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Informe n1, Abril 2005 Programa de Acompanhamento de Poltica Externa em Direitos Humanos PAPEDH
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ndice
1) Introduo: atuao da sociedade civil em poltica externa e direitos humanos a) Respeito aos direitos humanos na poltica externa b) Programa de Acompanhamento de Poltica Externa em Direitos Humanos PAPEDH 2) Comisso de Direitos Humanos (CDH) da Organizao das Naes Unidas (ONU) a) Sistemas de proteo dos Direitos Humanos na ONU b) Comisso de Direitos Humanos (CDH): histrico, objetivos e relao com outros rgos da ONU c) Desafios da CDH: as propostas de reforma em pauta 3) Poltica Externa Brasileira em Direitos Humanos a) Especificidades da Poltica Externa e respeito aos direitos humanos b) Descrio do processo de tomada de deciso em poltica externa brasileira na CDH 4) O Brasil na esfera de direitos humanos da ONU a) Redemocratizao e dcada de 90: comprometimento com mecanismos internacionais de proteo dos direitos humanos b) Histrico do Brasil na CDH 5) Votos do Brasil na CDH (item 9) de 2001 a 2004 a) Item 9: pouco consenso, muita politizao e seletividade b) Votao do Brasil entre 2001 e 2004 no item 9 da CDH: tabela e descrio das resolues e votos 6) A 61. Sesso da CDH: alguns temas na agenda da Comisso em 2005 a) Criao de Normas e Mecanismos Temticos b) Situaes de Pases c) O Brasil nos Informes dos Relatores Especiais 7) Concluso e recomendaes: fortalecimento da participao pblica, coordenao de poderes e respeito aos direitos humanos a) Fortalecimento dos mecanismos de transparncia e participao pblica na poltica externa em direitos humanos b) Atuao coordenada dos poderes do Estado na poltica externa em direitos humanos c) Respeito s normas constitucionais e aos tratados internacionais de direitos humanos Anexo 1 - Anlise da 61. Sesso da CDH: ser a ltima? Realizao: Conectas Direitos Humanos Apoio: Sur Rede Universitria pelos Direitos Humanos
CAPTULO 1 Introduo: atuao da sociedade civil em poltica externa e direitos humanos a) Respeito aos direitos humanos na poltica externa
A poltica externa das naes, no passado, ficava submetida a uma ampla esfera de discricionariedade do prncipe e de poucos funcionrios de sua confiana, num obscuro mbito de segredo palaciano, em que os interesses pblicos e privados se confundem. Com o processo de republicanizao e democratizao da esfera pblica, tambm o campo da poltica externa tem sido objeto de maior ateno por parte de pesquisadores e da sociedade civil, impondo-se aos seus formuladores maior transparncia e responsividade. Por mais que se deva reconhecer as especificidades da poltica externa, em que o Estado assume o papel de representante dos interesses da nao, aqueles com responsabilidade pela atuao internacional de uma nao democrtica no podem mais ser vistos como guardies absolutos, ou mesmo orculos, do interesse pblico. Dentro de uma repblica, todas as esferas de poder devem ser transparentes e submetidas ao monitoramento por parte da sociedade. Dentro de uma democracia, todas as esferas de realizao de poder devem estar submetidas participao da sociedade. Por fim, dentro do Estado de Direito, no h manifestao de poder que no esteja regulada juridicamente, ainda que por princpios de natureza constitucional ou internacional. Estes imperativos tornam-se ainda mais prementes quando falamos da poltica externa de direitos humanos. Como paradigma moral sob a qual se funda a modernidade, reafirmados pela comunidade internacional aps a II Guerra Mundial com a criao da Organizao das Naes Unidas (ONU), os direitos humanos no devem estar submetidos a uma racionalidade instrumental, como moeda de troca nas relaes internacionais. Se, em certas circunstncias, temos que tolerar alguma ausncia de transparncia na rea da poltica externa, em face de suas peculiaridades, esta zona cinzenta no deve encobrir a poltica de direitos humanos. Pois, para aqueles que assumiram a gramtica tica dos direitos humanos, no pode haver razes, sejam elas de Estado ou econmicas, que suplantem o imperativo de respeito dignidade.
b) Programa de Acompanhamento de Poltica Externa em Direitos Humanos PAPEDH
O Programa de Acompanhamento de Poltica Externa em Direitos Humanos (PAPEDH) realizado pela Conectas Direitos Humanos1 com o apoio da Sur Rede Universitria pelos Direitos Humanos2. O PAPEDH tem por objetivo primeiro ampliar o conhecimento sobre a poltica externa brasileira no campo especfico dos direitos humanos. Seu segundo objetivo favorecer uma maior participao da sociedade civil e de outras esferas do prprio poder pblico no processo de elaborao e no monitoramento da poltica de direitos humanos na esfera internacional.
Conectas Direitos Humanos uma organizao no-governamental internacional (ONG), com sede em So Paulo, criada em 2001 com o objetivo de promover o respeito aos direitos humanos atravs do fortalecimento mtuo das organizaes e ativistas de direitos humanos do hemisfrio sul (frica, sia e Amrica Latina) e uma maior cooperao dessas organizaes e ativistas com as Naes Unidas (ONU). Mais informaes em www.conectasur.org 2 Sur Rede Universitria de Direitos Humanos, uma rede de acadmicos com a misso de fortalecer a voz das universidades, especialmente as do Sul Global (frica, sia e Amrica Latina), em direitos humanos e justia social e criar uma cooperao mais forte entre organizaes da sociedade civil e as Naes Unidas. Mais informaes em www.surnet.org
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O PAPEDH busca, assim, dar uma pequena contribuio no sentido de favorecer a transparncia, a participao e eventualmente maior controle de nossa poltica externa no campo dos direitos humanos. Fruto de 4 meses de pesquisa, esse primeiro informe , no entanto, modesto e cauteloso. Tem por objeto analisar apenas a atuao do Brasil na Comisso de Direitos Humanos da ONU (CDH) por meio de uma perspectiva histrica e anlise das posies objetivas do pas nas votaes de resolues acerca de questes de violao de direitos humanos em pases especficos (item 9) desde 2001. Trata-se, portanto, de uma investigao bastante delimitada, tanto no que se refere ao objeto, quanto sua incidncia temporal. Dada a dimenso e complexidade dos objetivos do PAPEDH, entendemos, por prudncia, comear por tentar compreender a estrutura formal do processo decisrio de nossa poltica externa em direitos humanos, assim como pela estrutura de um dos rgos mais relevantes das Naes Unidas, tambm na esfera dos direitos humanos. Poltica Externa e Direitos Humanos: o Brasil na Comisso de Direitos Humanos da ONU Pesquisadores e Editores do Informe* Arthur Serra Massuda Estudante de Relaes Internacionais (Universidade de So Paulo USP,SP) Camila Lissa Assano Pesquisadora Junior, Sur Rede Universitria pelos Direitos Humanos Daniela Ikawa Coordenadora de Programas, Sur Rede Universitria pelos Direitos Humanos Evorah Cardoso Estudante, Direito (Universidade de So Paulo USP,SP) Guilherme Varella Estagirio, Instituto Pro Bono Jlia Mello Neiva Coordenadora da Rede DilogoDH, Conectas Direitos Humanos Louisa MacIannes Voluntria, Conectas Direitos Humanos Paula Lgia Martins Diretora Adjunta, Instituto Pro Bono Silvia Freitas Estudante, Relaes Internacionais (Pontifica Universidade Catlica de So Paulo PUC,SP) Agradecimentos
Alm dos agradecimentos a toda equipe da Conectas Direitos Humanos e da Sur Rede Universitria de Direitos Humanos gostaramos de agradecer:
Aos consultores: Ana Carolina Evangelista, Caio Varela, Guilherme da Cunha, Jamil Chade, Marcos Rolim Maria Hermnia Tavares de Almeida, Pedro Paulo Poppovic e Roberto Yamato. Aos entrevistados e/ou consultados em reunio: Celso Frana (Ministrio das Relaes Exteriores, MRE), Christiano Svio (Departamento de Direitos Humanos DDH, MRE), Jos Gregori (Secretria Municipal de Direitos Humanos, So Paulo), Marcelo Bormann (Gabinete do Senador Aluzio Mercadante, PT), Murilo Vieira Komniski (Assessor Internacional da Secretaria Especial de Direitos Humanos), Renata Pelizon (Secretaria Especial de Direitos Humanos), Ana Maria Stuart (Coordenadora da Assessoria Epecial de Relaes Internacionais do PT)
Agradecemos ainda ao Bacharelado em Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo, em nome da Profa Maria Hermnia Tavares de Almeida, pelo apoio na realizao do debate Poltica Externa e Direitos Humanos: o Brasil na ONU (13 de abril, 2005). Programa de Acompanhamento de Poltica Externa em Direitos Humanos (PAPEDH) Coordenao Geral (Conectas Direitos Humanos e Sur Rede Universitria pelos Direitos Humanos) Lucia Nader Coordenadora de Mobilizao e Relaes Internacionais, Conectas Direitos Humanos Juana Kweitel Coordenadora de Programas, Conectas Direitos Humanos Oscar Vilhena Vieira Diretor Executivo, Sur - Rede Universitria pelos Direitos Humanos
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Em ordem alfabtica
CAPTULO 2
Comisso de Direitos Humanos (CDH) da Organizao das Naes Unidas (ONU) a) Sistemas de proteo dos Direitos Humanos na ONU O papel das Naes Unidas (ONU) na proteo dos direitos humanos tem incio desde a criao desta organizao internacional multilateral em 1945. A Carta da ONU3 prev, em seu artigo 1, que a Organizao ter como objetivo a promoo do respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio. Esse objetivo corroborado pelo artigo 55 da Carta, que estabelece ser o respeito universal e efetivo aos direitos humanos e s liberdades fundamentais um subsdio para a estabilidade e o bem estar necessrios s relaes pacficas e amistosas entre as Naes. Em 1948, a Declarao Universal dos Direitos Humanos complementa a Carta da ONU, concedendo contedo aos artigos 1 e 55, ao indicar um extenso rol de direitos econmicos, sociais, culturais, civis e polticos a serem respeitados universalmente4. Dois sistemas globais paralelos so, ento, desenvolvidos, a partir da criao da ONU, para a proteo dos direitos humanos: o sistema convencional e o sistema extra-convencional5. A existncia de sistemas paralelos de proteo no mbito global serve para expandir as opes protetivas a vtimas de violao, que podem escolher a melhor via de ao tendo em vista questes polticas, como a existncia ou no de clamor pblico internacional, questes procedimentais, como o esgotamento ou no de recursos internos e a ratificao ou no de convenes especficas por parte dos Estados, ou questes normativas, de consolidao de precedentes legais. Sistema Convencional de Proteo dos Direitos Humanos (Conventional ou Treaty-based Mechanisms) O sistema convencional aquele composto por rgos de monitoramento criados por convenes especficas de direitos humanos no mbito das Naes Unidas, como o Comit de Direitos Humanos, criado pelo Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos; o Comit pela Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial; o Comit pela Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher e o Comit sobre os Direitos da Criana, criados por convenes da ONU de mesmo nome; e o Comit contra a Tortura, criado pela Conveno sobre a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes, dentre outros. Cada conveno estabelece uma estrutura e um procedimento especfico de proteo. O sistema convencional, tambm conhecido por conventional ou treaty-based mechanisms, tem um teor mais normativo e menos poltico que o sistema extra-convencional, mas requer a adeso dos Estados, pela ratificao de convenes, para ser utilizado.
Carta das Naes Unidas disponvel [on-line] em http://www.runic-europe.org/portugues/charter , ltima consulta em abril de 2005. 4 A Carta Internacional de Direitos Humanos, ou International Bill of Human Rights, composta pela Declarao Universal de Direitos Humanos (1948), pelo Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966), pelo Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (1966), e pelos Protocolos Facultativos ao Pacto de Direitos Civis e Polticos disponvel [on-line] em http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/fs2.htm 5 Organograma oficial dos direitos humanos na ONU, Structure of the United Nations Human Rights Bodies and Mechanisms, disponvel [on-line] em http://www.ohchr.org/english/structure.htm, ltima consulta em maro de 2005.
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O sistema extra-convencional de proteo dos direitos humanos, por sua vez, criado direta ou indiretamente pela Carta da ONU (1945). Tal sistema, tambm conhecido por extra-conventional ou charter-based mechanisms, envolve diversos rgos, que segundo a Carta da ONU, tm como funo principal ou acessria a proteo dos direitos humanos. Dentre estes rgos destacam-se a Secretaria Geral, o Conselho de Segurana e o Conselho Econmico e Social. Resumidamente, estes rgos tm as seguintes caractersticas e objetivos: A Secretaria Geral o rgo administrativo da ONU, exercendo funes que lhe so atribudas pela Assemblia Geral, pelo Conselho de Segurana, pelo Conselho Econmico e Social e pelo Conselho de Tutela. Acolhe o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos6, responsvel pela proteo dos direitos humanos e pela integrao dos critrios de proteo dos direitos humanos no trabalho de toda a Organizao. O Conselho de Segurana tem como principal objetivo a manuteno da paz e da segurana internacionais. Por fora dos artigos 39 e 41 da Carta da ONU, o Conselho pode criar tribunais criminais ad hoc, responsveis pela responsabilizao criminal de indivduos em casos de crimes contra a humanidade, crimes de guerra e genocdio, quando a situao de violao ameaa a paz internacional. Dois tribunais ad hoc foram criados, em 1993 e 1994 respectivamente: um tribunal para a ex-Iugoslvia e outro para Ruanda. O Conselho de Segurana tambm responsvel pelo estabelecimento de sanes econmicas e/ou militares (artigos 41 e 42 da Carta das Naes Unidas7). O Conselho Econmico e Social (ECOSOC), por sua vez, coloca-se como um dos principais rgos extra-convencionais na proteo dos direitos humanos, tendo como mandato, segundo o artigo 68 da Carta da ONU, a criao de comisses para assuntos econmicos e sociais e para a proteo dos direitos humanos. Foi sob esse mandato que o Conselho criou a Comisso de Direitos Humanos da ONU (CDH) - que ser tratada mais detalhadamente ao longo deste informe.
TP PT TP PT
A grande diferena entre o sistema extra-convencional e o sistema convencional de proteo dos direitos humanos est no grau de universalidade. Enquanto no ltimo exige-se a ratificao da conveno especfica para que o Estado se submeta ao rgo de monitoramento, no sistema extraconvencional basta que o Estado seja membro da ONU.
6 Para mais informaes sobre o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos - ver p. 11 deste informe 7 Cf. nota 3
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b) Comisso de Direitos Humanos (CDH): histrico, objetivos e relao com outros rgos da ONU
Considerando que o presente informe concentra-se na Comisso de Direitos Humanos da ONU (CDH) e a atuao do Brasil nessa esfera, importante entendermos onde este rgo se situa dentro do amplo universo de proteo dos direitos humanos das Naes Unidas, bem como seu histrico, objetivos e desafios. O funcionamento da CDH s pode ser compreendido quando analisado no contexto geral das Naes Unidas, ou seja, como parte dessa complexa organizao multilateral composta, atualmente, por 191 Estados-membros. Como dito anteriormente, a Comisso de Direitos Humanos faz parte do sistema extra-convencional de proteo dos direitos humanos das Naes Unidas e est situada no mbito do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) desta Organizao. Histrico da CDH: de formuladora de padres mnimos fiscalizadora dos direitos humanos Parte do ECOSOC, a CDH foi criada pela resoluo E/20 de 15 de fevereiro de 1946, baseada no artigo 68 da Carta da ONU: O Conselho Econmico e Social criar comisses para assuntos econmicos e sociais e para a proteo dos direitos do homem, assim como outras comisses necessrias ao desempenho das suas funes8. Cria-se, assim, a CDH como comisso especializada, subsidiria ao ECOSOC, composta atualmente por 53 Estados-membros9 e que, a princpio, tinha como funo o estabelecimento de padres mnimos de respeito aos direitos humanos. No entanto, mudanas significativas ocorreram, principalmente entre 1967 e 1970, tornando a CDH um rgo no apenas formulador de normas. Nessas respectivas datas, a criao de dois novos mecanismos de denncia perante a CDH fundamental para a evoluo deste rgo, quais sejam: Denncia de violaes em pases especficos - por meio de procedimento pblico Resoluo 1235 (ECOSOC, 1967) Em 196710 foi adotada a resoluo 1235 do ECOSOC, intitulada Questo de violaes dos direitos humanos e liberdades fundamentais, inclusive polticas de discriminao racial e de apartheid, em todos os pases, com referncia especial aos pases e territrios coloniais e dependentes. Esta resoluo permite, ento, que governos e ONGs denunciem por meio de um procedimento pblico situaes de violaes de direitos humanos em pases especficos que meream a ateno da CDH. Assim, a CDH e a Sub-Comisso para Promoo e Proteo dos Direitos Humanos passam a ter competncia para (...) examinar as informaes pertinentes a violaes graves dos direitos humanos e liberdade fundamental em todos os pases (...) podendo realizar estudo aprofundado das situaes que revelem padro sistemtico de violaes de direitos humanos [...] e relat-lo, com recomendaes, ao Conselho Econmico e Social11.
Carta das Naes Unidas, artigo 68. Lista completa e mais informaes sobre os Estados-membros disponvel [on-line] em http://www.ohchr.org/english/bodies/chr/membership.htm 10 Segundo Paulo Srgio Pinheiro, tais mudanas ocorrem devido ao elevado nmero de peties individuais relativas ao apartheid social na frica do Sul. PINHEIRO, Paulo Srgio, Monitorando a ONU, in Poltica Externa, v.13, n.2, set/out/nov, 2004, pp.21-30. 11 Operativos 1, 2 e 3 da resoluo 1235 (XLII).
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Denncia de violaes em pases especficos - com carter confidencial Resoluo 1503 (ECOSOC, 1970) Em 1970, foi criado o procedimento 1503 intitulado Procedimento para lidar com comunicaes relativas a violaes de direitos humanos e liberdades fundamentais. Com o mesmo objetivo de denunciar violaes em pases especficos, o procedimento 1503 tem, no entanto, carter confidencial. Nesse sentido, as acusaes trazidas por fontes governamentais e nogovernamentais so avaliadas em sesses fechadas da CDH e da Sub-Comisso para Promoo e Proteo dos Direitos Humanos. A resoluo 1503 representou um progresso considervel na dinmica da CDH, pois deu a essa a competncia de atuao em casos de violaes dos direitos humanos o que antes de 1970 no lhe era permitido. Assim, as comunicaes individuais recebidas pela CDH so a base do procedimento 1503. Para que denncias individuais sejam tratadas, a Comisso deve verificar se h um quadro sistemtico de violaes dos direitos humanos no pas em questo.Em outras palavras, o procedimento 1503 responde a uma lgica de situaes e no de casos individuais de violao dos direitos humanos. Durante a sesso anual regular, a CDH pode decidir, em reunio reservada aos Estados-membros, transmitir uma situao que esteja sob o procedimento confidencial (1503) ao procedimento pblico (1235). Alm disso, a CDH pode criar um comit especializado que analise a situao de violao ou decidir dar o caso por encerrado. Ao final de cada sesso da CDH, o presidente anuncia publicamente a lista dos pases que foram tratados no procedimento confidencial. Vale ressaltar que, recentemente, a resoluo ECOSOC 2000/3 (6 de junho de 2000)12 modificou alguns aspetos desse procedimento, conservando, no entanto, a confidencialidade. Frente ao desenvolvimento do procedimento 1235, o carter confidencial do procedimento 1503 bastante questionado, existindo especialistas que alegam que esse ltimo tenha perdido sua utilidade13. No entanto, no h como negar o carter percussor do procedimento 1503 que, segundo Canado Trindade parece residir, sobretudo, no fato de ter institucionalizado e aperfeioado a prtica do tratamento de peties independentemente do requisito de ratificao dos Pactos e aceitao do direito de petio individual ali consagrado (Protocolo Facultativo do Pacto de Direitos Civis e Polticos) 14.
Com a criao dos procedimentos 1503 e 1235, o objetivo da CDH muda consideravelmente. Criada em 1946 com a funo de estabelecer padres mnimos de garantias dos direitos humanos a Comisso passa a ter um objetivo mais amplo e ambicioso de fiscalizao dos direitos humanos em mbito global.
Ver texto da Resoluo em http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/E.RES.2000.3.Sp?OpenDocument Ver GARRETN, Roberto, La proteccin Internacional de los Derechos Humanos El Sistema Universal. Disponvel [on-line] em http://www.defensoria.gov.ve/imprimir.asp?sec=1407&id=885&plantilla=8, ltima consulta em maro de 2005. 14 CANADO TRINDADE, Antonio Augusto, O Esgotamento dos Recursos Internos do Direito Internacional, Braslia, Editora da Universidade de Braslia, 1984, p. 187.
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Qual , atualmente, o mandato da CDH? A Comisso de Direitos Humanos da ONU (CDH) examina, acompanha e informa publicamente a situao dos direitos humanos em pases ou territrios especficos (mandatos em relao a certos pases) ou fenmenos importantes de violao dos direitos humanos a nvel mundial (mandatos temticos) 15. O que a CDH pode fazer para promover a proteo dos direitos humanos? Para fins didticos, podemos dizer que, para cumprir seu mandato, os principais mecanismos utilizados pela da CDH so: 1) Debates e pesquisas que visem a adoo de novos instrumentos internacionais de promoo e proteo aos direitos humanos (declaraes e tratados); 2) Adoo de resolues que expressem preocupao frente a determinada situao de violao dos direitos humanos podendo formular recomendaes aos Estados envolvidos; 3) Indicao de mecanismos especiais (relatores e/ou grupos de trabalho temticos ou por pas) para acompanhamento de determinada situao de violao dos direitos humanos16. A partir dos resultados obtidos pelos relatores ou pelos grupos de trabalho, a CDH faz recomendaes diretamente aos pases em questo ou envia, por meio do ECOSOC, tais recomendaes Assemblia Geral e ao Conselho de Segurana da ONU, pedindo providncias17. Como se do os procedimentos de votao de resolues na Comisso de Direitos Humanos (CDH)? A sesso regular da CDH acontece anualmente, em Genebra (Sua), durante 6 semanas entre os meses de maro e abril, reunindo os 53 Estados-membros que a compem. Vale ressaltar que organizaes no-governamentais (ONG) com status consultivo no Conselho Econmico e Social (ECOSOC) 18 podem participar das sesses regulares da Comisso. Assim, calcula-se que, em mdia, 3 000 credenciados compaream s sesses regulares da CDH somando as delegaes de Estados-membros, os observadores e os representantes de organizaes da sociedade civil.
Conforme site oficial do Centro de Informao das Naes Unidas (em portugus): http://www.runiceurope.org/portuguese/humanrights/chr2005/chr2_mandatos.html. A Comisso atualmente responsvel por 15 mandatos em relao a certos pases e 26 mandatos temticos. 16 Cabe salientar que as visitas dos relatores especiais s so realizadas mediante convite formal do governo do pas a ser visitado. Alguns pases fizeram convite aberto a todos os relatores da ONU o Brasil um deles. 17 No caso de Ruanda, por exemplo, foi criado pelo Conselho de Segurana, em 1994, a partir das consideraes do relator especial designado pela Comisso, um tribunal ad hoc, o Tribunal Internacional para Ruanda. 18 Segundo a ONU, ao final de 2004, 2 531 organizaes no-governamentais tinham status consultivo no Conselho Econmico e Social (ECOSOC) Disponvel [on-line] em http://www.un.org/esa/coordination/ngo, ltima consulta em abril de 2005.
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Em cada sesso anual so apresentadas cerca de 100 resolues tratadas por itens de trabalho no total de 21 itens19. Dentro dos procedimentos de votao necessrio destacar que os membros geralmente votam levantando as mos, a menos que algum membro solicite uma lista. Neste caso, o nome de cada membro chamado e seu representante deve responder "sim", no ou absteno20. Outro fato relevante que uma proposta de resoluo somente ir votao se algum membro assim solicitar. Caso no haja a solicitao por nenhum membro essa resoluo aprovada sem votao (no vote adoption)21. importante esclarecer tambm que quando h uma moo solicitando que nenhuma deciso seja tomada em determinado caso, esta, conhecida como no-action motion, tem prioridade sobre as demais propostas na ordem de votao.22 Um grande nmero de resolues aprovado por consenso sendo exceo aquelas que se encontram em votao dentro dos itens mais polmicos, como o item 9 intitulado Questo da violao dos direitos humanos e das liberdades fundamentais em qualquer parte do mundo. Por esta razo, este item muitas vezes apontado como sendo o calcanhar de Aquiles da CDH, refletindo a politizao e seletividade das decises ali adotadas (ver captulo 2c e 5). A importncia do constrangimento tico-moral no sistema internacional (International Shaming) Sendo um rgo integrado por Estados, a CDH , por natureza, um rgo poltico e no possui mecanismo jurdico imediato que garanta o fim dos abusos com relao aos direitos humanos. Por esse motivo, sua efetividade est diretamente relacionada presso diplomtica sobre os Estados que sofrem denncias de violaes o chamado International Shaming, ou constrangimento tico-moral dos pases denunciados. Segundo o Embaixador Jos Augusto Lindgren Alves, resguarda-se, assim, a soberania nacional, cabendo ao discernimento dos Governos as decises de responder s indagaes, acolher as recomendaes e cooperar com os relatores [...] a sano de contedo tico: restringe-se a expresses de exortao ou crtica, cuja importncia maior consiste no peso que adicionam aos clamores j veiculados na opinio pblica23.
Item 1: Apresentao dos pases e entidades; Item 2: Adoo da agenda; Item 3 : Organizao do trabalho da sesso; Item 4: Relatrio do Alto-Comissrio para Direitos Humanos e acompanhamento da Conferncia Mundial para Direitos Humanos; Item 5: O Direito Humano de auto-determinao e sua aplicao pessoas sob dominao colonial ou ocupao estrangeira; Item 6: Racismo, discriminao racial, xenofobia e todas as formas de discriminao; Item 7: Direito ao desenvolvimento; Item 8: Questo da violao de direitos humanos nos territrios rabes ocupados, incluindo a Palestina; Item 9: Questo da violao dos direitos humanos e das liberdades fundamentais em qualquer parte do mundo; Item 10: Direitos econmicos sociais e culturais; Item 11: Direitos polticos e civis; Item 12: Integrao dos direitos humanos das mulheres e a perspectiva de gnero; Item 13: Direitos da criana; Item 14: Grupos especficos e indivduos; Item 15: Questes indgenas; Item 16: Relatrio da Sub-Comisso para a proteo e promoo dos Direitos Humanos; Item 17: Promoo e proteo dos direitos humanos; Item 18: Funcionamento eficaz dos mecanismos de direitos humanos; Item 19: Servios consultivos e cooperao tcnica no campo dos direitos humanos; Item 20: Racionalizao do trabalho da Comisso; Item 21 (a): Esboo provisrio da agenda da prxima sesso da Comisso; Item 21 (b): Relatrio do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) sobre a sesso. 20 Regra 59 das Regras de Procedimento da Comisso: Disponvel [on-line] em http://www.ohchr.org/english/bodies/chr/rules.htm 21 Regra 57 22 Regra 65 23 LINDGREN ALVES, Jos Augusto. Direitos Humanos como Tema Global, So Paulo, Perspectiva, 2003, p.38.
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O organograma simplificado abaixo, ilustra, para fins didticos, onde se situa a CDH e quais suas principais caractersticas e relao com outros rgos da ONU24:
TP PT
ECOSOC
Conselho Econmico e Social
CDH
Comisso de Direitos Humanos
Grupos de Trabalho
Relatores Especiais
Grupos de Trabalho
Frum Social
Sobre o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos No sendo objeto de anlise deste informe, o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos no ser aqui abordado de forma aprofundada. No entanto, por ser de extrema importncia dentro do sistema de proteo dos direitos humanos das Naes Unidas, vale destacar algumas caractersticas25: A idia inicial da criao do posto de Alto Comissrio, cargo pertencente ao Secretariado da ONU, foi sugerida na Conferncia de Viena em 1993. Na poca, a idia foi fortemente rejeitada pela maioria das delegaes do Sul, incluindo o Brasil, que a via como um mecanismo de controle dos pases economicamente desenvolvidos, sendo uma ameaa soberania nacional. Aps diversas deliberaes, sua criao foi transferida para a Assemblia Geral26. O Alto Comissariado para os direitos humanos foi, assim, criado em 1993 pela resoluo 48/141 da Assemblia Geral. Tem o objetivo de concentrar a promoo e o respeito aos direitos humanos em uma pessoa com autoridade moral e integridade. Desse modo, busca coordenar e integrar as instituies que tratam da promoo e proteo dos direitos humanos por meio do trabalho em conjunto, cooperao entre rgos e programas dentro da ONU, bem como com outras organizaes, governos e organizaes nogovernamentais.
U TP PT TP PT
O organograma completo e oficial dos direitos humanos na ONU, Structure of the United Nations Human Rights Bodies and Mechanism, est disponvel [on-line] em http://www.ohchr.org/english/structure.htm., ltima consulta em maro de 2005. 25 Site oficial: http://www.unhchr.ch 26Ver ALVES, Lindgren A Atualidade Retrospectiva da Conferncia de Viena sobre os Direitos Humanos. Disponvel [online] em http://www.dhnet.org.br/direitos/sip/viena/lindgren_Viena.html, ltima consulta em maro de 2005.
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TP PT H H TP PT H H TP PT H H
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Comisso de Direitos Humanos 1946 Ano de criao Estados-membros: 53 Estados-membros (cada um com Composio direito a 1 voto), eleitos pelo ECOSOC27 por um perodo de 3 anos, podendo ser re-eleitos. Observadores e organizaes no-governamentais: Pases observadores e ONGs credenciadas pelo ECOSOC podem comparecer sesso regular (direito voz). Examinar, acompanhar e informar publicamente a Mandato situao dos direitos humanos em pases ou territrios especficos (mandatos em relao a certos pases) ou fenmenos importantes de violao dos direitos humanos a nvel mundial (mandatos temticos)28. Sesso regular anual (Regular Session) com durao de 6 Periodicidade de reunies semanas, entre os meses de maro e abril. 29 Apresentao de resolues: apresentadas, em mdia, Procedimento de trabalho da 100 resolues por sesso anual divididas em 21 itens30. Sesso Regular Votao das resolues: so aprovadas por consenso (no vote adoption) ou levadas votao entre os Estadosmembros que podem votar a favor, contra ou se abster. Relatores Especiais e Grupos de Trabalho: a CDH pode Mecanismos de ao criar grupos de trabalho ad hoc e indicar relatores especiais (temticos ou por pas)31 para acompanhar determinadas situaes de violao dos direitos humanos que constem em resolues aprovadas. Relatores Especiais so especialistas voluntrios Observaes responsveis por examinar, monitorar e trazer a pblico a situao dos direitos humanos em determinados pases ou territrios (mandato por pases), ou por avaliar situaes especficas de direitos humanos em todo o mundo (mandato temtico). Normalmente os relatores especiais trabalham individualmente sobre questes especficas. Entretanto, podem ser designados Grupos de Trabalho criados pela CDH.
A participao dos Estados-membros distribuda entre 5 regies: 15 Estados da frica, 12 da sia, 11 do grupo de Estados latino-americanos e caribenhos, 10 do grupo de Estados da Europa Ocidental e outros (em que se incluem os Estados Unidos, Canad, Austrlia e Nova Zelndia) e 5 da Europa Central e Oriental. 28 Conforme site oficial do Centro de Informao das Naes Unidas (em portugus): http://www.runiceurope.org/portuguese/humanrights/chr2005/chr2_mandatos.html 29 Embora a CDH realize sesses regulares durante os meses de maro e abril em Genebra, tambm possvel que entre elas sejam feitas Sesses Extraordinrias (special session), desde que aprovadas por uma maioria dos Estadosmembros da CDH. 30 Cf. Nota 8 31 Mais informaes e lista completa de Relatores Especiais disponvel [on- line] em http://www.ohchr.org/english/bodies/chr/special/countries.htm (relatores por pas) e http://www.ohchr.org/english/bodies/chr/special/themes.htm (relatores temticos), ltima consulta em abril de 2005.
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Sub-Comisso para Promoo e Proteo dos Direitos Humanos 1947 Ano de criao Especialistas Independentes: 26 especialistas Composio independentes (experts) eleitos pela CDH, conforme sua distribuio geogrfica. Os relatores especiais da SubComisso diferem dos da CDH, por destinarem-se a estudos de suporte s atividades da CDH e no a atividades como coleta de informaes sobre pases (fact findings), ou visitas a pases (country visits). Principal rgo subsidirio CDH, produz recomendaes Mandato CDH para maior apreciao e estudos, inclusive para a preparao de projetos de normas, algumas aprovadas pela Assemblia Geral 32. Sesso anual em Genebra por 3 semanas, composta por Periodicidade de reunies membros alternados, Estados observadores, rgos da ONU, agncias especializadas, alm de ONGs e organizaes inter-governamentais com status consultivo no ECOSOC. Grupos de Trabalho: servem de celeiro de propostas/idias Mecanismos de ao - think tank - para a CDH, auxiliando-a sempre que preciso. Frum Social: Trata de direitos econmicos, sociais e culturais. composto por 10 membros da Sub-Comisso e rene-se em Genebra 10 dias por ano no perodo entre as sesses regulares da CDH. Atualmente, h 6 grupos temticos: Grupo de Trabalho de Observaes Comunicaes (procedimento 1503); Grupo de Trabalho sobre as Formas Contemporneas de Escravido; Grupo de Trabalho sobre Populaes Indgenas; Grupo de Trabalho sobre Minorias; Grupo de Trabalho sobre a Administrao da Justia e Grupo de Trabalho sobre Corporaes Transnacionais.
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Atualmente so seus membros 7 especialistas de Estados africanos, 5 de Estados asiticos, 5 da Amrica Latina, 3 da Europa Oriental, 6 da Europa Ocidental e outros Estados. Cada membro tem um substituto. Metade dos membros e de seus substitutos so eleitos a cada 2 anos e cada um serve por um mandato de 4 anos
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c) Desafios da CDH: as propostas de reforma em pauta Estados-membros, funcionrios da ONU - incluindo o Secretrio Geral Kofi Annan, jornalistas e ONGs que acompanham o trabalho da Comisso de Direitos Humanos identificam, em sua maioria, que um dos um dos principais desafios da Comisso seja o de retomar a credibilidade que um dia j teve. Para tanto, estes atores concordam que necessrio combater a politizao e seletividade que tem caracterizado o trabalho do rgo e que teriam abalado sua credibilidade. Esses dois pontos so justamente as principais crticas tecidas em relao atuao da CDH. Os crticos argumentam tambm que estas duas caractersticas da atuao da Comisso sejam conseqncia de um doublestandard (duplo critrio de avaliao) adotado pelos Estados-membros da CDH. No entanto, cabe ressaltar que tal consenso no persiste em relao s propostas para combat-los - que variam desde sugestes de incremento dos subsdios por parte do Alto Comissariado para os Direitos Humanos at a necessidade de reformas drsticas na estrutura da CDH. Principais crticas CDH As principais crticas feitas Comisso de Direitos Humanos so referem-se politizao e a seletividade que afetam sua credibilidade como um todo:. 1) Politizao Ocorre quando os Estados-membros fazem uso do poder que possuem dentro da CDH em prol de interesses nacionais, colocando-os acima do comprometimento internacional com a promoo e proteo dos direitos humanos. Caracteriza-se, assim, uma politizao negativa que desvia a atuao dos Estados-membros dos objetivos da CDH. Poderia tambm se falar em uma hiperpolitizao33, que prejudica de forma significativa a credibilidade da Comisso. importante ressaltar que a politizao em si no algo que deva ser combatido dentro da ONU. Como bem coloca Gelson Fonseca, as instituies no se criam em vazios polticos34 e a ONU, por ser a instituio internacional por excelncia, no poderia fugir a essa regra. A natureza da governana institucional35 das Naes Unidas inter-governamental. A composio por Estados Nacionais representados por suas delegaes governamentais tambm encontrada na CDH. Trata-se, portanto, de uma instncia multilateral sob os auspcios da ONU cuja conduo dos trabalhos repousa nas atuaes dos Estados-membros. Essa relao fica explcita numa declarao de Sergio Vieira de Mello quando exercia o cargo de Alto Comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos: Kofi Annan tem defendido incansavelmente o consenso sobre questes vitais, mas no pode impor esse consenso. Eu tampouco estou em posio de faz-lo, na
Esta expresso foi utilizada amplamente por Sergio Vieira de Mello. Jacques (Org). Sergio Vieira de Mello: Pensamento e Memria. So Paulo, EDUSP e Editora Saraiva. 35 Diana Tussie define governana institucional como culturas institucionais e caractersticas de uma instituio internacional, englobando relaes entre a burocracia e os interessados dentro da mesma. In TUSSIE, Diana e RIGGIOROZZI, Maria Pia. Novos procedimentos e velhos mecanismos: a transformao na poltica mundial. Editora UnB/Imprensa Oficial. Cap.1 (pp. 42-52).
33 34MARCOVITCH,
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Comisso de Direitos Humanos que eu no dirijo nem controlo, pois seu poder est, corretamente, nas mos dos Estados-membros. 36 2) Seletividade Trata-se da forma como se manifesta a politizao. A incapacidade da CDH de levar votao casos de violaes cometidas por pases desenvolvidos, que na realidade so os pases mantenedores da prpria ONU, uma prova dessa escolha seletiva dos casos que o rgo aprecia. Tal crtica se direciona mais especificamente para o Item 9 da CDH37, no qual alguns pases estariam na mira da Comisso no por causa de suas violaes, mas por seu no-alinhamento aos principais atores do mundo. O exemplo clssico o de Cuba, sobre o qual em muitos casos possvel dizer que a CDH se divide entre anti-castristas e anti-americanos. Mas no apenas em relao aos pases que se constata a seletividade. Muitos assuntos so considerados delicados para alguns pases, por isso deixam de ser levados luz da CDH pelos demais membros por uma questo de preservao das relaes bilaterais com os mesmos. Um exemplo que pode ser dado o da questo da orientao sexual e a resistncia dos pases rabes e do Vaticano. Propostas de reforma da CDH A CDH deve ser entendida como uma arena que, alm de produzir normas e padres para o tratamento das questes de direitos humanos, sirva como um palco para o constrangimento internacional dos pases violadores e para a exposio internacional dos Estados-membros, cuja postura nas votaes aberta e divulgada (International Shaming). No histrico da CDH, porm, muitas crticas so feitas por ela tambm servir como palco para que os Estados-membros se protejam de eventuais crticas e projetos de resoluo contra si. Essa preocupao destaque na sesso sobre a CDH do Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade coletiva: Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas38:
MELLO, Sergio Vieira de, Apenas os Estados-membros podem fazer a ONU funcionar in Sur- Revista Internacional de Direitos Humanos, Nmero 1, 2004. Disponvel [on-line] www.surjournal.org 37 Para Item 9, ver cap.5 do presente texto. O embaixador chins Sha Zukang, em nome do Like Minded Group, no seu pronunciamento no Segmento de Alto Nvel da sesso deste ano enfatizou que the commission has turned into a place naming and shaming of developing countries, especially with regard to the delibetarions under Item 9. 38 O documento (A/59/565: A more secure world: our shared responsibility: Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change) Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade coletiva: Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudanas foi encomendado pelo Secretario geral da ONU. Kofi Annan convocou 16 especialistas independentes para apresentarem os desafios que a ONU ter que enfrentar e apontarem sugestes de mudanas para tornar a instituio mais efetiva. O documento est dividido em 4 partes (Parte 1: Rumo a um novo consenso sobre segurana; Parte 2: Segurana coletiva e desafios para preveno; Parte 3:Segurana coletiva e uso da fora e Parte 4:Uma ONU mais efetiva para o sculo XXI). Na Parte 4 o relatrio elenca sugestes para os rgos vitais da ONU, como o Conselho de Segurana, o ECOSOC, o Secretariado e a CDH. Disponvel [on line] em <http://www.un.org/secureworld/>, ltima consulta em abril de 2005.
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O presente Informe ater-se- trs propostas de reforma que foram apresentadas nos ltimos dois anos, quais sejam: