Estados de bienestar y servicios sociales.

LAVILLE Jean-Louis & NYSSENS Marthe (2001). Estados de bienestar y servicios sociales , in LAVILLE Jean-Louis, NYSSENS Marthe & SAJARDO MORENO Antonia (eds.), Economa social y servicios sociales, Ciriec-Espaa, Valencia, pp. 284-305.
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Tercera Parte. Conclusiones transversales

por Jean-Louis Laville y Marthe Nyssens

Con el proceso de globalizacin 10s Estados de bienestar se hallan sometidos a imperativos contradictorios. Condicionados a efectuar restricciones e8 10s gastos sociales para no gravar Ia competitividad de Ias empresas y continuar atrayendo capitales en un mercado internacional, han sido, adems, impelidos a financiar a un nmero creciente de personas inactivas. En efecto, al envejecimiento de Ia poblacin y Ia prolongacin de Ia esperanza de vida se aade el desempleo y Ia disminucin de1 periodo de vida dedicado al trabajo, con consecuencias sobre 10s costes asistenciales y sanitarios as como sobre el nmero de jubilados. Ante estas presiones, 10s Estados de bienestar se han encontrado ante Ia tesitura de renovarse o desaparecer, siendo su "crisis" cuestionada desde diferentes frentes [Merrien, 20001. j , E s el resultado un "giro neoliberal", como apunta Jobert [ I 996]? LSe ha pasado, como avanzaba Jessop [1994], de un modelo "keynesiano de bienestar", que persigue el crecimiento combinado de lo econmico y de lo social, a un modelo "liberal schumpeteriano", subordinando lo social a 10s imperativos de Ia economa productiva? 0, por el contrario, como pretenda Pierson [1994], pese al discurso basado en planteamientos radicales, Lhan sido Ias reformas escasas y limitadas? En suma, el declive anunciado de1 Estado social, Lha sido confirmado o se ha invalidado empricamente? Este texto tiene por objeto animar Ia reflexin sobre estas cuestiones a partir de Ias principales evoluciones constatadas en el campo de Ia ayuda a Ias personas mayores. Para ello, se aplica a este campo de actividades econmicas una perspectiva que ya ha sido ampliamente desarrollada [Laville, 1997, 19981. Considerando que 10s servicios a Ias personas mayores tienen implicaciones en trminos de beneficios colectivos y de justicia social que exigen una mayor consideracin por parte de 10s poderes pblicos, se trata de estudiar el encaje poltico. Si se utiliza Ia nocin de encaje es por Ia insuficiencia de1 anlisis de Ia contingencia institucional a Ia cual Ias polticas someteran a Ias iniciativas. La construccin de este tipo de servicios emana, sobre todo, de un proceso de interdependencia entre iniciativas locales y polticas pblicas. La eleccin que hacen 10s poderes pblicos es deudora en cada Estado de bienestar de "Ia huella de 10s orgenes" [Merrien, 19901y de Ias culturas dominantes dentro de Ias lites, pero tambin

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de Ia configuracin de Ias iniciativas que emanan de Ias familias, de 10s trabajadores sociales y, desde hace poco, de Ias empresas privadas, lo que constituye innegablemente una novedad. Es una restitucin de Ias modalidades de construccin de 10s servicios, bajo el efecto de influencias cruzadas, Ia que puede ayudar a aprehender Ia amplitud de 10s cambios actuales y a pronunciarse sobre el futuro de1 Estado social en este campo. Sin abordar el conjunto de 10s servicios personales en Europa, sobre 10s que s se dispone de datos [Laville, 2000,2001], lo que se pretende es sintetizar Ias principales aportaciones de 10s estudios nacionales para poner de relieve 10s retos tal y como se presentan al examen de1 encaje poltico de Ias actividades de ayuda a Ias personas mayores.

1. ASOCIACIONES, ESTADOS DE BIENESTAR Y SERVICIOS SOCIALES

La "externalizacin" de 10s servicios a Ias personas mayores, es decir, su salida de Ia esfera domstica, fue iniciada en el seno de Ias dinmicas asociacionistas. El lento proceso de reconocimiento de1 trabajo domstico de proximidad, anteriormente "invisible" socialmente, pasa en todos 10s pases por Ia conformacin de iniciativas asociativas de tipo filantrpico o de ayuda mutua, laicas o confesionales. Es merced a Ia mediacin asociativa como 10s servicios de ayuda a Ias personas mayores han sido integrados en 10s programas de1 Estado de bienestar sin excepcin de ningn pas. Esta preocupacin manifiesta una "desmercantilizacin", segn Ia expresin de Esping-Andersen [I 9901, en tanto que tales servicios sociales son considerados ajenos a Ia esfera de1 mercado. Gracias a 10s recursos pblicos, Ias mujeres pueden acceder a 10s mecanismos de proteccin vinculados a Ia condicin salarial por Ia realizacin de prestaciones asistenciales a personas y 10s usuarios afectados pueden librarse de Ia dependencia de Ias solidaridades de proximidad relacionadas con Ias redes familiares y vecinales. El Estado establece Ias reglas que afectan a Ias profesiones de 10s asalariados y a Ias modalidades de Ias prestaciones. Es por medio de Ia democracia representativa como son reguladas a nivel nacional Ias normas que rigen Ias ayudas y se aplican de forma uniforme sobre el conjunto de1 territorio, lo que limita Ia consideracin tanto de 10s profesionales como de 10s usuarios en Ia concepcin de 10s servicios. Adems, esta institucionalizacin basada en Ia financiacin pblica no es anloga en todos 10s pases y su amplitud depende de1 grado de

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"desfamiliarizacin", es decir, de colectivizacin de Ias responsabilidades vinculadas a Ia familia [Orloff, 1993: 303-3281. Por ello, en conjunto, se pueden considerar 10s pases a partir de Ia tipologa de Estados de bienestar propuesta por Esping-Andersen, tipologa basada en el criterio de Ia desmercantilizacin, modificada por Ia aportacin de Ia crtica feminista [O'Connor, 1993; Hernes, 1987; Lewis, 19921, a su vez centrada en el grado de desfamiliarizacin. Combinando ambos criterios, dos configuraciones pueden ser constatadas: en 10s pases con rgimen universalde Estado de bienestar, el Sector pblico se concibe como el responsable de Ia organizacin de 10s servicios sociales y tiene como misin aliviar a Ias familias confirindoles derecho a Ia prestacin. Las asociaciones revelan sus reivindicaciones pero no se convierten en productoras permanentes de servicios. En el otro extremo, en 10s pases con rgimen dual, 10s servicios pblicos son casi inexistentes y 10s servicios asociativos reciben financiacin pblica nicamente a partir de bases clientelistas. La familia aparece como el principal prestatario de 10s servicios de cuidados. Entre ambos se sita el modelo intermedio correspondiente al rgimen corporativista, donde 10s servicios son una preocupacin secundaria en Ia estructuracin de 10s Estados de bienestar. Su implantacin slo es progresiva y 10s servicios asociativos han permanecido durante mucho tiempo como prestatarios, pese a haber sido objeto de una regulacin tutelar por parte de 10s poderes pblicos locales o nacionales, en 10s que la produccin de servicios est financiada y encuadrada por Ia presin pblica que acta como "tutora de1 consumidor". Noruega es representativa de1 rgimen universalista. El importante desarrollo de Ia ayuda a domicilio, a partir de 1970, se apoya en un sistema de financiacin nacional que retribuye a Ias colectividades locales en funcin de sus esfuerzos en el sector. Tambin es el caso de Suecia, un pas de referencia en Ia materia. En este plano, desde 10s anos 1950, "10s servicios sociales y de bienestar han estado muy dominados por el monopolio pblico. Otros productores se servicios sociales se han ido retirando gradualmente de este campo o bien han sido absorbidos por el monopolio pblico" [Lorendahl, 1997: 511. El rgimen universalista de 10s pases escandinavos implica un recurso extendido al Estado como organizador social. Se traduce en 10s servicios sociales por una "colectivizacin de Ias necesidades" [Leira, 19921. Las asociaciones en este marco juegan un papel de presin social permitiendo Ia expresin de estas "necesidades" y dando prioridad como objetivos a Ia integracin social y a Ia igualdad de gnero. Pretenden movilizar Ias redes con el fin de incitar a Ia creacin de prestaciones liberadas por el Sector pblico. El modelo viens de municipalidad-providencia, urdido como reaccin al enfoque subsidiario

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dominante en el resto de Austria, est basado en el principio socialdemcrata de apertura de 10s derechos a 10s servicios para el conjunto de Ias personas mayores de1 territorio de referencia. En el otro extremo, el dbil grado de desarrollo de1 Estado de bienestar es caracterstico de1 rgimen dual. Espana al igual que otros pases de Ia Europa de1 Sur son representativos de este modelo, hasta el punto de ser calificado de modelo mediterrneo, aunque tambin sea susceptible de ser incluido en este grupo el Qubec de antes de 1960, entonces marcado por Ia influencia de Ia Iglesia Catlica. Centrado en Ias transferencias monetarias, este sistema abandona 10s servicios y confiere proteccin a Ias personas bien integradas en el mercado de trabajo en detrimento de 10s grupos ms precarios, pertenecientes a Ia economa sumergida o informal: "e1 acceso a 10s derechos no es universal ni igualitario, funciona, por el contrario, a partir de 10s conocimientos personales, de seleccin y de patrocinio" [Ferrara, 19961. As, en Espana, antes de 1988, Ia ausencia de coordinacin centralizada gener fuertes desigualdades en trminos de recursos no slo entre regiones sino tambin en provincias y municipios. En el rgimen corporativista, propio de Alemania y Francia, Ias asociaciones ocupan una posicin de pioneras en 10s servicios, especialmente en Ia identificacin de demandas sociales emergentes. Despus fueron integradas en el servicio pblico o mantenidas en el marco asociativo pese a enmarcarse en el Estado. Las asociaciones ocupan un lugar importante en Ia prestacin de servicios pero son objeto de una regulacin tutelar por parte de 10s poderes pblicos. En Blgica y en Francia, 10s poderes pblicos elaboran marcos reglamentarios y financieros para promover Ia ayuda a domicilio. Eso se hace principalmente liberando fondos que son asignados a 10s profesionales con unas atribuciones definidas con precisin. En primer lugar, son Ias ayudas familiares en Blgica o Ias trabajadoras familiares en Francia Ias que ayudan temporalmente a Ias familias en 10s momentos difciles. En Francia, el oficio de asistenta domstica aparece mientras que en Blgica 10s servicios asistenciales "clsicos" se amplan a Ias personas mayores con Ia aprobacin en 1965 de1 estatuto de "ayuda senior". La progresin es notable en Francia, por ejemplo. En 10s anos 80, Ias asistentas a domicilio prestaban servicio a ms de medio milln de beneficiarios. En Ia mayor parte de 10s casos, son Ias asociaciones Ias que emplean a este personal. Tanto en Blgica como en Alemania su organizacin est "pilarizada", en el sentido de que Ias asociaciones se agrupan a nivel nacional en "pilares", segn su procedencia ideolgica y poltica. En Blgica, 10s tres pilares son respectivamente el catlico, el socialista y el

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pluralista, este ltimo reivindicando su neutralidad. En Alemania, existen seis agrupaciones de obras de beneficencia, tres de ellas controladas por Ias iglesias, una prxima al movimiento obrero, otra situada en Ia rbita de Ia Cruz Roja y finalmente Ia ltima, que es Ia federacin alemana de organismos de beneficencia y que agrupa en el mbito nacional y local a grupos de voluntarios que no estn afiliados a otras federaciones. Por lo que se refiere a 10s servicios a Ias personas mayores, el Reino Unido presenta un tipo de regulacin prximo2. Las asociaciones han sido durante mucho tiempo Ias primeras prestatarias de ayuda a domicilio antes de ser relevadas por 10s servicios municipales que se beneficiaron de1 90% de 10s gastos destinados a 10s servicios no residenciales entre 10s anos 1960 y 1976. Las modalidades contrastadas de activacin de 10s servicios en 10s distintos pases europeos no deben ocultar que Ia "desmercantilizacin", si presenta un peso desigual segn 10s grados de "desfamiliarizacin", ha constituido el medio considerado como ms apropiado durante 10s "Treinta Gloriosos" para desarrollar 10s servicios sociales. AI acabar Ia guerra, bajo el impulso de acciones colectivas orientadas a resolver los problemas sociales considerados como importantes para aquellos que 10s planteaban, se produjo una transferencia parcial de1 trabajo de proximidad hacia 10s servicios a Ias personas mayores a 10s que 10s poderes pblicos asignaron medios, estableciendo paralelamente normas reguladoras de1 sector. Las ventajas de este modo de institucionalizacin de 10s servicios residen en 10s logros de 10s asalariados, an cuando sean limitados, y en Ia instauracin de financiacin pblica integrando a 10s beneficios colectivos vinculados a estos servicios, entre otros Ia preocupacin por Ia justicia social, al ser regulados segn 10s recursos de 10s beneficiarios con derechos subjetivos. En dos regmenes de Estado de bienestar, el universal y el corporativista, se aprecia Ia aparicin de estos servicios. En el primero, Ias demandas expresadas por Ias asociaciones son asumidas por el Estado, quien se convierte en prestatario, mientras en el segundo, Ias asociaciones proveen 10s servicios pero su actividad es financiada y controlada por 10s poderes pblicos. En ambos casos, Ia articulacin de Ias
2. La constatacin sera diferente en el caso de 10s servicios a Ia infancia en 10s que el Reino Unido se caracterizara por un rgimen liberal manteniendo una visin conservadora de Ia familia destinada a "reforzar Ia maternidad a tiempo completo con el fin de restaurar Ia estabilidad familiar" [Lewis, 19921 y desincentivando Ia actividad profesional de Ias mujeres, entre otras mediante Ia penuria de 10s servicios contra Ia que trata de instaurar Ia poltica de Ia "tercera va" dirigida por el Gobierno de Blair. Tambin, en loque se refiere a 10s servicios a Ia infancia, el rgimen corporativista conoce dos variantes, una ms igualitarista en Blgica y en Francia, que tiene como prioridad Ia institucionalizacin de una oferta de servicios no mercantiles, y otra, ms familiar, en Alemania, que privilegia Ia atribucin de medios financieros a Ias mujeres para que puedan asumir mejor su papel en el entorno domstico.

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relaciones entre Ias asociaciones y 10s poderes pblicos permite superar Ias insuficiencias de Ias iniciativas primarias, es decir, el particularismo, vinculado a Ias preferencias de determinados grupos, el paternalismo, vinculado a que Ia ayuda aportada no constituya un derecho subjetivo, el amateurismo y Ia ausencia de continuidad, relacionado con Ia volatilidad de1 voluntariado [Salamon, 19901. Por el contrario, en el rgimen dual, el carcter embrionario de1 Estado de bienestar limita el desarrollo de 10s servicios a Ias personas mayores y son Ias mujeres Ias que continan asumiendo Ia responsabilidad dentro de Ia familia, desempenando Ias asociaciones nicamente un cometido subsidiario.

2. TRATAMIENTO SOCIAL DEL DESEMPLEO Y REGULACIN DE LA INSERCIN

A mediados de 10s anos 80, se asiste a un cambio de escenario. Los gastos sociales de1 Estado de bienestar no gozan de respaldo uniforme y el desempleo aumenta. Se ponen en marcha estrategias pblicas dirigidas a conciliar Ia creacin de empleos y limitar 10s costes sociales. Es sta Ia poca durante Ia cual el problema de Ia financiacin de1 Estado social indujo a preconizar Ia adopcin de nuevas polticas situadas a caballo entre Ias polticas sociales tradicionales y Ias polticas de empleo. Es Ia poca de Ia aparicin de1 tratamiento social de1 desempleo, el cual tiene por objeto contribuir a satisfacer Ias "nuevas demandas" [Greffe, 19901 permitiendo el acceso de 10s desempleados a empleos transitorios u ocasionales.

La actividad econmica es abordada como un medio para Ia insercin. El Estado habra de financiar Ia creacin de empleos en actividades de "inters colectivo" [Simonin, 19941 desatendidas tanto por el mercado como por Ias intervenciones pblicas tradicionales. La financiacin pblica deja de regirse por criterios ligados a 10s servicios pasando a ser orientada por el objetivo de contratacin de desempleados. Esta nueva forma de redistribucin pretende limitar 10s efectos de1 desempleo. Presenta, sin embargo, varias limitaciones. El pblico susceptible de ser contratado corresponde a categoras particularmente desfavorecidas. Las actividades no deben ser sometidas a Ia competencia y no pueden activarse ms que en establecimientos de1 Sector pblico, de Ias colectividades locales o de Ias asociaciones sin nimo de lucro. Las asociaciones, por lo tanto, son movilizadas para poner en marcha el tratamiento social de1 desempleo en un momento en que sus anteriores fuentes de financiacin se agotaban.

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regulacin de insercin no tardan en hacerse sentir. Siendo ocasionales o temporales, estos empleos no favorecen Ia profesionalizacin progresiva de 10s que trabajan y contribuyen a desestabilizar el sector asimilando Ias tareas que son efectuadas con "pequefias chapuzas"(petits boulots) [Eme, Laville, 19881. Adems, Ia regulacin de insercin no ha tenido xito en Ia regulacin tutelar y se superpone Ilevando a formas de competencia mediante precios que dejan poco espacio para desarrollar Ia calidad. En 10s pases con rgimen corporativista, al Estado de bienestar se le asigna, en 10s a i o s 80, una funcin de insercin, pese a reconocer Ia incapacidad de ste para actuar en solitario. El papel indispensable de Ias asociaciones es, as, reconocido pero se les instrumentaliza en beneficio de1 tratamiento social de1 desempleo, provocando un malestar creciente en Ias asociaciones que ven como su lgica de proyecto es abatida por una Igica de programa.

3. E1 PASO A UNA REGULACIN COMPETITIVA SUBVENCIONADA

Los Imites de Ia regulacin de insercin en 10s pases con rgimen corporativista que Ia haban desplegado han obligado a buscar otro mecanismo de desarrollo de estos servicios. Se trata de1 establecimiento de una regulacin competitiva en Ia cual prestatarios de distinta naturaleza (pblica, asociativa y privada lucrativa) son puestos en competencia. Una parte de Ia financiacion es asignada a Ia demanda y ya no a Ia oferta. No slo son subvencionadas Ias estructuras, como en Ia regulacin tutelar, ni el pblico reclutado, como en Ia regulacin de insercin, sino tambin 10s consumidores. En cuanto a 10s recursos, que continan siendo orientados hacia Ia oferta por 10s poderes pblicos, adoptan menos Ia forma de subvenciones que de contratos. En Francia, se aprueban exenciones fiscales y reducciones en Ias cargas sociales. Con Ias diferentes ayudas otorgadas a Ias familias lo que se prioriza es el objetivo de creacin de empleos en s mismo, sin considerar su impacto en trminos de insercin. En 1991, el programa de empleos familiares consista en un beneficio fiscal destinado a todos 10s hogares sujetos a imposicin, creadores de empleos en su domicilio. Fue completado en 1993 por el cheque empleo-servicio, que es un instrumento de simplificacin administrativa destinado a facilitar Ias transacciones en Ia relacin entre empleadores y asalariados. En Alemania, se instaur el seguro de dependencia a partir de1 cual 700.000 personas se benefician de servicios asistenciales a domicilio,

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pudindose optar por Ia prestacin en especie o en dinero. Este dispositivo entraia Ia emergencia de un verdadero mercado de 10s cuidados mdicos con Ia entrada de nuevos prestatarios privados junto a Ias grandes asociaciones que ocupan una posicin dominante. Con Ia ayuda directa a 10s consumidores, es el monopolio de 10s sectores asociativo y pblico el que es cuestionado porque 10s servicios a Ias personas mayores se abren a Ias empresas comerciales. Esta mercantilizacin de 10s servicios sociales ha significado una ruptura en relacin a Ia "desmercantilizacin" precedente. Sin embargo, no se ha impuesto en el conjunto de Europa y de Amrica. Apenas se ha extendido en 10s pases con rgimen universalista en 10s que 10s escasos intentos han sido abandonados, si no se han paralizado. En Noruega, por ejemplo, se suprimi en 1992 Ia asignacin destinada a Ia ayuda domstica que se conceda a 10s consumidores para reasignar 10s importes ahorrados hacia 10s servicios pblicos locales. En 10s pases escandinavos, Ia mella ha sido marginal en Ia concepcin de estos servicios dado el fuerte arraigo de1 modelo de Ia prestacin pblica. En estos pases, de intensa tradicin socialdemcrata, Ia posibilidad de obtener beneficios financieros en 10s servicios sociales ha sido objeto de un rechazo cultural [Badelt, 19971. Incluso en Qubec, recientemente, el apego popular hacia 10s servicios universalistas y Ia fuerte representacin sindical de1 personal de 10s servicios sociales limitan Ia posibilidad de una evolucin de estos servicios orientada al mercado. El impacto de Ia regulacin competitiva tambin ha sido limitado en un pas con un rgimen dual como es Espana, donde se han activado varias experiencias, especialmente Ia de1 "cheque-abuelo" y Ia de1 "bonoresidencia" aunque de magnitudes simblicas. De hecho, 10s pases emblemticos de1 paso a Ia regulacin competitiva son 10s pases que han heredado una concepcin liberal de1 Estado de bienestar, segn Ia cual Ia intervencin pblica es subsidiaria en relacin al mercado, el modo de asignacin principal de 10s recursos. Aunque no son abordados en 10s estudios de casos nacionales precedentes, 10s Estados Unidos son emblemticos en este sentido. Adems, es en este pas donde se introdujo por primera vez Ia expresin de mercantilizacin de 10s servicios sociales [Salamon, 19901. Esta nocin es el resultado de Ia desarticulacin de1 Estado Federal, cuyos gastos sociales disminuyeron un 30% entre 1977 y 1982, cada que entrai un incremento de 10s pagos por 10s servicios por 10s consumidores de1 93% entre 1977 y 1989, con un aumento de1 papel de Ias empresas con nimo de lucro, que crearon el48% de 10s servicios sociales entre 1977 y 1987 [Enjolras, 1995: 71.

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El pas que ha Ilegado ms lejos en Europa en el terreno de Ia regulacin competitiva es el Reino Unido, pero, como se ha indicado, en el caso de 10s servicios a Ias personas mayores, Ia prestacin a cargo del servicio pblico local generalizada en 10s servicios a Ias personas mayores haba atenuado el enfoque liberal dominante en otros campos como son 10s servicios de guardera infantil; todo ello condicion al Reino Unido a aproximarse a 10s pases con rgimen corporativista como Alemania o Francia. La mercantilizacin va a operar menos por un abandono total de1 Estado, como sucedi en 10s Estados Unidos, que por cambios acumulativos en los modos de financiacin pblica. Desde Ia segunda mitad de 10s anos 70 se fueron introduciendo Ias subvenciones a 10s consumidores en el campo de 10s servicios residenciales, Ias cuales constituyen una fuente de financiacin masiva abierta a Ias empresas privadas con nimo de lucro. Varias reformas de gran envergadura se pusieron en marcha, sobre todo a partir de 1993, para cuestionar Ia preeminencia de 10s servicios pblicos y sustituir 10s servicios proporcionados por el "sector independiente". Esta terminologa es reveladora porque agrupa, en Ia nocin de sector independiente, a Ias empresas con nimo de lucro y a Ias asociaciones para oponerlas al Sector pblico. Se trata de valorizar a 10s prestatarios definidos como privados, sea cual sea su condicin jurdica, en detrimento de 10s prestatarios pblicos. AI menos el 85% de 10s fondos asignados por Ias colectividades locales deben de ser atribuidos a este sector independiente, so pena de multa o de reduccin de Ias subvenciones nacionales futuras. Esta exigencia ha favorecido Ia creacin de federaciones formalmente autnomas pero, de hecho, controladas por 10s responsables pblicos. Su condicin sin nimo de lucro permite integradas en el sector "independiente" y les da derecho a financiacin. En efecto, Ia "National Health Service and Community Care Act", ley nacional que promueve Ias reformas, hace hincapi sobre Ias funciones de 10s compradores y de 10s organizadores de 10s servicios de Ias autoridades pblicas en detrimento de su papel anterior como proveedores con el fin de cambiar Ia asignacin de 10s presupuestos de Ias colectividades locales, que el gobierno central considera demasiado burocrtica [Wistow et al., 19941. Algunos contratos han tenido lugar entre 10s poderes pblicos locales y diferentes tipos de prestatarios que compiten en el terreno que les afecta. A estos dispositivos, hay que afiadir una "directiva que privilegia Ia eleccin" de 10s consumidores. El objetivo principal es promover y organizar una competencia en el mbito local de Ia que se espera una mejora en Ia oferta disponible. Este sistema, que apuesta sobre 10s efectos positivos de Ia competencia, no se reduce, sin embargo, al modelo clsico de mercado, por lo que ha sido denominado sistema de "cuasi-mercado".

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La regulacin competitiva se justifica por una mayor libertad de eleccin de 10s consumidores y una mejora en Ia personalizacin de Ias prestaciones. Para sus promotores, finalizara con Ia burocratizacin vinculada a Ias regulaciones tutelar y de insercin. Sin embargo, Ias investigaciones realizadas en Gran Bretana conducen a relativizar estos argumentos [Bartlett, Le Grand, 1993; Knapp, Wistow, 19931. Ciertaniente, los problemas no presentan Ia envergadura de 10s de Estados Unidos: dbiles niveles de remuneracin, absentismo y rotacin elevados, frecuencia de malos tratos, fraudes y robos, exclusin de 10s servicios al70% de 10s americanos seriamente dependientes [Salamon, 1993: 16-39; Enjolras, 19961. Sin embargo, fenmenos de seleccin, en detrimento de Ias clientelas menos solventes, son tambin elevados en Gran Bretana [Knapp, Wistow, 19931. Por otra parte, "Ia cultura de1 contrato" que se impone en 10s cuasi-mercados influye profundamente en 10s modos de organizacin de Ias entidades sin nimo de lucro. La complejidad tcnica de 10s contratos pone de manifiesto el sentido voluntario de estas organizaciones induciendo una profesionalizacin de Ia gestin de 10s servicios. sta Ileva a negar todos 10s aspectos que, en Ia intervencin asociativa, no se incluyen en el marco de Ias prestaciones negociadas, como Ia socializacin de Ias personas ayudadas y Ia accin en defensa de sus derechos [Taylor, Hogget, 1993; Billis, 19931. El nuevo reparto de 10s prestatarios en el Reino Unido plantea el cuestionarse Ia homogeneidad de1 sector privado. Los diferentes comportamientos de Ias empresas comerciales no pueden ser mezclados. Los fondos procedentes de1 rgimen de Ia seguridad social, disponibles para 10s servicios residenciales, han favorecido ms Ia aparicin de pequenas empresas dirigidas por profesionales procedentes de1 Sector pblico que Ia entrada de sociedades privadas con sucursales como en 10s Estados Unidos. Mientras que Ia dbil capacidad de adaptacin de 10s grandes grupos americanos ha sido demostrada [Hansmann, 1981 ; Goodspeed, Kenyon, 19931, Ias pequenas empresas que se contentan con uno o dos establecimientos dan prueba de su pertinencia en el Reino Unido. Ello implica que su objetivo de perseguir una gran rentabilizacin de1 capital invertido no les invalida como agentes en el sector. En el fondo, 10s promotores combinan tres objetivos: el deseo de ser ms independientes se asocia al de controlar mejor su trabajo as como el de desarrollar una calidad de Ias prestaciones basada en el conocimiento de Ia vida cotidiana de Ias personas mayores. Aceptan, junto a 10s agentes financiadores de proximidad que se les asocian, rendimientos razonables y dan prioridad a Ia remuneracin de1 trabajo y no a Ia de1 capital. Como sugiere Kendall en Ia contribucin inglesa a esta obra, el tamano de Ias organizaciones importa ms que Ia forma jurdica.

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Segn esta hiptesis, Ia oposicin entre 10s sectores lucrativo y no lucrativo sera menos pertinente que una distincin entre una economa localizada gobernada por 10s objetivos de satisfaccin de Ias demandas emanadas de1 territorio y una economa internacionalizada gobernada por el objetivo de optimizacin de1 beneficio. Estas constataciones pueden dar pie a una reflexin ms terica sobre Ia validez de Ia regulacin competitiva. Si en el Reino Unido, con el Thatcherismo, sta se impone por razones ideolgicas, en 10s otros pases donde progresa su adopcin est relacionada indudablemente con el auge de Ia nueva demanda, partiendo en primer lugar de 10s hogares bi-activos, con 10s servicios que facilitan Ia vida cotidiana y aligeran Ia carga de1 cuidado de1 domicilio (quehaceres domsticos, planchado, jardinera, etc.). Correspondiendo a tareas tcnicas, estos servicios domsticos vienen de Ia mano de1 orden material. Pueden ser prestados en ausencia de 10s usuarios. Se prestan, por lo tanto, a una racionalizacin "industrial" por Ia que Ias grandes empresas privadas se inclinan. Pero Ia extensin de dichas demandas y Ia bsqueda de medios para satisfacerlas va a polarizar Ia atencin, como muestran determinadas contribuciones que confunden Ia externalizacin y 10s servicios domsticos. Desplegadas por grupos sociales relativamente favorecidos, stas se olvidan de 10s otros servicios, que se pueden designar como servicios a personas, cuya dimensin relacional y colectiva se halla claramente ms marcada porque implican Ia respuesta a situaciones de familia y de dependencia bastante ms difciles de acotar y de explicitar. La regulacin competitiva, que da prioridad a consideraciones relativas al apoyo al consumo y al empleo, no plantea problemas deontolgicos particulares en 10s servicios domsticos. Por el contrario, incita a ocultar determinado nmero de referentes propios de Ia accin pblica anterior a Ia "desmercantilizacin" que son esenciales en 10s servicios a personas: Ia accesibilidad de 10s servicios, el papel de socializacin de 10s individuos y familias afectadas, Ia produccin de externalidades positivas para Ia colectividad as como una mayor disponibilididad de Ias mujeres en el mercado de trabajo. La intensificacin de Ia competencia puede desembocar en una disminucin de Ia calidad de 10s servicios, en ausencia de una fijacin de normas en relacin con Ia facilidad de 10s prestatarios. La regulacin competitiva induce tambin a una contabilidad y un control de Ia duracin de Ia prestacin para circunscribirla con el fin de mejorar Ia competitividad, lo que plantea Ia cuestin de Ia articulacin con un tiempo relacional en el que no slo se trata de profesionalizacin y de registro tcnico en el sentido de Goffman [i 9681 sino tambin de empata y de atencin.

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Finalmente, si Ia posibilidad de "salida" en el sentido de Hirschman [ I 9701 protege a 10s consumidores de 10s servicios domsticos, no ocurre lo mismo en 10s servicios a personas en 10s que Ia oferta es muy inferior a Ia demanda. Presentan una dimensin relaciona1 muy marcada: "en una situacin de racionamiento de 10s servicios, se ve cmo se produce el mecanismo de Ia cadena invertida: Ia oferta de servicios orienta Ias demandas y Ias preferencias se traducen en una adaptacin realista a una situacin de carencia as como de racionalizacin a posteriori de Ias decisiones anteriores" [Greffe, 1990: 471. El grado de intimidad con Ias familias, Ia interaccin con Ias relaciones familiares y de ayuda mutua implican tambin riesgos particulares de dependencia psicosociolgica convirtiendo al usuario en cautivo de1 servicio al entrar en juego Ia dimensin afectiva. La debilidad de algunos usuarios puede generar un aumento injustificado de Ias horas que se le venden. Pueden darse relaciones patolgicas entre el prestatario y el usuario si no existe una atencin sostenida enfocada a dilucidar 10s resortes de su interdependencia [Croff, 19941. La garanta de 10s derechos de 10s usuarios pasa, no por el recurso a Ia salida, sino por Ias oportunidades de tomar Ia palabra que les dan 10s que participan en Ia concepcin y en Ia adaptacin regular de 10s servicios. Pestoff [ I 9981 demostr que 10s servicios a personas son "duraderos", es decir, que suponen una relacin en el tiempo porque el cambio de prestatario es imposible, costoso o doloroso; frente a esta contingencia, setiala que Ia principal ventaja de Ia que se pueden beneficiar 10s usuarios es Ia expresin de sus opiniones en Ia organizacin de Ias prestaciones que les son destinadas.

4. BUNA NUEVA REGULACIN PARA UNA ECONOMIA PLURAL?

Las regulaciones introducidas durante 10s a i o s 70 y 80 pretendieron instrumentalizar a 10s prestatarios existentes en beneficio de Ia insercin y contribuyeron a introducir nuevos prestatarios privados para crear un mercado competitivo de servicios. Con ello negaron Ia comprensin de Ias lgicas de accin propias de una nueva ola de asociaciones o de cooperativas aparecidas en todos 10s pases estudiados, Ilevando a formular Ia hiptesis de Ias empresas sociales detallada en el texto anterior. Estas iniciativas colectivas pretenden promover servicios mixtos movilizando tanto recursos mercantiles para 10s servicios y Ias clientelas solventes como recursos no mercantiles por 10s segmentos no solventes de Ias prestaciones y para 10s beneficios colectivos que generan. Su caracterstica no es slo Ia

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combinacin de estos recursos mercantiles y no mercantiles, sino de unirles recursos no monetarios a travs de Ia participacin de 10s usuarios o de otros voluntarios. Desde este punto de vista, estos servicios mixtos aportan una experiencia particular. De modo anlogo a 10s servicios mercantiles, prestan atencin al carcter individual de 10s servicios, buscando adaptados a Ia vida cotidiana de 10s usuarios a partir de Ia implicacin de Ias familias y de 10s profesionales. Su tentativa de hibridacin de 10s recursos est, sin embargo, basada en dos concepciones complementarias: 10s servicios deben de ser accesibles a todos 10s usuarios en el plano local; Ias autoridades pblicas estn Ilamadas a intervenir para hacerse cargo de Ias externalidades colectivas porque estos servicios generan beneficios para Ia colectividad transfiriendo 10s beneficios privados a sus usuarios directos. La cuestin que plantean 10s servicios mixtos a Ia regulacin pblica es Ia de una regulacin indita, construyendo un marco apropiado a servicios cuyo consumo es individual pero que son portadores de retos colectivos. Debido a su originalidad, tales "empresas sociales" cuestionan Ia regulacin pblica Ia cual, durante mucho tiempo, no ha sido entendida. Las polticas pblicas han estado histricamente construidas sobre Ia base de Ia separacin entre Ia economa mercantil y no mercantil y no han podido destacar esta separacin ms que marginalmente, mediante el tratamiento social o Ia importacin de1 referente de mercado en servicios anteriormente "desmercantilizados". Estos procesos han sido imbricados en un conjunto de iniciativas anlogas entre s. Sin embargo, despus de una larga ignorancia mutua Ias polticas pblicas han comenzado a realizar Ias adaptaciones legislativas en varios pases y detalladas en el captulo anterior. Como complemento a estas reformas que han servido para instituir sociedades "de finalidad social" o cooperativas "sociales", a partir de 10s anos 90 fueron explorados nuevos modos de regulacin pblica. Tres grandes Ineas pueden extraerse de esta investigacin sobre Ias diferentes formas de regulacin: Ia preocupacin por Ia calidad incluyendo Ia profesionalizacin de 10s empleos y el reconocimiento de1 papel de 10s recursos familiares, el apoyo a Ia innovacin social y Ia constitucin de redes territorializadas de servicios.

Calidad, profesionalizacin y compromiso voluntario

Reaccionando contra el hecho por el cual Ias subvenciones pblicas puedan concederse sin ningn control sobre Ia naturaleza de 10s servicios prestados,

Tercera Parte. Conclusione transversales

ciertas medidas se esfuerzan por articular sistemas de solvabilizacin ligados al logro de un nivel de calidad de Ia prestacin. De este modo, el ttulo empleoservicio en Francia puede distribuirse entre 10s asalariados, por 10s comits de empresa o Ias propias empresas, al igual que entre 10s usuarios, por Ias colectividades pblicas, como contribucin financiera por 10s servicios consumidos. En relacin al cheque empleo-servicio y a Ias exenciones fiscales, que son 10s dos mecanismos privilegiados de 10s que se beneficia Ia regulacin competitiva, el ticket empleo-servicio favorece Ia ampliacin de 10s beneficiarios potenciales y Ia seleccin de 10s prestatarios. nicamente puede ser utilizado por Ias asociaciones o Ias empresas acreditadas, pudiendo ser Ia acreditacin "simple" para 10s servicios domsticos y de "calidad" en el caso de 10s servicios con un intenso contenido relacional. La distincin entre Ia acreditacin "simple" y de "calidad" ratifica Ia diferencia sugerida anteriormente entre 10s servicios domsticos y 10s servicios a personas. En 10s servicios relacionales, Ia calidad depende significativamente de Ia profesionalizacin de 10s empleos, de lo que se desprende Ia importancia de Ias acciones destinadas a mejorar 10s convenios colectivos y el nivel de cualificacin de 10s asalariados para participar en el desarrollo de empleos cualificados y duraderos. Por lo que se refiere a 10s asalariados de1 sector de ayuda a domicilio, 10s mecanismos de formacin se conciben en estrecha interaccin con Ias situaciones de trabajo. Conviene reforzar Ias posibilidades de acceso a 10s fondos de formacin continua y ampliar 10s tipos de formacin elegibles a ttulo de formacin profesional para incluir tanto el aprendizaje tutorizado como Ia formacin cualificante a partir de reuniones en equipo, talleres temticos, formas de intercambio de conocimiento entre colegas. La financiacin de Ias formaciones innovadoras es ms fcil en tanto en cuanto 10s fondos de formacin profesional no se hallan segmentados por grupos de usuarios sino que se reparten de forma global por el territorio y en funcin de anlisis previos de Ias necesidades. Este esfuerzo por Ia profesionalizacin, reconocido en varios pases, tropieza sin embargo con cierta concepcin, Ia de1 trabajo de proximidad definido como un trabajo "desempeiado por sentido de Ia responsabilidad hacia el prjimo, sin esperar una retribucin financiera inmediata" [Folbre, 1997: 1391. Pese a Ias dificultades, en Noruega y en Finlandia se persigue establecer un equilibrio entre Ia profesionalizacin y Ia ayuda a Ia actividad voluntaria. Las ayudas y 10s cheques servicios son concebidos para promover el estatuto de1 personal asistente informal con el objeto de garantizar Ia continuidad de Ia asistencia y de aumentar Ia libertad de eleccin de 10s usuarios. AI contrario de lo que

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ocurre con Ia oferta mercantil, el objetivo ya no es sustituir al entorno sino aligerarlo para alcanzar un enfoque que integre su contribucin. En Noruega, adems de Ias posibilidades ofrecidas a 10s parientes de ser empleados de ayuda a domicilio, se les presentan algunos derechos de indemnizacin compensatoria por el abandono de un empleo asalariado necesario debido al apoyo a personas gravemente discapacitadas. Tambin se conceden derechos para ausencias en el trabajo en el caso de dependencia ms leve y derechos ligados a Ia jubilacin. Alegando que el entorno se convierte en el principal actor de Ia ayuda a Ia vida cotidiana, una poltica parecida se ha seguido en Blgica. La actualidad de tal orientacin no carece de ambiguedades porque se enmarca en el leit motiv de Ia restriccin en 10s gastos pblicos. La frontera entre Ia voluntad de favorecer el compromiso voluntario de Ia familia y el deseo de utilizar 10s recursos familiares gratuitos para disminuir el coste de 10s servicios permanece borrosa. El rechazo de actividades baratas desplegadas con formas contractuales precarias pasa por el establecimiento de combinaciones positivas entre un trabajo asalariado con garantas estatutarias y un trabajo voluntario reconocido como una prctica social cargada de significado en una sociedad en Ia que el tiempo libre aumenta. En ese sentido, algunas pistas exploradas por 10s poderes pblicos merecen ser estudiadas con profundidad; en particular, Ia financiacin de acciones de desarrollo y de estructuracin de1 voluntariado a cargo de Ias federaciones y redes de iniciativa y el reconocimiento de derechos vinculados a1 ejercicio de1 voluntariado como Ia cobertura de riesgos a lo largo de Ia actividad voluntaria, Ia posibilidad de una indemnizacin, no sujeta a cotizaciones sociales ni a impuestos, por 10s gastos en que han incurrido 10s voluntarios y Ia validacin de Ia experiencia adquirida en Ia vida asociativa.

Apoyo a Ia innovacin social

La promocin de Ia innovacin social es el objetivo explcito de Ia convocatoria de ayudas "Dinmicas solidarias" lanzada en el afio 2000 por el Secretariado de Estado para Ia economa solidaria creado en Francia ese mismo afio. Recibi ms de dos mil propuestas en pocas semanas, lo que exceda fuertemente Ias capacidades presupuestarias disponibles, poco ms de 5 millones de euros. Este apoyo nacional a Ias iniciativas refuerza 10s esfuerzos ya asumidos por Ias colectividades locales en este campo. La regin Nord-Pas de Calais financia, desde 1996, Ia inversin inmaterial, Ia formacin y Ia ayuda inicial de 10s proyectos que presentan el doble objetivo

Tercera Parte. Conclusiones transversales

de crear empleos profesionales duraderos que se benefician de contratos de derecho comn por una parte, y de contribuir a reforzar Ia cohesin social por otra. Para evitar poner en marcha actividades que no han sido objeto de una construccin suficiente, se trata de financiar prioritariamente Ia inversin inmaterial que condiciona Ia calidad de Ias prestaciones futuras. La ayuda adopta Ia forma de una financiacin de1 tiempo que deben de dedicar 10s promotores y de Ia realizacn de estudios. Los procesos previos a Ia puesta en marcha son necesarios por Ia complejidad de 10s proyectos, reforzada por Ia pluralidad de entornos en 10s que se inscriben: sociocultural (usuarios, redes de ayuda mutua, etc.), comercial (para Ia financiacin mercantil), institucional y poltico-administrativo (para Ia financiacin no mercantil). La ayuda en el inicio de Ia actividad apoya el reclutamiento de dirigentes cualificados 10s cuales son indispensables para dar credibilidad a 10s proyectos y para consolidar Ias actividades. Un apoyo de esas caractersticas se traduce en una disminucin de Ias cargas salariales, cuyo papel es determinante en 10s momentos de Ia puesta en marcha de 10s proyectos sin obligar a 10s promotores a tomar medidas de tratamiento social de1 desempleo. Los gestores pueden ser elegidos en funcin de Ias capacidades requeridas y no por Ias oportunidades ofrecidas por 10s programas de ayudas, generalmente sin relacn con Ia naturaleza de Ia actividad ejercida. En Italia existe una preocupacin por articular estrechamente Ias acciones asociativas y pblicas para enriquecer Ia gama de servicios disponibles para 10s habitantes. La regin de Lombarda, por ejemplo, favorece Ia inversin y el desarrollo de consorcios, es decir, de agrupaciones formadas entre pequenas y medianas empresas de servicios. En este campo, Ias cooperativas sociales pueden ser ayudadas en sus gastos de investigacin y desarrollo as como en Ia constitucin de organizaciones de segundo grado que puedan mutualizar 10s procesos de formacin y de promocin y Ia negociacin con 10s poderes pblicos y 10s colaboradores sociales.

Hacia redes territorializadas de servicios Como revela Ia existencia de polticas regionales que han implementado formas inditas de intervencin pblica, numerosas iniciativas de ayuda a domicilio adoptan una perspectiva de desarrollo territorializado. El modelo de Ia empresa internacionalizada que obedece a lgicas financieras y se ha extendido a 10s sewicios a personas mayores es hoy cuestionado por un modelo de redes territorializadas de servicios organizados por lgicas de proximidad.

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Sin embargo, Ia dispersin de Ia financiacin no permite an coordinar 10s esfuerzos y hacerlos converger en un mismo territorio. Para confirmar este modelo, conviene concebir Ia constitucin de fondos territorializados de desarrollo de iniciativas locales que puedan mutualizar Ias diferentes contribuciones pblicas y privadas. Se trata de huir de Ia yuxtaposicin de acciones institucionales y de concebir instrumentos comunes al servicio de unos principios claros comnmente compartidos. La activacin de tales fondos puede ser facilitada por un dilogo sociallocalque agrupe a 10s colaboradores sociales, electos y representantes asociativos. Se trata, como sucede en Qubec, de abrir un nuevo campo de negociacin sobre 10s problemas de Ia cohesin social y de1 empleo, susceptibles de suscitar una verdadera movilizacin, lo que supone poder desplegar cierta financiacin en el mbito de Ia ayuda social, Ia ayuda a Ias empresas, Ia creacin de empleo y Ia formacin, as como mutualizar Ia financiacin de origen mltiple. Como se desprende de1 caso de Emilia Romana, con Ia adopcin por el gobierno regional de consejos procedentes de Ias cooperativas sociales, a nivel territorial tambin se puede edificar un campo de actividad entre 10s actores asociativos y 10s responsables pblicos, como ilustra parcialmente el caso de Flandes. En esta regin Belga, a lo largo de 10s a i o s 80, grupos de familias se han articulado en torno al intercambio de experiencias y de intervenciones en el debate pblico; estas agrupaciones han creado una asociacin que se ha invitado a participar en el proceso de elaboracin de polticas de ayuda a domicilio. Esta tendencia a Ia co-construccin de1 campo de actividad entre 10s actores asociativos y 10s responsables pblicos representa una forma de gobierno en Ia que Ia complementariedad entre Ias asociaciones y el Sector pblico es asumida por Ias dos partes. "Se entra en una problemtica: Ia de Ia construccin de 10s distritos de servicio" [Eme, Laville, du Tertre, 1998: 481 susceptibles de intensificar Ias relaciones entre el conjunto de actores de1 territorio.

El surgimiento de una regulacin concertada Todas estas formas de regulacin se distancian de una regulacin tutelar, en Ia que 10s poderes pblicos establecen 10s criterios intangibles a seguir, como en Ia regulacin de Ia insercin, que se fija nicamente en Ia capacidad de crear puestos de trabajo temporales para personas con dificultad, o en Ia regulacin competitiva, que da prioridad a Ia competencia entre 10s prestatarios. Si es posible designadas como expresiones de una regulacin concertada [Du

Tercera Parte. Conclusione transversales

Tertre, 19991 es porque someten Ia atribucin de una financiacin pblica a una condicin de acuerdo sobre reglas definidas a partir de lo que 10s diferentes actores afectados acuerdan considerar como criterios pertinentes para el desarrollo de 10s servicios. Por lo tanto son, al menos de forma embrionaria, 10s acuerdos de evaluacin 10s que se han adoptado y ya no es e! precio el criterio discriminante entre Ias ofertas. Tienen como funcin delimitar Ia funcin econmica y social de estos servicios a partir de Ia organizacin de un intercambio de puntos con el fin de que Ia regulacin pblica venga a confirmar algunos de sus atributos como participante de un desarrollo territorializado. AI distanciarse, por su atencin prestada a Ias redes de actores, tanto de Ia regulacin tutelar como de Ia regulacin competitiva o de insercin, tales vas exploradas a nivel nacional o regional contribuyen a diversificar 10s modos de accin pblica; sin embargo Ia mayora son muy recientes y tropiezan con Ia tendencia a Ia "mercantilizacin", es decir, Ia tendencia a "naturalizar" o "absolutizar" el mercado [Barber, 1993: 388-41 31, propia de Ia modernidad [Comliau, 20001. Ahora bien, en sentido inverso, Ia realidad pasada y presente de 10s servicios de proxir:iidad revela Ia naturaleza plural de 10s modos de organizacin socioeconmicos en este campo. La pluralidad es, en primer lugar, Ia de 10s recursos movilizados. Los recursos mercantiles provienen de Ia venta de servicios en el mercado y representan Ia contribucin pagada por el usuario. Los recursos no mercantiles estn constituidos por el conjunto de financiaciones atribuidas a 10s poderes pblicos que se pueden dividir principalmente en dos grupos: Ias subvenciones vinculadas a Ia finalidad social de1 servicio, es decir, que permiten que sea accesible a todos 10s usuarios, o vinculadas a Ia utilidad social de1 servicio, es decir, remunerando Ias externalidades colectivas positivas que generan Ias contribuciones aportadas en el marco de Ias polticas activas de empleo. Los recursos provienen de1 trabajo no remunerado realizado en Ia familia y de1 compromiso de 10s voluntarios que dedican parte de su tiempo disponible para organizar 10s servicios. La pluralidad es tambin Ia de 10s prestatarios que combinan de forma diferente 10s recursos. El sector privado moviliza 10s recursos mercantiles, algunos de 10s cuales pueden proceder de subvenciones al consumo. Se dirige a clientelas solventes, que tienen inters en el recurso y pagan por 10s servicios, disponiendo de informaciones que estiman fiables. Las diferentes colectividades pblicas, adems de su papel preeminente en Ia financiacin y Ia regulacin de 10s servicios colectivos y cuasi-colectivos, pueden tambin desempenar

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algunos de estos servicios. Finalmente, Ias asociaciones ocupan un lugar nada despreciable y cambiante. Nacidas de Ia movilizacin de recursos voluntarios han identificado demandas sociales insatisfechas e interpelado a 10s poderes pblicos que con posterioridad les han financiado con recursos no mercantiles; se enfrentan crecientemente al problema de Ia distribucin ptima y duradera entre recursos mercantiles, recursos no mercantiles y recursos no monetarios. La reflexin sobre Ias modalidades de coexistencia y de gestin de esta pluralidad de prestatarios puede, desde ese momento, plantearse como alternativa a Ia perspectiva de Ia creacin de un nuevo mercado. Es el refuerzo de una economa plural [OCDE, 1996; Roustang et al., 1996; Aznar et al., 19971 el que puede constituir el horizonte de Ias polticas teniendo en cuenta a Ia vez 10s procesos privados, pblicos y asociativos. Ello supone un cambio en 10s modos de regulacin impulsados por 10s poderes pblicos destinados a integrar en Ia concepcin de Ias polticas una reflexin a Ia vez sobre Ias formas de apoyo a Ia demanda y sobre Ias modalidades de estructuracin de Ia oferta. A travs de Ia profundizacin en Ia originalidad de Ias diferentes vas exploradas, se trata de poner de manifiesto Ia diversidad de formas de servicios y actualizar Ias opciones de Ia sociedad, implcitas o explcitas, a Ias que se asocia.

El examen de Ia dinmica de 10s servicios sociales a Ias personas mayores confirma, desde nuestro punto de vista, el carcter heurstico de Ia perspectiva terica de Ia sociologa econmica que considera el ajuste poltico de Ia accin econmica desde una perspectiva histrica. Una socio-economade 10s servicios que 10s aprehende a partir de su historia y desde una perspectiva internacional cuestiona Ia idea segn Ia cual estos servicios no podran generar ms que "trabajos marginales". La forma jurdica de1 empleo, Ias relaciones profesionales y Ia configuracin de Ias relaciones con el usuario es decisiva para saber si Ias tareas de cuidados pueden o no ser objeto de un trabajo reconocido. No hay fatalidad alguna en Ia materia y Ia construccin institucional de Ia actividad es determinante. La validacin de Ias cualificaciones, Ia posibilidad de intercambios estructurados entre colegas y Ia discusin sobre el contenido de 10s servicios entre prestatario y usuario dan consistencia a Ia identidad profesional y acentan Ia funcin integradora de1 trabajo; todava falta que esta consolidacin de1campo de actividad sea objeto de Ias prioridades polticas, ms all de1 simple objetivo de Ia creacin de empleo. Si se observa Ia trayectoria seguida por estos servicios, dos periodos pueden ser destacados.

Tercera Parte. Conclusiones transversales

Despus de Ia Segunda Guerra Mundial, en 10s pases escandinavos de rgimen universalista, Ias asociaciones jugaron un papel de presin social para Ia creacin de servicios pblicos, con un rgimen corporativista o familiarista como en Alemania, Austria, Blgica y Francia, donde 10s servicios asociativos no mercantiles fueron objeto de una regulacin estatal tutelar; finalmente, en el rgimen dual de Ia Europa de1 Sur, Ia regulacin tutelar se limit por Ia escasa amplitud de 10s servicios. Pese a Ia diversidad de regmenes de Estados de bienestar, algunos principios transversales guiaron Ias polticas durante este periodo: Ia financiacin predominantemente pblica, el control de 10s fondos gestionados por Ia administracin pblica, Ia normalizacin de Ia relacin salarial con el establecimiento de una jerarqua entre profesiones y cualificaciones segn una nomenclatura de Ias tareas que codifica Ias relaciones con el usuario [Laville, Du Tertre, 19981. Basada en el criterio de igualdad, esta regulacin presenta ventajas cuando Ia vejez es sinnimo de pobreza y el acceso a 10s servicios puede depender de Ias polticas sociales. Estos principios han permitido que Ia responsabilidad de 10s cuidados a Ias personas mayores no est a cargo exclusivamente de Ias mujeres en el seno de Ia familia y que 10s servicios sean accesibles, tambin para Ias personas ms desfavorecidas. Si se toma Ia distincin de inspiracin Kuhniana de Merrien [I9901 entre el periodo "normal" en el que un paradigma se impone para pensar Ia intervencin pblica sobre Ia sociedad y el periodo de "crisis" en el que este paradigma es discutido, estamos, en este momento, en un periodo "normal". Un periodo de "crisis" le sucede; Ia organizacin de 10s servicios sociales en el marco pblico o Ia regulacin tutelar es cuestionada, a Ia vista de1 coste que tiene para Ia colectividad y Ia posicin de dependencia de1usuario que se enfrenta a ofertas sobre Ias que no puede influir. Los poderes pblicos, queriendo enfrentarse al desempleo, promueven Ia regulacin de insercin, especialmente en 10s pases de rgimen corporativista. En Ia extensin de estas polticas, Ia financiacin directa de 10s consumidores mediante Ia emisin de cheques, Ia exencin impositiva o Ia reduccin de Ias cargas sociales y Ia ampliacin de Ias prestaciones a 10s servicios domsticos diversifican el repertorio de Ia accin pblica. Inducen una "mercantilizacin" de 10s servicios sociales, acentuada por Ia Ilegada de Ias empresas comerciales sobre este campo. Esta "mercantilizacin" tiene como contrapartida una "desmercantilizacin" que haba sido consensuada con anterioridad. El paso a una regulacin competitiva subvencionada en 10s pases con un rgimen corporativista y liberal refleja una mercantilizacin parcial de estos servicios iniciada por el Estado mediante contratos con 10s oferentes ylo mediante subvenciones asignadas a 10s

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consumidores, contrastando con Ia tradicin de "desmercantilizacin" propia de estos servicios. La regulacin competitiva que se supone facilita el despliegue de1 sector se traduce, sin embargo, en varios efectos perversos: el abandono de1 principio de equidad en el acceso a 10s servicios, Ia precarizacin de 10s asalariados, Ia prioridad que se le da al volumen de empleo en detrimento de Ia calidad de1 empleo y de 10s servicios. Este proceso se encuentra desfasado en relacin a Ia dinmica asociacionista que se reafirma aunque Ias asociaciones ms antiguas encuentren ciertas dificultades de adaptacin. Los actores asociativos han sido marginados, al menos hasta 10s anos 80, debido a Ia debilidad de sus medios, su distanciamiento respecto de Ias redes clave, su diferente modo de definir Ia realidad econmica, su voluntad atpica de conciliar Ia accin econmica y Ias finalidades socio-polticas. Sin embargo, durante 10s anos 90, Ias polticas pblicas marcaron Ias vas de una regulacin concertada, sometiendo Ia atribucin de Ia financiacin pblica al respeto de unas reglas co-definidas entre Ias partes que participan en 10s servicios. Otras formas de regulacin pblica persiguen superar 10s Imites de Ia regulacin competitiva y dar cuenta de Ia complejidad de Ia economa plural en este campo. Se basan en Ia modulacin de Ia financiacin segn 10s tipos de servicios, Ia mutualizacin territorial de Ias acciones pblicas y asociativas, Ia promocin de Ia calidad de Ia profesionalizacin y Ia estructuracin de1 compromiso voluntario. As, el mejor conocimiento de Ias interdependencias entre Ia intervencin pblica y Ia oferta de servicios puede ampliar el campo de posibilidades y evitar que se limite a Ia eleccin entre estatalizacin y mercantilizacin. En el periodo "de crisis" contempornea, Ia presin de 10s modos de accin pblica anteriores incita a Ia bsqueda de nuevos paradigmas. Testimonia a Ia vez el efecto de Ia restriccin generada por Ias intervenciones sociopolticas anteriores y Ias reorientaciones que se desprenden de 10s mltiples intercambios entre 10s responsables de Ia accin pblica y Ias redes externas, aunque sea recurriendo a expertos o a Ia reflexin sobre Ias experiencias. La comparacin internacional permite incidir sobre Ias similitudes nacionales, heredadas de Ia historia. Las configuraciones actuales combinan, sin embargo, esta lgica "societaria" con 10s intercambios internacionales cada vez ms influyentes sobre Ia modelizacin de Ias regulaciones nacionales y sobre Ia elaboracin de regulaciones regionales y locales. En definitiva, el surgimiento de uii nuevo paradigma societario de Ias polticas pblicas obligadas a tratar 10s problemas a Ia vez econmicos y sociales constituye una de Ias principales

Tercera Parte. Conclusiones transversales

cuestiones que se destacan de 10s servicios a Ias personas. El contenido de este paradigma y su edificacin aparecen, en primer lugar, vinculados a 10s juicios, a 10s intereses y a Ias ideologas de 10s principales responsables de Ias polticas pblicas en este campo, a sus modalidades de intervencin anteriores y a 10s modos de seleccin de 10s expertos y de Ias experiencias sobre Ias que se apoyan; despus aparecen vinculados a Ia amplitud de1 debate suscitado por estos servicios, que puede situarse en 10s crculos especializados de "policy makers" y ampliado por otros interlocutores que pueden influenciar y darle una gran resonancia si se implican. Los responsables asociativos y cooperativos han estado en primera Inea para iniciar una reflexin ms abierta sobre Ia posicin de Ias personas mayores en Ia ciudad y Ia naturaleza de 10s servicios que se les ofrece. De Ia comparacin internacional se extraen dos enseiianzas emanadas a partir de Ias lecturas sobre Ias transformaciones en 10s servicios sociales. En lo que se refiere a Ias asociaciones, Ia idea segn Ia cual favoreceran el repliegue de1 Estado [Latouche, 20011 no se ve confirmada por 10s datos empricos. Por el contrario, en 10s aiios de desestabilizacin de Ias formas de intervencin de1 Estado de bienestar, han sido Ias asociaciones Ias que han presionado para que 10s criterios de calidad y de externalidad sean recogidos en Ia regulacin pblica mientras que Ias empresas comerciales se beneficiaran de Ia instauracin de una regulacin competitiva. En cuanto al Estado de bienestar, en 10s pases estudiados no se puede hablar de una desarticulacin de1 Estado en lo que se refiere a Ia financiacin. A partir de 10s anos 80, prosigui el crecimiento de 10s gastos pblicos. Ms que Ia desarticulacin de1 Estado conviene hablar de cambios en Ia regulacin pblica, 10s cuales se manifiestan, en particular, en una crisis de1 Estado tutelar [Jobert, 1988: 1361. Los fondos destinados a 10s servicios no han disminuido, pero Ias formas de asignacin se han transformado sustancialmemente; de todo ello de desprende el carcter decisivo de Ias formas de regulacin. Los tipos de regulacin puestos en marcha se diferencian segn 10s casos nacionales y evolucionan en el tiempo segn el peso acordado en Ias diferentes externalidades. El anlisis muestra cmo 10s servicios de ayuda a domicilio son servicios cuasi-colectivos porque generan no slo beneficios individuales para 10s usuarios sino tambin beneficios colectivos. La equidad en el acceso est tambin en el centro de Ia estructuracin de este campo. Las formas de financiacin pblica se pueden distinguir segn 10s beneficios colectivos

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perseguidos. As, el acceso de Ias mujeres al mercado de trabajo se valora de forma diferente en pases como Espana, Italia o Noruega. En estos diferentes contextos, Ia participacin pblica en Ia financiacin de 10s servicios para favorecer este acceso es muy variable. La creacin de1 seguro de dependencia en Alemania puede tambin analizarse como el reconocimiento por Ia colectividad pblica de un riesgo vinculado a Ia dependencia, lo que todava no ha sido admitido en otros pases. Las polticas de financiacin pblica son Ia expresin de Ia eleccin entre objetivos que pueden ser contradictorios entre s: Ia exigencia de profesionalizacin se puede oponer al empleo de Ias personas en insercin y Ia rotacin de 10s trabajadores por medio de polticas activas puede estar en contradiccin con Ia estructuracin duradera de1 servicio. De estos elementos se desprende que una jerarquizacin de Ia eleccin de Ias modalidades de subvencin puede ser establecida. El reto de Ia equidad, de Ia cohesin social o de1 desarrollo local justifican que Ias aportaciones financieras estructurales no se acompanen de condiciones particulares ligadas al perfil de 10s trabajadores. Estos servicios contribuyen al refuerzo de Ia "cohesin social ' (e1 aislamiento de Ias personas dependientes es menor, se refuerza Ia prevencin), a una reduccin de 10s gastos de seguridad social (mediante una reduccin de 10s costes relacionados con Ia hospitalizacin) o incluso a una mejora de1 funcionamiento de1 mercado de trabajo (favoreciendo una mayor disponibilidad de1 entorno de Ias personas dependientes). Los beneficios colectivos no se reducen, pues, nicamente a Ia creacin de empleos.
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