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POLTICA Y ADMINISTRACIN EN LA REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL (Un estudio sobre la forma de gobierno y la alta administracin en los municipios de gran poblacin)*
Rafael Jimnez Asensio Profesor Catedrtico de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de ESADE. Universidad Ramon Llull r.jimenez.a@esade.edu
SUMARIO: I.- PRESENTACIN. II.- LA FORMA DE GOBIERNO LOCAL EN LA LEY DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIN DEL GOBIERNO LOCAL. a.- Introduccin: las bases estatales y la pretendida ruptura de la homogeneidad institucional en el mbito local. b.- Los objetivos de la reforma: la introduccin de una nueva forma de gobierno en los municipios de gran poblacin. c.- La continuidad en la forma de gobierno de los municipios de rgimen comn. d.La organizacin institucional de los municipios de gran poblacin: la apuesta definitiva por la forma parlamentaria de gobierno. 1.- El Pleno o Asamblea Municipal. 2.- El Poder Ejecutivo Municipal en los municipios de gran poblacin: el Alcalde y la Junta de Gobierno. III.POLTICA Y ADMINISTRACIN EN LA REFORMA DEL RGIMEN LOCAL DE 2003: LA DIRECCIN PBLICA EN LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIN. a.- Poltica y Administracin en el espacio local: una sntesis de los problemas ms relevantes. b.- La direccin pblica en los municipios de rgimen comn: cambia algo su rgimen jurdico como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley de medidas para la modernizacin del Gobierno Local? c.- La funcin directiva en los municipios de gran poblacin: la opcin por un modelo burocrtico corporativo (con elementos de politizacin) y el definitivo destierro del sistema gerencial. d.- Rasgos ms relevantes del nuevo modelo de direccin pblica para los municipios de gran poblacin. 1.- La configuracin estructural de la direccin pblica local en los municipios de gran poblacin: la primera traslacin del modelo LOFAGE. 2.Nombramiento y cese de los Coordinadores Generales, de los Directores Generales u rganos similares. 3.- Rgimen jurdico de los titulares de los rganos directivos en las grandes ciudades. e.- Algunas otras cuestiones vinculadas con la funcin directiva de los municipios de gran poblacin en la nueva Ley: un apunte final. IV.- A MODO DE CONCLUSIONES.

I.- PRESENTACIN. El enunciado de este trabajo requiere efectuar una serie de consideraciones previas. Debo indicar, en primer lugar, que sobre las relaciones entre poltica y administracin en el campo local ya me he ocupado en otras ocasiones1, bien es cierto que esos anlisis se centraban en una normativa (o, mejor dicho, en un cuadro normativo) que ha sido

Este artculo aparecer publicado en el Anuario de Gobierno Local de 2003, Marcial Pons, Madrid, 2004.

Ver, entre otros, los siguientes trabajos: Polticos, directivos y empleados pblicos: problemtica de la direccin pblica en la administracin local, en F. A. CASTILLO BLANCO (coordinador), Situacin actual y tendencias de la Funcin Pblica espaola, Comares, Granada, 1998, pg. 133 y ss.; y Reflexiones sobre el marco (o el cors) jurdico de la gerencia local, Gobierno Local y modelo gerencial, Fundaci Carles P i Sunyer, Barcelona, 1999, pg. 93 y ss.

2 objeto recientemente, al menos en una serie de municipios que se califican como de gran poblacin, de una reforma de gran intensidad. En efecto, la Ley 57/2003, de medidas para la modernizacin del gobierno local, ha introducido como tiempo habr de comprobarlo- una serie de reformas institucionales de primera importancia en el mbito de las relaciones entre poltica y administracin en determinados municipios. En cualquier caso, hablar de las relaciones entre poltica y administracin en la esfera local requiere preguntarse, como prius, en torno a la forma de gobierno; pues en buena medida, tal como se ver, esa forma de gobierno representa un marco en el cual se desarrolla el gobierno local y en el que se proyectan esas complejas relaciones entre el espacio poltico y el espacio administrativo. Dicho de otra manera, los grandes problemas de deslinde entre poltica y administracin se sitan en aquello que se conoce como alta administracin, o lo que ms grficamente se puede calificar como zona de confluencia en la que concurren quienes hacen poltica (esto es, los electos locales) con quienes se limitan a administrar (los burcratas); aunque esta dicotoma entre poltica y administracin no deja de ser un debate un tanto desfasado no es menos cierto que como forma de comprender el problema que nos ocupa sigue siendo una distincin enormemente til. As, depende de cmo se resuelva esa confluencia se podr hablar de racionalidad o de irracionalidad del modelo implantado. La segunda consideracin se sita en un plano ms metodolgico. Me explico: cuando esto se escribe la citada Ley de medidas para la modernizacin del Gobierno Local acaba de ser publicada en el BOE, aunque en verdad buena parte del contenido de este trabajo se ha ido elaborando conforme el proyecto de ley se discuta en sede parlamentaria. La diagnosis jurdica de una Ley recientemente aprobada plantea, como puede suponerse, complejas dificultades, sobre todo porque sus innovaciones no han sido objeto obviamente de ningn contraste efectivo en la prctica y ni siquiera han recibido comentario alguno sobre su sentido o finalidad por parte de la doctrina. Se trata, por tanto, de un anlisis en fro, con los problemas que ello acarrea; por lo que algunas de las tesis que aqu se mantienen es posible que se vean corregidas con el tiempo o, inclusive, puedan sufrir alteraciones importantes como consecuencia del debate que se abra tras los primeros pasos de aplicacin de esta Ley. El objeto de estas lneas es, por tanto, la reforma del gobierno local de 2003. No tiene ningn sentido, en consecuencia, dedicarse a analizar de nuevo las relaciones entre poltica y administracin en el marco normativo local hasta ahora vigente, ni siquiera es procedente hacer una referencia explcita a la reforma que en este mbito fue realizada por la Ley 11/1999, pues esta cuestin, aparte de muy conocida, ya la trat en su momento en un trabajo publicado por el Anuario del Gobierno Local 1999/2000, y en consecuencia all me remito2. Lo que aqu sigue no es, sin embargo, un anlisis de las relaciones entre poltica y administracin en el mbito local, sino ms precisamente un estudio de las innovaciones que en ese campo ha llevado a cabo la Ley de medidas de modernizacin
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Ver mi trabajo: La forma de gobierno local: Cambio o continuidad? (Apuntes sobre la reciente reforma del sistema institucional de los municipios en Espaa), Anuario del Gobierno Local 1999/2000, Marcial Pons/Diputaci de Barcelona/Institut de Dret Pblic, Barcelona, 2001, pg. 137 y ss. .

3 del Gobierno Local. No obstante, es preciso aadir que tales innovaciones se sitan casi exclusivamente en el plano de lo que se denominan los municipios de gran poblacin. El tratamiento de este tema lo llevar a cabo a travs de tres apartados. El primero se ocupar de examinar qu novedades se advierten en cuanto a la forma de gobierno local en el texto de la Ley. En el segundo me centrar en el anlisis de cules son los cambios que afectan a las relaciones entre poltica y administracin en el nuevo texto. Y, en fin, cerrar estas reflexiones con unas breves conclusiones valorativas sobre el contenido de la Ley de medidas para la modernizacin del Gobierno Local. II.- LA FORMA DE GOBIERNO LOCAL EN LA LEY DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIN DEL GOBIERNO LOCAL. a.- Introduccin: las bases estatales y la pretendida ruptura de la homogeneidad institucional en el mbito local. Se debe aplaudir que en el texto de la Ley aparezca la expresin Gobierno Local3, pues esta mera cuestin terminolgica tiene, como se ver, consecuencias directas sobre nuestro objeto de estudio. Tambin hay que aplaudir la pretensin de romper, por un lado, con el rancio corporativismo que ha impregnado hasta la fecha el modelo orgnico funcional (o de organizacin institucional) de nuestros municipios4, as como, por otro lado, la quiebra del rgido uniformismo en el modo y manera de entender la organizacin institucional de los municipios. Se puede decir, por tanto, que por fin
Aunque tal expresin ya apareca en las propuestas del denominado Pacto Local de 1999 y, particularmente, en el enunciado de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificacin de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local (...). 4 Digamos de entrada que, aunque el artculo 140 de la Constitucin se refiera expresamente a que el gobierno y administracin del Municipio lo ostenta el Ayuntamiento y que estar formado por el Alcalde y los Concejales, ello no debe impedir que el legislador incorpore la posibilidad de que los no electos puedan formar parte, asimismo, del gobierno municipal, cuando el Alcalde lo estime necesario. Una lectura de la Constitucin en clave corporativa, aparte de estar muy distanciada de la idea de Gobierno Local y de la propia realidad, supondra lisa y llanamente la imposibilidad del legislador de moldear la forma de gobierno, y acarreara la consecuencia de que la forma de gobierno municipal estara definida constitucionalmente en trminos corporativos o asamblearios; esto es, segn esta interpretacin, no cabra margen alguno al legislador para modificar la forma de gobierno asamblearia, con la excepcin tal vez de inclinarse por una forma de gobierno presidencialista (que, ciertamente, no est excluida del texto constitucional). Segn los defensores de esta tesis, la forma de gobierno parlamentaria tendra difcil encaje y, en todo caso, estara vedada la participacin de no electos en el gobierno municipal. Ni que decir tiene que aqu no se comparte tal planteamiento. En efecto, la incorporacin de la forma parlamentaria de gobierno al mbito municipal puede implicar tambin prever la posibilidad de que el gobierno municipal, que no se olvide es nombrado y cesado por el Alcalde, se inserten personas con un perfil poltico y/o gestor que no deben ser necesariamente Concejales. Ms an, los estrechos lmites con los que ha sido configurado este mecanismo de apertura (1/3 mximo sobre los miembros de la Junta de Gobierno), apenas suponen cambio alguno sobre esa pretendida naturaleza corporativa del Gobierno Local. En todo caso, interpretar en su literalidad el artculo 140 CE conducira al absurdo de considerar que no slo el gobierno, sino tambin la administracin, son funciones que slo pueden ser desempeadas por el Alcalde y los Concejales.
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4 nuestro legislador ha sido consciente de que en el espacio local conviven situaciones muy diversas y que las recetas homogneas conducen, por lo comn, a la parlisis o a la ineficacia. Ciertamente, habra que puntualizar a lo anterior que lo que realmente se ha hecho por parte del legislador no es otra cosa que estratificar en niveles una realidad que antes se contemplaba de modo homogneo. Se ha abierto, si se me permite la expresin, una fisura en el modo de entender la homogeneidad institucional en el espacio municipal, pero la solucin aportada dista todava bastante de poderse calificar como satisfactoria: la redaccin definitiva de la Ley 57/2003, tras no pocos avatares en su tramitacin parlamentaria, conduce ms bien a un modelo de heterogeneidad a la carta y, posiblemente, a una tendencia ms o menos acusada a la homogeneizacin en dos grandes bloque de poblaciones segn el nmero de habitantes: esto es, municipios de rgimen comn y municipios e rgimen especial o de gran poblacin. En realidad, si la Ley hubiera apostado por la heterogeneidad como nota dominante, esa decisin debera haber implicado reconocer un espacio de decisin real de las Comunidades Autnomas en esta materia. Y ciertamente esa no ha sido la opcin que inspira la concepcin que de lo bsico en el campo local sigue teniendo el legislador estatal. Pues, en efecto, lo que cabe censurar a este legislador de 2003, como tambin cabra hacerlo al de 1999 o al de 1985, es que tiene una idea del mundo local nada autonomista, inspirada en una vis expansiva preocupante de lo bsico, que deja, tal como dir, muy pocos resquicios de intervencin (cuando deja alguno) al legislador autonmico. Se objetar a lo anterior que el sistema constitucional espaol parte, a diferencia de la mayor parte de los sistemas federales, de una configuracin normativa dual del espacio local, puesto que el Estado (poder central), aunque carezca de un ttulo especfico que le atribuya competencias en el mbito local, dispone del ttulo competencial de bases del rgimen jurdico de las administraciones pblicas para regular sobre ese espacio (artculo 149.1.18 CE). Sin embargo, esta atribucin de lo bsico no debera implicar dotar a esa regulacin de un nivel de penetracin tan alto que prcticamente seque cualquier espacio de libre configuracin del legislador autonmico sobre esa materia. De hecho se puede afirmar con rotundidad que, en el mejor de los casos, la normativa autonmica de desarrollo legislativo se ha transformado en mera legislacin secundaria o complementaria que, aunque formalmente tenga rango de ley, materialmente dispone de una naturaleza mucho ms prxima a la derivada de la potestad reglamentaria. Esta concepcin de las bases como una regulacin agotadora, detallada y exhaustiva hasta en los matices, es herencia de una forma de legislar propia de los Estados centralizados, que se ha trasladado mecnicamente de un gobierno a otro fuera cual fuese el sesgo ideolgico de la mayora parlamentaria que le apoyara. Quiero decir con lo anterior que las respuestas a ese rgido uniformismo, que tanto se critica en la exposicin de motivos de la Ley, podran haber venido perfectamente del legislador autonmico, si el legislador bsico hubiese aplicado correctamente el principio de subsidiariedad y simplemente hubiera diseado unos principios sobre los que construir modelos de geometra variable en funcin de los contextos y experiencias de cada Comunidad Autnoma. Una vez ms, y no ser la ltima, hay que lamentarse de que esto no sea as. Soy de los que creen que el espacio local, y por lo que ahora importa el diseo institucional, debiera ser en su mayor parte regulado por los Parlamentos

5 autonmicos o, en su caso, por las propias entidades locales. Quizs si as fuera mejoraran bastante las cosas. Por tanto, el legislador estatal a la hora de definir las bases debera actuar aqu de acuerdo con el principio de subsidiariedad y, adems, justificar la necesidad de la intensidad de la medida normativa, sobre todo porque el ttulo especfico (rgimen local) lo tienen atribuido las Comunidades Autnomas a travs de sus propios Estatutos de Autonoma. Lo que no puede pretenderse es que un ttulo genrico, las bases del rgimen jurdico de las administraciones pblicas, obstruya por completo la fuerza expansiva de la competencia autonmica hasta prcticamente anularla. Soy igualmente consciente de que el Tribunal Constitucional ha interpretado con un carcter muy amplio el citado ttulo recogido en el artculo 149.1.18 CE, pero una nueva lectura del bloque de la constitucionalidad en este tema debera circunscribir o limitar esa potencialidad invasora que las bases estatales tienen, a riesgo si no de transformar los ttulos competenciales autonmicos en meros adornos normativos. Y no se trata de un mero prurito autonomista, sino que sinceramente pienso que esa es una lectura ms acorde con nuestro modelo constitucional y que, adems, mejorara sustancialmente la realidad del espacio municipal en el Estado autonmico. b.- Los objetivos de la reforma: la introduccin de una nueva forma de gobierno en los municipios de gran poblacin. La reforma de 2003 del Gobierno Local se plantea como una profundizacin de la acaecida en 1999, y pretende satisfacer, segn expresa la Exposicin de Motivos de la Ley, dos objetivos o metas. A saber: a) Atender a la necesidad de un liderazgo claro y difano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestin para actuar rpida y eficazmente. b) Responder a la exigencia de un debate poltico abierto y creativo sobre las principales polticas de la ciudad, as como profundizar en el control de la accin de un ejecutivo reforzado, lo que implica que el Pleno desarrolle sus potencialidades deliberantes y fiscalizadoras. Ambos objetivos nos conducen directamente al examen de la forma de gobierno municipal. En efecto, se puede percibir con claridad como la exposicin de motivos de la Ley se refiere, por un lado, a la necesidad de disponer de un Ejecutivo con capacidad de gestin, y, por otro, a un Pleno (si se quiere un Legislativo o Asamblea) que desempee sus funciones tanto en el campo del debate sobre polticas de la ciudad como en el terreno del control al Ejecutivo. La primera impresin que se tiene, por tanto, es que, ya por fin, la forma de gobierno local parece impregnarse del principio de separacin de poderes en su dimensin de equilibrio o checks and balances, y que adopta un diseo institucional que le sita prxima a la forma parlamentaria de gobierno5. Sin embargo, en honor a la verdad, no creo que haya sido precisamente esa construccin conceptual la que haya inspirado el modelo por el que apuesta el legislador, sino que todo apunta que el diseo institucional de la forma de gobierno de los municipios de gran poblacin se ha
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Sobre la forma de gobierno y, en particular sobre la forma parlamentaria de gobierno, ver: A. SAIZ ARNAIZ, La forma de gobierno de la Comunidad Autnoma vasca, IVAP, Oati, 2 edicin, 1995, pg. 17 y ss.

6 elaborado basndose en criterios de funcionalidad en el comportamiento institucional de los distintos rganos municipales. Pero, adems, resulta muy discutible que hablemos de una forma de gobierno en el mbito municipal, pues ni antes de la reforma de 2003 exista una sola forma de gobierno municipal ni mucho menos la habr a partir de la entrada en vigor de la Ley. Efectivamente, antes de esta reforma haba distintas modalidades de forma de gobierno municipal (o, al menos, se producan diferentes matices en cada forma de gobierno) en funcin del tamao poblacional de cada municipio. En efecto, el municipio en rgimen de concejo abierto nada tenan que ver con el resto. En el caso de los municipios de ms de cien habitantes hasta doscientos cincuenta el sistema electoral es diferente a los de poblacin superior. Y, asimismo, haba que establecer la distincin entre aquellos municipios que tenan ms o menos de cinco mil habitantes (sobre todo por lo que haca referencia al carcter facultativo o preceptivo de la antigua Comisin de Gobierno). Asimismo, las ciudades de Madrid y Barcelona disponan de un rgimen peculiar, actualizado en el caso de Barcelona a travs de la Ley del Parlamento de Catalua 22/1998, de 30 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, en lo que era competencia de la Comunidad Autnoma. Pues bien, la situacin descrita sigue perviviendo salvo en lo que afecta a los municipios de gran poblacin. As, en relacin con la pluralidad de formas de gobierno en el mbito local, lo nico que llevar a cabo la Ley 57/2003 de medidas para la reforma del Gobierno Local ser introducir un nuevo tipo o modalidad de forma de gobierno local en aquellos municipios que el texto normativo califica de gran poblacin, y que segn el nuevo artculo 121 de la LBRL seran los siguientes: a) Los municipios cuya poblacin supere los 250.000 habitantes. b) Los municipios capitales de provincia cuya poblacin sea superior a los 175.000 habitantes. c) Los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonmicas o sedes de las instituciones autonmicas. d) Los municipios cuya poblacin supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales. Y se aade que en los supuestos previstos en el apartado c) y d), la aplicacin de las normas previstas para los municipios de gran poblacin quedarn condicionadas a que as lo decidan las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas a iniciativa de los respectivos ayuntamientos6
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El texto de este artculo 121.1 de la Ley fue objeto de alteraciones considerables durante su tramitacin parlamentaria. De hecho, la redaccin inicial del Proyecto de Ley parta de que era de aplicacin el rgimen de organizacin de las grandes poblaciones a los siguientes municipios: a) Los que su poblacin supere los doscientos cincuenta mil habitantes; b) Las capitales de provincia cuya poblacin supere los doscientos mil habitantes; y c) Los municipios que sean capitales o sede de las instituciones autonmicas, si as lo decidiesen las Asambleas Legislativas respectivas. El Proyecto de Ley que fue presentado inicialmente como de grandes ciudades fue empequeeciendo su objeto conforme avanzaba la tramitacin parlamentaria y conforme tambin las reivindicaciones de determinadas ciudades hacan mella en los legisladores. Al final, el texto resultante es una Ley para las grandes ciudades (salvo para Barcelona), para las medianas y para las pequeas, aunque en este ltimo caso mediante un complejo sistema de revivir el principio dispositivo a travs de la iniciativa del Ayuntamiento que rena caractersticas econmicas, sociales, histricas o culturales especiales, y relegar a la Asamblea Parlamentaria a un papel de instancia autorizadora.

La Ley trata, as, de quebrar segn su exposicin de motivos- el uniformismo hasta ahora vigente en el rgimen municipal, con el fin de atender las necesidades especficas de los municipios altamente poblados, pero tal ruptura slo se efecta de forma preceptiva para un reducido nmero de localidades espaolas a las que se les aplica en su plenitud un nuevo modelo orgnico funcional, establecindose para los dems municipios una especie de derecho de opcin al que voluntariamente, aunque siempre con el concurso de la Asamblea Legislativa, pueden sumarse. Las exigencias para ello no pueden ser ms inconcretas: qu municipio espaol no presenta algunas circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales que no justifiquen su conversin en gran poblacin? El recuerdo de la generalizacin del proceso autonmico y del contenido del artculo 143 de la CE parece hacerse presente en este caso. Cabe llamar a la sensatez a los responsables municipales para que no se dejen arrastrar por ese efecto modernizador que puede, tal vez, causarles ms trastornos que ventajas. La pregunta que cabe inmediatamente hacerse es cul ha sido el criterio para diferenciar los municipios de gran poblacin del resto. El propio Ministro de Administraciones Pblicas, a la sazn el Sr. Arenas, era consciente cuando present el Proyecto de Ley ante el Congreso de los Diputados (aunque se refera a un mbito de municipios mucho menor al que finalmente ha salido) de las dificultades que entraaba establecer una lnea de deslinde entre lo que eran ciudades y grandes ciudades, expresndose en los siguientes trminos: Ya s que es muy difcil, a la hora de hablar de los grandes municipios, establecer dnde est el listn en la consideracin jurdica de lo que puedan ser las grandes ciudades7. Lo cierto es que sta es una pregunta que no tiene fcil respuesta. Adems, no deja de ser paradjico como este nuevo rgimen institucional de los municipios de gran poblacin excluye de su aplicacin, por ejemplo, al municipio de Barcelona8. c.- La continuidad en la forma de gobierno de los municipios de rgimen comn. Si detenemos nuestra atencin nicamente en el mbito de los municipios de rgimen comn, la Ley apenas en nada modifica la forma de gobierno definida a travs de la reforma de 1999. Como es harto sabido, entonces se fortalecieron las competencias del Alcalde, al que se le dot de un perfil ms ejecutivo y de carcter ms presidencialista, sustrayndole al Pleno una serie de atribuciones que tenan una
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Ver Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados. Pleno y Diputacin Permanente nm. 264, de 26 de junio de 2003. 8 En la disposicin transitoria cuarta de la Ley 57/2003 se expone lo siguiente: En tanto no se apruebe su rgimen especial, el ttulo de esta Ley no ser de aplicacin al municipio de Barcelona. Una inaplicacin, al parecer, temporal, pero que no estaba incluida en el Proyecto de Ley y se insert durante su tramitacin parlamentaria. La exclusin del municipio de Barcelona, cuya organizacin institucional y el rgimen de su alta administracin est contemplada en la Ley 22/1998 del Parlamento de Catalua, resulta un dato que nos advierte sobre las bondades aparentes del nuevo sistema. Sin duda, si los representantes polticos del Ayuntamiento de Barcelona consiguieron excepcionar esa Ley fue por algo. En efecto, como ha recordado recientemente J.I. SOTO VALLE, (...) alguna razn obstativa debe existir a la bondad de este modelo orgnico-funcional cuando la ciudad de Barcelona gran ciudad, en este caso- plantea otro modelo y escapa del expuesto, La funcin directiva y la potestad de direccin en la Administracin Local, en Quin model de funci pblica volem pels nostres Ajuntaments, Fundaci Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 2003, ejemplar policopiado.

8 naturaleza claramente ejecutiva. An as, el Pleno segua disponiendo (y seguir disponiendo, asimismo, tras la reforma de 2003) de facultades que se pueden situar perfectamente en el campo de las atribuciones meramente ejecutivas. En cualquier caso, tambin se prevea la posibilidad de que el propio Pleno delegara las competencias (o algunas de sus competencias) en el Alcalde o en la Comisin de Gobierno, lo que poda conformar como en su momento indiqu- una forma de gobierno de geometra variable, en funcin de las delegaciones que en su caso hiciera cada Pleno en los rganos ejecutivos municipales. La reforma de 1999, eso s, limitaba o reduca los perfiles asamblearios y corporativos que arrastraba la forma de gobierno municipal desde la transicin poltica, y adems reforzaba en cierta medida una dimensin ms ejecutiva del Alcalde (si se prefiere, con vagos perfiles presidencialistas), aunque los elementos del sistema parlamentario salan bastante reforzados a travs principalmente de la introduccin aunque limitada- de la cuestin de confianza en el espacio local. En sntesis, podra afirmarse que con la reforma de 1999 la forma de gobierno parlamentaria primaba en el sistema electoral, en el terreno de la eleccin del Alcalde (aunque con los matices obvios que representaba la investidura automtica como Alcalde del cabeza de la lista ms votada si no se conformaba una mayora absoluta que permitiera al Alcalde gobernar) y en los mecanismos de ruptura de la confianza otorgada o concedida automticamente a travs de la mocin de censura y de la cuestin de confianza. Mientras que en el plano del ejercicio de las funciones pareca advertirse un tmido refuerzo del presidencialismo, a travs del fortalecimiento de las competencias ejecutivas del Alcalde. Ese modelo, que en su da califiqu como de transicin, sigue siendo el mismo que hoy en da se aplica y se aplicar tras la reforma de 2003 a los municipios espaoles de rgimen comn, salvo el rgimen especial previsto para los denominados como municipios de gran poblacin. No hay, en efecto, ningn cambio sustancial. Porque en los municipios que no tienen esa caracterizacin nada, absolutamente nada, ha cambiado. Miento. Si se examinan los cambios que se han introducido en los artculos 21 (competencias del Alcalde) y 22 (competencias del Pleno) de la LBRL, se observar cmo realmente se han producido notables cambios modernizadores: las pesetas de la se han transformado en euros, y donde se deca Comisin de Gobierno ahora se dice Junta de Gobierno Local (que sinceramente no s qu es peor y, en todo caso, el calificativo de local sobra por completo). Por tanto, una autntica fiebre modernizadora ha invadido a nuestros legisladores a la hora de regular los municipios que no tienen la consideracin de grandes poblaciones. No busquen, en este punto, ms modernidades, al menos en el plano institucional, porque no las hay, salvo en lo que compete a los rganos territoriales de gestin desconcentrada y a las entidades pblicas empresariales locales como nueva forma de gestin de los servicios pblicos9. Y en este punto la invocada modernidad no es otra cosa que trasladar los esquemas de la LOFAGE al espacio local, una traslacin
En la nueva redaccin dada al artculo 24 de la LBRL se establecen los rganos territoriales de gestin desconcentrada, mientras que en el artculo 85, apartado c), se incluye como forma de gestin de los servicios pblicos locales la entidad pblica empresarial local. A las innovaciones anteriores pueden aadirse los mecanismos de participacin previstos en el artculo 70 bis de la LBRL y la posibilidad de constituir una Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones (artculo 20.1.d) LBRL).
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9 que, como luego dir, no est exenta de algunos ajustes que se pueden calificar como poco acertados10. No de otro modo cabe calificar, por ejemplo, la previsin de que el titular del mximo rgano de direccin de los organismos autnomos y entidades pblicas empresariales locales deba ser funcionario de carrera o laboral de las administraciones pblicas o un profesional del sector privado, titulados superiores en ambos casos, y con ms de diez aos de ejercicio profesional en el segundo11. Luego me detendr en comentar en este punto. d.- La organizacin institucional de los municipios de gran poblacin: la apuesta definitiva por la forma parlamentaria de gobierno. Salvo estas cuestiones incidentales, las novedades hay que buscarlas, en suma, en el ttulo X que se incorpora a la LBRL, y que adems tiene en su integridad naturaleza de norma bsica (disposicin final primera de la Ley). Un ttulo que, como es sabido, se ocupa de establecer el rgimen institucional de lo que se denomina como municipios de gran poblacin. Si se quiere analizar la forma de gobierno de los municipios de gran poblacin es necesario examinar en qu medida la organizacin institucional de tales municipios se ve alterada en relacin con los municipios de rgimen comn. En primer lugar, cabe sealar que en materia de formacin de listas, rgimen electoral y nombramiento del Alcalde no se introduce novedad alguna, puesto que todas estas cuestiones, as como las relativas a los mecanismos de ruptura de la confianza (mocin de censura y cuestin de confianza) siguen rigindose por la Ley Orgnica de Rgimen Electoral General. Las novedades, segn deca, hay que buscarlas en el plano de la organizacin institucional y en el reparto funcional entre los distintos rganos que componen el gobierno local de estos municipios de gran poblacin. As, se entienden como rganos municipales necesarios de tales municipios: el Alcalde, la Junta de Gobierno Local y el Pleno. Hasta aqu tampoco existe ninguna novedad con aquellos municipios de rgimen comn que dispongan de ms de 5000 habitantes. Las diferencias se hallan, sin embargo, en la configuracin de cada rgano y sobre todo en sus competencias. Veamos. 1.- El Pleno o Asamblea Municipal. Las novedades ms relevantes de este rgano de mxima representacin de los ciudadanos, compuesto por el Alcalde y los Concejales (aunque pueden asistir con voz
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La influencia de la LOFAGE llega hasta el punto de que hay una remisin expresa en el nuevo artculo 85 bis de la LBRL a que la gestin directa de los servicios de la competencia local mediante las formas de organismos autnomos locales y de entidades pblicas empresariales se regirn, respectivamente, por lo dispuesto en los artculos 45 a 52 y 53 a 60 de la Ley 6/1997, de 14 abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, aunque en tal precepto se aaden una serie de especialidades. Sobre los organismos autnomos y las entidades pblicas empresariales en la LOFAGE, ver, por ejemplo, el documentado trabajo de F. J. JIMNEZ DE CISNEROS CID, Organizacin instrumental pblica en la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, en Estudios sobre la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, pg. 153 y ss. 11 En la redaccin del Proyecto de Ley se omita inicialmente al personal laboral de las administraciones pblicas y se exigan diez aos de experiencia a las personas que procedieran del sector privado. Como se ve, en la tramitacin parlamentaria se han rebajado las pretensiones iniciales, aproximando esta regulacin a lo previsto en la normativa italiana que exige ese perodo de cinco aos de experiencia para acceder a determinados puesto directivos.

10 pero sin voto los miembros de la Junta de Gobierno Local que no tengan la consideracin de Concejales), se pueden sintetizar del siguiente modo: a) El Pleno sigue estando presidido por el Alcalde, lo que supone una continuidad evidente con la tradicin corporativa, pero tal rasgo se pretende matizar introduciendo la facultad que se le otorga al propio Alcalde para delegar exclusivamente la convocatoria y la presidencia del Pleno, cuando lo estime oportuno, en uno de los Concejales (artculo 122.2 in fine). b) El Pleno, a imagen y semejanza de las Cmaras parlamentarias, se dotar de un Reglamento, que tendr naturaleza de orgnico. No obstante esta medida, que resulta un avance, sus progresos se diluyen de inmediato al permitirse que la regulacin de la organizacin y funcionamiento del Pleno se pueda recoger tambin en el Reglamento orgnico municipal. c) El Pleno (lo cual no deja de ser contradictorio con la denominacin del rgano) dispondr de Comisiones, que, segn se dice en el texto de la Ley, estarn formadas por los miembros que designen los grupos polticos en proporcin al nmero de Concejales que tengan en el Pleno (artculo 122.3). La Ley define asimismo cules son las atribuciones de tales Comisiones, que se limitan al estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisin del Pleno, as como el seguimiento de la gestin del Alcalde y de su equipo de gobierno, sin perjuicio del superior control y fiscalizacin que, con carcter general, le corresponde al Pleno. Ciertamente, no deja de ser un tanto contradictorio con el esquema orgnico habitual de nuestras Cmaras parlamentarias, que en el mbito local el Pleno se organice, a su vez, en Comisiones. Sin duda, hubiese sido mucho ms razonable que este rgano se denominara Asamblea y que, en su caso, se estructurara en Pleno y Comisiones. d) Asimismo, se indica que el Pleno dispondr de un secretario general que lo ser tambin de las Comisiones (artculo 122.5), lo cual no deja de suscitar innumerables problemas (por ejemplo, si hay un solo secretario para todas las Comisiones parece obvio que stas no podrn desarrollar su labor sino en momentos distintos). Entre las funciones de este secretario general cabe destacar aqu la redaccin y custodia de las actas, la expedicin de certificaciones y acuerdos, la asistencia al Presidente, la comunicacin, publicacin y ejecucin de los acuerdos plenarios, as como el asesoramiento legal al Pleno y Comisiones (en fin, unas funciones que homologan a esta figura con la de Letrado Mayor del Pleno de una Cmara parlamentaria, pero a su vez con los Letrados que prestan servicios en las distintas Comisiones). El nombramiento del secretario general del Pleno y de las Comisiones deber recaer en un funcionario de administracin local con habilitacin nacional, que ser designado por el Presidente de acuerdo con lo previsto en la nueva redaccin de la disposicin adicional octava de la LBRL, que en este punto remite a lo previsto en el artculo 99 de la LBRL. Por tanto, la mayor parte los puestos de Secretara General se proveern por el sistema de libre designacin entre habilitados nacionales de la correspondiente subescala, pero habr casos en los que opere el sistema de concurso, lo cual no deja de plantear una asimetra poco coherente en el rgimen de estos municipios de gran poblacin. Tal como estipula el artculo 130.1 e) de la LBRL el Secretario General del Pleno tendr la consideracin de rgano directivo.

11 e) Otro rasgo de la parlamentarizacin del sistema puede hallarse, por ejemplo, en la facultad que se le otorga al Pleno de delegar competencias a favor de las Comisiones, que permitirn que determinados asuntos puedan conocerse slo en Comisin sin tener que llegar al Pleno. f) En el plano funcional, el diseo que lleva a cabo el legislador pretende configurar un rgano, tal y como indica la exposicin de motivos, que acte de control del gobierno local y que sea foro de debate de los grandes asuntos municipales. No es gratuito, por tanto, que en la enumeracin de funciones del Pleno la Ley comience por referirse a las funciones de control y de fiscalizacin de los rganos de gobierno, as como haga referencia a la mocin de censura. Entre las funciones del Pleno, no obstante, destaca especialmente la aprobacin y modificacin de los reglamentos de naturaleza orgnica, y es el propio texto de la Ley el que enuncia de forma expresa sobre qu mbitos se desplegarn los citados reglamentos orgnicos12. Se puede decir, por tanto, que la Ley ha previsto una reserva de reglamento orgnico para la regulacin de determinadas materias, lo que supone una reserva material a favor de un tipo de norma especfica que requiere para ser aprobada mayora absoluta. Lo que antes era una figura nica se diversifica. g) Del listado que establece la Ley como mbitos reservados a ese tipo de fuente del Derecho (Reglamento orgnico) me interesa destacar aqu (por las obvias conexiones con nuestro objeto) aquel punto que indica expresamente que tendr naturaleza orgnica: La determinacin de los niveles esenciales de la organizacin municipal, entendiendo por tales las grandes reas de gobierno, los Coordinadores Generales, dependientes directamente de los miembros de la Junta de Gobierno Local, con funciones de coordinacin de las distintas Direcciones Generales u rganos similares integradas en la misma rea de gobierno, y de la gestin de los servicios comunes de stas u otras funciones anlogas; y las Direcciones Generales u rganos similares que culminen la organizacin administrativa, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar el nmero de cada uno de tales rganos y establecer niveles complementarios inferiores. En relacin con este ltimo punto, y al margen de que sobre ese importante enunciado volver despus, es preciso aadir que, tal como prev el artculo 123.2 de la LBRL, la aprobacin de este Reglamento orgnico requiere ser aprobado por mayora absoluta del nmero legal de miembros del Pleno, lo que conlleva que cualquier modificacin de tales decisiones organizativas exigir la misma mayora. Semejante previsin, en el caso concreto que nos ocupa, me parece que es una decisin normativa poco meditada, pues petrifica un espacio que por esencia debe de ser flexible: la organizacin de la alta administracin, que al fin y a la postre no es otra cosa que la
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El elenco de mbitos materiales que estn reservados a la figura de Reglamento orgnico se regula en el artculo 123.1 c) de la LBRL, y, aparte del que inmediatamente se cita en el texto, se incluyen los siguientes puntos: regulacin del Pleno, Consejo Social, Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones, rganos complementarios y procedimientos de participacin ciudadana, divisin del municipio en distritos y regulacin del rgano para la resolucin de reclamaciones econmico-administrativas. Sobre el Reglamento orgnico en su configuracin anterior a la reforma, por todos: L. PAREJO, La potestad normativa local, Marcial Pons, Madrid, 1998, pg. 48 y ss.

12 determinacin orgnico estructural de las reas en las que va a intervenir el municipio. La solucin ideada por el legislador se me antoja ms absurda todava puesto que en el nivel central de gobierno, as como en las Comunidades Autnomas, se ha resuelto de otro modo el problema, despus bien es cierto de haber comenzado a plantearlo (al menos en la Administracin del Estado) en los mismo trminos. En efecto, tras considerar inicialmente de forma equivocada- que la creacin, modificacin y supresin de Departamentos y reas de intervencin del Gobierno era una materia sometida a la reserva de Ley, se tuvo que flexibilizar tal atribucin a travs de las leyes anuales de Presupuestos estableciendo una suerte de deslegalizacin a favor del Presidente para que creara, modificara o suprimiera los Departamentos Ministeriales, y, finalmente, la Ley 50/1997 del Gobierno ha facultado expresamente al Presidente del Gobierno para regular tal materia13. As, sorprende sobremanera que despus del va crucis normativo por el que ha atravesado este problema en la Administracin del Estado, las soluciones que ofrezca el legislador sean tan rgidas para el espacio local, donde en la prctica se desapodera al Ejecutivo (en concreto al Alcalde y a la Junta de Gobierno) de la definicin de las grandes reas de gobierno y de la concrecin de cules son los niveles que deben existir en la alta administracin. No creo que el legislador tarde mucho en darse cuenta del error cometido, pero no deja de causar asombro que nadie haya reparado en la rigidez que el modelo disea y en la hipoteca que ello puede suponer para un proceso de formacin o de renovacin del Gobierno Local. En todo caso, ms adelante intentar una interpretacin ms plausible de ese enunciado del artculo 123 de la LBRL. De todo lo anterior se puede colegir con facilidad que la idea de la Ley no ha sido otra que la de dotar a los municipios de gran poblacin de una suerte de Asamblea o Parlamento, pero a la hora de concretar esta idea el legislador ha incurrido en notables incongruencias que han desfigurado su concepcin inicial. Esas incongruencias pueden resumirse del siguiente modo: a) No se ha desterrado de una vez por todas la fusin de roles que tiene el Alcalde como cabeza del Ejecutivo y cabeza asimismo del rgano de control, situando al Alcalde en una suerte de posicin esquizofrnica (es el titular del poder Ejecutivo y, a su vez, quien preside el rgano que controla al Ejecutivo). Todo esto, sin embargo, se intenta paliar a travs de que algunas funciones (no todas) de Presidente de la Asamblea pueda delegarlas en un Concejal. Esta solucin no deja de ser un simple remedo, que no subsana las carencias del modelo. b) El legislador tampoco se ha atrevido a dar el paso definitivo de instaurar una Asamblea como rgano deliberativo y de control del gobierno local, puesto que el Pleno sigue haciendo bastantes ms cosas (esto es, ejerciendo algunas competencias de perfiles claramente ejecutivos). La pretensin o finalidad de la Ley es esa, pero un examen atento de las competencias del Pleno desdibuja bastante su perfil como rgano asimilable, mutatis mutandis, a un Parlamento.
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El artculo 2.2 j) de la Ley del Gobierno establece que corresponde al Presidente del Gobierno: Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, as como las Secretaras de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobacin orgnica de la Presidencia del Gobierno. En el caso de los rganos intermedios (los rganos directivos) tal competencia corresponde al Consejo de Ministros (art. 5.1 i) de la Ley del Gobierno).

13 c) La atribucin al Pleno para que defina, por mayora absoluta del nmero legal de sus miembros, la estructura administrativa o departamental, as como la alta administracin del municipio, es un serio dislate que en nada ayuda a la traslacin de un esquema de gobierno parlamentario al mbito local, puesto que una vez ms la impronta corporativa se ha impuesto, y significar que el Pleno se inmiscuir en el ncleo bsico de una serie de asuntos que deberan ser competencia del Ejecutivo, salvo que se entienda esa reserva del modo que al final se hace en este trabajo. d) El papel de Secretario del Pleno y de las Comisiones se reserva, como se sabe, a un funcionario de administracin local con habilitacin nacional. Esta reserva de ese tipo de funciones a esos habilitados nacionales bien se puede caracterizar como un medio de garantizar la permanencia de tales funcionarios en el esquema orgnico de las grandes ciudades, cuando las funciones que van a desempear, dada la parlamentarizacin del modelo, requieren conocimientos especficos que son los que se exigen, por ejemplo, para acceder a los puestos de Letrados de las Cmaras ya sean de las Cortes Generales o de las Comunidades Autnomas. Ni que decir tiene que sera radicalmente absurdo pretender que tales Letrados de las Cmaras autonmicas tuvieran la consideracin de habilitados nacionales, pues tal posicin difcilmente casara con la configuracin del principio de autoorganizacin parlamentaria, trasunto de la autonoma que deben tener las Cmaras. En este sentido, la configuracin que se hace en el sistema institucional de los municipios de gran poblacin de reservar el puesto de Secretario del rgano representativo, de deliberacin y control del Gobierno, a favor de unos funcionarios con habilitacin nacional representa una injerencia manifiesta en la pretensin de homologar parlamentariamente el sistema local. En sntesis, la reforma institucional de 2003 supone la implantacin de la forma parlamentaria de gobierno en los municipios de gran poblacin y es un paso adelante en la insercin en el mbito local del principio de separacin de poderes, en su versin de equilibrio o balance de poderes (checks and balances), pero an as tal reforma contiene en su interior notables incongruencias que arrastran tras de s una escasa reflexin sobre el modelo a implantar y, sobre todo, alguna herencia o residuo de la tradicin corporativa que sigue pesando como una losa en el diseo institucional definitivo. 2.- El Poder Ejecutivo Municipal en los municipios de gran poblacin: el Alcalde y la Junta de Gobierno. En lo que afecta al Poder Ejecutivo de las grandes ciudades hay que reconocer que la Ley contempla una serie de novedades de amplio calado. En efecto, el Ejecutivo municipal se transforma en autntico Gobierno Local, en el que el Alcalde cumple las funciones tpicas de un Presidente del Gobierno en un sistema parlamentario, aunque, como sabemos, la investidura de ese Alcalde (sobre todo en el caso de la investidura automtica recogida en el artculo 196 c) de la LOREG) dista todava mucho de asemejarse a lo que es el sistema matriz. Como bien resume la exposicin de motivos de la Ley 57/2003: El Alcalde as configurado ostenta menos atribuciones gestoras o ejecutivas que el Alcalde de rgimen comn, porque en el caso de los municipios contemplados en el ttulo X de la LBRL se viene a perfilar una Junta de Gobierno Local

14 fuerte, que sustituye a la Comisin de Gobierno, dotada de amplias funciones de naturaleza ejecutiva, y que se constituye como un rgano colegiado esencial de colaboracin en la direccin poltica del Ayuntamiento Asimismo, se configura un Gobierno municipal que se concreta en la Junta de Gobierno, y que tiene igualmente unos perfiles institucionales que lo aproximan bastante a la institucin del Gobierno tal y como est contemplada en nuestro sistema parlamentario central y autonmico. Las novedades en este terreno son muchas, y las ms relevantes de este diseo institucional las podramos sintetizar del siguiente modo: a) Si se examinan las funciones del Alcalde se puede constatar la existencia de un mbito dual de funciones. En primer lugar, hay una serie de funciones (que adems no son delegables ni en la Junta de Gobierno ni en sus miembros o dems Concejales) que representan el ncleo duro del perfil del Alcalde como Presidente del Gobierno Local en un sistema de impronta parlamentaria. Tales funciones configuran al Alcalde como la figura institucional preeminente del gobierno local, una suerte de canciller, que se supraordena frente al resto de los miembros de la Junta de Gobierno. Esas funciones son las siguientes: - Dirigir la poltica, el gobierno y la administracin municipal, sin perjuicio de la accin colegiada de colaboracin en la direccin poltica que en este campo ofrezca la Junta de Gobierno. - Establecer directrices generales de la accin de gobierno municipal y asegurar su continuidad. - Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno, y decidir los empates con voto de calidad. - Nombrar y cesar a los Tenientes de Alcalde y a los Presidentes de los Distritos. - Nombrar y cesar libremente a los miembros de la Junta de Gobierno, ya sean estos concejales o personas que no ostentan tal condicin. - En el plano de la organizacin de la administracin las competencias de desarrollo de lo establecido en el Pleno corresponden al Alcalde, aunque pueden ser delegadas en la Junta de Gobierno. Pero junto a esas atribuciones tpicas del perfil del Alcalde como Presidente del Gobierno Local, la Ley se ve contaminada por el pasado, y establece como competencias propias del Alcalde algunas que en coherencia con el modelo diseado deberan ser atribuidas al Gobierno (por ejemplo, la direccin superior de personal, la Jefatura de la Polica Municipal, etc.), aunque bien es cierto que tales atribuciones (con exclusin de las de Jefatura de la Polica Municipal) pueden ser delegadas en la Junta de Gobierno, en sus miembros, en los dems Concejales, as como en su caso en los coordinadores generales, directores generales u rganos similares. b) Pero si la regulacin de la figura del Alcalde aporta novedades, muchas ms se detectan en el diseo que el Proyecto de Ley hace de la institucin de la Junta de Gobierno. Y entre ellas conviene traer aqu a colacin las siguientes:

15 La Junta de Gobierno se configura como un autntico Gobierno que acta en un sistema parlamentario, tanto por su estructura colegiada, que colabora en la funcin de direccin poltica, como por su responsabilidad solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestin14. Por primera vez se admite que el Alcalde nombre aunque con ciertas limitaciones- como miembros de la Junta de Gobierno a personas que no ostenten la condicin de Concejales, siempre que su nmero no supere un tercio de sus miembros excluido el Alcalde (artculo 126.2, prrafo dos, de la LBRL)15. Esto significar obviamente que tales miembros no electos de la Junta de Gobierno podrn asumir responsabilidades sobre un sector o mbito de la poltica local, y que en suma no deberan ser gerentes sino polticos quienes cubrieran tales responsabilidades. Este cambio dota a la Junta de Gobierno de un carcter o naturaleza ms gubernamental, aproximndola por tanto a lo que es una estructura de Gobierno en un sistema parlamentario, donde se admite con naturalidad que los miembros del Gobierno (inclusive en el mbito estatal su Presidente) puedan ser personas que no tengan la condicin de miembros de la asamblea o parlamento. Desde hace algunos aos esta era una reivindicacin que se haba manifestado en sede doctrinal, como lo hiciera Francisco Longo, sin

La duda que cabe plantear aqu es la de si con esa regulacin se est apuntando a simples exigencias de mociones de reprobacin o cabra deducir de ah una posibilidad de depurar responsabilidades polticas individuales a travs de una mocin de censura dirigida contra un miembro de la Junta de Gobierno que no fuera el Alcalde. Tal como aparece recogido en el artculo 126.3 de la LBRL, la responsabilidad poltica solidaria de la Junta de Gobierno ante el Pleno lo es sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestin. La Ley (la LOREG), como es sabido, slo regula la mocin de censura del Alcalde, pero los Reglamentos orgnicos municipales podran contemplar esta posibilidad de incorporar la mocin de censura individual. Sobre la mocin de censura en el mbito local, ver: A.J. TRUJILLO PREZ, La mocin de censura en las entidades locales, Civitas, Madrid, 1999; y J. BARATA I MIR, Los actos de gobierno en el mbito municipal, Tecnos, Madrid, 1999, pg. 105 y ss. 15 En su redaccin inicial, el Proyecto de Ley recoga que su nmero no superara la mitad de sus miembros. El texto de la LBRL, tal como definitivamente ha quedado redactado, prev asimismo que para la vlida constitucin de la Junta de Gobierno Local se requiere que el nmero de miembros de la Junta de Gobierno Local que ostentan la condicin de concejales presentes sea superior al nmero de aquellos miembros presentes que no ostenten dicha condicin. Esa limitacin del nmero de miembros de la Junta de Gobierno no electos a un mximo de un tercio y la cautela de que la vlida constitucin del rgano requiere mayor presencia de quienes sean electos, parece ir dirigida expresamente a evitar cualquier hipottica impugnacin por inconstitucional de la formacin de este rgano de gobierno municipal, puesto que segn una diccin literal (por cierto muy poco afortunada) del artculo 140 CE el gobierno y la administracin de los municipios corresponde al Alcalde y a los Concejales. Una interpretacin incorrecta de tal enunciado constitucional, segn indicaba antes, podra pretender extraer de ese enunciado la norma de que slo los electos pueden desempear tareas de gobierno y administracin, lo cual en el mbito de una organizacin municipal de cierta complejidad es sencillamente insostenible. Tambin se prev que los miembros de la Junta de Gobierno Local podrn asistir a las sesiones ante el Pleno e intervenir en los debates, sin perjuicio de las facultades que corresponden a su Presidente.

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16 embargo en sede poltica no ha recibido la unanimidad que era de esperar o que se presuma que tendra16. Los miembros de la Junta de Gobierno que no son Concejales pueden asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en los debates, pero se echa en falta en el texto de la Ley tal como fue denunciado en los debates del Proyecto ante el Congreso de los Diputados por el Grupo Parlamentario Socialista- que se perfile mejor el estatuto jurdico de esos miembros de la Junta de Gobierno que no son corporativos17. La Junta de Gobierno tiene un perfil distinto a la antigua Comisin de Gobierno, y este dato se advierte, por ejemplo, en que un miembro de esa Junta que rena la condicin de Concejal asumir las funciones de la Secretara de ese rgano. Pero ello no implica, sin embargo, que se aparte de tales funciones a los funcionarios de administracin local con habilitacin nacional, puesto que la Ley estipula en concreto que existir un rgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al Concejal-Secretario de la misma, cuyo titular ser nombrado entre funcionarios de Administracin Local con habilitacin de carcter nacional. El Concejal Secretario dispondr, por tanto, de un rgano de apoyo a la Secretara de Gobierno cuyo titular ser un funcionario con habilitacin nacional de la escala de Secretarios18. Tambin el texto de la Ley recoge que las deliberaciones de la Junta de Gobierno sern secretas, y que a sus sesiones podrn asistir Concejales no pertenecientes a la Junta de Gobierno, as como

As, no deja de ser llamativo que algunos representantes de fuerzas polticas se hayan posicionado claramente en contra o, al menos, hayan mostrado sus recelos a la incorporacin de externos a la Junta de Gobierno. Ver, por ejemplo, las posiciones que el representante del Grupo Parlamentario de IU o el portavoz del BNG mantuvieron en el debate de enmienda a la totalidad del Proyecto de Ley de medidas para el Gobierno Local que se llev a cabo en el Congreso de los Diputados: Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados. Pleno y Diputacin Permanente, nm. 264, de 26 de junio de 2003. El peso del corporativismo, aunque algunas veces se revista con el disfraz del principio democrtico, sigue pasando factura en las posiciones que se mantienen sobre este tema. Tambin, sin duda, influye el miedo a perder espacios de responsabilidad en el caso de gobiernos de coalicin, pues la insercin de externos (que no se olvide es meramente potestativa) puede quitar algn puesto en tales repartos. Sobre la propuesta de incorporar a externos al mbito de la direccin poltica municipal, ver: F. LONGO, Sistema poltico y participacin ciudadana en el Gobierno Local espaol, en F. A. CASTILLO BLANCO, Estudios sobre los gobiernos locales, Granada, CEMCI, 1998, pg. 66 y ss. 17 El gran peligro que se corre con la introduccin de esta figura es que como luego se dir- se pretendan sustituir los dficit de la Ley en materia de gerencia pblica a travs de esta va; esto es, que se nombren a gestores pblicos, con perfiles ms tcnicos o ms profesionales, para que hagan funciones en la prctica de gerentes sectoriales. Si as fuera se estara desdibujando sobremanera la lnea definitoria entre poltica y gestin. 18 Lo que resulta obvio es que ese funcionario con habilitacin nacional que desempea tareas de titular del rgano de apoyo al Concejal Secretario no es el mismo que el Secretario General del Pleno. En consecuencia, en los municipios de gran poblacin debern existir, como mnimo, dos funcionarios con habilitacin nacional de la escala de Secretarios, uno ser Secretario del Pleno y de las Comisiones y el otro del rgano de apoyo al Concejal Secretario. Las funciones del titular de este rgano de apoyo a la Junta de Gobierno y al concejal secretario de la misma estn recogidas en el artculo 126.4 de la LBRL segn redaccin dada por la Ley 57/2003.

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17 titulares de los rganos directivos cuando sean convocados por el Alcalde. Este rasgo tambin define, sin duda, los perfiles de la Junta como gobierno local. Pero donde se advierte una mayor innovacin estructural en este campo es en el dato de que la Junta de Gobierno de los municipios de gran poblacin dispondr de una serie de competencias propias, aparte de las que obviamente le pueda delegar el Alcalde. Esa atribucin de un espacio competencial propio supone una diferencia radical frente a la antigua Comisin de Gobierno, y coadyuva tambin a la definicin de su perfil institucional como rgano dotado de una atribuciones singulares frente al resto de rganos municipales19. Interesante, asimismo, es la facultad que tiene la Junta de Gobierno de delegar en los Tenientes de Alcalde, en otros miembros de la Junta, en otros Concejales, en los Secretarios Generales y en los Directores Generales u rganos similares, algunas funciones tales como las enumeradas en los prrafos e), f), g) y h) (aunque en este ltimo caso con excepciones), as como en el prrafo l) del artculo 127.1 de la LBRL. Sobre este tema tambin me detendr luego. La Ley extiende igualmente a todos los municipios de gran poblacin la necesidad de organizarse en distritos, con la complejidad que ello supone, pues el plazo de adaptacin de la estructura municipal a la Ley es slo de seis meses20.

En suma, la reforma auspiciada por la Ley en relacin con el Poder Ejecutivo de los municipios de gran poblacin, aunque ofrece algunas zonas de sombra, presenta no obstante innumerables luces, sobre todo si se confronta con el sistema anterior. Se configura as una suerte de gobierno parlamentario en el que el Alcalde, sin embargo, sigue siendo una figura institucional preeminente y, por tanto, Presidente del Gobierno local, pero se reconoce a favor de la Junta de Gobierno una serie de mbitos de decisin
En el mbito que nos ocupa cabe hacer aqu mencin a las competencias atribuidas a la Junta de Gobierno en materia de personal (apartado h) del artculo 127,1), as como la facultad de nombrar y cesar a los titulares de los rganos directivos de la Administracin. Tal como veremos despus, esta facultad de nombramiento y cese de los rganos directivos de la Administracin Local representa un caso de designacin poltica, y no de libre designacin, pues aunque en su mayor parte deba recaer en funcionarios pblicos supone un sistema de designacin poltica pero sobre un crculo predeterminado de aspirantes. Volver sobre el tema. 20 Ver, disposicin transitoria primera de la Ley 57/2003. No obstante, la Ley ha entrado en vigor el da 1 de enero de 2004, aunque los Plenos de los Ayuntamientos a los que resulte de aplicacin el rgimen previsto en el ttulo X que se introduce en la LBRL dispondrn de un plazo de seis meses desde su entrada en vigor para aprobar las normas orgnicas necesarias para la adaptacin de su organizacin a lo previsto en dicho ttulo. La entrada en vigor de la Ley se condiciona, por tanto, a la aprobacin de los Reglamentos orgnicos que adecuen la organizacin del municipio a lo dispuesto en la Ley. Para evitar los vacos, la propia disposicin transitoria citada indica que en tanto se aprueben tales normas, continuarn en vigor las normas que regulen estas materias en el momento de entrada en vigor de esta ley. Con ello se palian las posibles situaciones de incumplimiento en la adaptacin y, en cualquier caso, se resuelve el delicado problema de los municipios de ms de 75.000 habitantes que, previa solicitud, son autorizados a aplicar el nuevo rgimen de organizacin institucional por los Parlamentos autonmicos respectivos (que, en todo caso, tardarn bastante ms en aprobar la citada Ley que los seis meses previstos en la reiterada disposicin transitoria).
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18 como competencia propia, saliendo esta institucin claramente reforzada del nuevo diseo que se ha hecho del entramado institucional del Ejecutivo de los municipios que se califican como de gran poblacin. Aparte de esas reformas, se prev tambin la acertada medida de posibilitar la incorporacin al gobierno local de personas que no tengan la condicin de Concejales, lo que refuerza sobremanera el perfil gubernamental de la Junta de Gobierno y abre un sin fin de expectativas en la evolucin de esta institucin (pues todo depender en definitiva de cmo se aplique y sobre todo con qu intensidad; esto es, si se har uso o no de las posibilidades que el legislador abre). Tambin se permite que tanto el Alcalde como la Junta de Gobierno deleguen atribuciones en los rganos directivos. En el uso que se haga de esas posibilidades de delegacin se ver hasta qu punto el modelo diseado por el legislador encierra o no algo realmente nuevo. Junto a todo lo anterior se observan algunas sombras que ya han sido puestas de relieve. En este diseo institucional se advierte, sin duda, una influencia directa del modelo diseado por el legislador en la Ley del Gobierno (Ley 50/1997), y se puede afirmar que aqu el legislador no ha sido precisamente demasiado ingenioso, pues se denota un cierto mimetismo del esquema previsto para la estructura gubernamental, tanto en lo que concierne al Presidente del Gobierno como al Gobierno como rgano colegiado. Al fin y a la postre, como venimos indicando, el resultado pretendido no ha sido otro que homologar, mutatis mutandis, la estructura de gobierno local de estos municipios de gran poblacin a la existente en el gobierno central o en los gobiernos autonmicos. En cualquier caso, la forma de gobierno no es precisamente el tema peor tratado en esta Ley, sino que lo ms censurable, como inmediatamente se ver, radica en el modo de conformar ese espacio intermedio o zona de confluencia entre la poltica y la administracin. De ello me ocupo a continuacin. III.- POLTICA Y ADMINISTRACIN EN LA REFORMA DEL RGIMEN LOCAL DE 2003: LA DIRECCIN PBLICA EN LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIN. a.- Poltica y Administracin en el espacio local: una sntesis de los problemas ms relevantes. Dado que, como deca, de este tema ya me he ocupado en otro lugar, valga con recordar aqu a modo de apretada sntesis que en el espacio local se ha venido produciendo desde 1979 una clara ocupacin por parte de la poltica de espacios propios de la alta administracin o, ms propiamente hablando, de la gerencia pblica21. Lo cierto es que la implantacin de la autonoma local y la democratizacin de los municipios conllev, asimismo, una paulatina profesionalizacin de la poltica local, en el sentido de que una buena parte de los Concejales (sobre todo los que pertenecan a la mayora de gobierno) hicieron de la actividad poltica local su profesin principal, dedicndose en cuerpo y alma (esto es, de modo exclusivo) a tareas de gobierno y administracin local. Se produjo, as, una autntica pltora de Concejales liberados, con
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Un anlisis ms detenido de este tema, se puede hallar en mi trabajo Polticos, directivos y empleados pblicos..., cit., pg. 133 y ss.

19 cargo a los presupuestos municipales, que deban justificar de algn modo y manera el sueldo que perciban, y si la poltica local no requera la suficiente dedicacin ese dficit se paliaba ejerciendo funciones gerenciales o, incluso, tareas propias de los funcionarios pblicos. Ese fenmeno, que vino ocasionado entre otras muchas cosas por una mala percepcin de lo que era la poltica local, encontr un campo abonado en la debilidad intrnseca del sistema administrativo local y del propio aparato de funcin pblica antes e inmediatamente despus de la entrada en vigor de la Constitucin. Por consiguiente, los polticos locales que formaban parte de la mayora de gobierno y que ejercan sus funciones de forma exclusiva no hacan slo poltica local, sino que empujados por la propia dinmica de su proceso de profesionalizacin comenzaron a llevar a cabo tareas propias de una gerencia pblica entonces inexistente en el espacio local. Resulta, pues, obvio que se apropiaron de funciones que no les competan, y esa apropiacin se llev a cabo tanto por la ausencia en aquellos momentos de una gerencia pblica institucionalizada como por la necesidad vital de ocupar el tiempo de trabajo. Simplificando un tanto las cosas, se puede afirmar que en la administracin local de la dcada de los ochenta y noventa del siglo pasado no se ha logrado institucionalizar una direccin pblica profesional debido principalmente (aunque no slo) a que tales funciones ya estaban siendo desarrolladas por los polticos locales. Sin embargo, en el mbito de las ciudades de cierto tamao las exigencias sociales y la propia complejidad del entramado institucional obligaron a buscar alternativas a esa gerencializacin de la poltica, que ciertamente no poda satisfacer ni de lejos las necesidades y requerimientos de la organizacin. Las ciudades de mayor tamao, en consecuencia, se fueron dotando de forma un tanto intuitiva y asistemtica de un nivel gerencial o de una direccin pblica local que pudiese dar satisfaccin a las exigencias cada vez ms constantes de un entorno de complejidad. Y fue as como aparecieron en escena un cuadro normativo de regmenes jurdicos de forma directiva de lo ms variopinto, pues si algo caracterizaba a las soluciones aportadas en el sistema normativo anterior era la dispersin de regmenes jurdicos a los que se poda recurrir para insertar al personal directivo. Dependiendo, por tanto, de la administracin y sobre todo del rea y del modo de gestin que se adoptara, las soluciones institucionales fueron muy dispares. As, existieron administraciones locales que recurrieron en masa a la figura del personal eventual, otras que hicieron uso de los sistemas de provisin de puestos entre funcionarios pblicos para cubrir puestos directivos por el sistema de libre designacin, mientras que en algunos casos (sobre todo, aunque no exclusivamente, en el campo de las empresas pblicas locales) se utiliz la figura del personal de alta direccin. Junto a ello se produjeron tambin algunos tmidos intentos de gerencializar la figura de los funcionarios con habilitacin nacional y, especialmente, la de los pertenecientes a la escala de secretarios. No obstante, el sistema que ha estado hasta ahora vigente, y que lo seguir estando en los municipios de rgimen comn (esto es, en aquellos que no tengan la consideracin de gran poblacin), parta de unos presupuestos que podan ser calificados como de ambivalentes: por un lado, los datos fcticos y normativos dificultaban la emergencia de una direccin pblica profesional; pero, por otro, paradjicamente, el sistema legal ofreca un amplio abanico de regmenes jurdicos para

20 institucionalizar una direccin pblica local. En realidad, esa flexibilidad tena mucho de aparente, pero al menos esa anomia legislativa poda intentar ser cubierta por la administracin local con frmulas ms o menos ingeniosas. Pero no nos llamemos a engao. En el mbito local la direccin pblica ha existido siempre. En todo momento ha existido un espacio reservado a la direccin pblica, otra cosa es cmo se haya cubierto y, en definitiva, a travs de qu frmulas se ha resuelto lo que no es sino un problema de institucionalidad. Dicho de otro modo, la cuestin ha consistido habitualmente en cmo institucionalizar esa funcin directiva, sin perjuicio de que en muchas ocasiones detrs de ese proceso no se previera ningn tipo de reflexin estratgica sino mera improvisacin para hacer frente a un determinado problema coyuntural. En cualquier caso, a pesar de las notables dificultades que el marco normativo y la realidad fctica presentaban, el fenmeno de implantacin de la gerencia pblica en la administracin local ha ido calando ya sea como necesidad objetiva previamente diagnosticada o ya sea, ms comnmente, a travs de experiencias puntuales en algunos municipios y en otras entidades locales. Es cierto, de todos modos, que tales experiencias gerenciales han ofrecido algunos puntos dbiles en su proceso de institucionalizacin, pero al menos han sido testimonios de una necesidad objetiva22. b.- La direccin pblica en los municipios de rgimen comn: cambia algo su rgimen jurdico como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley de medidas para la modernizacin del Gobierno Local? Se puede afirmar que la Ley recientemente aprobada en nada altera la situacin hasta ahora existente en la direccin pblica local de los municipios de rgimen comn. La reforma, o si se prefiere la modernizacin, en este punto slo toca tangencialmente a las entidades municipales de rgimen comn. Y el escaso impacto, adems, no puede calificarse sino de negativo. En efecto, la traslacin al mbito local, tal como se ver detenidamente, del modelo LOFAGE (que, adems ser implantado con algunos retoques), ha supuesto que se haya incorporado al texto de la LBRL una nueva forma de gestin de los servicios pblicos como es la constituida por las entidades pblicas empresariales. Sin embargo, aqu, como en otros puntos de la Ley, la traslacin del modelo LOFAGE se ha hecho con evidente trampa. Esta copia deformada se observa cuando se analiza la regulacin que hace la Ley 57/2003 del nombramiento de los titulares de los rganos directivos de los organismos autnomos y entidades pblicas empresariales, pues en ambos casos se exige como requisito, aparte de ser titulado superior, el que la persona nombrada sea funcionario pblico o laboral al servicio de las administraciones pblicas

Algunas experiencias de gerencia pblica se pueden consultar, por ejemplo, en los siguientes trabajos: F. LONGO, Una experiencia de cambio organizativo: los centros gestores del Ayuntamiento de Barcelona, Jornada para la Modernizacin de las Administraciones Pblicas, Madrid, 1991; C. LOSADA, El gerent comarcal, Papers ESADE nm. 7; J.P. LPEZ PULIDO, El gerente municipal. Una aproximacin al cambio en la accin de gobierno y en la gestin pblica, Revista de Estudios de Administracin Local y Autonmica nm. 274-275; E. FERRER INGLS, El model de gesti de lAdministraci Municipal a lAjuntament de Cerdanyola del Valls, Repensar el paper del gestor pblic en el segle XXI, Barcelona, 2003, pg. 611 y ss.

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21 o, en su defecto, profesional del sector privado con ms de cinco aos de ejercicio profesional (artculo 85 bis b) de la LBRL). Este planteamiento debe ser criticado de modo rotundo, pues abunda, como tambin se ver, en la influencia corporativa que anega a esta Ley, al presumir que un funcionario pblico o laboral al servicio de las administraciones pblicas, por el hecho de ser empleado pblico (y haber superado una oposicin o un concurso), puede desempear siempre y en todo caso un puesto directivo (es decir, ser funcionario de un cuerpo o escala, o tener la condicin de personal laboral, para cuyo ingreso se requiera disponer de titulacin superior, presume que la persona tiene ya capacidad y competencia para desempear puestos directivos en la administracin). La paradoja consiste en que si la persona que se quiere designar procede del sector privado se le exige una experiencia profesional previa para poder ocupar ese mismo puesto. Qu sentido tiene esa diferenciacin, si es que tiene alguno? Parece razonable que para el ejercicio de funciones directivas se exija, entre otras cosas, un mnimo de experiencia profesional, lo que no es razonable es que se exima de tal requisito a una persona por el mero hecho de ser funcionario23. La nica justificacin que parece advertirse de ese tratamiento diferente segn el directivo provenga de la administracin pblica o del sector privado radica en que, en el primer caso, el directivo ya ha superado una oposicin o concurso de acceso. Pero este argumento olvida que la acreditacin del mrito y capacidad ha sido hecha para el desempeo de un puesto de trabajo diametralmente distinto al que se debe desempear a partir del nombramiento como directivo pblico. No se advierte, por tanto, cul es la razn de fondo que se encuentra en esa regulacin normativa por la que se exime de acreditar la competencia directiva a todos aquellos empleados pblicos que procedan de la Administracin Pblica. Adems, la exigencia de cinco aos de experiencia profesional en el sector privado no deja de ser un mero requisito formal que en nada acredita la competencia para el desempeo de tales funciones. Por tanto, salvo en este tema que acabamos de examinar, los municipios de rgimen comn siguen con el mismo esquema institucional de funcin directiva que tenan antes de aprobarse la Ley; es decir, aparte de la rigidez derivada del modelo de funcionarios con habilitacin nacional y de la ocupacin de la funcin directiva por la poltica, se puede afirmar que, paradjicamente, estos municipios de rgimen comn disponen de un sistema de funcin directiva mucho ms flexible que el previsto para los municipios de gran poblacin que seguidamente pasamos a examinar. Dicho de otro modo: a pesar de las innumerables limitaciones existentes, en los municipios de rgimen comn la funcin directiva tiene un rgimen ms flexible para su institucionalizacin, sin perjuicio de que no quepa la delegacin de competencias del Alcalde en los directivos pblicos. Esta es una de las paradojas de esta modernizacin local.
Este aspecto debe ser criticado desde muchos puntos de vista, y uno de ellos es la enorme diferencia funcional que existe entre el ejercicio de una actividad profesional como funcionario o laboral y el desempeo de funciones directivas. Los conocimientos, las competencias y las habilidades requeridas para el desempeo de uno u otro puestos son, por lo comn, diametralmente distintas. La regulacin citada fue objeto de crtica en el debate del Proyecto de Ley en el Congreso de los Diputados por parte del Grupo Parlamentario de CIU. Y, ciertamente, como tambin se ver luego, no es sino una regulacin que, frente al modelo LOFAGE, dulcifica los requisitos para los funcionarios pblicos y penaliza a los profesionales que proceden del sector privado y que van a ocupar esos puestos directivos.
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c.- La funcin directiva en los municipios de gran poblacin: la opcin por un modelo burocrtico corporativo (con elementos de politizacin) y el definitivo destierro del sistema gerencial. Es, ciertamente, en el campo de la funcin directiva de los municipios de gran poblacin donde se producen las innovaciones ms importantes de la Ley. En este punto s que las relaciones entre poltica y administracin, tal como estaban diseadas , han quedado seriamente afectadas. Pero el hecho de que se produzcan muchas novedades no quiere decir, ni de lejos, que tales innovaciones puedan ser calificadas de acierto. En efecto, la reforma de la Ley de medidas de modernizacin del Gobierno Local puede ser calificada en este punto como de notable freno para la implantacin de un sistema de gerencia pblica en el mbito local. No obstante, en honor a la verdad, no todo es negro sin embargo en la reforma auspiciada, pues de partida hay algunos elementos positivos que inmediatamente se ven ensombrecidos por otros datos que luego mencionar. Pero vayamos ahora a lo positivo, aunque sea realmente poco lo que tiene tal carcter. Entre las notas positivas de la nueva Ley pueden citarse las siguientes: a) Del diseo institucional del Ejecutivo local que se hace en la Ley parece deducirse con claridad un reparto de roles, en virtud del cual al Ejecutivo local en sentido estricto (esto es, al Alcalde y a la Junta de Gobierno) le corresponde hacer poltica, mientras que la gestin se confiere a la alta administracin (rganos directivos) o, en su caso, a la funcin pblica. Otra cosa bien distinta es cmo se configure realmente esa funcin directiva, y a este punto me referir luego, pues esa configuracin racional de espacios queda pendiente de la voluntad de cada organizacin poltico administrativa municipal. b) Adems, al Alcalde y a la Junta de Gobierno se les permite delegar con algunas excepciones sus competencias, entre otros, a los niveles directivos, especialmente a los Coordinadores Generales, Directores Generales u rganos similares. Con este sistema de delegacin se consiguen superar algunas de las limitaciones ms serias que ofreca el anterior cuadro normativo para implantar un sistema de gerencia pblica. Los problemas vendrn por otro lado. En cualquier caso, este tema es ciertamente un avance, siquiera sea limitado, aunque previsiblemente dar lugar a situaciones muy diversas en funcin del tipo de gobierno que imprima cada Alcalde y Junta de Gobierno; pues esta delegacin es, no se olvide, una simple posibilidad que se abre, pues entra dentro de lo razonable pensar que esa hiptesis ni siquiera sea efectiva en muchos casos. Esta delegacin de competencias en el nivel directivo facilita objetivamente la aparicin de una gerencia pblica responsable, pero junto a este avance veremos como se han dado varios pasos atrs a la hora de institucionalizar efectivamente el modelo. c) El dato de que puedan ser miembros de la Junta de Gobierno personas que no son electos locales (esto es, que no tienen la condicin de Concejales) se ha de considerar como un hecho positivo, pues abre la va de una profesionalizacin mayor de la poltica local que en muchos casos requiere de slidos conocimientos sectoriales o de una formacin muy especfica (urbanismo, transportes, seguridad pblica, polticas sociales, cultura, etc.).

23 La duda estriba, segn deca antes, en si no ser utilizada esta va para insertar en el Gobierno Local la figura del manager o del gestor pblico que, de otro modo, no encontrara acomodo en la estructura poltico administrativa. Esta es una opcin que no puede descartarse, y en caso de que se materialice no dejara de ser una suerte de aplicacin perversa del modelo de gerencia pblica, que no puede confundirse en ningn caso con los puestos exclusivamente de responsabilidad poltica que son los propios de la Junta de Gobierno. En efecto, tal como dir de inmediato, la hipoteca que representa la opcin por un sistema de prctica funcionarizacin de la alta administracin puede implicar que en determinados municipios se considere que esta incorporacin de externos es un cauce para la introduccin de prcticas gerenciales en el sector pblico local. Pero, sin duda, en la regulacin de la alta administracin en la Ley 57/2003 los puntos crticos son los que predominan destacadamente sobre los aspectos positivos, puesto que el sistema diseado parte de la premisa de establecer un modelo de direccin pblica local de naturaleza mixta, basado inicialmente en pautas del modelo burocrtico corporativo, pero corregido de inmediato con elementos del modelo politizado o de confianza poltica24. Bien es cierto que la aplicacin de la politizacin es relativa, puesto que la designacin se lleva a cabo libremente entre un crculo determinado de personas (preferentemente, funcionarios pblicos pertenecientes a un Cuerpo o Escala para cuyo ingreso se exija titulacin superior) o con unas condiciones blandas en los supuestos de reclutamiento de externos. Este sistema se asemeja bastante a aquella variante del spoil system que ha sido calificada acertadamente por la doctrina francesa como de spoil system de circuito cerrado. d.- Rasgos ms relevantes del nuevo modelo de direccin pblica para los municipios de gran poblacin. 1.- La configuracin estructural de la direccin pblica local en los municipios de gran poblacin: la primera traslacin del modelo LOFAGE. A imagen y semejanza del modelo LOFAGE, que en este punto se toma como paradigma, la Ley divide a los rganos administrativos de la alta administracin de las grandes ciudades en dos grandes grupos: a) rganos superiores, que son el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno. b) rganos directivos, que tienen tal condicin, entre otros, los Coordinadores Generales25, los Directores Generales o los rganos similares. Esta traslacin casi mimtica del modelo LOFAGE a los municipios de gran poblacin no puede ser calificada sino de un isomorfismo institucional que debe ser objeto de dura crtica, sobre todo dadas las diferencias entre una y otra administracin. En efecto, la Ley de medidas para la modernizacin del Gobierno Local pretende apostar por un modelo mal llamado profesional, a imagen y semejanza de lo que en su

Sobre estos modelos ideales y sus caractersticas, ver mi trabajo: Altos cargos y directivos pblicos. Un estudio sobre las relaciones entre poltica y administracin en Espaa, IVAP, Oati, 2 edicin, 1998, pg. 348. 25 En la redaccin inicial del Proyecto de Ley se recoga la denominacin de Secretarios Generales a imagen y semejanza de la figura recogida en la LOFAGE, aunque sus perfiles funcionales, tal como se ver, no coincidieran.

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24 momento prevea la exposicin de motivos de la LOFAGE26, pero en el fondo esconde en buena medida, tal como deca antes, la aplicacin de un sistema de spoil system de circuito cerrado. Sin embargo, lo ms grave es que, tal decisin aborta de raz cualquier expectativa por lejana que sea de implantar en el espacio local de estas grandes ciudades un modelo gerencial de direccin pblica, basado en el acceso a travs del principio de mrito y en la responsabilidad profesional en funcin de los resultados obtenidos27. De la regulacin que lleva a cabo la Ley en materia de estructura de los rganos directivos de las grandes ciudades, se pueden extraer una serie de rasgos distintivos. A saber: a) Parece derivarse claramente de la regulacin que los Coordinadores Generales dependen directamente de los miembros de la Junta de Gobierno, y seran por tanto el nivel poltico administrativo inmediatamente inferior a aquellos. Aunque tambin parece derivarse que ese nivel orgnico de Coordinadores Generales no es de creacin necesaria, sino facultativa, por los municipios denominados de gran poblacin; esto es, que su configuracin definitiva forma parte de las decisiones organizativas que competen a cada municipio. b) Segn se establece en la Ley de modo asistemtico, los Coordinadores Generales tendran un doble carcter o mbito funcional: i) Se prev la existencia de Coordinadores Generales cuya funcin principal, como no podra ser de otro modo dada la denominacin elegida, es la de coordinar las distintas Direcciones Generales u rganos similares que estn integradas en un mismo rea de gobierno. En este punto concreto estos Coordinadores Generales del mbito local se asemejaran al rgano que con la denominacin de Secretara General est previsto en la LOFAGE. ii) Pero, asimismo, se prev que los Coordinadores Generales se ocupen de la gestin de los servicios comunes de estas u otras funciones anlogas. En este caso los Coordinadores Generales seran algo similar a lo que son las Subsecretaras en el esquema de los rganos directivos de la LOFAGE. c) Las Direcciones Generales u rganos similares culminan la organizacin administrativa del municipio. Esta referencia hay que entenderla, en todo caso, condicionada a s se crean o no los Coordinadores Generales, en cuyo caso parece razonable pensar que seran estos rganos los que culminaran la organizacin administrativa. De aqu parece derivarse asimismo el dato de que las Direcciones Generales seran tambin de creacin potestativa, aunque dado el carcter que les atribuye la Ley ms bien nos inclinaramos a pensar

Ver una crtica a este modelo en mi libro: Altos cargos y directivos pblicos, cit., pg. 137 y ss. 27 Sobre el modelo gerencial, ver: F. LONGO, Poltica y gerencia pblica en los gobiernos locales, Gobierno Local y modelo gerencial, Fubndaci Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 1999, pg. 5 y ss. Asimismo, con carcter general, vanse algunos de los trabajos recogidos en C. LOSADA MADORRN (editor), De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1999.

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25 que en este caso se pretende que sean rganos directivos necesarios, mientras que no lo seran los de Coordinador General. d) De la regulacin legal tambin se puede afirmar que tanto los Coordinadores Generales como los Directores Generales son rganos establecidos o determinados por el Pleno, sin perjuicio se aade- de las atribuciones del Alcalde para determinar el nmero de cada uno de tales rganos y establecer los niveles complementarios inferiores (artculo 123 c). Ciertamente, la redaccin propuesta no puede entenderse como muy afortunada, pues introduce elementos de confusin considerables. En efecto, crea el Pleno los rganos de Coordinacin General, las Direcciones Generales o los rganos similares, o simplemente establece que en la organizacin municipal de cada entidad local habr tales rganos directivos? Si la respuesta a la primera cuestin fuera afirmativa carecera de sentido la referencia a las atribuciones del Alcalde, mientras que si la opcin fuera la segunda no se terminaran de ver claros cules seran las funciones del Pleno en esta materia. En conclusin, todo apunta a que con esta regulacin se ha querido trasladar a la alta administracin de los municipios de gran poblacin el rgimen de los altos cargos tal y como est configurado en las administraciones pblicas del Estado y de las Comunidades Autnomas; ms concretamente, lo que se ha trasladado es el rgimen de los rganos directivos de la LOFAGE (con las consabidas modulaciones) al campo local. Pero lo cierto es que la normativa en cuestin deja muchos espacios de incertidumbre o, si se prefiere, zonas de no regulacin, que ya veremos a travs de qu vas se cubren. Volver sobre este tema. 2.- Nombramiento y cese de los Coordinadores Generales, de los Directores Generales u rganos similares. El nombramiento y cese de los titulares de los rganos directivos de los municipios de gran poblacin es un tema clave para determinar, efectivamente, cul es el modelo de direccin pblica por el que opta el legislador. As, en este punto se advierte que la burocratizacin o corporativizacin del sistema de alta administracin, as como su combinacin con el criterio de confianza poltica es la nota principal del modelo, aunque se prevean algunas excepciones. Veamos, pues, las notas distintivas del modelo diseado por el legislador en este tema: a) Los titulares de los rganos directivos locales son nombrados y cesados, se presume que libremente (aunque la Ley nada dice al respecto), por la Junta de Gobierno del municipio respectivo. La libertad de nombramiento y cese es una consecuencia lgica de su configuracin como una suerte de altos cargos municipales y, en suma, como puestos de designacin poltica (aunque tal designacin est limitada en cuanto a los sujetos en los que puede recaer). No obstante, nada impedira que tales rganos directivos fueran seleccionados por la propia Junta de Gobierno a travs de un sistema objetivo y mediante convocatoria pblica; esto es, haciendo efectivo, sin perjuicio de la discrecionalidad final del nombramiento, la exigencia de que se acreditara una competencia profesional o una competencia para el desempeo de tales funciones. Pero, sin perjuicio de que esto sea posible como mera opcin de racionalizacin del sistema, lo ms habitual ser que, al no prever nada la normativa bsica, los municipios de gran poblacin reproduzcan el modelo matriz con todas sus disfunciones, y que est basado

26 esencialmente en la confianza poltica de la autoridad que nombra en la persona designada. Se puede presumir que este ser el dato determinante en el nombramiento y cese de los titulares de los rganos directivos28. b) El aspecto ms polmico de la regulacin, sin embargo, es el recogido en el nuevo artculo 130.3 de la LBRL, que da respuesta a la siguiente pregunta: Quines pueden ser nombrados titulares de los rganos directivos de las grandes ciudades?. All se dice expresamente lo siguiente: El nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales deber efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las comunidades autnomas, de las entidades locales o funcionarios con habilitacin de carcter nacional, a los que se exija para su ingreso el ttulo de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Pleno, al determinar los niveles esenciales de la organizacin municipal de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 123.1c), permita que, en atencin a las caractersticas especficas del puesto directivo, su titular no rena dicha condicin de funcionario. En este caso los nombramientos habrn de efectuarse motivadamente y de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia en el desempeo de puestos de responsabilidad en la gestin pblica o privada29. Esta regulacin impide o dificulta la organizacin racional de la direccin pblica de estas entidades locales. Y este juicio negativo no es gratuito, puesto que se puede extraer con facilidad de una serie de rasgos, a saber: No se advierte con claridad cul es la razn objetiva por la cual se reservan preferentemente a funcionarios de carrera del grupo de titulacin A la cobertura de los puestos directivos en esas administraciones. A diferencia de lo que ocurra en el supuesto de los organismos autnomos y las entidades pblicas empresariales locales, en este caso los laborales que presten servicios en las administraciones pblicas no se asimilan a los funcionarios pblicos. El texto de la Ley, aunque se inspira en la LOFAGE, es menos exigente que esta normativa a la hora de establecer los requisitos para el desempeo de esos puestos directivos. Dicho en trminos ms precisos: para que un funcionario pblico pueda ser nombrado como titular de un rgano directivo de los municipios de gran poblacin no se exige, aparte de la condicin funcionarial (esto es, de su pertenencia a un Cuerpo o Escala del Grupo de Titulacin A),

Sobre la implantacin de la confianza poltica en la administracin local es importante el libro de A. MORELL OCAA, El sistema de confianza poltica en la administracin pblica, Cvitas. Madrid, 1994. 29 La redaccin del Proyecto de Ley que se present en el Congreso de los Diputados era an ms restrictiva, puesto que prevea lo siguiente: El nombramiento de los Secretarios Generales y de los Directores Generales deber efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autnomas, de la entidad o funcionarios de la Administracin Local con habilitacin nacional, a los que se les exija para su ingreso el ttulo de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente. No caba, por tanto, la excepcin de que se pudiesen designar como Secretarios Generales ni como Directores Generales otras personas que no fueran previamente funcionarios pblicos.

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27 ningn otro requisito30; lo cual no deja de ser sorprendente, puesto que se presume, una vez ms, que esos funcionarios tienen adquiridos de forma innata, por el mero hecho de serlo, los conocimientos, habilidades, aptitudes y competencias necesarias para el desempeo de esos puestos directivos. El legislador en este punto prima la condicin funcionarial y descubre de forma grosera sus intenciones: implantar, tal como venimos reiterando, un spoil system de circuito cerrado o un nivel directivo local preferentemente corporativizado. La duda que cabe es la siguiente: o no se ha entendido nada de lo que es un modelo de direccin pblica moderno, o simplemente no se ha querido entender, pues insistimos en que es muy distinto ejercer un puesto funcionarial que desempear un puesto de naturaleza directiva. No hace falta ser ningn experto en temas de gestin pblica para conocer una idea tan bsica. Ni que decir tiene que este diseo puede resultar una buena salida profesional para aquellos funcionarios pblicos que, independientemente de su vala profesional, quieran medrar polticamente, pero no es menos cierto que representa una mala solucin institucional. El nico modo de corregirla, o al menos de paliar sus efectos ms devastadores, sera, segn deca antes, que el Pleno a la hora de regular el sistema de funcin directiva o, en su caso, la Junta de Gobierno establecieran algn sistema objetivo para medir capacidades y competencias de aquellos funcionarios que vayan a desempear puestos de naturaleza directiva, puesto que no deja de ser una suerte de espejismo pensar que un funcionarios pblico por el mero hecho de haber superado unas oposiciones de mayor o menor exigencia ya est en disposicin de ejercer un puesto de naturaleza directiva. La regulacin que se propone, adems, puede ser objeto de aplicaciones completamente perversas, al permitir, por ejemplo, que un funcionario pblico recin ingresado en el sector pblico pueda desempear un puesto de esa naturaleza y, sin embargo, una persona del sector privado con larga experiencia gerencial no pueda hacerlo, salvo que as lo prevea el Pleno del municipio al determinar los niveles esenciales de la organizacin municipal.

c) El sistema, no obstante, permite una vlvula de flexibilizacin a travs de esa posibilidad que se abre al Pleno de que permita que, en atencin a las caractersticas del puesto directivo, su titular pueda ser seleccionado entre personas que no renan la condicin de funcionario. Lo ms llamativo de esta regulacin, que por lo dems es pura traslacin de la misma excepcin contenida en el artculo 18.2 de la LOFAGE para los Directores Generales, radica en que en el caso de los directivos locales no funcionarios el nombramiento deber motivarse y realizarse de acuerdo con criterios de
Aunque los requisitos que se exigen en la LOFAGE para el nombramiento de los titulares de los rganos directivos no dejan de ser puramente formales, pues se indica que deben ser nombrados atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, pero no se concreta nada sobre cul debe ser esa genrica competencia profesional y menos an la experiencia que se les exige para el desempeo de los puestos. Una crtica a este sistema, en mi libro Altos cargos y directivos pblicos..., cit., pg. 156.
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28 competencia profesional y experiencia en el desempeo de puestos de responsabilidad en la gestin pblica y privada31. Ciertamente, no es llamativo que se exija competencia profesional y experiencia a esos directivos que provienen del sector privado, pues parece normal que para el desempeo de un puesto de naturaleza directiva la competencia profesional y la experiencia sean elementos claves, sino que lo que resulta paradjico es que tales criterios no se les exijan a aquellos que tienen la condicin de funcionario. Esta diferencia de trato es, adems, una llamada al absurdo, slo justificada en clave de un rancio corporativismo que lejos de ser una tendencia a la modernidad hunde a la alta administracin de los municipios de gran poblacin en el tnel del tiempo. Las posibilidades efectivas de implantar un sistema de gerencia local, con un sistema de seleccin por competencias y de responsabilidad por la gestin, se transforma en una meta poco menos que inalcanzable. d) Pero lo ms paradjico resulta que ni siquiera, tal como decamos, el legislador local ha seguido ese modelo LOFAGE que parece tomar formalmente como paradigma, sino que se ha dedicado a mutilarlo y a aplicarlo de forma restrictiva. En efecto, la LOFAGE, como es sabido, slo reserva para ser cubiertos con carcter exclusivo por funcionarios pblicos los puestos de Subsecretario y Secretario General Tcnico, que en toda la Administracin del Estado apenas superan los treinta efectivos en conjunto; mientras que las Direcciones Generales puedan ser cubiertas por externos si as lo prev el Decreto de estructura orgnica del Departamentos en atencin a las caractersticas especficas de las funciones de la Direccin General, y para la cobertura de los puestos de Secretario General no se exige ningn requisito especfico, pudiendo recaer el nombramiento en persona que proceda del sector pblico o privado. En todo caso, como tambin se ha indicado, los titulares rganos directivos previstos en la LOFAGE (Subsecretarios y Secretarios Generales, Secretarios Generales Tcnicos y Directores Generales) deben ser nombrados atendiendo a los criterios de competencia profesional y experiencia, aunque la Ley nada nos dice sobre cul sea el sistema de acreditacin de tales requisitos. Por tanto, aun siendo muy imperfecto el modelo estatal previsto en la LOFAGE que est inspirado en la corporativizacin de la alta administracin, el diseo de la alta direccin local previsto para los municipios de gran poblacin supera con creces las imperfecciones del modelo matriz. No se piensen, por tanto, los ingenuos funcionarios de esos municipios de gran poblacin que este sistema significar un mtodo para ascender en la estructura de la
De la diccin de este artculo 130.3 de la LBRL, segn redaccin dada por la Ley 57/2003, se puede derivar que esos titulares que no renan la condicin de funcionarios deben ser en todo caso titulados superiores, puesto que lo nico que puede eximir el Pleno es de que los titulares de esos rganos sean funcionarios, pero no de que carezcan de titulacin superior. S as no fuera se producira una clara incongruencia entre la regulacin de los titulares de los rganos directivos de organismos autnomos y entidades pblicas empresariales locales (a los que s se les exige titulacin superior) y la existente para estos rganos directivos. En todo caso, la coherencia no es uno de los atributos de este texto que ha sido profundamente remozado en su iter parlamentario, pues a los titulares de los rganos directivos de los organismos autnomos y entidades pblicas empresariales que proceden del sector privado se les exige una experiencia mnima de cinco aos, mientras que a los titulares de los rganos de Coordinacin General y de los Directores Generales no se les requiere un tiempo mnimo de experiencia.
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29 administracin en la que prestan sus servicios, pues la lgica corporativa y de designacin poltica que impregna este sistema conducir a que tengan posibilidades de ocupar puestos directivos en la administracin local funcionarios con buena sintona con el poder local y que procedan de la Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas o, en su caso, funcionarios con habilitacin nacional. e) En efecto, al configurarse el modelo como un sistema de confianza poltica que acta en un campo acotado (funcionarios del grupo de titulacin A o, excepcionalmente, personal procedente del sector privado), la pretendida profesionalizacin (palabra que, por cierto, ni siquiera se atreve a utilizar el legislador) de la funcin directiva se convierte en un po deseo. No hay ni la ms leve intencin de introducir la cultura de la responsabilidad gerencial en la funcin directiva, pues ese hubiera sido el nico camino hacia una efectiva modernizacin de las administraciones locales, sino que el modelo transita por otros derroteros diametralmente distintos: revive prcticas de las ms rancio corporativismo teidas con la cultura dominante del clientelismo poltico. Ms que un paso adelante representa un retroceso evidente hacia tiempos pretritos. 3.- Rgimen jurdico de los titulares de los rganos directivos en las grandes ciudades Se puede decir que la Ley tampoco contempla un estatuto jurdico que sea aplicable a los rganos directivos de las grandes ciudades, pues de forma aislada prev algunas referencias al sistema de incompatibilidades, as como contempla una modificacin del prrafo h) del artculo 29.2 de la Ley 30/1984, en lo que afecta a las situaciones administrativas de aquellos funcionarios que sean nombrados como titulares de los rganos directivos.. El resto hay que deducirlo, y la nebulosa en la que se encuentra ese rgimen jurdico no deja de plantear notables sombras e incertidumbres. Veamos algunas de estas dudas que se suscitan: a) Tal como afirmaba, el artculo segundo de la Ley 57/2003, prev que los funcionarios pblicos que sean nombrados como titulares de los rganos directivos, con excepcin de los funcionarios con habilitacin de carcter nacional que se regirn por su normativa especfica, se acogern a la situacin de servicios especiales, son lo que su rgimen jurdico se homologa al de los altos cargos del gobierno central o de los autonmicos. b) La Ley, como se deca antes, establece una suerte de paralelismo aparente entre los rganos directivos de la Administracin General del Estado y los rganos directivos de los municipios de gran poblacin, pero as como en el caso de los primeros el estatuto jurdico de los altos cargos se puede, aunque con innegables lagunas, intentar reconstruir, en el caso de los segundos esa operacin va resultar mucho ms difcil. Pues queda pendiente de concrecin normativa. c) Y aqu aparece un problema que en ningn caso es balad: cul ser en definitiva el sujeto institucional competente para regular ese vaco que la Ley no contempla en relacin con el estatuto jurdico de la funcin directiva local de los municipios de gran poblacin?. Las

30 alternativas son tres, aunque ms correctamente habra que decir que se pueden reducir nicamente a dos. A saber: - La primera es que tal regulacin del estatuto jurdico de los rganos directivos locales pretenda hacerla el Gobierno central a travs de un Real Decreto y en uso de la habilitacin recogida en la disposicin final segunda de la Ley 57/2003, intentando dotar a esa normativa del carcter de regulacin bsica. Esta operacin, a mi juicio, sera dudosamente constitucional, pues en la propia Ley 57/2003 no hay una habilitacin expresa que justifique el Gobierno central puede dictar una normativa complementaria de carcter reglamentario con la naturaleza de bsica en este terreno. En consecuencia, salvo en lo que concierne a la regulacin de los funcionarios con habilitacin nacional, en el resto de materias que tienen conexin con la funcin directiva se considera que con la regulacin establecida en la Ley 57/2003 el legislador estatal ha agotado la definicin de lo bsico. - La segunda sera que cada Comunidad Autnoma a travs de una Ley de su propio Parlamento completara las previsiones recogidas en la LBRL segn la reforma de 2003. Esta solucin, siendo ms razonable jurdica y materialmente que la anterior, no me parece conveniente, por lo que ahora inmediatamente dir. En todo caso, todo lo ms podra resultar recomendable una intervencin puntual del legislador autonmico que recogiera una normativa flexible en esta materia y reenviara la concrecin del modelo a lo que determinara en su momento el Reglamento orgnico de cada municipio que regulara esta materia. - Y la tercera, a mi juicio la ms razonable, sera que cada municipio, a travs de un Reglamento aprobado por el Pleno, y que tendra el carcter de orgnico, definiera su propio sistema de institucionalizacin de la funcin directiva. Aqu s que encontrara sentido la atribucin al Pleno de esa competencia en los trminos que aparecen recogidos en la Ley. Bien es cierto que esta solucin presenta ventajas e inconvenientes. La ventaja es, sin duda, que permite la institucionalizacin ad hoc de la funcin directiva de acuerdo con las caractersticas propias de cada municipio, el inconveniente mayor puede ser la imposibilidad del Reglamento orgnico de regular algunas materias que deben estar reservadas a la Ley (que en este caso podran ser suplidas por el legislador autonmico, en su caso). As pues, una correcta inteligencia del principio de autonoma local debera conducir a que cada municipio estableciera su forma concreta de institucionalizacin de la funcin directiva en el marco de su propio contexto organizativo. d) La institucionalizacin de esos rganos directivos deber suponer la eliminacin de la figura del personal eventual como cauce idneo de vincular al personal titular de rganos directivos de las grandes ciudades; una frmula que, todo hay que decirlo, haba sido muy

31 explorada en el campo local para atribuir funciones directivas y as se recoga adems en el artculo 176.3 del Texto refundido. La figura del personal eventual seguir existiendo pero nicamente para los puestos de trabajo que conlleven funciones de confianza y asesoramiento especial que es su campo propio de actuacin. e.- Algunas otras cuestiones vinculadas con la funcin directiva de los municipios de gran poblacin en la nueva Ley: un apunte final . Sin intencin de profundizar en estos temas, cabe sealar algunos aspectos importantes de esta regulacin que ataen de forma directa o indirecta a la funcin directiva. A saber: a) La primera cuestin es la relativa al nombramiento y cese de los titulares de los rganos directivos de los organismos autnomos y de las entidades pblicas empresariales, que ya se ha examinado al estudiar las incidencias de la nueva normativa sobre el rgimen comn, pues en este punto no hay ninguna diferencia sustantiva entre ese rgimen y el previsto para los municipios de gran poblacin. Las crticas al modelo ya han sido, por tanto, expuestas. b) Una segunda cuestin se refiere a la polmica extensin de la frmula de los distritos, como medio de desconcentracin de la administracin local de los municipios de gran poblacin. La decisin, aparte de ser enormemente discutible, puede ser muy disfuncional, puesto que no es lo mismo desconcentrar la gestin en municipios que tienen ms de un milln de habitantes o que se aproximan a esta cifra, que en aquellos otros que no superan los cien mil habitantes. Es previsible que esa generalizacin de los distritos, que estaba inicialmente prevista para las ciudades de Madrid y Barcelona en la legislacin de la dcada de los sesenta del siglo pasado, no va a producir ms que enormes desajustes (sobre todo teniendo en cuenta que el plazo para su puesta en prctica se limita a seis meses, y el cambio de modelo organizativo es sencillamente radical). Aqu tambin se ver afectada la estructura de la direccin pblica (ver, al respecto, la experiencia de gerentes pblicos de distrito de Barcelona). c) Y, en fin, aunque sea de forma sumaria, un tercer tema es el relativo a los funcionarios con habilitacin nacional. Algunas cuestiones que cabe aqu enunciar seran las siguientes: - Son o no los funcionarios con habilitacin nacional los grandes ganadores de la reforma? Su posicin resulta ambivalente, pues por un lado han mejorado o reforzado su posicin, mientras que por otro han perdido algunos espacios (o al menos cabe que los pierdan: por ejemplo, las asesoras jurdicas). - No obstante, en todos los municipios de gran poblacin hay, al menos, y siempre que hablemos de los Secretarios, dos puestos claves reservados a los funcionarios con habilitacin nacional (el Secretario General y el titular del rgano de apoyo al conejal-secretario de la Junta de Gobierno). Lo mismo sucede en el terreno econmico financiero donde se desdoblen las funciones de Intervencin general y del rgano u rganos que desarrollen las funciones de contabilidad, tesorera y recaudacin, que en ambos casos el titular del rgano deber ser funcionario con habilitacin nacional.

32 En todo caso, los funcionarios con habilitacin nacional han conseguido adems que, junto con los puestos reservados en exclusiva a ese colectivo, concurran con los dems funcionarios pblicos en la cobertura de puestos directivos tales como Coordinadores Generales o Directores Generales. Se trata, por tanto, de un espacio directivo en el que compiten con otros altos funcionarios procedentes de la administracin del Estado, de las CCAA y de las entidades locales. En este terreno pueden resultar fortalecidos, dependiendo su poder de influencia en los distintos gobiernos municipales. Esta apertura de nuevos espacios conduce objetivamente a los funcionarios con habilitacin nacional a la necesidad de formarse en tcnicas de gestin y de direccin pblica, pues tal formacin puede servirles como medio de insertarse en puestos directivos locales de los municipios de gran poblacin. El problema puede surgir en el momento en el que un buen nmero de funcionarios con habilitacin nacional se inclinen por esta va, pues cabe presumir que descapitalizarn los municipios pequeos y medianos. La duda que siempre surge cuando se examina la posicin de estos funcionarios con habilitacin nacional en el esquema institucional del gobierno local es la siguiente: Son compatibles esas reservas exclusivas de puestos a los funcionarios con habilitacin nacional con la autonoma local constitucionalmente garantizada? qu sentido tiene hoy en da que un municipio de gran poblacin (que se homologa institucionalmente con un gobierno autonmico) el puesto de Secretario General o el de titular del rgano de secretara de la Junta de Gobierno estn reservados en exclusiva a tales funcionarios con habilitacin nacional?; cul es el fundamento real de tal reserva en exclusiva?; no es resultado simplemente de una mera tradicin corporativa?.

IV.- A MODO DE CONCLUSIONES. La Ley 57/2003, de 16 de diciembre de medidas para la modernizacin del gobierno local, perfila una nueva forma de gobierno y articula ex novo un sistema de alta administracin. No obstante, como se ha visto, tales novedades se restringen a lo que la Ley denomina como municipios de gran poblacin. En un plano general, cabe criticar que este texto adopte una concepcin expansiva de las bases del rgimen jurdico de las administraciones pblicas, cuya interpretacin por el legislador estatal apenas deja espacios de configuracin al legislador autonmico para establecer un rgimen institucional particular en cada comunidad autnoma. Esa actuacin agotadora del legislador bsico no slo vaca de contenido la competencia autonmica, sino que, en algn caso, convierte a las Asambleas Legislativas autonmicas en rganos que deben autorizar la aplicacin del rgimen previsto en el Ttulo X de la LBRL a determinados municipios que sean capitales de provincia (y su poblacin no alcance los 175.000 habitantes), que tengan la condicin de capitales autonmicas o sedes de las instituciones autonmicas (y no superen los 250.000 habitantes), o simplemente superen los 75.000 habitantes y

33 presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales. Ni que decir tiene que el mbito de aplicacin del nuevo Ttulo X de la LBRL es, posiblemente, uno de los puntos ms dbiles de la nueva normativa aprobada32. De las dos pretensiones que han movido al legislador para aprobar semejante normativa, el establecimiento de un modelo orgnico funcional que superara el corporativismo y la ruptura del rgido uniformismo, me interesa ahora detenerme un momento en el segundo aspecto. La quiebra del rgido uniformismo se ha logrado mediante el establecimiento de dos modelos institucionales bsicos de organizacin municipal; a saber: el rgimen de grandes poblaciones, que se aplicar a los municipios previstos en el artculo 121.1 de la LBRL, y el rgimen comn, que se aplicar al resto (con las modulaciones de los municipios de menos de 5.000 habitantes y la especialidad de los de concejo abierto). Sin embargo, los problemas surgen porque los municipios de rgimen de grandes poblaciones no vienen expresamente definidos en la Ley, sino que frente a un tipo de municipios a los que siempre se les aplicar este sistema (los municipios de ms de 250.000 habitantes y las capitales de provincia de ms de 175.000) se abre un espacio de incertidumbre, que depende de la aplicacin del principio dispositivo (ser cada municipio que rena las notas previstas en los apartados c) y d) del artculo 121.1 de la LBRL, el que podr activar el procedimiento para transformarse en gran poblacin y se les aplicar as el Ttulo X de la LBRL. No deja de ser un tanto llamativo este sistema, como lo es sin duda que municipios de 80.000 o, todava ms grave, de 40.000 habitantes sean calificados de gran poblacin (en honor a la verdad habra que llamarles pueblos grandes ms que grandes poblaciones). En el terreno de la forma de gobierno la reforma de 2003, como decamos, profundiza la iniciada en 1999. En este punto es donde, tal vez, el sistema implantado ofrezca mayores ventajas, pues se ha optado definitivamente por aplicar la forma de gobierno parlamentaria al espacio institucional de los municipios de gran poblacin. Ciertamente se trata de una aplicacin corregida, tanto en la investidura del Alcalde como en la aplicacin de la mocin de censura y de la cuestin de confianza. Pero en el terreno del diseo orgnico funcional el modelo matriz de la forma de gobierno estatal (as como el de las comunidades autnomas) ha servido de referente para la regulacin que ha realizado el legislador. En efecto, en cierta medida la normativa prevista en la Ley del Gobierno ha servido de fuente de inspiracin a la hora de configurar, por ejemplo, algunas de las competencias del Alcalde y la regulacin de la Junta de Gobierno. En el caso de este ltimo rgano lo ms relevante es la atribucin de un espacio competencial propio, diferenciado del establecido para el Alcalde y del previsto para el Pleno. Asimismo, resulta trascendente la posibilidad de que el Alcalde nombre como miembros de la Junta de Gobierno a personas no electas. En sntesis, se ha pretendido homologar al Alcalde con un Presidente del Gobierno y a la Junta de Gobierno con una estructura gubernamental tpica. El Alcalde de los municipios de gran poblacin, sin duda, dispone de una clara preeminencia institucional en lo que es la conformacin del Ejecutivo local, pero tiene menos atribuciones que su homnimo en los municipios de rgimen comn.

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Dado el objeto de este trabajo no hemos tratado aqu la extensin que lleva a cabo la disposicin adicional decimocuarta de la Ley de buena parte de los preceptos del Ttulo X a los Cabildos Insulares Canarios.

34 Tal como se ha puesto de relieve los mayores defectos de este esquema institucional se encuentran en la configuracin del Pleno como rgano de deliberacin y fiscalizacin del gobierno. Aqu el sistema diseado ofrece puntos fciles a la crtica. El primero, sin duda, hace mencin a que a pesar de los esfuerzos que lleva a cabo la Ley no se consigue desligar completamente al Alcalde de su condicin de Presidente del rgano llamado a fiscalizar la accin de gobierno. Esta posicin esquizofrnica del Alcalde, atenuada algo por la posibilidad de delegar determinadas atribuciones, rompe la simetra del modelo institucional local con el existente en el sistema matriz. Asimismo, al Pleno se le confieren determinadas atribuciones que deberan ser propias del poder ejecutivo. Y entre ellas cabe destacar aqu las relativas a la determinacin de los niveles esenciales de la organizacin municipal a travs de un Reglamento orgnico, pues esta es una competencia tpica del Presidente del Gobierno en un sistema parlamentario y, en todo caso, completada por la regulacin que haga el propio gobierno. Pero, a pesar de estas debilidades institucionales, en lneas generales la regulacin de la forma de gobierno de los municipios de gran poblacin puede considerarse como aceptable, puesto que, frente a la indefinicin del modelo anterior, establece ya un modelo institucional, que se presume con vocacin de permanencia, inspirado en la forma de gobierno parlamentaria y que se puede afirmar que excluye de forma definitiva la adopcin de un sistema presidencialista que vendra dominado por la eleccin directa del Alcalde, pues de aplicarse sta significara tener que redefinir de nuevo todo el esquema institucional local33. La valoracin de la Ley 57/2003 es bien distinta si centramos nuestra atencin en lo que afecta a la alta administracin. Sin duda la regulacin anterior no recoga ningn tipo de institucionalizacin de la funcin directiva en el mbito local. Y en este sentido, la Ley de medidas ha pretendido cubrir un vaco. El problema radica en cmo lo ha cubierto. Efectivamente, donde exista una relativa libertad de formas para institucionalizar una funcin directiva (aunque bien es cierto que con muchas limitaciones), la Ley 57/2003 ha impuesto un modelo uniforme de alta administracin caracterizado por una serie de elementos. A saber: a) se ha trasladado al mbito local el modelo de alta administracin previsto en la LOFAGE, si bien con algunos matices que suponen una lectura todava ms restrictiva del modelo; b) se diferencian, as, entre rganos superiores y rganos directivos, encuadrando en estos ltimos una serie de figuras de diferente perfil y calado (artculo 130.1 B) g) y 130.2 de la LBRL) ; c) se establece en el caso de los coordinadores generales y directores generales un sistema de
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No se si ha reparado lo suficiente en esta observacin, pues por parte de alguna fuerza poltica que ha apoyado esta Ley se viene defendiendo a su vez la eleccin directa del Alcalde. Ni que decir tiene que una eleccin directa del Alcalde supondra un cambio radical en la forma de gobierno establecida en la Ley 57/2003, pues afectara al sistema electoral, a la configuracin institucional, as como a la distribucin funcional entre las instituciones. Habra que estudiar hasta qu punto una reforma de tal calado hara compatible muchas de las previsiones establecidas en el modelo que parece implantarse definitivamente (sistema electoral, mocin de censura, cuestin de confianza, atribuciones propias del Alcalde, de la Junta de Gobierno y el papel del Pleno). De hacerse efectiva la eleccin directa del Alcalde, la forma de gobierno parlamentaria se transformara posiblemente en una forma de gobierno presidencialista, sin perjuicio de que incorporara elementos (o adherencias) de la forma de gobierno parlamentaria.

35 nombramiento que prima la condicin funcionarial y establece como excepcin la pertenencia al sector privado; d) en el caso de los organismos autnomos y entidades pblicas empresariales locales se permite que tambin sean designados como titulares de los rganos directivos el personal laboral al servicio de las administraciones pblicas siempre que ostente titulacin superior; e) en algunos puesto directivos se configura una reserva exclusiva a favor de los funcionarios con habilitacin nacional. En sntesis, se ha terminado por implantar un modelo de alta administracin de inspiracin preferentemente corporativa (esto es, de dominio de los cuerpos de lite de la funcin pblica), en la medida en que la cantera principal de los rganos directivos va a proceder de los cuerpos superiores de la administracin (o excepcionalmente del personal laboral), aunque la seleccin de las personas se har a travs del sistema de confianza poltica. Tan slo en los supuestos excepcionales en los que se acude al personal externo a la administracin pblica la Ley prev algn requisito especfico de experiencia (cinco aos para ser titular del rgano directivo de organismos autnomos o de entidades pblicas empresariales) o simplemente requisitos genricos de comprobacin poco menos que imposible (acreditar competencia profesional y experiencia para los Coordinadores Generales y Directores Generales). Se puede decir, por tanto, que salvo supuestos singulares se ha terminado por implantar una suerte de spoil system de circuito cerrado en la alta administracin de los municipios de gran poblacin. Lo ms grave de este sistema implantado es que ahoga antes de nacer cualquier idea de establecer una funcin directiva de corte gerencial en nuestra administracin local, pues con los mimbres normativos que se han creado es poco menos que imposible pretender establecer un sistema gerencial en el espacio local. Tal vez, no se ha reflexionado lo suficiente sobre las graves consecuencias de esta decisin normativa y sobre el impacto que la misma tendr en el terreno de la gerencia pblica. El nico dato positivo que aporta algo de luz al sistema es la posibilidad de que tanto el Alcalde como la Junta de Gobierno deleguen algunas atribuciones en los rganos directivos. Sorprende en todo caso la carencia de alternativas que han mostrado los grupos de la oposicin durante el debate parlamentario. Y sorprende ms an el plcet que tal reforma ha recibido por parte de algunos grupos parlamentarios. Tal vez esa posicin se deba, como antes deca, a que han sido simplemente cegados por la luz de la forma de gobierno y no han sabido discernir la trascendencia que tiene y el impacto negativo del diseo de alta administracin. Posiblemente la oportunidad perdida sea nica. El nuevo modelo, paradigma de una modernizacin mal entendida, se pondr en marcha en pocos meses en buena parte de los municipios espaoles de ms de 75.000 habitantes (y en aquellas capitales de provincia, capitales autonmicas y sedes de instituciones autonmicas de menor poblacin), pues ese isomorfismo institucional impregnar, sin duda, a los distintos responsables locales y todos querrn que su municipio sea calificado gran poblacin. Con ello tales municipios dispondrn posiblemente de una forma de gobierno algo ms racional que la que hoy en da poseen, pero como contrapartida heredarn un modelo de alta administracin que hipotecar cualquier diseo racional y empeorar (o al menos no mejorar) su situacin actual. Quienes no pueden decidir nada son, sin embargo, las grandes poblaciones (estas s) de ms de 250.000 habitantes y a las capitales de provincia de ms de 175.000 habitantes, pues a ellas, salvo a Barcelona (que ha evitado

36 as que su sistema gerencial fuera derogado), se les aplicar sin excepciones el rgimen institucional de los municipios de gran poblacin previsto en el Ttulo X de la LBRL. Lo ms preocupante de todo este diseo no es, sin embargo, que se aplique a esos determinados e indeterminados municipios de gran poblacin, sino que la propia Ley en su exposicin de motivos anuncia ya la elaboracin de una nueva Ley de Bases de la Administracin Local que pretende hacer extensivo este sistema a todos los municipios espaoles. As, ya en los debates del Proyecto de Ley ante el Congreso de los Diputados, el entonces Ministro de Administraciones Pblicas, Sr. Arenas Bocanegra, expres lo siguiente: (...) podemos hablar de una nueva experiencia, de un nuevo modelo jurdico-administrativo (sic) para las grandes ciudades espaola que, en el futuro y paulatinamente, podrn trasladarse a todas las entidades locales. Pues bien, si hay todava alguien que desee que las cosas marchen de forma razonable en el campo de la direccin pblica local, bajo ningn concepto admitir que se traslade al resto de las entidades locales un modelo de direccin pblica que se encuentra en las antpodas del modelo gerencial, pues se trata de un diseo importado del modelo matriz de la administracin central del Estado que en nada contribuir a la modernizacin de los municipios espaoles, sino a todo lo contrario. La nica esperanza radica en que, a pesar de las enormes limitaciones que el modelo diseado por el legislador ofrece, se imponga la racionalidad y los municipios de gran poblacin sepan apurar inteligentemente todos los resquicios que deja la normativa recientemente aprobada estableciendo, a travs de sus propios reglamentos orgnicos, unos marcos institucionales creativos que apuesten por la implantacin de un sistema de funcin directiva en el que se imponga el principio de mrito en el acceso, se establezcan marcos propios de responsabilidad a travs de la delegacin, y se contemplen limitaciones a los ceses discrecionales. Pero, ciertamente, estas sugerencias no dejan de ser un tanto idealistas, sobre todo si se repara en que el nuevo modelo implantado por el legislador apuesta precisamente por todo lo contrario. Si la funcin directiva se profesionaliza en nuestro espacio local ser, sin duda, contracorriente.