CONSTRUCCIN DE INDICADORES Y EVALUACIN SOCIAL DE PROYECTOS

Por: Econ. David Medianero Burga

De conformidad con su definicin clsica y ampliamente aceptada, la medicin consiste en asignar nmeros a objetos y eventos, de modo que se puedan transformar las proposiciones cualitativas en expresiones cuantitativas. Sin embargo, esta definicin es ms apropiada para las ciencias fsicas que para las ciencias sociales, ya que varios de los fenmenos que son medidos en stas no pueden caracterizarse como objetos o eventos, puesto que son demasiado abstractos para ello. Por ejemplo, la pobreza, la participacin ciudadana en la toma de decisiones gubernamentales y la confianza de los agentes econmicos, son conceptos demasiado abstractos para ser considerados cosas que pueden verse o tocarse (definicin de objeto) o para verse como resultado, consecuencia o producto (definicin de evento). Por esta razn, resulta ms adecuado definir la medicin como el proceso de vincular proposiciones cualitativas con indicadores, asociando un concepto a un nmero. Bajo este enfoque, se entiende por medicin de desempeo al proceso de seleccionar indicadores que permitan evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos de un proyecto. En la medicin de desempeo, los nmeros asignados a cada uno de los objetivos constituyen los indicadores de desempeo. Desde luego, no hay medicin perfecta: es prcticamente imposible que representemos fielmente conceptos (u objetivos, o variables en general) tales como desarrollo econmico, credibilidad poltica, desarrollo integral de nios, etc.. Pese a ello, las instituciones ejecutoras deben realizar el esfuerzo necesario para establecer indicadores que se acerquen lo ms posible a los objetivos bajo evaluacin. 1

INDICADORES: DEFINICIN E IMPORTANCIA Los indicadores son magnitudes estadsticas expresadas en cifras absolutas o relativas, obtenidas mediante la agregacin de datos primarios o mediante operaciones matemticas realizadas sobre las observaciones primarias, que permiten describir las caractersticas de una situacin dada. Los indicadores permiten medir un atributo o una caracterstica de un objeto o de un evento, expresados estos como objetivos de una determinada intervencin. Aqu radica su importancia y en cierto modo su nivel cognitivo superior a las proposiciones expresadas en forma literal o narrativa. Sin embargo, lo cuantitativo es indesligable de lo cualitativo, razn por la cual objetivos
Una amplia revisin de os procedimientos de investigacin cientfica, en gran medida aplicables al diseo y ejecucin de evaluaciones de impacto, puede encontrarse en Metodologa de la Investigacin Cientfica de Roberto Hernndez, Carlos Fernndez y Pilar Baptista. Mc Graw-Hill, Mxico, 1999.
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e indicadores son conceptos mutuamente complementarios. En tanto representacin de las variables, los indicadores presentan dos caractersticas esenciales: 1. Son caractersticas observables de algo; esto es, son verificables empricamente. 2. Son objetivamente verificables; vale decir son verificables por medios externos al objetivo que pretenden medir. Los indicadores son formas operativas de las variables. Lo que se conoce como operacionalizacin de variables consiste, en el contexto de la promocin del desarrollo, en la transformacin de objetivos o variables generales, no observables directamente, en variables empricas o indicadores. Es importante que un indicador pueda verificarse en forma objetiva, independientemente de si es directo o indirecto. Por ello, junto a la especificacin de indicadores se deben seleccionar los medios o fuentes apropiados de verificacin. El principio fundamental es: si un indicador no es verificable por ningn medio entonces encuntrese otro indicador. En realidad, la relacin ms amplia es la que existe entre objetivos, indicadores y medios de verificacin: la prueba de la correcta formulacin de un objetivo es la capacidad para ser expresado cuantitativamente a travs de un indicador; y la prueba de que un indicador es adecuado es que sea objetivamente verificable. En el contexto del enfoque del marco lgico, los indicadores constituyen el medio para establecer que condiciones seran las que sealen el logro de los objetivos y, por ende, reducir la ambigedad y la subjetividad en la evaluacin del grado de xito de las intervenciones. El marco lgico fuerza a los planificadores a definir clara y explcitamente que es lo que indicar que la ejecucin ha sido exitosa. De este modo se evitan las interpretaciones subjetivas de los logros del proyecto, y ste gana en cuanto a evaluabilidad; es decir, capacidad para ser evaluado objetivamente durante y despus de su ejecucin. En toda intervencin utilizamos un medio o instrumento para recopilar los datos que nos permita calcular los indicadores y, a su vez, evaluar los objetivos. A esto se conoce, en el contexto de la planificacin del desarrollo, como medios de verificacin de los indicadores. La medicin de desempeo es efectiva cuando el instrumento de recoleccin de datos o medio de verificacin rene los requisitos esenciales: confiabilidad y validez. La confiabilidad de un instrumento de medicin se refiere al grado en que su aplicacin repetida al mismo sujeto u objeto produce iguales resultados. Por ejemplo, si se midiera en este momento la temperatura ambiental mediante un termmetro e indicara que hay 22C. Un minuto ms tarde se consulta otra vez y el termmetro indicara que hay 5C. Tres minutos despus se observara el termmetro y ste indicara que hay 40C. Ese termmetro no sera confiable (su aplicacin repetida produce resultados distintos). Igualmente, si una prueba de inteligencia se aplica hoy a un grupo de personas y proporciona ciertos valores de inteligencia; se aplica un mes despus y proporciona valores diferentes, al igual que en subsecuentes mediciones, tal prueba no es confiable. Los resultados no son consistentes; no se puede confiar en ellos.

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La confiabilidad de un instrumento de medicin se determina mediante diversas tcnicas, las cuales se comentaran brevemente despus de revisar el concepto de validez. La validez, en trminos generales, se refiere al grado en que un instrumento realmente mide la variable que pretende medir. Por ejemplo, un instrumento para medir la inteligencia vlido debe medir la inteligencia y no la memoria. Una prueba sobre conocimientos de historia debe medir esto y no conocimientos de literatura histrica. Aparentemente es sencillo lograr la validez. Despus de todo, como dijo un estudiante, pensamos en la variable y vemos cmo hacer preguntas sobre esa variable. Esto sera factible en unos cuantos casos (como lo sera el sexo de una persona). Sin embargo, la situacin no es tan simple cuando se trata de variables como la motivacin, la calidad de servicio a los clientes, la actitud hacia un candidato poltico y menos an con sentimientos y emociones, as como diversas variables con las que trabajamos en ciencias sociales. La validez es una cuestin ms compleja que debe alcanzarse en todo instrumento de medicin que se aplica.

OBJETIVOS, INDICADORES Y METAS En el contexto de las acciones de monitoreo y evaluacin del desempeo en proyectos, programas y planes estratgicos, los indicadores juegan un rol clave. Los indicadores resumen la informacin necesaria para efectuar la comparacin entre lo planeado y lo ejecutado, y hacen que esta comparacin sea objetiva. Despus de haber fijado los objetivos, el siguiente paso es identificar los indicadores relevantes y establecer las metas. En otras palabras, para fijar metas previamente deben haberse identificado los indicadores, los cuales, a su vez, corresponden a determinados objetivos. Dado que rara vez un objetivo puede ser medido cabalmente a travs de un solo indicador, por lo general se requieren varios indicadores, tanto intermedios como finales, para medir el alcance en el logro de un objetivo. A este respecto, cabe clarificar la relacin conceptual entre los objetivos, los indicadores y las metas: 2

Los objetivos, como ya ha sido sealado, son formulados en trminos cualitativos con expresiones tales como: "eliminar la pobreza externa"; "reducir la mortalidad infantil"; o "generar empleo". Los indicadores son las variables que se utilizan para medir el progreso hacia el logro de los objetivos. Son su unidad de medida. Por ejemplo, el avance en la erradicacin de la pobreza extrema podra medirse a travs del numero de personas con necesidades bsicas insatisfechas o del numero de personas con un ingreso menor a 1 dlar diario. Las metas son los niveles cuantificables de los indicadores que una organizacin o un pas desea alcanzar en un momento dado. Por ejemplo: "reducir la tasa de analfabetismo al 3% en el 2005.

El rol de los indicadoresen el diseo de sistemas de monitoreo y evaluacin es descrito ampliamente por G. Rubio, G. Prennushi y K Subbarao, Monitoring and Evaluation. Banco Mundial, 2000.

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Finalmente, debe recordarse que la fijacin de objetivos claros es el primer requisito para alcanzarlos. Y fijarlos en forma participativa es la nica forma de generar compromisos fuertes en torno a ellos. Objetivos claros y compromisos fuertes son los dos grandes principios en la ciencia y el arte de la planificacin.

CONSTRUCCIN DE UN INDICADOR En trminos generales, todo indicador est conformado por dos elementos bsicos: la variable objetivo y la construccin estadstica. 3

La variable objetivo viene a ser la variable objeto de medicin y estudio, por lo general asociada a una determinada hiptesis de desarrollo. Son variables objetivo, por ejemplo, las siguientes: poblacin econmicamente activa, producto bruto interno y precios al consumidor. La construccin estadstica, que viene a ser la operacin matemtica que permite pasar de un indicador simple a otro relativamente complejo. Ejemplo de construcciones estadsticas son las siguientes: tasa de crecimiento de la poblacin, densidad demogrfica, ndice de precios al consumidor, etc.

Ejemplo 1. Las cifras de poblacin y las reas geogrficas son observaciones primarias obtenidas por agregacin; en tanto que la densidad de poblacin por kilmetro cuadrado es una cantidad derivada, presentada en forma de indicador, que describe el grado de concentracin geogrfica de la poblacin. Ejemplo 2. El precio de un producto es una cifra absoluta obtenida por observaciones primarias. Si se relaciona el precio del mes "n" con el precio del mes "o" se obtiene un ndice de precios, que es un indicador estadstico que describe la evolucin del precio entre dos periodos. A continuacin se exponen varios ejemplos adicionales de indicadores, sealando sus dos elementos constituyentes: ndice de Precios al consumidor Construccin estadstica = ndice Promedio ponderado de precios Variable objetivo = Precios al Consumidor Tasa de Crecimiento del Producto Bruto Interno Construccin estadstica = Razn de Crecimiento Variable objetivo = Producto Bruto Interno Resultado Financiero de las Operaciones del Gobierno Construccin estadstica = Resultado por Diferencias Variable objetivo = Operaciones Financieras del Gobierno Central
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Vase al respecto, Indicadores Estadsticos para el Anlisis Econmico de Flix Murillo. Universidad Particular San Martn de Porres, Lima, 1995.

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Elasticidad Precio de la Demanda Construccin estadstica = Coeficiente de Elasticidad Variable objetivo = Variacin de la Demanda Participacin Porcentual de las Importaciones de Bienes de Capital respecto a las Importaciones Totales. Construccin estadstica = Razn Estadstica Variable objetivo = Importaciones de Bienes de Capital respecto a las importaciones totales.

Los indicadores deben verse siempre en su relacin con otros dos elementos: los objetivos y las metas. La clave para la formulacin de objetivos es la claridad y no la profusin; la clave para la formulacin de indicadores es la pertinencia de los mismos respecto a los objetivos que pretenden medir; y, finalmente, la clave para la formulacin de las metas en cada indicador es el realismo. Objetivos, indicadores y metas estn indisolublemente unidos.

TIPOS DE INDICADORES En su clasificacin ms amplia, los indicadores pueden ser simples y compuestos. Los indicadores simples son cifras absolutas o relativas, con carcter de observacin primaria, en cuyo proceso de construccin se han realizado operaciones de adicin o sustraccin. A su vez, stos se clasifican en: indicadores simples elementales (por ejemplo, nmero de habitantes de un pas) e indicadores agregativos simples (por ejemplo, valor del PBI en el sector agrcola). Los indicadores compuestos son cifras absolutas o relativas en cuya construccin se han realizado operaciones matemticas que han permitido establecer relaciones entre determinados indicadores simples. A su vez, se clasifican en: relaciones en cifras absolutas (productividad del trabajo, por ejemplo), relaciones en cifras relativas (tasa de subempleo, por ejemplo) y agregaciones ponderadas (ndice de pobreza, por ejemplo).

EJEMPLOS DE INDICADORES PARA PROYECTOS

Incremento del PBI per cpita en 0.5% anual durante tres aos. Reduccin de la tasa de mortalidad infantil del 40 por mil al 29 por mil en el lapso de tres aos. Reduccin de la tasa de analfabetismo del 8% al 5% en un periodo de 5 aos. Atencin integral a 95,000 nios de 0 a 3 aos en el programa Wawa Wasi en el lapso de tres aos. Construccin de 100 kilmetros de carretera asfaltada en seis meses.

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INDICADORES Y MARCO LGICO Los indicadores, por otra parte, se pueden clasificar en general en dos grupos genricos: indicadores intermedios e indicadores finales. Cuando un indicador mide un objetivo final o el efecto de una intervencin sobre el bienestar de la gente, lo llamamos "indicador de impacto" o "indicador de resultado". Por ejemplo, la alfabetizacin se puede considerar como un objetivo final, por lo tanto, un indicador que los mide- como la proporcin de personas de cierta edad que saben leer y escribir y realizar las cuatro operaciones aritmticas- sera un indicador final. Cuando un indicador mide un factor que determina un resultado o contribuye al proceso de lograr un resultado, lo llamamos un indicador de "insumo" o de "producto", dependiendo de la etapa del proceso. Por ejemplo, se pueden necesitar muchas cosas para subir el nivel de alfabetizacin: ms escuelas y maestros, ms alumnos atendiendo clases, etc. Una medida de los gastos pblicos para aulas y personal docente seria un indicador de insumo, mientras las medidas de las aulas construidas y del personal docente capacitado serian indicadores de "producto". Lo que es importante es que los insumos y los productos no son objetivos en s; ms bien ayudan a alcanzar los objetivos escogidos. En este caso se habla genricamente e indicadores intermedios. En concordancia con lo anterior, en el contexto del enfoque del marco lgico, los indicadores se clasifican en los cuatro grupos detallados a continuacin: 1. Indicadores de impacto. Incluyen medidas de desempeo para los objetivos del nivel ms alto a los cuales apunta un proyecto. Por este motivo, los indicadores de este nivel pueden ir ms all del alcance del proyecto. 2. Indicadores de efecto. Estos indicadores muy a menudo definen el cambio en el comportamiento de los beneficiarios del proyecto o el cambio en la manera en que funcionan las instituciones como resultado del proyecto. En consecuencia, la definicin de estos indicadores puede ser difcil. 3. Indicadores de producto. Establecen los marcos de referencia para la evaluacin de los resultados del proyecto, ya que corresponde a la institucin ejecutora producir los resultados esperados. 4. Indicadores de proceso. Son los indicadores a nivel de actividades y que generalmente se asocian a los recursos programados para el proyecto. Tomados en conjunto producen una evaluacin de desempeo, ya que los costos estn directamente relacionados con las actividades. Los recursos necesarios definidos en estos indicadores se emplean para analizar la eficacia o efectividad en funcin de los costos. Por la importancia del Propsito, el conjunto de indicadores a este nivel recibe el nombre especial de Situacin al Final del Proyecto (SFP). Ello se debe, en realidad, tanto a la importancia del propsito como al hecho de que ste es frecuentemente demasiado complejo. En proyectos complejos, ningn indicador es por s solo suficiente. En ocasiones, tambin se hace alusin a dos tipos adicionales de indicadores vinculados al marco lgico: indicadores de insumos e indicadores del entorno. Los primeros se refieren a los recursos fsicos y/o monetarios requeridos para llevar a

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cabo las actividades; en tanto que los indicadores del entorno se refieren a aquellos que permitiran hacer un seguimiento de los supuestos claves del proyecto.
EJEMPLOS DE INDICADORES FINALES E INTERMEDIOS OBJETIVO INDICADOR INTERMEDIO INDICADOR FINAL (INSUMO Y PRODUCTO) (RESULTADO E IMPACTO) Reducir la extrema pobreza Gastos para los programas de Incidencia de extrema pobreza: y ampliar las oportunidades empleo para los pobres porcentaje de la poblacin cuyo econmicas para los pobres. Numero de beneficiarios de los consumo est por debajo de la lnea de pobreza. programas de empleo para los Tasa de brecha de pobreza pobres. Ingresos/gastos de los 20% ms pobres de la poblacin como parte del total de ingresos / gastos de toda la poblacin. Aumentar las capacidades de Gastos para la educacin prima- Tasas de alfabetizacin. los hombres y mujeres poria como parte de los gastos to- Rendimiento escolar. bres. tales en educacin. Tasas de desercin y de repeti Gastos en atencin mdica gecin. neral como parte de los gastos Mortalidad infantil y de nios totales en servicios mdicos. menores de cinco aos. Numero de nuevas escuelas Tasa de mortalidad materna. construidas. Tasa de malnutricin. Nmero de maestros en primaria. Matrcula neta en educacin primaria. Porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza con acceso a servicios mdicos. Nmero de mdicos por 100.000 habitantes Reducir la vulnerabilidad de Gastos para los programas de Numero de personas protegidas los pobres. redes de seguridad. de choques (p.e.. sequa) como porcentaje del nmero total de Nmero de familias/personas personas afectadas. recibiendo transferencias del Porcentaje de hurfanos del gobierno. SIDA protegidos. Proporcin de la brecha de pobreza compensada por los programas de transferencia. Tomado de: G. Rubio y otros, Monitoring and Evaluation. Banco Mundial, 2000.

DESGLOSE DE INDICADORES Se puede desglosar un indicador segn varias dimensiones, incluyendo la ubicacin, el sexo, el nivel de ingresos y el grupo social (basado en la etnicidad, la religin, la tribu, la casta). Los indicadores colectivos a nivel de pas son tiles para algunos propsitos y dan una imagen de conjunto de dnde un pas se encuentra en comparacin con otros. Sin embargo, los indicadores colectivos tienden a ocultar unas dife-

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rencias significativas en las diferentes zonas, sexos o grupos sociales. Sin obtener una imagen ms desglosada de esas diferencias, es difcil concebir buenas polticas y programas para mejorar las consecuencias de la pobreza. Como sugiere Rubio, el nivel apropiado de desglose depende de las condiciones de un pas y del indicador mismo, tal como lo muestran las situaciones siguientes:

Un tipo bsico de desglose es por zonas geogrficas, incluyendo las unidades administrativas urbanas y rurales y las zonas geoclimticas. La divisin entre zona urbana y rural es comn y esencial, pero no siempre suficiente. Las ciudades ms pequeas tienden a veces a ser ms similares a zonas rurales que grandes ciudades, por ejemplo, en cuanto a la importancia de la agricultura como fuente de sustento. Podra ser til desglosar an ms las zonas urbanas por la dimensin de la aglomeracin o por lo menos para distinguir las ciudades muy grandes de las dems. De la misma manera, la ciudad capital tiende a menudo en tener diferentes caractersticas: ingresos medios ms altos, mayor disponibilidad de servicios, una mayor cantidad de empleos en servicios, etc. Por lo tanto, podra ser til establecer unos indicadores separados para la capital. La mayora de los pases son divididos en unidades administrativas ms pequeas -estados, regiones, provincias, distritos, municipalidades y pueblos, etc.- que se pueden usar para el desglose. Seria ideal tener indicadores para cada nivel administrativo con un poder para tomar decisiones acerca de los recursos, o para decidir a cul se deben asignar. Sin embargo, en la prctica, la disponibilidad de datos y las limitaciones de recursos deben determinar el nivel ms bajo de desglose como sea posible. Un tercer tipo de desglose es por zonas geoclimticas. La mayora de los pases tienen numerosas zonas geogrficas caracterizada por suelos, lluvia topografa diferentes y por consiguiente difieren las prcticas agrcolas, la configuracin de los asentamientos, la facilidad de acceso, etc. Otro tipo de desglose es por sexo. Los indicadores de sexo apropiados miden factores que varan segn los sexos y toman en cuenta el impacto de las diferencias biolgicas. Por ejemplo, la esperanza de vida tiende a se ms alta para las mujeres, por eso una esperanza de vida ms corta para mujeres que para hombres es generalmente una indicacin que las mujeres pudieran tener altos riesgos para su salud durante el parto. Para mayor informacin vea el capitulo sobre el genero. El desglose por el nivel de ingresos o de consumo es una manera comn de ver cmo los indicadores varan entre la poblacin. Es generalmente preferible a un desglose sencillo de pobre- no pobre porque capta la realidad de que muchas caractersticas de familias y de personas varan a lo largo de una lnea continua. Existen a menudo unas diferencias significantes entre los que se clasifican como pobres, y los que se encuentran justo por debajo de la lnea de pobreza tiene generalmente unas caractersticas muy similares a los que

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estn justo por encima. Por lo tanto, es preferible dividir la poblacin en grupos del mismo tamao en vez de simplemente en pobres y no pobres.

En la mayora de los pases hay diferencias significantes entre los grupos socialmente definidos, bien sea por el lado tnico, trivial, religioso u otro. La definicin de los grupos pertinentes puede variar naturalmente segn los pases.

Finalmente, es importante reconocer que al desglosar los indicadores por zonas, grupos y dems existen usualmente unas consecuencias polticas y se debe hacer con cuidado. Adems, los indicadores de control desglosados por zonas administrativas necesitan casi siempre unos esfuerzos complementarios para fortalecer una capacidad para el control y el anlisis en las unidades administrativas descentralizadas.

CRITERIOS PARA FIJAR OBJETIVOS En el contexto de un proyecto, los indicadores se deben transformar en metas, a cuyo efecto se deben tomar en consideracin, entre otros, los criterios siguientes: 1. Los objetivos se determinan mejor a travs de procesos participatorios dentro de cada pas. Esto toma tiempo al principio pero puede ayudar a generar los compromisos indispensables para alcanzar objetivos a largo plazo. 2. Las metas son seleccionadas sobre la base de la situacin actual y de lo que se pueda lograr en un pas dado en un momento dado. An si un pas escoge objetivos que correspondan a los objetivos internacionales de desarrollo, las metas escogidas podran no ser las mismas. Por ejemplo, las metas para alcanzar una matrcula universal en las escuelas primarias no son pertinentes para un pas que ya lo haya logrado. 3. Las metas pueden estar colocadas en diferentes niveles de desglose dependiendo de factores tales como el tamao de un pas, la distribucin de la poblacin por grupos socio tnicos y por edad, y por las circunstancias del pas. Adems de las metas al nivel nacional, se pueden fijar metas especificas para ciertas regiones o ciertos grupos. Por ejemplo, para la mayora de los pases, las metas para la educacin no son muy tiles a lo menos que se diferencien por sexo. Y para pases de gran tamao como Brasil e India, las metas geogrficas podran tener sentido. 4. Es importante incluir los factores cualitativos y subjetivos cuando se fijan los objetivos. Numerosos factores que afectan la calidad de vida no se pueden cuantificar fcilmente pero no por este motivo son menos importantes. Cuando sea factible, se pueden aadir indicadores cualitativos, como por ejemplo, el carcter participatorio de los gobiernos locales y el grado de confianza entre los participantes en una intervencin.

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5. Adicionalmente, tres consideraciones se deben tener en mente cuando se fijen objetivos y metas. Primero, por regla general, las mejoras se vuelven ms difciles a medida que los indicadores mejoran. Por ejemplo, es en general ms difcil alcanzar la meta de reducir la pobreza de ingresos de 10 por ciento a cero que de 40 por ciento a 30 por ciento, porque el grupo de la meta generalmente se vuelve ms difcil de alcanzar. Segundo, si un indicador en especial se ha deteriorado continuamente ltimamente, podra no ser realista definir una meta indicando una mejora substancial a corto plazo. Es ms probable que debera tomar algn tiempo para que ese indicador se estabilice y empiece a mejorar. Tercero, es esencial considerar la implicacin de los recursos de algunos sectores y programas hacia actividades que correspondan a las metas escogidas.

FIJACIN DE OBJETIVOS: UNA APLICACION El irregular progreso en desarrollo es preocupante. Los flujos de comercio y capital que integran la economa global pueden beneficiar a millones pero al mismo tiempo pueden hacer que la pobreza y el sufrimiento continen. En un modo integrado, las enfermedades, la degradacin ecolgica, los conflictos civiles y las actividades criminales son tambin preocupaciones de carcter global. 4 Agencias internacionales para el desarrollo, respondiendo a preocupaciones sobre la pobreza a escala global, han empezado a reexaminar las maneras en las que hacen negocios. Las agencias internacionales para el desarrollo tienen mas en cuenta el impacto que el dinero aportado, estableciendo objetivos en ejecucin. Al mismo tiempo las agencias internacionales para el desarrollo estn intensificando sus responsabilidades y transparencias midiendo el progreso hacia estas metas. En mayo de 1996 el Comit de Asistencia para el Desarrollo de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) public Shaping the 21st Century, un documento poltico en el que se llamaba a una asociacin global para seguir una nueva estrategia en desarrollo centrada en seis objetivos claves: Para el bienestar econmico:

La proporcin de personas que viven en la pobreza extrema en los pases en desarrollo debera reducirse al menos a la mitad entre 1990 y 2015.

Para el desarrollo social:

La enseanza primaria universal deber estar implantada en todos los pases para 2015. El avance hacia la igualdad entre los gneros y el mayor poder de la mujer debern demostrarse con la eliminacin para 2005 de las disparidades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria.

Virtualmente todo el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-20001, del Banco Mundial, esta dedicado a los temas de la pobreza y los objetivos internacionales de desarrollo.

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La tasa de mortalidad de lactantes y nios menores de 5 aos deber reducirse entre 1990 y 2015 en dos terceras partes respecto en todos los pases en desarrollo. La tasa de mortalidad materna deber reducirse en tres cuartas partes entre 1990 y 2015. Todas las personas debern tener acceso a servicios de salud reproductiva a la edad que le corresponda a travs del sistema de atencin primaria de la salud, a mas tardar para 2015.

Para sostenibilidad y regeneracin del medio ambiente:

Todos los pases debern estar aplicando para 2005 una estrategia nacional de desarrollo sostenible a fin de que la actual tendencia a la prdida de recursos ecolgicos se revierta efectivamente para 2015 tanto en el plano nacional como en el mundial. INDICADORES DE POBREZA

De una manera general, y a pesar del carcter multidimensional y complejo que puede tener, se dice que la pobreza es una condicin en la cual una o ms personas tienen un nivel de bienestar inferior al mnimo necesario para la sobrevivencia. Esta definicin general de pobreza es prcticamente la premisa bsica para iniciar el proceso de su medicin, cualquiera sea el mtodo a utilizar. Es decir, son los indicadores del "nivel de bienestar" y los criterios para determinar el "mnimo necesario" los que hacen diferente un mtodo de medicin de otro. 5 Desde el punto de vista estadstico, el problema consiste en definir una variable que refleje el bienestar, y en determinar el mnimo necesario para la sobrevivencia, en trminos de esa variable. Los que estn por debajo de ese mnimo sern considerados como pobres y la proporcin de ellos con respecto a la poblacin total ser la tasa de pobreza en la sociedad en estudio. Para cuantificar la pobreza generalmente se consideran tres mtodos de medicin, internacionalmente reconocidos: el de lnea de pobreza, el de necesidades bsicas insatisfechas y el integrado, que combina las dos anteriores.

1. MTODO DE LA LINEA DE POBREZA El mtodo ms utilizado internacionalmente, a pesar de sus obvias limitaciones, es el mtodo de la lnea de pobreza, el cual utiliza el ingreso o el gasto de consumo como medidas del bienestar, establecindose un valor percpita de una canasta mnima de consumo necesario para la sobrevivencia. La lnea de pobreza extrema corresponde al valor per cpita de la canasta que contiene slo rubros alimenticios. La lnea de pobreza total comprende el valor per cpita de los rubros alimenticios y no alimenticios.

esta seccin esta basada en Mtodos de Medicin de la Pobreza. INEI, Lima, 1999.

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Con este mtodo son considerados pobres extremos quienes tienen ingresos o gastos per cpita por debajo del valor de la canasta mnima alimentaria, y pobres no extremos a quienes tienen ingresos o gastos per cpita por arriba de la lnea de pobreza extrema, pero por debajo de la lnea de pobreza total; es decir cuando pueden financiar el costo de una canasta mnima de alimentos pero no el costo de una canasta mnima total. Se considera no pobres a quienes tienen ingresos o gastos percpita por arriba de la lnea de pobreza total. El mtodo de Lnea de Pobreza, ya sea por ingreso o por consumo, proporciona un indicador de coyuntura sobre la situacin de la pobreza y por lo tanto es sensible a los cambios de corto plazo en las condiciones econmicas y sociales de un pas. Por esta razn, existe una orientacin en los pases de Amrica Latina a realizar estos estudios con periodicidad anual. En la medida que este mtodo no toma en cuenta otras dimensiones, solamente capta una visin parcial de la pobreza por lo que, en general, independientemente de la forma como se haya construido la lnea de pobreza, tiende a subestimar la pobreza.

2. MTODO DE NECESIDADES BASICAS INSATISFECHAS El Mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) toma en consideracin un conjunto de indicadores relacionados con necesidades bsicas estructurales (vivienda, educacin, salud, infraestructura pblica, etc.) que se requiere para evaluar el bienestar individual. Este conjunto de indicadores puede variar de pas en pas. A deferencia de la Lnea de Pobreza este indicador se refiere a la evolucin de la pobreza estructural. La principal caracterstica de este mtodo es que no es sensible a los cambios de la coyuntura econmica y, por lo tanto, ofrece una visin especifica del comportamiento de la pobreza. Con este mtodo se considera poblacin en pobreza a aquella que tiene al menos una necesidad bsica insatisfecha y como pobres extremos a los que presentan dos o ms indicadores en esa situacin.

3. MTODO DE MEDICIN INTEGRADO El tercer mtodo, denominado mtodo integrado de medicin de la pobreza, combina los mtodos de la lnea de pobreza y necesidades bsicas insatisfechas. Con este mtodo se clasifica a la poblacin en los siguientes cuatro grupos: a) Pobres crnicos, que son los grupos ms vulnerables porque tienen al menos una NBI e ingresos o gastos por debajo de la lnea de pobreza. b) Pobres recientes, que son aquellos que tienen sus necesidades bsicas satisfechas pero cuyos ingresos estn por debajo de la lnea de pobreza. c) Pobres inerciales, que son aquellos que tienen al menos una necesidad bsica insatisfecha, pero cuyos ingresos o gastos estn por encima de la lnea de pobreza.

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d) Integrados socialmente, que son aquellas personas que no tienen necesidades bsicas insatisfechas y cuyos gastos estn por arriba de la lnea de pobreza. Cuando se estima la pobreza a nivel mundial, se tiene que usar la misma lnea de pobreza de referencia, y expresarla en una unidad comn a travs de los pases. Por lo tanto, a efectos de agregar y comparar datos a nivel global, el Banco Mundial usa lneas de referencia de $1 y $2 por da en dlares de 1993 en trminos de la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) (donde la PPA mide el poder adquisitivo relativo de las monedas a travs de los pases). Se ha estimado que en 1998 12000 millones de personas en el mundo tenan niveles de consumo inferiores a $1 por da -24 por ciento de la poblacin de los pases en desarrollo- y 2800 millones de personas vivan con menos de $2 diarios. Estas cifras estn por debajo de las estimaciones anteriores, lo que indica que algn progreso ha tenido lugar, pero siguen siendo demasiado altas en trminos de sufrimiento humano, y queda mucho por hacer. Y se debe enfatizar que, para analizar la pobreza en un pas determinado, el Banco Mundial siempre usa lneas de pobreza basadas en las normas de dicha sociedad. Dado el tiempo que toma recopilar y sistematizar los datos de las encuestas de los hogares, de donde son extradas las cifras anteriores, y la complejidad del ejercicio de estimacin, estas cifras aparecen con un retraso y se actualizan solamente cada tres aos.

CRITERIOS PARA SELECCIONAR INDICADORES En general, los tres principios que deben guiar la seleccin de indicadores son los siguientes: 1. Los indicadores deben ser significativos y relevantes. 2. Los datos requeridos para hacer clculos deben ser factibles de una recopilacin oportuna y econmica. 3. Los indicadores y su clculo deben estar acordes con la capacidad institucional de la entidad ejecutora. A los efectos de evaluar el desempeo de los proyectos, los indicadores seleccionados para la medicin de los objetivos, deben ser seleccionados tomando en consideracin los siete criterios siguientes: 6 1. RELEVANCIA. Un indicador debera medir tan estrechamente como sea posible el objetivo para el cual ha sido establecido. No debera estar situado a un nivel ni ms bajo ni mas alto que el objetivo o resultado a ser medido. Por ejemplo, el indicador tasa de prevalencia de anticonceptivos es una medida directa del objetivo uso incrementado de los mtodos de planificacin familiar. Pero el indicador numero de proveedores de servicios capacitados no es una medida directa del objetivo enLos criterios planteados estan basados en diversas publicaciones de los organismos internacionales de desarrollo, pero especialmente del USAID Center for Development Information and Evaluation.
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trega de servicios mejorada. En efecto, el hecho de que la gente sea capacitada no significa necesariamente que la entrega de servicios haya mejorado. Si no fuera posible el uso de medidas directas, uno o mas indicadores proxy podran ser apropiados. En ocasiones no existe posibilidad de contar con indicadores directos en la frecuencia requerida por los ejecutivos de proyectos. En tales casos se podran usar indicadores proxy. Estos son medidas indirectas que estn vinculadas al objetivo a travs de uno o mas supuestos. Por ejemplo, en las reas rurales remotas es frecuentemente muy difcil medir los niveles de ingreso en forma directa. Medidas tales como porcentaje de hogares sin techo (u otras parecidas) pueden ser tiles, aunque sean unas medidas rudimentarias y aproximadas. El supuesto es que cuando los pobladores tienen ingresos mas altos ellos tienden a comprar ciertos bienes. Si existe evidencia convincente de que el supuesto es valido (por ejemplo, esta basado en estudios o experiencias en diversas partes), entonces el proxy puede ser un indicador adecuado, actuando como un segundo-optimo respecto a las medidas directas. 2. OBJETIVIDAD. Un indicador objetivo no tiene ambigedad respecto a lo que esta midiendo. Es decir, existe un consenso general respecto a la interpretacin de sus resultados. Es al mismo tiempo unidimensional y operacionalmente preciso. Ser unidimensional significa que mide solo un fenmeno a la vez. Se debe evitar combinar demasiado en un solo indicador, tal como por ejemplo medidas de acceso y uso. La precisin operacional significa que no tiene ambigedad sobre el tipo de datos que deberan ser recopilados para un indicador. As por ejemplo, mientras el indicador numero de firmas exportados exitosas es ambiguo, algunos otros como numero de firmas exportadoras que experimentan un crecimiento anual de sus ingresos en por lo menos 5% es, operacionalmente preciso.

3. ADECUACION. Tomados como un grupo, un indicador de desempeo y sus indicadores complementarios deberan medir adecuadamente el objetivo en cuestin. Una pregunta frecuentemente formulada es cuantos indicadores deberan ser usados para medir un determinado objetivo. La respuesta depende de: a) la complejidad del objetivo a ser medido, b) el nivel de recursos disponibles para el trabajo de monitoreo y evaluacin, y c) el monto de la informacin necesaria para tomar decisiones razonablemente confiables. Para algunos objetivos un indicador de perfomance podra ser suficiente. Por ejemplo, si el objetivo abordado es exportaciones tradicionales incrementadas, el indicador valor en dlares de las exportaciones tradicionales por ao es probablemente suficiente. En los casos en los que un indicador simple no sea suficiente, o cuando existe beneficios a ser obtenidos mediante la triangulacin, entonces dos o mas indicadores podran ser necesarios. Sin embargo, por regla general se debera evitar usar demasiados indicadores. Debe existir un equilibrio entre los recursos disponibles para la medicin de desempeo y la cantidad de informacin que los ejecutivos deben tener para tomar decisiones razonablemente bien informadas. 4. CUANTITATIVO, DONDE SEA POSIBLE. Los indicadores cuantitativos son numricos (numero o porcentaje de dlares, tonelaje, kilmetros, etc.). Los indicadores cualitativos son observaciones descriptivas (una opinin experta de fortaleza ins-

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titucional, o una descripcin de la conducta de los beneficiarios). Mientras los indicadores cuantitativos no son necesariamente mas objetivos, su precisin numrica lo lleva a un mayor consenso sobre la interpretacin de los datos resultantes, y son por lo tanto preferibles. Sin embargo, aun cuando puedan estar siendo efectivamente usados determinados indicadores cuantitativos, ciertos indicadores cualitativos pueden complementar a los nmeros y porcentajes con una riqueza de informacin que le otorga vida a los resultados del proyecto. 5. DESAGREGADOS DONDE SEA APROPIADO. Desagregar los resultados de un proyecto a nivel de la poblacin segn genero, edad, ubicacin o algunas otras dimensiones es frecuentemente importante desde el punto de vista del evaluador o ejecutivo de un proyecto. Las experiencias demuestran que las actividades de desarrollo frecuentemente requieren diferentes enfoques para diferentes grupos y afectan a aquellos grupos en formas distintas. Los datos desagregados ayudan al seguimiento pormenorizado de grupos especficos de participantes en el proyecto. Por lo tanto, los indicadores deberan ser sensitivos a tales diferencias. 6. PRCTICOS. Un indicador es practico si los datos pueden ser obtenidos oportunamente y a un costo razonable. Los ejecutivos y evaluadores requieren datos que puedan ser recopilados con la frecuencia suficiente para evaluar el avance y adoptar las decisiones que sean necesarias. Las unidades ejecutoras de proyectos deben reconocer de que ser necesario incurrir en determinados costos, razonables pero no exorbitantes, para obtener informacin til sobre el desempeo de los proyecto. Una regla de oro es planear una asignacin presupuestal que flucta entre el 3 y 10% del costo total del proyecto para el trabajo de monitoreo y evaluacin. 7. CONFIABLES. Una consideracin final al elegir indicadores de desempeo se refiere a si los datos son de calidad suficientemente confiables para la adopcin de decisiones acertadas. Baste sealar al respecto que los datos que un ejecutivo de proyectos necesita para tomar decisiones razonablemente acertadas no tiene necesariamente la misma rigurosidad que busca un cientfico social.

En general, si bien el trabajo de un evaluador de proyectos se nutre de los procedimientos de la investigacin cientfica, las circunstancias que lo rodean, tales como el carcter perentorio de las decisiones que deben ser adoptadas y la necesidad de responder a las necesidades de grupos de beneficiarios no siempre iguales, hacen que su trabajo tenga casi siempre connotaciones propias de lo poltico y lo pragmtico.

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ANEXO: INDICADORES PARA LOS OBJETIVOS INTERNACIONALES DE DESARROLLO TOMADO DE LA ORGANIZACIN DE COOPERACIN Y DESARROLLO ECONMICO - OCDE

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