiccional, para en caso de duda razonable, optar por la publicidad de la informacin. En ese sentido, la interpretacin del principio establecido en la fraccin I de la iniciativa que se dictamina implicar que los sujetos obligados, en el caso de duda entre la publicidad o reserva de la informacin, debern favorecer inequvocamente la publicidad de la misma. Hay otra consecuencia en la adopcin a nivel constitucional del principio de mxima publicidad. Se trata de un tema que ha sido correctamente identificado por Lpez Aylln y Marvn Laborde; estos especialistas sealan que al adoptar como derecho fundamental el derecho a la informacin, se genera un efecto jurdico interesante hacia la legislacin secundaria, por cuanto hace a la definicin de aquello que debe ser secreto oreservado. Es decir, mientras las obligaciones de transparencia estaban establecidas a nivel legislativo, las leyes de acceso a la informacin competan con otras leyes en la definicin de los documentos que no podan ser dados a conocer. Pero una vez que el tema se eleva a rango constitucional, el derecho de acceso a la informacin derrota al resto de la legislacin que permite negar ciertos tipos de informacin. En este contexto, el legislador federal y los locales debern hacerse cargo del impacto de la reforma que estamos analizando en temas como el secreto bancario, fiscal, fiduciario, etctera. Para dichos autores, esto requerir de una revisin de las leyes en materia fiscal y electoral, entre otras16 17.
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Lpez Aylln, Sergio y Marvn Laborde, Mara (coordinadores), La transparencia en la Repblica: un recuento de buenas prcticas, Mxico, CIDE-IFAI, 2007, p. 26.
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Carbonell, Miguel. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua. Comentada. ICHITAIP , UNAM, Porra, Mxico, 2009, pp. 53 y 54.
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La propia Ley de Transparencia del DF nos ofrece un concepto de mxima publicidad en su artculo 4, fraccin XII, en el que se establece que la mxima publicidad consiste en que los Entes Obligados expongan la informacin que poseen al escrutinio pblico y, en caso de duda razonable respecto a la forma de interpretar y aplicar la norma, se optar por la publicidad de la informacin. No es una definicin perfecta, pero nos ofrece valiosos elementos para comprender mejor el significado del principio que estamos analizando. Lo importante es destacar que todos los sujetos obligados por la Ley de Transparencia del DF debern tomar en cuenta el principio general de mxima publicidad y acatarlo con todas sus consecuencias.
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Artculo 3. Toda la informacin generada, administrada o en posesin de los Entes Obligados se considera un bien de dominio pblico, accesible a cualquier persona en los trminos y condiciones que establece esta Ley y dems normatividad aplicable.
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FRANCiSCO JAViER ACUA

A modo de advertencia, la segunda reforma de agosto de 2011 a la Ley objeto de nuestro comentario sustituy el trmino de entes pblicos por el de entes obligados; feliz intervencin del legislador local en cuanto que enfatiza a los entes pblicos como ineludibles sujetos constreidos a satisfacer la delicada funcin de atender los reclamos ciudadanos en ejercicio concreto de los derechos fundamentales a la informacin pblica, simplificado coloquialmente como derecho a saber, y a la proteccin eficaz de los datos de carcter personal en posesin de las instancias pblicas capitalinas. Por tanto, a partir de la citada reforma, las instituciones pblicas del Distrito Federal, sean del gobierno central o de las delegaciones territoriales, estn mejor denominadas en genrico: los entes obligados. Como se ver con detalle ms adelante, tambin los partidos polticos son entes obligados por la Ley que comentamos, lo que, sin duda, abona en la transparencia que debe tener esa figura, la cual, si bien no es un rgano pblico, s que es caracterizada como entidad de inters pblico por el artculo 41 constitucional. Puede parecer una cuestin menor, pero asentar en la ley que las instituciones son sujetos obligados es un dato saludable y conveniente en la dura batalla que la modernizacin administrativa ha ido arrancando a la inercial tendencia a la opacidad voluntariosa y discrecional de las burocracias histricas; saludamos el acierto del legislador revisor de 2011 que, a propsito de una reforma integral, enva, desde el ttulo dedicado a las disposiciones comunes para los entes obligados, una seal adicional de confirmacin a la trascendencia de la sujecin permanente de las oficinas pblicas al escrutinio directo e indirecto de la sociedad, en este caso, mediante los mecanismos de control individualizado de la gestin pblica que realiza la ciudadana al ejercitar su derecho a saber y a exigir la tutela eficaz de su derecho a la privacidad, frente a la inminente afectacin que en esa esfera pudiera haber por intrusiones de los agentes pblicos del nivel central o delegacional en el Distrito Federal. 1. Referencia comparada
La Ley de Transparencia del Distrito Federal, publicada el 8 mayo de 2003, hizo suyos los principios bsicos de la Ley Federal de Transparencia publicada
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el da 10 de junio de 2002, especialmente, el de la mxima publicidad y la amplia consideracin a la informacin pblica, as como a establecer que la informacin ha de estar contenida en los documentos y que tales documentos son los continentes de la informacin en cualquiera de sus modalidades, lo mismo en los tradicionales documentos impresos como en los digitales. Resulta difcil identificar la exacta influencia que las primeras leyes de la materia aportaron al texto de la Ley del Distrito Federal, y, concretamente, al precepto que nos ocupa. Aunque la experiencia de la legislacin secundaria en esta materia emergi de la periferia al centro, es decir, de lo local a lo federal, en una inercia eminentemente federalista, inversa al ritmo comn que entre nosotros ha causado la larga tradicin que hizo que la regla fuera que toda formulacin normativa se estrenaba en el estamento del nivel federal (el Congreso de la Unin) para luego ser adoptado literalmente en las entidades federadas, por lo que nos limitaremos a resear el orden cronolgico en el que fueron apareciendo las leyes locales y la federal entre las primeras, para comprender que de todas ellas se form una suerte de acervo o campo de comprensin, que, bajo la lgica de las aproximaciones sucesivas, ha ido evolucionando para bien; en otras palabras, se puede aseverar que la calidad de las disposiciones normativas de la legislacin de la materia se ha ido perfeccionando, sin que, a la fecha, esa tendencia haya logrado resultados homogneos. En cuanto al contenido del artculo 3, se puede asegurar que en lo nuclear estuvo previsto de modo ms simple en la Ley del Estado de Jalisco18; en la Ley del Estado de Sinaloa19; luego la Ley Federal20, que en sus dos primeros artculos establece los principios objeto de comentario; luego surgi la Ley del Estado de Aguascalientes21, que contena una concepcin semejante; en esa direccin, la Ley del Estado de Quertaro22; la Ley del Estado de Michoacn23;
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Ley de Transparencia e Informacin Pblica del Estado de Jalisco, publicada en el Peridico Oficial del Estado de Jalisco el 22 de enero de 2002. Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sinaloa, publicada en el Peridico Oficial El Estado de Sinaloa el 26 de abril de 2002. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de junio de 2002. Ley de Transparencia e Informacin Pblica del Estado de Aguascalientes, publicada en el Peridico Oficial del Estado el 31 de julio de 2002. Ley Estatal de Acceso a la Informacin Gubernamental en el Estado de Quertaro, publicada en el peridico oficial del Estado de Quertaro La Sombra de Arteaga, el 27 de septiembre de 2002. Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Michoacn de Ocampo, publicada en el Peridico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacn de Ocampo el 28 de agosto de 2002.
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la Ley del Estado de Nuevo Len24;la Ley del Estado de Durango25; la Ley del Estado de Colima26; la del Estado de San Luis Potos27; y, finalmente, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, publicada el 8 de Mayo de 2003. Es inevitable reconocer que el desarrollo legislativo de esta materia es tributario del auge de las exigencias democratizadoras, que con timidez suscitaron, tras casi veinticinco aos de ineficacia regulatoria, la gradual emergencia de la cuestin; de la exigua previsin constitucional contenida en el artculo 6 se ha ido configurando una legislacin secundaria que se abre paso poco a poco y que sigue an en ese desafo de ir palmo a palmo conquistando su consolidacin. El avance del lacnico mandato constitucional, que en 1977 apenas esbozaba: El Estado garantizar el derecho a la informacin, se ha transformado radicalmente, sin embargo, a remolque del movimiento legislativo que germin en Jalisco y Sinaloa y en cascada la Ley Federal y las dems hasta completarse el conjunto de 33 legislaciones en la Repblica, sera un despropsito negar la indiscutible apropiacin que en las leyes enlistadas se hizo de la narrativa textual de estos derechos y principios consignados en los principales instrumentos del derecho internacional, reconocidos en nuestro derecho positivo vigente28. 2. Introduccin
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Ley de Acceso a la Informacin Pblica, publicada en el Peridico Oficial del Estado el 21 de febrero de 2003. Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Durango, publicada en el Peridico Oficial del Estado el 27 de febrero de 2003. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Colima, publicada en el Peridico Oficial El Estado de Colima el 1 de marzo de 2003. Ley de Transparencia Administrativa y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de San Luis Potos, publicada en el Peridico Oficial el 20 de Marzo de 2003. La Convencin Americana de los Derechos Humanos, precisa en su artculo 13 la libertad de pensamiento y expresin que incluye la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole; la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, consigna en su artculo IV la libertad de investigacin, de opinin y de expresin y de difusin del pensamiento por cualquier medio; la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en su artculo 19 establece el derecho individual de investigar y recibir informaciones y opiniones; y, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos contempla en su artculo 19.1 la libertad de toda persona a buscar, recibir, y difundir informaciones de toda ndole, sin consideraciones de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artstica o por cualquier otro procedimiento de su eleccin.
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El precepto en anlisis dibuja el mbito material de validez de la LTAIPDF, en cuanto define la naturaleza jurdica de la informacin que circula en el circuito de las instituciones pblicas del Distrito Federal, bajo la condicin de haber
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sido dicha informacin o generada, o administrada, o de encontrarse en posesin de los entes pblicos locales, en lo sucesivo, los entes obligados. En el primer caso, la generacin de la informacin y su correspondiente soporte documental, sea impreso o digital, sigue la regla: toda informacin generada es responsabilidad de quien la genera; los entes obligados (locales) generan informacin de modo incesante. Por tanto, la generacin de informacin es desde la lgica de la disposicin de comento el principal afluente de la informacin pblica en el Distrito Federal. Acaso resulta innecesario precisar que el Distrito Federal es una entidad jurdico-poltica y administrativa dotada de autoridades pblicas locales, adems de ser la sede de los titulares de los poderes pblicos, donde confluyen trmites compartidos o que llevan alguna fase de intervencin mixta de las autoridades capitalinas y federales, y que, por tanto, ingresan al circuito de la competencia informativa del estamento institucional local. En el segundo caso, la administracin de la informacin que realicen los entes obligados indica el manejo que se da a toda esa informacin generada por tales organismos o instancias y a cualquier otra que haya entrado en las ventanillas o receptores digitales de los entes obligados y que, por razones del trmite que merezcan, engrosan el volumen de informacin local, que, al igual que la generada, ha de regirse para su catalogacin y conservacin por las reglas de la archivstica que exigen asignar un conjunto de signos y claves, nmeros de folio, etctera, con los que vinculan en series o expedientes la emisin de documentos emparentados entre s, por tanto, integrados dentro de un ciclo documental. El objetivo de lo anterior es facilitar la identificacin de las fuentes documentales, as se homogeniza la emisin de cada oficio y su correspondencia en el expediente que se abre para casa asunto, a efecto de determinar el valor documental y llevar un control preciso de aquella documentacin que debe mantenerse conservarse en el archivo de trmite, en su caso; una parte de dicha documentacin pasar al archivo de concentracin, en donde aguarda a cualquier consulta o compulsa establecida por la legislacin, especialmente, en la legislacin fiscal; y, de modo excepcional, los entes obligados, los que generan documentos que, por sus caractersticas y el contenido de la informacin que albergan (contienen), anuncian posible vocacin histrica, razones que justifican su trascendencia, y si esa cualidad se confirma, pasaran al archivo histrico. El ltimo supuesto que contempla el precepto en anlisis: es el de aquella informacin que se encuentre en posesin de los entes obligados, y esa es una suerte de cajn de sastre, que viene a servir de convertidor instantneo de la informacin que se torna pblica una vez que haya quedado en posesin de los entes obligados locales.
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Por lo anterior, los trmites privados que lleguen a ser conocidos por el elenco oficial del Distrito Federal, tanto las oficinas centrales como las delegacionales hacen que ese espacio de posesin informativa sea inmenso, porque, en efecto, la tendencia en una sociedad como la nuestra, en la que hay una proclividad a los excesos burocrticos, nos permiten suponer que, en los cajones y estantes pblicos y, ms an, en los archivos electrnicos oficiales del Distrito Federal, existe una gama de documentos, anexos y soportes digitales o digitalizados que, en una rigurosa revisin, no tendran porqu estar ah, si no fuera por esa costumbre tan nuestra de agregar copia de todo lo que se entrega en cualquier ventanilla de servicios pblicos. Esa inercial tendencia que acaso ahora con la modernizacin administrativa se pueda estar corrigiendo, nos lleva a imaginar que, en el mbito de esa posesin material o virtual de informacin, hay un submundo de registros que contienen toda clase de datos y que ah estn, en esa circunstancia de posesin administrativa, inclusive, inexplicable jurdicamente (desde una perspectiva sumamente estricta). Por eso, es interesante la decisin legislativa de comentario, porque lleva implcito reconocer o revelar una situacin de hecho que acontece en todas las instancias pblicas mexicanas y en las del Distrito Federal. Por un lado, la anarqua documental, que lo mismo exhibe la duplicidad de trmites y, ms an, la multiplicidad de registros similares que hacen ms voluminosa la masa de papeles en los estantes pblicos, y, por otro lado, las inexistencias completas o parciales, por supuesto inexplicables, de registros pblicos de determinados trmites o actuaciones administrativas y estas oquedades fruto de una deliberada desaparicin selectiva de registros (cosa muy comn en la idiosincrasia popular y, especialmente, en el seno del gremio de los burcratas). En paralelo, en la ausencia de registros de trmites y gestiones oficiales que deberan encontrarse debidamente documentados, archivados y accesibles para su consulta, se encuentra el hoyo negro de la economa informal, que, precisamente, absorbe toda suerte de transacciones privadas y pblicas al resumidero de la informalidad; es decir, de aquel submundo de las gestiones invisibles, de las que no queda constancia alguna porque fueron impulsadas y ejecutadas bajo la lrica de la clandestinidad operacional, que en pases emergentes mueve, detiene y/o arregla cualquier tipo de asunto oficial o particular. No debe ignorarse que, ante la existencia de una importante marea negra de informacin irregular o desprovista de la debida constancia, se debe considerar un rubro que, como saco imaginario, guarde los reflejos documentales de la simulacin; la elaboracin de documentos apcrifos que naturalmente abundan y que pueden aparecer en cualquier parte, incluidos los escritorios
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del funcionariado pblico que los recibe como genuinos (presumiendo que desconozca su cuestionable validez). Por esa cuestin que gravita en la atmsfera de cualquier democracia en trance de consolidacin, llama la atencin que el precepto extienda sus alcances a la informacin que se encuentre en posesin de los entes obligados, con independencia de su origen o hasta la validez. Esta ltima suposicin parece exagerada, pero es absolutamente probable y, casi me atrevera a sostener, cierta y comprobable. Lo importante es que, al margen del origen de la informacin (generada por entes pblicos o privados), si se encuentra en posesin de las instancias pblicas, por Ministerio de Ley se convierte en un bien del dominio pblico. Los puritanos del lenguaje empleado por el legislador podran argir que el tono de la disposicin es un tanto patrimonialista desde la ptica oficial del trmino, dado que atribuye a la informacin (que haya sido por origen pblica o por estar en posesin de los entes obligados) la consideracin de un bien del dominio pblico. Alejando nuestra reflexin de alegoras terminolgicas, considero que es indiscutiblemente acertada la redaccin del precepto de comentario, en tanto que seala que la informacin se considerar un bien del dominio pblico. Si esa inferencia conduce a un posible patrimonialismo, sera aun as vlido, toda vez que el sentido de tal afirmacin no desencadena en una frmula que fomente la apropiacin oficial de la informacin para ocultarla o desaparecerla (destruirla), sino, precisamente, para lo contrario, para hacerla disponible, accesible a quien quiera conocerla.
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La razn de la disposicin consiste en una proclamacin a la regla de la naturaleza pblica de la informacin, que por haber emergido de la gestin institucional de los entes pblicos (entes obligados) o por haber sido recolectada por tales organismos, se considera, en trminos de la Ley de comento, en un bien de carcter pblico. Lo anterior implica una poderosa afirmacin del carcter y de la condicin pblica de la informacin, que por cualquier va o supuesto concebible sea generada, sea administrada o se encuentre en posesin de los entes obligados, que se aprecia como un dato consecuente con el propsito y la justificacin de la causa por la apertura informativa, que, hay que decirlo, incorpora una dosis de nimo pedaggico en el ejercicio de propagar y explicar el sustento de esta disposicin como parte de un objetivo simultneo, al regular una materia, en realidad nueva entre nosotros, para la que se precisa una labor apologtica que la haga comn o, mejor dicho, que refuerce su asimilacin ciudadana y, en paralelo, su asimilacin por el funcionariado, tradicionalmente reacio a los hbitos novedosos, ms an cuando esos nuevos procedimientos les vienen a colocar como sujetos obligados de los avances o retrocesos que al respecto se produzcan.
La afirmacin de la calidad pblica de la informacin por los tres supuestos sealados es categrica y no admite vacilaciones, empero, como en toda regla, s las excepciones que las leyes establezcan y que sean procedentes. El ncleo de la disposicin, indiscutiblemente, descansa en la publicidad de la informacin como regla bsica. Podran los detractores de la tcnica legislativa sealar que la redaccin no es equilibrada, en cuanto a que parece exponer con menor intensidad a la publicidad as anunciada, las excepciones a sta, y que se trata de excepciones tan importantes como la mismsima confirmacin de la publicidad general que predica, me refiero, desde luego, a los lmites a la publicidad que representan la informacin reservada y la informacin confidencial (datos personales sensibles), lo que nos lleva a la necesidad de hacer otras advertencias. En esta materia se confunde con frecuencia la circunstancia que afecta a la informacin que ha sido clasificada como reservada con la que ha sido declarada confidencial. El problema de cada da para las unidades de enlace de los entes pblicos radica en esa recurrente confusin, que en parte se debe a que las leyes de la materia sealan que, tanto la informacin reservada como la confidencial, son clasificadas como tales. En realidad, la informacin reservada s amerita una determinacin que se presume de manera fundada y fidedigna la retire del dominio pblico por un tiempo determinado. La confidencialidad es una cualidad inherente a la informacin, su naturaleza es tal que, por s misma, se encuentra fuera del dominio pblico; cosa distinta es que se filtre de modo indebido. Pero suponiendo que esa informacin confidencial llegara a circular en fuga, o sin el debido tratamiento que reclama su selecta y controlada movilidad, no se vuelve pblica por tal descuido o atrocidad, sino que siempre es y ser confidencial y, claro est, en el caso de propagarse su circulacin sera indebida y su apropiacin o utilizacin por cualquiera que no sea su titular, sera irregular y potencialmente delictiva. La informacin es confidencial por s misma, la informacin reservada lo es slo por un perodo y volver a ser pblica. Es cierto, en ambos casos se precisa que sea confirmada la condicin de reserva o la categora de confidencialidad por el comit de transparencia, y esa formalidad las asemeja entre s, adems de ser las dos celosamente protegidas. En el caso de la informacin reservada, nos encontramos con la informacin que, an siendo pblica, se encuentra fuera del dominio pblico por estar afectada a una restriccin temporal denominada reserva, o por haber sido clasificada como reservada. Lo que quiere decir que toda informacin reservada es informacin pblica, temporalmente restringida por razones que as lo exigen, a efecto de garantizar que se evite un dao a la seguridad pblica, a la estabilidad poltica o un riesgo a la vida de una o varias personas, pero que volver a ser disponible una vez superada la afectacin de la reserva temporal.
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En este tema es fundamental entender que la reserva de informacin obedece a la teora del mal menor, es decir, si, como la disposicin de comento lo afirma, toda la informacin en las manos de los entes pblicos es pblica, la excepcin la conforma aquella porcin de la informacin pblica que, sin perder su naturaleza, sale del dominio pblico por un tiempo determinado, pero volver a ser disponible como el resto. En pocas palabras, la justificacin de la reserva es el resultado de una ponderacin objetiva que garantiza que tal informacin se retira del dominio pblico porque su exposicin o difusin sera ms perjudicial que benfica al derecho a saber de la poblacin. Por tanto, la informacin reservada es una solucin temporal y siempre reversible y, aadiramos en congruencia con el principio de la mxima publicidad, la reserva es un mal necesario, pero un mal (en el sentido coloquial de la expresin) en cuanto constituye una limitacin a la efectiva expectativa del ciudadano de ejercer sin cortapisas su derecho a saber. En cambio, frente a la informacin confidencial, el lmite es inamovible y es un lmite natural porque atiende a la naturaleza jurdica de esa informacin que ha de ser objeto de un tratamiento escrupuloso y su debida garanta es fuente del derecho a la proteccin de los datos personales y, dentro de stos, a los que por sus caractersticas alcanzan el trmino de datos sensibles (informacin confidencial). La oportunidad nos obliga a reconocer que no todos los datos personales son confidenciales, existen datos personales que podran revestir el carcter de comerciales, dado que su incesante circulacin hace posible el funcionamiento regular del Estado y del mercado. Lo delicado con los datos personales es que la circulacin ocurra sin el consentimiento de sus titulares y ,adems, que, por la teora mosaico, los datos personales aislados se combinen por los cruzamientos de informacin desautorizados y se generen revelaciones de aspectos de la vida privada de los titulares de dichos datos, filtraciones por descuido o deliberadas intrusiones a los archivos pblicos o privados, en los que se contienen datos personales comerciales y datos personales sensibles, que hacen que el flujo de dichos datos se vuelva un peligroso ejercicio de consecuencias graves e irreparables. En el hilo argumental del comentario a la disposicin, es necesario recordar que la redaccin del precepto viene a compensar el antecedente de regulacin de la materia en el Distrito Federal; y, sin exageracin, ha de interpretarse como una hazaa conseguida por la ciudadana, a travs de sus representantes al seno de la Asamblea Legislativa, que pone fin a una etapa de precariedad en torno a la vocacin de hacer pblica toda la informacin en el Distrito Federal.
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Repito, es una indiscutible compensacin a la etapa embrionaria de la Ley local de la materia, y me atrevo a suponer que, ms all de la discreta eficacia que tuvo la primera Ley de la materia del Distrito Federal, influy en la afirmacin de la naturaleza pblica de la informacin, que por cualquier motivo o circunstancia pase a integrar la rbita de la gestin de los entes pblicos capitalinos (entes obligados), como un signo alentador y una revelacin que la hace compatible con el nuevo contenido esencial del renovado Artculo 6 de la Constitucin General de la Repblica.
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Artculo 4. Para los efectos de esta Ley se entiende por: I. Consulta Directa: La prerrogativa que tiene toda persona de allegarse informacin pblica, sin intermediarios;
II. Datos Personales: La informacin numrica, alfabtica, grfica, acstica o de cualquier otro tipo concerniente a una persona fsica, identificada o identificable entre otros, la relativa a su origen racial o tnico, las caractersticas fsicas, morales o emocionales a su vida afectiva y familiar, informacin gentica, nmero de seguridad social, la huella digital, domicilio y telfonos particulares, preferencias sexuales, estado de salud fsico o mental, correos electrnicos personales, claves informticas, cibernticas, cdigos personales; creencias o convicciones religiosas, filosficas y morales u otras anlogas que afecten su intimidad; III. Derecho de Acceso a la Informacin Pblica: La prerrogativa que tiene toda persona para acceder a la informacin generada, administrada o en poder de los entes obligados, en los trminos de la presente Ley; IV. Documentos: Los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadsticas o bien, cualquier otro registro en posesin de los entes obligados y sus servidores pblicos, sin importar su fuente o fecha de elaboracin. Los documentos podrn estar en cualquier medio, entre otros escrito, impreso, sonoro, visual, electrnico, informtico u hologrfico; V. Ente Obligado: La Asamblea Legislativa del Distrito Federal; la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal; el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal; el Tribunal Electoral del Distrito Federal; el Instituto Electoral del Distrito Federal; la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal; la Junta de Conciliacin y Arbitraje del Distrito Federal; los rganos autnomos por ley; la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal; las dependencias; los rganos desconcentrados; los rganos poltico administrativos; los fideicomisos y fondos pblicos y dems entidades de la administracin pblica; los partidos polticos; aquellos que la legislacin local reconozca como de inters pblico y ejerzan gasto pblico; y los entes equivalentes a personas jurdicas de derecho pblico o privado,
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ya sea que en ejercicio de sus actividades acten en auxilio de los rganos antes citados o ejerzan gasto pblico; VI. Expediente: Serie ordenada y relacionada de actuaciones y/o gestiones, compuestas por documentos que pertenecen a un mismo asunto o procedimiento tramitado por o ante los Entes Obligados; VII. Informacin Confidencial: La informacin que contiene datos personales y se encuentra en posesin de los Entes Obligados, susceptible de ser tutelada por el derecho fundamental a la privacidad, intimidad, honor y dignidad y aquella que la ley prevea como tal; VIII. Informacin de Acceso Restringido: Todo tipo de informacin en posesin de Entes Obligados, bajo las figuras de reservada o confidencial; IX. Informacin Pblica: Es pblico todo archivo, registro o dato contenido en cualquier medio, documento o registro impreso, ptico, electrnico, magntico, fsico que se encuentre en poder de los Entes Obligados o que, en ejercicio de sus atribuciones, tengan la obligacin de generar en los trminos de esta ley, y que no haya sido previamente clasificada como de acceso restringido;
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XI. Instituto: Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal; XII. Mxima Publicidad: Consiste en que los Entes Obligados expongan la informacin que poseen al escrutinio pblico y, en caso de duda razonable respecto a la forma de interpretar y aplicar la norma, se optar por la publicidad de la informacin; XIII. Oficina de Informacin Pblica: La unidad administrativa receptora de las peticiones ciudadanas de informacin, a cuya tutela estar el trmite de las mismas, conforme al reglamento de esta Ley; XIV. Persona: Todo ser humano sin importar condicin o entidad jurdica, salvo lo dispuesto en esta Ley;
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X. Informacin Reservada: La informacin pblica que se encuentre temporalmente sujeta a alguna de las excepciones previstas en esta Ley;
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XV. Proteccin de Datos Personales: La garanta que tutela la privacidad de datos personales en poder de los Entes Obligados; XVI. Prueba de Dao: Carga de los Entes Obligados de demostrar que la divulgacin de informacin lesiona el inters jurdicamente protegido por la Ley, y que el dao que puede producirse con la publicidad de la informacin es mayor que el inters de conocerla; XVII. Servidor Pblico: Los representantes de eleccin popular, los miembros de los rganos jurisdiccionales del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y en general toda persona que maneje o aplique recursos econmicos pblicos o desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en los Entes Obligados; XVIII. Sistema de Datos Personales: Todo conjunto organizado de archivos, registros, ficheros, bases o banco de datos personales de los entes obligados, cualquiera que sea la forma o modalidad de su creacin, almacenamiento, organizacin y acceso; XIX. Solicitante: Toda persona que pide a los Entes Obligados informacin, cancelacin, rectificacin u oposicin de datos personales; XX. Versin pblica: El documento en el que se elimina la informacin clasificada como reservada o confidencial para permitir su acceso, previa autorizacin del Comit de Transparencia; XXI. Derechos ARCO: Los derechos de acceso, rectificacin, cancelacin y oposicin de datos personales; XXII. Documento Electrnico: Informacin de cualquier naturaleza en forma electrnica, archivada en un soporte electrnico segn un formato determinado y susceptible de identificacin y tratamiento determinado; XXIII. Expediente Electrnico: Es el conjunto de documentos electrnicos correspondientes a un procedimiento, cualquiera que sea el tipo de informacin que contengan; XXIV. Indicador de Gestin: La informacin numrica que permite evaluar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los propsitos, metas y resultados institucionales, el grado de ejecucin de las actividades, la asignacin y el uso de recursos en las diferentes etapas de los procesos, proyectos y programas; as como, los planes gubernamentales de los Entes Obligados en una dimensin de mediano y largo plazo;
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XXV. Partido Poltico: La asociacin poltica que tenga su registro como tal ante la autoridad electoral correspondiente, y XXVI. Prueba de Inters Pblico: La obligacin del Instituto de fundar y motivar de manera objetiva, cuantitativa y cualitativa el beneficio de ordenar la publicidad de informacin de acceso restringido por motivos de inters pblico.
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MigUEL CARbONELL
Hay una larga discusin entre los especialistas en tcnica legislativa, alrededor de la cuestin de si las leyes deben o no definir los conceptos ms importantes que incorporan29. Hay quienes piensan que las leyes no son diccionarios y que, en esa virtud, no tienen por qu definir los trminos que utilizan. Otros consideran que es til ofrecer una tabla de definiciones y conceptos, porque de esa manera se hace explcita la voluntad del legislador, a la vez que se restringe el papel de los rganos que deben aplicar la norma en cuestin, de forma tal que el intrprete se ve obligado a observar los conceptos vertidos por el legislador. Cuando se estima oportuno ofrecer una tabla de significados por parte del legislador, se suelen presentar dos posibilidades: o bien se introduce en el cuerpo de la ley la tabla en cuestin o bien se remite al lector al final de sta, en la que la tabla forma parte de una disposicin adicional. El legislador del Distrito Federal, en la ley local de transparencia, opt por la primera solucin. En esa virtud, el artculo 4 de la ley nos ofrece un prolijo catlogo de veintisis conceptos, los cuales sirven de gua para la compresin, interpretacin y correspondiente aplicacin de la misma ley. Dentro de las definiciones aportadas por el legislador local del DF se encuentran conceptos de dos tipos: conceptos que podramos llamar institucionales y conceptos que podran ser denominados de fondo o sustantivos. Los institucionales son aquellos que se refieren a cuestiones orgnicas (ente pblico, instituto, servidor pblico, oficina de informacin pblica); los conceptos de fondo o sustantivos hacen referencia a los derechos fundamentales de acceso a la informacin y de proteccin de datos personales, ya sea por cuanto hace a su titularidad, como por lo que respecta
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Sobre el tema, en general, Carbonell, Miguel y Pedroza de la Llave, Susana (compiladores), Elementos de tcnica legislativa, 4a edicin, Mxico, Porra, UNAM, 2010.
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a su ejercicio (datos personales, derecho de acceso a la informacin pblica, conceptos de los tipos de informacin que existen, mxima publicidad, derechos ARCO, prueba de inters pblico, etctera). A partir de las definiciones que nos ofrece el artculo que estamos analizando, se puede tener una mejor comprensin prcticamente del resto de la ley, a pesar de que algunas de ellas son un tanto escuetas, bsicas o muy primarias (como es el caso del concepto de persona, previsto en la fraccin XIV del artculo 4). Ahora bien, hay otras definiciones que se ubican en el extremo opuesto, pues al ser tan amplias dejan un importante margen de libertad interpretativa y terminan, de esa manera, por no aportar demasiadas cosas. Es el caso del concepto de sistema de datos personales, previsto en la fraccin XVIII del artculo en comento. Otro ejemplo de definicin inocua, puesto que no aporta mucho, es la de la fraccin XIX, que define al solicitante como toda persona que pide a los entes obligados informacin, cancelacin, rectificacin u oposicin de datos personales. A lo mejor una definicin de ese tipo era necesaria cuando no exista legislacin local en materia de datos personales, pero en realidad actualmente ms bien aporta poco30. Cabe destacar que hay algunas definiciones muy completas en el artculo 4, lo cual estimo que es positivo (aunque a veces se compongan de enunciaciones muy prolijas, que no hacen fcil su lectura). Me refiero, por ejemplo, al concepto aportado por la fraccin IV sobre documentos o por la fraccin V sobre ente pblico. Tambin debe llamarse la atencin sobre los conceptos de informacin confidencial, informacin de acceso restringido, informacin pblica e informacin reservada, establecidos en las fracciones VII, VIII, IX y X, respectivamente. En virtud de que el contenido preciso de todos los conceptos del artculo 4 se desarrolla en otros preceptos de la ley en comento, remitimos al lector a los respectivos comentarios, a fin de no repetir lo que ms adelante se dir.
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Sobre el tema, Carbonell, Miguel (Coordinador), Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal Comentada, Mxico, IIJ-UNAM, InfoDF, ALDF, TSJDF, Gobierno del Distrito Federal, 2010.
Artculo 5. Es responsabilidad de todo Ente Obligado: a) Facilitar la participacin de las personas en la vida poltica, econmica, social y cultural del Distrito Federal; para lo anterior, debern difundir entre los habitantes de esta entidad federativa, el contenido de la presente Ley, y Contribuir al fortalecimiento de espacios de participacin social, que fomenten la interaccin entre la sociedad y los entes obligados en temas de transparencia, acceso a la informacin pblica y rendicin de cuentas.
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b)
JOS CARbONELL
I. Introduccin
Las democracias modernas y de calidad deben garantizar un ejercicio transparente y responsable de la funcin pblica, con la finalidad de que la sociedad pueda conocer y evaluar la gestin gubernamental y el desempeo de los servidores pblicos. Con la expedicin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, la capital de los mexicanos se suma al proceso de transformacin en las relaciones entre el gobierno y los gobernados, para iniciar una nueva forma de ejercicio de la funcin pblica, ms transparente, abierta y de cara a la sociedad. Sin duda, dos de los principios esenciales en los que descansa todo gobierno democrtico deben ser la plena rendicin de cuentas y el acceso a la informacin. La transparencia y el acceso a la informacin refuerzan la rendicin de cuentas, mejorando con ello la calidad de nuestra vida pblica y de la democracia. Al contar con un elevado grado de transparencia se trastoca el desempeo de los servidores pblicos, ya que son sometidos al escrutinio permanente de la sociedad31. El acceso prcticamente irrestricto a la informacin gubernamental aproxima a la ciudadana al ejercicio del poder y a la clase poltica. Adems, genera mayor confianza hacia las instituciones pblicas y fomenta la participacin de la sociedad civil. Es un elemento claro para la construccin de ciudadana,
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Gutirrez Jimnez, Paulina. El derecho de acceso a la informacin pblica. Una herramienta para el ejercicio de los derechos fundamentales. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Mxico 2008.
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dado que contribuye a que se puedan hacer visibles y, por tanto, cuestionar las decisiones y acciones pblicas que les ataen a los gobernados. Por ello, adems de lo ya sealado, la transparencia y el acceso a la informacin pblica sirven para delimitar la actuacin y el poder del gobierno, evitando con ello potenciales arbitrariedades: Este control se efecta a travs de la vigilancia y la fiscalizacin de las acciones de los polticos y funcionarios. La vigilancia disuade las malas conductas de los servidores pblicos.32. II. a obligacin de facilitar la participacin L y de difundir el contenido de la presente Ley
En este sentido, puede afirmarse que la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal tiene como objetivos prioritarios: los de permitir que toda persona tenga acceso a la informacin mediante procedimientos sencillos y expeditos; transparentar la gestin pblica mediante la difusin de la informacin; favorecer la rendicin de cuentas; y contribuir a la plena democratizacin y vigencia del Estado de derecho en el Distrito Federal. Por lo que toca al artculo que se est comentando, se seala la obligacin de todo Ente obligado de facilitar la participacin de las personas en la vida poltica, econmica, social y cultural del Distrito Federal. En primer lugar, cabe precisar qu es lo que la propia Ley entiende por ente obligado. El artculo 4 fraccin V lo define de la siguiente manera:
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Artculo 4. Para los efectos de esta Ley se entiende por: V. Ente Obligado: La Asamblea Legislativa del Distrito Federal; la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal; el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal; el Tribunal Electoral del Distrito Federal; el Instituto Electoral del Distrito Federal; la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal; la Junta de Conciliacin y Arbitraje del Distrito Federal; los rganos autnomos por ley; la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal; las dependencias; los rganos desconcentrados; los rganos poltico administrativos; los fideicomisos y fondos pblicos y dems entidades de la administracin pblica; los partidos polticos; aquellos que la legislacin local reconozca como de inters pblico y ejerzan gasto pblico; y los entes equivalentes a personas jurdicas de derecho pblico o privado, ya sea que en ejercicio de sus actividades acten en auxilio de los rganos antes citados o ejerzan gasto pblico;
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Ibd. Pg. 33.
Es decir, como se desprende del precepto citado, prcticamente todo organismo gubernamental entra en la definicin de ente obligado y, por tanto, queda forzado a facilitar la participacin ciudadana, y lo ms importante estn obligados a difundir el contenido y los objetivos de la presente norma. En este sentido, la reforma legal de agosto de 2011 incluy el pargrafo b), en donde se da un paso ms all de lo que estableca originalmente este precepto, e instaura la obligacin de todo ente para contribuir a la creacin y consolidacin de espacios de participacin social, con el objeto de fomentar una mayor relacin e interaccin con la sociedad en los temas materia de la presente Ley: transparencia, acceso a la informacin pblica y rendicin de cuentas. Por su parte, la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal, en el artculo segundo, dispone que la participacin ciudadana es el derecho de los ciudadanos y habitantes del Distrito Federal a intervenir y participar, individual o colectivamente, en las decisiones pblicas, en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas, programas y actos de gobierno. La participacin ciudadana contribuir a la solucin de problemas de inters general y al mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la comunidad, para lo que deber considerarse la utilizacin de los medios de comunicacin para la informacin, difusin, capacitacin y educacin, para el desarrollo de una cultura democrtica de la participacin ciudadana; as como su capacitacin en el proceso de una mejor gobernanza de la Ciudad Capital. Asimismo, para este efecto, las autoridades del Gobierno del Distrito Federal estn obligadas a establecer un programa de carcter semestral de difusin pblica acerca de las acciones y funciones a su cargo, el cual deber ser aprobado por el Jefe de Gobierno, tomando en cuenta las opiniones de los Jefes Delegacionales, los Consejos Ciudadanos, los Consejos del Pueblo y los Comits Ciudadanos33. De forma complementaria a los dispuesto por la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, su Reglamento establece que la difusin de toda la normatividad y de lo relacionado con la transparencia se har sujetndose a los programas, polticas o lineamientos que al efecto expida el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y, en su caso, a aquellos criterios que emita el Instituto en ejercicio de sus atribuciones. (Artculo 3 del Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal).
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Artculos 56, 57 y 58 de la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal.
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Es decir, si como qued establecido la transparencia y el acceso a la informacin son principios fundamentales de la democracia, y resultan indispensables para permitir el ejercicio de otros derechos (ya que en buena parte son su pre-requisito), es primordial que la ciudadana conozca sus derechos y las posibilidades que le ofrece la Ley en estas materias. De ah la obligacin de los entes obligados, como consecuencia lgica, de dar a conocer el contenido y los alcances de dicha normativa. III. La regulacin en el mbito Federal
En este sentido, encontramos disposiciones similares en su equivalente en el mbito federal, es decir, en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. El artculo 33 de la citada norma dispone que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos sea el encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho a la informacin. Asimismo, al hablar especficamente sobre sus atribuciones, le otorga, entre otras, las de orientar y asesorar a los particulares acerca de las solicitudes de acceso a la informacin; promover y, en su caso, ejecutar la capacitacin de los servidores pblicos en materia de acceso a la informacin y proteccin de datos personales; y difundir entre los servidores pblicos y los particulares, los beneficios del manejo pblico de la informacin, como tambin sus responsabilidades en el buen uso y conservacin de aqulla34.
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Artculo 37, fracciones VI, XII y XIII, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Artculo 6. Para la interpretacin de esta ley, el derecho de acceso a la informacin pblica se interpretar conforme a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y dems instrumentos internacionales suscritos y ratificados por el Estado Mexicano y la interpretacin que de los mismos hayan realizado los rganos internacionales respectivos. En el caso de que cualquier disposicin de la ley o de los tratados internacionales aplicables en la materia pudiera tener varias interpretaciones deber prevalecer a juicio del Instituto, aquella que proteja con mejor eficacia el derecho de acceso a la informacin pblica.
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ENRiQUE CARPiZO
I. La interpretacin en Mxico
Es evidente que dicha tendencia repercute de manera negativa en el mbito de proteccin eficaz de los derechos humanos, donde, sin duda alguna, la transparencia y el acceso a la informacin constituyen un presupuesto indispensable para la optimizacin de diversas libertades, entre ellas, la participacin ciudadana en la toma de decisiones y en la evaluacin de la actividad del gobierno y sus polticas pblicas37.
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Felipe Tena Ramrez, connotado tratadista mexicano en materia constitucional, durante su estancia como Ministro en la Suprema Corte de Justicia: no justific buscar interpretaciones adicionales [] cuando un precepto de la ley es claro en su sentido gramatical [y] no da lugar a dudas [] Cfr. Tesis s/n: INTERPRETACIN DE LA LEY. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, SCJN, 1950, t. CXXV, p. 1669. Tesis actualmente vigente y de aplicacin sujeta a conveniencia. Objetivo recogido en la fraccin II, del artculo 9, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal.
Nos referimos a los mtodos literal, sistemtico, teleolgico, etc., sin que nuestra afirmacin signifique excluirlos frente a una metodologa ms proactiva en el reconocimientos y proteccin de derechos y libertades.
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Salvo muy contados casos, que ms adelante veremos, las leyes de nuestro pas son interpretadas a la luz de una teora clsica de la interpretacin jurdica35, situacin que obedece a una serie de tendencias del positivismo no incluyente que pasa por alto la existencia de realidades no jurdicas36 y parte de una postura inmutable de la ley frente al reconocimiento de un derecho implcito o conexo.
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Al respecto, la interpretacin del derecho, contrario a lo que comnmente ocurre con la interpretacin de una ley, requiere de una apreciacin ms flexible, que logre expandir sus alcances hasta donde la adecuada proteccin del ciudadano lo requiera. Esta nueva tendencia representa un gran cambio de paradigma, cuya existencia nos invita a conocer nuevos mtodos o principios interpretativos, donde la aplicacin literal de la ley, conforme a la intencin del legislador o de manera sistemtica38, no son los nicos criterios para lograr una adecuada concretizacin y tutela de los derechos humanos. II. l sistema de interpretacin tasado por la Ley de E Transparencia y Acceso a la Informacin del Distrito Federal
Todo indica que los autores del primer prrafo del artculo 6 que comentamos, estuvieron conscientes de que el reconocimiento y respeto de los derechos y libertades del hombre, por parte del Estado, slo es posible a travs de una interpretacin proactiva. La interpretacin proactiva implica tomar en consideracin los cambios polticos y sociales que se presentan en el mundo, en la Nacin y en el Distrito Federal. Y qu mejor, aunque no indispensable, que sea la propia Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin la que establezca un mtodo interpretativo abierto sobre su contenido.
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El mtodo abierto requiere aceptar ciertos presupuestos para su adecuado funcionamiento, a saber: a) entender a los derechos humanos como un mnimo de prerrogativas; b) una interpretacin libre de jerarquas; c) una interpretacin que haga compatible nuestro derecho interno al contenido de los tratados internacionales en materia de derechos humanos; y d) una interpretacin sensible a lo dispuesto por la jurisprudencia emanada de la Corte Mexicana y de la Corte Interamericana. Veamos porqu. 1. Derechos Humanos. Un mnimo de prerrogativas El operador de la ley debe estar consciente de que los derechos y libertades mencionadas en la Constitucin y en los tratados internacionales son prerrogativas mnimas inherentes al ser humano, que habrn de respetarse y hacerse compatibles, va interpretacin, con la existencia y ejercicio de otros derechos fundamentales.
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Principales sistemas de interpretacin decimonnica del derecho.
La finalidad ltima de los derechos humanos consiste en proteger y hacer efectiva la dignidad humana. En ellos no pueden existir enfrentamientos y, en caso de un aparente conflicto, el intrprete debe buscar armona y compatibilidad en su aplicacin. No debemos olvidar que el respeto al derecho a la transparencia y el acceso a la informacin constituyen un presupuesto bsico para el ejercicio de la libertad de expresin e imprenta39. El artculo 6 impone la obligacin de realizar una interpretacin siempre conforme a la Constitucin Federal y dems instrumentos internacionales suscritos y ratificados por nuestro pas, pero hace hincapi en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos40. El contenido del imperativo legal en comento implica interpretar a los derechos previstos en la Constitucin, en armona y compatibilidad con las declaraciones internacionales, las leyes y la interpretacin judicial de sus respectivos contenidos. Lo anterior es con el fin de no vulnerar, infringir o anular derechos y libertades de la persona humana. Se parte del supuesto de que los derechos y libertades no deben restringirse, sino hacerse compatibles para asegurar la libertad a todo ser humano. 2. Una interpretacin sin consideracin de jerarquas. Una obligacin ms del intrprete. La gama del conjunto normativo constitucional que establece derechos y libertades compatibles con la transparencia y el acceso a la informacin, as como los tratados internacionales conforme a los cuales se debe interpretar el contenido general de la Ley que comentamos, nunca debe ser visto como una especie de plano jerrquico, a partir del cual, forzosamente, se tenga que interpretar una hiptesis legal. El operador de la ley deber partir de la idea de que todos los instrumentos constitucionales, legales o internacionales, pueden, segn sea el caso, ser aplicados en forma integral o armonizante, acudiendo para ello a la clusula e interpretacin que mayor beneficio
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As se le ha reconocido en todos los tratados internacionales que se mencionan en el primer prrafo del artculo 6 en comento. Estos instrumentos internacionales pueden ser consultados en Carbonell, Miguel et l. (comps.), Derecho internacional de los derechos humanos. Textos bsicos, 2a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, t. I, pp. 39-46, 47-72 y 251-291.
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otorgue al ciudadano, con independencia del grado aparente otorgado por el precepto legal en estudio. Incluso, el intrprete est obligado a estudiar el contenido esencial de la jurisprudencia emanada de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, en aras de una correcta aplicacin de los postulados previstos por el tratado respectivo y su constante dilogo, va interpretacin, con la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin. As lo dispone la parte in fine, prrafo primero, del artculo 6 que analizamos, especialmente cuando dispone: la interpretacin que de los mismos (refirindose a los tratados internacionales) hayan realizado los rganos internacionales respectivos. En algunos pases, tal es el caso de Alemania sobre Espaa, se recepciona la jurisprudencia emanada de jurisdicciones no trasnacionales, es decir, de sentencias no vinculantes. 3. La interpretacin progresiva de la ley que contempla derechos y libertades El segundo prrafo del artculo 6 en comento establece que el organismo encargado de velar por la transparencia y tutelar el acceso a la informacin pblica, frente a varias interpretaciones de la ley o de los tratados internacionales, tiene la obligacin de aplicar aquella disposicin cuya interpretacin otorgue mayor proteccin al derecho en juego. La siquiera plausible aplicacin de este criterio normativo amerita la procedencia del principio pro homine, implcito en su contexto, en cualquiera de sus dos variantes: la preferencia interpretativa o la de normas. Conforme a la primera variante, el operador de la ley debe optar por aquella interpretacin que ms optimice al derecho humano en juego o los instrumentos previstos para su debida efectividad; en la segunda, de trascendencia notable, se debe escoger al precepto que ms favorezca a la persona humana, con independencia de su jerarqua normativa. Respecto a esta ltima variante, si bien la Suprema Corte, al interpretar el artculo 133 constitucional, consider que los tratados internacionales se encuentran jerrquicamente en un segundo plano respecto a la Constitucin Federal y por encima del derecho
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federal, local o del Distrito Federal41, lo cierto es que la aplicacin del criterio pro persona, previsto en el segundo prrafo del artculo 6 que comentamos, tiene por finalidad que el operador escoja la interpretacin ms extensiva o protectora a un derecho fundamental o humano42, con independencia del origen jerrquico de la norma. Esto permite la aplicacin e interpretacin de una clusula proveniente de un tratado internacional, de una jurisprudencia de la Corte Interamericana o de un precepto de la Constitucin de nuestro pas, siempre que aqulla brinde un mayor beneficio al ciudadano, muy a pesar de que los tratados internacionales en materia de derechos humanos no estn al mismo nivel de nuestra Constitucin43. III. Algunos instrumentos contemporneos de interpretacin
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La apertura interpretativa que establece el propio artculo 6 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, en consonancia con los precedentes suscitados con motivo de la interpretacin del artculo 6 constitucional y los casos presentados ante la sede interamericana, advierte la importancia de conocer y saber emplear criterios interpretativos que no slo permitan aplicar dicha ley conforme a la Constitucin Federal, a los tratados internacionales o a la jurisprudencia nacional o interamericana44, sino tambin entender y reconocer derechos a travs de la conjugacin de varios principios interpretativos compatibles con la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica45. Veamos algunos de ellos:
Tesis aislada P. LXXVII/99: TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIN FEDERAL, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, SCJN, Noviembre de 1999, t. X, p. 46.
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Ya hemos manifestado, en otros trabajos, nuestra inclinacin por utilizar el trmino derechos fundamentales como sinnimo de derechos humanos. A nuestro parecer, resulta un tanto difcil sustentar, pese a la existencia de teoras serias en ese sentido, la existencia de derechos fundamentales y derechos no fundamentales, que vendran a ser los derechos humanos no enunciados en el texto de la Carta Magna. Adems, nos sumamos a una teora de los derechos fundamentales incluyente de los derechos humanos o viceversa. Cfr. Carpizo, Enrique, Derechos Fundamentales. Interpretacin constitucional. La corte y los derechos, Mxico, Porra, 2009, p. 95.
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Slo nos resta transitar haca una igualdad jerrquica entre la Constitucin Federal y los Instrumentos Internacionales en materia de derechos humanos. Ibdem., pp. 36 y 37. La interpretacin conforme consiste en que ninguna ley debe ser excluida de la aplicacin cuando su contenido pueda ser interpretado de manera concordante a la Constitucin. Es lo que comnmente se denomina en la jurisprudencia de Estados Unidos como interpretacin in harmony whit the constitution. En el caso de los tratados internacionales, la interpretacin debe ser conforme a su contenido esencial. Ibdem., p. 86. Los principios de interpretacin contempornea que se enuncian a lo largo de este comentario, pueden consultarse en mi obra intitulada Derechos Fundamentales. Interpretacin constitucional Cit., nota 8.
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1. Interpretacin comparada de la Constitucin que, en palabras de Peter Hberle, permite tener en cuenta al derecho comparado en aras de una hermenutica abierta al mundo y restringida al pas donde se aplica46. 2. Interpretacin incluyente de situaciones sociales y polticas: implica tomar en consideracin la realidad social, econmica y poltica imperante en la poca de interpretacin y aplicacin del derecho. 3. Interpretacin restrictiva de reservas de informacin: consiste en interpretar de forma limitativa y a favor del ser humano, los privilegios oficiales o de reserva de informacin. Se relaciona con el principio de mxima publicidad en los actos de gobierno e informacin pblica. 4. Interpretacin amplia, liberal y prctica de derechos: tiene por objeto maximizar derechos y libertades. Impone la obligacin de interpretar el contenido constitucional a favor de polticas pblicas que permitan lograr la equidad informativa y el progreso social a travs de la libre difusin de ideas. 5. Interpretacin pro persona que, como dijimos lneas arriba, permite escoger la interpretacin ms extensiva o protectora de un derecho o libertad en juego, a travs de cualquiera de sus dos variantes: la interpretativa o la de normas. Sin desatender que la aplicacin de este principio lleva implcita la consideracin del de mxima publicidad47.
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Conviene aclarar que esos criterios de interpretacin los sealo en forma enunciativa, por lo que no se debe descartar la procedencia de otras teoras o lineamientos que postulen la preferencia o mayor proteccin a los derechos humanos48, pues dichos principios son slo algunos de los resultados de una operatividad ms proactiva en el campo de los derechos y libertades ciudadanas. De ah que una solicitud relacionada con cualquier aspecto de la transparencia o el acceso a la informacin deba ser entendida de forma tal que la actividad del rgano encargado de darle seguimiento permita la correcta o quiz plausible proteccin al solicitante de su derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole.
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Ibdem., p. 88. Vid., fraccin XII, del artculo 4 de esta ley.
Esas teoras o lineamientos, entre otras, pueden consultarse en Carpizo, Enrique, Derechos Fundamentales Cit., captulos cuarto a sexto.
Al respecto, existe un criterio judicial que permite ejemplificar una interpretacin protectora del derecho de acceso a la informacin. Me refiero a cuando el mximo tribunal determin que dicho derecho, adems de permitir el adecuado ejercicio de la libertad de expresin y de imprenta, posibilita maximizar el campo de accin autnomo de la persona, al permitirle un contexto social de mayor diversidad de datos, voces y opiniones49. Con ese precedente, la Corte Mexicana avala la idea de considerar al derecho de acceso a la informacin, una consecuencia directa del principio administrativo de transparencia en la informacin pblica gubernamental, vinculado, a su vez, con el derecho de participacin ciudadana en la vida pblica del pas. IV. a interpretacin conforme a tratados internacionales. L Algunos precedentes judiciales
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Un caso interesante de aplicacin conforme del derecho interno a los tratados internacionales lo encontramos en un criterio de la Suprema Corte, que, de manera implcita, se apeg a un precedente de la Corte Interamericana. Nos referimos a una jurisprudencia emanada de la peticin del ex presidente Ernesto Zedillo sobre el ejercicio de la facultad de investigacin del alto tribunal para esclarecer los hechos sangrientos suscitados en Aguas Blancas. En ese caso, la Corte determin que, aunado al cabal cumplimiento del derecho a la informacin, previsto en el segundo prrafo del artculo 6 Constitucional, se encuentra el derecho a conocer la verdad. Como podemos observar, el derecho a conocer la verdad no est previsto de forma expresa en nuestra Constitucin y su existencia eman de la interpretacin, un tanto progresiva, que realiz el mximo tribunal sobre el derecho a la informacin. Esta interpretacin, analizando la carga argumentativa que la respalda, indica una especie de dilogo entre el artculo 6 de nuestra Constitucin Federal, las clusulas: 19, de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, la 19.2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, la 13.1, del Pacto de San Jos o Convencin Americana sobre Derechos Humanos50, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana con
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Tesis P./J. 54/2008: ACCESO A LA INFORMACIN. SU NATURALEZA COMO GARANTAS INDIVIDUAL Y SOCIAL., Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, SCJN, t. XXVII, junio de 2008, p. 743. Estos instrumentos, respectivamente, disponen en lo conducente: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin. (Clusula 19 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos) Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por
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motivo de su intervencin en los casos de Bmaca Velsquez, en Guatemala, y Barrios Altos, en el Per.51 Actividad inteligible que, en su conjunto, no slo reconoce la existencia en nuestro pas del derecho a conocer la verdad, sino tambin el de dotarlo de contenido eficaz para saber o conocer datos fidedignos, no falaces, sobre determinados hechos pblicos y exigir de las autoridades la abstencin de brindar informacin manipulada, incompleta o falsa en relacin con determinados hechos sociales, econmicos o polticos.52 Otro caso es el de la censura previa, en el que la Primera Sala de la Suprema Corte, en febrero de 2007, reconoci que el ejercicio de la libre expresin de ideas, derecho humano relacionado con la transparencia y el acceso a la informacin, no puede estar sujeto a una censura a priori, sino ms bien a responsabilidades ulteriores. El alto tribunal destac que por responsabilidad ulterior se debe entender la violacin a disposiciones, expresamente previstas en la ley, que tengan por finalidad asegurar el respeto a los derechos, la reputacin de los dems o la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico, la salud o la moral pblicas.53 Ese criterio tiene relacin directa con la clusula 13.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, en cuanto refiere que el ejercicio de la libertad de pensamiento y expresin [] no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas.54.
cualquier otro procedimiento de su seleccin. (Clusula 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Polticos y Civiles) y Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica o por cualquier otro procedimiento de su eleccin. (Clusula 13.1. del Pacto de San Jos) Cfr. Carbonell, Miguel et al. (comps.), Derecho internacional de los derechos humanos Cit., t. I, pp. 43, 55 y 257.
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Garca Ramrez, Sergio (coord.), La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Mxico, IIJ-UNAM, 2006, ts. I y II. Tesis P. LXXXIX/96: GARANTAS INDIVIDUALES (DERECHO A LA INFORMACIN). VIOLACIN GRAVE PREVISTA EN EL SEGUNDO PRRAFO DEL ARTCULO 97 CONSTITUCIONAL. LA CONFIGURA EL INTENTO DE LOGRAR LA IMPUNIDAD DE LAS AUTORIDADES QUE ACTAN DENTRO DE UNA CULTURA DEL ENGAO, DE LA MAQUINACIN Y DEL OCULTAMIENTO, POR INFRINGIR EL ARTCULO 6o. TAMBIN CONSTITUCIONAL, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, SCJN, junio de 1996, t. III, p. 513.
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53 Tesis P./J. 24/2007: LIBERTADES DE EXPRESIN E IMPRENTA Y PROHIBICIN DE LA CENSURA PREVIA., Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, SCJN, t. XXV, febrero de 2007, p. 655. 54 Cfr. Carbonell, Miguel et al. (comps.), Derecho internacional de los derechos humanos Cit., t. I, p. 257.
Circunstancia que tambin fue reconocida de manera expresa por la Corte cuando sostuvo que en materia de espectculos pblicos s puede suscitarse una excepcin, pero slo para regular el acceso de menores y adolescentes. En los dems casos est permitido a los ciudadanos expresar sus ideas sin necesidad de solicitar un permiso previo a la autoridad, ya que el libre ejercicio de la libertad de expresin y de imprenta slo puede someterse a responsabilidades posteriores y no a controles a priori.55. Un ejemplo de lo que ocurrira si omitimos la aplicacin conforme del derecho interno a los tratados internacionales, cuando stos han sido ratificado por nuestro Estado, se encuentra en el caso de la censura previa impuesta a la exhibicin cinematogrfica denominada la ltima tentacin de cristo, cuya procedencia, a pesar de haber estado prevista en la Constitucin de Chile, fue declarada improcedente por parte de la Corte Interamericana al considerarla totalmente incompatible a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. El rgano de justicia trasnacional orden, al gobierno responsable, adoptar las medidas legislativas necesarias para adecuar el derecho nacional al instrumento internacional vulnerado.56 Esta experiencia puede ocurrir en Mxico, claro est, si es que llegase a operar bajo los lineamientos de una actividad inteligible que tenga por objeto limitar, en forma arbitraria, un derecho o libertad reconocido o tutelado por algn tratado internacional o la jurisprudencia emanada de su aplicacin. No debemos olvidar que nuestro pas ha ratificado mltiples instrumentos internacionales en materia de derechos humanos y se ha sometido a la jurisdiccin de la Corte Interamericana, por lo que cualquier contravencin a un tratado, sin la debida solucin desde el mbito interno, provoca la responsabilidad internacional del Estado. V. as consecuencias de una interpretacin L limitativa de los derechos y libertades reconocidos al ser humano
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Hasta ahora, nada impide al intrprete de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin aprovechar el espacio de apertura hermenutica, previsto en su artculo 6, para reconocer y tutelar derechos conexos a los existentes en dicha Ley, los cuales irn apareciendo conforme se vayan interpretando sus preceptos en los casos concretos que se susciten.
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Tesis P./J. 24/2007: LIBERTADES DE EXPRESIN E IMPRENTA Y PROHIBICIN DE LA CENSURA PREVIA., Cit. p. 655. Este caso puede ser consultado en Garca Ramrez, Sergio (coord.), La jurisprudencia de la Corte Cit., t. I, pp. 706 y ss.
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Operar a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, con base en principios restrictivos de los derechos y las libertades humanas, irremediablemente, conduce a un sistema de gobierno totalmente incompatible con el Estado de Derecho en que actualmente nos toca desarrollarnos e imposibilita la obligacin de realizar lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la informacin pblica gubernamental; conculca la optimizacin del nivel de participacin comunitaria en la toma pblica de decisiones y en la evaluacin de polticas pblicas; y violenta el principio democrtico de publicidad de los actos del Gobierno a travs de interpretaciones limitativas de la obligacin de constituir un flujo de informacin oportuno, verificable, inteligible, relevante e integral. En suma, el intrprete se convertira en un verdadero obstculo a la existencia de una adecuada rendicin de cuentas y no estara contribuyendo a la generacin y publicacin de datos que indiquen la gestin y el ejercicio de los recursos pblicos de manera completa, veraz, oportuna y comprensible. Todas estas finalidades y obligaciones estn previstas en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal y su operatividad amerita una visin protectora de los derechos que contiene: siempre a favor del ser humano.
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Artculo 7. En todo lo no previsto en la presente Ley, se aplicar de manera supletoria la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal y, a falta de disposicin expresa en ella se estar a lo dispuesto por el Cdigo de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal.
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I. La subsidiariedad de las normas
El artculo en comento prev lo que en derecho procesal se denomina subsidiaridad de las normas. Opera ante la existencia de una figura jurdica que no es contemplada de forma precisa, clara o completa, cuya aplicacin requiere acudir a otro u otros ordenamientos que permitan determinar sus particularidades en aras de ser correctamente aplicadas. La procedencia de esta institucin implica un actuar con base en las normas preexistentes que originaron la subsidiariedad. Su finalidad estriba en colmar un vaco normativo mediante la aplicacin de leyes expresamente sealadas como supletorias. La falta de alguno de estos presupuestos impide la aplicacin supletoria de una ley en otra57. II. La procedencia del rgimen supletorio
1. Que el ordenamiento que se pretenda suplir admita expresamente la subsidiariedad de la ley aplicable. La aplicacin de una ley subsidiaria, por lo regular, se establece a favor de un solo cuerpo normativo. Sin embargo, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal seala dos ordenamientos como supletorios de su contenido: la Ley de Procedimiento Administrativo y el Cdigo de Procedimientos Civiles.
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Sobre este tema existen diversos precedentes judiciales al respecto, entre ellos, la tesis IV.3o.119 K: SUPLETORIEDAD., Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, TCC, Febrero de 1995, t. XV-II, p. 563.
58 Cfr. Tesis I.4o.C.J/58, PG. 33: SUPLETORIEDAD DE LA LEY. REQUISITOS PARA QUE OPERE., Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, TCC, Apndice 2000, t. VI, p. 532.
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La supletoriedad del derecho no resulta discrecional y amerita que el operador de la ley advierta, cuando menos, la existencia de tres requisitos importantes.58 Veamos cules son:
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Al amparo de este requisito, el operador de la ley no podr aplicar en forma supletoria algn otro precepto que no provenga de los ordenamientos expresamente mencionados por el artculo en comento y deber tener especial cuidado en la determinacin de la codificacin pertinente para colmar un vaco. 2. Que el ordenamiento a suplir no contemple, en forma clara, precisa o completa, determinada institucin jurdica para su debida aplicacin a la situacin concreta presentada. Este requisito parte de la idea de que la Ley a suplir, esto es, la de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, presenta algn tipo de oscuridad, imprecisin o regulacin incompleta de alguno o varios de sus postulados y, por ende, requiere de la aplicacin supletoria, respectivamente o en su conjunto, de las leyes adjetivas de lo civil o lo administrativo. 3. Que las disposiciones con las que se vaya a colmar la deficiencia no contraren las bases esenciales del sistema legal de la institucin a suplir. Es obligacin del rgano, encargado de realizar la subsidiariedad del derecho, verificar que la ley o las leyes supletorias no tengan por alcance la aplicacin de instituciones o requisitos no contemplados en el cuerpo normativo a suplir, salvo que la aplicacin de una institucin no comprendida en la ley sea congruente con los principios que rigen el derecho a la informacin y su acceso y no est en contradiccin con el conjunto de normas cuyas lagunas se deben llenar.
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Artculo 8. Para ejercer el Derecho de Acceso a la Informacin Pblica no es necesario acreditar derechos subjetivos, inters legtimo o razones que motiven el requerimiento, salvo en el caso del derecho a la Proteccin de Datos Personales donde deber estarse a lo establecido en la Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal y dems disposiciones aplicables. La informacin de carcter personal es irrenunciable, intransferible e indelegable, por lo que ninguna autoridad podr proporcionarla o hacerla pblica, salvo que medie consentimiento expreso del titular.
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Antes de realizar cualquier comentario sobre este artculo, debemos recordar que, hasta antes de 2002, la posibilidad de consultar datos o registros era extremadamente limitada y la respuesta a las solicitudes, en su gran mayora, quedaba al arbitrio de la instancia gubernamental que conoca de ellas; sin soslayar la mnima obligacin sobre la rendicin de cuentas en nuestro pas. Era sorprendente ver cmo la Corte de Justicia opinaba que el derecho a la informacin y su correspondiente acceso se limitaba al mbito de accin de los partidos polticos y su ejercicio y satisfaccin consista en brindar informacin relativa a la exposicin de los programas, idearios, plataformas y dems caractersticas inherentes a tales agrupaciones, a travs de los medios masivos [sic] de comunicacin59. Incluso, lleg a sostener que la inclusin del derecho a la informacin en la Constitucin no pretendi establecer una garanta individual consistente en que cualquier gobernado, en el momento en que lo estime oportuno, solicite y obtenga de rganos del Estado determinada informacin60. Por fortuna, veintitrs aos despus (1977-2000), el Alto Tribunal difunde la idea de que el derecho a la informacin es en verdad una garanta individual (sinnimo en Mxico de derecho fundamental), limitada a intereses nacionales, de la sociedad y a los derechos de tercero61.
Tesis 2a. I/92: INFORMAcIN. DEREcHO A LA, ESTABLEcIDO pOR EL ARTcULO 6o. DE LA CONSTITUcIN Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, SCJN, 1992, t. X, p. 44.
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FEDERAL,
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Idem.
cONSTITUcIONAL cOMO gARANTA DE pARTIDOS pOLTIcOS, AMpLIANDO pOSTERIORMENTE ESE cONcEpTO A gARANTA
INDIVIDUAL Y A OBLIgAcIN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, SCJN, 2000, t. XI, p. 72. Tambin puede consultarse la tesis: P. LX/2000: DEREcHO A LA INFORMAcIN. SU EJERcIcIO SE ENcUENTRA LIMITADO TANTO pOR LOS INTERESES NAcIONALES Y DE LA SOcIEDAD,
Tesis P. XLV/2000: DEREcHO A LA INFORMAcIN. LA SUpREMA CORTE INTERpRET ORIgINALMENTE EL ARTcULO
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Esta nueva interpretacin permiti considerar al ciudadano: titular del derecho humano de allegarse informacin pblica a travs de solicitudes sencillas de elaborar y un tanto carentes de formulismos62. El artculo que comentamos proscribe la necesidad de acreditar derechos subjetivos, acreditar la existencia de la informacin que se solicita, esclarecer un inters legtimo o manifestar las razones especficas que motivan la peticin. En este sentido, una persona puede solicitar, a ttulo discrecional, toda aquella informacin pblica que le permita allegarse de un archivo, registro o dato contenido en cualquier medio, documento o registro impreso, ptico, electrnico, magntico, hasta qumico, fsico o biolgico, entre otros medios, siempre que la informacin est en posesin de los entes obligados y sus operadores, y no sea de ndole confidencial, de acceso restringido o considerada como reservada63. Si bien el derecho humano a solicitar informacin no requiere para su ejercicio que el ciudadano cumpla con derechos subjetivos, tenga algn tipo de inters legtimo o razones especficas que motiven su solicitud, lo cierto es que la peticin no opera cuando est de por medio la proteccin de algn dato relativo a la vida privada de las personas o en aquellos casos en que la ley misma as lo determine. La parte in fine del artculo en comento hace hincapi en que la informacin de carcter personal es irrenunciable, intransferible e indelegable y no podr ser proporciona o divulgada por ninguna autoridad, salvo que medie consentimiento expreso de quien est facultado para otorgarlo. Ms adelante, sin embargo, se ver que la propia Ley seala algunas excepciones, valorando el inters pblico que puede concurrir en ciertos casos, a partir del cual se da conocer informacin de carcter personal.
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cOMO pOR LOS DEREcHOS DE TERcEROS,
2000, t. XI, p. 74.
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Las solicitudes de informacin pueden realizarse incluso por correo electrnico y sin necesidad de intermediarios. Con relacin al contenido de estas limitantes, se recomienda consultar las fracciones VII, VIII y X del artculo 4, y los artculos 37, 38 y 40 de esta Ley.
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Artculo 9. La presente Ley tiene como objetivos: I. Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la informacin pblica gubernamental, mediante procedimientos sencillos, expeditos y gratuitos; II. Optimizar el nivel de participacin comunitaria en la toma pblica de decisiones, y en la evaluacin de las polticas pblicas; III. Garantizar el principio democrtico de publicidad de los actos del Gobierno del Distrito Federal, transparentando el ejercicio de la funcin pblica, a travs de un flujo de informacin oportuno, verificable, inteligible, relevante e integral; IV. Favorecer la rendicin de cuentas, de manera que se pueda valorar el desempeo de los sujetos obligados; V Mejorar la organizacin, clasificacin y manejo de documentos en posesin de los Entes Obligados; VI Contribuir a la democratizacin y plena vigencia del Estado de Derecho; VII Contribuir con la transparencia y la rendicin de cuentas de los Entes Obligados a travs de la generacin y publicacin de informacin sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos de manera completa, veraz, oportuna y comprensible, y VIII Promover y fomentar una cultura de transparencia y acceso a la informacin pblica.
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Nos encontramos ante una disposicin que obedece a la lgica de la diseccin de propsitos de la ley que incurre en reiteraciones y que, con una mejor tcnica legislativa, se hubieran evitado; por tanto, en cuatro ideas se sintetizan las ahora ocho fracciones del artculo 964:
64 La reforma mltiple de agosto de 2011 a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal agreg la fraccin VIII.
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a) b) c) d)
Simplificar trmites y gratuidad de los procedimientos para el acceso a la informacin pblica; Impulsar la participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas y evaluacin de polticas pblicas (controles sociales); Contribuir con la transparencia a la rendicin de cuentas de los entes obligados; e Incidir en la formacin de una cultura ciudadana proclive a la causa que vigorice los esfuerzos normativos e institucionales emprendidos.
Comentario El precepto es disparejo en sus contenidos; bsicamente se podran resumir en cuatro los objetivos que persigue: accesibilidad ciudadana, transparencia institucional, rendicin de cuentas y se aade la promocin de una cultura que arraigue en la ciudadana; se trata de hbitos consecuentes y esa es una tarea eterna. En una democracia en formacin, se tiene que invertir en la socializacin del conocimiento de las tcnicas y los procedimientos que hacen factible el ejercicio de derechos fundamentales, incluyendo, desde luego, el de la informacin. Regresando a los propsitos, el primero se refiere a que la Ley ha de provocar un clima propicio para que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica sea exitoso y, por consecuencia, se verifique de modo sucesivo. Por llano o simple que parezca, el afn del legislador en considerar se uno de sus objetivos, resulta lgico, a todas luces, volcar toda la infraestructura gubernamental y, por asociacin, toda disposicin funcionarial a la aventura de poner la casa pblica abierta y asequible a cualquier persona que se interese, o lo requiera, de manera que se adentre y conozca de modo directo la informacin pblica. La verdad es que el derecho a saber es un derecho sofisticado entre una poblacin en la que la proporcin de la gente enterada y/o alerta de los sucesos pblicos es una minora. Nuestro ciudadano comn no es el estudiante, o el servidor pblico (mando operativo, o medio), o el empresario; no podemos desconocer que vivir en el Distrito Federal genera a sus habitantes una ubicacin estratgica y un contacto mayor con la idea de lo nacional, respecto del ciudadano que vive en el resto de las entidades federadas. El ciudadano promedio de la capital del pas vive al da y es el jornalero, el desempleado, la ama de casa, la niez y los adultos mayores que padecen
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algn grado de analfabetismo funcional65 y, en suma, el participante de una enorme lista de oficios que tienen su desarrollo en la economa informal, en la que el Distrito Federal es un enorme destino; por tanto, el ciudadano promedio que puede tener una inferencia de la Ley de la materia y de sus bondades no es el grueso de ese conglomerado humano as descrito, sino un grupo muy selecto de aqul. As las cosas, el derecho a saber, que ha llegado tarde a nuestra idiosincrasia, es un derecho que se encuentra en una suerte de etapa de estreno por la sociedad y que corre el riesgo de ser estrenado por inters o por accidente por el ciudadano y luego quedarse en el olvido. Los derechos de participacin cvico-poltica precisan su ejercicio constante y ese es un tema que, en un esquema como el mexicano, es preciso fomentar y propiciar con incentivos naturales para que se alcancen registros de ejercicio suficientes. La simplificacin, aunada a la idea de tramitacin gil, es un componente urgente para impulsar el derecho a saber. En una democracia en formacin, una de las mayores dolencias sociales consiste en la lentitud de los procedimientos pblicos de cualquier ndole, inercia del tortuguismo; el lento ritmo burocrtico viene de largo y encuentra su significado en el aejo adagio: las cosas de palacio, caminan despacio, que sumado a los pesados y excesivos pasos de cada trmite, terminan siendo una verdadera pesadilla para el ciudadano usuario de cualquier sistema de servicio pblico; el papeleo, las consabidas esperas infructuosas, tras cada etapa de acreditaciones del inters jurdico en el impulsor del trmite, vinieron a hacer cada vez ms distante al ciudadano promedio, y el ciudadano en general, de las ventanillas pblicas. La sencillez de los procedimientos es un deber institucional, que en un Estado democrtico se interpreta como un presupuesto; y la gratuidad es, simplemente, la nica manera de dar a esa sencillez o agilidad del trmite un sentido de coherencia con la utilidad de ste y con el verdadero fin del Estado: posibilitar la gestin ciudadana en pos de sus derechos y de ah pasar a lo que se conoce como el derecho a la reclamacin de lo pblico;
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65 Analfabetismo funcional. Limitacin que padecen quienes habiendo recibido educacin bsica han ingresado en una suerte de involucin de las habilidades aprehendidas, como saber descifrar los signos alfabticos, ligarlos entre s y convertirlos en una palabra, y esa palabra ligarla con palabras sucesivas. Sin embargo, el grueso de la lectura se reduce a los letreros y anuncios publicitarios en las calles y de alguna que otra historieta del diario dominical, la seccin deportiva en los peridicos y los panfletos que hay en los puestos de revistas. Es lectura obligada o de esparcimiento, no disciplinada, sin el propsito de ampliar el horizonte de conocimientos de forma deliberada. http://www.itesm.mx/va/deptos/ci/articulos/elredise.htm
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se comprende como implcito que ese derecho ha de ser tan sencillo que se pueda verificar de modo constante y continuo, sin el temor al rechazo hostil o a la muy lamentable indiferencia que practicaban las burocracias inspiradas en el principio de la negativa ficta, que de manera genrica nos acostumbr a saber que lo ms frecuente en el dilogo del ciudadano con los entes pblicos (hoy entes obligados) era el silencio por respuesta, sino es que antes hubiera una respuesta lacnica para sealar la incompetencia de la instancia. El silencio administrativo fue un paradigma del Estado formalista decimonnico, que se anidaba en la prctica rutinaria de las oficinas pblicas a lo largo de casi todo el Siglo XX durante los regmenes dictatoriales, y tambin en los regmenes autoritarios. El silencio, por regla, era la base de una relacin de sujecin administrativa funcional, a la que el ciudadano se fue adaptando hasta terminar por verla como algo incuestionable. En consecuencia, la comodidad funcionarial de ese esquema de opresin gubernativa ahij comportamientos pblicos detestables, como el patrimonialismo sobre el encargo y los fueros fcticos de su ejercicio, sin tener que dar explicaciones ms que al superior en la escala de una estructura funcionarial vertical y, a la vez, una tendencia a la apropiacin indebida pero ordinaria de los papeles y los registros pblicos. Los funcionarios se interpretaban dueos de los reflejos de su gestin y, dado que en ese entorno priva el principio de oportunidad sobre el de legalidad, era perfectamente entendible que no hubiera constancias de aquellas encomiendas discrecionales que brotaban en el hacer de cada da, y, para eludir compromisos, mejor que no quedara constancia alguna de lo que se hubiera gestionado y menos del cmo se hubieran desarrollado tales acciones de gobierno. La lgica gubernativa de esa poca autoritaria, entre otros de sus rasgos, basaba su habilidad en la meta de no dejar huella de aquello que se hubiera efectuado a costa de lo que fuera y en el acopio de los documentos o archivos que se hubieran creado durante el mandato. Como una suerte de trofeo de esa etapa se llevaban sus archivos como si fueran personales y el resto de los documentos teidos de aparente inutilidad iban a parar al stano o a la basura al llegar un nuevo responsable del rea, que, a su vez, comenzaba el ciclo de formar el archivo de su gestin con miras a llevrselo a casa al trmino de sta. Por lo anterior, es indiscutible que el precepto que se analiza sea ledo desde una visin de porvenir, que se encuentra relacionada con la era de las sociedades de la informacin, en la que esas densas actitudes burocrticas deben pasar a la historia a efectos de hacer efectivo un derecho de acceso a la informacin pblica comprobable y, nuevamente decirlo, gratuito; sin, con
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ello, evitar aludir el tema de los costos de reproduccin de los materiales o documentos en los que se contienen la informacin y a su vez los costos del traslado de dicha informacin, cuando se solicita desde un lugar distinto a la plaza institucional, o cuando se requiere que sea enviada en la modalidad de correo certificado a un destino postal de la misma demarcacin territorial. Cuando se notifican costos de reproduccin previos a la entrega fsica o al envo de la informacin solicitada, no se est poniendo en quiebra la gratuidad, sino que se acude a una frmula que racionaliza el servicio informativo de los entes pblicos y que hace que el solicitante sea corresponsable del efecto final de su solicitud a travs del pago del costo de reproduccin o de envo; naturalmente, dichos costos han de ser los estrictamente autorizados, y se entiende que esa autorizacin habr de ser consecuente con evitar que esos costos se eleven por encima del valor real de lo que representan los similares en el mercado; si esos costos son distintos, se pervierte el sentido de la sencillez y se traiciona la gratuidad, condenando el trmite a una nueva forma de repudio social, derivado de las histricas incomprensiones burocrticas; por eso, es importante que el precepto en anlisis destaque la sencillez, la celeridad del trmite y la gratuidad de los procedimientos que conducen a un solicitante de informacin a llegar a buen puerto en su afn. El derecho a una buena administracin pblica es un concepto moderno que se acua en el proyecto de Constitucin Europea de Derechos Humanos66 y, desde luego, es una voz moderna sumamente til para explicar el derecho que tiene el ciudadano a la certidumbre pblica y, por ende, al adecuado funcionamiento de la cosa pblica; a modo que la relacin entre el individuo o el grupo de individuos y las autoridades pblicas sea una relacin de constante contacto y de un exigente y benfico contacto, que resumen la vida del ciudadano en el goce de sus libertades y en la satisfaccin de los deberes que tiene como participante activo de la construccin estatal. En sntesis, todo ciudadano aspira bajo esa premisa a sostener una relacin estable y saludable con las autoridades pblicas; y eso no podra darse si no es mediante lo que se conoce como el derecho a una buena administracin de lo pblico. La transparencia como idea y su ms evidente instrumento, el portal o sitio web, son hoy en da los mecanismos que permiten ver el rostro de la institucin; en trminos coloquiales, el portal de Internet de los entes obligados es como el aparador de las tiendas, en l se exponen las ms llamativas
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66 El llamado Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, ms conocido como Constitucin Europea o Tratado Constitucional, cuyo proyecto haba sido aprobado el 18 de junio de 2004, lo firmaron en Roma los jefes de gobierno de los pases que forman la Unin Europea el 29 de octubre de 2004.
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e interesantes situaciones que explican la justificacin de la institucin, es decir, de su gestin ordinaria, su presupuesto, su organigrama, con los cargos y el salario y dems prestaciones que perciben los servidores pblicos, la legislacin que regula su funcionamiento, los planes y programas en ejercicio, estadsticas y grficos de todos sus avances, y noticias relacionadas, adems de conexiones (links) con pginas de instituciones relacionadas, o ligas a los acervos que faciliten la exploracin de la informacin pblica. La transparencia es un trmino sugerente y atractivo, que ha generado mucho entusiasmo en torno a la permeabilidad social y poltica de estos instrumentos de accesibilidad informativa; pero el trmino como tal es una cualidad fsica de los objetos, que encuentra una ms adecuada apreciacin jurdica si se le relaciona con el principio de publicidad de actos y de normas pblicas. Si bien las leyes mexicanas de la materia llevan en comn el nombre de leyes de transparencia y acceso a la informacin, el Constituyente revisor de 2007, cuando decidi ampliar la redaccin del artculo 6, evit utilizar el trmino transparencia, y, en vez de ello, enfatiz, en exclusivo, el derecho de acceso a la informacin pblica dentro del concepto original de derecho a la informacin. La cautela del constituyente a darle carta de naturaleza a la voz transparencia, contrasta con la audacia mostrada al reconocer, en el mismo texto del ampliado artculo 6, el deber estatal de colocar la informacin pblica bsica (a travs de los medios electrnicos disponibles), lo que se traduce en el portal de Internet.
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As las cosas, es incontrovertible que la apertura informativa la debemos distinguir en sus dos modalidades: la primera, la que conocemos como transparencia, en la que los entes obligados exhiben en su portal de Internet la informacin bsica institucional, esa informacin es asequible a cualquiera que ingrese al portal y de manera virtual. En una modalidad distinta, habremos de entender que el derecho de acceso a la informacin pblica se materializa mediante requerimientos, solicitudes o preguntas que se hacen llegar al ente obligado por cualquier va, incluida la de los medios electrnicos. En el Distrito Federal, como en el resto de las entidades pblicas federales y estatales, funciona el sistema INFOMEX67. Naturalmente, no se puede colocar en el portal toda la informacin disponible, slo la ms representativa (el texto constitucional aludido y las leyes, incluida la que comentamos, acuden al concepto jurdico indeterminado: indicadores
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El Sistema INFOMEX es una herramienta tecnolgica, cuya finalidad es facilitar a la ciudadana la presentacin de solicitudes de acceso a la informacin, va Internet, a aquellos organismos pblicos obligados tanto a nivel Federal como a nivel Local.
de gestin) para abarcar eso que arriba sealbamos, como esos rasgos bsicos de la funcin del ente obligado, puestos a la disposicin de la consulta virtual (electrnica). En esa perspectiva, identificamos a la transparencia como un deber de los entes pblicos de explicar, sin previa pregunta, todo aquello que sintetiza sus indicadores de gestin. El precepto en anlisis seala como una consecuencia de la transparencia y el acceso a la informacin: la vigorizacin de la participacin ciudadana y, en efecto, el ejercicio de consulta de la informacin pblica contenida en la pgina web o portal y la que los ciudadanos ejercitan como solicitantes de informacin precisa y concreta (solicitudes o requerimientos); ambas implican una forma de participacin ciudadana y se le puede denominar, a ella, como el control individualizado de la gestin pblica, por lo que es un camino para realizar control social sobre la funcin pblica. Los controles sociales son mecanismos de permanente evaluacin ciudadana sobre el proceder pblico y no todos esos controles se vislumbran en los medios de comunicacin social; existen otros muchos indicadores de cmo la gente califica la gestin que realizan los entes obligados, lo que requiere de un grado de conocimiento sostenido del ciudadano y de su reaccin ante los hechos o las omisiones gubernamentales en protesta o en aprobacin por sus resultados. El derecho de acceso a la informacin da paso a una figura sobre la que en Mxico hemos estado familiarizndonos; me refiero a la metfora de poner a las autoridades en una caja de cristal para que su labor sea visible por cualquiera y, claro est, las carencias o precariedades de su labor tambin, en la idea de que esas conductas pblicas viciadas o innecesarias se reduzcan ante el inhibidor de la vigilancia ciudadana oportuna y capaz de hacer denuncias pblicas al respecto. Sin embargo, los controles sociales son eficaces ah donde la democracia funciona razonablemente; son un reflejo democrtico en tanto el ciudadano no slo se encarga de sobrevivir, como pasa en los pases que, como el nuestro, en el que la ruta democratizadora es y ha sido indiscutible en los ltimos treinta aos, pero an no logramos traducir la plena justificacin de sus procesos y procedimientos en aquiescencia social. Para que los controles sociales funcionen, se precisa que la gente tenga tiempo para observar el desempeo de la gestin pblica, y ese tiempo ha de tener un desencadenante de incidencia pblica. En la era actual, un indicador de control social creciente lo podemos situar en la interaccin ciudadana a travs de las redes sociales, en la Internet y en los usos de la comunicacin por medio de las tecnologas de la informacin. En las redes sociales se denuncia, con una intensidad nunca vista, cualquier desatino o dislate gubernativo y se generan las condiciones para su rectificacin, no es
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una Patente de Corso, pero ha demostrado tener efectos convenientes o, por lo menos, alentadores. Nunca como ahora, y esto por las magnitudes de las cifras de ciudadanos que se cuentan por millones, por aspectos como la comodidad para dichos ciudadanos, por cuestin de economa de movimientos y desplazamientos, la accesibilidad institucional el acceso del ciudadano a las oficinas pblicas para casi cualquier motivo ha de ser primordialmente una cuestin virtual, es decir, no es una solucin artificiosa, es una solucin consecuente con la realidad. Los entes pblicos (cmo gnero) deben acercase al ciudadano y no a la inversa y, salvo los trmites intransferibles que deben hacerse de modo presencial, casi todos los servicios pblicos en algunas de sus fases pueden entablarse va los portales de Internet de las oficinas pblicas, y en el Distrito Federal, prcticamente todos los entes obligados cuentan con su correspondiente pgina web o sitio electrnico, en el que divulgan los rasgos esenciales de su funcin y en el que permiten una comunicacin con los usuarios de dichos portales o sitios. Naturalmente, la modalidad de la consulta virtual es ms libre y autnoma que la fsica o presencial; se hace a la hora que el ciudadano puede, no respeta horarios, ni festivos, slo precisa que la red est conectada; se hace de modo annimo y este es otro interesante rasgo de la conexin ciudadana moderna con las instancias pblicas. La visita al sitio se puede medir de tal manera que se puede saber con rigurosa certeza cuntas visitas hubo al sitio en un lapso determinado, qu promedio de tiempo se visita el sitio, qu descargas de informacin se hicieron, cules son las secciones ms visitadas, las ms consultadas o exploradas en su integridad y, eventualmente, cules son los archivos ms veces impresos; lo que nos permite conocer cmo un ente obligado puede estar atento a las ventajas y a las desventajas de su modelo de comunicacin o conexin que la ciudadana tiene a travs de su pgina web. El engarce que el legislador del Distrito Federal hace en el precepto de comento, sobre los trminos participacin ciudadana y rendicin de cuentas, nos obliga a conectar la ecuacin que supone que, si existe participacin ciudadana volcada a hacer valer el derecho a saber sobre la gestin pblica, entonces ocurrir la dosis de incidencia pblica que activa los controles sociales y que, a su vez, generaran rectificaciones del proceder efectuado y prevenciones de porvenir para evitar la repeticin de conductas pblicas inadecuadas. O sea que la conclusin de ese crculo virtuoso ha de desembocar en la pretendida rendicin de cuentas. En realidad puede parecer ambiciosa la pretensin del legislador, pero es una ecuacin sustentable, en tanto que, desde la lgica del deber ser, se presume
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que la permanente vigilancia ciudadana a travs del ejercicio sistemtico del derecho de acceso a la informacin pblica se convierte en un escrutinio pblico que fructifica en la rendicin de cuentas. La tesis de la rendicin de cuentas como se intuye desde la visin anglosajona del accountability68, se queda corta; me parece ms adecuada la voz de la answerability69, dado que la accountability me suena ms ligada a la comprobacin de uso y destinos de fondos pblicos y creo que el escrutinio ciudadano busca fungir de auditora social y, como tal, de obtener una serie de respuestas de los operarios pblicos en aras de explicar el cmo y el por qu de sus acciones y de sus omisiones, algunas de las cuales no se pueden tasar en perjuicios pecuniarios al erario, sino en la causa de agravios a bienes irreparables de la poblacin o de los receptores de los servicios pblicos defectuosos. Al margen de interpretaciones terminolgicas, creemos que la intencin del contenido esencial del precepto es congruente al efecto incesante de una vigilancia formal y material de la sociedad sobre los comportamientos pblicos, siempre y cuando se desencadene la emergencia de los controles sociales que, en las modalidades de denuncia abierta o de exigencia discreta de informacin precisa sobre cada acto pblico y/o sobre las omisiones de gestin y luego sobre los soportes documentales de tales acciones y omisiones, conducen al escrutinio pblico, que a la vez aporta resultados en materia de rendicin de cuentas. La orquestacin de la permanente activacin de los controles sociales, incluidos los que se verifican mediante las frmulas de acceso a la informacin pblica, la visita al portal y su consulta, o las preguntas especficas aunadas a la resonancia de los resultados adversos que esos ejercicios tengan por la va de la denuncia del proceder indebido e incorrecto de los agentes pblicos en los medios de comunicacin masivos y, hoy da, en las redes sociales (Twitter, Youtube, Facebook); vienen a templar la gestin pblica ante la amenaza concreta de la exhibicin de lo inadmisible o lo insustentable y, con ello, la generacin de consecuencias de responsabilidad para los agentes pblicos que hubieran participado en los actos u omisiones indebidos.
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Responsabilidad
Trmino empleado por Andreas Scheadler, el cual se refiere a la obligacin de los gobernantes de responder las solicitudes de informacin y los cuestionamientos de los gobernados. http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/rend_ctas_IFAI.pdf
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Artculo 10. Los particulares tendrn acceso preferente a la informacin personal que de ellos posea cualquier Ente Obligado, en los trminos y condiciones establecidas en la Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal.
ISAbEL DAVARA F. DE MARCOS

El artculo 10 es breve pero contiene precisiones muy relevantes, por lo que subdividimos su anlisis en funcin de su redaccin. Los particulares En principio, los datos personales, tanto en la legislacin nacional federal como en el entorno internacional, mayoritariamente, se entienden referidos a las personas fsicas primordialmente70. No obstante, el artculo 4 de la ley, en su apartado II, define a los datos personales como: Toda informacin relativa a la vida privada de las personas71, por lo que no parece acotar el trmino; asimismo, dado el trmino particulares que se utiliza aqu, podramos pensar que tambin incluye a las personas morales privadas72, y, finalmente, lo anterior se refuerza en el apartado XIV del mismo artculo 4, que define persona como todo ser humano sin importar condicin o entidad jurdica, salvo lo dispuesto en esta Ley.
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Sin embargo, si, como seala el artculo 4.II, la informacin es la referida a la vida privada de las personas, podemos entonces reiterar, y concluir, nuestra primera aseveracin, es decir, que se refiere a las personas fsicas, puesto que de las morales no se puede considerar que tengan vida privada. Del mismo modo, al definir la proteccin de datos personales, la ley entiende que es la garanta que tutela la privacidad de datos personales en poder de los entes obligados; y, asimismo, el artculo 4. VIII, al hablar de informacin confidencial, la identifica con la que contiene datos personales relativos a las
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Aunque existen algunas legislaciones, como la argentina, que tambin se aplican a personas morales, y aunque en las naciones con mayor tradicin en la materia la tendencia parece ser a extender su proteccin tambin a dichas personas, lo cierto es que la mayora de las legislaciones se aplican a personas fsicas nicamente. Por otro lado, hay tambin que aclarar que la definicin es muy diferente a la sealada por otras normas, pues sta tan slo se remite a la informacin relativa a la vida privada de las personas, mientras que otras lo hacen a cualquier informacin relativa a una persona fsica identificada o identificable(como el artculo 2 de la Ley Federal de Proteccin de Datos personales en posesin de particulares, en adelante LFPDPPP). Mxime teniendo en cuenta que el trmino particulares se refiere a las personas morales de Derecho privado en la mencionada LFPDPPP.
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caractersticas fsicas, morales o emocionales, origen tnico o racial, domicilio, vida familiar, privada, ntima y afectiva, nmero telefnico privado, correo electrnico, ideologa, preferencias sexuales y toda aquella informacin que se encuentra en posesin de los entes obligados, susceptible de ser tutelada por el derecho fundamental a la privacidad, intimidad, honor y dignidad. Tendrn El artculo contina diciendo que los particulares tendrn acceso, tiempo verbal que indica claramente obligacin que lleva aparejado un paralelo derecho expreso. La proteccin de datos personales, como ya hemos dicho en otras ocasiones73, se cimienta en una serie de principios o declaraciones programticas que constituyen los ejes en los que se asienta la legislacin, que se ven concretados en unos derechos de los interesados como instrumento propicio para controlar el tratamiento que haga el responsable del sistema de datos personales, y que, finalmente, tienen un procedimiento y autoridad/ es competente/s de tutela a las que recurrir en caso de incumplimiento o desproteccin. En el entorno hispanoparlante, se ha acuado, con cierto xito, el acrnimo ARCO para referirse a los derechos de Acceso, Rectificacin, Cancelacin y Oposicin, que son los ms conocidos y utilizados en la prctica, y los que, precisamente, se exponen en el Captulo III de la LFPDPPP.
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Son derechos personalsimos74 y de los que siempre tiene que atenderse su ejercicio, pero esto no quiere decir que se conceda lo pedido. No obstante, este artculo slo habla de acceso, sin entrar en ningn otro de los derechos, probablemente porque se encuadra dentro de una ley de transparencia y acceso a la informacin pblica y no una de proteccin de datos personales, como ya hemos sealado.
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Reforma constitucional al artculo Sexto, en Hacia una democracia de contenidos, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico 2008, coord. Miguel Carbonell. Es decir, slo pueden ser ejercitados por su titular o por su representante legal en caso de minora de edad o incapacidad.
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No obstante, dicho acrnimo no implica en absoluto su dependencia, de tal forma que no puede entenderse que el ejercicio de ninguno de ellos sea requisito previo para el ejercicio de otro; as lo especifica el artculo 22, al sealar, claramente, que el ejercicio de cualquiera de ellos no es requisito previo ni impide el ejercicio de otro.
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Sin embargo, entre sus definiciones destaca la de solicitante, donde se mencionan los dems derechos, excepto que el derecho de acceso se denomina de informacin. As, el solicitante es toda persona que pide a los entes obligados Informacin, cancelacin, rectificacin u oposicin de datos personales. Detengmonos aqu brevemente para intentar plantear un esquema del derecho de acceso en las normas de proteccin de datos personales: 1. 2. 3. El interesado es el titular del derecho75 El derecho se ejercita ante el responsable Lo que se solicita es la informacin relativa a: a) b) c) d) los concretos datos personales objeto de tratamiento, el origen de dichos datos, las finalidades de los correspondientes tratamientos y los destinatarios o las categoras de destinatarios a quienes se comuniquen o pretendan comunicar dichos datos
4. Toda informacin proporcionada debe ser inteligible, con un lenguaje claro y sencillo 5. Se puede limitar el ejercicio reiterado de estos derechos, excepto cuando el interesado haga constar un inters legtimo.
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Acceso preferente La expresin de preferente puede indicar que alguien ms puede tener dicho acceso. En este sentido, lo anterior resulta, cuando menos, delicado. Como hemos dicho, el derecho de acceso es personalsimo. Sin embargo, existen excepciones a la regla de acceso por el titular, como por ejemplo, en caso de minora de edad o incapacidad legal, en que el ejercicio de dichos derechos recae en el representante legal del titular de los datos.
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El artculo 19 de la Resolucin de Madrid prev el ejercicio mediante representante, una vez acreditada su condicin. Como veremos a continuacin en la regulacin espaola, en la prctica es muy comn las situaciones de representacin, que, sin embargo, tienen que determinarse en la legislacin nacional en concreto.
Pero, en todo caso, no se trata de accesos simultneos, sino disyuntivos, es decir, o accede el titular o accede el representante legal. Por otro lado, si lo que el artculo quiere decir es que habr ms personas que puedan tener conocimiento de dichos datos, eso es diferente al ejercicio del derecho de acceso en proteccin de datos, porque dicho conocimiento se puede tener por virtud de una transmisin o de una comunicacin de datos, pero no del ejercicio de un derecho que es potestad exclusiva salvo excepciones tasadas de un titular. Es decir, habr personas y/o instituciones que deban conocer esos datos, en funcin de sus atribuciones y/o competencias o funciones, pero eso es distinto al ejercicio del derecho de acceso, que reside nicamente, repetimos, en su titular o en su representante legal. Informacin personal El artculo 8, prrafo segundo, por su parte, seala que:
La informacin de carcter personal76 es irrenunciable, intransferible e indelegable, por lo que ninguna autoridad podr proporcionarla o hacerla pblica, salvo que medie consentimiento expreso del titular.
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En este sentido, esta redaccin nos recuerda mucho a la utilizada en el Cdigo Civil de Jalisco, al hablar de los derechos de la personalidad en su artculo 26.
I. Esenciales, en cuanto que garantizan el desarrollo individual y social, as como la existencia digna y reconocida del ser humano; II. Personalsimos, en cuanto que por ellos alcanza su plena individualidad la persona humana; III. Originarios, ya que se dan por el slo nacimiento de la persona, sin importar el estatuto jurdico que despus pueda corresponder a la misma; IV. Innatos, ya que su existencia no requiere de reconocimiento jurdico alguno; V. Sin contenido patrimonial, en cuanto no son sujetos de valorizacin pecuniaria;
76 Simplemente queremos mencionar la curiosidad que nos produce la utilizacin de la expresin de carcter personal, que nos remite ms a la legislacin espaola, mientras que en Mxico se opta ms por utilizar nicamente el trmino informacin personal.
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Artculo 26.- Los derechos de personalidad son:
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VI. Absolutos, porque no es admisible bajo ningn concepto su disminucin ni su confrontacin y valen frente a todas las personas; VII. Inalienables, porque enajenacin; no pueden ser objetos de
VIII. Intransmisibles, porque son exclusivos de su titular y se extinguen con la muerte; IX. Imprescriptibles, porque no se pierden por el transcurso del tiempo; e X. Irrenunciables, porque ni siquiera la voluntad de su titular basta para privar su eficacia77.
Lo anterior queramos resaltarlo especialmente porque venimos hablando del carcter de derecho fundamental de la proteccin de datos personales, y parece que ambas redacciones afianzan nuestra afirmacin. De ellos La informacin les pertenece a sus titulares, les concierne. Dice el artculo 8 de esta Ley que analizamos, que para ejercer el Derecho de Acceso a la Informacin Pblica no es necesario acreditar derechos subjetivos, inters legtimo o razones que motiven el pedimento, salvo en el caso del derecho a la Proteccin de Datos Personales y las disposiciones contenidas en la presente Ley. Es decir, el acceso a la informacin personal s requiere que se acredite la identidad, porque slo le est reservado repetimos, salvo excepciones tasadas a su titular, mientras que el acceso a la informacin pblica es, per se, abierto al pblico en general, que no tiene que acreditar otro inters que el ser parte de esa sociedad a la que le concierne esa informacin. Conceptualmente hablando, lo anterior nos remite al principio de la autodeterminacin informativa, que fue asentado a nivel internacional y especialmente a nivel europeo con la famosa sentencia del Tribunal Federal
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Tambin seala el mismo Cdigo: Artculo 24.- Los derechos de personalidad, tutelan y protegen el disfrute que tiene el ser humano, como integrante de un contexto social, en sus distintos atributos, esencia y cualidades, con motivo de sus interrelaciones con otras personas y frente al Estado. Artculo 25.- Los derechos de personalidad, por su origen, naturaleza y fin, no tienen ms limitacin que los derechos de terceros, la moral y las buenas costumbres. Como consecuencia, deben ser respetados por las autoridades y particulares.
Alemn de 198378 sobre la licitud del tratamiento de los datos del censo de un ciudadano alemn, abriendo un nuevo e importante camino, al menos doctrinal, en la proteccin de datos en Europa. Podemos decir que en esta sentencia se asienta79 el conocido principio a la autodeterminacin informativa80, que seala que el titular de los datos es el nico que tiene derecho a decidir cmo, cundo, dnde y por quin se tratan sus datos81.
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78 La Ley alemana del Censo de Poblacin de 1983 fue aprobada por el Bundestag, el 4 de marzo de 1983. Se present un recurso de amparo constitucional el 5 de marzo de ese mismo ao por una ciudadana que reclamaba que la Ley del Censo lesionaba los derechos protegidos en los artculos 1, 2, 5 y 19 de la Ley Fundamental de Bonn, en particular el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad y a la dignidad humana, la libertad de expresin y las garantas procesales. El recurso dio lugar a una sentencia cautelar del Tribunal Constitucional del 13 de abril que conclua que existan fundamentos para la suspensin provisional de la vigencia de la ley hasta la resolucin de fondo, que se produjo mediante la sentencia de 15 de diciembre de 1983 y que anula parcialmente la ley impugnada. Sentencia del Tribunal Constitucional Alemn de 15 de diciembre de 1983, En Boletn de Jurisprudencia Constitucional, ao 1984, pginas 126 y ss.
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Que la doctrina suele llamar, en un juego de palabras, principio a la autodeterminacin informtica, aludiendo al tratamiento automatizado de stos.
81 El principio de la autodeterminacin es sustancial, y va ms all que el principio del consentimiento, como seala Davara Rodrguez: Un primer comentario lleva a decir que no nos parece adecuado unir autodeterminacin con consentimiento en la recogida del dato haciendo ver que tanto es el principio del consentimiento como el principio de autodeterminacin. De otra forma creemos que se vaciara de contenido al principio de la autodeterminacin informativa que tiene una calidad superior y marca la lnea de proteccin absoluta de los datos personales, cindola a un acto de voluntad por su titular. Otra cosa es el consentimiento unido a la licitud de la toma del dato que solamente abarca una faceta de la autodeterminacin en la lnea bidireccional marcada en la relacin entre el titular del dato y el titular del fichero.() Sin embargo, la autodeterminacin puede tener un componente unidireccional, mediante el que una parte, en ejercicio de su libertad, presenta un dato suyo permitiendo, o no, expresa o tcitamente, su recogida y tratamiento automatizado. Vid. Davara Rodrguez, M. A. La Teora del Consentimiento en la Proteccin de Datos Personales: su implicacin con la relacin contractual, Encuentros sobre Informtica y Derecho, Madrid: Ed. Universidad Pontificia Comillas, 1996, pginas 75 y ss.
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Muchos otros diferentes instrumentos han establecido entre sus principios rectores el de la autodeterminacin informativa, entre otros, el relevante artculo 8 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales, que seala claramente: 1. Toda persona tiene derecho a la proteccin de los datos de carcter personal que la conciernan. 2. Estos datos se tratarn de modo leal, para fines concretos y sobre la base del consentimiento de la persona afectada o en virtud de otro fundamento legtimo previsto por la ley. 3. Toda persona tiene derecho a acceder a los datos recogidos que la conciernan y a su rectificacin. 4. El respeto de estas normas quedar sujeto al control de una autoridad independiente.
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Igualmente seala el Dictamen del Senado de la LFPDPPP:

Este derecho se traduce en el poder de disposicin y control que faculta a su titular a decidir cules de sus datos proporciona a un tercero tambin denominado derecho a la autodeterminacin informativa. Es decir, es el derecho que tiene toda persona a conocer y decidir, quin, cmo y de qu manera recaba y utiliza sus datos personales. Este nuevo derecho implica la libertad que tiene toda persona para elegir qu desea comunicar, cundo y a quin, manteniendo el control personal sobre la propia informacin.
Poseer Antes de la reforma, este artculo sealaba que el acceso era a la informacin que cualquier ente obligado detentara. En ese momento, sealbamos que el verbo escogido entonces (detentar) no nos pareca el ms adecuado, ya que, segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, detentar significa retener y ejercer ilegtimamente algn poder o cargo pblico, y, por lo tanto, usar ahora el verbo poseer nos parece una opcin mucho mejor, puesto que quiere sealar que el ente obligado no es el propietario de dichos datos personales, como hemos dicho, sino que tan slo los trata en virtud del ejercicio de sus atribuciones y/o funciones gubernamentales, conforme, entre otros, al principio de licitud del tratamiento. Cualquier Ente Obligado
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En el mismo sentido, nos parece ms adecuada la denominacin de ente obligado en comparacin a la de ente pblico usada anteriormente. As, la Ley es de mbito competencial pblico para el Distrito Federal, y, por lo tanto, habr que interpretar esta concrecin competencial en relacin con las dependencias dentro de su mbito territorial. En los trminos y condiciones establecidas en la Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal Finalmente, la reforma tambin incluye esta ltima apreciacin y referencia a la aplicacin especfica y de alguna manera general y no supletoria de la regulacin establecida particularmente en la Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal.
Artculo 11. Quienes generen, administren, manejen, archiven o custodien informacin pblica, sern responsables de la conservacin de la misma en los trminos de esta Ley y de las disposiciones aplicables. El ente obligado que, por disposicin de la normatividad en la materia de archivos, custodie informacin de otros Entes Obligados, deber canalizar las solicitudes de informacin hacia el Ente que gener el documento. Toda la informacin en poder de los Entes Obligados estar a disposicin de las personas, salvo aquella que se considere como informacin de acceso restringido en sus distintas modalidades. Quienes soliciten informacin pblica tienen derecho, a su eleccin, a que sta les sea proporcionada de manera verbal o por escrito y a obtener por medio electrnico o cualquier otro, la reproduccin de los documentos en que se contenga, slo cuando se encuentre digitalizada y sin que ello implique procesamiento de la misma. En caso de no estar disponible en el medio solicitado, la informacin se proporcionar en el estado en que se encuentre en los archivos del ente obligado, y en los trminos previstos en el artculo 48 de la presente Ley. El servidor pblico responsable de la prdida, destruccin, modificacin, alteracin u ocultamiento de los documentos, archivos, registros o datos en que se contenga informacin pblica, ser sancionado en los trminos de la Ley de la materia.
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1. Referencia comparada
La reforma mltiple de agosto de 2011 vino a incidir en el artculo que nos ocupa aadiendo una referencia directa al valor fundamental de la conservacin de la informacin que por cualquier motivo se encuentre en posesin de los entes obligados, como parte de un cuadro de supuestos de responsabilidad funcionarial derivadas del contacto directo e indirecto que diversos servidores pblicos tengan con la informacin desde su generacin, su administracin y su conservacin; sobran los trminos manejo, custodia y archivo porque son indiscutiblemente acciones implcitas a las tres sealadas. La nueva redaccin del texto (con las adiciones del 2011) enfatiza el valor de la conservacin de la informacin y el de la gratuidad de la informacin
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pblica, aun frente al supuesto de costos de reproduccin de los materiales en los que se encuentra la informacin solicitada. Por el avance de la digitalizacin progresiva, el legislador presume que es factible que la informacin se encuentre digitalizada y, por ende, disponible en los entes obligados como lo precepta en su artculo 48, en el que subraya que es un deber de los entes obligados esmerarse para reducir al mximo los costos de reproduccin de la informacin, y como opcin a ello la digitalizacin, que naturalmente reduce el valor de su correspondiente reproduccin para satisfacer el derecho a saber del solicitante. El artculo 11 de la Ley de Transparencia del Distrito Federal, publicada el 8 mayo de 2003, en comparacin con su correlativo 63 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG), publicada el 10 de junio de 2002, estableca un criterio genrico sealando que sern sancionadas por la legislacin de la materia las conductas que demeriten la informacin pblica en la modalidad de causa de responsabilidad administrativa. Por lo que concierne a la Ley de Campeche publicada el 22 de julio de 2005, en su Titulo Quinto de Responsabilidades y Sanciones establece, del artculo 77 al 81, aquellas conductas que sern sancionadas e, incluso, da un paso ms adelante e instituye las sanciones a los servidores que cometan esas conductas; la Ley del D.F. se quedaba corta en ese propsito.
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La Ley Morelense, publicada el 27 de agosto de 2003, en su artculo 127, seala de igual manera un catlogo de conductas sancionables para el sujeto obligado. La reforma de agosto de 2011 vino a reforzar la previsin de las conductas indebidas y la base de sus consecuencias legales por el demrito de la informacin pblica inherente a la gestin de los entes obligados. 2. Introduccin
Se trata de un precepto que alberga cinco tpicos a modo de ideas fuerza: a) Responsabilidad de los servidores de administrar correctamente la documentacin en su poder y una explcita advertencia a las sanciones que pueden devenir por conductas como ocultamiento, alteracin, destruccin o prdida de sta; Se agreg la responsabilidad de los entes obligados de conservar la informacin que por cualquier razn de trmite se encuentre bajo su custodia.
b)
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Se reitera la excepcin a la regla del acceso a la informacin, consistente en la informacin reservada y en la confidencial, que, en este caso, la Ley la conceptualiza como restringida; Se afirma la informalidad para requerir la informacin pblica ante los entes obligados, tanto si se solicita en forma verbal, en forma escrita o por los medios electrnicos; y Se contempla que la generacin del documento que contenga informacin eventualmente requerida ser el supuesto que servir de gua para resolver qu ente ser el obligado de responder sobre sta al solicitante, previo trmite interno, para lo cual se acudir a las disposiciones aplicables de la normatividad de archivos. Comentario
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d)
e)
3.
La redaccin que anticipbamos no es precisamente afortunada; el precepto contiene disposiciones que amplan los horizontes del deber de los entes obligados capitalinos, deberes derivados de la responsabilidad de generar, administrar, archivar, custodiar y conservar informacin pblica. En otros comentarios habamos hecho algunas consideraciones en torno a los trminos generar y administrar la informacin. En el hilo argumental, nos parece que no es una solucin adecuada, desde una buena tcnica legislativa, el aadir: manejen, archiven o custodien; nos parece que generar y administrar y, ms an, al haberse aadido conservar, son las voces que, en conjunto, implican las tres acciones aadidas, acaso el uso del trmino administrar suena a la gestin gerencial en una visin ms amplia. Por administracin de la informacin pblica se entiende un conjunto de labores inherentes a las competencias y potestades del encargo, y por sabido debe asociarse que la generacin y la administracin de la informacin son un crculo natural que implica o alcanza al archivo de tal informacin, y ese circuito atae, en todas sus consecuencias o responsabilidades, al titular de dicho despacho, o encargo, o departamento administrativo y a sus colaboradores, que son quienes mantienen ese contacto con la informacin, sea impresa o digital. Por lo anterior, no es un acierto invocar como similares las acciones del manejo y de la custodia, ya que ambas quedan subsumidas en la idea de cualquier administracin que se deriva de una responsabilidad. Entendemos que la intencin del legislador fue la de sealar con potencia la responsabilidad polivalente de los funcionarios pblicos al respecto. El desorden de los papeles pblicos es una espesa realidad que arrastra dcadas y acaso centurias.
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No existe un sistema eficaz de archivos pblicos y, por tanto, tampoco una legislacin comn que permita que las dependencias de cualquier nivel asimilen criterios y principios bsicos de la archivstica, de modo que los ciclos documentales sean consecuentes y que el archivo de trmite sea un primer nivel del cedazo al que se cuelan aquellos documentos que por sus caractersticas contienen informacin que merece un tratamiento cautelar, para evitar que se deterioren y, en su caso, pasen a la otra etapa: al archivo de concentracin. En esa segunda etapa se conservan documentos que son susceptibles de compulsas o aclaraciones relacionadas con las obligaciones legales de los entes obligados o de personas distintas relacionadas con ellos, por lo que la conservacin de tales documentos es primordial; en esos documentos en archivo de concentracin se contiene informacin clave como elementos para la acreditacin de deberes o de la satisfaccin de obligaciones pblicas y/o privadas. Finalmente, como ya lo habamos sealado, viene luego una tercera etapa en el ciclo documental al que llegan exclusivamente aquellas fuentes o documentos que poseen un valor histrico, por lo que la archivstica reclama una serie de pasos y de ponderaciones que slo pueden llevarse a cabo si se cuenta con los conocimientos necesarios para dar el curso y el destino debido a cada oficio o a cada registro (sea impreso o electrnico o digital), de modo que se pueda optimizar su consulta, porque su localizacin es mediante un sistema automatizado y confiable. La preservacin documental y el seguimiento riguroso a las tcnicas de la archivstica son una asignatura pendiente en lo estructural. Al enfrentarnos a la necesidad de atender las reglas de la metodologa en materia de archivos, nos tenemos que reprochar el haber iniciado la senda de la apertura informativa, sin antes resolver las otras dos grandes y complejas urgencias: la de los archivos pblicos y la de una regulacin apropiada para el tratamiento de los datos personales, dentro de la informacin pblica o en posesin de particulares; tema ste que apenas se ha regulado a nivel nacional tras una reforma a los artculos 16 y 73, para reconocer facultades exclusivas para legislar en materia de proteccin de datos en posesin de los particulares. Con base en dicha reforma se aprob la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de Particulares y se determin que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin sea el rgano garante de tan importante y delicada misin, cuestin que no ha escapado a la polmica. La custodia de la informacin que ha sido generada y o de aqulla que por cualquier motivo se encuentre en la posesin de los entes obligados, es uno de los efectos de la causa de una administracin adecuada de los fondos documentales; en otras palabras, el deber de la custodia de la documentacin es adyacente a su administracin.
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El escrpulo de los servidores pblicos en materia de documentacin es un tema que corre a partir de la emisin de documentos o de su recepcin. No podemos subestimar los volmenes de oficios y respuestas a dichos oficios y, ms an, las tradicionales copias que se marcan a diferentes funcionarios en el despliegue y respuesta de cada asunto. El incesante intercambio de papeles o de correos electrnicos relacionados con un mismo asunto, puede llegar a ser extenuante, pero es ineludible que se lleve un control eficaz sobre esa ingente labor que, tarde o temprano, nos conducir a la necesidad de localizar la informacin solicitada y a proporcionarla a los solicitantes. A las claras, la intencin del legislador al subrayar esos deberes, por as decir, normales al desempeo del encargo de cualquier puesto o mando, lleva la finalidad de atajar o poner remedio a una de las hendiduras por la que se ha colado la obligacin de responder con la informacin reclamada, bajo la excusa de su inexistencia, porque, en efecto, tras la bsqueda no se encuentra aqulla en el sitio en el que debera estar dentro del archivo institucional (traspapelada), si se trata de informacin del pasado mediato o porque las omisiones o negligencias administrativas han dejado flancos en esta materia y verdaderamente hay faltantes inexplicables de documentos dentro de los archivos pblicos. Una tercera posibilidad tiene que ver con el desorden de los archivos pblicos. Se ha sabido que, ante la imposibilidad de buscar la informacin solicitada por parecer la aguja en el pajar, se ha acudido por socarrona comodidad a sustentar la inexistencia de sta, uno de los vicios ms lamentables que han venido acompaando las notas menos felices de la batalla contra la opacidad gubernativa que es, como decamos antes, una nueva frmula de simulacin ante los apremios de una exigencia puntual y concreta de la ciudadana sobre la conducta documentada de los servidores pblicos, una cultura que las disposiciones del precepto de comentario se propone arraigar. Por lo anterior, es obligacin de cualquier servidor pblico que genere o administre, o ambos supuestos, el observar los lineamientos de valoracin archivstica de cualquier soporte documental que contenga informacin pblica o privada de su posesin, por lo que se debe extraer de esa disposicin la nota positiva, que consiste en concientizar y advertir, a la vez, a los crculos funcionariales que su desconocimiento de estas obligaciones no les excusa de atenderlas con esmero y escrupuloso cuidado, so pena de la generacin de responsabilidades concretas. Para cerrar el comentario al primer prrafo de la disposicin, en el que se alude a que toda la informacin estar disponible, salvo la que se encuentre restringida por disposicin legal, es un nuevo aviso del legislador del principio de mxima publicidad y un anticipo de la excepcin a dicho principio que, como antes lo hemos comentado, se trata de dos tipos de excepcin, la
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primera se refiere a la informacin confidencial y la segunda, a la informacin reservada temporalmente. Aunque parezca ruda la expresin que emplea el legislador en el texto de comento, en ambos casos se trata de informacin restringida. Es cierto que puede resultar ms elegante decir que se encuentra fuera del dominio pblico, pero la restriccin es cierta y as se emplea en la doctrina para referir a aquella informacin que est sujeta a cuidados especiales y que, por lo mismo, es inaccesible a cualquiera que la solicita. Precisamente, al abordar las diferencias entre la informacin confidencial y la informacin reservada, se puede agregar una relacionada con la idea que venimos apuntando. Mientras que la informacin confidencial es inasequible a cualquiera que no sea su titular o la persona autorizada por aqul, y para que se verifique tal acceso para fines de consulta, rectificacin o cancelacin (en menor medida de oposicin a su publicacin), se debe acreditar la personalidad del titular o de la persona autorizada; en el caso de la informacin reservada puede haber situaciones y casos en los que la informacin est reservada para todo mundo, incluidos aquellas personas aludidas en esa informacin, porque las razones de la reserva son temporales y estratgicas y pueden poner en peligro la vida de alguien, o poner en riesgo las actividades inherentes al cumplimiento de las leyes, entre otras causales de posible perjuicio a la estabilidad poltica y a la soberana nacional. El ejemplo ms representativo de los que mencionamos, es el de una averiguacin previa (indagatoria que hace el Ministerio Pblico sobre la posible conexin entre las conductas de una persona o de varias y la perpetracin de un delito). En ese caso, por ejemplo, aunque la persona a quien se sigue una investigacin criminal reclama conocer los trminos de la averiguacin previa, que supone se integra respecto de conductas atribuibles a su persona, se le denegar sin que la autoridad ministerial tenga que reconocer que efecta tal averiguacin previa, tan slo le responder, previa aprobacin del comit de transparencia, que por ministerio de ley las averiguaciones previas son una informacin reservada y que no ha lugar a dar dato alguno al respecto. La informalidad para solicitar la informacin pblica en posesin de los entes pblicos capitalinos es un rasgo de gran importancia; si no se hubiera logrado esta modalidad abierta, inclusive al anonimato, el ejercicio del derecho de acceso a la informacin habra sido una utopa o una broma pesada en un medio en el que las libertades fundamentales se vienen reconociendo lentamente y en el que prevalecen esos prejuicios de temor a preguntar por recibir represalias. Sera un despropsito establecer gravmenes al derecho a saber, que en buena forma es el derecho a reclamar informacin a quien la tenga, lo que nos obliga a reconocer que la informalidad es una condicin
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sine qua non82, para que aunada a la sencillez y a la gratuidad se convierta en un factor que incentive el ejercicio de este derecho. Igualmente, la procedibilidad de solicitudes evidentemente annimas, ha sido y es un elemento que viene a confirmar que la mxima publicidad se debe hacer patente aun frente a quienes ocultan su identidad; en esa direccin es irrelevante quin pregunta, y es absolutamente relevante que la autoridad pblica (entes obligados del Distrito Federal) responda con la misma pulcritud a una persona cierta que a una ficticia, inclusive que utiliza un alias o el nombre de un personaje universal de la farndula o de la historia. Frente a la exigencia de informacin pblica, la carga del deber est del lado de las autoridades pblicas. No as en el campo de la informacin que contiene datos personales y, menos an, la confidencial que contiene datos personales sensibles, en donde, como hemos dicho, se invierte la solucin, en esos casos se debe acreditar fehacientemente la identidad del solicitante porque los entes obligados no pueden, mejor dicho, no deben, equivocarse al entregar informacin a una persona que no sea la idnea, y en esa posibilidad surge el caso de un homnimo, que no es descartable. Si se revisan los casos de homonimias de los padrones o listados de datos personales ms extensos, las cifras son impresionantes; los nombres de pila y sus combinaciones con los apellidos ms comunes arrojan listas de homonimias muy largas. Sin embargo, la solucin de la informalidad, as reconocida por las leyes y en el precepto de comentario, no resuelve que el circuito de la informalidad alcance a los supuestos de la interposicin de los recursos que pudieran oponerse a una respuesta incompleta o deliberadamente omisa o fuera del plazo, etctera; por eso se ha dicho que ese avance puede ser eso y nada ms que eso, ya que en la mayora de las leyes de la materia la informalidad, en su versin de la procedibilidad de anonimato, tambin se conoce en los mbitos del derecho como aquellos trmites exentos de prerrequisito alguno para su admisin y el trmite que le corresponda. De ninguna manera se puede conceder la razn a quienes, desde el formalismo convencional y clsico, exigen que se establezcan prerrequisitos a la legitimidad de formular solicitudes. Concederles la razn sera tanto como condenar el derecho de acceso a la informacin a parecer una flor escasa; se echaran por tierra los incentivos naturales que fomentan su constante verificacin. En efecto, los crculos funcionariales, a los que toca buscar la informacin solicitada por personajes annimos, suelen argir esa clase de reproches,
Locucin latina originalmente utilizada como trmino legal para decir condicin sin la cual no
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dado que puede pasar, y ocurre con frecuencia, que tras una compleja o exhaustiva bsqueda de la informacin requerida y su ordenacin para efectos de su eventual entrega, el solicitante se olvide del asunto y no prosiga a pagar el costo de reproduccin de los materiales o, inclusive, habindolo pagado no acuda a recoger la informacin. Aun ante esos extremos desalentadores, se debe reconocer que lo trascendente es que se garantice la eficacia del derecho de acceso a la informacin pblica, por encima de los inconvenientes que pueda arrastrar su materializacin en casos como los que arriba expusimos. La garanta del derecho a saber se sita por encima y domina el deber de responder del Estado y sus agentes; incluso a solicitudes formuladas por personajes ficticios, la respuesta ha de ser la adecuada, porque existe un deber adicional a responder cada caso: el de publicar las respuestas; ello con el objetivo de invitar a la ciudadana a revisar esas respuestas, por si acaso su solicitud versa sobre dicha informacin, en cuyo caso, el propsito es ahorrarle al solicitante hacer una pregunta idntica que ha sido respondida. Sobre las sanciones a la simulacin y/o degradacin de la documentacin que contiene informacin pblica o informacin en posesin de los entes obligados, es importante recalcar que mientras en el artculo 3 de la Ley la fuerza de la disposicin se cea a configurar la posesin de toda esa informacin, obligando a las autoridades locales a responder por su generacin, administracin, archivo, luego se agregaron los trminos manejo, custodia y finalmente el de conservacin.
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Por ltimo, el legislador contempla una tipologa de supuestos de degradacin de la informacin pblica imputables a los servidores pblicos, y esa enumeracin alcanza los siguientes casos: ocultamiento, alteracin, destruccin o prdida de sta. En el primer supuesto, el ocultamiento no implica la transformacin de la informacin, sino slo, con ello, suavizar la gravedad del acto, esconderla o negarla a sabiendas que existe. No obstante, quisimos exponer en bloque estos casos, porque as lo hizo el legislador en el tercer prrafo del artculo y porque el ocultamiento es una de las formas ms perversas de incurrir en la simulacin administrativa para, precisamente, nulificar el ejercicio del derecho a saber que ha emprendido el ciudadano; por eso nos referimos a este supuesto como el ms comn en la gama de estas malas conductas pblicas que comentamos, dado que, al final, si se emplea esta va para denegar la informacin se puede saltar la legalidad, sin que necesariamente obren elementos de prueba en contra de quien as lo hizo. Porque ya hemos dicho que el desorden documental que priva en muchas de las instancias pblicas permite el que se responda que no apareci y se alegue
una inexistencia, no en todos los casos existe el deber de tener determinada informacin; de ser ese el caso, y al no tratarse de una informacin que deba existir, tcnicamente se puede negar sin consecuencias. No as si, para convalidar la inexistencia, el caso debe ser valorado por el comit de transparencia; porque si el comit confirma la inexistencia, se podra configurar alguna responsabilidad para sus integrantes por no haberse asegurado de la inexistencia. Empero, en el caso de no haber una obligacin especfica de conservar la informacin requerida, si que nos encontramos con una de las puertas abiertas a la quiebra en la eficacia del derecho y de la tutela del ste. No se puede olvidar que detrs de estos mecanismos de escrutinio y de calibraje pblico se debe reconocer que el ciudadano tiene derecho a saber, s, pero a saber la verdad de los hechos y de los actos pblicos y no slo a saber la formal respuesta que los entes pblicos le quieran proporcionar, en casos en los que no es muy claro el deber de las autoridades a conservar cierta informacin. No obstante, la existencia de una informacin que no pueda comprobarse que se encuentre en posesin de las autoridades, puede ser objeto de ocultamiento sin mayores responsabilidades. Es una mera suposicin que encuentra sustento porque si no se trata de informacin que conforme a las leyes deba existir, la regla opera a la inversa; en tal caso, no se justifica desde una visin formalista que el asunto de referencia suba al conocimiento del comit de transparencia o de Informacin.
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Repetimos, la obligacin de responder por cualquier informacin en posesin de los entes obligados coadyuva a evitar que, por no resultar obligatoria la existencia de dicha informacin conforme a la ley, al margen de encontrarse all, se pueda eludir su entrega por parte de los funcionarios ante la eventual peticin concreta de algn solicitante. La responsabilidad inherente al cargo se asume de buena fe, y no es posible que quienes adquieren un encargo tengan la capacidad ni los medios adecuados para impedir la recepcin y/o la circulacin de documentos que infiltrados entre otros sean de dudosa calidad (apcrifos). En un entorno en el que los mecanismos de certificacin de los documentos no opera plenamente, apenas comienza, se labora bajo la presuncin de cumplimiento efectivo del deber de los servidores pblicos; en cambio, y esa s es una
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Si por ejemplo, el comit de transparencia avala la supuesta inexistencia de informacin no obligatoria, pero que en efecto existe y se encuentra en la institucin, o sea que est en posesin del ente obligado, la presuncin de posesin de la misma es la va para intentar la exigencia del derecho a la consulta o a obtener la reproduccin de tal informacin.
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advertencia categrica, una vez detectado un documento que se estime de dudosa calidad, ha de darse parte a las instancias que puedan intervenir al respecto, a efecto de deslindarse del peligro de incurrir en el consentimiento de la trayectoria de tal documento. Una de las razones adicionales que justifican la intervencin del comit para confirmar la inexistencia, la clasificacin de reserva o la de confidencialidad, es la de afirmar el deber de los entes obligados, y, por tanto, de los funcionarios, de proceder con apego a la legalidad, especialmente frente a los supuestos que hemos venido comentando y que nos sitan ante comportamientos indebidos, como los de la adulteracin de la informacin o su destruccin, sin mediar el correspondiente expurgo documental. La incuria en las modalidades de la humedad y el abandono han destruido ms archivos antiguos que las trituradoras modernas; puede ser, pero eso, aunque sea cierto e irreparable, no puede consentirse. Por eso, la disposicin de la Ley contenida en los preceptos anteriores, en donde se abarca a toda la informacin en posesin de los entes obligados, es responsabilidad de quienes comparten, en la debida proporcin, el mandato pblico que los sita en el trance de la posesin de tal informacin. La destruccin de informacin slo puede acaecer con la correspondiente certeza de obrar una baja documental conforme a los lineamientos de la archivstica. Cuando comenz la aventura del surgimiento de las leyes de transparencia y acceso a la informacin en Mxico se predijo que eso iba a causar que se eliminaran las trituradoras y se ampliaran los estantes de los archivos.
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Artculo 12. Los Entes Obligados debern: I. Constituir y mantener actualizados sus sistemas de archivo y gestin documental; II. Publicar y mantener actualizada para su disposicin en Internet la informacin a que se refiere la presente Ley; as como garantizar que sea fcilmente identificable, accesible y cumpla con los requerimientos de organizacin que determine el Instituto; III. Tener disponible la informacin pblica de oficio y garantizar el acceso a la informacin siguiendo los principios y reglas establecidas en esta Ley; IV. Establecer los procedimientos necesarios para la clasificacin de la informacin de acuerdo a las reglas de esta Ley; V. Asegurar la proteccin de los datos personales en su posesin con los niveles de seguridad adecuados previstos por la normatividad aplicable; VI. Permitir el acceso de los particulares a sus datos personales, y en su caso realizar los derechos de rectificacin, cancelacin u oposicin; VII. Capacitar y actualizar de forma permanente, en coordinacin con el Instituto, a sus servidores pblicos en la cultura de accesibilidad y apertura informativa a travs de cursos, talleres, seminarios, y cualquier otra forma de enseanza que considere pertinente el Ente Obligado; VIII. Cumplir cabalmente las resoluciones del Instituto y apoyarlo en el desempeo de sus funciones; IX. Atender los requerimientos, observaciones, recomendaciones y criterios que en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica realice el Instituto; X. Procurar documentar todo acto que derive del ejercicio de sus atribuciones; XI. Procurar condiciones de accesibilidad para que personas con discapacidad ejerzan los derechos regulados en esta Ley;
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XII. Promover y fomentar una cultura de la informacin a travs de medios impresos y procurar el uso de documentos y expedientes electrnicos, para eficientar el acceso a la informacin pblica; XIII. Crear y hacer uso de sistemas de tecnologa sistematizados y avanzados, y adoptar las nuevas tecnologas de la informacin para que los ciudadanos consulten de manera directa, sencilla y rpida, y XIV. Las dems que se deriven de la normatividad vigente.

El precepto en anlisis experiment una muy importante ampliacin al elenco de las fracciones que enlistaban las tareas que conforman el universo de sus deberes. Las nuevas fracciones vinieron a despejar dudas respecto de la sujecin de los entes obligados a las directrices del Instituto en la materia y, finalmente, se aprovecha la ocasin para encajar nuevas visiones del institucionalismo local en la apuesta por intentar conseguir la vanguardia tecnolgica y su indiscutible conexin con el significado de poner los medios de la modernidad al servicio del derecho a saber de la poblacin.
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A guisa de relato, podramos afirmar que la reforma al precepto vino a reforzar el ncleo de la vinculacin de los entes obligados con el Instituto (rgano garante) en tres direcciones: a) La primera, de coordinacin permanente mediante una serie de actividades en las que los entes obligados deben ir en la misma direccin con el Instituto, como en los incesantes empeos de capacitar y actualizar, de modo peridico, a sus servidores pblicos en la cultura de la accesibilidad y la apertura informativa; La segunda afirma la sujecin de los entes obligados al rgano garante en cuanto a las directrices a seguir en los sustantivo. Por ejemplo, en la nueva fraccin IX el legislador se va directo y seala como deber de los entes obligados el de atender los requerimientos, recomendaciones y criterios que en esta materia emita el Instituto. La tercera, el legislador suaviza su tono de impulso a la autonoma operativa de los entes obligados, pero sutilmente los insta a procurar documentar todo acto que derive del ejercicio de sus funciones, que
b)
c)
lleva una dosis de advertencia pedaggica a los propios entes para suponemos prepararlos a defender con sustento documentado las gestiones (de los propios entes obligados) que pudieran ser combatidas por los solicitantes ante el mismo Instituto (va recurso). En esa lnea de impulso aleccionador, el legislador capitalino, en otra de las nuevas fracciones, la XI, les previene adoptar las medidas institucionales de accesibilidad plena para que puedan ser asequibles por personas con discapacidad (podra haber empleado el trmino con personas con capacidades diferentes). Al margen de apreciaciones terminolgicas, es alinear el sentido de la apertura informativa con la causa de la accesibilidad institucional plena que derribe murallas naturales o artificiales que restrinjan el alcance a la informacin pblica de todas las personas, y que para ello prevea condiciones adecuadas para quienes viven con capacidades diferentes. El legislador capitalino concluye su intervencin reformadora de agosto de 2011 con un reto de gran trascendencia y complejidad tcnica para los entes obligados, al depositar en las nuevas fracciones XII y XIII, respectivamente, el deber de adoptar y adecuarse a las nuevas tecnologas para el cumplimiento de sus objetivos institucionales, a efectos de poder equilibrar su labor de difusin mediante los sistemas electrnicos, para lo que seala el uso de documentos y expedientes de esa naturaleza. En resumen, el contenido esencial de las disposiciones del precepto en anlisis, visto como un rbol, podra ser referido en las siguientes lneas, cada una referente a los diversos deberes de los entes obligados: a) b) Constituir y mantener actualizado su sistema de archivo y de gestin documental; Publicar la informacin pblica de oficio y su actualizacin en los portales (transparentar la gestin ordinaria y extraordinaria de los entes obligados); Garantizar la clasificacin de la informacin reservada; Asegurar la tutela sistemtica de los datos personales; Hacer efectivo el acceso de los particulares a la informacin pblica y/o a la informacin confidencial (si es que acreditan ser sus titulares); Asumir, en coordinacin con el Instituto, la permanente capacitacin de su personal en estas materias; Robustecer la colaboracin con el rgano garante (el Instituto) en las tareas de vigilancia y supervisin que el Instituto realiza sobre el comportamiento de los deberes de los entes obligados, incluida la atencin de las directrices y recomendaciones;
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c) d) e) f) g)
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h)
Volcar su labor ordinaria a la asimilacin de las tecnologas y colocar sus servicios en lnea, de modo que la sociedad pueda acceder a la informacin pblica mediante los mecanismos y los sistemas electrnicos y digitales; Impulsar el fomento de la cultura de la informacin tanto en medios impresos como en medios electrnicos; y Hacer asequible las instalaciones y los sitios virtuales de los entes obligados a las personas con capacidades diferentes.
i) j)
El conjunto de las obligaciones inherentes a los entes obligados admiten ser encuadrados en, al menos, cuatro ejes de accin constante. Los primeros concentran la parte sustantiva de tales tareas y los dos restantes pueden representar la parte adjetiva o instrumental: El primero de ellos es el de tutela de la informacin en sus diversas etapas y facetas de recoleccin, produccin y preservacin: archivos y gestin documental, clasificacin de la informacin reservada, tratamiento adecuado de la informacin confidencial; El segundo es la tarea de difusin informativa prcticamente mediante el portal institucional en el que se debe publicar con veracidad y oportunidad (de manera actualizada) la informacin pblica de oficio, que es aquella que deben exponer los entes obligados sin que medie solicitud de particulares y que revela los aspectos bsicos de la misin, la funcin institucional de cada ente obligado y la correspondiente erogacin de fondos pblicos presupuestados y ejercidos de modo que sea posible una contralora ciudadana de la gestin pblica. El tercero incluye las tareas de sedimentacin de una serie de hbitos institucionales para asentar de modo progresivo una cultura burocrtica y, en paralelo, una cultura poblacional, que asimile, sin resistencias pasivas o indiferencia social, el abrazo de la apertura informativa y de la autodeterminacin informativa que establece la Constitucin. Aqu caben las tareas de la capacitacin permanente al funcionariado (interno) y de promocin a la poblacin abierta, con programas diseados para llegar a cada grupo social con un mensaje pertinente, incluyente; particularmente, proveer medidas de accesibilidad especial para las personas que viven con alguna capacidad diferente. Los entes obligados han de procurar el nutrir sus experiencias con la savia de la doctrina de la que alimentarn su labor promotora, asunto que los insta a estar atentos a las recomendaciones de los expertos de la materia; adems, como punto final de este eje de temas de equipamiento y cualificacin de los entes obligados, se les exige adoptar con sentido de urgencia los
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retos y oportunidades de las nuevas tecnologas para que la funcin ordinaria como la extraordinaria de los entes pblicos fluya sobre las ruedas de la modernidad tecnolgica. Y el cuarto eje consiste en un compendio de frmulas para intervenir y orientar la relacin entre los entes obligados y el Instituto. Se trata de distintos mecanismos de induccin para construir, desde la normatividad, una relacin dinmica entre dichas instancias, una relacin de coordinacin efectiva sin que tal afluencia de contactos institucionales se salga del riel de una sujecin tcnica de los entes obligados respecto del Instituto.
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Esta ltima es, creo, la esencia de las disposiciones que componen este eje que vino a reconfigurar una relacin tirante y con frecuencia infructuosa entre los entes obligados y el Instituto, por las lagunas de la normatividad, que lo mismo desencadenaron en supuestos de indiferencia pasiva de los ahora entes obligados, respecto de convocatorias a actividades conjuntas hasta situaciones de franca rebelda de los otrora entes pblicos; hoy, por fortuna, denominados literalmente entes obligados, trmino que se acerca al de sujetos obligados que maneja la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica de 2002. Dentro de este cuarto eje se pueden incluir las advertencias y recomendaciones que, de modo concreto, establecen una vigorosa relacin de coordinacin, complementacin y sujecin tcnica de los entes obligados con el Instituto, de forma que se puede concluir que este cuarto eje implica el fortalecimiento de la unidad obligatoria de los entes obligados en torno al Instituto, para dar cabal satisfaccin a las acciones que, de manera directa e indirecta, gravitarn en beneficio de la apertura informativa y la autodeterminacin informativa, como un servicio pblico mensurable en indicadores confiables, que permitan hacer tangible la armona funcional del conjunto de mecanismos y procedimientos que posibilitan la transparencia y el acceso efectivo a la informacin en el Distrito Federal. Antes de exponer los componentes de los deberes sustantivos de los entes obligados, en tanto guardianes de la informacin pblica y, a la vez, por determinacin legal celosos y eficaces prestadores del servicio pblico de la apertura informativa y de la tutela de los datos personales, se referencia a una labor interna insustituible e indelegable, la de mantener actualizado el sistema de archivo institucional y de gestin documental. Ese sistema de archivo institucional y de gestin documental se expone como la base de sus operaciones internas y externas, y es un acierto que se coloque al inicio de la lista de los deberes de los entes obligados la de ser consistente en cuanto a predicar con el ejemplo de ser fiel a la metodologa de la archivstica, para abarcar los tres momentos de la seleccin documental
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con miras a su preservacin; sino a echar a andar un sistema de gestin documental que entronque los registros de los documentos impresos y los digitales, a efectos de poder conseguir un riguroso control de las actuaciones institucionales que, en su conjunto, son todas informacin pblica, con las excepcin de la informacin restringida: la temporal, por ser reservada, y la que siempre ser restringida por tratarse de aquella que contiene datos personales que merezcan proteccin reforzada (informacin confidencial). En seguida, se colocan todas las obligaciones que incumben a la publicacin de la informacin pblica de oficio en los portales de Internet (que incluye los indicadores de gestin), con el consecuente y escrupuloso cuidado de revisin de la informacin que ha se colocarse en el portal de Internet, a efectos de verificar que no se cuelen datos que podran ser informacin reservada y, menos an, informacin confidencial; y la actualizacin de dicha informacin que normalmente se debe ponerse al da cada seis meses, aunque nada impide que la actualizacin sea dinmica y progresiva. Suena muy sencillo colocar la informacin pblica de oficio, el asunto es cmo se publica y que la publicacin sea fresca o actual. Al inicio de la aventura de la transparencia, las instancias fueron estrenando esta obligacin, pero no fueron todas ellas consecuentes en el deber de ir al da (o por lo menos, renovar los datos colocados cada seis meses, como lo estableci la Ley Federal, que con todas sus limitaciones vino a ser un modelo a seguir y un patrn referencial para los legisladores locales). El caso es que pronto, nos referimos en un lapso de un ao o un poco ms, las pginas web de las instituciones fueron quedando rezagadas y en no pocos casos, hace poco todava, se encontraban vestigios de esa primera puesta institucional en el tema, sin la correspondiente tarea de su actualizacin; un despropsito, una absurda provocacin a la inteligencia ciudadana que pomposamente adverta en el portal de la institucin, un cuadrante, o un micrositio denominado transparencia o algn equivalente, y ah se sealaba la lista de los aspectos que se iban subiendo, difcilmente todos de golpe, aunque normalmente hubo una vacatio legis83 de un ao de promedio, para prepararse a esta nueva faceta de obligaciones pblicas. Por ejemplo, se colocaba el organigrama, pero no completo, o slo los cargos superiores; luego se fue aclarando desde qu niveles debera de hacerse tal referencia, lo que hizo que los organigramas difundidos, en general, fueran creciendo con el tiempo, porque, precisamente, fueron incorporando ms niveles de los mandos intermedios y de los de nivel bsico: el rasero es
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Plazo que media entre la publicacin de una Ley y la completa entrada en vigor de todos los preceptos de su articulado. Los ritmos a que se ajusta la vacatio legis quedan contemplados en las Disposiciones Transitorias de la norma en cuestin.
comn y se sita en la jefatura de departamento o su equivalente, hasta la cspide de la pirmide burocrtica. Otro ejemplo es el presupuesto: al principio slo se colocaba la cifra global o el monto asignado a la institucin en su conjunto, despus, por reas, para ms tarde hacerlo por programas especficos y as se han ido mejorando bajo la filosofa del ensayo y el error, el parecido y tortuoso camino para llegar a una publicacin que facilite su comprensin y que contenga la justa dimensin y la descripcin sencilla de los datos institucionales y sus dimensiones a cargo del erario. En cuanto al cmo habra que agregar qu; la ruta de las instituciones pblicas (de todos los niveles y esferas de poder) han ido en esto a cuenta gotas y, desde la lgica de las aproximaciones sucesivas, ms por resistencia pasiva que por cautela a hacerlo de la mejor manera; empero en esto se puede asegurar que se ha ido desvaneciendo la muy socorrida advertencia de que esto era una moda pasajera que se evaporara pronto. El rubro que vino a generar mayores problemas para su paulatina exhibicin fue el de los sueldos y prestaciones del funcionariado, lgicamente con cargo al erario. Se antepusieron todo gnero de pretextos, alegndose el peligro de los mandos superiores de ser blanco de persecucin crimingena, ligada a los registros de una tendencia a los secuestros de personas adineradas; naturalmente, esas excusas se fueron diluyendo, pero, en ese trance, hubo muchas tcticas de malicia de parte de los responsables de las instituciones de colocar esos datos tan delicados o peligrosos, de modo que, se acudi a disear unos tabuladores tan nebulosos como la carta de un oceangrafo, que, naturalmente, slo puede leer otro de su misma profesin. En dichos registros, salvo los puestos singulares, se podan identificar con cierto grado de precisin, porque se colocaban de modo asilado las prestaciones y, para complejizar ms su entendimiento, se ponan rangos de cada tipo de puesto, de modo que la deteccin del cargo buscado y su encuadre con la persona o las personas que lo ejercen era una odisea y siempre una mera aproximacin por esas zonas categoriales indescifrables para un tercero y, ms an, para un ciudadano ajeno a esa clase de exposiciones maliciosamente elaboradas para confundir a los interesados; con frecuencia ocurra eso. Y al formular las preguntas concretas, en aras de una confirmacin del dato difundido en el portal, se topaban con una lacnica remisin a la pgina en la que, se aseguraba, se encuentra la informacin solicitada, y, dado que la Ley slo precisa entregar la informacin disponible, la frmula implcita en esos casos es: ah esta y usted haga la tarea de consultarlo. Esta idea ha generado una amplia tranquilidad a los crculos funcionariales apremiados a responder solicitudes ingeniosas, que ponen a buscar informacin y a preparar su respuesta, de modo que se convierten en una carga real a la
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labor ordinaria de sus responsabilidades. Las leyes de la materia precisan que no ha lugar a generar informacin especial para responder, sino a entregarla en la modalidad en que se encuentra, salvando slo aquellas porciones de informacin reservada o confidencial. En realidad, es comn escuchar que es esa la justificacin para remitir de modo constante a los solicitantes a la pgina web, a hacer la tarea de revisar la informacin y a extraer de ella lo que requiere. En puridad, no es esa una cuestin indebida porque no se quebranta la Ley desde la formalidad pero, en lo esencial, s se abandona una de las finalidades implcitas de la legislacin de la materia y que es la de alumbrar y orientar al ciudadano solicitante. No podemos ignorar que la energa pblica que mueve y justifica la inversin de estos aos de adaptacin a la experiencia de poner en valor el derecho de acceso a la informacin y los derechos y libertades adyacentes, debe asumir que dicha aventura se justifica slo en la medida en la que la ciudadana se involucre y se anime a ejercer estos derechos y el revs que puede obtener un solicitante ante un tratamiento formalista en desechamiento de plano de sus solicitudes, sin mediar explicacin que contenga alguna dosis de voluntad de brindar el consejo que le permita, al ciudadano solicitante, el camino que debe emprender para conocer lo que requiere, me refiero ante casos de solicitudes formuladas ante instituciones que no son competentes para atender tales exigencias ciudadanas. Este es un tema clave, el de la actitud institucional para con los solicitantes, al margen de si se debe responder a una solicitud o si se debe exponer al requirente que lo que necesita no puede ser atendido, porque la instancia no es la competente. La inercia del da a da hace olvidar a los servidores pblicos que integran las unidades de enlace o sus equivalentes, que no pueden reproducir los viejos vicios gubernativos de responder las solicitudes, como si esa misin fuera una muestra de magnanimidad o una dadiva que se da con desdn cual limosna; o a sabiendas que se trata de una obligacin, se suele responder bajo la lgica del mnimo esfuerzo y se puede incurrir en actitudes institucionales poco o nada consecuentes con el deber de los sujetos obligados de ir ms all en el impulso de una cultura que propicie el ejercicio de este derecho y su debida satisfaccin. Dentro del anlisis del precepto de comentario, hemos incrustado el que se refiere a la clasificacin de la informacin reservada y al procedimiento que debe seguirse para lograr que este determinante aspecto se desarrolle de modo habitual, porque suele convertirse en un tema de conflicto, es decir, reservar informacin es demasiado fcil para funcionarios que interpretan que esa es la frmula idnea para evitar el deber institucional de proporcionar la informacin solicitada. Del otro lado, nos encontramos con la necesidad de aclarar que la reserva de la informacin en una Ley de apertura informativa es un asunto que debe efectuarse con todo criterio y con todo sentido de
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legalidad. Para instituir una suerte de control al respecto, la Ley Federal establece la obligacin de los sujetos obligados de hacer sus ndices de informacin reservada y publicarlos (colocarlos) en el portal del Internet84. Sin embargo, la Ley del Distrito Federal no contempla la obligacin equivalente, al menos de modo explcito, y eso acaso se debe a una polmica que se vino a plantear sobre la conveniencia de publicar los referidos ndices, ms que en la literatura especializada, al calor de las discusiones de los integrantes de las Unidades de Enlace de las dependencias del Ejecutivo Federal. Lo cierto es que el legislador capitalino pudo haber abandonado la intencin de incluir a los ndices de informacin reservada por dicha polmica o precisamente para aguardar que se clarificaran las posiciones a favor o en contra de los ndices; es indiscutible que, en general, ha imperado un abuso en la tendencia a reservar informacin y al denunciar una tendencia de abuso, me refiero, sin ambages, a la confusin a reservar informacin confidencial o viceversa. Se ha incurrido en innumerables ocasiones en el vicio de decretar reservada informacin confidencial con el aval de los comits de transparencia o de Informacin, restriccin que slo se ha podido revertir mediante los recursos que se hubieran promovido y que, como podemos imaginar, siempre son un nmero reducido en proporcin a los que podran haberse enderezado (promovido) si los afectados por recibir informacin incompleta por mediar reserva insostenible o por mediar confidencialidad, en vez de reserva a la luz de la legalidad, se hubieran sabido, querido, o podido inconformar jurdicamente. Esta es, sin embargo, una especulacin sobre aquello que no ocurri formalmente. Nuestro comentario, al respecto, pudiera ser til, en tanto que una de las finalidades implcitas de un texto que comenta los preceptos de una Ley es compatible con recalcar en los comportamientos sociales negativos o positivos a la causa de la transparencia y el acceso a la informacin pblica y a la proteccin eficaz de los datos personales confidenciales, que la referida legislacin suscita o, por sus lagunas, propicia, o porque, de plano, nuestra cultura popular sobre estos instrumentos de participacin ciudadana son francamente limitados o discretos en su volumen. Finalmente, sobre este punto cabe decir que la informacin pblica restringida por estar afecta a reserva, se puede determinar o invocar en tres circunstancias:
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84 Artculo 17. Las unidades administrativas elaborarn semestralmente y por rubros temticos, un ndice de los expedientes clasificados como reservados. Dicho ndice deber indicar la unidad administrativa que gener la informacin, la fecha de la clasificacin, su fundamento, el plazo de reserva y, en su caso, las partes de los documentos que se reservan. En ningn caso el ndice ser considerado como informacin reservada.
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a) b)
Al momento de ser solicitada (por cualquier persona); Antes o despus de la elaboracin de la informacin (si se cuenta con un procedimiento que proteja la informacin, que por sus caractersticas ofrezca una ostensible vocacin de reserva). En ambos casos, esa situacin se eleva al conocimiento del comit de informacin, rgano que confirma, revoca o modifica la determinacin de la reserva y;
Debemos aadir un caso ms en la tipologa de casos de informacin susceptible de reserva, y es el de la reserva que opera u ocurre por Ministerio de Ley (o sea, el de aquellos casos de procedimientos seguidos en forma de juicio, ya sea formalmente judiciales y materialmente jurisdiccionales o formalmente administrativos y materialmente legislativos o judiciales) y de aquellos asuntos que deben seguir un procedimiento de rigurosa deliberacin. En el ltimo caso de reserva ocurrida por Ministerio de Ley, a diferencia de los supuestos establecidos en los incisos a y b, no es preciso que el comit de transparencia o de informacin revise esa reserva para que tenga plena validez, pero nada impide que se avise al comit de transparencia o informacin del caso, para que, de estimarlo conveniente, solicite conocer los pormenores del asunto en actitud de vigilante inters, sin que el aviso al comit sea un pretexto para demorar que se notifique al solicitante para que no tenga expectativas de respuesta inmediata al respecto, sino hasta la conclusin de tales asuntos (los seguidos en forma de juicio o los que ameritan una deliberacin formal y material para su resolucin), de forma que, una vez que tal situacin sea superada, se resuelva en definitivo el juicio o se asiente el resultado de la deliberacin en curso, la reserva desaparezca y la informacin volver a ser pblica y disponible a quien la solicita ahora, o en el porvenir. La tutela sistemtica de los datos personales implica, como asunto, una poltica pblica establecida para proteger la generacin y la circulacin de los datos de carcter personal que, invariablemente, fluyen en la informacin que emite el Estado (instancias oficiales) y el mercado (las instancias privadas), de modo que las previsiones reguladas se complementen con hbitos pblicos y privados consecuentes al respeto del manejo de la informacin que contenga datos personales (en toda existe algn registro en mayor o menor proporcin de datos personales) y dentro de esta informacin con componentes personales, como el nombre completo de las personas, su domicilio comercial u oficial; adems, se encuentra la informacin confidencial, que es la que se refiere a datos sensibles o que revela aspectos de la privacidad de personas identificables y concretas, como el de su origen, su imagen privada, sus relaciones humanas o familiares, estado de su salud, sus preferencias sexuales, sus rasgos biomtricos, etctera.
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Se precisa, adems, de equipo tecnolgico adecuado para establecer medidas de seguridad informticas al respecto, normalmente estas cuestiones se regulan mediante lineamientos que deben atender, de modo paralelo, las exigencias de la archivstica y las que reclama la proteccin de datos personales (Habeas Data), de manera que sea posible organizar los archivos y, a la vez, proteger la integridad documental de aquellos datos personales que contienen los documentos en posesin de los entes pblicos. En el caso que nos ocupa, sera muy ambiciosa una regulacin integral de los datos personales contenida en el precepto objeto de nuestro comentario; es slo una referencia de un deber formal que todos los entes obligados capitalinos tienen, respecto de los datos personales que circulan en el circuito oficial o pblico de esta demarcacin denominada Distrito Federal y que se encuentra sumamente relacionado con el siguiente punto: hacer efectivo el acceso de los particulares a la informacin pblica y/o a la informacin confidencial (si es que acreditan ser sus titulares). En complemento con las previsiones que para la proteccin sistemtica de los datos personales existan, se deben desarrollar, en los entes obligados, un conjunto de procedimientos para que los particulares sean servidores pblicos o ciudadanos receptores de los servicios pblicos, que la administracin capitalina desarrolla y que permitan: a) Acceder a esa informacin que les concierne por referirse a ellos mismos, a consultarla directamente o por medio de persona autorizada (a travs de un poder debidamente otorgado); Rectificar o exigir que se corrija dicha informacin conforme la realidad, esto es a actualizar la informacin; Cancelarla o exigir que se suprima, cuando no se justifica su conservacin en las bases de datos pblicos; Oponerse a su publicacin desde el momento en el que se autoriza su recoleccin por los entes obligados o despus, a efectos de evitar que sea publicada.
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b) c) d)
En conjunto, queda claro que para ejercer estos derechos ARCO (por las iniciales de los cuatro supuestos colocados arriba con incisos a, b, c, y d), se debe acreditar plenamente la identidad del titular de los datos personales que supone o sabe existen en determinado ente pblico; y al ejercer esos derechos ARCO, estar verificndose lo que se conoce como la autodeterminacin informativa.
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En cuanto al deber de una capacitacin permanente, es preciso reconocer que uno de los grandes secretos o la clave del xito de la aventura institucional de la apertura informativa: transparencia, acceso a la informacin pblica y a la proteccin de la informacin personal (por quienes estn habilitados para ello), radica en la capacitacin de los crculos funcionariales en general y, especialmente, del personal que en cada ente obligado atiende los requerimientos de los solicitantes del acceso a la informacin y los que realizan las funciones de publicar y actualizar la informacin en los portales o pgina web institucional, y naturalmente, las reas de sistemas computacionales o de informtica, por su intervencin en los temas de comento. El conjunto de deberes insta a que en cada ente obligado se cuente con especialistas en estos temas y, adems de la experiencia directa, es preciso que se generen dinmicas de actualizacin en la materia, asistencia a seminarios y congresos, vinculacin acadmica sobre estos temas y cualquier otra que refuerce los conocimientos bsicos y medios que con el tiempo se van incrementando en los servidores pblicos, a efectos de poder asegurar que se ha ido formando una cultura favorable a las exigencias que la mxima publicidad hace sentir sobre la tendencia histrica e inercial de los funcionarios a controlar la informacin de manera voluntariosa o hermtica por cautela, o a filtrarla por negligencia. En cuanto a la obligacin de los entes de colaborar con el rgano garante (el Instituto), se amarra uno de los grandes problemas y necesidades a resolver, que requiere la causa de la transparencia y el acceso a la informacin pblica, nos referimos a la necesidad de una voluntad poltica que favorezca un clima de colaboracin institucional, que haga prosperar los esfuerzos y la energa humana e interinstitucional que rodea el tema de hacer en pblico lo que es pblico y de, por excepcin, preservar la informacin pblica y resguardar aquella que deba cuidarse con escrpulo y altas medidas de seguridad. La relacin de los entes obligados del Distrito Federal ha de ser constante, fluida y de entendimiento, al margen de las potestades cuasi-jurisdiccionales del Instituto cuando resuelve los recursos que interponen los particulares que, habiendo solicitado informacin, recibieron respuesta inadecuada o denegacin sin sustento. El rgano garante es un promotor de la causa, es un regulador, emite los lineamientos de estas materias y, adems, resuelve los recursos que se plantean contra las resoluciones de las instancias internas de transparencia de los entes obligados; por tanto, la colaboracin se precisa y no ha de ser una palabra vaca, sino una relacin de correspondencia institucional, basada en la conviccin de ampliar los horizontes del servicio pblico del derecho de acceso a la informacin.
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CAPTULO II
DE LA TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD DE LOS ACTOS DE LOS ENTES OBLIGADOS
Artculo 13. Todo Ente Obligado del Distrito Federal deber publicar en sus respectivos sitios de Internet y en los medios que estime necesarios un listado de la informacin que detentan por rubros generales, especificando el ejercicio al que corresponde, medios de difusin y lugares en donde se pondr a disposicin de los interesados, a excepcin de la informacin reservada o clasificada como confidencial en los trminos de Ley. Dicho listado deber ajustarse a lo dispuesto en el artculo 29 de la Ley.
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MigUEL CARbONELL
En algunos comentarios anteriores ya fue mencionada la diferencia que existe entre el derecho de acceso a la informacin como derecho fundamental y la poltica pblica de transparencia. Se ha dicho que la transparencia gubernamental engloba al derecho de acceso a la informacin. La transparencia, entendida como poltica pblica, supone que los entes pblicos deben dar pasos, tomar medidas, implementar acciones para que cualquier persona pueda saber lo que se est haciendo a su interior. Ahora bien, dicha poltica pblica requiere que las medidas que se tomen para facilitar el conocimiento sobre lo que hacen los rganos pblicos tengan ciertas cualidades. De lo que se trata no es de contar con cualquier tipo de informacin, sino de que esa informacin sea valiosa. Para tal efecto, se requiere que la informacin que los rganos pblicos ponen a disposicin de cualquier interesado, como resultado de las polticas pblicas en materia de transparencia, sea confiable, veraz, oportuna, completa, etctera. El artculo 13 de la ley que estamos analizando empata con tales objetivos, al sealar un punto de partida temporal que se fija con el propsito de ordenar la informacin que cada ente obligado tiene en su poder. Ese lmite, seala el citado precepto, es el inicio de cada ao. Concretamente, el primer mes de cada ao. Este mandato legislativo debe ser ledo junto al artculo 29 de la Ley, segn el cual debe publicarse tambin durante el primer mes de cada ao el calendario de actualizacin de la informacin de oficio (la cual est prevista en los artculos 14 a 22 de la Ley). En ese momento, los entes obligados deben poner a disposicin de todos los interesados un listado de la informacin que detentan, confeccionado a partir de los rubros generales en los que se agrupa tal informacin. Adicionalmente, el listado debe considerar tres cuestiones: 1) el ejercicio al que corresponde la informacin; 2) los medios de difusin de sta; 3) los
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lugares en los que se encuentra a disposicin de los interesados, siempre que no sea constituya informacin reservada o confidencial. El primero de los tres requisitos tiene que ver precisamente con la oportunidad y con la certeza respecto a la informacin que se recibe. En efecto, si no se tiene claridad sobre el ejercicio al que corresponde cierta documentacin, no se podr utilizar provechosamente. Recordemos que la administracin pblica de todos los niveles de gobierno produce una cantidad ingente de informacin, recogida en centenares de miles (quiz millones) de documentos. En la medida en que est bien clasificada, incluso desde el punto de vista temporal, podr servir para satisfacer el derecho de acceso a la informacin pblica establecido por el artculo 6 prrafo segundo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. De hecho, es el propio artculo 6 constitucional el que nos presta el fundamento bsico para lo establecido por el artculo 13 de la ley de transparencia del DF. Recordemos que la fraccin V de su prrafo segundo seala que Los sujetos obligados debern preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados. El concepto clave es precisamente el de la necesaria actualizacin de los archivos, lo que equivale a decir que la informacin que en ellos se contenga debe estar ordenada y puesta al da. El segundo de los requisitos tambin es de gran utilidad. Si los ciudadanos saben a travs de qu medios se puede difundir la informacin, estarn en capacidad de valorar la pertinencia de pedirla o no. Siempre es ms fcil solicitar informacin que ya se encuentra en formato electrnico y que, en esa virtud, puede ser enviada al solicitante por correo electrnico. Una buena poltica pblica de transparencia debera ir sentando las bases para avanzar hacia los modelos ya conocidos en el derecho comparado de la administracin pblica virtual. Bajo tal perspectiva, el gobierno se organiza para que toda la informacin que genera exista en formatos digitales, lo cual permite un mejor almacenamiento y tambin una difusin y consulta ms fcil para los propios funcionarios o bien para los ciudadanos que quieran acceder a ella. Conforme se vaya avanzando en este tipo de esquemas de digitalizacin, es de suponerse que al cumplir con la disposicin del artculo 13 los entes obligados sealarn casi invariablemente que la informacin puede ser difundida por correo electrnico (o incluso subida por completo a la pgina del ente correspondiente, sin necesidad de que nadie la pida). Conforme a lo que se acaba de apuntar, lo ideal sera que el tercero de los requisitos mencionados se fuera convirtiendo con el paso del tiempo en algo obsoleto. Una administracin pblica digitalizada est presente en todos lados, debido a la omnipresencia de las redes de internet. De esa
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manera, en realidad a nadie le debera preocupar en qu lugares se pone a disposicin de los interesados determinado documento. Bastara con saber que se puede acceder a l virtualmente para que el dato de su ubicacin se volviera irrelevante. Hacia all deberamos avanzar, de forma progresiva. En esa direccin se ubica, me parece, la mencin que hace el artculo de la publicacin a travs de internet y de todos los dems medios que estimen oportunos los entes obligados. Finalmente, hay que llamar la atencin del lector del captulo de la Ley en que se encuentra ubicado el artculo 13 que estamos comentando. Ese captulo se titula De la transparencia y publicidad de los actos de los entes obligados. Tanto en el propio artculo 13 como en los siguientes, segn se analizar enseguida, la Ley detalla los pasos que se deben ir dando para construir la mencionada poltica pblica en materia de transparencia gubernamental. En la medida en que dicha poltica pblica se fortalezca, es probable que tiendan a disminuir las solicitudes de acceso a la informacin, ya que cualquier interesado encontrar toda la informacin pblica en internet. Eso supondr un avance de dimensiones considerables y, estimo, muy positivo. Por eso la importancia de analizar y comprender con detalle todo el contenido del captulo II de la ley.
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Artculo 14. Los Entes Obligados debern mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. El marco normativo aplicable al Ente Obligado, en la que deber incluirse la gaceta oficial, leyes, cdigos, reglamentos, decretos de creacin, reglas de procedimiento, manuales administrativos, polticas emitidas aplicables al mbito de su competencia; II. Su estructura orgnica en un formato que permita vincular por cada eslabn de la estructura, las atribuciones y responsabilidades que le corresponden de conformidad con las disposiciones aplicables; III. La relativa a las funciones, objetivos y actividades relevantes del Ente Obligado, as como incluir indicadores de gestin; IV. El directorio de servidores pblicos, desde el nivel de jefe de departamento o equivalente hasta el titular del Ente Obligado, con nombre, fotografa, domicilio oficial, nmero telefnico oficial y en su caso direccin electrnica oficial; V. El perfil de los puestos de los servidores pblicos y la currcula de quienes ocupan esos puestos; VI. Remuneracin mensual bruta y neta de todos los servidores pblicos por sueldos o por honorarios, incluyendo todas las percepciones, prestaciones y sistemas de compensacin, en un formato que permita vincular a cada servidor pblico con su remuneracin; VII. Una lista con el importe por concepto de viticos y gastos de representacin que mensualmente los servidores pblicos hayan ejecutado por concepto de encargo o comisin; VIII. La relacin de los bienes que le sean asignados y el monto a que ascienden los mismos, siempre que su valor sea superior a trescientos cincuenta veces el salario mnimo vigente del Distrito Federal, as como el catlogo o informe de altas y bajas; IX. La relacin del nmero de recomendaciones emitidas por el Instituto al Ente Obligado, y el seguimiento a cada una de ellas;
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X. Para los ltimos tres ejercicios fiscales, la relativa al presupuesto asignado en lo general y por programas, as como los informes trimestrales sobre su ejecucin. Esta informacin incluir: a) Los ingresos recibidos por cualquier concepto, incluidos los donativos, sealando el nombre de los responsables de recibirlos, administrarlos y ejercerlos; Los montos destinados a gastos relativos a Comunicacin Social; El presupuesto de egresos y mtodo para su estimacin, incluida toda la informacin relativa a los tratamientos fiscales diferenciados o preferenciales; Las bases de clculo de los ingresos; Los informes de cuenta pblica; Aplicacin de fondos auxiliares especiales y el origen de los ingresos; Estados financieros y presupuestales, cuando as proceda, y Las cantidades recibidas de manera desglosada por concepto de recursos autogenerados, y en su caso, el uso o aplicacin que se les da.
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b) c)
d) e) f) g) h)
XI. La calendarizacin, las minutas y las actas de las reuniones pblicas de los diversos consejos, rganos colegiados, gabinetes, sesiones plenarias, comits, comisiones y sesiones de trabajo que convoquen los Entes Obligados, en el mbito de su competencia. Se debern difundir las minutas o las actas de las reuniones y las sesiones en los trminos del artculo 37 de esta Ley; XII. Nombre, domicilio oficial y direccin electrnica, de los servidores pblicos encargados del Comit de Transparencia y de la Oficina de Informacin Pblica; XIII. Los instrumentos archivsticos y documentales, de conformidad con lo establecido en las disposiciones jurdicas aplicables; XIV. La relacin del nmero de recomendaciones emitidas al Ente Obligado por la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, y el seguimiento a cada una de ellas, as como el avance e implementacin de las lneas de accin del Programa de Derechos Humanos que le corresponda;
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XV. Con respecto a las auditorias y revisiones, un informe que contenga lo siguiente: a) Los resultados de todo tipo de auditoras concluidas, hechas al ejercicio presupuestal de cada uno de los Entes Obligados; El nmero y tipo de auditorias a realizar en el ejercicio presupuestario respectivo, as como el rgano que lo realiz; Nmero total de observaciones determinadas en los resultados de auditora por cada rubro sujeto a revisin y las sanciones o medidas correctivas impuestas; y Respecto del seguimiento de los resultados de auditoras, el total de las aclaraciones efectuadas por el Ente Obligado.
b)
c)
d)
XVI. Los dictmenes de cuenta pblica as como los estados financieros y dems informacin que los rganos de fiscalizacin superior utilizan para emitir dichos dictmenes; XVII. Los convenios institucionales celebrados por el Ente Obligado, especificando el tipo de convenio, con quin se celebra, objetivo, fecha de celebracin y vigencia; XVIII. Respecto de las concesiones, licencias, permisos y autorizaciones, se deber publicar su objeto, el nombre o razn social del titular, vigencia, el tipo, as como si el procedimiento involucra el aprovechamiento de bienes, servicios y/o recursos pblicos; XIX. Los informes que debe rendir el ente obligado, la unidad responsable de los mismos, el fundamento legal que obliga a su generacin, as como su calendario de publicacin; XX. Los servicios y programas que ofrecen, incluyendo informacin sobre la poblacin, objetivo y destino, as como los trmites, tiempos de respuesta, requisitos y formatos para acceder a los mismos; XXI. Sobre los programas de apoyo o subsidio deber difundirse el diseo, ejecucin, montos asignados y criterios de acceso, as como los padrones de las personas beneficiarias;
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XXII. Los montos, criterios, convocatorias y listado de personas fsicas o morales a quienes, por cualquier motivo, se les entregue o permita usar recursos pblicos. Asimismo, cuando la normatividad interna lo establezca, los informes que dichas personas les entreguen sobre el uso y destino de dichos recursos;
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XXIII. La relacionada con los programas y centros destinados a la prctica de actividad fsica, el ejercicio y el deporte, incluyendo sus direcciones, horarios y modalidades; XXIV. Los programas operativos anuales o de trabajo de cada uno de los Entes Obligados, en el que se refleje de forma desglosada la ejecucin del presupuesto asignado por rubros y captulos, para verificar el monto ejercido de forma parcial y total; XXV. Informe de avances programticos o presupuestales, balances generales y su estado financiero;
XXVI. Cuenta Pblica, y XXVII. Los resultados sobre procedimientos de adjudicacin directa, invitacin restringida y licitacin de cualquier naturaleza, incluyendo el expediente respectivo y el o los contratos celebrados. En el caso que contengan informacin reservada o confidencial, sobre ellos se difundir una versin pblica que deber contener: a) De licitaciones pblicas o procedimientos de invitacin restringida: 1. La convocatoria o invitacin emitida; 2. Los nombres de los participantes o invitados; 3. El nombre del ganador y las razones que lo justifican; 4. La unidad administrativa solicitante y la responsable de su ejecucin; 5. El nmero de contrato, la fecha, el monto y el plazo de entrega o de ejecucin de los servicios u obra licitada; 6. Los mecanismos de vigilancia y supervisin, incluyendo, en su caso, los estudios de impacto urbano y ambiental, segn corresponda;
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7. Los convenios modificatorios que, en su caso, sean firmados, precisando el objeto y la fecha de celebracin, y 8. Los informes de avance sobre las obras o servicios contratados. b) De las adjudicaciones directas: 1. Los motivos y fundamentos legales aplicados; 2. En su caso, las cotizaciones consideradas, especificando los nombres de los proveedores y los montos; 3. El nombre de la persona fsica o moral adjudicada; 4. La unidad administrativa solicitante y la responsable de su ejecucin; 5. El nmero del contrato, la fecha del contrato, el monto y el plazo de entrega o de ejecucin de los servicios u obra; 6. Los mecanismos de vigilancia y supervisin, incluyendo, en su caso, los estudios de impacto urbano y ambiental, segn corresponda, y
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7. Los informes de avance sobre las obras o servicios contratados. c) Derogado. Los Entes Obligados debern informar al Instituto, cules son los rubros del presente artculo que son aplicables a sus pginas de Internet, con el objeto de que el Instituto verifique y apruebe de forma fundada y motivada la relacin de fracciones aplicables a cada ente. Las Oficinas de Informacin Pblica de los Entes Obligados debern tener a disposicin de las personas interesadas equipo de cmputo, a fin de que stas puedan obtener la informacin, de manera directa o mediante impresiones, las cules se expedirn previo pago establecido en el Cdigo Fiscal del Distrito Federal. Del mismo modo, debern apoyar a los usuarios que lo requieran y proveer todo tipo de asistencia respecto de los trmites y servicios que presten. Incluir el padrn de proveedores y contratistas.
Derogado. La informacin a que se refiere este artculo estar disponible de tal forma que facilite su uso y comprensin por las personas, y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.
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SERgiO LPEZ AYLLN

Este artculo, junto con los otros contenidos en el Captulo II del Ttulo Primero de la LTAIPDF, desarrolla las obligaciones de transparencia y publicidad de los actos de los entes obligados del Distrito Federal. Este desarrollo legislativo da contenido a las obligaciones incluidas en las fracciones V y VI del prrafo segundo del artculo sexto constitucional, el cual establece que los sujetos obligados del derecho de acceso a la informacin deben publicar, a travs de medios electrnicos, la informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de recursos pblicos, as como la informacin relativa a los recursos pblicos que entreguen a personas fsicas o morales. El sentido del artculo 14 se encuentra en una concepcin que ha desarrollado el derecho mexicano en materia de acceso a la informacin y es la de exigir a los organismos pblicos y a aquellos entes u organismos que ejerzan gasto pblico o que acten en auxilio de los rganos pblicos que divulguen en forma proactiva cierta informacin. En efecto, la legislacin mexicana no se ha limitado a establecer un procedimiento de acceso, en el cual corresponde al particular activar a las instancias administrativas para conocer un documento especfico. Establece adems un conjunto de informacin que los sujetos obligados deben poner a disposicin de los particulares, particularmente a travs de la Internet, sin que medie una solicitud especfica. Este conjunto de informacin debe permitir que los ciudadanos tengan un conocimiento directo de las funciones, acciones, resultados, estructura y usos de recursos pblicos. Un beneficio adicional de estas disposiciones es que reducen el nmero de solicitudes que los sujetos obligados deben procesar, pues la informacin ya debe estar disponible. Esto representa una disminucin significativa de los costos asociados a la implementacin de una ley de acceso a informacin y fomenta una poltica de transparencia ms amplia. El cumplimiento cabal de este enfoque ha representado uno de los desafos ms grandes a las organizaciones pblicas en el pas, pues implica una manera diferente de administrar su informacin. La experiencia muestra que la generacin de informacin de buena calidad es una tarea difcil que requiere de coordinacin y evaluacin continua. Supone modificar el modelo fragmentado de gestin de la informacin, donde cada unidad administrativa
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es una isla, para darle un nuevo sentido y permitir una mayor y mejor circulacin de la informacin en las organizaciones gubernamentales. En particular, el artculo 14 de la LTAIPDF contiene el listado de la informacin que todos los entes obligados del Distrito Federal (definidos en la fraccin V del artculo 4 de la ley85) deben publicar. Este es un listado completo y detallado que se inspira en buena medida en los artculos 302 y 314 del Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico (en adelante el CBP).86 El catlogo del artculo 14 se complementa con la informacin especfica y adicional que deben publicar el Poder Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial, las delegaciones polticas, el Instituto Electoral, el Tribunal Electoral, los partidos polticos, la Comisin de Derechos Humanos, los fideicomisos y fondos pblicos, la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico y el propio Instituto de Acceso a Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales, todos del Distrito Federal (vase artculos 15 a 22 de la ley). Pero el artculo 14 va ms all del mero listado de informacin pblica que debe estar disponible en Internet. En efecto, contiene tambin un conjunto de disposiciones orientadas a asegurar la calidad de la informacin y su disponibilidad. Por su importancia, dedicaremos la primera seccin de este comentario al desarrollo de estas disposiciones, para analizar despus, en la segunda seccin, el listado de las obligaciones de transparencia propiamente dichas.
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Disciplinas para asegurar la calidad de la informacin pblica
Si bien es cierto que el uso del Internet ofrece una potente herramienta para divulgar informacin y generar una cultura de transparencia, tambin lo es que su uso representa retos y dificultades importantes para las organizaciones gubernamentales. Uno de los mayores problemas consiste en que la publicacin de informacin desactualizada, incompleta o ininteligible puede convertirse en un arma de la opacidad. Por otro lado, una enorme cantidad de informacin pero con poco orden o sistematizacin tampoco resulta til. Por
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Mediante la reforma a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 29 de agosto de 2011, se modific la definicin contenida en la fraccin V citada y se incluy de manera expresa como sujetos obligados por la ley a la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a los rganos autnomos, por ley a las dependencias, los rganos desconcentrados, los rganos poltico administrativos, los fideicomisos y fondos pblicos y dems entidades de la administracin pblica, as como a los partidos polticos. Para estos ltimos se incluy tambin una definicin precisa en los trminos de la fraccin XXV del mismo art. 4. Vase Lpez Aylln, Sergio (coord.). Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico, Mxico, IFAI-UNAM-CIDE, 2007.
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ello, resulta necesario que las leyes introduzcan un conjunto de disciplinas que aseguren estndares mnimos de calidad de la informacin. El artculo 14 de la LTAIPDF contiene justamente algunas de estas disciplinas87. La misma Ley otorga, en su artculo 71, al InfoDF la facultad de emitir recomendaciones a los entes obligados respecto de la informacin que estn obligados a publicar y mantener actualizada (fraccin I), as como la de evaluar el cumplimiento de las normas en materia de transparencia y publicidad de los actos de los entes obligados, vigilar el cumplimiento de las recomendaciones que se haga en esta materia y, en su caso, turnar a los rganos de control interno las denuncias recibidas por estos incumplimientos (fraccin XI). 1. Lenguaje ciudadano. El ltimo prrafo del artculo en comento establece que la informacin deber publicarse de forma tal que se facilite su uso y comprensin por las personas. La intencin de esta disposicin es orientar a los sujetos obligados a que realicen un esfuerzo para presentar la informacin de manera comprensible para un usuario ordinario que carece de los conocimientos tcnicos o no est habituado al lenguaje especializado de la burocracia. Esto es lo que se conoce como lenguaje ciudadano y supone un conjunto de prcticas especficas, tales como generar documentos con una redaccin clara, directa y sencilla, orientada hacia el usuario-objetivo y centrada en el propsito que se busca con su publicacin. En este contexto, conviene destacar la modificacin que el legislador del Distrito Federal introdujo en la fraccin II del artculo 12 de la ley, en el sentido de precisar que el deber que corresponde a los sujetos obligados de publicar y mantener disponible en Internet la informacin a que se refiere la Ley, comprende no slo
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Mediante las reformas introducidas a la LTAIP del Distrito Federal, publicadas el 29 de agosto de 2011, se derog el prrafo quinto del artculo 14 de la ley, que haca referencia a una de las innovaciones ms interesantes contenidas hasta entonces en la LTAIPDF, pues contemplaba un recurso ante el rgano garante, a travs del cual cualquier persona poda denunciar ante el Instituto violaciones a las obligaciones de publicidad contenidas en el citado artculo 14. El Instituto, en caso de considerar procedente la queja, deba emitir una resolucin en un plazo no mayor a 15 das hbiles en la cual deba ordenar al sujeto obligado tomar las medidas necesarias para garantizar la publicidad de la informacin. Este procedimiento, sin precedente en la legislacin nacional en la materia, tena la ventaja de que los particulares contaban con un mecanismo para hacer valer su derecho a tener informacin de calidad en los portales de Internet. Sin embargo, es importante advertir que a pesar de la referida derogatoria, el Instituto no perdi la competencia para conocer de las denuncias mencionadas, pues la fraccin XLIII del artculo 71 de la LTAIPDF expresamente le atribuye al pleno del InfoDF la facultad de conocer por denuncia las irregularidades en la publicacin de la informacin pblica de oficio, as como los hechos que sean o pudieran ser constitutivos de infracciones a la presente Ley y dems disposiciones de la materia, de acuerdo con los procedimientos que para tal efecto se emitan y, en su caso, denunciar a la autoridad competente los hechos. As las cosas, el efecto prctico de la derogatoria comentada se refiere a lo previsto respecto del procedimiento que deber seguirse para tramitar las denuncias y no al recurso propiamente dicho, esto es, a la posibilidad de los particulares de denunciar las infracciones a la ley. Mediante la reforma a la fraccin XLIII del artculo 71, el legislador del Distrito Federal precis que el conocimiento de tales causas se adelantar de acuerdo con la regulacin que para el efecto se emita, tarea an pendiente. De acuerdo con informacin del InfoDF, en el ao 2009 se recibieron 13 denuncias y en el ao 2010 se registraron igualmente 13 denuncias por presunto incumplimiento de las obligaciones de transparencia.
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el deber de actualizarla, sino tambin el de garantizar que sta sea fcilmente identificable, que sea accesible y que cumpla con los requerimientos de organizacin que determine el Instituto. 2. Calidad de la informacin. El ltimo prrafo del artculo 14 establece los estndares que debe cumplir la informacin divulgada por los entes obligados del Distrito Federal y son: calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad. Probablemente, el criterio de oportunidad es el que resulta relativamente ms sencillo de garantizar, pues la indicacin de la ltima fecha de actualizacin de la informacin publicada permite que el usuario tenga una idea aproximada de la vigencia y utilidad de la informacin que se le proporciona. Los otros tres criterios, veracidad, calidad y confiabilidad, resultan mucho ms difciles de implementar. En este sentido, el artculo 14 del Reglamento de la LTAIPDF establece una serie muy detallada de criterios que precisan la informacin que debe mantenerse en los portales para asegurar su actualidad y veracidad. Esta es, sin duda, una ventana de oportunidad en la que el rgano garante deber continuar trabajando en el futuro. 3. Actualizacin. La Ley establece que la informacin a la que se refiere el artculo 14 deber mantenerse actualizada. Esto implica un principio de actualizacin que se desarrolla en el artculo 29 de la LTAIPDF, el cual, siguiendo el artculo 316 del CBP, establece que los entes obligados deben publicar un calendario de actualizacin por cada una de los contenidos especficos de informacin e identificar el rea responsable. En caso de que no exista una norma, los contenidos deben actualizarse al menos cada tres meses, adems de sealar para cada rubro la fecha de ltima actualizacin88. El artculo 12 del Reglamento de la LTAIPDF establece un conjunto de disposiciones, tanto de procedimiento como sustantivas, para asegurar la actualizacin de la informacin y su presentacin en formatos homogneos, manejables y claros. 4. Especificidad. Puesto que no todos los incisos del artculo 14 son aplicables al conjunto de los entes obligados, en aras de lograr mayor claridad respecto de sus obligaciones de publicidad, se hace necesario precisar los rubros que vinculan a cada uno de ellos. Esto permite que los usuarios sepan cuando la informacin correspondiente a uno de los rubros no existe para un sujeto obligado especfico. Para este propsito, mediante las reformas introducidas a la Ley, publicadas el 29 de agosto de 2011, el legislador del Distrito Federal decidi apartarse del sistema que imperaba hasta ese momento, en virtud del cual corresponda a cada uno de los sujetos obligados definir e indicar
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El artculo 16 del Reglamento de la LTAIP de la administracin pblica del Distrito Federal precisa que la informacin a que se refieren las fracciones I, II, XI, XII y XX del artculo 14 de la Ley (vase infra) deber ser actualizada en un plazo no mayor a 15 das hbiles a partir de su modificacin.
explcitamente, en sus respectivas pginas de Internet, los rubros que no le fueran aplicables, para que, en adelante, sea el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal quien, con fundamento en la informacin que al respecto le presenten los entes obligados, verifique y apruebe, de forma fundada y motivada, la relacin de fracciones aplicables a cada ente. 5. Accesibilidad. El artculo 14 establece dos mecanismos para facilitar el acceso a la informacin a las personas que no tienen acceso al Internet. En primer lugar, los sujetos obligados deben tener copias impresas y actualizadas de la informacin que se encuentra en la red para poder entregarla para su consulta directa a los usuarios que as lo soliciten. En segundo, establece que en todas las oficinas de informacin pblica debern existir equipos de cmputo para que los utilicen las personas que acudan a las oficinas en busca de informacin. En caso de solicitar impresiones, se deber cubrir el pago establecido en el Cdigo Fiscal del Distrito Federal. Lamentablemente, la Ley no precisa que este pago debera cubrir nicamente los costos de reproduccin. De otra parte, es importante destacar que, con las recientes reformas a la LTAIPDF, en el artculo 28 se precis que los entes obligados deben contar, en sus pginas de Internet, con una sealizacin fcilmente identificable y accesible, que permita a los ciudadanos acceder y obtener informacin pblica de manera simple y gil. En el mismo sentido, vale la pena subrayar la nueva atribucin del InfoDF, consistente en la facultad de procurar que la informacin publicada por los entes obligados sea accesible de manera focalizada a personas con discapacidad motriz, auditiva, visual, as como personas hablantes en diversas lenguas o idiomas reconocidos (fraccin LII del artculo 71). B. El catlogo de informacin pblica
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El artculo 14 contiene 27 fracciones que detallan la informacin que los entes obligados del Distrito Federal deben publicar en la Internet y de forma impresa para consulta directa. Este listado es uno de los ms completos y detallados a nivel nacional y establece uno de los estndares ms altos en cuanto a la cantidad y detalle de la informacin que debe publicarse. Analticamente, el contenido del artculo puede reagruparse en seis categoras de informacin, a saber: facultades, acciones y programas; presupuesto y gasto pblico; fiscalizacin; servidores pblicos; patrimonio pblico y acceso a la informacin. Otras fracciones pueden agruparse en una categora residual. A continuacin, comentaremos brevemente el contenido de cada una de ellas. 1. Informacin sobre facultades, acciones y programas. Esta categora incluye la informacin relativa al marco normativo aplicable al ente pblico, el cual
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debe incluir leyes, cdigos, reglamentos, decretos de creacin, reglas de procedimiento, manuales administrativos y polticas aplicables (fraccin I). Comprende, adems, la divulgacin de la estructura orgnica de cada ente pblico. La LTAIPDF precisa que debe ser en un formato tal que permita vincularla con las atribuciones y responsabilidades especficas de cada eslabn de la estructura (fraccin II). Esta es una innovacin importante pues permite que los ciudadanos conozcan no slo la estructura, sino tambin las responsabilidades especficas de los servidores pblicos. Los entes obligados deben publicar la informacin relativa a sus funciones, objetivos y actividades ms importantes89, incluyendo los indicadores de gestin (fraccin III). Al respecto, es importante destacar que, en las reformas introducidas recientemente a la LTAIPDF, se precis el contenido y alcance de estos indicadores90, los cuales constituyen uno de los instrumentos ms poderosos para generar una autntica transparencia sobre la accin de los rganos de gobierno. La ley obliga tambin a que los entes obligados divulguen los calendarios de las reuniones pblicas de los consejos, comits y rganos colegiados, as como las minutas y actas que se generen (fraccin XI)91, al igual que la informacin sobre los servicios y programas que ofrecen, la cual debe incluir informacin sobre la poblacin objetivo y destino, as como los trmites, tiempos de respuesta, requisitos y formatos para acceder a ellos (fraccin XX). Finalmente, los entes obligados deben divulgar en Internet sus informes, indicando la unidad responsable, el fundamento legal que obliga a su generacin, as como el calendario de publicacin (fraccin XIX). 2. Informacin sobre presupuesto y gasto pblico. Esta categora tiene por objeto que los entes obligados rindan cuenta tanto de los recursos que reciben como de la manera en que los ejercen. Incluye la informacin relativa
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El artculo 12, fraccin X, del Reglamento de la LTAIP de la administracin pblica del Distrito Federal precisa que se consideran funciones ms relevantes las que se relacionan en los artculos relativos de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal, del Reglamento Interior de la Administracin Pblica y, en su caso, de los decretos o instrumentos administrativos que los crean, as como las que de manera especfica les confieran los ordenamientos y disposiciones que regulan las materias de su competencia. De acuerdo con la fraccin XXIV del art. 4 de la LTAIDF, los indicadores de gestin fueron definidos como la informacin numrica que permite evaluar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los propsitos, metas y resultados institucionales, el grado de ejecucin de las actividades, la asignacin y el uso de recursos en las diferentes etapas de los procesos, proyectos y programas; as como, los planes gubernamentales de los entes obligados en una dimensin de mediano y largo plazo. El artculo 20 del Reglamento de la LTAIP de la administracin pblica del Distrito Federal aclara que se consideran como sesiones pblicas aquellas que estn previstas en las leyes, reglamentos y dems normatividad aplicables, o aquellas a las que el ente de que se trate les d tal carcter.
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al presupuesto asignado tanto general como por programas, as como los informes trimestrales sobre su ejecucin para los tres ltimos ejercicios fiscales. Esta informacin deber incluir, en forma desglosada, las cantidades recibidas por el ente obligado por concepto de recursos autogenerados y, en su caso, el uso o aplicacin que se les da (fraccin X); los programas operativos anuales o de trabajo, en los que habr de reflejarse de forma desglosada la ejecucin del presupuesto asignado por rubros y captulos (fraccin XXIV); los informes de avance programtico o presupuestales, balances generales y estados financieros (fraccin XXV) y los dictmenes de cuenta pblica (fraccin XXVI). La Ley pone especial atencin en los informes relacionados con el ejercicio de recursos pblicos en materia de convenios institucionales y contratos celebrados. Respecto de los primeros, se deben especificar detalles tales como el tipo de convenio, con quien se celebra, el objeto, la fecha de celebracin y la vigencia (fraccin XVII). En cuanto a los contratos, los entes obligados deben igualmente detallar la informacin relativa a los resultados de todos los procedimientos de adjudicacin directa, invitacin restringida y licitacin, incluyendo el expediente y el contrato celebrado. En caso de que stos incluyan informacin reservada o confidencial, el ente obligado deber difundir versiones pblicas92. En los casos de licitaciones pblicas o procedimientos de invitacin restringida se debe publicar la convocatoria o invitacin emitida, los nombres de los participantes, el ganador y las razones que lo justifican, y, en su caso, los convenios modificatorios, indicando el objeto y la fecha de celebracin. Para el caso de adjudicaciones directas se deben divulgar los motivos y fundamentos legales aplicados, las cotizaciones consideradas, especificando los nombres de los proveedores y los montos, as como el nombre de la persona fsica o moral adjudicada. En ambos casos debe indicarse la unidad administrativa solicitante y la responsable de la ejecucin, el nmero y fecha del contrato, el monto y el plazo de entrega o de ejecucin, los mecanismos de vigilancia y supervisin, y, en su caso, los estudios de impacto urbano y ambiental, as como los informes de avance sobre las obras o servicios contratados. De otra parte, en la informacin que publique el ente obligado deber incluirse el padrn de proveedores y contratistas (fraccin XXVII). Los entes obligados tambin deben publicar la informacin relativa a los programas de apoyo o subsidio, la cual debe precisar el diseo y ejecucin, montos asignados, criterios de acceso y los padrones de las personas beneficiarias (fraccin XXI). De manera an ms amplia, se debe informar sobre los montos, criterios, convocatorias y lista de personas fsicas o
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De acuerdo con la definicin incluida en la fraccin XX del artculo 4 de la LTAIPDF, la versin pblica es el documento en el que se elimina la informacin clasificada como reservada o confidencial para permitir su acceso, previa autorizacin del Comit de Transparencia.
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morales a quienes, por cualquier motivo, se les entregue o permita usar recursos pblicos, as como los informes que stas deben entregar sobre el uso y destino de estos recursos, cuando sea el caso (fraccin XXII). 3. Informacin en materia de fiscalizacin. En esta materia se ordena que los entes obligados deben divulgar los resultados de todo tipo de auditoras concluidas, incluyendo el nmero y tipo por ejercicio presupuestario, el rgano que las realiz, el nmero total de observaciones por cada rubro sujeto a revisin, las acciones o medidas correctivas impuestas, as como el total de las aclaraciones efectuadas por el ente pblico (fraccin XV). Adicionalmente, deben hacer pblicos los dictmenes de cuenta pblica, as como los estados financieros y dems informacin que los rganos de fiscalizacin superior utilicen para dichos dictmenes (fraccin XVI). 4. Informacin sobre servidores pblicos. La LTAIPDF establece diversas obligaciones orientadas a informar sobre los servidores pblicos que forman parte de los entes obligados del Distrito Federal. En primer lugar, debe publicarse en Internet el directorio de stos, desde el nivel de jefe de departamento o equivalente hasta el titular del ente. La informacin debe incluir el nombre y domicilio, nmero telefnico y, en su caso, el correo electrnico oficial. La ley obliga tambin a publicar la fotografa de los servidores pblicos (fraccin IV)93. Esto es, sin duda, una novedad, pues en otras instancias (por ejemplo el IFAI) se ha considerado que las fotografas constituyen datos personales y que, por ello, deben quedar fuera del conocimiento pblico. Hay otros que consideran que la publicacin de las fotografas es necesaria para una adecuada rendicin de cuentas y que forma parte inherente del servicio pblico. El legislador del Distrito Federal, de manera indubitable, consider esto ltimo y estableci la obligacin correspondiente. Por su parte, el artculo 17 del Reglamento de la LTAIPDF precisa que la informacin que se publique sobre los servidores pblicos no debe contener datos personales94 u otra informacin que tenga relacin con su privacidad, intimidad, honor o dignidad. La fraccin V de la LTAIPDF complementa la anterior y establece la obligacin de publicar el perfil de los puestos de los servidores pblicos y el currculum
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Debe anotarse que el artculo 12 del Reglamento de la LTAIP de la administracin pblica del Distrito Federal excluye de esta obligacin a los servidores pblicos que realicen actividades directamente relacionadas con labores de seguridad pblica, procuracin de justicia, as como prevencin y readaptacin social, que por ese slo hecho pudieran poner en riesgo su integridad personal. Aunque la excepcin es razonable, queda la duda de si el lugar adecuado para establecerla era el Reglamento, pues contiene una excepcin no contemplada en la Ley y que no fue incluida en las recientes reformas publicadas el 29 de agosto de 2011. En concreto, se refiere a datos referentes a sus caractersticas fsicas, morales o emocionales; a su vida familiar, privada, ntima o afectiva; su ideologa, origen tnico o racial; el domicilio, nmero telefnico o correo electrnico privados.
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de quienes los ocupan. Debe recordarse que el Distrito Federal no cuenta con un servicio profesional de carrera. En esta medida el catlogo de puestos queda a discrecin de cada uno de los entes obligados. Sin embargo, la obligacin de publicar los perfiles y el currculum es un paso significativo que pocas leyes en el pas incluyen. La Ley obliga tambin a publicar la remuneracin mensual bruta y neta de todos los servidores pblicos, por sueldos o por honorarios. En esta materia, y a diferencia de otras leyes del pas que se limitan a establecer una obligacin genrica, la LTAIPDF precisa que se deben incluir todas las percepciones, prestaciones y sistemas de compensacin, en un formato que permita vincular a cada servidor pblico con su remuneracin (fraccin VI). Esta precisin permite asegurar que no se incurrir, como sucede con frecuencia, en simulaciones respecto del conjunto de las percepciones que reciben los servidores pblicos o bien en listados genricos que no permiten identificar con precisin las percepciones recibidas por cada servidor pblico. Adicionalmente, se debe publicar una lista con el importe que por concepto de viticos y gastos de representacin hayan ejecutado mensualmente los servidores pblicos en encargo o comisin (fraccin VII)95. 5. Informacin sobre patrimonio pblico. La fraccin VIII de la Ley establece el deber de los entes obligados de publicar la relacin de sus bienes y el monto a que asciende, siempre que su valor sea superior a 350 veces el salario mnimo vigente del Distrito Federal, incluyendo un informe de altas y bajas. Esta informacin se debe integrar con aquellos bienes que posean o hubieren recibido o adquirido para su servicio o para la realizacin de las actividades a su cargo, de acuerdo con lo que establecen las fracciones II y III del artculo 16 y la fraccin V del artculo 33 de la Ley de Rgimen Patrimonial y del Servicio Pblico del Distrito Federal (artculo 19 del Reglamento de la LTAIPDF). 6. Informacin sobre transparencia y acceso a informacin. En este rubro la Ley obliga a que se publique la relacin del nmero de recomendaciones emitidas por el Instituto de Acceso a Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal al ente obligado, y el seguimiento a cada una de ellas (fraccin IX), as como el nombre, domicilio oficial y direccin electrnica de los servidores pblicos responsables de los comits de transparencia y de las oficinas de informacin pblica (fraccin XII). La LTAIPDF tambin establece la publicacin de los instrumentos archivsticos y documentales, de conformidad con la Ley de Archivos del Distrito Federal
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En el caso de comisiones fuera del Distrito Federal, la informacin sobre cantidades percibidas por concepto de viticos debe ser organizada en perodos mensuales (artculo 18 del Reglamento de la LTAIP de la administracin pblica del Distrito Federal).
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(fraccin XIII). Esta es una obligacin poco visible pero particularmente importante, pues el desarrollo de estos instrumentos y su divulgacin es lo que permitir, en el mediano plazo, un acceso a la informacin ms claro, expedito y preciso. 7. Otras obligaciones de informacin. La LTAIPDF, adems de todo lo anteriormente expuesto, establece que, en los casos aplicables, se debe publicar informacin relativa a las concesiones, licencias, permisos y autorizaciones administrativas. La informacin debe incluir el objeto, el nombre o razn social del titular, la vigencia, el tipo, as como si el procedimiento involucra el aprovechamiento de bienes, servicios y/o recursos pblicos (fraccin XVIII). Tambin se debe publicar la informacin relacionada con los programas y centros destinados a la prctica de la actividad fsica, el ejercicio y el deporte, incluyendo sus direcciones, horarios y modalidades (fraccin XXIII). Finalmente, los entes obligados deben publicar la relacin del nmero de recomendaciones que le haya emitido la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, y el seguimiento a cada una de ellas, as como el avance e implementacin de las lneas de accin del Programa de Derechos Humanos que les corresponda (fraccin XIV).
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Artculo 15. Adems de lo sealado en el artculo 14, el rgano Ejecutivo, deber mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. Estadsticas e ndices delictivos, as como los indicadores de la procuracin de justicia; II. En materia de averiguaciones previas: estadsticas sobre el nmero de averiguaciones previas que fueron desestimadas, en cuntas se ejerci accin penal, en cuntas se decret el no ejercicio y cuntas se archivaron, adems de las rdenes de aprehensin, presentacin y cateo; III. Las cantidades recibidas por concepto de multas y el destino al que se aplicaron; IV. Los reglamentos de las leyes expedidos en ejercicio de sus atribuciones; V. El listado de expropiaciones, que contenga al menos, fecha de expropiacin, domicilio y utilidad pblica; VI. Los listados de las personas que han recibido exenciones, condonaciones de impuestos locales, o regmenes especiales en materia tributaria local, cuidando no revelar informacin confidencial, salvo que los mismos se encuentren relacionados al cumplimiento de los requisitos establecidos para la obtencin de los mismos; VII. El listado de patentes de notarios otorgadas, en trminos de la Ley respectiva; VIII. Los convenios de coordinacin con la Federacin, Estados y Municipios y de concertacin con los sectores social y privado; IX. El Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, vinculado con los programas operativos anuales y los respectivos indicadores de gestin que permitan conocer las metas, por unidad responsable, as como los avances fsico y financiero, para cada una de las metas. Sobre los indicadores de gestin se deber difundir, adems, el mtodo de evaluacin con una justificacin de los resultados obtenidos y el monto de los recursos pblicos asignados para su cumplimiento;
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X. La informacin que sea de utilidad o resulte relevante para el conocimiento y evaluacin de las funciones y polticas pblicas. XI. Los usos de suelo a travs de mapas y planos georeferenciados que permitan que el usuario conozca de manera rpida y sencilla el tipo de uso de suelo con que cuenta cada predio; XII. Sistema electrnico con el uso de un tabulador que permita consultar el cobro de impuestos, servicios, derechos y aprovechamientos, as como el total de las cantidades recibidas por estos conceptos, y XIII. Relacin de constancias, certificados, permisos, licencias, autorizaciones, registro de manifestaciones y dictmenes de las obras que se llevan a cabo en cada una de las demarcaciones territoriales, que permita conocer el estado, situacin jurdica y modificaciones de cualquier ndole de cada predio.

El presente artculo contiene un catlogo ampliado de elementos mensurables de la gestin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, que se aade al listado de obligaciones establecidas en el precepto anterior.
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El ncleo o el contenido esencial del precepto consiste en alinear a la enorme estructura de servicios confiados al Ejecutivo Local, que habr de mantener actualizada permanentemente, a efectos de facilitar la eventual consulta por la ciudadana de ese caudal de informacin pblica, que deber tener impresa para consulta directa (in situ), as como publicada en los sitios de Internet. Se trata de un precepto de contenido extenso en el que el legislador obliga al Jefe de Gobierno, a travs de su despacho, a exhibir los productos terminados de la gestin anual que realiza y, desde una tcnica legislativa proclive a la descripcin extensiva, enlista ese compendio de potestades de las que brotan actos jurdicos de muy diversa ndole y naturaleza que admiten ser tasados en sus cifras, la numeralia y su reflejo pormenorizado en valor pecuniario en afectacin al erario (en adicin por el ingreso de contribuciones, derechos o multas y/o en disminucin por el uso, aplicacin o destino de tales recursos). El precepto instituye la obligacin del rgano Ejecutivo de dimensionar, en forma detallada (progresiva), un impresionante conjunto de decisiones
pblicas adoptadas, decisiones pblicas que indiscutiblemente han tenido efectos jurdicos concretos y que conviene conocer. Esa es la esencia del derecho a saber, con independencia del inters o deseo que pueda tener el ciudadano inidentificable o el sujeto aparentemente figurado que lo ejercite; no obstante, es indiscutible que la Ley de la materia configura estas obligaciones desde la perspectiva del deber ser y, tambin, desde la contemplacin de prevenir que de la disponibilidad efectiva de dicha informacin se conjuguen situaciones que propicien o incentiven un conocimiento social til de la informacin pblica, para que sea posible saber qu se hizo, cmo, cundo, por qu, y para, en su caso entre otras posibilidades, que se facilite a los interesados tramitar la reposicin de copias de tales actos, conocer el origen y el destino de stos, o enderezar, al respecto de tales actos, cualquier reclamacin o rectificacin procedente. Antes de hacer un recorrido por cada una de las fracciones que componen el precepto, conviene hacer una reflexin a la demostracin del nfasis del legislador local de obligar al Jefe de Gobierno a tener la versin impresa y digital de dicha informacin para, de esa manera, facilitar su consulta por la poblacin. Al menos, esa indicacin genera la idea de obligar al rgano Ejecutivo a hacer una impresin actualizada que contenga el registro de la descripcin del volumen de miles de actos jurdicos, que, desde luego, admite que esa versin impresa pueda integrarse por referencias sinpticas de los trmites en orden progresivo a su materializacin, y con grficos que sealen las tendencias o los comportamientos de tales trmites, tomando en consideracin que la versin impresa siempre estar rezagada porque los trmites que se verifican se cuentan por cientos o miles de ellos al da y/o a la semana y/o al mes, de modo que una versin actualizada, como reza el precepto en su nuevo texto, suena francamente una magnfica intencin pero poco factible. En cambio, esa posibilidad de actualizacin aceptable s puede llegar a conseguirse en la versin virtual de la misma informacin publicada, por el efecto instantneo con el que se van asimilando en las matrices de los ordenadores o sistemas computacionales, en la medida en la que se vayan registrando los actos jurdicos a que se refiere la tipologa de trmites del artculo, en una pantalla aun sencilla para quienes la quieran ver o, como lo prev el precepto, en la pgina de Internet, (pagina institucional) cualquiera que ingrese al sitio puede ver cmo se va modificando la densidad de los trmites, formando con tales cifras, segn sea el diseo estadstico, un creciente registro siempre en movimiento. Francamente, la versin impresa actualizada de ese mundo de actos jurdicos consumados en el Distrito Federal pudo ser, acaso, un componente ingenuo o llamado a no alcanzar una feliz concrecin, porque si, como lo dice la norma, es para fines de consulta directa, la verdad, me parece, es una previsin vlida pero no exenta de polmicas sobre su plena justificacin, dado que se
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traduce en una solucin costosa y de imposible materializacin en la exacta dimensin de la actualizacin, por las consideraciones arriba expuestas. Las oficinas pblicas, los recintos pblicos, estn perdiendo progresivamente la capacidad para atender personalmente a los ciudadanos usuarios de cualquier servicio o en curso de efectuar un trmite; primero, por razones de espacio y, segundo, por cuestiones de seguridad. En general, las instancias pblicas en Mxico se han ido acorazando y para ingresar a ellas es un triunfo que implica numerosos controles de acceso, algunos de ellos podran constituir violaciones a los derechos fundamentales del ciudadano que intenta acudir y permanecer en alguna instalacin pblica para algn fin concreto, y, finalmente, librado el punto de las incomodidades para ir y estar un rato que puede ser largo, la cuestin es, para qu contar con una versin impresa relativamente actualizada? Es perfectamente posible que, si el ciudadano quiere ir personalmente a informarse de cualquier asunto se le pueda brindar acceso ah mismo a la versin digital de esa informacin, desde luego con la asistencia del personal para tales efectos y, de as requerirlo, se le ofrezca adems la reproduccin en copias o en disco electrnico a informacin que desea ver de modo especfico. Otra arista a la disposicin de hacer que se tenga a la mano una versin impresa (actualizada) para consulta directa, es la de parecer un solucin poco amigable con el medio ambiente, por el exceso de uso de papel, especialmente ahora que se viene gestando un movimiento que poco a poco va logrando lo que se conoce como la desmaterializacin de la informacin, que, en pocas palabras, se refiere a que se debe ir resguardando en soportes digitales (o de microfilm), de modo paulatino, las enormes pilas de documentos impresos que se acumulan a lo largo del tiempo, lo que nos obliga a referir que la disposicin de ser atendida a cabalidad causar la hipertrofia de documentos impresos en plena era digital, fenmeno que, desde una visin tremendista, nos llevara a interpretar la amenaza de terminar sepultados en papeles por esa inercial tendencia a hacer copias del mismo documento de modo indiscriminado. Como ejemplo a esta aparentemente exagerada opinin, en los hechos cotidianos podra suceder que cada funcionario de mando medio y superior de un ente obligado encuadrado en esta obligacin exigira tener su versin impresa del documento, por aquello de tenerlo que utilizar, y, en cascada, los asesores de los altos mandos y los asistentes de los medios haran lo mismo y, naturalmente, para cerrar el ejemplo en trminos chuscos, tendramos que agregar que todas las secretarias de mandos superiores, mandos medios, asesores y asistentes, tomaran similar prevencin, de modo que no resulta una especulacin descabellada suponer que la disposicin empuja la verificacin de acciones de multiplicacin exponencial de documentos impresos. En pocas palabras, tan slo del listado a que obliga el precepto
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en anlisis estaramos, en potencia, en un autentico mar de papeles, que luego se apilan de modo estacionario, por aquello de que se pueda requerir su consulta; cuando, como hemos visto, los indicadores de las solicitudes de informacin bajo la modalidad presencial son muy contadas. En realidad, el ejercicio del derecho a saber se verifica a travs de los medios virtuales. Aprovecho la oportunidad de ironizar sobre esta costumbre o tendencia, muy nuestra, de la acumulacin de volmenes de papel por la indiscriminada precaucin (en el fondo la comodidad de tener cada quien copia de todo por si acaso se ofrece), lo cual ha sido la causa de la urgencia en ampliar los espacios dedicados a los archivos institucionales. De un lado, es cierto, es preferible que haya temor documental, o sea, que exista el escrpulo y, a la vez, el consciente procedimiento de conservar antes que ir a la destruccin sin consecuencias; empero, la volumetra de los archivos de papel es un nuevo motivo de rechazo al tema de la conservacin documental. Conviene no perder de vista los costos fijos de mantener los estantes de los archivos en los espacios adecuados por el peso del papel y por la necesidad de los controles del clima del espacio en el que se encuentran, lo que hace gravosa la conservacin documental. Cuando iniciaba la aventura de la apertura informativa que desencaden en la emergencia de las leyes de Jalisco, Sinaloa y la Ley Federal (LFTAIP), sus precursores aseguraban que la internalizacin del tema no iba a venir a incrementar los costos operativos de las dependencias, que tampoco iba a requerir que se ampliaran las plantillas de las instituciones pblicas, porque, se deca, se aprovechara la infraestructura existente y al personal que ocupa labores aproximadas al tema se les capacitara. Entonces se deca, con cierta enjundia, que a partir de la era de la transparencia y el acceso a la informacin se iban a mandar a la basura las trituradoras de papel, esos conocidos e indispensables artefactos que eliminan constancia de cualquier decisin que se hubiera plasmado en papel, y que, en consecuencia, el reemplazo de las trituradoras iba a ser, precisamente, por ms estantes para guardar la versin documentada de la gestin pblica, para conservarla ordenada y debidamente clasificada y, lo ms importante, disponible al escrutinio ciudadano. Ah es donde, creo, est la clave de la disposicin de comentario, y no en el riesgo de convertirse en una causa de empapelamiento de los entes obligados, sino en la disponibilidad de esa informacin estratgica (por sus muy selectos contenidos informativos) al alcance fsico del ciudadano de a pie, al margen de las advertencias arriba expuestas. Cabe tambin dar espacio a un argumento en equilibrio de la medida convertida en norma vigente, y es el de reconocer que no puede evitarse la previsin de la disponibilidad de la informacin en versin impresa, con independencia de asegurar que exista actualizada la versin electrnica o las herramientas digitales.
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Si bien es cierto que, a lo visto, la poblacin que ha estrenado y ejercitado el derecho a la informacin es todava muy poca frente al resto de la ciudadana, y que lo ha venido haciendo preponderantemente por los medios digitales, tambin es cierto que, realmente, una modesta porcin de la ciudadana tiene un acceso sostenido y constante a la Internet y participa de los intercambios informativos que suceden dentro de lo que coloquialmente se conoce como el ciberespacio. As las cosas, acaso se justifique la amplia explicacin que antecede a lo que ahora venimos a considerar como la clave del asunto; el legislador capitalino exige a los mandos superiores de los entes obligados difundir en los portales de Internet ese compendio de trmites y sus respectivos resultados que se hubieran generado y que, como ya lo hemos escrito, sean de la competencia del Jefe de gobierno. Regresando a la clave de la disposicin, sta recae en hacer posible, materialmente posible, que el ciudadano pueda ir a consultar ese listado de decisiones consumadas del Jefe de Gobierno, que lo pueda ir a hacer in situ y a leer con sus ojos la versin impresa de esa informacin. El legislador capitalino, desde el principio, pareca estar enterado de la evolucin impresionante de las tecnologas de la informacin y, tras la reforma de agosto de 2011, absolutamente volcado a que los entes obligados las utilicen como herramienta indispensable para su labor cotidiana, pero no por ello se aleja de la consciencia de provocar al seno de los entes obligados toda una serie de previsiones para garantizar que la ciudadana interesada pueda ir personalmente a consultar la informacin y en versin impresa. As como es factible la consulta electrnica (digital) o en el texto impreso que debe existir en los entes obligados, los interesados pueden, si as lo desean, requerir copia de una parte o de toda esa informacin, con la limitante, esa s, de encontrarse en la probable necesidad de pagar los costos de las copias solicitadas, regla que sabemos opera, salvo que, en este caso, el legislador prev, en simultneo, que la informacin se coloque en el portal de Internet del ente obligado, por lo que el ciudadano solicitante de una copia de dicho material podra pedir que se le proporcione en un disco electrnico, que, naturalmente, por su capacidad de almacenamiento y a diferencia de las copias impresas, el costo de reproduccin sera nfimo. Para cerrar este punto, es necesario insistir en que la inmensa mayora de la poblacin vive al da y no tiene ni sabe ni puede ingresar a la dimensin web y, aunque con ligeras diferencias en las proporciones aritmticas, ocurre algo similar en el Distrito Federal, por lo que insistimos que la disposicin del precepto que comentamos lleva implcita la prioridad de obligar a los entes obligados a tener a mano un listado de dicha informacin (y no setecientas copias impresas de ste, por aquello de la inercial costumbre que arriba
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sealbamos), pero ms importante y prctico que el ente obligado cuente con un espacio adecuado para que el ciudadano pueda consultar ah mismo la informacin, que ya dijimos se le puede mostrar en la pantalla digital. Lo anterior nos conduce a otros problemas, no menores, porque se estrellan con las limitaciones espaciales y las de los horarios de servicio de los entes obligados; en efecto, una cosa es que sea posible acudir a las sedes institucionales para solicitar que se les conceda la consulta directa de la informacin; vale imaginar que concurrieran a la vez varios ciudadanos o, inclusive, muchos de ellos con el mismo propsito, sera imposible brindarles las atenciones en paralelo. Y eso nos lleva a la segunda cuestin, la de los horarios que el ente obligado establecera para que esas consultas individuales o masivas puedan tener efecto. Desde un planteamiento hipottico, una concurrencia masiva de solicitantes para consultar el mismo documento impreso del que estamos hablando, debera ser un feliz problema; en realidad, en ese supuesto francamente raro encontrara sentido prctico la existencia, al seno del ente obligado, de la multiplicidad de copias de ste, por la cuestionable costumbre, que arriba referamos, de acumular documentos por mtodo preventivo, aun sin la intencin de estar destinado a su consulta. Un aspecto que viene a matizar esa disponibilidad anunciada, es que la ciudadana tendra que ajustarse a los horarios de atencin al pblico y a la capacidad espacial (cupo) de personas en el sitio habilitado para la consulta in situ; salvando, por lo pronto, todos estos pormenores, tendramos que reconoce la pertinencia de la disposicin al margen de las cargas materiales y de trabajo que ello acarreara a los entes obligados. Tipologa de Informacin a publicar en Internet y a tener disponible en versin impresa: I. Estadsticas e ndices delictivos y cifras de la funcin de la procuracin de la justicia. Los primeros datos que los entes obligados involucrados en las materias o campos de actuacin deben reportar es de suma importancia, porque existe en la picaresca el afamado adagio de que quien hace la estadstica acomoda de tales modos los componentes que se reflejan en las grficas y cabe siempre el riesgo de una plasmacin poco precisa o deliberadamente inexacta. En este terreno suele haber toda clase de estimaciones, desde las que enfatizan aspectos negativos (rezagos, cadas o retrocesos), frente a los que desde la misma institucin hacen un esbozo apologtico festinando cifras. Lo cierto es que, en este tema, los datos oficiales sobre los delitos efectivamente cometidos y los efectivamente denunciados varan, y ms an los que alcanzan el conocimiento del juez penal sobre los que se dicta sentencia, y los que, por otras razones, conocen un final formal y material en trminos del proceso penal.
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El taln de Aquiles de estas estadsticas e ndices delictivos acaso sea el reflejo ms elocuente de la funcin de las procuraduras; se estampa con el reconocimiento oficial del fenmeno de la cifra negra de los delitos que no pasan por el registro pblico, porque simplemente la poblacin no cree en las instancias que procuran e imparten justicia, o porque prefiere resignarse al ultraje de haber resultado vctima del delito para ahorrarse el segundo flagelo de esta historia, que pasa por la densa e indolente burocracia de las agencias pblicas destinadas a tan inevitable funcin. No obstante los ndices delictivos son indicadores de la criminalidad en la zona del Distrito Federal y de sus demarcaciones territoriales o delegaciones, en un clima en el que la inseguridad pblica ha dejado de ser una sea de identidad del Distrito Federal, los mapas delictivos fidedignos aportan certidumbre y permiten, o debieran permitirlo, aplicar mejores estrategias en los lugares en que se concentra el crimen organizado y del que, de modo aislado, acontece en la inmensa urbe capitalina. II. Averiguaciones Previas. Nmero de aquellas iniciadas y de las que fueron desestimadas; su curso, es decir, si fueron consignadas al juez competente, ello para ponerle un tope adicional a la discrecionalidad que rodea este campo, convertido por la Constitucin General de la Repblica como un monopolio depositado en las manos del Ministerio Pblico; el nmero de aprehensiones y detenciones, histrico portillo abierto a una serie de arbitrariedades o voluntarismo presumiblemente corrupto. As las cosas, se celebra que se exijan indicadores confiables de los comportamientos sociales que revelan la comisin de delitos, su denuncia y sus posteriores efectos. III. Reglamentos expedidos. Un aspecto que viene a facilitar a la poblacin tomar conocimiento de las nuevas reglamentaciones que expide en uso de sus competencias el Jefe de Gobierno; se ha dicho que una de las razones que sostienen el derecho de acceso a la informacin radica en hacer ptimo el principio de publicidad de actos y normas. La inflacin legislativa del nivel federal es secundada por la misma tendencia en los mbitos locales, y el Distrito federal no es la excepcin. En el estamento reglamentario existe una verdadera galaxia de reglamentos, algunos obsoletos, otros rebasados por la actualidad de las materias que regulan y otros que, por autoritarismo, van en sus clusulas ms lejos que la Ley a la que desarrollan e, inclusive, contienen determinaciones que contravienen o, de plano, superan los mandatos constitucionales de los que derivan, lo que los hace susceptibles de anulacin por parte del Tribunal Constitucional alojado en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. IV. Nombres de personas beneficiarias de reconsideraciones fiscales. El listado de personas (entendemos morales y fsicas) que han recibido alguna suerte de beneficio, condonacin o quita fiscal respecto de sus obligaciones,
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por lo que debern aparecer, y las dimensiones de tales arreglos que, desde luego, repercutirn en la captacin impositiva. A ste supuesto se aplican los comentarios que hicimos antes, cuando referamos al deber de revelarse el nombre de cualquier persona beneficiaria de cualquier tipo de apoyo, ayuda, dispensa o donacin en efectivo o en especie, dentro de las que ya se adelantaban las de esta naturaleza, y para evitar la quiebra del debido cuidado de no revelar por accidente datos personales sensibles que se cuelen junto con el nombre del beneficiario o receptor del privilegio de gozar alguna de las frmulas de asistencia, o estmulos en fomento de causas para el desarrollo sustentable, o de exencin de gravmenes por consideraciones humanitarias, etctera. Lo que no debe perderse de vista es que en los casos de revelacin de listados de los nombres de beneficiarios de cualquier programa gubernamental, deber evitarse que se cuelen datos adicionales que hagan vulnerable a las personas enlistadas; por ejemplo, que dichas listas sean utilizadas por dirigentes del partido poltico que hace gobierno y que ese padrn de beneficiarios cautivos lleguen a ser vctimas de chantajes o de alguna modalidad de cooptacin para fines partidistas o de cualquier otra ndole. La razn de transparentar estos aspectos, indiscutiblemente, es la de erradicar o, por lo menos, combatir que ocurra un abuso de dicha informacin, su publicidad revelara posibles o probables tratos de favor, nepotismos, ventajas indebidas, amiguismo, etctera, por lo que no podemos estar ms que a favor de la medida. V. Listados de multas aplicadas y de exoneraciones. Aunque sin tener un origen eminentemente fiscal, se debe tambin enumerar el listado de beneficiarios de permisiones, modalidades que faciliten el pago y hasta el perdn de multas de carcter administrativo. Se debe, en estos casos, evidenciar los datos personales de aquellos a quienes se les benefici con la exencin de una multa? Depende. El asunto est rodeado de incgnitas y de encendidos debates enderezados por las asociaciones empresariales, que ven en ello el peligro a ser objeto de sealamientos que hagan suponer tratos de favor, prevaricacin o cualquier otra conducta pblica perversa e interesada, para obtener a cambio dividendos polticos. Como sea, en el caso de las multas condonadas o las cobradas en sus trminos, deben referirse porque son, al margen de la presumible licitud de stas, un dato pblico que debe ser publicado. Debe aadirse, a la vez, en qu se destinaron los recursos captados por la imposicin de infracciones y multas, que, en una megalpolis como la Ciudad de Mxico, nos aproxima a reconocer que es una lamentable tradicin la gama de irregularidades que han nutrido el cohecho activo y pasivo al que se ven expuestos los policas de vialidad o agentes de trnsito, y a la cifra negra que se supone existe sobre las infracciones levantadas y pagadas por los
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infraccionados; y, lo ms bochornoso, los registros apcrifos de stas, que se mencionan como un problema heredado de administraciones anteriores, pero que est conectado con las modalidades de simulacin de actos jurdicos tan consentidos en la mentalidad latina. VI. Decretos de expropiacin. En esa misma lgica, tenemos que reconocer la adecuada inclusin en el captulo de explicaciones de la gestin pblica del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, cuando se refiere a la publicacin de los decretos de expropiacin y la correspondiente motivacin y fundamento que hizo valer el gobierno local para justificar las causas de utilidad pblica de cada caso, son de un valor enorme, porque detrs de un sin fin de casos se esconde la sospecha de maniobras polticas que han revertido, mediante las frmulas de los decretos expropiatorios, las modalidades de la posesin o propiedad comunal de tierras que la mancha urbana ha ido devorando y en las que, se acusa, siempre existen apetitos inconfesables de funcionarios y/o de particulares para sacar provechos indebidos. VII. Autorizacin o habilitacin para fedatarios pblicos. Aunque en el caso del Distrito Federal acceder a la titularidad de una notara pblica no es, en lo absoluto, un trmite simple, lejos de eso, acaso el del Distrito Federal sea, y desde hace tiempo, el ms riguroso de los similares en la Repblica. En las entidades federadas en promedio, la asignacin de licencias de notaras pblicas se traduce en una escandalosa demostracin de discrecionalidad sin reglas, que suele acusar nepotismo o privilegios sin mrito alguno para el desempeo del oficio notarial. En la provincia se distingue con una notara a los muy cercanos y se otorga como una licencia de jubilacin con la que los gobernadores estatales distinguen en gratitud a la lealtad de sus servicios durante el mandato que termina a sus cercanos colaboradores; solucin sumamente insostenible en el entorno democrtico, pero que goza de cabal salud en una buena parte de las Entidades Pblicas. VIII. Convenios de colaboracin con la federacin, con las dems entidades federadas y con los municipios. Se trata de un rubro o apartado de una gran importancia, porque la redistribucin fiscal hace que las entidades federativas y el Distrito Federal reciban una serie de partidas como parte del Pacto Federal y, adems por la colindancia dentro del Distrito Federal sede o asentamiento de los poderes pblicos y por la conurbacin con las entidades federativas que lo rodean, el Gobierno del Distrito Federal se ve obligado a establecer convenios para diversos rubros en materia de obra pblica comn, o compartida con las entidades vecinas, algunas con los municipios. Y para participar en esos proyectos de coinversin o de colaboracin conjunta, se deben informar los convenios que el Gobierno del Distrito Federal establezca con los sectores privado o social, a manera de concertacin de capitales pblicos y/o privados para fines especficos. De modo que resultara incompleta la relacin de datos que el precepto en anlisis contiene
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como una obligacin del rgano Ejecutivo (o de la administracin central del GDF) sin la descripcin extensa y satisfactoria que se hace. Puede eso suscitar criticas en cuanto al posible abuso de enumeracin casustica de situaciones que, en conjunto, constituyen las actividades ordinarias y, a la vez, estratgicas que realiza el Gobierno del Distrito Federal, por lo que consideramos que una mejor tcnica legislativa vendr a funcionar una vez que esta preceptiva propedutica y o pedaggica nos inculque y arraigue en todos: la poblacin y el gobierno, la cultura de los deberes de la transparencia y el acceso a la informacin. IX. El Programa General de Desarrollo vinculado con los programas operativos anuales y los respectivos indicadores de gestin para conocer las metas por unidad responsable y los avances fsico y financiero. Este rubro es uno de los ms celebrados en la idea de poner a la administracin capitalina que encabeza el rgano Ejecutivo, tericamente, la rectora de la gestin pblica, bajo las reglas claras de los procedimientos que la planeacin establece. Es una promesa a la eficacia y la eficiencia de los programas y las obras que conforme a la normatividad han de tener verificativo; sin embargo, el asunto no es simplista, detrs de todas las previsiones para la alineacin de la gestin pblica en las coordenadas de los planes y manuales de la organizacin, se encuentra un sin fin de situaciones que, en paralelo, se traducen en innumerables trmites para salvar los ajustes y las demoras de la radicacin de los recursos etiquetados para cada obra, y vienen en cascada las adecuaciones presupuestales, las solicitudes de suficiencia presupuestal, previa a cada aplicacin del recurso, las reducciones de partidas, las transferencias de montos disponibles por ahorros o sub-ejercicios de unas partidas a otras, a efectos de atender emergencias y llevar luego dichos movimientos a determinados mecanismos de contratacin, mediante los correspondientes procedimientos de licitacin o adjudicacin etctera. En esa dimensin real de lo que acontece con cada objetivo del programa de acciones, se forma una montaa de trmites, sedimento de oficios para cada fase de las situaciones de adaptacin o modificacin presupuestal apenas arriba insinuadas. Por la puerta pequea se cuela o se puede colar la discrecionalidad que las alimenta y las consolida, y al ingresar a esos terrenos nos situamos en una de las fuentes ms amplias de la corrupcin disfrazada de todas las figuras imaginables que caben en la zona presupuestal que responde al solemne rubro de Programa General de Desarrollo, que si bien es un instrumento concebido por la planeacin estratgica para sujetar a estndares de calidad oportuna la realizacin de pequeas y grandes obras, se puede volver un espacio exclusivamente entendible para los expertos en esas materias de la planeacin y la contadura pblica y, por ende, una barrera impenetrable para el ciudadano que quisiera saber con detalle la ruta real que tuvo la danza de los tramites que implic cada obra o accin gubernativa, desde el origen hasta su conclusin.
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X. La informacin que sea de utilidad o resulte relevante para el conocimiento y evaluacin de las funciones y polticas pblicas. En realidad, esta fraccin, que era la ltima del precepto antes de la reforma mltiple de 2011, era una suerte de cajn de sastre, una previsin abierta para el encuadramiento de toda aquella informacin que no hubiera sido enumerada de modo especfico y que resulte til y relevante para la evaluacin de las funciones polticas y pblicas. La ocasin de la reforma de 2011 hizo que el propio legislador aadiera tres fracciones a la presente Ley y las dedicara a supuestos muy concretos y, desde luego, imprescindibles para que la contralora ciudadana pueda operar sobre la administracin pblica confiada por la legislacin al rgano Ejecutivo. La intencin del legislador fue atajar las vas por las que se pueda colar la incertidumbre del ritmo y el destino con el que se ejercen los fondos pblicos, en sincrona con los programas y los planes que, se presume, determinan la procedibilidad de ese universo de decisiones administrativas, que, se supone, se encuentran perfectamente conectadas con la observancia de las funciones y las polticas pblicas. En sentido crtico, se puede comentar que esta fraccin podra haber sido colocada al final del precepto para que cumpliera esa conocida misin habitual en la tcnica legislativa de cerrar un precepto que enlista supuestos en redaccin casustica, una clusula de previsin abierta para impedir excusas, objeciones o resistencias de los entes obligados, basadas en la aparente indiferencia del legislador respecto de situaciones que podran alcanzar la categora de ser incluidas en esa vertiente incluyente de cajn de sastre.
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Los rubros aadidos con la reforma de agosto de 2011: XI. Los usos de suelo a travs de mapas y planos georreferenciados. Una de las ms grandes suspicacias y motivos de irritacin ciudadana en zonas residenciales de la Ciudad de Mxico es la que tiene que ver con el tema del abuso de las autoridades, que luego se vuelve en abuso de particulares: las modificaciones voluntariosas del uso de suelo que por normatividad corresponde a cada predio conforme a la naturaleza del sitio y las caractersticas de la plaza o la zona. Hay una tendencia imparable a transformar en corredores comerciales lo que eran, hasta hace poco, zonas residenciales; y en esa direccin se ha venido imponiendo la alteracin de las restricciones de las zonas residenciales, en cuanto se avanza en la construccin vertical de edificios de vivienda, especialmente de lujo. La modificacin de uso de suelo para fines comerciales o para los grandes desarrollos habitacionales ha venido a convertirse en un problema maysculo y en un detonador de especulacin inmobiliaria y de incentivos perversos, a cosechar dividendos de dudosa legalidad.
La previsin que comentamos nos permite saludar, con plena simpata, que se haya acompaado de componentes de alta tecnologa, como los mapas y planos georreferenciados, que permiten identificar con certeza, a cualquier interesado, qu uso de suelo tiene cada predio y as evitar defraudaciones o la mutacin indebida (informal) del usos de suelo para fines distintos a los autorizados o procedentes. XII. Sistema electrnico con el uso de un tabulador que refleje el cobro de impuestos, servicios, derechos y aprovechamientos. Otra magnfica insercin en el conjunto de previsiones, que viene a prometer que el derecho a saber de la ciudadana tenga destinos ciertos, la verdad, en un pas en el que la economa informal envuelve casi todas las facetas de la circulacin del dinero bien habido y del mal habido; un deber como el que nos ocupa viene a ser un primer paso en un camino plagado de problemas a resolver, porque la simulacin de largo arraigada entre nosotros, como un rasgo de la identidad colectiva, nos ha hecho ser campeones en indicadores negativos, como la bajsima recaudacin de impuestos, por un lado, fundada en la desconfianza popular, y, por el otro, por la ineficacia de los mtodos de recaudacin de las instancias recaudadoras de las contribuciones federales y locales. Un valor adicional para fortalecer esta previsin obligatoria para los entes obligados tiene que ver con el deber de referir, en dicho tabulador, los cobros por otros conceptos que nutren la hacienda pblica local, como los correspondientes a los servicios, derechos y aprovechamientos que, en el caso del Distrito Federal, son por las magnitudes de las cifras de operaciones que los causan una fuente importantsima de recursos pblicos. Cabe agregar al beneplcito por la medida de comentario, la que tiene que ver con exigir que en dicho tabulador se refleje la suma global de las cantidades recibidas por tales conceptos, de manera que se pueda efectuar un seguimiento permanente del monto de los dineros pblicos que ingresan a las arcas por los sealados conceptos. XIII. Relacin de constancias, certificados, permisos, licencias, autorizaciones, registro de manifestaciones y dictmenes de las obras que se efectan en cada demarcacin territorial, previsin que viene a cerrar la pinza de la sujecin presumible a la legalidad de un sinfn de trmites que vienen, cada da, a generar un exponencial nmero de movimientos que vigorizan al Estado y al mercado. De concretarse esta medida con sus alcances de actualizacin y verificacin casi instantnea, como lo seala la disposicin, las nuevas fracciones del artculo 15 de la Ley vendrn a aportar vas para transformar gradualmente, pero radicalmente la desinformacin que priva en cuanto a la cantidad y la calidad de las transacciones comerciales que pasan por la autorizacin y alguna modalidad de cobro por las ventanillas pblicas de la burocracia capitalina. Tan slo por recordar un tema que permite imaginar el alcance potencial de esta previsin en promesa de erradicar la corrupcin, est el tema de las unidades de servicio de transporte taxis, que circulan
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sin las debidas autorizaciones a la vista de las autoridades, los giros negros, los expendios ambulantes de artculos clandestinos, etctera, por lo que ser un buen precedente el que se inicie con la clarificacin de las licencias y los permisos que habilitan miles de eventos, cuya licitud debe ser pblica y publicada.
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Artculo 16. Adems de lo sealado en el artculo 14, el rgano Legislativo, deber mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. Nombres, fotografa y currcula de los Diputados en funciones, as como las Comisiones y Comits a los que pertenecen; II. Agenda legislativa; III. Orden del Da, listas de asistencia y votacin de cada una de las sesiones del pleno; IV. Las iniciativas de ley o decretos, puntos de acuerdo, la fecha en que se recibi, las Comisiones a las que se turnaron, y los dictmenes que, en su caso, recaigan sobre las mismas; V. Las leyes, decretos y acuerdos aprobados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o la Diputacin Permanente; VI. El Diario de Debates; VII. Convocatorias, actas, versiones estenogrficas, listas de asistencia y acuerdos de cada una de las sesiones de la Mesa Directiva, las comisiones de anlisis y dictamen legislativo o comits; VIII. Votacin nominal, de los dictmenes y acuerdos sometidos a la consideracin del Pleno; IX. Metas y objetivos de las unidades administrativas y del rgano de control interno, as como un informe semestral de su cumplimiento; X. Asignacin y destino final de los bienes materiales; XI. Informe de los viajes oficiales, nacionales y al extranjero, de los Diputados o del personal de las unidades administrativas; XII. Los dictmenes de cuenta pblica as como los estados financieros y dems informacin que los rganos de fiscalizacin superior utilizan para emitir dichos dictmenes; XIII. Los convenios, acuerdos de colaboracin o figuras anlogas que se celebren, sealando el motivo, el nombre o razn social del
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ente, el tiempo de duracin y los compromisos que adquiera la Asamblea; XIV. Los recursos econmicos que de conformidad con el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, entrega el rgano Legislativo a los Diputados Independientes, Grupos Parlamentarios o Coaliciones, as como los informes que stos presenten sobre su uso y destino final; XV. El monto ejercido y detallado de recursos pblicos que se reciban para los informes de actividades de cada una de las y los Diputados; XVI. El informe anual del ejercicio del gasto, que elabora el Comit de Administracin, una vez que haya sido conocido por el Pleno; XVII. Los dems informes que deban presentarse conforme a su Ley Orgnica y Reglamento para el Gobierno Interior, y
XVIII. La direccin donde se encuentre ubicado el Mdulo de Orientacin y Quejas Ciudadanas de cada uno de los Diputados, as como el tipo y nmero de gestiones que presten.
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ISSA LUNA PLA

La transparencia parlamentaria se puede analizar de acuerdo con las funciones que el rgano legislativo desempea. Para Casar, Marvn y Puente, estas funciones son las de control parlamentario, administrativa, legislativa y de representacin o gestin96. El artculo 16, aqu analizado, establece la informacin pblica de oficio que debe ser difundida por la Asamblea Legislativa con relacin a sus funciones legislativas. La fraccin primera del artculo en comento obliga a los asamblestas a difundir en su portal de Internet los nombres, fotografas y currculos, as como las comisiones y comits a los que pertenecen. Esta forma de presentar a los representantes de la sociedad ha cambiado radicalmente el modelo tradicional de comunicacin de los diputados. Es posible conocer los antecedentes bsicos de los legisladores, como su edad, nacionalidad, fecha de nacimiento, escolaridad y experiencia profesional. Asimismo, en la pgina de la Asamblea se incluyen los datos de contacto con nombre y fotografa,
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Referidos en Puente, Khemvirg, Legislar en la obscuridad. La rendicin de cuentas en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Ensayos para la transparencia de la Ciudad de Mxico No. 10. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Mxico 2010.
direccin, telfono y correo electrnico de los asamblestas. Parte de esta obligacin implica especificar las comisiones y comits en los que participan y el cargo que desempean en stas. Es tambin un espacio para difundir informes de actividades de los diputados donde es posible que los usuarios conozcan su trabajo. El Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF) ha establecido un acuerdo mediante el cual se emiten criterios mnimos para evaluar el cumplimiento de las obligaciones previstas en el artculo 16 y en cada una de sus fracciones. En ellos se establecen los plazos de actualizacin de la informacin publicada en los sitios de internet, as como la obligacin de especificar la unidad administrativa que posee la informacin y las fechas de actualizacin y validacin de sta97. La Asamblea del Distrito Federal debe publicar de oficio la agenda legislativa, que contiene los temas que han de tratarse por periodo legislativo, tanto por el Pleno de la Asamblea como por las comisiones y comits. En el portal de la Asamblea se han venido publicando las agendas por mes, y es posible consultarlas en documento PDF. Atendiendo a los criterios que ha emitido el InfoDF, se incluye junto a cada archivo la fecha de validacin, manteniendo la informacin actualizada a la vista del usuario. Los eventos de la agenda son reportados con el mismo formato; las reuniones estn organizadas por fraccin parlamentaria y describen la fecha del evento, el solicitante de la reunin, el nmero de eventos realizados, el nmero de asistentes, el nombre del evento y los servicios proporcionados para el evento, as como el equipo tcnico y la asistencia personal98. La fraccin III del artculo 16 de la Ley en comento se refiere a la publicidad de oficio del orden del da, la lista de asistencia y votacin de cada una de las sesiones del pleno. Entre todas las funciones que desempea la Asamblea, la funcin de legislar es en la que se concentran ms las energas del rgano y esta fraccin permite conocer una parte de la actividad legislativa99. Los criterios emitidos por el InfoDF prevn que en este rubro debe publicarse un listado con las fechas de las sesiones ordinarias y extraordinarias del pleno de la Asamblea, vinculadas al orden del da, a la lista de asistentes y a los resultados de las votaciones.
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Criterios y metodologa de evaluacin de la informacin pblica de oficio que deben dar a conocer los Entes Obligados en sus portales de Internet. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Aprobado mediante acuerdo 1408/ SO/16-11/2011. Disponible en: http://www.aldf.gob.mx/articulo-16-800-16.html. Consultado en octubre de 2010.
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Puente, Khemvirg, Legislar en la obscuridad. La rendicin de cuentas en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Ensayos para la transparencia de la Ciudad de Mxico No. 10. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Mxico 2010.
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En abono a la funcin de rendicin de cuentas legislativa, la fraccin IV del artculo 16 obliga el rgano legislativo a publicar las iniciativas de ley o decretos, los puntos de acuerdo, la fecha en que se recibi, las comisiones a las que se turnaron, y los dictmenes que recaigan sobre stas. En este rubro, los criterios del InfoDF especifican que el rgano legislativo debe publicar la denominacin de cada iniciativa de ley o decreto, sealando quin presenta la iniciativa, el tema asociado a sta, el texto de la iniciativa, la fecha en que se recibi el documento, los puntos de acuerdo, las comisiones a las que se turnaron, y los dictmenes que recayeron en cada caso, as como la situacin que guarda la iniciativa100. La fraccin V contina con la transparencia legislativa y ordena la publicacin de las leyes, decretos y acuerdos aprobados por la Asamblea. Esto implica: el nombre de la ley, decreto o acuerdo aprobado, la fecha de aprobacin, el texto del documento, aclarando si fue publicado por la Asamblea o por la Diputacin Permanente. Igual que en el resto de las fracciones de este artculo 16, a criterio del InfoDF, la informacin debe estar actualizada, especificar el rea responsable y la fecha de validacin. Las fracciones IV y V del artculo 16 hacen pblicos en el Portal de la Asamblea, a travs de un men de opciones de bsqueda, lo siguiente: 1) Leyes y decretos aprobados; 2) Proposiciones con punto de acuerdo aprobados de urgente y obvia resolucin; 3) Proposiciones con punto de acuerdo aprobados mediante dictamen; 4) Iniciativas en comisiones; 5) Puntos de acuerdo en comisiones; 6) Iniciativas desechadas; 7) Puntos de acuerdo desechados; 8) Acuerdos de la Comisin de Gobierno; y, 9) Sesiones solemnes101. Uno de los instrumentos ms antiguos de divulgacin y transparencia de la gestin legislativa es el diario de debates de los congresos. La fraccin VI del artculo 16 requiere poner a disposicin del pblico este documento, donde se informa cotidianamente sobre la sesin, el sumario, nombre de quien la presidi, copia fiel del acta de la sesin, versin de las discusiones en el orden que se desarrollan y los documentos que se dan lectura y los que se dispensan. Este es, adems, un mandato que tiene la Asamblea previsto dentro del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en su artculo 146. En este respecto, el portal de la Asamblea publica lo que denomina la Estenografa Parlamentaria, incluyendo los archivos de las versiones estenogrficas de las sesiones por periodo y por legislatura102.
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Op.cit. Criterios y metodologa de evaluacin, pp. 141 y 142. Disponible en http://www.aldf.gob.mx/1-206-2.html. Consultado en octubre de 2010.
Disponible en http://www.aldf.gob.mx/diario-debates-204-1.html. Consultado en octubre de 2010.
La fraccin VII del artculo 16 obliga a la publicidad de las convocatorias, actas, versiones estenogrficas, lista de asistencia y acuerdos de la Mesa Directiva. Esto implica publicar la informacin actualizada del ejercicio en curso y los dos anteriores, el rea administrativa responsable por la publicacin y la fecha de validacin. Luego, el mandato del artculo 16, fraccin VIII, incluye una informacin estadstica relevante, que es la elaboracin de una base de datos de los resultados de las votaciones nominales realizadas en la sesin del Pleno. Es importante, en esta fraccin, considerar la publicidad del sentido del voto de cada uno de los legisladores. La Coordinacin de Servicios Parlamentarios es la responsable de recolectar esta informacin y ponerla a disposicin del pblico en el portal de Internet103. El acceso al sentido del voto de los legisladores permite que los votantes verifiquen el cumplimiento de sus compromisos y conozcan sus posturas en los diversos temas de la agenda parlamentaria. La fraccin IX exige la publicacin de las metas y objetivos de las unidades administrativas y del rgano de control interno, as como del informe semestral de su cumplimiento. Esta informacin igualmente debe estar actualizada, con el nombre del rea responsable y la fecha de validacin. En el portal de la Asamblea Legislativa las metas y objetivos, as como los informes trimestrales, estn presentados por unidad administrativa: 1) Servicios parlamentarios; 2) Oficiala Mayor; 3) Comunicacin Social; 4) Contralora General.
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Ms especficamente, la Ley de Transparencia en comento obliga a dar publicidad al informe de los viajes oficiales, nacionales y al extranjero, de los diputados o del personal de las unidades administrativas. Esta obligacin la da por cumplida el InfoDF cuando se publica el nombre completo del servidor pblico o diputado que realiz el viaje, el objetivo del viaje y un informe sobre ste105.
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Disponible en: http://www.aldf.gob.mx/articulo-16-800-16.html. Consultado en octubre de 2010. Op cit. Criterios y metodologa de evaluacin, pp. 151 y 152. Op cit. Criterios y metodologa de evaluacin, pp. 153 y 154.
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La informacin sobre la transparencia administrativa y presupuestal se establece en la fraccin X de la Ley en comento. A partir de los criterios del InfoDF, la informacin debe contener la denominacin de los bienes materiales asignados, la descripcin del uso y destino final de cada bien, y el servidor pblico o la unidad administrativa que tenga asignado el bien104. La Asamblea publica tres archivos para dar cumplimiento a este mandato: la relacin de inmuebles, el destino final de los bienes materiales y la relacin de activo fijo.
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Tambin, relacionado con la funcin de rendicin de cuentas de la Asamblea, la fraccin XII incluye la exigencia de publicar los dictmenes de la cuenta pblica, as como los estados financieros y dems informacin que los rganos de fiscalizacin superior utilizan para emitir dichos dictmenes. Esta informacin debe publicarse contando, al menos, los dos ejercicios anteriores, vincular a los documentos completos de los Informes de Resultados de la Revisin de la Cuenta Pblica, especificar el responsable de la informacin y la fecha de validacin. En esta seccin, el portal de la Asamblea incluye los Dictmenes de la Cuenta Pblica y los Estados Financieros. La fraccin XIII del artculo 16 obliga a la publicacin de los acuerdos de colaboracin o figuras jurdicas anlogas que se celebren. En este caso, debe darse a conocer el motivo por el que se celebr dicho acuerdo, el nombre o razn social del ente que lo firma, el tiempo de duracin y los compromisos concretos que la Asamblea adquiere de la relacin jurdica pactada. La fraccin XIV establece la apertura de oficio de los recursos econmicos y los informes de actividades que, de acuerdo al Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa, entrega al rgano legislativo a los diputados independientes y los grupos parlamentarios o coaliciones. Lo anterior con el fin de transparentar aquellos recursos que reciben grupos de diputados o diputados independientes y que por razones de ley deben rendir cuentas sobre stos. La informacin debe contener el uso y destino final que se les dio a los recursos, cualquier que stos sean, para que los ciudadanos puedan verificar el cumplimiento de los objetivos de inters pblico de estos actores. La fraccin XV profundiza en transparentar de oficio el monto ejercido y detallado de los recursos que se reciban para los informes de actividades de las y los diputados, recursos que deben ser destinados para tal propsito. Las fracciones XVI y XVII transparentan el informe anual del ejercicio de gasto de la Asamblea, el cual es elaborado por el Comit de Administracin, una vez que fue conocido por el Pleno; y otros informes que se presenten en la Asamblea, de conformidad con su Ley Orgnica y su Reglamento para el Gobierno Interior. Finalmente, la fraccin XVII del artculo 16 de la Ley en comento promueve la divulgacin del domicilio donde se encuentra el Mdulo de Orientacin y Quejas Ciudadanas de cada uno de los y las diputadas, as como el tipo de gestiones que llevan a cabo y sus estadsticas de atencin.
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Artculo 17. Adems de lo sealado en el artculo 14, el rgano Judicial, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje, as como el Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, debern mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje: a) b) c) d) e) Lista de asistencia y orden del da de las Sesiones del Pleno; Acta, minuta y/o Versin Estenogrfica de las Sesiones del Pleno; Votacin de los acuerdos sometidos a consideracin del Pleno; Acuerdos y Resoluciones del Pleno; Programacin de visitas a las instituciones del sistema penitenciario del Distrito Federal, as como el seguimiento y resultado de las entrevistas practicadas con los individuos sujetos a proceso; Resoluciones y Expedientes judiciales y administrativos resueltos por Jueces y Magistrados, que hayan causado estado; Carrera judicial, convocatorias, registro de aspirantes y resultados de las evaluaciones; Inventario de los bienes muebles propiedad del Tribunal, as como su uso y destino de cada uno de ellos; Inventario de vehculos propiedad del Tribunal, asignacin y uso de cada uno de ellos; Monto y manejo de los recursos econmicos de los Fideicomisos existentes en el Tribunal, de acuerdo con los informes del Comit Tcnico de que se trate; Monto y periodicidad de los apoyos econmicos y en especie otorgados a sus trabajadores en todos sus niveles y tipos de contratacin;
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m) Programa anual de obras, programa anual de adquisiciones y programa anual de enajenacin de bienes propiedad del Tribunal; y n) El boletn judicial, as como cualquier otro medio en el que se contengan las listas de acuerdos, laudos, resoluciones, sentencias relevantes y la jurisprudencia.
II. El Consejo de la Judicatura del Distrito Federal: a) b) c) d) e) f) g) h) Calendario de Sesiones Ordinarias del Consejo; Acuerdos y/o resoluciones del Consejo; Acuerdos y minutas de las Sesiones Ordinarias y Extraordinarias del Consejo; Seguimiento de los acuerdos o resoluciones del Consejo; Datos estadsticos anuales de sus actuaciones; Procedimiento de ratificacin de Jueces; Aplicacin y destino de los recursos financieros; Viajes oficiales nacionales y al extranjero de los jueces, magistrados consejeros o del personal de las unidades administrativas; Asignacin y destino final de los bienes materiales; Inventario de los bienes inmuebles propiedad del Consejo, as como el uso y destino de cada uno de ellos; y Resoluciones del rgano de control interno.
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i) j)
k)
III. La Junta Local de Conciliacin y Arbitraje del Distrito Federal, deber publicar la relacin de los contratos colectivos de trabajo que tenga registrados, los boletines laborales, el registro de asociaciones, as como los informes mensuales que deriven de sus funciones.
JOS ANTONiO CAbALLERO106

La transparencia y acceso a la informacin, en el caso de los rganos jurisdiccionales, plantea ciertas peculiaridades que deben reflejarse en una regulacin especializada. La transparencia y el acceso a la informacin en este tipo de rganos se dividen en tres grandes rubros. El primero tiene que ver con las actividades sustantivas de los rganos jurisdiccionales; es decir, sus funciones como instancias encargadas de resolver conflictos. En segundo lugar se encuentran aquellas actividades que realizan en torno a la condicin de los juzgadores; se trata de las funciones que tienden a generar condiciones para que los juzgadores puedan efectivamente realizar su labor como rbitros imparciales encargados de resolver conflictos. En tercer lugar se encuentra el tema del funcionamiento de los rganos jurisdiccionales; en este rubro se agrupan aquellas cuestiones que tienen que ver con el manejo y la administracin de los recursos pblicos que reciben para realizar sus funciones. Los dos primeros rubros aluden a cuestiones que corresponden exclusivamente a rganos que realizan funciones jurisdiccionales y responden a las particularidades de dicha funcin. El ltimo rubro se refiere a las responsabilidades que tienen los rganos jurisdiccionales y que se equiparan a las de cualquier otro rgano de la administracin pblica. En el caso de la ley de transparencia y acceso a la informacin pblica del Distrito Federal, el legislador establece las obligaciones generales aplicables a todo ente pblico en el artculo 14 y, adicionalmente, reconoce la especificidad de las obligaciones de otro tipo de entidades pblicas. El caso de los rganos jurisdiccionales se trata en el artculo 17. En este comentario nicamente se abordarn cuestiones relacionadas con las obligaciones de los rganos de imparticin de justicia. Por tal motivo, las consideraciones que se incluyen se basan, fundamentalmente, en el contenido del artculo 17. Ello no implica que, en algunos casos, sea necesario armonizar las disposiciones del artculo 14 con algunas cuestiones que, dada la naturaleza de la funcin que desarrollan los rganos de imparticin de justicia, deban ser tratadas en armona con las disposiciones del artculo 17. Para el tratamiento de esta cuestin, el presente comentario se divide en cuatro apartados. En el primero se tratan cuestiones generales relacionadas con la naturaleza de la funcin jurisdiccional y se presentan consideraciones
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Profesor Investigador de la Divisin de Estudios Jurdicos, CIDE. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.
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destinadas a esclarecer tanto la naturaleza de las funciones y de la informacin que ah se genera, como la forma en la que sta puede ser clasificada. En el segundo apartado se aborda el tema de la informacin de carcter jurisdiccional, la forma en la que sta es regulada por la ley y sus caractersticas. En el tercer apartado, se trata el tema de la informacin relacionada con la organizacin de la funcin jurisdiccional y el tratamiento que requiere, a propsito de la implementacin de las reglas establecidas en el artculo 17 de la ley. Finalmente, en el cuarto apartado se presentan algunas consideraciones sobre los alcances de la regulacin existente en temas relacionados con la administracin de los rganos que imparten justicia. I. ransparencia, acceso a la informacin T pblica y funcin jurisdiccional
La labor fundamental de un rgano jurisdiccional consiste en la resolucin de conflictos mediante la aplicacin de la ley. Tpicamente, esta funcin puede involucrar a ciudadanos, en lo particular, o a entidades de la administracin pblica107. En ese sentido, los conflictos pueden girar en torno a la determinacin de qu ley es aplicable y la manera en la que debe ser aplicada para resolver un conflicto entre dos particulares. Por ejemplo, se puede presentar un caso en el que un particular demanda a otro el cumplimiento de un contrato. En estos casos, la peticin del particular se procesa de la siguiente forma: El particular recurre a un juez mediante la interposicin de un escrito de demanda en el que establece tanto los hechos que considera necesarios para justificar su demanda como las normas jurdicas que considera deben ser aplicadas al caso concreto (por ejemplo, reclama el pago de la renta de un inmueble que ha sido dado en arrendamiento). Su expectativa es obtener del juez un fallo por el que se obligue a otro particular a cumplir con las peticiones que, de conformidad con la ley, le han sido exigidas por va judicial. El juez debe llamar al demandado a juicio, escuchar su punto de vista en relacin con lo que le es solicitado y emitir una decisin. La decisin debe fundarse en preceptos legales y tiene el efecto de obligar a una de las partes a su cumplimiento. En otro escenario, el conflicto puede presentarse entre una autoridad y un particular. En este caso, puede ocurrir que un particular se encuentra inconforme con el acto emitido por determinada autoridad (por ejemplo, una multa). El particular tiene la posibilidad de acudir a una autoridad
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Algunos trabajos sobre la transparencia y el acceso a la informacin judicial pueden consultarse en las siguientes publicaciones: Carbonell, M. (2004). El acceso a la informacin del Poder Judicial Federal. Derecho Comparado de la Informacin(4): pp. 189-198; Cosso Daz, J. R. (2002). El derecho a la informacin en las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de Mxico. Anuario de derecho constitucional latinoamericano: pp. 305-332; Gregorio, C. G. (2003). Transparencia en la administracin de justicia y acceso a la informacin judicial. Reforma Judicial. Revista mexicana de justicia: pp. 113-136.; y Caballero Jurez, Jos Antonio (2010). La rendicin de cuentas en los poderes judiciales en La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, coordinado por Mauricio Merino, Sergio Lpez Aylln y Guillermo Cejudo, Mxico, UNAM, pp. 407-485.
jurisdiccional el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal con el objeto de expresar las razones por las que estima que el acto de la autoridad no es procedente y demandar que ste sea anulado. El tribunal, a su vez, llamar a la autoridad y la controversia girar en torno a la correcta o incorrecta actuacin de la autoridad en el caso concreto. A primera vista, podra pensarse que el primer caso que involucra a dos particulares nicamente les interesa a ellos y, por lo tanto, la naturaleza del conflicto podra tener un estatus privado. En el segundo caso, la controversia involucra a una autoridad con un particular y la naturaleza del conflicto pudiera tener un estatus menos privado o, incluso, pblico. Sin embargo, desde el punto de vista constitucional es necesario considerar que en ambos casos se trata de cuestiones que interesan a toda la sociedad. La razn de lo anterior se explica de la siguiente manera: El artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece que ninguna persona podr hacerse justicia por s misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Adicionalmente, dispone que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales, que estarn expeditos para impartirla en los plazos y trminos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio ser gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. El efecto de las disposiciones contenidas en el artculo 17 constitucional es establecer a los tribunales como las instancias pblicas idneas para la resolucin de los conflictos que se generan en la sociedad y para imponer decisiones que los resuelvan. En ese sentido, ninguna otra entidad del Estado, sea pblica o privada, tiene la potestad de resolver conflictos y ordenar en forma legtima el uso de la fuerza pblica para obligar al cumplimiento de sus decisiones. Al considerar de esta manera a la funcin jurisdiccional, debemos concluir que en los juicios que se desarrollan cotidianamente hay en juego algo ms que la resolucin de un conflicto que afecta exclusivamente a particulares o a particulares en su relacin con la autoridad. En realidad, es posible decir que prcticamente en cualquier juicio se debate tambin la forma y los alcances en los que la ley se aplica en nuestro Estado Constitucional. Esta no es una cuestin menor. En efecto, en una sociedad que se rige por la ley, es fundamental que tanto las autoridades como los ciudadanos conozcan no slo la ley sino la forma en la que sta se aplica y los tiempos y trmites que toma el proceso de su aplicacin. En consecuencia, cada juicio que se inicia implica un debate sobre la aplicacin de una norma que de forma primaria interesa a las partes en conflicto, pero que de forma secundaria interesa a toda la sociedad. El resultado de esta situacin es que cualquier juicio es necesariamente un asunto pblico y la
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sociedad tiene derecho a conocer lo que ah sucedi y la forma en la que la resolucin fue tomada. Esta consecuencia es perfectamente compatible con las disposiciones que se desprenden del artculo 6 de la Constitucin, que es el precepto que regula el acceso a la informacin pblica. Sin embargo, dada su naturaleza, la obligacin de transparencia y acceso a la informacin no slo se enfoca al proceso de rendicin de cuentas, caracterstico de las disposiciones de transparencia y acceso a la informacin, sino que tambin involucra la necesidad de dar conocer a la sociedad la forma en la que se aplica la ley y, en general, la forma en la que se resuelven los conflictos. Es decir, en el mbito judicial, la necesidad de dar a conocer las resoluciones jurisdiccionales y la forma en la que stas son tomadas no slo es un ejercicio que impacta sobre la rendicin de cuentas de las autoridades judiciales, sino que es la forma idnea para dar a conocer a la sociedad los alcances de la ley. Esta es precisamente la cuestin que se regula en las normas que garantizan el acceso a la informacin que se produce con motivo de las actividades jurisdiccionales que desarrollan cotidianamente los rganos de imparticin de justicia. Un efecto adicional de las disposiciones contenidas en el artculo 17 constitucional tiene que ver con la necesidad de asegurar que los jueces los encargados de resolver los conflictos tengan las condiciones necesarias para realizar su labor. Baste un ejemplo para ilustrar el problema. Cuando un particular inicia una controversia en contra de una autoridad, resulta fundamental que el particular tenga ciertas garantas que le permitan pensar que el juez encargado de resolver su asunto cuenta con suficiente autonoma como para generar una resolucin imparcial. Ello implica que el juez debe tener suficientes condiciones de estabilidad, de tal manera que pueda tomar una decisin sin que una de las partes o un tercero interfieran sobre la manera en la que pretenden decidir. Pero el problema no slo se concentra en el tema de la independencia, tambin es necesario asegurar que los jueces tengan los conocimientos necesarios para realizar la funcin que se les encomienda. En el caso de los jueces del Distrito Federal, los artculos 17 y 122 constitucionales establecen una serie de previsiones que tienen como objeto garantizar que los jueces puedan realizar su funcin con calidad, autonoma e independencia. Por lo general, estas disposiciones se desarrollan en la legislacin e integran lo que comnmente se conoce como la carrera judicial108.
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Bez Silva, Carlos. (2007). Independencia Judicial, Mxico, Porra.
Tpicamente, las disposiciones sobre carrera judicial se ocupan de los siguientes rubros: Nombramiento y adscripcin, capacitacin, disciplina y estabilidad. El primer rubro se ocupa de la forma en la que los jueces son designados y el sitio en donde han de servir. El segundo rubro se encarga de asegurar que los jueces cuenten con las habilidades y conocimientos necesarios para cumplir con su funcin. El tercer rubro se ocupa de asegurar que los jueces cumplan en forma adecuada con su labor. Finalmente, el cuarto rubro trata cuestiones que tienen que ver con la remuneracin del juez por su labor, el tiempo en el que ha de servir y su retiro109. Para cerrar este apartado, conviene mencionar que el artculo 17 de la ley regula la actividad del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de la Junta de Conciliacin y Arbitraje. Tambin es necesario indicar que el precepto en comento dispone que la obligacin de publicacin de la informacin debe ser tanto por medios impresos como a travs de Internet. Sobre esta ltima cuestin, es importante destacar que los protocolos que se deben emplear para la publicacin de informacin en Internet no son los mismos que los empleados para las publicaciones impresas110. II. bligaciones de transparencia O y acceso relacionadas con la funcin jurisdiccional
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Cabe sealar que la organizacin de los poderes judicial bajo el esquema de carrera judicial no es la nica forma en la que un arreglo institucional puede garantizar la independencia judicial. Existen arreglos institucionales en donde basta con establecer la inamovilidad del juzgador y estabilidad en sus percepciones para lograr dicho cometido. Un estudio comparado entre modelos de organizacin judicial puede consultarse en: Damaska, M. R. (1986). The Faces of Justice and State Authority. A Comparative Approach to the Legal Process. New Haven, Yale University Press. Sobre la publicacin de informacin judicial en Internet se pueden consultar las Reglas de Heredia. Visibles en http://www.iijusticia.edu.ar/heredia/Reglas_de_Heredia.htm (visitada en noviembre de 2010) a) Lista de asistencia y orden del da de las Sesiones del Pleno; b) Acta, minuta y/o Versin Estenogrfica de las Sesiones del Pleno; c) Votacin de los acuerdos sometidos a consideracin del Pleno; d) Acuerdos y Resoluciones del Pleno; e) Programacin de visitas a las instituciones del sistema penitenciario del Distrito Federal, as como el seguimiento y resultado de las entrevistas practicadas con los individuos sujetos a proceso; f) Estadstica Judicial; g) Resoluciones y Expedientes judiciales y administrativos resueltos por Jueces y Magistrados, que hayan causado estado; y n) El boletn judicial, as como cualquier otro medio en el que se contengan las listas de acuerdos, laudos, resoluciones, sentencias relevantes y la jurisprudencia.
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Por lo que respecta a las obligaciones de transparencia y acceso a la informacin relacionadas con las actividades jurisdiccionales que realizan los poderes judiciales, encontramos las contenidas en los incisos a), b), c), d), e), f), g) y n) de la fraccin primera del artculo 17111. Por razones de mtodo, tratar de manera conjunta los incisos a) al d) y por separado los dems.
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Lista de asistencia y orden del da de las Sesiones del Pleno; Acta, minuta y/o Versin Estenogrfica de las Sesiones del Pleno; Votacin de los acuerdos sometidos a consideracin del Pleno; Acuerdos y Resoluciones del Pleno Las obligaciones contenidas en los incisos a) al d) de la fraccin I del artculo 17 se refieren al funcionamiento de los plenos de los rganos de imparticin de justicia. Los plenos renen a los magistrados que integran cada una de las unidades de segunda instancia del rgano jurisdiccional y constituyen la instancia mxima de gobierno. Estos rganos realizan tanto funciones de gobierno como funciones jurisdiccionales112. Las obligaciones establecidas en la ley para los plenos se refieren a la necesidad de dar a conocer tanto los aspectos operativos de su trabajo como los aspectos sustantivos. En el caso de los aspectos operativos, la informacin debe dar cuenta de la manera en la que sesionan y de la asistencia de los magistrados a las sesiones. En el tema sustantivo, destaca especialmente la publicacin de los acuerdos de pleno y reglamentos. Los acuerdos y los reglamentos son los instrumentos mediante los que se regula el funcionamiento de los tribunales. De esta manera, los plenos determinan, a travs de los acuerdos, los das en los que el rgano jurisdiccional va a laborar, los criterios de distribucin de los asuntos entre las unidades jurisdiccionales o la creacin de nuevas unidades jurisdiccionales, entre otros aspectos113. Programacin de visitas a las instituciones del sistema penitenciario del Distrito Federal, as como el seguimiento y resultado de las entrevistas practicadas con los individuos sujetos a proceso El inciso e) se refiere a una obligacin que los jueces deben cumplir en relacin con los reclusos que tienen bajo su jurisdiccin. Cuando una persona es enviada a prisin con motivo de un proceso, se entiende que se encuentra a disposicin del juez. En ese sentido, el juez es responsable de que los reos a su cargo sean bien atendidos en las prisiones y tengan todas las facilidades que requieran para defenderse. Por ejemplo, se les debe garantizar el acceso a su abogado. De esta manera, la ley establece que los jueces deben dar a conocer la forma en la que realizan visitas a los centros de reclusin para revisar las condiciones en las que estn los reclusos que se encuentran a su disposicin.
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Si bien la legislacin puede considerar que en ciertos casos los plenos puedan realizar funciones jurisdiccionales, por lo general los Plenos se concentran ms en el gobierno de las instituciones jurisdiccionales. Un ejemplo de este tipo de funciones puede verse en las fracciones II, III, VIII, XI, XVI y XVIII del artculo 32 de la ley orgnica del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. Por lo general, tanto la ley orgnica del rgano jurisdiccional en cuestin como la legislacin procesal que rige la forma en la que deben tramitarse los juicios establecen reglas generales sobre el funcionamiento y la competencia de las unidades jurisdiccionales. Al pleno le corresponde emitir reglas que precisen los alcances establecidos en las leyes.
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Estadstica jurisdiccional El inciso f) se refiere a la obligacin de informar sobre la estadstica judicial. La estadstica judicial se integra con los resultados de la labor que realizan cotidianamente las unidades jurisdiccionales que forman parte del rgano jurisdiccional en cuestin. Al respecto, los datos tpicos que se presentan en este rubro son el nmero de asuntos que ingresaron y el nmero de asuntos que egresaron. Idealmente, esta informacin debe desagregarse para mostrar diversos aspectos de la actividad jurisdiccional. Una primera forma de desagregar los datos de ingresos consiste en identificar el tipo de asunto. Por ejemplo, en el caso de los juzgados de primera instancia del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, el dato puede indicar el tipo de asunto. La divisin bsica distingue entre los que se llaman de jurisdiccin voluntaria114 de los que se consideran de naturaleza contenciosa. Los asuntos contenciosos se pueden dividir por tipo de juicio (ordinario o ejecutivo). Tambin se pueden dividir por materia: civiles, mercantiles, familiares, de arrendamiento y penales115. Desde el punto de vista de los egresos, tambin se puede establecer una divisin. Los asuntos pueden clasificarse por asuntos resueltos por sentencia y asuntos egresados por otra va (desechamiento, desistimiento o incompetencia). Los datos pueden presentarse de tal forma que se identifique la actividad de cada unidad jurisdiccional o la de un conjunto de unidades jurisdiccionales. La forma ms frecuente de presentar esta informacin es mediante el despliegue de los datos de la primera instancia divididos por materia y los de la segunda instancia tambin divididos por materia. Finalmente, el otro criterio empleado para acomodar la estadstica es el temporal. Por lo general, los datos se presentan agregados en forma anual. Sin embargo, tambin es posible encontrarlos en forma mensual. A partir de estos criterios, la informacin estadstica de la actividad jurisdiccional puede tomar otros matices. De esta manera, tambin se pueden dar a conocer el nmero de acuerdos116 que se dictan por unidad jurisdiccional. En ocasiones, la estadstica puede dar cuenta de la forma en la que los asuntos son tramitados en cada unidad jurisdiccional. Un ejemplo de ello se presenta en el caso de la Junta de Conciliacin y Arbitraje del Distrito Federal. Este rgano jurisdiccional presenta informacin que permite
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Los asuntos de jurisdiccin voluntaria son aquellos en donde no existe un litigio propiamente dicho. Entre los casos que se presentan por esta va se encuentran las adopciones, las correcciones en actas de nacimiento y las diligencias de apeo y deslinde (lmites de un terreno), entre otros. En el caso de los asuntos penales, interesa tambin conocer el tipo de delito que se procesa y el nmero de imputados involucrados. Los acuerdos son las resoluciones de trmite que se dictan durante la sustanciacin de los juicios.
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observar la manera en la que los secretarios de las juntas locales hacen frente a su carga de trabajo117. Otra variante de la estadstica jurisdiccional es la que se refiere a las impugnaciones118. En estos casos, los datos reflejan el nmero de impugnaciones que se interponen y el resultado de dichas impugnaciones. Es decir, si confirman la resolucin impugnada, si la modifican o si la revocan. En el caso de las unidades jurisdiccionales de segunda instancia, la estadstica sobre las impugnaciones se mide en relacin con el nmero de amparos directos que se interponen en contra de las resoluciones que emiten119. Una variante todava ms sofisticada de la estadstica jurisdiccional puede proporcionar datos sobre los tiempos que ocupan las unidades jurisdiccionales para resolver los asuntos. De esta manera, la estadstica debiera ser capaz de indicar cul es el promedio de duracin de un juicio determinado. El problema principal de la informacin estadstica que rinden los rganos jurisdiccionales tiene que ver con sus niveles de agregacin. La estadstica jurisdiccional sirve para tener elementos que permitan generar una opinin sobre el desempeo de los rganos de imparticin de justicia y sobre las caractersticas de la litigiosidad de la poblacin a la que sirve. Para el primer caso, interesa conocer si la capacidad de trabajo del rgano jurisdiccional es suficiente como para enfrentar la demanda de justicia. Es decir, si el nmero de asuntos que ingresan es inferior, igual o superior al nmero de asuntos que egresan. Tambin interesa conocer los niveles de asertividad de las unidades jurisdiccionales. Es decir, qu tan frecuente es que una resolucin emitida por una determinada unidad jurisdiccional es revocada o modificada por una instancia superior. En el segundo supuesto relativo a la descripcin de la litigiosidad, los datos deben dar una idea sobre el tipo de asuntos que se presentan con ms frecuencia, de tal manera que se tenga un perfil claro sobre la demanda de justicia existente en la poblacin que acude al rgano jurisdiccional. Resoluciones y Expedientes judiciales y administrativos resueltos por Jueces y Magistrados, que hayan causado estado El inciso g) se refiere a dos cuestiones, ambas sujetas a que los asuntos deben estar completamente concluidos antes de su puesta a disposicin al
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Al efecto establece cuntos asuntos se turnan a cada secretario y cuntos son resueltos por ellos en un periodo determinado. La legislacin procesal establece diversos recursos que tienen como objeto impugnar las resoluciones que se dictan en los juicios. De esta manera, existen las apelaciones, las reclamaciones y las revisiones, por mencionar las ms comunes. El amparo directo es un recurso extraordinario que se regula en los artculos 158 y siguientes de la Ley Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin.
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pblico. Por una parte, la obligacin de dar a conocer las sentencias que resuelven los asuntos. Este aspecto se relaciona con la idea expresada en el apartado introductorio del presente comentario, en donde se caracteriza al proceso jurisdiccional como una cuestin que no slo interesa a las partes involucradas en el proceso, sino que interesa a la sociedad en general. En ese sentido, las sentencias son el instrumento a travs del cual los jueces deciden cules son los alcances de las normas jurdicas y en qu sentido deben aplicarse. Por esta razn, es necesario que se den a conocer todas las sentencias120. Adicionalmente, la legislacin tambin establece que los rganos jurisdiccionales de segunda instancia deben hacer pblicos los criterios (jurisprudencia)121 que emiten con motivo de la resolucin de una serie de asuntos, en donde se debaten cuestiones relacionadas con la aplicacin de una misma norma122. Por otra parte, establece la obligacin de dar a conocer el contenido de los expedientes judiciales y administrativos. En el caso de las resoluciones que emiten los rganos jurisdiccionales, la regla de publicidad tiene algunas excepciones. La Ley del Distrito Federal dispone que el momento idneo para publicar las resoluciones es cuando stas hayan causado estado. Es decir, cuando las resoluciones se encuentran firmes y no cabe recurso contra ellas. Este criterio parece privilegiar la idea de que el contenido de las resoluciones y, en general, de los juicios, nicamente puede hacerse pblico cuando el caso ha concluido. Sobre este particular, no encuentro una razn de peso que justifique el hecho de que los asuntos deben encontrarse concluidos para poder salir a la luz pblica. En principio, los procesos son pblicos123. Si esto es as, la prohibicin de dar a conocer su contenido hasta que los procesos concluyan no parece tener una justificacin para colocarse como regla general. Una interpretacin armnica de los artculos 6 y 17 de la Constitucin permite caracterizar a los juicios como un asunto pblico sujeto al principio de mxima publicidad.
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En sentido estricto, la regulacin de la fraccin I del artculo 17 no incluye a los juzgados de primera instancia del Poder Judicial del Distrito Federal. Sin embargo, las resoluciones de primera instancia no son menos relevantes para la rendicin de cuentas y para determinar los parmetros de aplicacin del derecho que las resoluciones de segunda instancia. Esta cuestin debe ser subsanada en la Ley. Esta obligacin se encuentra en el inciso n) de la fraccin II del artculo 17 de la Ley en comento. Es frecuente que las unidades jurisdiccionales conozcan asuntos que tratan sobre un mismo tema. Por ejemplo, la cuestin puede girar en torno a la manera en que debe interpretarse un artculo en particular del Cdigo Civil. En estos casos, es de esperarse que la unidad jurisdiccional tienda a aplicar el mismo criterio de interpretacin. Cuando esto sucede, la ley establece que las unidades jurisdiccionales deben publicar dichos criterios. Esto es lo que generalmente se conoce como la jurisprudencia. Artculos 17 y 20, primer prrafo, de la Constitucin.
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En ese sentido, cualquier excepcin a dicha caracterizacin debiera estar plenamente justificada y ceirse al caso en particular que d lugar a sta124. Una segunda excepcin a la publicidad de las sentencias se desprende de la fraccin segunda del artculo 6125 y de la fraccin V del apartado B del artculo 20 de la Constitucin126. El efecto de estas disposiciones sobre la publicidad de las resoluciones consiste en que los encargados de dar a conocerlas deben asegurarse que en ellas no se contengan datos personales o se afecten los derechos de las personas que participaron en el litigio127. Cabe sealar que los nombres de las partes que intervienen en el litigio no necesariamente se encuentran protegidos. Es decir, en un asunto de carcter penal, el nombre del acusado no necesariamente debe mantenerse en reserva. La excepcin es ms amplia para el caso de las vctimas del delito128. En todo caso, la va a travs de la cual se da a conocer la informacin, as como la finalidad con la que se hace, son fundamentales para determinar las condiciones en las que los datos deben publicarse. De esta manera, cuando una sentencia se da a conocer en papel en consulta directa dentro del Tribunal, las salvaguardas son distintas a cuando la sentencia se pblica en Internet129. En el caso del acceso a los expedientes judiciales o administrativos el tema tiene que ver con la proteccin de datos personales o de otros elementos que puedan generar algn dao a las partes involucradas en un proceso
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La fraccin primera del artculo 6 establece lo siguiente: Toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo federal, estatal y municipal, es pblica y slo podr ser reservada temporalmente por razones de inters pblico en los trminos que fijen las leyes. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio de mxima publicidad. El principio de mxima publicidad ah establecido otorga una presuncin de publicidad sobre todo documento pblico. Para remontar esta presuncin, es necesario encontrar una excepcin en donde se justifique que el inters pblico ser mejor servido si se niega la publicidad del documento en cuestin. Fraccin II: La informacin que se refiere a la vida privada y los datos personales ser protegida en los trminos y con las excepciones que fijen las leyes. Aplicable a los juicios penales. Apartado B, Fraccin V: Ser juzgado en audiencia pblica por un juez o tribunal. La publicidad slo podr restringirse en los casos de excepcin que determine la ley, por razones de seguridad nacional, seguridad pblica, proteccin de las vctimas, testigos y menores, cuando se ponga en riesgo la revelacin de datos legalmente protegidos, o cuando el tribunal estime que existen razones fundadas para justificarlo. En ese sentido, se tutela la privacidad de los menores y de las personas en los litigios familiares. Pero tambin se pueden proteger secretos comerciales. Por ejemplo, en el caso de una vctima de violacin, sta tiene derecho a que su nombre sea reservado. En el caso de la publicacin en Internet, es conveniente quitar los nombres y los datos personales de las partes que intervienen en el juicio. Lo anterior, en el entendido de que la finalidad que se persigue con la publicacin de resoluciones en Internet es difundir la forma en la que se toman decisiones en los juicios. Cuando se trata de conocer lo que ocurri en un proceso en particular, dado el inters de la opinin pblica por el caso concreto, las herramientas de difusin deben ser distintas.
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o a terceros130. En estas condiciones, este tipo de informacin debe tener condiciones muy particulares de consulta y su publicacin debe ser, en cualquier caso, excepcional. El boletn judicial, as como cualquier otro medio en el que se contengan las listas de acuerdos, laudos, resoluciones, sentencias relevantes y la jurisprudencia En el caso del anlisis del inciso n), el comentario se centra en el anlisis de la referencia al boletn judicial, toda vez que el tema de laudos, resoluciones, sentencias relevantes y jurisprudencia se trat en el apartado previo. La informacin contenida en el boletn judicial, relativa a los acuerdos que publican las unidades jurisdiccionales sobre la tramitacin de los asuntos que conocen, tiene un carcter eminentemente prctico. Este tipo de datos nicamente interesan a las partes que se encuentran litigando el asunto en cuestin. La publicacin de los acuerdos sirve para advertir a las partes que en la tramitacin del asunto de su inters ha habido alguna novedad. Desde una perspectiva estricta de la transparencia y el acceso a la informacin, esta obligacin no tiene razn de ser. La naturaleza de esta obligacin se encuentra ms en la regulacin procesal. Es decir, las incidencias en lo particular del conjunto de los procesos pueden tener un inters general de tipo estadstico o pueden resultar interesantes al pblico por las caractersticas especficas del acto procesal en concreto. Sin embargo, la manera en la que tpicamente se divulga esta informacin no permite conocer mayores datos sobre las incidencias del caso. Simplemente advierte que algo ha sucedido. En estos casos, corresponde a las personas interesadas acudir a la unidad jurisdiccional para solicitar el expediente y revisar qu es lo que sucedi. Cabe sealar que en el caso de la publicacin de la informacin por Internet, es especialmente importante atender al concepto de finalidad contemplado en las Reglas de Heredia. En este caso, se trata de informacin de tipo procesal. En consecuencia, la publicacin debe realizarse de tal manera que los datos que se divulguen nicamente puedan ser empleados por las partes a las que se pretende que lleguen131. Las funciones extrajudiciales de la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje La fraccin III del artculo 17 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal establece que la Junta Local de
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Un ejemplo de dao no relacionado con revelar datos personales puede ser la revelacin de secretos industriales u otros derechos de propiedad intelectual. En el caso de datos personales, se debe evitar la difusin de direcciones de testigos o de las propias partes que intervienen en el proceso. Ver reglas 2 y 4 de las Reglas de Heredia.
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Conciliacin y Arbitraje debe publicar la relacin de los contratos colectivos de trabajo que tenga registrados, los boletines laborales, el registro de asociaciones, as como los informes mensuales que deriven de sus funciones. Estas cuestiones aluden al cumplimiento de las funciones de carcter registral que llevan a cabo las juntas de conciliacin y arbitraje de acuerdo con la Ley Federal del Trabajo. Si bien no se trata de funciones de tipo jurisdiccional, s se trata de funciones sustantivas que realiza el rgano jurisdiccional y que tienen un carcter complementario a sus funciones. III. bligaciones de transparencia O y acceso relacionadas con la carrera judicial
En esta seccin me ocupo de las obligaciones establecidas en el inciso h) de la fraccin I132 y en los incisos a), b), c), d), e) y f) de la fraccin II del artculo 17133. Como se mencion en el apartado primero del presente comentario, la carrera judicial es el concepto bajo el cual se agrupan todas aquellas actividades que se realizan para asegurar que los juzgadores tengan condiciones adecuadas para poder realizar la funcin jurisdiccional que tienen encomendada. Las obligaciones sobre transparencia en esta materia involucran tanto a las actividades en s mismas, como a la manera en la que laboran los rganos de gobierno encargados de su administracin. Bajo esa perspectiva, los incisos se tratarn de la siguiente manera: En primer lugar el inciso h) de la fraccin I, posteriormente los incisos a) al e) de la fraccin II. Finalmente, se tratar por separado el inciso f) de la fraccin II. Carrera judicial, convocatorias, registro de aspirantes y resultados de las evaluaciones El inciso h) se refiere, en forma general, a la carrera judicial e incluye expresamente el tema de las convocatorias para ocupar plazas y la forma en la que stas se realizan. En primer lugar, es necesario establecer quines pertenecen a la carrera judicial. Si bien esta cuestin pudiera ser simple, implica ciertas complejidades que a continuacin se tratan. Los miembros de la carrera judicial son aquellos que deciden ocupar su desarrollo profesional en el interior de un rgano jurisdiccional. Sin embargo, ello no implica que el personal que realiza labores auxiliares pertenezca a sta. Es decir, la carrera
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h) Carrera judicial, convocatorias, registro de aspirantes y resultados de las evaluaciones.
a) Calendario de Sesiones Ordinarias del Consejo; b) Acuerdos y/o resoluciones del Consejo; c) Acuerdos y minutas de las Sesiones Ordinarias y Extraordinarias del Consejo; d) Seguimiento de los acuerdos o resoluciones del Consejo; e) Datos estadsticos anuales de sus actuaciones; f) Procedimiento de ratificacin de Jueces.
judicial se ocupa de dar garantas al personal que realiza funciones sustantivas de carcter jurisdiccional. De esta manera, se puede considerar, en trminos generales, que la carrera judicial inicia en el cargo de actuario, contina por el de secretario y sigue hasta llegar al de juez.134 Ahora bien, cul es el lmite de la carrera judicial? O para expresarlo con mayor claridad, los magistrados forman parte de la carrera judicial? La respuesta a este cuestionamiento no es clara. En principio, su pertenencia a la carrera judicial se encuentra estrechamente vinculada al mecanismo empleado para su designacin135. Cuando el mecanismo en cuestin reviste una naturaleza poltica136, es posible sostener que la designacin no se ajusta estrictamente al sistema de mritos. En estos casos, se entiende que los magistrados que llegan al cargo por un mecanismo de designacin poltico no son necesariamente producto de la carrera judicial, pero s se ven beneficiados con instituciones como la inamovilidad y la estabilidad, con el fin de garantizar que mantengan su autonoma. En segundo lugar, conviene tener en cuenta que la carrera judicial no se concentra exclusivamente en los mecanismos de designacin de los funcionarios jurisdiccionales. Tambin se ocupa de cuestiones disciplinarias, de las adscripciones, de las percepciones y, en general, de evaluar el desempeo de los funcionarios. Todas estas cuestiones tambin deben ser debidamente informadas por los rganos encargados de administrar la carrera judicial. De esta manera, es importante conocer a qu jueces se ha premiado por su labor y a cules se les ha disciplinado o incluso suspendido del servicio. Tambin interesa conocer los criterios para definir las adscripciones de los diversos funcionarios jurisdiccionales y la frecuencia con la que se les cambia de unidad jurisdiccional. En general, la suma de estos datos puede dar una idea de la manera en la que opera la carrera judicial. Calendario de Sesiones Ordinarias del Consejo; Acuerdos y/o resoluciones del Consejo; Acuerdos y minutas de las Sesiones Ordinarias y Extraordinarias del Consejo; Seguimiento de los acuerdos o resoluciones del Consejo; y Datos estadsticos anuales de sus actuaciones
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Para el caso del Poder Judicial del Distrito Federal, el artculo 188 de la Ley Orgnica establece quines forman parte de la Carrera Judicial. En estas circunstancias, se entiende que el mecanismo para la designacin debe atender a la idoneidad tcnica de los candidatos. Es decir, quien resulta designado a travs de un procedimiento de carrera judicial es la candidata que tenga mejores condiciones para servir en el cargo. De ah la idea de los concursos para ocupar las plazas. Por ejemplo, en el caso de la designacin de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, su designacin es el resultado de un mecanismo en el que el Jefe de Gobierno propone a la Asamblea Legislativa a los candidatos y sta los designa. La decisin en este procedimiento no es producto de un concurso ni necesariamente del anlisis de los conocimientos de los candidatos, sino de la votacin de los integrantes de la Asamblea. Este mecanismo se entiende que es de naturaleza poltica.
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Los incisos a) al e) de la fraccin II del artculo 17 se refieren a la forma en la que opera el Consejo de la Judicatura del Distrito Federal. El Consejo de la Judicatura se integra con siete consejeros137 y es la instancia encargada de administrar la carrera judicial de los funcionarios jurisdiccionales que laboran en el Poder Judicial en el Distrito Federal. De esta manera, tiene a su cargo la designacin, la capacitacin, la vigilancia y disciplina de todo el personal que labora en los juzgados de paz y en los juzgados de primera instancia en el Distrito Federal. Las obligaciones se refieren tanto a la necesidad de dar a conocer la forma en la que el Consejo desarrolla su labor, como los resultados de sta. Para el anlisis del estado de la carrera judicial, resulta especialmente importante conocer los acuerdos y las minutas de las sesiones del Consejo. A travs de esta documentacin se puede conocer la manera en la que se garantiza que los juzgadores tengan las condiciones que requieren para realizar sus labores. Adicionalmente, se encuentran cuestiones relacionadas con el manejo de los expedientes, el establecimiento de cuantas o la sustitucin temporal de funcionarios jurisdiccionales. Por lo que respecta a los datos estadsticos, la obligacin tiene relacin tanto con el funcionamiento interno del Consejo, como con la labor jurisdiccional que desempean los jueces del poder judicial del Distrito Federal. Dada la distribucin de funciones entre el Consejo de la Judicatura y el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, al primero le corresponde supervisar la labor jurisdiccional que se realiza en los juzgados. Por ello, el Consejo es el rgano que tiene mejores condiciones para recopilar la informacin estadstica que se produce con motivo de los juicios que se inician y concluyen todos los das en los juzgados. Procedimiento de ratificacin de Jueces El inciso f) de la fraccin II del artculo 17 destaca especficamente la necesidad de transparentar los procedimientos por los que se decide sobre la ratificacin de los jueces. Esta cuestin es especialmente importante para el desarrollo profesional de los jueces. En el procedimiento de ratificacin, el Consejo revisa la manera en la que el juez se ha desempeado en el cargo y define si tiene condiciones para continuar al servicio del Poder Judicial. En este aspecto es necesario revisar cules son los criterios empleados para definir si el desempeo del juzgador ha sido adecuado y de qu manera se recopila la informacin necesaria. Una evaluacin positiva en el proceso de
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La fraccin II, Base Cuarta del artculo 122 constitucional establece lo siguiente sobre la integracin del Consejo: El Consejo de la Judicatura tendr siete miembros, uno de los cuales ser el presidente del Tribunal Superior de Justicia, quien tambin presidir el Consejo. Los miembros restantes sern: un Magistrado, un Juez de Primera Instancia y un Juez de Paz, elegidos mediante insaculacin; uno designado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal y otros dos nombrados por la Asamblea Legislativa
ratificacin permitir que el juez adquiera una condicin de inamovilidad en el cargo hasta su retiro o renuncia. Es por ello que el procedimiento de ratificacin reviste de tal importancia y la legislacin opta por tratarlo en forma separada. IV. Obligaciones comunes
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En esta seccin se presentan algunos comentarios sobre las obligaciones de transparencia y acceso a la informacin establecidas en el artculo 17 de la ley y que se refieren a cuestiones que ataen a la administracin de los rganos de imparticin de justicia138. Cabe sealar que si bien la fraccin II se refiere expresamente al Consejo de la Judicatura del Distrito Federal, las obligaciones que se desprenden de dicha fraccin tambin son perfectamente compatibles con las que deben enfrentar organismos como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje139. En general, estas obligaciones son comunes a cualquier rgano pblico, en el marco de la regulacin de la transparencia y el acceso a la informacin judicial. Para el caso de la informacin que deben presentar los rganos jurisdiccionales en estos rubros, un patrn que puede ser til para su anlisis es el que permite distinguir la distribucin de fondos por unidad jurisdiccional. Es decir, que los datos idealmente debieran permitir identificar cul es el costo de operacin de un juzgado o de la sala de un tribunal. Estos datos contribuyen a cuantificar el costo de operacin de las instituciones que imparten justicia.
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Se trata de las obligaciones contenidas en los incisos i) Inventario de los bienes muebles propiedad del Tribunal, as como su uso y destino de cada uno de ellos; j) Inventario de vehculos propiedad del Tribunal, asignacin y uso de cada uno de ellos; k) Monto y manejo de los recursos econmicos de los Fideicomisos existentes en el Tribunal, de acuerdo con los informes del Comit Tcnico de que se trate; l) Monto y periodicidad de los apoyos econmicos y en especie otorgados a sus trabajadores en todos sus niveles y tipos de contratacin; y m) Programa anual de obras, programa anual de adquisiciones y programa anual de enajenacin de bienes propiedad del Tribunal de la fraccin I y de los incisos g) Aplicacin y destino de los recursos financieros; h) Viajes oficiales nacionales y al extranjero de los jueces, magistrados consejeros o del personal de las unidades administrativas; i) Asignacin y destino final de los bienes materiales; j) Inventario de los bienes inmuebles propiedad del Consejo, as como el uso y destino de cada uno de ellos; y k) Resoluciones del rgano de control interno de la fraccin II. Es decir, ambos organismos deben dar cuenta del destino que dan a los bienes materiales, publicar el inventario de bienes inmuebles y dar a conocer las resoluciones de los rganos internos de control.
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Desde el punto de vista del anlisis del funcionamiento de las organizaciones judiciales, los datos administrativos tambin son relevantes. Permiten conocer la forma en la que se distribuyen los recursos y el impacto que tienen. Este tipo de informacin no slo es relevante para la rendicin de cuentas, sino tambin para la toma de decisiones en el gobierno de las instituciones jurisdiccionales.
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Artculo 18. Adems de lo sealado en el artculo 14, los rganos poltico-administrativos debern mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. Derogada II. Los indicadores oficiales de los servicios pblicos que presten; III. El calendario con las actividades culturales, deportivas y recreativas a realizar; IV. Las actas de sesiones de los comits y subcomits establecidos por la normatividad vigente; V. Derogada VI. Sobre el ejercicio del presupuesto deber publicarse el calendario trimestral sobre la ejecucin de las aportaciones federales y locales, pudiendo identificar el programa para el cual se destinaron y, en su caso, el monto del gasto asignado; VII. En el caso de la informacin sobre programas de subsidio, se deber considerar toda aquella informacin sobre los programas sociales; VIII. Los Programas de Desarrollo Delegacionales, vinculados con sus programas operativos anuales y sectoriales y los respectivos indicadores de gestin que permitan conocer las metas, por unidad responsable, as como los avances fsico y financiero, para cada una de las metas. Sobre los indicadores de gestin se deber difundir, adems, el mtodo de evaluacin con una justificacin de los resultados obtenidos y el monto de los recursos pblicos asignados para su cumplimiento; y IX. La informacin desagregada sobre el presupuesto que destinaran al rubro de mercados, as como el padrn de locatarios, nombre y ubicacin de los mercados pblicos en su demarcacin territorial.
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El precepto en anlisis puede ser visto como la segunda parte del 15, en tanto que, mientras en el citado numeral se obliga al titular del Poder Ejecutivo local (GDF), el artculo 18 insta a los rganos poltico-administrativos (Delegaciones) a poner en alcance de la mirada de la poblacin un catlogo amplsimo y, por definicin, absoluto de las acciones que realiza de manera constante y ordinaria y que son, sin duda, actividades estratgicas, que sin su debida publicidad hara casi imposible el ejercicio del derecho a saber; cualquier interesado se perdera en el bosque de las adivinaciones sobre la inmensa gama de actividades pblicas que deben realizar. Como acaso nos lo hemos preguntado al comentar el artculo 15, tenemos serias dudas a la pertinencia de mantener actualizada una versin impresa, que salvo que fuera un listado o ndice de tal informacin, podra o mejor dicho tendra que ser un documento enorme y hasta poco manejable si se pretende tenerlo a la vista para consulta; en cambio, s y sin discusin nos decantamos por la urgencia de contar con la versin digital de esa informacin, la que habr de estar disponible tanto en el Portal Institucional de los entes obligados, como en alguna pantalla de la oficina pblica a la que acudiera a informarse la ciudadana. Con esto agregamos que acaso sea ms funcional dejar la versin impresa de tal informacin slo para aquellos casos en que sea resultante de una reproduccin a peticin de parte (previo pago de los costos de reproduccin, que siendo en versin digital seran bajsimos). Al margen de cuestiones de diseo, lo importante es que el precepto engarza para fines de la publicidad obligatoria a la que constrie a los rganos poltico-administrativos el deber de observar el registro extensivo de La ruta del dinero pblico con la ruta de los actos jurdicos todos, especialmente los que tienen efectos que transfieren habilitaciones en afectacin (sea positiva o negativa) a los particulares. El objeto no puede ser otro que el de hacer posible la identificacin de los trmites que desencadenan privilegios, concesiones, autorizaciones, permisos, licencias extendidas a los particulares o empresas privadas, contratos de adhesin, convenios con particulares para ampliar los horizontes recaudatorios de recursos, as como proyectos de inversin mixta con fines de recuperacin de la inversin o de captacin de utilidades lcitas, etctera.
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El precepto en anlisis esta nutrido de la pretensin objetiva de ponerle diques a la discrecionalidad turbulenta que se puede cometer con la energa pblica (recursos materiales y humanos) y que se desarrollen conductas reprobables y hasta indebidas bajo el adagio de a quemar la plvora del rey, tan propio de los burgos medievales en el feudalismo, en el que para escamotear los tributos a la corona se acuda irresponsablemente, pero acaso como un signo de rebelda en periodos de guerras con otros reinos, a la dilapidacin de los recursos pblicos del reino, al margen de vencer o perder la batalla, o de, simplemente, de modo contemporneo, dar un uso a lo pblico bajo la irresponsable idea de que al ser pblico es de todos y de nadie, una conjetura que ha cobijado la ausencia de escrpulo a derrochar los recursos pblicos, no a hurtarlos sino, justamente, a dilapidarlos o destruirlos a sabiendas que tales conductas no tendran consecuencias. Al igual que como lo mencionbamos en el comentario que hicimos del artculo 15, es preciso reconocer que ambos preceptos, extensos en sus fracciones, son cdices para hacer pblico lo que debe ser pblico; por tanto, instrumentos que al ser atendidos vienen a desembocar en vacunas o prevenciones para erradicar que predomine el principio de oportunidad sobre el principio de legalidad, y que se traduzca en un ocano de simulaciones que difuminen los contornos de la correcta aplicacin de la gestin sostenida con recursos pblicos (presupuestados), y la funda y/o confunda con el ejercicio arbitrario de las competencias o potestades inherentes a los encargos oficiales, en distorsin del derecho de la ciudadana a una buena administracin pblica y del derecho a saber que aquella promesa (el derecho a una buena administracin) sea un asunto cierto y comprobable. El Distrito Federal es una entidad atpica que adolece de algunas de las caractersticas que, en comn denominador, tienen los estados o entidades federativas. No obstante, algunas de las Delegaciones Polticas son zonas densamente pobladas que cuentan con un presupuesto pblico anual superior al que reciben algunas entidades federativas. El dinamismo que corre la incesante transformacin de los lunares eminentemente rurales que han quedado atrapados como islotes; los espacios rurales se achican mientras avanza la extensin de los cinturones de la poblacin marginada o flotante, que transforma esos sitios en ncleos suburbiales e incrementa los motivos que, desde una lgica peligrosista, agudiza los problemas para la convivencia ordenada en las concentraciones humanas masivas en cualquier parte del mundo, por razones de seguridad humana en todas sus vertientes. La configuracin de las Delegaciones en su etapa inicial como meras representaciones territoriales del Gobierno Central ha dado paso a su radical transformacin en una espiral de parcelas de autonoma conquistadas por los delegados y el respectivo respaldo que al seno de la Asamblea Capitalina han merecido, con el consenso bsico parlamentario en el Congreso de la
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Unin, la reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y a las leyes locales, que vinieron a posibilitar que el acceso de los aspirantes a gobernar las delegaciones se efecte mediante voto directo, dejando muy atrs aquella era del Departamento del Distrito Federal, en la que el regente nombraba a los delegados polticos. Antes de dedicar una breve alusin a cada una de las fracciones vigentes en el texto del precepto 18, tras la reforma mltiple de agosto de 2011, me resisto a exponer que la supresin de las dos fracciones ahora derogadas, la I y la V, eran importantes por las siguientes razones: Las delegaciones polticas, unas ms, otras menos, cuentan con fuentes de ingresos que autogeneran por diversas razones, participan del cobro de algunos impuestos, recaudan por la expedicin de permisos para giros diversos o para espectculos, etctera. La picaresca asegura que el dinero irregular suele circular, precisamente, en esa zona de permisos, verificaciones de establecimientos y el otorgamiento de certificaciones, licencias de construccin, entre otros; por esa razn, el legislador capitalino estableci la obligacin de comentario, aadiendo la otra parte de la naranja de la duda sistemtica sobre los nmeros y las cifras reales, y me refiero a la obligacin de publicar o tener a la mano la informacin disponible para responder cualquier solicitud o requerimiento informativo relacionado. Uno de los rubros que se deben vigilar a travs del escrutinio pblico, son los muebles e inmuebles del Estado, en este caso, en manos de las delegaciones polticas, o adquiridos o cedidos en comodato para fines de asistencia social o cultural, o la transformacin del equipamiento urbano en la que se esconde normalmente una de las va favoritas para la generacin de contratos pblicos, con los que se generan oportunidades para la realizacin de obras pblicas invisibles, como el drenaje, alcantarillado, instalaciones hidrulicas, alumbrado pblico, que compiten con la muy rentable (en la visin crtica) de re-encarpetar, con asfalto o con adocretos, las vas rpidas como las calles y avenidas, banquetas, instalacin de parqumetros, el tremendo tema de los servicios de limpia y de recoleccin de desechos slidos, que normalmente opera mediante el esquema de concesin a empresas particulares. El caso es que la ciudadana pueda saber cul es el estado en que se encuentran los bienes muebles y los inmuebles que conforman el patrimonio mobiliario e inmobiliario del Gobierno del Distrito Federal. Retomamos el repaso de las fracciones vigentes: II. Indicadores oficiales de los servicios pblicos que presten. Se precisa que las delegaciones polticas pongan en marcha un sistema homogneo que indique los volmenes o las cifras cuantitativas de los servicios pblicos que prestan y, a la vez, la medicin de la calidad de stos, aspecto que puede
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evaluarse a partir de las estadsticas de las reclamaciones, reparaciones, ampliaciones o reconstrucciones de los servicios pblicos suministrados a la ciudadana, datos que permiten una identificacin objetiva de la eficiencia de los servicios, dado que los comportamientos sociales, en reaccin con stos, avisan las fallas y/o los niveles de satisfaccin que la ciudadana expresa a travs de las denuncias, los reportes, los avisos y los agradecimientos que la misma poblacin suele efectuar, los cuales deben ser cruzados con las cifras oficiales. III. El calendario con las actividades culturales, deportivas. Un nicho de contacto efectivo y permanente es el que se refiere a las actividades deportivas y/o culturales. Su difusin resulta indispensable para aprovechar la amplia energa pblica que impulsa, fomenta o patrocina el acceso a los deportes populares y las tradiciones y creaciones culturales, que vienen a darle un toque de elevacin de la calidad de vida. Tocamos aqu un tema delicado, la inseguridad galopante que flagela al pas y que, durante algn tiempo, se hizo uno de los rasgos ms desagradables del Distrito Federal: la ocupacin de las instalaciones deportivas por pandillas, grupos de jvenes en situacin de calle que se asocian para delinquir y que convierten las instalaciones deportivas en madrigueras, en las que se refugian prfugos de la delincuencia de menor y de mediano grado, en albergues a la intemperie que cobijan complicidades y la siempre acompaante proclividad a las adicciones y al alcoholismo, que, a su vez, hace a los jvenes ingresar en el circuito helicoidal de la vagancia rentable, lastre de nuestros das en las urbes mexicanas.
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IV. Las actas de sesiones de los comits y subcomits. No ameritan comentario. En las actas de los comits deberan estar reflejadas las decisiones adoptadas. Normalmente, en las actas slo se documentan los acuerdos de manera parca, no pocas veces, claramente redactados de modo que las actas por s solas no ayudan demasiado a la contralora social, salvo que se refieran para contrastar las acciones que en ellas se estipulan y su concrecin en el terreno de los hechos que siempre presenta variaciones cuando se confronta la versin de lo que se puede constatar que se hizo respecto de la previsin del acuerdo asentado en el acta. VI. El ejercicio del presupuesto, del que deber publicarse el calendario trimestral sobre la ejecucin de las aportaciones federales y locales, pudiendo identificar el programa para el cual se destinaron y, en su caso, el monto del gasto asignado. El quid de la contralora ciudadana sobre la ejecucin del presupuesto se sita en la posibilidad efectiva de realizar la verificacin de la consonancia que guardan las partidas ejercidas de los diversos programas con el destino de los fondos asignados conforme al calendario que, se previene, habra de ser publicado trimestralmente. La verdad, se antoja una formula sencilla
que a la hora de ir a comprobar puede ser una verdadera broma pesada para cualquier lego. La ecuacin de la correspondencia del gasto efectuado conforme a los programas alineados a la publicacin del calendario suele ser un asunto, en principio, exclusivo para auditores experimentados; por lo pronto, no debe desestimarse que se haya conservado esta previsin dentro de las que componen la lista de los deberes de informacin pblica, que habrn de publicar los rganos poltico-administrativos (Delegaciones), que, precisamente, aqu se esconden toda suerte de maniobras lcitas para la justificacin de transferencias de recursos de unas a otras partidas como medidas paliativo, para sortear los apremios de las demoras que siempre suele haber en lo que se conoce como el fondeo de los montos efectivos a ejercer, especialmente, cuando se trata de aquellos fondos que vienen de aportaciones del erario federal o del que proviene del gobierno central. No pocas veces la ministracin de esas aportaciones acontece a cuenta gota y hasta es una especie de lugar comn, en el mbito de los pasillos de las burocracias delegacionales, las angustiosas tramitaciones que deben librarse para la liberacin de tales asignaciones. VII. Programas de subsidio, toda aquella informacin sobre los programas sociales. Los fondos que se destinan a la atencin de necesidades por la va de los subsidios, como el que hace la administracin central capitalina con el Sistema Colectivo Metro, que, se sabe, opera con nmeros rojos, pero que se sostiene para garantizar la movilidad de millones de personas diariamente, como una medida inevitable que garantiza la circulacin humana en la capital. No obstante, el tema de los subsidios ha sido y es centro de polmicas sobre la justificacin de stos o, mejor dicho, sobre la validez de sus exactas proporciones y su reflejo ntido en el complejo equilibrio del contexto de los ingresos y los egresos que forman los montos de los presupuestos. Naturalmente, repetimos aqu la necesidad de explicar las polticas pblicas que desembocan en subsidios del costo de servicios o la entrega de bienes o recursos en efectivo para ciertos grupos vulnerables. Es urgente que se esclarezcan los montos asignados de los subsidios decretados, y la obligacin que estamos comentando coloca, al respecto, un indiscutible primer paso. VIII. Los Programas de Desarrollo Delegacionales, vinculados con sus programas operativos anuales y sectoriales y los respectivos indicadores de gestin, que permitan conocer las metas por unidad responsable, as como los avances fsico y financiero para cada una de las metas. Yendo ms lejos se prev que sobre los indicadores de gestin se deber difundir, adems, el mtodo de evaluacin con una justificacin de los resultados obtenidos y el monto de los recursos pblicos asignados para su cumplimiento. La finalidad del legislador capitalino, en este punto, es la de constreir a los rganos poltico-administrativos a explicitar la conexin de los indicadores
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de gestin a partir de las metas establecidas a cada rea administrativa y el mtodo de la evaluacin que permitir comprobar los resultados obtenidos. Volvemos a pisar los terrenos de la planeacin estratgica y el riguroso campo de la sujecin de la gestin pblica a los celosos procedimientos dispersos en los reglamentos, los planes y los manuales de organizacin, tericamente la llave para abrir la caja negra, a modo de metfora, con los registros de navegacin area que explican los problemas de desempeo individualizado (por cargos) o sectorizado (por unidades o reas) para la concrecin de los programas de desarrollo, lo que viene a convertirse en una de las ms densas tareas que afligen a los responsables de las unidades administrativas en un sinfn de trmites que, se presume, van dirigidos a documentar la fidelidad de los proyectos con sus objetivos y el grado de su avance, en una promesa de la administracin racional de los recursos humanos, materiales y financieros. Un rasgo ms de modernidad se filtra en esta disposicin, que viene a hacer asequible a los ciudadanos el conjunto de programas de Desarrollo Delegacionales, cmo funcionan y, ms an, cmo se accede para fines e inscripcin en ellos, es decir, su difusin intenta provocar efectos de respuesta ciudadana que desea incursionar en aventuraras empresariales, con base en el conocimiento del oficio, pero de la invaluable solucin de un incentivo que debera mover a la ciudadana a hacer lo propio. Finalmente, la razn de la disposicin es la de alertar a los entes obligados a evitar ingresar en una zona peligrosa de su operacin ordinaria. Nos referimos a que, con la ausencia de una serie de controles de corte eficaz, se descarrile la marcha de la gestin pblica confiada a los crculos funcionariales que ejecutan las responsabilidades de los rganos poltico-administrativos, si se ignoran las exigencias de la planeacin estratgica. Adems de acercar la informacin del cumplimiento de esos procesos a la mirada ciudadana, subyace el inters pblico de evitar inacciones, peculados o cualesquiera otra forma de defenestracin de los recursos pblicos; en la misma direccin, se establece, como un deber complementario al del Ejecutivo Central, la obligacin de informar sobre los recursos que ejercen y reciben los rganos polticos administrativos: las delegaciones polticas del Distrito Federal.
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Artculo 18 BIS. Adems de lo sealado en el artculo 14, los fideicomisos y fondos pblicos, debern mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. Nombre del servidor pblico y de la persona fsica o moral que represente al Fideicomitente, al Fiduciario y al Fideicomisario; II. Sector de la Administracin Pblica a la cual pertenecen; III. El monto total, el uso y destino de los subsidios, donaciones, transferencias, aportaciones o subvenciones que reciban; IV. Monto total de remanentes de un ejercicio fiscal a otro; V. Las modificaciones que en su caso sufran los contratos o decretos de creacin del fideicomiso o del fondo pblico, y VI. Causas y motivos por los que se inicia el proceso de extincin del fideicomiso o fondo pblico, especificando de manera detallada los recursos financieros destinados para tal efecto.
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Mediante la reforma publicada el 29 de agosto de 2011, se aade a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal un artculo 18 bis, que tiene por objeto llevar la transparencia hacia la figura jurdica de los fideicomisos y fondos pblicos. Considero que, en rigor, se trata de un artculo innecesario, dado que la obligacin de transparentar del todo los fideicomisos y fondos pblicos ya estaba prevista tanto constitucional como legalmente. Si acaso, la nueva regulacin es positiva en la medida en que puede servir para despejar las dudas alrededor de la obligacin de transparentar dichas figuras jurdicas, si es que alguien albergaba tales dudas. Como quiera que sea, la Ley ya deja claras una serie de obligaciones de transparencia para fideicomisos y fondos pblicos, bajo el concepto ya explicado de informacin de oficio, toda vez que el artculo que estamos comentando seala que tales informaciones se debern tener a disposicin de todo interesado tanto de forma impresa para consulta directa, como a travs de las respectivas pginas de Internet.
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Un fideicomiso es una figura jurdica por medio de la cual se alojan recursos provenientes de una de las partes (fideicomitente) a favor de otra parte (fideicomisario). La institucin que tiene bajo la guarda y custodia de los recursos que integran el fideicomiso se denomina fiduciario. El fideicomiso se puede integrar por recursos econmicos lquidos o bien por bienes que se destinan a determinado objeto. En el caso de los fideicomisos pblicos, su objeto debe estar estrechamente relacionado con algunas de las facultades que tenga atribuidas el rgano que lo crea o que participa en l. En todo caso, la finalidad del fideicomiso debe ser lcita140. Los fideicomisos pblicos estn expresamente mencionados por el artculo 127 de la Constitucin mexicana, aunque su regulacin legislativa es bastante prolija, sobre todo, en lo que respecta a los fideicomisos de titularidad pblica. Las distintas fracciones que integran el artculo 18 bis se refieren a los componentes jurdicos de todo fideicomiso, as como a los datos que permitan que cualquier persona identifique el objeto de ste, la relacin entre el sector al que pertenece el rgano pblico que participa en l, as como el monto con que se integra. El contenido del artculo 18 bis que ahora comentamos nos recuerda que la lucha a favor de la transparencia y el acceso a la informacin se va ganando a pequeos pasos, muchas veces, en contra de grandes resistencias que oponen todos aquellos que se sienten muy cmodos utilizando los recursos del erario sin rendir cuentas a nadie.
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Este artculo es un buen ejemplo de la manera en que las leyes de transparencia se han tenido que ir haciendo ms precisas y detalladas, para evitar que por medio de interpretaciones amaadas quede fuera de su alcance cualquier forma de ejercer recursos pblicos. Si hubiera un compromiso pleno de los funcionarios pblicos respecto a la transparencia, las leyes en la materia podran ser breves y muy generales. Por desgracia, se requiere de regulaciones minuciosas, para que no haya excusas que permitan la ausencia de rendicin de cuentas. Lo que debe quedar claro es que no se puede apelar a ningn tipo de mecanismo jurdico y financiero, como lo son los fideicomisos y fondos, para evitar la fiscalizacin ciudadana a travs de las leyes de transparencia. Eso es algo que deja muy claro el artculo 18 bis.
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Ver los artculos 381 y siguientes de la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito.
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Mxico ha realizado una transicin democrtica muy peculiar. No ha habido, en nuestra historia, un momento cismtico o fundador del nuevo orden. No tuvimos algo parecido a la muerte del dictador Franco en Espaa, la celebracin del referndum en Chile o la expedicin de un nuevo texto constitucional como en Sudfrica. Nuestro trnsito democrtico se ha realizado de forma paulatina, a travs de sucesivos ejercicios electorales que han permitido afianzar reglas claras para el acceso y el ejercicio del poder pblico141.
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Ver, de entre la inmensa literatura disponible, Merino, Mauricio, La transicin votada, Mxico, FCE, 2003; Elizondo Mayer-Serra, Carlos y Nacif Hernndez, Benito (compiladores), Lecturas sobre el cambio poltico en Mxico, Mxico, FCE, CIDE, 2002 y Cansino, Csar, El desafo democrtico, Mxico, CEPCOM, 2004.
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Artculo 19. Adems de lo sealado en el artculo 14, el Instituto Electoral del Distrito Federal y el Tribunal Electoral del Distrito Federal, debern mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan:Los informes que presenten los partidos polticos, al concluir el procedimiento de fiscalizacin respectiva;Los expedientes sobre los recursos y quejas resueltas por violaciones al Cdigo Electoral;Actas y acuerdos del pleno;Los programas institucionales en materia de capacitacin, educacin cvica y fortalecimiento de los partidos polticos;La divisin del territorio que comprende el Distrito Federal en Distritos Electorales Uninominales y en demarcaciones territoriales;Listados de partidos polticos registrados ante la autoridad electoral;El registro de candidatos a cargos de eleccin popular;Monto de financiamiento pblico y privado otorgado a los partidos, su distribucin y el monto autorizado de financiamiento privado para campaas electorales;Informes entregados a la autoridad electoral sobre el origen, monto y destino de los recursos;Los cmputos totales de las elecciones y procesos de participacin ciudadana llevados a cabo en el Distrito Federal;En el caso del Tribunal Electoral, las sentencias que hayan causado ejecutoria, cuidando en todo momento no difundir informacin de acceso restringido;Las auditorias, dictmenes y resoluciones a los partidos polticos; yLas dems que establezca la normatividad vigente. Los dictmenes y resoluciones que emitan las autoridades electorales locales con motivo de la fiscalizacin a los recursos pblicos y privados que ejercen los partidos polticos.
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Lo anterior ha producido, entre otras consecuencias, que los organismos electorales en Mxico hayan jugado un papel central en la construccin de la institucionalidad democrtica que ha venido reclamando la sociedad. A diferencia de otros pases, en los que los rganos encargados de organizar las elecciones son prcticamente desconocidos y ocupan un lugar menor dentro del debate pblico, en Mxico, los institutos y tribunales especializados en materia electoral han ocupado, durante dcadas, un lugar preeminente en la opinin pblica nacional. Eso es lo que justifica que el artculo 19 de la Ley de Transparencia del DF establezca, con toda claridad y de forma incluso prolija, las obligaciones especficas de transparencia que tienen los rganos electorales locales. Cabe sealar, como ya se ha puesto de relevancia en comentarios anteriores, que el artculo 19 seala obligaciones de transparencia adicionales a las que, con carcter general para todos los entes obligados, recoge el artculo 14 de la propia ley de transparencia del DF. De modo que resulta necesario hacer una lectura conjunta de ambos preceptos. Adicionalmente, una interpretacin correcta del artculo 19 exige considerar lo que seala el artculo 31 de la Ley de Transparencia del DF, segn el cual los partidos polticos son sujetos obligados directos por la propia ley (lo cual puede colegirse tambin de lo que seala la fraccin V del artculo 4 de la Ley, al definir lo que se debe entender por ente obligado).
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Esto significa que, en el Distrito Federal, el legislador opt por un sistema que podramos calificar como directo, para efecto de transparentar la informacin de los partidos que cuenten con registro local. Es directo en la medida en que cualquier persona puede acudir ante el partido o agrupacin y solicitar la informacin que quiera. Abundaremos sobre el punto al comentar el artculo 31 de la Ley, ms adelante. Ahora bien, la obligacin directa de los partidos no impide, como con tino lo seala el legislador local del Distrito Federal en la fraccin I del artculo 19 de la Ley de Transparencia, que tambin se puedan pedir informes sobre la actividad que realizan tales partidos al Instituto Electoral o al Tribunal Electoral locales. De esa manera se complementa la transparencia de los partidos, a los que se puede acudir directamente o bien a travs de los rganos encargados de la vigilancia y fiscalizacin de sus actividades. De las XIII fracciones que integran el artculo 19, vale la pena comentar lo relativo al contenido de las fracciones II y XI. La fraccin II del artculo 19 se refiere a la obligacin del Instituto Electoral y del Tribunal Electoral para poner en su pgina web informacin sobre los expedientes relativos a los recursos y quejas que hayan resuelto. En qu
momento se debe entender que un recurso o queja han quedado resueltos? Es decir, en qu momento de las actuaciones de carcter procedimental que desarrollan los dos rganos citados se perfecciona la obligacin sealada por la Ley en el artculo 19, fraccin II, a partir de la cual se debe subir a internet la informacin mencionada? Estimo que se debe comprender que un recurso queda resuelto cuando se agota por completo la instancia procesal dentro de la que se ejercen las atribuciones de cualquier ente obligado. Una vez que la funcin del ente termina, toda la informacin generada se convierte en pblica, aunque del mismo asunto est conociendo otro rgano que eventualmente pudiera llegar a modificar la resolucin del primero. Esta es la interpretacin que entiendo que es la ms congruente (quiz la nica congruente) con el principio de mxima publicidad. La misma reflexin entiendo que es aplicable a lo que seala la fraccin XI del artculo 19, al referirse, en concreto, a las sentencias del Tribunal Electoral del Distrito Federal que hayan causado ejecutoria. En qu momento una sentencia causa ejecutoria? Cuando ya no es impugnable por ningn medio ordinario y, por tanto, puede considerarse como firme. La importante reforma a la Ley, del 29 de agosto de 2011, modific sustantivamente el artculo 19, en sus prrafos primero y ltimo, as como en sus fracciones I, IV, VI y VIII. A partir de tales modificaciones se precisan y detallan algunas de las obligaciones de transparencia en materia electoral, lo que permite que el DF se siga situando en una posicin de vanguardia a nivel nacional en la materia. Cabe destacar, adicionalmente, lo que seala el ltimo prrafo del artculo en comento, segn el cual deben publicarse todos los dictmenes y resoluciones que deriven del procedimiento de fiscalizacin sobre los recursos (pblicos y privados) que ejercen los partidos polticos. Esta determinacin es muy trascedente, ya que es precisamente en materia de fiscalizacin del uso de recursos en donde se puede plasmar o no una competencia electoral equitativa. El dar a conocer todas las resoluciones fortalece no solamente al propio proceso electoral y a las condiciones de la competencia, sino tambin al rgano electoral mismo, que a partir de dicho ejercicio de transparencia fortalece la legitimidad de su actuacin y hace copartcipe a la sociedad en la tarea de controlar a los partidos polticos.
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Artculo 19 BIS. En el caso de los partidos polticos, debern mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, la informacin pblica de oficio que se detalla en el Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal.
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Como acabamos de explicar en el comentario del artculo inmediato anterior, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del DF regula lo relativo a la informacin electoral, tanto en lo relativo a las autoridades electorales locales (o sea, el Instituto Electoral y el Tribunal Electoral del Distrito Federal), como por lo que respecta a la informacin de los partidos polticos. En el artculo que ahora comentamos simplemente se introduce un reenvo al Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales del DF, a efectos de poner de manifiesto la obligacin de los partidos polticos de mantener actualizada la informacin de oficio que seala dicho Cdigo, la cual deber estar disponible de forma impresa para consulta directa y tambin en los portales de internet de cada partido. En este sentido, el artculo 222 del cdigo electoral local establece algunas obligaciones para los partidos polticos; respecto de la transparencia y acceso a la informacin pblica, la parte relevante para el presente comentario es la siguiente: Artculo 222. Son obligaciones de los Partidos Polticos: [] XXII. Garantizar a las personas el acceso a la informacin que posean, administren o generen, en los trminos establecidos en la Ley de Transparencia, as como, sin que medie peticin, poner a disposicin del pblico en sus oficinas, medios de difusin y en su sitio de internet, en forma tal que se facilite su uso y comprensin por las personas y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad, la informacin actualizada de los temas, documentos y actos que se detallan: a) Estatutos, Declaracin de Principios, Programa de Accin y dems normatividad interna; b) Estructura orgnica y funciones;
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c) Integracin y mecanismos de designacin de los rganos de direccin en los mbitos del Distrito Federal, delegacional y distrital, segn la estructura estatutaria establecida; d) Directorio de los rganos de direccin establecidos en la estructura orgnica incluyendo sus correos electrnicos, as como su domicilio oficial; e) Descripcin y monto de los cargos, emolumentos, remuneraciones, percepciones, ordinarias y extraordinarias o similares, de total de sus dirigentes y su plantilla laboral; f) Contratos y convenios suscritos para la adquisicin, arrendamiento, concesiones y prestacin de bienes y servicios; g) Relacin de bienes muebles e inmuebles adquiridos o enajenados; h) Monto de financiamiento pblico y privado, recibido durante el ltimo semestre, y su distribucin; i) Informes entregados a la autoridad electoral sobre el origen, monto y destino de los recursos; j) Resultados de revisiones, informes, verificaciones y auditorias de que sean objeto con motivo de la fiscalizacin de sus recursos, una vez concluidas; k) Sentencias de los rganos jurisdiccionales en los que el partido sea parte del proceso; l) Resoluciones dictadas por sus rganos de control interno;
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m) Los montos y recursos provenientes de su financiamiento que entreguen a sus fundaciones, as como los informes que presenten sobre el uso y destino de los mismos, sus actividades programadas e informes de labores; n) Las resoluciones relativas a garantizar los derechos de sus militantes, una vez que hayan causado estado; o) Convenios de Coalicin y candidatura comn en los que participen, as como los convenios de Frente que suscriban; p) Actividades institucionales de carcter pblico;
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q) El domicilio oficial y correo electrnico del rea encargada de la atencin de las solicitudes de acceso a la informacin, as como el nombre de su responsable; r) Las metas, objetivos y programas de sus diversos rganos; s) Los informes que tengan que rendir sus rganos con motivo de sus obligaciones legales y estatutarias, una vez que hayan sido aprobados por las instancias partidarias, t) Los acuerdos y resoluciones que emitan sus rganos de direccin en sus diversos mbitos; u) Los convenios de participacin que realicen con las organizaciones de la sociedad civil; v) Las actas de las Asambleas ordinarias y extraordinarias; w) Los Informes de actividades del Presidente y Secretario de su Comit Ejecutivo, as como de sus homlogos en sus diversos mbitos; x) El nombre del responsable de la obtencin de los recursos generales y de campaa; y
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y) Los montos de las cuotas ordinarias y extraordinarias que establezcan para sus militantes, as como los lmites a las cuotas voluntarias y personales que los candidatos podrn aportar exclusivamente a sus campaas. El procedimiento de acceso a la informacin, el relativo a la tutela de datos personales y la clasificacin de la informacin de acceso restringido se realizarn de conformidad con lo previsto en la Ley de Transparencia y en la Ley de Proteccin de Datos. Tendrn igualmente la obligacin de satisfacer los requerimientos que les formule el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica, y dar cumplimiento a las resoluciones recadas a los recursos de revisin. Las inobservancias a estas disposiciones sern sancionadas por el Instituto Electoral, de oficio o como resultado de la vista que le remita el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica, una vez que venza el plazo concedido para tal efecto. Adicionalmente hay que considerar que el artculo 377 del mismo Cdigo seala que:
Artculo 377. Los Partidos Polticos, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, candidatos, miembros o simpatizantes, sern sancionados por las siguientes causas: [] X. No publicar o negar informacin pblica; Como puede verse, la Ley de Transparencia del DF contiene disposiciones bastante completas en materia de sujetos obligados, incluyendo a los partidos polticos. Se trata, creo, de una buena noticia para la democracia local, para la rendicin de cuentas y para los derechos fundamentales de todas las personas. Si bien es cierto que la Constitucin General de la Repblica no obliga a que los partidos polticos sean sujetos obligados directos ante los que se puedan presentar solicitudes de acceso a la informacin, es positivo que as sea, tomando en consideracin el carcter de entidades de inters pblico que en trminos de la propia Constitucin tienen los partidos, as como el hecho de que su fuente principalsima de financiamiento es pblica. Por eso es que debemos celebrar y apoyar lo que sealan al respecto tanto la Ley de Transparencia local, como el cdigo electoral del Distrito Federal.
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Artculo 20. Adems de lo sealado en el artculo 14, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, deber mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. Las recomendaciones emitidas, su destinatario y el estado que guarda su atencin, cuidando en todo momento no difundir informacin de acceso restringido; II. Los recursos de queja e impugnacin concluidos, as como el concepto por el cual llegaron a ese estado; y III. Estadsticas sobre las quejas presentadas que permitan identificar la edad y el gnero de la vctima, el motivo de la denuncia y la ubicacin geogrfica del acto denunciado, cuidando en todo momento no revelar informacin de acceso restringido.
JOS CARbONELL
En primer lugar, hay que precisar que, segn la presente Ley, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal est obligada al cumplimiento de todos los lineamientos y obligaciones en materia de transparencia y acceso a la informacin. El artculo tercero de la presente norma establece que toda la informacin generada, administrada o en posesin de los entes obligados se considera un bien de dominio pblico, accesible a cualquier persona en los trminos y condiciones que establece esta Ley y dems normatividad aplicable. En este sentido, el artculo 4, fraccin V, establece a quin debe considerarse como Ente Obligado e incluye especficamente a la Comisin. El precepto que estamos comentando obliga a la Comisin a someterse a lo dispuesto por el artculo 14 de esta Ley, es decir, queda obligada a tener actualizados tanto de forma impresa para consulta directa, como en su respectivo sitio de Internet, toda la informacin relacionada con los temas, documentos y polticas que desarrolla y que se detallan en dicha norma. Adicionalmente, a las obligaciones genricas para todo ente obligado, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal tiene una serie de deberes adicionales.
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Debe hacer pblicas las recomendaciones emitidas, incluyendo a su destinatario y el estado que guarda su atencin, con especial cuidado de no difundir informacin de acceso restringido, que pueda afectar derechos de las partes involucradas, particulares, testigos, autoridades, etctera. Tambin debe publicar los recursos de queja e impugnacin que ya hayan concluido, y las razones o argumentos por los que se decidi su terminacin; y las estadsticas sobre las quejas presentadas, en donde se incluya el gnero de la vctima, la edad y su ubicacin geogrfica, cuidando, una vez ms, de no desvelar informacin de acceso restringido. El acceso a la informacin generada por las Comisiones de Derechos Humanos, en este caso refirindonos a la del Distrito Federal, permite que la ciudadana ejerza un control sobre los rganos no jurisdiccionales de proteccin de Derechos Humanos. Lo cierto es que conocer los criterios sobre cmo resuelven y cmo actan estos organismos resulta fundamental para certificar que su tarea sea efectiva, que su labor sea imparcial y acorde con lo que marcan sus obligaciones normativamente establecidas. As pues, no cabe desdear el papel de dichas Comisiones. En la actualidad, juegan un rol fundamental en la promocin y proteccin de los derechos fundamentales, por lo que la realizacin de sus tareas debidamente es una garanta adicional para los ciudadanos, para la sociedad en su conjunto e, incluso, para el sistema democrtico142. En este sentido, el Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico143 un importante esfuerzo realizado por prestigiados acadmicos, para sistematizar los requisitos mnimos que deben contener las leyes de la materia dispone que entre los sujetos obligados por las leyes respectivas debe incluirse especficamente a los Organismos Pblicos Autnomos del Estado, en donde se encuentran, obviamente, las Comisiones de Derechos Humanos (artculo 201, apartado 7). De esta forma, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal cumple con las exigencias de las buenas prcticas en la materia.
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Al respecto, vase Gutirrez Jimnez, Paulina. El derecho de acceso a la informacin pblica. Una herramienta para el ejercicio de los derechos fundamentales. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Mxico 2008. pp. 36-37. Lpez Aylln, Sergio (Coord.). Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico. UNAM/CIDE/IFAI, Mxico, 2007.
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Ms an, el propio Cdigo de Buenas Prcticas dispone que, adems de las obligaciones generales, en el caso de las Comisiones de Derechos Humanos, debern hacer pblica la siguiente informacin:
1. Las recomendaciones enviadas, su destinatario y el estado que guarda su atencin; 2. Sobre los recursos de queja e impugnacin, el estado procesal en que se encuentran y, en el caso de los expedientes concluidos, el concepto por el cual llegaron a ese estado. Toda esta informacin por destinatario de la recomendacin; 3. Estadsticas sobre las denuncias presentadas que permitan identificar el gnero de la vctima, su ubicacin geogrfica, edad y el tipo de queja144.
As pues, nuevamente cabe sealar que el presente artculo referido a la Comisin de Derechos Humanos cumple con lo recomendado por las buenas prcticas en la materia. De hecho, parece que los autores de la norma se inspiraron en lo establecido por dicho documento. nicamente cabra criticar que en el apartado segundo, la redaccin de la Ley se queda ligeramente corta con lo estipulado por el Cdigo de Buenas Prcticas, y es restrictiva respecto a lo recomendado.
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Mientras que el Cdigo habla de forma extensiva de publicar los recursos de queja e impugnacin, el estado procesal en que se encuentran y, en el caso de los expedientes concluidos, el concepto por el cual llegaron a ese estado. Toda esta informacin por destinatario de la recomendacin; la Ley se limita a establecer la obligacin de revelar los recursos de queja e impugnacin concluidos, as como el concepto por el cual llegaron a ese estado. Sin embargo, cabe precisar que la inclusin de un apartado especial para la Comisin de Derechos Humanos implica, en s misma, un avance importante, por el mayor grado de detalle y la atencin hacia las especificidades de este tipo de organismos. A diferencia del caso que nos ocupa, en el mbito federal, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental si bien en algunos puntos es ms pormenorizada no incluye un artculo determinado para la Comisin Nacional de los Derechos Humanos.
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Ibd. Pg. 38.
En el nivel de la Federacin, la Ley incluye a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos dentro de la categora genrica de rganos constitucionales autnomos (artculo 3, fracciones IX y XIV). Si bien ello no resulta incorrecto, al ser una categora general en donde por dems se incluyen al Instituto Federal Electoral, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de Mxico, las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma y cualquier otro establecido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se pierde precisin en los requerimientos concretos, en materia de transparencia, para el rgano defensor de los Derechos Humanos. Tal es el caso cuando, en el artculo 61, por ejemplo, la Ley Federal sostiene que:
El Poder Legislativo Federal, a travs de la Cmara de Senadores, la Cmara de Diputados, la Comisin Permanente y la Auditora Superior de la Federacin; el Poder Judicial de la Federacin a travs de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, del Consejo de la Judicatura Federal y de la Comisin de Administracin del Tribunal Federal Electoral; los rganos constitucionales autnomos y los tribunales administrativos, en el mbito de sus respectivas competencias, establecern mediante reglamentos o acuerdos de carcter general, los rganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la informacin, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta Ley. Las disposiciones que se emitan sealarn, segn corresponda: I. Las unidades administrativas responsables de publicar la informacin a que se refiere el Artculo 7; II. Las unidades de enlace o sus equivalentes; III. El Comit de informacin o su equivalente;
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IV. Los criterios y procedimientos de clasificacin y conservacin de la informacin reservada o confidencial; V. El procedimiento de acceso a la informacin, incluso un recurso de revisin, segn los artculos 49 y 50, y uno de reconsideracin en los trminos del Artculo 60; VI. Los procedimientos de acceso y rectificacin de datos personales a los que se refieren los artculos 24 y 25, y VII. Una instancia interna responsable de aplicar la Ley, resolver los recursos, y las dems facultades que le otorga este ordenamiento.
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Por otro lado, en el nivel de la prctica, Sergio Lpez Aylln y David Arellano elaboraron un informe sobre la transparencia en aquellos organismos que se les ha clasificado como otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental145. Evaluaron al equivalente, en el mbito federal, a la institucin que estamos comentando, es decir, a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (junto con el resto de rganos con autonoma constitucional). Los autores de dicho informe llegan a la conclusin de que la CNDH ha avanzado en el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, mientras que ha fallado en su enfoque al usuario () ha realizado esfuerzos sustantivos para cumplir con las obligaciones de transparencia, aunque le resta avanzar en el aspecto normativo, es decir, contar con herramientas que permitan reglamentar el manejo de la informacin al interior de la organizacin () La CNDH, por su parte, es el organismo que menos congruencia ha alcanzado entre accin organizacional y marco normativo, debido principalmente a las carencias en su enfoque al usuario146. Cabe precisar que, en trminos comparativos, la CNDH se encuentra en el rango bajo de la clasificacin, respecto a sus pares autnomos, destacadamente frente al Instituto Federal Electoral o la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que son las instancias mejor valoradas en esta categorizacin147.
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Si bien de este nico caso el de la CNDH no pueden extraerse mayores conclusiones, parecera que las Comisiones de Derechos Humanos han estado a parte del proceso de transparencia y acceso a la informacin. De ah la importancia de incluir un artculo especial dentro de la Ley de la materia, que precise las obligaciones de dicha institucin, de conformidad con las mejores prcticas recomendadas por los expertos en el tema.
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Si bien se refiere a instituciones de mbito federal, dicha investigacin resulta til para el punto que estamos tratando. Lpez Aylln, Sergio y David Arellano Gault (Coords.). Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. IIJ-UNAM/CIDE/IFAI, Mxico 2008, pp. 64-65. Ibd. pp. 79-82.
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Artculo 21. Adems de lo sealado en el artculo 14, la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico, deber mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. Los planes y programas de estudio segn el sistema que ofrecen, ya sea escolarizado o abierto, con las reas de conocimiento, el perfil profesional de quien cursa el plan de estudios, la duracin del programa con las asignaturas por semestre, su valor en crditos y una descripcin sinttica para cada una de ellas; II. Toda la informacin relacionada con sus procedimientos de admisin; III. Los indicadores de resultados en las evaluaciones al desempeo de la planta acadmica y administrativa; y IV. Una lista de los profesores con licencia o en ao sabtico;
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JOS CARbONELL
El acceso a la informacin y la rendicin de cuentas por parte de las universidades pblicas es fundamental para el desarrollo nacional. Implica pasar de la percepcin, por parte de los estudiantes, de ser beneficiarios de una concesin del Estado o de las autoridades, hacia la concepcin de ser usuarios sujetos tanto a obligaciones como a derechos. En este caso, para poder exigir, entre otras cosas, ciertos niveles de calidad del bien pblico del que se estn beneficiando. Implica, asimismo, pasar de la concepcin de las autoridades como mandatarios sin lmites en el ejercicio de sus cargos, a la de verdaderos servidores pblicos con obligaciones claras148. En este sentido, las universidades pblicas son entidades que reciben recursos del erario, es decir, de todos los mexicanos como contribuyentes.
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Gil Antn, Manuel. Transparencia y vida universitaria. Cuadernos de transparencia #13, IFAI, Mxico, 2008, pp. 13 y sigs.
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I.
l acceso a la informacin y la transparencia E de las universidades pblicas
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En consecuencia, deben estar sujetas a la respectiva Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, ya sea federal o local, segn sea el caso. Por ello, estas universidades deben adoptar mecanismos de transparencia y acceso a la informacin que permitan rendir cuentas a la sociedad: dar a conocer qu hacen, cmo lo hacen, a qu costo, etctera. Desafortunadamente, muchas instituciones de educacin superior se esconden detrs de la autonoma con la que fueron dotadas, para evitar la implementacin de sistemas de acceso a la informacin y transparencia. En muchos casos, la pretensin de acceder a su informacin es concebida de forma errnea en estas instituciones, como una transgresin o intento de vulnerar su autonoma. Que algunas universidades pblicas sean autnomas no debe ser entendido como que quedan exentas de la obligacin de rendir cuentas y de los deberes ms elementales de transparencia. Su autonoma no debe significar extraterritorialidad ni ningn absurdo parecido, como para que no impere el Estado de Derecho en su interior. En este sentido, el Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico dispone que deben ser sujetos obligados y, por tanto, estar incluidos dentro de las leyes de la materia, los Organismos Pblicos Autnomos del Estado, incluyendo a las Universidades e Instituciones de Educacin Superior Pblicas149.
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Sin embargo, dicho Cdigo de Buenas Prcticas va ms all y establece obligaciones adicionales cuando se trata de Universidades e Instituciones de Educacin Superior Pblicas. En particular dispone, en el Artculo 312, que:
Adems de lo sealado en el artculo 302, las universidades e instituciones de educacin superior pblicas debern poner a disposicin en Internet la siguiente informacin: 1. Los planes y programas de estudio segn el sistema que ofrecen, ya sea escolarizado o abierto, con las reas de conocimiento, el perfil profesional de quien cursa el plan de estudios, la duracin del programa con las asignaturas por semestre, su valor en crditos y una descripcin sinttica para cada una de ellas; 2. Los estados de su situacin financiera, sealando su activo en propiedades y equipo, inversiones patrimoniales y fideicomisos,
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Articulo 201, apartado 7. Vase Lpez Aylln, Sergio (Coord.). Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico. UNAM/CIDE/IFAI, Mxico, 2007, pg. 26.
efectivo y los dems que apliquen para conocer el estado que guarda su patrimonio; 3. Toda la informacin relacionada con sus procedimientos de admisin; 4. Los indicadores de gestin en las evaluaciones al desempeo de la planta acadmica y administrativa; 5. La remuneracin de los profesores, incluyendo los estmulos al desempeo, nivel y monto; 6. Una lista con los profesores con licencia o en ao sabtico150.
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II.
bligaciones de transparencia O y acceso a la Informacin de la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico
Por lo que toca a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico merece un tratamiento similar o equivalente que el que recibe la Comisin de Derechos Humanos. Adems de las obligaciones genricas establecidas en el artculo 14 de la Ley, la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico tiene un precepto especialmente dedicada a ella que es el que se est comentando en el que se establece una serie de deberes adicionales y especficos en materia de transparencia y acceso a la informacin. El presente artculo establece cuatro obligaciones en particular para la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico. Debe hacer pblica la siguiente informacin:
1. Los planes y programas de estudio segn el sistema que ofrecen, ya sea escolarizado o abierto, con las reas de conocimiento, el perfil profesional de quien cursa el plan de estudios, la duracin del programa con las asignaturas por semestre, su valor en crditos y una descripcin sinttica para cada una de ellas; Toda la informacin relacionada con sus procedimientos de admisin; Los indicadores de resultados en las evaluaciones al desempeo de la planta acadmica y administrativa; y Una lista de los profesores con licencia o en ao sabtico;
2. 3. 4.
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Ibd. Pg. 38.
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En primer lugar, cabe precisar que, de forma anloga al caso de la Comisin, el articulo 4, fraccin V, de este ordenamiento le confiere el carcter de Ente Obligado, por lo que queda sujeta a su aplicacin y a las obligaciones que impone a los sujetos obligados. Como se aprecia en el artculo que se est comentando, el 21, la Ley recoge una buena parte de las recomendaciones hechas por el grupo de expertos que elabor el Cdigo de Buenas Prcticas, en algunos casos, incluso, con la misma redaccin. Sin embargo, cabe hacer la precisin que dos de los principios establecidos fueron omitidos por la Asamblea Legislativa. Nos referimos al punto nmero 2 (publicar Los estados de su situacin financiera, sealando su activo en propiedades y equipo, inversiones patrimoniales y fideicomisos, efectivo y los dems que apliquen para conocer el estado que guarda su patrimonio) y el 5 (sobre la remuneracin de los profesores, incluyendo los estmulos al desempeo, nivel y monto); cuestiones por dems fundamentales en el funcionamiento de cualquier institucin, ms an cuando se trata de la principal instancia de educacin superior del Distrito Federal que no depende del mbito de la Federacin. Por otro lado, ms all de lo establecido por la norma que se est comentando, la Ley de la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico tiene un pequeo apartado que se refiere a la rendicin de cuentas. Le otorga la atribucin, a la propia Universidad, para establecer sus normas en materia de adquisiciones, bajo los principios de legalidad, transparencia, eficiencia, honradez y utilizacin ptima de los recursos (Artculo 30). III. Transparencia de las universidades pblicas en el nivel Federal
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Por lo que se refiere a su equivalente en el mbito Federal, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental incluye como sujetos obligados al cumplimiento de dicha norma a los rganos constitucionales autnomos, entre otros, a las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma (Artculo 3, fracciones IX y XIV). De esta forma, los rganos constitucionales autnomos, en el mbito de sus respectivas competencias, establecern mediante reglamentos o acuerdos de carcter general, los rganos, criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la informacin, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta Ley (Artculo 61 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental).
Las disposiciones que emitan dichos rganos en donde cabe recordar que se incluyen a las universidades que gozan de autonoma debern sealar, segn corresponda, las unidades administrativas responsables de publicar la informacin; las unidades de enlace o sus equivalentes; el comit de informacin o su equivalente; los criterios y procedimientos de clasificacin y conservacin de la informacin reservada o confidencial; el procedimiento de acceso a la informacin, incluido un recurso de revisin; los procedimientos de acceso y rectificacin de datos personales; y una instancia interna responsable de aplicar la Ley, resolver los recursos, y las dems facultades que le otorga el ordenamiento (Articulo 61). Adems, los sujetos obligados mencionados anteriormente debern elaborar un informe anual y hacerlo pblico de las actividades realizadas para garantizar el acceso a la informacin, del cual debern remitir una copia al Instituto (artculo 62). Como se aprecia, si bien no se le dedica un artculo o un apartado especfico a las universidades sino que se les engloba dentro de la categora de rganos constitucionales autnomos, el detalle sobre las obligaciones adicionales en materia de transparencia y acceso a la informacin parece ser mayor en la legislacin federal. Aunque cabe precisar que, como ya se ha sealado anteriormente, dedicarle un artculo en particular dentro de la Ley a la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico es una muestra del deseo concreto por parte del legislador de querer incorporarla a la vanguardia en materia de rendicin de cuentas. Sin embargo, en la realidad las cosas son diferentes. En el ao 2008 se realiz una importante investigacin sobre la transparencia en aquellos organismos que se les ha clasificado como otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. En el punto que nos importa, se evalu a tres universidades que cuentan con plena autonoma: la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM) y la Universidad Autnoma de Chapingo (UAC). Obviamente, se refiere a entidades del mbito federal, sin embargo, dicha investigacin resulta muy til para ilustrar el punto que se refiere el presente artculo de la Ley. En trminos generales, puede afirmarse que la universidad que mayores esfuerzos ha realizado en esta materia es la UNAM, seguida por la UAM y, por ltimo, la UAChapingo, sin que destaque ninguna de las tres por el grado de transparencia y acceso a la informacin. No obstante, hay que resear que, recientemente, al menos, la UNAM s ha vivido un importante proceso de
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apertura, con la expedicin del Reglamento de la materia y la modificacin de su portal de acceso a la informacin151. En cuanto al rgimen de transparencia y acceso a la informacin de varias universidades autnomas de las entidades federativas, no cabe ser muy optimista: se han documentado casos en los que la propia universidad reporta como informacin confidencial o reservada, cuestiones tan bsicas como la nmina de sus trabajadores, el nmero de equipos de computo con que cuenta la institucin, los contratos firmados con determinada empresa, las pensiones de los ex rectores, y un largo etctera152.
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Sobre los resultados de dicha investigacin, as como su metodologa, vase, Lpez Aylln, Sergio y David Arellano Gault (Coords.). Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. IIJ-UNAM/CIDE/IFAI, Mxico 2008, en especial pp. 76-82. Al respecto, se pueden ver algunos ejemplos absurdos en Gil Antn, Manuel. Transparencia y vida universitaria. Cuadernos de transparencia #13, IFAI, Mxico, 2008, pp. 30-33.
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Artculo 22. Adems de lo sealado en el artculo 14, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, deber mantener actualizada, de forma impresa para consulta directa y en los respectivos sitios de Internet, de acuerdo con sus funciones, segn corresponda, la informacin respecto de los temas, documentos y polticas que a continuacin se detallan: I. Estadsticas sobre los recursos de revisin, en donde se identifique el Ente Obligado recurrido, el sentido de la resolucin y el cumplimiento de las mismas, as como las resoluciones que se emitan; II. Los estudios que apoyan la resolucin de los recursos de revisin; III. En su caso, las sentencias, ejecutorias o suspensiones judiciales que existan en contra de sus resoluciones; IV. Estadsticas sobre las solicitudes de informacin y de datos personales. En ellas, se deber identificar: el Ente Obligado que la recibi, el perfil del solicitante, el tipo de respuesta, y la temtica de las solicitudes; V. Las versiones estenogrficas de las sesiones del pleno; VI. Los resultados de la evaluacin del cumplimiento de la Ley a los Entes Obligados; VII. Informes sobre las acciones de promocin de la cultura de transparencia; y VIII. El nmero de vistas a los rganos internos de control de los Entes Obligados, que hayan incumplido las obligaciones en transparencia; XI. El nmero de quejas, denuncias y recursos de revisin dirigidos a cada uno de los Entes Obligados, y X. Las dems que se consideren relevantes y de inters para el pblico.
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SERgiO LPEZ AYLLN

Este artculo establece el catlogo de informacin que el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (en adelante el InfoDF) debe publicar en su sitio de Internet
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y mantener impresa para consulta directa, de manera complementaria a las obligaciones contenidas en el artculo 14 de la LTAIPDF. En efecto, en materia de transparencia y publicidad de los actos de los entes obligados del Distrito Federal, la LTAIPDF sigue un modelo inspirado en el Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico153 (en adelante el CBP). De acuerdo con este modelo, se establece, en primer lugar, un catlogo muy amplio de informacin comn que deben publicar todos los entes obligados sujetos a la ley, que en el caso est desarrollado en el artculo 14 de la LTAIPDF. De manera adicional, se establecen en diversos artculos catlogos especializados que atienden a la informacin especfica que generan algunos rganos y organismos, tales como los rganos legislativos, judiciales, electorales o de derechos humanos, entre otros. El artculo en comento contiene las obligaciones especficas de transparencia del rgano garante en el Distrito Federal el InfoDF que le permiten dar cuenta de manera puntual de algunas de sus responsabilidades ms importantes a juicio del legislador y que, como hemos dicho, se inspira en el artculo 313 del CBP. El modelo que comentamos se orienta por una buena prctica que se conoce como la transparencia focalizada. Se trata, por un lado, de reconocer que existe cierta informacin comn que conviene que todos los sujetos obligados pongan a disposicin del pblico, pero que esta prctica no permite dar cuenta de la especificidad de la informacin que genera cada rgano. Por ello, resulta necesario que al catlogo general se sumen obligaciones relacionadas con las tareas o funciones especializadas que realizan los sujetos obligados. Algunas de ellas se establecen a nivel legal (como es el caso del Distrito Federal) o reglamentario. Con independencia de las obligaciones legales especficas, se prev que cada ente determine cul es la informacin adicional que considere importante divulgar, lo cual abre la puerta al diseo de una autntica poltica de transparencia gubernamental154. El catlogo del artculo 22 contiene diez fracciones que dan cuenta de algunas de las 53 facultades que tiene el pleno del InfoDF, de conformidad con el artculo 71 de la LTAIPDF. Esta diferencia entre las obligaciones de transparencia y las facultades del Instituto se gener, probablemente, en que el catlogo del artculo 22 se bas en el artculo 313 del CBP, pero no se le correlacion con las facultades especficas que se le asignaron al InfoDF.
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153 Vase Lpez Aylln, Sergio, coord. Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico. Mxico, UNAM-IFAI-CIDE, 2007. 154
Vase Merino, Mauricio. La transparencia como poltica pblica en Ms all del acceso a la informacin. Transparencia, rendicin de cuentas y Estado de derecho, ed. por John Ackerman, Mxico, Siglo XXI Editores, 2008, pp. 240-262.
Estas diez fracciones se relacionan, en concreto, con las siguientes atribuciones del InfoDF contenidas en el artculo 71: estadsticas sobre los recursos de revisin, su resolucin y los estudios que las apoyan, as como las resoluciones judiciales que recaen sobre los recursos (fraccin II); las estadsticas sobre las solicitudes de informacin y datos personales (fracciones XII y XIII); las versiones estenogrficas del pleno (fraccin XXXI); los resultados de las evaluaciones que realiza el InfoDF a los entes obligados del Distrito Federal (fracciones VIII, XI y XX); sus acciones en la promocin de cultura de transparencia (fracciones V, VI, XXIV, XXVII, XXVIII, XXX, XLV, XLVI, XLVII y XLIX); las vistas a los rganos internos de control de los entes obligados que hayan incumplido las obligaciones en transparencia (fraccin XI); el nmero de quejas, denuncias y recursos de revisin dirigidos a cada uno de los entes obligados (fracciones XI y XLIII). El artculo 22 es, sin duda, un buen avance en materia de transparencia focalizada, pero se queda corto pues las facultades y funciones del InfoDF son ms amplias y especficas. A continuacin comentaremos cada una de las fracciones del artculo 22. 1. Recursos de revisin. En esta materia la LTAIPDF contempla en las fracciones I, II y III un conjunto de obligaciones de publicar informaciones relacionadas con los recursos de revisin. En primer lugar, el InfoDF debe publicar las estadsticas sobre los recursos de revisin, con la indicacin del ente obligado contra el que se present el recurso, el sentido de la resolucin y el cumplimiento de sta, as como las resoluciones que emita el Instituto (fraccin I). Sin duda, una de las funciones centrales del rgano garante es la resolucin de los recursos de revisin interpuestos por los particulares antes las negativas o deficiencias en las respuestas por parte de los sujetos obligados a las solicitudes de informacin, y la publicidad de los recursos es la mejor manera de rendir cuentas sobre su actuacin, que debe apegarse a los diferentes principios contenidos en la ley. El asunto es que la publicidad del conjunto de los recursos implica una cantidad muy significativa de informacin y que resulta fcil perderse en ellos. Por ello, acertadamente el InfoDF publica en su pgina un pequeo resumen donde indica el nmero del recurso, el ente obligado, en algunos casos el nombre del recurrente, el motivo del recurso, as como el sentido y la fecha de cada resolucin, lo que facilita entender el sentido general del asunto para, si se quiere, consultar la resolucin en texto completo. Si bien la pgina del InfoDF presenta la informacin clasificada por aos y trimestres y cuenta con un buscador general que puede usarse sobre el documento publicado, la existencia de un buscador temtico especializado o bien la creacin de ndices podra facilitar an ms la identificacin de los asuntos ms relevantes y, con ello, darle una mayor funcionalidad a este valioso conjunto de informacin.
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El InfoDF debe publicar, adems, los estudios que apoyan la resolucin de los recursos (fraccin II). Esta fraccin se deriva de una prctica que se desarroll en el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales, que consiste en mantener dentro de su estructura orgnica una Direccin que elabora estudios que sirven para motivar las decisiones del Pleno. Esta prctica fue codificada en el CBP y por ello se incluy en la LTAIPDF. Ahora bien, la manera en que opera el InfoDF es diversa a la del IFAI, y no realiza estudios especficos. En su caso, incorpora en los considerandos de cada resolucin los elementos que apoyan las decisiones, lo cual deja sin contenido prctico esta fraccin. De hecho en el sitio del InfoDF se seala que, respecto al contenido de esta fraccin, No se realizan estudios especiales para la resolucin de los recursos. La investigacin realizada para resolver los recursos est incluida en el captulo de considerandos de las propias resoluciones. En general las resoluciones se publican en el sitio de Internet 30 das despus de que resolvi el pleno (esto para permitir realiza el engrose y las notificaciones correspondientes), salvo que el Instituto tenga conocimiento de que se interpuso un amparo, en cuyo caso la resolucin se mantiene en reserva, en cumplimiento del artculo 37 fraccin VIII de la LTAIPDF. Finalmente, la fraccin III del artculo 22 establece la obligacin de publicar las sentencias, ejecutorias o suspensiones judiciales que existan respecto de las resoluciones del InfoDF. La publicacin de estas sentencias es una manera significativa de dar cuenta de la calidad de las resoluciones del InfoDF, miradas a travs del control judicial que ejercen los jueces federales sobre ellas por medio del amparo. Una mirada a la pgina de Internet en esta materia muestra que porcentualmente el nmero de amparos que se interpone contra las resoluciones del InfoDF es relativamente pequeo155. 2. Estadstica. La fraccin IV obliga al Instituto a publicar la estadstica de las solicitudes de acceso a la informacin y de datos personales, identificando al ente obligado que la recibi, el perfil del solicitante, el tipo de respuesta y la temtica de las solicitudes. Aunque en estricto sentido, el contenido de esta informacin no da cuenta de la accin del InfoDF, sino de los entes obligados, son datos indispensables para evaluar tanto la actividad de los particulares en el ejercicio de su derecho de acceso a la informacin, como de la accin de los entes obligados frente a las solicitudes. En este sentido, constituyen un proxy del avance en el ejercicio del derecho y, de manera ms general, de la cultura de transparencia en el Distrito Federal.
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En 2009 se tramitaron 20 juicios de amparo: 13 en contra de resoluciones del Pleno, cuatro en contra de acuerdos de incumplimiento y tres en contra de acuerdos emitidos durante la sustanciacin del procedimiento. Este nmero contrasta con los 652 recursos de revisin resueltos por este rgano. Vase Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. 4to. Informe de actividades y resultados. Mxico, InfoDF, 2010, disponible en versin electrnica en: http:// www.infodf.org.mx/web/index.php?option=com_content&task=view&id=182&Itemid=212
El portal del InfoDF muestra un cumplimiento cabal de esta fraccin156. Se identifican por cada ao los entes obligados que reciben las solicitudes. stos muestran un comportamiento relativamente homogneo donde ninguno acumula ms del 3.5 % del total de la solicitudes, y donde, para el ao 2010, se observa que es la Administracin Pblica Central la que, en promedio, recibe la mayor parte de stas (33.2%). En lo relativo a la temtica de las solicitudes, la estadstica est desagregada en siete grandes categoras, a saber: programtico, presupuestal y financiero (22% en 2010); regulatorio (4.5% en 2010); actos de gobierno (16.3% en 2010); relacin con la sociedad (11.5% en 2010); organizacin interna (12.5% en 2010); informes y programas (21.7% en 2010); y otros (11.5% en 2010). En cuanto al tipo de respuesta, la estadstica para 2010 la desagrega en aceptada (79.2%); acceso restringido (1.3%); inexistencia de informacin (0.1%); orientada (5.4%); turnada (13.8%) e improcedente (0.1%). Destacan en estos nmeros el bajo porcentaje de acceso restringido (es decir informacin reservada o confidencial) y de inexistencias. En cuanto al trmite de las solicitudes en el ao 2010, cuestin que no se encuentra como obligacin en la Ley, el InfoDF reporta las categoras de: tramitada y atendida (92.1%); pendiente (2.5%); prevenida (0.1%); cancelada porque el solicitante no atendi la prevencin (5.3%) y cancelada a peticin del solicitante (0.1%). Finalmente, en cuanto al perfil del solicitante, la estadstica reporta sexo, grupo de edad, ocupacin, escolaridad y estado de la repblica que corresponde a la direccin que registr el solicitante. Esta estadstica no cubre, sin embargo, el 100% de las solicitudes, pues los campos para obtener esta informacin son de llenado opcional para el solicitante, en cumplimiento estricto al artculo 47 de la LTAIPDF. 3. Sesiones del pleno. La fraccin V del artculo 22 establece la obligacin de publicar versiones estenogrficas de las sesiones del Pleno del InfoDF, que, adems, de conformidad con la fraccin XXXI del artculo 71, deben ser pblicas. Estas versiones contienen las minutas de los debates que se originan en la resolucin de los recursos y resultan importantes para tener constancia de las razones de las decisiones del pleno, ms all de la informacin que proporcionan los expedientes de los recursos propiamente dichos. La informacin que se genera es muy amplia y resulta en ocasiones difcil llegar a ella, por ello la conveniencia de contar con buscadores que faciliten su bsqueda. Otra situacin en particular, respecto de esta fraccin, es que, en ocasiones, el retraso en la publicacin de las minutas puede ser de un par de meses, el cual sera deseable reducir en la mayor medida de lo posible.
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Vase Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Informe Estadstico del Ejercicio del Derecho a la Informacin Pblica en el Distrito Federal 2006 - 2010. Mxico, InfoDF, 2011, disponible en versin electrnica en: http://www.infodf. org.mx/nueva_ley/22/4/sip2006_2010.pdf
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4. Evaluaciones del cumplimiento de la Ley. El InfoDF tiene, entre sus atribuciones, las de disear y aplicar indicadores para evaluar el desempeo de los entes obligados respecto de la LTAIPDF, evaluar la manera en que stos acatan y cumplen sus obligaciones en materia de transparencia y publicidad, as como publicar anualmente los ndices de cumplimiento de la Ley (artculos 71 fracciones VIII, IX y XX, respectivamente). La fraccin VI del artculo 22 asegura que el resultado de estas facultades se encuentra disponible para consulta en el sitio de Internet. En realidad el InfoDF ha desarrollado con el tiempo, y en particular en los aos recientes, diversos ndices e indicadores que evalan diversas acciones que deben realizar los entes obligados derivadas de la LTAIPDF. En particular, destacan el ndice Global del Cumplimiento de las Obligaciones de Transparencia (IGCOT), el ndice de Acceso a la Informacin (IAIEP), el ndice de cumplimiento, en tiempo y forma, de los requerimientos del InfoDF para el cumplimiento de la LTAIPDF y LPDPDF (ICTF) y el ndice de Acciones de Capacitacin (ICCAP). La integracin de estos cuatro ndices genera el ndice Compuesto de Mejores Prcticas de Transparencia (ICMPT), disponible para el ao 2009. Adems de los ndices anteriores, en el ao 2010 realiz un Diagnstico Integral de la Oficinas de Informacin Pblica y una Encuesta de Satisfaccin de Solicitudes de Informacin Pblica, y en 2009 una Encuesta de Percepcin. Todo lo anterior muestra un esfuerzo muy importante por el desarrollo de metodologas para evaluar el cumplimiento de la Ley, cuyos resultados se encuentran debidamente publicados en el sitio de Internet. Sin embargo, las metodologas propiamente dichas y la periodicidad con las que realizan estos ndices no aparecen publicadas al menos no en el sitio correspondiente a la fraccin en comento cuestin que aadira an ms al propsito de transparentar la accin del Instituto. 5. Acciones de promocin de la cultura de transparencia. Ya sealamos que la LTAIPDF otorga al InfoDF un importante conjunto de facultades orientadas a promover la cultura de transparencia. En realidad stas constituyen una de las tareas centrales de la institucin y orientan en mucho sus acciones. La fraccin VII del artculo 22 se refiere genricamente a la obligacin del Instituto de publicar en su pgina de Internet un detalle de estas acciones. En la prctica, el InfoDF publica en estas fracciones los informes de actividades de las Direcciones de Vinculacin con la Sociedad, de Capacitacin y Cultura de la Transparencia y de la de Comunicacin Social, adems de un ndice detallado de los convenios de colaboracin con organismos acadmicos y sociales y con diferentes grupos de trabajo. La lectura de esta informacin permite tener una idea detallada de las acciones del InfoDF en la materia y muestra un esfuerzo importante por documentar su accin en este campo. Se echa de menos, sin embargo, un documento que haga ms explcita la poltica que en esta materia sigue el Instituto y la manera en que las diversas actividades que realiza se encuentran articuladas.
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6. Vistas a los rganos internos de control de los entes obligados. De acuerdo con lo previsto en la LTAIPDF157, cuando al sustanciar los recursos de revisin o durante el seguimiento al cumplimiento de las resoluciones dictadas por el Instituto, ste advierta que algn servidor pblico pudo haber incurrido o efectivamente incurri en responsabilidad por violacin de los derechos consagrados en la ley o por incumplimiento de sus resoluciones, deber notificar a los rganos de control interno de los entes obligados para que se adelanten los procedimientos de responsabilidad correspondientes. Al respecto, cabe sealar que si bien mediante las reformas a la LTAIPDF publicadas el 29 de agosto de 2011 se adicion la fraccin VIII al artculo 22, en la cual se establece la obligacin del InfoDF de publicar el nmero de vistas dadas a los rganos internos de control de los entes obligados que hayan incumplido las obligaciones en transparencia, la cual resulta consistente con la obligacin adicionada al artculo 74 de la ley158, lo cierto es que esta informacin se viene dando a conocer por el Instituto en sus informes anuales de actividades y resultados, emitidos en cumplimiento del artculo 74 de la LTAIPDF y publicados de acuerdo con lo previsto en la fraccin XIX del artculo 14 de la misma Ley, bajo el rubro Estado que guardan las vistas presentadas ante los rganos de control interno. De acuerdo con informacin del InfoDF159, en 2005 se presentaron 18 vistas a los rganos de control interno; en el ao 2006 se dieron 53 vistas; en el ao 2007 el nmero se elev a 119; para el ao 2008 el aumento en el nmero de vistas fue sustancial, pues se dieron 191; en 2009 se redujo el nmero hasta casi los mismos niveles registrados en 2007, ya que se dieron 122 vistas; y, finalmente, en 2010 se produjo nuevamente un aumento muy significativo, pues se dieron 226 vistas a los rganos de control interno de los entes obligados. 7. Nmero de quejas, denuncias y recursos de revisin dirigidos a los entes obligados. Al igual que sucede respecto de la obligacin contemplada en el numeral anterior, en la reciente reforma a la LTAIPDF se adicion la fraccin IX al artculo 22, la cual se refiere a la obligacin del InfoDF de publicar el nmero de quejas denuncias y recursos de revisin dirigidos a cada uno de los entes obligados. En cuanto al nmero de los recursos de revisin, cabe sealar que esta fraccin resulta redundante con lo establecido en la fraccin I del mismo artculo 22 y que los datos correspondientes se vienen dando a conocer por el
211
157 158
Artculos 80, 90, 91, 93 y 94 de la LTAIPDF.
Mediante las reformas a la LTAIPDF publicadas el 29 de agosto de 2011, se adicion la fraccin IX al artculo 74, relativo al informe anual de actividades y resultados que debe presentar anualmente el Instituto a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, fraccin segn la cual dicho informe debe incluir el nmero de vistas que el Instituto haya efectuado a los entes obligados. Vase Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Quinto informe de actividades y resultados 2010. Mxico, InfoDF, 2011, disponible en versin electrnica en: http://www.infodf.org.mx/web/index.php?option=com_content&task=vie w&id=182&Itemid=212
159
Ttulo Primero
212
Instituto en sus informes anuales de actividades y resultados, publicados en cumplimiento de lo previsto en la fraccin XIX del artculo 14 de la misma Ley. De otra parte, la obligacin de publicar el nmero de quejas y denuncias dirigidas a los entes obligados resulta consistente con lo previsto en los artculos 73 y 94 sobre el contenido de los informes que debern presentar los entes obligados y sus rganos de control interno al InfoDF, mxime si se tiene en cuenta que por esa misma razn se trata de informacin con la que ya cuenta o debe contar el Instituto. Sin embargo, slo en algunos de sus informes anuales de actividades y resultados pueden encontrarse referencias al respecto. Concretamente, en los informes correspondientes a los ejercicios 2006, 2007 y 2008 se hace mencin expresa de la informacin relativa a las quejas presentadas por los particulares ante los rganos de control, vinculadas a solicitudes de informacin pblica. De acuerdo a la informacin proporcionada por los diversos sujetos obligados al InfoDF, en 2006 se presentaron 9 quejas, en 2007 no fueron presentadas quejas y en el ao 2008 se reportaron 3 quejas relacionadas con la violacin a las disposiciones contenidas en la ley de transparencia. Ahora bien, el que deba publicarse de manera precisa el nmero de quejas y denuncias recibidas por los entes obligados contribuye a transparentar su actividad y a propiciar la adecuada rendicin de cuentas que cada uno de stos debe realizar respecto de su gestin, as como a la difusin de la informacin correspondiente. Finalmente, la fraccin X del artculo 22 contempla la posibilidad que el InfoDF publique cualquier otra informacin que se considere relevante y de inters para el pblico. Se abre entonces un cajn que permitira publicar una amplia variedad de informacin relacionada con el ejercicio de las diferentes atribuciones del organismo. En la prctica el contenido de esta fraccin es ms bien limitado pues se incluyen las resoluciones de inconformidades y responsabilidades de los servidores pblicos del InfoDF y de todos los convenios institucionales firmados por el organismo desde 2005. Debe reconocerse que la carga de informacin que el InfoDF debe publicar es muy amplia y que puede constatarse un esfuerzo importante por cumplirlo a cabalidad. Sin duda, la pgina del Instituto est bien estructurada y permite con facilidad el acceso a la informacin. Sin embargo, existen an oportunidades de mejora que podran aprovecharse para ampliar la informacin disponible y dar un ejemplo cabal de una poltica de transparencia.
Ttulo Primero
Artculo 23. Los resultados de las convocatorias a concurso o licitacin de obras pblicas, adquisiciones, arrendamientos, concesiones y prestacin de servicios debern contener lo dispuesto por la ley de la materia.
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ISSA LUNA PLA

Conforme al Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal para el Poder Ejecutivo, en el artculo 4, fraccin VII, la informacin sealada en los artculos 13, 14, 15, 18, 23, 24 y 25 de la Ley en comento ser considerada como informacin pblica de oficio160. Por tanto, el artculo 23 corresponde a una ms de las obligaciones que los entes obligados deben tomar en cuenta para incluir dentro del contenido de sus portales de Internet. La interpretacin de este artculo se hace de acuerdo con dos tipos de razonamientos. El primero es conforme a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal y los criterios emitidos por el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF). El segundo tipo de razonamiento deviene de la aplicacin de la Ley de Adquisiciones del Distrito Federal, que establece el procedimiento de dictamen para la adquisicin, arrendamiento o la contratacin de servicios por licitacin pblica.
La principal diferencia entre el artculo 14, fraccin XXVII, y el artculo 23 en comento es que mientras el primero obliga a los entes obligados a hacer de conocimiento pblico el procedimiento administrativo de adjudicaciones y licitaciones, bajo determinadas reglas para no vulnerar los datos confidenciales que pudieran contenerse; el segundo establece los parmetros que debe contener la publicidad de los resultados. Ambos mandatos previstos en los artculos 14 y 23 son complementarios y deben mantener una coherencia en los contenidos de los portales de Internet de los entes obligados. En este sentido, los Criterios del InfoDF retoman los parmetros del artculo 23 al
160
Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 7 de abril de 2011.
Ttulo Primero
En cuanto al primer razonamiento, la obligacin prevista en esta Ley de Transparencia comentada en su artculo 14, fraccin XXVII, considera la publicacin de oficio de los resultados sobre procedimientos de adjudicacin directa, invitacin restringida y licitacin de cualquier naturaleza, de forma impresa disponible al pblico y por Internet, y en caso de contener informacin clasificada deber presentarse en una versin pblica.
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detallar la informacin que deber publicarse en la fraccin XXVII del artculo 14 de la LTAIPDF. Es importante recalcar que el hecho de que la informacin que ordena su apertura en el artculo 23 en comento contenga informacin que pueda considerarse como reservada o confidencial, no faculta a los entes obligados a restringir absolutamente la transparencia de oficio de la informacin en cuestin. En su caso, para garantizar la transparencia, se debe presentar la documentacin en versiones pblicas. Puesto que el trmino versin pblica posee cierta ambigedad, se hace imperante la necesidad de atender a la definicin de la Ley que establece con claridad los mnimos de informacin que deben contener las versiones pblicas sobre los resultados de las convocatorias a concurso o licitacin. Dichos mnimos son los siguientes:161 a) De licitaciones pblicas o procedimientos de invitacin restringida: 1. 2. 3. La convocatoria o invitacin emitida; Los nombres de los participantes o invitados; El nombre del ganador y las razones que lo justifican;
Ttulo Primero
4. L a unidad administrativa solicitante y la responsable de su ejecucin; 5. l nmero de contrato, la fecha, el monto y el plazo de entrega E o de ejecucin de los servicios u obra licitada;
6. L os mecanismos de vigilancia y supervisin, incluyendo, en su caso, los estudios de impacto urbano y ambiental, segn corresponda; 7. 8. os convenios modificatorios que, en su caso, sean firmados, L precisando el objeto y la fecha de celebracin, y Los informes de avance sobre las obras o servicios contratados.
161
Criterios y metodologa de evaluacin de la informacin pblica de oficio que deben dar a conocer los Entes Obligados en sus portales de Internet, aprobados por el Pleno del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal en el Acuerdo 1408/SO/16-11/2011, p. 97.
b) De las adjudicaciones directas: 1. Los motivos y fundamentos legales aplicados;
215
2. En su caso, las cotizaciones consideradas, especificando los nombres de los proveedores y los montos; 3. 4. 5. 6. El nombre de la persona fsica o moral adjudicada; a unidad administrativa solicitante y la responsable de su L ejecucin; l nmero del contrato, la fecha del contrato, el monto y el E plazo de entrega o de ejecucin de los servicios u obra; os mecanismos de vigilancia y supervisin, incluyendo, en L su caso, los estudios de impacto urbano y ambiental, segn corresponda, y Los informes de avance sobre las obras o servicios contratados.
7.
Sin embargo, como se ha dicho, los criterios que desde el ao 2008 emiti el rgano regulador en la materia del derecho de acceso a la informacin pblica, los cuales ya fueron reformados el pasado 16 de noviembre de 2011, desarrollan de manera especfica el cumplimiento de la informacin pblica de oficio. Dichos criterios establecen que esta informacin deber presentarse en una base o sistema de datos organizados lgicamente, la cual ser complementada con documentos que expliquen a fondo los resultados que se informan. Por lo tanto, con base en los Criterios y metodologa de evaluacin de la informacin pblica de oficio que deben dar a conocer los entes obligados en sus portales de Internet, los pasos son los siguientes:163
162
Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 7 de abril de 2011. Op cit. Criterios y Metodologa de evaluacin, p. 97.
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Ttulo Primero
Adems de la informacin referida para dar cumplimiento al artculo 14 de la Ley en comento, en trminos del artculo 23 aqu desarrollado, se debern hacer pblicos los resultados de las convocatorias a concursos de licitacin de obras pblicas, adquisiciones, arrendamientos, concesiones y prestacin de servicios, incluyendo el dictamen debidamente elaborado, de acuerdo con la Ley de Adquisiciones del Distrito Federal162.
216
Tipo de procedimiento: licitacin pblica, invitacin restringida y adjudicacin directa. En caso de que no se haya llevado a cabo alguno de los tres, incluirlo y sealar mediante una leyenda que no se realiz. Este criterio del InfoDF reconoce que si los entes obligados no categorizan esta informacin, se crea confusin entre los usuarios sobre el tipo de resultados que se estn publicitando. Asimismo, sugiere una forma de orden lgico para facilitar la localizacin de la informacin cuando el usuario tiene claridad sobre el tipo de informacin de resultados que quiere encontrar. Para la informacin que se presenta sobre licitacin pblica e invitacin restringida, el InfoDF considera publicar la siguiente informacin en relacin con los artculos 14 y 23 de la Ley de Transparencia164: Ejercicio. Trimestre. Nmero de expediente. Vnculo a cada una de las convocatorias o invitaciones emitidas. Fecha de la convocatoria o invitacin, expresada con el formato da/ mes/ao. Descripcin de las obras pblicas, los bienes o los servicios contratados. Relacin con los nombres de los participantes o invitados. Fecha de la junta pblica. Relacin con los nombres de los asistentes. Especificar los nombres tanto de los participantes o invitados como de los servidores pblicos. Vnculo al documento del Dictamen o fallo. Nombre del ganador o adjudicado. Razones que justifican su eleccin. La unidad administrativa solicitante. La unidad administrativa responsable de su ejecucin. Nmero de contrato. Fecha del contrato. Monto del contrato. Objeto del contrato. Plazo de entrega o de ejecucin de los servicios contratados u obra pblica a realizar. Vnculo al documento del contrato. Nmero de convenio modificatorio que recaiga a la contratacin. En su caso, sealar que no se realiz. Objeto del convenio modificatorio. Fecha de firma del convenio modificatorio.
Ttulo Primero

164
Op cit. Criterios y Metodologa de evaluacin, p. 98.
Vnculo al documento del convenio. Especificar los mecanismos de vigilancia y supervisin.
217
Respecto a adjudicaciones directas, el cumplimiento del mandato previsto en los artculos 14 y 23, a criterio del InfoDF, se deber publicar la siguiente informacin165: Ejercicio. Trimestre. Nmero de expediente. Los motivos y fundamentos legales aplicados para realizar la adjudicacin directa. Descripcin de los bienes o servicios contratados.
Sobre las cotizaciones consideradas publicar: Nombres de los proveedores. En su caso, incluir una leyenda sealando que no se realizaron cotizaciones. Montos totales de la cotizacin por cada proveedor. Nombre razn o denominacin social de la persona a la que se adjudic el contrato. Unidad administrativa solicitante. Unidad administrativa responsable de su ejecucin. Nmero de contrato. Fecha del contrato. Monto del contrato. Objeto del contrato. El plazo de entrega o de ejecucin de los servicios u obra contratados. Vnculo al documento del contrato. Nmeros de convenios modificatorios que recaigan a la contratacin, En su caso, sealar que no se realizaron. Objeto del convenio. Vnculo al documento del convenio. Fecha de firma del convenio. Mecanismos de vigilancia y supervisin. Vnculo a los estudios de impacto urbano y ambiental; en su caso, sealar que no se realizaron. Vnculo a los informes de avance sobre las obras o servicios contratados.
Toda esta informacin debe estar respaldada con el cumplimiento de la informacin prevista en el artculo 14 de la Ley de Transparencia, que como lo
Op. Cit. Criterios y metodologa de evaluacin, p. 99.
165
Ttulo Primero
218
ha previsto el InfoDF, implica publicar en una base de datos u hoja de clculo la informacin relativa al avance sobre las obras o servicios contratados con datos precisos sobre el nombre del proveedor o contratista, la descripcin de bienes o servicios provedos, la fecha de la operacin realizada, el monto total de la venta de bienes o servicios y los informes de avances sobre las obras. Asimismo, es necesario incluir dentro de los portales de Internet de los entes obligados el padrn de proveedores y contratistas con el nombre y razn social, giro, nombre del representante de la empresa, y datos de contacto del proveedor o prestador de servicios166. Como en todos los criterios sobre la publicacin de oficio de la informacin de los entes obligados en los portales de Internet, el InfoDF evala que la informacin sea publicada de forma actualizada al ejercicio en curso y, en este caso, por un periodo no mayor a los tres meses; especificando las reas responsables de los datos publicados, y la fecha de validacin167. Dicho artculo, adems de regular el procedimiento para la adquisicin, arrendamiento o la contratacin de servicios por licitacin pblica, establece que la forma en la que el ente obligado conocer y analizar las propuestas recibidas se har mediante un dictamen. Dicho dictamen se dar a conocer por medio de un acto de fallo, que ser publicado de acuerdo al mandato del artculo 23 de la Ley de Transparencia que aqu se comenta. La Ley de Adquisiciones del Distrito Federal, en el mismo artculo 43, establece que el dictamen emitido por las autoridades comprender el anlisis detallado de lo siguiente168: a) b) Documentacin legal y administrativa, Propuesta tcnica, misma que deber incluir los resultados de la evaluacin de las pruebas requeridas, la verificacin de las especificaciones y la descripcin de los mtodos de ejecucin, contenidos como requisitos en las bases de licitacin, y Propuesta econmica.
Ttulo Primero
c)
Asimismo, seala que en el dictamen deber establecerse si los rubros antes citados cubren con los requisitos solicitados en las bases, al igual que las especificaciones requeridas por la convocante, respecto de los bienes y servicios objeto de la licitacin, para determinar si las propuestas cumplen con lo solicitado169.
166 167 168 169
Ibdem. Op cit. Criterios y Metodologa de evaluacin, p. 98. Op cit. Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, artculo 43. Ibdem.
Igualmente, el artculo 43 prev que en la junta pblica el ente obligado convocante comunicar el resultado del dictamen, y en el acta que al efecto se levante, la cual deber estar debidamente fundada y motivada, se sealarn detalladamente las propuestas que fueron desechadas y las que no resultaron aceptadas, indicndose, en su caso, el nombre del licitante ganador, una vez terminado el acto, se dar copia fotosttica del acta a cada uno de los asistentes y se notificar personalmente a los que no hubieren asistido170. En cumplimiento con lo previsto en el artculo 23 de la Ley de Transparencia en comento, lo presentado en esta junta pblica debe ser incluido en los portales de transparencia, como parte del contenido de la fraccin XXVII del artculo 14 de la LTAIPDF.
219
170
Ibdem.
Ttulo Primero
220

Artculo 24. Tratndose de concesiones, permisos o autorizaciones a particulares, la informacin deber precisar: I. Nombre o razn social del titular; II. Concepto de la concesin, autorizacin o permiso; y IIII. Vigencia.
JOS CARbONELL
I. Introduccin
El papel de los particulares y los alcances del derecho al acceso a la informacin pblica y la transparencia es un tema que sigue debatindose en una buena parte de los foros especializados en la materia. Es un punto complejo en el cual las fronteras con otros derechos, como el derecho a la privacidad, por momentos no resultan claras, y continuamente generan polmica. Sin embargo, hay que reconocer que existen algunas personas de carcter privado, ya sean fsicas o morales, que ejercen funciones pblicas, ya sea por delegacin o por un mandato legal.
Ttulo Primero
Como atinadamente apunta Sergio Lpez Aylln, este es el caso de los notarios pblicos, de los concesionarios de bienes o servicios pblicos, de los colegios de profesionistas o cmaras comerciales o industriales y aun de los sindicatos. La pregunta es si stos son sujetos obligados del derecho de acceso a la informacin y, si esto es as, cules son los mecanismos para ejercerlo171. Ms an,
El problema se plantea respecto de las personas privadas que, cada vez con mayor frecuencia, desarrollan funciones pblicas o ejercen por delegacin o mandato legal funciones de autoridad, sin constituirse propiamente como entidades pblicas. La calidad de sujetos pasivos del derecho de acceso a la informacin de estas personas plantea cuestiones complejas, en particular respecto a los procedimientos para hacer efectivo el derecho.172
171
Lpez Aylln, Sergio. Los sujetos del derecho de acceso a la informacin en Carbonell, Miguel (Coord.). Hacia una democracia de contenidos: la reforma constitucional en materia de transparencia IIJ-UNAM/InfoDF/IFAI, Mxico 2007, pg. 35. Ibd., pg. 27.
172
La cuestin es que estos particulares estn ejerciendo funciones o realizando actos de autoridad, por lo que s deben entrar en el concepto de sujetos obligados, y as lo recoge, aunque de forma parcial, el artculo que se est comentando. Adicionalmente, dentro de la presente Ley cabe citar el artculo 4, fraccin V, que sostiene que son Entes Obligados, entre otros, aquellos equivalentes a personas jurdicas de derecho pblico o privado, ya sea que en ejercicio de sus actividades acten en auxilio de los rganos antes citados o ejerzan gasto pblico, y por lo tanto los particulares que acten como autoridad o la auxilien, o aquellos que ejerzan gasto pblico, quedan de forma automtica, obligados ante lo establecido por esta norma. II. as personas fsicas o morales L receptoras de recursos pblicos
221
La fraccin VI del artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece que las leyes determinarn la manera en que los sujetos obligados debern hacer pblica la informacin relativa a los recursos pblicos que entreguen a personas fsicas o morales. Esta disposicin deja zanjado en buena parte el debate apuntado lneas arriba y que antes de la reforma que lo introdujo en la Carta Magna, cada legislacin local de la materia trataba de forma diferente: son sujetos obligados, en materia de transparencia y acceso a la informacin, cualquier persona que reciba recursos pblicos. Cabe sealar que previo a la reforma constitucional, las leyes estatales presentaban importantes variaciones en cuanto a los sujetos obligados. Por ejemplo, nicamente once entidades federativas incluan a los partidos polticos como sujetos obligados directos, siete ms los contemplaban como sujetos obligados indirectos, en nueve casos se incluyeron por interpretacin y en cinco casos fueron excluidos. En el punto que nos atae, veintitrs leyes locales de transparencia consideraban que las personas fsicas y morales que reciben recursos pblicos son tambin sujetos obligados del derecho de acceso a la informacin173. Sin embargo, deben existir ciertos lmites, racionales y lgicos. No por recibir recursos del erario o por ejercer una parte del gasto estatal, toda actividad de estas personas se convierte en materia de la presente Ley.
173
Ibd., pg. 25.
Ttulo Primero
222
Ms an, por el slo hecho de recibir recursos pblicos, no debe entenderse que la actividad de una persona sea una funcin pblica. Si se lleva el punto al extremo se puede caer en algunos excesos; de tal forma, por ejemplo, los beneficiarios de los programas sociales implementados por las diversas autoridades podran ser considerados como sujetos obligados, lo que provocara situaciones difciles cuando no imposibles de solventar. As, cabe considerar que la obligacin de rendir cuentas y de permitir el acceso a la informacin respecto de la entrega de recursos pblicos corresponde al sujeto obligado por la Ley que los desembolsa; es decir, a las autoridades responsables174. III. Sobre las buenas prcticas en la materia
En este punto, el Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico una iniciativa de algunos acadmicos y expertos en el tema sostiene que en la actualidad, sin duda, existe una cantidad importante, y creciente, de informacin muy relevante para los fines que nos ataen que se encuentra en posesin de particulares y de organizaciones de carcter privado. Por tanto, una buena prctica en la materia debe incluir retomando adems la jurisprudencia de los tribunales federales175 que cuando un particular realiza actos de autoridad, la informacin que genere ser considerada como informacin pblica176.
Ttulo Primero
El Cdigo de Buenas Prcticas propone que se debe permitir el acceso a la informacin de entidades como los sindicatos, las asociaciones empresariales o los concesionarios de un servicio pblico respecto de los actos que realicen en calidad de autoridades. Sin embargo, el Cdigo, a su vez, propone la salvedad ya apuntada lneas arriba: que el acceso no se lleve a cabo de manera directa, sino por medio de la autoridad responsable de su otorgamiento o de supervisar la actuacin de esos particulares.
174 175
Ibd., pp. 35-36.
El Poder Judicial Federal, en diversas resoluciones, ha establecido que son autoridad aquellos individuos que ejerzan actos unilaterales y usen la fuerza pblica para alterar la esfera jurdica de los gobernados: es decir, se distingue por el hecho de que realiza actos con imperio, ms que por los sujetos que ejecutan el acto. Vase por ejemplo la tesis CONFEDERACIN DEPORTIVA MEXICANA, ASOCIACIN CIVIL. TIENE LA CALIDAD DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO SUS ACTOS SE FUNDEN EN LA LEY GENERAL DEL DEPORTE, EN RELACIN CON SU ESTATUTO. Citado en Lpez Aylln, Sergio (Coord.). Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico. UNAM/CIDE/IFAI, Mxico, 2007, pg. 27.
176
Ibd., pg. 26.
IV.
Las concesiones, permisos o autorizaciones a particulares
Ms all de lo apuntado anteriormente sobre la obligatoriedad de esta Ley para los entes equivalentes a personas jurdicas de derecho pblico o privado, ya sea que en ejercicio de sus actividades acten en auxilio de los rganos antes citados o ejerzan gasto pblico (artculo 4, fraccin, V), el presente artculo establece principios adicionales en el caso de concesiones, permisos o autorizaciones a particulares. Especialmente, sostiene que cuando se trate de los supuestos mencionados el nombre o razn social del titular (fraccin I); el concepto de la concesin, autorizacin o permiso (fraccin II); as como su vigencia (fraccin III), la informacin deber ser pblica, sin excepcin alguna. Si bien la inclusin de un artculo especfico para el caso de las concesiones o permisos otorgados a los particulares es correcta y va en el sentido apuntado por el Cdigo de Buenas Prcticas, lo cierto es que su alcance resulta muy limitado. La informacin que los ciudadanos merecen y necesitan conocer de proyectos de la envergadura de los que estamos hablando va mucho ms all que cuestiones meramente formales, como quin es el titular y durante cunto tiempo gozar de dicha concesin; basta pensar en proyectos tan importantes para la capital, como los segundos pisos de algunas vialidades, la superva poniente, y un largo etctera.
223
Cabe apuntar que, en esta materia, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental establece un mayor nivel de detalle que la normativa del Distrito Federal que se est comentando. En particular, dispone que con excepcin de la informacin reservada o confidencial, los sujetos obligados debern hacer pblica, entre otra, la siguiente informacin, segn el artculo 7: 1. Las concesiones, permisos o autorizaciones especificando los titulares de aqullos (fraccin XII); otorgados,
2. Las contrataciones que se hayan celebrado en trminos de la legislacin aplicable detallando por cada contrato: a) Las obras pblicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios contratados; en el caso de estudios o investigaciones deber sealarse el tema especfico; b) El monto;
Ttulo Primero
La Legislacin en el mbito Federal
224
d) Los plazos de cumplimiento de los contratos (fraccin XIII).
c) El nombre del proveedor, contratista o de la persona fsica o moral con quienes se haya celebrado el contrato; y
El Reglamento de dicha Ley ordena que las dependencias pblicas debern publicar en sus sitios de internet la informacin relativa a concesiones, autorizaciones y permisos que otorguen. Dicha informacin deber contener como mnimo la unidad administrativa que los otorgue; el nombre de la persona fsica o la razn social de la persona moral concesionaria, autorizada o permisionaria; el objeto y vigencia de la concesin, autorizacin o permiso, y el procedimiento que se sigui para su otorgamiento en caso de concesiones (artculo 20). Adems, dichos organismos pblicos debern publicar, en su pgina de internet, la informacin relativa a los contratos que hayan celebrado en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios, obras pblicas y los servicios relacionados con stas, detallando en cada caso los mismos puntos del prrafo anterior (artculo 21). As pues, en caso de una futura reforma a la Ley de la materia del Distrito Federal, cabra tomar en cuenta lo dispuesta por su homloga en el mbito federal, ya que resulta ms detallada y precisa en lo relativo a las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados a particulares.
Ttulo Primero
Artculo 25. Toda informacin que brinden los entes obligados, respecto a la ejecucin de obra pblica por invitacin restringida, deber precisar: I. El monto; II. El lugar; III. El plazo de ejecucin; IV. La identificacin del Ente Obligado ordenador y responsable de la obra; V. El nombre del proveedor, contratista o de la persona fsica o moral con quienes se haya celebrado el contrato, y VI. Los mecanismos de vigilancia y supervisin, incluyendo en su caso, estudios de impacto ambiental y ssmico.
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El artculo 25 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal desarrolla de manera especfica la publicidad de los actos de los entes obligados relacionada con la ejecucin de la obra pblica. En particular, el mandato jurdico se limita a la transparencia de la obra pblica que ha sido contratada por invitacin restringida. A continuacin se analiza la naturaleza jurdica del procedimiento de la contratacin por invitacin restringida y se estudia la relevancia de la publicidad de la informacin sobre la ejecucin de obras pblicas aqu referida. La Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal, en su artculo 27, establece tres tipos de procedimientos para contratar adquisiciones, arrendamientos y prestacin de servicios: a) licitacin pblica; b) invitacin restringida a cuando menos tres proveedores, y c) adjudicacin directa177. Estas son formas de adquisicin a las que estn facultadas las dependencias, rganos desconcentrados, delegaciones y entidades bajo su responsabilidad. De acuerdo con la misma Ley, artculo 52, cualquiera de estas opciones deber estar fundada y motivada, como cualquier acto administrativo y, en este caso, atendiendo a los principios de economa, eficacia, eficiencia, imparcialidad y
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de septiembre de 1998; ltima reforma el 7 de abril de 2011.
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honradez. A estos principios se suman los previstos para los procedimientos y actos administrativos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; artculo 12 fraccin VI: la simplificacin, agilidad, informacin, legalidad, transparencia e imparcialidad178. Las Entidades Pblicas podrn optar, bajo su responsabilidad, por no llevar a cabo procedimientos de licitacin pblica y realizar sus contrataciones a travs de la invitacin restringida a cuando menos tres proveedores. Los artculos 54 y 55 de la Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal establecen las circunstancias bajo las cuales exclusivamente se podr contratar adquisiciones, arrendamiento y prestacin de servicios por invitacin, a saber179: I. El contrato slo pueda celebrarse con una determinada persona por tratarse de obras de arte, titularidad de patentes, derechos de autor u otros derechos exclusivos; II. Peligre o se altere el orden social, la economa, los servicios pblicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o regin del Distrito Federal, como consecuencia de desastres producidos, por casos fortuitos o de fuerza mayor, o existan circunstancias que puedan provocar prdidas o costos adicionales importantes; III. Se hubiere rescindido el contrato respectivo por causas imputables al proveedor, en estos casos la dependencia, rgano desconcentrado, delegaciones o entidad, podr adjudicar el contrato, al licitante que haya presentado la siguiente proposicin solvente ms baja, siempre que la diferencia en precio, con respecto a la postura que inicialmente hubiere resultado ganadora no sea superior al 10 %; IV. Se realicen dos licitaciones pblicas y se hayan declarado desiertas; V. Existan razones justificadas para la Adquisicin y Arrendamiento de bienes de marca determinada; VI. Se trate de Adquisiciones de bienes perecederos, granos y productos alimenticios bsicos o semiprocesados;
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Nuevo Estatuto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 26 de julio de 1994, ltima reforma publicada en el DOF 28-04-2008. Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal artculo 54. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de septiembre de 1998; ltima reforma: 7 de abril de 2011.
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VII. Se trate de Servicios de consultora cuya difusin pudiera afectar el inters pblico o comprometer informacin de naturaleza confidencial para el Distrito Federal; VIII. Se trate de adquisiciones, arrendamientos o prestacin de servicios, cuya contratacin se realice con campesinos o grupos rurales o urbanos marginados y que la dependencia, rgano desconcentrado, delegacin o entidad contrate directamente con los mismos o con las personas morales constituidas por ellos;
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IX. Se trate de adquisicin de bienes, arrendamientos o prestacin de servicios que realicen las dependencias, rganos desconcentrados, delegaciones y entidades para someterlos a procesos productivos en cumplimiento a su objeto o para fines de comercializacin; X. Se trate de la prestacin de Servicios de mantenimiento, conservacin, restauracin y reparacin de bienes en los que no sea posible precisar su alcance, establecer el catlogo de conceptos y cantidades de trabajo o determinar las especificaciones correspondientes; XI. Se trate de adquisiciones provenientes de personas fsicas o morales que, sin ser proveedores habituales y en razn de encontrarse en estado de liquidacin o disolucin o bien, bajo intervencin judicial, ofrezcan bienes en condiciones excepcionalmente favorables; y XII. Se trate de Servicios profesionales prestados por personas fsicas.
Como se observa, las adquisiciones, arrendamientos y servicios aqu descritos tienen una caracterstica particularmente de excepcionales y, los entes estn obligados a fundamentar debidamente cuando se opte por esta forma de contratacin. De ah que transparentar estas razones, la forma y los mecanismos de vigilancia e impacto ambiental y ssmico que describe el artculo 25 de la Ley de Transparencia en comento es fundamental. La contratacin por invitacin restringida se realiza convocando, por lo menos, a tres proveedores, atendiendo al procedimiento y requisitos previstos en el artculo 46 de la misma Ley; pero los entes obligados pueden no considerarlo conveniente a su juicio. En este caso, el artculo 54 de la Ley de Adquisiciones establece que se llevar un procedimiento de adjudicacin directo, cuando los contratantes estn relacionada[o]s con el objeto del contrato
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a celebrarse, y cuenten con capacidad de respuesta inmediata, as como con los recursos tcnicos, financieros y dems que les sean requeridos. La adjudicacin directa y la invitacin restringida son procesos excepcionales de la contratacin; y porque la competencia es limitada por las razones de la Ley, entonces su eficacia y transparencia debe ser garantizada. El artculo 55 de la Ley de Adquisiciones aludida establece una condicin ms para realizar compras a travs de invitacin restringida; sta es que el importe de cada operacin no exceda de los montos de actuacin que se establecen en el Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal correspondiente al Ejercicio Fiscal respectivo. As que la suma total de operaciones realizadas conforme a esta opcin de contratacin no podr rebasar el 20% de su volumen anual de adquisiciones, arrendamiento y prestacin de servicios autorizado, para la dependencia, rgano desconcentrado, delegacin o entidad. Esta condicin tiene una excepcin prevista en el mismo artculo 55 y el 57 de la Ley de Adquisiciones: se podr rebasar el porcentaje indicado cuando exista un acuerdo del Jefe de Gobierno y de los titulares de las dependencias y rganos desconcentrados, delegaciones y entidades, y que sean registradas detalladamente en el informe que mensualmente se presenta al Comit o Subcomit de contrataciones180. Expuesto lo anterior, se estudia ahora el mandato concreto de publicidad previsto en el artculo 25 de la Ley de Transparencia aqu comentada. Cabe recordar que conforme al Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, en el artculo 4 fraccin VII, la informacin sealada en los artculos 13, 14, 15, 18, 23, 24 y 25 de la Ley de Transparencia, ser considerada como informacin pblica de oficio181. Por tanto, el artculo 25 corresponde a una ms de las obligaciones que los entes obligados deben tomar en cuenta para incluir dentro del contenido de sus portales de Internet. El artculo 25 exige a los entes obligados difundir por medio de sus portales de Internet la siguiente informacin: i. El monto; ii. El lugar; iii. El plazo de ejecucin; iv. La identificacin del Ente Obligado ordenador y responsable de la obra; v. El nombre del proveedor, contratista o de la persona fsica o moral con quienes se haya celebrado el contrato; y vi. Los mecanismos de vigilancia y supervisin, incluyendo en su caso, estudios de impacto ambiental y ssmico.
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de septiembre de 1998; ltima reforma del 7 de abril de 2011. Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del 15 de septiembre de 2008.
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Sin embargo, el artculo 25 de la Ley de Transparencia debe ser interpretado a la luz del mandato de la informacin pblica de oficio que establece el artculo 14, fraccin XXVII, de la misma Ley de Transparencia. En ste se describe la obligacin de hacer pblico, en los portales de Internet de los entes, los resultados sobre procedimientos de adjudicacin directa, invitacin restringida y licitacin de cualquier naturaleza. Por un lado, el artculo 14 obliga la difusin de la informacin sobre los resultados del procedimiento de invitacin restringida, que da legitimidad al procedimiento y ofrece los documentos probatorios que sustentan la decisin de las autoridades en la eleccin de este tipo de contratacin. Por otro lado, el artculo 25 se concentra en la ejecucin de dichos proyectos de obra que ya fueron adjudicados por invitacin restringida. La manera en que el InfoDF evala el desempeo del artculo 25 en la Ley de Transparencia en comento, es relacionndolo con otros artculos que ya establecen una obligacin sobre el tema. En el caso del artculo 25 que aqu se revisa, es indispensable remitirse al cumplimiento del artculo 14, especficamente en su fraccin XXVII, de la Ley de Transparencia en comento182.
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Criterios y metodologa de evaluacin de la informacin pblica de oficio que deben dar a conocer los Entes Obligados en sus portales de Internet. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Aprobado mediante acuerdo 1408/SO/16-11/2011.
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Artculo 26. Los Entes Obligados debern brindar a cualquier persona la informacin que se les requiera sobre el funcionamiento y actividades que desarrollan, excepto aquella que sea de acceso restringido, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.

El precepto 26, que a continuacin comentaremos, ha sido ligeramente modificado durante la reforma mltiple de agosto de 2011; conserva su redaccin primigenia, slo se adecua en tanto se sustituye el trmino de Entes Pblicos por el de entes obligados. La Ley de Transparencia del Distrito Federal, publicada el 8 mayo de 2003 ya estableca, en su numeral 17183, el principio de sujecin informativa a la que estn afectos los entes otrora pblicos, ahora obligados respecto de la poblacin en general a la que aluda bajo la frmula genrica de a cualquier persona; el legislador enfatizaba que el acceso a la informacin pblica era la regla y fijaba con claridad sus excepciones, a las que denominaba como informacin de acceso restringido, es inevitable sealar que el precepto de nuestro anlisis era una suerte de reiteracin del segundo prrafo del artculo 11 (antes comentado) y que tras la reforma de agosto de 2011 se convirti en el tercer prrafo de dicho precepto. La Ley Federal de Transparencia, publicada el 10 de junio de 2002, establece en su artculo primero, el principio de acceso a la informacin pblica y dedica preceptos separados para identificar las causales de accesibilidad restringida en los artculos 13 y 14 dedicados a la reserva temporal de la informacin, y el artculo 18, en el que fija los parmetros de inaccesibilidad irreversible de la informacin confidencial (salvo para sus titulares y personas autorizadas). En comparacin con la Ley del Distrito Federal (8 mayo de 2003), la Ley de la materia de Campeche seala, de igual manera, la regla de la accesibilidad general de la informacin pblica e instruye a los Entes Pblicos (8), llevar a cabo la elaboracin de acuerdos y reglamentos que garanticen el acceso a la informacin, sin embargo, hace una vaga referencia de las excepciones a dicho principio.
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A partir de la LTAIPDF publicada en 28 de marzo de 2008, este tema se trata en el artculo 26.
La Ley Morelense, asimismo, incardina el principio de acceso a la informacin pblica y lo conecta con el de mxima publicidad en el artculo 10, y en el numeral 42 seala las excepciones clsicas (por reserva o confidencialidad). Resulta interesante que la legislacin del Estado de Morelos, desde su origen, ampla la visin de la accesibilidad ciudadana a la formulacin, produccin, procesamiento, administracin, archivo y resguardo de informacin pblica; en comparacin de la Ley del Distrito Federal, que se refiere solamente a garantizar el acceso a la informacin de las actividades y funcionamiento de los Entes Pblicos, sujetos obligados o entes obligados. 2. Introduccin
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Despus de referir que la variacin que hizo el legislador reformador de 2011, en el texto del precepto en anlisis, fue discreta en comparacin con las que hizo en otras disposiciones, aqu bsicamente uniformiz el uso del trmino entes obligados por el de Entes Pblicos. La razn de la disposicin original persiste, el legislador capitalino reitera la regla del principio de la accesibilidad de la informacin pblica y justifica las excepciones, a las que vuelve a sealar como aquella informacin de acceso restringido por las variables de la reserva temporal y de la confidencialidad. Se puede argir que el legislador por distraccin incurri en duplicidad con el ahora tercer prrafo del artculo 11 (aspecto antes comentado). Empero acaso valga la pena intentar dar sentido a esa reiteracin voluntaria o involuntaria. Dado el orden del precepto 11, tercer prrafo y del 26, el texto del ltimo parece una reproduccin innecesaria de una cuestin tratada en el numeral 11. Al margen del probable descuido de tcnica legislativa, conviene imaginar que el legislador sabio y enftico consider insistir ms que repetir la quintaesencia de la Ley de nuestro anlisis: la regla de la mxima publicidad conduce a reconocer que toda la informacin pblica es pblica (accesible), salvo la excepcin a dicha regla que precisamente consiste en aquella informacin de acceso restringido. Partidario de la idea de un legislador perspicaz, me quedo con la tesis de la insistencia deliberada en lugar de adoptar la impresin de su descuido al duplicar el prrafo en los numerales 11, tercer prrafo y 26. 3. Comentario
La ocasin de comentar el precepto no insta a ir en orden, el primer aspecto que nos interesa es el de la obligacin de los entes de brindar a cualquier persona la informacin requerida.
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Ntese que el trmino que se emplea es el de brindar y no el de proporcionar o entregar, que suele usarse en estos casos en legislaciones similares. De primera impresin parecera que brindar es un vocablo que atenuaba la frmula de la obligacin que se estableca antes de la reforma de 2011 a los Entes Pblicos, al transformar el trmino de los sujetos obligados de la Ley por el de entes obligados se despejan las dudas y la cuestin pasa a una mera expresin (si se quiere a una especulacin terminolgica) que en nada cambia el alcance de la indicacin de deber ineludible a los depositarios de sta: los entes obligados. Acaso se emple el trmino brinda para hacer ms amable la obligacin de los entes de proporcionarla o de entregarla; suponemos que la alusin a la voz brindar, en vez de entregar o proporcionar, ha de verse como un gesto de refinamiento del legislador, en el que, sin dejar de marcar la sujecin de los entes obligados, los insta a atender al ciudadano al momento de responder sus solicitudes, exigencias o reclamaciones de informacin pblica. En nuestras leyes se acude con frecuencia a los eufemismos, y es altamente probable que la idea de dibujar el significado del servicio pblico de una gama de acciones pblicas en torno a satisfacer las inquietudes, preguntas o solicitudes de informacin, sea considerado como un deber de hacerlo de manera voluntaria y amable y no a regaadientes, como, sin embargo, ha ocurrido en no pocas plazas y en el mismo Distrito Federal al principio.
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No se debe confundir la intencin del legislador de poner a los entes obligados a atender al ciudadano, a informarlo, y no como una suerte de ddiva fruto de la generosidad demaggica de las instancias pblicas; muy lejos de ello, la apertura informativa se verifica en una serie de procesos mediante los que el ciudadano ha de sentir y saber que tiene el derecho a saber y que los entes estn obligados a conducirse en esa direccin categrica. Si maduramos la idea de la aparentemente intil disquisicin sobre el uso del trmino brindar por el de entregar, podramos aseverar que el legislador invita y fuerza a los entes obligados a asumir ese deber con el entusiasmo de saber que, al desarrollar las acciones tendientes a satisfacer esa misin, est perfeccionando un rasgo de la actitud democrtica de todo Estado moderno. En conexin con la anterior idea, cabe dedicar unas lneas a la universalidad que contiene la frmula de la disposicin, en cuanto que seala que a cualquier persona, y en esto imaginamos incluidas las personas fsicas oriundas del Distrito Federal como de cualquier regin del resto del pas o del mundo, igualmente menores de edad que adultos y por extensin se abarca, a la vez, a las personas morales legalmente constituidas; sin embargo, surge la duda respecto de aquellos ciudadanos ficticios o hasta personajes inventados
(seudnimos), que por cualquier motivo ocultan su identidad real para hacer solicitudes de acceso a la informacin. El artculo 4, fraccin I, de la Ley Federal de Transparencia (LFT), seala que () es objetivo de dicha ley proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la informacin () al tratarse de un precedente de la Ley capitalina de 2003 que no altera la reforma de 2011. Podemos dar carta de naturaleza a la interpretacin de que incluir a toda persona lleva implcita la idea extensiva de menores de edad, adultos, locales y forneos, pero no as a personajes ficticios o inventados; resulta, sin embargo, que, en los hechos, si se formulan solicitudes a nombre de personajes arrancados de la fantasa, de la literatura o de la farndula, y se les da un trmite similar al que se le da a quienes ocultan su identidad detrs de un pseudnimo y/o a quienes lo hacen a nombre propio. El acceso irrestricto a la informacin pblica que no se encuentre reservada o que sea confidencial a personajes ficticios o a personas ocultas bajo un pseudnimo, es una seal de mxima accesibilidad, consecuente con el fin de la ley, lo que importa es que se ejercite el derecho de acceso a la informacin y la informalidad es el medio ms propicio; de otra suerte, se forman barreras invisibles que inhiben por temor o hasta por simple timidez ciudadana a ejercer ese derecho a plena satisfaccin, incluida la modalidad de hacerlo bajo seudnimos o a travs de nombres de personas fsicas figuradas.
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Consideramos que quienes soliciten informacin es la va para afirmar el principio de mxima accesibilidad y el de la autonoma del derecho de acceso a la informacin, que consiste, justamente, en la irrelevancia de quien solicite la informacin pblica y, yendo ms lejos, de evitar hacer conjeturas sobre el uso que podra darle a dicha informacin; y, desde luego, el dique a los entes obligados a intentar cualquier medio para rastrear si los solicitantes son personas fsicas o morales, o si las que ejercen el derecho a saber bajo su nombre o a travs de pseudnimos, para mantenerse annimos, es una de las claves nucleares del derecho en ejercicio. El anonimato es uno de los incentivos ms poderosos para vencer la densa cautela de levantar la mano a nombre propio para preguntar cualquier cosa, como para con ello evidenciar el deseo de conocer la realidad de alguna cuestin pblica. El temor reverencial es una berrera natural al ejercicio de los derechos, y el derecho a saber es un derecho que choca con el patrimonialismo
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En el mismo artculo 11 de la Ley capitalina de la materia, ahora en el cuarto prrafo, el legislador aporta un dato interesante que resuelve la duda al contemplar: (), quienes soliciten informacin pblica tienen derecho, a su eleccin, a que sta les sea proporcionada ()
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pblico que persiste en la mente y en las conductas abiertas o soterradas de los funcionarios reacios a la modernidad democrtica (que se revelan antes abiertamente, hoy calladamente) de tener que informar sobre su proceder y que, por consecuencia, est menos dispuesto a explicar las razones de las omisiones que rodean conductas pblicas desastrosas o, simplemente, perjudiciales al patrimonio pblico, y ello como dividendo del ejercicio del derecho a saber ejercido por personas identificadas o identificables. La negligencia institucional ocurre en forma galopante en los medios opacos, en los que no es posible sealar quin fue el responsable de cada eslabn de olvidos o descuidos que culminaron en algn proceder carente de sustento y potencialmente afectatorio. En ese hilo conductor, se presenta la oportunidad de abundar sobre el derecho de acceso a la informacin pblica y su cercana con el derecho a la reclamacin, es decir, el derecho a establecer una relacin de certeza entre el ciudadano y la autoridad, que le permite al primero enjuiciar directamente el proceder pblico a partir de los elementos a su vista, y complementar el calibraje de la gestin pblica a partir de preguntas que en forma de interrogatorio libre y directo puede efectuar el ciudadano mostrando su identidad o mediante cualquier pseudnimo. Lo cierto es que para que el derecho a saber sea consistente debe poder verificarse de una manera informada y no desde una base inexacta o aparente. El derecho de acceso a la informacin pblica es un derecho plataforma, porque su ejercicio permite el ejercicio de otros derechos y esa es una de las caractersticas dinmicas de ese derecho. Hacemos nuestra la idea del derecho de acceso a la informacin pblica como parte de un derecho a la reclamacin de la verdad que, naturalmente, hace valer el ciudadano frente a la autoridad pblica, respecto del quehacer pblico y tambin sobre lo que ocurre o ha ocurrido a partir de los registros pblicos; por eso la conexin del derecho de acceso a la informacin con el derecho a informarse y a difundir informacin que impulsa a los comunicadores a ofrecer el servicio pblico de informar el acontecer local, regional y universal, est indisolublemente ligado en su fundamento y en sus vas de concrecin. Las cualidades dinmicas, autnomas e informales del derecho de acceso a la informacin pblica establecen una distancia con el derecho de peticin que se reconoce en el artculo 8 de la Constitucin General de la Repblica. El trmino derecho de peticin es un vocablo francamente ineficaz desde una perspectiva republicana, porque revela una cierta connotacin de splica y que ha sembrado el precedente de ser el aldabn de un prtico al que acude el ciudadano menesteroso, urgido de la ddiva pblica a implorar o a rogar el patrocinio o la dispensa del Estado; esa es la fragua en la que se
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construy ese derecho, es un derecho acuado en un paisaje cortesano en el que se pide, no se reclama, lo que es pblico. En democracia no se pide con nimo de limosna aquello que corresponde exigir o reclamar. Acaso sea ms terso el trmino requerir y desde luego mejor que el de solicitar, que se aproxima al de pedir. El asunto no es un artificio semntico, es un asunto que trae detrs un cauce de procedibilidad distinto. El derecho de peticin se ejercita a nombre propio y mediante un esquema de formalidades que no puede ni debe precisar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica para ser lo que se requiere con su ejercicio libre y exitoso. El derecho a una buena administracin pblica alumbra el camino para conocer cada milmetro de la gestin pblica y esa es la clave del arco que sustenta el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica como un derecho plataforma de otros derechos. El edificio pblico en el que se construye y reconstruye el Estado, es un espacio inmenso que ha de ser susceptible del conocimiento del ciudadano en general. Y ese derecho dinmico del que hablamos est diseado para surtir sus efectos de modo expansivo, por lo que ha de servir para poner al alcance de cualquier persona en conocimiento exhaustivo sobre la cosa pblica, salvo aquellas porciones de informacin restringida por razones fundadas en los supuestos de reserva y/o de confidencialidad.
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Si la ciudadana hiciera valer su derecho a saber de modo constante, sistemtico, antes de tomar cualquier decisin o de emprender un negocio o un trmite, habra ms eficiencia ciudadana en el ambiente estatal y, con ello, habra mayores componentes de bienestar general. El largo proceso de la incertidumbre pblica que se anida en los regmenes no democrticos, hasta que la democratizacin comienza a germinar y, con ella, a ofrecer sus discretos frutos, es inercial, y podramos aseverar que durante un periodo de esa naturaleza imperan otros valores o acaso antivalores que gravitan sobre una cosa pblica, en la que la gobernacin se celebra en los stanos y no de cara a la poblacin, sino precisamente a espaldas de aqulla.
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El derecho de acceso a la informacin pretende saciar las dudas y las exigencias de aquellos ciudadanos que no se conforman con los datos que las instituciones o entes obligados difunden sobre su gestin; lejos de esa conformidad, se prefigura la actitud de una ciudadana que revisa la gestin pblica y que incide sobre ella a partir de los elementos que requiere para hacer de esa experiencia una cuestin exitosa y, sobre todo, til, inclusive rentable desde un enfoque legtimo; el ciudadano investiga, porque sabe que tras revisar el cmo y el cundo de la gestin pblica, puede llegar a tomar decisiones personales y polticas trascendentales.
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En un rgimen simulador las seas de identidad de la gestin pblica estn marcadas por el misterio que las rodea, el gobernante inspirado en el Prncipe de Nicols Maquiavelo, acta voluntariosamente, mide la conveniencia de cada movimiento segn le convenga y, en ese entorno, la discrecionalidad es la emperatriz de las decisiones pblicas y la sorpresa la marca de la casa, con la que se celebra cada suceso o evento pblico. En una democracia, la gestin pblica ordinaria debe corresponder a la previsin normativa que la regula, y la gestin extraordinaria encuentra siempre una serie de justificaciones que la explican a satisfaccin. La gestin pblica ha de brotar palmo a palmo de la correspondiente motivacin y fundamentacin que la precede, y ha de estar documentada de manera tal que sea posible ofrecer una explicacin puntual de cada fase de su desarrollo. Al margen de los secretos comerciales o fiduciarios en el firmamento del ordenamiento mexicano, incluido el que regula al Distrito Federal, no cabe la informacin secreta o los secretos oficiales documentados a manera de expedientes, en los que se consignan acciones estatales sobre fenmenos paranormales y, en muchos casos, el seguimiento cientfico de experimentos sobre seres humanos sin su conocimiento, y menos un consentimiento informado de los sujetos cautivos de tales pruebas. Se trata de situaciones que exponen a la ciudadana o a segmentos de aquella al experimentalismo con presumibles fines cientficos de consecuencias inciertas. Esta clase de secretos oficiales no caben en la previsin de actos o decisiones que admiten la cautela de una reserva, que siempre ser una restriccin temporal. Esa subespecie de asuntos secretos son un resabio de la razn de Estado, que de tener verificativo se contraponen al sentido democrtico de la mxima publicidad y la tutela efectiva de la privacidad de la ciudadana. Esas aplicaciones experimentales secretas son inadmisibles, con independencia de que puedan ser motivadas para fines mdicos. Tambin se suelen emplear para comprobar hiptesis con fines blicos. Y en comn, esos secretos llevan el sello de la advertencia cnica, que al ser revelados o difundidos seran negados por el Estado, al tenor de lo que ocurre en algunas series de ciencia-ficcin de corte policaco y suspenso indudablemente divertidas, que empero provocan confusiones en la poblacin porque generan la impresin de un proceder clandestino habitual que se documenta y se oculta deliberadamente. No obstante, nada impide que en los intersticios de la gestin pblica mexicana, y concretamente en la capitalina, haya registros aislados relacionados con temas delicados respecto de los cuales no hubo o no hay indicios de haber acciones encaminadas a resolver o a evitar situaciones indebidas, y que
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seran determinantes para fincar responsabilidades de diversa ndole: poltica, administrativa, penal, etctera. Acudimos a estos ejemplos para exponer que nos situamos en un submundo fctico, en el que se suscitan las cosas ms inexplicables como imaginarias y, en consecuencia, la toma de decisiones pblicas (administrativas) sin sustento documental alguno; de hecho, normalmente la gestin gubernamental acontece en medio de la informalidad y su documentacin es sinttica o selectiva en la medida en la que slo se incorporan a los expedientes de cada asunto los soportes de las decisiones ms importantes, y no siempre de aquellas fases de gestin, digamos menor, que ocurre entre cada una de las decisiones o pasos ms relevantes. El precepto en anlisis se refiere a la obligacin de las autoridades de estar preparadas para la eventual necesidad de brindar (ofrecer) la informacin a cualquier persona que la requiera, y para eso se debe efectuar un registro documentado del funcionamiento de las oficinas pblicas, y dice el precepto: de las actividades que desarrollan. De esa manera, se contribuye de forma notable a una mejor rendicin de cuentas, que es uno de los propsitos principales de las leyes de transparencia, como ya se ha sealado en diversos comentarios anteriores. Lo que abarca todas las actividades que realizan y ello para que quede constancia de lo hecho, la calidad de la gestin y las omisiones o la gestin incompleta que se lleva a cabo y que se queda inconclusa porque el incesante apremio del da a da deja siempre texturas abiertas en la red capilarmente tejida de la gestin pblica. Por eso es que el legislador insta a los entes obligados a cumplir las indicaciones de la archivstica, y esa es una obligacin complementaria a la que se hace al establecer que los entes obligados tendrn que brindar la informacin que sobre el funcionamiento de la oficina o dependencia sea requerida, y adems de aquella que explique las actividades que desarrollan, con la excepcin de la que sea de acceso restringido.
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Artculo 27. El rgano de control de la gestin pblica y la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea, debern proporcionar, a solicitud de parte, los resultados de las auditorias concluidas al ejercicio presupuestal que de cada sujeto obligado realicen. Al proporcionar la informacin referida debern claramente sealar la etapa del procedimiento y los alcances legales del mismo. Los entes obligados debern proporcionar a los solicitantes, la informacin relativa a las solventaciones o aclaraciones derivadas de las auditoras concluidas. Asimismo, el rgano de control de la gestin pblica deber publicar la relacin de todas las vistas dadas por el Instituto, derivadas del incumplimiento de las obligaciones contempladas en esta Ley, incluyendo el motivo que las origin y el seguimiento que se les dio.
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La funcin de la Asamblea Legislativa se desempea a travs de cuatro rubros: de representacin, legislativa, poltico-administrativa y de control. Atendiendo a la clasificacin de Casar, Marvn y Puente, estas funciones dentro de la Asamblea deben contar con mecanismos de rendicin de cuentas184. El presente artculo 27 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal precisamente se refiere a la transparencia y acceso a la informacin de las funciones poltico administrativas de la Asamblea. Estas funciones son controladas tradicionalmente por dos vas, el rgano tcnico de fiscalizacin y el rgano de control interno, segn el diseo en el marco jurdico de la Asamblea. Estas instituciones constituyen mecanismos de rendicin de cuentas horizontal, esto es, del poder hacia el poder. Aunque este esquema es trastocado a partir del mandato de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, que pretende hacer partcipe a la sociedad del control y rendicin de cuentas de los entes obligados185. El artculo 27 de la Ley en comento establece, a criterio del legislador, que los resultados de las auditoras concluidas al ejercicio presupuestal que realizan
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Referidos en Puente, Khemvirg, Legislar en la obscuridad. La rendicin de cuentas en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Ensayos para la transparencia de la Ciudad de Mxico No. 10. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Mxico 2010. Merino, Mauricio. Lpez A. Sergio y Cejudo, Guillermo. Coordinadores. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM. Mxico, 2010.
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los rganos de fiscalizacin y control son de naturaleza pblica. Por ello, en este artculo se impone una obligacin que recae en los rganos de control y fiscalizacin de la Asamblea para que difundan dicha informacin cuando el solicitante la exija. Es importante recalcar que el artculo 27 se ubica dentro del captulo de las obligaciones de transparencia y publicidad de los actos de los entes obligados del Distrito Federal de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Sin embargo, puesto que se trata de informacin que se har pblica a solicitud de parte, no se considera como una obligacin de informacin pblica de oficio. Esto implica que la informacin a la que se refiere el artculo 27 ser abierta al conocimiento pblico por la va del ejercicio del derecho de acceso a la informacin, esto es, por la va de una accin de solicitud de informacin hacia los entes obligados. Esta interpretacin la ha reforzado el InfoDF a travs de sus criterios de evaluacin, donde concluye que la obligacin de informacin prevista en el artculo 27 no se incluye dentro de las obligaciones de informacin pblica de oficio, puesto que tratan de otros aspectos diferentes a las caractersticas de la informacin de oficio186. Dicho lo anterior, analizamos lo que implica el mandato en comento para los rganos de control y fiscalizacin de la Asamblea. El rgano tcnico de fiscalizacin en la Asamblea Legislativa lo constituye la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Este organismo tiene la funcin de revisar la Cuenta Pblica, es decir, fiscalizar el ingreso y gasto pblico de la Asamblea. Su revisin se lleva a cabo independientemente de cualquier otra forma de control interno que tenga la Asamblea, que es el caso de la Contralora General187. La funcin fiscalizadora de la Contadura se ejerce posteriormente al ejercicio presupuestal, y sta remite a la Asamblea Legislativa las auditorias concluidas y, en su caso, las irregularidades administrativas, deficiencias o hallazgos producto de stas. En el mandato del artculo 27, la Ley de Transparencia establece una obligacin que recae directamente a la Contadura Mayor de Hacienda, aunque orgnicamente esta Contadura depende de la Asamblea Legislativa. Por este motivo, en el portal de Internet de la Asamblea se vincula al portal de la Contadura, en aras de solicitar la informacin de las auditoras concluidas directamente a la Contadura188.
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Criterios y metodologa de evaluacin de la informacin pblica de oficio que deben dar a conocer los Entes obligados en sus portales de Internet. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Aprobado mediante acuerdo 1408/SO/16-11/2011. Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 8 de febrero de 1999. Ver http://www.cmhaldf.gob.mx/
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Ahora bien, el rgano de control de la gestin pblica, al que se refiere el artculo 27 comentado, lo conforma la Contralora General. La Contralora est constituida como una Unidad Administrativa dentro de la Asamblea Legislativa y su titular es nombrado por la Comisin de Gobierno de la Asamblea. Dicha Comisin tiene la funcin de optimizar el trabajo del rgano legislativo y la integran los coordinadores de los grupos parlamentarios. El Contralor General es nombrado por la Comisin de Gobierno y ratificado por la mayora de los miembros presentes de la sesin del Pleno respectiva189. De acuerdo con el artculo 64 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la Contralora tiene a su cargo la auditora interna del ejercicio del presupuesto de egresos de la Asamblea y de la Contadura. Esto incluye la vigilancia de los recursos asignados a los grupos parlamentarios, auditndolos respecto del uso y destino de los recursos que la Asamblea les destina190. Esta Contralora informa semestralmente al Pleno, a travs de la Comisin de Gobierno, sobre el ejercicio del presupuesto de egresos de la Asamblea. El Reglamento otorga amplias facultades a la Contralora para realizar auditoras a las Unidades Administrativas y sus programas; aunque antes de dar a conocer los resultados, la Contralora los debe informar a la Comisin de Gobierno. Tal y como se encuentra legislado en el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea, la Contralora no tienen la obligacin de informar a los ciudadanos de los resultados de sus pesquisas. Es a travs de la Ley de Transparencia en sus artculos 14 y 27 que esta informacin puede ser conocida. Es posible encontrar en el portal de Internet de la Asamblea los informes de las auditoras concluidas, pero solamente los generados por la Contadura Mayor de Hacienda desde el ao 2004. stas contienen la informacin sobre el nmero total de las auditoras concluidas y en etapa de anlisis, y el nmero de recomendaciones generadas, atendidas y en proceso de atencin191. Esta informacin estadstica tendra que ser conocida a profundidad, como lo indica el artculo 27 en comento, a peticin de parte. Asimismo, el mandato del artculo 27 de la Ley de Transparencia en comento define mnimos que deben contener los informes de las auditoras culminadas para ambos rganos de fiscalizacin y control. Este es el caso del requisito de sealar la etapa del procedimiento en que se encuentra el caso de anlisis y sus alcances legales. Esto ltimo se refiere a los resultados de la investigacin en trminos de sus consecuencias jurdicas para quienes resulten responsables de los hechos demostrados.
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Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal 27 de Mayo de 2003. Gaceta Oficial del Distrito Federal 27 de Mayo de 2003. Disponible en: http://www.aldf.gob.mx/auditorias-concluidas-602-1.html Consultado en octubre de 2010.
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El siguiente requisito bsico que prev el artculo 27 que aqu se revisa es que, tanto la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, como la Contralora General de la Asamblea, deben proporcionar a los solicitantes la informacin relativa a las solventaciones o aclaraciones derivadas de las auditoras. El trmino solventacin se refiere a que, dentro del proceso de revisin de la cuenta pblica, se da lugar a que el sujeto auditado salde las cuentas pagando lo que debe derivado del anlisis del auditor192. Como proceso de verificacin de los hechos dentro del procedimiento de auditora, la Contadura Mayor de Hacienda podr aplicar las sanciones correspondientes a aquellas faltas administrativas que no sean solventadas193. Cabe recalcar que el proceso de aclaracin y solventacin de las cuentas no se encuentra previsto en la normatividad que rige los actos de la Contadura Mayor de Hacienda. Conocer la solventacin y aclaraciones que surgen dentro de los procesos de auditora es fundamental para el escrutinio social. Es a partir de esta informacin que se puede estudiar el comportamiento de los entes obligados, tanto en el cumplimiento de las leyes, como en el desempeo y cumplimiento de objetivos y programas. La solventacin puede llegar a convertirse en la correccin de un proceso de contabilidad mal elaborado, por lo que el ciudadano tiene derecho a conocer las decisiones contables que el ente obligado tom a cuenta propia. Por otro lado, la informacin que tanto la Contadura como la Contralora producen debe ser transparente, objetiva, imparcial y rigurosa. Su labor debe responder no a los intereses de la Comisin de Gobernacin de la Asamblea, sino a los intereses de la rendicin de cuentas que tienen como fin al ciudadano194. De su imparcialidad y la forma sistemtica y homognea de integrar su informacin depende la efectividad de la garanta del derecho de acceso a la informacin de los habitantes del Distrito Federal. El ltimo prrafo del artculo 27 de la Ley en comento prev que el propio rgano de control deber publicar la relacin de las vistas turnadas por el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, derivadas del incumplimiento de la Ley aqu analizada. Esto incluye revelar el nmero de vistas por incumplimiento de los entes obligados, el motivo que las origin y el seguimiento que se les dio por parte del rgano de control.
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Lexipedia, Diccionario Enciclopdico, Vol. 3. Enciclopedia Britnica Publishers, Estados Unidos, 1995-1996. Artculo 39 de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 8 de febrero de 1999.
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Merino, Mauricio. Informe sobre la calidad de la informacin en las cuentas pblicas en Mxico. En Merino, Mauricio, Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo, La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico, 2010. pp. 235-329.
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Artculo 28. Los Entes Obligados debern dar acceso a la informacin a que se refiere este captulo mediante bases de datos que permitan la bsqueda y extraccin de informacin. Adems las pginas debern contar con buscadores temticos y disponer de un respaldo con todos los registros electrnicos para cualquier persona que lo solicite. Derogado. Los Entes Obligados contarn en la pgina de inicio de sus portales de Internet con una sealizacin fcilmente identificable y accesible que cumpla con los requerimientos de sistematizacin, comprensin y organizacin de la informacin a que se refiere este captulo. El Instituto establecer criterios que permitan homologar la presentacin de la informacin en los portales de Internet y promover la creacin de medios electrnicos para incorporar, localizar y facilitar el acceso a la informacin pblica de oficio. Todos los Entes Obligados tienen el deber de contar en sus respectivos sitios de Internet con un portal ciudadano o de transparencia en donde se publique informacin relevante para las y los ciudadanos, de acuerdo con sus actividades, que atienda de manera anticipada la demanda ciudadana de informacin. Toda la informacin en poder de los Entes Obligados a que hace referencia el captulo segundo, estar a disposicin de las personas en expedientes electrnicos, para su consulta directa en los respectivos sitios de Internet, salvo aquella que se considere como informacin de acceso restringido en sus distintas modalidades.
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SERgiO LPEZ AYLLN JUANiTA GmEZ

El artculo 28 se encuentra ubicado en el Captulo II del Ttulo Primero de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal (en adelante LTAIPDF). Este artculo fue sustantivamente modificado en las reformas publicadas en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del 29 de agosto de 2011. Desarrolla un conjunto de obligaciones de los entes obligados orientadas a facilitar el acceso a la informacin pblica de oficio mediante su sistematizacin y organizacin en bases de datos, as como criterios para homologarla y facilitar su localizacin. Este artculo resulta especialmente relevante pues abre la puerta a los que se conoce como el gobierno abierto (open government). La concepcin
subyacente en el artculo reformado es la de un gobierno no slo abierto al escrutinio pblico, sino tambin proactivo en la generacin de informacin pblica que agrega valor y favorece la generacin de conocimiento socialmente til. Este es el sentido profundo de una poltica de transparencia que concibe a la informacin gubernamental como un bien pblico y no como un patrimonio de los polticos y de los servidores pblicos. 1. Los portales de transparencia. El segundo prrafo del artculo en comento establece que Los Entes Obligados contarn en la pgina de inicio de sus prtales de Internet con una sealizacin fcilmente identificable y accesible Esta disposicin tiene como propsito asegurar que todos los ente obligados del Distrito Federal, definidos en la fraccin V del artculo 4 de la misma Ley, faciliten el acceso a la informacin pblica de oficio mediante una indicacin clara y visible a primera vista en la pgina de inicio de sus portales de Internet, sobre el lugar donde se encuentra disponible la informacin pblica de oficio195. Esta indicacin debe permitir, a travs de un vnculo o liga, llegar directamente al sitio donde se encuentra el catlogo de la informacin pblica de oficio a la que se refieren los artculos 14 a 22 de la LTAIDF. Conviene destacar que esta indicacin es relevante en la medida que facilita el acceso a la informacin. De poco o nada servira que los entes pblicos cumplieran con sus obligaciones de publicar informacin si lo hicieran de manera tal que fuera difcil o complejo encontrar la informacin. La ubicacin de esta indicacin en la pgina inicial tiene sentido si se considera que los usuarios normalmente inician su bsqueda abriendo la pgina principal de los entes pblicos. Contar con un sealamiento claro a este respecto contribuye a la eficacia del derecho de acceso a la informacin respecto del quehacer y desempeo de las funciones primordiales de los entes obligados del Distrito Federal, en particular, considerando a las personas que slo tienen conocimientos elementales en el uso de los medios electrnicos. La reforma a la LTAIPDF introdujo una nueva disciplina. No basta con sealar dnde se encuentra la informacin pblica de oficio, sino que sta debe cumplir con los requerimientos de sistematizacin, comprensin y organizacin a que se refiere este captulo. En otras palabras, la informacin pblica de oficio debe estar sistematizada y organizada de tal manera que permita su fcil comprensin. Este es un elemento fundamental y novedoso, pues como demuestran los diversos estudios que se ha hecho en materia de portales, stos suelen ser meros repositorios de informacin que no sirven a su propsito de transparentar la accin pblica. La LTAIPDF, al menos en su intencin normativa, establece un estndar que busca dar valor a la
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En este aspecto la LTAIDF sigue la recomendacin establecida en el artculo 315 del Cdigo de Buenas Prcticas y alternativas para el diseo de leyes de transparencia y acceso a la informacin en Mxico, coord. Por Sergio Lpez Aylln, Mxico, UNAM-IFAI-CIDE, 2007.
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informacin que se encuentra en los portales. Esta intencin se ve reforzada por otras obligaciones que establece el artculo que ahora comentamos y que desarrollaremos en seguida. 2. Bases de datos. El texto previo de la Ley estableca que los entes obligados procuraran la creacin de bases de datos explotables para la generacin de conocimiento por parte de la sociedad. Con la reforma, esta intencin evoluciona para convertirse en una obligacin. As, el texto reformado establece que: Los Entes Obligados debern dar acceso a la informacin. mediante bases de datos que permitan la bsqueda y extraccin de informacin. La nueva obligacin es realmente innovadora, pues busca maximizar el uso social de la informacin, tanto fuera como dentro de la organizacin gubernamental, y por ello conviene comentar su contexto y alcance. El gobierno en su quehacer cotidiano genera una enorme cantidad de informacin. Esta informacin, por mandato del artculo sexto constitucional es pblica y debe servir a propsito pblicos. Ahora bien, con frecuencia las entidades gubernamentales generan bases de datos que suponen una inversin considerable de tiempo y recursos. Con frecuencia se suele considerar que estas bases de datos, en la medida que potencialmente pueden generar valor aadido, deben ser reservadas para evitar una transferencia de valor del sector pblico al privado.
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Esta es una concepcin al menos cuestionable, pues esas bases de datos son normalmente generadas con datos y recursos pblicos, y su explotacin (pblica o privada) genera valor socialmente til. En este sentido, la disposicin de la LTAIPDF no slo permite la explotacin de estas bases de datos, sino que adems genera un mandato, propio de una autntica poltica de transparencia que busca maximizar el uso social de la informacin196, para que los entes pblicos del Distrito Federal generen bases de datos explotables para crear conocimiento por parte de la sociedad. 3. Buscadores temticos y respaldos de registros electrnicos. El mismo primer prrafo del artculo en comento establece que: Adems las pginas debern contar con buscadores temticos y disponer de un respaldo con todos los registros electrnicos para cualquier persona que lo solicite197. Nuevamente se trata de establecer mecanismos que faciliten el acceso a la
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Vase Merino, Mauricio. La transparencia como poltica pblica en Ms all del acceso a la informacin. Transparencia, rendicin de cuentas y Estado de derecho, ed. por John Ackerman, Mxico, Siglo XXI Editores, 2008, pp. 240-262. Esta disposicin tambin sigue el texto del artculo 315 del Cdigo de Buenas Prcticas, op. cit. Supra.
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informacin y garanticen su confiabilidad. Comentaremos en primer lugar la importancia de los buscadores temticos, para posteriormente referirnos a los respaldos de los registros electrnicos. Una de las virtudes de Internet puede ser, al mismo tiempo, uno de sus problemas. La capacidad creciente de tener grandes volmenes de informacin a un costo relativamente bajo ha generado una profusin de la informacin disponible. Ahora bien, cuando sta no est bien organizada resulta difcil y costoso encontrarla. An peor, el exceso de informacin puede resultar en opacidad, pues resulta imposible llegar a la informacin relevante. Para resolver este problema, la tecnologa ha desarrollado el uso de buscadores temticos, es decir, herramientas informticas que permiten una bsqueda sobre un ndice de los documentos, o ms recientemente sobre el corpus de stos. Esta herramienta facilita as encontrar la informacin con tiempos y costos menores. La inclusin de buscadores temticos en las leyes de transparencia y acceso a la informacin ha sido considerada como uno de los medios disponibles para mejorar el acceso a la informacin, y con ello contribuir a darle efectividad al propsito de la reforma al artculo 6 constitucional. Es una buena prctica que no slo facilita el uso de la pgina (portal) y, de esta manera, el acceso a la informacin, sino que contribuye a evitar que se incurra en prcticas de opacidad. En el estudio Mtrica de la Transparencia 2010198, uno de los criterios utilizados para medir el grado de conformidad de la legislacin nacional con el estndar establecido por el Cdigo de Buenas Prcticas y alternativas para el diseo de las leyes de transparencia y acceso a la informacin en Mxico199, en particular su artculo 315, fue precisamente la existencia, en las legislaciones de la materia, de una obligacin que estableciera que los portales de Internet de los sujetos deban contar con buscadores temticos. Los resultados de este estudio fueron sorprendentes, pues slo el 27% de las leyes en el pas cumplen con este criterio. As, este es un aspecto que requiere urgente atencin y es de celebrarse que la LTAIPDF sea uno de los pocos instrumentos normativos que especifica esta importante cuestin.
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Estudio desarrollado por un grupo de investigadores del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), tras la convocatoria pblica abierta por la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Informacin Pblica (COMAIP) para realizar la segunda medicin nacional de transparencia y acceso a la informacin, la cual tiene por objetivos dar cuenta del estado que guarda la transparencia y el acceso a la informacin en todo el pas, en todos los poderes (ejecutivo, legislativo, judicial y rganos con autonoma constitucional) y en los tres rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), as como identificar avances, buenas prcticas y ventanas de oportunidad para mejorar la transparencia y los instrumentos para el ejercicio del derecho al acceso a la informacin pblica. El estudio Mtrica de la Transparencia 2010 se encuentra disponible en www.metricadetransparencia. cide.edu Lpez Aylln, Sergio (coord.), op. cit supra.
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El segundo aspecto a comentar tiene que ver con el respaldo de los registros electrnicos. En materia documental, cuando el soporte est en papel o en otro tipo de material fsico, las reglas indican que stos deben ser conservados y resguardados bajo reglas especficas, justamente para asegurar la memoria sobre los hechos o decisiones que documentan. Algo similar debe ocurrir con los soportes electrnicos, que tienen caractersticas que los pueden hacer ms efmeros o fciles de destruir. Considrese, por ejemplo, cierta informacin que se encuentre en un portal de Internet durante cierto tiempo. Qu sucede cuando esa informacin se desactualiza y debe ser retirada de la pgina? Existen dos alternativas. Mantenerla en algn sitio que permita su acceso, o simplemente conservarla fuera de lnea pero debidamente respaldada, es decir, evitar que se destruya y asegurarse que esa informacin podr ser consultada en cualquier momento por un tercero. La norma que comentamos responde justamente a esta preocupacin y tiene como propsito asegurar que la informacin que se encuentra en los portales electrnicos est debidamente respaldada y que pueda ser consultada an cuando no est en el portal. Tcnicamente las normas archivsticas y de conservacin documental deben asegurar esta condicin, sin embargo, la LTAIPDF incluy una disposicin especfica que, muy poco usual en las leyes en la materia del pas, contribuye a asegurar niveles adecuados de transparencia. En complemento a lo dicho anteriormente, la reforma de agosto de 2011 estableci, en un ltimo prrafo, la obligacin de todos los entes obligados de poner toda la informacin pblica de oficio a disposicin de cualquier persona mediante expedientes electrnicos en los sitios de internet para su consulta directa. Este prrafo seala como excepcin la informacin que sea de acceso restringido. Sin embargo, puesto que se trata de la informacin a que se refiere el captulo segundo de la Ley (es decir, la informacin pblica de oficio), la reserva parece injustificada. En sntesis, la existencia de la indicacin clara sobre el lugar donde se encuentra disponible la informacin pblica de oficio (vnculo o liga), de los buscadores temticos en las pginas de los portales de Internet de los entes obligados del Distrito Federal, el uso obligatorio de bases de datos y el respaldo de informacin electrnica cumple importantes funciones: Evita que el acceso a la informacin resulte complicado, dispendioso o demorado, lo cual incentiva su consulta por parte de los particulares o de los propios funcionarios, permitiendo as que la informacin pblica de oficio se convierta en una verdadera herramienta para la toma de decisiones y la rendicin de cuentas. Motiva la utilizacin de Internet como herramienta para divulgar la informacin pblica y propiciar una cultura de mayor transparencia
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gubernamental, aun a pesar de las limitaciones que para su uso tiene todava una parte de la poblacin. Evita prdidas en trminos de tiempo y costos, pues a pesar de estar la informacin contenida en los portales, los funcionarios tendran que ocuparse de atender las solicitudes de acceso a la informacin que les fueran presentadas, al no poder los particulares acceder a ella de forma fcil y confiable. Asegura la preservacin de la informacin aun cuando deje de estar vigente y sea retirada de los portales. Permite la explotacin de la informacin para generar valor aadido.
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4. La homologacin de la informacin. Uno de los problemas frecuentes de los portales gubernamentales es la diversidad de criterios con los que se publica la informacin. As, con frecuencia resulta prcticamente imposible establecer criterios de comparabilidad entre organismos que forman parte de un mismo gobierno, pues la manera en que se presenta la informacin es completamente diversa. Las reformas a la LTAIPDF otorgan una nueva facultad al InfoDF, cuyo propsito es establecer criterios que permitan homologar la informacin que se presenta en los portales de internet, en particular, aqulla que se encuentra en el artculo 14 y que es comn a todos los entes obligados. Esta homologacin debera permitir establecer criterios para comparar el desempeo y eficiencia en el gasto pblico, y tener entonces mejores criterios para evaluar el desempeo de los diferentes entes obligados del DF. La Ley tambin otorga al InfoDF la capacidad de promover la creacin de medios electrnicos para incorporar, localizar y facilitar el acceso a la informacin pblica de oficio. El Instituto puede entonces coadyuvar proactivamente con la administracin para el mejor uso de las herramientas tecnolgicas que permitan una mejor gestin y uso de la informacin. 5. Los portales ciudadanos. La reforma de agosto de 2011 estableci, en el prrafo cuarto del artculo en comento, una nueva exigencia para todos los entes obligados, a saber: la de contar en sus sitios de internet con un portal ciudadano de transparencia. Este portal, que se debe entender como uno distinto al que contiene la informacin pblica de oficio, debe contener informacin relevante para las y los ciudadanos, de acuerdo con sus actividades, que atienda de manera anticipada la demanda ciudadana de informacin. Ser interesante observar cmo se concreta esta nueva obligacin sin que resulte redundante con lo ya establecido en el conjunto de la Ley.
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Artculo 29. Con el objeto de verificar que la informacin pblica que recibe cualquier persona es la versin ms actualizada, el Ente Obligado deber difundir, dentro del primer mes de cada ao, un calendario de actualizacin, por cada contenido de informacin y el rea responsable. En caso de que no exista una norma que ya instruya la actualizacin de algn contenido, ste deber actualizarse al menos cada tres meses. En todos los casos se deber indicar la ltima actualizacin por cada rubro a la que se refiere este Captulo.
MigUEL CARbONELL
En algunos comentarios anteriores se ha sealado la necesidad de que la informacin pblica que se da a conocer por parte de los entes obligados, sin que nadie deba pedirla (lo que se conoce como informacin de oficio), sea completa, veraz, confiable, oportuna, etctera. Es decir, se ha puesto nfasis en que la informacin debe reunir ciertas cualidades, a fin de poder servir efectivamente para lo que la requieran los particulares. No basta, por tanto, con que los entes obligados entreguen cualquier informacin, sino que se debe entregar informacin de calidad. El artculo 29 de la Ley de Transparencia del Distrito Federal se refiere a una de las caractersticas necesarias para que un documento pblico pueda reunir dicha calidad: su actualizacin. En efecto, un documento desactualizado no podemos decir que sirve a los particulares (a menos que lo soliciten con plena conciencia de su desactualizacin, por ejemplo, para hacer investigaciones de carcter histrico). Para poder tener certidumbre sobre la actualizacin de la informacin que se pone a disposicin de cualquier persona interesada, la ley dispone tres obligaciones concretas para los entes obligados: por un lado, deben difundir, en el mes de enero de cada ao, un calendario conforme al cual se llevarn a cabo las actualizaciones pertinentes de la informacin en poder del rgano o ente obligado. Por otra parte, el rgano obligado debe llevar a cabo una actualizacin informativa al menos cada tres meses, aunque dicho plazo puede ser menor si existe alguna norma que as lo seale. Finalmente, el propio artculo 29 establece que en cada uno de los rubros informativos que figuren en la pgina web del ente obligado, se sealar la fecha de la ltima actualizacin. Esta medida es muy pertinente y til, tanto hacia adentro como hacia afuera de los entes obligados. Hacia adentro, la indicacin de la fecha en que se actualiza sirve como una especie de recordatorio o de mecanismo de auto-control. Hacia afuera, la indicacin de la fecha sirve para que cualquier particular pueda verificar si se est
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cumpliendo con lo sealado en el artculo 29 respecto de la actualizacin obligatoria al menos cada tres meses; es decir, se trata de un mecanismo externo de rendicin de cuentas. En todo caso, lo relevante es sealar la obligacin de que cada ente cuente con un sistema de seguimiento y actualizacin, que al final del da contribuya a un ejercicio efectivo del derecho de acceso a la informacin. Se puede afirmar que lo que busca el artculo 29 es poner de manifiesto que los rganos pblicos no deben solamente cumplir por cumplir, sino que deben hacerlo de manera til para todos los interesados. Dicha utilidad supone que la informacin en poder de los rganos pblicos del Distrito Federal est actualizada, conforme lo indica el artculo en comento.
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Artculo 30. Toda persona moral, organizaciones de la sociedad civil, sindicatos o cualquier otra anloga que reciban recursos pblicos por cualquier concepto, exceptuando las cuotas sindicales, debern proporcionar a los Entes Pblicos de los que los reciban la informacin relativa al uso, destino y actividades que realicen con tales recursos.

La reforma mltiple de agosto de 2011 dej intocado el precepto 30. Sin embargo, llama la atencin que dej en dicho texto el trmino de Entes Pblicos, que, como lo hemos venido comentando, fue sustituido desde el ttulo primero de la Ley dedicado a las disposiciones comunes para los entes obligados; pero en el precepto nmero 4 de la Ley, en el que se alberga un glosario, perdura el trmino de Ente Obligado (en singular), aunque sea extensiva de los distintos rganos y organismos que encuadran con los ahora denominados entes obligados en el resto del ordenamiento, por lo que mantendremos la duda de si se trata de un dislate por descuido del legislador reformador de 2011. La Ley de Transparencia del Distrito Federal publicada el 8 mayo de 2003 ya estableca un avance para la rendicin de cuentas,al asentar la obligacin de transparentar aspectos de la actividad de los organismos (sociales, privados o mixtos) que reciban presupuesto de carcter pblico, entre los que encontramos: sindicatos, partidos polticos, organizaciones sociales; a diferencia de la Ley Federal publicada el 10 de junio de 2002, que slo hace una mencin somera de los partidos polticos y agrupaciones nacionales. 2. Introduccin
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Este es uno de los preceptos de vanguardia del ordenamiento que estamos comentando, en tanto que confiere el tratamiento de sujetos obligados de la Ley de la materia a todas las personas morales (empresas o fundaciones), organizaciones de la sociedad civil (antes conocidas como ONGs) que reciban recursos pblicos, lo que naturalmente lleva a la vitrina de la transparencia y el acceso a la informacin a toda suerte de organismo que, perteneciendo al sector privado o social y an teniendo por objeto una causa eminentemente altruista, reciba cualquier recurso pblico, sea en especie o en efectivo o mediante cualquier modalidad.
Sin embargo, nos referimos al asunto sealando que, aunque la disposicin de comentario contiene rasgos de vanguardia, su materializacin sea ms modesta en sus alcances, porque implica una formulacin que, de cualquier modo, exigen las leyes que regulan las asignaciones de recursos pblicos a cualquier destinatario, sean personas fsicas o morales o sociales. Es indiscutible que las legislaciones que regulan cualquier asignacin o transferencia de recursos pblicos a favor de organizaciones sociales o empresariales o filantrpicas o sindicales, deben estar precedidas de una muy clara justificacin, y una vez que esa cuestin encuentra el sustento debido, se requiere a la institucin, organismo o empresa receptora o beneficiaria de dichos recursos informe en un formato (normalmente visto como requisito) una serie de datos y evidencias del uso y destino de los recursos, para favorecer y facilitar el escrutinio que de rutina debern efectuar las contraloras convencionales y las sociales, por el uso aplicacin y destino de fondos pblicos, cualquiera que sea la cantidad de dinero del erario destinado a cualquier instancia pblica, privada o mixta. La disposicin intenta transformar la realidad, porque se sospecha que prosiguen los recursos pblicos gastados a fondo perdido, tan comunes en otras pocas en las que, a discrecin, se asignaban de modo selectivo, en una atmsfera de voluntarismo pblico y que en la actualidad no se justifican; francamente no encuentran cabida en las cada vez ms rigurosas leyes que rigen las transferencias de dineros pblicos etiquetados para cada una de la tipologa de causas y despachos. A su vez, tendramos que reconocer que cualquier exoneracin de pago de multas o de impuestos o de alguna modalidad de cesin, donacin u otorgamiento de cualquier aprovechamiento o derecho sobre bienes o recursos pblicos, ha de estar documentado y, naturalmente, debe obrar en el expediente del caso una bitcora de seguimientos, que tendra que suponer informes o demostraciones fehacientes de la correcta y debida utilizacin de esos recursos, labor de comprobacin que de rutina, se intuye, debe ocurrir por parte de los entes obligados que canalizan recursos a organismos sociales, privados o a personas fsicas, segn sea el caso. Hasta aqu podramos aceptar que la disposicin no genera ningn dato nuevo a una obligacin de registrar los recursos pblicos aplicados por los entes obligados, que los asignaron como parte de una funcin de seguimiento puntual y ordenado que el mismo ente obligado debe realizar para rendir cuentas de cada transferencia efectuada, con independencia de si los destinatarios sean instancias pblicas, privadas o sociales.
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3.
Comentario
Conviene desmenuzar la disposicin para advertir las implicaciones de esta medida legal y sus consecuencias en la rbita del derecho de acceso a la informacin pblica o la apertura informativa: a) b) c) d) La solucin refuerza y complementa obligaciones paralelas de los entes obligados; Es a la vez una frmula de sujecin indirecta (se acceder a la informacin relativa a travs de los entes obligados que la recopilarn); Acto habilitante para el altruismo o la filantropa social con respaldo del erario; y La excepcin (las cuotas sindicales).
a) La solucin refuerza y complementa obligaciones paralelas de los entes obligados. La solucin legal de transparentar el origen y el destino de fondos pblicos canalizados a los organismos sociales o privados de cualquier naturaleza (predominantemente de corte filantrpico), se desarrollar mediante una clusula de inclusin colocada en el precepto y que opera mediante una figura conocida como condicin suspensiva. En otras palabras, se requiere de un suceso probable de tener verificativo para que se accione el deber de los entes obligados, y ese consiste en que, una vez que ocurra la recepcin efectiva de recurso pblico por dichos organismos de la sociedad civil, se genera la obligacin de los beneficiarios de informar a los entes obligados de los que recibieron tales recursos una explicacin del uso, aplicacin y destino, es decir, de las actividades realizadas con dichos recursos, para suponemos facilitar la labor de la auditoria social que pudiera venir o que se sabe ocurrir. En suma, la obligacin que el legislador capitalino fija a las personas morales, organizaciones sociales o sindicatos beneficiarias o receptoras de cualquier recurso pblico es complementaria de la que, conforme a sus competencias y en previsiones legislativas dispersas, tienen los entes obligados de recopilar toda suerte de indicios que les permita saber el destino efectivo de los recursos que entregan o proporcionan a las instancias sociales o a cualquiera. A primera vista, la obligacin que comentamos no parece innovadora, empero es novedosa en tanto que es una obligacin a los organismos receptores de cualquier recurso pblico; es una obligacin que en la porcin de los recursos pblicos asignados vuelve a esas instancias, al margen de su naturaleza, causa o misin, unos autnticos sujetos obligados de la Ley, para el especifico fin de explicar la manera en la que utilizaron esos recursos.
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Y de esa forma, se debe entender como una frmula que viene a reforzar una obligacin que estaba exclusivamente sobre las espaldas de los entes obligados; y en eso radica la veta que se abre para beneficio de la causa de la transparencia de la gestin pblica y de la propia cosa pblica. Es indiscutible que la razn de la disposicin de comentario descarga su nfasis en el deber de los receptores no gubernativos de cualquier recurso pblico, y esa porcin del empeo del legislador capitalino es digna de ser destacada, porque sube a la bscula de la obligacin de rendir cuentas o de explicar un proceder a personas morales beneficiarias de fondos del erario; en ese sentido, es una especie de contraprestacin absolutamente incuestionable que les fija el legislador por el beneficio recibido, en tanto que debe ser objeto de escrutinio social y que, en el caso de los sindicatos, la obligacin encuentra muy especial referencia por los resabios del corporativismo sindicalista, que en Mxico ha sido impresionante y, por desgracia, un destino de dineros pblicos exento de controles, como tambin un destino de las cuotas de los agremiados que se suma a la masa del sindicato y que suele ser ejercido sin explicacin por los lderes de dichas organizaciones. En esa perspectiva, la solucin complementaria merece un reconocimiento, dado que es un deber de los entes obligados dar seguimiento y cabal registro a la evolucin concreta de una transferencia de recursos pblicos dados a entidades o personas morales. Conviene imaginar el supuesto que se acciona en el caso de comentario, para ubicarnos preferentemente en el mundillo de las organizaciones sociales con fines humanitarios o solidarios con las causas ms nobles que existen. Por citar el caso de los vehculos decomisados, que tras su estancia en un corraln del fisco son donados a instituciones de asistencia privada o a clubes sociales o a iglesias para cumplir con esos fines sociales; no se puede desconocer el riesgo de favorecer por laxitud situaciones de simulacin ciudadana o social, que tambin pueden darse si no existe un mecanismo que articule el deber de esas instancias de rendir un informe detallado, y debera exigirse que sea acompaado de pruebas fehacientes de que su uso es el consecuente con el que se determin al momento de decidir su donacin y que debi ser documentado y ampliamente justificado. En el caso de aportaciones en efectivo o dotaciones de bienes perecederos, como despensas o alimentos, etctera, ha de seguirse el mismo procedimiento. En sntesis, se acredita el deber que tienen los organismos sociales de informar qu se hizo con el recurso pblico y qu ha generado ese recurso; esa es una forma de hacer brotar el hbito ciudadano de rendir cuentas ante situaciones especficas. Si una organizacin social o una empresa recibe en lquido o en especie algn recurso pblico debe informar lo que hizo con
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ello, y debera ir ms lejos la disposicin, sealando plazos y hasta podra exigir que se comprueben los resultados o los dividendos que tuvieron esos recursos pblicos asignados. b) Es a la vez una frmula de sujecin indirecta (se acceder a la informacin relativa a travs de los entes obligados que la recopilarn). Para algunos el artculo de comento contiene una parte aparentemente blanda, que consiste en la limitacin de tener que acudir ante los entes obligados para conocer los datos relacionados con la evolucin de los recursos pblicos entregados a instancias sociales o privadas. Es decir, que para acceder a los informes que aquellas instancias sociales hayan entregado al ente obligado habr que ir a solicitarlo al ente obligado; no est previsto que el ciudadano pueda acudir directamente ante las respectivas organizaciones privadas o sociales a solicitar la misma informacin y eso parece un aspecto que exhibe la debilidad de la medida. Desde una idea ambiciosa, algunos quisieran que el acceso a la informacin de los recursos pblicos asignados a las organizaciones sociales y/o privadas se pudiera ejercer directamente ante esas mismas instancias, sin tener que ir a buscar o provocar la intervencin del ente obligado que en su da hubiera asignado, por cualquier va o medio imaginable, recursos pblicos a las citadas organizaciones. Pero en un esquema de maduracin de las prcticas y los procedimientos democrticos, no se debera despreciar o demeritar la formula que se ha logrado, porque as como est permite que la incidencia ciudadana sobre la trayectoria de los destinos pblicos se lleve a cabo a travs de los entes obligados que asignaron tales recursos y eso los hace estar atentos e incrementa los incentivos naturales de dar un seguimiento al curso y destino final de esos recursos, que, tarde o temprano, sern objeto de revisin ciudadana, adems de las revisiones contables que de rutina realizan los rganos internos de control de tales dependencias o entes obligados. Hay en este punto un subtema importante y que consiste en que no se puede ignorar que la carga de la prueba en estos casos radica en la poltica pblica y en sus ejecutores de naturaleza pblica, que son quienes determinan, con mtodos diversos, como es que se selecciona o escoge a las instancias privadas o sociales, a las que se les beneficia con un determinado recurso pblico. Tampoco se puede desconocer que los sujetos obligados directos son los entes obligados, y esas organizaciones sociales o privadas beneficiarias de fondos pblicos lo son pero por la decisin burocrtica de los entes obligados. La base de la rendicin de cuentas sigue pesando sobre los funcionarios o servidores pblicos que determinaron entregar o asignar tales aportaciones, aunque tambin de manera ms limitada se extienda ahora a las beneficiarias,
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para fortalecer el deber de satisfacer cualquier duda que se genere en relacin con las asignaciones de recursos pblicos a su favor, o mejor dicho, a favor de las causas que desarrollan en favor de la cultura, el medio ambiente, los derechos humanos, la paz, etctera. c) Acto habilitante para el altruismo o la filantropa social con respaldo del erario. Bajo el esquema de evitar que en la opacidad se verifiquen situaciones de corruptela consentida o fabricacin de actos jurdicos infectados de un fin indebido envueltos como buenas acciones, es que se deben poner topes a la discrecionalidad abierta que existe en muchas de las zonas de la gestin pblica y en sus incesantes contactos con la gestin privada y, en el caso de nuestros entornos de pases emergentes, con los contactos que tanto el sector pblico y el privado tienen de facto con el sector de la economa informal, ese inmenso hoyo negro que se mueve en todas las direcciones y que esconde registros porque no los requiere y se vuelve una fosa en la que se alojan las ms variadas reliquias de lo indebido y el peligroso trance de contaminar, con las soluciones fabricadas y los paliativos remediales, una arquitectura de la explicacin del quehacer pblico basada en la fantasa y el engao para salir al paso en una carrera de coyuntura. La improvisacin es fuente constante de ocurrencias que se pueden convertir en la base de actos que luego se intentar legitimar o revestir de valor legal primigenio. El fomento del altruismo y la filantropa es un tema que debe motivar e impulsar el Estado democrtico, para lo cual habilita o reconoce o certifica que algunas fundaciones u organismos de la sociedad civil realicen actividades de corte humanitario y asistencial a la poblacin vulnerable, que inclusive consiste en brindar atencin medica o teraputica o de rehabilitacin; en suma, un universo de acciones que el sector social realiza en complemento con las instituciones pblicas federales y locales dedicadas a la atencin mdica, que, como sabemos, son insuficientes para una cobertura adecuada de la poblacin. Bsicamente, el grueso de la poblacin que experimenta un accidente vial es asistida con encomiable esmero por las filiales nacionales de la reconocida institucin internacional Cruz Roja y, en muy menor escala, por otras organizaciones de asistencia para emergencias sociales principalmente urbanas, que acuden al lugar de los percances con enfermeros o personal capacitado en primeros auxilios, y en ambulancias de las referidas instancias sociales trasladan a los heridos a un centro de salud oficial o a uno privado, segn la gravedad del caso, relevando al Estado de esa faceta de servicios pblicos. Ya que las unidades mviles para traslado de enfermos son limitadas, resulta indiscutible que esta situacin hace sumamente necesario que el Estado auspicie con recursos pblicos, directos o indirectos, la labor profesional y humanitaria de esas urgentes e imprescindibles tareas de atencin mdica y paramdica, remedial o preventiva; ello, sin embargo, no
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impide que cualquier aportacin que hagan los entes obligados del Distrito Federal se transparente mediante la frmula que se contiene en la disposicin que analizamos, precisamente para evitar un eventual uso inadecuado de dichos recursos pblicos. La labor de asistencia teraputica o de rehabilitacin de problemas de discapacidades de diversa ndole plantea una carga que en muy alta proporcin viene realizando el sector social, por lo que es fundamental que ste cuente con el respaldo de recursos pblicos, que se sumen a la masa de aportes que colectan de parte de los beneficiarios annimos, a travs de las colectas anuales en las que participa la ciudadana a ttulo individual o colectivo. Tambin perciben apoyos o donaciones de organismos internacionales que desarrollan la causa de la salud, el medio ambiente, la educacin, la cultura, el desarrollo sustentable de las comunidades marginadas, etctera, y que se complementa con un nuevo cauce de recursos pblicos en especie, mediante la asignacin de bienes muebles incautados por el fisco y a travs de la asignacin indirecta de recursos, que opera mediante la frmula de la deducibilidad fiscal que se reconoce a ciertos organismos sociales habilitados con tal certificacin por el fisco, para extender recibos deducibles de los impuestos a quienes, desde el sector privado o social, les allegan recursos. sta es otra forma de captacin de recursos pblicos que no debe ser vista como menor, y que se suma a las otras que hemos comentado para generar lo que es un signo de avance democrtico, y que consiste en el papel que toca al Estado y a su gobierno de establecer polticas pblicas para el fomento y la vigilancia de estas formas de auspiciar al sector social comprometido con causas nobles, humanitarias o solidarias, que vienen a compensar las limitaciones estructurales que tiene el gobierno para absorber esos campos de la realidad social. Es absolutamente conveniente que el sector social se fortalezca mediante esos estmulos, pero que no se generen anticuerpos a esta trascendente labor asistencial que urge funcione, ampare y alivie el sufrimiento social que implica un contratiempo, un accidente, la necesidad de una terapia de rehabilitacin, y una larga etctera que forman esa zona de exposicin del ciudadano a la intemperie; es decir, en la que por la falta de una suficiente capacidad del Estado para satisfacer los derechos de contenido econmico y social, se ve en la necesidad de fomentar que entes privados o sociales participen de diversas maneras en la urgente demanda de alivio y proteccin por emergencias o situaciones adversas e inesperadas que flagelan a la poblacin ms necesitada. La habilitacin que hace el estado a particulares o a organismos sociales para venir a incrementar su red de contencin de los innumerables problemas de atencin oportuna y adecuada ante las contingencias de accidentes y otros percances que padece repentinamente el ciudadano de a pie, requieren de
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una muy amplia y vigorosa red de la asistencia social, y esa no se puede construir sin un efectivo respaldo del gobierno, por lo que resulta alentador que el legislador capitalino incorpore en el precepto de nuestro anlisis, que, por obligacin, las asociaciones, fundaciones organismos privados o sociales y los sindicatos informen el uso dado a cualquier recurso pblico que hubieran recibido, y con ello nos referimos a los recursos directos y a los indirectos. Naturalmente, son los entes obligados los que tendrn la exigencia de publicar esos informes turnados a ellos por las instancias sociales y privadas beneficiarias en sus pginas web, y tenerlas actualizadas para responder al reclamo que de esa informacin enderece cualquier solicitante. Acaso nos excedemos al incluir en este tema una digresin: Y las ayudas a los ciudadanos? O sea, las ddivas o apoyos a las personas fsicas. Indiscutiblemente quedan incluidas en el deber que tienen los entes obligados de dar cabal explicacin de aquellas asignaciones de recursos pblicos que entreguen por cualquier razn o motivo. Al respecto se abri, en su momento, todo un debate sobre si por el escrpulo de proteger el dato personal de cada ciudadano beneficiario de programas sociales podra ser publicado para dar certidumbre que se hubiera destinado efectivamente. El nombre propio (nombre de pila y sus respectivos apellidos) es el primero de los datos personales y debe ser protegido en un contexto en el que, asociado a otros datos personales como el domicilio particular, los telfonos privados y, naturalmente, los datos que revelan situaciones de la vida privada de las personas. En esa direccin, existe la necesidad de clarificar qu pasa con los listados de los beneficiarios (personas fsicas) de algn programa social. Creemos que si en esos listados se revela el nombre completo y la localidad del favorecido o beneficiario, no se quebrantara la proteccin del derecho a la privacidad. Desde luego que no sera factible aadir los datos del domicilio particular y/o del telfono privado o referencias adicionales a su situacin de presumible vulnerabilidad. Es incontestable que si el nombre propio de alguien aparece en un listado de ayuda a personas con discapacidades se puede saber que es una persona que padece una situacin de esa naturaleza, pero si se cuida no proporcionar mayores datos, por el efecto de las homonimias la gran mayora de las personas beneficiadas, aun revelados esos datos colaterales, se mantendran en una condicin de ser personas ciertas e identificadas ms no identificables, por la parquedad de los datos que se difunden en los mencionados listados de los beneficiarios de los padrones. Sin embargo, la
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contralora social detecta el probable caso de personas que perciben ms ayudas o beneficios de estos programas que los que conforme a la igualdad les corresponderan. En estos casos, la solucin que debe imperar es una que facilite la publicacin del nombre y la localidad, y que ambos datos personales son suficientes para dar certeza del destino del recurso pblico asignado. El beneficiario de cualquier recurso pblico ha de ser susceptible del deber de explicar el destino de esos recursos, porque la ayuda o el recurso publico que se asigna coloca al receptor en una relacin de sujecin especial para con el Estado, y debe evitarse que por la lgica de proteger su intimidad se ponga en duda el cabal destino de esos recursos. Hay adems un factor especial en este asunto, se trata de las homonimias y es que, segn el padrn electoral (la base de datos ms completa del pas), que slo incluye a los que han cumplido la mayora de edad, el nivel de homnimos es altsimo en general y el Distrito Federal no es la excepcin. Para cerrar este punto, es conveniente reconocer que, si en el caso de las organizaciones sociales o fundaciones privadas se avanz con la disposicin de la Ley capitalina, objeto de nuestro comentario, al obligarlas a informar a los entes obligados, que les hubieran transferido recursos, el uso y destino de stos; nos parece que el legislador guard un prudencial silencio sobre las personas fsicas, sin que ese silencio impida que, conforme al espritu de la ley, los entes obligados rindan cuenta de cualquier recurso que proporcionen o transfieran a organismos sociales o privados y/o a personas fsicas. d) La excepcin (las cuotas sindicales). Resulta interesante que la Ley de la materia que contiene disposiciones de avanzada hubiera incluido en este bloque el caso de los sindicatos, aunque pareciera que los toca con mucho tiento. En realidad no es as. En esto hay que distinguir que, si un sindicato recibe cualquier recurso pblico, le son aplicables las condiciones que hemos venido comentando a lo largo de este precepto, y sera entonces el sindicato el que deba, conforme a la Ley, informar al ente obligado que le hubiera otorgado o asignado cualquier recurso un informe del uso y destino dado a dichos recursos; hasta ah todo igual que con las dems organizaciones sociales y privadas. No debe, sin embargo, desconocerse que esta solucin adoptada legislativamente es trascendente, porque en Mxico los sindicatos son una de las expresiones organizacionales ms oscuras y que, a su vez, juegan un papel decisivo para la marcha de no pocas instituciones pblicas, especialmente los sindicatos masivos que aglutinan a miles de agremiados y que, por la identidad del sindicalismo mexicano, visto como un movimiento
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revolucionario, gozan de un estatuto no jurdico de especiales fueros que los hacen inmunes a la regulacin ordinaria en muchos de sus procesos y procedimientos internos. Regresando a analizar la segunda cuestin inherente a los sindicatos en este tema, las cuotas sindicales se consideran una excepcin a la regla del escrutinio a que desemboca la disposicin de comentario, porque, como se ha reiterado, acaso en demasa, se coloca a las organizaciones u organismos privados o sociales (los sindicatos incluidos) a informar lo que hicieron con los recursos entregados por algn ente obligado y a comunicarlo al ente obligado que les hizo el aporte de recursos pblicos. En el caso de las cuotas sindicales, estrictamente no son un dinero pblico, porque individualizadas forman parte del sueldo que reciben los asalariados sindicalizados, y al ser parte de sus emolumentos, no pueden ser considerados recurso pblico aunque provengan de una institucin estatal. Las cuotas sindicales son dinero de cada uno de los trabajadores que, por una decisin interna del sindicato, se presume plenamente avalada por los integrantes del gremio (cada asalariado sindicalizado), acuerdan con el empleador o patrn (pblico o privado) que, para facilitar la captacin de dichos recursos, se aplique por la empresa privada o la empresa pblica la retencin de la cantidad proporcional que de su salario corresponde a la cuota por pertenecer a dicho sindicato. De esa forma y en vez de colectar el monto de las cuotas tras el pago del salario, por un acuerdo que, se presume, es inherente a la calidad de agremiado, su aportacin voluntaria mensual o quincenal se convierte en la cuota sindical de la que hablamos, por tanto, las cuotas sindicales no han de ser escrutadas por nadie que sea ajeno al sindicato o, en algn caso, solamente por intervencin judicial. Podr ser discutible la disposicin pero es sensata, desde la perspectiva que se trata de dinero que ya no es pblico, sino de los trabajadores, y se presupone que las cuotas sindicales son una contribucin convencida y solidaria que hacen los trabajadores cautivos en tales sindicatos, para sostener las actividades de defensa y representacin que de sus intereses laborales hacen sus respectivos lderes. Lo delicado del tema es que pocas veces los trabajadores estn consientes de dichas cuotas, y que tampoco gozan todos ellos de una representacin sindical adecuada y confiable, pero esa es una cuestin ajena a la mirilla con la que hemos tenido que abordar el comentario al contenido esencial del presente artculo de la LTAIPDF.
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Artculo 31. Los partidos polticos son Entes Obligados directos en materia de transparencia y acceso a la informacin en los trminos de esta Ley y el Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal. La informacin que administren, resguarden o generen en el ejercicio de sus funciones estar sujeta al principio de mxima publicidad.Ante incumplimientos en materia de transparencia y el acceso a la informacin, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, dar vista al Instituto Electoral del Distrito Federal para que determine las acciones procedentes.
MigUEL CARbONELL
Uno de los debates ms intensos que se han dado en Mxico en los aos recientes ha tenido que ver con los sujetos del derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental. En particular, se ha discutido mucho sobre si son o no sujetos directamente obligados por las leyes de transparencia los partidos polticos. La discusin surge debido a que la Constitucin mexicana no concibe a los partidos polticos como rganos pblicos, pero tampoco como simples particulares.
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Si revisamos el artculo 41 de la Carta Magna podremos ver que los partidos polticos son considerados como entidades de inters pblico200. Esa caracterizacin constitucional los ubica a medio camino entre el Estado y la sociedad civil. A partir de dicha ubicacin es que surge la duda sobre su carcter de sujetos obligados directos por las leyes de transparencia. Menciono la obligatoriedad directa, ya que no cabe duda que indirectamente los partidos polticos s estn obligados por las leyes de transparencia en la medida en que reciben y utilizan recursos pblicos. La Constitucin mexicana ha creado un modelo de financiamiento partidista basado en los recursos pblicos201, por lo que no existe ninguna duda de que sobre tales recursos puede existir un ejercicio pleno y completo del derecho de acceso a la informacin. La cuestin es simplemente determinar si el
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Una importante discusin sobre el papel y el lugar de los partidos polticos en los regmenes democrticos contemporneos puede encontrarse en la obra colectiva Partidos polticos. Viejos conceptos y nuevos retos, Madrid, Trotta, 2007. Sobre este tema, ver Murayama, Ciro, Financiamiento a los partidos polticos: el nuevo modelo mexicano en la obra colectiva Estudios sobre la reforma electoral 2007, Mxico, TEPJF, 2008.
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ejercicio de ese derecho se hace directamente ante el partido en cuestin o bien ante la autoridad del Estado mexicano que autoriza, entrega y revisa el uso de los recursos destinados a los partidos polticos. La mayor parte de la doctrina mexicana ha considerado, haciendo una interpretacin correcta del proceso de reforma constitucional por medio del cual fue agregado un prrafo segundo al artculo sexto en el que se establecen las bases del derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental, que el sealamiento de los partidos polticos como entes obligados directos por las leyes de transparencia corresponda hacerlo al legislador en su caso. Es decir, el poder legislativo, al momento de redactar una ley en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental, puede determinar si dicha obligatoriedad directa existe o no, y en ambos casos estar dentro de lo constitucionalmente permitido. Se trata, pues, de una habilitacin al legislador, ms no de una obligacin. En efecto, si revisamos los documentos que dieron nacimiento a la reforma constitucional al artculo 6, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de julio de 2007, confirmaremos la anterior interpretacin. Concretamente sobre los partidos polticos, se afirm en el dictamen de la Cmara de Diputados que la reforma inclua a todas las modalidades de organizacin administrativa del Estado (se mencionan expresamente en el dictamen a los organismos pblicos descentralizados, a las empresas de participacin estatal y a los fideicomisos pblicos), pero dejando claro que no se refiere a las entidades de inters pblico a las que hace mencin el artculo 41 de la Constitucin. Es decir, queda claro que los partidos polticos no estn incluidos en el elenco de autoridades y rganos sealados por la fraccin I del prrafo segundo del artculo 6 constitucional. El dictamen emitido por la Cmara de Senadores se detiene con mayor detalle en el tema, al afirmar lo siguiente: Una lectura cuidadosa del texto de la reforma, del dictamen de la Colegisladora, as como de los antecedentes que en la materia existen, tanto legislativos como los que en la materia ha establecido el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, permiten precisar que si bien por razones de tcnica legislativa, y debido a su naturaleza y su especificidad como organismos de la sociedad, no se ha considerado conveniente que los partidos polticos sean sujetos obligados directos del derecho de acceso a la informacin, ello no obsta para que a travs del sujeto obligado en la materia, que son el Instituto Federal Electoral y los Institutos Electorales locales, segn sea el caso, los ciudadanos puedan tener acceso a la informacin de los partidos polticos, en los trminos que precise la legislacin secundaria que al respecto se expida. En otras palabras, los partidos polticos, al no ser autoridad pblica, no pueden
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ejercer del mismo modo y bajo las mismas condiciones las obligaciones de acceso a la informacin y transparencia, pero deben cumplirla bajo sus propias modalidades porque son sujetos indirectos del derecho de acceso a la informacin. Ms adelante el mismo dictamen del Senado seala, a modo de conclusin, que los partidos polticos son instituciones integrantes del rgimen constitucional, por lo que al lado de sus prerrogativas, que garantizan su participacin representativa, estn igualmente investidos de obligaciones y responsabilidades que aseguran su presencia democrtica. De all que la informacin que les reclame la ciudadana, en orden a la transparencia con la que deben conducirse las instituciones republicanas, debe estar disponible en todo tiempo, considerando desde luego que no constituya una intromisin injustificada en la vida interna de los partidos y sin que se ponga en riesgo la informacin estratgica de su accin poltica y electoral. Como puede ver el lector del presente comentario, de los prrafos que se acaban de transcribir se pueden desprender algunas reflexiones importantes sobre el tema del acceso a la informacin que est en posesin de los partidos polticos. La primera de ellas es que parece quedar claro que los partidos s son sujetos obligados a rendir cuentas a travs de los mecanismos de acceso a la informacin y transparencia. Ahora bien, el dictamen del Senado pone en evidencia que la informacin de los partidos no se les puede solicitar directamente a ellos, sino que la solicitud se dirige a la autoridad electoral, ya sea federal o local, la que a su vez la traslada al partido a fin de atender la solicitud del titular del derecho de acceso a la informacin. Una segunda reflexin importante tiene que ver con aquellas entidades federativas que ya hayan decidido o que decidan en el futuro disponer que, en su mbito territorial, los partidos polticos s son sujetos directamente obligados. Dicha obligacin directa sera inconstitucional? Me parece que de forma congruente con lo que ya se ha dicho deberamos concluir que no, si bien el texto del dictamen ya referido no deja mucho espacio de maniobra. Las razones por las que una regulacin de obligaciones directas a los partidos en materia de transparencia sera constitucional podran ser, al menos, las siguientes: a) b) el texto del prrafo segundo del artculo 6 no prohbe que exista dicha regulacin; se tratara de la ampliacin del mbito de ejercicio de un derecho fundamental;
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como reconoce el propio dictamen del senado, los partidos tienen obligaciones distintas a las que tienen los simples particulares, ya que, por un lado, son entidades de inters pblico (como lo precisa el artculo 41 constitucional) y, por otro, son instituciones integrantes del rgimen constitucional.
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Por lo anterior es que sera vlido que el legislador federal o el local decidieran hacer de los partidos sujetos directamente obligados en materia de acceso a la informacin. Ahora bien, el legislador local del Distrito Federal decidi, de forma correcta y encomiable, sealar, en el artculo 31 de la ley que estamos comentando, que los partidos polticos son sujetos obligados directos de la propia Ley. Me parece que se trata de una definicin no solamente correcta desde el punto de vista constitucional, sino polticamente valiosa, ya que manda un mensaje muy pertinente de sujecin de los partidos polticos a los principios ms bsicos del Estado de derecho y de la rendicin de cuentas. Debe considerarse, para interpretar correctamente el artculo 31, que las disposiciones en materia de acceso a la informacin pblica y transparencia de los partidos estn contenidas tanto en la propia Ley de Transparencia del Distrito Federal, como en el Cdigo Electoral local. El prrafo primero del artculo que comentamos se refiere, en su segunda y ltima frase, al principio de mxima publicidad, el cual les resulta aplicable a los partidos polticos. Ya en comentarios anteriores se ha sealado el concepto y alcance del principio de mxima publicidad, por lo que nos permitimos remitir al lector a tales comentarios, con el objeto de no reiterar las mismas consideraciones. Basta en este momento sealar, de forma sumaria, que el principio de mxima publicidad establece una suerte de presuncin de que toda la informacin que est en poder de cualquier rgano del Estado mexicano es pblica, de modo que si se decide considerarla reservada o confidencial se deben dar buenos y apropiados argumentos para derrotar a tal presuncin. El principio de mxima publicidad genera, en esa virtud, una carga argumentativa para la autoridad que quiera negar el acceso a cierta informacin202. El segundo prrafo del artculo 31 distingue y precisa las funciones del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos del Distrito Federal (InfoDF) y las del Instituto Electoral local, para efectos de ejercer la competencia en los casos de incumplimiento de las disposiciones de la ley por parte de los partidos polticos. En concreto, el artculo seala que la actuacin
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Sobre el mismo tema, Carbonell, Miguel, El rgimen constitucional de la transparencia, Mxico, IIJ-UNAM, 2008, pginas 21 y siguientes.
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del InfoDF cuando se est ante (probables) incumplimientos de la Ley por los sujetos sealados, se limita a dar vista a la autoridad administrativaelectoral, la cual ser la que determine las medidas que se deben tomar. Por tanto, en el caso de los sujetos obligados que contempla el artculo 31, estamos ante facultades sancionadoras que ejerce directamente el Instituto Electoral local y no el InfoDF, al revs de lo que sucede con los dems rganos pblicos. Cabe sealar que antes de la reforma de 2011 se contemplaba como sujetos obligados a las agrupaciones polticas, pero en virtud de que esa figura de participacin ciudadana desapareci de la legislacin electoral local, el legislador del DF fue congruente y no la contempl en la Ley de Transparencia.
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Artculo 32. En cada uno de los rubros de informacin pblica sealados en los artculos de este Captulo se deber indicar el rea responsable de generar la informacin. La informacin sealada en este captulo ser considerada informacin pblica de oficio. Cualquier persona podr denunciar ante el Instituto, violaciones a las disposiciones contenidas en este captulo. Al recibirse la denuncia, se revisar a efecto de determinar su procedencia y, en un plazo no mayor a veinte das hbiles, contados a partir de su recepcin, el Instituto emitir una resolucin en la que ordene al Ente Obligado tomar las medidas que resulten necesarias para garantizar la publicidad de la informacin. El Instituto realizar, de forma trimestral revisiones a los portales de transparencia de los Entes Obligados a fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en este captulo.
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El artculo 32 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal cierra el repertorio de obligaciones de transparencia y publicidad de los actos de los entes obligados del Distrito Federal, contenidos en el captulo II de la Ley en comento. Por ser el corolario de este captulo cumple dos funciones: la de asegurar la existencia de un responsable de la informacin sealada en los artculos 13 al 32 de la Ley de Transparencia; y la de asegurarse de que toda la informacin que corresponde a dichos artculos encaja dentro de la definicin de informacin pblica de oficio. Dentro de la estructura de la rendicin de cuentas se considera que la determinacin clara de los responsables de la funciones de la autoridad son parte fundamental para que el entramado de controles funcionen en la lgica democrtica203. El responsable de la informacin dentro de la Ley de Transparencia en comento tiene obligaciones y funciones determinadas. Si estas obligaciones fueran incumplidas y no se determinaran responsables del manejo y custodia de la informacin, entonces la responsabilidad administrativa que rige el comportamiento de los servidores pblicos y, al mismo tiempo, les otorga autoridad, se diluye desprotegiendo en ltima
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Merino, Mauricio. Lpez Aylln, Sergio y Cejudo, Guillermo. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico, 2010.
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instancia los derechos de las personas. De ah la relevancia de que se establezcan responsables concretos e identificables para la sociedad en tanto que custodian la informacin pblica. El artculo 11 de la Ley de Transparencia establece que los responsables de la informacin sern aquellos individuos e instituciones que generen, administren, manejen, archiven o custodien informacin pblica. En consecuencia, el mismo mandato previsto en el artculo 11 contiene la consecuencia jurdica de las faltas al comportamiento de los responsables de la informacin. Dicha consecuencia es una sancin que se aplica a los servidores pblicos que resulten responsables de la prdida, destruccin, modificacin, alteracin u ocultamiento de los documentos, archivos, registros o datos en que se contenga la informacin pblica. La obligacin que tienen los entes obligados de sealar en cada uno de los rubros que estn contenidos en el captulo II de la informacin pblica de oficio al responsable de la informacin, es una obligacin que viene aparejada con el captulo I del Ttulo Cuarto de la Ley en comento, sobre las responsabilidades. Este mandato prev que se aplicarn infracciones al incumplimiento del mandato de la Ley por catorce supuestos de comportamientos contrarios a la garanta del derecho de acceso a la informacin. Todos stos sern evaluados por las leyes civiles y penales, y por la Ley Federal de Responsabilidad de Servidores Pblicos. Sin estas sanciones y sin la exigencia de establecer responsables dentro de las obligaciones de manejo, custodia, generacin y archivo de la informacin pblica, la garanta del derecho de acceso a la informacin de las personas es una simulacin. La responsabilidad en el cumplimiento de las obligaciones de la Ley de Transparencia se realiza, precisamente, con el cumplimiento de lo que establece el artculo 32 aqu comentado, y se complementa con el captulo ltimo de la Ley sobre las responsabilidades y su procedimiento de aplicacin. El Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, InfoDF, ha tomado en serio la obligacin del artculo 32 de la Ley en comento y ha dispuesto, dentro de sus criterios de evaluacin de los portales de Internet, un criterio especfico para ello. En cada uno de los artculos, empezando por el 13 hasta el 22 de la Ley de Transparencia, el InfoDF vigila que los entes obligados especifiquen el rea(s) o unidad(es) que generan o detentan la informacin respectiva al mandato de dichos artculos204.
Ttulo Primero
204
Criterios y metodologa de evaluacin de la informacin pblica de oficio que deben dar a conocer los Entes Obligados en sus portales de Internet. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Aprobado mediante acuerdo 1408/SO/16-11/2011.
Ahora bien, la obligacin de asignar un responsable de la informacin, y adems hacerlo de conocimiento pblico, se extiende hacia la responsabilidad de clasificacin de la informacin. El artculo 42 de la Ley de Transparencia establece los requisitos indispensables para el procedimiento de la clasificacin de la informacin pblica que excepcionalmente puede ser reservada. Adems de indicar la fuente de la informacin, esto es, la institucin que la gener, se debe designar la autoridad que la conserva y custodia. Esta medida asegura el resguardo de la informacin clasificada recayendo en la unidad ms mnima de los entes obligados, que son los servidores pblicos. En desarrollo de los mandatos previstos tanto en el artculo 32 como en el 42, el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal prev la obligacin de definir un responsable dentro del procedimiento de la clasificacin de la informacin205. Asimismo, en el artculo 30 de dicho Reglamento se establece que los responsables de la informacin siguen siendo los mismos que detentaban la informacin antes de que fuera considerada por el comit de informacin como reservada o clasificada206. El artculo 28 de dicho Reglamento establece que los expedientes y documentos clasificados como reservados debern llevar una leyenda que indique dicha reserva, la fecha de la clasificacin conforme a la fecha de generacin, su fundamento legal, las partes del expediente o documento que se reservan, el periodo de reserva, la posibilidad o no de entregar una versin pblica y la rbrica del titular de la oficina de informacin pblica207.
267
I. II.
El rubro temtico; La fuente de la informacin;
III. La unidad administrativa responsable de su conservacin, guarda y custodia;

205 206 207 208
Gaceta Oficial del Distrito Federal, 15 de septiembre de 2008. dem. dem. dem.
Ttulo Primero
Estos requisitos son adems incluidos en un listado general de toda la informacin clasificada por los entes obligados que elabora el comit de transparencia dentro de cada sujeto obligado. El listado cumple con la finalidad de orientar a las unidades administrativas dentro de los entes para conocer el estatus de los documentos y expedientes que se encuentran bajo cierta reserva o clasificacin. Pero tambin el listado es publicado y orienta a la sociedad sobre la informacin a la cual no tiene acceso. Segn el artculo 29 del Reglamento de la Ley de Transparencia, el listado general debe incluir los siguientes rubros208:
268
IV. La fecha de la clasificacin, con base a su fecha de generacin; V. VI. El fundamento legal; El plazo de reserva, y
VII. Los expedientes, partes de los expedientes, documentos o partes de los mismos que se reservan, en su caso. Por otro lado, se ha dicho que el artculo 32 de la Ley de Transparencia en comento asegura tambin que toda la informacin que se encuentra contenida dentro del captulo II del Ttulo Primero de la Ley sea considerada como informacin pblica de oficio. Para ello, es importante revisar la definicin de informacin pblica de oficio que la misma Ley ofrece. Aunque la Ley de Transparencia en comento no prev mayor explicacin dentro del artculo 4 de definiciones, la informacin pblica de oficio se ha delimitado como tal por estar contenida dentro del Captulo II del Ttulo Primero de la Ley. Ahora bien, en el caso de la Administracin Pblica del Distrito Federal, por la va del Reglamento de la Ley se hace una seleccin de aquellos artculos de la Ley de Transparencia que le corresponden a tal poder pblico y se considerarn como informacin pblica de oficio. En el artculo 4 del Reglamento de la Ley para la Administracin Pblica, se especifica, en la fraccin VII, que se considerar como tal la establecida en los artculos 13, 14, 15, 18, 23, 24 y 25209. Esta informacin es la que le corresponde a los entes obligados dentro del Poder Ejecutivo de cumplir con los requisitos previstos por la Ley, como la actualizacin de la informacin y la especificacin de un responsable de la informacin, tal y como lo reafirma el artculo 32 que aqu se interpreta. Sin embargo, si se atiende a la letra el mandato del artculo 32 de la Ley de Transparencia, entonces como informacin pblica de oficio tambin se considera la informacin que se trata en los artculos 16, 17, 19, 20, 22, 26, 27, 28, 29, 30 y 31. Veamos que prev cada uno y a qu sujetos obligados corresponde el mandato de publicidad y transparencia en estos casos. El artculo 16 desarrolla a detalle cada uno de los rubros que el rgano legislativo, es decir, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, est obligada a publicar de oficio en sus portales de Internet. Por su parte, el artculo 17 establece la informacin pblica de oficio que corresponde al rgano Judicial del Distrito Federal. Dentro de este mandato se incluyen como sujetos obligados a la transparencia al Tribunal Contencioso Administrativo (rgano
Ttulo Primero
209
dem.
autnomo), a la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje y al Consejo de la Judicatura General del Distrito Federal, as como el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal210. El artculo 19 de la Ley de Transparencia corresponde a la informacin pblica de oficio que debe difundir el Instituto Electoral del Distrito Federal y el Tribunal Electoral del Distrito Federal. El artculo 20 corresponde a la informacin en posesin de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, y el artculo 22 al rgano garante del derecho de acceso a la informacin, el InfoDF211. El artculo 26 es un mandato generalizado para todos los entes obligados, donde se declara que estn obligados a brindar informacin que las personas les requieran cuando tenga que ver con su funcionamiento y las actividades que desarrollan, a excepcin de la considerada como de acceso restringido. Y la informacin referida en el artculo 27 se refiere a la de los rganos de control y fiscalizacin de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que ser revelada a peticin de los solicitantes212. El artculo 28 de la Ley en comento es un mandato general para todos los entes obligados para que desarrollen dentro de sus portales de Internet un micrositio especfico donde sean contenidas las obligaciones que les corresponden y que estn previstas en el captulo II del Ttulo Primero sobre la transparencia e informacin de oficio. El artculo 29 establece que es requisito indispensable y cualidad inexorable de la informacin pblica de oficio la actualizacin y fecha de validacin de la informacin en cuestin213. El artculo 30 se refiere a las obligaciones de informacin de oficio de las organizaciones de la sociedad civil, los sindicatos u otra anloga; y el 31 establece la misma obligacin para los partidos polticos214. Ahora bien, el ltimo prrafo del artculo 32 de la ley en comento habilita una va formal para que cualquier persona pueda denunciar ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal las violaciones a las disposiciones de las obligaciones de informacin de oficio. Tambin prev el procedimiento que deber seguirse para dar efectividad a estas denuncias. As, el Instituto debe determinar su procedencia, y en un plazo no mayor a los veinte das hbiles, contados a partir de la recepcin de la denuncia, el Instituto emitir una resolucin en la
210 211 212 213 214
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008. dem. dem. dem. dem.
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que ordene al ente obligado que garantice la publicidad de la informacin. Sin prejuicio de lo anterior, el Instituto tiene la obligacin activa de revisar y monitorear los portales de transparencia de los entes obligados para verificar el cumplimiento de las obligaciones de informacin de oficio previstas en la Ley.
Ttulo Primero
Artculo 33. Los Entes Obligados debern cooperar con el Instituto para capacitar y actualizar de forma permanente a todos sus servidores pblicos en materia del derecho de acceso a la informacin pblica y el ejercicio del derecho a la proteccin de Datos Personales, a travs de cursos, seminarios, talleres y toda otra forma de enseanza y entrenamiento que se considere pertinente. Con el objeto de crear una cultura de la transparencia y acceso a la informacin pblica entre los habitantes del Distrito Federal, el Instituto, deber promover en colaboracin con instituciones educativas, culturales del sector pblico o privado actividades, mesas de trabajo, exposiciones, y concursos relativos a la transparencia y acceso a la informacin en el Distrito Federal.
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JOS CARbONELL
El artculo que estamos comentando se encuentra dentro del captulo III del Ttulo Primero de la Ley, que se refiere a la promocin del derecho de acceso a la informacin pblica. Este precepto establece claramente la obligacin de los entes obligados es decir, de la Asamblea Legislativa; la Contadura Mayor de Hacienda; el Tribunal Superior de Justicia, el de lo Contencioso Administrativo y el Electoral; el Instituto Electoral; la Comisin de Derechos Humanos; la Junta de Conciliacin y Arbitraje; los rganos autnomos por ley; la Jefatura de Gobierno; las dependencias, los rganos desconcentrados, los rganos poltico administrativos; los fideicomisos y los fondos pblicos y dems entidades de la administracin pblica; los partidos polticos; aquellos que la legislacin local reconozca como de inters pblico y ejerzan gasto pblico; y los entes equivalentes a personas jurdicas de derecho pblico o privado, ya sea que en ejercicio de sus actividades acten en auxilio de los rganos antes citados o ejerzan gasto pblico a coadyuvar con el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, para capacitar y llevar a cabo tareas y campaas de actualizacin de carcter permanente. Lo cierto es que la transparencia, el acceso a la informacin pblica y la Proteccin de Datos Personales son derechos fundamentales consustanciales a cualquier democracia moderna. La informacin es un requisito indispensable para el control de los actos de los poderes pblicos.
Ttulo Primero
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Estos derechos tienen una gran importancia dentro de cualquier rgimen democrtico. En contraste, los sistemas autoritarios se han caracterizado, en todo momento, por ejercer el poder en secreto, de forma que los gobernados no tuvieran injerencia alguna, que no participaran, e incluso que no tuvieran ningn conocimiento de los actos de sus dirigentes. La democracia moderna implica una forma de gobierno basada en la apertura y la transparencia. El principio de publicidad de la informacin gubernamental, por tanto, tiene importantes consecuencias:
Si entendemos que se pretende maximizar el uso social de la informacin dentro de las organizaciones gubernamentales, necesariamente implica una poltica orientada a darle sentido, orden y utilidad a la informacin que maneja el gobierno. A esta accin la denominaremos poltica de transparencia y es mucho ms que proveer acceso a la informacin. Supone un replanteamiento completo de la manera en que los organismos del gobierno compilan, administran, organizan, usan, conservan o destruyen la informacin. Se trata de una autntica revolucin de largo aliento en la manera de ejercer el poder y que, por ello, implica enormes dificultades polticas y tcnicas que debemos superar en los aos que vienen215.
As pues, para que estos derechos puedan hacerse realidad y no estar nicamente en el papel se necesita que estn presentes dos requisitos imprescindibles: 1. Que los gobernados conozcan la normatividad de la materia, para poder ejercer las prerrogativas de las que gozan; y 2. Que la contraparte es decir, las autoridades correspondientes estn al tanto asimismo de los contenidos de dicha norma (derechos, obligaciones, procedimiento, etctera) para poder satisfacer adecuadamente las exigencias ciudadanas. La capacitacin y continua actualizacin de los funcionarios pblicos, en consecuencia, no es un asunto menor. Por el contrario, en la prctica termina convirtindose en un punto central, ya que servidores pblicos que desconozcan los derechos de los ciudadanos o que no sepan qu hacer en determinados casos, acaba implicando una merma en la efectividad de esos derechos, ya sea por resoluciones errneas o por dilacin en sus actuaciones.
Ttulo Primero
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Lpez Aylln, Sergio. El acceso a la informacin como un derecho fundamental: La reforma al artculo 6 de la Constitucin. Cuadernos de transparencia #17, IFAI, Mxico, 2009, pg. 21.
De ah que la importancia de la capacitacin resulte evidente para cualquier persona; y, justamente, a partir de esta cuestin es que se desprende la necesidad de abordar esta tarea desde un punto de vista amplio. Es por ello que la Ley, en este articulo, atribuye el deber de todos los entes obligados del Distrito Federal para coadyuvar con el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica; la actualizacin en esta materia, en consecuencia, es concebida como una tarea de todos los rganos de gobierno y del conjunto de autoridades, y no nicamente algo propio de la instancia que trata la materia, en este caso el citado Instituto. Para ir ms all en la tarea de difusin de la transparencia y el acceso a la informacin y haciendo un gran nfasis en la necesidad de su conocimiento y divulgacin, en la reforma de la presente Ley, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 29 de agosto de 2011, se incluy el segundo prrafo del precepto, que establece que con el objeto de crear una cultura de la transparencia y acceso a la informacin pblica entre los habitantes del Distrito Federal, el Instituto, deber promover en colaboracin con instituciones educativas, culturales del sector pblico o privado actividades, mesas de trabajo, exposiciones, y concursos relativos a la transparencia y acceso a la informacin en el Distrito Federal. Con ello se hace extensiva la labor de promocin y difusin a instituciones de carcter cultural y educativo, sean pblicas o privadas, a travs de cualquier mecanismo posible. De hecho, en este pargrafo se contemplan actividades tales como exposiciones, concursos o mesas de trabajo. Por su parte, y de forma complementaria a lo establecido por la presente norma, la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal dispone que las autoridades capitalinas, en su mbito de competencia, estn obligadas a garantizar el respeto de los derechos de los habitantes de la ciudad. Ms an, las autoridades estn obligadas a promover entre los servidores pblicos cursos de formacin y sensibilizacin para dar a conocer los instrumentos de participacin ciudadana y los rganos de representacin ciudadana; la cooperacin y acercamiento con la ciudadana y la cultura de la participacin ciudadana en general, como un espacio cvico de convivencia social y de una mejor gobernanza (artculo 15, segundo prrafo). Resulta evidente que un punto central para hacer efectivos los derechos y los instrumentos de los que habla este precepto, son la transparencia y el acceso a la informacin pblica. El tema reviste tanta importancia, que, por ejemplo, en el mbito federal existen disposiciones similares al artculo que se est comentando, sobre la obligacin de capacitar y actualizar a los funcionarios pblicos.
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Ttulo Primero
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La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental dispone, en el artculo 37, que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos tendr, entre otras atribuciones, las siguientes: 1. Orientar y asesorar a los particulares acerca de las solicitudes de acceso a la informacin (fraccin VI); 2. Proporcionar apoyo tcnico a las dependencias y entidades en la elaboracin y ejecucin de sus programas de informacin (fraccin VII); 3. Promover y, en su caso, ejecutar la capacitacin de los servidores pblicos en materia de acceso a la informacin y proteccin de datos personales (fraccin XII); 4. Difundir entre los servidores pblicos y los particulares, los beneficios del manejo pblico de la informacin, como tambin sus responsabilidades en el buen uso y conservacin de aqulla (fraccin XIII); y 5. Elaborar y publicar estudios e investigaciones para difundir y ampliar el conocimiento sobre la materia de esta Ley (fraccin XIV).
Ttulo Primero
Artculo 34. El Instituto propondr a las autoridades educativas competentes, incluyan contenidos que versen sobre la importancia social del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica, en los planes y programas de estudio de educacin preescolar, primaria, secundaria, normal y para la formacin de maestros de educacin bsica que se impartan en el Distrito Federal.
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I. Introduccin
Si se parte del supuesto, aceptado prcticamente de forma universal, de que la transparencia en la actuacin gubernamental, as como el acceso a la informacin pblica y la proteccin de datos personales son derechos fundamentales y resultan consustanciales a cualquier democracia moderna, la consecuencia lgica es que deben ser materias propias de ser enseadas a los estudiantes de todos los niveles educativos: desde preescolar, primaria, secundaria hasta normal, en el Distrito Federal. Estos derechos y su correcto ejercicio tienen una gran importancia dentro de cualquier rgimen democrtico; ya que este tipo de gobiernos se basan en la apertura y la transparencia de sus actos y de la informacin que generan y que archivan. Es fundamental para la consolidacin y florecimiento de la democracia en este pas y en el Distrito Federal, que en los planes y programas de estudio de todos los niveles educativos se inculquen tanto valores democrticos como la enseanza de los derechos de los mexicanos. No hay que olvidar que la informacin es la materia prima y el requisito indispensable para poder conocer y ejercer los derechos de los habitantes de la ciudad. Mientras nuestros menores conozcan de mejor forma todo lo relacionado con la transparencia y el acceso a la informacin, mejores ciudadanos estaremos educando: ms informados, exigentes y crticos, pero, sobre todo, ms participativos y democrticos, y demandantes de una amplia rendicin de cuentas por parte de sus autoridades.
Ttulo Primero
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II.
ransparencia, acceso a la informacin T y educacin para la democracia
La transparencia y el acceso a la informacin son ejes fundamentales de cualquier rgimen democrtico. La enseanza de las normas y los derechos relacionados a estas materias son vitales para el fortalecimiento de nuestra democracia. De hecho, la situacin actual es apremiante. En el informe 2010 de Latinobarmetro, cuando se pregunta si la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, nicamente 49 por ciento de los mexicanos est de acuerdo, o lo que es lo mismo, ms de la mitad de los ciudadanos creen que en determinadas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico. Frente a la afirmacin de que La democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno, slo est de acuerdo o muy de acuerdo dos de cada tres entrevistados; antepenltimos en el conjunto de Amrica Latina nicamente adelante de El Salvador y Guatemala en cuanto al apoyo al sistema democrtico. En el mismo sentido, en el caso de lo que el Latinobarmetro llama ndice de democracia que mide el nivel de legitimidad y aceptacin de la democracia en cada uno de los pases encuestados Mxico est en el nivel ms bajo, slo superado por Paraguay y Panam.
Ttulo Primero
Sesenta y cinco por ciento de los mexicanos cree, asimismo, que las decisiones del gobierno buscan privilegiar a algunos pocos; seis de cada diez encuestados afirma que algunas personas y/o grupos tienen tanta influencia que los intereses de la mayora son ignorados; y nicamente dos de cada diez interrogados cree que se gobierna para el bien de todo el pueblo. En otras palabras, una amplsima mayora piensa que los gobernantes no favorecen al conjunto de los ciudadanos216. Como demuestran los datos citados, la animosidad de una buena parte de la ciudadana en el pas y el Distrito Federal no escapa a esta tendencia con el todava joven rgimen democrtico mexicano, si bien puede ser interpretado como una insatisfaccin por los resultados de los gobiernos recientes, tambin significa que falta mucho camino por recorrer en la construccin de valores verdaderamente democrticos y de ciudadanos comprometidos.
216
Todos los datos y los resultados de la encuesta se pueden consultar en Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2010. Disponible en: http://www.latinobarometro.org/
De ah que resulte ms que necesaria imprescindible la introduccin de contenidos en los que se explore los componentes y los valores de la democracia, en los planes y programas de estudio de educacin preescolar, primaria, secundaria, normal y para la formacin de maestros de educacin bsica que se imparta en el Distrito Federal; y, sin duda, merecen un lugar destacado todos los temas relacionados con la transparencia y el acceso a la informacin. III. a inclusin de la transparencia y el acceso L a la informacin en los planes y programas de estudio
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La Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal tambin impone ciertas obligaciones en este sentido. Estipula que las autoridades estarn obligadas a promover entre los habitantes del Distrito Federal, a travs de campaas informativas y formativas, programas de: formacin para la ciudadana, representacin y promocin de los intereses generales, sectoriales y comunitarios, promocin y desarrollo de los principios de la participacin ciudadana, as como de los instrumentos para su implementacin (artculo 15). Por otro lado, el precepto que estamos comentando otorga la facultad para que el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal proponga, a las autoridades educativas competentes, la inclusin de contenidos relacionados con la transparencia y el derecho de acceso a la informacin pblica en los planes y programas de estudio de los diferentes niveles educativos impartidos en la Capital del pas. Para ello, el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal especifica que:
La Secretara de Educacin del Distrito Federal ser la instancia correspondiente de recibir, valorar y, en su caso, promover la aplicacin de las propuestas que realice el Instituto, o cualquier otra autoridad o institucin en la materia, para la inclusin de contenidos que versen sobre el derecho de acceso a la informacin pblica en los planes y programas de estudio en los niveles educativos que imparta el Gobierno del Distrito Federal. Para la inclusin de estos contenidos en los planes y programas de estudio a cargo de las autoridades federales, la Secretara de Educacin del Distrito Federal, se coordinar con estas instancias, a efecto de lograr de este fin (artculo 24).
Asimismo, en este sentido, la Ley de Educacin del Distrito Federal dispone, en el artculo 10, que la educacin que se imparta en la ciudad tendr como objetivos, entre otros, los de:
Ttulo Primero
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Fomentar el conocimiento y respeto a los derechos fundamentales de la sociedad, de los pueblos y de las personas (fraccin X), y Promover, fomentar y difundir los derechos humanos, as como el respeto de los derechos de las minoras y de las personas con discapacidad (fraccin XI).
En el mismo sentido, la Ley General de Educacin, de mbito federal, establece en el artculo sptimo que uno de los fines de la educacin que imparte el Estado es fomentar la cultura de la transparencia y la rendicin de cuentas, as como el conocimiento en los educandos de su derecho al acceso a la informacin pblica gubernamental y de las mejores prcticas para ejercerlo (Fraccin XIV).
Ttulo Primero
Artculo 35. El Instituto promover entre las instituciones pblicas y privadas de educacin superior del Distrito Federal, la inclusin, dentro de sus actividades acadmicas curriculares y extracurriculares, de temas que ponderen la importancia social del derecho de acceso a la informacin pblica. El Instituto de Educacin Media Superior del Distrito Federal, procurar incluir en sus planes y programas de estudio y en sus actividades extracurriculares los temas de acceso a la informacin pblica, transparencia y rendicin de cuentas.
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I. Introduccin
Al igual que en el artculo anterior en donde el Instituto deber proponer la inclusin de contenidos que versen sobre el acceso a la informacin y transparencia, en los planes y programas de estudio de educacin preescolar, primaria, secundaria, normal, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica deber promover contenidos sobre la materia pero en instituciones de educacin superior del Distrito Federal, tanto del mbito pblico como entre entidades privadas.
Para ello, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales podr promover los temas relacionados con la transparencia y el acceso a la informacin pblica desde una doble perspectiva: dentro de las actividades acadmicas curriculares, adems de las extracurriculares llevadas a cabo por estas instituciones, lo cual le otorga una mayor flexibilidad en su actuacin para lograr los fines que se persiguen. La enseanza en todos los niveles educativos de los temas que tienen que ver con la transparencia y el acceso a la informacin son fundamentales; son un pilar para la construccin de una mayor cultura democrtica en la Ciudad de Mxico y en el conjunto del pas.
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Adems, la reforma legislativa publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el 29 de agosto de 2011, incluy el segundo prrafo de este precepto, en donde se instruye de forma especfica al Instituto de Educacin Media Superior, para que procure incluir en sus planes y programas de estudio, as como en sus actividades extracurriculares, los temas relacionados con la presente Ley.
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II.
Dficit de apoyo a la democracia y a la transparencia
El dficit que tenemos como ciudad y como nacin en lo tocante a cultura y valores democrticos es muy elevado, y en algunos puntos alcanza niveles francamente peligrosos para la consolidacin e incluso para la supervivencia de nuestra incipiente democracia. Adems de lo ya dicho en el comentario del artculo anterior, cabe ofrecer algunos datos adicionales. Segn la encuesta del Latinobarmetro de 2010, uno de cada tres mexicanos est de acuerdo o muy de acuerdo en que cuando hay una situacin difcil, est bien que el gobierno pase por encima de las leyes, del congreso y/o de las instituciones con el objeto de resolver los problemas. En el caso de la confianza hacia las instituciones pblicas, una vez ms, la sociedad mexicana destaca por tener poco apego y cercana hacia sus rganos de gobierno, nicamente superados por cinco pases del subcontinente. Solamente el 28 por ciento de los encuestados tiene una opinin favorable y confa en el Congreso de la Unin, frente a un 91 por ciento de los uruguayos que as lo hacen, por ejemplo, 49 en Venezuela o 47 por ciento en Costa Rica. Por otro lado, es exactamente el mismo porcentaje (28) de personas entrevistadas que confa en el Poder Judicial de este pas.
Ttulo Primero
Uno de cada tres (34 por ciento) confa y tiene una opinin favorable del gobierno nacional. Es decir, por el contrario, dos tercios de los mexicanos no confan en sus autoridades. Aunque el caso de mayor desprestigio tiene que ver con los partidos polticos instrumentos fundamentales dentro del sistema democrtico actual, el 81 por ciento de las personas que contestaron la encuesta cree que no son dignos de confianza. Todo lo contrario. La nica institucin que resulta relativamente bien valorada es la de las fuerzas armadas, que tiene un apoyo de ms de la mitad de la poblacin (especficamente del 55 por ciento). En cuanto a si las polticas pblicas que lleva a cabo el gobierno mejoran las condiciones de vida de la poblacin, nicamente el 37 por ciento de los mexicanos cree que mucho o algo, frente a un 71 de los uruguayos o un 57 por ciento de los chilenos217.
217
Los resultados de la encuesta se pueden consultar en Corporacin Latinobarmetro. Informe
Como se observa, el apoyo de los mexicanos a las instituciones y a los valores que constituyen la democracia es endeble. De ah que resulte primordial introducir contenidos acorde con la promocin de estos valores, y, en un lugar destacado, los que tienen que ver con la transparencia y el acceso a la informacin pblica, como una forma de combatir esta desconfianza en buena parte por ignorancia sobre el funcionamiento de las instituciones que integran el sistema democrtico. III. La funcin de la educacin superior y media superior
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Sin duda, la funcin ms importante de la educacin superior e incluso de la media superior debe ser la formacin de ciudadanos que sean independientes en su capacidad de razonar, de preguntar, dudar y, por ende, no conformarse con lo que dice el maestro () Se trata de avanzar en la construccin de ciudadanos sabedores de sus posibilidades de accin frente a la autoridad y, sobre todo, de fortalecer a la autonoma, al gasto escrupuloso de fondos pblicos, el cumplimiento de las labores universitarias y despejar, de nuestro horizonte cotidiano, tanta impunidad, discrecionalidad y ausencia de argumentacin suficiente sobre decisiones trascendentes218. Como sostiene el propio informe 2010 de Latinobarmetro, si deseamos avanzar en pro de una democracia de calidad, no basta con ser electos democrticamente, importa y mucho, asimismo, gobernar democrticamente219 y hacer pedagoga de lo que ello implica y sobre todo de los derechos de la ciudadana.
Es decir, si los graduados universitarios son y sern las personas que ms involucradas van a estar con todo el entramado del acceso a la informacin pblica, es indispensable su capacitacin desde antes de que tengan que enfrentarse a dicho sistema: desde el momento que se encuentran estudiando en las aulas universitarias.
Latinobarmetro 2010. Disponible en: http://www.latinobarometro.org/

218
Gil Antn, Manuel. Transparencia y vida universitaria. Cuadernos de transparencia #13, IFAI, Mxico, 2008, pp. 35 y 47. Ibd., pg. 58.
219
Ttulo Primero
Adicionalmente, no hay que olvidar que una parte importante de los egresados de estas entidades de educacin superior, potencialmente, van a ser en un futuro cercano los encargados de administrar y de aplicar todo el sistema institucional de transparencia que prev la presente Ley (abogados, gestores, activistas, etctera), o cuando menos pueden ser sus usuarios.
282
IV.
La legislacin del Distrito Federal
Ms all de la obligacin por parte del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales, de promover, entre las instituciones de educacin superior y media superior, la inclusin de temas relativos a la rendicin de cuentas, la transparencia y al derecho de acceso a la informacin, existe otra normativa que contempla obligaciones anlogas a las comentadas. La Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal obliga, a las autoridades de la Ciudad, a promover, a travs de campaas informativas y formativas, toda una serie de programas de formacin para la ciudadana, representacin y promocin de los intereses generales, y, entre otros, promocin y desarrollo de los principios de la participacin ciudadana (artculo 15, tercer prrafo), con la finalidad expresa de ampliar y fortalecer la cultura democrtica del conjunto de habitantes de la ciudad.
Ttulo Primero
Artculo 36. La informacin definida por la presente ley como de acceso restringido, en sus modalidades de reservada y confidencial, no podr ser divulgada, salvo en el caso de las excepciones sealadas en el presente captulo. Cuando un Ente Obligado en ejercicio de sus atribuciones transmita a otro ente informacin de acceso restringido, debern incluir, en el oficio de remisin, una leyenda donde se refiera que la informacin es de esa naturaleza y que su divulgacin es motivo de responsabilidad en trminos de Ley. La informacin nicamente podr ser clasificada como reservada mediante resolucin fundada y motivada en la que, a partir de elementos objetivos o verificables pueda identificarse una alta probabilidad de daar el inters pblico protegido. No podr ser clasificada como informacin de acceso restringido aquella que no se encuentre dentro de las hiptesis que expresamente seala la presente Ley y en la Ley que regula el uso de tecnologa para la Seguridad Pblica del Distrito Federal.
283
Las dos posibilidades por las que la informacin pblica puede verse sometida a una restriccin a su acceso, que limita el principio de mxima publicidad del artculo 6, son nicamente que se trate de informacin reservada o de informacin confidencial220. De este mismo modo lo seala ya el artculo 4, fraccin VIII, al definir qu se entiende por informacin de acceso restringido:
220
Vid Sergio Lpez-Aylln y Alejandro Posadas, Las pruebas de dao e inters pblico en materia de acceso a la informacin. Una perspectiva comparada: El acceso a la informacin pblica admite dos grandes tipos de excepciones. El primer grupo responde a los casos en que la divulgacin de la informacin puede causar dao a un inters pblico jurdicamente protegido, tales como la seguridad pblica o la seguridad nacional. El segundo tipo de excepciones se justifica por la necesidad de proteger la vida privada y el patrimonio de las personas. Cada grupo de excepciones supone entonces una racionalidad diferente e implica una valoracin distinta respecto de su aplicacin a los casos concretos, en http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/decoin/cont/9/art/ art2.htm, a 15 de noviembre de 2010.
Ttulo Primero
El artculo 36 comienza el captulo V, que se dedica al tratamiento de la informacin de acceso restringido.
284
Informacin de Acceso Restringido: Todo tipo de informacin en posesin de entes obligados, bajo las figuras de reservada o confidencial. Dentro del primer grupo, la informacin reservada es, segn el apartado X del artculo 4: La informacin pblica que se encuentre temporalmente sujeta a alguna de las excepciones previstas en esta Ley. Por lo tanto, la informacin reservada se distingue por ser informacin pblica pero retirada del acceso pblico por motivos tasados y por un tiempo determinado. En cuanto a la informacin confidencial, el artculo 4, en su apartado VII, dice que es: La informacin que contiene datos personales y se encuentra en posesin de los Entes Obligados, susceptible de ser tutelada por el derecho fundamental a la privacidad, intimidad, honor y dignidad y aquella que la ley prevea como tal. Es decir, se trata de informacin personal, unida a la persona fsica, como ya hemos analizado anteriormente, esto es, que no es informacin pblica, y que, por lo tanto, mantiene su carcter y esencia de manera indefinida.
Ttulo Primero
Como hemos visto, este primer prrafo del artculo 36 prohbe que la informacin confidencial o reservada sea divulgada bajo ninguna circunstancia, salvo las excepciones de este captulo que veremos a continuacin, detenindonos especialmente, como objeto de nuestro estudio, en las referidas a la informacin confidencial (y ms concretamente, en relacin con la proteccin de datos personales). En todo caso, cabe reiterar que el espritu de la norma es el de mxima publicidad, si bien se ve limitado por determinadas y tasadas excepciones en dos supuestos nicos, acogidos ambos bajo la figura de la informacin de acceso restringido en contraposicin al general de acceso pblico y que son la informacin reservada y la informacin confidencial. No obstante, si bien las excepciones al acceso a la informacin pblica son tasadas, tambin tienen que estar tasadas, como decamos, las ocasiones en que la informacin de acceso restringido, reservada o confidencial puede ser divulgada. De nuevo nos encontramos ante la afirmacin de que nada es absoluto en un Estado de Derecho.
Ni el acceso a la informacin pblica es absoluto, sin limitaciones o sin demarcaciones, ni la restriccin de la informacin de acceso restringido lo es tampoco221. Es decir, se prev la excepcin de la excepcin. La informacin de acceso restringido se caracteriza primordialmente porque no puede ser accedida libremente, y, por lo tanto, mucho menos divulgada, pero hasta esta caracterstica puede tener excepciones, eso s, de nuevo, tasadas. El segundo prrafo, de nueva inclusin en esta reforma, se refiere a la necesidad de que en la transmisin de informacin de acceso restringido, en ejercicio de sus atribuciones, el ente obligado incluya en el oficio de remisin una leyenda donde se refiera que la informacin es de esa naturaleza y que su divulgacin es motivo de responsabilidad en trminos de Ley. En este sentido, podramos sealar lo siguiente: 1. No se debe interpretar el verbo transmisin en el sentido de la ley federal de proteccin de datos personales, es decir, no est implicando nicamente, y probablemente ni siquiera en la mayor parte de los casos, que haya un responsable y un encargado del tratamiento, sino que, probablemente, en muchos casos estemos ante una transferencia en la que habra dos responsables. 2. Nos parece un buen requerimiento que se incluya, especficamente, que la informacin transmitida no es de libre acceso.
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La informacin reservada tiene que ser as clasificada, segn una resolucin concreta y motivada. Como decamos, la informacin reservada no puede serlo de manera general ni indefinida temporalmente.
221
El derecho a la privacidad en los sistemas de informacin pblica, Estudios en homenaje a don Manuel Gutirrez Velasco, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000; Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (coords.), Derecho a la informacin y derechos humanos. Estudios en homenaje al maestro Mario de la Cueva, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2001.
Ttulo Primero
El ahora tercer prrafo de este artculo sigue insistiendo en el contundente espritu de la transparencia: la informacin pblica, en posesin de los entes obligados, es por definicin pblica, es decir, no puede ser clasificada como reservada sino con base en resoluciones fundadas y motivadas a partir de elementos objetivos o verificables. De nuevo distingue la informacin reservada dentro de la generalidad de la informacin de acceso restringido.
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Si bien puede pensarse en ciertas categoras de informacin que tienen probabilidades de ser calificadas como informacin reservada, esta calificacin tiene ineludiblemente que ser realizada en el momento y con las causales precisas. En este punto, parece de vital inters detenernos en conceptos como el de prueba del dao, ya que el mismo artculo seala que dicha clasificacin deber partir de elementos objetivos o verificables, que puedan identificar una alta probabilidad de daar el inters pblico protegido. Como decamos, ningn derecho en un Estado de Derecho es absoluto, y, por lo tanto, tampoco lo es el del acceso a la informacin pblica, que tiene tambin sus lmites y excepciones. Entre estos lmites y excepciones, precisamente, estn estos dos que estamos analizando en este artculo bajo la figura de la informacin de acceso restringido, es decir, la informacin reservada y la confidencial. En concreto, en cuanto a la prueba de dao, el artculo 4, fraccin XVI, define sta como: Carga de los Entes Obligados de demostrar que la divulgacin de informacin lesiona el inters jurdicamente protegido por la Ley, y que el dao que puede producirse con la publicidad de la informacin es mayor que el inters de conocerla.
Ttulo Primero
Es decir, las dependencias que resuelvan, motivadamente, que la informacin no debe ser hecha pblica, tendrn la carga de probar que dicha divulgacin lesionara el inters jurdicamente protegido y que el dao sera mayor que el inters de conocerla222. En este mismo sentido, el posterior artculo 42, al referirse a la respuesta a la solicitud de informacin reservada, indica que sta debe: 1. 2. contener la fuente de la informacin; asegurar que la informacin se encuadra legtimamente en alguna de las hiptesis de excepcin de la ley;
222
En este sentido, continan afirmando Lpez Aylln y Alejandro Posadas: En efecto, generalmente se concede que no basta que un documento verse, por ejemplo, sobre seguridad nacional para que ste pueda ser automticamente reservado del conocimiento pblico. Se tiene que demostrar adems que la divulgacin de ese documento genera o puede generar un dao especfico al valor jurdicamente protegido. En otras palabras, se requiere de una ponderacin de los valores en conflicto en este caso publicidad contra seguridad para poder determinar de manera cierta que la primera pone en riesgo a la segunda, y que por ello procede una reserva temporal del documento. A los criterios que guan este anlisis se le conoce como la prueba de dao. Vid. Sergio Lpez-Aylln y Alejandro Posadas, Las pruebas de dao e inters pblico en materia de acceso a la informacin. Una perspectiva comparada, op. cit.
3. 4. 5.
determinar que su divulgacin lesiona el inters que protege; especificar que el dao que puede producirse con la publicidad de la informacin es mayor que el inters pblico de conocerla; y estar fundada y motivada, adems de precisar las partes de los documentos que se reservan, el plazo de reserva y la designacin de la autoridad responsable de su conservacin, guarda y custodia.
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En cuanto a la informacin confidencial, entre la que se encuentran los datos personales, sta est definida a priori, es decir, los datos personales lo son en cuanto es informacin asociada a una persona fsica y no depende de otras circunstancias, puesto que no le compete a nadie definir qu es dato personal en tanto el concepto ya est delimitado legalmente, sino, en todo caso, si est o no sujeto a la proteccin, puesto que puede encontrarse bajo una causal de excepcin o similar. Los datos personales siempre tendran que ser de acceso restringido, en tanto pertenecen a su titular, persona fsica, que permitir dicho acceso, salvo que dichos datos personales se encuentren bajo alguna excepcin a la proteccin legal por circunstancias tasadas. Pero, adems, como la restriccin a la mxima publicidad es una excepcin al espritu de la norma, el artculo se cierra reiterando que, aparte de todo lo anterior es decir, adems de fundar las resoluciones en motivos relevantes y de tener que demostrar la prueba del dao, para que una informacin sea calificada como de acceso restringido tienen que estar dentro de las hiptesis de la Ley y en la Ley que regula el uso de tecnologa para la Seguridad Pblica del Distrito Federal. En este sentido, el artculo asevera de nuevo las garantas que se deben seguir para caracterizar una informacin como de acceso restringido. No slo tienen que probarse los requisitos que hemos diseccionado en el caso concreto, sino que adems tiene que cumplir con el requisito de legalidad, esto es, que el supuesto est explcitamente contemplado en una de las dos normas sealadas, la presente Ley analizada, que ya hemos ido estudiando, y la Ley que regula el uso de tecnologa para la Seguridad Pblica del Distrito Federal. En concreto, la ley que regula el uso de tecnologa para la Seguridad Pblica del Distrito Federal seala como su objeto en su artculo 1: Artculo 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico e inters social y de observancia general en el Distrito Federal y tienen por objeto: I. Regular la ubicacin, instalacin y operacin de equipos y sistemas tecnolgicos a cargo de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal;
Ttulo Primero
288
II.
Contribuir al mantenimiento del orden, la tranquilidad y estabilidad en la convivencia as como prevenir situaciones de emergencia o desastre e incrementar la seguridad ciudadana; Regular la utilizacin de la informacin obtenida por el uso de equipos y sistemas tecnolgicos en las materias de seguridad pblica y procuracin de justicia; y Regular las acciones de anlisis de la informacin captada con equipos o sistemas tecnolgicos para generar inteligencia para la prevencin de la delincuencia e infracciones administrativas.
III.
IV.
De este objeto es fcil deducir que habr varias y diferentes ocasiones en las que la informacin sea susceptible de ser considerada de acceso restringido, y, en especial, reservada, precisamente para garantizar la salvaguardia de los bienes jurdicos delimitados en dicho artculo primero. En este sentido, el artculo 23 entiende por informacin reservada: Artculo 23.- Toda informacin recabada por la Secretara, con arreglo a la presente Ley, se considerar reservada en los siguientes casos: I. Aquella cuya divulgacin implique la revelacin de normas, procedimientos, mtodos, fuentes, especificaciones tcnicas, sistemas, tecnologa o equipos tiles a la generacin de inteligencia para la prevencin o el combate a la delincuencia en el Distrito Federal; Aquella cuya revelacin pueda ser utilizada para actualizar o potenciar una amenaza a la seguridad pblica o las instituciones del Distrito Federal; y La informacin y los materiales de cualquier especie que sean producto de una intervencin de comunicaciones privadas autorizadas conforme a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las Leyes reglamentarias correspondientes.
Ttulo Primero
II.
III.
Por lo tanto, cuando alguna informacin pblica est dentro de alguna de estas categoras, bien de las mencionadas por la Ley analizada o las de esta Ley de regulacin del uso de tecnologa en el Distrito Federal, dicha informacin ser considerada de acceso restringido, bajo la figura de la informacin reservada, y cumpliendo los requisitos exigidos en dicha definicin.
Artculo 37. Es pblica toda la informacin que obra en los archivos de los Entes Obligados, con excepcin de aquella que de manera expresa y especfica se prev como informacin reservada en los siguientes casos: I. Cuando su divulgacin ponga en riesgo la seguridad pblica nacional o del Distrito Federal; II. Cuando su divulgacin ponga en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona o el desarrollo de investigaciones reservadas; III. Cuando su divulgacin impida las actividades de verificacin sobre el cumplimiento de las leyes, prevencin o persecucin de los delitos, la imparticin de justicia y la recaudacin de las contribuciones; IV. Cuando la ley expresamente la considere como reservada; V. derogado; VI. Cuando se relacione con la propiedad intelectual, patentes o marcas en poder de los Entes Obligados, u otra considerada como tal por alguna otra disposicin legal; VII. Los expedientes, archivos y documentos que se obtengan producto de las actividades relativas a la prevencin, que llevan a cabo las autoridades en materia de seguridad pblica y procuracin de justicia en el Distrito Federal y las averiguaciones previas en trmite. VIII. Cuando se trate de expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, mientras la sentencia o resolucin de fondo no haya causado ejecutoria. Una vez que dicha resolucin cause estado los expedientes sern pblicos, salvo la informacin reservada o confidencial que pudiera contener; IX. Cuando se trate de procedimientos de responsabilidad de los servidores pblicos, quejas y denuncias tramitadas ante los rganos de control en tanto no se haya dictado la resolucin administrativa definitiva;
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Ttulo Primero
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X. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores pblicos, en tanto pueda influenciar un proceso de toma de decisiones que afecte el inters pblico y hasta que no sea adoptada la decisin definitiva. En todos los casos, se deber documentar la decisin definitiva; XI. La contenida en informes, consultas y toda clase de escritos relacionados con la definicin de estrategias y medidas a tomar por los Entes Obligados en materia de controversias legales; XII. La que pueda generar una ventaja personal indebida en perjuicio de un tercero o de los entes obligados; XIII. La transcripcin de las reuniones e informacin obtenida por las Comisiones de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, cuando se renan en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras para recabar informacin que podra estar incluida en los supuestos de ste artculo, y XIV. La relacionada con la seguridad de las instalaciones estratgicas de los Entes Obligados. Derogado No podr invocarse el carcter de reservado cuando se trate de la investigacin de violaciones graves a derechos humanos o de delitos de lesa humanidad. Asimismo, previa solicitud, el Ente Obligado deber preparar versiones pblicas de los supuestos previstos en el presente artculo. En ningn caso, los Entes Obligados podrn emitir acuerdos generales que clasifiquen documentos o informacin como reservada.
Ttulo Primero

De nuevo, el artculo empieza por reiterar la prevalencia de la mxima publicidad de la informacin que posee el Estado. En este sentido, se utiliza la expresin es pblica toda la informacin que obra en los archivos de los entes obligados, que viene de nuevo a dejar claro que la informacin se encuentra en los archivos de la Administracin, sometida al tratamiento que sea pertinente, por las razones legales que lo justifiquen en cada momento.
La existencia de la informacin en los archivos de la Administracin, tiene que, de otro lado, ser sometida a un tratamiento conforme a un criterio ordenado, que convierta los datos en informacin y de ah en documentos y expedientes administrativos en su caso. Es decir, aunque este sea un tema a abordar en otros lugares especficos, conviene recordar que los datos personales o no, que son la unidad mnima de tratamiento, se convertirn en informacin cuando se les d un tratamiento adecuado, ordenndolos y disponindolos de manera tal que respondan a un criterio unificador y con significado. As, la informacin que obra en los archivos pblicos, entonces, tiene que seguir unos criterios de ordenacin archivstica que permitan la agregacin de valor documental y su correcta conservacin, a efectos, entre otros, de validez y eficacia jurdica en el tiempo. Adems, tambin de nuevo, se especifica que la calificacin de reservada de una informacin es ineludiblemente expresa y especfica, como ya haba ido sealando en sucesivas ocasiones la norma al hablar de la exigencia de resoluciones motivadas y fundadas. Como ya vimos en el artculo anterior, la informacin reservada: 1. es informacin de acceso restringido, 2. supone una excepcin al principio de mxima publicidad que rige en la ley, 3. debe ser calificada mediante una resolucin motivada y fundada, 4. por motivos justificados, y 5. con un horizonte temporal definido y determinado223. A pesar de las anteriores restricciones, el artculo detalla una gran cantidad de supuestos en los que se puede considerar que estamos ante una informacin reservada.
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223
En este sentido, vid artculo 40 de la Ley. No se podr divulgar la informacin clasificada como reservada, por un perodo de hasta siete aos contados a partir de su clasificacin, salvo en los supuestos siguientes: I. Cuando antes del cumplimiento del periodo de restriccin dejaren de existir los motivos que justificaban su acceso restringido; II. Cuando fuese necesaria para la defensa de los derechos del solicitante ante los tribunales; o III. Por resolucin firme del Instituto. El periodo de reserva podr ser excepcionalmente renovado, hasta por cinco aos, siempre que subsista alguna de las causales que motiv la reserva de la informacin. Cuando concluya el periodo de reserva o hayan desaparecido las causas que le dieron origen, la informacin ser pblica sin necesidad de acuerdo previo, debiendo proteger el ente obligado la informacin confidencial que posea.
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Sin nimo de intentar encasillar rgidamente los tipos de supuestos, podramos pensar en agruparlos del siguiente modo:
Seguridad de la Administracin (local y federal) I. Cuando su divulgacin ponga en riesgo la seguridad pblica nacional o del Distrito Federal Seguridad de terceros II. Cuando su divulgacin ponga en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona o el desarrollo de investigaciones reservadas Intereses de terceros VI. Cuando se relacione con la propiedad intelectual, patentes o marcas en poder de los entes Procedimientos administrativos / judiciales VIII. Cuando se trate de expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, mientras la sentencia o resolucin de fondo no haya causado ejecutoria. Una vez que dicha resolucin cause estado los expedientes sern pblicos, salvo la informacin reservada o confidencial que pudiera contener; IX. Cuando se trate de procedimientos de responsabilidad de los servidores pblicos, quejas y denuncias tramitadas ante los rganos de control en tanto no se haya dictado la resolucin administrativa definitiva
General IV. Cuando la ley expresamente la considere como reservada
Ttulo Primero
III. Cuando su divulgacin impida las actividades de verificacin sobre el cumplimiento de las leyes, prevencin o persecucin de los delitos, la imparticin de justicia y la recaudacin de las contribuciones VII. Los expedientes, archivos y documentos que se obtengan producto de las actividades relativas a la prevencin, que llevan a cabo las autoridades en materia de seguridad pblica y procuracin de justicia en el Distrito Federal y las averiguaciones previas en trmite
XII. La que pueda generar una ventaja personal indebida en perjuicio de un tercero o de los entes obligados
X. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores pblicos, en tanto pueda influenciar un proceso de toma de decisiones que afecte el inters pblico y hasta que no sea adoptada la decisin definitiva. En todos los casos, se deber documentar la decisin definitiva;
XIV. La relacionada con la seguridad de las instalaciones estratgicas de los Entes Obligados
XI. La contenida en informes, consultas y toda clase de escritos relacionados con la definicin de estrategias y medidas a tomar por los Entes Obligados en materia de controversias legales XIII. La transcripcin de las reuniones e informacin obtenida por las Comisiones de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, cuando se renan en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras para recabar informacin que podra estar incluida en los supuestos de ste artculo,
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De la tabla anterior podemos sealar varias cuestiones a simple vista: 1. La informacin reservada, como ya decamos anteriormente, tiene que justificar su excepcionalidad frente a un inters o derecho superior. Este inters o derecho superior puede ser de un particular o del Estado (en sentido amplio).
3. Podemos hablar de casos de seguridad bien sea de la Administracin o de los particulares, de casos de intereses de terceros econmicos o de otro tipo, y de casos en los que los procedimientos, administrativos o judiciales, se encuentran en proceso y la vulneracin de su secreto podra lesionar el bien jurdico perseguido. 4. No obstante, tampoco sera cierto decir que la posibilidad de calificar una informacin como reservada es absolutamente laxa, ya que a lo largo de los artculos posteriores la norma va dando diferentes pautas para concretar dicha calificacin, como la prohibicin de calificar la informacin cuando se est generando, sino ante una solicitud de acceso a la informacin (art. 41). 5. En este sentido, hemos analizado anteriormente los requisitos que tiene que cumplir la calificacin de informacin como de acceso restringido,
Ttulo Primero
2. El nmero de casos en los que se puede hablar de posibilidades de calificacin de reservada de una informacin no es pequeo, y menos si se tiene en cuenta que existe un ltimo supuesto general en que puede darse dicha catalogacin cuando as lo diga una ley.
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entre los que destacaban, recordemos, la prueba de dao y de inters pblico, as como el principio de legalidad. De nuevo, atendiendo al respeto a la transparencia, la mxima publicidad y la rendicin de cuentas, cualquier supuesto de excepcin tiene necesariamente que ser estrictamente tasado. 6. Finalmente, cabe la posibilidad de que la informacin reservada contenga, a su vez, informacin confidencial, lo cual, en algn caso, puede complicar su publicidad. Es decir, teniendo en cuenta que cuando la informacin reservada deja de ser de acceso restringido porque, por ejemplo, ya cumpli su plazo de proteccin pasando a ser de acceso pblico sin necesidad de resolucin o acto formal alguno por parte de la autoridad puede suceder que dicha informacin reservada contenga, sin embargo, informacin confidencial (ya sean datos personales, derechos de autor o propiedad intelectual, etc) que s requiera proteccin y que el ente obligado tenga que separar para poder garantizar dicha confidencialidad224. En este caso, por lo tanto, habr que diseccionar, a su vez, la informacin reservada que ha dejado de serlo y respetar la confidencialidad de la informacin calificada como tal dentro de aqulla.
Ttulo Primero
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As lo seala el artculo 40 en su prrafo ltimo: Cuando concluya el periodo de reserva o hayan desaparecido las causas que le dieron origen, la informacin ser pblica sin necesidad de acuerdo previo, debiendo proteger el Ente Obligado la informacin confidencial que posea.
Artculo 38. Se considera como informacin confidencial: I. Los datos personales que requieran del consentimiento de las personas para su difusin, distribucin o comercializacin y cuya divulgacin no est prevista en una Ley; II. La informacin protegida por la legislacin en materia de derechos de autor o propiedad intelectual; III. La relativa al patrimonio de una persona moral de derecho privado, entregada con tal carcter a cualquier Ente Obligado; IV. La relacionada con el derecho a la vida privada, el honor y la propia imagen; y V. La informacin protegida por el secreto comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposicin legal. No podr invocarse el secreto bancario o fiduciario cuando el titular de las cuentas sea un Ente Obligado, ni cuando se hubieren aportado recursos pblicos a un fideicomiso de carcter privado, en lo que corresponda a la parte del financiamiento pblico que haya recibido. Tampoco podr invocarse el secreto fiduciario cuando el Ente Obligado se constituya como fideicomitente o fideicomisario de fideicomisos pblicos. Los crditos fiscales respecto de los cuales haya operado una disminucin, reduccin o condonacin no podrn ser motivo de confidencialidad en los trminos de la fraccin V de ste artculo. Es pblico el nombre, el monto y la razn que justifique el acto. Esta informacin mantendr este carcter de manera indefinida y slo podrn tener acceso a ella los titulares de la misma y los servidores pblicos que requieran conocerla para el debido ejercicio de sus funciones.
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Recordemos que, a diferencia de la informacin reservada, la informacin confidencial: 1. en primer lugar, no requiere de una resolucin concreta para su determinacin, y
Ttulo Primero
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2. en segundo lugar, adems, no tiene plazo de caducidad, porque la informacin confidencial sigue siendo confidencial siempre. Es decir, la calificacin de confidencial otorga a la informacin de acceso restringido un nivel de excepcionalidad muy poderoso en trminos tanto de justificacin como de plazo. Por ello, si bien es cierto que la prueba de dao atiende a la informacin reservada, en comparacin al beneficio que se obtiene del conocimiento de dicha informacin, en relacin con la informacin confidencial deviene imprescindible realizar una prueba de inters pblico, en cuanto a ponderar qu inters en conflicto prevalece, si la proteccin de la informacin confidencial o el acceso a la informacin pblica. En este sentido, la proteccin de la informacin confidencial suele ser ms amplia, aunque, por supuesto, no absoluta. As, como decamos, este artculo 38 declara que se entiende por informacin confidencial, en trminos del acceso a la informacin pblica en el Distrito Federal, cinco grandes tipos de informacin: 1. 2. 3. datos personales, pero en determinadas circunstancias; informacin protegida por la legislacin de derechos de autor o propiedad intelectual; la relativa al patrimonio de una persona moral de derecho privado entregada as al ente obligado; la relacionada con el derecho a la vida privada, el honor y la propia imagen; y la informacin protegida por el secreto comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposicin legal.
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4. 5.
En cuanto a los datos personales, lo anterior no viene a corroborar sino lo que ya hemos dicho en algunas otras ocasiones225: proteger los datos personales bajo la figura de la confidencialidad conduce a la confusin. Ni todos los datos personales son confidenciales ni todo lo que se somete a confidencialidad es dato personal. Los datos personales tienen que tener su propia proteccin especfica, conforme a una serie de principios, ejecutados por unos derechos de los
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Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal Comentada, InfoDF y UNAM, Miguel Carbonell, coord., Mxico, 2010.
titulares, y tutelados mediante el acceso a un procedimiento especfico bajo una autoridad competente. De todas maneras, la Ley tiene que buscar alguna forma para proteger la informacin personal, y el recurso a la informacin confidencial sirve para garantizar dicha proteccin en cierta medida. Por otro lado, hay que resaltar que slo se menciona el consentimiento para la difusin o transmisin de dichos datos. Lo anterior tiene, al menos, dos justificaciones: de un lado, reiteramos que estamos en una norma de acceso a la informacin pblica, que, por definicin, maneja situaciones de difusin de informacin, en sentido amplio; de otro, esta Ley reproduce en este punto la regulacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (en adelante LFTAIPG), que tambin se limita a tratar el consentimiento en la fase de transmisin de la informacin, sin preguntarse acerca de cmo se obtuvo dicha informacin en primer lugar226. En relacin con la proteccin de los derechos de autor y la propiedad intelectual, no cabe duda que estos dos derechos requieren una garanta estable y permanente que no paralice la actividad comercial. En este sentido, si el titular de los derechos de autor no tuviera la garanta necesaria de proteccin de uno de sus mayores activos, el intelectual, el de su conocimiento, el que le genera valor aadido a su producto o servicio, parecera improbable que se atreviera a entregarlo sin ms, puesto que entonces estara ponindolo al alcance de sus competidores. En cuanto a la relativa al patrimonio de una persona moral de derecho privado entregada as al ente obligado, entendemos que se refiere a situaciones relacionadas con el secreto industrial y comercial, o similares, en el que la Administracin Pblica debe proteger dicho patrimonio que conoce en tanto las relaciones mantenidas con dicha persona moral le faculta para ello, pero que de ser hecha pblica perjudicara a dicho tercero. Es indudable que como consecuencia de las relaciones que se entablan con la Administracin (obligadas o voluntarias), sta conoce informacin que no se revelara si no fuera en dichas circunstancias y slo a ella, y que de conocerse pblicamente podra suponer una desventaja y un dao en el mercado.
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No obstante, conviene recordar que los lineamientos de proteccin de datos personales de la citada LFTAIPG reconducen de alguna manera esta omisin porque prevn que el tratamiento de datos tiene que venir justificado por las atribuciones de la dependencia en cuestin, lo que modera la exigencia del consentimiento en origen convirtindose, de facto, en una excepcin a ste.
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Por lo tanto, parece lgico que, en este caso, se protejan esos intereses de terceros mediante la confidencialidad, ya que es evidente que proporcionar esa informacin a terceros sin control alguno podra llevar a que su titular prefiriera no entablar relacin jurdica voluntaria alguna con el Estado. En este sentido, por otro lado, slo se est trasladando a la esfera de la contratacin pblica los esquemas que operan en el entorno privado, sin que ello menoscabe la transparencia ni el acceso de los ciudadanos a la informacin pblica. Es decir, estaramos igualando las reglas del juego, sin, por ello, incumplir la obligacin de rendicin de cuentas del Estado. En relacin con la cuarta clase de informacin confidencial, el artculo se refiere a la relacionada con el derecho a la vida privada, el honor y la propia imagen. En primer lugar, en cuanto al trmino vida privada, que aparece, entre otros, en la reforma constitucional al artculo sexto, podra entenderse como vida familiar, y, en este sentido, el derecho es individualista, se manifiesta especialmente al excluir interferencias ajenas, y, por ende, la tutela es esttica y negativa, porque se limita a impedir dichas intromisiones227. Por su parte, en la proteccin de datos la tutela es dinmica, sigue los datos en circulacin, y, adems, ya no es individualista, sino que implica una especfica responsabilidad pblica.
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As seala la Exposicin de Motivos de los Lineamientos de proteccin de datos de la LFTAIPG: Atendiendo a la evolucin que ha ocurrido de la nocin tradicional de intimidad o vida privada limitada al derecho de impedir interferencias ajenas, o al derecho a ser dejado solo, hasta el derecho de mantener el control de la propia informacin y de determinar la forma de construccin de la propia esfera privada que el derecho a la proteccin de los datos personales se presenta como un elemento esencial para el libre desarrollo de la persona en las sociedades democrticas. Siempre ha habido tratamiento de datos personales, pero, hasta la utilizacin masiva de la informtica para dicho tratamiento, no haba una intromisin
Con respecto a la vida privada, Rodot, distinguiendo entre vida privada (que se incluye en el ttulo de la Directiva, entre otras cosas) y derecho a la proteccin de datos, indica que Y es importante resaltar que, caso nico en el entero texto de la Constitucin Europea, al derecho a la proteccin de datos personales se dedica un artculo especifico tambin en la primera parte (artculo 51). Este nuevo derecho fundamental no puede ser enmarcado en el esquema de ser dejado solo, sino que se concreta en la atribucin a cada uno del poder de gobernar la circulacin de las informaciones que le conciernen. Se transforma as en elemento capital de la libertad del ciudadano en la sociedad de la informacin y de la comunicacin. Esta distincin no es slo un aspecto externo. Rodot, Stefano, Democracia y proteccin de datos, en https://www.agpd.es/portalweb/ canaldocumentacion/conferencias/common/pdfs/DemocraciaMadrid_mayo_05.pdf.
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tan grande y agresiva228 en la esfera personal e ntima de las personas. Esta intromisin, que en algunos casos no tiene por qu ser negativa, ni mucho menos ilcita, se percibe como una amenaza potencial, dice la ley, desconocida. En este sentido, se habla de la privacidad, que es un trmino ms profundo que la intimidad229, concepto ms conocido y comn en nuestros ordenamientos jurdicos y en la sociedad en general. Es un concepto ms amplio, en el sentido de que est compuesta por diversas facetas del individuo, de su personalidad, que, tratadas de manera conjunta, mxime por medios informticos, pueden llegar a constituir un perfil que el mismo individuo, titular de esos datos aislados, desconoce, y, por tanto, no controla. As, si bien existen diferencias, es posible establecer un paralelismo entre el concepto de privacidad y el de vida privada. Es decir, la privacidad evoluciona en el derecho anglosajn, mientras que la vida privada lo hace en el mbito europeo. En este ltimo caso, la vida privada evoluciona hasta ser posible distinguir entre sta y el derecho fundamental a la proteccin de datos230. Y, adems, recalcando la importancia del tratamiento por medios informticos, las fronteras de tiempo y espacio, que protegan en gran manera la intimidad del individuo, han desaparecido en cierto modo, o se han modificado sustancialmente, haciendo que la informacin personal se pueda tratar,
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Como seala Davara Rodrguez: El derecho que se trata de proteger no es solamente el de la intimidad, sino algo con mayor profundidad que, en los ordenamientos de mbito anglosajn, se conoce como privacy y que nosotros hemos castellanizado como privacidad. Podemos hacer referencia a este trmino -que no se encuentra en nuestro diccionario de la lengua- bajo la ptica de la pertenencia de los datos a una persona -su titular- y que sobre ellos se pueden analizar aspectos que individualmente no tienen mayor trascendencia, pero que, al unirlos con otros, llegan a configurar un perfil determinado sobre una o varias caractersticas del individuo que ste tiene derecho a exigir que permanezcan en su esfera interna, en su mbito de privacidad. () El concepto de privacidad, o la interpretacin de tan nuevo trmino, afectando a la intimidad pero creando una relacin ms amplia con la esfera interna de la persona que, incluso, es merecedora de una proteccin especial, es el caballo de batalla de todas las legislaciones sobre proteccin de datos. No queda muy claro si la privacidad no exista como tal en otros. Vid. Davara Rodrguez, M. A. La proteccin de datos en Espaa: principios y derechos, Actualidad Informtica Aranzadi nm. 13, Pamplona: Ed. Aranzadi, 1994, pginas 1 y ss.
Si atendemos a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), relevante para nuestro anlisis, en concreto en el caso S. and Marper v. the United Kingdom, es posible sealar que el concepto de vida privada (en ingls, private life) es amplio y, por tanto, no es susceptible de una definicin exhaustiva. Citando otras sentencias del TEDH, la sentencia indica que el concepto de vida privada abarca mltiples aspectos relativos a la integridad fsica y psicolgica de la persona, su identidad fsica y social, o incluso elementos relativos al derecho a la imagen de la persona.
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Ttulo Primero
Segn la Exposicin de Motivos de la antigua ley espaola (LORTAD - Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulacin del Tratamiento Automatizado de Datos de Carcter Personal (LORTAD), publicada en el Boletn Oficial del Estado nmero 262, de 31 de octubre.): Partiendo de que su finalidad es hacer frente a los riesgos que para los derechos de la personalidad puede suponer el acopio y tratamiento de datos por medios informticos (...)
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comunicar, conservar, manipular, etc. en muy distintos modos y de muy diferentes maneras. Es aqu donde esta inmensa transformacin tecnolgica hace que el Derecho tenga que reaccionar y proponer soluciones encaminadas a manejar este nuevo escenario en la proteccin de no ya la intimidad de las personas, sino de su derecho fundamental a la proteccin de datos personales, o, en trminos ms coloquiales, a su privacidad. Podemos decir, continuando con la exposicin anterior, que privacidad es un trmino que se utiliza para referirnos al perfil que se puede obtener de una persona con el tratamiento automatizado231 de sus datos personales y que el individuo tiene derecho a exigir que permanezca en su esfera interna, en su mbito de privacidad. Por su parte, en los ordenamientos anglosajones, el derecho a la privacidad se encuadra en los derechos de la propiedad. En el conocidsimo artculo de los Jueces del Tribunal Supremo, Samuel D. Warren y Louis D. Brandeis232, de finales del siglo diecinueve, se explica la evolucin de dicho derecho, apoyndose en un tratado muy renombrado sobre injurias de otro juez, llamado Cooley, donde defenda el derecho a ser dejado en paz233, y comienzan as a definir lo que en dichos ordenamientos se entiende por privacidad en la era moderna.
Ttulo Primero
Continuando con el anlisis de este artculo, en cuanto al honor y a la propia imagen, estos dos son derechos ya tradicionalmente establecidos en nuestras legislaciones, con su propio desarrollo jurisprudencial y reglamentario, si bien hay que reconocer que en constante evolucin, mxime hoy en da, cuando las fronteras se ven un tanto difusas en muchas ocasiones, especialmente en relacin con los medios de comunicacin y las personas con alguna faceta ms o menos pblica234.
Por su parte, la Resolucin (73) del Comit de Ministros del Consejo de Europa tambin seala los peligros que pueden surgir del aumento en el uso y la popularizacin de la tecnologa, y en nuestra opinin, resume de manera excepcional todas las preocupaciones mencionadas. (Resolucin R (73) 22 relativa a la proteccin de la vida privada de las personas fsicas respecto de los bancos de datos electrnicos en el sector privado. Adoptada el 26 de septiembre de 1973, en la 224 reunin del Consejo de Ministros.) The rigth to privacy, Harvard Law Review. Vol. IV, December 15, 1890, N 5, consultable, con modificaciones, en http://www.lawrence.edu/fac/boardmaw/Privacy_brand_warr2.html, a 20 de octubre de 2010. En nuestra opinin, muy en consonancia con la definicin incorporada por nuestro Diccionario.
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Y mxime en un entorno tecnolgico de tratamiento de informacin, como seala Carbonell en Los derechos fundamentales en la Constitucin mexicana: una crtica y una propuesta*. En Revista Jurdica de la Universidad de Amrica Latina, http://www.unla.edu.mx/iusunla8/reflexion/ Ensayo%20para%20la%20PGR.htm.
Finalmente, como decamos, la calificacin de confidencial tiene una fuerza especial, y as, el ltimo prrafo de este artculo realiza dos puntualizaciones sobre sta: 1. 2. su carcter indefinido, es decir, cuando una informacin es calificada como confidencial lo seguir siendo durante toda su existencia, pues ese carcter no caduca ni tampoco cabe su reclasificacin; se prohbe el acceso a sta, salvo a sus titulares y a los servidores pblicos en el debido ejercicio de sus funciones, pues, como hemos dicho, el ejercicio del derecho de acceso a la informacin confidencial es sustancialmente diferente al ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica, tan diferente que podramos decir que tienen regmenes contrapuestos, dado que donde en la informacin pblica el acceso es la regla general, en la informacin confidencial es la excepcin.
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Ttulo Primero
Finalmente, se aade una quinta clase en la reforma, traspasando estas previsiones derogadas como excepcin, sealando que no podr invocarse el secreto bancario o fiduciario cuando el titular de las cuentas sea un Ente Obligado, ni cuando se hubieren aportado recursos pblicos a un fideicomiso de carcter privado, en lo que corresponda a la parte del financiamiento pblico que haya recibido. Tampoco podr invocarse el secreto fiduciario cuando el Ente Obligado se constituya como fideicomitente o fideicomisario de fideicomisos pblicos. En este mismo sentido, los crditos fiscales respecto de los cuales haya operado una disminucin, reduccin o condonacin no podrn ser motivo de confidencialidad en los trminos de la fraccin V de ste artculo. Es pblico el nombre, el monto y la razn que justifique el acto. Parece que esta previsin nos recuerda al polmico asunto de los multimillonarios crditos condonados a nivel federal, que produjo una brecha importante entre las relaciones entre el IFAI y el SAT, intentando no repetir los errores y/u omisiones permitidos por la legislacin federal.
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Artculo 39. Las autoridades competentes tomarn las previsiones debidas para que la informacin confidencial que sea parte de procesos jurisdiccionales o de procedimientos seguidos en forma de juicio, se mantenga restringida y slo sea de acceso para las partes involucradas, quejosos, denunciantes o terceros llamados a juicio. Para los efectos del prrafo anterior, las autoridades que tramiten procesos o procedimientos jurisdiccionales, requerirn a las partes en el primer acuerdo que dicten, su consentimiento escrito para restringir el acceso pblico a la informacin confidencial, en el entendido de que la omisin a desahogar dicho requerimiento, constituir su negativa para que dicha informacin sea pblica. Sin perjuicio de lo establecido en los dos anteriores prrafos, los Entes Obligados a los que se hace mencin en este artculo, tendrn la obligacin de publicar en sus sitios de Internet, la lista de acuerdos y el total de los asuntos recibidos y resueltos; estableciendo las medidas necesarias para que esta informacin no sea registrada por los buscadores de internet.

Recordemos que la regulacin en proteccin de datos personales se puede estructurar en este tringulo de principios, derechos y procedimiento. El procedimiento es el tercer vrtice, al que se recurre cuando los derechos se ven vulnerados, y con el procedimiento surge ineludiblemente la autoridad competente para llevarlo a cabo. Sin embargo, como ya hemos sealado, la Ley no es una ley de proteccin de datos, y, por lo tanto, tampoco desarrolla este extremo especialmente en lo dedicado a este mbito. En nuestra opinin, aunque indispensable, ste es uno de los puntos ms sensibles, no slo desde el punto de vista del organismo de control, sino incluso ms an desde el procedimiento a seguir y, sobre todo, la estructura de infracciones y sanciones planteada235.
Ttulo Primero
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La LFPDPPP destina tres captulos distintos a hablar de procedimientos: por un lado, el procedimiento de proteccin de datos personales, en el que el el titular de los datos puede recurrir al Instituto por la respuesta recibida o la falta de respuesta del responsable dentro de los 15 das siguientes a la fecha en que se comunique la respuesta o a partir del da en que venza el plazo para que el responsable d respuesta; por otro, el procedimiento de verificacin, a instancia del Instituto
En este sentido, pues, cabe concluir que el organismo de control es absolutamente imprescindible, independientemente de la forma, denominacin, funciones y competencias que se le quieran atribuir236. Sin embargo, en la Ley que analizamos, en primer lugar, esta funcin de tutela no aparece ni tan siquiera mencionada entre las funciones del Instituto:
Artculo 63. El Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal es un rgano autnomo del Distrito Federal, con personalidad jurdica propia y patrimonio propio, con autonoma presupuestaria, de operacin y de decisin en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, encargado de dirigir y vigilar el cumplimiento de la presente Ley y las normas que de ella deriven, as como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad imperen en todas sus decisiones.
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No obstante, habr que ver qu ocurre con la reforma de otros artculos de la LFTAIPG que fue remitida por el Senado a la Cmara de Diputados, tras ser aprobado en primera lectura un Dictamen para modificar la denominacin
o a peticin de parte, que tiene por objeto comprobar el cumplimiento de la ley y la normativa que la desarrolle; y, finalmente, el procedimiento de imposicin de sanciones.
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Tal y como seala el artculo 23 de la Resolucin de Madrid, dedicado a la supervisin: 1. En cada Estado existirn una o ms autoridades de supervisin que, de acuerdo con su derecho interno, sern responsables de supervisar la observancia de los principios establecidos en el presente Documento. 2. Dichas autoridades de supervisin debern ser imparciales e independientes, y contarn con la cualificacin tcnica, las competencias suficientes y los recursos adecuados para conocer de las reclamaciones que le sean dirigidas por los interesados, y para realizar las investigaciones e intervenciones que resulten necesarias para garantizar el cumplimiento de la legislacin nacional aplicable en materia de proteccin de la privacidad en relacin con el tratamiento de datos de carcter personal. 3. En todo caso, y sin perjuicio de los recursos administrativos ante las citadas autoridades de supervisin, incluyendo el control jurisdiccional de sus decisiones, el interesado podr acudir directamente a la va jurisdiccional para hacer valer sus derechos conforme a las previsiones establecidas en la legislacin nacional aplicable.
Ttulo Primero
En la LFTAIPG, al no ser tampoco una ley especfica en proteccin de datos, aunque s se aplica en el mbito de los datos en posesin de la Administracin Pblica Federal, los artculos referidos a proteccin de datos personales no son muchos, pero tampoco son inexistentes; y adems existe toda una reglamentacin de desarrollo, como los lineamientos en proteccin de datos personales, o las recomendaciones sobre medidas de seguridad. En cuanto a la regulacin del procedimiento en proteccin de datos personales en la LFTAIPG es muy escasa, y el IFAI, por su parte, cumple con alguna de las funciones en materia de control y tutela de los derechos de la normativa en proteccin de datos, sin que se pueda hablar, de nuevo, de una regulacin comprehensiva al efecto.
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actual de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, para quedar como Ley Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales. La reforma supondra que la LFTAIPG se divida en dos libros, uno relativo al acceso a la informacin y otro a la proteccin de datos desarrollando los principios y derechos de la proteccin de datos. Es decir, de aprobarse por la Cmara de Diputados, supondra que el Instituto cuente con ms facultades y recursos, y que se establezca una regulacin clara sobre las reglas para el adecuado tratamiento de datos por el Gobierno Federal. En la LFPDPPP, por su parte, podemos decir que brevemente distingue dos secciones, la primera para el Instituto y la segunda para las autoridades237 reguladoras238.
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As, el artculo 40 da el marco general de observancia para que las dependencias emitan la regulacin que le corresponda dentro de sus propias atribuciones, coadyuvadas por el IFAI. La Secretara de Economa juega un papel distinguido dentro de las autoridades que pueden emitir y ayudar a emitir esta normativa. As, el artculo 41 destaca dentro de las funciones de dicha Secretara para efectos de la LFPDPPP las siguientes: 1. Difundir el conocimiento de las obligaciones en torno a la proteccin de datos personales entre la iniciativa privada nacional e internacional con actividad comercial en territorio mexicano; 2. Promover las mejores prcticas comerciales en torno a la proteccin de los datos personales como insumo de la economa digital, y el desarrollo econmico nacional en su conjunto. Para lo anterior, se destacan las siguientes atribuciones (art. 43): 1. Difundir el conocimiento respecto a la proteccin de datos personales en el mbito comercial; 2. Fomentar las buenas prcticas comerciales en materia de proteccin datos personales; 3. Emitir los lineamientos correspondientes para el contenido y alcances de los avisos de privacidad en coadyuvancia con el Instituto, a que se refiere la presente ley; 4. Emitir, en el mbito de su competencia, las disposiciones administrativas de carcter general a que se refiere el artculo 40, en coadyuvancia con el Instituto; 5. Fijar los parmetros necesarios para el correcto desarrollo de los mecanismos y medidas de autorregulacin a que se refiere el artculo 44 de la presente Ley, incluido la promocin de Normas Mexicanas o Normas Oficiales Mexicanas, en coadyuvancia con el Instituto; 6. Llevar a cabo los registros de consumidores en materia de datos personales y verificar su funcionamiento; 7. Celebrar convenios con cmaras de comercio, asociaciones y organismos empresariales en lo general, en materia de proteccin de datos personales; 8. Disear e instrumentar polticas y coordinar la elaboracin de estudios para la modernizacin y operacin eficiente del comercio electrnico, as como para promover el desarrollo de la economa digital y las tecnologas de la informacin en materia de proteccin de datos personales; 9. Acudir a foros comerciales nacionales e internacionales en materia de proteccin de datos personales, o en aquellos eventos de naturaleza comercial, 10. Apoyar la realizacin de eventos, que contribuyan a la difusin de la proteccin de los datos personales. Asimismo, hay que resaltar el lugar preponderante que la legislacin le da a la autorregulacin, dentro del captulo de las autoridades y a continuacin de la Secretara de Economa. El tema de la autorregulacin (concretada en cdigos de Buena prctica, sellos de confianza o similares como dice la LFPDPPP) no es sencillo. Para que un instrumento o esquema de autorregulacin sea eficiente y eficaz, y no se quede en mera declaracin de intenciones, tiene que cumplir una serie de requisitos que ya el artculo 44 adelanta. En todo caso, queda absolutamente claro que, en todo caso, estos instrumentos funcionan como complemento de la legislacin, y nunca como sustituto.
Ttulo Primero
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As, en virtud del artculo segundo del Decreto, que reforma, entre otras, la fraccin VII del artculo 3 de la Ley del IFAI, el Instituto cambia su denominacin, que no su acrnimo (que sigue siendo IFAI, aludiendo sus siglas, por tanto, slo al derecho a la informacin) ni logo239, a la de Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales240. Por otro lado, a la luz de la experiencia internacional, podramos pensar en varios puntos que ineludiblemente una autoridad de control tendra que cubrir:
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Se adujo pblicamente que el conocimiento y la aceptacin pblica tanto del acrnimo como del logo del IFAI era muy elevada y no se consideraba pertinente cambiarlo, pero no podemos dejar de mostrar nuestro desacuerdo con esta decisin, ya que si tanto se ha peleado y argumentado que son dos derechos en igualdad de condiciones, que sern as conocidos y defendidos por los comisionados, dejar las siglas que slo aluden al derecho de acceso a la informacin pblica es, cuando menos en nuestra opinin, polticamente incorrecto y adems casi ofensivo. Hay que recordar, una vez ms, que el IFAI (fjense ya desde ahora que todo el mundo lo llamar y escribir as, y no por su nombre formal extendido, lo que sin duda calar en el conocimiento y la conciencia o la falta de stos de este nuevo derecho) luch denodadamente por defender su competencia en la materia, argumentando un sinfn de bondades que supuestamente posea para llevar a cabo esta misin. No es que estemos diciendo que carece de ellas, pero s que nos entristece que no empiece, ya desde el principio, a posicionarse como un arduo defensor de la causa de la privacidad.
El artculo 38 dice que el objeto del IFAI, en relacin a la proteccin de datos personales es: 1. difundir el conocimiento del derecho a la proteccin de datos personales en la sociedad mexicana, 2. promover su ejercicio y vigilar por la debida observancia de las disposiciones previstas en la presente Ley y que deriven de la misma; en particular aquellas relacionadas con el cumplimiento de obligaciones por parte de los sujetos regulados por este ordenamiento. Como atribuciones para cumplir los anteriores objetos, destacan en el artculo 39 las siguientes: 1. Vigilar y verificar el cumplimiento de la ley en el mbito de su competencia 2. Interpretar en el mbito administrativo la Ley 3. Proporcionar apoyo tcnico a los responsables que lo soliciten 4. Emitir los criterios y recomendaciones para efectos de su funcionamiento y operacin 5. Divulgar estndares y mejores prcticas internacionales en materia de seguridad de la informacin, en atencin a: a) la naturaleza de los datos b) las finalidades del tratamiento, y c) las capacidades tcnicas y econmicas del responsable. 6. Conocer y resolver los procedimientos de proteccin de derechos y de verificacin sealados en esta Ley 7. Imponer las sanciones segn corresponda 8. Cooperar con otras autoridades de supervisin y organismos nacionales e internacionales, a efecto de coadyuvar en materia de proteccin de datos 9. Rendir al Congreso de la Unin un informe anual de sus actividades 10. Acudir a foros internacionales en el mbito de la presente Ley 11. Elaborar estudios de impacto sobre la privacidad previos a la puesta en prctica de una nueva modalidad de tratamiento de datos personales 12. Elaborar estudios de impacto sobre la privacidad previos a la realizacin de modificaciones sustanciales en tratamientos ya existentes 13. Desarrollar, fomentar y difundir anlisis, estudios e investigaciones en materia de proteccin de datos personales en Posesin de los Particulares 14. Brindar capacitacin a los sujetos obligados 15. Las dems que le confieran esta Ley y dems ordenamientos aplicables.
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Ttulo Primero
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1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
obligatoriedad de la existencia de uno o varios rganos de supervisin, imparcialidad e independencia, cualificacin tcnica, competencias suficientes, recursos adecuados, procedimientos, a) reclamaciones de los individuos, b) investigaciones e intervenciones, y posible recurso a la va jurisdiccional
Lo anterior se destaca en varios instrumentos internacionales, de los que escogeremos el Convenio (108), la Directiva 95/46/CE y la Resolucin de Madrid para presentar un breve esquema comparativo que nos d una imagen sobre las necesidades requeridas. El Protocolo Adicional al Convenio (108) seala:
Artculo 1- Autoridades de Control 1. Cada Parte prever que una o ms Autoridades sean responsables de asegurar la conformidad de las medidas oportunas que den cumplimiento en el Derecho interno a los principios contenidos en los Captulos II y III del Convenio y en el presente Protocolo. 2. a) A tal fin, las mencionadas autoridades dispondrn, en particular, de poderes de investigacin y de intervencin, as como del poder de iniciar procedimientos legales o de dirigirse a las autoridades judiciales correspondientes en relacin con violaciones del derecho interno, dando as cumplimiento a los principios mencionados en el prrafo 1 del Artculo 1 del presente Protocolo. b) Cada Autoridad de Control conocer de las reclamaciones presentadas por parte de cualquier persona relativas a sus derechos y libertades fundamentales con respecto al tratamiento de datos personales y dentro de sus respectivas competencias. 3. Las Autoridades de Control ejercern sus funciones con completa independencia. 4. Las Decisiones de las Autoridades de Control que den lugar a reclamaciones, pueden ser recurridas judicialmente. 5. De conformidad con las disposiciones del Captulo IV, y sin perjuicio de las disposiciones del Artculo 13 del Convenio, las Autoridades de Control cooperarn mutuamente en la medida necesaria para el cumplimiento de sus obligaciones, y en particular a travs del intercambio de cualquier informacin que resulte de utilidad.
Ttulo Primero
En la Directiva 95/46/CE, el artculo 28 establece que la autoridad de control dispondr, en particular, de:
1. poderes de investigacin, como el derecho de acceder a los datos que sean objeto de un tratamiento y el de recabar toda la informacin necesaria para el cumplimiento de su misin de control; poderes efectivos de intervencin, como, por ejemplo, ordenar el bloqueo, la supresin o la destruccin de datos, o incluso prohibir provisional o definitivamente un tratamiento, o el de dirigir una advertencia o amonestacin al responsable del tratamiento o el de someter la cuestin a los parlamentos u otras instituciones polticas nacionales; capacidad procesal en caso de infracciones a las disposiciones nacionales adoptadas en aplicacin de la presente Directiva o de poner dichas infracciones en conocimiento de la autoridad judicial.
307
2.
3.
Por su parte, la Resolucin de Madrid, como norma modelo o de reglas generales, no especifica detalladamente las funciones y responsabilidades de las autoridades, sino que ms bien persigue establecer objetivos generales a lograr. As, en la parte VI de la Resolucin, dedicada al cumplimiento y a la supervisin de los Estndares, podemos distinguir cuatro artculos muy diferentes: 1. 2. 3. 4. Medidas proactivas Supervisin Cooperacin y coordinacin Responsabilidad
En todo caso, lo que parece imprescindible es la existencia de una o varias autoridades de supervisin, tal y como seala el artculo 23 de dicha Resolucin:
1. En cada Estado existirn una o ms o autoridades de supervisin que, de acuerdo con su derecho interno, sern responsables de supervisar la observancia de los principios establecidos en el presente Documento. 2. Dichas autoridades de supervisin debern ser imparciales e independientes, y contarn con la cualificacin tcnica, las competencias suficientes y los recursos adecuados para conocer de las reclamaciones que le sean dirigidas por los interesados, y para realizar las investigaciones e intervenciones que resulten necesarias
Ttulo Primero
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para garantizar el cumplimiento de la legislacin nacional aplicable en materia de proteccin de la privacidad en relacin con el tratamiento de datos de carcter personal. 3. En todo caso, y sin perjuicio de los recursos administrativos ante las citadas autoridades de supervisin, incluyendo el control jurisdiccional de sus decisiones, el interesado podr acudir directamente a la va jurisdiccional para hacer valer sus derechos conforme a las previsiones establecidas en la legislacin nacional aplicable.
Habiendo visto los textos anteriores, e intentando de nuevo sintetizarlos en una tabla, podemos comparar los documentos as:
Concepto Denominacin Organizacin Poderes
Protocolo Adicional al Convenio 108 Autoridad de Control Una o ms autoridades. 1. 2. 3.
Directiva 95/46/CE
Resolucin de Madrid Autoridad de supervisin
La autoridad.
Una o ms autoridades
Investigacin. Intervencin. Iniciar procedimientos legales o judiciales. Tales como el derecho de: acceder a los datos que sean objeto de un tratamiento, y recabar toda la informacin necesaria para el cumplimiento de su misin de control. Por ejemplo: ordenar el bloqueo, la supresin o la destruccin de datos, o prohibir provisional o definitivamente un tratamiento, o dirigir una advertencia o amonestacin al responsable del tratamiento o someter la cuestin a los parlamentos u otras instituciones polticas nacionales. Capacidad procesal Ponerlas en conocimiento de la autoridad judicial
Ttulo Primero
Poderes de investigacin
Poderes de intervencin
Poder de iniciar procedimientos Funciones
Control del cumplimiento de los principios de la proteccin de datos.
Otras funciones
1. Cooperacin mutua en la medida de lo necesario para el cumplimiento de sus obligaciones. 2. Conocer de las reclamaciones presentadas por parte de cualquier persona relativas a sus derechos y libertades fundamentales con respecto al tratamiento de datos personales y dentro de sus respectivas competencias. Con completa independencia. Posibilidad de recurso judicial.
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Ejercicio de las funciones Resoluciones de la autoridad
Imparciales e independientes. Posibilidad de recurso judicial.
En todo caso, podemos claramente ver que en todas las normas analizadas se prev la existencia de un rgano de vigilancia y control, aunque la denominacin de dicho rgano vara de unas a otras, as como su composicin ya que en unos casos es un rgano unipersonal241, mientras que en otros es un rgano colegiado242, las competencias, el ejercicio de estas funciones y dems cuestiones relacionadas243.
241 242
Vase, por ejemplo, la Agencia Espaola de Proteccin de Datos (AEPD).
Tal y como ocurre en el caso de la CNIL (Commission Nationale de lInformatique et des Liberts) en Francia. Segn se seala en el Documento 101 del Grupo de Trabajo del artculo 29 sobre el control de la aplicacin de la legislacin, de 25 de noviembre de 2004, as seala la Comisin Europea que se dan tres fenmenos interrelacionados: 1. un esfuerzo coercitivo dotado con recursos insuficientes y autoridades de control con una amplia variedad de cometidos, entre los que las acciones coercitivas tienen escasa prioridad; 2. conformidad muy irregular por parte de los responsables del tratamiento de datos, reacios sin duda a introducir cambios en sus prcticas actuales para ajustarse a unas normas que pueden parecer complejas y pesadas, mientras el riesgo de que se detecte esta actuacin parece reducido; 3. al parecer, un escaso conocimiento por parte de los interesados acerca de sus derechos, que puede ser el origen del fenmeno anterior.
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Ttulo Primero
Habiendo sealado resumidamente la relevancia de la autoridad competente y los procedimientos aparejados, continuamos con el anlisis del artculo que se vuelve a centrar en el concepto, caractersticas y posibilidades de utilizacin de la informacin confidencial.
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Cuando la informacin confidencial forma parte de procesos jurisdiccionales o judiciales, la ley prev, ahora que, adems, se mantenga restringida (antes reservada), es decir, que pueda ser accesible slo a las partes involucradas, quejosas, denunciantes o terceros llamados a juicios. La redaccin puede resultarnos un poco rebuscada, pero en realidad lo que est previniendo es establecer una herramienta que pueda, de manera general, permitir este acceso a las partes, pero slo a ellas. De nuevo, estaramos ante el juego de las pruebas de dao244 y del inters pblico. Y, en este caso, parece lgico pensar que slo las partes que conforman un litigio tienen derecho a conocer la informacin del caso en concreto, aunque sta sea confidencial, con objeto del pertinente desarrollo del proceso, dando as acceso a las partes que puedan tener un inters legtimo para conocerla. Por eso, reiteramos, alabamos la nueva denominacin de restringida en lugar de reservada, porque lo contrario podra interpretarse como que la informacin confidencial pase a ser clasificada como reservada. Sin embargo, para que dicha informacin confidencial pase a ser considerada restringida, a efectos del procedimiento en cuestin, la autoridad tiene que requerir a las partes su consentimiento por escrito para restringir el acceso pblico a dicha informacin confidencial, y si no se obtiene dicho consentimiento no podr hacerse pblica dicha informacin, tal y como seala el artculo: en el entendido de que la omisin a desahogar dicho requerimiento, constituir su negativa para que dicha informacin sea pblica. En cuanto al ltimo prrafo, hay que resaltar que la obligacin de los entes obligados de publicar en su sitio de Internet la lista de acuerdos y resoluciones, pero sin que ello implique en modo alguno la obligacin de publicar el contenido de stos. La idea es que ese contenido no pueda ser indexado por buscadores de internet, tal como expresamente lo seala el prrafo en cuestin.
Ttulo Primero
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Exposicin de Motivos de la LFTAIPG: debe hacerse notar que, en el caso de los supuestos de reserva que se establecen en la iniciativa, no basta con que se actualice el contenido de la informacin por referirse a una de las materias reservadas, por ejemplo seguridad nacional o seguridad pblica, sino que es necesario adems que exista un elemento de dao que permita afirmar que su divulgacin podra afectar gravemente la conducta de una de las funciones del Estado o bien poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de una persona.
Artculo 40. No se podr divulgar la informacin clasificada como reservada, por un perodo de hasta siete aos contados a partir de su clasificacin, salvo en los supuestos siguientes: I. Cuando antes del cumplimiento del periodo de restriccin dejaren de existir los motivos que justificaban su acceso restringido; II. Cuando fuese necesaria para la defensa de los derechos del solicitante ante los tribunales; o III. Por resolucin firme del Instituto. El periodo de reserva podr ser excepcionalmente renovado, hasta por cinco aos, siempre que subsista alguna de las causales que motiv la reserva de la informacin. Se excepta de los plazos anteriores, la informacin a que hace referencia las fracciones VI y XIV del artculo 37, cuyo plazo estar condicionado a lo establecido en las leyes especiales que las regulen. Cuando concluya el periodo de reserva o hayan desaparecido las causas que le dieron origen, la informacin ser pblica sin necesidad de acuerdo previo, debiendo proteger el Ente Obligado la informacin confidencial que posea.
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ISSA LUNA PLA

Los derechos fundamentales, como derechos subjetivos identificados en las normas constitucionales o instrumentos internacionales, no son derechos ilimitados; sin embargo, sus lmites deben estar especificados en las leyes y en la propia Constitucin. En el caso del derecho de acceso a la informacin pblica, las personas tienen el derecho de acceder a la informacin, registros o datos contendidos en los archivos de los sujetos obligados del Estado, y la libertad de respetar las excepciones debidamente fundamentadas. La Relatora para la Libertad de Expresin de la Organizacin de los Estados Americanos, en la Declaracin de Principios sobre el tema, ha sealado respecto a este derecho fundamental: El acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio slo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente
Ttulo Primero
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por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedad democrtica245. Bajo esa tesitura, el artculo 40 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal introduce el periodo de reserva y las reglas de operacin de los lmites que se establecen en el Captulo IV del Ttulo Primero de la Ley en comento al derecho de acceso a la informacin pblica. La informacin reservada es definida en la Ley de Transparencia, en su artculo 4, fraccin X, como la informacin pblica que se encuentre temporalmente sujeta a alguna de las excepciones previstas en esta Ley246. Estas excepciones se prevn en el artculo 37 de la misma Ley y estn establecidas a manera de hiptesis de reserva, para cuyos casos habr que demostrar un riesgo, dao concreto, o que el caso de la informacin solicitada encaja dentro de alguno de estos supuestos de ley. As pues, el artculo 40 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal establece que la informacin que sea clasificada a partir de una solicitud de informacin ser reservada hasta por un periodo de siete aos, contados a partir de su clasificacin. Esto es, que la informacin que ponga en riesgo la seguridad pblica nacional o del Distrito Federal, la vida, la salud de las personas o el desarrollo de investigaciones reservadas; asimismo, la informacin que su divulgacin suponga una obstruccin de las actividades de verificacin del cumplimiento de las leyes, prevencin o persecucin de delitos, la imparticin de justicia y recaudacin de contribuciones, toda ella podr ser reservada por un mximo de siete aos. Pero tambin se incluye la informacin que expresamente por una ley se considere reservada, como los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario o fiduciario; la relacionada con la propiedad intelectual, de patentes o marcas, los expedientes que formen parte del proceso deliberativo de los entes obligados en tanto no se haya tomado una decisin final, y los procesos judiciales en tanto no causen ejecutoria. Al rgimen de clasificacin de informacin reservada le son consecuentes ciertas excepciones, en las que, por parte del artculo 37, se refieren al tipo de informacin que no podr ser considerada como reservada por los entes obligados; y, por parte del artculo 40, son excepciones, donde la informacin no podr dejarse de difundir cuando por motivos del periodo de tiempo, o por las razones de inters pblico que, segn la Ley, pueden invalidar el mandato de tiempo de reserva.
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Ttulo Primero
Principio cuarto de la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin.
Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008. ltima reforma: 29 de agosto de 2011.
En el primer caso, el artculo 38 de la Ley de Transparencia toma en cuenta que no podr dejarse de difundir informacin relativa a247: El secreto bancario cuando el titular de las cuentas sea un Ente Pblico. La investigacin de delitos de lesa humanidad.
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El mandato del artculo 40 tambin tiene sus excepciones, en este caso, para invalidar el periodo de reserva por un periodo de siete aos, cuando la informacin solicitada caiga dentro de las excepciones previstas en el artculo 37 de la Ley. stas son: I . Cuando antes del cumplimiento del periodo de restriccin dejaren de existir los motivos que justificaban su acceso restringido; I I. Cuando fuese necesaria para la defensa de los derechos del solicitante ante los tribunales; o III. Por resolucin firme del Instituto. La primera fraccin del artculo 40 establece una excepcin a la reserva que es de resaltar dentro del rgimen de las excepciones de la Ley de Transparencia que se comenta. Esta fraccin se refiere a que cuando el periodo de reserva de los 7 aos an no se haya cumplido, los propios entes obligados podrn abrir la informacin y difundir su contenido cuando los motivos que dieron origen a su reserva dejen de existir. Este mandato toma por sentado que en el momento de la clasificacin de la informacin, sta tendr las caractersticas que la Ley de Transparencia establece, que son la motivacin y fundamentacin del acto de reserva. Por lo tanto, el comit de transparencia que ejecuta dicho acto, no solamente habr de relacionar la informacin solicitada con el contenido del artculo 37 de la Ley de Transparencia; adems, deber argumentar y explicar, lgica y detalladamente, cmo es que, de revelarse la informacin, se daan o ponen en riesgo los bienes jurdicos que la Ley protege. Por lo tanto, para hacer efectiva la invalidacin del periodo de tiempo de reserva prevista en el artculo 40, fraccin I, de la Ley de Transparencia, sera necesario argumentar que el razonamiento vertido en la motivacin del acto de reserva queda sin efecto. La segunda fraccin del artculo 40 en comento desarrolla un principio de las garantas del debido proceso que estn insertas en el marco constitucional y los derechos procesales de las personas. ste consiste en garantizar que la persona cuente con los medios de defensa necesarios para ejercer su
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Ibdem.
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libertad, en caso de ser parte en un juicio o procedimiento judicial. Entonces, los documentos y expedientes que, en algn momento y por causas fundadas y motivadas, hayan sido reservados, siempre y cuando se pueda demostrar que son necesarios y no indispensables para la defensa de los derechos del solicitante, entonces quedar invalidado su periodo de reserva y se har de conocimiento pblico. La tercera fraccin del artculo 40 de la Ley de Transparencia establece la ltima forma de invalidar el periodo de reserva de la informacin de acceso restringido, por ser considerada como reservada; sta es por resolucin firme del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF). Una resolucin firme del InfoDF se deriva de la interposicin de un recurso de revisin por parte del solicitante de la informacin a quien ya le ha sido negada mediante acuerdo del comit de transparencia de determinado ente obligado. Una vez cubierto este procedimiento, bajo el supuesto de este artculo 40 de la Ley, el InfoDF tendra que resolver en sentido del artculo 82, fraccin III, esto es, revocando la decisin de reservar la informacin que emiti el ente obligado y ordenando que se permita al particular el acceso a la informacin. El artculo 40 en comento establece, asimismo, que el periodo de reserva podr ser excepcionalmente renovado hasta por otros cinco aos. El procedimiento para determinar la procedencia de esta ampliacin de plazo consiste en que, cuando ocurra el trmino del plazo, el comit de Informacin del ente obligado revise, antes de desclasificar la informacin, si las causas que dieron origen a la reserva preservan su vigencia jurdica. El periodo de siete aos y cinco ms es un periodo razonable en el que una persona que solicit cierta informacin y quiere darle seguimiento a su solicitud que el Estado reserva, tendra que esperar l o ella durante dicho periodo de tiempo para conocer finalmente la informacin. Sin embargo, este plazo no afecta la espera de las personas que pretenden conocer informacin, que por su posibilidad de daar o poner en riesgo alguno de los bienes que protege la Ley de Transparencia, no puede ser conocida ni en siete ni en 12 aos. Consecuentemente, el artculo 40 define que cuando concluya el periodo de reserva y el comit de transparencia determine que las causas que dieron origen a la reserva desaparecieron, la misma informacin ser considerada como pblica. En todo caso, se establece que el ente obligado debe ser cauteloso al momento de la publicidad de la informacin que dej de ser reservada, puesto que puede an ser sujeta a una nueva clasificacin, que es la de los datos personales. En dicho caso, el comit de transparencia determinar si la informacin se difunde ocultando los datos personales de los documentos originales;
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o bien, si la Unidad Administrativa debe elaborar una versin pblica de la informacin que ser difundida, resguardando los derechos de personalidad de los interesados. En todo caso, se observar el magisterio de la Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal248. Sin embargo, existe una sola excepcin a los plazos de reserva de la informacin. En los casos de que se trate de informacin de propiedad intelectual, patentes o marcas en poder de los entes obligados, prevista en la fraccin VI del artculo 37; as como la informacin relacionada con la seguridad de las instalaciones estratgicas de los entes, establecida en la fraccin XIV del artculo 37. En ambos casos, el plazo de reserva ser interpretado de acuerdo a lo que establezcan las leyes especiales que regulen las materias correspondientes. Por lo que se puede apreciar del mandato del artculo 40 de la Ley de Transparencia, efectivamente son los comits de transparencia dentro de los entes obligados los que cumplen la funcin principal en la desclasificacin de informacin en los trminos que este artculo establece. En ellos recae la facultad de valorar si el contexto en el cual se reserv la informacin prevalece, o si las condiciones han cambiado lo suficiente como para hacer pblica la informacin. Esto puede ser, en algunos casos, un acto claramente objetivo, pero en otros puede ser subjetivo y requerir de la decisin imparcial y justa, derivada del debate de los miembros del comit de transparencia. Por ello, es importante recordar que dichos comits estn integrados por el Titular del ente obligado, el responsable de la oficina de informacin pblica, el titular del rea jurdica del ente obligado, los titulares de las reas administrativas y el rgano de control del ente249. La idea detrs de la conformacin de estos comits es que funcionen como rganos colegiados, que toman decisiones imparciales derivadas, no de los intereses polticos, pero s de la deliberacin y la razn jurdica. El resultado de sus debates se refleja en la informacin que reservan, que clasifican como confidencial, o que declaran como inexistente. Asimismo, cada comit de transparencia deber desarrollar su propio manual de operaciones, en aras de desarrollar el procedimiento claro y preciso sobre la procedencia de lo establecido en el artculo 40 que aqu se revisa250.
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 3 de octubre de 2008.
Artculo 57, Reglamento de la LTAIP de la administracin pblica del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 25 de noviembre de 2011. Ibdem.
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Artculo 41. La informacin deber ser clasificada por el Ente Obligado antes de dar respuesta a una solicitud de acceso a la informacin. La unidad administrativa que posea o genere la informacin, es la responsable de proponer la clasificacin al Comit de Transparencia, por conducto de la oficina de informacin pblica. Cuando las autoridades competentes consideren que debe continuar reservada la informacin, el Ente Obligado deber informarlo al Instituto para que emita la recomendacin respectiva en un plazo no mayor de treinta das naturales a partir de la solicitud. La recomendacin a que hace mencin el prrafo anterior, ser vinculante para el Ente Obligado, quien emitir el acuerdo que prorrogue o no la misma hasta por un mximo de cinco aos adicionales, en los trminos del artculo 42 de esta Ley. En ningn caso, podr reservarse informacin por un plazo mayor a los doce aos contados a partir de la primera clasificacin, procediendo la divulgacin de la informacin si antes del cumplimiento del periodo de restriccin adicional dejaren de existir los motivos que justificaban tal carcter. El Instituto podr establecer criterios especficos para la clasificacin de la informacin mediante la expedicin de lineamientos de clasificacin y desclasificacin, mismos que los Entes Obligados deben observar y aplicar. En ningn caso, los Entes Obligados podrn clasificar documentos como de acceso restringido antes de que se genere la informacin o de que se ingrese una solicitud de informacin. En caso de que existan datos que contengan parcialmente informacin cuyo acceso se encuentre restringido en los trminos de esta Ley, deber proporcionarse el resto que no tenga tal carcter, mediante una versin pblica.
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SERgiO LPEZ AYLLN

El artculo 41, ubicado en el captulo IV (de la informacin de acceso restringido) del Ttulo Primero de la Ley (Disposiciones comunes para los entes obligados), contiene elementos importantes del procedimiento de clasificacin de informacin que deben seguir los entes obligados del DF, y est estrechamente relacionado con los artculos 36, 37, 40 y 42 a 44 de la LTAIDF.
1. Clasificacin de informacin. El prrafo primero del artculo 41 establece que la informacin debe ser clasificada por el ente obligado antes de dar respuesta a una solicitud de acceso a la informacin. Por su parte, el prrafo quinto in fine del mismo dispositivo establece que no se podr clasificar documentos como de acceso restringido antes de que se genere la informacin o bien de manera previa a que ingrese una solicitud de informacin. Esta disposicin tiene por objeto evitar la prctica de clasificar informacin ex ante de que se genere o que se solicite mediante una solicitud de informacin. A travs de las recientes reformas introducidas a la LTAIPDF251, se modific la competencia para la clasificacin de la informacin. Antes de la reforma sta era una responsabilidad de los titulares de las oficinas de informacin pblica de cada uno de los entes obligados. Ahora la clasificacin es competencia de los comits de transparencia (fraccin XI del artculo 61), los que pueden confirmar, modificar o revocar las propuestas de clasificacin de informacin que realicen las unidades administrativas que posean o generen la informacin, propuestas que sern presentadas al comit por conducto de las oficinas de informacin pblica de tales sujetos (fraccin XII del artculo 58). Este cambio busca introducir un mayor rigor en el procedimiento de clasificacin de informacin que ya no ser facultad de un funcionario, sino de un rgano colegiado integrado por un conjunto de servidores pblicos designados por el titular del ente obligado, el titular del rgano interno de control y los titulares de las unidades administrativas que propongan la reserva (artculo 59). Al mismo tiempo, el cambio introduce un principio de economa procesal, pues antes de la reforma la clasificacin que haca el titular de la oficina de informacin pblica poda ser revisada por el comit de transparencia. Ahora esto ya no resulta necesario. Para la clasificacin de la informacin como reservada, el comit de transparencia debe expedir una resolucin fundada y motivada, en la que, a partir de elementos objetivos o verificables, se demuestre que la divulgacin de la informacin lesiona el inters jurdicamente protegido por la Ley, y que el dao que puede producirse con la publicidad de la informacin es mayor que el inters de conocerla (prueba de dao). Este razonamiento debe hacerlo, en primera instancia, la unidad administrativa que posea o genera la informacin. La Ley establece, adems, que los entes obligados no podrn emitir acuerdos generales que clasifiquen documentos o informacin como reservada. La clasificacin puede referirse a un expediente, un documento o una parte de ste, lo que permite la generacin de versiones pblicas (vase infra).
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Gaceta Oficial del Distrito Federal, nmero 1170, 29 de agosto de 2011.
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2. Periodo de clasificacin. El periodo de clasificacin ser hasta de siete aos contados desde el momento de la clasificacin. Este plazo puede ser prorrogado por otros cinco adicionales (artculo 40 y 42 de la LTAIPDF), es decir, por un total de 12 aos mximo, plazo que no puede prorrogarse en ningn caso. El artculo 41 prev que en el caso de prrroga del plazo de reserva, el ente obligado debe informarlo al InfoDF para que ste emita una recomendacin en un plazo no mayor a 30 das despus de la solicitud. A partir de las recientes reformas a la LTAIPDF, la recomendacin del InfoDF es vinculante para los entes obligados, quienes debern emitir el acuerdo que prolongue o no la clasificacin. El plazo de reserva de 12 aos mximo resulta razonable, sin embargo, la ley no prev la posibilidad de que ste pueda prolongarse, situacin que puede generar problemas en ciertas hiptesis excepcionales (por ejemplo, documentos cuya divulgacin pueda afectar un bien pblico protegido aun despus de doce aos, por ejemplo, los planes de prisiones). Los documentos clasificados como reservados deben ser custodiados y conservados por los servidores pblicos que los tenan hasta antes de su clasificacin. El documento puede ser divulgado antes del vencimiento del plazo de reserva si, entre otras razones, dejan de existir los motivos que justificaron su clasificacin o por resolucin firme del InfoDF (vase artculos 40 y 42 de la LTAIPDF).
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3. Lineamientos de clasificacin. El Instituto est facultado para emitir criterios especficos para la clasificacin de informacin mediante la expedicin de lineamientos de clasificacin y desclasificacin. A partir de las ltimas reformas a la LTAIPDF, estos lineamientos son vinculantes para los entes obligados, que deben observarlos y aplicarlos al clasificar la informacin que generen o posean. Corresponde a los Comits de Transparencia supervisar el cumplimiento de criterios y lineamientos en materia de informacin de acceso restringido (fraccin XVI del artculo 61). 4. Versiones pblicas. El ltimo prrafo del artculo 41 establece la obligacin de generar versiones pblicas de los documentos cuando contengan parcialmente informacin cuyo acceso se encuentre restringido. En esta hiptesis el mencionado dispositivo manda que deber proporcionarse el resto (del documento) que no tenga tal carcter, mediante una versin pblica. De acuerdo con la definicin incluida en la fraccin XX del artculo 4 de la LTAIPDF, la versin pblica es el documento en el que se elimina la informacin clasificada como reservada o confidencial para permitir su acceso, previa autorizacin del Comit de Transparencia. Corresponde
al comit de transparencia elaborar la versin pblica de la informacin clasificada (fraccin IV del artculo 61). De conformidad con los artculos 33 a 36 del RLTAIDF252, corresponde a los comits de transparencia otorgar el acceso a las versiones pblicas. Para elaborarlas, los entes obligados debern hacer una reproduccin del documento en la cual se borrarn, excluirn o tacharn las palabras, renglones o prrafos que sean de acceso restringido. El ente obligado debe conservar el original de la versin pblica, debiendo entregar al solicitante una copia acompaada de un oficio en donde se le informe que es la versin pblica de un documento original resguardado en los archivos del ente obligado, as como las partes que fueron suprimidas y su fundamento legal. Las versiones pblicas pueden ser con o sin costo. En el primer caso, el solicitante debe acreditar el pago de los derechos correspondientes antes de que se elabore la versin pblica por el ente obligado responsable.
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Normas que debern interpretarse teniendo en cuenta la modificacin realizada a la competencia para la clasificacin de la informacin, comentada en el punto 1.
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Artculo 42. La respuesta a la solicitud de informacin que se encuentre clasificada como reservada, deber indicar la fuente de la informacin, que la misma encuadra legtimamente en alguna de las hiptesis de excepcin previstas en la presente Ley, que su divulgacin lesiona el inters que protege, que el dao que puede producirse con la publicidad de la informacin es mayor que el inters pblico de conocerla y estar fundada y motivada, adems de precisar las partes de los documentos que se reservan, el plazo de reserva y la designacin de la autoridad responsable de su conservacin, guarda y custodia. Los titulares de los Entes Obligados debern adoptar las medidas necesarias para asegurar el acceso restringido a los documentos o expedientes clasificados.
ISSA LUNA PLA

El mandato previsto en el artculo 42 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal establece los requisitos mnimos que los entes obligados deben cubrir para reservar la informacin solicitada. Estos requisitos se pueden desagregar en los siguientes: a) indicar la fuente de la informacin; b) que la informacin encuadra legtimamente en alguna de las hiptesis de excepcin previstas en la Ley de Transparencia; c) que su divulgacin lesiona el inters que protege; d) que el dao que puede producir la difusin de la informacin es mayor que el inters pblico de conocerla; e) estar fundada y motivada; f) precisar las partes de los documentos que se reservan; g) el plazo de reserva y; h) indicar la designacin de la autoridad responsable de su conservacin, guarda y custodia. Los requisitos aqu planteados se pueden dividir en dos grupos: aquellos de forma y los de fondo del asunto. Los requisitos de forma que establece el artculo 42 son aquellos que ordenan que el procedimiento de reserva cumpla con un orden lgico y que clasifique adecuadamente los documentos y expedientes considerados como reservados. Este procedimiento de forma orienta a las unidades administrativas dentro de un ente obligado para reconocer aquellos expedientes que son clasificados. Igualmente, contribuye a conformar un listado general o catlogo de uso interno de las entidades, que adems debe ser pblico para que la sociedad tenga un margen de previsibilidad sobre lo que puede conocer y lo que no253.
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Artculo 28 del Reglamento de la LTAIP de la administracin pblica del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 25 de noviembre de 2011.
Dentro de este tipo de requisitos se encuentran el a) la fuente de la informacin, b) la informacin es reservada conforme a la Ley, g) el plazo de la reserva; h) la autoridad responsable de su custodia. En esta lgica, el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica para la Administracin Pblica del Distrito Federal desarrolla el procedimiento de forma para la reserva de la informacin. El artculo 28 del Reglamento prev que una vez clasificados los documentos y expedientes por parte del comit de informacin, con el fin de llevar un registro pormenorizado de los mismos, el mismo comit elaborar dicho listado genrico que contendr:254 I. El rubro temtico;
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II. La fuente de la informacin; III. La unidad administrativa responsable de su conservacin, guarda y custodia; IV. La fecha de la clasificacin, con base a su fecha de generacin; V. El fundamento legal; VI. El plazo de reserva, y VII. Los expedientes, partes de los expedientes, documentos o partes de los mismos que se reservan, en su caso. Ahora bien, con relacin al requisito sobre el responsable de la informacin, cabe recordar que el artculo 29 del mismo Reglamento aclara que dicha responsabilidad recaer en el mismo servidor pblico que detentaba el documento y expediente hasta antes de la clasificacin255. Es de notar que todos los requisitos de forma que la Ley de Transparencia establece son claramente desarrollados en el Reglamento y son utilizados para el ndice genrico de cada uno de los entes obligados. Sin embargo, los requisitos de fondo no son desarrollados en el Reglamento y, hasta donde se sabe, no existen criterios por parte del rgano garante, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF) al respecto. Por lo tanto, a continuacin se profundiza en estos requisitos que sustancialmente son los que determinan las razones de derecho para afectar el ejercicio de un derecho fundamental al acceso a la informacin.
254
Reglamento de la LTAIP de la administracin pblica del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 25 de noviembre de 2011. Ibdem.
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Los requisitos para reservar la informacin que deben observar los entes obligados a travs de sus Comits de Informacin son los de: c) demostrar que su divulgacin lesiona el inters que protege; d) que el dao que puede producir la difusin de la informacin es mayor que el inters pblico de conocerla; e) estar fundada y motivada; y f) precisar las partes de los documentos que se reservan. El requisito c) se refiere a las pruebas de inters pblico, el d) a las pruebas de dao, el e) y f) hacen que los dos anteriores queden formalizados en los actos administrativos del comit de informacin constando en actas. En principio, se puede decir que las pruebas de inters pblico son mecanismos del derecho tiles para delimitar el alcance de dos o ms derechos o intereses de Estado en colisin. Para Luque Rzuri, la reserva de la informacin slo se justifica cuando la divulgacin se enfrenta a intereses superiores o igualmente protegidos. Pero tratndose de un derecho que lleva impreso el sello de la gratuidad y el principio de la mxima publicidad, entonces dentro de estas pruebas se considera un estndar que la carga de la prueba para demostrar que cierta informacin debe mantenerse en secreto recae en el Estado, pues no basta que afirme la necesidad del secreto, por razones obvias. Con esto se pretende evitar que el Estado anteponga intereses privados a los pblicos y pueda negar informacin arbitrariamente256. Este estndar ha sido as reconocido por las interpretaciones que han hecho los rganos regionales del derecho internacional del artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos. Dichos rganos son la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Relatora Especial para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana.257 Para la reserva de la informacin, la doctrina internacional y mexicana han coincidido en que la informacin no puede reservarse automticamente y sin razones, sino que se tiene que demostrar que la divulgacin de ciertos datos causan un dao o perjuicio a las personas; en palabras de Lpez Aylln, se requiere de una ponderacin de los valores en conflicto para poder determinar de manera cierta que la primera pone en riesgo a la segunda y que por ello procede una reserva temporal del documento258. Los criterios de dicha argumentacin se conocen como prueba de inters pblico.
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Luque Rzuri, Martn, El derecho de acceso a la informacin pblica documental y la regulacin de la informacin secreta, ARA Editores, Per, 2002, p. 165. Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Comisin Interamericana de Derechos Humanos, El derecho de acceso a la informacin en el marco jurdico interamericano, Organizacin de Estados Americanos, 2010. Disponible en: http://www.cidh.org/relatoria
257
258 Lpez Aylln, Sergio y Posadas, Alejandro, Las pruebas de dao e inters pblico en materia de acceso a la informacin. Una perspectiva comparada, en revista Derecho Comparado de la Informacin, enero-junio de 2007, pp. 21-65, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM. Mxico 2007.
En la doctrina del acceso a la informacin tambin existen las prueba de dao, que se conforma de tres elementos fundamentales, que son:259 1) que la informacin solicitada se encuentre prevista en alguno de los supuestos de excepcin del acceso previstos en la ley; 2) que la revelacin de la informacin puede amenazar efectivamente el inters pblico protegido por la ley; 3) que el dao que pudiera producir la revelacin de la informacin sea mayor que el inters pblico de conocer la informacin de relevancia.260 Las pruebas de inters pblico poseen caractersticas diferentes a las de dao en la doctrina. Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ocup una prueba de inters pblico para entrar en el anlisis del caso Claude Reyes Vs. Chile donde se reconoce que un problema de las leyes relacionadas con el derecho a la informacin es la definicin de sus lmites. Para la Corte, este es un problema de proporcionalidad en el que entra en juego el inters pblico, para lo cual se requiere que la revelacin de la informacin sea necesaria. El test para determinar la necesidad en el acceso a la informacin en el caso concreto de Chile, consisti en i) que la informacin solicitada fuera conducente para conseguir el objetivo; ii) que se tratara de una de informacin que proporcionalmente justificara el inters por conocerse ante el inters pblico; iii) que no hubiera otra alternativa para conseguir el objetivo261. Sobre la prueba de inters pblico hay que decir que, aunque se encuentra presente en varias de las leyes de transparencia en Mxico, el mecanismo est ausente en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Encontramos, por ejemplo, que en los votos disidentes emanados del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos (IFAI), el argumento es que la prueba de inters pblico no tiene sustento constitucional. As se refleja en el recurso de revisin 1760/07 y 1761/07262. En ste destaca, en primer trmino, que la prueba de inters pblico no tiene fundamento ni constitucional ni legal, tal como se puede advertir del siguiente texto:263
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259
Ibdem. En dicho artculo, estos autores patentizan la experiencia de Estados Unidos, Irlanda y Mxico sobre el problema tcnico para acreditar el dao en el caso de la negativa para otorgar informacin clasificada como reservada. Villanueva, Ernesto, Derecho de acceso a la informacin en el mundo, Miguel ngel Porra,
260
Mxico, 2006.
261
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, numeral 86, Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Dependencia o entidad ante la que se present la solicitud: Secretara de Comunicaciones y Transportes, Recurrente: Elizabeth Aguirre Martnez, Ponente: Alonso Lujambio Irazbal, Nmero de folio de la solicitud: 0000900032607 y 0000900032707. Ibdem.
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As, la resolucin votada por la mayora del Pleno de este Instituto introdujo como criterio de acceso a la informacin la llamada prueba de inters pblico, el cual no tiene fundamento constitucional ni legal. En realidad, la mencin al inters pblico en el artculo 6 constitucional tiene por efecto limitar el alcance de algunas excepciones de publicidad que prev la Ley. En efecto, la legislacin mexicana en materia de acceso a la informacin no contempla el inters pblico como causal de desclasificacin de la informacin solicitada que se encuentra reservada. En cualquier caso, el ejercicio lgico de la valoracin del beneficio de la publicidad sobre los daos a los valores tutelados por la Ley de Transparencia aqu comentada, requiere de una demostracin objetiva, imparcial y razonada. Incluso, si se toma en cuenta la redaccin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del Distrito Federal en su artculo 37, que versa sobre la informacin considerada como reservada, el mismo texto normativo impone una exigencia de demostrar el riesgo que puede significar la divulgacin de cierta informacin para la seguridad pblica, a la vida o la salud de las personas264. Las pruebas de dao y de inters pblico son un tema de estndares que pueden estar definidos en la ley y aplicarse de manera casustica; no se trata de requisitos o mandatos rgidos para poder balancear en todas las circunstancias los derechos en cuestin. Finalmente, cabe resaltar que la fundamentacin y la motivacin son dos acciones diferentes a las que obliga la Ley de Transparencia en comento. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha dicho:265
CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ATENTO AL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA, NO BASTA QUE LAS AUTORIDADES QUE DEBAN ACATARLAS FUNDEN Y MOTIVEN SUS ACTOS, SINO QUE STOS DEBEN EMITIRSE EN LOS TRMINOS PRECISADOS EN AQULLAS, EN RESPETO A LA GARANTA DE LEGALIDAD PREVISTA EN EL ARTCULO 16 DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. El artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos obliga a las autoridades a fundar y motivar los actos que emitan, con la finalidad de evitar que lo hagan en forma arbitraria, estableciendo de esa forma la garanta de legalidad. As, cuando un gobernado acude ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a impugnar la validez de un acto administrativo y ste resuelve acorde con su
Ver fracciones I y II de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 28 de marzo de 2008, ltima reforma del 29 de agosto de 2011. Novena poca. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. XXVI, Septiembre de 2007. Pgina: 2513. Tesis: I.5o.A.80 A. Tesis Aislada.
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pretensin y ordena a la demandada dictar uno nuevo conforme a determinados lineamientos, en atencin al principio de congruencia y en cumplimiento a la mencionada garanta de legalidad, no basta que aqulla lo funde y motive, sino que su emisin debe ser exactamente en los trminos precisados en la sentencia relativa, pues en ella qued determinado cmo debe actuar la autoridad administrativa para resarcir las violaciones en que incurri.
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Los requisitos de fondo que se establecen en el artculo 42 son, por lo tanto, no solamente mecanismos para garantizar el adecuado respeto y la proteccin al derecho de acceso a la informacin, tambin para evitar los actos discrecionales del ente obligado que perjudiquen el derecho que regula la Ley de Transparencia aqu comentada. Al respecto, es importante aludir a la interpretacin de este artculo 42 en el Recurso de Revisin con expediente RR.1033/2010 de octubre de 2010266. En ella, el InfoDF concluy que el Ente Pblico no cumpli con el requisito de la prueba de dao prevista en el artculo 42, por lo tanto, no reuni los extremos para limitar el derecho de acceso a la informacin pblica del particular. Esto lo sustenta con la siguiente tesis jurisprudencial:
Registro No. 170998 Localizacin: Novena poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXVI, Octubre de 2007 Pgina: 3345 Tesis: I.8o.A.131 A Tesis Aislada Materia(s): Administrativa TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA GUBERNAMENTAL. PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE RIGEN ESE DERECHO. De la declaracin conjunta adoptada el 6 de diciembre de 2004 por el relator especial de las Naciones Unidas para la libertad de opinin y expresin, el representante de la Organizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicacin y el relator especial de la Organizacin de los Estados Americanos para la libertad de expresin, aplicable a la materia en virtud de lo dispuesto en el artculo 6 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, se advierten como principios bsicos que rigen el acceso a la informacin los siguientes: 1. El derecho de acceso a sta es un derecho humano fundamental; 2. El proceso para acceder a la informacin pblica deber ser simple, rpido y gratuito o de bajo costo; y, 3. Deber estar sujeto a un sistema
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Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Recurso de Revisin, Expediente RR.1033/2010 de veintisiete de octubre de 2010.
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restringido de excepciones, las que slo se aplicarn cuando exista el riesgo de dao sustancial a los intereses protegidos y cuando ese dao sea mayor que el inters pblico en general de tener acceso a la informacin; mientras que del anlisis sistemtico de los artculos 2, 6, 7, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, se desprenden los siguientes: 1. La informacin de los Poderes de la Unin, rganos constitucionales autnomos, tribunales administrativos federales y cualquier otro rgano federal es pblica y debe ser accesible para la sociedad, salvo que en los trminos de la propia ley se demuestre en forma clara y debidamente sustentada que amerita clasificarse como reservada o confidencial y 2. Que el derecho de acceso a la informacin es universal. OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisin 133/2007. Aeropuerto de Guadalajara, S.A. de C.V. 31 de mayo de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Adriana Leticia Campuzano Gallegos. Secretaria: Miriam Corte Gmez.
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Ante esto, el Instituto determin que el ente obligado trasgredi el principio de legalidad previsto en el artculo 2 de la Ley de Transparencia, en donde se establece que todo acto debe estar debidamente fundado y motivado. Por fundado, el InfoDF define que se sealen los preceptos legales aplicables al caso concreto. Por motivado, interpreta que se expresen las razones por las cuales dichos preceptos resultan aplicables. En suma, en palabras del rgano garante: las respuestas que emitan los entes obligados deben citar con precisin los preceptos legales aplicables, as como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideracin para la emisin del acto267.
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Ibd, p. 24.
Artculo 43. Cuando los particulares entreguen a los Entes Obligados informacin confidencial derivada de un trmite o procedimiento del cual puedan obtener un beneficio, debern sealar los documentos o secciones de ellos que contengan tal informacin. En el caso de que exista una solicitud de acceso que incluya informacin confidencial los Entes Obligados podrn comunicarla siempre y cuando medie el consentimiento expreso del particular titular de dicha informacin confidencial.
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Partiendo de que la informacin confidencial no est del todo delimitada, pues no se trata slo de datos personales (en los que adems habra que definir qu se entiende por stos), es lgico entender que el particular que considera que la informacin que est entregando tiene que estar protegida bajo una excepcin al acceso pblico lo haga del conocimiento de la autoridad a la que se le est entregando. Es decir, al existir varias categoras de informacin confidencial ms abiertas, entre ellas, la de derechos de autor y propiedad intelectual o la que pertenece al patrimonio de la persona moral, deviene imprescindible que el titular de sta seleccione y defina as dicha informacin.
Los datos personales no son objeto de delimitacin individual. La ley define claramente cules son los datos personales. En este sentido, no compete a quien entrega los datos personales decidir o sealar que eso se trata de informacin confidencial, puesto que esta delimitacin no est sujeta a criterio personal, sino que es una especificacin legal. Del mismo modo, es especialmente relevante resaltar que los datos personales slo se refieren a personas fsicas, pero, que, adems, la proteccin de dichos datos no es absoluta, es decir, est sujeta a un rgimen de excepciones. Y entre dichas excepciones destaca la de que el tratamiento de estos datos sea necesario para el cumplimiento de la finalidad legtima de una relacin jurdica en la que las partes se encuentren involucradas.
Ttulo Primero
En este sentido, habra que diferenciar entre los diferentes tipos de informacin confidencial, y entender que el artculo no se refiere explcita y nicamente a los datos personales.
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No obstante, en general, hay que tener en cuenta que el caso explicita que dicha informacin se procesa dentro de un procedimiento del que se obtiene un beneficio. Y como dicho procedimiento, teniendo en cuenta el mbito competencial de la ley, tiene que ser pblico, en realidad la informacin personal en muchos casos perdera su proteccin, derivada de la participacin en un procedimiento pblico del que se obtendra un beneficio, mxime si la participacin es voluntaria. Sin embargo, se entiende que las dems categoras de informacin confidencial s dependen, o pueden depender, en parte, de que el titular de los derechos de dicha informacin seale su existencia. En este sentido, al entregar informacin confidencial sobre derechos de autor, parece complicado que haya alguien ms que pueda saber a ciencia cierta y a simple vista que se trata de una informacin de dichas caractersticas. De todos modos, como ya sealbamos anteriormente, parece que esta sustraccin a la mirada pblica deviene imprescindible para mantener el comercio y la creatividad intelectual, ya que, de otra manera, parecera cuando menos complicado que el titular de este activo intangible entrara en una relacin jurdica que le obligara a hacer pblica esta informacin sustancial para el fomento de su actividad comercial.
Ttulo Primero
En todo caso, volvemos a reiterar que nos parece que, bajo la figura de la informacin confidencial, se mezclan muy diversos derechos con muy diferentes proyecciones. En este sentido, la proteccin de los derechos de autor y de propiedad intelectual tiene por s misma un rgimen jurdico completamente diferente a la de los datos personales. Aunque entendemos que se trata de un mecanismo o de una va de proteccin de esta informacin personal, dentro del gran conjunto de la informacin de acceso pblico nos cuesta trabajo encasillar bajo esta categora todo lo referente a los datos personales. Incluso cabra pensar en situaciones en las que los derechos de autor caducasen y, por ende, la proteccin jurdica conferida a stos, entrando en el dominio pblico; mientras que, bajo la figura de la informacin confidencial, dentro de la informacin de acceso pblico, no se tiene dicha posibilidad. Nos queda claro que es un ejemplo complicado y quiz un poco exagerado, en el que en realidad habra que razonar que como ya no es informacin
sujeta al derecho de autor, tampoco es posible catalogarla como informacin confidencial conforme a la ley, pero en realidad lo anterior es una interpretacin, pues la ley ya la habra definido como informacin confidencial, y, por lo tanto, no sujeta a plazo. De la misma manera, cuando se entrega informacin sobre el patrimonio o sobre la vida privada, es necesario que se delimite que se trata de informacin confidencial, es decir, no de conocimiento pblico. No obstante, en relacin con el patrimonio personal parece un poco complicado no encuadrar esta informacin dentro de los datos personales, ya que se trata de informacin concerniente a una persona fsica identificada o identificable, y, por supuesto, la informacin patrimonial entra dentro de la informacin relativa a la persona fsica. Por ltimo, cuando haya una solicitud de acceso que incluya informacin confidencial, el artculo seala que los Entes Obligados podrn comunicarla siempre y cuando medie el consentimiento expreso del particular titular de dicha informacin confidencial. En nuestra opinin habra que indagar un poco ms en esta afirmacin que parece tan severa. Por un lado, centrndonos en la informacin personal, pueden existir casos en los que, an siendo informacin personal, no se encuentre protegida por la normativa, porque se encuentre dentro de una de las muchas excepciones legales. Como ya hemos dicho, ningn derecho es absoluto y, por lo tanto, tampoco lo es la proteccin de datos personales. En este caso, los datos personales no tendran la proteccin de la normativa especfica, pero al ser considerados informacin confidencial por esta normativa de acceso a la informacin pblica, podra darse el caso de que s estuvieran protegidos, lo que no sera muy coherente de fondo. Es decir, si estamos en un proceso en el que no podemos pretender que nuestra informacin personal mantenga su proteccin conforme a la normativa que los protege especficamente, parecera complicado pensar que debera estar protegida por una legislacin no especfica, que, adems, busca como objetivo primordial la publicidad de la informacin. Pongamos un ejemplo en la prctica: si para participar en una licitacin pblica tenemos que proporcionar nuestra informacin personal, y, conforme al principio de rendicin de cuentas, los contratos con la Administracin tienen que ser pblicos, dicha informacin personal, en virtud de esa relacin
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jurdica establecida con la Administracin, ceder necesariamente en su proteccin como respeto al inters pblico en conflicto. En este sentido, si dicha informacin personal se entendiera an ms protegida por una legislacin de acceso a la informacin pblica, dicha regulacin no parecera tener mucho sentido. En concreto, no parece, entonces, que se tuviera que pedir el consentimiento expreso del titular para comunicar dicha informacin personal, si por el mero hecho de entrar en la relacin jurdica con la Administracin ya habra cedido esa proteccin a la comunicacin o transmisin de dicha informacin personal. En todo caso, podra llegarse a la situacin en que el particular no quisiera que su informacin confidencial fuera hecha pblica, pero entonces probablemente no podra entrar en un procedimiento voluntario y beneficioso para l con la Administracin, pues se pondra en cuestin la rendicin de cuentas y la transparencia. Si, comparando la excepcin en la normativa de proteccin de datos, el consentimiento a la comunicacin est excepcionado por la relacin jurdica que se ajuste a la finalidad del tratamiento y dems principios, en este caso tendramos, en nuestra opinin, que razonar del mismo modo, pues si el titular de la informacin entra en un contrato reiteremos que voluntariamente y en su beneficio con la Administracin, parece difcil que se pueda negar a que dicha informacin sujeta al principio de mxima publicidad en la Administracin Pblica sea sustrada del conocimiento pblico. Como apunte final, la referencia a que el consentimiento sea expreso, nos lleva a analizar las diversas formas a que ste se puede prestar. Si tomamos como modelo de anlisis comparativo la LFPDPPP, podemos ver diversas previsiones que atemperan la prctica y forma de obtencin y prueba del consentimiento, dependiendo de la situacin y datos concretos tratados. Por un lado, el consentimiento tcito se entiende probado cuando el titular no ha manifestado su oposicin, habindose puesto a su disposicin el aviso de privacidad. Lo anterior es algo sumamente importante: de un lado, se est de alguna manera sobreentendiendo que el mero aviso de privacidad no cumple slo con el principio de informacin, sino que tambin con el del consentimiento en los casos en los que no se exige que ste sea expreso. Es decir, el aviso de privacidad se convierte as en consentimiento tambin, y, consecuentemente, a efectos de prueba, se entiende demostrada su
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existencia por la mera presencia de dicho aviso de privacidad en las condiciones que la ley exige. En otro orden de cosas, la LFPDPPP exige que los datos financieros o patrimoniales tengan el consentimiento expreso, salvo las excepciones previstas en la ley. Por una parte, nos parece muy llamativa la disyuncin o, est equiparando los datos financieros a los patrimoniales? O en realidad est siendo usada como una conjuncin y, por lo tanto, dando a entender que tanto unos como otros requieren del consentimiento expreso? Adems, cules son estos datos exactamente? Y, en todo caso, por qu requieren de este consentimiento formal ms reforzado? Todas estas dudas son sumamente relevantes, entre otras cosas, porque la exigencia del consentimiento en forma expresa no es balad, y menos en comparacin con la forma tcita que se autoriza para el resto de los datos en general. En todo caso, continuando con el artculo 8 de la LFPDPPP, el consentimiento podr revocarse en cualquier momento sin que se le atribuyan efectos retroactivos, para lo que el responsable de los datos deber, asimismo, establecer los mecanismos y los procedimientos de revocacin en el aviso de privacidad.
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En definitiva, como podemos fcilmente concluir, el tema del consentimiento, especialmente en relacin con el tratamiento de la informacin personal, resulta vital y no poco complicado. Adems, no slo hay que atender a la forma de este consentimiento, como acabamos de analizar, sino a sus caractersticas para que sea considerado vlido, en tanto expresin fehaciente de la voluntad de su titular. En este sentido, nos remitimos al anlisis del artculo siguiente donde profundizaremos un poco ms en el estudio de los elementos del consentimiento, exponiendo asimismo brevemente la visin internacional.
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No obstante, en el caso de los datos sensibles, el consentimiento deber ser expreso y por escrito; eso s, a travs de su firma autgrafa, firma electrnica o cualquier mecanismo de autenticacin que al efecto se prevea, segn lo previene el siguiente artculo 9, y no se pueden crear bases de datos que contengan estos datos sin que se justifique su creacin para finalidades legtimas, concretas y acordes con las actividades o fines explcitos que persigue el sujeto regulado.
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Artculo 44. La informacin confidencial no est sujeta a plazos de vencimiento por lo que tendr ese carcter de manera indefinida y su acceso ser restringido, salvo consentimiento del titular de la misma para difundirla.

Caractersticas de la informacin confidencial La informacin confidencial no tiene un plazo temporal determinado. La informacin reservada s lo debe tener. La diferencia es que la informacin confidencial, en principio, lo sigue siendo, en tanto tenga el mismo valor. Si bien es cierto que en determinadas categoras de las mencionadas s existe plazo de caducidad para la proteccin especfica, como puede ser la de los derechos de autor, dicha proteccin es particular de otras materias. Es decir, en principio, la informacin confidencial lo sigue siendo sin importar el paso del tiempo. Los datos personales no dejan de serlo con el tiempo, aunque lo anterior dara pie a preguntarnos sobre la proteccin de los datos de titulares fallecidos, cuestin muy debatida a nivel internacional. El acceso es, por un lado, restringido, y, como tambin vimos en el caso de la informacin confidencial, preferente. Consentimiento para el acceso En cuanto al consentimiento del titular, parece que la norma en este caso no exige que sea expreso, como s lo ha hecho en los artculos anteriores. Nos detendremos aqu a analizar el consentimiento detenidamente, centrndonos en los datos personales, como primer ejemplo de informacin confidencial. En la proteccin de datos personales el principio de consentimiento es considerado el eje central, la columna vertebral de las normativas, por el que el titular de los datos es el nico que tiene derecho a decidir quin, cmo,
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cundo y para qu se tratan sus datos, derivado claramente del derecho a la autodeterminacin informativa comentado antes268. As, el artculo 8 de la LFPDPPP seala que:
Todo tratamiento de datos personales estar sujeto al consentimiento de su titular, salvo las excepciones previstas por la presente Ley. El consentimiento ser expreso cuando la voluntad se manifieste verbalmente, por escrito, por medios electrnicos, pticos o por cualquier otra tecnologa, o por signos inequvocos. Se entender que el titular consiente tcitamente el tratamiento de sus datos, cuando habindose puesto a su disposicin el aviso de privacidad, no manifieste su oposicin. Los datos financieros o patrimoniales requerirn el consentimiento expreso de su titular, salvo las excepciones a que se refieren los artculos 10 y 37 de la presente Ley. El consentimiento podr ser revocado en cualquier momento sin que se le atribuyan efectos retroactivos. Para revocar el consentimiento, el responsable deber, en el aviso de privacidad, establecer los mecanismos y procedimientos para ello.
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Si bien es absolutamente imprescindible definir la finalidad del tratamiento en cuanto slo se pueden tratar datos con una finalidad explcita, legtima y determinada, lo que de verdad es irrenunciable es la caracterstica subjetiva del derecho, que va indisolublemente unido a la persona, cuyo consentimiento, aunque prescindible en algunos casos en pos del equilibrio de
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Es cierto que hay quienes defienden que el principio fundamental es el de calidad de los datos, argumentando que no tiene ninguna excepcin, que siempre debe cumplirse; mientras que el de consentimiento, si bien tambin esencial en su opinin, s cuenta con estas excepciones. En nuestra opinin, lo anterior implica mezclar conceptos. El principio del consentimiento no es una cualidad o adjetivo del tratamiento, sino el eje de ste. El hecho de que tenga excepciones no quiere decir que no sea la regla, sino ms bien lo contrario. Aunque no con toda la contundencia que en los restantes casos, podemos ya apuntar estas reglas en la pionera Resolucin (73) del Comit de Ministros del Consejo de Europa:5. Without appropriate authorization, information should not be used for purposes other than those for which it has been stored, nor communicated to third parties.
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La proteccin de datos gira en torno al individuo, a la persona, que es a quien se protege, no a los datos aunque como tambin hemos ya visto, al final los datos personales acaban siendo el objeto de la normativa, en cuanto unidos a la persona fsica titular de stos, ni a su tratamiento con una finalidad determinada269.
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derechos fundamentales e intereses en conflicto, constituye la manifestacin ms relevante de dicha subjetividad. El principio del consentimiento, que como se dice en la propia iniciativa de la LFPDPPP constituye internacionalmente el principio de legitimidad270 del tratamiento271, exige que el tratamiento de los datos requiera del consentimiento previo de su titular. Como ya hemos visto, en cuanto a la forma de este consentimiento aunque en la mayor parte de los casos puede ser tcito, ste puede manifestarse de forma verbal, escrita, a travs de medios electrnicos, pticos o de cualquier otra tecnologa, o a travs de signos inequvocos, siempre que sea una manifestacin de voluntad libre, inequvoca, especfica e informada. En este sentido, cabe sealar que esta referencia remite claramente al artculo 1803 del Cdigo Civil Federal, modificado en 2003 bsicamente en relacin con la celebracin de actos jurdicos utilizando medios electrnicos, pticos o de cualquier otra tecnologa272, que establece que el consentimiento expreso cuando se manifiesta por cualquiera de los mencionados medios273: El consentimiento puede ser expreso o tcito, para ello se estar a lo siguiente: I.- Ser expreso cuando la voluntad se manifiesta verbalmente, por escrito, por medios electrnicos, pticos o por cualquier otra tecnologa, o por signos inequvocos.
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La expresin legitimar tiene una fuerza semntica muy poderosa. Si algo no es legtimo, ya ni siquiera podemos entrar a analizar ninguna otra de sus caractersticas desde el punto de vista legal. La Directiva 95/46/CE, en su Seccin II, dedicada a los Principios relativos a la legitimacin del tratamiento de datos, comienza su artculo 7 de la siguiente manera: Los Estados miembros dispondrn que el tratamiento de datos personales slo pueda efectuarse si: a) el interesado ha dado su consentimiento de forma inequvoca. Por tanto, es precisamente el consentimiento lo que legitima el tratamiento de datos de carcter personal, salvo que concurra una excepcin prevista en la Ley a su necesidad. Asimismo, la Resolucin de Madrid empieza exactamente exigiendo el consentimiento para legitimar el tratamiento, salvo que haya excepciones que no lo requieran. En este sentido, debemos decir que la normativa mexicana no es una excepcin, evidentemente, al principio de neutralidad tecnolgica que rige este tipo de normas, y as, la referencia hecha a cualquier otra tecnologa pretende abarcar no slo las tcnicas conocidas en el momento, sino tambin la posibilidad de adaptacin a las futuras tcnicas de comunicacin. Las normas de Nuevas tecnologas y en general las tcnicas, no suelen imponer la utilizacin de una tecnologa en concreto por claras razones de obsolescencia y de competencia en el mercado. Sin embargo, lo que s marcan son necesarios objetivos a cumplir con las herramientas que se utilicen, y, en ocasiones, se remiten a publicaciones oficiales que enumeran las tecnologas que en el momento cumplen esos requisitos. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, del Cdigo de Comercio y de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor (DOF de 29 de mayo de 2000).
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Por su parte, el Dictamen del Senado a la LFPDPPP seala que el consentimiento debe caracterizarse por ser:
1. Libre, lo que implica que debe ser obtenido sin la intervencin de algn vicio del consentimiento en los trminos regulados por el Cdigo Civil Federal. Especfico, es decir, referido a una determinada operacin de tratamiento y para una finalidad determinada, explcita y legtima del responsable del tratamiento. Informado, que se traduce en que el afectado conozca con anterioridad al tratamiento la existencia del mismo y las finalidades para las que el mismo se produce. Inequvoco, lo que implica que exista expresamente una accin u omisin que implique la existencia del consentimiento por parte del afectado.
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Por otro lado, en cuanto a la forma en la que se puede otorgar el consentimiento, con carcter general, cabe distinguir entre consentimiento presunto, tcito, expreso y expreso y por escrito274. En cualquiera de los casos sealados, la cuestin se centra en la prueba de la obtencin del consentimiento. Es decir, tanto en el consentimiento tcito, principalmente, como en el expreso que no sea escrito, parece que hay que implementar procedimientos estandarizados de recogida de dicho consentimiento para que luego se pueda probar su obtencin. Dicha prueba recae en quien solicita el consentimiento para el tratamiento de datos de carcter personal, es decir, el responsable del archivo. Por tanto, deber hacerse uso de vas que permitan acreditar que se solicit del interesado una manifestacin en contra para oponerse al tratamiento de sus datos, de manera que su omisin pueda ser entendida como consentimiento al tratamiento, dando un plazo prudencial para que el interesado pueda conocer que su omisin implica la aceptacin del tratamiento.
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Aunque no parece necesario recalcarlo, el concepto de escrito no puede circunscribirse al soporte papel.
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Por otro lado, tambin tenemos que sealar que existen unas cuantas excepciones al consentimiento segn el artculo 10, cuando: 1. Est previsto en una Ley: habr que entender ley en el sentido laxo de la palabra, es decir, no circunscrita a un tipo normativo en concreto, pero, a su vez, tiene que especificar de manera muy concreta la excepcin a la necesidad del consentimiento para el tratamiento de los datos personales. Los datos figuren en fuentes de acceso pblico: recordemos que el artculo 3, fraccin X, define a las Fuentes de acceso pblico como: Aquellas bases de datos cuya consulta puede ser realizada por cualquier persona, sin ms requisito que, en su caso, el pago de una contraprestacin, de conformidad con lo sealado por el Reglamento de esta Ley. En primer lugar, lo obvio: se requiere desarrollo reglamentario para poder definir el concepto en cuestin concretamente. En segundo lugar, cuando las consecuencias son importantes, porque cuando los datos figuran en una fuente de acceso pblico, que son una lista tasada, son una excepcin al consentimiento, aunque, por supuesto, habrn de cumplir con los dems principios (finalidad, proporcionalidad, calidad). Los datos personales se sometan a un procedimiento previo de disociacin: el procedimiento de disociacin, como ya hemos visto, anonimiza los datos, es decir, los datos dejan de estar asociados a una persona, por lo que, en realidad, dejan de ser personales. Tenga el propsito de cumplir obligaciones derivadas de una relacin jurdica entre el titular y el responsable: en esta excepcin es de vital importancia que los datos personales sean los necesarios para cumplir con las obligaciones, es decir, se est recalcando principalmente la finalidad del tratamiento. Exista una situacin de emergencia que potencialmente pueda daar a un individuo en su persona o en sus bienes: esta excepcin conlleva cierta inseguridad jurdica, tanto en la definicin de emergencia como en la de potencial dao, por lo que habr que atender tanto a desarrollo reglamentario como a opiniones futura del rgano de control. Sean indispensables para la atencin mdica, la prevencin, diagnstico, la prestacin de asistencia sanitaria, tratamientos mdicos o la gestin de servicios sanitarios, mientras el titular no est en condiciones de otorgar el consentimiento, en los trminos que establece la Ley General de Salud y dems disposiciones jurdicas aplicables y que dicho tratamiento de datos se realice por una persona sujeta al secreto profesional u obligacin equivalente. Adems, la prevencin para el diagnstico mdico, la prestacin de asistencia sanitaria o tratamientos mdicos (en estos tres
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primeros casos es imprescindible que dicho tratamiento de datos se realice por un profesional sanitario sujeto al secreto profesional o por otra persona sujeta asimismo a una obligacin equivalente de secreto) y la gestin de servicios sanitarios, para salvaguardar el inters vital del afectado o de otra persona, en el supuesto de que el afectado est fsica o jurdicamente incapacitado para dar su consentimiento275. En primer lugar, se puede dividir este apartado en dos partes diferenciadas, a su vez. De un lado, la excepcin prevista al tratamiento para cuando dicho tratamiento sea necesario276 para una serie de acciones, podramos decir, de bien pblico. Pero, adems, la licitud del tratamiento tiene una doble salvaguardia, o garanta, que especifica que, as como se tiene que garantizar que el tratamiento es necesario, tambin se tiene que llevar a cabo, nicamente, por profesionales sanitarios sometidos a un deber de secreto profesional277. Se dicte resolucin de autoridad competente. Por supuesto, cuando una autoridad en el ejercicio de sus funciones y competencias determina una comunicacin de datos, el consentimiento del titular, al igual que en la excepcin legal, queda excepcionado.
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La tabla siguiente expone brevemente la regulacin del consentimiento en diversos instrumentos internacionales:
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La Recomendacin (97) 5 del Comit de Ministros del Consejo de Europa prev lo que sigue: 5.5.If the data subject is a legally incapacitated person, incapable of free decision and domestic law does not permit the data subject to act on his/her own behalf, the information shall be given to the person recognised as legally entitled to act in the interest of the data subject. If a legally incapacitated person is capable of understanding, he/she should be informed before his/ her data are collected or processed. De nuevo otro concepto jurdico indeterminado de los que plagan la LFPDPPP. Y, en concreto, este concepto de necesario aparece reiteradamente, en relacin con la finalidad, la comunicacin, etc. Lo que, evidentemente, no circunscribe las personas a los profesionales mdicos, sino tambin a quienes les auxilien en sus labores y tengan que guardar dicho secreto profesional respecto de los datos que se conocen en el desarrollo de sus actividades.
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LFPDPPP
CONSENTIMIENTO DEL INTERESADO
Artculo 8. Todo tratamiento de datos personales estar sujeto al consentimiento de su titular, salvo las excepciones previstas por la presente Ley. El consentimiento ser expreso cuando la voluntad se manifieste verbalmente, por escrito por medios electrnicos, pticos o por cualquier otra tecnologa, o por signos inequvocos.
Se entender que el titular consiente tcitamente el tratamiento de sus datos, cuando habindose puesto a su disposicin el aviso de privacidad, no manifieste su oposicin. Los datos financieros o patrimoniales requerirn el consentimiento expreso de su titular, salvo las excepciones a que se refieren los artculos 10 y 37 de la presente Ley.
El consentimiento podr ser revocado en cualquier momento sin que se le atribuyan efectos retroactivos. Para revocar el consentimiento, el responsable deber, en el aviso de privacidad, establecer los mecanismos y procedimientos para ello.
Artculo 10. No ser necesario el consentimiento para el tratamiento de los datos personales cuando: 1. 2. 3. Est previsto en una Ley; Los datos figuren en fuentes de acceso pblico; Los datos personales se sometan a un procedimiento previo de disociacin; Tenga el propsito de cumplir obligaciones derivadas de una relacin jurdica entre el titular y el responsable; Exista una situacin de emergencia que potencialmente pueda daar a un individuo en su persona o en sus bienes; Sean indispensables para la atencin mdica, la prevencin, diagnstico, la prestacin de asistencia sanitaria, tratamientos mdicos o la gestin de servicios sanitarios, mientras el titular no est en condiciones de otorgar el consentimiento, en los trminos que establece la Ley General de Salud y dems disposiciones jurdicas aplicables y que dicho tratamiento de datos se realice por una persona sujeta al secreto profesional u obligacin equivalente, y Se dicte resolucin de autoridad competente.
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Resolucin de Madrid278
12. Principio general de legitimacin 1. Como regla general, los datos de carcter personal slo podrn ser tratados cuando concurra alguno de los siguientes supuestos: a. Previa obtencin del consentimiento libre, inequvoco e informado del interesado. b. Cuando un inters legtimo de la persona responsable justifique el tratamiento, siempre y cuando no prevalezcan los intereses legtimos, derechos o libertades de los interesados; c. Cuando el tratamiento sea preciso para el mantenimiento o cumplimiento de una relacin jurdica entre la persona responsable y el interesado; d. Cuando el tratamiento sea necesario para el cumplimiento de una obligacin impuesta sobre la persona responsable por la legislacin nacional aplicable, o sea llevado a cabo por una Administracin Pblica que as lo precise para el legtimo ejercicio de sus competencias; e. Cuando concurran situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida, la salud o la seguridad del interesado o de otra persona. 2. La persona responsable deber habilitar procedimientos sencillos, giles y eficaces que permitan a los interesados revocar su consentimiento en cualquier momento, y que no impliquen demoras o costes indebidos, ni ingreso alguno para la persona responsable. IV. Uso de los datos personales 19. Los datos personales recogidos slo podrn ser usados para cumplir las finalidades de la recogida y otros fines compatibles o relacionados excepto: a) con el consentimiento del individuo cuyos datos personales son recogidos; b) cuando sea necesario proporcionar un servicio o productos solicitados por el individuo; o, c) por una autoridad u otro instrumento legal, o una resolucin con efectos legales.
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APEC
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En la Resolucin de Madrid se establece el consentimiento como primera opcin para el tratamiento, pero al mismo nivel que el resto de las posibilidades, como la existencia de un inters legtimo del responsable que no contravenga el de los interesados, o la de una relacin jurdica que necesite dicho tratamiento, o de una regulacin nacional, o, finalmente, que se den situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida, salud o seguridad del interesado u otra persona. Finalmente aclara que el responsable deber habilitar procedimientos sencillos, giles y eficaces de revocacin del consentimiento sin demora o costes indebidos, y, en ningn caso, ingreso para el responsable. En la ley espaola, la regla general es que cualquier tratamiento de datos de carcter personal requerir el consentimiento inequvoco del afectado, salvo que la ley disponga otra cosa (art. 6.1). El consentimiento informado se otorga por el interesado, en caso de ser necesario, para el tratamiento de sus datos con una determinada finalidad.
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Directiva
SECCIN II PRINCIPIOS RELATIVOS A LA LEGITIMACIN DEL TRATAMIENTO DE DATOS Artculo 7 Los Estados miembros dispondrn que el tratamiento de datos personales slo pueda efectuarse si: a) el interesado ha dado su consentimiento de forma inequvoca, o b) es necesario para la ejecucin de un contrato en el que el interesado sea parte o para la aplicacin de medidas precontractuales adoptadas a peticin del interesado, o c) es necesario para el cumplimiento de una obligacin jurdica a la que est sujeto el responsable del tratamiento, o d) es necesario para proteger el inters vital del interesado, o e) es necesario para el cumplimiento de una misin de inters pblico o inherente al ejercicio del poder pblico conferido al responsable del tratamiento o a un tercero a quien se comuniquen los datos, o f) es necesario para la satisfaccin del inters legtimo perseguido por el responsable del tratamiento o por el tercero o terceros a los que se comuniquen los datos, siempre que no prevalezca el inters o los derechos y libertades fundamentales del interesado que requieran proteccin con arreglo al apartado 1 del artculo 1 de la presente Directiva. Artculo 6. Consentimiento del afectado. 1. El tratamiento de los datos de carcter personal requerir el consentimiento inequvoco del afectado, salvo que la ley disponga otra cosa. 2. No ser preciso el consentimiento cuando los datos de carcter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones pblicas en el mbito de sus competencias; cuando se refieran a las partes de un contrato o precontrato de una relacin negocial, laboral o administrativa y sean necesarios para su mantenimiento o cumplimiento; cuando el tratamiento de los datos tenga por finalidad proteger un inters vital del interesado en los trminos del artculo 7, apartado 6, de la presente Ley, o cuando los datos figuren en fuentes accesibles al pblico y su tratamiento sea necesario para la satisfaccin del inters legtimo perseguido por el responsable del fichero o por el del tercero a quien se comuniquen los datos, siempre que no se vulneren los derechos y libertades fundamentales del interesado. 3. El consentimiento a que se refiere el artculo podr ser revocado cuando exista causa justificada para ello y no se le atribuyan efectos retroactivos. 4. En los casos en los que no sea necesario el consentimiento del afectado para el tratamiento de los datos de carcter personal, y siempre que una ley no disponga lo contrario, ste podr oponerse a su tratamiento cuando existan motivos fundados y legtimos relativos a una concreta situacin personal. En tal supuesto, el responsable del fichero excluir del tratamiento los datos relativos al afectado.
LOPD
Ttulo Primero
OCDE
Principio de limitacin de uso 10. Los datos personales no deberan revelarse, hacerse disponibles o utilizarse de otro modo a efectos que no sean los especificados conforme al Apartado 9, salvo: a) con el consentimiento del sujeto de los datos, o b) por imperativo legal.
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SAFE HARBOR FIPP
Opcin/Consentimiento El segundo principio esencial ampliamente aceptado relativo a las prcticas de informacin es el de opcin o consentimiento del consumidor. Bsicamente, opcin significa dar a los consumidores opciones de cmo podra ser utilizada cualquier informacin personal que se haya recabado de ellos. Especficamente, la opcin se refiere a los usos secundarios de la informacin por ejemplo, usos ms all de aquellos necesarios para el cumplimiento del contrato. Tales usos secundarios pueden ser internos, como por ejemplo incluir al consumidor en la lista de correo de la entidad para fines comerciales de productos o promociones, o externos, como por ejemplo la cesin de informacin a terceros. Tradicionalmente, se han considerado dos alternativas en cuanto a los procedimientos de opcin/consentimiento: inclusin (opt-in) o exclusin (opt-out). Los procedimientos de inclusin requieren una accin de los consumidores para permitir la recogida y/o tratamiento de su informacin; los procedimientos de exclusin requieren una accin de los consumidores para evitar la recogida y/o tratamiento de su informacin. La distincin gira en torno a la regla por defecto cuando ninguna accin deber ser realizada por el consumidor. El principio de opcin tambin implica ms que una opcin binaria s/no. Las entidades pueden, y tienen que, permitir a los consumidores delimitar la naturaleza de los datos que proporcionan y los usos con los que sern tratados. Es as que, por ejemplo, los consumidores pueden tener diferentes opciones en relacin a si quieren estar incluidos en la lista de correo general interno de una entidad o una lista de publicidad de terceras partes. Para ser efectivo, cualquier opcin deber proporcionar una simple, fcil y accesible va para que los consumidores puedan ejercitar su opcin. En el entorno electrnico, la opcin puede ser fcilmente ejercitada simplemente clicando una casilla en la pantalla que indique la decisin del usuario con respecto al uso y/o comunicacin de la informacin recabada. El entorno electrnico tambin facilita nuevas posibilidades para ir ms all del paradigma inclusin/exclusin. Por ejemplo, los consumidores podran requerir especificar sus preferencias en relacin con el uso de la informacin antes de proporcionarla en un sitio web, de manera que efectivamente se elimine cualquier necesidad de reglas por defecto.
CONVENIO 108 CE
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No obstante, como ya se ha ido pudiendo deducir de la exposicin anterior, la legitimidad del tratamiento, basada en el consentimiento y en sus excepciones a ste, es una cuestin compleja que tiene varias y diferentes aristas que requieren de un anlisis ms complejo y detallado. Acceso vs difusin Para finalizar el comentario de este artculo, de nuevo podemos sealar que evidentemente acceder a la informacin confidencial, en el caso de los datos personales, no tiene nada que ver con el ejercicio del derecho de acceso como tal previsto en la normativa, sino con la comunicacin o la transmisin de dicha informacin personal. Es decir, como ya hemos dicho, terceros pueden conocer esta informacin personal/confidencial por varias razones, entre las que, por supuesto, destaca el consentimiento del titular de dicha informacin; pero dicho conocimiento es en virtud de una comunicacin o transmisin de la informacin, en la que un tercero tiene acceso a ella, pero no es equivalente al ejercicio del derecho de acceso que recae nicamente en el titular de los datos o en su representante legal, en su caso.
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TTULO SEGUNDO
DEL ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN EL DISTRITO FEDERAL
CAPTULO I
DEL PROCEDIMIENTO PARA EL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA
Artculo 45. Toda persona por s o por medio de representante legal, tiene derecho a presentar una solicitud de acceso a la informacin, sin necesidad de sustentar justificacin o motivacin alguna. Todos los procedimientos relativos al acceso a la informacin debern regirse por los siguientes principios: I. Mxima publicidad; II. Simplicidad y rapidez; III. Gratuidad del procedimiento; IV. Costo razonable de la reproduccin; V. Libertad de informacin; VI. Buena fe del solicitante; y VII. Orientacin y asesora a los particulares.
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SERgiO LPEZ AYLLN

Este es el primer artculo del Captulo I del Ttulo Segundo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal (en adelante LTAIPDF), que regula el procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Este artculo establece, en primer lugar, el principio de universalidad del acceso a la informacin pblica. En segundo, enuncia los principios que orientan los procedimientos de acceso a la informacin, es decir, las solicitudes de informacin y el recurso de revisin. Estos principios estn desarrollados legislativamente en los artculos 46 a 57 y 76 a 92 de la LTAIPDF y en diversos artculos de su Reglamento. En esta nota nicamente enunciaremos el contenido general de los principios, pues su desarrollo especfico ser tratado con detalle en los comentarios respectivos de esta misma obra. 1. El principio de universalidad del acceso. El derecho de acceso a la informacin, establecido en el artculo 6 constitucional, es un derecho fundamental y, como tal, responde al principio de universalidad, es decir, que cualquier persona, sin importar sus caractersticas de raza, sexo, edad
Ttulo Segundo
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o nacionalidad, entre otras, tiene derecho a ejercerlo plenamente 279. Es por esta razn que, desde la Constitucin, el lenguaje que se utiliza para denominar a los derechohabientes es el de cualquier persona. El principio de universalidad fue adems incluido expresamente en el artculo 1 de la Constitucin, luego de las reformas publicadas en el DOF el 10 de junio de 2010. El derecho de acceso a la informacin tiene, adems de la universalidad, dos caractersticas adicionales: que para ejercerlo no se requiere acreditar inters alguno ni justificar su utilizacin (fraccin III del prrafo segundo del artculo 6 constitucional). Estas dos garantas constitucionales fueron retomadas en el artculo 45 de la LTAIPDF, el cual seala que cualquier persona tiene derecho a presentar una solicitud de acceso a la informacin sin necesidad de sustentar justificacin o motivacin alguna. Estas caractersticas del ejercicio del derecho encuentran su explicacin en el principio de publicidad de la informacin gubernamental establecido en el mismo artculo sexto constitucional. En efecto, este precepto establece que: Toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismos federal, estatal o municipal es pblica. Este prrafo contiene, sin duda, uno de los cambios ms significativos y transcendentes de la historia poltica contempornea de Mxico, pues implica romper con la tradicin secular del secreto administrativo y el manejo discrecional de la informacin para admitir que la informacin que se genera, administra y conserva en cualquier entidad gubernamental es pblica280. Una manera de entender esto es pensar que el efecto del mandato constitucional es convertir a todo el gobierno en una gran biblioteca pblica que cualquier persona tiene derecho a consultar. La consecuencia lgica y jurdica de lo anterior es que resulta suficiente que una persona haga una solicitud de acceso a la informacin para desencadenar la obligacin de las autoridades de entregarla, pues si la informacin es pblica, entonces se sigue que no se requiere tener un inters especfico ni resulta necesario justificar su utilizacin. Quiere decir siguiendo el smil de la biblioteca pblica que basta que una persona solicite un documento para que, de existir, ste le sea entregado sin ms trmite, sin necesidad de indagar para qu lo utilizar o cul es el inters o motivo que la lleva a solicitarlo.
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Vase Carbonell, Miguel. El derecho de acceso a la informacin como derecho fundamental en Democracia, transparencia y Constitucin. Propuestas para un debate necesario., ed. por Sergio Lpez Aylln, Mxico, UNAM - Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, 2006, p. 4. Lpez Aylln, Sergio. El acceso a la informacin como un derecho fundamental: la reforma al artculo 6 de la Constitucin mexicana, Mxico, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, 2009, pp. 20-21 (Serie Cuadernos de transparencia no. 17)
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2. Principios de los procedimientos. El artculo 45 establece siete principios aplicables a los procedimientos de acceso a la informacin y el recurso de revisin281. Los principios282 tienen una gran relevancia pues orientan la aplicacin e interpretacin de las normas, en particular, en casos de conflictos (normativos o prcticos). Los principios enunciados en el artculo 45 establecen los parmetros que permiten a los entes obligados y al InfoDF interpretar las normas que regulan los procedimientos en los casos concretos con una orientacin especfica. A continuacin comentaremos brevemente cada uno de ellos. a. Mxima publicidad. Este principio deriva del propio texto constitucional pues el Constituyente permanente no se limit a establecer el principio de publicidad de la informacin gubernamental, sino que aadi otro, contenido al final de la fraccin I del segundo prrafo del artculo sexto, segn la cual en la interpretacin y aplicacin del derecho de acceso a la informacin deber prevalecer el principio de mxima publicidad283. Veamos algunas de las implicaciones de este principio en el Distrito Federal. Se trata de un principio que, dirigido a todas las autoridades del DF, afecta tanto la interpretacin como la aplicacin del derecho de acceso a la informacin. Esto tiene varias consecuencias prcticas. La primera es que exige a los entes obligados hacer una interpretacin necesariamente limitada y restrictiva de excepciones contenidas en el artculo 37 de la LTAIPDF. Por ello, la aplicacin de las excepciones requiere desarrollar lo que en la doctrina se conoce como la prueba de dao y que implica que para clasificar un documento como reservado, no es suficiente que se encuentre en uno de los supuestos de excepcin, sino que es necesario adems demostrar de manera clara y contundente que la divulgacin de la informacin genera una alta probabilidad de dao al inters pblico protegido. Este elemento est recogido en el artculo 36 de la LTAIPDF.
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La LTAIPDF retoma los principios recomendados en el artculo 1401 del Cdigo de Buenas Prcticas y aade dos, el de libertad de informacin y buena fe del solicitante. Vase Lpez Aylln, Sergio, coord. Cdigo de Buenas Prcticas y alternativas para el diseo de leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica en Mxico, Mxico, UNAM-IFAI-CIDE, 2007. La teora del derecho divide las normas en principios y reglas, de acuerdo a su forma de aplicacin. Las reglas se aplican de manera estricta, tal como han sido prescritas, mientras que los principios deben ser operacionalizados en el momento de su aplicacin, en especial en caso de conflicto. Vase Alexy, Robert. Teora de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, pp. 81-101; Huerta, Carla. Conflictos normativos, Mxico, UNAM, 2007, pp. 192196. Vase Carbonell, Miguel. El rgimen constitucional de la transparencia, Mxico, UNAM, 2008, pp. 21-24.
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Una segunda implicacin de este principio consisten en que, en caso de duda razonable sobre si conviene o no reservar un documento del conocimiento pblico, deber privilegiarse su divulgacin o, en su defecto, generar una versin pblica, es decir, que se entregue una copia del documento solicitado eliminando o testando las secciones o partes que contienen la informacin reservada. As lo precis el dictamen de la reforma de la Cmara de Diputados al sealar que la interpretacin del principio establecido en la fraccin I de la iniciativa que se dictamina [el de mxima publicidad] implicar que los sujetos obligados, en el caso de duda entre la publicidad o reserva de la informacin, debern favorecer inequvocamente la publicidad de la misma284. Este es el sentido que le otorga la fraccin XII del artculo 4 de la LTAIPDF, cuando establece que la mxima publicidad consiste en que los Entes Obligados expongan la informacin que poseen al escrutinio pblico y, en caso de duda razonable respecto a la forma de interpretar y aplicar la norma, se optar por la publicidad de la informacin. Finalmente este principio afecta de manera especial la aplicacin e interpretacin de la Ley que haga el InfoDF, pues resulta claro que el mandato de este rgano y su actuacin bajo el principio de mxima publicidad le otorga un sesgo inequvoco para favorecer el acceso a la informacin. b. Simplicidad y rapidez. Los procedimientos de acceso deben disearse de manera tal que permitan la mayor facilidad y sencillez para los solicitantes. Ello tiene implicaciones en varias dimensiones. En primer lugar, en facilitar los mecanismos a travs de los cules puede presentarse la solicitud de informacin. En esta materia, la LTAIPDF ha sido particularmente innovadora, pues no slo permite la presentacin de solicitudes por escrito o internet, sino tambin el uso de otros medios como el telfono (artculo 47 LTAIPDF). Una segunda dimensin tiene que ver con la simplificacin de los requisitos para presentar una solicitud. La LTAIPDF en su artculo 48, siguiendo el modelo propuesto por el artculo 1406 del Cdigo de Buenas Prcticas285, establece que las solicitudes proceden mediante el llenado de un mnimo de requisitos tales como la informacin que se requiera, el domicilio o medio electrnico para recibir notificaciones
Vase Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de la Funcin Pblica con Proyecto de Decreto que reforma el artculo sexto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2207II, martes 6 marzo 2007. Lpez Aylln, coord. op. cit supra
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y ciertos datos del perfil del solicitante, cuyo llenado es optativo. Es importante destacar que la LTAIPDF no requiere el nombre del solicitante para que proceda una solicitud de informacin. Una tercera dimensin se relaciona con los tiempos de respuesta. La LTAIPDF prev un plazo de respuesta de 10 das hbiles, que se puede ampliar por otro periodo similar (artculo 51)286. c. Gratuidad del procedimiento. La fraccin III del segundo prrafo del artculo sexto constitucional establece que el acceso a la informacin debe ser gratuito. Ello implica que las solicitudes de informacin como el recurso de revisin no deben tener costo alguno para los particulares, pues el Estado lo asume como parte de sus deberes prestacionales para dar efectividad a este derecho. Este principio est plasmado en el artculo 48 de la LTAIPDF que establece que las solicitudes de acceso a la informacin sern gratuitas. La misma Ley no prev una disposicin equivalente respecto del recurso de revisin, pero se infiere que este debe ser tambin gratuito. Costo razonable de la reproduccin. Una vez establecido el principio de gratuidad de los procedimientos, cabe preguntarse si pueden generarse costos por la reproduccin de la informacin. El Dictamen de la Cmara de Diputados que adicion el artculo sexto constitucional precis que el nico cobro admisible es el de recuperacin de los materiales que se utilizan para entregar la informacin (fotocopias, respaldos, discos compactos, gastos de envo, etc.). Esto es importante porque una manera de eludir el cumplimiento del derecho de acceso es imponer costos muy altos a la bsqueda de informacin o bien de cobrar muy caro por las fotocopias o el envo de la informacin. El reciente estudio de Mtrica de Transparencia mostr que, en ocasiones, el costo de entrega puede constituirse como un obstculo para un ejercicio efectivo del derecho de acceso a la informacin287. La LTAIPDF en su artculo 48 prev que los costos son aquellos relacionados con el costo de los materiales usados para reproducir la informacin, el costo de envo y, en su caso, el costo de certificacin de documentos. Estos costos deben estar previstos en el Cdigo Fiscal del Distrito Federal y deben cubrirse de manera previa a la entrega de la informacin.
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d.
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La Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Informacin prev en su artculo 35 (I) un plazo mximo de veinte das hbiles contados a partir de la recepcin de la solicitud.
287
Vase Lpez Aylln, Sergio (coord.). Mtrica de Transparencia 2010. Mxico, CIDE-COMAIP, 2010, p. 111, disponible en www.metricadetransparencia.cide.edu
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e.
Libertad de informacin. La libertad de informacin, ms que un principio, es una libertad fundamental que comprende las libertades de investigar y recibir informaciones sin limitacin de fronteras y por cualquier medio de expresin. Est contenida en el artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y el 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos. Esta libertad implica entonces la potestad que tiene cualquier persona de investigar las ideas, opiniones, hechos o datos que se producen en la sociedad y que les permiten formarse su opinin dentro de la pluralidad, diversidad y tolerancia que supone una sociedad democrtica. En una sentencia de 2006288, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableci que el artculo 13 de la Convencin protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la informacin bajo el control del Estado. En consecuencia, la libertad de informacin implica el derecho de toda persona a recibir informacin y la obligacin del Estado de entregarla. La libertad de informacin a que se refiere la LTAIPDF implica entonces el reconocimiento de la ms amplia capacidad que tiene cualquier persona de solicitar documentos a los entes obligados sin necesidad de justificar su uso, y la obligacin de stos de entregarla. Las negativas de acceso injustificadas se constituyen as como conductas violatorias a una libertad fundamental.
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f.
Buena fe del solicitante. Este principio es una innovacin del legislador del DF, cuyo contenido es probablemente redundante. En efecto, como ya sealamos la libertad de informacin implica reconocer la ms amplia potestad que tiene cualquier persona de solicitar informacin. Por ello, la buena o mala fe del solicitante resulta irrelevante pues la libertad de solicitar informacin y el deber de los entes obligados de entregarla existe con total independencia del propsito o intencin que pudiera tener un solicitante especfico. En realidad, ms que un principio, la buena fe del solicitante es un mandato para que los entes obligados eviten la tentacin de interpretar las solicitudes de informacin y responder a ella con base en perjuicios sobre los posibles usos que se d a la informacin que se entrega. Orientacin y asesora de los solicitantes. Este principio atiende a la necesidad de facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin mediante el apoyo que se debe otorgar a los solicitantes de informacin. Diversas disposiciones de la LTAIPDF prevn el deber de
g.
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Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, sentencia del 19 de septiembre de 2006.
los entes obligados y en particular de las unidades de informacin de apoyar, orientar e incluso subsanar las deficiencias de las solicitudes de informacin, para facilitar y simplificar su presentacin. As por ejemplo, las oficinas de informacin pblica deben ayudar a los solicitantes a llenar sus solicitudes cuando lo requieran o incluso a subsanar sus deficiencias (artculo 47). Tambin deben orientarlos cuando presenten solicitudes ante entes obligados que no son competentes o que slo tengan atribuciones de resguardo de la informacin en calidad de archivo de concentracin o histrico (artculo 47), as como indicarles en forma sencilla y comprensible los trmites y procedimientos que deben efectuarse para solicitar informacin pblica (artculo 49). En cuanto al recurso de revisin, la fraccin IX del artculo 80 prev que durante el procedimiento debe aplicarse la suplencia de la deficiencia de la queja a favor del recurrente.
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Artculo 46. Las personas ejercern su derecho de acceso a la informacin, por medio de la Oficina de Informacin Pblica del Ente Obligado que la posea.
JOS CARbONELL
Esta disposicin establece que la oficina de informacin pblica con la que debern contar las diversas dependencias, ser la encargada de recibir y procesar las solicitudes de acceso a la informacin de las personas interesadas. Resulta indispensable que la Ley establezca, con precisin, ante qu instancia deben acudir los solicitantes de informacin al interior de cualquier dependencia pblica del Distrito Federal. Con ello se busca que exista un canal nico y exclusivo al que recurrir para pedir informacin y evitar que la ciudadana tenga que acudir a varias oficinas hasta que llegue a la correcta. El Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal dispone que todos los organismos de la Administracin Pblica debern contar con una oficina de informacin pblica, la cual ser la receptora de las solicitudes de acceso a la informacin pblica y la responsable de su tramitacin (artculo 54).
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El encargado de dicha oficina ser nombrado directamente por el titular del ente obligado que se trate. Para su correcto funcionamiento, los rganos de la Administracin Pblica debern prever en su presupuesto los recursos suficientes para el establecimiento y operacin de su oficina de informacin pblica. La cual deber contar con un acceso fcil y libre para el pblico; adems de tener equipo y personal capacitado suficiente para atender y orientar a los demandantes. La oficina de informacin pblica deber poner a disposicin de las personas interesadas computadoras, para que stas puedan acceder a la informacin de manera directa. Del mismo modo, deber apoyar y asistir a los usuarios que lo requieran en cuanto a los trmites y servicios que preste, segn lo establecido por el artculo 55. Adems, llegado el caso de que las solicitudes de informacin pblica no sean competencia de la institucin que las est recibiendo, el encargado
de la oficina de informacin pblica deber remitirlas a las instancias que s resulten competentes en el asunto289. El Reglamento del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal en materia de Transparencia y
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El artculo 56 del Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica de la Administracin Pblica del Distrito Federal, detalla las funciones del responsable de la Oficina de Informacin Pblica: El Responsable de la OIP tendr, adems de las funciones que estn establecidas en la Ley y en otras disposiciones, las siguientes: I. Auxiliar al solicitante que lo requiera en la elaboracin de sus solicitudes de acceso a la informacin pblica, brindando la orientacin necesaria en trminos del artculo 49 de la Ley; II. Remitir las solicitudes de informacin pblica que no sean de su competencia al o a los Entes Pblicos que de conformidad con las atribuciones establecidas en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del Distrito Federal, el Reglamento Interior de la Administracin Pblica del Distrito Federal y dems normatividad aplicable, puedan poseer la informacin solicitada. III. Cumplir en tiempo y forma con las disposiciones de la Ley en materia de recepcin, trmite y respuesta de las solicitudes de acceso a la informacin pblica, as como con todas aquellas disposiciones aplicables al tema; IV. Recibir, atender, prevenir, notificar y dar seguimiento a la elaboracin de las respuestas a las solicitudes de informacin pblica que reciba el Ente Pblico, en los plazos, trminos y formatos que se emitan, de conformidad con las disposiciones de la materia; V. Aplicar instrumentos de evaluacin de calidad en el servicio de acuerdo con los criterios y lineamientos que se establezcan, de conformidad con las disposiciones de la materia; VI. Asesorar permanentemente a las reas internas del Ente Pblico en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica; VII. Requerir a los titulares de las unidades administrativas que integran el Ente de la Administracin Pblica la realizacin de los actos necesarios para atender las solicitudes de informacin pblica, inclusive la bsqueda de la informacin pblica en el propio Ente Pblico; VIII. Proponer al Comit de Transparencia del Ente de la Administracin Pblica las acciones tendientes a proporcionar la informacin prevista en la Ley, as como aquellas que fortalezcan el proceso de atencin de las solicitudes de informacin y que mejoren el servicio; IX. Emitir las respuestas a las solicitudes de acceso a la informacin pblica con base en las resoluciones de los titulares de las unidades administrativas del Ente de la Administracin Pblica; X. Asistir a los eventos de capacitacin que promueva los conocimientos, habilidades y actitudes para el mejor desempeo de sus funciones; XI. Apoyar al titular del Ente Pblico en la elaboracin y envo al Instituto del informe anual a que se refiere el artculo 61 de la Ley, as como de otros informes que en materia de transparencia y acceso a la informacin le sean requeridos; XII. Coadyuvar con las unidades administrativas para asegurar que la informacin a que se refieren los artculos 13, 14, 15 y 18 de la Ley sea publicada y se ponga a disposicin del pblico en general de manera impresa y en el sitio de Internet del Ente Pblico, as como proponer a su superior jerrquico mejoras y acciones para que dicha pgina est siempre actualizada; XIII. Informar al solicitante el monto de los derechos a cubrir por la reproduccin de la informacin, as como los costos de envo, con base en lo establecido en las disposiciones aplicables; XIV. Llevar el registro de las solicitudes de acceso a la informacin, sus resultados y costos, y las dems necesarias para garantizar y agilizar el flujo de informacin entre el Ente y los solicitantes, y el propio Instituto, realizando su actualizacin de manera trimestral e informndolo al Comit de Transparencia; XV. Organizar al personal a su cargo para recibir y dar trmite a las solicitudes de informacin pblica; y XVI. Las dems que le sealen la Ley, el presente Reglamento y dems disposiciones legales y administrativas que le sean aplicables. Asimismo, vase el artculo 58 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal.
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Acceso a la Informacin Pblica, obliga al propio Instituto a contar con una oficina de informacin pblica, la cual de forma anloga que en el caso de los dems entes de la ciudad ser la receptora de las solicitudes de acceso a la informacin pblica, as como la responsable de su tramitacin. En el mismo sentido, el Instituto tiene idnticas obligaciones en cuanto al acceso a la informacin: contar con un espacio fsico para la oficina de informacin pblica, en donde exista personal capacitado para atender y orientar a los usuarios; equipo de cmputo para la consulta de la informacin publicada en los sitios de Internet del Instituto y de otros entes pblicos, con la opcin para obtener impresiones en papel; y en donde se puedan registrar a travs de INFOMEX las solicitudes de acceso a la informacin290.
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Para llevar a cabo estos fines, segn el artculo 56 del citado Reglamento, el Responsable de la Oficina de Informacin Pblica tendr las siguientes funciones: I. Recibir y registrar en INFOMEX las solicitudes de acceso a la informacin, presentadas en forma verbal, mediante escrito material o por correo electrnico; II. Gestionar las solicitudes recibidas, indicando en INFOMEX las unidades administrativas que deben proporcionar la informacin, as como los plazos para su entrega; III. Orientar en forma sencilla, comprensible y accesible a los solicitantes sobre: a) Los trmites y procedimientos que deben efectuarse para solicitar informacin; b) Las unidades administrativas ante las que puede acudir a solicitar orientacin, consultas o interponer quejas sobre la prestacin del servicio; y c) El ejercicio de las funciones o competencias a cargo de los servidores pblicos. IV. Establecer comunicacin y seguimiento con los enlaces de las unidades administrativas, a fin de coadyuvar a que se cumpla con los plazos establecidos en la Ley en la materia para dar respuesta a las solicitudes de informacin, procurando reducir los mismos; V. Remitir las solicitudes de informacin pblica que no sean de su competencia al o a los entes obligados que puedan poseer la informacin solicitada de acuerdo a la normatividad que les resulte aplicable; VI. Cumplir en tiempo y forma con las disposiciones de la Ley en la materia de recepcin, trmite y respuesta de las solicitudes de acceso a la informacin pblica, as como con todas aquellas disposiciones aplicables al tema; VII. Recibir, atender, en su caso prevenir, notificar y dar seguimiento a las solicitudes de informacin pblica que reciba el Instituto, en los plazos, trminos y formatos que se emitan, de conformidad con las disposiciones de la materia; VIII. Recibir, revisar y turnar al titular del Comit, el proyecto de clasificacin o declaratoria de inexistencia de la informacin, propuesto por la unidad administrativa correspondiente; IX. Requerir a los titulares de las unidades administrativas la realizacin de los actos necesarios para atender las solicitudes de informacin pblica, inclusive la bsqueda de la informacin pblica solicitada; X. Integrar y revisar las respuestas de las unidades administrativas y, en su caso, incluir el acuerdo clasificatorio o de inexistencia de informacin derivadas de solicitudes de acceso a la informacin. Asimismo, notificar dicha respuesta por el medio sealado por el particular; XI. Organizar al personal a su cargo para recibir y dar trmite a las solicitudes de informacin pblica; XII. Determinar e informar al solicitante, el monto de los derechos a cubrir por concepto de reproduccin de la informacin, as como los costos de envo, con base en lo establecido en las disposiciones aplicables; XIII. Proponer al Comit las acciones tendientes a proporcionar la informacin prevista en la Ley, as como aquellas que fortalezcan el proceso de atencin de las solicitudes de informacin y que mejoren el servicio; XIV. Asesorar permanentemente a las unidades administrativas en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica; XV. Asistir a los eventos de capacitacin que promueva los conocimientos, habilidades y actitudes para el mejor desempeo de sus funciones;
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Este precepto tiene su correspondiente en el mbito federal. La norma federal de la materia contiene disposiciones en el mismo sentido, como no poda ser de otra manera. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, en su artculo 28, establece que en cada dependencia y entidad de la Administracin Pblica Federal deber existir una unidad administrativa denominada Unidad de Enlace. Dichas unidades son las oficinas internas de las dependencias y entidades que estn encargadas de recibir y dar trmite a las solicitudes de acceso a la informacin, auxilian a los usuarios en la elaboracin de solicitudes y los orientan en caso de que deban dirigirse a otra dependencia o entidad para obtener la informacin que solicitan291. Adicionalmente, la unidad de enlace es el vnculo entre la dependencia y el solicitante, y es la responsable de hacer cualquier tipo de notificacin referida a esta materia; del mismo modo, ser la encargada de llevar a cabo todas las gestiones necesarias en la dependencia a fin de facilitar el acceso a la informacin (artculo 41).
XVI. Elaborar y someter a la aprobacin del Comit el informe anual a que se refiere el artculo 73 de la Ley, as como otros informes que en materia de transparencia y acceso a la informacin resulten necesarios; XVII. Coadyuvar con las unidades administrativas para asegurar que la informacin a que se refieren los artculos 13, 14 y 22 de la Ley sea publicada, actualizada y se ponga a disposicin del pblico en general de manera impresa y en el portal de Internet del Instituto, as como proponer a su superior jerrquico mejoras y acciones para que dicho portal est siempre actualizado; XVIII. Llevar el registro de las solicitudes de acceso a la informacin, sus resultados y costos, y las dems necesarias para garantizar y agilizar el flujo de informacin entre los solicitantes y el propio Instituto; XIX. Rendir los informes de ley, ofrecer pruebas, presentar alegatos y desahogar las dems diligencias necesarias para la atencin de los recursos de revisin interpuestos en contra del Instituto; para lo cual contar con la participacin de la unidad administrativa responsable de la respuesta; y XX. Las dems que le sean conferidas por la Ley, el presente Reglamento y dems ordenamientos aplicables.
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En particular, segn el propio artculo 28, la unidad de enlace tendr las siguientes funciones: I. Recabar y difundir la informacin a que se refiere el Artculo 7, adems de propiciar que las unidades administrativas la actualicen peridicamente; II. Recibir y dar trmite a las solicitudes de acceso a la informacin, referidas en los artculos 24, 25 y 40; III. Auxiliar a los particulares en la elaboracin de solicitudes y, en su caso, orientarlos sobre las dependencias o entidades u otro rgano que pudieran tener la informacin que solicitan; IV. Realizar los trmites internos de cada dependencia o entidad, necesarios para entregar la informacin solicitada, adems de efectuar las notificaciones a los particulares; V. Proponer al Comit los procedimientos internos que aseguren la mayor eficiencia en la gestin de las solicitudes de acceso a la informacin; VI. Habilitar a los servidores pblicos de la dependencia o entidad que sean necesarios, para recibir y dar trmite a las solicitudes de acceso a la informacin; VII. Llevar un registro de las solicitudes de acceso a la informacin, sus resultados y costos, y VIII. Las dems necesarias para garantizar y agilizar el flujo de informacin entre la dependencia o entidad y los particulares.
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Artculo 47. La solicitud de acceso a la informacin pblica se har por escrito material o por correo electrnico, a menos que la ndole del asunto permita que sea verbal, incluso por va telefnica, en cuyo caso ser responsabilidad del Ente Obligado registrar la solicitud y proceder a entregar una copia de la misma al interesado.El Instituto en los trminos de los lineamientos que emita para tales efectos, implementar un sistema para recibir va telefnica y capturar, a travs del sistema electrnico establecido para tales efectos, las solicitudes de acceso a la informacin que las personas formulen a los Entes Obligados del Distrito Federal. La gestin del Instituto concluir con el envo de la solicitud de acceso a la informacin al Ente Obligado competente para atender la solicitud.El Instituto contar con la infraestructura y los medios tecnolgicos necesarios para garantizar el efectivo acceso a la informacin de las personas con discapacidad, para lo cual podr valerse de las diversas tecnologas disponibles para la difusin de la informacin pblica.La solicitud de acceso a la informacin que se presente deber contener cuando menos los siguientes datos: I. Datos de identificacin del Ente Obligado a quien se dirija;
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II. El perfil del solicitante, sin identificarlo y nicamente con fines estadsticos. Esta informacin ser proporcionada por el solicitante de manera opcional y en ningn caso podr ser un requisito para la procedencia de la solicitud;III. D e s c r i p c i n clara y precisa de los datos e informacin que solicita; IV. El domicilio o medio sealado para recibir la informacin o notificaciones; y V. La modalidad en la que prefiere se otorgue el acceso a la informacin, la cual podr ser mediante consulta directa, copias simples, certificadas o cualquier otro tipo de medio electrnico. Si al ser presentada la solicitud no es precisa o no contiene todos los datos requeridos, en ese momento el Ente Obligado deber ayudar al solicitante a subsanar las deficiencias. De ser solicitud realizada de forma escrita o de cualquier medio electrnico, el Ente Obligado prevendr al solicitante por escrito, en un plazo no mayor a cinco das hbiles, para que en un trmino igual y en la misma forma, la complemente o la aclare. En caso de no cumplir con dicha prevencin se tendr por no presentada la solicitud.En el caso de que el solicitante no seale domicilio o algn medio de los autorizados por esta Ley para or y recibir notificaciones, la prevencin se notificar por lista que se fije en los estrados de la Oficina de Informacin Pblica del Ente Obligado que
corresponda.La oficina de informacin pblica correspondiente est obligada a apoyar al solicitante en el llenado de la solicitud cuando lo requiera.Si la solicitud es presentada ante un Ente Obligado que no es competente para entregar la informacin; o que no la tenga por no ser de su mbito de competencia o, tenindola slo tenga atribuciones sobre la misma para su resguardo en calidad de archivo de concentracin o histrico, la oficina receptora orientar al solicitante, y en un plazo no mayor de cinco das hbiles, deber canalizar la solicitud a la Oficina de Informacin Pblica que corresponda.En caso de que el particular haya presentado va solicitud acceso a la informacin una relativa al ejercicio de derechos ARCO, la oficina de informacin pblica deber prevenirlo sobre el alcance de la va elegida y los requisitos exigidos por la Ley de Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal.En caso de que el ente obligado sea parcialmente competente para atender la solicitud, emitir una respuesta en lo relativo a sus atribuciones y orientar al solicitante, sealando los datos de la Oficina de Informacin Pblica del ente competente para atender la otra parte de la solicitud.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 47 contiene un conjunto importante de temas regulados. Desde un punto de vista de la tcnica legislativa quiz hubiera sido mejor separar su contenido en distintos artculos, para facilitar su lectura y comprensin. De modo sumario podemos decir que el artculo 47 se refiere a los siguientes temas: a) b) c) d) e) f) g) h) formas de presentacin de las solicitudes de informacin; sistema telefnico de recepcin de solicitudes, accesibilidad para personas con discapacidad; requisitos para las solicitudes; modalidades de recepcin de los documentos solicitados; figura de la prevencin; formas de notificar la prevencin; asistencia de los rganos pblicos a los solicitantes; y orientacin para el caso de que una solicitud se haga ante una autoridad incompetente.
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Vamos a ver cada uno de estos aspectos por separado. Respecto de las formas reconocidas por la ley para presentar solicitudes de acceso a la informacin, el artculo 47 seala que tales solicitudes pueden hacerse de forma escrita, por correo electrnico o por va telefnica. La va telefnica, si se atiende a lo que sealan los dos primeros prrafos del mismo artculo, comprende dos posibilidades: llamar directamente al ente obligado (en cuyo caso el ente debe registrar la llamada y entregar una copia del registro al interesado292), o bien llamar a travs del sistema central que para atender a todas las solicitudes telefnicas debe crear el InfoDF por mandato del prrafo segundo del artculo 47. En este segundo supuesto, la tarea del InfoDF es recibir la llamada y canalizarla hacia el ente obligado que sea competente. Como medida de poltica pblica, es recomendable que los solicitantes hagan sus llamadas directamente a travs de la lnea del InfoDF, pues en ese caso se permite una gestin ms especializada que ubique con certeza a la entidad pblica que sea competente para resolver una determinada solicitud. Respecto a la accesibilidad para personas con discapacidad, el prrafo tercero del artculo 47 se limita a sealar que el Instituto deber contar con los instrumentos tecnolgicos que permitan un efectivo acceso a la informacin para todos. Sobre el tema de la discapacidad, cabe recordar que Mxico ya ha ratificado la Convencin de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, que fue aprobada por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) el 13 de diciembre de 2006. Dicha Convencin constituye hoy en da el marco jurdico de referencia sobre el tema, en el plano internacional. La ONU tiene registrada la ratificacin de Mxico con fecha 17 de diciembre de 2007. La ley de transparencia del DF, a travs del prrafo tercero del artculo 47, parece ponerse en lnea con lo que sealan los instrumentos internacionales de derechos humanos en la materia. Adems de la Convencin de la ONU, a la que se acaba de hacer referencia, cabe recordar que el artculo 18 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) seala que:
Toda persona afectada por una disminucin de sus capacidades fsicas o mentales tiene derecho a recibir una atencin especial con el fin de alcanzar el mximo desarrollo de su personalidad. Con tal fin,
Esta parte del primer prrafo del artculo 47 no est del todo bien redactada, ya que pareciera decir que la copia que debe entregarse al solicitante es la copia de la llamada, lo que parece imposible de hacer.
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los Estados Partes se comprometen a adoptar las medidas que sean necesarias para ese propsito y en especial a: A) Ejecutar programas especficos destinados a proporcionar a los minusvlidos los recursos y el ambiente necesarios para alcanzar ese objetivo, incluidos programas laborales adecuados a sus posibilidades y que debern ser libremente aceptados por ellos o por sus representantes legales, en su caso; B) Proporcionar formacin especial a los familiares de los minusvlidos a fin de ayudarlos a resolver los problemas de convivencia y convertirlos en agentes activos del desarrollo fsico, mental y emocional de stos; C) Incluir de manera prioritaria en sus planes de desarrollo urbano la consideracin de soluciones a los requerimientos especficos generados por las necesidades de este grupo; D) Estimular la formacin de organizaciones sociales en las que los minusvlidos puedan desarrollar una vida plena.
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En el prrafo cuarto del artculo 47 se incluyen cinco fracciones, referidas a los requisitos que debe contener una solicitud de acceso a la informacin. Cabe sealar que se trata de requisitos mnimos, pues el prrafo en cuestin seala que la solicitud deber contener al menos lo que se seala en cada fraccin. Sin embargo, solamente la Ley puede aadir o adicionar requisitos, nunca un funcionario de manera discrecional o sin fundamento legislativo expreso.
La fraccin V es importante porque se refiere a las distintas modalidades en las que el peticionario puede recibir la informacin que solicita. La ley menciona cuatro posibilidades: a) b) c) d) consulta directa, copias simples, copias certificadas o cualquier otro medio electrnico.
Me parece que dicho abanico de posibilidades confirma la modernidad importante que incorporan las leyes de acceso a la informacin, reconociendo que, en trminos prcticos, el uso del derecho de acceso depende en buena medida de que se pongan al alcance de todos los interesados los medios tecnolgicos para solicitar y recibir informacin.
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Las fracciones en cuestin son fcilmente entendibles y no ameritan mayor comentario. Solamente vale la pena destacar que la fraccin II es de carcter opcional, por lo que el solicitante podr o no atender lo que seala, segn convenga a sus propios intereses.
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Tambin resulta interesante la posibilidad de la consulta directa, ya que permite al interesado cotejar fsicamente la informacin en el propio lugar en el que se resguarda por el ente obligado. Aunque es probable que se utilice con una frecuencia muy escasa, lo cierto es que es saludable que la ley mencione expresamente tal posibilidad, dejando al interesado la eleccin de lo que considere mejor como va para recibir respuesta a su solicitud. Sobre las modalidades de entrega de la informacin, el lector debe remitirse tambin al artculo 54 de la Ley que estamos comentando, que se refiere al mismo tema. De hecho, el artculo 54 atinadamente establece que En la medida de lo posible la informacin se entregar preferentemente por medios electrnicos. En caso de que no renan los requisitos sealados en las cinco fracciones del prrafo cuarto del artculo 47, el mismo precepto seala, en el prrafo siguiente, que el ente obligado puede hacerle al peticionario una especie de prevencin, dentro de un plazo mximo de cinco das hbiles, a fin de que complete la solicitud. El peticionario cuenta con el mismo plazo de cinco das hbiles para hacer las aclaraciones que considere pertinentes. Si no cumple con lo que se le seala en la prevencin la solicitud se tendr por no presentada. Contra dicha determinacin puede interponerse un recurso de revisin ante el InfoDF, de acuerdo a lo que seala el artculo 77 fraccin I de la Ley que estamos comentando. La prevencin debe notificarse, en caso de que el peticionario no seale domicilio o algn medio de los previstos por la ley para tal efecto, por lista, la cual deber fijarse en los estrados de la oficina de informacin pblica del rgano obligado. El sptimo prrafo del artculo 47 se refiere al deber de asistencia al peticionario que tiene la oficina de informacin pblica, para el efecto de que la solicitud pueda ser correctamente llenada. Esta disposicin es interesante porque hay que recordar una y otra vez que el derecho de acceso a la informacin pblica es todava nuevo para millones de mexicanos (o mejor dicho: no solamente es nuevo, sino casi desconocido). Muchas personas seguramente tienen la inquietud de solicitar informacin y ejercer su derecho a saber, pero no saben bien a bien cmo hacerlo, qu pedir exactamente o a quin dirigirse. Por eso el acompaamiento que se les pueda dar desde los rganos es de la mayor relevancia. En el mismo sentido de lo que se acaba de apuntar, el octavo prrafo del artculo 47 se refiere ya no a la asistencia para presentar solicitudes, sino a la orientacin en caso de que la autoridad que reciba una solicitud sea incompetente. La administracin pblica de las grandes ciudades suele ser muy compleja en su estructura; no todos los ciudadanos (ni siquiera un
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porcentaje importante de ellos) conocen la forma en que se estructura y los temas sobre los que tiene competencia cada dependencia, de modo que las solicitudes presentadas ante rganos incompetentes es probable que existan en un nmero considerable. Ahora bien, el lector del octavo prrafo del artculo 47 debe reparar en algunas cuestiones concretas. Me refiero en particular al hecho de que la ley ordena no solamente que se oriente al peticionario, sino que la solicitud debe ser canalizada al rgano competente. Por otro lado, el mismo prrafo le seala al rgano obligado un plazo para efectuar la mencionada canalizacin: cinco das hbiles, los cuales deben ser considerados como el tiempo mximo, aunque idealmente debera ser abreviado tanto como sea posible. La reforma del ao 2011 a la ley que estamos analizando aadi dos prrafos finales al artculo 47. El penltimo prrafo se refiere a cuando la solicitud de acceso a la informacin abarca cualquiera de los llamados derechos ARCO (definidos, como ya lo vimos, en el artculo 4 fraccin XXI de la propia Ley). En ese caso, el ente obligado deber sealarle las consecuencias al solicitante y atender los requisitos que seala la ley local en materia de proteccin de datos personales. Por su parte, el nuevo ltimo prrafo del artculo 47 se refiere al caso en el que, dentro de una misma solicitud, se incluyan cuestiones respecto de las que el ente que la recibe es competente y otras en las que no es competente. En ese caso, indica el prrafo en cuestin, el rgano solamente responde respecto de lo que es competente y orienta al peticionario hacia la oficina de informacin pblica que corresponda para que atienda el resto de la solicitud.
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Artculo 48. Las solicitudes de acceso a la informacin pblica sern gratuitas. Los costos de reproduccin de la informacin solicitada, estarn previstos en el Cdigo Fiscal del Distrito Federal, se cobrarn al solicitante de manera previa a su entrega y se calcular atendiendo a: I. El costo de los materiales utilizados en la reproduccin de la informacin; II. III. El costo de envo; y La certificacin de documentos cuando proceda.
Los Entes Obligados debern esforzarse por reducir al mximo, los costos de entrega de informacin y para ello podrn hacer uso de los expedientes y archivos digitalizados. En el caso de que el solicitante requiera informacin pblica en los trminos del artculo 14 de la presente Ley y el Ente Obligado no la tenga digitalizada deber entregarla sin ningn costo al solicitante.
ISSA LUNA PLA
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El artculo 48 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal establece uno de los puntos fundamentales del Derecho de Acceso a la Informacin, que es el principio de gratuidad. Se trata de un principio del ms alto rango jurdico previsto en el artculo 6, fraccin III, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Implica que todas las consultas y solicitudes que se realicen a la informacin en poder de los sujetos obligados de la Ley sean de acceso gratuito. Sin embargo, al igual que todos los principios y derechos fundamentales, ste no es absoluto, y existen algunas excepciones a la gratuidad que la Ley de Transparencia en comento prev en el artculo 48. Las excepciones a la gratuidad que ha sido prctica ya tradicional entre las leyes de transparencia y acceso a la informacin en Mxico, se justifican en la proteccin del inters patrimonial del Estado a travs del pago de derechos por costos en los que ste puede incurrir en el cumplimiento de su obligacin. Estos derechos, en materia tributaria, son definidos por el Cdigo Fiscal de la Federacin en la fraccin IV del artculo 2 como las contribuciones establecidas en la Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del
dominio pblico [], as como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho pblico293. Ahora bien, por el trmino de servicio pblico se configuran diversas definiciones. Para efectos de la interpretacin que nos ocupa, slo diremos que se trata de una de las formas clsicas en que se manifiesta la actividad administrativa del Estado, es decir, una actividad de carcter prestacional que no implican un acto de autoridad. Se trata de procurar una utilidad de la que pueden beneficiarse las personas, que para el efecto del derecho de acceso a la informacin pblica, es la de satisfacer el conocimiento o la necesidad de informacin de una persona294. El cobro de derechos por el servicio prestacional del Estado, por lo tanto, no debe en ningn sentido ser limitativo del ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Para que esto no ocurra, el artculo 48 de la Ley de Transparencia del Distrito Federal establece tres situaciones en las cuales, excepcionalmente, se podrn cobrar costos por el acceso a la informacin. La reproduccin, el envo y la certificacin de la informacin que se solicita son las nicas tres razones por las cuales los entes obligados estn facultados para cobrar los derechos correspondientes. A continuacin se analiza cada una de las fracciones del artculo 48 explorando sus consecuencias y alcances. La fraccin I del artculo 48 de la Ley comentada establece que se podrn cobrar por los materiales utilizados en la reproduccin de la informacin. El costo depender del formato que requiera el solicitante en la reproduccin de la informacin requerida y ste se determina por ley. El Cdigo Fiscal del Distrito Federal establece en el artculo 249 los siguientes costos295:
Por la expedicin en copia certificada, simple o fotosttica o reproduccin de informacin pblica, derivada del ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica, se debern pagar las cuotas que para cada caso se indican a continuacin: I. De copia certificada, por una sola cara $4.00 II. De versin pblica, por una sola cara $1.00 III. De copia simple o fotosttica, por una sola cara $1.00 IV. De planos 75.00 V. De discos flexibles de 3.5 $15.00 VI. De discos compactos $15.00 VII. De audiocassettes $15.00 VIII. De videocasetes $40.00
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Ahora bien, el costo que deber cubrir el solicitante est ntimamente relacionado con la reproduccin, es decir, el ente obligado no podr cobrar
Diario Oficial de la Federacin 31 de diciembre de 1981.
293 294
Al respecto, el Supremo Tribunal Constitucional espaol se ha pronunciado en STC 26/1981, BOE nm. 193, Segunda Sala, Espaa. Gaceta Oficial del Distrito Federal martes 9 de diciembre de 2009.
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igual, una copia simple que una copia certificada. El tema cobra importancia ya que la informacin pblica es a menudo utilizada por particulares para fines con relevancia legal, lo que convierte al formato en que se entrega la informacin en algo ms que un simple dato. La copia simple de un documento es la forma ms utilizada en la prctica del ejercicio del derecho. Se trata de la reproduccin fotosttica de uno o ms documentos que obran en poder de los entes obligados, la cual tiene como fin demostrar la existencia documental en los archivos de los entes obligados de cierto dato. Ahora bien, no hay que olvidar que el derecho de acceso a la informacin pblica parte del principio jurisdiccional de la buena fe y, por ende, no todos los medios de reproduccin tendrn la misma validez como prueba en el juicio. Esta validez la ha reconocido la autoridad jurisdiccional, por ejemplo, en la siguiente tesis296:
La circunstancia de que la parte demandada en el juicio natural, haya ofrecido como prueba una copia fotosttica simple, no implica que sta haya obrado con temeridad o mala fe, en virtud de que al ofrecer tal elemento de conviccin su propsito no era el de entorpecer o retrasar el procedimiento y, por ende, la pronta y expedita administracin de justicia, sino el de acreditar la procedencia de las excepciones que opuso, aun cuando a criterio del juzgador, haya carecido de valor probatorio. Ms clara an ha sido la interpretacin en la tesis aislada sobre el INFORME JUSTIFICADO. LA CERTIFICACION DE LAS ACTUACIONES QUE SE ANEXAN AL MISMO PRUEBAN UNICAMENTE EN CUANTO A SU EXISTENCIA, PERO NO PUEDEN TENER EL ALCANCE DE CONVERTIR EN DOCUMENTOS PUBLICOS LOS QUE SE EXHIBIERON EN COPIA SIMPLE, a saber:297 La certificacin de las actuaciones que se acompaen al informe justificado dan la certeza en cuanto a que dichas constancias obran en el expediente respecto del cual se realiz dicha certificacin, pero no puede tener el alcance de convertir en documento pblico a una copia simple que se haya exhibido en los autos de que se trate; consecuentemente la copia simple en cuestin sigue teniendo la calidad con el valor demostrativo que en derecho le corresponda.
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TEMERIDAD O MALA FE. NO SE ACTUALIZA POR EL HECHO DE OFRECER COMO PRUEBA EN EL JUICIO NATURAL UNA COPIA FOTOSTTICA SIMPLE. Tesis: XX.1o.117 K, Tesis Aislada, Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, X, Noviembre de 1999, Pgina: 1029 PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGSIMO CIRCUITO. Amparo directo 766/98. Jos Gil Zepeda Cruz. 12 de febrero de 1999. Unanimidad de votos. Ponente: Juan Manuel Alcntara Moreno. Secretario: Julio Arturo Hernndez Ruiz. Novena poca. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. III, Marzo de 1996. Pgina: 954. Tesis: I.8o.C.11 K. Tesis Aislada.
Ahora bien, en relacin a la copia certificada cuando proceda, prevista en la fraccin III del artculo 48, existe jurisprudencia que reconoce su validez como documento oficial. Se trata de una reproduccin fotosttica fiel del o los documentos originales que obran en poder de los sujetos obligados, y que se encuentra marcada por stos a fin de dar fe de que se trata del mismo documento. Dicha certificacin debe ser realizada por el servidor pblico que cuente con tales facultades; sirva de ejemplo la siguiente tesis aislada298:
PERSONALIDAD. SE ACREDITA CON LA COPIA CERTIFICADA DEL NOMBRAMIENTO QUE OTORGA EL DIRECTOR DE RECURSOS HUMANOS DE LA SECRETARA DE FINANZAS DEL ESTADO DE PUEBLA, SI EL MISMO FUE EXPEDIDO POR EL TITULAR DE LA DEPENDENCIA. El Reglamento Interior de la Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla, en sus artculos 3o., 5o., 8o., fracciones LXVIII y LXIX y 41, fraccin IX, prev que dicha secretara contar con una Direccin de Asuntos Jurdicos, como unidad administrativa, misma que est integrada por el personal directivo, tcnico y administrativo que el servicio requiera; que el secretario puede, como parte de su competencia, designar a los titulares de la unidades administrativas de la secretara y autorizar los nombramientos, remociones, renuncias y licencias de los servidores pblicos de las dependencias de la administracin pblica estatal, as como todo tipo de movimientos de personal con cargo al erario pblico estatal, de acuerdo con los criterios que para tal efecto establezca la dependencia competente; y que es competencia de la Direccin de Recursos Humanos expedir los documentos necesarios para la debida identificacin del personal al servicio del Gobierno del Estado. De lo anterior queda de manifiesto que a cargo de cada secretara existe un titular con facultades de designacin de las unidades administrativas y para autorizar, entre otros, los nombramientos, teniendo asimismo facultades para designar a los titulares de las unidades administrativas como para expedir los nombramientos de los servidores pblicos; luego, tiene facultades para designar al director de Asuntos Jurdicos. En ese mismo orden, se concluye que la copia certificada del nombramiento que se exhiba para acreditar la personalidad en un juicio, certificada por el director de Recursos Humanos de esa secretara, prueba el carcter de director de Asuntos Jurdicos de la Secretara de Finanzas del Gobierno del Estado de Puebla, pues si el nombramiento fue expedido por su titular en uso de sus facultades, ajustndose a los prescrito por su reglamento interior, y la copia exhibida cuenta con la certificacin del funcionario designado para ese efecto, dicho nombramiento no se expide por el director de Recursos Humanos, sino por el propio secretario del ramo, y el documento es slo una copia certificada por el director en uso de las facultades conferidas en el citado artculo 41, fraccin IX del reglamento.
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SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL SEXTO CIRCUITO. Amparo directo 22/2001. Mara Esther Torreblanca Corts, como Directora de Asuntos Jurdicos de la Secretara de Finanzas y Desarrollo Social del Gobierno del Estado de Puebla. 16 de febrero de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretaria: Martha Gabriela Snchez Alonso.
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Asimismo, la reproduccin en medios magnticos implica que ser entregada al solicitante en un DVD, CD, Disco 3 , o memoria electrnica, etc., una copia simple electrnica de uno o ms documentos que obran en poder de los entes obligados, y, por consiguiente, su valor probatorio ser el mismo que el de la copia simple. La fraccin II del artculo 48 establece que los entes obligados podrn exigir un cobro por los costos de envo. Para ello, el artculo 40 del Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal prev que los solicitantes de informacin debern proporcionar un domicilio dentro o fuera del Distrito Federal para recibir notificaciones. La informacin podr ser enviada una vez que el pago de los costos de envo sea efectuado de conformidad con lo establecido en la fraccin II del artculo 48 de la Ley en comento299. Una obligacin ms relacionada con los costos excepcionales previstos en el artculo 48 de la Ley es la establecida en el artculo 54, fraccin XIII, del Reglamento de la Ley aludido. ste indica que el responsable de la oficina de informacin pblica de las entidades tendr como funcin la de informar al solicitante el monto de los derechos a cubrir por la reproduccin de la informacin, as como los costos de envo, con base en lo establecido en las disposiciones aplicables300. No es de soslayar que la Ley de Transparencia comentada tiene como objetivo fundamental transparentar el ejercicio de la funcin pblica, garantizando el efectivo acceso a la informacin en poder de los entes obligados. Por consiguiente, el costo de reproduccin est relacionado con la accin de los entes obligados tendiente a la reduccin al mximo posible del costo de reproduccin, a fin de evitar que el pago de estos derechos afecte el ejercicio del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica. En esta lgica, destaca el actuar del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, que despus del anlisis de la conducta de los solicitantes, y el nmero creciente de solicitudes de acceso a la informacin pblica que se vieron canceladas al transcurso de un determinado tiempo, debido a que el solicitante no cubri los costos de reproduccin, o el nmero creciente de recursos de revisin interpuestos ante ste, por motivo de la inconformidad del costo de reproduccin, determin emitir el acuerdo 08/SO/25-02/2009301, en que se seala:
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299 300 301
Gaceta Oficial del Distrito Federal, 28 de marzo de 2008; ltima reforma: 29 de agosto de 2011. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 15 de septiembre de 2008.
El acuerdo en comento, puede ser consultado en la siguiente direccin electrnica: http:// www.infodf.org.mx/iaipdf/doctos/pdf/acuerdos/2009/acuerdo080so250209.pdf
Cuando la informacin pblica est en forma material y el solicitante la requiera en formato electrnico, el Instituto la podra proporcionar en sta ltima modalidad sin costo, siempre y cuando el nmero de fojas a digitalizar en respuesta a una solicitud de informacin no sea mayor a cincuenta Se determin emitir ese acuerdo, teniendo presente el principio relativo a que, la informacin requerida por los particulares, ser entregada en el estado que se encuentren en sus archivos. Bajo esta tendencia, los rganos garantes de los Estados de Coahuila302, Colima, Durango, Morelos, Puebla, San Luis Potos, Tlaxcala, Quertaro, Veracruz y Zacatecas determinaron que no se cobrara los derechos generados por la reproduccin de la informacin (o que un nmero de copias que se entregaran, fueran gratuitas, segn el caso), en virtud de que el cobro de los derechos de reproduccin puede ser un factor inhibitorio del ejercicio del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica303. Otro medio de reproduccin de la informacin requerida y que actualmente es el ms demandado por los usuarios de este derecho fundamental, es la reproduccin electrnica con entrega por medio de correo electrnico o por el INFOMEX. De ah que en la ltima parte del artculo 48 en comento, el legislador decidiera aminorar los costos a los solicitantes mediante el uso de los expedientes y archivos digitalizados. Las nuevas herramientas de las tecnologas contribuyen a abatir costos, atendiendo al principio del mximo esfuerzo por parte de los entes obligados para disminuir los costos de reproduccin. El ltimo prrafo del artculo 48 se refiere a la informacin pblica de oficio establecida en el artculo 14 de la Ley en comento. Advierte la posibilidad de que cuando el ente no haya digitalizado la informacin pblica de oficio para difundirla en su portal de transparencia, se ver ante la obligacin de entregar la informacin sin costo alguno cuando sta se encuentre en documentos fsicos. Esta disposicin compensa el probable incumplimiento del artculo 14 por parte del ente en su deber por publicar la informacin de oficio, y elimina que el solicitante pague el costo de dicho incumplimiento. As que este prrafo debe interpretarse en esta lgica compensatoria, donde el ciudadano no cargue con el costo del incumplimiento de la Ley.
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302
En trminos de lo sealado por la autora del reportaje Costo Dispar de la informacin pblica publicado en la citada Revista especializada, en el caso de Coahuila, la gratuidad abarca, en copias simples, de una pgina hasta cincuenta; de la 101 en adelante se genera un costo. Ver revista Transparencia y Corrupcin, nmero 5, ao 1.
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Artculo 49. Los Entes Obligados estn obligados a orientar en forma sencilla y comprensible a toda persona sobre los trmites y procedimientos que deben efectuarse para solicitar informacin pblica, las autoridades o instancias competentes, la forma de realizarlos, la manera de llenar los formularios que se requieran, as como de las instancias ante las que se puede acudir a solicitar orientacin o formular quejas, consultas o reclamos sobre la prestacin del servicio o sobre el ejercicio de las funciones o competencias a cargo de los servidores pblicos de que se trate. Los Entes Obligados debern implementar la solicitud de informacin por va electrnica.
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El artculo 49 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal puede desagregarse en dos tipos de normativas que son esenciales en el proceso de sustanciacin de una solicitud de acceso a la informacin, las cuales son: a) orientacin, y b) la solicitud de informacin por la va electrnica. A continuacin se procede a explicar cada uno de los componentes del artculo, as como sus alcances. Orientacin
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sta se traduce en una obligacin que tienen los entes obligados de brindar un panorama general al solicitante de lo que sera el primer paso antes de iniciar el procedimiento de solicitud de informacin. Dicha orientacin podr abarcar diversos aspectos, como explicar a las personas que desean conocer cierta informacin en posesin del Estado, las obligaciones y funciones que tienen los entes obligados para garantizar su derecho a la informacin; incluso, orientarlas sobre la forma de presentar una solicitud de informacin a travs de las diferentes vas que prev la Ley, esto es, por escrito, va electrnica o verbalmente. En efecto, la obligacin de orientar a los solicitantes es lo suficientemente importante y amplia dentro de la idea de la real garanta del derecho de acceso a la informacin, segn la Ley en comento, que no solamente se encuentra prevista en el artculo 49 que se analiza aqu. La orientacin en la materia del derecho de acceso a la informacin tiene mltiples fines; en principio, implica dirigir a las personas por el camino procedimentaladministrativo adecuado para la obtencin de la informacin que necesita. Fundamentalmente, se trata de un mecanismo que corrige o compensa el desconocimiento o ignorancia que el solicitante tiene sobre la gestin del Estado y sobre sus propios derechos previstos en la Ley.
En el primer fin de la orientacin para difundir la labor y organizacin del Estado, la obligacin se concreta cuando se informa al solicitante sobre la forma en la que se produce y almacena documentos relacionados con su inters de bsqueda. Explicarle dnde y cmo puede solicitar cierta informacin y la mejor va para adquirirla contribuye al aprendizaje del ciudadano sobre la cosa pblica. As que la orientacin cumple la funcin de educar a los ciudadanos sobre la funcin y constitucin de su propio gobierno. El segundo fin de la orientacin se refiere a la labor de empoderar a los ciudadanos con el conocimiento de su propio derecho de acceso a la informacin y la forma de ejercerlo. Si los ciudadanos conocen su derecho de acceso a la informacin, podran utilizarlo como una herramienta para hacer efectivos otro tipo de derechos individuales o sociales. Entonces, orientar al solicitante sobre los alcances de su derecho de acceso a la informacin es darle una llave de entrada a la demanda de sus otros derechos fundamentales, como la salud, los servicios pblicos, la seguridad social o la educacin304. Un fin ms tcnico de la obligacin de orientacin que establece el artculo 49 aqu estudiado, es evitar que sean presentadas solicitudes de informacin que no son claras de los entes obligados. El hecho de que las entidades obligadas reciban y tramiten este tipo de solicitudes de informacin consume el tiempo del solicitante al realizar un trmite que no llagar al fin deseado; y el tiempo del ente obligado al intentar interpretar las solicitudes305. Evitar las solicitudes poco claras, o incluso que no corresponden a la Ley de Transparencia, se puede prevenir con orientacin oportuna y puntual hacia los solicitantes. Por ejemplo, a menudo se reciben solicitudes de personas que piden empleo a los entes obligados por la va de la Ley de Transparencia; esto dilata las funciones de las oficinas de informacin pblica. Finalmente, y no por ello menos importante, la orientacin contribuye para que el solicitante sea atendido sin obstculos de forma, y que su trmite sea suficientemente completo como para ser atendido en el fondo en el ente. Si existe una orientacin oportuna y comprensiva de parte de los servidores pblicos encargados de las oficinas de informacin pblica, es posible obtener preguntas bien focalizadas que deriven en respuestas concretas, ahorrando a los solicitantes ms procedimientos que sucesivamente lo aproximen a la informacin que realmente necesita. En un segundo momento, una vez realizada la solicitud de informacin, el artculo 49 en comento prev una hiptesis en la que la solicitud de informacin
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Luna Pla, Issa. Movimiento social del derecho de acceso a la informacin pblica en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico. 2009. Luna Pla, Issa, Aspectos culturales de la implementacin del acceso a la informacin en Mxico, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, No. 42, Octubre 2008, Venezuela.
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no compete al ente obligado que la recibi, en seguimiento a lo ya establecido en el artculo 48 de la misma Ley. El artculo 42 del Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal prev, en la fraccin I, que en dado supuesto el ente deber orientar al solicitante para que acuda al o a los entes que pudieran ser competentes para dar respuesta a la solicitud306. En el mismo sentido, el artculo 43, fraccin IV, y artculo 50 del mismo Reglamento307 consideran la orientacin dentro de las funciones de los entes obligados al momento de establecer los plazos internos para dar trmite a las solicitudes, informando al solicitante cuando la solicitud no corresponda a una solicitud de informacin, sino a otro tipo de promociones, indicando las instancias competentes de conformidad con lo previsto en el artculo 49 de la Ley de Transparencia en comento. No es de soslayar que esta obligacin de orientar se extiende hacia la de contar con personal capacitado dentro de las oficinas de informacin pblica para ofrecer el servicio a los solicitantes, tal como lo establece el artculo 53 del Reglamento en cuestin308. Esta capacitacin elemental le permitir estar lo suficientemente preparado para dar la orientacin y asesora de manera eficiente. Lo anterior, porque el artculo 58 fraccin VI de la Ley de Transparencia define como atribucin de las oficinas de informacin pblica la de Asesorar y orientar de manera sencilla, comprensible y accesible a los solicitantes sobre: a) La elaboracin de solicitudes de informacin; b) Trmites y procedimientos que deben realizarse para solicitar informacin, y c) Las instancias a las que puede acudir a solicitar orientacin, consultas o interponer quejas sobre la prestacin del servicio309. La orientacin no slo queda en el proceso de desahogo de una solicitud de informacin, igualmente, versa sobre el trmite y ante quin se puede presentar un Recurso de Revisin, as como los alcances y requisitos para su sustanciacin en los trminos del artculo 76 de la Ley de Transparencia. Los entes obligados a travs de sus oficinas de informacin pblica, una vez
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Gaceta Oficial del Distrito Federal, 15 de septiembre de 2008. Ibdem. Ibdem.
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 28 de marzo de 2008; ltima reforma 29 de agosto de 2011.
que responden a las solicitudes de informacin, deben orientar al solicitante sobre sus derechos de recurrir las respuestas, el modo y plazo, ante el rgano garante310. Pero esta obligacin de orientar que tienen los entes obligados no es exclusiva. En trminos del artculo 71, fraccin XXIX, de la Ley en comento, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, InfoDF, tambin se encuentra facultado, en su carcter de rgano garante, para brindar la orientacin necesaria a los particulares sobre el ejercicio de ste derecho y la mejor manera de formular una peticin de informacin ante los sujetos obligados. Solicitudes de informacin por va electrnica El ltimo prrafo del artculo 49 de la Ley de Transparencia indica que los entes obligados debern implementar las solicitudes de informacin por va electrnica, esto es, por el medio de Internet. Las tecnologas de informacin han demostrado ser un xito para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin en el Distrito Federal. De acuerdo con los datos del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, en el comparativo de los primeros semestres del 2006 al 2009, cuando se implementaron en todos los sujetos obligados de la Ley en comento el sistema de solicitudes de informacin INFOMEX, se observ un incremento creciente en el nmero de solicitudes recibidas por el gobierno311. Mientras que entre los aos 2006 al 2007 el incremento de solicitudes de informacin fue de 184.7 por ciento, entre los aos 2007 y 2008 el incremento fue de 141.2 por ciento, y en los aos 2008 y 2009 fue de 129.2 por ciento. Para el InfoDF, existe una correlacin clara entre estos incrementos y el medio por el cual fueron presentadas las solicitudes de informacin, donde el INFOMEX fue la va ms usada. Inversamente proporcional se determina
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Ibd Artculo 76.
Informe Estadstico del Ejercicio del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Enero-Junio 2010. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Disponible en: http://www.infodf.org.mx/web/index.php?option=com_content&task=view&id=513 Consultado en octubre de 2010.
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que las solicitudes de informacin que se hacen personalmente ante las oficinas de informacin pblica se han reducido dramticamente en estos aos analizados312. Con los nmeros proporcionados por el InfoDF tambin se demuestra que la va del INFOMEX y el correo electrnico que proporcionan los solicitantes son las ms comunes para la notificacin de las respuestas. Consistentemente, la entrega de la informacin nuevamente consolida la tecnologa de informacin desde el 2007. Finalmente, cabe decir que el cumplimiento de la orientacin al solicitante sobre la mejor manera de formular su peticin a los entes obligados debe ser brindada incluso a travs del INFOMEX o el correo electrnico. Por estas tecnologas, donde la interaccin personal se ve afectada, debe, en todo caso, salvarse en aras de lograr los objetivos educativos que se mencionan al inicio de este comentario.
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Ibdem.
Artculo 50. En caso de que los documentos solicitados sean de acceso restringido, el responsable de la clasificacin deber remitir de inmediato la solicitud, as como un oficio con los elementos necesarios para fundar y motivar dicha clasificacin al titular de la Oficina de Informacin Pblica para que someta el asunto a la consideracin del Comit de Transparencia, quien resolver, segn corresponda, lo siguiente: I. Confirma y niega el acceso a la informacin;
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II. Modifica la clasificacin y concede el acceso a parte de la informacin; o III. Revoca la clasificacin y concede el acceso a la informacin.
El Comit de Transparencia podr tener acceso a los documentos que se encuentren en poder del Ente Obligado. En caso de que la solicitud sea rechazada o negada, la resolucin correspondiente deber comunicarse por escrito al solicitante, dentro de los diez das hbiles siguientes de recibida aquella, en el lugar o por cualquiera de los medios que haya sealado para or y recibir notificaciones. La respuesta a la solicitud deber satisfacer los requisitos establecidos en el artculo 42 de esta Ley. Cuando la informacin no se encuentre en los archivos del Ente Obligado, el Comit de Transparencia analizar el caso y tomar las medidas necesarias para localizar la informacin y resolver en consecuencia. Se presume que la informacin existe si documenta algunas de las facultades o atribuciones que los ordenamientos jurdicos aplicables otorguen al Ente Obligado. En su caso, el Comit de Transparencia expedir una resolucin que confirme la inexistencia del documento, deber ordenar que se genere, cuando sea posible, y lo notificar al solicitante a travs de la Oficina de Informacin Pblica, as como al rgano interno de control del Ente Obligado quien, en su caso, deber iniciar un procedimiento de responsabilidad administrativa.
ISSA LUNA PLA

El artculo 50 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal es una de las columnas vertebrales que definen el procedimiento de la solicitud de informacin desde el interior de los entes obligados. La faceta del procedimiento de respuesta a solicitudes que establece el artculo
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50 tiene que ver con la informacin de acceso restringido y la declarada como inexistente. En este comentario se analiza el procedimiento que deben seguir los entes a travs de las unidades administrativas, las oficinas de informacin pblica y los comits de informacin. Lo primero que hay que decir es que el proceso que el artculo 50 establece se complementa con otros de los mandatos de la Ley de Transparencia, en particular, con los artculos 36 prrafos tercero y cuarto, 41 prrafos primero y ltimo. Ambos cumplen una funcin crucial para la aplicacin cabal del artculo 50 y el funcionamiento del entramado de controles para evitar los actos discrecionales en el delicado proceso de la restriccin al derecho de acceso a la informacin313. El prrafo tercero del artculo 36 se refiere a la reserva de la informacin y establece que la informacin nicamente podr ser clasificada como reservada mediante resolucin fundada y motivada del comit de informacin del ente. En dicha resolucin se demostrarn elementos objetivos o verificables para identificar la probabilidad de daar el inters protegido. En el cuarto prrafo del mismo artculo 36 de la Ley de Transparencia, se especifica que no podr reservarse informacin que no encuadre dentro de las hiptesis sealadas en la misma Ley314. Ahora bien, el artculo 41 impone una regla bsica para la proteccin del derecho de acceso a la informacin, esto es, que la informacin podr ser clasificada como reservada o confidencial en el momento anterior al que deba darse respuesta a una solicitud de informacin por la va de la Ley de Transparencia. As que no es posible clasificar informacin antes de que exista un inters de conocerla a peticin de parte de una persona. Tambin establece que la informacin podr ser clasificada como reservada o confidencial en la totalidad o parcialidad del documento o expediente315. Dichas estas condiciones claves, el artculo 50 ofrece un marco claro sobre el cual los servidores pblicos pueden regir su conducta sobre la reserva y clasificacin de informacin. La primera fase del proceso comienza cuando la solicitud de informacin ha sido remitida por la oficina de informacin pblica a la unidad administrativa, y recae en el servidor pblico responsable de la informacin. En ese momento, si el responsable considera que la informacin es de acceso restringido, debe notificarlo a la oficina de informacin, quien
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Esta correspondencia entre los mandatos que conforman el proceso de respuesta de solicitudes de informacin ha sido interpretada por el rgano garante en diversas ocasiones. Ver por ejemplo: Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Recurso de Revisin, Expediente RR. 1251/2010 del veinte de octubre de 2010, p. 22. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma: 29 de agosto de 2011. Ibdem.
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elaborar una propuesta de clasificacin de la informacin y sta la someter a consideracin del comit de transparencia para que ste resuelva sobre el caso. El comit de transparencia est previsto en la Ley de Transparencia como un rgano de reciente creacin dentro de la estructura de las entidades que desempea funciones especficas al acceso a la informacin y la transparencia. Cada ente obligado debe contar con un comit de transparencia y todos stos deben estar registrados ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales (InfoDF)316. Estos comits tienen diferentes funciones, por ejemplo: realizar acciones para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin; revisar la clasificacin de la informacin; elaborar las versiones pblicas de la informacin; fomentar y promover la cultura de la transparencia hacia dentro de los entes obligados; elaborar y enviar al InfoDF el informe anual del desempeo de la Ley317. Los comits de transparencia son rganos de decisin por mayora de votos y la intensin del Legislador, en aras de promover la imparcialidad de sus decisiones, es que sean colegiados. El Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica para el Poder Ejecutivo propone un ejemplo atendible sobre la integracin de estos comits, resguardando los principios pretendidos por la Ley. El Reglamento establece que los Comits de Transparencia estarn integrados por 5 integrantes318: I. El titular del Ente Pblico, o un suplente designado por l, quien presidir el Comit de Transparencia. II. El Responsable de la OIP, quien fungir como Secretario Tcnico.
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III. El titular del rea jurdica o la persona que desempee esta funcin, quien fungir como Vocal. IV. Titulares de las unidades administrativas que propongan la reserva, clasificacin o que declaren la inexistencia de informacin, quienes participarn nicamente en las sesiones en que se traten asuntos de su competencia, como vocales. IV. El titular del rgano de Control Interno.

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Artculos 59 y 60 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma 29 de agosto de 2011. Ibd. Artculo 61. Artculo 55 del Reglamento para la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 15 de septiembre del 2008.
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Cabe resaltar que los legisladores decidieron no darle los mismos derechos de voz y voto al rgano de control interno, quien solamente participa en las reuniones con voz. Esto permite que las decisiones puedan empatarse y que la ltima palabra la tenga el titular del ente obligado, lo que no fomenta la imparcialidad del comit de transparencia. El procedimiento de integracin del comit de transparencia se desarrolla en los artculos 56 al 59 del Reglamento aludido, y se les asigna la funcin de adoptar manuales de integracin y funcionamiento319. Las funciones que aqu nos interesa valorar son las que se refieren al procedimiento de clasificacin de la informacin. Estas funciones las establece el artculo 61 de la Ley de Transparencia y prev que los comits a) revisarn la clasificacin de informacin y resguardarn la informacin, en los casos procedentes, elaborar la versin pblica de dicha informacin (fraccin IV); b) confirmarn, modificarn o revocarn la propuesta de clasificacin de la informacin presentada por la Oficina de Informacin Pblica del ente obligado (fraccin XI); c) suscribirn las declaraciones de inexistencia de la informacin o de acceso restringido (fraccin XII); d) propondrn los procedimientos para asegurar la mayor eficiencia en la gestin de las solicitudes de acceso a la informacin (fraccin XIII); y supervisarn el cumplimiento de criterios y lineamientos en materia de informacin de acceso restringido (fraccin XVI). Continuando con el proceso de atencin a solicitudes de informacin cuando se trata de informacin restringida, el artculo 50 de la Ley de Transparencia ofrece tres opciones con las cuales los comits de transparencia deben proceder a responder las solicitudes de informacin cuando se trata de informacin de acceso restringido, a saber: I. Confirmar y negar el acceso a la informacin;
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II. Modificar la clasificacin y conceder el acceso a parte de la informacin; o III. Revocar la clasificacin y conceder el acceso a la informacin.
En caso de que el comit de informacin decida sobre la opcin I y que sostenga que se trata de informacin de carcter reservada, entonces tendr que entregar la respuesta a la solicitud de informacin en los trminos del artculo 42 de la Ley de Transparencia. Este mandato establece que la respuesta que reciba la persona debe contener: la fuente de informacin; que la informacin encuadra dentro de los supuestos de reserva de la Ley; que su divulgacin lesiona un inters protegido, y que el dao probable es mayor al inters pblico por conocer la informacin; debe estar fundada y motivada,
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Ibd. Artculos 56 al 59.
contener el plazo de reserva de la informacin y la autoridad responsable de su custodia320. Ahora bien, si la respuesta del comit de transparencia versa sobre informacin confidencial, que pertenece a un particular distinto al que solicit la informacin, entonces se atender a lo dispuesto en el artculo 43 de la Ley. Puesto que cuando los particulares entregan informacin confidencial a los entes obligados deben sealarla como tal, el comit de informacin tiene la obligacin de respectar la voluntad del titular de la informacin y slo podrn publicarla cuando medie su consentimiento expreso321. Los comits de transparencia pueden igualmente optar por las opciones II y III, en las que es posible que la clasificacin que hizo el responsable de la informacin sea imprecisa y entonces modificar la decisin o revocar la clasificacin y conceder el acceso a la informacin al peticionario. En todo caso, el comit de transparencia tendr acceso a la informacin directamente. Cualquiera que sea la opcin de respuesta que elija el comit, la deber comunicar por escrito al solicitante en los trminos del artculo 42 y en un plazo de diez das hbiles siguientes de haberla recibido. La ltima posibilidad del actuar de los comits de transparencia, en relacin con la informacin de acceso restringido, establecida en el artculo 50 de la Ley correspondiente, es la declaracin de inexistencia de la informacin. En estas circunstancias, el primer paso que exige la Ley de Transparencia comentada es la bsqueda exhaustiva y la localizacin de la informacin solicitada. En seguida, el Reglamento de la Ley de Transparencia establece que si el rea o unidad administrativa determina que la informacin no se encuentra en sus archivos, lo notificar a la oficina de informacin pblica mediante un informe en el que exponga el hecho y oriente a la oficina sobre la posible rea de competencia en el tema de la solicitud. La oficina debe, a su vez, remitirlo al comit de transparencia para que tome las medidas necesarias para localizar la informacin322. Hay una presuncin clara de que la informacin debe existir en los archivos del ente cuando alguna de sus facultades o atribuciones, previstas en los ordenamientos internos y orgnicos, lo prev, por lo que corresponde al comit analizar el caso concreto.
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma 29 de agosto de 2011. Ibdem. Artculo 23 fraccin VII del Reglamento para la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 15 de septiembre del 2008.
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Incluso, las reuniones del comit de transparencia deben ser diferentes cuando estos casos de inexistencia se suscitan. El artculo 62 de la Ley de Transparencia considera que en el caso de que la informacin no se localice, la sesin en la cual se escribe la resolucin debe contar con la participacin de los titulares de las unidades administrativas en el asunto323. Sin embargo, la Ley de Transparencia considera una opcin ltima que es la declaracin de inexistencia cuando los documentos o expedientes no sean encontrados, a pesar de los esfuerzos del comit que anota el mismo artculo 50 en comento. La nica manera que la Ley prev de declarar una informacin como inexistente es que el comit expida una resolucin confirmando la inexistencia del documento. En la misma resolucin, el comit, si la normatividad lo permite, debe ordenar la generacin de dicha informacin solicitada y no hallada en los archivos del ente. Se trata de una obligacin del comit de ordenar la produccin de la informacin cuando exista un mandato legal que considere la existencia previa de dicha informacin. En todo caso, dicha resolucin ser notificada al solicitante a travs de la oficina de informacin. La inexistencia de informacin puede, incluso, derivar en un procedimiento de responsabilidad pblica, por lo cual, ser el mismo Comit de Informacin el que tiene la obligacin de denunciar el hecho ante el rgano de control interno para que ste inicie un procedimiento administrativo. Por ltimo, es importante mencionar que para el procedimiento de respuesta a travs del INFOMEX, las oficinas de informacin y los comits de informacin deben observar los plazos y procedimientos establecidos en los Lineamientos para la Gestin de Solicitudes de Informacin Pblica y de Datos Personales a travs del Sistema INFOMEX del Distrito Federal324.
Ttulo Segundo
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma 29 de agosto de 2011. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 23 de octubre de 2008. ltima reforma publicada el 16 de diciembre de 2011.
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Artculo 51. Toda solicitud de informacin realizada en los trminos de la presente Ley, aceptada por el Ente Obligado, ser satisfecha en un plazo no mayor de diez das hbiles siguientes al que se tenga por recibida o de desahogada la prevencin que en su caso se haya hecho al solicitante, este plazo podr ampliarse hasta por diez das hbiles ms en funcin del volumen o la complejidad de la informacin solicitada. El Ente Obligado deber comunicar al solicitante antes del vencimiento del plazo, las razones por las cuales har uso de la prrroga. No podrn invocarse como causales de ampliacin del plazo motivos que supongan negligencia o descuido del Ente Obligado en el desahogo de la solicitud. Cuando la solicitud tenga por objeto informacin considerada como pblica de oficio, sta deber ser entregada en un plazo no mayor a cinco das. Si la solicitud de informacin tiene por objeto tanto informacin pblica como informacin pblica de oficio, se considerar mixta y el plazo mximo de respuesta ser de diez das. El Ente Obligado que responda favorablemente la solicitud de informacin, deber notificar al interesado sobre el pago de derechos o la ampliacin del plazo. Una vez que el solicitante compruebe haber efectuado el pago correspondiente, el Ente Obligado deber entregar la informacin dentro de un plazo que no deber exceder de tres das hbiles. Despus de treinta das hbiles de haberse emitido la respuesta operar la caducidad del trmite y la notificacin del acuerdo correspondiente se efectuar por listas fijadas en los estrados de la Oficina de Informacin Pblica del Ente Obligado que corresponda. Las solicitudes de acceso a la informacin y las respuestas que se les d, incluyendo, en su caso, la informacin entregada, sern pblicas. Asimismo, los Entes Obligados debern poner a disposicin del pblico esta informacin, en la medida que se solicite, a travs de medios remotos o locales de comunicacin electrnica.
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MigUEL CARbONELL
Uno de los temas claves para hacer efectivo el derecho fundamental de acceso a la informacin pblica tiene que ver con plazos de respuesta dentro de los que los entes obligados deben pronunciarse sobre las solicitudes que les lleguen y, en su caso, para entregar la informacin que les pidan. Para poder determinar el plazo adecuado, hay que considerar que estamos frente a dos objetivos que se encuentran en tensin: los particulares requieren de la entrega oportuna de la informacin para que les resulte til e interesante el ejercicio de su derecho de acceso, lo que justifica que los plazos sean tan breves como sea posible. Pero del otro lado estn los funcionarios pblicos, siempre ocupados y muchas veces rebasados en cuanto a la carga de trabajo que deben desahogar. Ante esos dos intereses legtimos y atendibles, el legislador est obligado a imaginar y plasmar normativamente un rgimen de plazos para responder, que sea adecuado y que se haga cargo responsablemente de las dificultades que siempre van a existir para responder conforme a derecho. El artculo 51 de la Ley de Transparencia del Distrito Federal se refiere precisamente al tema de los plazos, conteniendo un conjunto de disposiciones que deben ser analizadas con detalle y de forma separada, dado que abarcan distintos momentos del procedimiento diseado por la misma ley para que cualquier persona pueda tener acceso a la informacin pblica gubernamental.
Ttulo Segundo
En primer lugar, el artculo 51 seala el plazo general para responder cualquier solicitud: para tal efecto existe un plazo mximo de diez das hbiles. Como ya se ha mencionado en otros comentarios previos, lo ideal es que los entes obligados utilicen menos das, de forma que las respuestas lleguen en el tiempo ms corto posible (incluso el mismo da en que se recibe la solicitud, siempre que sea posible). El plazo de los diez das comienza a correr de dos distintas maneras: o bien cuando se tiene por presentada la solicitud, o bien cuando se desahogue la prevencin que, en trminos del artculo 47 de la ley, se le haga al peticionario. El plazo general de los 10 das hbiles puede extenderse por una nica ocasin, hasta por otros diez das hbiles ms. Pero dicha extensin no queda librada al criterio del ente obligado, sino que opera solamente cuando se presentan cualquiera de las dos siguientes causas:
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cuando lo exija el volumen de informacin que se solicita, o bien
b) cuando la complejidad de la informacin solicitada haga imposible contestar dentro del primer plazo establecido como regla general. Si el ente obligado decide hacer uso de la posibilidad de la prrroga deber comunicarlo al solicitante antes de que fenezca el plazo, expresando las razones por las cuales se requiere hacer uso de la posibilidad de la prrroga. El segundo prrafo del artculo 51 seala que no se puede justificar la ampliacin del plazo legalmente sealado, con base en motivos que supongan negligencia o descuido por parte del ente obligado. Ahora bien, desde mi punto de vista, tal precisin resulta innecesaria, ya que, como acabamos de explicar, los dos nicos supuestos para ampliar el plazo se refieren, segn el mismo artculo 51, al volumen de la informacin solicitada o a su complejidad. La interpretacin correcta me parece que va en el sentido de limitar a esos dos supuestos la posibilidad de ampliar el plazo, considerando que se trata de una dilacin en el cumplimiento de un derecho fundamental, y como tal debe ser de interpretacin estricta y no laxa. Esto significa que la ampliacin debe ceirse a lo que seala la Ley, sin que quepan interpretaciones extensivas en favor de ampliar el plazo cuando se est en supuestos distintos a los previstos por la Ley.
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Por qu el legislador prev para este supuesto un plazo mucho ms reducido para entregar la informacin y por qu no establece ningn tipo de prrroga? El plazo tan breve e improrrogable responde al tipo de informacin solicitada: toda vez que se trata de informacin que ya debe haber sido publicada, la tarea del ente obligado se limita a indicarle al solicitante en qu lugar preciso puede encontrar la informacin que busca. El funcionario en cuestin no debe buscar la informacin dentro de los archivos del ente obligado, sino simplemente revisar lo que ya fue hecho pblico por mandato de la ley. La ltima frase del artculo que estamos analizando fue agregada mediante la importante reforma a la Ley del ao 2011. Se trata del supuesto en el que una solicitud tiene una naturaleza mixta, toda vez que se refiere tanto a informacin pblica, como a informacin pblica de oficio. En ese caso, nos indica el prrafo en cuestin, el plazo de respuesta debe ser de 10 das, como plazo mximo.
Ttulo Segundo
El tercer prrafo del artculo 51 contempla un plazo distinto de entrega de la informacin, cuando lo que se solicite caiga dentro del concepto de informacin de oficio, que como ya vimos en comentarios anteriores, es aquella que debe estar a disposicin aunque nadie la solicite. En este caso el plazo es de cinco das.
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El prrafo tercero dice literalmente que el plazo para entregar informacin de oficio es de cinco das o de diez cuando se trate de solicitudes de naturaleza mixta, segn lo que se acaba de sealar. Se debe entender que son das hbiles o naturales? Considerando que la Ley de Transparencia no contempla disposicin expresa que establezca cmo se considerarn los das, y que no se precisa si son hbiles o naturales; lo procedente, en trminos del artculo 7 de sta Ley, es aplicar el artculo 74 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, que prev que los trminos se contarn por das hbiles, salvo disposicin en contrario. Desde mi punto de vista, una interpretacin que favorecera ms al sujeto titular del derecho fundamental de acceso a la informacin, es la de referirse a los plazos en das naturales, tal y como se desprende del principio pro personae, que es un criterio internacionalmente aceptado para interpretar cuestiones relacionadas con derechos humanos325. Una vez que el ente obligado responde favorablemente al solicitante, le debe informar sobre la ampliacin del plazo o sobre el pago de derechos en caso de que proceda. Recordemos que la Constitucin seala que el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental es gratuito (artculo 6, prrafo segundo, fraccin III). Esto significa que solamente se podrn cobrar derechos cuando hay que utilizar algn material de reproduccin de la informacin solicitada o bien cuando se deban cubrir los gastos de envo, si as lo ha pedido el titular del derecho de acceso a la informacin326.
Ttulo Segundo
Una vez que se ha satisfecho el pago (en caso de que deba hacerse), el ente obligado cuenta con tres das hbiles para hacer entrega de la informacin. En caso de que no deba hacerse pago alguno, el plazo de los tres das no es aplicable y se debe estar a lo que seala el prrafo primero del artculo 51, toda vez que en dicho artculo se dispone que el plazo de los diez das hbiles (prorrogables conforme a lo que ya se dijo), es para que el derecho quede satisfecho y es obvio que tal satisfaccin solamente puede darse mediante la entrega de la informacin, si es que as procede y no hay causa legal alguna que lo impida.
325
Ver al respecto, Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en Mxico, 4 edicin, Mxico, Porra, UNAM, CNDH, 2011, pp. 122 y siguientes. Sobre la gratuidad del derecho de acceso a la informacin, Carbonell, El rgimen constitucional de la transparencia, cit., pp. 35 y siguientes.
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Ahora bien, si el solicitante no efecta el pago habiendo sido requerido para hacerlo, o si no pasa a recoger la informacin solicitada (si es que la modalidad de entrega elegida era fsica), opera una suerte de caducidad del derecho, conforme al prrafo sexto del artculo 51, el cual seala que dicho efecto preclusivo opera a los treinta das hbiles, contados a partir de que se emite la respuesta. El acuerdo de caducidad debe notificarse por lista. Finalmente, el ltimo prrafo del artculo 51 que estamos comentando establece el criterio de publicidad del conjunto de solicitudes de acceso a la informacin y de las respuestas que recaigan a tales solicitudes. Esto significa que la ley comprende, de forma correcta desde mi punto de vista, que el propio ejercicio del derecho de acceso a la informacin est sujeto a las reglas de transparencia que se aplican a los rganos pblicos. Me parece que se trata de una disposicin que guarda congruencia con el principio de mxima publicidad, establecido, como ya vimos, a nivel constitucional en el artculo 6 de nuestra Carta Magna. De acuerdo con lo anterior, todas las solicitudes y todas las respuestas son pblicas y, en consecuencia, pueden ser, a su vez, objeto de solicitudes de acceso, puesto que cualquier persona puede solicitar el acceso a cualquier solicitud previa y a cualquier respuesta que se haya dado, con independencia del sentido en el que se haya emitido.
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Ttulo Segundo
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Artculo 52. Satisfechos los trmites, plazos, pago de derechos y requisitos exigidos por esta Ley, por el interesado, si la informacin solicitada no hubiere sido entregada en tiempo por el Ente Obligado correspondiente, se entender que la respuesta es en sentido afirmativo en todo lo que le favorezca, excepto cuando la solicitud verse sobre informacin de acceso restringido, en cuyo caso, se entender en sentido negativo.
ISSA LUNA PLA

Una de las premisas fundamentales del derecho administrativo parte de la obligacin del Estado de resolver todos los procedimientos que tramite, sin dejar asuntos abandonados o en el incumplimiento. Esto incluye las obligaciones del Estado de notificar la resolucin recada sobre un acto en un plazo predeterminado por una Ley. El artculo 52 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal versa sobre la premisa de que la autoridad puede dejar el procedimiento de la solicitud de informacin pblica truncado y ello ira en contra de la garanta del derecho de acceso protegido. Cuando la resolucin a los trmites administrativos no es emitida en tiempo y forma por la autoridad, se entiende que el ente guarda silencio administrativo, y consecuentemente, se deben aplicar medidas de control o sancin para corregir el acto administrativo deficiente. En la doctrina mexicana, el silencio administrativo se ha interpretado como la negativa ficta, lo que habilitar al solicitante a ejercitar otros mecanismos de defensa para hacer valer su derecho que ha sido perjudicado. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado que cuando:
se reclama en amparo la violacin al derecho de peticin consagrado en el artculo 8o. constitucional, no es procedente sobreseer en el juicio con base en que el silencio de la autoridad constituy una negativa ficta, por las razones siguientes: 1) porque la aludida garanta constitucional no puede quedar suspendida por la creacin o existencia de figuras jurdicas (como la negativa ficta) que la hagan nugatoria, pues ello equivaldra a limitarla, restringirla o disminuirla y a condicionar su vigencia a lo que dispongan las leyes secundarias; 2) porque la negativa ficta es una institucin que, por sus caractersticas peculiares, es optativa para los particulares, la cual, por surgir debido al transcurso del tiempo, sin respuesta especfica y por escrito de la autoridad a la que se plante la solicitud, no puede satisfacer el objeto primordial que se persigue con la garanta que tutela el artculo 8o. constitucional; y 3) porque el Juez de amparo no puede prejuzgar sobre cul es el medio de defensa con que debe ser
Ttulo Segundo
impugnado el silencio de la autoridad, cuando precisamente se le est pidiendo que obligue a esa autoridad a dar una respuesta, como lo exige el artculo constitucional invocado. Lo anterior, sin perjuicio de que cuando el particular opt por impugnar la resolucin ficta, ya no puede, vlidamente, exigir contestacin expresa, pues en tal supuesto clausur su derecho de peticin327.
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En la doctrina mexicana del derecho de acceso a la informacin pblica, cuando se configura el silencio administrativo por parte del Estado se debe considerar a contrario sensu de lo sealado en lneas anteriores, es decir, que se configura la afirmativa ficta. Esto conlleva que la autoridad, por el simple transcurso de los plazos preestablecidos en las leyes aplicables a la materia de la transparencia y el acceso a la informacin, sin que haya emitido una resolucin (en cualquier sentido), debe otorgar al solicitante el acceso a la informacin requerida. Esta figura de la afirmativa ficta est prevista en el artculo 52 aqu comentado de la Ley de Transparencia en el Distrito Federal. ste establece que la afirmativa ficta proceder en los casos donde los solicitantes interesados hayan satisfecho los trmites, plazos de espera, pagos de derechos, en caso de haberlos, y dems requisitos dentro del procedimiento de solicitudes de informacin. Dadas estas condiciones, la afirmativa ficta ser efectiva cuando el ente obligado omita dar respuesta a la solicitud por encima del plazo fijado por la norma. En el caso de que el particular se vea afectado en una primera instancia por esta afirmativa ficta, deber comprobar que se han configurado los requisitos contemplados en el artculo 52 en comento. El elemento idneo para la comprobacin es el Acuse de Recibo, ya sea el que fue emitido por el INFOMEX Distrito Federal, o el documento que haya sellado la oficina de informacin pblica. A partir de esa prueba documental, se podr determinar la fecha de inicio del trmite y su culminacin. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado, en la parte conduce de la en la Tesis Aislada nmero I.7o.A.474 A328, que si en un trmite iniciado
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Novena poca, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, X, Diciembre de 1999, Pgina: 245. Tesis 2a./J. 136/99, Rubro: PETICIN, DERECHO DE. NO DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO CON BASE EN QUE EL SILENCIO DE LA AUTORIDAD CONSTITUYE UNA NEGATIVA FICTA. Localizacin: Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, XXIV, Octubre de 2006, Pgina: 1338, Tesis: I.7o.A.474 A, Tesis Aislada, Materia(s): Administrativa, Rubro: AFIRMATIVA FICTA. EL PLAZO PARA QUE OPERE NO SE INTERRUMPE POR EL HECHO DE QUE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA EMITA UN PRIMER REQUERIMIENTO DE DATOS O DOCUMENTOS AL PARTICULAR, PERO NO SE LO NOTIFIQUE PERSONALMENTE (LEGISLACIN DEL DISTRITO FEDERAL VIGENTE HASTA EL 7 DE JUNIO DE 2006).
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Ttulo Segundo
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por un particular, la autoridad administrativa emite un primer requerimiento para que ste proporcione ciertos datos o documentos [] resulta claro que dicha actuacin [] interrumpe el plazo para que opere a favor del gobernado la afirmativa ficta; para tal efecto, la oficina de informacin del ente obligado ante el cual se haya presentado la solicitud de informacin, deber probar la realizacin de la prevencin, y dado el caso de que no se haya comprobado con los medio idneos esa prevencin, se deber entender que la afirmativa ficta se configur dentro de los diez das hbiles ordinarios. Una vez configurada la falta de respuesta por parte del ente obligado, el solicitante tiene derecho a presentar un recurso de revisin ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. La procedencia de este recurso se ajusta a la causal de la fraccin VIII del artculo 77, que opera ante la falta de respuesta del ente obligado por la Ley y que no ha cumplido con los plazos que sta establece329. El procedimiento del recurso de revisin por falta de respuesta por parte del ente est establecido en el artculo 86 de la Ley de Transparencia en comento y es desarrollado en el Procedimiento para la Recepcin, Subsanacin, Resolucin y Seguimiento de los Recursos de Revisin330. El artculo 86 de la Ley de Transparencia define que, una vez iniciado un recurso de revisin por el solicitante agraviado, se desata un procedimiento interno en el InfoDF para la resolucin del asunto no resuelto por parte del ente obligado. Al da siguiente de interpuesta la solicitud del recurso de revisin, el Instituto deber dar vista al ente obligado para que alegue lo que a su derecho convenga. Para este procedimiento se asigna un plazo no mayor de tres das y se espera escuchar las razones del ente que fundamentaron su actuar. Una vez recibida la contestacin del ente, el Instituto deber emitir su resolucin en un plazo no mayor a diez das, la cual deber ser favorable al solicitante, salvo que el ente obligado pruebe fehacientemente que en efecto respondi, o que exponga de manera fundada y motivada, a criterio del Instituto, que se trata de informacin reservada o confidencial331.
Ttulo Segundo
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma: 29 de agosto de 2011. Acuerdo 1096/SO/01-12/2010 mediante el cual se aprueba el nuevo procedimiento para la recepcin, subsanacin, resolucin y seguimiento de los recursos de revisin interpuestos ante el INFODF, y se abroga el acuerdo 263/SO/11-06/2008. Gaceta Oficial del Distrito Federal 27 de diciembre de 2010. ltima reforma 28 de octubre de 2011. Artculo 86, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma: 29 de agosto de 2011.
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Es importante notar que este plazo que se ha fijado para el Instituto es excepcional, ya que para la resolucin de los recursos de revisin por otras causas que no sean las de la omisin de la respuesta, el plazo es de cuarenta das contados a partir de la admisin del recurso y, si existe causa justificada, el plazo puede ampliarse332. Dentro del proceso de recurso de revisin por omisin de respuesta del ente obligado, puede darse el caso de que el ente acredite que dio respuesta al solicitante; en tal virtud, en trminos del procedimiento establecido por el InfoDF, dicha repuesta no ser considerada para la resolucin del recurso y nicamente se verificar si existi o no respuesta en tiempo y forma. En todos los casos, los entes obligados debern informar al Instituto del cumplimiento de sus resoluciones en un plazo no mayor a cinco das hbiles, contados a partir de la notificacin de la resolucin333. El procedimiento para las omisiones de respuesta de solicitudes presentadas por el mdulo electrnico INFOMEX establece que la Direccin Jurdica y de Desarrollo Normativo del Instituto, antes de aplicar la fase de admisin del recurso, verificar en dicho sistema la existencia o no de la respuesta correspondiente. Si esta Direccin encuentra que la respuesta est disponible en efecto, prevendr al recurrente adjuntando la respuesta que el ente obligado proporcion por ese medio para que el recurrente considere aclarar el acto impugnado334. Un problema comn en las solicitudes recurridas por omisin de la respuesta es el medio que haya seleccionado el particular para recibir notificaciones, ya que si el ente resolvi o le notific de la ampliacin del plazo de respuesta por un medio diferente al sealado por el solicitante, sta se entender que no fue realizada. Un claro ejemplo de lo anterior es la resolucin emitida por el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal con motivo del recurso de revisin identificado con el nmero 668/2009, el cual fue interpuesto por un particular por la supuesta omisin por parte del sujeto obligado de dar respuesta a su solicitud, en la parte conducente del citado recurso se seala: es menester determinar la forma en que debieron realizarse las notificaciones en relacin con la solicitud de informacin que dio origen a este medio de impugnacin
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Op.cit. Acuerdo 263/SO/11-06/2008, Numeral Vigsimo octavo.
Artculo 90, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma: 29 de agosto de 2011. Op.cit. Acuerdo 263/SO/11-06/2008, Numeral Vigsimo, fraccin III, inciso d).
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Ahora bien, de la lectura de la solicitud de acceso a la informacin, se advierte que el recurrente seal como medio para recibir notificaciones Acudir a la Oficina de Informacin Pblica. En virtud de lo anterior, en el caso que nos ocupa, el Ente obligado debi realizar las notificaciones por lista que se debi fijar en sus estrados En esa tesitura, toda vez que [el ente obligado] emiti respuesta y acuerdo ordenando la notificacin de la misma a travs de los estrados de su Oficina de Informacin Pblica, el once de marzo de dos mil nueve, es decir, dentro del trmino de diez das concedido por el artculo 51, primer prrafo, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal para tal efecto, resulta infundado el agravio de la parte recurrente, pues el ente recurrido acredit no haber sido omiso en atender la solicitud por lo tanto, lo procedente es sobreseer el presente recurso de revisin En ese orden de ideas, si el sujeto obligado no hubiere acreditado la notificacin de la respuesta en esos estrados, se hubiere configurado la afirmativa ficta, y la resolucin recada hubiere sido otra. De ah, la importancia de que las notificaciones que se hagan con motivo de una solicitud de informacin se realicen en los medios sealados por el particular.
Ttulo Segundo
Otro problema recurrente, es el caso donde la solicitud de informacin no sea competencia de ese ente obligado, y, por consiguiente, determina canalizar la solicitud a otro sujeto obligado de la Ley de Transparencia. En este supuesto, es de suma importancia que esa accin administrativa sea notificada al particular; en caso contrario, a pesar de que esa canalizacin u orientacin se haya realizado dentro del plazo de los cinco das hbiles, sta se tendr por no realizada y, por consiguiente, se actualizara la afirmativa ficta. Sirva de apoyo de lo anterior, la siguiente Tesis Aislada335:
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Novena poca. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. XXI, Febrero de 2005. Pgina: 1624. Tesis: I.4o.A.462 A. Tesis Aislada
AFIRMATIVA FICTA. OPERA A PESAR DE QUE LA AUTORIDAD, DENTRO DEL TRMINO QUE SEALA LA LEY, HAYA CONTESTADO UNA SOLICITUD DE UN PARTICULAR O HAYA HECHO DEL CONOCIMIENTO DE OTRAS AUTORIDADES LA RESPUESTA, SI NO LA NOTIFIC DENTRO DE ESE PLAZO AL INTERESADO. La circunstancia de que la autoridad haya contestado una solicitud de un particular o haya hecho del conocimiento de otras autoridades la respuesta, dentro del trmino que seala la ley, es insuficiente para considerar que se atendi la solicitud en tiempo y que, en consecuencia, no opera la afirmativa ficta, pues para considerarlo as es necesario que la respuesta sea notificada al interesado dentro del propio trmino, a fin de que tenga conocimiento de su existencia, contenido, alcance y efectos vinculatorios. Ello es as porque no es suficiente que se declare la voluntad de la administracin y se haga del conocimiento de otras autoridades, sino que es imperativo que llegue a la rbita del particular, pues de lo contrario no se le permitira reaccionar en su contra.
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Artculo 53. Cuando no se d respuesta en tiempo y forma a la solicitud de informacin, en caso de que la posea el Ente Obligado, ste queda obligado a otorgarla al interesado en un perodo no mayor a diez das hbiles, posteriores al vencimiento del plazo para la respuesta, sin cargo alguno para el solicitante, siempre y cuando la informacin de referencia no sea informacin de acceso restringido, sin perjuicio de las sanciones a que se hagan acreedores los servidores pblicos causantes de la omisin. Si la respuesta a la solicitud de informacin fuese ambigua o parcial, a juicio del solicitante, podr impugnar tal decisin en los trminos de esta Ley.
SERgiO LPEZ AYLLN XimENA SANTAOLALLA

Este artculo se ubica en el Captulo I (procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica) del Ttulo Segundo (del acceso a la informacin pblica) de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal (en adelante LTAIPDF). Regula el silencio administrativo, es decir, qu sucede cuando el ente obligado al que se le hizo una solicitud de acceso no responde en el plazo establecido en la Ley. Genera adems el derecho del solicitante de impugnar una respuesta del ente obligado cuando sta sea ambigua o parcial. A continuacin comentaremos estos dos aspectos. 1. La positiva ficta. El artculo 53 responde al principio de derecho administrativo de que todo trmite o procedimiento debe contar con una respuesta de la autoridad hacia el particular336. De manera genrica, este derecho est consagrado en el artculo 8 constitucional que obliga a las autoridades administrativas a responder en forma expresa las peticiones de los particulares; pero en la regulacin administrativa, en particular en aquella que regula el procedimiento administrativo, encuentra formas de expresin ms especficas. En concreto, la regulacin del silencio administrativo admite dos alternativas. La primera se conoce como negativa ficta. Implica que, ante el silencio de la autoridad administrativa, debe presumirse que hay una resolucin negativa de parte del sujeto obligado, y, por ende, el particular puede interponer los
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Ttulo Segundo
Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, Mxico, Porra, 2005, pg. 272.
medios de defensa, administrativos o jurisdiccionales, que correspondan337. La segunda es la positiva ficta, en la que se presume que la respuesta de la autoridad fue afirmativa, y el particular puede entonces proceder en consecuencia. En materia del procedimiento de acceso a la informacin ha existido un debate importante respecto de las consecuencias del silencio administrativo338. Una parte importante de las leyes de acceso han establecido la positiva ficta, es decir, que ante el silencio de la autoridad procede la entrega de la informacin, pues se trata de garantizar el ejercicio de un derecho fundamental. El problema tcnico y prctico de esta opcin es que la misma autoridad que falt a su deber de responder a la solicitud es la responsable de entregar la informacin, y si no hizo lo primero, parece que no existen razones para que haga lo segundo. Esto obliga entonces a generar un procedimiento para asegurar la entrega de la informacin. De no preverse este mecanismo, el particular queda, prcticamente, en estado de indefensin. Una segunda consideracin que no resuelve la positiva ficta es qu sucede si el documento solicitado contiene sustantivamente informacin clasificada como reservada o confidencial. Puesto que la reserva tcnicamente responde a la proteccin de un inters pblico o bien la proteccin de datos personales, resulta difcil entender cmo el silencio de la autoridad puede generar la entrega de esa informacin, pues se vulnerara el inters pblico protegido, o bien, los derechos de terceros, que quedaran desprotegidos.
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NEGATIVA FICTA Y DERECHO DE PETICIN. SON INSTITUCIONES DIFERENTES. El derecho de peticin consignado en el artculo 8o. constitucional consiste en que a toda peticin formulada por escrito en forma pacfica y respetuosa deber recaer una contestacin tambin por escrito, congruente a lo solicitado, la cual deber hacerse saber al peticionario en breve trmino; en cambio, la negativa ficta regulada en el artculo 37 del Cdigo Fiscal de la Federacin no tiene como finalidad obligar a las autoridades a resolver en forma expresa sino que ante la falta de contestacin de las autoridades fiscales, por ms de tres meses, a una peticin que se les formule, se considera, por ficcin de la ley, como una resolucin negativa. En consecuencia, no puede establecerse, ante dos supuestos jurdicos diversos, que la negativa ficta implique tambin una violacin al artculo 8o. constitucional, porque una excluye a la otra. Registro No. 197538, Novena poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis, I.1o.A., J/2, Jurisprudencia en Materia Administrativa.
Vase Lpez Aylln, Sergio, coord. Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico, Mxico, UNAM-IFAI-CIDE, 2007, p. 103.
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Ttulo Segundo
Otras leyes en el pas han establecido que en el caso de silencio administrativo opera una negativa ficta. Esta alternativa es tcnicamente ms adecuada, pues ante la falta de respuesta de la autoridad, el particular puede interponer un recurso, cuya resolucin adems suele implicar un procedimiento abreviado que permite que el particular pueda obtener rpidamente respuesta a su solicitud. Adicionalmente, este mecanismo permite, en su caso, proteger
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adecuadamente documentos reservados o confidenciales. El artculo 1414 del Cdigo de Buenas Prcticas recomienda esta solucin339. El artculo 53 de la LTAIPDF prev la afirmativa ficta, es decir, cuando no se d respuesta en tiempo y forma a una solicitud de informacin, el ente obligado deber entregar la informacin al solicitante, sin cargo alguno, y dentro de los diez das posteriores al vencimiento del plazo de respuesta. El mismo artculo 53 establece, sin embargo, dos condiciones para proceder a la entrega. Primero, que el ente obligado tenga la informacin. Segundo, que la informacin no sea de acceso restringido, es decir, que los documentos solicitados no hayan sido clasificados como informacin reservada o confidencial. En este caso, aunque la ley no es expresa, se debe entender que los documentos no deben ser entregados. Ahora bien, el artculo 53 debe leerse junto con los artculos 77 y 86 de la LTAIPDF, que establecen el procedimiento que debe seguirse en caso del silencio de la autoridad. Puede decirse que, aunque redactada como una afirmativa ficta, en realidad lo que tcnicamente contiene la LTAIPDF es una negativa ficta, pues el particular debe promover el recurso de revisin cuando el sujeto obligado no da respuesta en tiempo y forma a la solicitud de informacin. Analizaremos con detalle esta cuestin. La fraccin VIII del artculo 77 de la LTAIPDF establece como una de las causales de procedencia del recurso de revisin la falta de respuesta del ente obligado dentro de los plazos establecidos en la ley. Por su parte, el artculo 86 de la LTAIPDF prev un procedimiento de revisin abreviado para los casos de falta de respuesta en tiempo y forma del sujeto obligado340. Conforme a ste, una vez interpuesto el recurso, el InfoDF debe dar vista al ente obligado, quien tiene tres das para responder. Recibida la respuesta, el Instituto debe resolver en un plazo no mayor a diez das (cabe recordar que el plazo ordinario para resolver los recursos de revisin es de 40 das contados a partir de la admisin del recurso, segn lo establece el artculo 80 de la LTAIPDF). El sentido de la resolucin debe ser normalmente favorable al solicitante. Esto implica que el legislador estableci como sancin a la falta de respuesta una presuncin iuris tantum en sentido favorable al particular. Esta presuncin admite slo dos excepciones. La primera es que el ente obligado pruebe
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Ttulo Segundo
Idem, p. 106
Artculo 86 LTAIPDF: Interpuesto el recurso por falta de respuesta, el Instituto dar vista, al da siguiente de recibida la solicitud del recurso, al Ente Obligado para que alegue lo que a su derecho convenga en un plazo no mayor a tres das. Recibida la contestacin, el Instituto deber emitir su resolucin en un plazo no mayor a diez das, la cual deber ser favorable al solicitante, salvo que el Ente Obligado pruebe fehacientemente que respondi o que exponga de manera fundada y motivada a criterio del Instituto que se trata de informacin reservada o confidencial.
fehacientemente que dio respuesta a la solicitud. La segunda, que exponga de manera fundada y motivada que los documentos solicitados pueden ser clasificados conforme a un criterio del Instituto. Esta frase introduce una sutil pero importante diferencia respecto del estndar que aplica normalmente el Instituto para revisar los recursos de revisin. En efecto, normalmente el InfoDF debe revisar el criterio de clasificacin del ente obligado para confirmarlo, modificarlo o revocarlo. En el caso de silencio administrativo, el ente obligado debe probar que existe un criterio previo del Instituto que le permite clasificar la informacin. De lo contrario, opera la presuncin en favor del particular y la informacin debe ser entregada. Independientemente del resultado del procedimiento, el artculo 53 prev que los servidores pblicos responsables de la omisin pueden hacerse acreedores de las sanciones correspondientes. Esta hiptesis, en particular, est prevista en la fraccin II del artculo 93 de la LTAIPDF, que establece como causal de responsabilidad la omisin o irregularidad en la atencin a las solicitudes en materia de acceso a la informacin. 2. Respuestas ambiguas o parciales. El segundo prrafo del artculo 53 establece que el particular puede impugnar la respuesta del ente obligado si la respuesta a la solicitud de informacin le resulta ambigua o parcial. El artculo no especifica qu medio de impugnacin correspondera, pero el nico aplicable es el recurso de revisin previsto en la propia Ley.
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Ttulo Segundo
El artculo 77 de la LTAIPDF establece las causales de procedencia del recurso de revisin. El lenguaje de este artculo no contempla de forma expresa la procedencia por respuestas parciales o ambiguas, por lo que debe interpretarse que estas se encuentran implcitamente contenidas en la fraccin VI que establece la procedencia del recurso cuando la informacin que se entreg sea incompleta o no corresponda con la solicitud.
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Artculo 54. La obligacin de dar acceso a la informacin se tendr por cumplida cuando, a decisin del solicitante, la informacin se entregue en documentos y/o expedientes electrnicos, cuando se ponga a su disposicin para consulta en el sitio en que se encuentra o bien mediante la entrega de copias simples o certificadas. Para el acceso, registro, clasificacin y tratamiento de la informacin a que hace referencia la Ley que regula el uso de tecnologa para la Seguridad Pblica del Distrito Federal, se atendern las disposiciones de dicha norma especial. En la medida de lo posible la informacin se entregar preferentemente por medios electrnicos. Sin perjuicio de lo anterior, cuando la informacin se encuentre disponible en Internet o en medios impresos, la oficina de informacin deber proporcionar al solicitante la informacin en la modalidad elegida, e indicar la direccin electrnica completa del sitio donde se encuentra la informacin, o la fuente, el lugar y la forma en que puede consultar, reproducir o adquirir dicha informacin. En el caso de que la informacin solicitada se encuentre al pblico en medios impresos, se le har saber al solicitante por escrito la fuente, lugar y forma en que puede consultar, reproducir o adquirir dicha informacin, sin que ello exima al Ente Obligado de proporcionar la informacin en la modalidad en que se solicite.
Ttulo Segundo
ISSA LUNA PLA

El artculo 54 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal desarrolla los elementos legales por medio de los cuales se da por satisfecha la respuesta a una solicitud de informacin. Estos elementos son relevantes en cuanto a que los sujetos obligados a la Ley cuentan con un parmetro claro sobre el cual regir su comportamiento para determinar que han dado o no trmino al trmite solicitado, y que no estn incurriendo en el incumplimiento de la Ley o en un silencio administrativo. Por ello, el anlisis de estos elementos es crucial para valorar el cumplimiento de la norma y su forma. El primer prrafo del artculo 54 aqu comentado reconoce un elemento clave de la versatilidad de esta Ley de Transparencia y de la buena fe desde la que parte la autoridad para dar respuesta a las solicitudes de informacin por la va que el solicitante decida. Las vas disponibles, de acuerdo con la Ley, para solicitar informacin pblica a los entes es a travs de acudir directamente a sus oficinas, utilizando el sistema electrnico de solicitudes INFOMEX, o
cuando la informacin lo permita, verbalmente.341 Ahora bien, las vas que tienen los solicitantes para recibir notificaciones, as como la informacin, son a travs del domicilio o correo electrnico que ofrecen al ente obligado en el momento de realizar su solicitud de informacin, o por medio del INFOMEX. El solicitante tiene adems la libertad de definir el medio por el cual desea recibir la notificacin e informacin, el formato tendr que ser el apto para la va, ya sean copias fsicas, electrnicas o consulta directa en las oficinas del ente. En ningn caso la solicitud de informacin podra no darse por satisfecha en los trminos del artculo 54 de la Ley de Transparencia cuando el solicitante no proporcione un domicilio o correo electrnico, pues puede hacerse en estrados. Al respecto, ha interpretado el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF) lo siguiente342: El tal virtud, es relevante sealar que de la lectura del artculo 47, antepenltimo prrafo, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, se desprende que cuando los solicitantes no sealen domicilio o algn medio de los autorizados por la Ley para or y recibir notificaciones, la Oficina de Informacin Pblica deber practicar las notificaciones mediante lista que se fije en sus estrados.
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Es as que el artculo 54 ofrece una garanta para que el trmite de la solicitud de acceso a la informacin se tenga por satisfecho, y sta es que a eleccin del solicitante se entreguen los expedientes y/o documentos electrnicos o copias simples o certificadas. La informacin podr entregarse por los medios electrnicos (INFOMEX o correo electrnico), ponindose a disposicin en el sitio donde la informacin se encuentra almacenada (ya sea en el portal de transparencia, las oficinas del ente, o algn acervo especfico) y, finalmente, por medio de envo de copias simples o certificadas al domicilio sealado
Artculo 47 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma: 29 de agosto de 2011. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Recurso de Revisin. Expediente RR.1042/2010 del 1 de octubre de 2010.
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Ttulo Segundo
De acuerdo a lo anterior, ante la ausencia de un domicilio o correo electrnico, se pude concluir que el medio de notificacin elegido por el Ente recurrido (estrados) es el apropiado en trminos del artculo 47 de la Ley de la materia, por lo que se tiene por satisfecho el segundo de los requisitos exigidos por el artculo 84 de la Ley de la materia, al existir la constancia de notificacin respectiva.
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por el particular. Como se demostr, tambin se considera el trmite por satisfecho cuando la informacin es publicada en estrados, en los trminos del artculo 47 de la Ley de Transparencia. Sin embargo, en el artculo 54 aqu analizado se fija una preferencia que los entes obligados deben observar y que consiste en que la informacin se entregue por los medios electrnicos. El artculo 54 tambin establece que ser excepcin al mandato de este artculo la informacin a la que hace referencia la Ley que Regula el Uso de Tecnologa para la Seguridad Pblica del Distrito Federal343. Esta Ley regula la informacin obtenida por el uso de sistemas y equipos tecnolgicos destinados a la materia de la seguridad pblica y la procuracin de justicia. De acuerdo al artculo 9 de la Ley sobre el uso de tecnologa para la seguridad pblica, ser el reglamento de la ley la que defina los forma y los plazos en los que ser preservada y utilizada la informacin correspondiente. Ahora bien, el artculo 54 en comento prev la posibilidad de que, derivado del cumplimiento de las obligaciones de informacin de oficio, la informacin solicitada pueda encontrarse ya a disposicin de la consulta pblica. En este caso, el trmite de la solicitud de informacin se dar por satisfecho cuando se cumplan dos condiciones. Primero, el artculo 54 establece que la oficina de informacin pblica debe indicar al solicitante que la informacin se encuentra disponible en internet y remitirlo a la direccin electrnica precisa donde puede encontrar la informacin. Segundo, esta orientacin no exime al ente obligado de su obligacin de proporcionar la informacin requerida en la modalidad en que se solicit. Esto es, que adems de remitirle a portal de transparencia correspondiente, tendr que remitir la informacin, ya sea en copias simples, certificadas, al domicilio o correo electrnico proporcionado por el solicitante. Vale revisar el razonamiento del InfoDF en el recurso de revisin RR.1042/2010 en un caso donde el ente obligado, en este caso, la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, fue recurrida por un solicitante que consider que la informacin le fue negada y se le entreg incompleta. Para ello, el Pleno del Instituto analiz que se trataba de informacin referente al artculo 13 de la Ley de Transparencia que corresponde a informacin pblica de oficio de observancia general. Cuando entr al fondo del asunto, concluy que: Al respecto, conviene precisar que la informacin proporcionada en el archivo adjunto de marras, concuerda con la que se encuentra publicada en su portal de transparencia, especficamente la relacionada con el artculo 13 de la Ley de la materia, ubicada en la liga que indic el sujeto obligado al particular.
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Ttulo Segundo
Gaceta Oficial del Distrito Federal del 27 de octubre de 2008.
An ms, para estudiar si la informacin que manda el artculo 13 de la Ley en comento estaba siendo publicada de manera completa de acuerdo a la Ley, el Instituto valor el portal de transparencia del ente obligado recurrido, basando su juicio en los Criterios y metodologa de evaluacin de la informacin pblica de oficio que deben dar a conocer los Entes Pblicos en sus portales de Internet344. Dichos Criterios desarrollan el contenido de cada uno de los artculos de la Ley de Transparencia que recaen en el Captulo sobre la transparencia y la informacin pblica de oficio, por lo que se ajustan a la valoracin pertinente para conocer si la informacin solicitada estaba siendo publicada por el ente y, por lo tanto, se satisfaca la solicitud de informacin. El ltimo prrafo del artculo 54 que aqu se comenta establece la posibilidad de que la informacin solicitada se encuentre ya publicada en medios impresos de informacin y divulgacin y en Internet. Este mandato se alinea con la obligacin que tienen los entes obligados de publicar anualmente y mantener actualizada la informacin de acuerdo con los temas, documentos y polticas que se detallan en el artculo 14 de la Ley de Transparencia. En este caso, la oficina de informacin deber entregar al solicitante la informacin en la modalidad elegida, indicndole adems la direccin electrnica donde se encuentra la informacin publicada, y la forma en la que puede reproducir o adquirir dicha informacin. Los entes obligados deben tener de forma impresa para que los solicitantes la consulten directamente en sus oficinas, as como en sus respectivos sitios de Internet, por lo menos y no limitativamente, la informacin sobre: su marco normativo incluyendo leyes, reglamentos, manuales, reglas y polticas que rigen al ente; la estructura orgnica de la institucin permitiendo vincular las funciones y atribuciones de cada rea; los indicadores de gestin de sus funciones ms relevantes; el directorio de los servidores pblicos que laboran en el ente; el perfil de los puestos de los servidores pblicos y su currculum; la remuneracin mensual bruta y neta de todos los servidores pblicos; una lista con el importe por concepto de viticos, gastos de representacin y alimentacin de los servidores pblicos; la relacin de sus bienes y el monto al que stos ascienden; el presupuesto asignado de los ltimos tres ejercicios fiscales y los programas de trabajo; la agenda de las reuniones pblicas de los consejos y rganos colegiados de la entidad; los nombres y domicilios de los integrantes del comit de transparencia y la oficina de informacin
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344
Criterios y metodologa de evaluacin de la informacin pblica de oficio que deben dar a conocer los Entes Pblicos en sus portales de Internet. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Aprobado mediante acuerdo 389/SO/18-09/2008. A raz de la reforma de la LTAIPDF del 29 de agosto de 2011, se emitieron nuevos criterios que fueron aprobados por el Pleno del InfoDF en Acuerdo 1408/SO/16-11/2011.
Ttulo Segundo
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pblica; y diversa informacin contable y de las auditoras que se desarrolla en el artculo 14 de la Ley345. El contenido amplio del captulo sobre transparencia e informacin pblica de oficio se convierte en la obligacin de contar con los registros fsicos de la informacin para poder brindar una consulta en el sitio donde los documentos se encuentran. Cuando la solicitud verse sobre alguna informacin relativa a la informacin de oficio, o a cualquier otra que el ente obligado ya tenga disponible en versin impresa, deber hacerle saber al solicitante de su existencia, lugar y forma en la que puede consultarla. Por ltimo, como en el caso de la informacin que se encuentre disponible en internet, el artculo 54 de la Ley de Transparencia considera que remitir al solicitante a la fuente electrnica o impresa, no exime de la obligacin del ente obligado de proporcionar la informacin en la modalidad en que se solicite. As pues, an en el caso de que la informacin se encuentre disponible en medios impresos, la solicitud se dar por satisfecha cuando el ente responda indicando la disponibilidad de la informacin en algn medio, y utilizando la va y forma en la cual se solicit la informacin.
Ttulo Segundo
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Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008; ltima reforma: 29 de agosto de 2011.
Artculo 55. En la consulta directa se permitirn los datos o registros originales, slo en el caso de que no se hallen almacenados en algn medio magntico, digital en microfichas o que su estado lo permita.
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MigUEL CARbONELL
Con frecuencia se ha sealado que los funcionarios pblicos son custodios de la informacin que est en poder de cualquier ente del Estado mexicano, en cualquiera de sus niveles de gobierno. Esto significa que los funcionarios deben resguardar la informacin, en el entendido que no es suya ni pueden hacer con ella lo que prefieran. No puede, ningn funcionario, disponer del destino de la informacin pblica como mejor le parezca. No puede destruirla, alterarla, llevrsela a su casa, etctera. Cabe recordar que el artculo 8, fraccin V, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos (la cual resulta aplicable a quienes integran la administracin pblica del Distrito Federal, segn lo que seala el artculo 108, prrafo primero, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y el artculo 2 de la propia Ley) establece como una obligacin de todo servidor pblico la de Custodiar y cuidar la documentacin e informacin que por razn de su empleo, cargo o comisin, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustraccin, destruccin, ocultamiento o inutilizacin indebidos. Esa misma lgica es la que est inmersa en el contenido del artculo 55 de la Ley de Transparencia del Distrito Federal. El artculo 55 se refiere a una modalidad de las que la propia Ley contempla como posible a efecto de satisfacer el derecho de acceso a la informacin (las modalidades existentes estn enunciadas en el artculo 54 de la Ley). Esa modalidad es la de consulta directa, por medio de la cual el solicitante acude fsicamente a una oficina pblica y se le pone a la vista la documentacin que haya solicitado. En ese supuesto, segn el artculo 55, se dar acceso a los datos o registros originales (y no a copias), salvo en el caso en que tales datos o registros se hallen en medios magnticos, digitalizados en microfichas o si su estado no lo permite.
Ttulo Segundo
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La idea es que toda aquella informacin que se encuentre en medios magnticos debe ser accedida por va de dispositivos tcnicos, para no poner en riesgo la integridad de las fuentes originales de informacin, lo que podra suceder en caso de que se presten discos magnticos, CDs u otros dispositivos que contengan informacin. El artculo 55, por tanto, intenta proteger la informacin que los funcionarios pblicos estn obligados a resguardar. En el entendido de que dicho deber de resguardo opera tambin frente a particulares, para que la informacin pblica no pueda, en ningn supuesto, ser afectada.
Ttulo Segundo
Artculo 56. Bajo ninguna circunstancia se prestar o permitir la salida de registros o datos originales de los archivos en que se hallen almacenados.
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MigUEL CARbONELL
En el comentario anterior, dedicado al artculo 55, nos referamos al deber de resguardo que tienen los funcionarios pblicos respecto de la informacin que est en poder de todos los rganos del Estado mexicano. Para efecto de materializar dicho deber, la Ley de Transparencia del Distrito Federal contiene una serie de disposiciones importantes. Hay que tener claro que la conservacin de los documentos pblicos es una especie de prerequisito para que podamos ejercer el derecho de acceso a la informacin. Si no hay buena conservacin material de los documentos y si los archivos pblicos no estn debidamente resguardados, ser muy difcil que se pueda hacer un ejercicio pleno del derecho de acceso, incluso en el caso de que los funcionarios encargados de garantizarlo efectivamente pusieran todo lo que est de su parte para que as fuera. Es en ese contexto en el que toma relevancia lo que dispone el artculo 56 de la Ley de Transparencia del Distrito Federal, segn el cual en ningn caso y por ningn motivo se permitir que, en el curso de un procedimiento de acceso a la informacin pblica, se saquen registros o datos originales de los archivos en los que se hayan depositados. El procedimiento de acceso est diseado de tal manera que no es necesario que el peticionario tenga acceso directo a los documentos pblicos, a menos que solicite consultarlos fsicamente segn lo que seala el artculo 54, en cuyo caso tampoco dispone de la posibilidad de sacarlos del lugar que se designe para la consulta.
Ttulo Segundo
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Artculo 57. Los Entes Obligados debern asesorar al solicitante sobre el servicio de consulta directa de informacin pblica.La Oficina de Informacin Pblica no estar obligada a dar trmite a solicitudes de acceso ofensivas.
MigUEL CARbONELL
El artculo 57 de la ley de transparencia y acceso a la informacin del Distrito Federal contiene dos disposiciones que, vistas con detalle, no guardan demasiada relacin entre ellas. Por un lado se refiere a la orientacin que deben dar los entes obligados respecto a la posibilidad de tener acceso a la informacin mediante la va de la consulta directa. Por otra parte, se seala una causal por medio de la que un rgano obligado puede no dar cauce a una solicitud de acceso a la informacin. Veamos las implicaciones de ambas disposiciones, por separado. Ya en comentarios anteriores hemos sealado que el derecho de acceso a la informacin es un derecho que todava puede calificarse como relativamente nuevo y poco conocido. Por eso es que deben tomarse todas las medidas posibles, de carcter pedaggico, a fin de facilitar su ejercicio. Una de esas medidas es precisamente la que prev el artculo 57 cuando seala que los entes estn obligados a asesorar al solicitante sobre el servicio de consulta directa de la informacin pblica. Qu medidas en concreto, qu pasos deben dar los rganos obligados para cumplir con el mandato legal? En primer lugar, se les deben informar a los peticionarios de la existencia de la modalidad de acceso consistente, precisamente, en la consulta directa. Si hay muchas personas que no conocen la existencia del derecho de acceso a la informacin, con seguridad sern muchas ms las que no conozcan la posibilidad de la consulta directa. Adems de lo anterior, los entes obligados deben disponer de un espacio apropiado para ejercer la modalidad de consulta directa de forma ms o menos cmoda (hay que contar con un espacio para tal efecto, equipado, al menos, con una mesa y una silla, para que las personas solicitantes puedan sentarse y leer). En tercer lugar, se debe desarrollar un sistema logstico que permita dar citas y atender debidamente (dentro de los plazos sealados por la ley) a los peticionarios. Debe haber, por ejemplo, una bitcora de citas en la que se asiente el orden de recepcin de las solicitudes y la fecha y hora en que se van a desahogar las respectivas consultas.
Ttulo Segundo
Puede ser que en el caso de ciertos entes obligados las consultas directas sean muy escasas o su nmero sea casi irrelevante, pero de todas formas deben estar preparados para cumplir con la ley de la mejor forma posible. La segunda disposicin del artculo 57 es un poco ms complicada de entender y de justificar. El segundo prrafo de dicho precepto seala que el ente obligado puede abstenerse de dar trmite a las solicitudes que sean ofensivas. Como podr imaginar el lector, no es una tarea fcil determinar en qu casos puede calificarse como ofensiva una solicitud. Para poder darle una interpretacin adecuada a la disposicin que estamos analizando, cabe sealar de entrada que se trata de una restriccin al ejercicio de un derecho fundamental, por lo tanto el mbito permitido para aplicarla debe ser cuidadosamente delimitado, pues de otra manera estaramos abriendo un posible boquete por el que se podran colar cualquier tipo de arbitrariedades de parte de los funcionarios pblicos. Desde mi punto de vista, solamente se puede presentar el supuesto previsto por el prrafo segundo del artculo 57 cuando en la solicitud existan expresiones que pueden ser calificadas como insultos. En la jurisprudencia comparada sobre la libertad de expresin se reconoce que el insulto es una expresin que carece de cobertura y proteccin constitucionales, de modo que quien solicite informacin pblica por medio de expresiones injuriosas se sita, por voluntad propia, fuera de la Constitucin y no puede alegar, por tanto, que se le est violando un derecho fundamental. El insulto se entiende como cualquier juicio de valor formalmente injurioso e innecesario para la expresin de una idea, pensamiento u opinin, lo cual carece de proteccin constitucional. Sobre el insulto, el Tribunal Constitucional espaol ha sostenido lo siguiente: La emisin de apelativos formalmente injuriosos en cualquier contexto, innecesarios para la labor informativa o de formacin de la opinin que se realice, supone un dao injustificado a la dignidad de las personas o al prestigio de las instituciones, teniendo en cuenta que la Constitucin no reconoce un pretendido derecho al insulto, que sera por lo dems incompatible con la dignidad de la persona... (Sentencia 105/1990). Debemos tener claridad respecto al hecho de que, sea cual sea la informacin que se vaya a solicitar, se puede hacer la solicitud sin necesidad de insultar. En consecuencia, pudiendo tener la opcin de no insultar, quien insulta elige por s mismo salirse de la proteccin constitucional que le otorga el artculo sexto de nuestra Carta Magna. Pero vale la pena insistir en que lo que debe entenderse por insulto debe ser muy restringido y evidente para cualquier persona que haga un anlisis objetivo. La calificacin de una solicitud como injuriosa no puede ser una excusa para negar arbitrariamente el acceso a la informacin.
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Ttulo Segundo
CAPTULO II
DE LAS OFICINAS DE INFORMACIN PBLICA Y DE LOS COMITS DE TRANSPARENCIA
Artculo 58. Son atribuciones de la Oficina de Informacin Pblica: I. Capturar, ordenar, analizar y procesar las solicitudes de informacin presentadas ante el Ente Obligado; II. Recabar, publicar y actualizar la informacin pblica de oficio;
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III. Proponer al Comit de Transparencia del Ente Obligado, los procedimientos internos que contribuyan a la mayor eficiencia en la atencin de las solicitudes de acceso a la informacin; IV. Recibir y tramitar las solicitudes de informacin as como darles seguimiento hasta la entrega de la misma, haciendo entre tanto el correspondiente resguardo; V. Llevar el registro y actualizarlo trimestralmente, de las solicitudes de acceso a la informacin, as como sus trmites, costos y resultados, hacindolo del conocimiento del Comit de Transparencia correspondiente; VI. Asesorar y orientar de manera sencilla, comprensible y accesible a los solicitantes sobre:a) La elaboracin de solicitudes de informacin;b) Trmites y procedimientos que deben realizarse para solicitar informacin, yc) Las instancias a las que puede acudir a solicitar orientacin, consultas o interponer quejas sobre la prestacin del servicio. VII. Efectuar las notificaciones correspondientes a los solicitantes; VIII. Habilitar a los servidores pblicos de los Entes Obligados que sean necesarios, para recibir y dar trmite a las solicitudes de acceso a la informacin; IX. Apoyar al Comit de Transparencia en el desempeo de sus funciones; X. Establecer los procedimientos para asegurarse que, en el caso de informacin confidencial, stos se entreguen slo a su titular o representante. XI. En aquellas solicitudes que exista duda de que la informacin pudiera tener el carcter de acceso restringido, antes de someterla a consideracin del Comit, deber solicitar opiniones tcnicas de aquellas unidades o reas administrativas que estime convenientes, con el objeto de brindar de mejores elementos de conviccin para justificar adecuadamente si se clasifica o no, la informacin como reservada o confidencial, y
Ttulo Segundo
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XII. Presentar al Comit de Transparencia las propuestas de clasificacin de informacin realizadas por las unidades administrativas.Miguel Carbonell
Una de las grandes lecciones del constitucionalismo del siglo consiste en haber puesto en evidencia que la pura proclamacin de los derechos, si no es acompaada por un sistema institucional de garantas y mecanismos de proteccin, es intil y convierte en algo completamente inerte el discurso alrededor de stos. Las Constitucin deben disear un sistema adecuado de libertades y derechos, pero las leyes deben estar atentas para complementarlo con la institucionalidad necesaria para que sean prevenidas o reparadas sus posibles violaciones. De otra manera podremos tener la mejor declaracin de derechos, pero no va a servir para mejorar la calidad de vida de las personas que habitan en un determinado pas. El artculo 58 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal sienta la base ms primaria e inexcusable para hacer realidad el derecho a saber, mediante la atribucin de facultades a las oficinas de informacin pblica que deben tener todos los entes obligados por la propia ley. Las oficinas de informacin pblica pueden ser calificadas, en principio, como una suerte de ventanillas ante las que se acude para ejercer el derecho fundamental de acceso a la informacin pblica. Por eso es que la fraccin I del artculo 58 les da la competencia para capturar, ordenar, analizar y procesar las solicitudes de acceso a la informacin que se presenten ante el respectivo ente obligado. A partir de tal facultad ordenadora, la oficina debe tambin tramitar cada solicitud y darle seguimiento, hasta que se entregue (en su caso) la informacin solicitada (artculo 58 fraccin IV). De hecho, la oficina, de alguna manera, es no solamente la puerta de entrada de las solicitudes, sino tambin la puerta de salida, toda vez que tiene a su cargo hacer las notificaciones a los solicitantes de informacin (artculo 58 fraccin VII). Con base en su facultad de seguimiento, la oficina debe integrar un registro, el cual se actualizar trimestralmente y ser comunicado al comit de transparencia del ente respectivo. En dicho informe se debe incluir la informacin sobre las solicitudes recibidas, los trmites realizados, sus costos y resultados (artculo 58 fraccin V). Otra tarea de la mayor importancia que corre a cargo de la oficina es la de recabar, publicar y actualizar la informacin pblica de oficio (artculo 58 fraccin II). Ya en anteriores comentarios hemos hecho referencia a la enorme importancia que tiene la informacin de oficio, ya que sirve para construir una
Ttulo Segundo
poltica pblica de transparencia pro-activa y no meramente reactiva ante las solicitudes de acceso a la informacin, adems de que supone un enorme ahorro de tiempo y recursos institucionales. De hecho, es vlido suponer que en el futuro la mayor parte de la informacin pblica deber estar disponible en internet aunque nadie la solicite, de forma que todos los particulares y servidores pblicos involucrados sepan que el escrutinio pblico ser amplio y constante. En virtud de sus atribuciones, la oficina se convierte en el rea dentro de cada ente obligado que mejor conoce las fortalezas y las debilidades del sistema de gestin que debe acompaar al procesamiento de las solicitudes de acceso a la informacin. Por eso es un gran acierto el que se le haya dado la facultad de proponer, a los respectivos comits de transparencia de cada ente obligado, los procedimientos para mejorar la eficiencia en la atencin de las solicitudes de acceso a la informacin (artculo 58 fraccin III). La poltica de mejoramiento contino debe estar presente en el diseo de la poltica pblica general sobre transparencia y en esta fraccin se encuentra precisamente una de las claves de su xito. Con frecuencia escuchamos la queja de algunos entes obligados, en el sentido de que la atencin de las solicitudes de acceso a la informacin suponen una importante carga de trabajo, la cual se aade a todo lo dems que ya hacan antes de la entrada en vigor de las leyes de transparencia. Pues bien, lo que seala la fraccin III del artculo 58 es una excelente posibilidad para mejorar en ese aspecto y atender las solicitudes de manera ms expedita y menos gravosa en trminos de tiempo y trabajo de recursos humanos. En comentarios anteriores hemos sealado lo novedoso que es en Mxico (y en muchos otros pases, desde luego), el derecho de acceso a la informacin. Muchas personas ni siquiera conocen su existencia y, quienes s saben que tienen ese derecho, muchas veces no saben cmo ejercerlo. Por eso es que parece pertinente contar con una tarea de acompaamiento de los solicitantes, en forma de orientacin, a cargo de la oficina (en los trminos establecidos por la fraccin VI del artculo 58). Mediante dicha atribucin, no se deja solos a los solicitantes que, a menos que sean expertos, suelen enmaraarse en la complejidad de la administracin pblica, sobre todo en el caso de una ciudad tan grande e importante como lo es el Distrito Federal. Las dos ltimas fracciones del artculo que estamos comentando se refieren al deber de la oficina de apoyar en lo que requiera el comit de transparencia para el desempeo de sus funciones (fraccin VIII), y a la tutela de la informacin confidencial, la cual solamente debe ser entregada a los titulares de sta, en caso de que la soliciten (fraccin IX)346.
346
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Sobre la legislacin en materia de proteccin de datos en el Distrito Federal, ver la obra colectiva Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal Comentada, Mxico, InfoDF, ALDF, TSJDF, UNAM, Gobierno de la Ciudad, 2010.
Ttulo Segundo
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Artculo 59. Cada Ente Obligado contar con un Comit de Transparencia, integrado por los servidores pblicos o personal adscrito que el titular determine. El titular del rgano del control interno y los titulares de las unidades administrativas que propongan la reserva, clasificacin o que declaren la inexistencia de informacin del Ente Obligado, siempre integrarn dicho Comit. En caso de que el Ente Obligado no cuente con rgano interno de control, el titular del Ente, deber tomar las previsiones necesarias para que se instale debidamente el Comit de Transparencia.
JOS CARbONELL
I. Introduccin
El presente artculo sobre la existencia e integracin del comit de transparencia se encuentra enmarcado dentro del captulo II del Ttulo Segundo, denominado De las oficinas de informacin pblica y de los comits de transparencia. Establece la obligacin de toda entidad obligada por la presente Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, de contar en primer lugar con un Comit de Transparencia; el cual estar integrado por los funcionarios que designe el titular de dicha dependencia, con la salvedad de que en todo caso deber estar incluido el responsable del rgano de control interno, ya sea el Contralor o cualquier otro ttulo que reciba. Con la reforma de agosto de 2011 se incluy el segundo prrafo, en donde se precisa la obligacin de tomar las decisiones pertinentes para la instalacin de dicho comit de transparencia, en aquellos casos en los que los entes obligados carezcan de rgano interno de control. II. obre las Buenas Prcticas en materia S de Comits de Transparencia
Ttulo Segundo
En este punto, el Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico seala dentro de su propuesta de Ley marco que los sujetos obligados al cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin debern contar con un Comit de Informacin347, el cual se integrar por, al menos, el
347
Cabe apuntar que dentro de la terminologa del Cdigo de Buenas Prcticas, el Comit de Informacin resulta equivalente al Comit de Transparencia de la presente Ley.
director de la direccin o unidad de asuntos jurdicos y el titular de la unidad de informacin. Por otro lado, tambin recomienda que los titulares de los rganos internos de control puedan asistir a las sesiones del Comit con voz, pero sin voto. Es decir, como simples encargados de hacer llegar informacin al Comit y, a la vez, potencial denunciante de irregularidades tanto de fondo como en el procedimiento348. En cuanto a sus atribuciones, el citado Cdigo de Buenas Prcticas sostiene que debe ser responsabilidad del Comit los siguientes asuntos: 1. En cuanto al manejo de la Informacin: disear e implantar el sistema de informacin del Sujeto Obligado; y vigilar que el sistema de informacin se ajuste a la normatividad aplicable y, en su caso, efectuar los correctivos que procedan. 2. En cuanto a lo relativo a la Informacin Clasificada: realizar las acciones necesarias para garantizar la proteccin de los datos personales; revisar la clasificacin de informacin y resguardar la informacin conforme a los criterios y lineamientos que al efecto expida el rgano Garante, elaborando, en los casos procedentes, la versin pblica de dicha informacin; y turnar al rgano Garante, para su aprobacin o modificacin, en su caso, los resultados de la clasificacin de la informacin. 3. Por lo que toca al acceso a la informacin y transparencia: supervisar el registro y actualizacin de las solicitudes de acceso a la informacin, as como sus trmites, costos y resultados; expedir la poltica y la normatividad del sujeto obligado en materia de transparencia, acceso a la informacin y datos personales de conformidad con los lineamientos, criterios y recomendaciones expedidos por el rgano Garante; enviar los datos necesarios para la elaboracin del informe anual del rgano Garante; establecer las Unidades de Informacin que sean necesarias y cuidar el efectivo cumplimiento de sus funciones; promover la capacitacin y actualizacin del los servidores pblicos del sujeto obligado y del personal adscrito a las Unidades de Informacin en las materias de este CBP; fomentar la cultura de transparencia; y celebrar los convenios de colaboracin pertinentes para el adecuado cumplimiento de las atribuciones de los Comits y de las Unidades; y
348
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Lpez Aylln, Sergio (Coord.). Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico. UNAM/CIDE/IFAI, Mxico, 2007, pg. 87.
Ttulo Segundo
414
III.
4. Las dems que establece el presente Cdigo de Buenas Prcticas.349 Los Comits de Transparencia en la presente Ley
Como qued asentado, el presente artculo exige a cada ente obligado a contar con un comit de transparencia, el cual se integrar por los funcionarios que determine el titular del propio ente. Adicionalmente, impone la obligacin de que el titular del rgano de control interno siempre integre dicho comit. Por lo que toca al Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, dispone que los Comits estarn integrados por el titular del ente obligado, o un suplente designado por l, quien presidir el comit de transparencia; por el Responsable de la oficina de informacin pblica, quien fungir como Secretario Tcnico; por el titular del rea jurdica o la persona que desempee esta funcin, quien fungir como Vocal; por los titulares de las unidades administrativas que propongan la reserva, clasificacin o que declaren la inexistencia de informacin, quienes participarn nicamente en las sesiones en que se traten asuntos de su competencia, como vocales; y el titular del rgano de control interno, quien participar nicamente con voz, pero sin derecho a voto (artculo 55). Los comits, adems, podrn integrar a los servidores pblicos que consideren necesarios, quienes asistirn a las sesiones con derecho a voz pero sin derecho a voto, para poder realizar tareas de apoyo o asesoramiento, en los trminos del artculo 58 del mencionado Reglamento. Por su parte, el artculo 56 del propio Reglamento dispone que en el caso de que alguna dependencia de la Administracin Pblica no cuente con rgano de control interno, ser la Contralora quien designe a un representante. Este precepto se encuentra en abierta contradiccin con lo establecido en el segundo prrafo del artculo que se est comentando, producto de la citada reforma legislativa de agosto de 2011. Por otra parte, el Reglamento del Instituto de Acceso a la informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal en materia de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, le impone la obligacin al propio instituto de tener un comit de transparencia; que estar integrado por el Secretario Tcnico, quien ser el titular del Comit; el titular de la Secretara Ejecutiva; el titular de la Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo; el Responsable de la Oficina de Informacin Pblica; y el Contralor (artculo 57).
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Ttulo Segundo
Ibd., pg. 88.
Asimismo, cuando se proponga clasificar o declarar la inexistencia de informacin, o cuando se trate de solicitudes de informacin de acceso restringido o en las que se declare la inexistencia de informacin, debern participar, con derecho a voz, los titulares de las unidades administrativas competentes en el asunto. El Comit podr sesionar vlidamente con la mayora simple de sus integrantes. Para poder tomar acuerdos, bastar la mayora de votos de los asistentes. En caso de que en la votacin se d un empate, el Titular del Comit tendr voto de calidad350. Por ltimo, como resultado de la reforma a la Ley de agosto de 2011, se incluy el segundo prrafo del presente precepto, el cual impone la obligacin al ente obligado que no cuente con rgano interno de control y, en especial, al titular del ente para tomar todas las medidas y las previsiones precisas para instalar debidamente el comit de transparencia. Por tanto, con dicha reforma se impide de forma explcita la posibilidad de que los entes obligados carezcan de su respectivo comit de transparencia. El objetivo ltimo es cerrar la puerta a posibles excepciones al cumplimiento cabal de la normatividad en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica.
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El comit, segn el artculo 60 del citado reglamento, tendr las siguientes funciones: I. Vigilar y supervisar, con el apoyo de la Oficina de Informacin Pblica, que las unidades administrativas del Instituto cumplan con las obligaciones establecidas en la Ley y en la normatividad aplicable emitida por el Instituto y en el presente Reglamento; II. Solicitar al Presidente del Instituto, la colaboracin de las unidades administrativas para implementar medidas y acciones relacionados con la transparencia y acceso a la informacin y cumplir con sus atribuciones; III. Sugerir al Presidente del Instituto, las medidas preventivas o correctivas que estime necesarias, para el cumplimiento de la Ley y del presente Reglamento; IV. Aprobar el Manual de Operacin de la OIP, as como sus respectivas modificaciones; V. Proponer al Pleno, a travs del Presidente, instrumentos que eficienten la atencin del acceso a la informacin pblica; VI. Vigilar y atender el cumplimiento de las polticas, lineamientos, criterios y disposiciones generales aplicables en materia de acceso a la informacin que emita el Instituto; VII. Vigilar, por conducto de la Secretara Ejecutiva, que en trminos de la normatividad aplicable se incorpore y actualice la informacin pblica del Instituto en el portal de Internet; VIII. Conocer y aprobar el proyecto de informe anual al que se refiere el artculo 73 de la Ley; IX. Proponer modificaciones al presente Reglamento y a su manual de integracin y funcionamiento y remitirlas al Presidente, para que en su caso las someta al Pleno del Instituto; X. Hacer del conocimiento de la Contralora, las conductas en las que incurran los servidores pblicos del Instituto que pudieran constituir infracciones administrativas con motivo del incumplimiento de la atencin a las solicitudes de informacin; y XI. Las dems que le sean conferidas por la Ley, el presente Reglamento y dems ordenamientos aplicables.
Ttulo Segundo
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IV.
Los Comits de Transparencia en la Legislacin Federal
Segn la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, en cada dependencia o entidad se integrar un comit de informacin equivalente al Comit de Transparencia de la presente Ley. Dicho rgano contar con las siguientes funciones: coordinar y supervisar las acciones de la dependencia o entidad tendientes a proporcionar la informacin prevista en la Ley; instituir los procedimientos para asegurar la mayor eficiencia en la gestin de las solicitudes de acceso a la informacin; confirmar, modificar o revocar la clasificacin de la informacin hecha por los titulares de las unidades administrativas de la dependencia o entidad; realizar a travs de la unidad de enlace, las gestiones necesarias para localizar los documentos administrativos en los que conste la informacin solicitada; establecer y supervisar la aplicacin de los criterios especficos para la dependencia o entidad, en materia de clasificacin y conservacin de los documentos administrativos, as como la organizacin de archivos, de conformidad con los lineamientos expedidos por el Instituto y el Archivo General de la Nacin, segn corresponda; elaborar un programa para facilitar la obtencin de informacin de la dependencia o entidad, que deber ser actualizado peridicamente y que incluya las medidas necesarias para la organizacin de los archivos; y elaborar y enviar al Instituto los datos necesarios para la elaboracin del informe anual (Artculo 29). Por su parte, a diferencia del caso del Distrito Federal, cada comit estar integrado por un servidor pblico designado por el titular de la dependencia o entidad; el titular de la unidad de enlace, y el titular del rgano interno de control de cada dependencia o entidad. El Comit adoptar sus decisiones por mayora de votos.351 Asimismo, el Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental dispone que las resoluciones y los criterios que expidan los comits sern pblicos y se darn a conocer en el
Ttulo Segundo
351
Por su parte, el artculo 57 del Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental dispone que los comits estarn integrados por el titular del rgano interno de control, el titular de la Unidad de Enlace y un servidor pblico designado por el titular de la dependencia o entidad. Los miembros de los comits slo podrn ser suplidos en sus funciones por servidores pblicos designados especficamente por los miembros titulares de aqullos, quienes debern tener el rango inmediato inferior. Las decisiones debern tomarse por mayora de votos. Los Comits podrn integrar a los servidores pblicos que consideren necesarios para asesorarlos o apoyarlos en sus funciones, quienes asistirn a las sesiones con voz pero sin voto. Cada Comit establecer los criterios para su funcionamiento, los cuales debern prever al menos la periodicidad con que sesionar, el servidor pblico que lo presidir y la forma de dar seguimiento a sus acuerdos.
sitio de internet de la dependencia o entidad de que se trate dentro de los diez das hbiles siguientes a que se expidan, sin perjuicio de que se hagan del conocimiento pblico a travs de un sistema nico que para esos efectos determine el Instituto. (Artculo 60). Se puede decir que en el nivel de la federacin el comit de informacin es la instancia que coordina y supervisa el trabajo de la unidad de enlace y realiza las gestiones necesarias para localizar la informacin y los documentos solicitados por los particulares. En resumidas cuentas, entre las funciones principales del comit de informacin se encuentran las de: 1. Instruir sobre los procedimientos para lograr la mayor eficiencia en la gestin de las solicitudes de acceso a la informacin; 2. Confirmar, modificar o revocar la clasificacin de la informacin y, 3. Establecer y supervisar la aplicacin de los criterios en materia de clasificacin y conservacin de los documentos administrativos, as como sobre la organizacin de los archivos.
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Ttulo Segundo
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Artculo 60. Todos los Comits de Transparencia debern registrarse ante el Instituto. El Comit adoptar sus decisiones por mayora de votos de sus integrantes. En caso de empate la Presidencia del Comit contar con el voto de calidad. El Comit se reunir en sesin ordinaria o extraordinaria las veces que estime necesario. El tipo de sesin se precisar en la convocatoria emitida. En las sesiones y trabajos del Comit, podrn participar como invitados permanentes, los representantes de las reas que decida el Comit, y contaran con derecho a voz.
JOS CARbONELL
I. Introduccin
Este precepto establece la obligacin por parte de todos los entes pblicos obligados al cumplimiento de esta Ley de registrar a su comit de transparencia ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal.
Ttulo Segundo
Adems, delimita las reglas que van a normar la toma de decisiones y acuerdos al interior del propio comit de transparencia. Cabe precisar que, con la reforma a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal de agosto de 2011, se introdujeron en el presente artculo los prrafos tercero y cuarto, los cuales incluyen una serie de detalles adicionales a los establecidos en el segundo prrafo, para precisar algunos elementos de la convocatoria y el desarrollo de la sesiones de dicho comit. II. Sobre la obligacin de registro del Comit de Transparencia
En primer lugar, el articulo 60 afirma que todos los Comits de Transparencia debern registrarse ante el Instituto. Esta medida se encuentra en consonancia con el Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico, que dispone de manera casi idntica
a como lo hace la presente Ley que Todos los Comits previstos en los artculos anteriores deben registrarse ante el rgano Garante352. La razn de existir de este tipo de medidas tiene que ver con la necesidad de homogeneizar y verificar la integracin de dichos comits y evitar procedimientos desatinados. Su registro implica cierto grado de control por parte del rgano garante, es decir, por parte del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Se trata de que el Instituto lleve a cabo, asimismo, un control de legalidad mnimo, y evitar con ello que los comits sean integrados de forma errnea o de que sean excluidos ciertos miembros cuya pertenencia obliga la Ley. En todo caso, lo que se persigue es lograr una estrecha colaboracin y coordinacin entre los integrantes de los comits de transparencia y el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales, con la finalidad de desempear correctamente sus atribuciones y dar cabal cumplimiento a la presente Ley y sus diversas normas reglamentarias353. III. obre las reglas de decisin dentro S de los Comits de Transparencia
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En primer lugar, queda establecido que para la toma de decisiones se requiere nicamente una mayora simple de votos. Sin embargo, cabe reparar en el hecho de que el precepto exige que esa mayora de votos sea del total de los integrantes del comit, y no solamente de los miembros presentes en la sesin respectiva. Es decir, se necesita ms de la mitad de votos del total de los miembros del Comit de Transparencia, lo que podra implicar, en realidad, que en una determinada sesin en donde no asistieran todos sus miembros la
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Lpez Aylln, Sergio (Coord.). Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico. UNAM/CIDE/IFAI, Mxico, 2007, pg. 88. Al respecto, vase, para el nivel Federal, IFAI. Gua Prctica para la Gestin de las Unidades de Enlace y Comits de Informacin en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, Tomo I. IFAI, Mxico, 2006, que contienen lineamientos interesantes para el tema que nos ocupa.
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Ttulo Segundo
Por lo que se refiere a las reglas de votacin, el primer prrafo del artculo 60 dispone que El Comit adoptar sus decisiones por mayora de votos de sus integrantes. En caso de empate la Presidencia del Comit contar con el voto de calidad.
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votacin debera ser por una mayora amplia, para poder alcanzar, de este modo, la mayora simple de los integrantes del Comit. En segundo lugar, como qued establecido, segn el artculo 59 de esta ley, el comit de transparencia estar integrado por los servidores pblicos que el titular del ente determine, con la salvedad de que el titular del rgano de control interno siempre deber estar dentro de dicho comit. As, puede darse el caso de que el comit est integrado por un nmero par de miembros (o que en una sesin los asistentes sean tambin una cifra par); y que, por tal motivo, en la votacin de algn asunto determinado, se produzca un empate; y por tanto una situacin de parlisis. En ese caso no tan remoto, debido al nmero reducido de integrantes del comit de transparencia, la Ley otorga el voto de calidad al presidente del comit, para poder decantar la votacin en un sentido, y romper as el empate ocurrido. Con ello se busca evitar situaciones de bloqueo o impasse por las que no se pudiera tomar decisiones o acuerdos por parte del comit; circunstancias que por las atribuciones tan importantes de este rgano seran completamente indeseables. Cabe sealar que la presente regulacin es mucho mejor y ms especfica que por ejemplo la equivalente en el nivel Federal.
Ttulo Segundo
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, en su artculo 30, establece que los comits se integrarn por un servidor pblico designado por el titular de la dependencia o entidad; por el titular de la unidad de enlace, y el titular del rgano interno de control de cada dependencia o entidad. Adems, dispone que el comit adoptar sus decisiones por mayora de votos. Es decir, como este rgano estar compuesto nicamente por tres miembros, al parecer, el legislador consider que no tiene ningn caso desarrollar de forma detallada las reglas de votacin dentro de la normatividad. Por su parte, el Reglamento de la Ley Federal dispone una vez ms la composicin de los comits; y especifica que si bien los comits podrn integrar a los servidores pblicos que consideren necesarios para asesorarlos o apoyarlos en sus funciones, stos nicamente asistirn a las sesiones con voz pero sin tener derecho a voto. Cada comit deber establecer, en consecuencia, los criterios para su funcionamiento, los cuales debern prever, al menos, la periodicidad con que sesionar, el servidor pblico que lo presidir y la forma de dar seguimiento a
sus acuerdos (artculo 57 del Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental). El precepto que se est comentando establece, adicionalmente, en el tercer prrafo, que el comit puede reunirse en sesiones que tengan carcter ordinario o bien, llegado el caso, extraordinario, y adems emplazarse el nmero de veces que considere necesario. La nica limitante es que en la convocatoria emitida debe precisarse el tipo de sesin de que se trate. Este apartado, en realidad, lo nico que hace es precisar la periodicidad y el tipo de sesiones que puede llevar a cabo el comit, con lo cual se busca terminar con cualquier ambigedad posible. El ltimo prrafo, el cuarto, dispone que En las sesiones y trabajos del Comit, podrn participar como invitados permanentes, los representantes de las reas que decida el Comit, y contaran con derecho a voz. El objetivo que se persigue con esta nueva disposicin es el de facilitar el desarrollo de la sesiones de dicha instancia. Al permitir la presencia de los invitados que se considere oportunos, se pueden desahogar las sesiones de forma mucho ms fluida y evitar lagunas o falta de informacin, ya que estas personas pueden aportar los datos y las precisiones necesarias, dependiendo de los temas de que se trate. En consecuencia, los dos prrafos nuevos que se introdujeron con la reforma de agosto de 2011 no hacen ms que facilitar y hacer ms fluido el trabajo de los comits de transparencia.
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Ttulo Segundo
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Artculo 61. Compete al Comit de Transparencia: I. Proponer el sistema de informacin del Ente Obligado;
II. Vigilar que el sistema de informacin se ajuste a la normatividad aplicable y en su caso, tramitar los correctivos que procedan; III. Realizar las acciones necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de acceso a la informacin; IV. Revisar la clasificacin de informacin y resguardar la informacin, en los casos procedentes, elaborar la versin pblica de dicha informacin; V. Supervisar el registro y actualizacin de las solicitudes de acceso a la informacin, as como sus trmites, costos y resultados; VI. Promover y proponer la poltica y la normatividad del Ente Obligado en materia de transparencia y acceso a la informacin; VII. Establecer la o las Oficinas de Informacin que sean necesarias y vigilar el efectivo cumplimiento de las funciones de estas; VIII. Promover la capacitacin y actualizacin de los servidores pblicos adscritos a la o las Oficinas de Informacin Pblica; IX. Fomentar la cultura de transparencia;
Ttulo Segundo
X. Promover y proponer la celebracin de convenios de colaboracin pertinentes para el adecuado cumplimiento de las atribuciones del Comit y de las Oficinas; XI. Confirmar, modificar o revocar la propuesta de clasificacin de la informacin presentada por la Oficina de Informacin Pblica del Ente Obligado; XII. Suscribir las declaraciones de inexistencia de la informacin o de acceso restringido; XIII. Proponer los procedimientos para asegurar la mayor eficiencia en la gestin de las solicitudes de acceso a la informacin; XIV. Elaborar y enviar al Instituto, de conformidad con los criterios que ste expida, la informacin sealada para la elaboracin del informe del instituto;
XV. Supervisar la aplicacin de los criterios especficos del Ente Obligado, en materia de catalogacin y conservacin de los documentos administrativos, as como la organizacin de archivos; XVI. Supervisar el cumplimiento de criterios y lineamientos en materia de informacin de acceso restringido; XVII. Elaborar, modificar y aprobar el Manual o Reglamento Interno de la Oficina de Informacin Pblica;
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XVIII. Vigilar el cumplimiento de las resoluciones y recomendaciones que emita el Instituto, y XIX. Las dems que establece la normatividad vigente.
MigUEL CARbONELL
En el comentario al artculo 58 hicimos referencia a lo importante que es disear un entramado institucional que se encargue de verificar la correcta aplicacin de las leyes y que defienda, en la prctica, los derechos fundamentales que estn contenidos en la Constitucin y los tratados internacionales de los que Mxico forma parte. Pues bien, el artculo 61 tambin abona a ese propsito, al establecer la competencia de los comits de transparencia, los cuales deben existir en cada ente obligado por mandato del artculo 59 de la ley de transparencia y acceso a la informacin del Distrito Federal. Los comits de transparencia son una especie de rgano supervisor de carcter colegiado, al interior de cada sujeto obligado, tal como ya fue expuesto en los comentarios anteriores. Su trabajo se hace en coordinacin con las oficinas de informacin pblica, a las que supervisa respecto del ejercicio de sus funciones. As por ejemplo, es el comit el que revisa la clasificacin de cierta informacin, la resguarda y, en su caso, realiza las versiones pblicas de documentos que tengan porciones sujetas a reserva (artculo 61, fraccin IV). Tambin es el comit el encargado de supervisar que el sistema de informacin se ajuste a la normatividad vigente (artculo 61, fraccin II), para lo cual deber trabajar
Ttulo Segundo
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conjuntamente con el InfoDF en distintos aspectos que la ley no contempla y que han sido objeto de lineamientos o de criterios interpretativos por parte del Instituto. El mbito de colaboracin entre los comits y el InfoDF podra configurarse a partir de otra de las atribuciones de que a favor de los primeros establece el artculo 61 que estamos comentando, en su fraccin X (referida a la facultad de promover y proponer la celebracin de convenios de colaboracin pertinentes para cumplir con sus atribuciones y las de las oficinas de informacin pblica). Corresponde al comit, en su tarea de supervisar la correcta aplicacin de la Ley al interior del ente obligado del que forma parte, confirmar, modificar o revocar la clasificacin de informacin que haga la oficina de informacin pblica (artculo 61, fraccin XI), as como suscribir las declaratorias de inexistencia de informacin o de acceso restringido (artculo 61, fraccin XII)354. Otras atribuciones sealadas por el artculo 61 se refieren a las actividades sustantivas que derivan de la existencia del derecho de acceso a la informacin pblica y de la poltica de transparencia, tal como se establecen en el artculo 6, prrafo segundo, de la Constitucin mexicana. As por ejemplo, el artculo 61 se refiere a la capacitacin y actualizacin de los servidores pblicos del ente al que pertenece (fraccin VIII), a la catalogacin y conservacin documental (fraccin XV) y al cumplimiento de los criterios sobre informacin restringida (fraccin XVI), por citar algunos ejemplos.
Ttulo Segundo
Lo importante para poder comprender el contenido del artculo 61 es reparar en el concepto de garanta del derecho de acceso a la informacin con el que fue concebido355. Una garanta que podramos llamar interna, toda vez que funciona al interior de la dependencia encargada de satisfacer (pero tambin de tutelar y, por tanto, de garantizar) el acceso a la informacin de cualquier persona interesada.
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Sobre la inexistencia y el procedimiento para declararla, ver el comentario que sigue al artculo 62. Sobre el concepto de garanta puede verse Ferrajoli, Luigi, Democracia y garantismo, 2 edicin, Madrid, Trotta, 2010, pp. 60 y siguientes.
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Esta perspectiva de garanta interna es interesante y dira que incluso novedosa en Mxico, puesto que casi siempre cuando pensamos en mecanismos de control los imaginamos de carcter externo. En realidad, como lo ha enseado la escuela garantista, todas las dependencias del Estado constitucional de derecho deben estar abocadas a hacer realidad los derechos fundamentales. En eso se basa su legitimidad y, por tanto, hacia ese objetivo deben destinar todos sus recursos, humanos y materiales. Si observamos el procedimiento de acceso a la informacin y todos los actores institucionales que intervienen en alguna o algunas de sus etapas, podremos percatarnos de la posicin estratgica que tienen los comits de informacin. Al engarzar su trabajo con las oficinas de informacin pblica realizan un trabajo de supervisin y acompaamiento interno, mientras que al servir como vnculo con el InfoDF, trazan el vnculo externo del ente obligado hacia el rgano encargado de garantizar, en ltima instancia (salvo lo que pueda realizar el poder judicial de la Federacin en el mbito de su competencia), el derecho de acceso a la informacin.
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Artculo 62. En caso de que la informacin solicitada no sea localizada, para que el Comit realice la declaracin de inexistencia debern participar en la sesin los titulares de las unidades administrativas competentes en el asunto.
MigUEL CARbONELL
Los autores de la reforma constitucional de 2007 fueron conscientes de que uno de los puntos ms dbiles de todo el rgimen jurdico e institucional diseado para poder ejercer el derecho de acceso a la informacin, y es el que tiene que ver con los archivos pblicos. En Mxico tradicionalmente ha existido un claro desdn por los archivos, los cuales en muchos casos son vetustos y carecen del personal y la infraestructura necesarios para hacer bien su trabajo. La formacin de recursos humanos preparados para atender de forma moderna y eficiente los archivos es casi inexistente o, en todo caso, muy precaria. Por esas razones es que, al modificar nuestra Carta Magna para incorporar las bases y principios del derecho de acceso a la informacin y de la poltica pblica en materia de transparencia, dedicaron una fraccin entera al importante tema de los archivos (la V del prrafo segundo del artculo 6).
Ttulo Segundo
La falta de archivos pblicos actualizados y la ausencia de personal especializado y formado en las reas de conservacin documental, en ocasiones generan que cuando se pide un documento sea materialmente imposible encontrarlo. A veces no se encuentra porque ha sido extraviado o porque, al no haberse resguardado con las condiciones fsicas necesarias, se ha consumido. Es en este contexto de realismo institucional en el que debe ser analizado el artculo 62 de la Ley de Transparencia del Distrito Federal, que se refiere al supuesto de que la informacin que se solicita no sea localizada. En ese caso, la Ley contempla que se cumpla con el requisito formal de que la declaracin respectiva se tome en una sesin en la que participen los titulares de las unidades administrativas competentes. De esa manera la Ley subraya la gravedad de que no se encuentre cierto documento (suponiendo que en efecto hubiera existido, o si debera haber existido y no existe o no se encuentra). Siendo una decisin tan complicada de tomar (en la medida en que no se satisface el derecho de acceso a la informacin), la Ley es precisa al sealar
que tendr que ser tomada por los responsables de las reas y no por sus subalternos. Es una medida apropiada, puesto que tiende a reforzar el rgimen de responsabilidad administrativa bajo la lgica del principio de jerarqua y porque (podra pensarse) fortalece la rendicin de cuentas. En todo caso, al comentar el artculo 62 debe enfatizarse la necesidad de que, siempre que se vaya a hacer una declaracin como la que prev el citado precepto, se debe haber hecho una bsqueda exhaustiva y debe existir una presuncin legal de que el documento en cuestin pudo haber existido o debera existir. No toda peticin que recaiga en un documento inexistente da lugar a la declaracin prevista en el artculo en comento. No se puede permitir que bajo la excusa de que no se encuentra determinado documento, se est inhibiendo o de plano violando el ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Las declaraciones de inexistencia o de que un documento no se encuentra deben ser en verdad excepcionales y supervisadas, tanto interna como externamente, por los superiores del funcionario en cuestin como, incluso, por el propio rgano garante del derecho citado.
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Ttulo Segundo
TTULO TERCERO
DEL INSTITUTO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA Y PROTECCIN DE DATOS PERSONALES DEL DISTRITO FEDERAL
CAPTULO I
DE SU CONFORMACIN Y ATRIBUCIONES
Artculo 63. El Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal es un rgano autnomo del Distrito Federal, con personalidad jurdica propia y patrimonio propio, con autonoma presupuestaria, de operacin y de decisin en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, encargado de dirigir y vigilar el cumplimiento de la presente Ley y las normas que de ella deriven, as como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad imperen en todas sus decisiones. En el marco de sus atribuciones, el Instituto se regir por los principios de austeridad, racionalidad y transparencia en el ejercicio de su presupuesto. El personal que preste sus servicios al Instituto, se regir por las disposiciones del apartado B del artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Dicho personal quedar incorporado al rgimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Todos los servidores pblicos que integran la planta del Instituto, son trabajadores de confianza debido a la naturaleza de las funciones que ste desempea.
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MigUEL CARbONELL
Con el artculo 63 se abre el Ttulo Tercero de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, que se refiere a la regulacin legislativa del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF, en lo sucesivo). El contenido del artculo 63 nos convoca a realizar cuando menos dos tipos de consideraciones: la primera, en relacin con el fundamento constitucional de los rganos garantes del derecho de acceso a la informacin y al sentido mismo de las garantas de los derechos fundamentales; dicho fundamento, como se sabe, se encuentra en la fraccin IV del prrafo segundo del artculo 6 de la Constitucin mexicana356. La segunda consideracin que se impone
356
Sobre los rganos garantes en materia de acceso a la informacin pblica, ver el muy completo e interesante texto de Guerra Ford, scar, Los rganos garantes de transparencia, Mxico, UNAM, 2011.
Ttulo Tercero
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realizar en este momento tiene que ver con el carcter autnomo que tienen los citados rganos garantes. Dicha autonoma aparece con meridiana claridad desde la primera frase del artculo 63 y vale la pena analizar el contexto en el que surge y el alcance que le debemos dar. La ya mencionada fraccin IV del prrafo segundo del artculo 6 constitucional se refiere a la existencia de mecanismos de acceso a la informacin y de procedimientos expeditos de revisin. Se trata, en trminos generales, de la infraestructura institucional necesaria para hacer realidad, en la prctica, el derecho de acceso a la informacin. El texto constitucional, en buena hora, no se limita a enunciar la existencia de tales mecanismos y procedimientos, sino que precisa algunas de sus caractersticas y los rasgos ms importantes que deben ser observados en su funcionamiento. En efecto, la fraccin IV nos indica que tanto los mecanismos de acceso como los procedimientos de revisin debern ser expeditos. La Constitucin ya contena un concepto parecido desde antes de la reforma del 20 de julio de 2007; el artculo 17 prrafo segundo de la Carta Magna indica que [t]oda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarn expeditos para impartirla. Creo que podemos tomar algunos elementos que se suelen utilizar para la interpretacin del artculo 17 y aplicarlos ahora a lo que dispone el artculo 6 constitucional. Por ejemplo, en materia de acceso a la justicia se ha sostenido que ese derecho no se satisface por el mero hecho de que algn recurso jurisdiccional est previsto en la legislacin del Estado, sino que ese recurso debe ser efectivo en orden a la proteccin de los derechos (lo mismo podra decirse de los procedimientos de revisin, en materia de derecho de acceso a la informacin). Adems, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostiene que el simple hecho de que ese recurso no exista, ya resulta violatorio de la Convencin Americana de Derechos Humanos, conocida como Pacto de San Jos; el criterio de la Corte, que podra aplicarse por analoga a nuestro tema de transparencia, es el siguiente357:
...la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convencin constituye una transgresin de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situacin tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que est previsto por la Constitucin o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idneo para establecer si se ha incurrido en una violacin a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla. No pueden
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Caso Ivcher Bronstein, prrafos 136-137; Opinin Consultiva 18/03, prrafo 108. Ambos documentos pueden consultarse en Garca Ramrez, Sergio (coordinador), La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2 edicin, Mxico, UNAM, 2006, 2 tomos.
considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del pas o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la prctica, porque el Poder Judicial carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier situacin que configure un cuadro de denegacin de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisin; o cuando, por cualquier causa, no se permita al presunto lesionado el acceso al recurso judicial.
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El mandato de que los procedimientos de revisin sean expeditos puede, en vista de lo que se acaba de decir, equipararse a lo que se conoce como el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, es decir, el derecho a que los rganos de revisin competentes resuelvan los asuntos que se les planteen dentro de los plazos que establezca la ley. El derecho a un proceso sin dilaciones indebidas es el reflejo constitucional de la conocida mxima segn la cual justicia retardada no es justicia, es decir, que si una sentencia o resolucin llega fuera de tiempo, en realidad no sirve para nada. Para ser eficaz, el ejercicio de la jurisdiccin debe ser tan rpido como lo permitan los derechos procesales de los justiciables. Desde luego, el legislador debe atender puntualmente tambin el mandato constitucional y construir desde la propia norma legal un sistema que impida excesivas dilaciones en la resolucin de los procedimientos de acceso a la informacin y/o de revisin. Por lo tanto, el legislador no es libre para configurar plazos excesivos, sino que tiene que hacer un ejercicio de razonabilidad al momento de disear los correspondientes procedimientos, tomando en cuenta el mandato constitucional de la fraccin IV del artculo 6. La jurisprudencia ha sealado que la potestad legislativa para fijar los plazos de duracin del proceso no es ilimitada y que para fijarla correctamente el legislador debe tomar en cuenta que la Constitucin ordena que la justicia se administre de forma expedita; as se sostiene en el siguiente criterio, el cual puede ser tomado en cuenta para aplicarlo por analoga a la materia del derecho de acceso a la informacin:
JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTCULO 17 DE LA CONSTITUCIN GENERAL DE LA REPBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQULLA SE ADMINISTRAR NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIN CONSTITUCIONAL. De la interpretacin de lo dispuesto en el artculo 17, prrafo segundo, de la Constitucin General de la Repblica se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a
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la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisin en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja a la voluntad del legislador establecer los plazos y trminos conforme a los cuales se administrar la justicia, debe estimarse que en la regulacin respectiva puede limitarse esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurdicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la propia Constitucin General de la Repblica; por ende, para determinar si en un caso concreto la condicin o presupuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deber tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relacin jurdica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que sta se da. Jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XIV, Septiembre de 2001. Novena poca. Pleno. P./J. 113/2001. p. 5.
Ttulo Tercero
La segunda frase de la fraccin IV que estamos analizando se refiere a ciertas cualidades que debern tener los rganos u organismos que conozcan de los procedimientos de revisin. Concretamente, el texto constitucional menciona cinco cuestiones, en virtud de las cuales dichos rganos u organismos debern: a) ser especializados; b) ser imparciales; c) tener autonoma operativa; d) tener autonoma de gestin; y e) tener autonoma de decisin. El requisito de la especializacin significa que los rganos u organismos no podrn tener competencias distintas a las que tengan directa relacin con el derecho de acceso a la informacin. No se permitir la regulacin existente en alguna entidad federativa que le daba facultades de revisin a un tribunal en materia electoral, mezclando dos cuestiones que no tienen casi ninguna relacin, como lo son la electoral y la de transparencia. Tampoco sera conforme a la Constitucin que el rgano encargado de las competencias en materia de transparencia fuera la respectiva comisin de derechos humanos, ya que los ombudsman, si bien conocen de las presuntas violaciones a derechos fundamentales, tienen muchas funciones diferentes a las que son propias del tema de la transparencia. Ya la SCJN ha dejado claro este punto, al resolver una accin de inconstitucionalidad interpuesta contra la Constitucin local del Estado de Quertaro. La imparcialidad de los rganos debe ser interpretada de forma semejante a lo que sucede con los tribunales. En materia judicial se utilizan tanto el trmino de imparcialidad como el de independencia para caracterizar la posicin institucional del rgano competente para resolver un juicio. Hay diversos
mecanismos institucionales que contribuyen a fortalecer la independencia del poder judicial y que, por analoga, deben ser tomados en cuenta al momento de precisar la configuracin de los rganos encargados de revisar los procedimientos de acceso a la informacin. As por ejemplo, la independencia comienza desde el diseo de los sistemas de nombramiento y promocin; si los mecanismos para poder ser nombrado son objetivos y transparentes, es obvio que la independencia entendida como no sujecin del funcionario de que se trate a ningn tipo de inters o mandato, tanto externo como interno, ser mucho mayor que en caso contrario. Esto requiere de un buen sistema de servicio civil de carrera (semejante a la carrera judicial, aunque a una escala ms modesta), en el que se definan con precisin los requisitos para los ascensos y se objetivice, de la mejor manera posible, el cumplimiento de stos y las autoridades encargadas de verificar ese cumplimiento. De la misma forma, la independencia y autonoma de los rganos garantes requiere de un sistema razonable de remuneraciones, de estabilidad o incluso de inamovilidad y mecanismos claros y objetivos de responsabilidad de los encargados de stos. Con todos esos elementos se puede construir un entramado institucional ms o menos autnomo. Digo ms o menos autnomo porque, por ms garantas institucionales que se tengan, la autonoma de un rgano, en ltima instancia, depende del talante personal y de la voluntad de sus integrantes por permanecer ajenos a los intereses que puedan existir en los casos de que conozcan. Si esa conviccin personal de imparcialidad no existe, es probable que la mayora de los mecanismos institucionales que se han mencionado para asegurar su independencia sirvan de muy poco. Las caractersticas de autonoma operativa, de gestin y de decisin complementan el significado de la imparcialidad. Deben ser entendidas de la misma forma en que se aplican para los rganos constitucionales autnomos como el IFE o la CNDH (y sus equivalentes en las entidades federativas). En general implican que los rganos garantes en materia de transparencia deben poder desarrollar sus funciones sin guardar relaciones de subordinacin jerrquica con ningn rgano administrativo. Esto no significa, como es obvio, que sus resoluciones no puedan ser impugnadas y eventualmente revocadas o modificadas por los jueces, ya sea a nivel estatal o federal. La operacin cotidiana, la gestin y el proceso de toma de decisiones dentro de los rganos garantes deben estar exentos de cualquier interferencia, a fin de dar cumplimiento al mandato constitucional de la fraccin IV. Su labor debe estar sujeta solamente a la Constitucin y a la ley. El contenido de la fraccin IV nos convoca, ms all de las implicaciones concretas de su texto, a hacer una reflexin sobre la importancia de contar con mecanismos de garanta de los derechos fundamentales. Si se revisa el
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Ttulo Primero Captulo Primero de la Constitucin (referido a los derechos fundamentales o derechos humanos, como los llama la Constitucin desde el mes de junio de 2011)358, se ver que no son muy abundantes los preceptos en que se establezcan mecanismos encargados de supervisar la efectiva realizacin de los derechos como s lo prev la fraccin IV del prrafo segundo del artculo 6 que hemos comentado. Por eso es que llama la atencin ese contenido y nos permite abundar sobre el significado y la necesaria existencia de las garantas para hacer valer los derechos. En sentido moderno, una garanta constitucional tiene por objeto reparar las violaciones que se hayan producido a los principios, valores o disposiciones fundamentales359. Luigi Ferrajoli seala que [g]aranta es una expresin del lxico jurdico con la que se designa cualquier tcnica normativa de tutela de un derecho subjetivo360. Ha sido precisamente Luigi Ferrajoli quien con mayor agudeza ha explorado los alcances del concepto de garanta. Para Ferrajoli las garantas, en una primera acepcin, seran las obligaciones que derivan de los derechos; de esta forma, puede haber garantas positivas y garantas negativas; las negativas obligaran a abstenciones por parte del Estado y de los particulares en respeto de algn derecho fundamental, mientras que las positivas generaran obligaciones de actuar positivamente para cumplir con la expectativa que derive de algn derecho. Estos dos tipos de garantas pueden subsumirse en lo que el mismo autor llama las garantas primarias o sustanciales, las cuales son distintas de las garantas secundarias o jurisdiccionales.
Ttulo Tercero
Las garantas primarias son precisamente las obligaciones o prohibiciones que corresponden a los derechos subjetivos establecidos en algn texto normativo; por su lado, las garantas secundarias son las obligaciones que tienen los rganos judiciales de aplicar la sancin o declarar la nulidad cuando constaten, en el primer caso, actos ilcitos y, en el segundo, actos no vlidos que violen los derechos subjetivos y, por tanto, violen tambin las garantas primarias361.
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Sobre el contenido de dicha reforma, que tambin comporta importantes consecuencias para el tema del derecho de acceso a la informacin pblica, ver Garca Ramrez, Sergio y Morales Snchez, Julieta, La reforma constitucional sobre derechos humanos (2009-2011), Mxico, Porra, 2011, as como Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coordinadores), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, Mxico, UNAM, 2011. Fix Zamudio, Hctor, Breves reflexiones sobre el concepto y el contenido del derecho procesal constitucional en Ferrer MacGregor, Eduardo (coordinador), Derecho procesal constitucional, 4 edicin, Mxico, Porra, 2003, tomo I, pp. 273 y 283, entre otras. Ferrajoli, Luigi, Garantas, Jueces para la democracia, nmero 38, Madrid, julio de 2002, p. 39. Garantas, cit., p. 40.
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Tal vez sea en las tcnicas de garanta donde las constituciones actuales se jueguen su prestigio y su lugar dentro de las complejas sociedades contemporneas. Poco es lo que puede hacer y significar una Constitucin dentro del entramado estatal si no se reconocen de forma efectiva y real (es decir, si no se garantizan) los derechos fundamentales, puesto que tales derechos, como se ha sealado acertadamente, actan legitimando, creando y manteniendo consenso; garantizan la libertad individual y limitan el poder estatal, son importantes para los procesos democrticos y del Estado de Derecho, influyen en todo su alcance sobre el ordenamiento jurdico en su conjunto y satisfacen una parte decisiva de la funcin de integracin, organizacin y direccin jurdica de la Constitucin362. Para que los derechos se hagan realidad se requiere de potentes instrumentos de control de la constitucionalidad, o mejor dicho, de un sistema completo de garanta de la Constitucin. Ferrajoli ha escrito que una Constitucin puede ser avanzadsima por los principios y los derechos que sanciona y, sin embargo, no pasar de ser un pedazo de papel si carece de tcnicas coercitivas es decir, de garantas que permitan el control y la neutralizacin del poder y del derecho ilegtimo363. El funcionamiento prctico de los sistemas de garanta de los derechos, a pesar de los innegables avances tericos y dogmticos que se han registrado en los ltimos aos, no siempre ha tenido el impacto que sera deseable. Tiene razn Pedro de Vega cuando afirma que esos generosos esfuerzos tericos, y ese admirable sistema de garantas, establecido y generalizado en la mayora de las Constituciones del mundo, no siempre se han visto coronados por el xito... desde el punto de vista prctico, la realidad nos muestra con inexorable tozudez cmo, incluso en las democracias ms consolidadas, el aparatoso desarrollo constitucional de instituciones de salvaguarda de la libertad, termina siendo en mltiples ocasiones ms que el bastin efectivo protector de sociedades de hombres libres, un gtico y complicado monumento al servicio de la retrica, de la inanidad o de la impotencia364. El conjunto de instrumentos de proteccin de los derechos fundamentales que tenemos en Mxico da buena cuenta de la razn que le asiste a De Vega. En materia de transparencia y acceso a la informacin, los obstculos para la realizacin efectiva de este derecho han sido muy importantes y, en parte,
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Hesse, Konrad, Significado de los derechos fundamentales en Benda, Maihofer, Vogel, Hesse, Heyde, Manual de derecho constitucional, Madrid, IVAP-Marcial Pons, 1996, p. 90. Ferrajoli, Luigi, Derecho y razn, Madrid, Trotta, 1995, p. 852. De Vega, Pedro, La eficacia entre particulares de los derechos fundamentales (la problemtica de la drittworkung der grundrechte) en Carbonell, Miguel (coordinador), Derechos fundamentales y Estado. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 2002, pp. 687-688.
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se explican por la persistencia de una cultura burocrtica todava anclada con firmeza en la lgica del sistema autoritario y del correspondiente uso patrimonialista del Estado. Por eso es que resulta relevante el contenido de la fraccin IV y la idea de tomarse en serio la construccin de una serie de mecanismos idneos para procesar con celeridad y eficacia los recursos que se interpongan en contra de las autoridades responsables de suministrar informacin. Para complementar lo que ya se ha dicho en torno a la autonoma de los rganos garantes en materia de acceso a la informacin y transparencia, cabe hacer una reflexin contextual sobre el surgimiento y las caractersticas generales de los rganos constitucionales autnomos. Si bien es cierto que el InfoDF tiene autonoma legislativa y no constitucional al revs de lo que sucede con otros rganos de su mismo tipo en Mxico lo cierto es que el lector encontrar elementos aplicables al Instituto en los prrafos siguientes. Los rganos constitucionales autnomos surgen sobre todo a partir de la segunda guerra mundial, aunque fueron ya teorizados por Georg Jellinek y por Santi Romano desde finales del siglo XIX. La existencia de dichos rganos supone un enriquecimiento de las teoras clsicas de la divisin de poderes que postulaban que dentro de un Estado solamente haba tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. En la actualidad se entiende que dentro de un Estado puede haber funciones distintas a las anteriores o tareas que deban ser llevadas a cabo por rganos diferentes a los tradicionales. La realidad estatal contempornea, que en los ltimos tiempos se ha vuelto compleja y problemtica, ha hecho surgir la necesidad de ir perfeccionando las formas de actuacin de los rganos pblicos y la distribucin de funciones entre ellos. En este contexto comienzan a crearse los rganos constitucionales autnomos. Siguiendo a Manuel Garca Pelayo podemos establecer que las caractersticas de los rganos constitucionales autnomos son las siguientes: 1. Configuracin inmediata por la Constitucin; esto significa que es el propio texto constitucional el que prev su existencia, pero sin limitarse simplemente a mencionarlos, sino determinando su composicin, los mtodos de designacin de sus integrantes, su estatus institucional y sus competencias principales. Una segunda caracterstica de estos rganos es que resultan centrales para la configuracin del modelo de Estado y, en este sentido, se vuelven necesarios e indefectibles en la medida de que si desaparecieran se vera afectada la globalidad del sistema constitucional o el buen funcionamiento del modelo de Estado de derecho.
Ttulo Tercero
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Una tercera caracterstica es que estos rganos participan en la direccin poltica del Estado, esto es, inciden en la formacin de la voluntad estatal, ya sea en los procesos de toma de decisiones o en la solucin de conflictos al interior del Estado de que se trate. Los rganos constitucionales autnomos se ubican fuera de la estructura orgnica de los poderes tradicionales. Esto significa que no se pueden adscribir orgnicamente a ninguno de esos poderes: no forman parte de la administracin pblica (en ninguna de sus variables), ni del Poder Legislativo, ni tampoco del Judicial. Esta independencia orgnica se manifiesta no solamente a travs de la ausencia de controles burocrticos, sino tambin con la existencia de una cierta autonoma financiera o garanta econmica a favor del rgano constitucional; de otra forma, la independencia orgnica podra verse fcilmente vulnerada a travs de la asfixia en el suministro de los recursos econmicos. La obligacin para el legislador de otorgar los fondos necesarios para el desempeo de las funciones de los rganos constitucionales autnomos formara parte de la garanta institucional que se menciona prrafos adelante y que la Constitucin les asegura, pues no se trata solamente de tener un mbito de competencias constitucionalmente determinado, sino tambin de que ese mbito cuente con los medios suficientes para poder ser actuado y actuable en la realidad cotidiana del Estado. Otra caracterstica de estos rganos, derivada justamente de su no incorporacin orgnica dentro de ninguno de los tres poderes tradicionales que se acaba de sealar en el punto anterior, es que tienen una paridad de rango con los dems rganos y poderes, de tal forma que no se encuentran subordinados a ellos. Esto no significa, sin embargo, que las decisiones de los rganos constitucionales autnomos no sean controlables o revisables, por ejemplo, por el Poder Judicial.
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Para sintetizar lo anterior, se puede decir que los rganos constitucionales autnomos: a) son creados de forma directa por el texto constitucional; b) cuentan con una esfera de atribuciones constitucionalmente determinada, lo cual constituye una garanta institucional que hace que tal esfera no est disponible para el legislador ordinario (esto significa que la ley no podr afectar ese mbito competencial garantizado por la Constitucin e, incluso, no solamente no lo podr afectar, sino que tendr que asegurarlo y dotarlo de efectividad a travs de la regulacin concreta que por va legislativa se haga de los mandatos constitucionales); c) llevan a cabo funciones esenciales dentro de los Estados modernos, y d) si bien no se encuentran orgnicamente adscritos o jerrquicamente subordinados a ningn otro rgano o poder, sus
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resoluciones a menos que se trate de rganos lmite son revisables de acuerdo con lo que establezca la Constitucin de cada pas. De acuerdo con Trujillo Rincn365, la nocin de rgano constitucional autnomo que prevalece en la mayor parte de la doctrina, considera como tales a aquellos rganos a los cuales est confiada la actividad directa e inmediata del Estado, y que, en los lmites del derecho objetivo, que los coordina entre s, pero no los subordina unos a otros, gozan de una completa independencia y paridad recproca, se encuentran en el vrtice de la organizacin estatal, no tienen superiores y son sustancialmente iguales entre s, no sindoles aplicables ni el concepto de autarqua ni el de jerarqua. Los rganos constitucionales autnomos deben ser distinguidos de los llamados rganos auxiliares u rganos de relevancia constitucional. Estos ltimos compartiran algunas (no todas) de las caractersticas que definen a los rganos constitucionales autnomos. Normalmente, la caracterstica que les falta es la que tiene que ver con la no inclusin en la estructura orgnica de alguno de los poderes tradicionales. En este sentido, seran rganos auxiliares o de relevancia constitucional, por mencionar ejemplos que existen en el ordenamiento jurdico mexicano, la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin, dependiente de la Cmara de Diputados (a. 79, C); el Consejo de la Judicatura Federal (a. 100, C) y el Tribunal Electoral (a. 99, C), ambos integrados dentro de la estructura orgnica del Poder Judicial de la Federacin. En estos tres casos, es la propia Constitucin la que los crea y les asegura un mbito competencial propio y definido, concedindoles, en algunos supuestos, incluso facultades de rganos lmite; es decir, de rganos que toman decisiones no revisables por ninguna otra instancia, pero mantenindolos orgnicamente ubicados dentro de uno de los poderes tradicionales. En el derecho constitucional comparado existen muchas variedades de rganos auxiliares o de relevancia constitucional, tales como los tribunales de cuentas o los consejos econmicos y sociales. Algunos autores han propuesto la creacin de otros rganos constitucionales autnomos o, al menos, rganos separados de los tres poderes tradicionales. Uno de ellos, quiz el ms relevante, es la figura del Tribunal Constitucional, que, de acuerdo con el modelo diseado por Hans Kelsen en la Constitucin austriaca de 1920, no se encuadra dentro del Poder Judicial ordinario. Otro podra ser el rgano constitucional autnomo en materia de medios de comunicacin, que revisara todo lo relativo a las concesiones televisivas y radiofnicas, a la correcta competencia dentro del sector de medios, asegurara el derecho de rplica o rectificacin en stos, etc.
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Trujillo Rincn, Ma. Antonia, Los conflictos entre rganos constitucionales del Estado, Madrid, Congreso de los Diputados, 1995, pp. 41 y 42.
En cualquier caso, lo importante es sealar que la divisin de poderes es un esquema que sigue teniendo mucha relevancia en la actualidad y que, en esa virtud, debe mantenerse y mejorarse. Una de las formas en que dicho mejoramiento puede ocurrir es enriqueciendo tal divisin, de manera que el desempeo del Estado, considerado en su conjunto, sea cada vez mejor, ms eficiente y legtimo. Desde luego, al crearse los rganos constitucionales autnomos se deben prever los mismos principios de control y responsabilidad de sus miembros que existen para los dems poderes, de tal forma que la autonoma no sirva como excusa para dejar de cumplir con el ordenamiento jurdico. En este sentido, los rganos constitucionales autnomos deben desarrollar sus funciones con apego a los principios del Estado de derecho. Para lograr lo anterior, aunque sea en parte, se deben incluir a los rganos constitucionales autnomos dentro del elenco de sujetos legitimados para intervenir (ya sea de forma activa o pasiva) en las controversias constitucionales previstas en el artculo 105 constitucional. Una de las caractersticas de un rgimen democrtico es la posibilidad de solventar las diferencias entre los diversos protagonistas del quehacer estatal de forma pblica, a travs de los mecanismos y procedimientos establecidos con ese fin por el ordenamiento jurdico. En este sentido, resulta un poco disfuncional que, si en el mbito de las funciones y tareas de los rganos constitucionales autnomos se presenta algn problema o diferencia con respecto a otro rgano del poder pblico, no se pueda resolver por mecanismos jurdicos como las controversias constitucionales y se tenga que acudir a otro tipo de arreglos, de carcter extrainstitucional. Respecto de los rganos constitucionales autnomos, sus caractersticas y alcances, deben tenerse presentes al menos las siguientes tesis jurisprudenciales, aprobadas por el Pleno de la SCJN366:
TESIS JURISPRUDENCIAL Nm. 13/2008 (PLENO) RGANOS AUTNOMOS ESTATALES. PUEDEN ESTABLECERSE EN LOS REGMENES LOCALES. En la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no existe precepto que autorice expresamente la creacin de rganos constitucionales autnomos; sin embargo, atendiendo a la evolucin de la teora tradicional de la divisin de poderes en la que se ha dejado de concebir la organizacin del Estado derivada de los tres poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) que sin perder su esencia, ahora se considera como una distribucin de funciones o competencias para hacer ms eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado, es
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366 Carbonell, Miguel. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua. Comentada. ICHITAIP, UNAM, Porra, Mxico, 2009, pp. de la 422 a la 427.
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como se ha permitido su existencia en el sistema jurdico mexicano, a travs de diversas reformas constitucionales, sin que se advierta que la incorporacin de dichos rganos autnomos sea privativa del rgano reformador de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, dado que conforme al rgimen republicano, democrtico y federal que establece la Norma Fundamental, los Estados de la Repblica no estn obligados a establecer, como rganos de poder, nicamente a los sealados en la Ley Suprema, puesto que en uso de la libertad soberana de que gozan en su rgimen interior pueden, segn sus necesidades, crear cuantos rganos consideren indispensables para su desarrollo, as como para atribuirles facultades y consignar las limitaciones pertinentes, siempre y cuando no contravengan las estipulaciones del Pacto Federal. Controversia constitucional 32/2005.- Actor: Municipio de Guadalajara, Estado de Jalisco.- 22 de mayo de 2006. Unanimidad de ocho votos (Ausentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso Daz y Olga Snchez Cordero de Garca Villegas).- Ponente: Juan N. Silva Meza.- Secretario: Martn Adolfo Santos Prez. TESIS JURISPRUDENCIAL Nm. 12/2008 (PLENO) RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS. SUS CARACTERSTICAS. Con motivo de la evolucin del concepto de distribucin del poder pblico se han introducido en el sistema jurdico mexicano, a travs de diversas reformas constitucionales, rganos autnomos cuya actuacin no est sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder pblico (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales especficas, con el fin de obtener una mayor especializacin, agilizacin, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales; sin que con ello se altere o destruya la tradicional doctrina de la divisin de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonoma e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado mexicano, ya que su misin principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformndose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los rganos tradicionales. Ahora bien, aun cuando no existe algn precepto constitucional que regule la existencia de los rganos constitucionales autnomos, stos deben: a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitucin; b) mantener con los otros rganos del Estado relaciones de coordinacin; c) contar con autonoma e independencia funcional y financiera; y, d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
Ttulo Tercero
Controversia constitucional 32/2005.- Actor: Municipio de Guadalajara, Estado de Jalisco.- 22 de mayo de 2006.- Unanimidad de ocho votos (Ausentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Jos Ramn Cosso Daz y Olga Snchez Cordero de Garca Villegas).- Ponente: Juan N. Silva Meza.- Secretario: Martn Adolfo Santos Prez.
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Todo lo que llevamos dicho en el presente comentario sirve para comprender el contenido del artculo 63 de la ley en comento. Para terminar, quiz haya que llamar la atencin del lector acerca de los tres ltimos prrafos de dicho artculo, referido al rgimen laboral de los trabajadores del Instituto. Dichos trabajadores estarn sujetos al apartado B del artculo 123 constitucional y les resultar aplicable la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Su rgimen de seguridad social estar provisto por el ISSSTE y sern considerados como trabajadores de confianza, en virtud de la naturaleza de las funciones que tiene a su cargo del InfoDF.
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Artculo 64. El patrimonio del Instituto estar constituido por: I. Los ingresos que perciba conforme al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal; II. Bienes muebles e inmuebles y dems recursos que los gobiernos federal y del Distrito Federal le aporten para la realizacin de su objeto; III. Los subsidios y aportaciones permanentes, peridicas o eventuales, que reciba de los gobiernos federal y del Distrito Federal y, en general, los que obtenga de instituciones pblicas, privadas o de particulares nacionales o internacionales; IV. Las donaciones, herencias y legados que se hicieren a su favor; y
V. Todos los dems ingresos y bienes que le correspondan o adquiera por cualquier otro medio legal.
ISSA LUNA PLA

La definicin del patrimonio de los rganos en el Gobierno del Distrito Federal se define a partir de la naturaleza de cada ente y acorde con las leyes que le dan origen. El Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF) no es un rgano aludido dentro del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que define la estructura y funcionamiento de los entes pblicos.367 La naturaleza del InfoDF surge a partir de la reforma a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal y su actuar se funda en el Ttulo Tercero de la misma Ley368. El artculo 64 de la Ley de Transparencia funge como decreto de creacin para el rgano garante del derecho de acceso a la informacin pblica y los datos personales, y crea orgnicamente la nueva institucin dentro del Gobierno del Distrito Federal. El papel que juega el mandato del artculo 64 es el de determinar por Ley el patrimonio del InfoDF, parte clave en la conformacin de un rgano de gobierno en su caracterstica de autoridad del Estado.
Ttulo Tercero
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Diario Oficial de la Federacin el 26 de junio de 1994. Gaceta Oficial del Distrito Federal de 28 de octubre de 2005.
La conformacin del patrimonio del InfoDF tiene razn de ser en la naturaleza de rgano autnomo del Distrito Federal, que le es otorgada por la va del artculo 63 de la Ley de Transparencia. Este mandato describe el tipo de autonoma por ley que se le otorga al Instituto para desempear sus funciones de garante. Las caractersticas del rgano son: i) que tienen personalidad jurdica propia ante otros poderes pblicos y ante privados; ii) que tiene patrimonio propio y no dependiente de otro rgano de gobierno; iii) que tiene autonoma presupuestaria, de operacin y de decisin; todo ello para el desarrollo de la materia de la transparencia y el acceso a la informacin pblica. El inters pblico de la existencia del InfoDF est fincado en sus funciones de direccin y vigilancia del cumplimiento de la Ley de Transparencia, y por ese inters es que su autonoma debe ser sostenida y respetada. Como todo rgano de gobierno del Distrito Federal, el InfoDF debe regir su comportamiento bajo los principios de la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, y los dems que establece el artculo 12 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal369. El artculo 63 de la Ley de Transparencia, sobre la autonoma del Instituto, establece que tambin regir su comportamiento por los principios de austeridad, racionalidad y transparencia en el ejercicio de su presupuesto. Lo anterior es importante para comprender la forma en la que el InfoDF debe administrar y preservar su patrimonio, que el artculo 64 aqu comentado desarrolla. Las partes componentes de este patrimonio estn establecidas en cada una de las fracciones de este artculo y son desarrolladas en el Reglamento Interior del Instituto370 y en los Lineamientos en materia de recursos financieros del Instituto371. Aqu se analizan sistemticamente cada uno de los componentes del patrimonio del Instituto y su reglamentacin existente. La fraccin I del artculo 64 de la Ley de Transparencia establece que el patrimonio del Instituto se conforma por los ingresos que perciba el InfoDF
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Diario Oficial de la Federacin el 26 de junio de 1994.
Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el correspondiente al acuerdo 312/SO/09-07/2008. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 26 de diciembre de 2008. ltima reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 28 de octubre de 2011. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, Acuerdo 104/SO/12-03/2008. Acuerdo mediante el cual se aprueban los lineamientos en materia de recursos financieros del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga los aprobados mediante el acuerdo 096/SO/3108/2006. ltima reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 16 de diciembre de 2011.
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conforme al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Cada ao, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprueba el Presupuesto de Egresos que se aplicar a todos los entes de gobierno, y en dicho presupuesto la propia Asamblea considera al InfoDF dentro de una lnea presupuestal especfica e independiente. ste se encuentra enlistado en el presupuesto dentro del grupo conformado por los rganos de gobierno autnomos, que son: el Instituto Electoral del Distrito Federal, el Tribunal Electoral del Distrito Federal, la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, la Junta Local de Conciliacin y Arbitraje del Distrito Federal y la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico372. Dicho lo anterior, como rgano autnomo que define la forma en la cual se determina su presupuesto, el InfoDF desarroll en especfico la conformacin de sus ingresos dentro de los Lineamientos en materia de recursos financieros. El artculo 9 de dichos lineamientos prev que los ingresos del Instituto se integran por: 1. Los derivados del presupuesto que anualmente le autorice la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en el presupuesto de egresos correspondiente, as como por las ampliaciones lquidas que en su caso se autoricen a lo largo del ejercicio; 2. Los productos financieros que se deriven del manejo de las disponibilidades financieras, y;
Ttulo Tercero
3. Cualquier otro ingreso en efectivo o especie derivado de aportaciones, convenios, derechos de autor, de marca o patentes, cursos o talleres de capacitacin o los materiales respectivos y, en general, los que el Instituto pueda recibir directamente conforme a la Ley.373 Esta determinacin de los ingresos del Instituto se integra dentro de su presupuesto anual y su ejercicio se rige por los Lineamientos en materia financiera del Instituto mencionados. Pero el patrimonio del Instituto tambin lo conforman otros elementos que se establecen en el artculo 64 de la Ley en comento. La fraccin II del artculo 64 de la Ley en comento establece que el patrimonio del InfoDF estar igualmente integrado por bienes muebles e inmuebles y dems recursos que los gobiernos federal y del Distrito Federal le aporten al Instituto. Todos estos bienes debern estar otorgados y destinados para el cumplimiento de sus funciones en la materia de la transparencia y el acceso a la informacin.
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Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2010. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 31 de diciembre de 2009. Op.cit. Acuerdo 104/SO/12-03/2008.
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Adems, el artculo 64 en su fraccin III prev que el patrimonio del Instituto lo integren los subsidios y aportaciones permanentes, peridicas o eventuales que reciba de los gobiernos federal, del Distrito Federal y aqullos que obtenga de las instituciones pblicas, privadas o de particulares nacionales o internacionales que le sean dados. Estos recursos se destinan con ms especificidad al cumplimiento de las metas de los programas del Instituto, dentro de sus objetivos de la transparencia y el acceso a la informacin pblica. La fraccin IV determina que, a diferencia de otros poderes del Estado, como rgano autnomo el InfoDF podr comprender su patrimonio por las donaciones, herencias y legados que se hicieran a su favor. Los rganos con autonoma presupuestaria tienen la caracterstica, dentro de la organizacin del Gobierno del Distrito Federal, de conformar su patrimonio de otras fuentes que no sean las pblicas. En este caso, por magisterio de la Ley de Transparencia, el InfoDF podr recibir recursos privados, porque su naturaleza jurdica le garantiza que su actuar ser imparcial y, precisamente, autnomo, en relacin con los actores que aporten recursos a sus arcas. Entonces, en razn de nutrir y fomentar la autonoma de decisin y gestin del Instituto sobre la labor de garantizar el derecho de acceso a la informacin pblica, el patrimonio del Instituto se ve favorecido por todo tipo de ingresos, pblicos de diversos niveles de gobierno o privados. La ltima fraccin del artculo 64 de la Ley de Transparencia aqu comentada se trata de una frmula jurdica tradicional, que se incluye, en este caso, para garantizar que cierto tipo de ingreso y bienes que el Instituto pudiera recibir y que no se encuentren enlistados dentro de las otras cuatro fracciones, ser considerado como patrimonio del InfoDF. Sin embargo, la fraccin aludida aclara que, al ser un rgano de autonoma legal, su patrimonio tambin podr ser conformado por ingresos que legalmente sean permitidos dentro del sistema jurdico mexicano, conformado por las leyes de aplicacin nacional, federal o local. Finalmente, es importante recordar que el patrimonio del Instituto debe ser protegido y asegurado por todas las reas, unidades, y por todo el personal que labora en el Instituto. Concretamente, recae dentro de la Direccin de Administracin y Finanzas la atribucin de proyectar los gastos presupuestales; programar las adquisiciones, arrendamientos y prestacin de servicios de obra pblica; operar los sistemas de ejercicio y control presupuestario; establecer los mecanismos de control de activo fijo y aseguramiento del patrimonio; as como, custodiar los archivos de concentracin e histricos del Instituto374.
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Op.cit. Acuerdo 312/SO/09-07/2008, Ver artculo 27. fracciones IV, V, VI, XIII y XIV.
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Artculo 65. El Instituto administrar su patrimonio conforme a la presente Ley y su reglamento interior tomando en consideracin lo siguiente: I. El ejercicio del presupuesto deber ajustarse a los principios de austeridad, honestidad, legalidad, racionalidad, transparencia y optimizacin de recursos. II. De manera supletoria podrn aplicarse en la materia, los ordenamientos jurdicos del Distrito Federal, en tanto no se opongan a la autonoma, naturaleza y funciones propias del Instituto.
MigUEL CARbONELL
De manera lgica, el artculo 65 se refiere a la administracin de los bienes a los que hizo referencia el artculo inmediato precedente. Este artculo se refiere a dos cuestiones fundamentales: los principios a los que se debe ajustar el ejercicio del presupuesto del InfoDF y el tema de la supletoriedad. Veamos cada uno de ellos por separado. La fraccin I del artculo 65 enumera algunos principios de racionalidad administrativa que deben ser observados en la administracin de los bienes del Instituto. Cabe recordar que algunos de estos principios tienen su fuente mediata en el texto del artculo 134 de la Constitucin. Uno de los principios bsicos de toda democracia constitucional consiste en la rendicin de cuentas, lo que en ingls se suele llamar accountability. Aunque hay una disputa conceptual importante acerca de los alcances que pueda tener dicha nocin375, lo cierto es que parece que se puede incluir dentro de ella la necesidad de que se justifiquen los gastos que el Estado realiza. En otras palabras, si el Estado gasta el dinero de los contribuyentes de la forma en que mejor le parezca, lo ms probable es que no estemos ante un esquema efectivo de rendicin de cuentas. Que exista rendicin de cuentas
Para una primera aproximacin al tema puede verse Schedler, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, Mxico, IFAI, 2005.
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implica que hay tambin control dentro del Estado, control del poder, que es uno de los elementos definidores del Estado constitucional376. Una de las dos dimensiones conceptuales bsicas de la rendicin de cuentas consiste en la obligacin de que los polticos y dems funcionarios pblicos informen sobre sus decisiones y las justifiquen en pblico (lo que en ingls se llama answerability)377, lo cual tiene mucho que ver con el artculo que estamos analizando. El artculo 65, en su fraccin I, intenta configurar una serie de pautas a travs de las cuales los ciudadanos puedan saber que el dinero que entregan al Estado ser empleado de la mejor manera posible, en lo que toca al Instituto. El contenido de la fraccin que estamos comentando no ha salido de la imaginacin de algn ingenioso legislador mexicano, sino de la evidencia histrica consistente en el permanente saqueo a las arcas pblicas por parte de todo tipo de funcionarios, altos, medianos y bajos. El abuso en la utilizacin de los recursos del Estado ha sido una constante desde los tiempos de la colonia y no ha podido ser del todo erradicado hasta nuestros das. Pero como lo indica Schedler, [e]n Mxico, en lo particular, coincidimos en que, despus de dcadas de gobierno irresponsable, el establecimiento de instituciones y prcticas efectivas de rendicin de cuentas representa una de las primeras aspiraciones de la joven democracia378. Por eso es que tiene pleno sentido que exista un artculo de una ley de transparencia que ordene las pautas bsicas para ejercer el gasto pblico. Respecto de la fraccin II del artculo que estamos analizando, cabe decir que habr que remitirse a los dems ordenamientos jurdicos que se refieren a la administracin de bienes pblicos, en caso de que la Ley de Transparencia no prevea alguna disposicin relacionada con stos. Respecto de la figura de la supletoriedad, la jurisprudencia ha sealado, por ejemplo, lo siguiente379:
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Como lo ha explicado Diego Valads en El control del poder, 3 edicin, Mxico, Porra, UNAM, 2006. Schedler, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, cit., p. 12. Schedler, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, cit., p. 9.
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Carbonell, Miguel. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua, comentada. ICHITAIP, UNAM, Porra, Mxico, 2009, pp. de la 441 a la 443.
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Novena poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta V, Enero de 1997 Pgina: 374 Tesis: I.3o.A. J/19 Jurisprudencia Materia(s): Comn SUPLETORIEDAD DE LEYES. CUANDO SE APLICA. La supletoriedad slo se aplica para integrar una omisin en la ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integre con principios generales contenidos en otras leyes. Cuando la referencia de una ley a otra es expresa, debe entenderse que la aplicacin de la supletoria se har en los supuestos no contemplados por la primera ley que la complementar ante posibles omisiones o para la interpretacin de sus disposiciones. Por ello, la referencia a leyes supletorias es la determinacin de las fuentes a las cuales una ley acudir para deducir sus principios y subsanar sus omisiones. La supletoriedad expresa debe considerarse en los trminos que la legislacin la establece. De esta manera, la supletoriedad en la legislacin es una cuestin de aplicacin para dar debida coherencia al sistema jurdico. El mecanismo de supletoriedad se observa generalmente de leyes de contenido especializado con relacin a leyes de contenido general. El carcter supletorio de la ley resulta, en consecuencia, una integracin, y reenvo de una ley especializada a otros textos legislativos generales que fijen los principios aplicables a la regulacin de la ley suplida; implica un principio de economa e integracin legislativas para evitar la reiteracin de tales principios por una parte, as como la posibilidad de consagracin de los preceptos especiales en la ley suplida. Novena poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta IV, Septiembre de 1996 Pgina: 671 Tesis: XVII.2o.20 K Tesis Aislada Materia(s): Comn LEY, SUPLETORIEDAD DE LA. La supletoriedad de la ley implica que la ley suplida regula deficientemente una determinada institucin jurdica que s se encuentra prevista en la ley suplente, por lo que no puede haber supletoriedad cuando el ordenamiento legal suplido no contempla la figura jurdica de que se trata.
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Novena poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta III, Abril de 1996 Pgina: 480 Tesis: IV.2o.8 K Tesis Aislada Materia(s): Comn SUPLETORIEDAD DE UNA LEY A OTRA. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Los requisitos necesarios para que exista supletoriedad de una ley respecto de otra, son a saber: 1.- Que el ordenamiento que se pretenda suplir lo admita expresamente y seale la ley aplicable; 2.- Que la ley a suplirse contenga la institucin jurdica de que se trata; 3.- Que no obstante la existencia de sta, las normas reguladoras en dicho ordenamiento sean insuficientes para su aplicacin al caso concreto que se presente, por falta total o parcial de la reglamentacin necesaria, y 4.- Que las disposiciones con las que se vaya a colmar la deficiencia no contraren las bases esenciales del sistema legal de sustentacin de la institucin suplida. Ante la falta de uno de estos requisitos, no puede operar la supletoriedad de una ley en otra. Octava poca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federacin XV-II, Febrero de 1995 Pgina: 563 Tesis: IV.3o.119 K Tesis Aislada Materia(s): Comn SUPLETORIEDAD. La supletoriedad de la ley, slo se surte cuando, en determinada institucin jurdica prevista por la ley a suplir, existen lagunas u omisiones, las cuales podran ser subsanadas con las disposiciones que la ley supletoria contenga en relacin a dicha institucin jurdica, pero de ninguna manera la supletoriedad tendr el alcance de aplicar dentro de la codificacin especial relativa, instituciones o requisitos no contemplados en la ley a suplir.
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Artculo 66. El Instituto se integrar por un Comisionado Presidente y cuatro Comisionados Ciudadanos, representantes de la sociedad civil, mismos que sern designados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal de conformidad con las siguientes bases: I. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a travs de las Comisiones Unidas de Administracin Pblica Local y de Transparencia a la Gestin, emitirn convocatoria pblica abierta sesenta das antes de que concluyan su encargo los Comisionados, en ella se invitar a organizaciones no gubernamentales, centros de investigacin, colegios, barras y asociaciones de profesionistas, instituciones acadmicas y medios de comunicacin a presentar propuestas de candidatos comisionados ciudadanos, siempre que cumplan con los requisitos sealados por el artculo 67 de esta Ley; II. En la convocatoria se establecern los plazos, lugares, y horarios de presentacin de las solicitudes, los requisitos y la forma de acreditarlos, adems se publicar en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y para su mayor difusin en tres diarios de mayor circulacin en el Distrito Federal; III. Las Comisiones Unidas realizarn la seleccin de aspirantes a comisionados ciudadanos y remitir su propuesta al Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para que ste, con base en la trayectoria y experiencia de los candidatos, realice la designacin correspondiente; IV. En la conformacin del Pleno del Instituto se procurar que exista equidad de gnero; y V. Una vez designados los comisionados ciudadanos, stos debern rendir protesta ante el Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La designacin de los representantes ciudadanos que integrarn el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, se publicar en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y para su mayor difusin en tres diarios de mayor circulacin en el Distrito Federal.
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La reforma mltiple de agosto de 2011 aadi dos interesantes elementos al precepto; se trata de dos medidas que la experiencia de la Asamblea Legislativa ha tenido que afrontar al momento de renovar a los integrantes del rgano garante, medidas que prometen favorecer la toma de tan delicada decisin a cargo del rgano legislativo y que en dos palabras anticipamos: la primera confa la misin de encabezar el trmite parlamentario a dos comisiones legislativas, y no slo a una como antes estaba diseado, ello para reforzar las tensiones que la Comisin de Administracin Local tena que asimilar en solitario; y segundo que se impone la obligacin de emitir la convocatoria abierta sesenta das antes de que concluya el mandato de los comisionados que habrn de ser sucedidos, dado que no podrn reelegirse (por disposicin del artculo 68). La fijacin de la obligacin a los legisladores que integran las Comisiones Unidas de emitir convocatoria antes de los sesenta das de que termine el mandato de los comisionados ciudadanos a sustituir, lo debemos entender como un dique para evitar que, por los desacuerdos parlamentarios o por el desdn de los lderes de las bancadas o ambas cosas a la vez, el proceso de la eleccin de los comisionados ciudadanos se prolongue indefinidamente. 2. Introduccin
El artculo delinea el proceso de seleccin y designacin de los Comisionados del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales (rgano garante), instancia colegiada integrada por cinco miembros, uno de ellos con la calidad de Presidente. Resulta conveniente diseccionar las disposiciones que componen el contenido esencial del precepto: a) Mtodo de seleccin y designacin de los comisionados ciudadanos en manos de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a travs de las Comisiones Unidas (de Administracin Pblica Local y de Transparencia a la Gestin), mediante un esquema de convocatoria abierta. b) Se requiere que los aspirantes sean propuestos por alguna instancia de la sociedad civil (conforme a los requisitos del perfil idneo establecidos en el artculo 67). Sin embargo, la propuesta no es vinculante, se vuelve un prerrequisito importante que no determinante, ya que en el universo de las organizaciones de la sociedad civil las hay genuinas y tambin aparentes.
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c) Se debe procurar que el Pleno del Instituto, cuyos integrantes se eligen, atienda la equidad de gnero, sin que se establezcan cuotas por gnero para la integracin del Pleno de 5 integrantes (algo as como 3/2 o 2 de 3, si uno de los dos Preside). d) Las Comisiones Unidas de la Asamblea Legislativa debern emitir la convocatoria abierta para renovar a los comisionados, pero lo debern hacer sesenta das antes de que concluyan su mandato los comisionados titulares del Instituto, y debern efectuar la seleccin de los aspirantes finalistas atendiendo a su trayectoria y experiencia. Elementos que, se presume, vendrn a incentivar una participacin de la Asamblea Legislativa responsable y consecuente. e) La decisin del rgano legislativo para la designacin de los comisionados ciudadanos reclama una mayora reforzada (las dos terceras partes de los legisladores presentes). Aspecto que garantiza que los comisionados ciudadanos gocen de un amplsimo respaldo parlamentario como plataforma de partida a su gestin y, a la vez, testimonia que la plural decisin legislativa que los nombra los libera de cualquier apetito de pertenencia sobre de ellos de parte de cualquier partido poltico, especialmente el que hace gobierno en el Distrito Federal. 3. Comentario
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Al analizar el mtodo de seleccin y designacin de los comisionados ciudadanos que habrn de integrar el Pleno del Instituto, se debe reconocer, en primersimo lugar, que la decisin poltica y jurdica de nombrar a los integrantes del Pleno del Instituto es una decisin que recae en exclusivo en La Asamblea Legislativa, y ese es un dato de enorme relevancia. Al igual que en otras entidades federativas, en el caso de encargos similares se ha superado la inercial etapa que en Mxico nos hizo acostumbrarnos a los nombramientos pblicos mediante la formal intervencin del Poder Ejecutivo, lo mismo cuando aqul es quien enva al legislativo la propuesta a modo de terna para que de ella escoja el Legislativo a quien merezca resultar revestido del mandato pblico de que se trate. O cuando, como ocurre con el caso de los comisionados del IFAI, la designacin la hace el Presidente de la Repblica mediante un tmido esquema de participacin del Poder Legislativo, que a travs del Senado simplemente no objeta la decisin presidencial y con ello, al trmino del plazo fijado, la designacin cobra sus efectos porque no hubo objecin senatorial, lo que no quiere decir que el senado haya hecho suya la decisin del Poder Ejecutivo, simplemente que no la objet, un esquema de consentimiento que
no guarda proporcin con la trascendencia del encargo de comisionados del IFAI, o, dicho de otro modo, tampoco puede ser considerado como una decisin compartida entre el titular de la Administracin Pblica y el Senado; es una suerte de voto de confianza implcita del Senado al no objetar el nombramiento que hizo el Ejecutivo. De objetar la propuesta el Senado, el Poder Ejecutivo enviar una nueva propuesta. En el caso del IFAI la modalidad del nombramiento de sus titulares (comisionados) resulta consecuente con la naturaleza jurdica del IFAI, que es un organismo descentralizado del Poder Ejecutivo, aunque no sectorizado a ninguna de las Secretarias de Estado. El IFAI es un organismo que forma parte de la Administracin Pblica Federal (sector paraestatal) que encabeza, y de modo indelegable e intransferible, el Presidente de la Repblica; es un mandato unipersonal. El IFAI es el rgano garante del Ejecutivo Federal para la apertura informativa, la proteccin de datos del sector pblico federal y, la nueva competencia que se le ha asignado, la de fungir como rgano mximo de la tutela de los datos personales en posesin de particulares; una polmica potestad que le fuera asignada por el legislador federal en 2010 y que contempla una suerte de ruta para su gradual aplicacin380. Regresando al punto de la delicada misin polivalente del IFAI, acenta lo discutible en el saludable sentido crtico de la palabra que siendo el Poder Ejecutivo el responsable de la Administracin Pblica Federal a la que pertenece el IFAI, sea ste el que extienda el nombramiento de los comisionados que vigilarn la actuacin de las ms de doscientas instituciones que integran la Administracin Pblica centralizada y la descentralizada.
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La Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares se public en el DOF el 5 de julio de 2010; en sus artculos transitorios: 1. PRIMERO.- La Ley entrar en vigor al da siguiente al de su publicacin, es decir, el 6 de julio de 2010. 2. SEGUNDO.- El Ejecutivo Federal expedir el Reglamento dentro del ao siguiente a su entrada en vigor; es decir, 6 de julio de 2011. 3. TERCERO.- Los responsables designarn a la persona o departamento de datos personales y expedirn los avisos de privacidad a ms tardar un ao despus de la entrada en vigor de la presente Ley (6 de julio de 2011). 4. CUARTO.- Los titulares podrn ejercer ante los responsables sus derechos de acceso, rectificacin, cancelacin y oposicin contemplados en el Captulo IV de la Ley; as como dar inicio, en su caso, al procedimiento de proteccin de derechos establecido en el Captulo VII de la misma, dieciocho meses despus de la entrada en vigor de la Ley (6 de enero de 2012) El IFAI cambi su nombre, de conformidad con el transitorio: 5.- SEXTO.- Las referencias que con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, se hacen en las leyes, tratados y acuerdos internacionales, reglamentos y dems ordenamientos al Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, en lo futuro se entendern hechas al Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales.
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No es saludable que quien es vigilado en beneficio de la legalidad designe tambin los integrantes del rgano garante (especializado) que habrn de efectuar el papel de centinelas en materia de transparencia, acceso a la informacin pblica y proteccin de los datos personales en la inmensa estructura institucional que la compone. El asunto del nombramiento as concebido por el legislador federal para los integrantes del Pleno del IFAI es la fuente de una polmica que debemos dejar para otra oportunidad, porque, en el caso del Distrito Federal, y del InfoDF (como se conoca coloquialmente antes de la reforma al rgano garante capitalino), son otras las circunstancias. Y debemos decir que las condiciones del rgano garante del Distrito Federal en materia de transparencia y proteccin de datos personales son manifiestamente superiores, como la regulacin que para este asunto est vigente en el Distrito Federal antes y despus de la reforma de 2011. En el caso de los nombramientos de los altos cargos que en colegialidad efectan esa labor de control externo de las administraciones pblicas capitalinas en materia de transparencia y acceso a la informacin y proteccin de datos personales, el Instituto es un rgano transversal de Distrito Federal, es decir, es el nico rgano garante local que regula y controla la actuacin de los poderes pblicos locales, la de los rganos autnomos y la de cualquier otra entidad pblica capitalina. Ahora bien, para que un mecanismo o procedimiento de nombramiento de altos cargos pblicos que pase por el tamiz del rgano legislativo funcione, es preciso que existan muchos factores que as lo hagan posible: el primero, la vocacin de los legisladores; por tanto, se confi a sendas comisiones (a la Comisin de Administracin Pblica Local y a la de Transparencia a la Gestin) responsables del proceso de seleccin de los aspirantes previa convocatoria pblica abierta, escoger entre los interesados a los que ofrezcan las mejores credenciales de mrito profesional demostrable y comprobable. La intencin del legislador reformador de 2011 busca que la decisin legislativa no se convierta en una solucin de meros equilibrios parlamentarios, que inevitablemente se torna en una negociacin que pone por encima otros valores que los estrictamente convenientes para el desempeo de los comisionados ciudadanos, como la prevalencia de los compromisos partidistas que suelen aflorar y que, inevitablemente, arrastran a su paso cualquier propuesta que se centre en los autnticos mritos y en las virtudes de los candidatos, para desembocar en soluciones de componenda que se traduzcan en el reparto de cuotas al seno de las bancadas del parlamento. Cualquier esquema de nombramientos pblicos que pasan por el rgano legislativo corren el riesgo de permearse de los intereses partidistas que, en
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disputa por otros temas, lleven las designaciones a la mesa de negociaciones como moneda de cambio para resolver asuntos distintos; por eso decamos arriba que el nico antdoto eficaz para erradicar que los nombramientos de altos cargos pblicos se contaminen de pesar sobre ellos una evidente identidad partidista, a modo de cuotas de representatividad de los partidos polticos al seno del Instituto, resulten de las permutas que se hagan los lderes de las bancadas, en las que se mezclan arreglos que normalmente dejan vivos no a los mejores candidatos, sino a los que cuentan con las suficientes garantas personales para resistir un proceso en el que lo que prevalece es cualquier cosa menos la idoneidad efectiva al cargo. Otra faceta que lamentablemente comprime y/o desborda los nimos y el desfile de los intereses ajenos a la causa y a la fidelidad que debe asumir el parlamento cuando toma la delicada decisin de nombrar a los titulares de una instancia que debe proceder de modo especializado y dotada de cualidades y potestades especiales, como es el caso de las que en comn tienen los rganos garantes de la apertura informativa y la proteccin de datos personales, son los vetos ideolgicos que se endilgan a los candidatos a ocupar dichos encargos, ms de las veces, vetos que obedecen a las razones ms subjetivas y que no pocas veces derrumban candidaturas de personajes idneos, pero que por cuitas o rencillas indirectas, como su posible cercana ideolgica o religiosa, los marginan de llegar a recibir el mandato pblico, nunca mejor dicho, en disputa. De ah la conocida mxima que dice que en las democracias: no entra el que sabe sino el que cabe. Y el caber lleva esa gama de explicaciones, a veces inconfesables, que acompaan y determinan ciertos nombramientos pblicos por la va de trmite parlamentario. Y que se alega para decir de fondo que eso en una aristocracia no ocurrira, porque existe la presuncin terica que en dicho contexto, por regla, llegarn a los encargos los mejores, porque precisamente en eso descansa la idea aristocrtica y no como se ha planteado desde la picaresca, como una forma de gobierno que pondera nepotismos de alcurnia o que deja enteramente los encargos superiores en manos de una reducida casta o estamento social. Con independencia de los riesgos que de suyo tiene un sistema de designaciones en las manos del rgano legislativo, por las razones apuntadas consideramos que, desde una perspectiva democrtica, es siempre mejor correr ese riesgo a volver a soluciones propias del presidencialismo (ms arraigado an en las Entidades Federativas) de entregar al Ejecutivo que disponga y determine estos nombramientos. Menos an en estos casos, dado que los rganos garantes de la materia tienen la misin de efectuar, con esmero, firmeza y objetividad, una modalidad de control externo de las administraciones pblicas, la ms extensa siempre
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la del Ejecutivo, por lo que es indispensable defender cualquier sistema de nombramiento para los integrantes de dichos organismos, que se encuentre en las manos exclusivas del Poder Legislativo. En la fraccin III, se seala que las Comisiones Unidas realizarn la seleccin de aspirantes, pero no hace pronunciamiento de cules son los criterios para definir las propuestas que se enviarn a la Asamblea Legislativa, es decir, el filtro queda inconcluso (examen, entrevista); no obstante, la Asamblea, a travs de las Comisiones Unidas, adoptar como criterio para la designacin la trayectoria y experiencia de los candidatos, y la cuestin que faltaba se colm al sealar que los requisitos de idoneidad al cargo, establecidos en el numeral 67, agregan ahora tras la reforma de 2011 que los aspirantes habrn de contar con, al menos, un ao de experiencia en la materia. Un dato alentador que viene a servir de tamiz ante la avalancha de interesados a ocupar el puesto que sita el asunto de la experiencia en la materia como un prerrequisito que ha de comprobarse y que tampoco es un indicador irrefutable, porque la expresin genrica de experiencia en la materia admite muy diversas interpretaciones, y basta con que quienes se consideren aptos para tal encargo comprueben que hubieran estado un ao en contacto con la materia, con independencia de si dicha experiencia fue relevante o incipiente, pero, al menos, es un dato que se debe ver con simpata, como presupuesto legal a la eleccin de personalidades que merezcan la distincin de integrar el rgano garante de la transparencia y el acceso a la informacin en el Distrito Federal. Como otra solucin concebida para evitar que los legisladores hagan de su competencia para nombrar a los comisionados ciudadanos del Instituto el resultado de una burda componenda, es que se establece, en el precepto que aqu comentamos, que la propuesta provenga de las instancias de la sociedad civil que gocen de un sustento legal y de un prestigio real. Es cierto que se trata de un pre-requisito que se puede burlar con relativa facilidad, dado que el precepto seala una amplia gama de instancias sociales a las que reconoce la legitimidad activa para sustentar o postular a los candidatos a dichos cargos pblicos, y no todos los que seala podemos asegurar que conocen a fondo o participan de los temas que aqu nos interesan. No obstante, resulta alentadora la interesante participacin que la ley del Distrito Federal les reconoce a los organismos sociales, acadmicos, medios de comunicacin para poner sobre rieles de probable confiabilidad el rodaje de los nombres de los candidatos que luego pasarn a competir con sus trayectorias por la seleccin que de ellos hagan las Comisiones Unidas de la Asamblea Legislativa, trance que suele desarrollarse mediante comparecencias pblicas de los aspirantes, en las que los legisladores
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conocen y pueden inquirir a travs de preguntas para sopesar el perfil y la categora profesional de los candidatos, o bien que por desgracia se convierte en una pasarela intil en la que los aspirantes desfilan, exponen sus ideas y sus propuestas para hacerse merecedores de la oportunidad de encarnar la responsabilidad que aspiran, ante el desdn o la inexplicable ausencia de los legisladores. En cualquier caso, es mejor que el esquema de seleccin sea cubierto por la prensa y que se realice en sesin pblica a la que puedan acudir los interesados; naturalmente, tambin los integrantes de las organizaciones que postularon a los respectivos aspirantes como candidatos al cargo. Es el colmo que los procesos para la renovacin de los cotitulares del rgano garante de la apertura informativa y la proteccin de los datos personales en el Distrito Federal o en cualquier parte se verifique tras bambalinas en el acuerdo o componenda de los partidos polticos, en un juego de intercambio de fichas y posiciones. Repetimos, con su bemoles, es preferible este esquema que se presta a la espectacularidad de las comparecencias, en las que puede ocurrir un trato inequitativo a los aspirantes, a la muy cuestionable opcin de las consabidas sesiones cerradas, en las que los legisladores que integran las Comisiones Unidas determinaran por consenso a quienes se dejan como finalistas para pasar por la prueba de fuego, la del aval de las dos terceras partes de los legisladores presentes en la sesin parlamentaria plenaria en la que se habr de nombrar a los comisionados ciudadanos. Si es que la sesin plenaria fuera verdaderamente la prueba de fuego, el ms difcil de los pasos del camino a conseguir resultar nombrado comisionado ciudadano del Instituto est en el arreglo de los finalistas, que suele ir acompaada de un pacto de los lderes de las bancadas para formalizar los nombramientos en la sesin plenaria. El dique a la indefinicin de los nombramientos consistente en prever que la convocatoria abierta para el proceso se difunda sesenta das antes del trmino del mandato de los comisionados ciudadanos que sern sustituidos. Indudablemente, adems se trata de una afortunada medida, porque la tendencia ha venido a obsequiarnos sobradas muestras de procesos de nombramientos aplazados o, mejor dicho, interrumpidos por la indefinicin de las bancadas en alcanzar los consensos bsicos para la determinacin de las designaciones de altos cargos confiadas al rgano legislativo, especialmente cuando precisan de mayora reforzada o mayora calificada, fenmeno que se acenta en aquellos congresos o asambleas parlamentarias en las que impera la situacin de gobierno dividido, en el que ninguna bancada, ni la del partido que hace gobierno, cuenta con el nmero de legisladores para aprobar leyes (por mayora) en solitario, sino que requiere de la adhesin de los votos de legisladores de otras bancadas o que se proclaman independientes.
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El tema de la procuracin de la equidad de gnero en la integracin del Pleno del Instituto es un encargo que le finca la Ley, en el precepto que aqu comentamos, a los legisladores capitalinos, sin que tenga efectos vinculantes al grado de poder llegar a invalidar una decisin parlamentaria que ignorara esa importante previsin en aras del pluralismo y del equilibrio de los integrantes del rgano garante, en cuanto al tema de la urgente nivelacin en paridad del papel de la mujer en todas y cada una de las zonas de la gestin pblica y, especialmente, de las directivas, donde ha sido histricamente relegada. Aunque se trata de una recomendacin a los legisladores, creemos que sern las organizaciones sociales y los medios de comunicacin los que pueden reclamar que esta sugerencia tenga efectos concretos y, de esa forma, a travs de los mecanismos de control social, obligar a los legisladores a ponderar y conseguir la satisfaccin del encargo que les hace la ley al respecto. Cabria agregar que, desde una visin de vanguardia, debera preverse en el futuro corregir o rectificar la denominacin de los titulares del rgano garante de la transparencia y el acceso a la informacin en el Distrito Federal como comisionados ciudadanos, convendra dejar de lado el trmino de ciudadanos, impuesto por el eufemismo o la idea virginal de provenir de la sociedad civil, como si su condicin de comisionados fuera incompatible con la de autnticos servidores pblicos de alto nivel que tienen un mandato especfico, unas potestades, un salario decoroso a cargo del erario pblico y la personalidad jurdica para realizar sus diversas funciones. Cuestin que en lo absoluto debe interpretarse como un signo ominoso sobre sus espaldas; en el sentido ms riguroso del trmino, son comisionados pblicos integrantes de un rgano colegiado y dotados de funciones y responsabilidades pblicas por los actos y por las omisiones que cometan durante el desempeo de su mandato, por lo que el trmino de ciudadanos puede ser retirado sin que tenga consecuencia alguna. En pocas palabras, sobra el mote de ciudadanos; es el reflejo de esa tendencia que imper en los aos noventa (1990). De otra suerte, slo podra llamrseles comisionados ciudadanos si fueran ciudadanos que, de manera desinteresada u honorfica, aceptaran la enorme y compleja responsabilidad de fungir como centinelas del derecho a la informacin, como se propuso en el Estado de San Luis Potos, al inicio de la aventura de la transparencia en el mbito local, una frmula que por supuesto no funcin y tuvo que abandonarse para convertir a los comisionados o consejeros, da igual, en altos cargos del espacio pblico encargados de una funcin pblica vital para la democracia. Finalmente, no se puede ignorar que al final del periplo de su nombramiento, los elegidos sern depositarios de un mandato que de manera colegiada los
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hace fungir en pleno como integrantes del rgano garante de la transparencia, el acceso a la informacin y la proteccin de los datos personales en el Distrito Federal. Nada ms y nada menos. En consecuencia, deben comprender que, al margen de diferencias personales y profesionales entre ellos, no pueden olvidar que su mandato no fue una solucin individual, sino que, tras alcanzar carta de naturaleza, son un rgano colegiado que debe mantenerse neutral a las tensiones polticopartidistas, que inexorablemente gravitan al seno de la Asamblea Legislativa que los nombr, y que, precisamente, dentro de sus competencias estar la de regular la gestin informativa de la misma Asamblea Legislativa, la que para tales efectos ser un ente obligado ms. No se debe ignorar que con todas las limitaciones que siempre puede contener cualquier sistema de nombramiento de los integrantes de un rgano colegiado, el rasgo ms determinante de entregar absolutamente dicha cuestin al Poder Legislativo es la de evitar que pase por las manos del Poder Ejecutivo, que es el titular de la administracin pblica ms extensa y que por las caractersticas de un esquema presidencialista vigente y arraigado en la idiosincrasia mexicana, de la cspide de la funcin ejecutiva suelen surgir poderes o potestades extrajurdicas para atomizar la accin supervisora de cualquier entidad llamada a cumplir tareas de vigilancia y control sobre la gestin ordinaria de los poderes pblicos.
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Artculo 67. Para ser comisionado ciudadano se requiere: I. Ser ciudadano mexicano, con residencia legal en el Distrito Federal de por lo menos cinco aos anteriores a la designacin; II. Tener al menos treinta aos cumplidos al da de su designacin; III. Gozar de reconocido prestigio personal y profesional; IV. No ser ni haber sido dirigente de algn partido o asociacin poltica, ni ministro de culto religioso, cuando menos cinco aos antes del momento de su designacin; V. No haber sido servidor pblico por lo menos un ao antes del momento de su designacin, salvo que se trate de labores vinculadas directamente con la materia objeto de la presente Ley; VI. No haber sido condenado por delito doloso; y VII. Tener mnimo un ao de experiencia comprobable en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica. En la conformacin del Pleno del Instituto se procurar que exista equidad de gnero.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 67 de la Ley bajo anlisis se refiere a los requisitos que se deben reunir para poder ser comisionado ciudadano del InfoDF. Se trata del mismo tipo de requisitos que, con evidente monotona y a veces sin pensar en sus consecuencias, se encuentran en un buen nmero de leyes en Mxico. Los requisitos en cuestin se refieren a la ciudadana mexicana, a la residencia en el Distrito Federal durante un periodo de, por lo menos, cinco aos anteriores al momento de la designacin, a la ausencia de sentencias condenatorias por la comisin de un delito doloso, a la edad necesaria para ocupar el cargo (30 aos), a la experiencia comprobable en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica381, as como a la desvinculacin de los aspirantes
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Este requisito fue aadido por la reforma del 29 de agosto de 2011 y est previsto en la fraccin VII del artculo 67.
a integrar el Instituto respecto a los partidos polticos y al gobierno local (a menos que se haya ocupado un cargo vinculado directamente con la materia que regula la ley de transparencia y acceso a la informacin pblica). Debe destacarse el hecho de que, en casi todos los casos, se trata de requisitos objetivos, cuya existencia puede ser verificada por cualquier interesado. Esto es importante porque en ocasiones el legislador mexicano opta por incluir requisitos que tienen que ver con la honorabilidad, la honradez, la tica o el desempeo destacado de alguna funcin previa, con lo cual abre la puerta para todo tipo de negociacin poltica entre las fuerzas parlamentarias. La excepcin de lo que se acaba de decir se encuentra en la fraccin III del artculo 67, en la que se hace referencia a una cuestin tan subjetiva como lo es el prestigio personal y profesional. Como puede seguramente apreciar el lector, la ciudadana y la residencia pueden ser objeto de pruebas documentales (actas de nacimiento, certificado de naturalizacin, comprobantes de domicilio); la falta de una condena por delito doloso debe presumirse, salvo prueba en contrario que nicamente podra consistir en una sentencia firme que determine que un aspirante a miembro del Instituto en efecto cometi una conducta ilcita; la edad se verifica con un acta de nacimiento, como regla general; la no vinculacin con los partidos polticos sealada por la fraccin IV del artculo 67, creo que, en principio, debe presumirse y, en todo caso, si se quiere derrotar esa presuncin, debe presentarse la prueba documental correspondiente. Lo mismo sucede con la vinculacin laboral de los aspirantes con el gobierno local382. El ltimo prrafo del artculo que estamos comentando seala que, en la integracin del Instituto, se debe procurar que se observe la equidad de gnero. En los hechos, ese mandato significa que se deben incluir mujeres en el Instituto, las cuales, por desgracia, siguen siendo objeto de discriminacin laboral, lo que les dificulta severamente el poder llegar a los rganos ms importantes de la administracin pblica, tanto a nivel federal como local. En el artculo 5 de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, el legislador federal define la equidad de gnero como un concepto que se refiere al principio conforme al cual hombres y mujeres acceden con justicia e igualdad al uso, control y beneficios de los bienes y servicios de la sociedad, incluyendo aqullos socialmente valorados, oportunidades y recompensas, con la finalidad de lograr la participacin equitativa de las mujeres en la toma
382 Carbonell, Miguel. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua, comentada. ICHITAIP, UNAM, Porra, Mxico, 2009, pp. 469 y 470.
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de decisiones en todos los mbitos de la vida social, econmica, poltica, cultural y familiar. Lo cierto es que, tal como qued redactado el ltimo prrafo del artculo 67, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (que es el rgano facultado para nombrar a los integrantes del InfoDF), cuenta con una gran discrecionalidad para llevar a cabo los nombramientos. De todas formas, sera deseable que el Instituto mantenga una alta presencia de mujeres preparadas y responsables (de las que, desde luego, sobran en el Distrito Federal y en el resto del pas), con lo cual se estara dando puntual cumplimiento de lo sealado por el artculo 67.
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Artculo 68. Los comisionados ciudadanos durarn en su encargo un periodo de seis aos, sern renovados de manera escalonada y no podrn reelegirse. Los emolumentos de los comisionados ciudadanos sern equivalentes al de Magistrado del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. Este cargo es incompatible con cualquier otro empleo o actividad, salvo la docencia y la investigacin acadmica, siempre y cuando no se atiendan de tiempo completo. Los comisionados ciudadanos no podrn ser retirados de sus cargos durante el periodo para el que fueron nombrados, salvo que incurran en cualquiera de los supuestos siguientes: I. El ataque a las instituciones democrticas; II. El ataque a la forma de gobierno republicano representativo y local; III. Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o sociales; IV. El ataque a la libertad de sufragio; V. La usurpacin de atribuciones; VI. Cualquier infraccin a la Constitucin o a las Leyes locales, cuando cause perjuicios graves a la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior; VIII. Incumplir de manera notoria o reiterada con las obligaciones establecidas en la Ley y las dems disposiciones que de ella emanen; o IX. Ser sentenciado por la comisin del delito que merezca pena privativa de libertad. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, previa garanta de audiencia, calificar por mayora en el pleno la existencia y gravedad de los actos u omisiones a que se refiere este artculo. El Presidente del Instituto ser nombrado por mayora en el pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por un periodo de tres aos, pudiendo ser reelecto por una sola vez.
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El Pleno del Instituto ser la instancia directiva y la Presidencia la ejecutiva, por lo tanto tendr las atribuciones suficientes para hacer cumplir la presente Ley, salvo aquellas que le estn expresamente conferidas al Pleno del Instituto. El Reglamento Interior del Instituto sealar los supuestos en los que los comisionados debern excusarse por algn impedimento para conocer de un caso concreto. Las partes en un recurso podrn recusar con causa a un comisionado. Corresponder al Pleno calificar la procedencia de la recusacin.

En el precepto bajo anlisis se insertan los rasgos del mandato pblico de comisionados ciudadanos, su carcter de cotitulares del Instituto (rgano garante) y, en un abundante listado, lo que se conoce como las incompatibilidades con el ejercicio del mandato, que son una por una causas y conductas por las que se puede perder la calidad de comisionado ciudadano; as se prev la manera en la que la Asamblea Legislativa en pleno fungira como jurado y calificara la existencia y la gravedad de las conductas atribuidas a los comisionados ciudadanos que, por su conducta, se situaran en tales hiptesis y que en la doctrina vienen a constituir excepciones a la inamovilidad del encargo, salvo los supuestos sealados, que desde luego admitiran una defensa de parte del comisionado ciudadano que fuera acusado, en lo que el precepto invoca como el ejercicio de su derecho de audiencia ante la Asamblea Legislativa. Se afirma que los comisionados ciudadanos gozarn de los mismos emolumentos que perciben los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, con lo cual se acenta el rango alto del encargo proporcional a la delicada responsabilidad que se les confiere. Esta determinacin ha de verse como un signo positivo que vino a respaldar, ante el elenco de los entes obligados, a los cotitulares del InfoDF, al ser dignificados con una decorosa remuneracin mensual y las prestaciones que se asigna a los Magistrados. Se prev que el mandato de Comisionado Presidente del Instituto ser determinado por el pleno de la Asamblea Legislativa, aunque mediante votacin de mayora, quien tendr la duracin de tres aos, reelegible por una sola vez; dado el caso, coincidira con el periodo del mandato de comisionado. Un acierto indiscutible del legislador capitalino radica justamente en esta determinacin, al ser los mismos legisladores quienes, en un qurum de mayora, decidan cul de los comisionados ciudadanos del InfoDF recibir la
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distincin y la responsabilidad de fungir como Presidente por un periodo de tres aos que podra renovarse por una sola vez. Con tal medida, se releva a los Comisionados Ciudadanos a sortear ad intra la configuracin de los acuerdos para dividirse en candidaturas internas para conseguir dicho objetivo, que normalmente se resuelven con fracturas que alcanzan connotaciones personales, y que se vuelven un lastre para la marcha institucional, se tensa el clima institucional antes y despus de la decisin colegiada, que al final resuelve el acertijo de a quien le asigna la estafeta de Presidente. Es un rasgo comn de los rganos colegiados que definan a su titular en absoluta libertad mediante deliberacin o simplemente como una decisin interna que habr de surgir como fruto de un consenso interno que viene a potenciar las razones implcitas de la colegialidad, empero que, precisamente, se vuelve una manzana envenenada al seno del organismo, toda vez que descompone la cohesin del Pleno en pos de la inevitable dosis de ambicin y de protagonismo que pueden alimentar la aspiracin de cualquiera de los integrantes cotitulares del InfoDF. Otro de los aspectos que contiene el precepto en anlisis, es que se asienta que el Pleno del Instituto ser la instancia directiva y la Presidencia la ejecutiva del InfoDF, por tanto, la rienda de la marcha administrativa del InfoDF la asume y dirige el Presidente, salvo de aquellas decisiones expresamente reservadas al Pleno del Instituto. Esta previsin es fuente de gobernabilidad del InfoDF, en cuanto a la determinacin de los colaboradores que desarrollan las tareas estructurales del organismo y que, por tanto, se distinguen de aquellos que sirven y asisten en lo exclusivo a cada uno de los Comisionados Ciudadanos, que se conoce en el argot como la Ponencia de cada cotitular. Los responsables de las funciones administrativas principales del Instituto podran ser nombrados desde una interpretacin simplista por la exclusiva decisin del Presidente, en tanto instancia ejecutiva, empero al tratarse de un rgano colegiado, es conveniente que, respecto de ciertos cargos de primera lnea debajo de los Comisionados Ciudadanos, el Presidente construya consensos con sus compaeros cotitulares, sin que ello empae que le asiste el deber de imprimir su estilo a la marcha de la gestin administrativa del Instituto, aadido el aspecto de fungir como el representante de sta. No se debe perder de vista que la potestades administrativas inherentes al encargo del Presidente se pueden enriquecer para efectos de la armona institucional a travs de dos vas: considerar la opinin de los cotitulares respecto de los nombramientos ms importantes de la estructura orgnica y compartir adems a los cotitulares la participacin procedente en la toma de las decisiones trascendentales que no pertenezcan al Pleno, en el afn de generar un clima interno de concordia que facilite la libertad y la discrepancia
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de criterio en los asuntos sustantivos que resuelven especialmente la resolucin de los recursos (la faceta cuasi-jurisdiccional de su labor). Adems, se establecen nuevas limitantes o condiciones diferenciadas para quienes ocuparn el encargo de comisionados ciudadanos; se seala que sern renovados de manera escalonada y que no podrn reelegirse, aspecto ltimo que resultar de gran impacto en la construccin comparada de los rganos garantes que, desde 2003 y ms ahora con la reforma de 2011, se coloca a la vanguardia de las legislaciones de la materia y especialmente acaso se prev que esta nueva solucin cause, ms que revelo, un poco de polmica, cuando en el pas uno de los puntos nodales de la urgente reforma poltica del Estado mexicano pasa por desacralizar la no reeleccin, derivada del lema revolucionario, aunque, claro est, que la reeleccin que se est planteando con ahnco democratizador es la reeleccin inmediata de los legisladores y los alcaldes, y esa discusin no pasa por retroceder su procedibilidad en cargos a los que se accede por la va de nombramiento o designacin conferida por el rgano Legislativo. Una medida adicional que viene a reforzar la prevalencia de la experiencia del Pleno del Instituto es la que seala que la renovacin de los Comisionados Ciudadanos ser escalonada. Con ello se evita que ocurra una renovacin completa de los comisionados al concluir su mandato de seis aos, y que hasta antes de la reforma mltiple de agosto de 2011 podra ocurrir si la Asamblea Legislativa descartara reelegir a alguno de los comisionados ciudadanos (por un periodo adicional), dado que, por determinacin del legislador local de agosto de 2011, no ser posible la reeleccin de los comisionados, no cabe que uno o algunos pudieran gozar de la prolongacin del mandato. Con ello, de no preverse una renovacin escalonada del Pleno del InfoDF, cada seis aos sera un volver a empezar; el acervo institucional del Instituto tambin incluye el saber y la experiencia que poseen los cotitulares del Pleno del Instituto al llegar a concluir su periodo, por lo que resulta sabio que se vayan intercalando, as los reemplazos de aqullos se van verificando de manera espaciada, de modo que los nuevos se vayan adaptando al rito y al oficio que se les ha confiado, asistidos voluntaria o involuntariamente por sus colegas que llevan en el encargo ms tiempo. Finalmente, se contempla una reserva reglamentaria para resolver, conforme lo precepte el Reglamento Interior, las situaciones que podran dar carta de naturaleza a la excusa de los comisionados por impedimentos para conocer de determinado asunto, as como el procedimiento para plantear la recusacin de alguno de los cinco comisionados ciudadanos por alguna de las partes del recurso, para evitar que participe del conocimiento de algn asunto. Aqu nos encontramos con un tema de gran importancia que puede convertirse en un incentivo adicional a la tica institucional, en cuanto
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que la excusa de un Comisionado para conocer de un asunto o bien, que respecto de alguno de ellos se plantee la recusacin en contra de alguno, es un dato que, en principio, refleja que una de las facetas ms importantes del InfoDF, como organismo cualificado, es la de corte cuasi jurisdiccional, en tanto resuelve los recursos que enderezan los solicitantes de informacin que se duelen de alguna respuesta insuficiente; por tal motivo, la excusa y la recusacin son figuras que vienen a complementar mecanismos depuratorios de las potestades del rgano garante, dado que impiden tericamente que cualquier solicitante de informacin insatisfecho con la decisin que le hubiera notificado alguno de los entes obligados a travs de la Oficina de Informacin Pblica (Unidad de Enlace en la Ley Federal de Transparencia), cuente con el medio para manifestar su inconformidad por la intervencin de alguno de los Comisionados Ciudadanos que estime con fundamentos deba inhibirse de resolver tal asunto o que, inclusive, antes que cualquier solicitante recurrente lo pida, si alguno de los Comisionados advierte encuadrar en uno de los supuestos de la excusa, lo haga sin ms, para con ello despejar cualquier viso de inters inconveniente o vicio de neutralidad imparcial, en menoscabo de la calidad de la resolucin que para el caso emita el InfoDF. 1. Comentario
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La duracin del mandato de los Comisionados Ciudadanos del InfoDF es de los ms prolongados. En la realidad comparada de los cargos equivalentes de las instancias similares de las entidades federativas slo superado por el de los cotitulares del IFAI, previsto para un periodo de 7 aos. Uno de los grandes avances en la consolidacin de una clase polticoadministrativa que se ha venido forjando en Mxico tiene que ver con el surgimiento de los rganos que, al margen de los legislativos o jurisdiccionales, han sido creados como instancias colegiadas de reforzada o presumible autonoma como el IFE y sus similares locales, luego que el primero alcanzara la categora de un organismo constitucional autnomo. Aunque de corte unipersonal, se agregan a esta tenencia de cargos estatales superiores: el Banco de Mxico, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y sus equivalentes locales, y el IFAI, que vino a convertirse en una referencia de modelo de rgano garante especializado en las materias de la transparencia,
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En una redaccin sobrada de referencias hipotticas sobre los supuestos de incompatibilidad con el ejercicio del mandato de los comisionados ciudadanos del Instituto (InfoDF), el legislador capitalino esboza enrgicas advertencias a quienes alcanzan la categora de fungir como comisionados ciudadanos, para que eviten, por omisin o por deliberada temeridad, emprender el riesgo de cometer conductas que quiebran la legalidad y que en lo fctico echaran por tierra las dignidades y atributos de un alto cargo dotado con las potestades y deberes de los comisionados ciudadanos.
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el acceso a la informacin y la proteccin de datos personales; no obstante, el IFAI es slo el rgano garante del Ejecutivo Federal, por lo que los rganos reguladores locales fueron ms ambiciosos y, gradualmente, casi todos los 32 (incluido el Distrito Federal) cuentan con un rgano garante transversal del elenco institucional local; o sea, que el grado de autonoma es el adecuado y abraza en sus competencias regulatorias y cuasi jurisdiccionales a los poderes pblicos locales y a los rganos autnomos; un rasgo que caracteriza al Instituto (InfoDF), que funciona para garantizar los desafos ordinarios y los extraordinarios que la Ley le fija y, por ende, a los cinco comisionados locales con uno de ellos en la condicin de Presidente. La colegialidad es una nueva manera de asumir en correspondencia y corresponsabilidad proactiva y solidaria los retos de sostener el ritmo de las competencias que justifican su cometido. Resulta elegante mencionar las vistosas seas de identidad formal de los mandatos que se ejercen en la modalidad colegiada; lo cierto es que se trata de una aventura no exenta de complicaciones propias del temperamento de los cotitulares, de sus convicciones democrticas y de sus cualidades complementarias para asumir un rumbo estable frente a las embestidas que normalmente vienen de parte de los sujetos obligados, reacios a las admoniciones y determinaciones de los rganos garantes en materia de transparencia, acceso a la informacin pblica y proteccin de datos personales. La clave de una colegialidad virtuosa pudiera ser un compromiso de institucionalidad de los cotitulares basado en el respeto a las discrepancias; un testimonio permanente de sentido de Estado al momento de coincidir y al momento de disentir; una motivacin a interpretar en positivo los signos de la diversidad de visiones para darle al organismo un cariz de pluralidad constructiva; un escrupuloso estudio de las resoluciones bajo los principios de la legalidad y la certeza y firmeza para sostener sus decisiones ante reacciones abiertas o soterradas de parte de los receptores de sus sealamientos para remediar revocando la denegacin falaz de la informacin en posesin de los entes obligados a los solicitantes; seguridad para derribar los pretextos para restringir la informacin a la que acudan los entes obligados o a la que se resisten a localizar y acuden a decretar su inexistencia; en fin, un compendio de razones que deben situarse por encima del singular estilo personal de hacer su labor. La colegialidad en el da a da, al fragor de las batallas operativas, arroja retos que se deben asumir con la sabidura que la complementariedad aconseja; ms no es siempre caminar sobre una alfombra, suele disparar aceradas discusiones, intercambios poco amables y hasta delicadas fricciones que, personalizadas, pueden poner en vilo el clima interno de la oficina del rgano garante.
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No pocas veces se rompen las conversaciones al seno del pleno en sesin previa, en la que se ventilan los principales proyectos de resolucin de los recursos y que atemperan las diferencias que en la sesin pblica plenaria habrn de sortearse con mayor decoro y con mayor grado de compostura de los comisionados ciudadanos. Aun en las sesiones pblicas, se desbordan los nimos y se generan verdaderos altercados que, mientras sean por enfoques o visiones ideolgicas y no trasciendan al plano personal, es decir, que consistan en la defensa frrea o el combate a un posicionamiento intelectual, son formativas y aleccionadoras de la esencia de la pluralidad pblica. Lamentablemente, suele haber casos o instantes de spera adversidad contaminada con toxinas de rencilla personal entre los comisionados ciudadanos, cosa que desde luego pone a prueba las habilidades, el liderazgo conciliador y la templanza del Presidente del Instituto para manejar las crisis de cohesin interna que sbitamente puedan surgir; con mesura y mano izquierda el Presidente del InfoDF deber establecer condiciones para reconducir los efectos de los escenarios desagradables en una sesin privada o pblica, a efecto de hacer imperar una atmsfera de normalidad al interior, que enve seales de mantenerse una colegialidad bsicamente saludable en lo esencial. La duracin del mandato es un elemento de gran importancia que aporta a los comisionados ciudadanos motivos de estabilidad personal y, en el caso de los del Distrito Federal, un acierto. La prolongacin del periodo del encargo garantiza que los comisionados se comprometan a honrar el mandato que les fuera conferido y que adems resulta consecuente con el grado de complejidad que conlleva alcanzar la designacin as como est prevista en la Ley de comento. El trmite de la designacin por la Asamblea Legislativa es sin duda un trance de altos costos personales, polticos y profesionales, que asumen todos aquellos que se presumen merecedores de resultar elegidos y, especialmente, de los que al final de dicho proceso resultan designados. Una de las razones que adems implica la extensin del mandato de Comisionado Ciudadano es la que se sostiene en la conveniencia de su concentracin exclusiva en su misin y, por consecuencia, en la de desestimular que a medio camino de su desempeo los depositarios de tan importante encargo lo utilicen como plataforma de lanzamiento para interrumpir su gestin e ir en pos de otra responsabilidad pblica en un rgano colegiado federal o local o en la candidatura para uno de eleccin popular. Se debera impedir a los titulares de dichos encargos pblicos (equivalentes a los de Comisionados Ciudadanos del InfoDF) renunciar al cargo para ir en busca de un mandato distinto, es decir, que en congruencia sea irrenunciable,
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salvo por causas eminentemente graves y extremas, ms no as por la mera intencin de arribar a otra oportunidad pblica, al menos, dentro del mbito local. Repetimos, sin embargo, esos son slo buenos propsitos que no suelen tener vigencia, la movilidad de la clase poltica siempre ofrece oportunidades que resulta difcil rechazar; se trata de un asunto que escapa aparentemente al objetivo del anlisis del precepto, pero que es adyacente, dado que el mpetu del legislador al redactar el precepto implica que cualquiera, pero especialmente los comisionados ciudadanos, ponderen la importancia de su cargo y la trascendencia de sus resoluciones. Cierro esta conjetura del deber implcito de respeto al encargo que debieran demostrar los titulares, sean o no quienes presiden el rgano colegiado. La vanidad tampoco huye de estas esferas y suele haber desavenencias personales por las causas ms inocuas e insustentables, desde los espacios para los equipos de trabajo o Ponencias de los comisionados ciudadanos, hasta la influencia que los comisionados tienen para la integracin de las plazas administrativas, sin olvidar que la funcin del Presidente lleva acompaada una prevalencia en esas cuestiones, pero que, en los hechos, puede hacer brotar conflictos insuperables que resultan francamente una fuga a la cohesin para las grandes cuestiones como para la mnimas. Reitero, en pocas letras, las especiosas razones que, siento, obligan al depositario de un mandato pblico a no renunciar a ste por el afn de ir en pos de un encargo distinto, si el otro nombramiento reclama, como el que ocupa, del aval del mismo rgano legislativo. En el caso concreto, imaginemos que el comisionado ciudadano del InfoDF se ve interesado en ser nombrado por similar procedimiento a un cargo distinto. Me parece que se debera establecer un dique a la interrupcin de un mandato conferido por un plazo determinado para, antes de cumplirse, ir a solicitar el respaldo parlamentario del mismo Poder Legislativo para otro puesto. Reconozco que se trata de una situacin que genera polmica, pero se debe honrar el mandato de principio a fin, salvo, claro est, causas ajenas a la voluntad del titular como el estado de salud o ser removido por responsabilidades que as lo exijan. Lo anterior, mxime que el cargo de comisionado ciudadano es un puesto que, a partir de la reforma mltiple de agosto de 2011, no admite ser ratificado por el mismo rgano legislativo para un periodo igual, es decir, que, como antes lo comentbamos, se ha cancelado la reeleccin del mandato de comisionado ciudadano; en otras palabras, dicho encargo se ha vuelto una experiencia irrepetible para quienes lo hubieran ostentado antes y para los que lo encarnen en el futuro. Por una razn de tica, creo que no es dable renunciar a un encargo para ir otra vez ante el mismo rgano que lo nombr a pedirle que, antes de
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concluir ese mandato, ahora lo nombre para otro cargo. La lrica latina con la que en nuestro entorno valoramos los cargos pblicos nos hace perder de vista que en una democracia deben crearse incentivos naturales para que el desempeo pblico sea decoroso y, por tanto, que culmine con la satisfaccin de las tareas confiadas a quienes obtienen la enorme distincin de un encargo pblico de rango superior. Antes de dedicar el comentario a las hiptesis que enlista, resulta inevitable reconocer que, el legislador podra haber optado por una forma ms simple para atender la preocupacin que le asiste por la futura conducta de los comisionados ciudadanos y las consecuencias que podran devenir de la comisin de actos incorrectos o indebidos en el ejercicio de su mandato. De modo lacnico, podra haberse limitado a sealar que el cargo de comisionado ciudadano se desempear conforme a los principios que rigen la actividad de un funcionario pblico sujeto a la legislacin que reclama un proceder honesto y eficaz, por tanto, que sera removido de su cargo cuando violara las garantas de legalidad y debido proceso inherentes al desempeo de su encargo, o por haber sido sentenciado por delito grave. Al margen de parecer volubles, consideramos que no est dems que el legislador hubiera tasado situaciones hipotticas que podran desencadenar en el penoso proceso de la prdida del mandato de comisionado ciudadano a quienes lo ostentan en un momento determinado; sin embargo, algunas de las hiptesis que se incluyen y que ya son aplicables por estar vigentes, pueden representar autnticos conceptos jurdicos indeterminados, es decir, situaciones envueltas en la generalidad elstica que impedira una acusacin indiscutible o exenta de cargas subjetivas de animadversin a la persona que ejerce el encargo, ms inspiradas en el principio de oportunidad que en el de legalidad. En otras palabras, al menos cuatro de las hiptesis contempladas en las fracciones del artculo conducen al mismo puerto: el quebranto a la democracia, sus instituciones, la forma de gobierno republicano, representativo y local y el ataque a la libertad del sufragio, que parecen haber sido extradas de un pliego de advertencias a conducirse con probidad y absoluto respeto a la legalidad, que, en cambio, s podra tener sentido para prevenir el comportamiento rectilneo de otro tipo de altos mandos pblicos; me refiero concretamente a los Consejeros del Instituto Electoral Local o el Tribunal Electoral y/o a los mismos poderes pblicos locales, los del gobierno central como los jefes de las delegaciones territoriales. La misin de los comisionados ciudadanos es la de fungir como vigilantes y reguladores de la gestin de los entes obligados en materias muy concretas, como son la apertura informativa y la proteccin de datos personales, salvo que desde esa posicin asumieran actitudes de ruptura abierta a la legalidad y las instituciones legalmente constituidas, como:
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El ataque a las instituciones democrticas; el ataque a la forma de gobierno republicano representativo y local; las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o sociales; el ataque a la libertad de sufragio; [y] cualquier infraccin a la Constitucin o a las Leyes locales, cuando cause perjuicios graves a la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones. Resulta indiscutible que vistas en su conjunto, las fracciones contemplan situaciones drsticas y genricas que podran sintetizarse en una o dos. Desde esa visualizacin extrema con la que estn redactadas, podemos imaginar que encontraran sentido slo si las interpretamos como advertencias poderosas respecto de cualquier accin u omisin de los comisionados ciudadanos, que quiebre la legalidad del servicio pblico, el que a ellos mismos ha sido confiado y que es el servicio de brindar certidumbre pblica mediante sus resoluciones (cuando ordenan a los entes obligados la entrega de la informacin pblica, porque es pblica y no debe ser ocultada), y/o al igual cuando tutelan con absoluta energa la informacin confidencial en sus resoluciones de los recursos incoados y en la supervisin permanente sobre las medidas de seguridad con la que los entes obligados deben cuidar los datos personales sensibles o confidenciales en posesin de los entes obligados. Sin embargo, consideramos que la tcnica legislativa empleada no fue afortunada por las razones antes expuestas, y, en cambio, encontramos como supuestos de mayor grado de aplicacin concreta a las distorsiones de la funcin pblica de los comisionados ciudadanos a las que se refieren a:
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La usurpacin de atribuciones; las omisiones de carcter grave; incumplir de manera notoria o reiterada con las obligaciones establecidas en la Ley y las dems disposiciones que de ella emanen; En estas dos fracciones, en cambio, se alojan previsiones dignas de enumeracin, en tanto que podran llegar a fraguarse en conductas irresponsables ligadas de manera ms evidente con el campo de la funcin pblica de los comisionados ciudadanos, naturalmente aplicables para purgar los vicios de cualquier decisin que el InfoDF pudiera tomar en traicin a la legalidad y a sus propios estatutos de funcionamiento. Y, finalmente, la ltima fraccin: ser sentenciado por la comisin del delito que merezca pena privativa de libertad. Que por sus efectos irreversibles nos ahorra comentarios. Aunque nos genera la duda de imaginar la tortuosa fase de la sujecin a proceso penal de algn
comisionado ciudadano, que si bien se sobreentiende que tuvo que haber seguido su enjuiciamiento en libertad, tal circunstancia de cobrar eficacia vendra a mermar la capacidad de concentracin exclusiva del afectado a dicha sujecin de proceso para atender el conjunto de sus responsabilidades ordinarias; no obstante, la razn jurdica de dicha disposicin lleva implcita la frmula de evitar que el enjuiciamiento procedente de cualquiera de los comisionados ciudadanos, lo instara de plano a renunciar al encargo, sino hasta resultar sentenciado por delito que merezca pena privativa de libertad. Lo anterior no impide que, en una decisin responsable y asistida del sentido comn, el comisionado ciudadano que se encontrara en tan lamentable supuesto se viera forzado a solicitar una licencia provisional para dedicarse a la muy desgastante obligacin de atender la condicin de sujeto a proceso por la comisin de un delito que merezca pena de privacin de libertad. En resumen, el precepto, en su conjunto, plantea en sentido negativo el deber de los comisionados ciudadanos cotitulares del InfoDF, de aquilatar, con su comportamiento progresivo y constante, la legitimidad de ejercicio que da con da o se conquista o se pierde, y esa es una cuestin clave, la aptitud presumible base de su legitimidad de origen para acceder al encargo se vuelve tan slo eso, una plataforma de arranque que se combina con la actitud que se registra da con da al asumir con integridad y eficiencia su delicada labor.
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Artculo 69. El Instituto contar con un Secretario Tcnico que ser designado por el Presidente del Instituto, de acuerdo a las normas relativas a la organizacin y funcionamiento que estarn previstas en el reglamento que para tal efecto se expida.
JOS CARbONELL
El artculo 69 dispone que el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal tenga un Secretario Tcnico, el cual ser nombrado por el Presidente de dicho Instituto. As pues, para el ejercicio de sus atribuciones y el despacho de los asuntos que le competen, el Instituto contar con dicha unidad dentro de su estructura administrativa, como instancia central para su funcionamiento ordinario. De hecho, el artculo 6 del Reglamento interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, dispone que el Instituto contar con la siguiente estructura: I. II. III. IV. V. VI. VII. Pleno; Comisionado Presidente; Comisionados Ciudadanos; Secretara Tcnica; Secretara Ejecutiva; Contralora; Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo, Direccin de Capacitacin y Cultura de la Transparencia, Direccin de Evaluacin y Estudios, Direccin de Vinculacin con la Sociedad, Direccin de Datos Personales, Direccin de Tecnologas de Informacin y Direccin de Administracin y Finanzas; Coordinacin de Informacin y Coordinacin de Difusin; y Las dems unidades administrativas, as como el personal que autorice el Pleno, a propuesta del Presidente.
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VIII. IX.
Al ser el nico cargo administrativo establecido por la Ley adems de los Consejeros Ciudadanos y del Presidente del Instituto se podra pensar
que dicho Secretario tendra atribuciones muy relevantes dentro de dicho rgano, que sera el mximo responsable del funcionamiento administrativo del Instituto. Sin embargo lo cierto es que la Ley no menciona nada ms al respecto: ni sus funciones, ni su papel dentro de la institucin, ni los requisitos para ocupar el puesto. Para ello hay que recurrir tanto a los Reglamentos internos como al Manual de Organizacin del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Su inclusin dentro de la Ley permitira deducir que el cargo es algo similar al Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral cuyo titular tiene amplsimas funciones dentro del rgano electoral, ya que es el que maneja la vida institucional y el funcionamiento ordinario de dicha institucin, dado que, entre otros asuntos, coordina la Junta General, conduce la administracin y supervisa el desarrollo adecuado de las actividades de los rganos ejecutivos y tcnicos del Instituto383, o el equivalente en la Comisin Nacional de los
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Segn el artculo 123 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), el secretario ejecutivo coordina la Junta General, conduce la administracin y supervisa el desarrollo adecuado de las actividades de los rganos ejecutivos y tcnicos del Instituto. Ms an, segn el artculo 125 de dicho Cdigo, son atribuciones del secretario ejecutivo, a) representar legalmente al Instituto; b) actuar como secretario del Consejo General del Instituto con voz pero sin voto; c) cumplir los acuerdos del Consejo General; d) someter al conocimiento y, en su caso, a la aprobacin del Consejo General los asuntos de su competencia; e) orientar y coordinar las acciones de las direcciones ejecutivas y de las juntas locales y distritales ejecutivas del Instituto, informando permanentemente al presidente del Consejo; f) participar en los convenios que se celebren con las autoridades competentes respecto a la informacin y documentos que habr de aportar la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores para los procesos electorales locales; g) suscribir, en unin del consejero presidente, los convenios que el Instituto celebre con las autoridades electorales competentes de las entidades federativas para asumir la organizacin de procesos electorales locales; h) coadyuvar con el contralor general en los procedimientos que ste acuerde para la vigilancia de los recursos y bienes del Instituto y, en su caso, en los procedimientos para la determinacin de responsabilidades e imposicin de sanciones a los servidores pblicos del Instituto; i) aprobar la estructura de las direcciones ejecutivas, vocalas y dems rganos del Instituto conforme a las necesidades del servicio y los recursos presupuestales autorizados; j) nombrar a los integrantes de las juntas locales y distritales ejecutivas, de entre los miembros del Servicio Profesional Electoral del Instituto, de conformidad con las disposiciones aplicables; k) proveer a los rganos del Instituto de los elementos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; l) establecer un mecanismo para la difusin inmediata en el Consejo General, de los resultados preliminares de las elecciones de diputados, senadores y Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; para este efecto se dispondr de un sistema de informtica para recabar los resultados preliminares. En este caso se podrn transmitir los resultados en forma previa al procedimiento establecido en los incisos a) y b) del prrafo 1 del artculo 291 de este Cdigo. Al sistema que se establezca tendrn acceso en forma permanente los consejeros y representantes de los partidos polticos acreditados ante el Consejo General; ll) actuar como secretario de la Junta General Ejecutiva y preparar el orden del da de sus sesiones; m) recibir los informes de los vocales ejecutivos de las juntas locales y distritales ejecutivas y dar cuenta al presidente del Consejo General sobre los mismos; n) sustanciar los recursos que deban ser resueltos por la Junta General Ejecutiva o, en su caso, tramitar los que se interpongan contra los actos o resoluciones de sta, en los trminos de la ley de la materia; ) apoyar la realizacin de los estudios o procedimientos
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Derechos Humanos, que si bien tiene menos atribuciones que su homologo en el IFE, su papel es fundamental en el funcionamiento diario de dicha Comisin384. Por el contrario, el Secretario Tcnico del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal tiene atribuciones ms restringidas, sin que ello signifique que no cuenta con un papel destacado en el funcionamiento ordinario de dicha institucin. Todo lo contrario. Si bien juega un rol central, ste se ve claramente condicionado por la existencia dentro de la estructura administrativa de una Secretara Ejecutiva, lo que implica un evidente reparto de facultades. En este sentido, el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, en el artculo 8, establece que para el desarrollo de las sesiones, el Pleno se auxiliar en el Secretario Tcnico quien tendr derecho a voz. Por su parte, el artculo 16 del citado Reglamento dispone las atribuciones especficas de la Secretara Tcnica. En particular, se refiere a:
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pertinentes, a fin de conocer las tendencias electorales el da de la jornada electoral, cuando as lo ordene el consejero presidente; o) elaborar anualmente, de acuerdo con las leyes aplicables, el anteproyecto de presupuesto del Instituto para someterlo a la consideracin del presidente del Consejo General; p) ejercer las partidas presupuestales aprobadas; q) otorgar poderes a nombre del Instituto para actos de dominio, de administracin y para ser representado ante cualquier autoridad administrativa o judicial, o ante particulares. Para realizar actos de dominio sobre inmuebles destinados al Instituto o para otorgar poderes para dichos efectos, el secretario ejecutivo requerir de la autorizacin previa del Consejo General; r) preparar, para la aprobacin del Consejo General, el proyecto de calendario integral de los procesos electorales ordinarios, as como de elecciones extraordinarias, que se sujetar a la convocatoria respectiva; s) expedir las certificaciones que se requieran; y t) las dems que le encomienden el Consejo General, su presidente, la Junta General Ejecutiva y este Cdigo.
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Segn el artculo 22 de la Ley de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, la Secretara Ejecutiva tendr las siguientes facultades: a) proponer al Consejo y al Presidente de la Comisin Nacional, las polticas generales que en materia de derechos humanos habr de seguir la Comisin Nacional ante los organismos gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales; b) promover y fortalecer las relaciones de la Comisin Nacional, con organismos pblicos, sociales o privados, nacionales e internacionales, en materia de derechos humanos; c) realizar estudios sobre los tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos; d) enriquecer, mantener y custodiar el acervo documental de la Comisin Nacional; y e) las dems que le sean conferidas en otras disposiciones legales y reglamentarias.
I. Elaborar el programa anual de sesiones del Pleno y el proyecto del orden del da de las sesiones ordinarias y extraordinarias de este ltimo, previo acuerdo con el Presidente, as como integrar la documentacin que sustentan los asuntos correspondientes; II. Elaborar los acuerdos, con el apoyo de las unidades administrativas, que sustentan diversos asuntos presentados al Pleno; III. Participar con derecho a voz en las sesiones del Pleno, auxiliando al Presidente en la conduccin de las mismas; declarar la existencia del qurum y certificar sobre lo actuado en las sesiones; IV. Elaborar las actas del Pleno y llevar el registro y control de la documentacin del mismo, as como las versiones estenogrficas de sus sesiones; V. Incorporar las modificaciones aprobadas a los documentos sometidos a consideracin del Pleno, con el apoyo de las reas correspondientes; VI. Notificar los acuerdos, las resoluciones y las recomendaciones emitidos por el Pleno; VII. Dar seguimiento e informar trimestralmente a los Comisionados Ciudadanos sobre el cumplimiento de los acuerdos emitidos por el Pleno; VIII. Gestionar la publicacin en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de los acuerdos y recomendaciones que el Pleno determine; IX. Elaborar el compendio sobre los procedimientos de acceso a la informacin pblica en el Distrito Federal; X. Auxiliar al Presidente en la supervisin de los trabajos de las unidades administrativas del Instituto, en su respectivo mbito de competencia; XI. Recibir y distribuir la correspondencia institucional, as como coordinar la integracin del archivo de trmite, de conformidad al Manual de Procedimientos de la Unidad de Correspondencia, Documentacin y Archivo de Tramite;
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XII. Participar en el Comit de Transparencia del Instituto en trminos del manual de operacin e integracin de dicho Comit; XIII. Fungir como responsable del o los Sistemas de Datos Personales en posesin de su unidad administrativa, en los trminos de la Ley de Datos Personales, y dems normatividad que sea aplicable;
XIV. Proponer al Pleno, a travs del Presidente, la creacin, modificacin o supresin de sistemas de datos personales; XV. Designar al encargo del tratamiento de los sistemas de datos personales en posesin de su unidad administrativa; XVI. Vigilar el cumplimiento de la Ley de Trasparencia y la Ley de Datos Personales, el presente Reglamento y dems disposiciones aplicables; y
XVII. Las dems que se deriven de la Ley de Transparencia, la Ley de Datos Personales y otras disposiciones aplicables y las que instruya el Pleno.385
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Por su parte, el artculo 17 de la misma norma dispone que son atribuciones de la Secretara Ejecutiva: I. Apoyar al Pleno y a los Comisionados Ciudadanos en el ejercicio de sus atribuciones; II. Administrar la agenda institucional; III. Coordinar los servicios de atencin al pblico que brindan la Oficina de Informacin Pblica del Instituto y el Centro de Atencin Telefnica, TEL-INFODF; V. Dar seguimiento a los avances del Programa Operativo Anual, manteniendo sistemticamente informados a los Comisionados Ciudadanos, as como presentar al Pleno, por conducto del Presidente, los informes trimestrales de las unidades administrativas de sus respectivos programas de trabajo; VI. Proponer a los Comisionados Ciudadanos estrategias para un mejor desempeo de las unidades administrativas del Instituto, as como efectuar el seguimiento a los documentos, estudios, proyectos y asuntos encomendados; VII. Disear, en colaboracin con las diferentes reas, los indicadores de gestin del Instituto; VIII. Coordinar la elaboracin del informe anual de actividades y resultados del Instituto, que el Presidente presentar al Pleno, para su aprobacin, as como a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; IX. Auxiliar al Presidente en la supervisin de los trabajos de las unidades administrativas del Instituto, en su respectivo mbito de competencia; X. Coordinar las actividades encomendadas por el Pleno o los Comisionados Ciudadanos, que el Instituto realice de forma conjunta con otros Entes Pblicos u organizaciones sociales, polticas y privadas; XI. Supervisar la actualizacin de la informacin de oficio por parte de las unidades administrativas, en trminos de la Ley de Transparencia, as como autorizar los contenidos de la pgina principal del portal de Internet del Instituto; XII. Participar en el Comit de Transparencia del Instituto en trminos del manual de operacin e integracin de dicho Comit; XIII. Coordinar la interaccin de las unidades administrativas del Instituto con la Red de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal; y XIV. Fungir como responsable del o los Sistemas de Datos Personales en posesin de su unidad administrativa, en los trminos de la Ley de Datos Personales, y dems normatividad que sea aplicable; XV. Proponer al Pleno, a travs del Presidente, la creacin, modificacin o supresin de sistemas de datos personales; XVI. Designar al encargado del tratamiento de los sistemas de datos personales en posesin de su unidad administrativa; XVII. Efectuar las acciones conducentes a efecto de dar seguimiento a las lneas de accin del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, en materia de acceso a la informacin, de conformidad con la informacin que para tal efecto emitan las unidades administrativas; XVIII. Suscribir las respuestas emitidas por la Oficina de Informacin Pblica cuando el responsable de la misma este
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Ms an, el Manual de Organizacin del Instituto detalla dichas funciones. Para ello establece que el objetivo de la Secretara Tcnica es el de coordinar la consolidacin del soporte documental para elaborar los proyectos de acuerdo de los asuntos que se someten a la consideracin del Pleno, as como las acciones para el desarrollo de las sesiones y el cumplimiento de los acuerdos derivados de las mismas386.
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impedido por causas de fuerza mayor; XIX Vigilar el cumplimiento de la Ley de Trasparencia y la Ley de Datos Personales, el presente Reglamento y dems disposiciones aplicables; XX. Las dems que disponga el Pleno y otras disposiciones aplicables.
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Segn el propio Manual de Organizacin, las funciones de la Secretara son: I. Fungir como enlace entre el Presidente y las unidades administrativas del Instituto para la elaboracin de los documentos, que en el mbito de su competencia deben someterse a la consideracin del Pleno; II. Coordinar acciones con las reas del Instituto para fortalecer la informacin contenida en los documentos que soportan los asuntos que el Pleno resuelve; III. Supervisar la elaboracin de los proyectos de acuerdo para las sesiones del Pleno y la integracin de la carpeta en la que se consolida el soporte documental de los asuntos a tratar en cada sesin; misma que se entrega con antelacin a los Comisionados Ciudadanos; IV. Supervisar la elaboracin de las actas derivadas de las sesiones del Pleno; V. Coadyuvar al desarrollo y ejecucin de estrategias orientadas al cumplimiento de los acuerdos, resoluciones y recomendaciones que resuelva el Pleno; VI. Presentar al Pleno los recursos de revocacin que sean interpuestos contra acuerdos emitidos por la Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo; VII. Propiciar y fomentar una comunicacin dinmica y fluida con los Comisionados Ciudadanos que permita unificar criterios y abatir tiempos de respuesta en la generacin de informacin por parte de las reas que integran el Instituto; VIII. Coordinar a la Unidad de Correspondencia, Documentacin y Archivo de Trmite del Instituto y emitir propuestas de mejora para el procedimiento de recepcin, distribucin y archivo de la documentacin; IX. Dirigir la elaboracin y actualizacin del compendio de la normatividad en materia de derechos de acceso a la informacin pblica del Distrito Federal. X. Participar en reuniones de trabajo con los Comisionados Ciudadanos a peticin del Presidente; XI. Participar en el Comit de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios del Instituto; XII. Coordinar las acciones del Comit de Transparencia del Instituto a efecto de cumplir con lo dispuesto en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal; XIII. Organizar y resguardar la informacin documental emanada de las sesiones del Pleno; XIV. Coordinar con la reas, el apoyo logstico para la realizacin de las sesiones del Pleno; XV. Realizar reuniones peridicas con las diversas reas del Instituto para dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos emanados del Pleno; XVI. Presentar informes en el mbito de su competencia, cuando as lo solicite el Comisionado Presiente; y XVII. Las dems encomendadas por su superior jerrquico, as como las derivadas de la legislacin y normatividad aplicable.
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Artculo 70. El Pleno del Instituto podr sesionar vlidamente con la presencia de la mayora simple de sus miembros, pudindose tomar los acuerdos por mayora de votos de los asistentes. En caso de empate el Presidente tendr voto de calidad. Las sesiones del Pleno del Instituto sern pblicas, salvo que medie acuerdo del mismo para declararlas privadas cuando la naturaleza de los temas lo ameriten.
JOS CARbONELL
I. Introduccin
Este artculo establece el Qurum o el nmero mnimo de asistentes requerido para que pueda sesionar el pleno del Instituto, as como las reglas de votacin para la toma de decisiones. Por otro lado, ordena, asimismo, que las sesiones de dicho pleno debern ser pblicas, previendo que en algunos casos se llevan a cabo de forma restringida o privada. II. El nmero mnimo de asistentes y las reglas de votacin para la toma de decisiones en el pleno El presente artculo dispone en este punto que el Pleno del Instituto podr sesionar vlidamente con la presencia de la mayora simple de sus miembros, pudindose tomar los acuerdos por mayora de votos de los asistentes. En caso de empate el Presidente tendr voto de calidad. Del prrafo anterior se desprenden tres cuestiones diferentes: 1. 2. 3. Se requiere la presencia de una mayora simple para que pueda sesionar vlidamente el pleno; Para la toma de acuerdos, se exige, asimismo, nicamente la mayora simple de votos; y En caso de empate, el Comisionado Presidente tendr voto de calidad.
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En primer lugar, solamente se necesita la presencia de la mayora de Comisionados para sesionar de forma valida. Segn el artculo 66 de esta Ley, el Instituto se integrar por un Comisionado Presidente y cuatro Comisionados Ciudadanos. En consecuencia, el pleno del Instituto podr sesionar encontrndose presentes exclusivamente tres Comisionados.
En este sentido, el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal afirma que el pleno estar integrado por los Comisionados Ciudadanos, quienes tendrn derecho a voz y voto. El Pleno funcionar y tomar sus decisiones de manera colegiada, ajustndose para ello al principio de igualdad de sus integrantes (artculos 8 y 9)387. El Reglamento de Sesiones del Pleno del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal dispone por su parte que para que el Pleno del Instituto pueda sesionar vlidamente, se necesita la presencia de al menos la mitad ms uno de sus integrantes (artculo 17). Cabe sealar que esta ltima disposicin puede resultar contradictoria con lo dispuesto por el artculo de la Ley que se est comentando. La Ley dispone que el pleno podr sesionar vlidamente con la presencia de la mayora simple de sus miembros, es decir, con tres de sus integrantes. Sin embargo, la disposicin reglamentaria afirma que se necesita la presencia de, al menos, la mitad ms uno de sus integrantes; lo que significa un mnimo de cuatro miembros, ya que es materialmente imposible la presencia de tres y medio Comisionados. Es evidente que entre estas dos disposiciones hay una contradiccin, y en todo caso, debe prevalecer la prevista en la Ley, como norma superior en relacin al citado Reglamento. Segundo, por lo que se refiere a las votaciones para tomar acuerdos, la Ley establece nicamente el requisito de la mayora simple de los sufragios de los miembros presentes. Por tanto, en un escenario determinado, un acuerdo podra salir adelante con el visto bueno de exclusivamente dos votos, en caso de asistir slo tres Comisionados a la sesin del pleno. Tercero, si se produce un empate en la votacin de alguna propuesta o asunto, el Comisionado Presidente ser el encargado de resolver el sentido
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De hecho, dichos preceptos disponen a la letra lo siguiente: Artculo 8. El Pleno se integra por los Comisionados Ciudadanos designados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en trminos de la Ley de Transparencia, quienes tendrn derecho a voz y voto. Para el desarrollo de las sesiones, el Pleno se auxiliar en el Secretario Tcnico quien tendr derecho a voz. Artculo 9. El Pleno funcionar y tomar sus decisiones de manera colegiada, ajustndose para ello al principio de igualdad de sus integrantes, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 70 de la Ley de Transparencia, con relacin al voto de calidad del Presidente.
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de la decisin, ya que en este supuesto est investido por Ley con el voto de calidad. Sin embargo, cabe precisar que el Reglamento de Sesiones del Pleno del Instituto de Acceso a la Informacin y Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal dispone la salvedad de que ante la ausencia o el retiro permanente del Presidente de la sesin del Pleno, se elegir por votacin al Comisionado que lo supla. En ese caso, el Secretario Tcnico pondr a votacin el asunto y declarar al Comisionado Ciudadano con ms votos como el responsable de presidir la sesin del Pleno, quien tendr el mencionado voto de calidad, nicamente para esa sesin (artculo 40). III. La publicidad de las sesiones del pleno del Instituto
En este punto, el articulo que se est comentando dispone claramente que las sesiones del Pleno del Instituto debern ser pblicas, salvo que medie acuerdo de ste para declararlas privadas cuando la naturaleza de los temas que se van a tratar as lo amerite. En el mismo sentido se pronuncia el artculo 6 del Reglamento de Sesiones del Pleno del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, que establece que las sesiones del pleno del instituto debern ser pblicas, salvo que medie un acuerdo del propio pleno en el sentido de declararlas privadas y evitar as la presencia de personas ajenas al Instituto. Es lgico y hasta cierto punto obligado que las sesiones del pleno del rgano garante del acceso a la informacin sean pblicas. La entidad dedicada a velar por la transparencia de los entes obligados por esta ley debe predicar con el ejemplo de la apertura informativa, incluida, por supuesto, el caso de las sesiones del pleno del Instituto. Sin embargo, la excepcin contenida en la disposicin que se est comentando, se encuentra completamente justificada. Debido a la naturaleza de los asuntos que se pueden llegar a tratar en dichas sesiones ya sea que se estn analizando datos que merezcan un tratamiento delicado, informacin reservada, confidencial o de acceso restringido, etctera, resulta indispensable que exista la posibilidad de que stas se desahoguen de forma privada. As est contemplado en casos anlogos, como en el de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, el Instituto Federal Electoral, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos, etctera.
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Artculo 71. El pleno del Instituto sesionar por lo menos semanalmente y tendr las siguientes atribuciones: I. Emitir opiniones y recomendaciones sobre temas relacionados con la presente Ley, as como emitir recomendaciones a los Entes Obligados respecto a la informacin que estn obligados a publicar y mantener actualizada en los trminos de la presente Ley; II. Investigar, conocer y resolver los recursos de revisin que se interpongan contra los actos y resoluciones dictados por los Entes Obligados con relacin a las solicitudes de acceso a la informacin, protegindose los derechos que tutela la presente Ley; III. Opinar sobre la catalogacin, resguardo y almacenamiento de todo tipo de datos, registros y archivos de los Entes Obligados; IV. Proponer a cada uno de los Entes Obligados la insercin de los medios informticos, as como la aplicacin de las diversas estrategias en materia de tecnologa de la informacin, para crear un acervo documental electrnico para su acceso directo en los portales de Internet; V. Organizar seminarios, cursos, talleres y dems actividades que promuevan el conocimiento de la presente Ley y las prerrogativas de las personas, derivadas del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica; VI. Elaborar y publicar estudios e investigaciones para difundir el conocimiento de la presente Ley; VII. Emitir su reglamento interno, manuales y dems normas que faciliten su organizacin y funcionamiento; VIII. Disear y aplicar indicadores para evaluar el desempeo de los Entes Obligados sobre el cumplimiento de esta Ley; IX. Establecer un sistema interno de rendicin de cuentas claras, transparentes y oportunas, as como garantizar el acceso a la informacin pblica dentro del Instituto en los trminos de la Ley; X. Otorgar asesora para la sistematizacin de la informacin por parte de los Entes Obligados;
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XI. Evaluar el acatamiento de las normas en materia de transparencia y publicidad de los actos de los Entes Obligados. Emitir y vigilar el cumplimiento de las recomendaciones pblicas a dichos entes cuando violenten los derechos que esta Ley consagra, as como turnar a los rganos de control interno de los Entes Obligados las denuncias recibidas por incumplimiento a lo dispuesto en la presente Ley, para el desahogo de los procedimientos correspondientes; XII. Solicitar y evaluar informes a los Entes Obligados respecto del Ejercicio del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica; XIII. Recibir para su evaluacin los informes anuales de los Entes Obligados respecto del Ejercicio del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica; XIV. XV. Elaborar su Programa Operativo Anual; Nombrar a los servidores pblicos que formen parte del Instituto;
XVI. Disear y aprobar los formatos de solicitudes de acceso a la informacin pblica; XVII. Elaborar un compendio sobre los procedimientos de acceso a la informacin; XVIII. Elaborar su proyecto de presupuesto anual;
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XIX. Establecer y revisar los criterios de custodia de la informacin reservada y confidencial; XX. Publicar anualmente los ndices de cumplimiento de la presente Ley por parte de los Entes Obligados; XXI. Vigilar el cumplimiento de esta Ley, su reglamento y dems disposiciones aplicables; XXII. Evaluar la actuacin de los Entes Obligados, mediante la prctica de visitas de inspeccin peridicas, las cuales en ningn caso podrn referirse a la informacin de acceso restringido; XXIII. Emitir recomendaciones sobre las clasificaciones de informacin hechas por los Entes Obligados;
XXIV. Implementar mecanismos de observacin que permita a la poblacin utilizar la transparencia para vigilar y evaluar el desempeo de los Entes Obligados, de conformidad con las disposiciones jurdicas aplicables; XXV. Promover la capacitacin y actualizacin de los Entes Obligados;
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XXVI. Promover la elaboracin de guas que expliquen los procedimientos y trmites materia de esta Ley;
XXVII. Promover que en los programas y planes de estudio, libros y materiales que se utilicen en las instituciones educativas, de todos los niveles y modalidades del Estado, se incluyan contenidos y referencias a los derechos tutelados en esta Ley; XXVIII. Promover que las instituciones de educacin superior pblicas y privadas incluyan asignaturas que ponderen los derechos tutelados en esta Ley, dentro de sus actividades acadmicas curriculares y extracurriculares; XXIX. Orientar y auxiliar a las personas para ejercer los derechos de acceso a la informacin; XXX. Impulsar conjuntamente con instituciones de educacin superior, la integracin de centros de investigacin, difusin y docencia sobre la transparencia, el derecho de acceso a la informacin pblica que promuevan el conocimiento sobre estos temas y coadyuven con el Instituto en sus tareas sustantivas; Celebrar sesiones pblicas;
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XXXII. Presentar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal propuestas del reglamento de esta Ley y sus modificaciones; XXXIII. Establecer la estructura administrativa del Instituto y su jerarquizacin, as como los mecanismos para la seleccin y contratacin del personal, en los trminos de su reglamento; XXXIV. Examinar, discutir y, en su caso, aprobar o modificar los programas que someta a su consideracin el Presidente; XXXV. Conocer y, en su caso, aprobar los informes de gestin de los diversos rganos del Instituto;
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XXXVI. Aprobar el informe anual que presentar el Comisionado Presidente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; XXXVII. Dirimir cualquier tipo de conflicto competencial entre los rganos del Instituto, resolviendo en definitiva; XXXVIII. Aprobar la celebracin de convenios;
XXXIX. Establecer las normas, procedimientos y criterios para la administracin de los recursos financieros y materiales del Instituto; XL. Enviar para su publicacin en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, los reglamentos, acuerdos y dems disposiciones que requieran difusin; XLI. Dictar todas aquellas medidas para el mejor funcionamiento del Instituto; XLII. Mantener una efectiva colaboracin y coordinacin con los Entes Obligados, a fin de lograr el cumplimiento de esta Ley;
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XLIII. Conocer por denuncia las irregularidades en la publicacin de la informacin pblica de oficio, as como los hechos que sean o pudieran ser constitutivos de infracciones a la presente Ley y dems disposiciones de la materia, de acuerdo con los procedimientos que para tal efecto se emitan y, en su caso, denunciar a la autoridad competente los hechos; XLIV. Generar metodologas e indicadores especficos para evaluar el desempeo institucional en materia de transparencia de los Entes Obligados; XLV. Promover en los Entes Obligados, el desarrollo de acciones inditas, que constituyan una modificacin creativa, novedosa y proactiva de los procesos de transparencia y acceso a la informacin;
XLVI. Promover la creacin de espacios de participacin social y ciudadana, que estimulen el intercambio de ideas entre la sociedad, los rganos de representacin ciudadana y los Entes Obligados; XLVII. Promover que los Entes Obligados desarrollen portales temticos sobre asuntos de inters pblico;
XLVIII. Dar seguimiento en lo que le corresponda a las lneas de accin del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal; XLIX. Establecer mecanismos que impulsen los proyectos de organizaciones de la sociedad civil encaminados a la promocin del derecho de acceso a la informacin; L. Crear criterios generales a partir de las opiniones y recomendaciones que emita, con el objeto de que en futuras resoluciones sean tomados en consideracin; LI. Aprobar y mantener actualizado el padrn de Entes Obligados al cumplimiento de la presente Ley; LII. Procurar que la informacin publicada por los Entes Obligados sea accesible de manera focalizada a personas con discapacidad motriz, auditiva, visual, as como personas hablantes en diversas lenguas o idiomas reconocidos, y LIII. Las dems que se deriven de la presente Ley y otras disposiciones aplicables.
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Los artculos 63 a 75 del captulo I del Ttulo Tercero de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal (en adelante la LTAIPDF) regulan lo relativo al diseo y atribuciones del rgano garante del derecho de acceso a la informacin, es decir, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (en adelante InfoDF). En particular, el artculo 71 establece en forma detallada tanto las facultades de esa institucin como la periodicidad de sus sesiones. Conforme al orden del artculo, dedicaremos la primera seccin de este comentario a tratar el tema relativo a las reuniones del pleno del InfoDF, para analizar despus, en la segunda seccin, sus atribuciones. A. Sesiones del pleno del InfoDF Las sesiones del pleno del InfoDF se encuentran reguladas en los artculos 70 y 71 de la LTAIPDF, as como en el Reglamento de sesiones del pleno
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del Instituto388 y en los artculos 9 a 11 del Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal389. Conforme a estas disposiciones, el pleno de este rgano deber sesionar, al menos, semanalmente (artculo 71) con un qurum de cuando menos tres de los cinco Comisionados Ciudadanos designados por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (es decir, mayora simple) (artculo 70). De acuerdo con el estudio Mtrica de la Transparencia 2010390, la frecuencia con que se renen en pleno los consejeros o comisionados de un rgano garante incide en su capacidad directiva, entendida sta como una de las capacidades institucionales con que debe contar para que pueda decirse que constituye no slo un rgano tcnico legalmente facultado, sino tambin organizacionalmente habilitado para cumplir sus funciones. En este orden de ideas, la periodicidad de las reuniones del pleno influye en el aprendizaje y la capacidad de los consejeros o comisionados de cumplir cabalmente con sus atribuciones, que como veremos adelante son mucho ms complejas que la mera resolucin de los recursos de revisin. Las sesiones del pleno constituyen as el espacio (idealmente pblico)391 en el que se ventilan y deciden los asuntos centrales para el adecuado, efectivo y oportuno ejercicio de las diferentes facultades y obligaciones que le confiere la Ley. En este orden de ideas, corresponde al pleno del InfoDF determinar la forma y trminos en los que sern ejercidas las diferentes atribuciones otorgadas al Instituto y, en consecuencia, dictar las polticas, lineamientos, acuerdos y dems normatividad necesaria para ello, as como aprobar las estrategias y polticas generales para el cumplimiento de estas atribuciones392. Conforme a la Mtrica de Transparencia, la legislacin aplicable en 17 entidades federativas establece que las sesiones de los plenos de los rganos
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Adoptado mediante el acuerdo 290, en sesin ordinaria del Pleno del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, celebrada el 25 de junio de 2008. ltima reforma: Acuerdo 1407/SE/15-11/2011 del 15 de noviembre de 2011. Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal nmero 1075 el 15 de abril de 2011; ltima reforma 28 de octubre de 2011. Estudio desarrollado por un grupo de investigadores del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), disponible en www.metricadetransparencia.cide.edu Conviene destacar que la faccin XXXI del artculo 71 de la LTAIDF establece como facultad del pleno celebrar sesiones pblicas. De acuerdo con el artculo 70 de la LTAIPDF y el artculo 6 del Reglamento de sesiones del pleno del Instituto, stas sern pblicas, salvo que medie acuerdo del pleno que las declare privadas cuando la naturaleza del tema lo amerite. Artculo 12, fracciones I, II y IV, del Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal.
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garantes ocurren cuatro o ms veces al mes (como es el caso del InfoDF), mientras que en el resto, stas ocurren con menor frecuencia393. B. Atribuciones del pleno del Instituto Como dijimos, el artculo 71 desarrolla las atribuciones del pleno del InfoDF, en su calidad de rgano autnomo garante del derecho de acceso a la informacin en el Distrito Federal. Respecto de los rganos garantes, conviene recordar que el constituyente permanente estim, durante la reforma de 2007 al artculo sexto constitucional, que para garantizar la efectividad del derecho de acceso a la informacin era necesario crear rganos u organismos especializados e imparciales, con autonoma operativa, de gestin y de decisin394. As, la Constitucin establece las dos caractersticas bsicas que debe tener el diseo de los rganos garantes: por un lado, la especializacin, lo cual supone que, desde el punto de vista material, tales rganos concentren y limiten su actividad a la proteccin y promocin del derecho de acceso a la informacin y la proteccin de los datos personales; y, por otro, la independencia, en tanto se busca asegurar la imparcialidad en sus decisiones e impedir la subordinacin jurdica, orgnica o poltica a cualquier otra autoridad en el mbito de su competencia. Para asegurar tal independencia, la Constitucin les confiri tres tipos de autonoma: la autonoma operativa (entendida como administracin responsable con criterios propios); la autonoma de gestin presupuestaria (referida a la aprobacin de sus proyectos de presupuesto y al ejercicio de su presupuesto con base en los principios de eficacia, eficiencia y transparencia, sujetndose, en todo caso, a la normatividad, la evaluacin y el control de los rganos correspondientes); y la autonoma de decisin (entendida como actuacin basada en la ley y en la capacidad de un juicio independiente debidamente fundado y motivado, al margen de las autoridades en turno)395. Del texto constitucional reformado (fraccin IV del prrafo segundo del artculo sexto de la CPEUM) se deriva con toda claridad que la primera
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Sin embargo, en el estudio en mencin se seala que al analizar los datos concretos del nmero de reuniones plenarias que tuvieron lugar entre 2004 y 2009, la mayora de los rganos registraron de dos a tres reuniones plenarias por mes. Vase Lpez Aylln, Sergio. La reforma y sus efectos legislativos. Qu contenidos para la nueva generacin de leyes de acceso a la informacin pblica, transparencia y datos personales? en El derecho de acceso a la informacin en la Constitucin Mexicana. Razones, significados y consecuencias, ed. por Pedro Salazar, Mxico, UNAM-IFAI, 2008, pp. 1-34. Vase el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de la Funcin Pblica con Proyecto de Decreto que reforma el artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2207-II, martes 6 de marzo de 2007.
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funcin que deben cumplir los rganos u organismos garantes en sus respectivos mbitos territoriales de competencia consiste en la resolucin, a travs de los procedimientos de revisin, de las controversias que se susciten entre las autoridades, como sujetos obligados por las leyes de transparencia y acceso a la informacin, y los particulares, como titulares de un derecho fundamental, ante la negativa o limitacin al ejercicio del derecho de acceso a la informacin, a los datos personales o a la rectificacin de stos. Ahora bien, adems de la anterior, la legislacin en la materia en todo el pas ha otorgado a los rganos garantes otras atribuciones, necesarias para poder cumplir adecuadamente con el objetivo de garantizar plenamente la transparencia y el acceso a la informacin. As, adems de las funciones quasijurisdiccionales que desempean estos rganos, tienen tambin atribuciones regulatorias, de administracin y supervisin de la ley, as como de promocin del ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Adicionalmente, y complementarias a las anteriores, las leyes les otorgan facultades en materia de proteccin de datos personales396, administracin y gobierno interno, as como relaciones intergubernamentales397. En el caso del Distrito Federal, las funciones y atribuciones del InfoDF se contienen principal, pero no exclusivamente, en el artculo 71 de la LTAIPDF, norma que se complementa por lo previsto en el artculo 12 del Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. El citado artculo 71 contiene un prolijo y detallado catlogo de atribuciones que, en 53 fracciones, desarrolla las competencias del pleno del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal en materia de transparencia y acceso a la informacin. Conviene destacar que las recientes reformas a la LTAIPDF del 29 de agosto de 2011 aadieron 10 fracciones que amplan la competencia del InfoDF, particularmente en materia de transparencia focalizada, indicadores de gestin y participacin de la sociedad civil. Analticamente, las atribuciones contenidas en el artculo en comento pueden clasificarse en seis categoras, a saber: resolucin de controversias; regulacin; administracin y supervisin; promocin del ejercicio del derecho de acceso a la informacin; administracin y gobierno interno; y relaciones
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En el caso particular del InfoDF, es importante recordar que es tambin el rgano garante en materia de proteccin de datos personales, de conformidad con los artculos 23 a 25 de la Ley de Proteccin de Datos Personales para el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 3 de octubre de 2008. Lpez Aylln, op. cit supra, p. 25
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intergubernamentales o interinstitucionales398. A continuacin comentaremos brevemente el contenido de cada una de ellas, advirtiendo que las facultades del pleno del InfoDF no se agotan en el artculo 71, pues existen muchas otras disposiciones de la LTAIPDF que le otorgan otras atribuciones; a algunas de las cules nos referiremos brevemente. 1. Atribuciones en materia de resolucin de conflictos de acceso a la informacin. Aqu se encuentran las facultades conferidas al InfoDF para investigar, conocer y resolver los recursos de revisin interpuestos por un particular para solucionar una controversia surgida con alguno de los entes obligados del Distrito Federal (fraccin II)399, ante la negativa o limitacin al ejercicio del derecho de acceso a informacin, de acuerdo con las causales previstas en el artculo 77 de la LTAIPDF400. Tales atribuciones encuentran su desarrollo en los artculos 76 a 92 (captulo II del Ttulo Tercero de la LTAIPDF), mediante los que se regula el recurso de revisin y el procedimiento para su sustanciacin y resolucin, as como lo relativo a los mecanismos a los que podr acudir el Instituto para garantizar el cumplimiento de sus resoluciones (notificacin al superior jerrquico del ente obligado responsable; notificacin al rgano de control interno del sujeto obligado para la iniciacin del procedimiento de responsabilidad correspondiente; divulgacin pblica del incumplimiento). Vale la pena destacar que la LTAIPDF le otorga al Instituto la posibilidad de ordenar a los entes obligados del Distrito Federal que generen la informacin solicitada por un particular, cuando stos hayan declarado su inexistencia y la informacin corresponda a las atribuciones o funciones que los ordenamientos jurdicos aplicables otorgan a dichos entes (artculo 87 LTAIPDF). Esta es una innovadora y poco comn facultad que retoma la recomendacin contenida en el artculo 1517 del Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin en Mxico401.
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Conceptualmente es objetable que se otorguen al mismo rgano facultades de regulacin, promocin y resolucin de controversias, pues en cierto modo lo convierte en juez y parte. La prctica ha demostrado que en realidad es mejor agrupar todas estas funciones en el rgano garante. Vase Lpez Aylln, ibdem. Entendido este concepto segn lo definido en la fraccin V del artculo 4 de la LTAIPDF.
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De acuerdo con el artculo 77 de la LTAIPDF, procede el recurso de revisin por cualquiera de las siguientes causales: I. La negativa de acceso a la informacin; II. La declaratoria de inexistencia de informacin; III. La clasificacin de la informacin como reservada o confidencial; IV. Cuando se entregue informacin distinta a la solicitada o en un formato incomprensible; V. La inconformidad de los costos, tiempos de entrega y contenido de la informacin; VI. La informacin que se entreg sea incompleta o no corresponda con la solicitud; VII. (Esta causal fue derogada mediante las reformas a la LTAIPDF publicadas el 29 de agosto de 2011); VIII. Contra la falta de respuesta del Ente Obligado a su solicitud, dentro de los plazos establecidos en esta Ley; IX. Contra la negativa del Ente Obligado a realizar la consulta directa; y X. Cuando el solicitante estime que la respuesta del Ente Obligado es antijurdica o carente de fundamentacin y motivacin. Vase Lpez Aylln, Sergio, coord. Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico. Mxico, UNAM-IFAI-CIDE, 2007.
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2. Atribuciones en materia de regulacin. En esta categora quedan comprendidas las atribuciones de que goza el InfoDF para presentar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal una propuesta de reglamento de la LTAIPDF (fraccin XXXII); para establecer y revisar los criterios de custodia de la informacin reservada y confidencial (fraccin XIX); y para disear y aprobar los formatos de las solicitudes de acceso a la informacin pblica (fraccin XVI); todo ello a efectos de lograr y facilitar el adecuado cumplimiento de los deberes a cargo de los sujetos obligados y de garantizar el efectivo ejercicio del derecho fundamental de acceso a la informacin pblica que asiste a los particulares. Conviene sealar que el InfoDF goza tambin de la facultad de establecer criterios especficos para la clasificacin de la informacin mediante la expedicin de lineamientos de clasificacin y desclasificacin, los cuales a partir de las reformas a la LTAIPDF publicadas el 29 de agosto de 2011 son vinculantes para los entes obligados (artculo 41 de la LTAIPDF), as como para dictar polticas, lineamientos, acuerdos y dems normatividad necesaria para que el Instituto pueda ejercer las atribuciones previstas en la LTAIPDF (fraccin IV del artculo 12 del Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal). 3. Atribuciones en materia de administracin y supervisin del cumplimiento de la ley. Este rubro incluye un nmero importante de facultades que permiten al Instituto supervisar y evaluar, tanto en forma preventiva como correctiva, la debida aplicacin y el adecuado cumplimiento de la LTAIPDF. Destacan, en primer lugar, un conjunto de facultades en materia de transparencia, sistematizacin y clasificacin de informacin. El InfoDF puede emitir opiniones y recomendaciones sobre temas relacionados con la ley y la informacin que debe ser publicada y actualizada por los entes obligados (fraccin I); sobre la clasificacin de informacin hecha por stos (fraccin XXIII); y sobre la catalogacin, resguardo y almacenamiento de todo tipo de datos, registros y archivos (fraccin III). A partir de las reformas publicadas el 29 de agosto de 2011, el Instituto tiene adems competencia para crear criterios generales a partir de las opiniones y recomendaciones que emita, con el objeto de que en futuras resoluciones sean tomados en consideracin (fraccin L). Asimismo, tiene atribuciones para otorgar asesora para la sistematizacin de la informacin (fraccin X). Finalmente, tiene el encargo de elaborar un compendio sobre los procedimientos de acceso a la informacin (fraccin XVII). As, el InfoDF puede orientar a los entes obligados en estos asuntos crticos para el diseo de buenas polticas en materia de gestin y conservacin de la informacin. Un segundo conjunto de atribuciones permiten al InfoDF supervisar la conducta de los entes obligados en materia de transparencia y acceso a la informacin. De esta manera, el Instituto tiene atribuciones para solicitar,
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recibir y evaluar informes anuales y especiales de los entes obligados sobre el ejercicio del derecho de acceso a la informacin (fracciones XII y XIII); para vigilar el cumplimiento de la LTAIPDF y de las normas que la desarrollan y complementan (fraccin XXI); para evaluar el acatamiento de las disposiciones en materia de transparencia y publicidad de los actos de los entes obligados (fraccin XI); y practicar, para el efecto, visitas de inspeccin peridicas (fraccin XXII). Adicionalmente a lo anterior, el legislador tambin le otorg al InfoDF la capacidad de medir y evaluar el desempeo de los entes obligados. As, tiene facultades expresas para disear y aplicar indicadores para evaluar el desempeo de los entes obligados del Distrito Federal sobre el cumplimiento de la LTAIPDF (fraccin VIII), as como la obligacin de publicar anualmente los ndices de cumplimiento de la LTAIPDF por los entes obligados (fraccin XX). sta es una importante atribucin, pues obliga a generar un marco institucional que permite evaluar pblicamente la manera en que los entes obligados cumplen con las obligaciones que les impone la Ley e incentiva los cambios institucionales y organizacionales que se requieren. En la prctica, el InfoDF ha desarrollado el ndice Global del Cumplimiento de las Obligaciones de Transparencia (IGCOT), el ndice de Acceso a la Informacin (IAIep), el ndice de cumplimiento, en tiempo y forma, de los requerimientos del InfoDF para el cumplimiento de la LTAIPDF y LPDPDF (ICTF) y el ndice de Acciones de Capacitacin (IAC). La integracin de estos cuatro ndices genera el ndice Compuesto de Mejores Prcticas de Transparencia (ICMPT), disponible para el ao 2010402. Todo lo anterior muestra un esfuerzo muy importante por el desarrollo de metodologas para evaluar el cumplimiento de la ley, cuyos resultados se encuentran debidamente publicados en el sitio de Internet. Como complemento a lo anterior, y hasta cierto punto de forma redundante con lo ya previsto en la fraccin VIII del artculo 71, mediante las recientes reformas a la LTAIPDF se adicion a este artculo la facultad de generar metodologas e indicadores especficos para evaluar el desempeo institucional en materia de transparencia de los entes obligados (fraccin XLIV)403. Finalmente, el Instituto tambin se encuentra investido de facultades para emitir y vigilar el cumplimiento de recomendaciones pblicas a los entes que
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Vase Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Quinto informe de actividades y resultados 2010. Mxico, InfoDF, 2011, disponible en versin electrnica en: http://www.infodf.org.mx/web/index.php?option=com_content&task=vie w&id=182&Itemid=212 De otra parte, en las referidas reformas, se precis el contenido y alcance de los indicadores de gestin. De acuerdo con la fraccin XXIV del art. 4 de la LTAIDF, stos fueron definidos como la informacin numrica que permite evaluar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los propsitos, metas y resultados institucionales, el grado de ejecucin de las actividades, la asignacin y el uso de recursos en las diferentes etapas de los procesos, proyectos y programas; as como, los planes gubernamentales de los entes obligados en una dimensin de mediano y largo plazo.
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violenten los derechos que consagra la LTAIPDF (fraccin XI), as como para turnar a los rganos de control interno de los sujetos obligados las denuncias recibidas por incumplimiento de la esta ley (fraccin XI) y para conocer las denuncias por irregularidades en la publicacin de la informacin pblica de oficio, as como de eventuales infracciones a sta y dems disposiciones de la materia y, en su caso, denunciar ante la autoridad competente los hechos que sean o pudieran ser constitutivos de tales infracciones (fraccin XLIII)404. De esta manera se hace evidente que al InfoDF no slo le compete adoptar medidas para prevenir la transgresin de la ley, sino que cuenta con facultades orientadas a corregir dichos quebrantamientos. De otra parte, en forma totalmente lgica, mediante las reformas a la LTAIPDF publicadas el 29 de agosto de 2011 se incluy como facultad del pleno del InfoDF la de aprobar y mantener actualizado el padrn de entes obligados al cumplimiento de la ley405. Finalmente, dada la exhaustividad de la LTAIPDF, resulta curioso que no se le haya otorgado al InfoDF facultad expresa para interpretar esa Ley. Esta facultad se encuentra, sin embargo, establecida en los artculos 3 y 12, fraccin VI, del Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, cuestin que hubiera sido deseable que se hubiera contemplado en la Ley y que no fue objeto de las reformas recientemente introducidas a sta. 4. Atribuciones en materia de promocin del ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Una de las funciones ms importantes de los rganos garantes es la promocin del ejercicio del derecho y de la cultura de
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En materia de denuncias, cabe advertir que mediante las reformas introducidas a la LTAIP del Distrito Federal, publicadas el 29 de agosto de 2011, se derog el prrafo quinto del artculo 14 de la ley, que haca referencia a una de las innovaciones ms interesantes contenidas hasta entonces en la LTAIPDF, pues contemplaba un recurso ante el rgano garante, a travs del cual cualquier persona poda denunciar ante el Instituto violaciones a las obligaciones de publicidad contenidas en el citado artculo 14. Sin embargo, es importante resaltar que, a pesar de la referida derogatoria, el Instituto no perdi la competencia para conocer de las denuncias mencionadas, pues la fraccin XLIII del artculo 71 de la LTAIPDF expresamente le atribuye al pleno del InfoDF la facultad de conocer por denuncia las irregularidades en la publicacin de la informacin pblica de oficio, as como los hechos que sean o pudieran ser constitutivos de infracciones a la presente Ley y dems disposiciones de la materia, de acuerdo con los procedimientos que para tal efecto se emitan y, en su caso, denunciar a la autoridad competente los hechos. As las cosas, el efecto prctico de la derogatoria comentada se refiere a lo previsto respecto del procedimiento que deber seguirse para tramitar las denuncias y no al recurso propiamente dicho, esto es, a la posibilidad de los particulares de denunciar las infracciones a la Ley. Mediante la reforma a la fraccin XLIII del artculo 71, el legislador del Distrito Federal precis que el conocimiento de tales causas se adelantar de acuerdo con la regulacin que para el efecto se emita, tarea an pendiente. De acuerdo con el padrn de sujetos obligados al cumplimiento de la LTAIPDF y de la Ley de Proteccin de datos Personales para el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 3 de octubre de 2011, el nmero total de entes obligados asciende a 117 (Administracin Pblica Centralizada: 21; Desconcentrados, Descentralizados, Paraestatales y Auxiliares: 62; Delegaciones: 16; rgano Legislativo: 2; rgano Judicial: 2; rganos Autnomos: 7; Partidos Polticos: 7).
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transparencia. En efecto, se ha insistido en que la reforma al artculo sexto constitucional implica un profundo cambio en la cultura poltica del pas, y que las funciones de divulgacin, promocin y educacin en el derecho y sus implicaciones, tanto en la sociedad civil como al interior de los organismos gubernamentales, constituyen uno de sus retos ms importantes. En efecto, se espera de los rganos garantes no una actitud reactiva y limitada a la solucin de controversias, sino una conducta proactiva, que genere demanda de solicitudes, ciudadanos que exijan rendicin de cuentas y funcionarios educados y convencidos de los valores que supone un gobierno democrtico. La tarea no es menor y es importante que los rganos garantes tengan amplias facultades en esta materia. La LTAIPDF dota al InfoDF con una amplia gama de atribuciones en materia de promocin del derecho. As, puede organizar seminarios, cursos, talleres y realizar otras actividades que promuevan el conocimiento de la Ley y las prerrogativas derivadas del derecho de acceso a la informacin (fraccin V); promover la capacitacin y actualizacin de los entes obligados responsables de la aplicacin de la LTAIPDF (fraccin XXV); elaborar guas que expliquen los procedimientos y trmites previstos en sta (fraccin XXVI); y, de manera ms amplia, orientar y auxiliar a las personas para ejercer el derecho de acceso a la informacin (fraccin XXIX) e implementar mecanismos de observacin que permita a la poblacin utilizar la transparencia para vigilar y evaluar el desempeo de los entes obligados (fraccin XXIV). La LTAIPDF va an ms lejos y faculta al Instituto para desarrollar toda una poltica orientada a generar conocimiento en las materias de su competencia. As, el InfoDF puede elaborar y publicar estudios e investigaciones para difundir el conocimiento de la Ley (fraccin VI); promover que se incluyan referencias a los derechos tutelados en la LTAIPDF en los programas y planes de estudio, libros y materiales que se utilicen en las instituciones educativas (fraccin XXVII) y la inclusin de asignaturas relativas a los derechos tutelados dentro de las actividades acadmicas curriculares y extracurriculares de las instituciones de educacin superior (fraccin XXVIII). En complemento a lo anterior puede impulsar conjuntamente con instituciones de educacin superior la integracin de centros de investigacin, difusin y docencia sobre la transparencia y el derecho de acceso a la informacin pblica (fraccin XXX). El InfoDF goza tambin de facultades para proponer a los entes obligados la insercin de los medios informticos, as como la aplicacin de las diversas estrategias en materia de tecnologa de la informacin, para crear un acervo documental electrnico para su acceso directo en los portales de internet (fraccin IV). Finalmente, mediante las reformas a la LTAIPDF, publicadas el 29 de agosto de 2011, se dot al Instituto de nuevas facultades orientadas a la promocin
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del ejercicio del derecho de acceso a la informacin, a saber: promover, en los entes obligados, el desarrollo de acciones inditas, que constituyan una modificacin creativa, novedosa y proactiva de los procesos de transparencia y acceso a la informacin (fraccin XLV); promover la creacin de espacios de participacin social y ciudadana, que estimulen el intercambio de ideas entre la sociedad, los rganos de representacin ciudadana y los entes obligados (fraccin XLVI); promover que los entes obligados desarrollen portales temticos sobre asuntos de inters pblico (fraccin XLVII); establecer mecanismos que impulsen los proyectos de organizaciones de la sociedad civil encaminados a la promocin del derecho de acceso a la informacin (fraccin XLIX); y, procurar que la informacin publicada por los entes obligados sea accesible de manera focalizada a personas con discapacidad motriz, auditiva, visual, as como personas hablantes en diversas lenguas o idiomas reconocidos (fraccin LII del artculo 71). 5. Atribuciones de carcter administrativo y de gobierno interno. Esta categora agrupa las facultades conferidas al InfoDF para que pueda implementar, normar y garantizar las condiciones necesarias para su funcionamiento. Estas atribuciones traducen las autonomas de gestin y operacin que le otorga el artculo sexto constitucional. As, compete al pleno del Instituto emitir su reglamento interno, manuales y dems normas que faciliten su organizacin y funcionamiento (fraccin VII); examinar, discutir y, en su caso, aprobar o modificar los programas que someta a su consideracin el Presidente del Instituto (fraccin XXXIV); enviar para su publicacin los reglamentos, acuerdos y dems disposiciones que requieran difusin (fraccin XL); y dictar todas aquellas medidas para el mejor funcionamiento del Instituto (fraccin XLI). En cuanto a la organizacin e integracin de la entidad, se encuentra facultado para establecer la estructura administrativa del Instituto y los mecanismos para la seleccin y contratacin del personal (fraccin XXXIII), as como para nombrar a los servidores pblicos que formen parte de l (fraccin XV). En materia administrativa, financiera y presupuestal, el InfoDF goza de una amplia autonoma que se refleja en sus facultades para elaborar su proyecto de presupuesto anual (fraccin XVIII) y su Programa Operativo Anual (fraccin XIV), as como para establecer las normas, procedimientos y criterios para la administracin de los recursos financieros y materiales del Instituto (fraccin XXXIX). En cuanto a la actividad y funcionamiento de las reas y rganos que lo integran, tiene atribuciones para celebrar sesiones pblicas (fraccin XXXI); establecer un sistema interno de rendicin de cuentas, as como para garantizar el acceso a la informacin pblica dentro del Instituto (fraccin IX); conocer y, en su caso, aprobar los informes de gestin de los diversos
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rganos que lo integran (fraccin XXXV); y dirimir cualquier tipo de conflicto competencial entre estos ltimos (fraccin XXXVII). 6. Atribuciones en materia de relaciones intergubernamentales o interinstitucionales. Conviene que los rganos garantes puedan establecer relaciones institucionales con una variedad de rganos tanto gubernamentales como no gubernamentales. En cuanto a los primeros la relacin es muy amplia, pues se extiende desde el mbito local hasta el internacional, pasando por las relaciones con otras entidades federativas y la propia Federacin. En este mbito, la LTAIPDF faculta al Pleno para aprobar la celebracin de convenios (fraccin XXXVIII) y mantener una efectiva colaboracin y coordinacin con los entes obligados (fraccin XLII). Un mbito especialmente importante es la rendicin de cuentas del rgano garante. En la medida que se trata de un rgano autnomo, debe rendir cuentas en primer trmino a la sociedad, situacin prevista ya en otras fracciones del artculo 71. Con independencia de ello, institucionalmente debe tambin informar y rendir cuenta de su actuacin al rgano que lo cre y que tuvo la responsabilidad de designar a los Comisionados Presidente y Ciudadanos. En este sentido, es lgico que corresponda al Pleno aprobar el informe anual que presentar el Comisionado Presidente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (fraccin XXXVI). Finalmente, consistente con lo previsto en la fraccin XIV del artculo 14 de la LTAIPDF sobre la materia406, el Instituto debe dar seguimiento, en lo que le corresponda, a las lneas de accin del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (fraccin XLVIII). 7. Competencia residual. Por ltimo, cabe mencionar que la LTAIPDF contempla una clusula de competencia residual, mediante la que se faculta expresamente al Pleno del InfoDF para ejercer las dems atribuciones que se deriven de la misma Ley y de otras disposiciones aplicables (fraccin LIII).
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Los entes obligados deben publicar la relacin del nmero de recomendaciones que le haya emitido la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, y el seguimiento a cada una de ellas, as como el avance e implementacin de las lneas de accin del Programa de Derechos Humanos que le corresponda.
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Artculo 72. El Comisionado Presidente tendr las siguientes facultades y obligaciones: I. Representar legalmente al Instituto con facultades de apoderado para actos de administracin, pleitos y cobranzas; II. Otorgar, sustituir y revocar poderes generales y especiales para actos de administracin, pleitos y cobranzas, de conformidad con las disposiciones jurdicas aplicables y previa autorizacin del Pleno; III. Vigilar el correcto desempeo de las actividades del Instituto;
IV. Convocar a sesiones al Pleno y conducir las mismas, en los trminos del reglamento respectivo; V. Cumplir y hacer cumplir los acuerdos adoptados por el Pleno;
VI. Rendir los informes ante las autoridades competentes, en representacin del Instituto; VII. Ejercer, en caso de empate, el voto de calidad;
VIII. Presentar por escrito, a la H. Asamblea Legislativa, el informe anual aprobado por el Pleno, a ms tardar el quince de marzo de cada ao; IX. Ejercer por s o por medio de los rganos designados en el reglamento, el presupuesto de egresos del Instituto, bajo la supervisin del Pleno; y X. Las dems que le confiera esta Ley y su reglamento.
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ISSA LUNA PLA

Las facultades y obligaciones del Comisionado Presidente del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF) son previstas en el artculo 72 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal y son desarrolladas en
el Reglamento Interior del Instituto407 y en los Lineamientos en materia de recursos financieros del Instituto.408 En la figura del Presidente del InfoDF recaen una serie de obligaciones y funciones que, en su conjunto, dan poderes suficientes para que este Comisionado Presidente conduzca el rumbo del Instituto. Estas funciones y obligaciones se pueden catalogar en: i) aquellas destinadas a la representacin del Instituto; ii) las de vigilancia y control del actuar del rgano; iii) las funciones administrativas-polticas, y iv) las funciones administrativas jurisdiccionales. De manera complementaria y sistemtica, en este apartado se analiza cada una de las funciones que conforman el papel que juega la figura del Presidente en la efectividad del desempeo del Instituto. Las fracciones I y II del artculo 72 de la Ley de Transparencia aqu comentada corresponden al primer tipo de funciones, que son las de llevar la representacin jurdica y poltica del InfoDF. Esta representacin se lleva ante otros poderes del Estado y principalmente se concentra en otorgar poderes generales para representar legalmente al Instituto ante autoridades administrativas, jurisdiccionales o particulares. Esta funcin se materializa en los casos de pleitos y cobranzas en los que el Instituto sea parte409. El segundo grupo de obligaciones y funciones, segn nuestra catalogacin, lo conforman aquellas de vigilancia y control. Estas funciones son desarrolladas en dos grupos de mandatos, los que se refieren al inters interno del Instituto y las funciones de vigilancia del cumplimiento de la Ley de Transparencia por parte de los entes obligados. Las fracciones III, VI y VIII del artculo 72 de la Ley de Transparencia en comento encuadran dentro de las funciones del Comisionado Presidente
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Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el correspondiente al acuerdo 312/SO/09-07/2008. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 26 de diciembre de 2008. ltima reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 28 de octubre de 2011. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, Acuerdo 104/SO/12-03/2008. Acuerdo mediante el cual se aprueban los Lineamientos en Materia de Recursos Financieros del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abrogan los aprobados mediante el acuerdo 096/SO/3108/2006. ltima reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 16 de diciembre de 2011. Ver artculo 13, fraccin I, del Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal.
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para el control y la vigilancia hacia dentro del InfoDF. La fraccin III establece que el Presidente tiene la obligacin de vigilar el correcto desempeo de las actividades del Instituto; que debe rendir informes ante las autoridades competentes en representacin del Instituto (fraccin VI); y que cada ao debe presentar ante la H. Asamblea Legislativa del Distrito Federal el informe anual aprobado por el Pleno del Instituto a ms tardar el quince de marzo de cada ao. Los Lineamientos en materia de recursos financieros del InfoDF continan desarrollando las funciones de vigilancia y control del Comisionado Presidente hacia dentro del Instituto. Concretamente, el artculo 27 de los Lineamientos establece que: el ejercicio, el registro y la rendicin de cuentas es responsabilidad del Presidente y de la direccin de administracin, para la cual se instrumentarn los mecanismos necesarios que garanticen la confiabilidad, oportunidad y veracidad de los registros410. Los mismos Lineamientos otorgan al Presidente las funciones del manejo y coordinacin de los ingresos, a travs de la direccin de administracin del Instituto, quien requiere de la aprobacin del Presidente para desarrollar las estrategias de inversin para las disponibilidades financieras y las adecuaciones internas del presupuesto411. En el artculo 13 del Reglamento Interior del Instituto se le atribuyen al Presidente ms funciones vinculadas a la vigilancia interna, como la de presentar al Pleno los informes que por su conducto rindan las unidades administrativas del Instituto (fraccin V); Someter a la aprobacin del Pleno, el Informe Anual sobre Actividades y Resultados a que se refiere el artculo 74 de la Ley de Transparencia y el artculo 24, fraccin X, de la Ley de Datos Personales (fraccin XI); Presentar el Informe Anual sobre Actividades y Resultados, una vez aprobado por el Pleno, a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a ms tardar el quince de marzo de cada ao, el cual deber incluir la evaluacin de los informes presentados por los entes obligados respecto del ejercicio de los derechos previstos en la Ley de Datos Personales (fraccin XII). El artculo 12 del Reglamento Interno del Instituto establece que es el Presidente el que somete a consideracin del Pleno del Instituto los nombramientos o remociones del Secretario Ejecutivo, del Contralor del Instituto y de los Titulares de las Direcciones412.
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Op. Cit. Acuerdo 104/SO/12-03/2008. Op. cit. Acuerdo 104/SO/12-03/2008. Ver artculos 10, 11 y 22. Op. cit. Acuerdo 104/SO/12-03/2008.
Respecto de las funciones de control y vigilancia que el Comisionado Presidente tiene hacia fuera del Instituto como representante del rgano garante del derecho de acceso a la informacin, el artculo 13 del Reglamento Interior del Instituto considera las siguientes funciones413: Requerir informes a los Entes Obligados sobre el avance y cumplimiento de la Ley de Transparencia y la Ley de Datos Personales, as como realizar las acciones necesarias para el cumplimiento de los acuerdos y recomendaciones que emita el Pleno del Instituto (fraccin II); Realizar las acciones necesarias para dar cumplimiento a la rendicin de cuentas del Instituto a la sociedad (XV).
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Estas funciones se centran en la accin de vigilar el cumplimiento de la Ley de Transparencia entre los entes obligados, y concentrar en un solo informe que el InfoDF rinde a la Asamblea Legislativa cada ao, el desempeo de todos los entes obligados, incluido el InfoDF, de la Ley de Transparencia. En seguida se revisan las funciones administrativas y polticas que el artculo 72 de la Ley de Transparencia y su legislacin regulatoria le otorgan al Comisionado Presidente del InfoDF. En esta categora se encuadran las fracciones V: de cumplir y hacer cumplir los acuerdos adoptados por el Pleno, y la IX: de ejercer el presupuesto de egresos del Instituto bajo la supervisin del Pleno. Este tipo de funciones le permiten al Comisionado Presidente dirigir el rumbo del Instituto en trminos de establecer y cumplir las reglas necesarias para lograr sus fines. Es as que el Reglamento Interior del InfoDF interpreta este rol del Presidente como promotor de legislacin, manuales y lineamientos que contribuyan al ptimo funcionamiento del Instituto; tambin comprenden las acciones de nombramiento y remocin de los directores dentro de la estructura del Instituto, as como las funciones de administracin y direccin financiera. Sobre el Presidente recaen las funciones de firma de convenios por parte del Instituto y la conduccin de relaciones polticas entre ste y otros poderes pblicos. Estas funciones las prev el artculo 13 del Reglamento Interno en los siguientes trminos414: Someter a la aprobacin del Pleno, a propuesta propia o de cualquier otro Comisionado Ciudadano, las normas, lineamientos y dems documentos necesarios para el cumplimiento de las atribuciones del Instituto (fraccin IV);
413 414
Ibdem. Ibdem.
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Presentar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal propuestas al Reglamento de la Ley de Transparencia, as como sus respectivas modificaciones, previa aprobacin del Pleno (fraccin VI); Suscribir los acuerdos, las resoluciones, las actas y dems actos emitidos por el Pleno (fraccin VII); Definir y ejecutar estrategias para el cumplimiento de los acuerdos del Pleno (fraccin VIII); Proponer anualmente al Pleno, para su aprobacin, el proyecto de programa operativo anual y el anteproyecto de presupuesto del Instituto para su aprobacin (fraccin IX); Presentar al Pleno para su aprobacin, el manual de operacin, los sistemas de informacin y dems normatividad que proponga el Comit de Transparencia (fraccin X); Presentar al Pleno la o las propuestas de creacin, modificacin o supresin de sistemas de datos personales del Instituto, realizadas por el o los responsables de los sistemas de datos personales (fraccin XIII); Tomar las decisiones administrativas y de planeacin operativa necesarias para cumplir con los objetivos y programas de trabajo aprobados por el Pleno (fraccin XIV); Establecer vnculos institucionales con los tres niveles de Gobierno: federal, local y municipal; con organizaciones polticas e instituciones del sector acadmico, social y privado a nivel nacional e internacional (fraccin XVI); Suscribir, previa aprobacin del Pleno, los convenios a que se refieren las fracciones XV y XVI del artculo 12 del presente Reglamento (fraccin XVII); Aprobar los procedimientos administrativos y polticas de operacin internas del Instituto, previo conocimiento de los mismos por parte de los Comisionados Ciudadanos (fraccin XVIII); Designar a los integrantes del Comit de Transparencia del Instituto, as como al funcionario que lo presidir (fraccin XIX); Suscribir contratos en materia de adquisiciones, arrendamientos, prestacin de servicios y obra pblica (fraccin XX);
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Autorizar el nombramiento de los servidores pblicos del Instituto, as como designar a los encargados de despacho de las unidades administrativas del Instituto (fraccin XXI); Designar o remover al Secretario Tcnico en trminos de lo dispuesto en el artculo 69 de la Ley de Transparencia (fraccin XXII); Proponer al Pleno el nombramiento o remocin del Secretario Ejecutivo, del Contralor, as como de los Directores y titulares de las nuevas unidades administrativas (fraccin XXIII); Delegar funciones a los titulares de las unidades administrativas y dems servidores pblicos que juzgue conveniente (fraccin XXIV); Dirigir y supervisar, auxiliado por el Secretario Tcnico y el Secretario Ejecutivo, el trabajo y funcionamiento de las unidades administrativas del Instituto (fraccin XXV); Autorizar el cambio de adscripcin, as como las comisiones temporales de los servidores pblicos del Instituto para desempear funciones en otra rea del mismo, cuando se requiera por necesidades del servicio, siempre que sea acorde con los conocimientos y con el perfil de puesto requerido por la Institucin (fraccin XXVI); Autorizar las comisiones de representacin institucional de los servidores pblicos del Instituto a eventos que se realicen fuera del Distrito Federal (fraccin XXVII).
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Por ltimo, y no por eso menos importantes, estn las obligaciones y funciones del Comisionado Presidente en materia administrativa-jurisdiccional. El InfoDF es un rgano autnomo cuya funcin primordial es la de ser la instancia de decisin revisora del respeto al derecho de acceso a la informacin y a los datos personales. Como ente que habla a travs de sus sentencias con fuerza obligatoria para los entes obligados, la conduccin imparcial de este rgano es una facultad clave dentro de las funciones del Comisionado Presidente. En las funciones administrativas-jurisdiccionales, el artculo 72 de la Ley de Transparencia en comento establece dos principales, la prevista en la fraccin IV de convocar a sesiones al Pleno y conducirlas; y la fraccin VII, de ejercer, en caso de empate, el voto de calidad. Estas funciones han sido desarrolladas en el Reglamento Interno del InfoDF, donde se otorgan ms obligaciones que permitan al Presidente dirigir la labor jurisdiccional del Instituto.
Ttulo Tercero
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Con relacin al funcionamiento del Pleno y el papel que dentro de ste juega el Presidente, el Reglamento Interno del Instituto establece, en el artculo 9, que el Pleno tomar sus decisiones de manera colegiada y bajo el principio de igualdad de sus integrantes. Tambin establece que el Presidente, en el funcionamiento del rgano colegiado, tiene la facultad de ejercer el voto de calidad dentro del Pleno. El artculo 13 del Reglamento Interno del Instituto en su fraccin III reafirma que ser el Presidente quien convoque y presida las sesiones del Pleno del Instituto. Y, por ltimo, el artculo 14, fraccin IV, establece que los comisionados integrantes del Pleno deben proponer previamente al Presidente los asuntos que se resolvern para que ste los integre en el orden del da. Estos mandatos son enriquecidos por el Reglamento de Sesiones del Pleno415. Este Reglamento le otorga funciones concretas para elaborar el orden del da, tomar acuerdos, y convocar al Pleno, as como la instalacin y desarrollo de las sesiones, la suspensin de las sesiones por falta de qurum, modificacin de los acuerdos y resoluciones.
Ttulo Tercero
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Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal Acuerdo 290/SO/25-26/2008. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento de Sesiones del Pleno del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, y se abroga el aprobado mediante acuerdo 014/SO/25-06/2008. ltima reforma del 28 de octubre de 2011.
Artculo 73. Los Entes Obligados debern presentar un informe correspondiente al ao anterior al Instituto, a ms tardar, antes de que finalice el ltimo da hbil del mes de enero de cada ao. La omisin en la presentacin de dicho informe ser motivo de responsabilidad. El informe al que se refiere el prrafo anterior deber contener: I. El nmero de solicitudes de informacin presentadas al Ente Obligado de que se trate y la informacin objeto de las mismas; II. La cantidad de solicitudes tramitadas y atendidas, as como el nmero de solicitudes pendientes; III. El tiempo de trmite y la cantidad de servidores pblicos involucrados en la atencin de las solicitudes; IV. La cantidad de resoluciones emitidas por dicha entidad en las que se neg la solicitud de informacin; V. El nmero de quejas presentadas en su contra;
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VI. El nmero de visitas registradas al portal de transparencia del Ente Obligado, y VII. Las acciones realizadas para la implementacin de la Ley.
MigUEL CARbONELL
La reforma del 20 de junio de 2007 al artculo 6 constitucional introdujo en el texto de la Carta Magna el mandato para que los rganos obligados en materia de transparencia y acceso a la informacin generen indicadores de gestin. A partir de tales indicadores se puede medir si el trabajo de un ente obligado est cumpliendo con las metas establecidas y se puede incluso tener un marco de comparacin, ya sea que se comparen dependencias entre s o que se haga un comparativo del desempeo de una misma dependencia a lo largo de una o varias unidades de tiempo.
Ttulo Tercero
Los Entes Obligados debern proporcionar al Instituto la informacin adicional que se les requiera para la integracin del informe anual. La omisin de la presentacin de la informacin requerida ser motivo de responsabilidad.
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Como quiera que sea, lo cierto es que los indicadores de gestin deben existir ya que as lo ordena la Constitucin y adems deben ser vistos como una oportunidad de mejora de la organizacin pblica del pas. Ahora bien, con independencia de que tales indicadores de gestin efectivamente existan y sean aplicados, debe existir un momento en que pueda reunir la informacin indispensable para saber de qu manera estn trabajando los rganos pblicos. En el caso del correspondiente desempeo en materia de acceso a la informacin, el artculo 73 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal nos suministra una excelente oportunidad para conjugar una serie de elementos que nos permitan conocerlo, verificarlo y en su caso valorarlo. De acuerdo con dicho precepto, los entes obligados por la Ley deben presentar ante el InfoDF un informe de su trabajo anual antes de que termine el mes de enero del ao siguiente a aqul respecto del que se informa. Si revisamos cada una de las siete fracciones que integran el artculo 73416, nos podremos percatar que a travs de ellas tendremos un claro panorama del ejercicio efectivo de la transparencia en el Distrito Federal. Por ejemplo, la fraccin II, cuando requiere que se informe sobre la cantidad de solicitudes tramitadas y atendidas, nos permite medir si la informacin que genera un determinado ente suscita o no inters por parte de los titulares del derecho fundamental de acceso a la informacin pblica. Un nmero bajo de solicitudes no debe ser interpretado necesariamente como algo negativo; a lo mejor se debe precisamente a que el ente est subiendo mucha informacin a su pgina web, sin que nadie se la pida. Lo que cada ente informe en cumplimiento de la fraccin II del artculo 73 debe ser ledo conjuntamente con lo que requiere la fraccin VI del mismo precepto, sobre el nmero de visitas registradas al portal de transparencia del mismo ente. Lo que resulte del cumplimiento de ambas fracciones ya nos suministra un panorama ms completo de la manera en que la informacin de un determinado ente est generando inters por parte de los usuarios de la Ley. La fraccin III, al requerir que se informe del tiempo de trmite de las solicitudes, nos permite advertir sobre el grado de compromiso y la eficacia con que se diligencian tales solicitudes. En este aspecto, es importante recalcar el hecho de que los plazos establecidos por la ley para tramitar solicitudes de acceso a la informacin pblico son plazos mximos, que pueden perfectamente
Ttulo Tercero
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Las dos ltimas fracciones y el ltimo prrafo del artculo fueron adicionados mediante la reforma integral a la Ley, publicada el 29 de agosto de 2011.
acortarse si el ente en cuestin est en posibilidad de entregar con mayor rapidez la informacin solicitada. En ese sentido, la fraccin III debe verse como una oportunidad para demostrar que se puede ser ms veloces que lo que la ley demanda. La fraccin IV tambin nos proporciona un indicador interesante, ya que nos informa sobre la cantidad de veces en que el ente niega la entrega de la informacin solicitada. En este punto cabe aclarar que un nmero considerable de negativas no indica, por s mismo, algo que pueda ser considerado como reprochable, siempre y cuando tales negativas hayan sido dictadas con pleno fundamento jurdico. Finalmente, cabe sealar que la fraccin VII se refiere a un asunto del mayor inters, al requerir que los entes obligados informes sobre las acciones realizadas para la puesta en funcionamiento completa de la Ley. Esta disposicin es importante ya que pretende enviar un mensaje a los entes obligados, en el sentido de que el funcionamiento de la Ley no requiere de ellos una actitud pasiva, sino que pueden perfectamente tomar todas las medidas que estn a su alcance para hacerla realidad, procurando siempre dar un mejor servicio a todas las personas que requieren de alguna informacin, que no saben cmo pedirla o, inclusive, dnde encontrarla. Los entes obligados pueden tomar medidas positivas y muy prcticas para hacer que la ley funcione mejor y la fraccin VII permite perfectamente advertir si lo hacen o no, y con qu grado de intensidad en su caso. El ltimo prrafo del artculo 73 nos indica que el elenco suministrado por sus siete fracciones no es exhaustivo, ni cerrado. En efecto, el Instituto puede solicitar informaciones adicionales para efecto de que sea debidamente integrado el informe anual que le deben presentar los entes obligados. Tanto la omisin respecto al deber de presentar el informe, como respecto al de proporcionar la informacin adicional que solicite el Instituto, generan responsabilidad de los funcionarios competentes.
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Artculo 74. El Instituto presentar anualmente ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a ms tardar el quince de marzo de cada ao, un informe sobre las actividades y los resultados logrados durante el ejercicio inmediato anterior respecto del acceso a la informacin pblica, en el cual incluir por lo menos: I. El nmero de solicitudes de acceso a la informacin presentadas ante cada Ente Obligado, as como su resultado; II. El tiempo de respuesta a la solicitud;
III. El estado que guardan las denuncias presentadas ante los rganos internos de control y las dificultades observadas en el cumplimiento de esta Ley; IV. V. VI. VII. El uso de los recursos pblicos; Las acciones desarrolladas; Sus indicadores de gestin; El impacto de su actuacin.
VIII. El nmero de recomendaciones y resoluciones emitidas en las que se refleje el cumplimiento o incumplimiento por parte de los Entes Obligados, y IX. El nmero de vistas que el Instituto haya efectuado a los entes obligados.
Ttulo Tercero
MigUEL CARbONELL
Cuando analizamos el carcter autnomo del InfoDF, sealamos que la autonoma no poda ser entendida como autarqua ni supona la total desvinculacin del rgano en cuestin respecto a los dems poderes. El artculo 74 de la Ley refleja bien lo anterior. La autonoma del Instituto no es obstculo para que la Ley le requiera que rinda un informe anual ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF, en lo sucesivo). Una disposicin semejante existe en la legislacin federal para el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales (IFAI), el cual rinde su informe de labores ante el Congreso de la Unin.
El primer prrafo del artculo 74 fija el plazo mximo en que se debe presentar el informe: el 15 de marzo de cada ao. Tomando en consideracin que, como acabamos de ver en el comentario al artculo inmediato anterior, los entes obligados cuentan con un plazo que fenece el terminar el mes de enero, entonces resulta que el Instituto cuenta a su vez con un mes y medio para dejar listo su propio informe. Me parece que se trata de un plazo que, si bien no es excesivamente generoso, parece razonable y puede ser cumplido. Respecto a algunos de los aspectos que sealan las nueve fracciones del artculo 74, se pueden tener por reproducidos los comentarios que hacamos en torno al contenido del artculo 73 de la misma Ley. Conviene, sin embargo, agregar algunas consideraciones sobre aspectos adicionales que figuran en el artculo 74 y que no aparecen en el 73. Hay que destacar lo que seala la fraccin III del artculo en comento, respecto al deber del Instituto de informar a la ALDF del estado que guardan las denuncias presentadas ante los rganos internos de control. De esta manera se aprovecha el foro pblico que representa el rgano legislativo local en el DF para exhibir no solamente a los funcionarios que han sido denunciados, sino tambin a los rganos internos de control que no se han tomado en serio, o al menos no con la diligencia debida, las denuncias presentadas por el Instituto. Adems, la misma fraccin III requiere al Instituto para que informe a la Asamblea sobre las dificultades observadas en el cumplimiento de la Ley. De nuevo, se trata de una ventana de oportunidad para que el Instituto aproveche el foro pblico que implica su informe anual, para poner a los legisladores y a la sociedad en su conjunto, sobre aviso respecto de las actitudes renuentes o francamente hostiles frente al avance de la transparencia. Las dificultades existentes deben ser minuciosamente sealadas y sus responsables puestos en evidencia, para evitar que persistan. La fraccin III guarda una estrecha relacin con la fraccin VIII del mismo artculo 74, por medio de la cual se requiere al Instituto para que informe a la Asamblea sobre las recomendaciones y resoluciones en las que se refleje el cumplimiento o incumplimiento (de la ley) por parte de los entes obligados. De esta manera, tambin la opinin pblica del DF podr tener claridad respecto al dilogo que, en su caso, haya establecido el Instituto con los entes obligados, a fin de asegurar el mximo cumplimiento posible de la Ley. Tambin hay que destacar el contenido de la fraccin IX del artculo 74 (la cual fue agregada, igual que la fraccin VIII, mediante la importante reforma a la Ley de fecha 29 de agosto de 2011). De acuerdo con dicha fraccin IX, el Instituto debe informar a la Asamblea de las vistas que haya efectuado a los entes obligados. Dichas vistas pueden darse en el contexto del desahogo de
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Ttulo Tercero
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un recurso a cargo del Instituto o bien como una actividad de promocin y verificacin de la Ley (ver al respecto lo que sealan las fracciones XXI y XXII del artculo 71 de la Ley). El informe al que se refiere el artculo 74 es un acto de rendicin de cuentas y, en este sentido, debe no solamente ser acatado por el Instituto, sino ser un medio ejemplarizante de lo que se puede hacer cuando existe un compromiso claro con la transparencia. El informe del Instituto ante la Asamblea Legislativa local debe marcar la altura del listn que los entes debern observar para sus propios informes, de manera tal que el Instituto pueda servir siempre como ejemplo de buenas prcticas en esta materia de informar debidamente. Ahora bien, la presentacin del informe anual del Instituto tambin es una oportunidad para la propia Asamblea Legislativa. En efecto, a partir de lo que se recabe sobre la informacin a la que se refiere sobre todo la fraccin III del artculo 74, los legisladores deben llamar a cuentas a los funcionarios que no cumplen con la Ley. De hecho, el informe del Instituto debera tener un puntual seguimiento legislativo, el cual se puede desarrollar a travs de comparecencias, comisiones de investigacin y comisiones parlamentarias especficas sobre cierto tema, entre otros mecanismos de control parlamentario que la Asamblea debe desplegar para cumplir con lo que le corresponde, a efectos de procurar una amplia y completa aplicacin de la Ley.
Ttulo Tercero
Artculo 75. Deber publicarse un extracto del informe al que se refiere el artculo anterior en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, a ms tardar el primero de abril de cada ao.
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JOS CARbONELL
El artculo anterior de la presente Ley, el 74, establece la obligacin, por parte del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, de rendir un informe anual ante la Asamblea Legislativa, en el cual explicar sus actividades y los resultados obtenidos durante el ejercicio del ao anterior. Este precepto el 75 es complementario del artculo anterior y establece la obligacin, por parte del Instituto, de publicar una sntesis de dicho informe en la Gaceta Oficial. Segn el artculo 74 de la presente Ley, el informe deber ser rendido por parte del Instituto a ms tardar el quince de marzo. En consecuencia, la publicacin del extracto deber realizarse no ms all del primer da del mes de abril de cada ao. La idea subyacente en este precepto es darle la mxima publicidad posible al informe de actividades del instituto, con la finalidad de que la poblacin conozca las acciones y los resultados de dicho organismo. En este sentido, el Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico establece que en lo relativo al informe ante el rgano legislativo el Instituto rendir un informe pblico, de su desempeo, anualmente, ante el Congreso del Estado en sesin plenaria. En este informe se deber especificar, por lo menos, el uso de los recursos pblicos, las acciones desarrolladas, sus indicadores de gestin y el impacto de su actuacin417. Asimismo, dispone que todas las resoluciones, incluido el informe de labores, del rgano Garante sern pblicas418.
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Lpez Aylln, Sergio (Coord.). Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico. UNAM/CIDE/IFAI, Mxico, 2007, pg. 98. Ibd., pg. 114.
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En consecuencia, lo establecido en este punto por la presente Ley va en perfecta concordancia con las mejores prcticas de la materia y con las recomendaciones de los diferentes expertos en el tema. Por otro lado, en el mbito de la legislacin federal existen disposiciones similares, sobre la obligacin de rendir un informe de forma anual y publicarlo en este caso en el Diario Oficial de la Federacin. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental establece, literalmente, que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos rendir anualmente un informe pblico al H. Congreso de la Unin sobre el acceso a la informacin, con base en los datos que le rindan las dependencias y entidades segn lo seala el artculo 29 fraccin VII, en el cual se incluir, al menos, el nmero de solicitudes de acceso a la informacin presentadas ante cada dependencia y entidad, as como su resultado; su tiempo de respuesta; el nmero y resultado de los asuntos atendidos por el Instituto; el estado que guardan las denuncias presentadas ante los rganos internos de control y las dificultades observadas en el cumplimiento de la Ley. Para este efecto, el Instituto expedir los lineamientos que considere necesarios, segn lo dispone el artculo 39. Por su parte, el Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental regula la publicacin de dicho informe. En especial, dispone que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos publicar, en el Diario Oficial de la Federacin, los lineamientos y dems actos administrativos de carcter general que expida.
Ttulo Tercero
Adems, deber publicar en su sitio de internet los extractos de sus acuerdos, incluidas las resoluciones de los recursos de revisin, su informe de labores anual y cualquier otra informacin que considere de inters general.
Artculo 76. El recurso de revisin podr interponerse, de manera directa o por medios electrnicos ante el Instituto. Para este efecto, las oficinas de informacin pblica al dar respuesta a una solicitud de acceso, orientarn al particular sobre su derecho de interponer el recurso de revisin y el modo y plazo para hacerlo.
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ISSA LUNA PLA

El Captulo II del Ttulo Tercero sobre el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF) de la Ley de Transparencia en comento contina con el diseo normativo del rgano garante del derecho de acceso a la informacin pblica. En particular, el Captulo II de dicho ttulo sobre el InfoDF desarrolla la funcin central del Instituto, que es la va por la cual el Instituto conoce de las quejas o inconformidades que se generen entre los solicitantes de la informacin pblica y los entes obligados al cumplimiento de la Ley de Transparencia419. El derecho mexicano del acceso a la informacin pblica ha creado la figura del recurso de revisin aplicado a la garanta del derecho de acceso a la informacin. En el diseo de las leyes mexicanas se prev que una autoridad especializada conozca en primera instancia de las posibles violaciones al derecho fundamental, en los trminos del artculo 6 de la Constitucin Poltica de Los Estados Unidos Mexicanos. Este mandato constitucional, adicionado al artculo 6 en el ao 2007, prev, en la fraccin IV, lo siguiente: Se establecern mecanismos de acceso a la informacin y procedimientos de revisin expeditos. Estos procedimientos se sustanciarn ante rganos u organismos especializados e imparciales, y con autonoma operativa, de gestin y decisin. Este modelo de rganos revisores de los procedimientos que conducen a la garanta del derecho de acceso a la informacin se toma de diferentes doctrinas. Consiste en una combinacin entre el diseo de las instituciones contencioso administrativas y las garantes de los derechos humanos. Por un lado, los rganos revisores conocen de las controversias que surjan entre las autoridades administradoras del poder y los recursos pblicos y los ciudadanos en ejercicio de sus derechos y obligaciones. En este caso, el acceso a la informacin es visto como un procedimiento administrativo
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 29 de agosto de 2011.
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que, por magisterio de una ley, impone obligaciones concretas al Estado y el diseo de nuevos trmites y estructuras administrativas para cumplirlos. Por otro lado, se trata de un derecho fundamental previsto en la Constitucin y en los tratados de Derechos Humanos internacionales, que son considerados como normas vigentes en Mxico. As, el artculo 6 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal establece que el derecho de acceso a la informacin se interpretar conforme a la420: [] Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y dems instrumentos internacionales suscritos y ratificados por el Estado Mexicano y la interpretacin que de los mismos hayan realizado los rganos internacionales respectivos. En el caso de que cualquier disposicin de la ley o de los tratados internacionales aplicables en la materia pudiera tener varias interpretaciones deber prevalecer a juicio del Instituto, aquella que proteja con mejor eficacia el derecho de acceso a la informacin pblica. Por lo tanto, el rgano garante del Distrito Federal, que acta bajo el marco normativo que este artculo 6 establece, tendr que interpretar el actuar de las autoridades no solamente como meros actos administrativos, tambin deber reconocerlos en el contexto de la proteccin al derecho de acceso a la informacin421. En este sentido, el artculo 76 de la Ley de Transparencia abre el Captulo de la Ley sobre el procedimiento del recurso de revisin que observar el InfoDF. Pero tambin deben conocer este procedimiento los entes obligados al cumplimiento de la Ley, y la sociedad en general, tenindolo como referencia para regir su actuar cuando se sienta agraviado en el ejercicio del acceso a la informacin. As, el mandato de este artculo define dos elementos importantes para iniciar el procedimiento del recurso ante el InfoDF. Primero, establece los medios por los cuales se podr interponer un recurso de revisin ante el Instituto. Segundo, la obligacin de las autoridades, sujetos obligados a la Ley de Transparencia, de orientar al solicitante sobre la posibilidad de inconformarse cuando la respuesta del ente no se ajuste a lo establecido en la Ley de Transparencia.
Ibdem.
Ttulo Tercero
420 421
Sobre esta combinacin de visiones ver Luna Pla, Issa. Movimiento social del derecho de acceso a la informacin pblica en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, 2009.
Las vas para interponer recursos de revisin ante el InfoDF sobre el actuar de otros sujetos obligados a la Ley, segn lo previsto en el artculo 76 aqu comentado, son dos: la va directa a la que se refiere este artculo consiste en que el interesado asista fsicamente a las oficinas del Instituto y realice el procedimiento en el sitio. El procedimiento para la recepcin, subsanacin, resolucin y seguimiento de los recursos de revisin que acord el InfoDF en el ao 2010422, define el domicilio por el cual oficialmente se tendrn por recibidos los recursos de revisin mediante escrito material en la Unidad de Correspondencia, ubicada en la calle La Morena 865, Plaza Narvarte, Local 1, Colonia Narvarte Poniente en la Delegacin Benito Jurez, Cdigo Postal 03020 del Distrito Federal423. En estas oficinas, donde se tendr por recibido el recurso de revisin, el horario en que se recibir es el que establece el InfoDF, que parte de las 9:00 horas hasta las 15:00 horas y se reanuda a las 16:00 para finalizar a las 18:00 horas. Este horario se aplica de lunes a viernes durante todos los das hbiles del ao424. Los das hbiles son definidos por el mismo acuerdo sobre el procedimiento de los recursos de revisin como aqullos en que puedan practicarse diligencias o actuaciones dentro del procedimiento de recurso de revisin, conforme a los horarios establecidos por el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal425. Ahora bien, la segunda va para introducir los recursos de revisin es por medios electrnicos. Esta opcin consta de dos formas para que los interesados puedan interponer el recurso de revisin y que ste sea reconocido oficialmente por el Instituto. A travs del correo electrnico, enviando un mensaje en que conste el inters manifiesto de la persona de que el Instituto conozca del agravio que se ha sufrido en materia del derecho de acceso a la informacin. Si se opta por esta va se deber enviar el mensaje al correo electrnico recursoderevision@infodf.org.mx para que ste sea recibido por el Instituto426. La siguiente forma de usar los medios electrnicos para recurrir alguna decisin de los entes obligados en contra de la garanta al derecho de acceso
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Acuerdo mediante el cual se aprueba el procedimiento para la recepcin, subsanacin, resolucin y seguimiento de los recursos de revisin interpuestos ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el acuerdo 1096/SO/01-12/2010. Gaceta Oficial del Distrito Federal 27 de diciembre de 2010. ltima reforma: 28 de octubre de 2011. Ibd. Numeral Dcimo, fraccin I. Ibd. Numeral Dcimo primero, fraccin I. Ibd. Numeral Tercero, fraccin VII. Ibd. Numeral Dcimo, fraccin II, inciso a).
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a la informacin es por conducto del sistema de solicitudes de informacin, INFOMEX. Este medio procede exclusivamente cuando la solicitud de informacin a la autoridad hubiera sido presentada por el mismo INFOMEX, y usando la funcin del recurso de revisin en el mismo sistema, se introduzca el correspondiente. El sitio de Internet donde dicho sistema es localizable es: www.infomexdf.org.mx427. Existe tambin un horario determinado dentro del cual el InfoDF tomar por introducidos los recursos de revisin por la va electrnica. En ambos casos, ya sea por mensaje electrnico o por el sistema de INFOMEX, el horario ser de 09:00 a 18:00 horas. En este caso, a diferencia del procedimiento a travs de las oficinas fsicas del Instituto, es importante considerar que el horario se ha fijado en la zona horaria del centro de los Estados Unidos Mexicanos, y se aplicar de lunes a viernes, durante todos los das hbiles del ao428. En el caso de los correos electrnicos que sean dirigidos al InfoDF por la cuenta especificada para conocer de los recursos de revisin, as como los presentados por INFOMEX, que sean introducidos despus del cierre del horario, esto es, de las 18:00 horas, se considerarn tambin como recibidos. Sin embargo, el plazo de su recepcin empezar a contar a partir del da siguiente al que se introdujeron y sern procesados por el Instituto.429 Quedando este domicilio, cuentas de correo y el INFOMEX especificados en los procedimientos que rigen el recurso de revisin, no se podrn interponer recursos por ningn otro domicilio o medio.
Ttulo Tercero
Es importante mencionar que el trato del Instituto hacia los recurrentes, se rige por los principios de legalidad, certeza jurdica, independencia, imparcialidad, objetividad, informacin, transparencia y celeridad. Esto no solamente porque el Instituto lo ha establecido as en su acuerdo sobre el procedimiento de atencin a recursos de revisin430; igualmente le corresponde actuar, en el ejercicio de sus facultades y de sus funciones previstas por la Ley de Transparencia, conforme a los mismos principios en los tr0minos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal431. Lo mismo sucede con los servidores pblicos del Gobierno del Distrito Federal, que en su relacin con los particulares se debern regir por los principios previstos en el artculo 12 del Estatuto de Gobierno, y como sujetos
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Ibd. Numeral Dcimo, fraccin II, inciso b). Ibd. Numeral Dcimo primero, fraccin II. Ibd. Numeral Dcimo primero. Ibd. Numeral Sexto.
Artculo 12 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Diario Oficial de la Federacin, 26 de julio de 1994.
obligados a la transparencia, tambin por los previstos por este rgimen. En el procedimiento de atencin a los recursos que establece el InfoDF, los servidores pblicos debern atender a los principios de legalidad, certeza jurdica, informacin, celeridad, veracidad, transparencia y publicidad de sus actos432. Lo anterior nos lleva al segundo mandato que establece el artculo 76 de la Ley de Transparencia aqu comentado. ste se refiere a la orientacin que los servidores pblicos del Gobierno del Distrito Federal estn obligados a dar a los particulares sobre sus posibilidades de interponer recursos de revisin. Esta orientacin debe ser conducida con respeto, orientando a las personas de manera clara y precisa sobre su derecho de acceso a la informacin y el deber que ste impone en las autoridades433. Dicha orientacin es fundamental para promover entre la poblacin el conocimiento acerca del derecho de acceso a la informacin, que para la mayora de los habitantes del Distrito Federal es algo novedoso. Y, por otro lado, cumple la funcin al momento de ser resuelta cierta peticin de informacin a los entes obligados, de informarle al interesado que dicha respuesta puede ser recurrida si el peticionario considera que su derecho fue violentado.
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Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el procedimiento para la recepcin Numeral Octavo. Ibd. Numeral Octavo.
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Ttulo Tercero
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Artculo 77. Procede el recurso de revisin, por cualquiera de las siguientes causas: I. La negativa de acceso a la informacin; II. La declaratoria de inexistencia de informacin; III. La clasificacin de la informacin como reservada o confidencial; IV. Cuando se entregue informacin distinta a la solicitada o en un formato incomprensible; V. La inconformidad de los costos, tiempos de entrega y contenido de la informacin; VI. La informacin que se entreg sea incompleta o no corresponda con la solicitud; VII. Derogada. VIII. Contra la falta de respuesta del Ente Obligado a su solicitud, dentro de los plazos establecidos en esta Ley; IX. Contra la negativa del Ente Obligado a realizar la consulta directa, y X. Cuando el solicitante estime que la respuesta del Ente Obligado es antijurdica o carente de fundamentacin y motivacin. Lo anterior, sin perjuicio del derecho que les asiste a los particulares de interponer queja ante los rganos de control interno de los Entes Obligados.
Ttulo Tercero
MigUEL CARbONELL
El artculo 77 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal detalla, en sus nueve fracciones, las causas por las cuales se puede interponer un recurso de revisin ante el InfoDF. La existencia de un medio de impugnacin contra las decisiones de los entes obligados tiene su fundamento constitucional en la fraccin IV del prrafo segundo del artculo 6 constitucional.
En el derecho comparado de las entidades federativas existen distintas formas de regulacin de los recursos previstos por la citada fraccin IV434, aunque las causas por las que proceden son muy similares. Las nueve fracciones del artculo 77 se refieren a los siguientes supuestos: Cuando la solicitud del titular del derecho de acceso a la informacin pblica recibe una respuesta negativa (fraccin I). Cuando el ente obligado le contesta al solicitante que la informacin que est pidiendo no existe (fraccin II). Cuando la informacin solicitada ha sido clasificada como reservada o confidencial (fraccin III). Cuando la informacin solicitada es pblica y el ente obligado la entrega al solicitante, pero es distinta a la que le fue requerida o bien se entrega en un formato incomprensible (por ejemplo en fotocopias borrosas o ilegibles, o en medios magnticos inservibles) (fraccin IV; dicho sea de paso, esta fraccin regula dos supuestos tan diferentes, que quiz sera mejor dividirla en dos, para dedicar a cada supuesto una regulacin especfica). Cuando el solicitante no est conforme con los costos establecidos por el ente obligado para poder entregar la informacin, o con los tiempos de entrega fijados o bien con el contenido de la informacin (fraccin V). De nuevo, cabe llamar la atencin sobre las cuestiones tan heterogneas que regula esta fraccin, las cuales ameritaran, seguramente, una fraccin especfica y separada de los dems supuestos previstos por el legislador. La informacin que se entrega al solicitante por parte del ente obligado sea incompleta o no sea correspondiente con lo que fue solicitado (fraccin VI). En realidad esta fraccin reproduce en parte lo que ya puede entenderse como previsto por las fracciones IV y V del artculo que estamos analizando. Cuando la solicitud de informacin no fue contestada dentro de los plazos sealados por la Ley (fraccin VIII). Cuando se le niega al solicitante la posibilidad de acceder a la informacin a travs de la modalidad de la consulta directa (fraccin IX).
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scar Guerra Ford utiliza una clasificacin de seis distintos tipos de regulacin de los recursos que se pueden interponer; ver su libro Los rganos garantes de transparencia, Mxico, UNAM, 2011, pginas 30 y siguientes.
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Cuando el solicitante estime que la respuesta proporcionada por el ente obligado viola la normatividad aplicable o bien si carece de fundamentacin y motivacin (fraccin X). Esta fraccin es la que mayor amplitud tiene dentro del conjunto de supuestos previstos por el artculo 77 y podemos decir que, en cierta forma, engloba a todas las dems. Adicionalmente, cabe sealar que es un tanto reiterativa en su redaccin, ya que resulta evidente que una respuesta del ente obligado que viole la normatividad aplicable, por eso mismo, carece de fundamentacin y motivacin. De todas formas, no siempre sobran ese tipo de reiteraciones, cuando el legislador estima que hay que dejar claras las cosas a fin de evitar que una regulacin ms breve permita a los funcionarios renuentes dejar de cumplir con la ley.
El ltimo prrafo del artculo 77 es interesante porque permite que los solicitantes anen a la interposicin del recurso de revisin una queja que puede ser presentada ante los rganos internos de control de los entes obligados. Debe quedar claro que la interposicin de la queja no obstaculiza en modo alguno el trmite que se le debe dar al recurso de revisin por parte del Instituto. Es decir, no se trata de que el solicitante escoja entre uno y otro medio de defensa. Tal como est redactado el ltimo prrafo del artculo 77 podemos entender que su interposicin puede ser perfectamente simultnea, al igual que su tramitacin y, eventualmente, su resolucin. Cada tipo de medio de defensa tiene objetivos diferentes.
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La queja persigue, simplemente, el fincamiento de responsabilidades a los funcionarios que han incumplido la ley. Por su parte, el recurso de revisin tiene por objeto restaurar al recurrente en el goce y disfrute del derecho de acceso a la informacin, en caso de que le haya sido violado o no debidamente satisfecho.
Artculo 78. El recurso de revisin deber presentarse dentro de los quince das hbiles contados a partir de la fecha en que surta efectos la notificacin de la resolucin impugnada. En el caso de la fraccin VIII del artculo anterior, el plazo contar a partir del momento en que hayan transcurrido los trminos establecidos para dar contestacin a las solicitudes de acceso a la informacin. En este caso bastar que el solicitante acompae al recurso el documento que pruebe la fecha en que present la solicitud. El recurso de revisin podr interponerse por escrito libre, o a travs de los formatos que al efecto proporcione el Instituto o por medios electrnicos, cumpliendo con los siguientes requisitos: I. Estar dirigido al Instituto; II. El nombre del recurrente y, en su caso, el de su representante legal o mandatario, acompaando el documento que acredite su personalidad, y el nombre del tercero interesado, si lo hubiere; III. El domicilio o medio electrnico para or y recibir notificaciones y en su caso, a quien en su nombre autorice para orlas y recibirlas; en caso de no haberlo sealado, an las de carcter personal se harn por estrados; IV. Precisar el acto o resolucin impugnada y la autoridad responsable del mismo; V. Sealar la fecha en que se le notific el acto o resolucin que impugna, excepto en el caso a que se refiere la fraccin VIII del artculo 77; VI. Mencionar los hechos en que se funde la impugnacin, los agravios que le cause el acto o resolucin impugnada; y VII. Acompaar copia de la resolucin o acto que se impugna y de la notificacin correspondiente. Cuando se trate de solicitudes que no se resolvieron en tiempo, anexar copia de la iniciacin del trmite. Adicionalmente, se podrn anexar las pruebas, y dems elementos que se considere procedente hacer del conocimiento del Instituto.
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El artculo 78 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal se inserta dentro del Captulo II del Ttulo Tercero sobre el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica (InfoDF) y el procedimiento del recurso de revisin. En el artculo aqu comentado se prevn dos mandatos indispensables dentro del procedimiento del recurso de revisin que son los plazos en los que se tendrn por presentados los recursos por parte de los particulares y los requisitos de forma que deben contener. En cuanto al plazo para interponer recursos de revisin, cabe definir que el trmino plazo en derecho es tradicionalmente definido como: espacio de tiempo que generalmente se fija para la ejecucin de actos procesales unilaterales435. De esta definicin podemos determinar que se trata de una accin unilateral del solicitante de introducir voluntariamente el recurso que, bajo su criterio, el ente obligado tuvo por terminado el procedimiento de la solicitud y, de alguna manera, violent su derecho de acceso a la informacin pblica. Esta violacin puede ser constatada de acuerdo a algunas de las siguientes causales de procedencia que prev el artculo 77 de la Ley en comento436: La negativa de acceso a la informacin; La declaratoria de inexistencia de informacin; La clasificacin de la informacin como reservada o confidencial; Cuando se entregue informacin distinta a la solicitada o en un formato incomprensible; La inconformidad de los costos, tiempos de entrega y contenido de la informacin; La informacin que se entreg sea incompleta o no corresponda con la solicitud; La inconformidad con las razones que originan una prrroga; Contra la falta de respuesta del ente obligado a su solicitud, dentro de los plazos establecidos en esta Ley; Contra la negativa del ente obligado a realizar la consulta directa; y Cuando el solicitante estime que la respuesta del ente obligado es antijurdica o carente de fundamentacin y motivacin.
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De Pina, Vera Rafael, Diccionario de Derecho, pg. 408. Editorial Porra, Mxico D.F. 2003
Artculo 77, fracciones I a X de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 29 de agosto de 2011.
Entonces, el ejercicio de esta accin depender exclusivamente del solicitante, al cual no se le puede obligar a intentar o proseguir esa accin legal en contra de su voluntad. De ello se desprende el carcter facultativo de interponer el recurso de revisin. En el supuesto de que el particular decidiera la interposicin del recurso de revisin, ste debe cumplir con diversas formalidades, una de stas es el plazo. El particular slo cuenta con quince das hbiles para su interposicin y este plazo se computar desde el da siguiente al que el ente obligado emiti la notificacin de la resolucin por la cual se hubiere puesto fin al procedimiento primigenio. La siguiente grfica ilustra este procedimiento.
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Ahora bien, el plazo para interponer el recurso de revisin es improrrogable, no obstante, podr ser interrumpido y demorarse en caso de fuerza mayor que impida cumplirlos, reanudndose su cmputo en el momento en el que hubiera cesado la causa que dio origen a ese fenmeno. Un ejemplo de esto fue la contingencia sanitaria decretada en el mes de mayo de 2009, en donde, por primera vez, los entonces Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica e Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal se vieron obligados a suspender los plazos para la interposicin de los recursos de revisin.
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Es importante reconocer que, aunque la Ley de Transparencia seala como trmino para la interposicin de los recursos de revisin el de quince das hbiles, el plazo concluir hasta las 24 horas del da quince. Esto se debe a que la Ley en comento no fija que las actuaciones se deban realizar en horas hbiles, pero s en das hbiles, los cuales se encuentran compuestos, como es bien sabido, por 24 horas. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado que obligar a un particular a presentar una determinada actuacin dentro de los horarios laborares se considera violatorio a lo establecido en el artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, salvo que la ley secundaria determinara que las actuaciones se realizarn en das hbiles y horarios hbiles437:
PLAZOS JUDICIALES. EL ARTCULO 44, LTIMO PRRAFO DE LA LEY ORGNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, AL NO EXCLUIR DE LA PRESENTACIN DE PROMOCIONES, A LAS DE TRMINO, E IMPLCITAMENTE LIMITARLAS AL HORARIO HBIL QUE DETERMINE EL PLENO DE DICHO RGANO, CONTRAVIENE EL SEGUNDO PRRAFO DEL NUMERAL 17 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El derecho fundamental contenido en el segundo prrafo del artculo 17 de la Carta Magna fue instituido por el Constituyente a fin de que cualquier persona pueda acudir ante los tribunales para que stos le administren justicia, por lo cual, la jurisdiccin es un principio del orden jurdico constitucional impuesto a los individuos para la definicin de sus derechos subjetivos. Esta garanta individual consigna a favor de los gobernados el disfrute de los derechos a una justicia pronta, completa, imparcial y gratuita. En este tenor, el precepto constitucional previene que la imparticin de justicia debe darse en los plazos y trminos que fijen las leyes, lo que responde a una exigencia razonable consistente en la necesidad de ejercitar la accin en un lapso determinado, de manera que de no ser respetados debe entenderse precluida la facultad del particular para impulsar la actuacin de los tribunales. Consecuentemente, si el artculo 44 de la Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa establece que nicamente se recibirn promociones durante las horas hbiles que determine el Pleno de ese Tribunal, entre ellas las de trmino, es decir, las que se presentan al final de plazo, contraviene el segundo prrafo del artculo 17 de la Constitucin Federal, porque la imparticin de justicia debe ser expedita dentro de los plazos y trminos que determinen las leyes secundarias. Lo anterior es as, porque al restringir el plazo fijado en la ley, se limita la presentacin de las promociones de trmino a un horario laborable, por lo mismo, se restringe a los gobernados los lmites de los plazos para presentar promociones de trmino y, por ende, la oportunidad de acceso a la imparticin de justicia.
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Novena poca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. XXVI, Octubre de 2007. Pgina: 451. Tesis: 2a. CXXXIX/2007. Tesis Aislada.
En el caso en que el recurso de revisin fuere presentado fuera del plazo establecido en el artculo 78 en comento, el Instituto lo tendr por desechado, conforme a lo dispuesto en el artculo 83 fraccin I de la misma Ley de Transparencia, sobre el plazo de tiempo tomado como transcurrido438. Una ltima consideracin sobre el plazo que establece el artculo 78 de la Ley de Transparencia para interponer recursos de revisin, es cuando se trata de recursos que versan sobre aquellas solicitudes de informacin que no fueron respondidas por los entes. Esta omisin o falta de respuesta es causa de recurso de revisin de acuerdo con lo que establece el artculo 77 en su fraccin VIII439. En estos casos, dicho plazo de los 15 das para interponer el recurso se contar a partir del trmino de los 10 das en los cuales el ente debi de notificar al solicitante sobre el estado de su peticin. El siguiente mandato del artculo 78 de la Ley de Transparencia se refiere a los requisitos que debe contener el escrito manual o electrnico por el que oficialmente se presentan los recursos de revisin ante el InfoDF. Estos requisitos son fundamentales para que el Instituto reconozca el recurso de revisin e inicie su procesamiento interno, conforme a sus propias normatividades en la materia440. Se trata de presentar un escrito libre conforme a los formatos que ofrezca el Instituto, si se recurriera ante las oficinas del mismo Instituto o proporcionados para los medios electrnicos. En principio, el recurso deber estar dirigido al InfoDF (fraccin I), esto siguiendo las vas establecidas para introducir recursos de revisin que se mencionan en el artculo 76 de la Ley en comento, ya sea directamente en las oficinas del Instituto o por medios electrnicos. El recurrente deber incluir su nombre o el de su representante legal en caso de tratarse de personas morales, adjuntando en este ltimo caso el documento que acredite dicha representacin legal (fraccin III). Es recomendable, en este requisito, que el interesado utilice su nombre original y no un seudnimo, puesto que se trata de un procedimiento jurisdiccional en el que se respeta la garanta de audiencia de las partes y es necesario acreditar su personalidad ante la autoridad que reconocer el acto impugnado.
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438 Carbonell, Miguel. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua, comentada. ICHITAIP, UNAM, Porra, Mxico, 2009, pp. de la 603 a la 605. 439
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008.ltima reforma publicada el 29 de agosto de 2011. Acuerdo mediante el cual se aprueba el procedimiento para la recepcin, subsanacin, resolucin y seguimiento de los recursos de revisin interpuestos ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el acuerdo 1096/SO/01-12/2010. Gaceta Oficial del Distrito Federal 27 de diciembre de 2010. ltima reforma: 28 de octubre de 2011.
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Otro de los requisitos previstos en el artculo 78 de la Ley en comento es el domicilio de la persona o el medio electrnico, ya sea correo electrnico o INFOMEX, por el cual el recurrente desea recibir notificaciones por parte del InfoDF (fraccin III). Sin embargo, la Ley de Transparencia establece en este apartado que cuando este requisito faltase o estuviera incompleto, entonces las notificaciones las har el Instituto por la va de estrados. Igualmente, es fundamental que la persona que recurre precise el acto o la respuesta que recibi del ente obligado y de la cual se est inconformando. En este requisito ha de indicar concretamente el nombre de la autoridad responsable de la respuesta o resolucin de su solicitud de informacin (fraccin IV). Al mismo tiempo, debe sealar la fecha en la cual se le notific la respuesta que impugna, para demostrar que su recurso de revisin, de ser admitido por el InfoDF, se encuentra en el plazo de los 15 das que este mismo artculo 78 establece (fraccin V). Este requisito se exceptuar cuando se trate de la interposicin de un recurso de revisin que sustancie una omisin o falta de respuesta de parte del ente obligado, donde operara la afirmativa ficta que establece la Ley de Transparencia en su artculo 52. El recurrente deber mencionar los hechos ocurridos desde que solicit la informacin al ente obligado, refirindose tambin a los agravios que la respuesta a su solicitud le causan (fraccin VI). En este caso, el principal agravio que se recurre ante el Instituto es la violacin a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal y, por consiguiente, al derecho de la persona a acceder a la informacin pblica que detenta el Estado. Para ello, debe acompaar su recurso de revisin con una copia de la respuesta del ente obligado, si es que la solicitud fue realizada directamente en el sitio de las oficinas del ente y que recibi en su domicilio, o del mensaje recibido por su correo electrnico. Cuando el recurso se interpone por la va del INFOMEX, el sistema electrnico generar un acceso a dicha respuesta para que el Instituto la conozca. En el caso de que el recurso sea interpuesto por la omisin o falta de respuesta del ente, entonces anexar una copia de la iniciacin del trmite de solicitud de acceso a la informacin (fraccin VII). Es til que el recurrente anexe pruebas, cuando consten, y elementos que puedan demostrar la causa de su recurso, ya que el Instituto tendr ms elementos para analizar el acto de respuesta del ente que posiblemente agraviaron el derecho de acceso a la informacin de la persona. Cabe recordar que estos requisitos son fundamentales para que los recursos de revisin puedan ser admitidos por el Instituto. Sin embargo, el escrito del recurrente ser corregido cuando carezca de elementos de forma, con el fin de ser admitido por el Instituto. Lo anterior, ya que el procedimiento de
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recepcin de recursos del Instituto se sujeta a los lineamientos establecidos en el artculo 80 de la Ley de Transparencia, que en su fraccin IX considera que441: Durante el procedimiento deber aplicarse la suplencia de la deficiencia de la queja a favor del recurrente y asegurarse de que las partes puedan presentar, de manera oral, escrita o electrnica los argumentos que funden y motiven sus pretensiones, as como formular sus alegatos. Asimismo, si el Instituto considera que el escrito del recurso de revisin carece de los requisitos sealados, ste podr prevenir al peticionario para que haga las adecuaciones necesarias para cubrir los mnimos de la admisin de los recursos. Esta facultad del Instituto se prev en el artculo 79 de la Ley de Transparencia en comento.
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Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008. ltima reforma: 29 de agosto de 2011.
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Artculo 79. En caso de que el recurrente no cumpla con alguno de los requisitos que seala el artculo anterior, el Instituto, en un plazo no mayor a cinco das, lo prevendr para que en un trmino mximo de cinco das hbiles contados a partir de aqul en que haya surtido efectos la notificacin subsane las irregularidades. Con el apercibimiento de que en caso de no cumplir se tendr por no interpuesto el recurso.
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El artculo 79 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin se inscribe dentro de las obligaciones y facultades con las que el Captulo II del Ttulo Tercero sobre los recursos de revisin dot al Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF). En este mandato, se considera un elemento procesal para el caso en que los requisitos para presentar un recurso de revisin ante el Instituto no sean cubiertos cabalmente, conforme a lo dispuesto en el artculo 78 de la misma Ley de Transparencia. Dichos requisitos mnimos para la interposicin de un recurso de revisin a travs de un escrito en las oficinas del Instituto o por algn medio electrnico se resumen en los siguientes: 1) el escrito debe estar dirigido al Instituto por las vas que ste establezca; 2) el nombre del recurrente o representante legal; 3) domicilio o correo electrnico para recibir notificaciones; 4) el acto que se impugna y el responsable del mismo; 5) la fecha en que se le notific la respuesta del ente obligado contra quien se impugna; 6) aludir a los hechos de su solicitud de informacin y los agravios que reclama; 7) acompaar el escrito con la respuesta que recibi del ente obligado, la cual se est impugnando442. Existen dos supuestos que la Ley de Transparencia del Distrito Federal prev cuando alguno de estos requisitos faltase. Por un lado, el Instituto est obligado a suplir las deficiencias de la queja del particular, esto es, que complemente el escrito de recurso de revisin como parte del proceso de recepcin de recursos de revisin. El artculo 80 de la Ley de Transparencia, en su fraccin IX, considera que443:
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Artculo 78, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 29 de agosto de 2011. Op. Cit. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal.
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Durante el procedimiento deber aplicarse la suplencia de la deficiencia de la queja a favor del recurrente y asegurarse de que las partes puedan presentar, de manera oral, escrita o electrnica los argumentos que funden y motiven sus pretensiones, as como formular sus alegatos. La suplencia de la queja ha sido utilizada por el Instituto en casos donde no es indispensable la manifestacin expresa del recurrente, teniendo como elementos suficientes el nombre, domicilio y la resolucin del acto de respuesta emitida por el ente obligado, lo anterior, cumpliendo con los plazos para interponer el recurso de revisin previsto en el artculo 76 de la Ley de Transparencia. Siendo as, es posible cubrir los agravios o los fundamentos de Ley que han sido violados por el ente obligado, que en algunos casos el recurrente no argumenta o argument no haber ningn agravio, por ejemplo444. El siguiente supuesto que la Ley prev cuando alguno de los requisitos faltase descansa en el mandato del artculo 79 de la Ley que aqu se analiza. Si bien la Ley no es clara en relacin a cul de los dos supuestos ser aplicado y bajo cules condiciones, como se ha dicho, la prctica ha mostrado algunas caractersticas para la aplicacin de la suplencia de la queja, o bien, la prevencin. La prevencin es definida por el Instituto como el acto por el cual se requiere al recurrente para que en plazo de cinco das hbiles, realice las aclaraciones correspondientes, precise el acto reclamado o cumpla con los requisitos establecidos en el artculo 78 de la Ley445. Se trata de un mecanismo procesal del derecho administrativo que permite corregir de forma la iniciacin de un procedimiento, con el fin de que ste no sea descartado o desechado por falta de elementos de forma. La prevencin tambin cumple con el objetivo de detener los plazos de admisin del asunto, en tanto que los requisitos de forma sean cubiertos, antes de considerarlo como desechado. Juntas, la prevencin y la suplencia de la queja, son dos mecanismos que la Ley de Transparencia contempla en el beneficio de los recurrentes que deciden impugnar los actos de la autoridad por considerarlos infundados. Estos mecanismos son herramientas del derecho para favorecer a los recurrentes, tomando en consideracin que stos no son profesionistas del derecho, abogados o expertos en la materia. Por ello imponen una obligacin
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Ver, por ejemplo, el recurso de revisin Expediente RR. 1120/2010 del veinte de octubre de 2010. Acuerdo mediante el cual se aprueba el procedimiento para la recepcin, subsanacin, resolucin y seguimiento de los recursos de revisin interpuestos ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el acuerdo 1096/SO/01-12/2010. Gaceta Oficial del Distrito Federal 27 de diciembre de 2010. ltima reforma: 28 de octubre de 2011.
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amplia al rgano garante del derecho de acceso a la informacin para que sea l mismo, en el ejercicio de sus facultades, el que auxilie, con sus capacidades y recursos, al recurrente, corrigiendo el procedimiento que voluntariamente decidi instalar. Asimismo, la prevencin y la suplencia de la queja son fundamentales para evitar que los asuntos sean desechados por forma. Cuando esto sucede, el Pleno del Instituto deja de observar las causas de fondo que desataron la inconformidad del recurrente y, en consecuencia, estara perdiendo la oportunidad de garantizarle su derecho de acceso a la informacin a una persona y de corregir el comportamiento del ente obligado que pudo ser contrario a la Ley de Transparencia. Ahora bien, la prevencin de la queja que conforma el recurso de revisin ante el Instituto debe aplicarse conforme los tiempos del procedimiento de recepcin y admisin de los recursos dirigidos al Instituto. Para ello, el InfoDF desarroll dichos plazos dentro de su procedimiento para la recepcin, subsanacin, resolucin y seguimiento de los recursos de revisin interpuestos ante el Instituto, aprobado en el ao 2010446. Como parte primigenia de dicho procedimiento, cuando el InfoDF detecte un recurso de revisin en el cual aplicar su facultad de la prevencin que establece el artculo 79 de la Ley, notificar al recurrente, por el medio que ste seal para recibir notificaciones, el acuerdo de la Direccin Jurdica y de Desarrollo Normativo dentro del Instituto en el cual se le previene bajo el apercibimiento. Al recibir esta notificacin del Instituto, se entiende que el recurrente la habr de desahogar en un plazo que prev el Instituto de no ms de cinco das, contados a partir de la fecha en que el Instituto le notific. La prevencin debe contener claramente el asunto al que refiere el Instituto, con la informacin que el recurrente lo dot al introducir el recurso por la va directa o por medios electrnicos. Asimismo, debe contener el requisito o requisitos que el interesado dej de proporcionar conforme a lo establecido en el artculo 78 de la Ley de Transparencia. Asimismo, es en esta prevencin donde el Instituto debe informar al recurrente de las consecuencias que corre su asunto en ambos casos: a) que desahogue la queja corrigiendo o completando los requisitos de la Ley para interponer un recurso; y b) que no desahogue la queja y omita la notificacin del Instituto sobre su particular asunto. En el procedimiento del Instituto estas dos ltimas posibilidades quedan definidas de la manera que la figura lo muestra. En el caso de que el recurrente no desahogue la queja, a pesar de la notificacin del Instituto, dentro del plazo de los cinco das hbiles, la Direccin Jurdica
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Ibdem.
y de Desarrollo Normativo emitir un acuerdo en el cual la queja se da por no desahogada y, por lo tanto, el recurso de revisin se tiene por no interpuesto. En los siguientes dos das, el Instituto deber notificar este acuerdo al recurrente por el medio en que solicit recibir las notificaciones, que surtir efectos al da siguiente de dicha notificacin. En el caso de que el recurrente reciba la notificacin de apercibimiento del Instituto y decida corregir el procedimiento completando los requisitos sealados por el Instituto, entonces la Direccin Jurdica y de Asuntos Normativos emitir un acuerdo donde se admite el recurso de revisin y solicita al ente obligado a quien se ha impugnado que le envi al Instituto el informe de ley sobre el asunto en particular. El informe de ley es definido como el escrito que presenta el Ente Obligado recurrido mediante el cual expone las razones o fundamentos para sostener la legalidad de su actuacin, y hace valer las causas de improcedencia o sobreseimiento que estime pertinentes. Se trata de los hechos, antecedentes y alegatos que despliega la autoridad cuando una de sus decisiones administrativas o sus actos son inconformados ante el InfoDF. Este acuerdo donde admite el recurso de revisin y solicita el informe de ley de la autoridad responsable es comunicado al recurrente por el medio que ste especific, y entonces se desata el procedimiento ordinario de un recurso de revisin, continuando con el trmite en forma.
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No desahoga la prevencin Emite acuerdo haciendo efectivo el apercibimiento, y se tiene por no interpuesto el recurso de revisin.
Desahoga la prevencin
Das Hbiles
Emite acuerdo de admisin del recurso de revisin y requiere el informe de ley al ente obligado.
Direccin Jurdica y de Desarrollo Normativo
Notifica al recurrente el acuerdo por el medio sealado.
Notifica al recurrente el acuerdo por el medio sealado, al ente obligado por oficio, as como, en su caso, al tercero interesado, en el domicilio sealado; cuando se desconozca ste o se encuentre fuera del Distrito Federal, se le notificar a travs de los estrados del Instituto.
Surte efectos la notificacin
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Acuerdo mediante el cual se aprueba el procedimiento para la recepcin, subsanacin, resolucin y seguimiento de los recursos de revisin interpuestos ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el acuerdo 1096/SO/01-12/2010. Gaceta Oficial del Distrito Federal 27 de diciembre de 2010. ltima reforma: 28 de octubre de 2011.
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Artculo 80. El Instituto al conocer del recurso de revisin se sujetar a los lineamientos siguientes: I. Una vez presentado el recurso, se dictar el acuerdo que corresponda dentro de los tres das hbiles siguientes; II. En caso de admisin, en el mismo auto se ordenar al Ente Obligado que dentro de los cinco das hbiles siguientes, rinda un informe respecto del acto o resolucin recurrida, en el que agregue las constancias que le sirvieron de base para la emisin de dicho acto, as como las dems pruebas que considere pertinentes; III. En caso de existir tercero interesado se le har la notificacin para que en el mismo plazo acredite su carcter, alegue lo que a su derecho convenga y aporte las pruebas pertinentes; IV. Recibida la contestacin o transcurrido el plazo para contestar el recurso, el Instituto dar vista al recurrente, quien dentro de los cinco das hbiles siguientes, presentar las pruebas y alegar lo que a su derecho convenga; V. Las partes podrn ofrecer todo tipo de pruebas, excepto la confesional de los Entes Obligados y aquellas que sean contrarias a derecho. En cualquier caso corresponder al Instituto, desechar aquellas pruebas que no guarden relacin con el recurso; VI. Si alguna de las partes hubiere ofrecido medio de conviccin que no se desahogue por su propia y especial naturaleza, se sealar fecha de audiencia pblica para su desahogo dentro de los tres das siguientes a que se recibieron. Una vez desahogadas las pruebas, se declarar cerrada la instruccin y el expediente pasar a resolucin. VII. En un plazo de cuarenta das, contados a partir de la admisin del recurso, si las pruebas presentadas fueron desahogadas por su propia y especial naturaleza, deber emitirse la resolucin correspondiente. Cuando exista causa justificada, el plazo para resolver se podr ampliar hasta por diez das ms; VIII. El Instituto, en su caso, podr avenir a las partes con la finalidad de evitar pasos dilatorios en la entrega de la informacin, notificndoles cuando menos con tres das hbiles de anticipacin. IX. Durante el procedimiento deber aplicarse la suplencia de la deficiencia de la queja a favor del recurrente y asegurarse de que las partes puedan presentar, de manera oral, escrita o electrnica
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los argumentos que funden y motiven sus pretensiones, as como formular sus alegatos; X. Mediante solicitud del interesado podrn recibirse por cualquiera de los medios autorizados en el presente ordenamiento, sus promociones y escritos y practicrsele notificaciones; y XI. El Instituto tendr acceso a la informacin reservada o confidencial cuando resulte indispensable para resolver el recurso. Cuando el Instituto advierta durante la sustanciacin del recurso que algn servidor pblico pudo haber incurrido en responsabilidad por violacin a los derechos que consigna la presente Ley deber hacerlo del conocimiento de la autoridad competente, quien realizar la investigacin correspondiente y de ser procedente iniciar el procedimiento de responsabilidad, conforme a la Legislacin vigente.
MigUEL CARbONELL
El artculo 80 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del Distrito Federal detalla a lo largo de sus once fracciones el trmite procedimental que el InfoDF debe seguir una vez que se interpone un recurso de revisin, en alguno de los supuestos establecidos por el artculo 77 de la misma Ley, que ya fueron objeto de un comentario por parte de quien esto escribe. Para poder interpretar correctamente el alcance del artculo 80 no debe pasarse por alto lo que seala el artculo 79 de la misma Ley, respecto de la facultad del Instituto para emitir una prevencin que el recurrente debe desahogar, en caso de que no cumpla con alguno de los requisitos del artculo 78. Solamente cuando la prevencin no se realiza por el Instituto, o cuando se realiza pero es correctamente desahogada por el recurrente, es que puede desarrollarse el procedimiento sealado por el artculo 80 que ahora estamos analizando. Descartando que sea necesario hacerle la mencionada prevencin al promovente del recurso, el instituto debe dictar el acuerdo que proceda dentro de los 3 das siguientes a la fecha de su interposicin (fraccin I). Es importante sealar que los plazos sealados en el artculo 80 se cuentan por das hbiles; lo anterior, al aplicar de manera supletoria, en trminos del artculo 7 de la LTAIPDF, el artculo 74 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, el cual prev que, salvo que exista disposicin expresa, los das se considerarn hbiles.
Ttulo Tercero
Una vez que el recurso ha sido admitido, se requiere al ente obligado para que en el plazo de cinco das rinda un informe. En ese informe se deben agregar los documentos que hayan servido de base para la emisin de la decisin que se combate, as como las dems pruebas que (a juicio del propio ente obligado) resulten relevantes para el caso concreto (fraccin II). Si existiera un tercero interesado, tambin se le debe emplazar para efecto de que manifieste lo que considere oportuno. El plazo para dicha notificacin es el mismo que el sealado para notificar al ente obligado (fraccin III). Una vez que se reciba el informe del ente obligado, se abre el periodo de pruebas y alegatos por parte del recurrente, el cual cuenta con un plazo de cinco das para presentar los elementos probatorios y formular alegatos (fraccin IV). Las fracciones V y VI del artculo 80 se refieren al tema de las pruebas y lo hacen de una manera muy adecuada, en vista del tipo de procedimiento que se est regulando y del tipo de derecho que hay que tutelar. Existe, de acuerdo con el texto de la fraccin V, una oportunidad probatoria bastante amplia, puesto que se permite ofrecer cualquier tipo de prueba, con excepcin de la confesional a cargo de los funcionarios que forman parte del ente obligado. La mayor parte de las pruebas en este tipo de procedimientos son documentales pblicas, de modo que se desahogan por su propia naturaleza. Ahora bien, en caso de que se ofrezca alguna prueba que requiera de un momento procesal especfico para ser desahogada, la fraccin VI contempla la posibilidad de realizar una audiencia pblica para tal efecto, cuya fecha de realizacin debe ser establecida dentro de los tres das siguientes al que fue presentada. Cuando las pruebas hayan sido desahogadas, se cierra la instruccin y el recurso queda listo para ser resuelto por parte del Pleno del InfoDF. El plazo para que quede resuelto el recurso es como regla general de 40 das, los cuales deben contarse a partir de la admisin del recurso, siempre que el desahogo de las pruebas lo permita447. En caso necesario, se puede extender dicho plazo hasta por otros 10 das adicionales (fraccin VII). Una salvedad respecto del plazo sealado por el artculo lo encontramos en el artculo 85, en el que se regula el supuesto segn el cual el ente obligado no presenta su informe justificado. Remitimos al lector al comentario de dicho precepto para efectos de su mejor comprensin.
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Para un interesante anlisis de derecho comparado sobre los plazos que existen en otras leyes de similar naturaleza, ver Guerra Ford, scar M., Los rganos garantes de transparencia, Mxico, UNAM, 2011, pginas 30 y siguientes.
Ttulo Tercero
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El artculo 80 prev la posibilidad de que el Instituto propicie un avenimiento entre el recurrente y el ente obligado (fraccin VIII). De esa manera la Ley abre la posibilidad de encontrar medios alternativos al procedimiento de revisin, lo que siempre es recomendable y encomiable. Ahora bien, tal parece que ese esfuerzo de avenimiento solamente podr darse cuando la informacin deba ser entregada al solicitante, a criterio del Instituto. Hubiera sido mejor contemplar un supuesto ms amplio, a efecto de abreviar procedimientos y dejar resueltos los asuntos de la forma ms sencilla y simple que sea posible. Recordemos que el Instituto no es un rgano propiamente judicial, sujeto de forma estricta a todo tipo de formalidades. Adems, ya el artculo 17 constitucional ordena al legislador federal y a los legisladores locales que prevean mecanismos de solucin de controversias alternativos al proceso judicial448, para efecto de mejorar el acceso de muchas personas a la justicia (la cual no siempre se encuentra en un proceso judicial). La idea que conviene no olvidar consiste en la necesidad de facilitarles las cosas, tanto a los peticionarios de informacin pblica, como a los funcionarios encargados de satisfacer dichas peticiones conforme a lo que seala la ley. En todo, el procedimiento para avenir a las partes deber contemplar una notificacin especfica que debe ser realizada con tres das hbiles de anticipacin. El artculo 80 tambin prev la suplencia de la deficiencia de la queja a favor de quien interpone el recurso de revisin (fraccin IX). El lector quiz se podr preguntar sobre las razones por las cuales la Ley permite al Instituto suplir las deficiencias de la queja promovida en forma de recurso de revisin y no actuar a favor de la autoridad. La respuesta consiste precisamente en el inters pblico que reviste el proceso por medio del cual se accede a la informacin en posesin de entes obligados. Respecto de ese proceso, el Instituto es un garante y como tal no puede ser neutral. No puede permitir, por ejemplo, que por no contar con asesora jurdica profesional una persona deje de acceder a un documento pblico que le interese. El Instituto no puede guardar equidistancia cuando se tramita un recurso de revisin; debe siempre hacer lo posible para tutelar debidamente el derecho de acceso a la informacin. Al adoptar esa disposicin, no lo hace solamente en beneficio del peticionario, sino en beneficio de toda la sociedad, que es la que mayor inters tiene en que se conozca y se divulgue con la mayor
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Ttulo Tercero
Me he ocupado de dicho mandato constitucional en Carbonell, Miguel, Los juicios orales en Mxico, 4 edicin, Mxico, Porra, UNAM, RENACE, 2012, pginas 83 y siguientes.
amplitud y alcance que sea posible la informacin pblica. En eso consiste, precisamente, un rgimen democrtico: en que se conozca la informacin que es pblica y de inters general. El artculo 80 tambin contempla la desformalizacin de las notificaciones, siempre que la persona que interpone el recurso de revisin lo permita (fraccin X). La Ley dispone que ser el recurrente el que podr solicitar que se le reciban promociones y escritos por cualquiera de los medios previstos por la propia Ley, los cuales adems servirn para hacerle llegar las notificaciones correspondientes. Se trata de una disposicin muy congruente con el carcter moderno y tecnolgicamente amigable que tienen las leyes de acceso a la informacin, que dependen en buena medida del uso de las nuevas tecnologas para ser exitosas. La mayor parte de las solicitudes de informacin pblica se hacen a travs de internet, donde tambin se puede encontrar la informacin que las autoridades deben publicar sin que nadie la pida (la llamada informacin de oficio). Los avances tecnolgicos, y sobre todo internet, deben servir para eficientar todo tipo de procedimientos jurdicos, sobre todo cuando lo que est en juego es la defensa de nuestros derechos fundamentales. Por eso es que se justifica y tiene mucho sentido lo que seala la fraccin X del artculo 80 de la Ley que estamos comentando. La ltima fraccin del artculo 80 seala que el Instituto (sus integrantes, en rigor; no la institucin como tal, lo que es de hecho imposible), tendr acceso a la informacin reservada o confidencial, cuando deba consultarla para poder resolver un recurso de revisin. Desde luego, el buen uso y la debida reserva que los funcionarios del Instituto deben observar respecto al contenido de ese tipo de informaciones, se asegura a travs de las disposiciones de la legislacin aplicable en materia de responsabilidad de los funcionarios pblicos, la cual sanciona a todo funcionario que haga un uso indebido de la informacin pblica, lo que incluye a los servidores del Instituto. Finalmente, el mismo precepto obliga al Instituto a denunciar una posible violacin de los derechos establecidos por la Ley, a cargo de algn funcionario de los entes obligados. Se trata de un deber de denuncia449 que permite advertir y, en su caso, tramitar por vas separadas los recursos de revisin y los procedimientos de responsabilidad. Es decir, una cosa es que el Instituto conozca y desahogue los recursos de revisin, y otra muy distinta es la responsabilidad en que puede incurrir un funcionario pblico por no acatar la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del DF. Es una distincin pertinente, la que hace el legislador local.
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Ver tambin, en un sentido muy parecido, lo que seala el artculo 94 de la Ley.
Ttulo Tercero
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Ttulo Tercero
Artculo 81. Las resoluciones debern contener lo siguiente: I. Lugar, fecha en que se pronuncia, el nombre del recurrente, Ente Obligado y extracto breve de los hechos cuestionados; II. Los preceptos que la fundamenten y las consideraciones que la sustenten; III. Los alcances y efectos de la resolucin, fijando con precisin, en su caso, los rganos obligados a cumplirla; IV. La indicacin de la existencia de una probable responsabilidad y la solicitud de inicio de la investigacin en materia de responsabilidad de servidores pblicos; y V. Los puntos resolutivos, que podrn ordenar la entrega de la informacin, confirmar, modificar o revocar la resolucin del Ente Obligado.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 81 se refiere al contenido que el Instituto debe darle a las resoluciones de los recursos de revisin. Se trata de cinco fracciones que sealan los elementos que suelen tener las resoluciones de este tipo de recursos. La fraccin I se refiere a cuestiones de orden formal, como lo son el lugar y la fecha en que se pronuncia la resolucin, el nombre del recurrente (el que haya dado, sea o no verdadero, ya que tiene el derecho a interponer el recurso con el nombre que prefiera, incluso uno inventado, siempre y cuando coincida con el de la solicitud de informacin), y un extracto de los hechos que dieron lugar a su interposicin. La fraccin II se refiere a cuestiones de gran importancia jurdica. Se trata del cumplimiento de la garanta de fundamentacin y motivacin, a travs de la cita de los preceptos jurdicos que le dan sustento a la resolucin y de las consideraciones jurdicas (los argumentos) que resulten pertinentes. Como se sabe, la garanta de fundamentacin y motivacin de los actos de autoridad (la resolucin emitida por el Instituto es un acto que tiene esa naturaleza) est prevista en el artculo 16, prrafo primero, de nuestra Carta Magna.
Ttulo Tercero
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La jurisprudencia ha definido la fundamentacin y motivacin en los siguientes trminos:

FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN. De acuerdo con el artculo de la Constitucin Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendindose por lo primero que ha de expresarse con precisin el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que tambin deben sealarse, con precisin, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideracin para la emisin del acto; siendo necesario, adems, que exista adecuacin entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hiptesis normativas. Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-2000, tomo III, tesis 40, pp. 46-47.
La fundamentacin y motivacin se debe dar en todo tipo de actos de autoridad, puesto que el artculo 16 constitucional no seala excepciones de ningn tipo. Incluso debe darse cuando se trata de actos discrecionales, es decir, de aquellos en los que la ley reconoce en favor de la autoridad que los emite un espacio importante de apreciacin sobre el momento en que deben ser emitidos y los alcances que puedan tener. La motivacin de un acto discrecional debe tener por objeto: a) hacer del conocimiento de la persona afectada las razones en las que se apoya el acto; dichas razones no deben verse como un requisito puramente formal consistente en citar algunos elementos fcticos aplicables a un caso concreto, sino como una necesidad sustantiva consistente en la obligacin del rgano pblico de aportar razones de calidad, que resulten consistentes con la realidad y sean obedientes, en todo caso, a las reglas implacables de la lgica450; aportar la justificacin fctica del acto en razn del objetivo para el cual la norma otorga la potestad que se ejerce en el caso concreto; permitir al afectado interponer los medios de defensa existentes, si lo considera oportuno451.
Ttulo Tercero
b) c)
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Fernndez, Toms Ramn, De la arbitrariedad del legislador, Madrid, Civitas, 1998, p. 97. Fernndez, Toms Ramn, Arbitrariedad y discrecionalidad, Madrid, Civitas, 1994, pp. 81-85.
Sobre la motivacin y fundamentacin de los actos discrecionales, la jurisprudencia mexicana ha sostenido, entre otras, la siguiente tesis:
FACULTADES DISCRECIONALES, OBLIGACIONES QUE DEBE CUMPLIR LA AUTORIDAD, CUANDO ACTUA EN EJERCICIO DE. Cuando la autoridad administrativa acta en ejercicio de facultades discrecionales y tiene una libertad ms amplia de decisin, esto no le otorga una potestad ilimitada, debiendo en todo caso la autoridad, dentro de una sana administracin, sujetarse en sus actos autoritarios a determinados principios o lmites como son, la razonabilidad que slo puede estar basada en una adecuada fundamentacin del derecho que la sustenta, as como en una motivacin, an mayor que en el acto reglado, que tiene por objeto poner de manifiesto su juridicidad; asimismo, debe estar apoyado o tener en cuenta hechos ciertos, acreditados en el expediente relativo, o pblicos y notorios y, finalmente, ser proporcional entre el medio empleado y el objeto a lograr. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisin 1214/91. Justo Ortego Ezquerro. 13 de junio de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Brcenas Chvez. Secretario: Fernando A. Ortiz Cruz. Octava Epoca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin, Tomo: VIII, Octubre de 1991, pgina 181.
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FUNDAMENTACION. CARACTERISTICAS DEL ACTO DE AUTORIDAD CORRECTAMENTE FUNDADO. FORMALIDAD ESENCIAL DEL ACTO ES EL CARACTER CON QUE LA AUTORIDAD RESPECTIVA LO SUSCRIBE Y EL DISPOSITIVO, ACUERDO O DECRETO QUE LE OTORGUE TAL LEGITIMACION. Para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en l se citen: A) Los cuerpos legales y preceptos que se estn aplicando al caso concreto, es decir los supuestos normativos en que encuadra la conducta del gobernado, que sern sealados con toda exactitud, precisndose los incisos, subincisos y fracciones. B) Los cuerpos legales y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades, para emitir el acto en agravio del gobernado. Ahora bien, siguiendo una secuencia lgica, este tribunal considera que la citacin de los artculos que otorgan competencia, debe realizarse tambin con toda exactitud, sealndose el inciso, subinciso y fraccin o fracciones que establezcan las facultades que en el caso concreto, la autoridad est ejercitando al emitir el acto de poder en perjuicio del gobernado. En efecto, la garanta de fundamentacin consagrada en el artculo 16 constitucional lleva implcita la idea de exactitud y precisin en la citacin de los cuerpos
Ttulo Tercero
La exigencia de fundamentacin y motivacin de los actos de autoridad ha sido desarrollada en Mxico por la jurisprudencia. As, por ejemplo, los tribunales mexicanos han sostenido que una correcta fundamentacin se da cuando la autoridad cita no solamente el ordenamiento jurdico aplicable a un caso concreto, sino los artculos, prrafos, incisos y sub-incisos de ese ordenamiento, tal como puede apreciarse en la siguiente tesis:
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legales, preceptos, incisos, subincisos y fracciones de los mismos que se estn aplicando al particular en el caso concreto, y no es posible abrigar en la garanta individual comentada, ninguna clase de ambigedad, o imprecisin, puesto que el objetivo de la misma primordialmente se constituye por una exacta individualizacin del acto autoritario, de acuerdo a la conducta realizada por el particular, la aplicacin de las leyes a la misma y desde luego, la exacta citacin de los preceptos competenciales, que permiten a las autoridades la emisin del acto de poder. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 16/83. Jorge Len Rodal Flores. 12 de julio de 1983. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel. Secretario: Roberto Terrazas Salgado. Sptima poca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin, Tomo: 175-180 Sexta Parte, pgina 98.
Adems de las partes concretas del ordenamiento jurdico aplicable, la autoridad debe poner en el escrito que contiene su acto el lugar y la fecha de emisin del mismo, pues segn la Segunda Sala de la Suprema Corte, ... es menester que la autoridad seale con exactitud el lugar y la fecha de la expedicin del acto administrativo, a fin de que el particular est en posibilidad de conocer el carcter de la autoridad que lo emiti, si actu dentro de su circunscripcin territorial y en condiciones de conocer los motivos que originaron el acto... pues la falta de tales elementos en un acto autoritario implica dejar al gobernado en estado de indefensin, ante el desconocimiento de los elementos destacados452.
Ttulo Tercero
En una tesis muy interesante (reproducida enseguida) se describe la forma en que la autoridad debe cumplir con la exigencia de fundamentar y motivar sus actos y, adems, se afirma que tambin en las relaciones entre autoridades se debe observar esa exigencia:
FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURDICA DE LOS PARTICULARES. Tratndose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurdica de los particulares, sino que se verifican slo en los mbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garanta de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurdico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garanta de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentacin y motivacin, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera ntida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuacin de esa misma
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Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, tomo XII, julio de 2000, p. 5.
autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustndose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fcticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que s proceda aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A travs de la primera premisa, se dar cumplimiento a la garanta de debida fundamentacin y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivacin. Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XI, Abril de 2000, Tesis: P./J. 50/2000, pgina 813.
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La falta de fundamentacin y motivacin se puede dar de forma directa o de forma indirecta. Se verifica este segundo supuesto cuando un acto de autoridad se pretende fundar o motivar en otro acto que a su vez es inconstitucional o ilegal. En este caso, el segundo acto de autoridad no podr considerarse correctamente fundado y motivado, como se sostiene en la tesis que sigue:
FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN INDEBIDA. LA TIENEN LOS ACTOS QUE DERIVAN DIRECTA E INMEDIATAMENTE DE UN ACTO U OMISIN QUE, A SU VEZ, ADOLECE DE INCONSTITUCIONALIDAD O ILEGALIDAD. En trminos de lo dispuesto en el artculo 41, prrafo segundo, fraccin IV; 99, prrafo cuarto, y 116, prrafo segundo, fraccin IV, incisos b) y d), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, debe llegarse a la conclusin de que un acto adolece de una indebida fundamentacin y motivacin, cuando deriva directa e inmediatamente de los actos y omisiones de otro acto u omisin que violen alguna disposicin constitucional, como, por ejemplo, cuando se viola el derecho de votar de los ciudadanos, a travs de sus tradiciones y prcticas democrticas, a fin de elegir a los concejales de cierto ayuntamiento municipal. Lo anterior, en virtud de que no puede considerarse como motivacin jurdicamente vlida de un acto o resolucin de una autoridad el que se base en otro que, a su vez, adolece de inconstitucionalidad o ilegalidad. Esto es, debe arribarse a la conclusin que existe una relacin causal, jurdicamente entendida como motivo determinante, cuando el posterior acto tiene su motivacin o causa eficiente en los actos y omisiones inconstitucionales o ilegales de cierta autoridad, mxime cuando todos esos actos estn, en ltima instancia, involucrados por el alcance de su pretensin procesal derivada de su demanda. Sala Superior, tesis S3EL 077/2002. Juicio para la proteccin de los derechos polticoelectorales del ciudadano. SUP-JDC-037/99.-Herminio Quinez Osorio y otro.-10 de febrero de 2000.-Unanimidad de votos.-Ponente: Jos de Jess Orozco Henrquez.-Secretario: Juan Carlos Silva Adaya.
Para tener un acto de autoridad como debidamente fundado y motivado no basta que se citen los preceptos aplicables a un caso concreto y que el supuesto normativo se haya verificado en la prctica, sino que tambin
Ttulo Tercero
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es necesario que el acto de autoridad que se emite en consecuencia est apegado a lo que sealan las normas aplicables. ste es el criterio de la siguiente tesis:
FUNDAMENTACIN Y MOTIVACIN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE APOYA. Todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, de manera que si los motivos o causas que tom en cuenta el juzgador para dictar un provedo, no se adecuan a la hiptesis de la norma en que pretende apoyarse, no se cumple con el requisito de fundamentacin y motivacin que exige el artculo 16 constitucional, por tanto, el acto reclamado es violatorio de garantas. Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: IX, Enero de 1999, Tesis: VI.2o. J/123, pgina 660.
La fraccin III del artculo 81 se refiere a la obligacin del Instituto de fijar los alcances y efectos de la resolucin, detallando, en su caso, los rganos que estn obligados a cumplirla. Se trata de una obligacin que guarda un estrecho vnculo con la fraccin II del mismo artculo, en el sentido de que la resolucin del Instituto debe estar correctamente fundada y motivada. No basta que se diga cualquier cosa, sino que se debe resolver en congruencia con lo que conforma la sustancia del recurso y atendiendo a los argumentos vertidos por las partes. Si esa obligacin es observada puntualmente, ser natural que se concluya en un correcto sealamiento de los alcances y efectos de la resolucin, incluyendo la precisin de las autoridades que deban cumplirla y los pasos necesarios que deben dar para que tal cumplimiento sea completo.
Ttulo Tercero
La fraccin IV se refiere a una cuestin que est justificada y tiene sentido, pero puede contener una leve antinomia respecto a lo previsto en la ltima parte del artculo 80 de la Ley. En efecto, la fraccin citada seala que se debe indicar si existe alguna probable responsabilidad y, en ese caso, solicitar que se inicie el procedimiento de responsabilidad que corresponda. Sin embargo, tal como lo vimos en el comentario del artculo 80, el ltimo prrafo de este artculo se refiere al deber del Instituto de comunicar a la autoridad competente cualquier posible violacin a la Ley, precisamente para el efecto de que se puedan aplicar las sanciones que correspondan. En ese comentario sealamos la pertinencia de que el legislador local haya separado conceptual y normativamente los temas de la substanciacin del recurso de revisin por un lado, y el fincamiento de responsabilidades por otro. Ahora, en la fraccin IV del artculo 81, el legislador parece mezclar ambos aspectos. Quiz la mejor interpretacin consiste en que el Instituto acate ambos mandatos y pueda comunicar a la autoridad competente cualquier violacin a la Ley, tan pronto como la detecte dentro del trmite del recurso de revisin, y adems incluya en la resolucin del mismo recurso los datos respecto al tema de una posible responsabilidad.
Finalmente, la fraccin V se refiere a los puntos resolutivos. Dicha fraccin ofrece un elenco del sentido en que puede resolverse el recurso de revisin. En efecto, el Instituto puede ordenar la entrega de la informacin, confirmar la negativa de la autoridad o, en su caso, la declaracin de inexistencia de la informacin, modificar lo resuelto por el ente obligado o bien revocar lo que el mismo ente haya decidido. En todo caso, cabe sealar nuevamente que los puntos resolutivos deben ser congruentes respecto de lo planteado por las partes (de modo que haya correlacin lgica entre los puntos sealados y los aspectos resueltos por el Instituto) y deben ser tambin exhaustivos (es decir, deben agotar todos los temas relevantes, sin que se deje alguna cuestin medular planteada en el recurso sin resolver). Aunque la Ley no lo exige, es deseable que las resoluciones de los recursos de revisin, en lo posible, sean breves y claras, de modo que puedan ser comprendidas por cualquier persona, con independencia de su nivel acadmico. Es muy lamentable que, como ha sucedido tantas veces en Mxico, los rganos de garanta de los derechos abusen de un lenguaje sumamente oscuro y complejo, que los hace caer en las peores prcticas burocrticas y los aleja de la ciudadana a la que deben servir y que constituye su razn de ser. La brevedad y el lenguaje claro no chocan en modo alguno con el rigor jurdico que se puede y se debe exigir a los rganos garantes. Por el contrario, debe ser un objetivo primordial para ese tipo de rganos.
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Artculo 82. El Instituto en el desahogo, tramitacin y resolucin del recurso podr: I. Desechar el recurso por improcedente o bien, sobreseerlo; II. Confirmar el acto o resolucin impugnada; III. Revocar o modificar las decisiones del Ente Obligado y ordenarle a ste que permita al particular el acceso a la informacin solicitada, que la proporcione completa, que reclasifique la informacin o bien, que modifique tales datos, y IV. Ordenar la emisin de una respuesta, la entrega de la informacin y, en su caso, el envo de la misma. Las resoluciones, siempre debern constar por escrito, establecern los plazos para su cumplimiento y los procedimientos para asegurar la ejecucin. Si el rgano que conoce del recurso no lo resuelve en el plazo establecido en esta Ley, ser motivo de responsabilidad.
ISSA LUNA PLA
Ttulo Tercero
El artculo 82 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal establece las tres posibles formas en las cuales el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF) deber desahogar los recursos de revisin y algunos requisitos mnimos que deben cubrir las resoluciones en trminos de forma. El recurso de revisin es un procedimiento administrativo y jurisdiccional que finaliza con una resolucin de ndole administrativa, para la cual el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF) habr de tomar en cuenta todas las cuestiones planteadas por los recurrentes, as como las que se deriven del expediente armado con motivo del recurso revisin. Las resolucin que se emita deben estar sujeta al principio de legalidad, el cual implica que las resoluciones deben tener un apoyo irrestricto en las normas legales aplicables, la que, a su vez, debe estar conforme con las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Esto envuelve, la exacta aplicacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, as
como una interpretacin armnica de los Tratados Internacionales sealados en el artculo 6 de la citada Ley453. Esto significa que las resoluciones deben ser conforme con la letra de la Ley o ateniendo a la interpretacin jurdica de sta454. Otro de los principios al cual el Pleno del Instituto debe ajustarse, es el principio de congruencia y exhaustividad, el cual implica que el Instituto debe resolver en concordancia y respuesta de todos y cada uno de los planteamientos materia de la litis fijada por el recurrente al momento de presentar el recurso de revisin y los alegatos que rinda. Asimismo, deber considerar aquellos elementos que no fueron planteados por el recurrente y que son advertidos por el Instituto, ya que en ellos es donde ste rgano garante basar su razonamiento para llegar a una determinacin. Sirva de apoyo de lo anterior la siguiente tesis aislada455:
REVISIN EN AMPARO. EN CUMPLIMIENTO AL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EL TRIBUNAL REVISOR TIENE LA OBLIGACIN DE EXAMINAR, AUN DE OFICIO, QUE LOS PRONUNCIAMIENTOS SOBRE LA CONCESIN O NEGATIVA DE LA MEDIDA CAUTELAR COMPRENDAN TODOS Y CADA UNO DE LOS ACTOS RECLAMADOS EN EL JUICIO. En el recurso de revisin interpuesto contra la resolucin dictada en la audiencia incidental en un juicio de amparo, es obligacin del tribunal examinar, aun de oficio, que los pronunciamientos sobre la concesin o negativa de la medida cautelar comprendan todos y cada uno de los actos reclamados, pues de advertir que se actualiza la omisin respecto de alguno de ellos, aqul debe reparar inmediatamente esa infraccin, de acuerdo a la regla prevista en el artculo 91, fraccin I, de la Ley de Amparo, conforme a la cual no es dable el reenvo en el recurso de revisin, en cumplimiento al principio de congruencia que toda resolucin judicial debe observar como requisito formal.
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Artculo 6. Para la interpretacin de esta Ley, el derecho de acceso a la informacin pblica se interpretar conforme a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y dems instrumentos internacionales suscritos y ratificados por el Estado Mexicano y la interpretacin que de los mismos hayan realizado los rganos internacionales respectivos. En el caso de que cualquier disposicin de la ley o de los tratados internacionales aplicables en la materia pudiera tener varias interpretaciones deber prevalecer a juicio del Instituto, aquella que proteja con mejor eficacia el derecho de acceso a la informacin pblica. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal de 28 de marzo de 2008. ltima reforma: 29 de agosto de 2011.
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Orozco, Hernndez Jess. Diccionario de Derecho Constitucional, Ed. Porra y Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico 2005, pp. 491-493. Novena poca. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. XXIV, Agosto de 2006. Pgina: 2334. Tesis: I.8o.P.1 K. Tesis Aislada.
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Ttulo Tercero
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El artculo 82 de la Ley de Transparencia aqu comentada prev que el rgano garante, a travs de su resolucin, podr, desechar o sobreseer (fraccin I); confirmar el acto (fraccin II); revocar o modificar la respuesta del ente obligado que dio origen a este medio de impugnacin (fraccin III); o, ordenar la emisin de una respuesta, la entrega de la informacin y, en su caso, el envo de la misma (fraccin IV). A continuacin se analizan los alcances de cada una de estas formas de resolucin y se proporcionan ejemplos en los que el Pleno arrib a dichos resolutivos. El Pleno del Instituto puede desechar el recurso de revisin por improcedente o sobreseerlo. Estas son dos formas resolutivas, que, aunque estn incluidas en la misma fraccin del artculo 82, versan sobre dos supuestos hipotticos diferentes. El artculo 83 de la Ley de Transparencia en comento define los casos en que el Instituto podr desechar los recursos por improcedentes. stos son: porque se ha presentado fuera del tiempo estipulado por la Ley; porque el Instituto ya ha resuelto en definitiva sobre la materia en la que versa el recurso, cuando se recurra un acto de resolucin que no ha sido emitido por el ente obligado y no pueda demostrarse que as fue; cuando el mismo recurrente procedi a tramitar algn procedimiento en forma de juicio en contra del ente obligado por el mismo acto de resolucin que impugna ante el InfoDF; y cuando se interponga contra un acto o resolucin con el que haya identidad de partes, pretensiones y actos reclamados, respecto a otro recurso de revisin. El sobreseimiento de un acto resolutivo est previsto en el artculo 84 de la Ley de Transparencia en comento. Existen cinco causas para declarar sobresedo un asunto: porque el recurrente se desiste expresamente del recurso de revisin; porque el recurrente fallezca o la persona moral sea disuelta; porque cuando se haya admitido el recurso se cumpla con alguna de las causales de improcedencia previstas en el artculo 83 de la Ley; cuando el Ente obligado cumpla con el requerimiento de la informacin y ste le da vista al Instituto; y cuando quede sin materia el recurso por alguna de las razones arriba mencionadas y otras posibles. Cabe mencionar una reciente interpretacin del Instituto en relacin a lo que no podr entenderse como sobreseimiento:
Al respecto, cabe aclarar al ente obligado que el estudio de la hiptesis de sobreseimiento prevista en la fraccin V, del artculo 84, de la Ley de la materia nicamente procede cuando interpuesto el medio de impugnacin desaparece la materia de la solicitud que haya motivado su interposicin y no por el hecho de que los particulares no aporten las pruebas que acrediten sus manifestaciones o los entes obligados demuestren que estn en posibilidad de entregar la informacin.
Ttulo Tercero
Aunado a lo anterior, es importante sealar que el artculo 78 de la Ley invocada seala los requisitos que deben cumplir los recurrentes para interponer un recurso de revisin, de los cuales no se desprende la obligacin de presentar pruebas o elementos que acrediten su dicho, sino que los prev como elementos adicionales, a eleccin456.
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La resolucin que confirma el acto reclamado por el peticionario implica que el Instituto, una vez desahogado el procedimiento establecido en la Ley y analizado los elementos probatorios ofrecidos por las partes, no encontr elementos para determinar que la resolucin emitida por el ente obligado, hubiere estado en contra de los derechos contemplados en la Ley en comento. Como parte del procedimiento de resolucin, una vez que es confirmado el acto emitido por el ente obligado, el Instituto procede a informar al recurrente que en caso de que ste se encuentre inconforme con el resultado de la resolucin, puede recurrir a la instancia jurisdiccional a travs del juicio de amparo ante el Juzgado de Distrito en Materia Administrativa. Asimismo, declara que no habiendo hallado que los servidores pblicos del ente recurrido incurrieron en posibles infracciones, el Instituto no da vista a la Contralora General del Distrito Federal para posibles investigaciones457. En el caso de que la resolucin sea en el sentido de revocar o modificar la decisin del ente obligado, el Pleno del Instituto deber ordenar cualquiera de las siguientes opciones que el mismo artculo 82 establece, a saber: a) ordenarle al ente obligado que permita al particular el acceso a la informacin solicitada; b) que la proporcione completa; c) que reclasifique la informacin o bien, que modifique tales datos. Por modificar se entiende que el Instituto revis detalladamente las pruebas y los alegatos y valor que el acto de resolucin que emiti el ente obligado es insuficiente para satisfacer el derecho de acceso a la informacin y, por lo tanto, es necesario modificar tal acto. Este a menudo es el caso de los expedientes o documentos que se clasifican por el ente como reservados en su totalidad y el Instituto resuelve modificar la respuesta del ente y ofrecer una versin pblica de la informacin. Pero tambin cuando los entes alegan la aplicacin supletoria de otra ley que no es la de Transparencia y Acceso a la Informacin o interpretan errneamente un precepto de la norma en la materia458.
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Recurso de Revisin Expediente RR.1042/2010 de uno de octubre de 2010. Ver, por ejemplo, el recurso de revisin Expediente RR.1143/2010 del 26 de octubre de 2010. Ver, por ejemplo, el recurso de revisin Expediente RR.1131/2010 del 20 de octubre de 2010.
Ttulo Tercero
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Los casos de revocacin de la decisin de los entes obligados se dan cuando el rgano garante revisa el fondo de los alegatos y determina que la respuesta que entreg el ente al solicitante no satisface lo solicitado originalmente, que la resolucin emitida por el ente obligado no se encontraba sujeta a lo establecido en la Ley459. Es importante sealar que, en este caso, no todas las resoluciones por las que se modifica o revoca la resolucin emitida por el ente, implican la entrega de la informacin requerida por el particular o la procedencia de la accin de habeas data. El Instituto puede determinar que: la resolucin no fue clasificada adecuadamente por el ente; o que determine que la inexistencia decretada no era correcta; o bien, que emita una nueva resolucin en la que funde y motive la resolucin primigenia, por mencionar algunos casos. En esta ltima hiptesis, el Instituto deber emitir los lineamientos en los que se deber basar el ente obligado para emitir la nueva resolucin, y adems, deber motivar y fundar la reserva o clasificacin de la informacin460:
CUMPLIMIENTO DE LAS SENTENCIAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ATENTO AL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA, NO BASTA QUE LAS AUTORIDADES QUE DEBAN ACATARLAS FUNDEN Y MOTIVEN SUS ACTOS, SINO QUE STOS DEBEN EMITIRSE EN LOS TRMINOS PRECISADOS EN AQULLAS, EN RESPETO A LA GARANTA DE LEGALIDAD PREVISTA EN EL ARTCULO 16 DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. El artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos obliga a las autoridades a fundar y motivar los actos que emitan, con la finalidad de evitar que lo hagan en forma arbitraria, estableciendo de esa forma la garanta de legalidad. As, cuando un gobernado acude ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a impugnar la validez de un acto administrativo y ste resuelve acorde con su pretensin y ordena a la demandada dictar uno nuevo conforme a determinados lineamientos, en atencin al principio de congruencia y en cumplimiento a la mencionada garanta de legalidad, no basta que aqulla lo funde y motive, sino que su emisin debe ser exactamente en los trminos precisados en la sentencia relativa, pues en ella qued determinado cmo debe actuar la autoridad administrativa para resarcir las violaciones en que incurri.
Ttulo Tercero
La hiptesis prevista en el artculo 82 en comento, fraccin VI, establece la facultad del Instituto de ordenar la emisin de una respuesta, la entrega de la informacin y, en su caso, el envo de sta. La previsin es de reciente reforma en la Ley y al momento no se contaron con las interpretaciones del Instituto sobre el particular. Sin embargo, de la interpretacin gramatical del
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Ver, por ejemplo, el recurso de revisin Expediente RR.1120/2010 del 20 de octubre de 2010.
Novena poca. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. XXVI, Septiembre de 2007. Pgina: 2513. Tesis: I.5o.A.80 A. Tesis Aislada.
texto jurdico es posible advertir que el legislador consider la posibilidad de que, cuando las leyes lo permitan, el Instituto ordenar la generacin de la informacin por parte del ente, la cual ser entregada al solicitante en la forma requerida. Los ltimos dos prrafos del artculo 82 de la Ley de Transparencia introducen dos requisitos bsicos para el reconocimiento legal de los recursos de revisin del Pleno del Instituto. El primero y ms elemental es que todas las resoluciones del rgano garante de la transparencia y el acceso a la informacin consten por escrito. Dicho escrito es de valor oficial y debe contener, adems, los hechos, las pruebas, el razonamiento de la litis por parte del Pleno del Instituto, la resolucin firme, los plazos para su cumplimiento y el procedimiento para asegurar su ejecucin. Por ltimo, el artculo 82 de la Ley de Transparencia establece que si el Instituto u rgano garante no resuelve en el plazo establecido por la Ley el recurso de revisin, consecuentemente ser motivo de responsabilidad administrativa. Este texto normativo ofrece seguridad jurdica a los recurrentes de que su trmite ser considerado en tiempo y forma, y que, en caso contrario, existen consecuencias y responsabilidades para los servidores pblicos del Instituto que incumplan con los plazos.
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Artculo 83. El recurso ser desechado por improcedente cuando: I. Sea presentado, una vez transcurrido el plazo sealado por la presente Ley; II. El Instituto anteriormente haya resuelto en definitiva sobre la materia del mismo; III. Se recurra una resolucin que no haya sido emitida por el Ente Obligado; IV. Se est tramitando algn procedimiento en forma de juicio ante autoridad competente promovido por el recurrente en contra del mismo acto o resolucin; y V. Se interponga contra un acto o resolucin con el que haya identidad de partes, pretensiones y actos reclamados, respecto a otro recurso de revisin.

Este artculo se ubica en el Captulo II del Ttulo Tercero de la LTAIPDF, el cual regula el recurso de revisin ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. El artculo 83 de la LTAIPDF establece las hiptesis en las que procede el desechamiento por improcedencia del recurso de revisin. De manera general, el desechamiento se da cuando el juzgador (en este caso, el rgano garante) considera que el recurso o demanda no cumple con todos los requisitos legales y tales defectos resultan insubsanables461. Los requisitos que resultan en defectos insubsanables normalmente se establecen en las leyes en la forma de causales de improcedencia. Existen dos tipos de improcedencia, aquella que trae como consecuencia el desechamiento de plano del recurso o demanda (que es el caso previsto en artculo 83), y aquella que implica el sobreseimiento del procedimiento. Esta ltima hiptesis se da cuando la causal de improcedencia no exista al
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Ovalle Favela, Jos. Derecho Procesal Civil, 8. ed., Mxico, Oxford, 2002, p. 61
momento de iniciar el procedimiento o bien por no ser manifiesta desde el inicio462. En estos casos, la demanda o recurso es tramitado y posteriormente se decreta el sobreseimiento463. El artculo 83 se refiere a las causas de improcedencia y a su consecuencia, que es el desechamiento de plano. Esta es la manera en que la mayor parte de las leyes de transparencia y acceso a la informacin del pas lo establecen (por ejemplo las leyes de transparencia Federal, de Durango y de Nuevo Len, as como la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, entre otras). El renombrado procesalista Eduardo Pallares explica que la procedencia es una institucin jurdico procesal en la que, por existir los supuestos procesales de ley, nace el derecho de una persona a promover un juicio o recurso; la improcedencia es lo contrario, es decir, es una situacin procesal en la cual no debe admitirse la demanda o recurso, por no existir los presupuestos procesales que la ley exige464. Los efectos de la improcedencia son dos: (i) el impedimento del estudio del asunto de fondo planteado, y (ii) el dejar la posibilidad de que el interesado vuelva a promover la accin o interponer el recurso respectivo, si desapareciera la causal de improcedencia (lo cual no es posible en todos los casos, por ejemplo, cuando el recurso es presentado de manera extempornea). En cuanto a las causales de improcedencia, las hay de dos subtipos465: (i) aquellas que operaran siempre, independientemente del momento de la promocin del recurso. Estas causales son las que atienden, por ejemplo, a las caractersticas de la persona jurdica contra la cual se interpone el recurso,
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Gngora Pimentel, Genaro. Introduccin al Estudio del Juicio de Amparo, 9. ed., Mxico, Porra, 2003, p. 209. En este sentido la jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido que La improcedencia es de orden pblico, de manera que aunque el Juez de Distrito haya dado entrada a la demanda, puede posteriormente examinar si existen o no, motivos de sobreseimiento. En efecto, el Artculo 145 de la Ley de Amparo, slo establece el sobreseimiento de plano de la demanda, cuando de ella misma se desprenden de modo manifiesto e indudable, motivos de improcedencia; mas no impide, admitida la demanda, la estimacin posterior de causas que, ya supervenientes o anteriores a dicha admisin, determinen conforme a la ley, el sobreseimiento en el juicio de garantas. (Tesis nmero 352,684, Quinta poca, Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin). Fix-Zamudio, Hctor. Sobreseimiento en Enciclopedia Jurdica Mexicana, vol. VI, 2. ed., Mxico, Porra, 2004, p. 467. Pallares, Eduardo. Diccionario Terico y Prctico del Juicio de Amparo, Mxico, Porra, 1967 pp. 118 y 119 cit. por Gngora Pimentel, Genaro, op. cit. supra, p. 209. Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Manual del Juicio de Amparo, Mxico, Themis, 1997, p. 49
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o a la competencia de la autoridad ante la cual se presenta; y (ii) aquellas que se dan por motivo del momento en el que se promovi el recurso, o por la concurrencia de circunstancias eventuales o aleatorias466, pero que, de otra manera, el recurso habra prosperado (por ejemplo, la extemporaneidad). Finalmente, es importante mencionar que para desechar de plano un recurso basta que se actualice una sola causal de improcedencia. As lo ha establecido la Suprema Corte en la siguiente jurisprudencia, que es aplicable por analoga:
SOBRESEIMIENTO. BASTA EL ESTUDIO DE UNA SOLA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA467.
Al quedar demostrado que el juicio de garantas es improcedente y que debe sobreseerse con apoyo en los Artculos relativos de la Ley de Amparo, el que opere, o no, alguna otra causal de improcedencia, es irrelevante, porque no cambiara el sentido de la resolucin. El Artculo 83 de la LTAIPDF prev cinco causales de improcedencia en el recurso de revisin, que son las siguientes: 1. Cuando sea presentado una vez transcurrido el plazo sealado por la presente Ley. La mayora de los actos procesales, como lo es la promocin de un recurso, debe cumplir condiciones de tiempo468. La LTAIPDF otorga un plazo de quince das hbiles para interponer el recurso de revisin, contados a partir de la fecha en que surta efectos la notificacin de la resolucin impugnada (artculo 78 de la LTAIPDF). En caso de no promoverse el recurso en dicho plazo, el interesado pierde el derecho para hacerlo, pues el plazo que se le otorga es perentorio o preclusivo del derecho. Cuando el Instituto anteriormente haya resuelto en definitiva sobre la materia del mismo. Esta causal de improcedencia atiende a varios principios y objetivos: (i) cumplir con los principios de economa procesal, y justicia pronta y expedita; (ii) evitar que se resuelva la misma controversia de distintas maneras ocasionando desorden e inseguridad jurdica; y (iii) evitar
Ibdem.
Ttulo Tercero
2.
466 467
Jurisprudencia nmero 195744, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Novena poca. Segunda Sala. Agosto de 1998. Ovalle Favela, Jos. Teora General del Proceso, 5. ed., Mxico, Oxford, 2002, p. 280.
468
que los particulares intenten obtener mejores resultados promoviendo un recurso varias veces. Evidentemente, esta causal no es aplicable cuando el mismo recurso fue anteriormente sobresedo, pues, en ese caso, ste no se resolvi en definitiva. Esta causal de improcedencia debe entenderse en el sentido que el recurso interpuesto previamente debi haberse promovido por el mismo particular, contra el mismo sujeto obligado y el mismo acto impugnado; de lo contrario, esta causal no debe aplicarse. As lo confirma la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que se transcribe a continuacin y que, aunque se refiere al juicio de amparo, resulta aplicable por analoga a la hiptesis que analizamos:
imPROCEDENCiA DEL AmPARO DiRECTO. SE ACTUALiZA LA CAUSAL PREViSTA EN EL ARTCULO PROPiO QUEJOSO CONTRA LAS miSmAS AUTORiDADES Y ACTO RECLAmADO QUE fUERON mATERiA DE UNA EJECUTORiA EN OTRO JUiCiO DE ESA NATURALEZA469.
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73,
fRACCiN iV, DE LA LEY DE LA mATERiA, Si SE iNTERPONE POR EL
Si el quejoso promueve juicio de garantas contra las mismas autoridades y por el propio acto reclamado que fueron materia de otro amparo directo resuelto por el Tribunal Colegiado de Circuito, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el Artculo 73, fraccin IV, de la Ley de Amparo, y procede, en consecuencia, sobreseer en el juicio, en trminos de la fraccin III del Artculo 74 del propio ordenamiento legal.
3.
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Jurisprudencia nmero 170,735, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Novena poca. Tribunales Colegiados de Circuito. Diciembre de 2007.
Ttulo Tercero
Cuando se recurra una resolucin que no haya sido emitida por el ente obligado. Esta causal atiende a la naturaleza y finalidad del recurso de revisin, el cual pretende revisar un acto (es decir una negativa de acceso a la informacin) y, en caso de resultar procedente, ordenar que el sujeto obligado cumpla las pretensiones del particular. Si el acto no fue emitido por el sujeto obligado, resulta imposible proceder a su revisin y mucho menos ordenar su rectificacin a quien no lo emiti.
560
4.
Cuando se est tramitando algn procedimiento en forma de juicio ante autoridad competente promovido por el recurrente en contra del mismo acto o resolucin. Esta causal de improcedencia atiende tambin a los principios y objetivos de la segunda causal, ya comentada, es decir, evitar que se resuelva la misma controversia por dos autoridades distintas y evitar que los particulares intenten obtener ventaja promoviendo el mismo asunto ante dos autoridades competentes.
5.
Cuando se interponga contra un acto o resolucin con el que haya identidad de partes, pretensiones y actos reclamados, respecto a otro recurso de revisin. Esta causal se actualiza cuando se interponen dos recursos de revisin por la misma persona, por la misma causa y con idnticos propsitos. Al igual que la causal anterior, esta causal busca cumplir con los objetivos siguientes: (i) cumplir con los principios de economa procesal, y justicia pronta y expedita; (ii) evitar que se resuelva la misma controversia de distintas maneras ocasionando desorden e inseguridad jurdica; y (iii) evitar que los particulares intenten obtener mejores resultados promoviendo un recurso varias veces, siempre que el mismo recurso no haya sido sobresedo anteriormente. Tcnicamente esta causal es redundante con la incluida en la fraccin IV del mismo artculo.
Las causales de improcedencia que establece la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal son adecuadas y corresponden a hiptesis contenidas en la mayor parte de las leyes de acceso a la informacin en el pas. Sin embargo, existe otra causal que se encuentra en otras leyes y que no es contemplada en el artculo que comentamos. sta prev la incompetencia del rgano garante. Se trata de una causal importante, pues en ese supuesto resultara necesario declarar la improcedencia del recurso. Esta es una laguna que fcilmente podra subsanarse mediante una reforma a la Ley, pero que no fue considerada en las recientes reformas publicadas el 29 de agosto de 2011. A continuacin incluimos un cuadro que compara las causales de improcedencia en las leyes de transparencia y acceso a la informacin del Distrito Federal, Chihuahua, Durango, Nuevo Len y la Ley Federal.
Ttulo Tercero
Cuadro comparativo de causales de improcedencia en distintas leyes de transparencia y acceso a la informacin Distrito Federal Extemporneo. El rgano garante haya conocido anteriormente del recurso y resuelto en definitiva. Se recurra una resolucin o acto que no haya sido emitido por un ente obligado. Federacin Extemporneo. El rgano garante haya conocido anteriormente del recurso y resuelto en definitiva. Se recurra una resolucin o acto que no haya sido emitido por un sujeto obligado. Durango Extemporneo El rgano garante haya conocido anteriormente del recurso y resuelto en definitiva. Se recurra una resolucin o acto que no haya sido emitido por un sujeto obligado. El rgano garante no sea competente. Se est tramitando ante los tribunales competentes un recurso o medio de defensa interpuesto por el recurrente en contra del mismo acto o resolucin. Se interponga contra un acto o resolucin con el que haya identidad de partes, pretensiones y actos reclamados, respecto a otro recurso de revisin. Se est tramitando ante los tribunales competentes un recurso o medio de defensa interpuesto por el recurrente en contra del mismo acto o resolucin. Se est tramitando ante los tribunales competentes un recurso o medio de defensa interpuesto por el recurrente en contra del mismo acto o resolucin. Nuevo Len Extemporneo. El rgano garante haya conocido anteriormente del recurso y resuelto en definitiva. Se recurra una resolucin o acto que no haya sido emitido por un sujeto obligado. El rgano garante no sea competente. Se est tramitando ante los tribunales competentes un recurso o medio de defensa interpuesto por el recurrente en contra del mismo acto o resolucin. Chihuahua Extemporneo. El rgano garante haya conocido anteriormente del recurso y resuelto en definitiva. Se recurra una resolucin o acto que no haya sido emitido por un sujeto obligado.
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Artculo 84. Procede el sobreseimiento, cuando: I. El recurrente se desista expresamente del recurso de revisin; II. El recurrente fallezca o, tratndose de personas morales, sta se disuelva; III. Admitido el recurso de revisin se actualice alguna causal de improcedencia en los trminos de la presente Ley; IV. El Ente Obligado cumpla con el requerimiento de la solicitud, caso en el que deber haber constancia de la notificacin de la respuesta al solicitante, dndole el Instituto vista al recurrente para que manifieste lo que a su derecho convenga; o V. Cuando quede sin materia el recurso;

Este artculo se ubica en el Captulo II del Ttulo Tercero de la LTAIPDF, el cual regula el recurso de revisin ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. El artculo 84 establece las causales de sobreseimiento aplicables durante la sustanciacin del recurso de revisin ante el mencionado Instituto. La palabra sobreseimiento proviene del latn supersedere, que significa desistirse o cesar. En lenguaje jurdico, el sobreseimiento constituye una resolucin judicial o administrativa durante el curso de un proceso, mediante la cual se declara la interrupcin de ste ante la existencia de un impedimento jurdico o de un hecho que no permite la resolucin del fondo de la controversia470. El sobreseimiento es una figura procesal, que si bien ha sido mayormente regulada en el juicio de amparo, es propia del derecho procesal de las dems ramas del derecho471. En materia administrativa, que es la que corresponde al recurso de revisin en materia de acceso a la informacin, el sobreseimiento se utiliza para suspender un procedimiento por defectos o impedimentos jurdicos para resolverlo y evitar con ello el uso innecesario de recursos.
470
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Fix-Zamudio, Hctor. Sobreseimiento en Enciclopedia Jurdica Mexicana, 2. ed., vol. VI, Mxico, Porra, 2004, p. 467 Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Manual del Juicio de Amparo, 2. ed., Mxico, Themis, 1997, p. 125.
471
Los principales efectos del sobreseimiento son dos: (i) pone fin al proceso de manera anticipada, y (ii) no resuelve el fondo del asunto, por lo que el interesado est facultado para nuevamente promover la accin o interponer el recurso respectivo, mientras no prescriba su derecho o la accin no precluya. En este sentido, el sobreseimiento no prejuzga sobre el resultado de fondo de la controversia472. Aunque el sobreseimiento es una resolucin del juzgador que pone fin al proceso, en el mbito jurisdiccional no se dicta mediante una sentencia; esto es as porque la sentencia es la resolucin a travs de la cual el juzgador decide sobre el fondo del litigio sometido a proceso, mientras que las resoluciones judiciales que proveen sobre otros actos procesales, se llaman autos473; al no resolver el asunto en lo principal, el sobreseimiento se dicta mediante un auto y no una sentencia. Sin embargo, si se dictara mediante sentencia, sta tendra efectos meramente declarativos. En materia administrativa, que es la propia al derecho de acceso a la informacin y las actuaciones del rgano garante, el sobreseimiento se dicta normalmente mediante una resolucin que no resuelve sobre el asunto principal. Las causales de sobreseimiento son diversas y pueden variar de una ley a otra. Las ms comunes son las siguientes: (i) la existencia de una causal de improcedencia; (ii) el desistimiento del interesado; (iii) la muerte del interesado, si se trata de derechos personalsimos; (iv) la inactividad procesal; (v) por quedarse el proceso o causa sin materia. Las causales mencionadas se encuentran, por ejemplo, en el Artculo 74 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el Artculo 124-A del Cdigo Fiscal de la Federacin y en el Artculo 58 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental474. El Artculo 84 de la LTAIPDF contempla cinco causales de sobreseimiento en el recurso de revisin: 1. Por desistimiento expreso.
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Esta causal de sobreseimiento es comn en la mayora de los procedimientos, excepto en aquellos que se siguen de oficio. La solicitud de acceso a la
Fix-Zamudio, Hctor, op. cit. supra, p. 469. Ovalle Favela, Jos. Teora General del Proceso, 5. ed., Mxico, Oxford, 2002, p. 288.
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Existen muchas otras causales de sobreseimiento, y un buen ejemplo son aquellas que establece el Cdigo Federal de Procedimientos Penales, las cuales prevn, entre otras, que el Procurador General de la Repblica confirme o formule conclusiones no acusatorias o que est plenamente comprobado que en favor del inculpado existe alguna causa eximente de responsabilidad. En el caso penal, el sobreseimiento tiene la peculiaridad de surtir los efectos de una sentencia absolutoria.
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informacin as como el recurso de revisin, siempre se presentan a peticin por tratarse del ejercicio de un derecho fundamental. En este sentido, resulta lgico que el desistimiento del interesado tenga como consecuencia el sobreseimiento del procedimiento de que se trate. Es importante hacer notar que, aunque el desistimiento trae como consecuencia el sobreseimiento del recurso, esto no implica que el interesado pierda el derecho a impugnar una resolucin que le haya resultado desfavorable; el interesado puede volver a interponer el recurso siempre y cuando no haya precluido su derecho de hacerlo (normalmente por el agotamiento del plazo para interponerlo que, en materia de acceso a la informacin, es de 15 das hbiles contados a partir de la fecha en que surta efectos la notificacin de la resolucin impugnada). Esto es as porque el sobreseimiento no resuelve el fondo del asunto planteado. As lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en diversas tesis que, aunque relacionadas con el amparo, son aplicables por analoga. As la Corte ha dicho que:
cuando se presenta el escrito de desistimiento de la instancia, se hace saber al juzgador la intencin del actor de destruir los efectos jurdicos generados con la demanda, y como el efecto que produce el desistimiento es que las cosas vuelvan al estado que tenan antes de su presentacin, desde ese momento desaparece cualquier efecto jurdico que pudiera haberse generado con la demanda, esto es, todos los derechos y las obligaciones derivados de la manifestacin de la voluntad de demandar se destruyen, como si nunca se hubiera presentado la demanda ni hubiera existido el juicio; ello con independencia de que exija la ratificacin de la mencionada promocin y sta se haga con posterioridad, ya que en estos casos, por igualdad de razn, los efectos del desistimiento se retrotraen a la fecha de presentacin del escrito ante la autoridad jurisdiccional.475
Ttulo Tercero
2.
Por fallecimiento del recurrente, o su disolucin en el caso de personas morales.
Esta causal de sobreseimiento se encuentra en todas las leyes de acceso a la informacin, y establece la procedencia del sobreseimiento cuando la persona fsica o moral que present un recurso fallece o se disuelve, segn sea el caso. La razn es lgica, dado el carcter personalsimo del derecho de acceso; una vez que el recurrente fallece, el derecho se extingue, pues no puede ser trasmitido.
475
Jurisprudencia nmero 177984, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Novena poca. Primera Sala. Julio de 2005.
3.
Cuando, admitido el recurso de revisin, se actualice alguna causal de improcedencia.
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El sobreseimiento es una consecuencia lgica y necesaria de la improcedencia cuando sta sobreviene una vez iniciado un procedimiento. Por ello es importante que se contemple como causal de sobreseimiento, pues si sobreviniere una causal de improcedencia, el rgano garante tendr el fundamento para sobreseer y no continuar con el procedimiento, a fin de evitar un gasto intil de recursos. 4. Cuando el ente obligado cumpla con el requerimiento de la solicitud, caso en el que deber haber constancia de la notificacin de la respuesta al solicitante, dndole el Instituto vista al recurrente para que manifieste lo que a su derecho convenga.
Cuando las pretensiones del interesado se cumplen, el recurso deja de tener una razn de ser, por lo que la consecuencia debe ser el sobreseimiento. 5. Cuando por cualquier motivo quede sin materia el recurso.
As, cuando el recurso queda sin materia carece de objeto y deja de tener una razn de ser. La consecuencia lgica no puede ser otra que el sobreseimiento, pues las pretensiones del interesado se cumplieron o simplemente dejaron de existir. Las siguientes jurisprudencias y tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ejemplifican cmo opera esta causal de sobreseimiento:
[] Para que se actualice la causal de improcedencia consistente en la cesacin de efectos del acto reclamado, se requiere de lo siguiente: a) desde luego, de un acto de autoridad que se estime lesivo de garantas y que motive la promocin de la demanda de amparo en su contra; b) de un acto de autoridad que sobrevenga, dentro del procedimiento
Ttulo Tercero
El motivo ms comn que deja sin materia a un recurso es la desaparicin del acto reclamado o de sus efectos. Este motivo aparece en diversos ordenamientos como una causal de sobreseimiento especfica. Por ejemplo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental estable como causal de sobreseimiento el que la dependencia o entidad responsable modifique o revoque el acto, lo cual implica que el acto original por motivo del cual se interpuso el recurso dej de existir. En otras palabras, cuando la autoridad entregue la informacin que previamente neg, complete la informacin faltante o corrija un dato personal incorrectamente registrado, el recurso queda sin materia y por ello debe sobreseerse.
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constitucional, dejando insubsistente, en forma permanente, el que es materia del juicio de amparo; c) de una situacin de hecho o de derecho que destruya, en forma definitiva, el acto que se reclama, volviendo las cosas al estado que tenan antes de la promocin de la demanda de garantas; d) de una situacin de hecho que sobrevenga durante la tramitacin del juicio y haga imposible el cumplimiento de la sentencia protectora que, en su caso, llegare a pronunciarse...476. pEScA,
pOR VENcIMIENTO DEL MISMO.
La fraccin XVII del Artculo 73 de la Ley de Amparo establece la improcedencia del juicio constitucional, cuando subsistiendo el acto reclamado, no pueda surtir efecto legal o material alguno, por haber dejado de existir el objeto o la materia del mismo. Ahora bien, si a la quejosa se le otorg un permiso de pesca con vigencia de un ao, que venci en determinada fecha, aun cuando un decreto venga a restringir ese permiso, si ya venci, esa restriccin no puede tener ya ningn efecto legal o material, por lo que se impone la casual de improcedencia a que se refiere la fraccin XVII del Artculo 73 mencionado477.
IMpROcEDENcIA DEL AMpARO cONTRA LA RESTRIccION DE UN pERMISO DE,
Ttulo Tercero
Existe una jurisprudencia reciente de la Suprema Corte en materia administrativa, que establece que la revocacin del acto reclamado no resulta suficiente para sobreseer, sino que es necesario que el rgano jurisdiccional se asegure de que, con dicha revocacin, se satisfacen las pretensiones del interesado. Esta jurisprudencia se basa en la causal de sobreseimiento que establece la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que es similar a la que establece la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, excepto porque la primera procura expresamente que las pretensiones del interesado sean satisfechas478.
476
Jurisprudencia nmero 198,408, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Novena poca. Pleno. Junio de 1997. Tesis nmero 327,712, Semanario Judicial de la Federacin. Quinta poca. Segunda Sala. Noviembre de 1941. Artculo 9 fraccin IV de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo Procede el sobreseimiento: Si la autoridad demandada deja sin efecto la resolucin o acto impugnados, siempre y cuando se satisfaga la pretensin del demandante.
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478
cONTENcIOSO ADMINISTRATIVO. LA cAUSA DE SOBRESEIMIENTO pREVISTA EN EL ARTcULO AcTUALIZA cUANDO LA REVOcAcIN DEL AcTO IMpUgNADO SATISFAcE LA pRETENSIN DEL DEMANDANTE479.
9O.,
FRAccIN IV, DE LA LEY FEDERAL DE pROcEDIMIENTO RELATIVO, SE
567
De acuerdo con el criterio reiterado de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, las autoridades no pueden revocar sus actos si en ellos se otorgan beneficios a los particulares, pues en su caso procede el juicio de lesividad. Asimismo, la autoridad competente podr revocar sus actos antes de iniciar el juicio de nulidad o durante el proceso. En el primer supuesto, ser suficiente que la revocacin extinga el acto administrativo impugnado, quedando la autoridad, en algunos casos, en aptitud de emitirlo nuevamente; en cambio, si la revocacin acontece una vez iniciado el juicio de nulidad y hasta antes del cierre de instruccin, para que se actualice la causa de sobreseimiento a que se refiere el precepto indicado es requisito que se satisfaga la pretensin del demandante, esto es, que la extincin del acto atienda a lo efectivamente pedido por el actor en la demanda o, en su caso, en la ampliacin, pero vinculada a la naturaleza del acto impugnado. De esta manera, conforme al precepto indicado, el rgano jurisdiccional competente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, previo al sobreseimiento del juicio de nulidad, debe analizar si la revocacin satisface las pretensiones del demandante, pues de otro modo deber continuar el trmite del juicio de nulidad. Lo anterior es as, toda vez que el sobreseimiento en el juicio de nulidad originado por la revocacin del acto durante la secuela procesal no debe causar perjuicio al demandante, pues estimar lo contrario constituira una violacin al principio de acceso a la justicia tutelado por el Artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Esta tesis es particularmente relevante pues, aunque se refiere en general al derecho administrativo, sus principios son aplicables por analoga al recurso de revisin en materia del derecho de acceso a la informacin. Ello implica que para sobreseer un recurso de revisin no es suficiente que la autoridad administrativa revoque la negativa de acceso o la declaracin de inexistencia, sino que adems debe ordenar que se entregue la informacin solicitada. Los rganos garantes deben interpretar que el recurso queda sin materia slo cuando se satisfagan las pretensiones del solicitante. A continuacin se incluye un cuadro que compara las distintas causales de sobreseimiento en las leyes de transparencia y acceso a la informacin del Distrito Federal, Chihuahua, Durango, Nuevo Len y la Ley Federal.
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Jurisprudencia nmero 168489 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Novena poca. Segunda Sala. Noviembre de 2008.
Ttulo Tercero
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Desistimiento expreso.
Cuadro comparativo de causales de sobreseimiento en distintas leyes de transparencia y acceso a la informacin Distrito Federal Federacin Desistimiento expreso. Cuando quede sin materia el recurso porque la dependencia o entidad responsable modifique o revoque el acto. Durango Desistimiento expreso. Nuevo Len Desistimiento expreso. Chihuahua Desistimiento expreso.
Cuando quede sin materia el recurso por cualquier causa.
Cuando el ente obligado cumpla con el requerimiento de la solicitud. Por fallecimiento (o disolucin de personas morales). Por la aparicin de alguna causal de improcedencia. Por fallecimiento (o disolucin de personas morales). Por la aparicin de alguna causal de improcedencia. Por fallecimiento (o disolucin de personas morales). Por la aparicin de alguna causal de improcedencia. Por fallecimiento (o disolucin de personas morales). Por la aparicin de alguna causal de improcedencia. Por fallecimiento (o disolucin de personas morales).
Ttulo Tercero
Artculo 85. Salvo prueba en contrario, la falta de contestacin al recurso dentro del plazo respectivo, har presumir como ciertos los hechos que se hubieren sealado en l, siempre que stos le sean directamente imputables. En estos casos el plazo para resolver el recurso ser de 20 das.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 85 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal refiere un supuesto concreto que puede acontecer cuando se est tramitando un recurso de revisin. Como ya lo vimos en comentarios anteriores, una vez que el InfoDF notifica a la autoridad, sta cuenta con un plazo de cinco das hbiles para rendir un informe respecto al acto o resolucin que se combate por medio del recurso (artculo 80 fraccin II). Lo que nos ayuda a entender el artculo 85 es qu sucede si ese informe nunca llega. La consecuencia jurdica, nos dice el citado precepto, ser para el efecto de tener por presuntamente ciertos los actos que se hubieren sealado en el recurso, siempre que correspondan de forma directa al rgano sealado como responsable480. La presuncin de que los actos son ciertos no dice nada respecto al criterio jurdico que debe desarrollar el Instituto al resolver el juicio. La existencia de los actos no asegura que la informacin deba otorgarse o negarse. Simplemente queda afirmado (siempre de modo presuntivo) que los actos existieron tal cual los narra el promovente del recurso. Como se sabe, una presuncin admite prueba en contrario, de modo que corresponder al Instituto ejercer sus atribuciones para verificar y constatar que los hechos que se afirman en el recurso en efecto existen, de modo que pasen de ser presuntivamente ciertos a serlo de forma completa.
480
La obligacin de sealar a la autoridad responsable, cuando se interpone el recurso de revisin, se encuentra en el artculo 79 fraccin IV. Remitimos al lector al comentario de dicho artculo para efecto de comprender adecuadamente el contexto en el que se debe interpretar el artculo 85 que ahora estamos analizando.
Ttulo Tercero
570
Ahora bien, el artculo 85 agrega una segunda frase por medio de la cual se establece una especie de plazo acortado o simplificado, en virtud de que el recurrente no ha obtenido respuesta de su contraparte. En ese caso, la Ley seala que el plazo para resolver el recurso es de 20 das, el cual debe ser contado a partir de que precluye el plazo del ente obligado para contestar. Dentro de ese plazo, sin embargo, debe contemplarse la notificacin al tercero interesado en el caso de que lo hubiere, as como el periodo de pruebas y alegatos que sealan las fracciones VI y VII del artculo 80 de la Ley.
Ttulo Tercero
Artculo 86. Interpuesto el recurso por falta de respuesta, el Instituto dar vista, al da siguiente de recibida la solicitud del recurso, al Ente Obligado para que alegue lo que a su derecho convenga en un plazo no mayor a tres das. Recibida la contestacin, el Instituto deber emitir su resolucin en un plazo no mayor a diez das, la cual deber ser favorable al solicitante, salvo que el Ente Obligado pruebe fehacientemente que respondi o que exponga de manera fundada y motivada a criterio del Instituto que se trata de informacin reservada o confidencial.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 86 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal contempla con detalle el procedimiento que se debe seguir cuando el recurso de revisin se interpone por falta de respuesta del ente obligado a una solicitud que le fue dirigida. Se trata del supuesto de procedencia del recurso de revisin que est previsto por la fraccin VIII del artculo 77 de la Ley. Cuando el Instituto reciba un recurso de revisin por el supuesto de dicha fraccin VIII, dar vista al ente obligado, el cual deber presentar sus alegatos (as los califica la Ley) en un plazo mximo de tres das. Recibida la respuesta, el Instituto cuenta con un plazo de diez das para emitir su resolucin. La Ley prcticamente contiene la obligacin del Instituto de emitir una resolucin favorable al promovente del recurso, pues opera una presuncin muy fuerte de que la Ley fue violada, especialmente en caso de ausencia de respuesta por parte de la autoridad. El Instituto podr no emitir una resolucin favorable al promovente en caso de que la autoridad acredite que s contest a la solicitud de informacin. La Ley contempla en el artculo 86 un segundo supuesto en el que el Instituto podr no concederle la razn al promovente del recurso: se trata del supuesto en que el ente obligado expone con fundamento y motivacin que la informacin es de carcter reservado o confidencial. Ahora bien, este supuesto es un tanto problemtico, debido a que el carcter confidencial o reservado de una informacin no autoriza al ente obligado
Ttulo Tercero
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a dejar de contestar. Recordemos que cuando una persona le dirige una solicitud a cualquier ente gubernamental, ejerce un derecho de peticin en el sentido ms amplio posible, previsto por el artculo 8 constitucional481. Lo que seala este ltimo es que a toda peticin debe recaer una respuesta. Si no existe tal respuesta estamos ante una violacin constitucional y, desde mi punto de vista, tambin ante una violacin de la ley local de transparencia. Por tanto, el Instituto tambin debe sancionar al ente obligado cuando deje de dar respuesta a una solicitud en el caso de que la informacin sea confidencial o reservada, puesto que (de nuevo) el contenido de la informacin no es obstculo para cumplir con la obligacin de dar respuesta al solicitante.
Ttulo Tercero
481
Sobre la interpretacin de ese artculo y sus alcances, vase Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en Mxico, 4 edicin, Mxico, UNAM, CNDH, Porra, 2011, pginas 609 y siguientes.
Artculo 87. Cuando la informacin solicitada corresponda a las atribuciones o funciones que los ordenamientos jurdicos aplicables otorgan a los Entes Obligados y stos hayan declarado la inexistencia de la informacin, el Instituto podr ordenar al Ente Obligado que genere la informacin, cuando esto resulte posible. Asimismo, notificar al rgano interno de control del Ente Obligado para que inicie los procedimientos de responsabilidad que correspondan. Cuando el recurso de revisin sea interpuesto con fundamento en la fraccin III del artculo 77, excepcionalmente y, por razones de inters pblico, debidamente acreditadas, relacionadas con los objetivos de esta Ley, podr ordenarse la difusin en la resolucin final, de informacin de acceso restringido, para lo cual: I. El recurrente podr aportar las pruebas que hagan presumible el inters pblico de la difusin de la informacin; II. Durante la sustanciacin del recurso de revisin, y en caso de que la informacin en anlisis contenga informacin confidencial, se respetar la garanta de audiencia de los titulares de los datos personales, y III. La resolucin que se emita, deber contener una valoracin objetiva, cuantitativa y cualitativa, de los intereses en conflicto que permita razonablemente asegurar que los beneficios sociales de divulgar la informacin sern mayores al dao que se pudiera generar.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 87 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica contempla dos distintos supuestos, del mayor inters, que pueden generarse a partir de la interposicin de un recurso de revisin. Veamos cada uno de ellos por separado, ya que sus consecuencias y el mecanismo a travs del cual se actualizan son notablemente distintos. Por un lado, el primer prrafo del artculo 87 se refiere a un supuesto con el que no siempre resulta fcil lidiar, sobre todo por parte de los funcionarios pblicos. Me refiero al caso en que se solicita un documento que no existe, pero que debera existir por entrar dentro de las competencias que tiene legalmente asignadas un ente obligado.
Ttulo Tercero
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Obviamente, la regla general es que el derecho de acceso a la informacin opera solamente respecto de documentos que ya existen. Bajo esa regla, nadie puede pedir que se genere un documento que no existe. Para decirlo de forma coloquial, el derecho de acceso a la informacin pblica no es un mecanismo para que los funcionarios les ayuden a hacer la tarea a estudiantes. Lo interesante es discutir si, con base en lo que seala el artculo 87 de la Ley, podemos generar un marco de exigencia para que los entes obligados efectivamente cuenten con los documentos que deben existir, para efecto de garantizar el correcto ejercicio de las atribuciones pblicas correspondientes. Como puede percibirse con la simple lectura del prrafo primero del artculo 87, esa posibilidad existe y puede ser explorada, con gran responsabilidad y mesura, por el InfoDF. En todo caso, ser el Instituto el que valore si un documento debe o no generarse, siempre que resulte posible. La ltima frase del prrafo primero del artculo que estamos analizando debe tomarse con cierta precaucin. Me refiero al hecho de que no est mal que el InfoDF notifique al rgano de control para que verifique si, a partir de la inexistencia de un documento, puede generarse alguna responsabilidad. Pero lo cierto es que, siendo muy realistas, hay cantidad de documentos que la administracin pblica mexicana (de todos los niveles) debera haber generado y no lo ha hecho. No siempre puede ni debe derivar de ello una responsabilidad del funcionario en cuestin, pues puede tratarse en muchos casos de una mala prctica institucional que se remonte a mucho tiempo atrs. Como quiera que sea, lo interesante es que el artculo 87 abre una posibilidad interesante para que, entre los entes obligados, el InfoDF y los solicitantes de informacin pblica, se vaya construyendo un dilogo fecundo que nutra los procedimientos de acceso y mejore la forma de trabajo de la administracin local en el punto concreto de la generacin de documentos oficiales. El segundo supuesto contemplado en el artculo 87 es igualmente interesante e igualmente complicado de implementar en la prctica. Se trata del caso en el que puedan generarse lo que se suelen llamar versiones pblicas de un documento que fue objeto de una solicitud de acceso a la informacin, pero que por su contenido no se pudo entregar, debido a que contiene informacin reservada o confidencial. En este caso, la Ley permite que se valore el inters pblico que pueda existir para conocer una determinada informacin. Ahora bien, mi criterio es en el sentido de que la orden para publicar o dar a conocer algo que fue clasificado (y cuya clasificacin se mantiene invariable, toda vez que se
Ttulo Tercero
acepta que fue correctamente realizada por el ente obligado), debe respetar la informacin relativa a los datos personales, ya que la proteccin de tales datos tiene rango constitucional a partir de su inclusin en el segundo prrafo del artculo 16 constitucional. En ese sentido, la satisfaccin del derecho a la informacin pblica no podra violar el derecho humano de proteccin de datos personales. Lo que procede es hacer una cuidadosa ponderacin, en la que se tomen en cuenta no solamente los derechos fundamentales que pudieran entrar en conflicto, sino tambin (como adems lo ordena el propio artculo 87) el inters pblico que puede existir para conocer un cierto documento482. Ahora bien, ese inters pblico no puede ser auto-evidente; se debe acreditar su existencia por medio de argumentos jurdicos. Por eso es que el segundo prrafo del artculo 87 seala que las razones de inters pblico deben estar debidamente acreditadas. No pueden ser presumidas (pese a que la fraccin I del artculo 87 utilice indebidamente el trmino). La fraccin II del artculo 87 ordena que se convoque a los titulares de los datos personales, para el efecto de que les sea respetada su garanta de audiencia. Ya en algn comentario anterior pudimos revisar los elementos que componen dicha garanta y que, en alguna medida, se asocian con lo que el artculo 14 constitucional, en su prrafo segundo, llama las formalidades esenciales del procedimiento. La fraccin III del artculo en comento convoca precisamente a realizar la ponderacin que ya hemos mencionado, cuando le ordena al Instituto tomar en cuenta los intereses en conflicto, as como los beneficios y los daos que pueden generarse por medio de la difusin de una determinada informacin. En dicha ponderacin, el Instituto deber realizar una valoracin objetiva, cuantitativa y cualitativa483, a efecto de emitir una resolucin que se haga cargo de las consecuencias y del deber de tutela de proteccin que tiene encomendado en su calidad de rgano garante, tanto del derecho de acceso a la informacin, como de los datos personales.
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482
Una explicacin sobre el tema puede verse en Carbonell, Miguel (coordinador), Argumentacin jurdica. El juicio de ponderacin y el principio de proporcionalidad, Mxico, Porra, UNAM, 2011. Una visin muy completa de la proporcionalidad se encuentra en Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, 2 edicin, Madrid, CEPC, 2005 y en Clrico, Laura, El examen de proporcionalidad en el derecho constitucional, Eudeba, Buenos Aires, 2009. Alexy, Robert, La frmula del peso en Carbonell (coordinador), Argumentacin jurdica, cit., pginas 1-26.
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Artculo 88. Las resoluciones que emita el Instituto sern definitivas, inatacables y obligatorias para los Entes Obligados. Los particulares slo podrn impugnarlas mediante juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes. La informacin de acceso restringido ofrecida durante la sustanciacin del recurso, deber ser mantenida con ese carcter y no estar disponible en el expediente. La resolucin que emita el Instituto deber sealar la instancia a la que podr acudir el inconforme en defensa de sus derechos. La autoridad jurisdiccional competente tendr acceso a la Informacin de Acceso Restringido. Una vez dictada la resolucin el Instituto deber notificarla a las partes dentro de los diez das hbiles posteriores a su aprobacin. Cuando resulte indispensable para resolver el asunto y hubiera sido ofrecida en juicio. Dicha informacin deber ser mantenida con ese carcter y no estar disponible en el expediente.
Ttulo Tercero
Este artculo se ubica en el Captulo II del Ttulo Tercero de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal (en adelante LTAIPDF), el cual regula el recurso de revisin ante el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y de Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (en adelante InfoDF). En particular, el artculo 88 establece el principio de definitividad de las resoluciones del InfoDF en materia de acceso a la informacin, as como la procedencia de la va que puede utilizar el particular para defender sus derechos, que es el juicio de amparo. A continuacin comentaremos estos aspectos. 1. Carcter definitivo de las resoluciones del InfoDF. El artculo 88 de la LTAIPDF establece que las resoluciones484 que emite el InfoDF son definitivas, inatacables y obligatorias para los entes obligados. Esto implica que el InfoDF acta como ltima instancia administrativa y que, por ello, sus resoluciones
484
Debe entenderse que se trata de las resoluciones que ponen fin al recurso de revisin, pues el artculo 89 de la LTAIDF prev que contra las resoluciones no definitivas pronunciadas en la sustanciacin del recurso procede el recurso de revocacin. Vase el comentario a este artculo en esta misma obra.
son vinculantes para los entes pblicos del Distrito Federal y contra ellas no procede recurso alguno ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal485. Lo anterior se explica fundamentalmente por tres razones. En primer lugar por la especializacin y autonoma de decisin que la fraccin IV del segundo prrafo del artculo sexto constitucional otorga a los rganos garantes del derecho de acceso a la informacin486. Ambas caractersticas perderan contenido si la decisin de los rganos garantes estuviera sujeta a la revisin ordinaria de los tribunales administrativos, que no son rganos especializados. La segunda razn es el mandato constitucional para que los procedimientos de revisin sean expeditos487, pues uno de los objetivos del acceso a los documentos administrativos es que el particular pueda obtenerlos con oportunidad. Los largos tiempos procesales propios del juicio contencioso administrativo afectaran seriamente la oportunidad de la entrega de informacin y con ello se desincentivara el ejercicio del derecho. En tercer lugar, de proceder ese juicio se estara otorgando un medio de defensa a los entes pblicos en contra de la resolucin de otro rgano administrativo, es decir el InfoDF. Esto desvirta por completo la naturaleza del juicio contencioso administrativo que es un procedimiento diseado para dirimir conflictos entre particulares y la administracin pblica y no controversias entre autoridades, en perjuicio del ejercicio de un derecho fundamental. Aunado a lo anterior, debe considerarse que el xito en el manejo de un procedimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo requiere de
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La improcedencia de la va contenciosa administrativa es una condicin que ha sido motivo de una intensa discusin tanto a nivel federal como estatal. En particular, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del Estado de Campeche establece la procedencia del juicio contencioso administrativo contra las resoluciones del rgano garante de ese Estado. Esta cuestin ha sido controvertida mediante una accin de inconstitucionalidad (56/2009) an pendiente de resolucin por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
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El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos, en su informe rendido el 3 de noviembre de 2009 para la accin de inconstitucionalidad 56/2009, argument lo siguiente: El artculo sexto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos prev 2 pilares necesarios para garantizar el derecho: los procedimientos administrativos expeditos y los rganos u organismos especializados e imparciales y autnomos encargados de sustanciar el procedimiento de revisin. Conviene aclarar que la existencia per se de los citados rganos u organismos especializados no garantiza la sencillez y rapidez de los procedimientos de revisin de la legalidad. La frmula para alcanzar el objetivo viene acompaada de otros elementos, como la obligatoriedad y definitividad de las resoluciones que emita. En la misma controversia el IFAI argument que: la sencillez y celeridad de los procedimientos en la materia se garantiza mediante la suma de tres factores fundamentales: a) El nmero de instancias que pueden revisar la actuacin de los sujetos obligados por las leyes de transparencia y acceso a la informacin; b) La forma en que los gobernados pueden hacer efectivo su derecho, mediante la exigencia mnima de requisitos procedimentales, y c) El nmero de personas legitimadas para impulsar los medios de impugnacin, con motivo de actos realizados en ejercicio del derecho de acceso a la informacin
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Ttulo Tercero
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una adecuada asesora jurdica y de la posibilidad econmica de pagarla, situacin que de nuevo menoscaba el principio constitucional relativo a que los procedimientos y recursos materia de acceso sean expeditos. Una tesis reciente confirma algunas de estas ideas:
INSTITUTO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. CONTRA SUS RESOLUCIONES ES IMPROCEDENTE EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO488. Ahora bien, del artculo 23 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de esa entidad federativa se advierte que la procedencia del juicio contencioso administrativo se relaciona con la impugnacin de actos provenientes de autoridades de la administracin pblica local, lo que es acorde a la naturaleza jurdica que por antonomasia tienen ese tipo de procedimientos, dado que las partes que intervienen en esos asuntos son, por regla general, el particular (persona fsica o moral) y la administracin dependiente del Ejecutivo, cuestin que incluso se encuentra reconocida en el artculo 9o. del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, al sealar que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tiene plena autonoma para dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la administracin pblica. Sobre tales premisas, es inconcuso que el mencionado Tribunal no constituye la autoridad jurisdiccional competente a que se refiere el citado artculo 88, pues la normatividad que rige su actuacin no prev en forma expresa la procedencia del juicio contencioso administrativo contra las resoluciones que emita el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, en el ejercicio de sus funciones como rgano autnomo encargado de velar por la eficacia del derecho de acceso a la informacin; habida cuenta que no forma parte de esa administracin y esa situacin no ha escapado a la atencin del legislador local, pues en diversas iniciativas de reformas ha pretendido dotarlo con tal atribucin, sin lograrlo, por lo que hasta en tanto no se realicen las modificaciones legislativas relativas o se expida la norma que as lo establezca, no puede considerarse que el referido rgano jurisdiccional sea el competente para conocer de las resoluciones del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal.
Ttulo Tercero
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2. Procedencia de juicio de amparo. Ahora bien, descartada la procedencia del juicio contencioso administrativo, es necesario hacer una diferencia importante. Para las autoridades es decir los entes obligados las decisiones del InfoDF son definitivas e inatacables. Pero qu sucede con los particulares en el caso de que la decisin del Instituto no les sea favorable? Pues bien, en la medida en que se trata del ejercicio de un derecho fundamental
Registro No. 167475, Novena poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Abril de 2009, Tesis: I.15o.A.121 A en Materia Administrativa.
y que la decisin del InfoDF es el resultado de un procedimiento de naturaleza administrativa, resulta clara la procedencia del juicio de amparo. Esta situacin est claramente reconocida en el artculo 88 de la LTAIPDF cuando establece, en su primer prrafo in fine, que los particulares slo podrn impugnar las resoluciones del InfoDF ante las autoridades jurisdiccionales competentes. Aunque esta redaccin no especifica cul es la autoridad jurisdiccional competente, el propio artculo ordena que en la resolucin que emita el Instituto se seale la instancia a la que podr acudir el particular inconforme en defensa de sus derechos. En la prctica las resoluciones del InfoDF contienen la leyenda siguiente489: En cumplimiento de lo dispuesto por el artculo 88, segundo prrafo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal se informa al recurrente que, en caso de inconformidad con esta resolucin, puede interponer Juicio de Amparo ante los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa. Es importante destacar que la intervencin de los tribunales federales no se hace en va administrativa, sino en su calidad de tribunales garantes del control de constitucional, en particular en materia de derechos fundamentales. En esta materia resulta relevante la siguiente tesis:
INSTITUTO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. LA IMPUGNACIN DE SUS RESOLUCIONES NO SE ENCUENTRA SUJETA A QUE SE ESTABLEZCA EN LEY LA VA JURISDICCIONAL ORDINARIA RELATIVA, POR LO QUE EL JUICIO DE AMPARO ES PROCEDENTE EN FORMA INMEDIATA PARA RECLAMARLAS490. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 88 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, los particulares se encuentran facultados para impugnar las resoluciones que emita el Instituto, ante las autoridades jurisdiccionales competentes. Cabe significar que los antecedentes legislativos del citado numeral revelan que ha sido una preocupacin constante del legislador local, determinar ante qu autoridad pueden impugnarse las resoluciones que emitan los rganos encargados de velar por la eficacia del ejercicio del derecho de acceso a la informacin, pues inicialmente estableci que podan impugnarse ante la autoridad
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La referencia al segundo prrafo del artculo 88 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal debe entenderse hecha bajo la vigencia de la ley hasta antes de la reforma publicada el 29 de agosto de 2011, toda vez que con esta ltima se adicion un nuevo prrafo al artculo 88, de forma que el texto en mencin pas a ser el prrafo tercero del citado artculo. Registro No. 167474, Novena poca, Tribunales Colegiados de Circuito, Abril de 2009, Tesis I.15o.A.123, A en Materia Administrativa.
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Ttulo Tercero
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Ttulo Tercero
federal, luego pretendi que esa impugnacin se efectuara ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo local, y finalmente reform el precepto legal en los trminos apuntados; lo que evidencia que aparentemente conserva el afn de extender la impugnacin de las resoluciones del mencionado Instituto a otros rganos encargados de la labor jurisdiccional, sin que en la exposicin de motivos relativa haya explicado el porqu incorpor esa porcin normativa o esclarecido cules son esas autoridades jurisdiccionales competentes; empero, es patente que slo pueden tener el carcter de competentes aquellas autoridades jurisdiccionales que sean autorizadas para tal efecto en algn precepto legal, pues la competencia se traduce en la permisin legal otorgada a un rgano de autoridad para conocer o llevar a cabo determinadas funciones o actos jurdicos. En tal sentido, la ausencia de ordenamientos legales que precisen la va jurisdiccional ordinaria para impugnar la legalidad de las resoluciones que emita el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, en el ejercicio de sus funciones como rgano autnomo encargado de velar por la eficacia del derecho de acceso a la informacin consagrado en el artculo 6o. constitucional, no impide que tales determinaciones puedan ser reclamadas de modo inmediato y en tanto se expida la normatividad correspondiente, a travs del juicio de amparo, dado que el derecho del solicitante de la informacin a impugnar las resoluciones que le sean adversas en esa materia, no puede considerarse postergado o sujeto a la condicin suspensiva de que el rgano parlamentario local emita las disposiciones legales que reglamenten las autoridades jurisdiccionales competentes, habida cuenta que el amparo es un medio extraordinario de defensa para controlar el cumplimiento de las funciones de esa institucin como rgano garante del derecho a la informacin. Arribar a una postura contraria que vedara la procedencia del juicio constitucional, implicara desconocer la existencia de la garanta individual consistente en el derecho a la informacin pblica, as como el objetivo y principios que rigen al juicio de garantas, que de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, procede contra leyes o actos de autoridad que violen garantas.
De acuerdo con la informacin publicada por el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal491, en lo corrido de 2011 nicamente se han resuelto dos amparos indirectos, los cuales fueron negados. En 2010, se resolvieron 9 amparos en contra de resoluciones del pleno del Instituto, de los cuales 6 fueron sobresedos, 1 fue
Vase Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Informacin sobre sentencias, ejecutorias o suspensiones judiciales que existan en contra de las resoluciones del Instituto en 2011, disponible en: http://www.infodf.org.mx/web/ index.php?option=com_content&task=view&id=176&Itemid=209 [consultado el 19 de septiembre de 2011]. Vase tambin Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal. Cuarto informe de actividades y resultados 2009. Mxico, InfoDF, 2010, disponible en versin electrnica en: http://www.infodf.org.mx/web/index.php?option=com_content&task=view&id=182&Itemid=212
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negado y 2 fueron concedidos. En 2009 se resolvieron 20 amparos, de los cuales 14 fueron sobresedos, 3 fueron negados y 3 fueron otorgados. En 2008 se resolvieron 9 amparos, de los cuales 4 fueron sobresedos, 4 fueron negados y 1 fue concedido. En 2007 se resolvieron 4 amparos, de los cuales 2 fueron sobresedos y 2 fueron negados. En 2006 se resolvieron 12 amparos, de los cuales 6 fueron sobresedos, 3 fueron concedidos y 3 negados. Y, finalmente, en 2005 se resolvieron 2 amparos, de los cuales 1 fue sobresedo y 1 concedido. Resulta interesante notar el bajo nmero de amparos que se han iniciado y, de ellos, el an ms limitado nmero de amparos concedidos, lo cual sugiere que el control de constitucionalidad ha respaldado en buena medida la actuacin del pleno del InfoDF. El artculo 88 dispone que la autoridad jurisdiccional competente, es decir en principio el juez de distrito que conozca la causa y, en su caso, el Tribunal Colegiado que resuelve en segunda instancia, tendrn acceso a la informacin de acceso restringido, siempre y cuando esto resulte indispensable para resolver el juicio y haya sido ofrecida en juicio. Aade, adems, que esta informacin deber ser mantenida con ese carcter y que, por ello, no estar disponible en el expediente. Estas disposiciones tienen un doble propsito. Por un lado, asegurar que los jueces podrn, en caso necesario, conocer la informacin de acceso restringido para evaluar su contenido y valorar la procedencia de la clasificacin de acuerdo con las disposiciones de la LTAIPDF. Por otro lado, asegurar que esa informacin ser custodiada debidamente y mantenida como de acceso restringido sin que el particular pueda tener acceso a ella, en tanto se resuelve el fondo del asunto, pues, de lo contrario, el recurso al juicio de amparo podra ser usado para eludir el principio de reserva legal. El artculo en comento dispone tambin que el InfoDF debe notificar a las partes su resolucin dentro de los diez das hbiles posteriores a la aprobacin de sta. Por ltimo, cabe mencionar que el artculo 88 fue publicado492 con una errata que no fue corregida mediante las reformas publicadas el 29 de agosto de 2011493, a pesar de haberse adicionado un prrafo que reitera el propsito de custodia y de restriccin al acceso a la informacin durante la sustanciacin del recurso. As, este artculo dice:
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Gaceta Oficial del Distrito Federal, nmero 302, 28 de marzo de 2008. Gaceta Oficial del Distrito Federal, nmero 1170, 29 de agosto de 2011.
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Artculo 88. La informacin de acceso restringido ofrecida durante la sustanciacin del recurso, deber ser mantenida con ese carcter y no estar disponible en el expediente. (Adicionado, G.O. 29 de agosto de 2011) La resolucin que emita el Instituto deber sealar la instancia a la que podr acudir el inconforme en defensa de sus derechos. La autoridad jurisdiccional competente tendr acceso a la Informacin de Acceso Restringido. Una vez dictada la resolucin el Instituto deber notificarla a las partes dentro de los diez das hbiles posteriores a su aprobacin. Cuando resulte indispensable para resolver el asunto y hubiera sido ofrecida en juicio. Dicha informacin deber ser mantenida con ese carcter y no estar disponible en el expediente. Y consideramos debera decir: Artculo 88.
Ttulo Tercero
La resolucin que emita el Instituto deber sealar la instancia a la que podr acudir el inconforme en defensa de sus derechos. Una vez dictada la resolucin el Instituto deber notificarla a las partes dentro de los diez das hbiles posteriores a su aprobacin. La autoridad jurisdiccional competente tendr acceso a la Informacin de Acceso Restringido, cuando resulte indispensable para resolver el asunto y hubiera sido ofrecida en juicio. La informacin de acceso restringido ofrecida durante la sustanciacin del recurso, deber ser mantenida con ese carcter y no estar disponible en el expediente.
Artculo 89. Contra los acuerdos y resoluciones no definitivas pronunciadas en la substanciacin del recurso de revisin, el recurrente podr interponer el recurso de revocacin, que ser sustanciado en los trminos que establezca el Reglamento Interior del Instituto, y ser resuelto por el Pleno del mismo. La tramitacin del recurso se sujetar a las normas siguientes: I. Se iniciar mediante escrito en el que debern expresarse los agravios que a juicio del recurrente le cause la resolucin, acompaando copia de sta, as como las pruebas que considere necesario rendir, dicho escrito deber presentarse dentro de los tres das hbiles siguientes a los que surta efectos la notificacin del acuerdo o resolucin recurrida; II. El Instituto dentro de los tres das hbiles siguientes a la recepcin acordar sobre la procedencia del recurso, as como de las pruebas ofrecidas, desechando de plano las que no fuesen idneas para desvirtuar los hechos en que se basa la resolucin; III. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, el Instituto emitir resolucin dentro de los cinco das hbiles siguientes, notificando al interesado en un plazo no mayor a tres das hbiles. IV. Una vez cerrada la instruccin, nicamente se admitirn pruebas supervenientes. La interposicin del recurso de revocacin suspender los plazos previstos para resolver el recurso de revisin.
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Este artculo se ubica en el Captulo II del Ttulo Tercero de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal (en adelante LTAIPDF). Establece un recurso de revocacin, as como el trmite que deber seguirse para sustanciarlo, el cual procede contra los acuerdos y resoluciones no definitivos pronunciados por el Instituto durante la sustanciacin de un recurso de revisin. Se encuentra reglamentado en
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los artculos 28 y 29 del Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal.494 Este recurso fue establecido por el legislador con el propsito de que los recurrentes que se sintieran afectados por las resoluciones que emite el Instituto durante la tramitacin del recurso de revisin no tuvieran que esperar hasta la tramitacin de un juicio de amparo para hacer valer violaciones procesales. El recurso de revocacin en comento constituye un tpico recurso administrativo que puede ser interpuesto por un particular cuando previamente hubiere interpuesto un recurso de revisin ante el Instituto para resolver una controversia surgida con alguno de los entes obligados del Distrito Federal495, ante la negativa o limitacin al ejercicio del derecho de acceso a informacin, a los datos personales o a la rectificacin de stos, de acuerdo con las causales previstas en el artculo 77 de la referida Ley496. Se trata entonces de un medio de impugnacin que podr ser presentado dentro del procedimiento iniciado para sustanciar el recurso de revisin, y que tiene, por tanto, naturaleza incidental. Ahora bien, y con base en el desarrollo doctrinal propuesto por Gabino Fraga497, el recurso de revocacin, en tanto recurso administrativo, constituye un medio legal del que dispone el particular (en este caso el recurrente en el procedimiento de revisin) afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado (la resolucin o acuerdo no definitivo dictado por el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal en la sustanciacin del recurso de revisin), para obtener de la autoridad administrativa (es decir, el Instituto), en los trminos legales, una revisin de ese acto, a fin de que lo confirme, revoque o modifique, esto es, lo corrija en caso de encontrar elementos que prueben su ilegalidad o inoportunidad.
Adoptado mediante el acuerdo 532, en sesin ordinaria del Pleno del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, celebrada el 10 de diciembre de 2008. ltima reforma 28 de octubre de 2011. Los entes obligados est definidos en la fraccin V del artculo 4 de la LTAIPDF.
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De acuerdo con el artculo 77 de la LTAIPDF, procede el recurso de revisin por cualquiera de las siguientes causales: I. La negativa de acceso a la informacin; II. La declaratoria de inexistencia de informacin; III. La clasificacin de la informacin como reservada o confidencial; IV. Cuando se entregue informacin distinta a la solicitada o en un formato incomprensible; V. La inconformidad de los costos, tiempos de entrega y contenido de la informacin; VI. La informacin que se entreg sea incompleta o no corresponda con la solicitud; VII. (Esta causal fue derogada mediante las reformas a la LTAIPDF publicadas el 29 de agosto de 2011); VIII. Contra la falta de respuesta del Ente Obligado a su solicitud, dentro de los plazos establecidos en esta Ley; IX. Contra la negativa del Ente Obligado a realizar la consulta directa; y X. Cuando el solicitante estime que la respuesta del Ente Obligado es antijurdica o carente de fundamentacin y motivacin. Vase Fraga, Gabino. Derecho Administrativo, 42. ed., Mxico, Porra, 2002, p. 435.
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Se trata de una garanta consagrada exclusivamente en favor de los particulares, no slo porque lo que est en juego es la proteccin de un derecho fundamental del particular, el derecho de acceso a informacin, sino tambin porque las autoridades debern acatar y someterse a las resoluciones que dicte el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal al sustanciar y resolver el recurso de revocacin, sin posibilidad de impugnarlas mediante otro procedimiento adicional, dado el carcter expedito que debe tener el procedimiento de revisin por expresa disposicin constitucional. Dada su naturaleza incidental, es lgico entonces que el recurso de revocacin pueda dirigirse exclusivamente contra acuerdos o resoluciones no definitivas dictadas dentro del trmite del recurso de revisin, y no contra las que tengan la condicin de definitivas, toda vez que esto ltimo sera lo mismo que afirmar que contra la resolucin que decide el recurso de revisin procede el de revocacin, lo cual no es posible de acuerdo con establecido en el artculo 88 de la Ley, segn el cual las resoluciones que emita el Instituto para resolver el recurso de revisin sern definitivas, inatacables y obligatorias para los entes obligados y que slo podrn ser impugnadas por los particulares mediante un juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes, esto es, ante un juez de distrito federal. En general, se consideran como resoluciones definitivas tanto aquellas que resuelven de fondo el recurso de revisin, es decir confirmando, revocando o modificando la decisin del ente obligado, as como aquellas que lo sobreseen o desechan. Estas dos ltimas hiptesis se consideran definitivas porque, aunque no resuelven el fondo, ponen fin al recurso de revisin. As, las resoluciones no definitivas contra las que procede el recurso de revocacin son, entre otras, aquellas que dan vista a las partes, las que admiten o desechan pruebas y las que amplan el plazo de resolucin. De acuerdo con lo establecido en la LTAIPDF y en el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, el recurso de revocacin debe presentarse ante la Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo del Instituto mediante escrito material o medio electrnico, dentro de los tres das hbiles siguientes a aqul en que surta efectos la notificacin del acuerdo o resolucin no definitivo impugnado. Adicionalmente, el recurso deber cumplir con los siguientes requisitos: estar dirigido a la Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo del Instituto; indicar el nombre completo del promovente y el domicilio o correo electrnico para or y recibir notificaciones; precisar la resolucin o acuerdo impugnado, as como la fecha en que fue notificado; precisar los hechos que sirven de fundamento al recurso; expresar los agravios que a juicio del recurrente le cause la resolucin o acuerdo impugnado; y, estar acompaado de una copia de la resolucin o acuerdo impugnado, as como de las pruebas
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Ttulo Tercero
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que el recurrente considere pertinentes. Al respecto cabe aclarar que slo sern admisibles las pruebas documentales y que su valoracin se realizar en los trminos del Cdigo de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal. Recibido el recurso, la Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo del Instituto resolver sobre su admisin o desechamiento, dentro de los tres das hbiles siguientes a la recepcin del recurso. En caso de ser admitido, en el mismo auto de admisin se decretar la suspensin de los plazos previstos para resolver el recurso de revisin hasta que se resuelva el recurso de revocacin y la correspondiente resolucin haya sido debidamente notificada, se resolver sobre la admisin o desechamiento de las pruebas ofrecidas y se ordenar dar vista al ente obligado por la LTAIPDF para que, en el trmino de tres das hbiles, manifieste lo que a su derecho convenga respecto de los argumentos presentados por el particular recurrente. De esta manera, si bien las resoluciones del rgano garante son definitivas y vinculantes para los entes obligados del Distrito Federal, no es menos cierto que la garanta de audiencia y el derecho de defensa han sido expresamente reconocidos a favor de tales sujetos obligados. Una vez desahogada la vista as ordenada, se proceder al desahogo de las pruebas admitidas. Posteriormente, en un trmino de cinco das hbiles, contados a partir del cierre de la instruccin498, la Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo del Instituto elaborar el proyecto de resolucin, el cual someter a la consideracin del pleno de la entidad, a quien corresponde resolver el recurso de revocacin, tal como lo establecen el artculo 89 de la LTAIPDF y la fraccin XXIV del artculo 12 del Reglamento Interior del Instituto. Finalmente, aprobada la resolucin por el pleno, se proceder a su engrose y firma, para a continuacin notificarla al recurrente y a la Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo del Instituto, dentro de los tres das hbiles siguientes. Como puede verse, si bien la tramitacin del recurso de revocacin se realiza en un trmino relativamente corto, en principio menor a un mes, de hecho prolonga el tiempo requerido para la resolucin del recurso de revisin, en tanto suspende los plazos previstos para este efecto. Esto puede llegar a significar una dilacin hasta cierto punto importante en la resolucin del recurso de revisin, si se tiene en cuenta que de acuerdo con la fraccin VII del artculo 80 de la LTAIPDF, la resolucin del recurso de revisin deber emitirse en un plazo de cuarenta das499, contados a partir de la admisin del recurso,
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Ttulo Tercero
Mediante las reformas introducidas a la LTAIPDF, publicadas el 29 de agosto de 2011, el legislador del Distrito Federal precis que una vez cerrada la instruccin, nicamente se admitirn pruebas supervinientes. Entendidos como das hbiles, teniendo en cuenta que el artculo 74 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, aplicable supletoriamente en virtud de lo previsto en el artculo 7 de la LTAIPDF, dispone: Los trminos se contarn por das hbiles, salvo disposicin en contrario. Empezarn a correr a partir del da hbil siguiente al en que surtan sus efectos las notificaciones respectivas y sern improrrogables.
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si las pruebas presentadas han sido desahogadas por su propia y especial naturaleza, plazo que podr ampliarse hasta por diez das ms, cuando exista causa justificada para ello, y, por tanto, implicar que este procedimiento deje de ser considerado expedito500. Al respecto, cabe advertir que el mencionado recurso de revocacin no se encuentra contemplado en el procedimiento de revisin desarrollado en el Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico501. Por ltimo, conviene sealar que en una revisin del conjunto de las leyes de transparencia y acceso a la informacin pblica del pas, la del Distrito Federal es la nica que contiene un recurso de revocacin dentro del procedimiento de revisin ante el rgano garante502. En la prctica, este recurso se ha utilizado muy poco. De acuerdo con informacin del InfoDF, en el ao 2006 no se present ningn recurso de revocacin; en 2007 se presentaron once recursos; en el ao 2008 se interpusieron siete recursos, de los cuales cuatro fueron desechados, en dos el acto impugnado fue confirmado y en uno el acto fue revocado. En el ao 2009 se presentaron nueve recursos; de estos ltimos ninguno fue resuelto por el pleno pues todos fueron desechados. Dos fueron interpuestos por entes pblicos que no tenan legitimidad procesal para presentarlo, seis impugnaron autos de desechamiento que, como ya explicamos, se consideran como resoluciones definitivas, y otro ms fue presentado de manera extempornea. En el ao 2010 se interpusieron seis recursos de revocacin, respecto de los cuales se dictaron dos resoluciones de sobreseimiento, tres de confirmacin y una de desechamiento503. La poca utilidad del recurso se debe, en buena medida, a que las caractersticas del procedimiento de revisin privilegian la expedits y relativa simplicidad en su resolucin, que no se presta al uso de figuras procesales de cierta complejidad como el recurso de revocacin reseado.
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En general, puede considerarse que el procedimiento de revisin cumple con el requisito de ser expedito si su duracin no excede de tres meses. Vase Lpez Aylln, Sergio (coord.). Cdigo de Buenas Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica en Mxico, Mxico, IFAI-UNAM-CIDE, 2007. La nica figura similar no igual es la que establece la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Nayarit, de acuerdo con su ltima reforma (29 de mayo de 2010), que contempla la interposicin de un recurso de reconsideracin contra los acuerdos de trmite dictados por el presidente del Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (artculo 88 bis). Vase Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Informe de actividades y resultados 2006, Informe de actividades y resultados 2007, Tercer informe de actividades y resultados 2008, Cuarto informe de actividades y resultados 2009, Quinto informe de actividades y resultados 2010. Mxico, InfoDF, disponibles en versin electrnica en: http://www.infodf.org.mx/web/index.php?option=com_content&task=view&id=182&Itemid=212
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Artculo 90. Los Entes Obligados debern informar al Instituto del cumplimiento de sus resoluciones, en un plazo no mayor a cinco das hbiles, contados a partir de la notificacin de la resolucin.
MigUEL CARbONELL
Los artculos 90, 91 y 92 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del DF se refieren a la etapa propiamente ejecutiva dentro de la tramitacin del procedimiento legalmente establecido para desahogar el recurso de revisin. El artculo 90 establece un plazo de cinco das hbiles para que el ente obligado informe al Instituto sobre el grado o nivel de cumplimiento de las resoluciones que se hayan dictado como resultado de la interposicin de un recurso de revisin. Dicho plazo debe contarse a partir del da en que sea notificada la resolucin. Dado el carcter definitivo e inatacable de las resoluciones del Instituto al resolver un recurso de revisin, la respuesta que presente el ente obligado solamente puede ser en el sentido de que fue ejecutada la orden recibida. Recordemos que el artculo 88 de la Ley comienza sealando que [l]as resoluciones que emita el Instituto sern definitivas, inatacables y obligatorias para los entes obligados.
Ttulo Tercero
De ese modo, lo que el artculo 90 seala es para el efecto de que se informe sobre el cumplimiento, el cual se vuelve inexcusable para el ente obligado. Dicho informe sobre el cumplimiento debe ir acompaado de las pruebas necesarias para que el Instituto pueda advertir que en efecto se produjo el cumplimiento de la resolucin y que fue exactamente en los trminos ordenados por el propio Instituto. El plazo sealado por el legislador parece razonable, si consideramos que el asunto se encuentra ya en una fase de recurso, por lo cual se supone que en la mayora de los casos los documentos pertinentes deben estar ya identificados y ubicados. Quiz se hubiera podido prever un plazo para que se informe del cumplimiento del supuesto que prev el artculo 87 de la Ley, relativo al deber de generar documentos, cuando deban existir en virtud de un mandato legal, a criterio del Instituto. En este caso, la generacin del documento puede llevarse un tiempo superior a los cinco das hbiles, dependiendo de su extensin y complejidad.
Artculo 91. En caso de incumplimiento de la resolucin, el Instituto notificar al superior jerrquico de los Entes Obligados responsables a fin de que ordenen el cumplimiento en un plazo que no exceder de diez das. Si persistiera el incumplimiento, se notificar al rgano interno de control para su inmediata intervencin e inicie el procedimiento de responsabilidad correspondiente. Adicionalmente el Instituto podr hacer del conocimiento pblico esta circunstancia.
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MigUEL CARbONELL
El artculo 90 de la Ley, como acabamos de ver en el comentario inmediato anterior, seala un plazo de cinco das hbiles para que el ente obligado informe al Instituto acerca del cumplimiento de lo que se haya resuelto en un recurso de revisin. Qu sucede si ese plazo fenece y no llega la respuesta de la autoridad? El legislador local del DF fue muy previsor y por eso incluy en la Ley el artculo 91 que ahora estamos analizando. En el artculo 91 se prev lo que debe hacer el Instituto en caso de que el ente obligado no le haga llegar la informacin que acredite que dio cumplimiento a lo sealado por el propio Instituto al resolver un recurso de revisin. En ese caso, el Instituto debe dar vista al superior jerrquico del funcionario obligado, a efecto de ordenar el cumplimiento de la resolucin del Instituto dentro de un plazo mximo de diez das. Toda vez que el artculo 91 no precisa el tipo de das, aplicando de manera supletoria el artculo 74 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, en trminos del artculo 7 de la LTAIPDF, se debe entender que se trata de das hbiles. Si cumplido ese plazo persiste el incumplimiento, entonces el Instituto debe dar vista al rgano interno de control, para efecto de que se inicien los procedimientos de responsabilidad que correspondan. Ahora bien, es importante sealar que la responsabilidad respecto del primer funcionario obligado se produce una vez que se agota el primer plazo (el que est previsto en el artculo 90) y no cuando vence el segundo. Una interpretacin diferente permitira que todos los funcionarios tuvieran no cinco das hbiles, sino esos mismos das ms otros diez das naturales, para cumplir con lo determinado por el Instituto en un recurso de revisin, lo cual se antoja un tanto absurdo. As parece, adems, desprenderse de lo establecido por la fraccin XIII del artculo 93 de la Ley, que seala como infraccin a la propia Ley el incumplimiento de las resoluciones del Instituto. Es obvio que el incumplimiento, respecto del primer funcionario directamente obligado, se produce cuando vence el plazo del artculo 90, no el del 91. De
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hecho, el plazo del artculo 91 se refiere a actos que corresponde, en su caso, desarrollar al superior jerrquico, con lo que podemos afirmar que la norma no se dirige al funcionario originalmente responsable. Finalmente, el artculo 91 establece que ante el incumplimiento del segundo plazo (el de los diez das naturales), el Instituto puede hacer pblica tal circunstancia.
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Artculo 92. No podr archivarse ningn expediente sin que se haya cumplido la resolucin correspondiente o se hubiere extinguido la materia de la ejecucin.
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MigUEL CARbONELL
El procedimiento mediante el cual se ejerce el derecho humano de acceso a la informacin pblica no interesa solamente a las partes que estn directamente involucradas (el peticionario y la autoridad a la que le llega la solicitud). De hecho, existe un inters general que trasciende a tales partes y que abarca al conjunto de la sociedad. En efecto, la sociedad tiene inters en que las peticiones de informacin pblica sean legalmente satisfechas. Se trata de la conocida dimensin social del derecho a la informacin504. La garanta de los derechos fundamentales es uno de los elementos centrales para poder juzgar la legitimidad de cualquier gobierno y para poder medir respeto a la dignidad humana de todos los que vivan en un determinado pas. Por eso es que resulta tan importante que los procedimientos de garanta de los derechos se tomen en serio y haya un mandato legal para que concluyan en todas sus etapas, sin que se puedan abandonar por falta de inters o por falta de impulso del funcionario pblico encargado. Es precisamente en virtud de la existencia de dicho inters comn o colectivo que se justifica el mandato del artculo 92, en funcin del cual ningn expediente relativo a un recurso de revisin se puede archivar sin que se haya dado cumplimiento a la resolucin que, en su caso, se haya dictado, o bien se haya extinguido la materia de la ejecucin de dicha resolucin (no olvidemos que el artculo en comento se encuentra dentro del captulo II del Ttulo Tercero de la Ley, relativo a ese recurso). Para dar cumplimiento al artculo 92, el InfoDF se debe asegurar de que en todo expediente haya constancia de que se ha ejecutado lo que se resuelva en el recurso de revisin o bien de que la materia del mismo haya dejado de existir. Es importante sealar que, para ese efecto, no se debe requerir de ningn impulso procesal por parte de quien interpuso el recurso de revisin, en virtud del ya sealado inters pblico con que est investido el procedimiento relativo al recurso de revisin. Es decir, el peticionario no tiene la obligacin
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Esta dimensin ha sido definida y analizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia Claude Reyes y otros contra Chile, dictada el 19 de septiembre de 2006.
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de hacerlo, sino que debe ser el InfoDF, en su carcter de rgano garante del derecho de acceso a la informacin, el que est pendiente de los pasos que resulte necesario dar para tener por completamente concluido un procedimiento y por ejecutadas las resoluciones que se hayan dictado durante su tramitacin. La idea central del artculo es que se haga todo lo posible para que las resoluciones que se dictan en los procedimientos de acceso a la informacin no queden enterradas en el desinters oficial o atrapadas en las rutinas burocrticas, en demrito del inters del peticionario por conocer determinada informacin y del inters de la sociedad para que los derechos humanos sean adecuadamente garantizados. Recordemos que es precisamente eso lo que est en juego: la adecuada tutela de un derecho humano, cuyo fundamento se encuentra tanto en la Constitucin mexicana como en diversos tratados internacionales. Por eso es que ningn procedimiento de acceso a la informacin se puede quedar trunco, sino que debe existir una vigilancia permanente del Instituto, con o sin el acompaamiento del peticionario, a efecto de tutelar cabalmente el derecho en cuestin. Ese es el propsito medular y la interpretacin correcta que se le debe dar al artculo 92 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del DF.
Ttulo Tercero
TTULO CUARTO
CAPTULO I
DE LAS RESPONSABILIDADES
Artculo 93. Constituyen infracciones a la presente Ley: I. La omisin o irregularidad en la publicacin o actualizacin de la informacin; II. La omisin o irregularidad en la atencin a las solicitudes en materia de acceso a la informacin; III. La omisin o irregularidad en el suministro de la informacin pblica solicitada o en la respuesta a los solicitantes; IV. La falsificacin, dao, sustraccin, extravo, alteracin, negacin, ocultamiento o destruccin de datos, archivos, registros y dems informacin que posean los Entes Obligados. V. La omisin en la observancia de los principios establecidos en esta Ley en materia de acceso a la informacin; VI. La omisin o negativa total o parcial en el cumplimiento de las recomendaciones que emita el Instituto; VII. La omisin o presentacin extempornea de los informes que solicite el Instituto en trminos de esta Ley; VIII. No proporcionar la informacin cuya entrega haya sido ordenada por el Instituto; IX. Declarar la inexistencia de informacin cuando sta exista total o parcialmente en los archivos del Ente Obligado; X. Denegar intencionalmente informacin no clasificada como reservada o confidencial conforme a esta Ley; as como clasificarla con dolo o mala fe. XI. Entregar informacin clasificada como reservada confidencial conforme a lo dispuesto por esta Ley; o
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XII. Crear, modificar, destruir o transmitir informacin confidencial en contravencin a los principios establecidos en esta Ley; XIII. No cumplir con las resoluciones emitidas por el Instituto; XIV. El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones de esta Ley;
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XV. Intimidar o inhibir a los solicitantes de informacin a consecuencia del ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica, y XVI. Omisin de desclasificar la informacin como reservada cuando los motivos que dieron origen ya no subsistan. Las infracciones a que se refiere este artculo o cualquiera otra derivada del incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley, ser sancionada en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, siendo independientes de las del orden civil o penal que procedan, as como los procedimientos para el resarcimiento del dao ocasionado por el Ente Obligado.
MigUEL CARbONELL
En la fraccin VII del prrafo segundo del artculo 6 constitucional encontramos un mandato en el sentido de que las leyes de transparencia prevean un rgimen de sanciones para los sujetos que las violen. Se trata de un tema importante desde el punto de vista terico, pero, sobre todo, en la prctica, dado el contexto de generalizada impunidad que caracteriza a nuestro pas. Una ley que no prevea sanciones para quienes la violen no pasa de ser una mera recomendacin, una sugerencia o un llamado tico al buen comportamiento. No es eso, sin embargo, lo que esperamos y deseamos de una ley. Por todo lo anterior es que resulta relevante el contenido del artculo 93 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal, el cual debe ser ledo, interpretado y aplicado siempre a la luz de lo que dispone la citada fraccin VII del artculo 6 constitucional. En rigor, lo que contiene dicha fraccin VII es un mandato al legislador, a fin de que prevea: a) las conductas que estn obligados a realizar los aplicadores prcticos de todo el rgimen jurdico en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica; y b) las sanciones que corresponde aplicar a quienes no observen dichas conductas. Para realizar lo anterior, el legislador cuenta con un margen legtimo de apreciacin y de configuracin. Dentro de ese espacio, el legislador debe elegir si las leyes de transparencia tienen que incluir un captulo en el que se detallen las sanciones aplicables o si tal previsin es objeto de un reenvo legislativo a otras normas legales (por ejemplo, a las leyes de responsabilidades de los funcionarios pblicos). Desde el punto de vista de la tcnica legislativa, lo ms
Ttulo Cuarto
correcto es contar con una regulacin lo ms comprensiva posible dentro de un nico cuerpo legislativo, evitando, en consecuencia, las remisiones a otras fuentes del derecho505. En vista de lo dicho, sera adecuado que las propias leyes de transparencia establecieran el catlogo completo de conductas, tal como en buena medida lo hace el artculo 93 de la ley local de transparencia del DF. El rgimen de sanciones que ordena la fraccin VII forma parte de lo que los tericos del derecho administrativo llaman derecho administrativo sancionador.506 Aunque la mayor parte de las reflexiones de esta rea del derecho administrativo se refieren a las sanciones que se imponen por parte de los poderes administrativos a los particulares, lo cierto es que tambin pueden servir de gua para la aplicacin de sanciones a los funcionarios pblicos. Entre los expertos en el tema parece haber un cierto consenso acerca del hecho de que los principios del derecho penal son aplicables, en trminos generales, al derecho administrativo sancionador. Adems, as parece haberlo entendido la jurisprudencia de nuestros tribunales federales, a la luz de, entre otras, las siguientes tesis jurisprudenciales:
RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY FEDERAL RELATIVA TAMBIN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIN DE LA LEY QUE IMPERA EN LAS DE CARCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE DIVERSA NATURALEZA. La marcada diferencia entre la naturaleza de las sanciones administrativas y las penales, precisada en la exposicin de motivos del decreto de reformas y adiciones al ttulo cuarto de la Constitucin Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en los artculos que comprende dicho ttulo y en la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, con base en la cual se dispone que los procedimientos relativos se desarrollarn en forma autnoma e independiente, no significa que en el mbito sancionador administrativo dejen de imperar los principios constitucionales que rigen en materia penal, como es el relativo a la exacta aplicacin de la ley (nullum crimen, sine lege y nulla poena, sine lege), que constituye un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del orden criminal, garantizado por el artculo 14 de la Constitucin Federal, sino que tal principio alcanza a los del orden administrativo,
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Sobre este tema puede verse, Carbonell, Miguel, Los objetos de las leyes, los reenvos legislativos y las derogaciones tcitas en Carbonell, Miguel y Pedroza, Susana (coordinadores), Elementos de tcnica legislativa, 4 edicin, Mxico, Porra, UNAM, 2010, pp. 273-288. La referencia clsica es el libro de Nieto, Alejandro, Derecho administrativo sancionador, 4 edicin, Madrid, Tecnos, 2005.
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en cuanto a que no se podr aplicar a los servidores pblicos una sancin de esa naturaleza que previamente no est prevista en la ley relativa. En consecuencia, la garanta de exacta aplicacin de la ley debe considerarse, no slo al analizar la legalidad de una resolucin administrativa que afecte la esfera jurdica del servidor pblico, sino tambin al resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria, aspecto que generalmente se aborda al estudiar la violacin a los principios de legalidad y seguridad jurdica previstos en los artculos 14 y 16 constitucionales con los que aqul guarda ntima relacin. Amparo en revisin 2164/99. Fernando Ignacio Martnez Gonzlez. 29 de junio de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Mariano Azuela Gitrn. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Ada Garca Franco.507 DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL. Los principios contenidos y desarrollados por el derecho penal, le son aplicables mutatis mutandis, al derecho administrativo sancionador. Se arriba a lo anterior, si se considera que tanto el derecho administrativo sancionador, como el derecho penal son manifestaciones del ius puniendi estatal; de las cuales, el derecho penal es la ms antigua y desarrollada, a tal grado, que casi absorbe al gnero, por lo cual constituye obligada referencia o prototipo a las otras especies. Para lo anterior, se toma en cuenta que la facultad de reprimir conductas consideradas ilcitas, que vulneran el orden jurdico, es connatural a la organizacin del Estado, al cual el Constituyente originario le encomend la realizacin de todas las actividades necesarias para lograr el bienestar comn, con las limitaciones
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507 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XIV, Septiembre de 2001, Tesis: 2a. CLXXXIII/2001, pgina 718. Desde luego, esta tesis no es obstculo para reconocer que las sanciones administrativas y las penales son diferentes, debido precisamente al tipo de conducta que quieren sancionar; al respecto es importante tener en cuenta la siguiente tesis jurisprudencial: SANCIONES PENALES Y ADMINISTRATIVAS. SUS DIFERENCIAS. El artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece, como uno de los principios sobre los cuales descansa todo el sistema de administracin de justicia en materia penal, que al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial corresponde la persecucin de los delitos, en tanto que a los Jueces compete en exclusiva la imposicin de las penas; de donde se advierte que, para tales efectos, las penas deben considerarse como las sanciones derivadas de la comisin de ilcitos criminales, a fin de distinguirlas de las originadas por las faltas a los reglamentos gubernativos y de polica, a las cuales calific como infracciones. En este sentido, tratndose de servidores pblicos, la sancin administrativa deriva de una infraccin a las reglas que deben observar en el desempeo de sus funciones, contenidas en el artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, cuyo incumplimiento da lugar a iniciar el procedimiento respectivo y a la aplicacin de las sanciones previstas en dicha ley; en cambio, la sancin penal deriva de la comisin, por parte de cualquier sujeto, de un acto u omisin tipificados como delito por la legislacin penal, lo que implica que por ser diferentes las causas que generan las sanciones administrativas y las penales, la naturaleza de stas tambin sea distinta. Precedentes: Amparo directo en revisin 1710/2004. Csar Manuel Resndiz Snchez. 26 de enero de 2005. Cinco votos. Ponente: Olga Snchez Cordero de Garca Villegas. Secretaria: Leticia Flores Daz. Novena Epoca, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXI, Junio de 2005, p. 175, tesis 1a. XL/2005, aislada, Penal, Administrativa.
correspondientes, entre las cuales destacan, primordialmente, el respeto irrestricto a los derechos humanos y las normas fundamentales con las que se construye el estado de derecho. Ahora, de acuerdo a los valores que se protegen, la variedad de las conductas y los entes que pueden llegar a cometer la conducta sancionada, ha establecido dos regmenes distintos, en los que se pretende englobar la mayora de las conductas ilcitas, y que son: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. La divisin del derecho punitivo del Estado en una potestad sancionadora jurisdiccional y otra administrativa, tienen su razn de ser en la naturaleza de los ilcitos que se pretenden sancionar y reprimir, pues el derecho penal tutela aquellos bienes jurdicos que el legislador ha considerado como de mayor trascendencia e importancia por constituir una agresin directa contra los valores de mayor envergadura del individuo y del Estado que son fundamentales para su existencia; en tanto que con la tipificacin y sancin de las infracciones administrativas se propende generalmente a la tutela de intereses generados en el mbito social, y tienen por finalidad hacer posible que la autoridad administrativa lleve a cabo su funcin, aunque coinciden, fundamentalmente, en que ambos tienen por finalidad alcanzar y preservar el bien comn y la paz social. Ahora, el poder punitivo del Estado, ya sea en el campo del derecho penal o en el del derecho administrativo sancionador, tiene como finalidad inmediata y directa la prevencin de la comisin de los ilcitos, ya sea especial, referida al autor individual; o general, dirigida a toda la comunidad, esto es, reprimir el injusto (considerado ste en sentido amplio) para disuadir y evitar su proliferacin y comisin futura. Por esto, es vlido sostener que los principios desarrollados por el derecho penal, en cuanto a ese objetivo preventivo, son aplicables al derecho administrativo sancionador, como manifestacin del ius puniendi. Esto no significa que se deba aplicar al derecho administrativo sancionador la norma positiva penal, sino que se deben extraer los principios desarrollados por el derecho penal y adecuarlos en lo que sean tiles y pertinentes a la imposicin de sanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particularidades de stas, lo que significa que no siempre y no todos los principios penales son aplicables, sin ms, a los ilcitos administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las sanciones administrativas y el debido cumplimiento de los fines de una actividad de la administracin, en razn de que no existe uniformidad normativa, sino ms bien una unidad sistmica, entendida como que todas las normas punitivas se encuentran integradas en un solo sistema, pero que dentro de l caben toda clase de peculiaridades, por lo que la singularidad de cada materia permite la correlativa peculiaridad de su regulacin normativa; si bien la unidad del sistema garantiza una homogeneizacin mnima. Sala Superior, tesis S3EL 045/2002. Recurso de apelacin. SUP-RAP-022/2001.-Partido del Trabajo.-25 de octubre de 2001.-Mayora de cuatro votos.-Ponente: Leonel Castillo Gonzlez.-Disidentes: Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, Eloy Fuentes Cerda y Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo.-Secretario: Jos Manuel Quistin Espericueta
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Ahora bien, cules son los principios que el legislador est obligado a tomar en cuenta al disear el sistema de sanciones que menciona la fraccin VII que estamos comentando? Al menos, debe considerar los principios contenidos, de forma expresa o implcita, en el prrafo tercero del artculo 14 constitucional508, es decir, los principios de: a) reserva de ley; b) taxatividad; c) proporcionalidad; y d) prohibicin de analoga. La explicacin exhaustiva de cada uno de esos cuatro principios nos llevara muchas pginas, pero vale la pena, al menos, apuntar sus caractersticas ms relevantes509, muchas de las cuales son aplicables tambin al momento en que una ley sancionadora debe aplicarse, de modo que debern ser observadas no solamente por el legislador sino tambin por los rganos aplicadores de la norma. El principio de legalidad en materia penal, que tiene como una de sus consecuencias a la reserva de ley, surge en el mbito del pensamiento ilustrado-liberal, cuando se piensa que, para salvaguardar adecuadamente la libertad de los ciudadanos, se tena que reservar a los rganos legislativos el poder para emanar disposiciones penales. Aunque ya exista en algunos textos normativos anteriores, no es hasta el siglo XVIII cuando se universaliza y comienza a concebirse como un verdadero derecho individual. En general, la reserva de ley puede entenderse como la remisin que hace normalmente la Constitucin y, de forma excepcional, la ley, para que sea justamente una ley y no otra norma jurdica la que regule una determinada materia. En otras palabras, se est frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisin del legislador, tiene que ser una ley en sentido formal la que regule un sector concreto del ordenamiento jurdico.
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La reserva de ley, siempre que se trate de un Estado que cuente con una Constitucin rgida, presenta dos aspectos: por una parte, prohbe la intervencin, en las materias reservadas, de fuentes subordinadas a la ley o sublegislativas; por otra, prohbe, en ciertos casos, al legislador reenviar la disciplina de esas materias a otras fuentes distintas a la ley. En la actualidad la reserva de ley cumple una doble funcin: por un lado, una funcin de carcter liberal o garantista, y, por otro, una funcin democrtica. a) La funcin liberal o garantista consiste en que, a travs de la reserva, se tutelan los derechos de los ciudadanos contra las intromisiones del poder ejecutivo. Los ciudadanos solamente pueden ver restringida su
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Como se sabe, el texto de dicho prrafo es el siguiente: En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analoga, y an por mayora de razn, pena alguna que no est decretada por una ley exactamente aplicable al delito que se trata. Para un anlisis ms detenido ver Carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en Mxico, cit., pp. 667-687, as como Islas de Gonzlez Mariscal, Olga y Carbonell, Miguel, El artculo 22 constitucional y las penas en el Estado de derecho, Mxico, UNAM, 2007.
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libertad por virtud de una ley, no por actos del ejecutivo que no tengan sustento legal. Por eso se ha dicho por muchos tericos que todo lo referido a los derechos fundamentales se encuentra sujeto a reserva de ley. b) La funcin democrtica tiene que ver con que, en virtud de la reserva, se reconduce la regulacin de ciertas materias al dominio del poder legislativo, el cual es representativo de las mayoras como el ejecutivo, pero tambin de las minoras polticas de un Estado. En palabras de Manuel Aragn, Entendida la democracia como democracia pluralista, el Parlamento como rgano de representacin de todo el pueblo y el gobierno slo como rgano de representacin de la mayora, la reserva a la ley de determinadas materias no significa slo la reserva al rgano ms (directamente) democrtico, sino tambin al rgano que por contener la representacin de la pluralidad de opciones polticas permite que todas ellas (y no slo la opcin mayoritaria) participen en la elaboracin de la norma510.
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A la luz de lo anterior, cabe apuntar que ciertas variantes de lo que se conoce como normas penales en blanco podran ser violatorias del principio de reserva de ley, tal como lo reconoce la siguiente tesis jurisprudencial:
NORMAS PENALES EN BLANCO. SON INCONSTITUCIONALES CUANDO REMITEN A OTRAS QUE NO TIENEN EL CARCTER DE LEYES EN SENTIDO FORMAL Y MATERIAL. Los denominados tipos penales en blanco son supuestos hipotticos en los que la conducta delictiva se precisa en trminos abstractos y requiere de un complemento para integrarse plenamente. Ahora bien, ordinariamente la disposicin complementaria est comprendida dentro de las normas contenidas en el mismo ordenamiento legal o en sus leyes conexas, pero que han sido dictadas por el Congreso de la Unin, con apoyo en las facultades expresamente conferidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En consecuencia, las normas penales en blanco no son inconstitucionales cuando remiten a otras que tienen el carcter de leyes en sentido formal y material, sino slo cuando reenvan a otras normas que no tienen este carcter como el caso de los reglamentos, pues ello equivale a delegar a un poder distinto al legislativo la potestad de intervenir decisivamente en la determinacin del mbito penal, cuando es facultad exclusiva e indelegable del Congreso de la Unin legislar en materia de delitos y faltas federales.511
Las penas en el Estado constitucional de derecho (y, por extensin, todo el derecho administrativo sancionador, segn lo que ya se ha explicado) no solamente deben estar sujetas al principio de reserva de ley, sino que,
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Aragn, Manuel, Constitucin y democracia, Madrid, Tecnos, 1989, p. 126. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, XXV, junio de 2007, p. 201.
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adems, deben estar acompaadas de la exigencia de taxatividad, la cual se despliega con mayor amplitud en el campo de la determinacin de las conductas sancionables penalmente. El artculo 14, prrafo tercero, de la Constitucin seala que para que se pueda aplicar una sancin penal debe existir una ley exactamente aplicable a la conducta de que se trate. A partir de esa disposicin, podemos extraer un elemento cualitativo de la ley penal que vendra exigido por la Constitucin; en efecto, para que una ley sea exactamente aplicable a una cierta conducta debe tener ciertas cualidades lingsticas, pues es seguro que no toda descripcin lingstica tendra la posibilidad de ser aplicada con exactitud a la conducta humana. As por ejemplo, consideremos un enunciado normativo que dijera lo siguiente: Se impondrn de cinco a siete aos de prisin a la persona que se comporte de manera daina respecto a otras personas o que altere el bienestar general de la sociedad; con esa descripcin, cmo podra el juez realizar una exacta aplicacin si los supuestos normativos estn claramente indeterminados, son vagos y polismicos? Por lo tanto, lo que nos est diciendo el prrafo tercero del artculo 14 es que las normas penales deben contar con ciertos elementos que nos permitan identificar claramente su campo de aplicacin. A este deber de precisin y claridad de las normas se le conoce como el principio de taxatividad en materia penal. La taxatividad de la ley penal consiste en que los textos que contengan normas sancionadoras describan claramente las conductas que estn regulando y las sanciones penales que se pueden aplicar a quien las realicen. La taxatividad es una especie del genrico principio de legalidad en materia penal y tiene por objeto preservar la certeza jurdica (que, a su vez, es una especie de la seguridad jurdica) y la imparcialidad en la aplicacin de la ley penal512. Luigi Ferrajoli describe el principio de taxatividad penal (que tambin se puede llamar principio de estricta legalidad) con las siguientes palabras513: Este principio... puede ser caracterizado ahora como una regla semntica metalegal de formacin de la lengua legal que prescribe al legislador penal: a) que los trminos usados por la ley para designar las figuras de delito sean dotados de extensin determinada, por donde sea posible su uso como predicados verdaderos de los hechos empricos por ellos denotados; b) que con tal fin sea connotada su intensin con palabras no vagas ni valorativas, sino lo ms claras y precisas posible; c) que, en fin, sean excluidas de la lengua legal las antinomias semnticas o cuando menos que sean predispuestas normas para su solucin. De ah se sigue, conforme a esta regla, que las
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Ferreres Comella, Vctor, El principio de taxatividad en materia penal y el valor normativo de la jurisprudencia (Una perspectiva jurisprudencial), Madrid, Civitas, 2002, p. 21. Derecho y razn. Teora del garantismo penal, cit., p. 121.
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figuras abstractas de delito deben ser connotadas por la ley mediante propiedades o caractersticas esenciales idneas para determinar su campo de denotacin (o de aplicacin) de manera exhaustiva, de forma que los hechos concretos que entran all sean denotados por ellas en proposiciones verdaderas, y de manera exclusiva, de modo que tales hechos no sean denotados tambin en proposiciones contradictorias por otras figuras de delito connotadas por normas concurrentes. Las propiedades o caractersticas esenciales que debe contener una ley para cumplir con el principio de taxatividad penal son parecidas, en parte, a las que derivan del principio de reserva de ley, aunque van ms all: dichas caractersticas se pueden resumir en el concepto de elementos constitutivos del delito, es decir, en la accin (que debe ser exterior y empricamente visible), en su efecto o resultado (que debe consistir en un dao tangible) y en la culpabilidad (que debe permitir la adscripcin causal de la accin a la persona que la lleva a cabo)514. De acuerdo con lo anterior, violaran el principio de taxatividad penal todas las disposiciones legislativas que sancionaran penal o administrativamente una conducta vagamente descrita o aquellas que dispusieran de consecuencias jurdicas tambin indeterminadas. Hecho un repaso somero de los principios de reserva de ley y de taxatividad, ya contamos con un panorama acerca de los vnculos que la Constitucin impone al legislador en materia penal y en materia de derecho administrativo sancionador. Pero hace falta subrayar un aspecto adicional: el principio de proporcionalidad. Recordemos, de forma sumaria, que el principio de proporcionalidad exige que cualquier determinacin de una autoridad que restrinja los derechos fundamentales es aceptable slo en caso de que no vulnere el contenido esencial del derecho de que se trate y que sea proporcional siempre. Para que se verifique la proporcionalidad es necesario que se observen los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto; es decir, existir proporcionalidad cuando: a) la regulacin o limitacin de un derecho fundamental sea adecuada para la obtencin de un fin constitucionalmente legtimo; b) la medida adoptada sea la ms benigna posible respecto del derecho en cuestin, de entre todas las que revistan la misma idoneidad para alcanzar el fin propuesto; y c) las ventajas que se obtengan con la restriccin deben compensar los posibles sacrificios del derecho para su titular y para la sociedad en general515.
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Idem.
Bernal Pulido, Carlos, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales, Madrid, CEPC, 2003, pp. 35-36; ver tambin el importante libro de Lopera Mesa, Gloria Patricia, Principio de proporcionalidad y ley penal, Madrid, CEPC, 2006, as como la recopilacin de ensayos sobre
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Cmo se aplica lo anterior a las leyes que contengan sanciones en materia administrativa? La reflexin sobre este tema debe partir del hecho de que cualquier ley que disponga la aplicacin de sanciones penales o administrativas supone de alguna u otra forma una intervencin en los derechos fundamentales, concretamente, sobre el derecho de libertad segn el cual toda persona puede hacer lo que no est prohibido por el ordenamiento jurdico. La proporcionalidad supone un lmite a la cantidad de prohibiciones que el legislador puede establecer as como a la cantidad de penalizacin que se puede determinar para una conducta penalmente regulada. Es decir, la proporcionalidad se relaciona con el monto de la sancin que el legislador decide imponer para la realizacin de X o Y conducta. Ferrajoli explica el principio de proporcionalidad con las siguientes palabras516: El hecho de que entre pena y delito no exista ninguna relacin natural no excluye que la primera deba ser adecuada al segundo en alguna medida. Al contrario, precisamente el carcter convencional y legal del nexo retributivo que liga la sancin al ilcito penal exige que la eleccin de la calidad y la cantidad de una se realice por el legislador y por el juez en relacin con la naturaleza y la gravedad del otro. El principio de proporcionalidad expresado en la antigua mxima poena debet commensurari delicto es, en suma, un corolario de los principios de legalidad y de retributividad, que tiene en stos su fundamento lgico y axiolgico. El prrafo tercero del artculo 14 constitucional, cuyo texto ya se ha transcrito, establece que no podrn imponerse, en los juicios del orden penal, penas por simple analoga o por mayora de razn. Se trata de un mandato constitucional que sirve para reforzar el significado de los principios de reserva de ley y de taxatividad en materia penal. Es decir, lo que nos indica el artculo 14 es que el juzgador no puede acudir a mtodos hermenuticos, como la analoga y la mayora de razn, para imponer una sancin penal o administrativa y, en consecuencia, debe atenerse a lo que pueda resolver utilizando otros mtodos interpretativos, en los que se observe la reserva de ley (en el sentido de mandato constitucional por el que se excluyen del mbito penal fuentes normativas distintas a la ley) y la taxatividad (en el sentido de que las disposiciones que sirvan de base para imponer una sancin penal o administrativa deban ser claras, concretas y especficamente aplicables a la conducta que se pretende sancionar).
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el tema realizada por Carbonell, Miguel (coordinador), Argumentacin jurdica, Mxico, UNAM, Porra, 2011. Para un panorama de carcter introductorio, aunque con importantes referencias a la jurisprudencia mexicana, ver Snchez Gil, Rubn, El principio de proporcionalidad, Mxico, UNAM, 2007.
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Ferrajoli, Luigi, Derecho y razn, cit., pp. 397-398.
Sobre la prohibicin de la analoga, Luigi Ferrajoli seala que es un corolario del principio de (estricta) legalidad. Este autor seala que En la medida en que sea posible afirmar de las figuras de calificacin penal definidas por las leyes, gracias a su conformidad con el principio de legalidad, que son verdaderas o falsas respecto a los hechos que se examinan, es obvio que no hay sitio para el razonamiento analgico. A la inversa, el uso por parte de la ley, con contraposicin con el principio de estricta legalidad, de frmulas elsticas o carentes de denotacin determinada permite la que se ha llamado analoga anticipada.517. La ltima observacin de esta cita de Ferrajoli es muy importante porque seala que la prohibicin de analoga, siendo coherente con el mandato de taxatividad de la ley penal, debera ser oponible tambin al legislador. El propio Ferrajoli nos recuerda que la prohibicin de analoga se aplica solamente para la analoga in malam partem, es decir, la que es desfavorable para el procesado. En sentido contrario, la analoga puede perfectamente admitirse en la interpretacin de las excusas absolutorias o en cualquier aspecto que beneficie al acusado518. Riccardo Guastini nos explica que, desde el punto de vista jurdico, la aplicacin analgica es la aplicacin de una norma a un supuesto de hecho no previsto por ella, pero semejante al previsto por la misma519. Lo que est prohibiendo el mandato constitucional es justamente la aplicacin por el juez de normas que no estn expresamente previstas en la ley como constitutivas de delito y que, por tanto, no son sancionables desde el punto de vista penal. Podramos decir que la semejanza no puede ser tenida en cuenta en materia penal o de sanciones administrativas, sino que, por la importancia de los bienes jurdicos que estn en juego, se requiere prcticamente la identidad entre la conducta a sancionar y la descripcin tpica contenida en la ley520. Luego de las consideraciones generales sobre el derecho administrativo sancionador que acabamos de sintetizar en las pginas precedentes, estimo que puede entenderse mejor el alcance y significado del artculo 93 de la Ley de Transparencia del DF.
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Derecho y razn, cit., p. 382.
Derecho y razn, cit., p. 382. Ferrajoli apunta que: La analoga est en efecto excluida si es in malam partem, mientras que se la admite in bonam partem, al estar dirigida su prohibicin, con arreglo al criterio general del favor rei, a impedir no la restriccin, sino slo la extensin por obra de la discrecionalidad judicial de la esfera legal de la punibilidad. Guastini, Riccardo, Estudios sobre la interpretacin jurdica, 7 edicin, Mxico, UNAM, Porra, 2006, p. 93.
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520 Carbonell, Miguel. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Chihuahua, comentada. ICHITAIP, UNAM, Porra, Mxico, 2009, pp. de la 503 a la 510.
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En sus 16 fracciones se van enlistando las conductas que constituyen violaciones a la Ley, con lo cual se cumple con el principio de reserva de ley que ya fue explicado. Tambin se cumple, con mayor o menor xito, con el principio de taxatividad, a travs de la enunciacin precisa de las conductas violatorias de la ley. Obviamente, el cumplimiento de la taxatividad no es perfecto, con lo cual se pueden generar mbitos de indeterminacin normativa al momento de individualizar las conductas violatorias. En particular, resultan un tanto abiertos los supuestos en los que se sealan omisiones por parte de los funcionarios pblicos. O bien cuando se utiliza el trmino irregularidad. Hay algunos supuestos ciertamente amplios, como el contemplado en la fraccin V, de acuerdo con la cual es una infraccin de la Ley La omisin en la observancia de los principios establecidos en esta Ley en materia de acceso a la informacin. Dicha disposicin puede decir mucho o decir nada, dependiendo del alcance que le quiera dar el rgano aplicador. Dicho sea de paso, la fraccin XIV del mismo artculo 93 contiene un supuesto semejante, ya que considera como infraccin a la Ley el incumplimiento de cualquiera de sus disposiciones (en verdad se trata de una norma no solamente repetitiva, sino incluso tautolgica). La reforma del 29 de agosto de 2011 a la Ley introdujo el texto de las fracciones XV y XVI del artculo 93. La primera de esas fracciones seala que es violatoria de la Ley toda intimidacin o inhibicin que se haga sobre los peticionarios de informacin. Esta adicin al artculo 93 se produce como resultado de la actitud hostil y desconsiderada (o amenazante, en algunos casos) de ciertos funcionarios pblicos, que en vez de hacer bien su trabajo prefieren protegerse a las travs del mantenimiento de la opacidad y el secreto. Por su parte, la fraccin XVI determina que es una violacin a la Ley no desclasificar una informacin reservada, cuando las causas de dicha clasificacin ya no subsistan. Para la correcta aplicacin de esta fraccin habra que estar en capacidad de determinar en qu momento dejan de subsistir las causas que dieron lugar a la clasificacin como reservada de cierta informacin. Tambin habra que analizar en qu momento se actualiza la responsabilidad de los funcionarios encargados. Tomemos en cuenta que, en la prctica, los funcionarios estn muy atareados y siempre con temas nuevos sobre sus escritorios, de modo que si interpretamos que la responsabilidad por violacin de lo que dispone la fraccin XVI del articulo 93 comienza sin que haya existido un requerimiento o un aviso al funcionario pblico en cuestin, probablemente se genere una responsabilidad sin conducta y sobre todo sin dolo, ya que puede darse el caso de que el
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funcionario pblico ni siquiera tenga presentes las circunstancias del caso que dieron lugar a la clasificacin de la informacin. En todo caso, habr que ser muy cuidadosos con la aplicacin de esta fraccin del artculo 93. En la parte inicial de este comentario sugerimos que no se hicieran reenvos a otras leyes, para efecto de poder ayudar al lector y, en general, a cualquier persona interesada en el contenido de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del DF, para que la pueda entender mejor. No fue esa la opcin que tomaron los legisladores locales del DF, como puede verse en el ltimo prrafo del artculo en comento, en el cual se contiene un reenvo nominal a la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos para efecto de determinar las sanciones521. Dichas sanciones, de acuerdo con el mismo prrafo, sern independientes de lo que se pueda determinar por responsabilidad penal o civil, o bien en materia de resarcimiento del dao que pueda generar una violacin de la ley local de transparencia.
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De hecho, es posible que exista un error en la enunciacin de la norma aplicable, dado que la ley que contiene sanciones de carcter administrativo es la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicas.
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Artculo 94. El Instituto dar vista o denunciar ante las autoridades competentes, cualquier conducta prevista en el artculo anterior y aportar las pruebas que considere pertinentes. Los rganos de control interno entregarn semestralmente al Instituto, un informe estadstico de los procedimientos administrativos iniciados con motivo del incumplimiento de la presente Ley y sus resultados. Esta informacin ser incorporada al informe anual del Instituto.
MigUEL CARbONELL
Una de las definiciones ms importantes que toda legislacin en materia de transparencia debe hacer consiste en la determinacin del sujeto que impone las sanciones. La alternativa es sencilla desde un punto de vista terico, pero muy compleja en la prctica: o bien se le otorgan facultades de sancin directa al rgano garante (el InfoDF, en el caso de la capital de la Repblica) o bien se le otorgan dichas facultades a los rganos internos de control. Como puede verse a partir de la lectura del artculo 94 de la ley que estamos comentando, el legislador local del DF opt por la segunda de dichas opciones, lo cual presenta ventajas y desventajas. La ventaja principal es que evita que el InfoDF entre en una situacin de permanente desgaste y confrontacin con otros rganos locales. La desventaja es que se deja al rgano garante a expensas de otras instancias para efectos de aplicar sin fisuras lo que establece la ley local de transparencia. No se trata de un dilema menor, sino que me parece que estamos ante una decisin absolutamente central para el xito o el fracaso de una legislacin en materia de transparencia. El artculo 94 obliga al InfoDF a dar vista y denunciar cualquier conducta que llegue hasta su conocimiento y que encuadre en lo que describe el artculo 93 de la Ley. Adems, debe aportar las pruebas que considere pertinentes, para efectos de que el rgano competente cuente con los elementos suficientes para poder fincar una responsabilidad por violacin de la Ley. Para efecto de que exista un seguimiento de los procedimientos administrativos que resulten de tales vistas y denuncias, los rganos internos de control deben informar semestralmente de las estadsticas que permitan identificar el grado de avance y el sentido de lo que se vaya resolviendo. Dicha informacin se debe integrar al informe anual que el InfoDF debe rendir, pero adems, tan pronto como vayan llegando los informes semestrales, se les debera de enviar una copia a los legisladores en la Asamblea local, a efectos de que estn informados y puedan tomar las medidas de control parlamentario que consideren oportunas, con el propsito de apoyar la tarea del InfoDF, por un
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lado, pero, sobre todo, de combatir la impunidad y el burocratismo con el que en ocasiones trabajan los rganos internos de control. Por otra parte, el Instituto debe hacer pblico todo lo relativo a procedimientos de responsabilidad, tan pronto como lo tenga disponible. De esa manera, se permite que la sociedad no solamente est al tanto de la forma en que se desarrollan los procedimientos de responsabilidad, sino que tambin se convierta en una palanca de exigencia, a efectos de combatir debidamente la impunidad. De hecho, si se le interpreta correctamente, el artculo 94 de la Ley tiene un gran potencial, al menos como generador de conocimiento social y de posible detonante de exigencias ciudadanas hacia los rganos pblicos.
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CAPTULO II
DE LA CONTRALORA DEL INSTITUTO
Artculo 95. El Instituto contar con una Contralora, encargada de fiscalizar y vigilar el manejo y aplicacin de los recursos del rgano, la cual instruir los procedimientos, y en su caso, aplicar las sanciones que procedan, en trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
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La Contralora es el rgano de control del ejercicio de la autoridad que la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal le otorga al Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF). Porque el InfoDF tiene autonoma presupuestaria, de gestin y de decisin, es relevante que cuente con los ms idneos mecanismos de rendicin de cuentas para el ms ptimo manejo de su patrimonio en vinculacin con el cumplimiento de sus programas y metas planteadas. El Captulo II del Ttulo Cuarto de la Ley de Transparencia aqu comentada recoge en los artculos 95, 96 y 97 la creacin de la controlara, sus funciones y la intervencin de la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En este apartado se analiza el origen y razn de ser de la Contralora dentro del InfoDF y los encargos que le asigna la propia Ley de Transparencia a esta oficina522. La Contralora del InfoDF es comprendida dentro de la estructura institucional del Instituto como una Unidad Administrativa, junto con otras dos secretaras, siete direcciones y dos coordinaciones, stas son: la Secretara Tcnica y la Secretara Ejecutiva; la Direccin Jurdica y Desarrollo Normativo, la Direccin de Capacitacin y Cultura de la Transparencia, la Direccin de Evaluacin y Estudios, la Direccin de Vinculacin con la Sociedad, la Direccin de Datos Personales, la Direccin de Tecnologas de Informacin y la Direccin de Administracin y Finanzas; y la Coordinacin de Informacin y la Coordinacin de Difusin523 Como Unidad Administrativa, la existencia de la Contralora es condicin del artculo 95 de la Ley que aqu se estudia, y tambin del artculo 6 del
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008. ltima reforma: 29 de agosto de 2011. Artculo 4, fraccin VII, del Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el correspondiente al acuerdo 312/SO/09-07/2008. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 26 de diciembre de 2008. ltima Reforma: 28 de octubre de 2011.
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Reglamento Interior del Instituto524. Esto es, que no se trata de una institucin opcional para el desempeo de las funciones del InfoDF, sino que es concomitante al Instituto para el ejercicio de sus funciones y el despacho de sus asuntos. La funcin de la Contralora es definida como de revisin de control, que implica toda aquella actividad sistemtica, estructurada, objetiva y de carcter preventivo, orientada a fortalecer el control interno, con el propsito de asegurar de manera razonable el cumplimiento de las metas y objetivos institucionales525. El diseo de la Contralora del Instituto obedece a un modelo tradicional de rganos de control que en Mxico se ha utilizado comnmente para la Administracin Pblica y los otros poderes pblicos. Este modelo consiste en nombrar a un contralor interno y asignarle presupuesto que se desprende del mismo patrimonio de la institucin que ser observada por el Contralor; igualmente es replicable el sistema de rendicin de cuentas de ste rgano de control interno526. La Contralora observa las Normas Generales de la Auditora Pblica que emite la Secretara de la Funcin Pblica para todo aquello que no quede dispuesto en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal y el Reglamento Interior del Instituto527. En la lgica de la rendicin de cuentas, como lo establece el artculo 18 del Reglamento Interior del Instituto, el Contralor informa al Pleno del Instituto sobre el Programa Anual de Auditoras al inicio de cada ao (fraccin III); les presenta trimestralmente informes a los Comisionados del Pleno (fraccin IV); y le propone al Pleno su normatividad y un sistema de rendicin de cuentas (fraccin V)528. Si bien el Contralor es el encargado de vigilar y fiscalizar los actos de todas las reas del Instituto, incluidas, desde luego, las unidades administrativas, la propia Contralora est situada en el mismo nivel jerrquico en el organigrama
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Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el correspondiente al acuerdo 312/SO/09-07/2008. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 26 de diciembre de 2008. ltima reforma: 28 de octubre de 2011. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, Gua General de Revisiones de Control, Contralora, febrero de 2007. ltima actualizacin: diciembre de 2011. Pardo, Mara del Carmen. Los mecanismos de rendicin de cuentas en el mbito ejecutivo de gobierno, en Merino, Mauricio. Lpez Aylln, Sergio. Cejudo, Guillermo. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico 2010. pp. 29-86. Op.cit. Gua General de Revisiones de Control. Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior.
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del Instituto que aquellas a las que vigila. Asimismo, de sus funciones establecidas en la Ley y en el Reglamento Interior del Instituto, la Contralora le rinde cuentas al Pleno a travs de informes trimestrales y anuales. Por lo anterior, su funcin se perfila ms como una entidad revisora y supervisora del comportamiento interno del Instituto con determinado margen de maniobra para emitir recomendaciones y desarrollar investigacin de quejas y denuncias y fincar responsabilidades. La Contralora, a diferencia de la auditora, est diseada para revisar el control y contribuir, a travs de la evaluacin, al fortalecimiento e implementacin de controles dirigidos a mejorar las funciones del rgano garante para incrementar la efectividad y eficiencia de los sistemas de gestin. Asimismo, la Contralora desempea una funcin importante de prevencin de los actos administrativos contrarios a las leyes y promover una cultura de control y mejora.529 El diseo de la Contralora dentro del Instituto y las normas que rigen su funcionamiento dan cuenta del modelo de control que supone la existencia de esta oficina. A ello cabe abonarle el esquema de nombramiento del titular de la Unidad Administrativa llamada Contralora. Como el resto de las unidades del Instituto, el titular de esta oficina, que se prev en el artculo 95 de la Ley de Transparencia, es nombrado a propuesta del Comisionado Presidente y aprobado en sesin por el Pleno del InfoDF.530 Otra caracterstica que es importante mencionar sobre la mecnica de la Contralora es que, como el resto de las unidades administrativas del Instituto, un sujeto obligado dentro del Reglamento de Transparencia del Instituto y del rgimen de proteccin de datos personales. Por lo tanto, la Contralora es, por un lado, responsable de publicar los informes de resultados de las auditoras concluidas en el portal de Internet del Instituto. stas deben contener las observaciones y recomendaciones que se hayan derivado, as como el estado que guardan dichas observaciones. Igualmente, la Contralora est obligada a dar trmite y respuesta a las solicitudes generadas que recaigan dentro su competencia531. Asimismo, el Reglamento Interior del Instituto establece que es atribucin de la Contralora de fungir como responsable de los Sistemas de Datos Personales en posesin de la Contralora, de conformidad con lo dispuesto
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Op.cit. Gua General de Revisiones de Control.
Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto, artculo 12, fraccin XI. Artculos 5 y 20 del Reglamento del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 26 de diciembre de 2008. ltima actualizacin: 5 de octubre de 2011.
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en la Ley de Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal. Asimismo, debe designar a un encargado del tratamiento de los sistemas de datos personales en posesin de la unidad administrativa532. Adems de las funciones que dibujan el modelo de la Contralora del InfoDF, los Lineamientos en Materia de Recursos Financieros le asignan a la Contralora un rol de fiscalizacin, que se suma al de control que ya he descrito en lneas arriba. El artculo 7 de los Lineamientos en cuestin nombra a la Contralora como la encargada, precisamente, de la fiscalizacin del cabal cumplimiento del mandato de dichos Lineamientos533. Este rol se desglosa en el artculo 81 de los Lineamientos, concretamente en las siguientes funciones: i) inspeccionar; ii) fiscalizar; iii) verificar; iv) investigar; y v) evaluar el ejercicio del gasto del Instituto en congruencia con el presupuesto autorizado. La Contralora desempea estas funciones por dos razones. Primero, porque tiene la obligacin de promover la eficiencia en el ejercicio presupuestal del Instituto y comprobar si el ejercicio se realiz de conformidad con la normatividad vigente. Segundo, porque debe evaluar si se han alcanzado las metas y los objetivos de los programas propuestos por las unidades administrativas y reas del Instituto, incluyendo al Pleno534. Para el desempeo de estas labores amplias de fiscalizacin, previstas en los Lineamientos en materia de recursos financieros del Instituto, el artculo 82 de los mismos Lineamientos establece que la Contralora realizar una revisin y anlisis de los informes de avance programtico presupuestal, estados financieros y ejercicio del gasto de todo el Instituto535.
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Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto, artculo 18, fracciones XXI y XXIII. Acuerdo 104/SO/12-03/2008. Acuerdo mediante el cual se aprueban los Lineamientos en materia de recursos financieros del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga los aprobados mediante el acuerdo 096/SO/3108/2006. ltima actualizacin: 5 de octubre de 2011. Ibd. Artculo 81. Ibd. Artculo 81.
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Artculo 96. La Contralora del Instituto tendr las funciones siguientes: I. Formular el Programa Anual de Auditora Interna; II. Ordenar la ejecucin y supervisin del Programa Anual de Auditora Interna; III. Autorizar los programas especficos de las auditoras internas que se practiquen; IV. Emitir opiniones consultivas sobre el proyecto de presupuesto de egresos del Instituto, as como sobre el ejercicio y los mtodos de control utilizados; V. Inspeccionar y fiscalizar el ejercicio del gasto del Instituto; VI. Aplicar y, en su caso, promover ante las instancias correspondientes, las acciones administrativas y legales que deriven de los resultados de las auditoras; VII. Realizar el seguimiento de las recomendaciones que como resultado de las auditoras internas, se hayan formulado a las distintas reas del Instituto; VIII. Revisar, en la ejecucin de las auditoras internas, que el ejercicio del gasto se haya realizado de conformidad con las disposiciones legales, normas y lineamientos que regulen su ejercicio; que las operaciones financieras se registren contable y presupuestalmente en forma oportuna; la calidad de los controles administrativos para proteger el patrimonio del Instituto, evaluando desde el punto de vista programtico las metas y objetivos de los programas del Instituto y, en su caso determinar las desviaciones de los mismos y determinar las causas que le dieron origen; y IX. Recibir, investigar y resolver quejas y denuncias que se presenten en contra de los servidores pblicos del Instituto, en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
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El artculo 96 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal establece y describe las funciones bsicas que debe desempear la Contralora del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica
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y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF). El mandato previsto en este artculo refleja el reconocimiento de una visin tradicional sobre el papel que juegan las contraloras en la administracin pblica. Este enfoque retoma las funciones de la contralora que verifica el cumplimiento de las normas y procedimientos; realiza un seguimiento de la ejecucin en funcin del presupuesto y el cumplimiento de las metas; y la de investigacin de quejas y denuncias presentadas en contra de servidores pblicos536. En consecuencia, el artculo 96 presenta una serie de funciones que pueden ser divididas en tres rubros que integran el trabajo de la Contralora del InfoDF. El primer rubro versa sobre las funciones de auditora, que concentran las acciones de revisar las normas, procedimientos y su ejecucin con relacin al presupuesto y las metas de la institucin. El segundo comprende las funciones de control, donde la Contralora encarna el papel de supervisor del control de actos del ente obligado y del comportamiento de sus servidores pblicos en la lnea de las responsabilidades conferidas por la Ley. El tercer rubro lo integran las funciones de fiscalizacin que el artculo 96 le otorga a la Contralora del Instituto. stas le obligan a revisar el gasto del Instituto y vigilar que las auditoras internas sean ejecutadas por el ente obligado, as como sus recomendaciones y observaciones. El trabajo de la Contralora del Instituto debe ser interpretado sistemticamente con el desarrollo del mandato del artculo 96 de la Ley de Transparencia, que, en consecuencia, presenta el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos del Distrito Federal537. Igualmente, se atraen los procedimientos, metodologas y objetivos planteados por la misma Contralora, que han quedado establecidos en la Gua General de Revisiones de Control538. La auditora es una funcin amplia de la Contralora que se encuentra especificada en el artculo 96 de la Ley de Transparencia y se profundiza en el artculo 18 del Reglamento Interior del Instituto. La Ley en comento establece que la Contralora deber elaborar sus propios programas anuales de auditora
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Pardo, Mara del Carmen. Los mecanismos de rendicin de cuentas en el mbito ejecutivo de gobierno, en Merino, Mauricio. Lpez Aylln, Sergio. Cejudo, Guillermo. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico 2010. Pp. 29-86. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, y se abroga el correspondiente al acuerdo 312/SO/09-07/2008. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 26 de diciembre de 2008. ltima reforma: 28 de octubre de 2011. Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal, Gua General de Revisiones de Control, Contralora, febrero de 2007. ltima actualizacin: diciembre de 2011.
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interna, as como ordenar su ejecucin y autorizar programas especficos de auditora interna que se requieran (fracciones I, II y II del artculo 96)539. Complementariamente, en el artculo 18 del Reglamento Interior del Instituto se desarrollan pasos que conducen a que la Contralora cumpla con su mandato de auditor. Las funciones adicionales en este ordenamiento son la de informar al Pleno del Instituto del Programa Anual de Auditoras durante los primeros cuarenta y cinco das naturales del ao (fraccin III). La Contralora est obligada a programar, ordenar y realizar las auditoras y revisiones de control a las unidades administrativas del Instituto y verificar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas aplicables al Instituto (fraccin VII). Adems de ordenar y ejecutar las auditoras internas, la Contralora debe dar seguimiento a los avances en la atencin de las observaciones y recomendaciones que deriven de las auditoras practicadas al Instituto (fraccin VIII). Para estas funciones, se le atribuye al Contralor el poder de requerir, en todo momento, que las unidades administrativas, proveedores, contratistas y prestadores de servicio del instituto le proporcionen informacin y documentacin necesaria para su labor (fraccin X). Por ltimo, dentro de la tarea de auditor, la Contralora tendr como funcin la de omitir una opinin respecto del proceso de seleccin en la contratacin de auditoras externas que el Instituto est facultado para contratar. En este procedimiento, el Contralor interno del Instituto deber supervisar y vigilar el desarrollo del trabajo de la auditora exterior para monitorear su desempeo (fraccin IX). Todo esto va el artculo 18 del Reglamento Interior que se estudia540. La Gua General de Revisin de la Contralora establece la metodologa para el desarrollo de las revisiones de control, pasando por el procedimiento de la planeacin, la ejecucin de la revisin de control y la presentacin del informe de resultados de la revisin. Asimismo, incluye el procedimiento para el seguimiento de acciones de mejora, a partir de cdulas de seguimiento que contienen informacin sobre las acciones que emprendi la entidad para cumplir con los compromisos de mejora541. Las funciones de control del rgano interno del Instituto se establecen en las fracciones IV y IX del artculo 96 de la Ley de Transparencia542. Estos mandatos prevn que la Contralora deber emitir opiniones consultivas sobre los
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008. ltima reforma: 29 de agosto de 2011. Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto. Op.cit. Gua General de Revisiones de Control.
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Gaceta Oficial del Distrito Federal del 28 de marzo de 2008. ltima reforma: 29 de agosto de 2011.
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proyectos de presupuesto de egresos del Instituto, as como sobre su ejercicio y mtodos de control y vigilancia; y que el Contralor recibir, investigar y resolver sobre las quejas y denuncias presentadas en contra de servidores pblicos del Instituto, conforme a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. El control de las acciones del ente obligado en el ejercicio de su autoridad son fortalecidas en el artculo 18 del Reglamento Interior del Instituto por los siguientes mandatos adicionales a los previstos en el artculo 96 de la Ley en comento, a saber:543 Asistir a los actos de entrega-recepcin de los servidores pblicos del Instituto, de mandos medios, superiores y homlogos, con motivo de la separacin del encargo, empleo o comisin (fraccin XV); Instar al rea jurdica del Instituto a formular cuando as se requiera, las denuncias o querellas a que hubiere lugar ante la autoridad competente (fraccin XVI); Participar en los comits creados por el Pleno del Instituto; as como en los procedimientos y dems actos que tengan lugar en materia de adquisiciones, arrendamientos, prestacin de servicios y obra pblica; resolver las inconformidades que presenten los proveedores, contratistas o concursantes, as como de los procedimientos administrativos para declarar la inhabilitacin de proveedores, acorde con lo establecido en la normatividad en la materia (fraccin XVII); Realizar acciones preventivas para el adecuado cumplimiento de las normas aplicables a la operacin interna del Instituto, as como contribuir en el diseo y revisin de los manuales administrativos y dems normas que faciliten su organizacin y su funcionamiento (fraccin XVIII);
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Sin embargo, en el diseo de las funciones de control desarrolladas en el Reglamento Interior del Instituto se actualiza el modelo de control hacia uno ms amplio. Este enfoque propone que, adems de las labores tradicionales de la contralora, tambin se le asigna que evale el desempeo con base en resultados, considerando tanto acciones como procedimientos, con miras a lograr una valoracin de su racionalidad econmica-financiera y su adecuacin a los principios de la buena administracin544.
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Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto.
Pardo, Mara del Carmen. Los mecanismos de rendicin de cuentas en el mbito ejecutivo de gobierno, en Merino, Mauricio. Lpez Aylln, Sergio. Cejudo, Guillermo. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico 2010. Pp. 29-86.
En esta lgica, el artculo 18 del Reglamento Interior del Instituto le obliga a la Contralora a evaluar el cumplimiento de los programas, en funcin de sus metas y objetivos establecidos y, en su caso, determinar las desviaciones de stos y las causas que lo originaron (fraccin II)545. Las funciones de fiscalizacin de la contralora son las que le dan potestad al rgano para hacer valer su poder y justificar su existencia dentro del Instituto. Estas funciones son las de inspeccionar el ejercicio del gasto; aplicar y promover ante las instancias correspondientes las acciones administrativas y legales que deriven de los resultados de las auditoras; dar seguimiento de las recomendaciones que derivaron de las auditoras y verificar su cumplimiento; revisar que el ejercicio del gasto de la ejecucin de las auditoras internas se haya realizado conforme a las disposiciones legales y las normas correspondientes; as como verificar que las operaciones financieras estn contable y presupuestalmente en forma, y verificar la calidad de los controles administrativos que protegen el patrimonio del Instituto. Estas funciones estn contenidas en las fracciones V, VI, VII y VIII del artculo 96 de la Ley de Transparencia que se analiza546. El Reglamento Interior del Instituto amplia estos mandatos obligando a la Contralora a que emprenda los siguientes pasos adicionales en su funcin fiscalizadora del rgano garante del derecho de acceso a la informacin en el Distrito Federal: Inspeccionar y fiscalizar que el ejercicio del gasto del Instituto se haya realizado de conformidad con las disposiciones legales, normas y lineamientos que regulen su ejercicio, verificando que las operaciones financieras se registren contable y presupuestalmente en forma oportuna (fraccin I); Instaurar los procedimientos administrativos disciplinarios internos; desarrollar la investigacin de quejas y denuncias formuladas contra servidores y ex servidores pblicos del Instituto y fincar las responsabilidades a que hubiere lugar e imponer las sanciones administrativas en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (fraccin XI); Recibir, substanciar y resolver los recursos de revocacin que se presenten en contra de las resoluciones en los procedimientos sealados en la fraccin anterior, de conformidad con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (fraccin XII);
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Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto.
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Realizar la defensa jurdica de las resoluciones que emita, ante las diversas instancias jurisdiccionales correspondientes (fraccin XIII); Integrar el padrn de los servidores pblicos del Instituto obligados a presentar declaracin de su situacin patrimonial, recibindolas, o en su caso requirindolas, as como llevar el registro y seguimiento de la evolucin de la situacin patrimonial correspondiente (fraccin XIV);
Es importante subrayar que, adicionalmente de las funciones que hemos estudiado dentro de los tres rubros de auditora, control y fiscalizacin, la Contralora cuenta con obligaciones como ente obligado a la transparencia y rendicin de cuentas547; as como a la proteccin de datos personales y los sistemas que recaigan sobre su custodia.548
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Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto Funciones previstas en el artculo 18, fracciones IV, V, XIX, XX. Op.cit. Acuerdo mediante el cual se aprueba el Reglamento Interior del Instituto Funciones previstas en el artculo 18, fracciones XXI, XXII y XXIII.
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Artculo 97. La cuenta pblica del Instituto ser revisada por la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
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El artculo 97 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal cierra el crculo del sistema de control y fiscalizacin que rige al Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal (InfoDF). Este mandato toca dos puntos clave de la rendicin de cuentas dentro de la estructura planteada por Merino, Lpez Aylln y Cejudo, que son la contabilidad de la cuenta pblica y el ciclo del uso de los recursos pblicos549. En el presente anlisis se revisan el significado del trmino cuenta pblica al que se refiere el artculo 97, y su sistema de fiscalizacin por parte de la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La cuenta pblica est definida por la Ley Orgnica de la Contadura como aquella que est constituida por los estados contables, financieros, presupuestarios, programticos, patrimoniales y dems informacin cuantitativa y cualitativa que muestre el registro y los resultados de la ejecucin de la Ley de Ingresos, del ejercicio del Presupuesto de Egresos y otras cuentas de activo y pasivo de los sujetos de la fiscalizacin [] as como el estado de la deuda pblica y la informacin estadstica pertinente550. Merino afirma que la calidad y confiabilidad de los sistemas de cuenta pblica consisten en que toda la informacin relacionada con los manejos de los dineros pblicos que utiliza el Estado debe estar disponible pblicamente y, adems, debe dar cuenta de la situacin financiera del Estado. La importancia de la informacin contable influye en el ciclo hacendario y condiciona la veracidad del resto de la informacin sobre el uso de los recursos. Para este autor, el presupuesto pblico es la nica herramienta razonable para el control del gasto pblico551.
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Merino, Mauricio. Lpez Aylln, Sergio. Cejudo, Guillermo. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico 2010. Artculo 22 de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 8 de febrero de 1999. Merino, Mauricio, Informe sobre la calidad de la informacin en las cuentas pblicas en Mxico en Merino, Mauricio. Lpez Aylln, Sergio. Cejudo, Guillermo. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico 2010. Pp. 235 286.
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La cuenta pblica es tambin el reflejo del ciclo del uso de los recursos pblicos del Estado, y transparentar dicho ciclo, en palabras de Lpez Aylln, permite evaluar la medida en que las reglas orientan y permiten una adecuada rendicin de cuentas. Dicho ciclo pasa por la forma en la que los servidores pblicos presupuestan, ejercen y evalan el uso de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus metas y objetivos de acuerdo a sus competencias552. El InfoDF es sujeto del control de la Asamblea Legislativa, y la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin establece, en el artculo 97 que aqu se estudia, precisamente que su cuenta pblica debe ser rendida ante dicho rgano legislativo, a travs de la Contadura Mayor Hacienda. Esta instancia de la Asamblea tiene funciones concretas dentro del gran sistema y entramado de las instituciones que conforman el Gobierno del Distrito Federal. El artculo 3 de la Ley Orgnica de la Contadura establece que la revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno del Distrito Federal es la facultad de la Asamblea Legislativa, que ejerce su funcin de fiscalizacin a travs de la Contadura segn el mandato constitucional553. Esta funcin fiscalizadora se ejerce de manera posterior a la gestin pblica y tiene carcter externo, por lo que es independiente de la fiscalizacin de la Contralora interna del InfoDF554. En suma, la Contadura revisa la cuenta pblica del Instituto, que, a su vez, ha tenido ya controles internos a travs de su Contralora y que le rinde cuentas a la Asamblea. Ahora bien, el objeto de la revisin de la Cuenta Pblica que ejecuta la Contadura determina el resultado de la gestin financiera en el ejercicio presupuestal correspondiente y permite conocer si fue congruente con el Cdigo Fiscal del Distrito Federal, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, as como con los programas propuestos555. La revisin incluye los ingresos y egresos, la legalidad, economa y contabilidad de los ingresos del gasto y los cobros y pagos hechos por los entes de gobierno de acuerdo a precios y tarifas previstas en las leyes.
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Lpez Aylln, Sergio, El ciclo del uso de los recursos pblicos en el ordenamiento jurdico mexicano, en Merino, Mauricio. Lpez Aylln, Sergio. Cejudo, Guillermo. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Mxico 2010. pp. 487 822. El fundamento de la funcin de la Contadura como rgano de fiscalizacin de la Asamblea se encuentra en el artculo 122, apartado C, base primera, fraccin V, inciso c; 74 fraccin VI de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Igualmente es hallado en el artculo 43 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Artculo 3 de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 8 de febrero de 1999. Ibd. Artculo 28.
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La Contadura cuenta con un grupo de facultades amplias para realizar su trabajo de rgano fiscalizador. En principio, el artculo 27 de su Ley Orgnica establece que la Contadura goza de facultades para revisar toda clase de libros, registros, instrumentos, sistemas, procedimientos, documentos y objetos, practicar visitas, inspecciones, auditoras, revisiones, compulsas y en general, toda actividad que le permita recabar la informacin necesaria para cumplir sus funciones. Asimismo, aplica las tcnicas y procedimientos lcitos de auditora y evaluacin que le permitan conocer de fondo el ejercicio de la cuenta pblica556. En trminos amplios, la Contadura Mayor de Hacienda desempea las siguientes actividades. Revisa y verifica que la cuenta pblica sea presentada por los entes pblicos; establece las normas, sistemas, mtodos y procedimientos para la revisin de la cuenta pblica; conoce, evala y formula recomendaciones sobre los procedimientos y sistemas de contabilidad de los entes; evala la eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez en el alcance de los objetivos y metas de los programas del gobierno; inspecciona las obras, bienes adquiridos y servicios contratados fiscalizando las inversiones y gastos; emite recomendaciones, dictmenes tcnicos y pliegos de observaciones procedentes derivados de la revisin de la Cuenta Pblica y de las auditoras que practica. Asimismo, da seguimiento a las observaciones y recomendaciones, vigilando que sean solventadas por los entes pblicos557. La Contadura practica anualmente la revisin de la Cuenta Pblica y rinde anualmente su informe a la Asamblea Legislativa ante la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica por conducto de la Comisin de Gobierno de la Asamblea. Informa sobre la revisin de la Cuenta Pblica, las auditoras practicadas, las irregularidades administrativas, deficiencias o hallazgos558. Los informes que rinde la Contadura son de diferentes tipos y contienen anlisis de la revisin de la cuenta pblica en diversos momentos del ejercicio presupuestal. Estos informes son: i) Informe de Resultados sobre la Revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno de Distrito Federal; ii) Informe Previo sobre la Cuenta Pblica del Distrito Federal; y, iii) Opinin sobre el Informe de Avance Programtico Presupuestal559. El Informe de Resultados sobre la Revisin de la Cuenta Pblica del Gobierno de Distrito Federal presenta resultados y recomendaciones derivados de las auditoras practicadas a las dependencias, rganos poltico-administrativos, desconcentrados, entidades de la Administracin Pblica del Distrito Federal
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Ibdem. Ibd. Artculo 8. Ibd. Artculo 4 y 29. Informacin disponible en: http://www.cmhaldf.gob.mx/ Consultado en noviembre de 2010.
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y rganos autnomos. En este tipo de informes se incluyen los resultados de la revisin de la Cuenta Pblica del InfoDF. Tambin incluyen informacin sobre los resultados financiero-presupuestales y programtico-presupuestales de las Finanzas Pblicas. Este informe es presentado, a ms tardar, el 15 de julio del ao siguiente a la recepcin de la Cuenta Pblica, ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por medio de la Comisin de Vigilancia.560 El segundo tipo de informe, el Informe Previo, reporta a partir de anlisis documental preliminar sobre el cumplimiento de los objetivos y metas propuestos, as como del comportamiento de las finanzas de los sujetos fiscalizados. En este informe tambin se incluye la Cuenta Pblica del InfoDF, y se presenta ante la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Asamblea, a ms tardar, el da 30 de septiembre siguiente a la presentacin de la Cuenta Pblica del Instituto y el resto de los entes fiscalizados.561 Por ltimo, la Opinin sobre el Informe de Avance Programtico Presupuestal es un apoyo tcnico que la Contadura brinda a la Asamblea sobre los resultados del Avance Programtico-Presupuestal. Este incluye la revisin del balance financiero, captacin de ingresos, ejercicio de gastos relacionado con los programas y las leyes observables por los sujetos de la fiscalizacin562. Es importante resaltar que la efectividad de los actos de fiscalizacin de la Contadura se fincan en sus facultades de sancin. La Contadura est facultada para proponer a la autoridad competente las sanciones que correspondan a la infraccin de las obligaciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, el Cdigo Fiscal del Distrito Federal, y la Ley Orgnica de la Contadura563.
Ttulo Cuarto
560 561 562 563
Op.cit. Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda Artculo 36. Ibd. Artculo 29. Ibd. Artculo 8 fraccin VII, y 14 fraccin I. Ibd. Artculo 38.
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Distrito Federal Comentada. Se termin de imprimir en Servicio Editorial Grfico, en la Ciudad de Mxico durante el mes de marzo de 2012. El tiraje consta de 1,000 ejemplares. La edicin estuvo al cuidado del Instituto de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal.

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Miguel Carbonell (coordinador)

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COMISIONADO CIUDADANO PRESIDENTE DEL INfODF

MTRO. OSCAR M. GUERRA FORD

Asamblea Legislativa del Distrito Federal

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PRESIDENTA DE LA COMISIN DE GOBIERNO DE LA ALDF

DiPUTADA ALEJANDRA BARRALES MAgDALENO

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INVESTIgADOR DEL IIJ-UNAM

DR. MigUEL CARbONELL

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FRANCiSCO JAViER ACUA

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Ibd. Pg. 33.

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Artculos 56, 57 y 58 de la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal.

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Principales sistemas de interpretacin decimonnica del derecho.

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Ibdem., p. 88. Vid., fraccin XII, del artculo 4 de esta ley.

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Tesis P. XLV/2000: DEREcHO A LA INFORMAcIN. LA SUpREMA CORTE INTERpRET ORIgINALMENTE EL ARTcULO

cOMO pOR LOS DEREcHOS DE TERcEROS,

2000, t. XI, p. 74.

Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, SCJN,

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