TEMA 16

PRERROG ATIV AS DE LA ADMINISTRACIN TEORI A GENERAL

Control de Cambios

CONTROL DE CAMBIOS
REVISIN FECHA 0 01/03/11 Publicacin. 1 17/03/11 Nuevaredaccin MOTIVO

27/11/11 AdaptacindeltemaaltextorefundidodelaLeydeContratosdelSectorPblico.

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Tema 16

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TEMA16 PRERROGATIVASDELAADMINISTRACIN.TEORIAGENERAL

NDICE 1.REGULACINNORMATIVA 2.NATURALEZA,ENUMERACIN,PROCEDIMIENTOGENERALDEEJERCICIO *** ANEXOI.CUESTIONES Estetemanocontienecuestiones. *** ANEXOII.COMENTARIOS COM.16.01. Aplicacin subsidiaria de la LRJPAC y normas complementarias a los procedimientos regulados enelTRLCSP. 1.REGULACINNORMATIVA
TRLCSP (B) 210 LCSP (B) 194 TITULO DEL ARTICULO Enumeracin Procedimiento de ejercicio Suspensin de los contratos Ejecucin de las obras y responsabilidad del contratista Normas aplicables a los procedimientos regulados en esta ley TRLCAP 59 59 102 143 ---

211 (B) 1,3,4; (NB) 2 195. (B) 1,3,4; (NB) 2 (B) 220 230 (B) 1 y 3; (NB) 2 (B) D.F. 3 (B) 203 213 (B) 1 y 3; (NB) 2 (B) D.F. 8

DisposicinFinal2deltextorefundidodelaLeydeContratosdelSectorPblico(TRLCSP)/D.F.7LeydeContratosdelSector Pblico(LCSP):(B)LegislacinBsica.(NB)Legislacinnobsica.

2.NATURALEZA.ENUMERACIN.PROCEDIMIENTOGENERALDEEJERCICIO Naturaleza Las prerrogativas con que cuenta la Administracin Pblica en el mbito de la contratacin administrativa, desconocidas en la contratacin privada, son una manifestacin de la potestad general de autotutela de la quegozaenarasdeunamejorproteccindelinterspblico. Desde otro plano, las prerrogativas pblicas en la contratacin administrativa traen su causa no en el contrato sino en la Ley, no son expresin de un derecho subjetivo, sino de una potestad atribuida ex lege para atender a los intereses pblicos; no dependen del contrato, no nacen con l ni pueden suprimirse comoconsecuenciadelmismo. Ahorabien,estospoderesnopuedenserejercidosdeformaarbitraria,lavinculacindelaAdministracina la Ley supone que la misma tiene que sujetarse a una serie de limites, puesto que las potestades no se

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conceden en trminos absolutos, de tal modo que lo que constituye un titulo habilitante de la actuacin administrativa al propio tiempo se convierte en un conjunto de garantas para el contratista. En este sentido, el Consejo de Estado en su Dictamen DCE 514/2006, relativo al Anteproyecto de Ley de Contratos delSectorPblicomanifiesta:
Enefecto,lasnormasrelativasaestamateriasurgenennuestroDerechoentornoalasespecialidadesquesuponela contratacin con la Administracin, no solo en lo relativo a ciertas reglas procedimentales, sino al alcance de derechos y obligaciones de las partes () Ello da lugar a la formacin de un completo sistema caracterizado, en sus lneas fundamentales, por la existencia de fuertes singularidades, basadas ante todo en la idea del contrato de adhesin (libertad de pactos sometida al principio de legalidad: pliegos, Derecho necesario y Derecho dispositivo) y en segundo lugar en las prerrogativas de la Administracin fundadas en la consecucin del inters pblicodireccin delcontratoeinterpretacin,modificacinyresolucindeeste,aunquecontrapesadasporlaideadelaequivalencia econmica y las correlativas garantas y tcnicas en defensa de la posicin del contratistamodulacin del principio deejecucinariesgoyventura,tcnicasdeequilibriocontractual,revisindeprecios,"factumprincipis",facultadde resolucinporsuspensinoincumplimientoimputablealaAdministracin,etctera.

Enumeracin El articulo 210 TRLCSP (194 LCSP) enumera como prerrogativas de la Administracin (rgano de contratacin) dentro de los lmites y con sujecin a los requisitos y efectos sealados en la ley, las de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razonesdeinterspblico,acordarsuresolucinydeterminarlosefectosdesta. Aestarelacinhabrdeaadirsedosprerrogativasms;ladesuspensindeloscontratosyladedireccin, inspeccinycontrolensuejecucin. La suspensin de los contratos no deja de ser una manifestacin especifica de la facultad de modificar unilateralmente el contrato(iusvariandi),quenoafectaalobjeto del contrato, perosialplazodeejecucin del mismo y a la forma de cumplimiento (Ver STS 3771/1989 / STS 4761/1989 / DCE 1093/1991). En el TRLCSP se encuentrarecogidaenelartculo220TRLCSP(203LCSP),dentrodel(LibroIV,TituloI)CapituloIV:Modificacin deloscontratos. Por su parte la facultad de direccin, inspeccin y control, es tradicionalmente considerada como una concrecin o extensin de la prerrogativa de interpretacin de los contratos, y as el artculo 230 TRLCSP (213 LCSP) establece ...Las obras se ejecutarn con estricta sujecin (...) y conforme a las instrucciones que en interpretacin tcnica de ste dieren al contratista el Director facultativo de las obras, y en su caso, el responsabledelcontrato,enlosmbitosdesurespectivacompetencia Conformealoaquexpuesto,handeconsiderarsecomoprerrogativasdelaAdministracinlassiguientes: a) Interpretacin. b) Direccin,inspeccinycontrol. c) Modificacin. d) Suspensin. e) Resolucin.

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Procedimientodeejercicio El artculo 211 TRLCSP (195 LCSP) establece el procedimiento general para el ejercicio de las prerrogativas administrativas de interpretacin, modificacin y resolucin, siendo reguladas las particularidades procedimentales de alguna de ellas modificacin contractual fundamentalmente en otros preceptos del TRLCSP. A la prerrogativa de suspensin le es de aplicacin igual procedimiento que a la de modificacin, al serconsideradaporlaleycomounavariantedesta.Enelcasodelaprerrogativadedireccin,inspecciny control habr de estarse a la regulacin dispersa contenida en el TRLCSP y, fundamentalmente, en el Decreto3854/1970. De manera subsidiaria se habr de tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 30/1992. de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC) y normas complementarias, a las que se remite la disposicin final tercera, apartado primero del TRLCSP (D.F. 8 LCSP).
(COM.16.01.AplicacinsubsidiariadelaLRJPACynormascomplementariasalosprocedimientosreguladosenelTRLCSP.).

El ejercicio de las prerrogativas compete al propio rgano de contratacin instruyndose al efecto el correspondiente expediente en el que habrn de ser observados los siguientes trmites relativos a la audienciadelcontratista,InformedelserviciojurdicoeinformedelConsejodeEstado: En los procedimientos que se instruyan para la adopcin de acuerdos relativos a la interpretacin, modificacin y resolucin del contrato deber darse audiencia al contratista. (195.1). Siguiendo el orden establecidoenlaLRJPAC,estetrmiteesprevioalinformedelServicioJurdicoy,ensucaso,alDictamendel ConsejodeEstado. El trmite de audiencia tiene carcter preceptivo y su omisin supone la nulidad de pleno derecho del procedimientocontempladaenelartculo62LRJPAC.(Nota:Estecarcterpreceptivoeradiscutibleconanterioridadala
vigencia de la LCAP, quien por primera vez lo exigi en una norma de contratacin pblica, de hecho existen sentencias del TS anterioresalavigenciadeesaley,queestablecanquelaomisindetaltrmitesoloproducaefectosinvalidantescuandogenerar indefensinenelinteresado).

Aunque el artculo 211 TRLCSP (195 LCSP) se refiere a la audiencia del contratista, sin embargo, se interpreta de forma mayoritaria que el trmite de audiencia es extensible a todos aquellos que tengan la consideracin de interesados, tal y como lo concibe el artculo 31 de la LRJPAC, en aras a proporcionar mayor transparencia al trfico contractual pblico e impedir la vulneracin de los principios inspiradores de la contratacin pblica. (DCE 1281/2005. No hay que olvidar que la jurisprudencia (aunque referida a la legitimacin para
interponer recurso contenciosoadministrativo) ha sido cada vez ms aperturista reconociendo la legitimacin a los titulares de un inters propio, personal o colectivo, distinto del de cualquier ciudadano, para que se acte de acuerdo con el ordenamiento jurdico en el sector en que ellos operan. Este reconocimiento amplio de la legitimacin ha sido tambin admitido por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su Sentencia de primera instancia de 16 de marzo de 2004, siempre dentro del mbito jurisdiccional; y es tambin el criterio de este Consejo, en contra de lo alegado por Sogecable, pues estima que los terceros que se personaronenesteprocedimientotienenuninterslegtimo,aunquenoseadirecto.)

En la Administracin General del Estado, sus Organismos autnomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y dems Entidades pblicas estatales, los acuerdos a que se refiere el apartadoanteriordebernseradoptadosprevioinformedelServicioJurdicocorrespondiente,salvoenlos supuestos previstos en los articulo 99 y 213 TRLCSP (87 y 197 LCSP). (Art.99. Reposicin y reajuste de garantas. ; Art.213. Resolucin por demora y prorroga de los contratos). (211.2 TRLCSP / 195.2 LCSP). El trmite es preceptivo, pero el informe resultante no es vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 83.1 de la LRJPAC. Establece el artculo 211.2 TRLCSP (195.3 LCSP) que ser as mismo preceptivo el informe del Consejo de EstadourganoconsultivoequivalentedelaComunidadAutnomarespectivaenloscasosde:

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a) Interpretacin,nulidadyresolucin,cuandoseformuleoposicinporpartedelcontratista. b) Modificacionesdelcontrato,cuandosucuanta,aisladaoconjuntamente,seasuperioraun 10%delprecioprimitivodelcontrato,cuandosteseaigualosuperiora6.000.000euros. Al igual que el informe de los servicios jurdicos, este trmite es preceptivo y el dictamen resultante no es vinculante para el rgano de contratacin. (Art.83.1 LRJPAC). De igual modo, su omisin supondr la nulidad delaresolucinadministrativa(Art.62.1LRJPAC),sinqueelloobsteparaque,constatadasuomisinduranteel trmitedelprocedimiento,seretrotraiganlasactuacionesadministrativasalmomentoenqueseprescindi del mismo. (Respecto a la no existencia de una postura nica en la jurisprudencia del TS sobre el carcter preceptivo del
dictamenverSTS_5350/2002).

Las resoluciones habrn de ser motivada de acuerdo con lo establecido en el artculo 54.a) de la LRJPAC, todavezqueselimitanderechossubjetivosy/ointereseslegtimos. Los acuerdos que adopte el rgano de contratacin pondrn fin a la va administrativa y sern inmediatamenteejecutivos.(195.4) Elqueelacuerdoadoptadopongafinalavaadministrativa,noobstaparaquesepuedainterponerenesta va el recurso de reposicin, que es potestativo, o bien pueda impugnarse directamente ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa. El carcter ejecutivo de la resolucin implica que el contratista debe cumplir de inmediato el contenido de la resolucin, con la carga consiguiente de impugnar posteriormente la decisin administrativa si est disconformeconlalegalidaddelamisma.

***
ANEXOI.CUESTIONES Estetemanocontienecuestiones.

***
ANEXOII.COMENTARIOS COM.16.01. Aplicacin subsidiaria de la LRJPAC y normas complementarias a los procedimientos reguladosenelTRLCSP. Previo. A partir de la entrada en vigor de la Ley de Contratos del Sector Pblico (LCSP), la regulacin contenida en su Disposicin Final 8 (DF8) zanja determinadas dudas que sobre la aplicacin subsidiaria de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJAPC), en particular las que referidas al silencio administrativo haban sido objeto de diversas resoluciones por parte del Tribunal Supremo (Ver sentencia STS_1358/2007), el Consejo de Estado (Ver dictamen DCE_477/2001), y la Junta ConsultivadeContratacinAdministrativadelEstado(VerinformeMEH16/2000).Elpresentecomentarioanaliza otras cuestiones que puedan suscitarse a partir de la vigencia de la LCSP. La regulacin contenida en el TRLCSPnointroduceenesteaspectovariacinalgunarespectoalaordenacinanterior. Legislacin

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TRLCSP.
DisposicinFinalTerecera(D.F.8LCSP).NormasaplicablesalosprocedimientosreguladosenestaLey. 1.LosprocedimientosreguladosenestaLeyseregirn,enprimertrmino,porlospreceptoscontenidosenellay en sus normas de desarrollo y, subsidiariamente, por los de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y normas complementarias. f) En todo caso, en los procedimientos iniciados a solicitud de un interesado que tengan por objeto o se refieran a la reclamacin de cantidades, el ejercicio de prerrogativas administrativas o a cualquier otra cuestin relativa de la ejecucin, consumacin o extincin de un contrato administrativo, una vez transcurrido el plazo previsto para su resolucin sin haberse notificado sta, el interesado podr considerar desestimada su solicitud por silencioadministrativo,sinperjuiciodelasubsistenciadelaobligacinderesolver.

LRPJAC
Artculo42.3Obligacinderesolver 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, ste ser de tres meses. Este plazoylosprevistosenelapartadoanteriorsecontarn: a)Enlosprocedimientosiniciadosdeoficio,desdelafechadelacuerdodeiniciacin. Artculo44.Faltaderesolucinexpresaenprocedimientosiniciadosdeoficio. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendolossiguientesefectos: 1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entenderdesestimadassuspretensionesporsilencioadministrativo. 2. En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos,la resolucinquedeclarelacaducidadordenarelarchivo delasactuaciones,conlosefectosprevistosen elartculo92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirelcmputodelplazopararesolverynotificarlaresolucin.

Contenido El TRLCSP, en la lnea de la legislacin de contratacin pblica precedente, no establece plazos especficos de duracin de los procedimientos en materia de contratos remitindose de igual modo que aquella a la LRJPAC. La novedad se incorpora en el apartado segundo de la DF3 del TRLCSP (D.F. 8 LCSP) al regular de modo especifico el sentido que habr de darse al silencio administrativo; ahora bien, dicho apartado no se refiere a todos los procedimientos en materia de contratacin, sino slo a determinados procedimientos caracterizadospordosnotas: a) Se trata de procedimientos iniciados durante la vida del contrato o referidos a su ejecucin y extincin, esto es, los relativos a la reclamacin de cantidades (excluyndose por una parte de la doctrina la de reclamacin de intereses que seguira el rgimen establecido en la LRJPAC), el ejercicio de prerrogativas administrativasoacualquierotracuestinrelativadelaejecucin,consumacinoextincindeun contrato administrativo. b)Sonprocedimientosiniciadosasolicituddelinteresado,ynoincoadosdeoficioporlaAdministracin. El silencio en tales procedimientos es desestimatorio sin que sea de aplicacin el artculo 44 de la LRJPAC, desuertequeenellosnoentraenjuegolacaducidaddelprocedimiento. Por contra, esta disposicin adicional guarda silencio respecto de los procedimientos incoados de oficio. Respectodestos,yantelaausenciadereglaespecfica,habrdeacudirsealaregladelasupletoriedadde

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laLRJPAC.Enparticular,losprocedimientosderesolucincontractualincoadosdeoficio,afaltadeprevisin legal o reglamentaria especfica habrn de resolverse en el plazo general mximo de 3 meses (Art. 42.3 LRJPAC) y, en caso de falta de resolucin expresa en este plazo, la consecuencia ser la caducidad del procedimientodeacuerdoconelArt.44.2LRJPAC. EntodocasolaaplicacinsupletoriadelospreceptoscontenidosenlaLRJPACylegislacincomplementaria exige no solo que la materia no se encuentre regulada por el TRLCSP y normativa de desarrollo sino, adems, que el resultado de aquella aplicacin no resulte contraria al contenido general y principios que inspiralacontratacinadministrativa,alrespecto: DCE 477/2001. ...Este Consejo considera, sin embargo, que no puede postularse una aplicacin supletoria indiscriminada de la Ley 30/1992 (LRJPAC) en el mbito de la contratacin administrativa, y que la misma puede quedar obstaculizada por ser contraria a los principios generales que rigen la contratacin pblica. A esta misma conclusin parece llegar la JCCA en su informe 16/2000, de fecha 11 de abril, que versa precisamente sobre la "Aplicacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a los procedimientos en materia de contratacin". Seala a este respecto el citado informe que: "... los procedimientos en materia de contratacin administrativa se rigen por la LCAP y sus normas de desarrollo y, por tanto, la aplicacin supletorianicamentepuedeentrarenjuego,no slocuandolanormativaa aplicaren primerlugarguarde silenciosobreundeterminadoextremo,sino,sobretodo,cuandolanormativa supletoriano sea contraria al contenido general y principios generales que inspiran aqulla, pues en estos casos debe entenderse que la materia aparece regulada por la primera. En el caso concreto que se examina, la duracin y efectos de la adjudicacin de los contratos y de los llamados procedimientos para la modificacin, resolucin, cesin de loscontratosysubcontratacindebequedarsubordinadaalcumplimientodelostrmitesyaldesplieguede efectosquelalegislacindecontratosdelasAdministracionesPblicasconsagraysitalestrmitesyefectos son incompatibles con los plazos y efectos que la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn seala esta ltima debe quedar descartada en su aplicacin puramente supletoria. La primera conclusin que, por tanto, debe ser mantenida es la de que en los procedimientos reseados de adjudicacin, modificacin, resolucin, cesin de los contratos y subcontratacin deben cumplirse los trmites y deben producirse los efectos que seala la legislacin de contratosdelasAdministracionesPblicas,cualesquieraquesean losplazosdeduracinyefectosrecogidos enlasnormaspuramenteprocedimentales". Las peculiares caractersticas que presenta la actuacin administrativa en el mbito contractual permiten afirmar que la regulacin del silencio en la Ley 30/1992 resulta ajena a dicho mbito en casos de procedimientos singulares como el presente y que, por lo tanto, no cabe su aplicacin supletoria en el mismo.(...)

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