Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Representante Residente PNUD Colombia Bruno Moro Directora Pas Silvia Rucks Directora Pas Adjunta Mara del Carmen Sacasa Coordinador rea de Gobernabilidad Democrtica Jos Ricardo Puyana Oficial de Gobernabilidad Territorial Marco Stella Asesor Nacional de Gobernabilidad Fernando Medelln Lozano Oficina PNUD-Cartagena, Coordinador de Gobernabilidad en Cartagena Fidel Garca Asesor de Comunicaciones Gerardo Ferro Diseo, Diagramacin e Impresin Felipe Riveros / Editores Grficos Colombia

CONSTRUCCIN DE POLTICAS PBLICAS PARTICIPATIVAS: EL CASO DEL CONSEJO DE POLTICA SOCIAL DE CARTAGENA 2008-2010 Abril de 2011 ISBN 978-958-8447-53-7 Foto de bailarines en portada: Eva Garca Varga Todos los derechos reservados. Queda prohibido reproducir, transmitir o almacenar de cualquier manera o medio, esta publicacin sin previa autorizacin de PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD-Colombia Avenida 82 No. 10-62, Piso 3, Bogot www.pnud.org.co

Contenido
Prlogo Presentacin 1. Descripcin de la experiencia 1.1. Gobernabilidad, Polticas Pblicas y Participacin. Un Nuevo Enfoque para la Gestin Social Pblica 1.2. Antecedentes del Acompaamiento PNUD al Consejo de Poltica Social a Nivel Local 2. Estrategias 2.1. Estrategia de Formacin al Consejo de Poltica Social 2.2. Asesora Tcnica y Metodolgica para la Construccin de Polticas Pblicas Participativas desde el Consejo de Poltica Social de Cartagena 3. Actores 3.1. El Consejo Distrital de Poltica Social 3.2. Otros Actores en la Construccin de las Polticas 4. Resultados desde los actores del proceso 4.1. Impacto en el Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil 4.2. Impacto en la Relacin Interinstitucional del Sector Pblico con las Organizaciones de la Sociedad Civil 4.3. Impacto en el Gobierno Distrital de Cartagena 4.4. Impacto en la Comunidad 4.5. Una Mirada desde los Actores Sociales y Gubernamentales 4.6. Impacto del Acompaamiento del PNUD 4.7. Aspectos Innovadores Bibliografa 5 7 9 9 15 25 25 28 33 33 36 43 43 45 46 47 48 49 50 53

Prlogo
La gobernabilidad democrtica depende de la capacidad que tienen los actores, como sujetos polticos que piensan en el bien comn, de construir un destino compartido. Por ello, el triunfo que obtienen los gobernantes en las urnas, se debe traducir en polticas pblicas que respondan a sus programas de gobierno pero que, ms ampliamente, respondan a las expectativas de la sociedad en su conjunto. Los retos asumidos por la sociedad colombiana para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio, la atencin y reparacin de vctimas del conicto y de los desastres naturales, as como para la gestin del riesgo asociada al cambio climtico, entre otros, reclaman el fortalecimiento de las condiciones de gobernabilidad en las entidades territoriales del pas. Es desde all, y con el liderazgo de alcaldes y gobernadores, que se podr dar respuesta a los ms importantes desafos para el Desarrollo Humano en la prxima dcada. Con el nimo de contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad en las entidades territoriales, el PNUD viene trabajando tanto con las instituciones del Estado, como de la sociedad civil en varias regiones de Colombia. El PNUD considera que las capacidades para construir un destino compartido en un territorio, requieren de un trabajo sistemtico y dirigido a la consolidacin de espacios de dilogo entre los diferentes grupos de inters que actan en el territorio. Los esfuerzos se orientan entonces, a facilitar las condiciones en el territorio para la creacin de acuerdos de largo plazo que se expresan en el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas.

Prlogo 5

Con este propsito, el rea de gobernabilidad del PNUD ha apoyado a la ciudad de Cartagena de Indias durante los ltimos aos. All, en un trabajo conjunto con la Alcalda Distrital y los actores locales, se estableci la urgencia e importancia de activar y potenciar los espacios de gerencia poltica, y en particular el Consejo de Poltica Social, para cumplir con la agenda de desarrollo humano y fomentar la corresponsabilidad ciudadana en los asuntos de inters pblico. Un desafo persistente por la transparencia, la superacin de la pobreza y la inclusin social requiere de acuerdos locales sostenibles, de largo aliento y que movilizarn los activos ciudadanos presentes en la ciudad. El trabajo del PNUD contribuy al diseo de herramientas metodolgicas y conceptuales, a la apropiacin de nuevos conocimientos y al despliegue de buenas prcticas para el diseo de polticas pblicas en el seno del Consejo de Poltica Social del Distrito. Esta importante experiencia se ha sitematizado y hoy se presenta como un activo ms de la oferta cualicada que pone el PNUD a disposicin de los gobiernos locales en Colombia. El buen resultado de este acompaamiento en la formulacin participativa de un conjunto de polticas pblicas prioritarias para el Distrito de Cartagena de Indias potenciando el trabajo interinstitucional en funcin de los derechos de nios y nias, jvenes y personas en situacin de discapacidad es un proceso que, sin equvocos, anima al PNUD a seguir promoviendo escenarios de construccin pblica de polticas pblicas y gestin pblica participativa de manera colectiva y en continua cooperacin. Bruno Moro Representante Residente

6 Prlogo

Presentacin
El presente documento1 hace parte del proceso de fortalecimiento del Consejo Distrital de Poltica Social, en el marco del acompaamiento mediante el cual el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-, desde el rea de Gobernabilidad, Colombia, brinda apoyo tcnico a la Alcalda Distrital de Cartagena para el desarrollo de las capacidades de gestin pblica y la promocin de la ciudadana social y poltica a nivel local. Su elaboracin coincide con el cierre de la etapa inicial de acompaamiento estratgico para la formulacin de las polticas pblicas de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad y con la apertura de la fase encaminada a su socializacin, implementacin y seguimiento. Este proceso ha tenido como metas centrales fortalecer las capacidades locales para la formulacin y seguimiento de polticas sectoriales claves para el desarrollo humano de la regin, apoyar el desarrollo institucional del Gobierno del Distrito de Cartagena de Indias y aanzar las facultades para la gestin de la gobernabilidad local, desde el Consejo de Poltica Social de la ciudad. La experiencia verica los momentos ms importantes, los impactos que la accin ha generado en la construccin colectiva de polticas pblicas de la Alcalda de Cartagena y los aprendizajes producidos en los diferentes actores participantes. Con esta publicacin sobre el ejercicio participativo, el PNUD busca alimentar el desarrollo de las teoras de la construccin colectiva de polticas pblicas en los territorios, mediante elementos empricos, a partir del estudio de caso con el Consejo de Poltica Social de Cartagena.
1. Esta publicacin tiene como base el documento "Descripcin, Anlisis y Recomendaciones al Proceso de Sistematizacin: Fortalecimiento del Consejo de Poltica Social de la Alcalda de Cartagena 2008-2010", elaborado para el PNUD por Ilva Chog Picn.

Presentacin 7

8 Sesin del curso: Gestin y Seguimiento de Polticas Pblicas en Cartagena

1. Descripcin de la experiencia

1.1. Gobernabilidad, Polticas Pblicas y Participacin. Un Nuevo Enfoque para la Gestin Social Pblica
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Colombia, entiende la gobernabilidad democrtica territorial como la capacidad de las sociedades para orientar y organizar sus instituciones pblicas y sociales de modo que ofrezcan a las personas ms y mejores oportunidades para llevar el tipo de vida que valoran, incluyndolas en las decisiones que les afectan. El propsito fundamental de su asistencia tcnica al pas en este campo, es el de fortalecer estas competencias individuales y sociales (conocimientos, actitudes y destrezas) en los diversos territorios donde desarrolla su labor. "Por un lado, la gobernabilidad busca mejorar la ecacia y eciencia de la gestin pblica, generando transparencia y responsabilidad por parte de las instituciones hacia la ciudadana a la que estn destinadas a servir. Por otro, la agenda de la buena gobernabilidad promueve la participacin ciudadana en la gestin de lo pblico, para lo cual se plantea la necesidad de empoderar a grupos y comunidades para negociar con las instituciones pblicas, inuir en la agenda poltica y controlar la discrecionalidad gubernamental"2. En este sentido, la gobernabilidad involucra claramente al Estado y a la Sociedad Civil. No slo alude a la capacidad de

2. PNUD. Nota tcnica gnero y gobernabilidad. Ideas bsicas en torno a la gobernabilidad democrtica desde una mirada de gnero. P. 1.

Descripcin de la experiencia

3. ENTREVISTA con Fernando Medelln Lozano. Asesor Nacional, rea de Gobernabilidad, PNUD. 25 de junio de 2010. 4. Bourdin, Alain, citado por Jolly, Jean Francois. Lo pblico y lo local: gobernancia y polticas pblicas. Ponencia presentada en el seminario internacional sobre el fenmeno administrativo pblico. ESAP. Bogot, julio de 2010. P.5. 5. Morales Barragn, Federico. Desarrollo regional sustentable: una reflexin desde las polticas pblicas [en lnea]. Revista Digital Universitaria. 31 de octubre de 2003, <http:/ /www.revista.unam.mx/ vol.4/num6/art14/ art14.htm>. P.4.

respuesta de un Gobierno, sino a las demandas que desde la Sociedad Civil se generan. "La Gobernabilidad se juega en los espacios de encuentro, de participacin y de decisin en los que participan el aparato estatal y las organizaciones de la sociedad civil... As, los espacios en donde las entidades pblicas y la sociedad civil se encuentran, controvierten y establecen acuerdos, se convierten en ejes de la gobernabilidad (...)" sostiene Fernando Medelln, Asesor Nacional del rea de Gobernabilidad Democrtica del PNUD3. En este documento se entiende que la construccin de lo pblico se logra a partir de la expresin de los intereses privados, no como el "inters general" predeterminado. Es en las localidades, en los territorios, donde stos se maniestan y se genera consenso para la construccin del inters general. Bourdin4 seala que "se nota toda la importancia del nivel local, porque el desenclave de los sectores y la expresin de los intereses individuales diversos parecen a priori ms fcil a este nivel, al menos en razn de la proximidad". Como lo menciona Morales Barragn5, esta dimensin plantea que lo pblico y con ello las polticas pblicas no se denen de una vez y para siempre, sino que se estructuran permanentemente a travs de las interacciones sociales. El proceso de construir las polticas pblicas sociales, desde un escenario como el Consejo de Poltica Social de los entes territoriales, se enmarca en el redimensionamiento que vive el Estado en gran parte de los pases latinoamericanos, lo cual implica una transformacin en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas. La creacin de consensos y la bsqueda de una actuacin ms eciente son dos rasgos que sobresalen del conjunto de cambios a los cuales se ha visto avocado.

10 Descripcin de la experiencia

A las polticas pblicas se les atribuyen generalmente ciertas caractersticas por parte de politlogos y socilogos. Una poltica pblica no se reduce a un actor concreto considerado aisladamente, puesto que existe un marco ms general en el que se integra el acto o actividad gubernamental; la presencia de una orientacin normativa, dado que la actividad pblica no es el resultado de respuestas aleatorias sino la expresin de nalidades y preferencias que el decisor no puede dejar de asumir; por ltimo, constituye una competencia social, atendiendo a que una poltica pblica se dene por los actos y disposiciones que afectan la situacin problemtica, los intereses y comportamientos de los administrados, como lo expresan Meny y Thoenig6. Para el anlisis de polticas pblicas es relevante dar alcance a las relaciones Estado-Sociedad, identicando los distintos elementos y factores que las integran, es decir "...las instancias en donde se estructuran las polticas pblicas. Se trata de establecer los terrenos en donde las ideas, intenciones y propsitos gubernamentales toman forma y se concretan en polticas pblicas y stas en acciones de gobierno en los territorios (...), all radica la naturaleza pblica de las polticas pblicas. Se trata de precisar tanto los componentes que permiten una relacin orgnica entre el Estado y la Sociedad, como los elementos especcos que dan cuenta de los campos de accin y los alcances territoriales y as como de la temporalidad de las realizaciones gubernamentales (...) los mbitos en que las polticas pblicas dan sentido y contenido a las relaciones entre el Estado y la Sociedad. Es decir, los mbitos en que, por excelencia, las polticas construyen y expresan una particular relacin entre uno y otra"7. "Las polticas pblicas no pueden concebirse al margen de los mecanismos institucionales que propicien la

6. Meny, Ives y Thoenig, Jean Claude. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel. 1992. P. 90-91. 7. Medelln, Pedro. Elementos para el estudio de las polticas pblicas en pases de baja autonoma en la estructuracin y trazado de sus polticas pblicas. Una aproximacin para el caso colombiano. Bogot: Universidad de los Andes, Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales -CIDER-. 1996. P.30.

Descripcin de la experiencia

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8. Crevoisier, O y N. Gigon. Les territoires des conomies de la grandeur, citado por Morales Barragn, Federico. Desarrollo regional sustentable: una reflexin desde las polticas pblicas [en lnea]. Revista Digital Universitaria. 31 de octubre de 2003, <http:// www.revista.unam.mx/ vol.4/num6/art14/ art14.htm>. P.3. 9. Morales, OP.cit. P.3. 10. Corredor Martnez, Consuelo. La poltica social en clave de derechos. Bogot. Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Econmicas. 2010. P. 59.

incorporacin de los sectores de la sociedad en el diseo y ejecucin de las mismas. Para que estos mecanismos tengan xito, en un marco de construccin de polticas regionales, deben estar referidos a un contexto que les d sentido, que los haga pertinentes. "[El territorio] est cargado de sentido por su historia y por sus habitantes que lo dotan de valores y al que vinculan sus identidades" (Crevoisier y Gigon, 1998)8. El aporte fundamental que ofrece la aproximacin territorial a la construccin de polticas pblicas regionales radica, precisamente, en que sita en un contexto especco su diseo e instrumentacin"9. Por ello, el acompaamiento del PNUD se ha centrado en: a) Fortalecer los espacios de encuentro institucionalizados y, en este caso particular, el Consejo de Poltica Social de Cartagena; b) Buscar acuerdos ajustables o adaptables entre las organizaciones de la Sociedad Civil y entre stas y las instituciones estatales del nivel local. Con la formulacin de las tres polticas pblicas, el PNUD y la Alcalda del Distrito de Cartagena buscan crear capacidades y posibilidades en las personas para inuir en las decisiones que les afectan. Precisamente, esta sistematizacin deja ver cmo el mismo proceso de formulacin de las polticas se adelant desde la perspectiva de sujetos de derechos. Entendiendo que los derechos son obligaciones que deben contar con mecanismos para hacerlas exigibles10, el proceso de construccin colectiva de las polticas es un mecanismo que permite tener en cuenta tanto los aportes de la poblacin que vive la problemtica, como el

12 Descripcin de la experiencia

de las organizaciones de la Sociedad Civil que trabajan por ello, para construir desde sus vivencias, posibles soluciones. Igualmente "...el enfoque de derechos implica cambios en la institucionalidad pblica y en la organizacin ciudadana para poder dar cabal cumplimiento a sus obligaciones"11; en ese sentido, uno de los objetivos de la asistencia tcnica del PNUD es desarrollar capacidades y fortalezas en el Gobierno y en las organizaciones locales para su interaccin, a travs del proceso de construccin de las polticas pblicas. Por otra parte, la experiencia de su elaboracin en el seno del Consejo de Poltica Social del Distrito de Cartagena, amerita una mirada centralizada en el enfoque participativo de la construccin de las polticas, desde el espacio de lo estatal. Implica un amplio abanico de actores de lo pblico, tales como las secretaras de la Alcalda, institutos descentralizados, rganos de control, entre otros; adems, supone una metodologa que permita a los actores no estatales aportar en su construccin. Sin lugar a dudas impone un reto para la formulacin misma de la poltica y para la Sociedad Civil organizada, la cual asume un rol que trasciende la agrupacin de intereses. De igual forma signica la reapropiacin de las instituciones polticas por parte de los ciudadanos. La construccin de la poltica desde el Consejo, comprende temas bsicos de la participacin: La incidencia en las estructuras gubernamentales y en las polticas pblicas, mediante la actuacin directa o indirecta de distintos actores en la denicin de las metas de accin de un grupo poblacional y de los medios para alcanzarla.

11. Ibid. P. 60.

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12. ENTREVISTA con Fidel Garca Misas. Coordinador Local de Gobernabilidad en Cartagena. Julio de 2010.

La transformacin del orden social y poltico, que permite a los individuos reconocerse como actores, identicar intereses comunes y lograr autonoma respecto a otros actores sociales y polticos. La creacin de consensos en el marco de nuevas formas de las relaciones, puesto que el proceso entraa la interaccin de diversos actores y comprende relaciones de poder, tensiones y conictos. La exigibilidad de derechos, porque no solamente la Sociedad Civil organizada tiene la posibilidad de velar por el cumplimiento de las leyes, sino tambin el ciudadano que vive la problemtica tiene la oportunidad de poner en comn y generar consensos respecto a la verdadera dimensin de los problemas y sus requerimientos. Construir polticas a partir de la dinmica del Consejo de Poltica Social es hoy considerado un proceso innovador en el contexto local. "Cartagena siempre ha sido una ciudad que se ha destacado en el concierto nacional por sus iniciativas de participacin territorial, especialmente aquellas relacionadas con la participacin a nivel de organizaciones comunitarias, pero muy pocas veces ha fortalecido espacios de participacin institucionalizados, lo que debilita la incidencia organizada y sostenible de intereses plurales en la gestin de la ciudad"12. En este sentido, la identicacin del Consejo de Poltica Social en el marco del proceso estudiado tiene esta concepcin porque se le reconoce, por un lado, como un espacio de gobierno ampliado y, por otro, como una instancia de participacin de sectores organizados que cogestionan las polticas pblicas sociales. Esta participacin acta a

14 Descripcin de la experiencia

nivel de cogestin, en tanto las organizaciones civiles y sus delegados acompaan cada etapa y discusin de la formulacin de las polticas pblicas teniendo una clara incidencia desde la identicacin de problemas y oportunidades hasta la denicin de recomendaciones de alternativas de solucin.

1.2. Antecedentes del Acompaamiento PNUD al Consejo de Poltica Social a Nivel Local
Diferentes actores que vienen participando en el Consejo de Poltica Social coinciden en armar que desde su implementacin en Cartagena, ste se constituy en un espacio con una dinmica de funcionamiento muy parecida al del nivel nacional; es decir, se cumpla con la norma, pero se careca de una agenda y temas
Descripcin de la experiencia

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13. ENTREVISTA con Giovanna Correa. Secretara de Participacin y Desarrollo Social. Junio de 2010. 14. Judith Pinedo Flrez. Alcaldesa Mayor de Cartagena de Indias, D.T. y C. Acta N 1. Consejo Distrital de Poltica Social del Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias. Enero de 2008.

estructurales de discusin y no corresponda a procesos de desarrollo. A lo largo del funcionamiento del Consejo en la ciudad se nota la buena voluntad de la administracin, pero al mismo tiempo se siente gran vaco tcnico sobre cmo abordar el tema de la construccin de polticas pblicas, se evidencia falta de articulacin de la informacin y ausencia de contenido en la discusin de los temas13. Igualmente se destaca el continuo inters de las Organizaciones No Gubernamentales en aportar al proceso, con base en la experticia que cada una posee en las temticas que trabaja y en la informacin que maneja en su rea, tal como lo registran las distintas actas del Consejo de Poltica Social de Cartagena de los aos 2006 y 2007. Adicionalmente, es importante resaltar la presin permanente que ejercen los rganos de control en el seguimiento al cumplimiento del marco normativo en el que se inscriben los Consejos de Poltica Social y la poltica de Infancia y Adolescencia. Desde el 2008 la nueva administracin da a conocer su programa de gobierno. Se presentan las lneas estratgicas del Plan de Emergencia Social Pedro Romero y se explica el tema relacionado con la Red de Proteccin Social para la superacin de la extrema pobreza. La Alcaldesa reconoce el Consejo de Poltica Social como "el ms importante de la ciudad, porque es el rgano rector de la poltica social en Cartagena, donde se toman las decisiones ms importantes para la ciudad"14. La Administracin Distrital expresa estar convencida de que una forma ecaz para la promocin del desarrollo social consiste en conjugar el crecimiento econmico local con el fortalecimiento del capital humano. En ese entonces sostena que "Cartagena requiere de un programa para la superacin de la pobreza extrema, dado que en estos momentos la situacin de

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pobreza que vive un gran nmero de habitantes y la falta de condiciones para el desarrollo la convierte en una ciudad inviable"15. En ese momento el Consejo de Poltica Social de Cartagena reejaba la falta de una agenda estructurada y diferentes actores hacan llamados a la administracin frente a sus necesidades y problemticas.

15. Ibid. 16. PNUD. Estrategia de intervencin en el Distrito de Cartagena de Indias: Apoyo estratgico a la implementacin del Plan de Desarrollo Distrital "Una sola Cartagena". 2009.

Momento 1: Validacin del Espacio y Definicin de Acuerdos Fundamentales

El contexto en el que se empiezan a crear las bases para trabajar las polticas pblicas desde el Consejo de Poltica Social de Cartagena, muestra indicadores de inclusin ciudadana bastante crticos; por ejemplo, se presentaba una altsima percepcin ciudadana de discriminacin: uno de cada dos ciudadanos consideraba que en Cartagena haba discriminacin de gnero, raza o condicin social para acceder a puestos de poder16. En ese entonces no se haba identicado un modelo de desarrollo local para Cartagena, lo que haca que los proyectos y programas que se emprendan estaban dirigidos a resolver problemas puntuales que se convertan en acciones dispersas que no se estimaban pertinentes por parte de los actores estratgicos y sobre las cuales no exista consenso. Esta situacin, unida a la inestabilidad poltica derivada de la ausencia de perodos de gobierno de alcaldes de 3 o 4 aos completos, constitua uno de los mayores obstculos de gobernabilidad que ha tenido la ciudad en los ltimos aos, haciendo imposible garantizar la continuidad de las polticas y prcticamente erosionando el liderazgo pblico local.

Descripcin de la experiencia

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Algunas cifras de ese momento registraban que los actores estratgicos de la ciudad valoraban como sectores cruciales para su desarrollo: educacin (81%), salud (71%), seguridad (71%), desarrollo econmico (55%) y lucha contra la pobreza (45%). En ese contexto, el Plan de Desarrollo "Por Una Sola Cartagena" 2008-2011, en la estrategia 2: Cohesin e Inclusin So-cial, enuncia lo siguiente: "Las polticas del Distrito debern hacer posible que todas las personas ejerzan los derechos necesarios para llevar una vida digna en un ambiente sano, tengan acceso a un nivel mnimo de bienestar, puedan desarrollar el proyecto de vida que autnomamente decidan y ejerzan la ciudadana de manera activa". Por lo anterior y en el marco del acuerdo de cooperacin entre la Alcalda y el PNUD, a partir del segundo semestre del 2008, desde el rea de Gobernabilidad y el Proyecto Objetivos de Desarrollo del Milenio -ODM- en lo local, se inici la tarea orientada al fortalecimiento del Consejo Distrital de Poltica Social en lo que se reere a darle contenidos sustantivos, apoyar su unidad tcnica y a la construccin participativa de polticas sociales, focalizando las de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad del Distrito de Cartagena de Indias. Para el PNUD es claro que los Consejos de Poltica Social se conciben hoy da como espacios consultivos para la elaboracin conjunta de agendas estratgicas, de participacin y control social, en el proceso de formulacin y desarrollo de las polticas pblicas que en materia social se adopten; dado su carcter mixto, cuentan con una representacin plural de organismos o entidades estatales y la participacin del sector privado, organizaciones sociales y comunitarias.
18 Descripcin de la experiencia

En trminos de lograr impacto en su actuacin, el PNUD consider importante brindar apoyo para que el Consejo se convirtiera en espacio institucional, donde se planteara lo social como un reto organizado y planicado, desde una concepcin de derechos y de polticas pblicas. "Una condicin especial es que lo preside la Alcaldesa con su equipo de trabajo, pero tambin que estn los otros actores de la ciudad que trabajan en cada uno de los temas. Era partir de un espacio ya creado, para darle ordenamiento, planicacin, sustentabilidad tcnica al tema de la poltica social, para que fuera estructurado, un tema slido, sostenible"17. "Porque estamos partiendo de un concepto y es que en la gente y las organizaciones sociales hay un potencial que si

17. ENTREVISTA con Fidel Garca Misas. Coordinador Local de Gobernabillidad en Cartagena. Junio de 2010.

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18. Ibid. 19. ENTREVISTA con Fernando Medelln Lozano. Asesor Nacional, rea de Gobernabilidad, PNUD. 25 de junio de 2010. 20. UNFPA Colombia. Enfoque Poblacional y Polticas Pblicas. http:// www.unfpacolombia. org/menuSupIzqui. php?id=19. P.1.

se activa y se articula, se encontrarn soluciones mucho ms efectivas y ms slidas para combatir esa disparidad social que tiene Cartagena", seala la coordinacin del PNUD en Cartagena18. Para el Asesor Nacional del rea de Gobernabilidad del PNUD, "Exista voluntad de la Alcalda en fortalecer el Consejo de Poltica Social y las otras organizaciones, pero no se saba cmo. Nuestra opcin fue trabajar polticas pblicas desde su formulacin y, posteriormente, acompaar su seguimiento y evaluacin. Se empezaron a abordar elementos ms formales, como denir agenda y plantear temas para el Consejo. Se decidi trabajar en polticas especcas. Comenzamos a trabajar 4 polticas pblicas: la de inclusin productiva, con la que empezamos a animar los diagnsticos, tiene un carcter ms indicativo e involucra el tema de la pobreza y con las tres poblacionales: Discapacidad, Juventud, Infancia y Adolescencia"19. Es preciso resaltar lo estratgico de trabajar con polticas poblacionales, las cuales no slo permiten visibilizar los grupos que de otra manera seran excluidos de la oferta pblica, sino que este enfoque integra a los diferentes sectores en su dinmica demogrca, ambiental, social y econmica. "El enfoque poblacional consiste en identicar y comprender las interacciones en la dinmica poblacional, a n de responder tanto a los problemas como a las oportunidades presentes en el territorio, orientando la formulacin de objetivos y estrategias que permitan superar las tensiones problemticas y potenciar las fortalezas en bsqueda de los nes sealados"20. El trabajo se centr en tres aspectos: Recuperar la importancia poltica y de concertacin social de polticas pblicas en el Distrito.

20 Descripcin de la experiencia

 Facilitar herramientas metodolgicas y conceptuales del PNUD a travs de asistencia tcnica especializada y transferencia de conocimiento de buenas prcticas. Acompaar el diseo metodolgico para la formulacin de polticas pblicas prioritarias, aprovechando el trabajo existente de manera interinstitucional. Para tal n, se asisti metodolgicamente a la Secretara de Participacin y Desarrollo Social que acta como Secretara Tcnica del Consejo. Adems, el PNUD ubic su rol haciendo parte de la Unidad Tcnica. Finalmente, las mencionadas Secretaras solicitaron apoyo en el diseo de polticas pblicas que fuesen validadas y se les hiciera seguimiento desde el Consejo. En esta primera fase, como se reri anteriormente, se priorizaron tres polticas: Juventud, Discapacidad, Infancia y Adolescencia.

Momento 2: Formulacin Estratgica y Dilogo Social

Para el caso que nos ocupa, el PNUD busc transferir capacidad de formulacin estratgica a la gestin de la Alcalda y de dilogo social para la construccin de las polticas. Durante este momento, la asistencia tcnica se orient a: La constitucin de grupos tcnicos con roles claros desde cada sector y la conformacin de tres secretaras tcnicas. La elaboracin de un documento metodolgico que orienta las etapas del proceso y su apropiacin colectiva.
Descripcin de la experiencia

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 La identicacin de lderes institucionales y de la sociedad civil. El diseo y acompaamiento a la ejecucin de las consultas pblicas. La creacin y puesta en marcha del Link Consejo de Poltica Social en la pgina de la Alcalda del Distrito de Cartagena: http://servicios.cartagena.gov.co: 8080/cps El diseo y desarrollo del curso "Gestin y Seguimiento de Polticas Pblicas". El fortalecimiento de los sectores sociales de Infancia, Juventud y Discapacidad mediante la formulacin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas poblacionales. La produccin y adopcin de los tres documentos de polticas pblicas.

Momento 3: Apropiacin de Capacidades Institucionales con Actores Locales

Este momento se encuentra en la primera etapa de desarrollo; contempla las siguientes acciones: Una campaa masiva de socializacin de las polticas y los resultados esperados. La puesta en marcha del sistema de monitoreo y seguimiento de las polticas por parte de la Administracin Distrital y el Consejo de Poltica Social.

22 Descripcin de la experiencia

 El acompaamiento a las organizaciones de la Sociedad Civil para el control social de las polticas pblicas. El diseo de proyectos poblacionales y un mecanismo de coordinacin interinstitucional e intersectorial. La gestin de recursos de cooperacin internacional para la implementacin de las polticas.

Descripcin de la experiencia

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24 Giovanna Correa, de la Alcalda de Cartagena, en una consulta pblica de la poltica de Infancia y Adolescencia

2. Estrategias

2.1. Estrategia de Formacin al Consejo de Poltica Social

Como parte del acompaamiento al Consejo de Poltica Social, se dise un plan de formacin en las reas de Gestin, donde se desarrollaron los mdulos de "Gestin Social Territorial" y "Planeacin y Financiacin de la Gestin Social". Igualmente se incluy la temtica de Polticas pblicas, a travs de los mdulos de "Polticas Pblicas y Participacin", "Transparencia y Probidad en la Gestin de Polticas" e "Indicadores Sociales y Medicin de Impacto". Finalmente se abord el rea temtica de Territorio mediante el mdulo de "Avances de Gestin del Plan de Desarrollo". Consideramos que era importante empezar a fortalecer con herramientas conceptuales y metodolgicas el sentido de una poltica pblica y cmo se gestionan, que es la fase que viene dentro del acompaamiento al Consejo"21. Se estructur un plan de formacin dirigido a los miembros del Consejo, que cumpliera con tres objetivos: Fortalecer las competencias individuales para comprender claramente qu es una poltica pblica, cmo se concibe, cmo se construye y lo que se est haciendo al respecto.

21. ENTREVISTA con Fidel Garca Misas. Coordinador Local de Gobernabilidad en Cartagena. Junio de 2010.

Estrategias

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 Desarrollar la capacidad para la implementacin y gestin de la poltica pblica, como etapa posterior a su formulacin y aprobacin. Promover competencias para realizar seguimiento a la poltica pblica. Este componente fue el que menos se desarroll, por lo que la coordinacin local del PNUD advierte sobre la importancia de abordarlo con mayor profundidad.
Entre marzo y abril de 2010, la Alcalda de Cartagena y el PNUD realizaron el curso Gestin Seguimiento de Polticas Pblicas. 22. Ibid.

El curso se concibi como instrumento necesario para fortalecer el Consejo de Poltica Social; especcamente participaron los miembros del Comit Tcnico y otras organizaciones con inters en el tema. En el futuro se contemplan seminarios sobre temas ms puntuales, diplomados y misiones de conocimiento de otros territorios. "Lo que queremos evidenciar es la necesidad de desarrollar estrategias de formacin para fortalecer estos espacios, porque no todas las organizaciones de la ciudad que acompaan el proceso, no todos los actores, tienen necesariamente las capacidades, habilidades y competencias para hacer un buen trabajo de seguimiento a la inversin pblica"22. Los consultores nacionales del PNUD, que tienen la formacin y experiencia en poltica pblica, brindaron asesora en la materia. Los temas se organizaron con base en las debilidades que se fueron identicando a lo largo del proceso en las sesiones de trabajo. Se estim necesario tener el marco institucional y conceptual de la formulacin de la poltica, para lo cual se adelantaron sesiones de 4 horas que permitieron contextualizar los diferentes temas.

26 Estrategias

Plan de Formacin 2010

rea de desarrollo Gestin Mdulo Gestin Social Territorial Planeacin y Financiacin de la Gestin Social Polticas Pblicas y Participacin Transparencia y Probidad en la Gestin de Polticas Indicadores Sociales y Medicin de Impacto Avances Gestin Plan de Desarrollo Experto/experta Consuelo Corredor Aarn Espinosa Fernando Medelln Patricia Polo Jos Barreras Fidel Garca Fecha Marzo Abril Marzo

Polticas pblicas

Abril Mayo

Territorio

Los participantes consideraron el curso como el punto de partida bsico para la formacin en polticas pblicas y temas anes. As lo expresaron las personas que integraron el grupo focal de Organizaciones No Gubernamentales y algunos actores que fueron entrevistados. "El curso permiti tener elementos bsicos: gestin de polticas pblicas, tcnicas de negociacin, desarrollo de programas y proyectos". "Permiti ampliar los conocimientos relacionados con las polticas pblicas con elementos de actualidad". "Fue un espacio de apoyo tcnico para el trabajo desarrollado". "Fue un proceso de formacin que brind elementos conceptuales y metodolgicos muy importantes para fortalecer y profundizar temas de inters". "Todos los docentes son de alto nivel profesional, posibilitando un espacio de conocimiento e intercambio de saberes". "Ha sido una experiencia exitosa porque me ha permitido adquirir conocimientos tcnicos que no manejaba". "Esto fue un abreboca, requerimos ms cursos como ste".

Estrategias

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2.2. Asesora Tcnica y Metodolgica para la Construccin de Polticas Pblicas Participativas desde el Consejo de Poltica Social de Cartagena
En el tema de lo social, en el pas han surgido nuevos desafos para el Gobierno Nacional y los entes territoriales. Ya no slo se trata de conocer cmo trabajar con la poblacin vulnerable, logrando cobertura y nanciamiento de los programas, sino que surge la necesidad de masicar las metodologas de trabajo, organizar redes de ejecutores calicados y crear sistemas de supervisin y evaluacin. En este contexto, la creacin de las polticas pblicas sobre bases democrticas se ha venido abordando de diferentes maneras; aunque existen modelos que responden a estos interrogantes, no hay una receta rpida ni nica. As lo entendi el PNUD, organizacin que tena la responsabilidad de hacer el acompaamiento tcnico a la formulacin de las polticas pblicas de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad, a travs de la Unidad Tcnica del Consejo de Poltica Social. Para estructurar el marco metodolgico del proceso, el PNUD tena claro que ste deba reunir cuatro condiciones fundamentales: Facilitar la participacin organizada de los actores. Propiciar el dilogo entre lo tcnico y lo poltico. Permitir aprender de buenas prcticas. Posibilitar la apropiacin de la poltica por parte de los participantes. Durante la sistematizacin de la experiencia, los actores reconocieron una serie de momentos que consideraron vitales:
28 Estrategias

 Convocatoria e instalacin del Comit. Elaboracin de una versin inicial del diagnstico y la lnea base. Aprobacin del diagnstico por parte del Consejo de Poltica Social. Denicin de un marco conceptual y normativo. Realizacin de la consulta pblica. Aprobacin de la consulta por el Consejo de Poltica Social. Desarrollo de la mesa de expertos. Formulacin estratgica: elaboracin tcnica del documento. Identicacin de la malla de recursos pblicos y privados. Denicin de la oferta de programas y proyectos en marcha. Validacin y socializacin. Aprobacin de los documentos de las polticas pblicas por parte del Consejo de Poltica Social. Adicionalmente, cabe mencionar que la sistematizacin arroj una fase adicional, que aunque se registra no se identica como tal y se constituye en el primer momento llamado por los tericos el "Establecimiento de la agenda poltica".

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30 Estrategias

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32 Los nios y nias aportaron sus deseos e ideas para la formulacin de estrategias y programas

3. Actores

3.1. El Consejo Distrital de Poltica Social

Como se reri previamente, los Consejos de Poltica Social se constituyen en espacios consultivos para la denicin conjunta de agendas, la participacin y el control social en materia de diseo y ejecucin de las polticas pblicas sociales, para lo cual concurren representantes de las instituciones pblicas, el sector privado y las organizaciones sociales y comunitarias. Se ocupan de acompaar las polticas sociales, entendidas "como un conjunto deliberado y sistemtico de acciones promovidas y ejecutadas por el Estado, en conjunto con la sociedad y la familia, para lograr el bienestar y la calidad de vida de la poblacin, en funcin de su inclusin como miembros de una sociedad organizada. La poltica social busca garantizar los derechos de todas las personas, a travs de la promocin de sus capacidades y potencialidades y del acceso a los servicios sociales que requieren para la satisfaccin plena de sus necesidades humanas"23. Uno de los mecanismos propuestos por el Decreto Presidencial 1137 de 1999 es la constitucin de los Consejos de Poltica Social en todas las entidades territoriales para articular la oferta gubernamental y de las organizaciones de la sociedad civil. Son concebidos como una gura cercana a la institucionalizacin de la participacin en el marco de la planeacin. "Este mecanismo ha tenido mltiples dicultades enunciadas por los mismos integrantes o promoto-

23. Alcalda Mayor de Bogot. Consejo Distrital de Poltica Social. Lineamientos Generales de Poltica Social para Bogot 2004-2014: Una aproximacin desde los derechos de la niez, la juventud, las mujeres, las personas mayores y la familia. 2003. P.10.

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Marco Normativo del Consejo de Poltica Social del Distrito de Cartagena de Indias
Nacional
El Decreto 1137 de 1999, cre los Consejos de Poltica Social como instancias que permiten la articulacin funcional de los agentes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

Local
El Decreto 0191 de marzo de 2002 cre el Consejo Distrital de Poltica Social en la ciudad de Cartagena. Mediante el Decreto 0378 del 20 de abril de 2004 el Gobierno de turno conform el Consejo de Poltica Social como instancia de coordinacin interinstitucional e intersectorial para la definicin, concertacin y evaluacin de la poltica social orientada a mejorar la calidad de vida en el Distrito de Cartagena de Indias. Determin su naturaleza, objetivo, criterios, integrantes y funciones. En los artculos 4 y 6 asign al Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de la Seccional Bolvar, la coordinacin y secretara tcnica del Consejo Distrital de Poltica Social. A travs del Decreto 0143 del 25 de febrero de 2008, en aras de impartir mayor claridad y operatividad al Consejo Distrital de Poltica Social, la Alcaldesa Mayor de Cartagena de Indias, Judith Pinedo, modific los artculos 4 y 6 del Decreto anteriormente referido (No. 0378 del 20 de abril de 2004), asignando la coordinacin y Secretara Tcnica del Consejo de Poltica Social a la Secretara de Participacin y Desarrollo Social de la Alcalda Mayor de Cartagena de Indias.

Posteriormente el artculo 207 de la Ley 1098 de 2008, dispuso: "Consejos departamentales y municipales de poltica social. En todos los departamentos, municipios y distritos debern sesionar Consejos de Poltica Social, presididos por el gobernador y el alcalde quienes no podrn delegar ni su participacin, ni su responsabilidad so pena de incurrir en causal de mala conducta. Tendrn la responsabilidad de la articulacin funcional entre las Entidades Nacionales y las Territoriales, debern tener participacin de la sociedad civil organizada y definirn su propio reglamento y composicin...".

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res de estos consejos. Ven falta de voluntad de las diversas organizaciones municipales, no encuentran apoyo presupuestal o entran a reir con los Planes de Desarrollo, los cuales deben ejecutarse por Ley, con o sin las opiniones del Compos"24. Algunas de las dicultades que se han identicado en los resultados de los Consejos de Poltica Social son: 1. Los inconvenientes en la articulacin de instituciones acostumbradas a trabajar de manera sectorial. 2. Los problemas para disear un plan estratgico comn e integrador (por criterios poblacionales) en las entidades territoriales. 3. Las limitaciones de los resultados del consenso que puedan surgir en los Consejos de Poltica Social para inuir en los Planes de Desarrollo y el choque de este mecanismo con las formas culturales que adopta la participacin. Son conictos bsicos que se presentan en el establecimiento de las relaciones entre sociedad civil y Gobierno, e inclusive entre las mismas organizaciones de la sociedad civil. 4. Los enfrentamientos entre la normatividad que rige a los consejos o que regula los mecanismos de planeacin y las organizaciones y redes sociales que luchan por un lugar dentro de estos espacios25. En la estructura orgnica de la actual administracin "El Consejo de Poltica Social es un organismo asesor que dene para el Distrito de Cartagena todas las polticas de corto, mediano y largo plazo, relacionadas con la atencin a grupos poblacionales protegidos constitucionalmente. Atiende aspectos relacionados con infancia, juventud, mujeres, poblacin en condicin de discapacidad y se ha articulado el tema que tiene que ver con la parte productiva, porque muchas de estas problemticas estn asociadas a la generacin de ingreso"26.

24. Vlez Cuartas, Gabriel. Sinergias y tensiones en la construccin de polticas pblicas: una visin sobre la descentralizacin poltica administrativa de Colombia. En: Revista del Centro de Estudios de Opinin, Facultad de Ciencias Sociales y Humanas, Universidad de Antioquia. Medelln. N 17. 2008. 25. Ibid. 26. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartn. Secretaria de Participacin y Desarrollo Social de la Alcalda Distrital de Cartagena. Junio de 2010.

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Ms all de la asistencia sustantiva sobre los temas poblacionales, el acompaamiento del PNUD a travs de su rea de Gobernabilidad ha sido fundamental para construir mtodos de trabajo que hacen posible la combinacin del conocimiento cientco con los saberes acumulados por las experiencias en lo local, as como la conformacin de espacios de conanza entre los sectores que histricamente haban asumido iniciativas de programas y proyectos divorciados. En esta nueva visin subyacen otros elementos tales como: La construccin de informacin pblica que se valida para la toma de decisiones desde cualquier sector. El fortalecimiento de los miembros de organizaciones sociales y funcionarios, quienes han desarrollado su potencial para analizar, formular y elaborar orientaciones tcnico-polticas que superan el mtodo de prueba y error. La apertura de posibilidades de trabajo estratgico en la medida en que se ha logrado identicar espacios de gerencia pblica ya creados, con un marco normativo e institucional estable, para realizar acompaamiento que facilite la transferencia de herramientas tcnicas, metodolgicas y de enfoque poltico.

3.2. Otros Actores en la Construccin de las Polticas

Para la formulacin de las polticas pblicas desde el Consejo de Poltica Social de Cartagena, este ente se estructur con los siguientes componentes: 1. El Programa de las Naciones Unidas -PNUD- como Unidad Tcnica, que a travs de su coordinador local de Gobernabilidad, Fidel Garca, y miembros del equipo nacional, brind acompaamiento tcnico y metodolgico. 2. La Secretara de Participacin y Desarrollo Social, que desde la normativa reglamentada en el Distrito de Cartagena ejerce la coordi36 Actores

nacin de la Secretara Tcnica del Consejo, cuyas funciones se dirigieron a convocar reuniones, estructurar agendas, denir metas, organizar el trabajo continuado de las mesas de acuerdo con cada poblacin atendida y armonizar las acciones para lograr una dinmica permanente con instituciones pblicas y privadas. 3. Los Comits de Infancia y Adolescencia, Juventud y Discapacidad, que cuenta cada uno con la coordinacin para la formulacin de su respectiva poltica y una secretara tcnica integrada por miembros del Gobierno y de las organizaciones sociales. Los diferentes actores alimentaron la formulacin de la poltica pblica. Unos hacan el acompaamiento tcnico,
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Poltica pblica: Infancia y Adolescencia

Actores Alcalda Mayor de Cartagena de Indias CORVIVIENDA Departamento Administrativo de Trnsito y Transporte (DATT) Departamento Administrativo Distrital de Salud -DADISInstituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena (IPCC) Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDER) Secretara de Educacin Distrital de Cartagena Secretara de Infraestructura Secretara del Interior Secretara de Planeacin Distrital Secretara de Participacin y Desarrollo Social Alcaldas locales Alcalda Localidad Histrica y del Caribe Norte Alcalda Localidad de la Virgen y Turstica Alcalda Localidad Industrial y de la Baha Entes de control Procuradura de Familia Personera Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C. Instituciones participantes Actuar por Bolvar Asociacin Nios de Papel Comfenalco Corpolatin 106 Corporacin Mayaelo Fenalco Fundacin Renacer Fundacin Semillas de Esperanza Fundacin Tierra de Hombres FUNSCRI GTZ - CERCAPAZ ICBF Observatorio ngeles Somos Observatorio de Infancia Colegio Mayor de Bolvar Plan Internacional Polica de Infancia y Adolescencia UNICEF Universidad de San Buenaventura Universidad Tecnolgica de Bolvar Secretara Tecnica Formulacin Merlys Serrato Meja Asesora externa Secretara de Planeacin. Giovanna Correa Lpez -Secretara de Participacin y Desarrollo Social. Shirley Navarro - Gerente Fundacin Plan Instancias de trabajo Unidad tcnica: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-. Fidel Garca Misas, Coordinador Local Gobernabilidad. Fernando Medelln Lozano- Asesor Nacional PNUD.

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Poltica pblica: Discapacidad

Actores
Alcalda Mayor de Cartagena de Indias CORVIVIENDA Departamento Administrativo de Trnsito y Transporte (DATT) Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS) Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena (IPCC) Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDER) Secretara de Educacin Distrital de Cartagena Secretara de Hacienda Pblica Secretara de Infraestructura Secretara de Participacin y Desarrollo Social Secretara de Planeacin Distrital Unidad de Desarrollo Econmico Alcaldas locales Alcalda Localidad Histrica y del Caribe Norte Alcalda Localidad de La Virgen y Turstica Alcalda Localidad Industrial y de la Baha Entes de control Defensora del Pueblo Personera Distrital Consejos de discapacidad Consejo Distrital de Discapacidad Consejo Local de Discapacidad Localidad Histrica y del Caribe Norte Consejo Local de Discapacidad Localidad de La Virgen y Turstica Consejo Local de Discapacidad Localidad Industrial y de la Baha Instituciones participantes Asociacin de Madres 48 horas por Amor Centro de Nivelacin Educativo (CEN) Ciudad Sin Barreras Comfenalco Coodisbol Corporacin Mente Activa Corporacin Universitaria Rafael Nez Fundacin Aluna Fundacin Compartir Fundacin Hoy Por Ti Fundacin Mujeres Sobre Ruedas Fundacin Pompeya Fundacin REI Liga de Parlisis Cerebral GTZ - CERCAPAZ RBC Boquilla Handicap International RBC Pozn Instituto de Habilitacin para el Universidad de S. Buenaventura Nio Sordo (INHASOR) Universidad Tecnolgica de Instituto del Rosario Bolvar

Secretara Tecnica Formulacin

Virna Ziga Carrillo Asesora Externa Secretara de Planeacin Olga Lucia Montes Paredes - Asesora Externa Secretara de Participacin y Desarrollo Social Julin Ospina Leal Coordinador de Planeacin y Proyectos Fundacin REI

Instancias de trabajo
Unidad tcnica: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-. Fidel Garca Misas, Coordinador Local Gobernabilidad. Fernando Medelln Lozano- Asesor Nacional PNUD

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Poltica pblica: Juventud

Actores Alcalda Mayor de Cartagena de Indias CORVIVIENDA Departamento Administrativo Distrital de Salud (DADIS) Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena (IPCC) Instituto Distrital de Recreacin y Deporte (IDER) Secretara de Educacin Distrital de Cartagena Secretara de Infraestructura Secretara del Interior Secretara de Participacin y Desarrollo Social Secretara de Planeacin Distrital Instituciones participantes Comfenalco Consejo Distrital de Juventud de Cartagena Corporacin Candil Corporacin Colombia Joven Corporacin Colombia Nueva ICBF Movimiento Juvenil Dignidad Plan Internacional Universidad Tecnolgica de Bolvar Universidad Rafael Nez Secretara Tecnica Formulacin Jeidys Banquez - Consejo Distrital de Juventud Rosa Montero - Consejo Distrital de Juventud Eylin Carolina Medina Puello - Secretara de Participacin y Desarrollo Social Heider Bravo- Asesor Externo Secretara de Participacin y Desarrollo Social Bladimir Valencia Asesor Externo Secretara de Participacin y Desarrollo Social Yorlin Lans Vargas Asesor Externo Secretara de Planeacin Claudia Morales Fundacin Plan. Claudia Patricia Chvez Ospino - Comfenalco Instancias de trabajo Unidad tcnica: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-. Fidel Garca Misas, Coordinador Local Gobernabilidad Fernando Medelln Lozano - Asesor Nacional PNUD

otros complementaban el contenido, la gran mayora aportaba informacin, un grupo haca revisin, discuta, depuraba y otros sistematizaban los distintos momentos. Se destaca la participacin activa de muchas personas que hacen parte de la poblacin afectada, quienes jugaron un papel central en el proceso. "Mi participacin consisti en aportar como doliente en el tema de la discapacidad, cules eran nuestras necesidades y cmo podamos formular respuestas
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a esas necesidades, desde el punto de vista de los familiares de la poblacin con discapacidad. Tambin ser parte de la solucin, poder colocar nuestro granito de arena en una forma compleja y sentirnos voceros de nuestros pares" as lo expresa Martha, madre de nia discapacitada.

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42 La alcaldesa Judith Pinedo preside una de las sesiones del Consejo de Poltica Social

4. Resultados desde los actores del proceso

En este captulo se exponen las reexiones de los actores participantes de la Sociedad Civil, del Gobierno y del ente asesor, acerca del desempeo del Consejo de Poltica Social de Cartagena durante los dos ltimos aos y del proceso de formulacin de las polticas pblicas sociales desde el seno de esa instancia, en la cual ellos fueron protagonistas. Igualmente, se presentan las principales consideraciones evidenciadas a lo largo del ejercicio de sistematizacin de la experiencia, con fundamento en los marcos conceptuales utilizados para su anlisis.
27. Voces de participantes en el Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. Junio de 2010.

4.1. Impacto en el Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil

La sistematizacin evidencia que las organizaciones de la Sociedad Civil comprometidas en esta experiencia lograron fortalecer sus destrezas y habilidades para incorporar a los grupos poblaciones en la toma de decisiones que los afectan directamente, a travs de la formulacin de las polticas pblicas. "La construccin de las polticas pblicas se convierte en la posibilidad de incidir y movilizar espacios de decisin en la agenda pblica para temas de inters para nuestras instituciones". "La construccin colectiva de las polticas ha sido til para hacer coincidir los puntos de vista de los diferentes actores implicados en una situacin de especial relevancia social, concentrando las posibles soluciones o estrategias de actuacin. Se convierte en una garanta de la sostenibilidad en los programas y proyectos denidos"27. La construccin colectiva
Resultados desde los actores del proceso

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28. Ibid. 29. Ibid. 30. Asociacin de madres 48 horas por amor. Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. Junio de 2010.

permiti una planeacin que contempla las necesidades del ser humano como sujeto activo y como eje referencial de la gestin pblica. "Este proceso se convierte en un mecanismo para aportar trabajo en red con los diferentes actores. Es un mecanismo para poder tener en cuenta los aportes de las poblaciones que viven las problemticas y poder construir las soluciones"28. La poltica pblica como proceso, ha sentado las bases de una estrategia de formacin tanto en el contenido de las temticas como en los aspectos tcnicos y metodolgicos para abordarlas. Igualmente las organizaciones y los actores empiezan a apropiarse de las herramientas que les posibilitan incidir en las decisiones de gobierno. "Ha permitido adquirir conocimiento de la metodologa para la formulacin y construccin de la poltica pblica". "Es til porque nos ha orientado en el proceso de planeacin estratgica y nos ha permitido validar el proyecto hacia la comunidad". "Ha sido un medio para formular soluciones a las necesidades de la poblacin con discapacidad y una herramienta para darnos a conocer e interactuar con otras organizaciones que manejan el mismo tema", as lo expresaron las organizaciones que conformaron el grupo focal desarrollado29. El carcter participativo de la formulacin de las polticas y su naturaleza integradora, ha permitido pensar y construir una poltica pblica en la que es fundamental la cooperacin y complementariedad de los diversos actores. Se sumaron esfuerzos y recursos pblicos y privados en esta etapa, para hacer eciente el proceso. "Ha sido un logro el poder dar nuestros aportes como organizacin que trabaja en pro de la discapacidad (...) dar a conocer nuestro trabajo, el crecer como institucin en este proceso y ser voceros de una minora que por su condicin no puede expresar sus necesidades y anhelos, ha constituido un verdadero logro"30.

44 Resultados desde los actores del proceso

4.2. Impacto en la Relacin Interinstitucional del Sector Pblico con las Organizaciones de la Sociedad Civil
Uno de los temas recurrentes en el que coincidieron los actores que participaron en la construccin de las polticas pblicas fue el de las relaciones entre el sector gubernamental, las Organizaciones No Gubernamentales y el PNUD como organismo que brinda la asistencia tcnica. Lo destacan como una de las experiencias ms valiosas. "La relacin con los funcionarios de la Alcalda fue de mutuo aprendizaje", "fue de colaboracin y coparticipacin", "fue muy activa, comprometida, propositiva y abierta"31. Algunas personas maniestan que al principio se presentaron tensiones por celos institucionales que luego fueron superadas. Igualmente destacan el importante rol que jug el PNUD en el proceso de articulacin: "La relacin con la administracin se dio a travs del PNUD, quien siempre moviliz espacios de encuentro32", "el PNUD permiti a lo largo del proceso articular el trabajo que hacamos desde la Alcalda con el de las organizaciones que nos acompaaban"33. "Los interlocutores de la Alcalda son personas bien comprometidas. Al principio dependa ms de la buena voluntad, pero han tenido que ponerse a estudiar en discapacidad y han aprendido en el tema. Hoy da son personas que saben mucho ms que nosotros sobre el tema, en trminos de la formulacin, el dilogo ha sido excelente, respetuoso y el aporte ha sido de interaccin permanente"34. "Para m lo ms importante ha sido la sinergia que ha permitido el Consejo de Poltica Social; fortalecer esfuerzos entre lo pblico y lo privado y an a nivel intrainstitucional. Tradicionalmente existe una

31. Voces de participantes en el Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. 26 de Junio de 2010. 32. Ibid. 33. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartn. Secretaria de Participacin y Desarrollo Social, Alcalda Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010. 34. ENTREVISTA con Julin Ospina. Coordinador de Proyectos, Fundacin REI. Junio 26 de 2010.

Resultados desde los actores del proceso

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35. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartn. Secretaria de Participacin y Desarrollo Social, Alcalda Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010..

tendencia y es que las diferentes secretaras trabajan de manera aislada y los recursos son dispersos. El Consejo de Poltica Social es un escenario que permite unir esfuerzos, metas y liderar procesos. Puntualizar metas del plan de desarrollo para gestionarlas de manera conjunta. (...) En Cartagena es muy difcil encontrar experiencias de trabajo pblico-privado. Lo que hemos hecho hoy en el Consejo es hacer evidente que cuando planteamos alternativas frente a la pobreza, que implica la participacin de los actores organizados y no organizados, entonces ya no hablamos de superar la pobreza, sino de generar inclusin y desarrollo con inclusin social"35.

4.3. Impacto en el Gobierno Distrital de Cartagena

La formulacin de las tres polticas pblicas poblacionales le permiti al Gobierno local estructurar un proceso de planeacin de la poltica social de manera colectiva, en un horizonte que busca trascender los perodos gubernamentales, lo cual se convierte en una base importante para darle continuidad programtica y sostenibilidad nanciera a la gestin del Distrito en su poltica social. Tambin le transri capacidades al equipo de Gobierno participante para la formulacin estratgica y el dilogo social, para adelantar ecazmente el proceso. Estas armaciones se sustentan en los resultados concretos descritos previamente: la constitucin de grupos tcnicos con roles claros desde cada sector y conformacin de las tres Secretaras Tcnicas; un documento metodolgico que orienta las etapas del proceso de construccin y apropiacin de las polticas; las consultas pblicas realizadas para la formulacin de cada poltica; la visibilidad de la dinmica del Consejo de Poltica Social en el portal de la Alcalda y la elabo46 Resultados desde los actores del proceso

racin de los tres documentos de Polticas Pblicas Sociales, aprobados por el Consejo de Poltica Social. As mismo, esta experiencia ha iniciado la institucionalizacin de instancias, mecanismos y sistemas de trabajo para las polticas sociales del Distrito de Cartagena. Se empiezan a crear las bases para la conformacin de nuevas redes sociales de comunicacin. Adems, se emprende la sistematizacin y socializacin de nuevos modelos de gestin de lo pblico.

36. Ibid.

4.4. Impacto en la Comunidad

Para la Administracin Distrital la estrategia de trabajo de las polticas favoreci la participacin de la comunidad. "Fue una excelente participacin. La comunidad respondi positivamente. Fue fundamental y estratgico vincular como equipo de apoyo a instituciones que ya tienen trabajo reconocido en cada uno de los temas. Contar con un enlace que permitiera fortalecer y que tuviera la experiencia de trabajo frente a cada temtica fue fundamental para lograr la formulacin de las polticas"36. Por su parte, organizaciones de la Sociedad Civil involucradas en el proceso argumentan que la participacin de la comunidad se convirti en uno de los principales retos. "La respuesta a la convocatoria fue baja, razn por la cual se recurri a diferentes estrategias para llegar a los 22.00 jvenes". "Las organizaciones juveniles participaron pero con poca apropiacin". "Se organiz por localidad para garantizar la participacin de lderes, madres, cuidadoras". "No todas las localidades dieron las mismas respuestas. Mientras algunos sectores mostraban mediano compromiso, ligado al asistencialismo, las organizaciones nos dedicamos a explicarles que estaban haciendo parte de un
Resultados desde los actores del proceso

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37. Voces de participantes en el Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. Junio de 2010.

proceso de largo alcance, que no bamos a dar respuestas inmediatas y coyunturales a los problemas"37.

4.5. Una Mirada desde los Actores Sociales y Gubernamentales

La matriz de validacin diligenciada por los actores tanto del Gobierno local como de la Sociedad Civil, muestra que el 47% de los participantes est totalmente de acuerdo con que hoy Cartagena tiene un Consejo de Poltica Social fortalecido, mientras que el 37% dice estar medianamente de acuerdo con esta armacin. Lo anterior reeja que si bien es cierto se ha empezado una importante labor en el fortalecimiento del Consejo de Poltica Social, an existen aspectos que deben reforzarse; uno de ellos es lograr mayor compromiso de las Secretaras de la Administracin que forman parte del Consejo, pero que no estn directamente implicadas en la construccin de las polticas. Otra de las debilidades identicadas por algunos de los actores, es que todava no se ha conseguido que el sector privado participe regularmente en el Consejo y asuma la responsabilidad con el tema social. Igual sucede con las Universidades y con el sector acadmico en general; pese a que algunas instituciones educativas se involucraron en ciertos momentos, no se ha obtenido una sostenida participacin y verdadero compromiso con los procesos adelantados desde el Consejo de Poltica Social. Muchos de los actores, tanto de la Sociedad Civil como del Gobierno local, lo denen como un espacio de validacin y de convergencia entre los actores. "Se convirti en el espacio de intercambio de las diferentes problemticas; abri la posibilidad de incidencia y seguimiento a la formulacin de las polticas pblicas". "Este espacio ha motivado

48 Resultados desde los actores del proceso

la construccin de la poltica pblica; adems regula y hace seguimiento a todos los procesos relacionados con la poltica pblica, a travs de la Secretara Tcnica"38. De otra parte, reconocen el aprendizaje obtenido: "Ha sido una experiencia de aprendizaje y empoderamiento". "Nos ha permitido ampliar el espectro de las relaciones interinstitucionales". "Hemos logrado tener una visin ms amplia en el anlisis de la informacin y formulacin de la poltica pblica y lograr el aprendizaje organizacional sobre el manejo de polticas". "Nos ha permitido participar en procesos sociales de impacto con nuestra capacidad tcnica. Confrontar nuestros planes, programas y proyectos con la realidad local"39.

38. Ibid. 39. Ibid. 40. ENTREVISTA con Shirley Navarro. Gerente Plan Internacional. Julio de 2010.

4.6 Impacto del Acompaamiento del PNUD

Qu signica para ustedes el acompaamiento del PNUD al Consejo de Poltica Social? A este interrogante respondieron actores del Gobierno Distrital y de las Organizaciones No Gubernamentales que vienen participando en la construccin de las polticas pblicas. "Este organismo se ha convertido en el articulador de todos los actores, tanto del Gobierno como de la Sociedad Civil que participamos en el Consejo. Ese apoyo que est brindando a la Alcalda, a travs del Consejo va a traducirse en un benecio colectivo para toda la poblacin infantil, juvenil y discapacitada de Cartagena (...) El liderazgo del PNUD con su coordinador Fidel Garca, ha jugado un papel determinante en el proceso"40. "La presencia del PNUD ha sido fundamental en el Consejo de Poltica Social, porque ha permitido
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41. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartn. Secretaria de Participacin y Desarrollo Social, Alcalda Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010.

metodologas, normas claras, frente a la forma de participacin para el diseo de las polticas pblicas. Todo el acompaamiento tcnico profesional, la asistencia tcnica metodolgica y sobre todo permitir sistematizar y visibilizar las acciones, creo que es algo de mucha importancia. Cuando la gente no tiene una foto de un antes y un despus, posiblemente se nos olvide cunto hemos avanzado, as que sistematizar, colocar en el sitio web del Distrito un enlace donde vamos mostrando el trabajo, los avances, creo que esto nos compromete ms y nos hace sentir que hay que avanzar"41. El rol del PNUD es el de asesor tcnico que motiva la construccin de la poltica pblica, asesor temtico, ente formador y de apoyo logstico. De acuerdo con las voces de los actores, este organismo ha jugado un papel clave en su sensibilizacin respecto a la problemtica y ha sido determinante para la convocatoria y articulacin de los distintos sectores. Le reconocen su liderazgo y la capacidad de movilizar y empoderar a los funcionarios.

4.7. Aspectos Innovadores

Los siguientes son una serie de aspectos que se han identicado como innovadores en el contexto local y estn relacionados con la manera como el Gobierno Distrital y los organismos no gubernamentales han abordado la temtica social: 1. La formulacin misma de las polticas se llev a cabo desde la perspectiva de sujetos de derechos, lo cual es considerado como un elemento innovador del proceso de construccin colectiva de las polticas en Cartagena. Bajo este enfoque, el proceso incorpor
50 Resultados desde los actores del proceso

los valiosos aportes de la poblacin afectada por los problemas y de las organizaciones sociales que se ocupan de los mismos, con el propsito de denir, desde su propia experiencia, posibles respuestas para su mitigacin o superacin. Fue novedosa "la convocatoria a jvenes de diferentes estratos, incluyendo el 6, quienes generalmente no participaban porque no son tenidos en cuenta"42; de la misma manera destacan que se hubiera trabajado una poltica pblica que tuvo en cuenta las voces de los nios, nias y adolescentes. 2. La construccin de polticas a partir de la dinmica del Consejo de Poltica Social es hoy considerado como un proceso innovador en el contexto local. Como lo manifest el Coordinador Local del PNUD en entrevista ya sealada, a pesar que Cartagena ha sobresalido a nivel nacional por sus iniciativas de participacin, eventualmente ha podido institucionalizar este tipo de espacios, lo que ocasiona fragilidad y pone en riesgo la sostenibilidad de la gestin del desarrollo en la ciudad. "La participacin dej de ser un discurso, y se transform en lneas de accin"43. 3. La metodologa y el resultado de la Poltica de Discapacidad. "Muy pocas polticas de discapacidad a nivel territorial han tenido una participacin tan activa de las organizaciones sociales, un acompaamiento tan fuerte como el que se desarroll en Cartagena"44. 4. El empoderamiento de los actores. "Yo tengo diez aos de estar trabajando con discapacidad, ms veintinueve de vivir con ella, y te cuento que s haba esfuerzos anteriores a este proceso, pero aislados y por eso no se vean los resultados. Es decir, un valor agregado de todo esto, y te lo reitero, es la parte del empodera-

42. Mesa de Poltica de Juventud, participantes en el Grupo Focal de Organizaciones No Gubernamentales. Cartagena. Junio de 2010. 43. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartn. Secretaria de Participacin y Desarrollo Social, Alcalda Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010. 44. ENTREVISTA con Fernando Medelln Lozano. Asesor Nacional, rea de Gobernabilidad, PNUD. 25 de junio de 2010.

Resultados desde los actores del proceso

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45. ENTREVISTA con Olga Montes. Secretara de Participacin y Desarrollo Social. Junio de 2010. 46. ENTREVISTA con Nubia Chams Sanmartn. Secretaria de Participacin y Desarrollo Social, Alcalda Mayor de Cartagena de Indias. Junio de 2010.

miento, la articulacin, la coordinacin interinstitucional, todo esto fue clave"45. 5. El acompaamiento de un organismo de cooperacin en la construccin participativa de polticas pblicas poblacionales. "Si tuviera que destacar un resultado, dira que fue el apoyo del PNUD para poder denir una metodologa ya validada y aprobada. Eso dene caminos para que en cualquier otra rea que se quiera construir poltica pblica en el Distrito, exista una metodologa que demostr tener resultados. Una metodologa que hace actores principales a los que van a establecerse como beneciarios y que realmente son los dueos de la poltica pblica. El criterio participativo fue fundamental y la asesora del PNUD para esto fue central"46.

52 Resultados desde los actores del proceso

Bibliografa
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