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INFORME DE EVALUACIÓN No. 20

Apoyo del UNFPA al Desarrollo de la Capacidad Nacional
Informe de Evaluación No. 20
Logros y Desafíos
Logros y Desafíos
Fondo de Población de las Naciones Unidas

220 East 42nd Street
New York, NY 10017 (Estados Unidos de América)
www.unfpa.org
ISBN 0-89714-687-5
S/400/2003
Informe de Evaluación
Número 20
Apoyo del UNFPA al Desarrollo de la Capacidad
Nacional: Logros y Desafíos
INFORME DE EVALUACIÓN es una publicación periódica del UNFPA

sobre los resultados y las conclusiones de evaluaciones hechas e los
proyectos apoyados por el UNFPA.
El presente informe, EVALUACIÓN DEL APOYO DEL UNFPA AL

DESARROLLO DE LA CAPACIDAD NACIONAL: LOGROS Y DESAFÍOS se
basa en un análisis de las estrategias utilizadas por proyectos financiados
por el UNFPA para desarrollar capacidades de gobiernos e organizaciones
no-gubernamentales de los países en desarrollo. La evaluación analizó
proyectos en el Brasil, Côte d’Ivoire, Egipto, Nepal, Nigeria y Viet Nam.
Fue coordinada por la Oficina de Supervisión y Evaluación del UNFPA y se
llevó a cabo en colaboración con consultores externos.
Fotografía: Juan Alejandro Ramírez

prólogo
El Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) ha hecho los mayores esfuerzos, desde
su creación, para cumplir con la esencia de su mandato de fomentar la capacidad de los países en
desarrollo a fin de que éstos logren sus objetivos en materia de salud reproductiva y derechos
conexos, de población, género y desarrollo. En particular, nos hemos visto obligados a observar
detenidamente nuestros progresos ante los desafíos derivados del Programa de Acción de la CIPD
y los objetivos de desarrollo del Milenio, así como de la política de gestión basada en los
resultados adoptada por el UNFPA.
En la evaluación temática del apoyo del UNFPA al desarrollo de la capacidad nacional se nos señala
el camino que el Fondo podría recorrer para cambiar su método de trabajo. Unánimemente, nuestro
personal sobre el terreno y en la Sede consideró acertados el análisis y las recomendaciones del
informe de evaluación. La nueva orientación estratégica del Fondo, con la que se procura que la
población y la salud reproductiva figuren en los diversos diálogos nacionales sobre políticas,
requerirá comprender qué significa promover el consenso y fomentar la capacidad, sobre todo
para procurar que los países sean autosuficientes en el abordaje de la salud reproductiva y los
derechos conexos, la población, el género y las cuestiones relativas al desarrollo.
Por lo tanto, el UNFPA ha adoptado un doble plan de acción para aplicar las recomendaciones de
la evaluación temática. Primero, elaborará directrices normativas y operacionales relativas al
desarrollo de la capacidad, lo que supondrá aprobar una definición institucional a la luz de la
orientación estratégica del Fondo y determinar qué estrategias e importantes resultados se
pueden lograr en el desarrollo de la capacidad mediante los programas que financia. También
elaborará estrategias para colaborar con otros donantes, incluidos otros organismos de las
Naciones Unidas. Segundo, reforzará sus conocimientos técnicos internos sobre el desarrollo de
la capacidad, lo que supondrá incorporar esta dimensión a los marcos de competencia del
personal y el sistema de gestión del desempeño profesional, promover la adquisición de aptitudes
y competencias por el personal, y establecer redes de aprendizaje internas y externas.
La ventaja del UNFPA radica en su carácter compacto y flexible y en sus estrechos acuerdos de
colaboración con gobiernos de países en desarrollo, y con organizaciones no gubernamentales y
de la sociedad civil. También radica en su clara orientación estratégica. Confío en que, gracias a
estos atributos, el Fondo pueda estar a la vanguardia de la promoción de nuevos métodos de
desarrollo de la capacidad para que las intervenciones de nuestros copartícipes nacionales sean
sostenibles y, en última instancia, mejoren sensiblemente la salud reproductiva y la calidad de vida
de su gente.
Thoraya Ahmed Obaid

Directora Ejecutiva
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
Setiembre 2003
equipos de evaluación
Coordinadora de la evaluación temática
Christina Bierring, Oficial Superior de Evaluación (UNFPA)
Estudios Por Países NIGERIA

Oladosu A. Ojengbede, Universidad de Ibadan
BRASIL (Jefe de equipo)
José Alberto Magno de Carvalho, Centro de Osato O.F. Giwa-Osagie, Universidad de Lagos
Desarrollo y Planeamiento Regional (CEDEPLAR),
Hyacinth I. Ajaegbu, Organismo de Población, Medio
Brasil (Jefe de equipo)
Ambiente y Desarrollo, Jos
Oswaldo Yoshimi Tanaka, Universidad de San Pablo,
Nosa I. Aladeselu, African Women Empowerment
Facultad de Salud Pública
Guild, Benin City
Leila Linhares, Ciudadanía, Estudio, Investigación,
Akin Osibogun, Universidad de Lagos
Información y Acción (CEPIA)
Anjuwon Akinwande, Universidad de Ibadan
Cristina Melo, Escuela de Enfermería, Universidad
Federal de Bahía
VIET NAM
CÔTE D’IVOIRE Jack Reynolds, Consultor en gestión, EE.UU.
(Jefe de equipo, equipo internacional)
Marc Mitchell, Harvard Institute for International
Development, EE.UU. (Jefe de equipo) Peter Morgan, Consultor en desarrollo institucional y
de capacidades, Canadá
José Miguel Guzmán, Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CELADE), Chile Vu Manh Loi, Instituto de Sociología, Hanoi
(Jefe de equipo, equipo nacional)
Valentin Essan Kodia, Instituto de Geografía Tropical,
Abidján Quan Le Nga, Consultor en información, educación y
comunicaciones
Christiane Welfens-Ekra, Ministerio de Salud Pública,
Abidján Phan Thuc Anh, Instituto de Estrategias y Políticas de
salud, Ministerio de Salud
Jeanne Kouaho-Kouassi, Oficina Nacional de Estudios
Técnicos y Desarrollo, Abidján Nguyen Thi Kim Hoa, Sociólogo
Dinh Bich Thuy, Sociólogo
EGIPTO
Estudio monográfico de caso sobre población y
desarrollo
Peter Morgan, Consultor en desarrollo institucional y
Informe de Evaluación
de capacidades, Canadá (Jefe de equipo)
Redactores del informe
Nader Fergany, Centro Almishkat de Investigación y Jack Reynolds
Capacitación, El Cairo Marc Mitchell
Estudio monográfico sobre salud reproductiva Christina Bierring
Jack Reynolds, Consultor en gestión, EE.UU.
Colaboradores
Peter Morgan
NEPAL Oswaldo Yoshimi Tanaka
Aruna Uprety, Consultor independiente, Katmandú Vu Manh Loi
Oladosu A. Ojengbede
Babu Ram Shrestha, Instituto de Comunicación y
Gestión, Katmandú
Otros colaboradores: Los equipos de evaluación desearían agradecer a las numerosas personas que aportaron
sus ideas y energía a este proceso de evaluación, en especial al personal del UNFPA, los funcionarios de las
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales (ONG), los trabajadores sobre el terreno y los
representantes de otros organismos donantes.
Nota: Las opiniones expresadas en este informe no reflejan, necesariamente, las del Fondo de Población de las
Naciones Unidas.
índice
ABREVIATURAS ....................................................................................................................................................vii
RESUMEN ..............................................................................................................................................................viii
CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN........................................................................................................................1
1.1. Antecedentes......................................................................................................................1
1.2. Metodología ......................................................................................................................2
CAPÍTULO 2: CONCEPTOS DE LA CAPACIDAD — DEFINICIÓN Y ELEMENTOS ..........................3
CAPÍTULO 3: OBSERVACIONES......................................................................................................................7
3.1. Los objetivos del UNFPA en materia de desarrollo de la capacidad ................7
3.2. Insumos al desarrollo de la capacidad........................................................................9
3.3. El desarrollo de la capacidad y su contexto ............................................................11
Introducción ......................................................................................................................11
La cultura organizacional centralizada y politizada................................................11
El proceso de descentralización y la claridad de las distintas funciones..................12
El papel de la sociedad civil ........................................................................................13
3.4. Las estrategias y los resultados en materia de
desarrollo de la capacidad ......................................................................................14
Introducción......................................................................................................................14
Creación de una perspectiva común ........................................................................14
Desarrollo de los recursos humanos ........................................................................17
Elaboración de sistemas ..............................................................................................20
Planificación, seguimiento y evaluación iterativas de las
intervenciones programáticas ................................................................................21
Establecimiento de asociaciones, y coordinación intra
e interinstitucional ....................................................................................................23
Movilización de recursos con miras a la sostenibilidad......................................25
Desarrollo de la capacidad mediante las estructuras de
gestión de los programas ......................................................................................26
CAPÍTULO 4: POR QUÉ ESTAS OBSERVACIONES..................................................................................29
4.1. Introducción ....................................................................................................................29
4.2. Tensión: Productos y servicios de los proyectos en oposición
al desarrollo de la capacidad institucional ........................................................30
4.3. Las complejidades del desarrollo de la capacidad ................................................31
4.4. Perspectiva y compromiso de las organizaciones asociadas ............................32
4.5. Metodología del desarrollo de la capacidad ..........................................................32
CAPÍTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................34

5.1. El desarrollo de la capacidad como resultado ......................................................34
5.2. El UNFPA y sus opciones ............................................................................................34
5.3. Conocimientos especializados e incentivos ..........................................................36
5.4. Perspectiva y compromiso ..........................................................................................37
5.5. Enfoque integrado del desarrollo de la capacidad................................................38
5.6. Mejor colaboración con otros donantes en relación al
desarrollo de la capacidad ......................................................................................38
ANEXO
Los países estudiados ..........................................................................................................................................41
1. Brasil....................................................................................................................................................................41
2. Côte d’Ivoire ....................................................................................................................................................44
3. Egipto ................................................................................................................................................................47
4. Nepal..................................................................................................................................................................50
5. Nigeria................................................................................................................................................................52
6. Viet Nam ..........................................................................................................................................................54
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................................58
(continúa)
índice (continúa)
CUADROS
Cuadro 1: Gastos de los programas por país y por componente, 1992-2001 ..................................9
Cuadro 2: Brasil: Indicadores clave de población y desarrollo ............................................................41
Cuadro 3: Brasil: Gastos de los programas por componente ............................................................42
Cuadro 4: Brasil: Muestra de proyectos ....................................................................................................43
Cuadro 5: Côte d’Ivoire: Indicadores clave de población y desarrollo ............................................44
Cuadro 6: Côte d’Ivoire: Gastos de los programas por componente ................................................45
Cuadro 7: Côte d’Ivoire: Muestra de proyectos ......................................................................................46
Cuadro 8: Egipto: Indicadores clave de población y desarrollo ..........................................................47
Cuadro 9: Egipto: Gastos de los programas por componente ............................................................48
Cuadro 10: Nepal: Indicadores clave de población y desarrollo............................................................50
Cuadro 11: Nepal: Gastos de los programas por componente ..............................................................51
Cuadro 12: Nigeria: Indicadores clave de población y desarrollo ........................................................52
Cuadro 13: Nigeria: Gastos de los programas por componente ..........................................................53
Cuadro 14: Nigeria: Cuarto programa de asistencia del UNFPA para el país — 1997-2002........53
Cuadro 15: Viet Nam: Indicadores clave de población y desarrollo ....................................................55
Cuadro 16: Viet Nam: Gastos de los programas por componente ......................................................55
Cuadro 17: Viet Nam: Muestra de proyectos ............................................................................................57
Figura: Principales aspectos de la evaluación temática: Elementos fundamentales

del desarrollo de la capacidad ..............................................................................................................5
Recuadro: Observaciones sobre la calidad del proceso de capacitación ..........................................19

abreviaturas
CAC Comité Administrativo de Coordinación
CCPOQ Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones
CIDA Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional
CIID Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo
CIPD Conferencia Internacional de Población y Desarrollo
DGIS Directorate-General for International Cooperation, the Netherlands
ENSEA Escuela de Economía y Estadística Aplicadas (Côte d’Ivoire)
UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas
MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización no Gubernamental
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SIDA Organismo Sueco de Desarrollo Internacional
SIDA Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
VIH Virus de Inmunodeficiencia Humana
INFORME DE EVALUACIÓN NÚMERO 20 vii

resumen
Antecedentes
La Oficina de Supervisión y Evaluación del UNFPA realizó una evaluación temática de las
intervenciones de desarrollo de la capacidad financiadas por el Fondo en materia de salud
reproductiva, población y desarrollo. Los propósitos generales de la evaluación temática eran los
siguientes:
• analizar la eficacia de la ayuda del UNFPA al desarrollo de la capacidad de los organismos

de contraparte gubernamentales y no gubernamentales, determinar cuáles estrategias
funcionaron y cuáles no, y por qué; y
• orientar al UNFPA sobre las políticas y los procedimientos de desarrollo de la capacidad

que deben adoptarse en el futuro.
En la evaluación temática se utilizó una metodología de estudios monográficos a fin de

comprender cualitativamente los procesos de desarrollo de la capacidad financiados por el UNFPA
que en los últimos 10 años se aplicaron en diversas organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales. En el estudio de las diversas intervenciones realizadas en el Brasil, Côte d’Ivoire,
Egipto, Nepal, Nigeria y Viet Nam trabajaron conjuntamente expertos nacionales e internacionales
en el período comprendido entre septiembre de 2001 y marzo de 2002.
La evaluación tiene lugar en un momento en que el desarrollo de la capacidad se ha convertido en

una preocupación central de las actividades operacionales del sistema de las Naciones Unidas. El
fortalecimiento de la capacidad nacional es una de las cuatro estrategias programáticas
esbozadas en el primer Marco de financiación multianual del UNFPA (2000-2003).
En la evaluación se define la capacidad como “la aptitud de las personas, las organizaciones y los
sistemas, incluidas las redes de organizaciones, para actuar en pro de sus objetivos de desarrollo”.
Se examinan los logros alcanzados por el UNFPA mediante sus intervenciones programáticas, en
lo que se consideran las seis capacidades organizacionales esenciales o centrales, a saber,
establecimiento de una perspectiva común; desarrollo de los recursos humanos; elaboración de
sistemas; planificación iterativa, seguimiento y evaluación de las intervenciones programáticas;
establecimiento de asociaciones y de coordinación intra e interinstitucional; y obtención de
recursos para la sostenibilidad. También se examina en qué medida el Fondo fomentó la capacidad
utilizando diferentes estructuras de gestión de los programas. Si bien se hacía hincapié en el
desarrollo de la capacidad individual e institucional, también se destacaban algunos factores
contextuales que influyen en los resultados del desarrollo de la capacidad.
Conclusiones
En el período 1992-2001, aproximadamente el 40% de los fondos de los programas del UNFPA
para los países estudiados se destinó a equipo e infraestructura, y una gran proporción se gastó
viii RESUMEN
en suministros de anticonceptivos. Casi una cuarta parte de los recursos se dedicó a la capacitación
y otro 18% de los fondos se invirtió en asistencia técnica. En la evaluación se llegó a la conclusión
de que, a pesar de esas inversiones, a menudo no se lograron capacidades sostenibles ni un mejor
desempeño de los organismos de contraparte porque, fundamentalmente, a pesar de que los
programas financiados por el Fondo que se estudiaron utilizaron la mayoría de las estrategias
centrales de desarrollo de la capacidad mencionadas anteriormente, no enfocaron el desarrollo de
la capacidad de manera integral y estratégica. El Fondo, como muchas organizaciones donantes,
no se concentró eficazmente en la capacidad ni en el rendimiento de los organismos de contraparte
que, efectivamente, no se consideraban esenciales para lograr productos y resultados sostenibles
de los programas de salud reproductiva, población y desarrollo. En cambio, el proceso más bien
se orientó a lograr resultados de corto plazo de los proyectos y los programas por varias razones
(que se examinan en el capítulo 4 de este informe), como la falta de incentivos externos para
financiar intervenciones programáticas de más largo plazo con miras a desarrollar organizaciones
competentes para definir y lograr sus propios objetivos de desarrollo.
En los estudios monográficos se observaron experiencias ricas y diversas de aplicación de las seis
estrategias centrales de desarrollo de la capacidad que, por ejemplo en proyectos del Brasil y
Egipto, tuvieron cierto grado de éxito. A continuación se resumen las observaciones y las
conclusiones generales sobre los logros alcanzados.
1. Establecimiento de una perspectiva común: aunque todos los países estudiados han adoptado
el Programa de Acción de la CIPD, los gobiernos asociados y otras partes interesadas, incluido el
propio UNFPA, a menudo carecen de una perspectiva clara de cómo adaptar las recomendaciones
de la CIPD a las situaciones locales y a las necesidades del desarrollo de la capacidad. En
particular, no distinguen las dificultades específicas de cada lugar en las esferas de población y
desarrollo, juventud y género.
2. Desarrollo de los recursos humanos: ha resultado apropiado que el UNFPA invirtiera casi una
cuarta parte de sus recursos con este fin en los países estudiados. La mayoría de los pasantes
entrevistados consideraron útil la capacitación financiada por el Fondo. Sin embargo, en la
evaluación se descubrió que el entrenamiento fue en ocasiones inapropiado y su calidad desigual.
En general, la estrategia del Fondo de desarrollo de los recursos humanos parecía concentrarse
más en la “potenciación” individual que en la utilización de las aptitudes personales como parte
de una estrategia deliberada de desarrollo de la capacidad institucional. Efectivamente, la mayor
parte de las organizaciones de los pasantes no utilizaron las nuevas aptitudes de sus empleados
para transformar y fortalecer su propia visión estratégica, ni tampoco sus sistemas o abilidades.
3. Desarrollo de sistemas: la inversión en la elaboración de sistemas, en especial información en

materia de salud reproductiva y población, indudablemente ha aumentado la disponibilidad de
datos sobre tendencias en el campo de la salud y demográficas. Sin embargo, no necesariamente
se utilizan más los datos ni la información para planificar y administrar las intervenciones en las
esferas de población y desarrollo y salud reproductiva. La evaluación subrayó la necesidad de
estimular la capacidad de las organizaciones en la comprensión de su papel de apoyo en la
satisfación de las necesidades nacionales en el area de desarrollo de sistemas.
4. Planificación iterativa, seguimiento y evaluación de las intervenciones programáticas: con

excepción de dos proyectos en el Brasil y Egipto, en los organismos de contraparte y en el UNFPA
se observó la falta de ponderación, planificación, seguimiento y evaluación iterativas, y de un
proceso y una cultura de reflexión crítica, a pesar de que esa cultura es una dimensión
imprescindible de la capacidad y el rendimiento.
INFORME DE EVALUACIÓN NÚMERO 20 ix

5. Establecimiento de asociaciones y de coordinación intra e interinstitucional: para un eficaz
desarrollo de la capacidad, los organismos de asistencia para el desarrollo deben tener habilidades
muy diversas y las organizaciones y los sistemas nacionales deben coordinar sus tareas para
trabajar en conjunto con miras a lograr determinados objetivos comunes de desarrollo. En general,
la colaboración y la coordinación entre los donantes y en el Gobierno (entre diferentes organismos
gubernamentales y entre las divisiones de esos organismos) tienen fallas. Salvo algunas
excepciones, el UNFPA no ha llevado a cabo un trabajo eficaz de coordinación con otros donantes,
ni ha ayudado a sus copartícipes nacionales a trabajar en conjunto con otros grupos nacionales.
6. Movilización de recursos para la sostenibilidad: un elemento crucial del desarrollo de la

capacidad de una organización es el de poder conseguir los recursos financieros suficientes para
mantener su programa. Sin embargo, los asociados del UNFPA en proyectos de desarrollo
lamentablemente no han satisfecho este requisito, en parte por la disponibilidad de ayuda
financiera del Fondo a muy largo plazo. El Fondo y casi todos los otros donantes se conducen de
forma contradictoria ya que, por un lado, exhortan a los receptores de sus fondos a encontrar
nuevas fuentes de ingresos y, por otro, siguen entregando financiación de sus propios programas.
Considerando que muchas organizaciones difícilmente llegan a gastar los recursos que reciben
actualmente de los donantes, parece poco probable que busquen nuevas fuentes de financiación
mientras no se vean obligadas.
En la evaluación también se examinaron los mecanismos de gestión utilizados por los programas
financiados por el UNFPA tales como: la planificación y la supervisión por medio del personal de
la oficina en el país; Unidades de gestión de proyectos/programas; equipos de apoyo técnico a los
países financiados por el Fondo; y consultores y organizaciones nacionales e internacionales con
contratos de corto plazo.
Se llegó a la conclusión de que, si el UNFPA tuviera estrategias bien definidas de desarrollo de la

capacidad, esas unidades de gestión podrían lograr los objetivos de desarrollo de la capacidad de
acción. Las Unidades de gestión de proyectos/programas, por ejemplo, a menudo prestan una
ayuda excelente al Fondo y las organizaciones asociadas para “cumplir con las metas del
proyecto”, pero también menoscaban la capacidad de todas ellas para “aprender en la práctica”.
Lo mismo ocurre con los equipos de apoyo técnico a los países y los consultores externos, a
menos que presten atención especial a la transferencia sistemática de aptitudes tanto al Fondo
como a las organizaciones asociadas. También se señaló que las diferentes estructuras de gestión
deben adaptarse al nivel de capacidad efectivo de las organizaciones asociadas y los países.
Con respecto al contexto para el desarrollo de la capacidad, se llegó a la conclusión de que el

UNFPA no siempre tiene conciencia suficiente de las diversas variables contextuales que influyen
en el proceso, variables como las culturas de centralización y politización en los organismos de
contraparte, el proceso de descentralización gubernamental, y el papel de la sociedad civil que, al
exigir mejores productos y servicios, obliga a las organizaciones a desarrollar sus capacidades.
Recomendaciones
A la luz de esas observaciones y conclusiones, se recomendó que el UNFPA adoptara cinco

criterios amplios para que su apoyo al desarrollo de la capacidad sea más estratégico.
x RESUMEN
1. CONCENTRARSE EN EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD Y SU MANEJO COMO
RESULTADO
• En general, el UNFPA debe hacer hincapié en la capacidad y el desempeño como resultados

esenciales para lograr la sostenibilidad de los programas de salud reproductiva, población y
desarrollo. Para ello sería necesario que reforzara sus políticas, procedimientos y aptitudes de
desarrollo de la capacidad. Los altos funcionarios del Fondo deben apoyar plenamente un
esfuerzo institucional consciente para incorporar la perspectiva de desarrollo de la capacidad y
comprometerse con ello. Además, el Fondo debe reconocer la dificultad de este tipo de proceso
de desarrollo y disponerse a correr los riesgos necesarios para transformarse en un verdadero
agente de desarrollo de la capacidad.
• El sistema del UNFPA de planificación, seguimiento y evaluación de los programas basado en los
resultados debe determinar y vigilar los resultados en materia de desarrollo de la capacidad y los
administradores de programas deben ser recompensados por promover el logro de esos resultados.
2. PROMOVER UN ENFOQUE INTEGRADO DEL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD
• Es preciso que el UNFPA elabore estrategias amplias de desarrollo de la capacidad con sus
organizaciones asociadas. Estas deben incluir planes de utilización de la formación, la
infraestructura y la asistencia técnica para que mejoren la capacidad total requerida hacia un
desarrollo eficaz y de largo plazo, teniendo en cuenta el contexto de los sistemas.
• En este contexto, el UNFPA debe examinar internamente la idoneidad y la sostenibilidad de los

diferentes métodos de gestión de programas que utiliza actualmente, y cómo promover el
crecimiento de la capacidad institucional autóctona, considerando los contextos y los niveles de
desarrollo específicos de los países.
3. CONCENTRARSE EN LA PERSPECTIVA Y EL COMPROMISO DE LAS CONTRAPARTES

NACIONALES
• El UNFPA debe volver a considerar cómo elige sus asociados en el desarrollo y definir un
conjunto de criterios para decidir si sigue en asociación con una organización o es momento de
buscar nuevos asociados, para lo cual debe reconocer cuáles son las organizaciones que
demuestran compromiso con la salud reproductiva, población y desarrollo, y cuentan con la
voluntad de aprender y crecer.
• Asimismo, debe volver a examinar el volumen de financiación que da a determinados países,

aumentar su inversión en los países en que los asociados nacionales demuestran perspectiva y
compromiso, incluidos los países que han puesto en marcha iniciativas de reforma del sector
público, y reducir la financiación cuando el ambiente no es propicio para un desarrollo eficaz en
materia de salud reproductiva, población y desarrollo.
4. REFORZAR LOS CONOCIMIENTOS ESPECIALIZADOS EN DESARROLLO DE LA CAPACIDAD
• Para asumir con seriedad su compromiso con el desarrollo de la capacidad, el UNFPA debe
realizar un examen exhaustivo de sus aptitudes, puntos débiles, procesos e incentivos internos
dentro de un proceso de planificación estratégica general.
INFORME DE EVALUACIÓN NÚMERO 20 xi

• Debe reforzar los conocimientos especializados sobre desarrollo de la capacidad de la sede y
los equipos de apoyo técnico a los países para orientar la estrategia de todo el Fondo y las
operaciones nacionales en la materia. Debe establecer redes de aprendizaje para que en toda la
organización se difundan los conocimientos y las aptitudes, y también dar oportunidad al
personal de las oficinas en los países de que adquiera conocimientos sobre los problemas, las
estrategias y las metodologías relativas al desarrollo de la capacidad.
• Para avanzar hacia la elaboración de métodos de trabajo más sólidos para fomentar la
capacidad, el UNFPA debe aprovechar el pensamiento y las experiencias en la materia de
muchas otras organizaciones de desarrollo.1 Debe establecer acuerdos de colaboración e
intercambiar información sobre las estrategias de desarrollo de la capacidad con esas
organizaciones y, en particular, participar en las iniciativas permanentes para promover la
reforma del sector público y el trabajo en curso sobre el diseño de sistemas más eficaces de
seguimiento y evaluación.
5. MEJORAR LA COLABORACIÓN DE LOS DONANTES PARA EL DESARROLLO DE LA

CAPACIDAD
• El UNFPA debe unir fuerzas y coordinar sus intervenciones de desarrollo de la capacidad con
otras organizaciones donantes que están promoviendo estrategias en la materia y apoyando
políticas de reforma, por ejemplo en el sector salud, enfoques sectoriales y estrategias de
reducción de la pobreza.
1 El DGIS, el CIDA, el SIDA y el PNUD, entre otros.
xii RESUMEN
1: introducción
1.1. Antecedentes
La Oficina de Supervisión y Evaluación del UNFPA realizó una evaluación temática de las
intervenciones de desarrollo de la capacidad financiadas por el Fondo en las esferas de salud
reproductiva, población y desarrollo. Los propósitos generales de la evaluación eran los siguientes:
• analizar la eficacia de la ayuda del UNFPA para el desarrollo de la capacidad de los

organismos de contraparte gubernamentales y no gubernamentales, determinar cuáles
estrategias funcionaron y cuáles no, y por qué; y
• orientar al UNFPA sobre las políticas y los procedimientos de desarrollo de la capacidad

que deben adoptarse en el futuro.
La evaluación tiene lugar en un momento en que el desarrollo de la capacidad se ha convertido en

una preocupación central de todas las actividades operacionales del sistema de las Naciones
Unidas. En 1998, la Asamblea General reafirmó “que el desarrollo de la capacidad y su sostenibilidad
deben figurar entre los objetivos de la asistencia técnica que presta el sistema de las Naciones Unidas a
través de sus actividades operacionales a nivel nacional, a fin de reforzar la capacidad de los países, entre
otras, en las esferas de formulación de políticas y programas, gestión del desarrollo, planificación,
ejecución, coordinación, seguimiento y examen.” (Resolución 53/192, párrafo 37)
Posteriormente, el Comité Administrativo de Coordinación (CAC) de las Naciones Unidas preparó

una nota de orientación que se aprobó en marzo de 2000, en que se fijan los principios rectores
y las actividades encaminadas al desarrollo de la capacidad que el sistema de las Naciones Unidas
tendrá en cuenta en todas sus actividades operacionales para el desarrollo en los planos nacional
y regional. Señala que “El desarrollo de capacidad sostenible abarca la creación de capacidades,
comportamientos, relaciones y valores organizacionales y técnicos que permiten a las personas, los
grupos y las instituciones mejorar eficazmente su funcionamiento y alcanzar con el tiempo sus objetivos
de desarrollo.” 2 Los fondos y programas de las Naciones Unidas deben informar periódicamente
de los progresos que han hecho en la ayuda al desarrollo de la capacidad nacional.
El fortalecimiento de la capacidad nacional es una de las cuatro estrategias programáticas

esbozadas en el primer marco de financiación multianual del UNFPA para el período 2000-2003.
Por lo tanto, el Fondo considera que el desarrollo de la capacidad es una estrategia esencial para
lograr los resultados mencionados en el marco de financiación multianual3 y que, por ende, es
conveniente adquirir más conocimientos para ejecutar mejor su estrategia.
2 Comité Administrativo de Coordinación (CAC). Nota de orientación del CAC sobre el desarrollo de la capacidad, aprobada en nombre
del CAC por el Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones (CCPOQ) en su 16º período de sesiones, Ginebra,
marzo de 2000.
3 Las otras tres estrategias del marco de financiación multianual son la promoción, la creación y la utilización de una base de
conocimientos, y la promoción, intensificación y coordinación de los vínculos de asociación. Documento DP/FPA/2000/6 de la Junta
Ejecutiva de 6 de marzo de 2000: UNFPA — El marco de financiación multianual, 2000-2003.
INFORME DE EVALUACIÓN NÚMERO 20 1

1.2. Metodología
La evaluación temática utiliza una metodología de estudio de caso para comprender
cualitativamente los procesos de desarrollo de la capacidad. En el estudio de las diversas
intervenciones realizadas en seis países en el período comprendido entre septiembre de 2001 y
marzo de 2002 trabajaron conjuntamente expertos nacionales e internacionales. Se seleccionaron
al Brasil, Côte d’Ivoire, Egipto, Nigeria y Viet Nam sobre la base de criterios como la representación
geográfica, categoría de países,4 y la proporción considerable del presupuesto del programa del
país destinado a la capacitación. Más adelante se añadió la evaluación del desarrollo de los
recursos humanos del sector de la salud reproductiva en Nepal, enteramente diseñada y efectuada
por la oficina del UNFPA en Nepal.
Para evitar confusiones sobre los conceptos del desarrollo de la capacidad y los métodos de
trabajo anteriores y actuales del UNFPA en materia de desarrollo de la capacidad, el coordinador
de la evaluación, la Oficina de Supervisión y Evaluación del Fondo, elaboró diversos documentos
sobre el propósito de la evaluación y los conceptos de desarrollo de la capacidad, además de una
extensa guía de evaluación. Los documentos y la guía se distribuyeron a todos los evaluadores
antes de que realizaran su trabajo sobre el terreno. Los equipos también recibieron un formato
común de informe, información sobre la financiación proporcionada por el Fondo a cada país, y
datos sobre el apoyo técnico prestado por cada equipo de apoyo técnico a los países desde 1992.
Luego cada equipo adaptó la guía de evaluación a las condiciones locales, por lo cual los temas
centrales y la metodología variaron de país a país. En el anexo figuran los detalles respectivos.
En junio de 2002, luego de las etapas de reunión de información y redacción de los informes de
los países, la Oficina de Supervisión y Evaluación organizó un taller de tres días en la sede del
UNFPA para los jefes de equipos de evaluación y algunos de los evaluadores nacionales. En el
taller se presentaron y examinaron observaciones individuales y colectivas, y se elaboró la base
para este informe consolidado.
4 Según la clasificación del UNFPA de países A, B, C y O (yendo de los menos a los más desarrollados en lo que se refiere al cumplimiento
con determinados criterios de referencia e indicadores del Programa de la CIPD).
2 CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN
2: conceptos de la capacidad —
definición y elementos
Mucho se ha escrito sobre el significado de la capacidad y del desarrollo de la capacidad. A los

efectos de esta evaluación, se utilizó una de las definiciones más sencillas, es decir:
La capacidad es la aptitud de las personas, las organizaciones y los sistemas, incluidas las
redes de organizaciones, para actuar en apoyo de sus objetivos de desarrollo.
Esta sencilla definición no explica todas las complejidades del concepto de la capacidad, y al
realizar esta evaluación se consideraron además los elementos siguientes:
• La capacidad puede existir en muchos niveles, como el individual, el institucional y el sistémico

(red de organizaciones, el país en general). Si bien cada nivel puede lograr la capacidad
independientemente, el éxito procede de pensar en el desarrollo de la capacidad desde la
perspectiva amplia de los sistemas y determinar el tipo de intervenciones — recursos, técnicas,
conocimientos individuales, institucionales y sistémicos — capaces de provocar un
comportamiento de los sistemas auténticamente diferente.
• La capacidad se desarrolla en etapas, es decir infancia, crecimiento y madurez. Las necesidades

de una persona o una organización son diferentes en las distintas etapas y los tipos de
intervenciones necesarios para fomentar la capacidad también son diferentes.
• La capacidad es necesaria pero no suficiente para que las organizaciones y los sistemas actúen
y alcancen sus objetivos. La motivación también es un elemento imprescindible del desempeño.
Otro aspecto importante de la capacidad es que las personas, las organizaciones y los sistemas
tienen determinadas aptitudes y recursos básicos, como dinero, mano de obra, materiales y
métodos, que les permiten definir sus necesidades y lograr resultados. Sin embargo, no se trata
tanto de capacidades básicas como de activos. La diferencia es que los activos podrían adquirirse
o perderse en un lapso relativamente corto, mientras que las capacidades requieren un esfuerzo
sostenido para adquirirse y en general subsisten durante largo tiempo. Por lo tanto, para esta
evaluación se determinó un conjunto de capacidades fundamentales,5 es decir la aptitud de las
personas, los grupos y las organizaciones para:
• orientarse por un objetivo (perspectiva/misión de la organización/sector, comunidad,

persona);
• definir y analizar el ambiente en que la organización, la comunidad o la persona trabaja y

su contribución a las políticas, los planes, las estrategias y los programas de la organización
o la comunidad;
5 UNFPA: Thematic Evaluation of UNFPA Support to National Capacity Development — Evaluation Guide (UNFPA Evaluación temática del apoyo
del UNFPA al desarrollo de la capacidad nacional — Guía de evaluación). Oficina de Supervisión y Evaluación. 9 de agosto de 2001.

• planificar y elaborar sistemas para actuar basándose en los planes;
• definir los problemas, determinar las nuevas dificultades, evaluar el desempeño y ajustar
los planes en consecuencia continuamente;
• concertar acuerdos de trabajo sobre los mandatos y los propósitos con asociados clave, y
administrar la solución de conflictos;
• establecer asociaciones con otras organizaciones, comunidades y personas;
• adquirir y movilizar recursos financieros;
• aprender nuevas habilidades continuamente.
En la figura de la página 5 se ilustran esas capacidades fundamentales en los tres niveles

diferentes pero interdependientes de persona, organización y sistema. El sistema es el contexto
general de la sociedad compuesto de personas, organizaciones, redes de organizaciones, reglas,
normas y procesos que permiten a las sociedades actuar y sobrevivir. La figura demuestra que los
insumos ayudan a desarrollar las capacidades en los niveles sistémico, institucional e individual,
con lo que se logra un mejor desempeño que, en última instancia, conduce al mejoramiento de la
salud reproductiva y el desarrollo humano de las poblaciones destinatarias. La figura también
muestra (véase la flecha a la izquierda) que el nivel actual de desempeño determina el tipo de
insumos necesarios para fortalecer más las capacidades.
A los efectos de esta evaluación, también se describió un conjunto de requisitos para el desarrollo
eficaz de las capacidades individuales, institucionales y sistémicas.6
1. La capacidad se fomenta “en la práctica”, por los participantes en un proceso iterativo y

de largo plazo de aprendizaje y adaptación al cambio. Como consecuencia de este
proceso de cambio, a medida que evolucionan las necesidades en materia de estructura,
comportamiento y rendimiento de la organización o el sistema, también debe evolucionar
el patrón de sus capacidades. En algunos casos, ciertas capacidades deben rebajarse de
categoría. En otros, deben mejorarse o añadirse. Las necesidades de recursos para apoyar
el desarrollo de la capacidad cambian y también se modifican las estrategias de cambio.
Las relaciones con los asociados deben adaptarse para satisfacer las nuevas necesidades.
2. El desarrollo de la capacidad sólo se produce si los participantes apoyan lo que crean y

creen en ello. Por lo tanto, es esencial que los principales interesados sientan el proceso
como propio y participen en él. Es necesario que el desarrollo de la capacidad esté
impulsado tanto por la demanda como orientado por la oferta;
3. El desarrollo de la capacidad debe analizarse aplicando un enfoque sistémico más amplio.

Las personas, las organizaciones y las comunidades no desarrollan sus capacidades
aisladamente sino interactuando con otras entidades en el sistema más amplio del que
forman parte. “Las limitaciones de la capacidad probablemente no deriven de una única
causa (por ejemplo, falta de personal calificado) sino de un modelo o una estructura de
6 UNFPA: Thematic Evaluation on Capacity Development — The Concept. (UNFPA: Evaluación temática del desarrollo de la capacidad —
concepto).
4 CAPÍTULO 2 CONCEPTOS DE LA CAPACIDAD — DEFINICIÓN Y ELEMENTOS

Principales aspectos de la evaluación temática
Elementos fundamentales del desarrollo de la capacidad
Insumos
• Recursos humanos (capacitación, personal)
• Tecnología (asistencia técnica, equipos)
• Infraestructura
• Fondos
Sistema
Crecimiento económico
Estabilidad política
Compromiso político con temas de
salud reproductiva, población y desarrollo
Marco jurídico y reglamentario
Fortaleza de la sociedad civil: demanda
de productos y servicios
Grado de descentralización de la adopción
de decisiones
Organización
Concepción y objetivo en materia
de salud reproductiva, población y
desarrollo basados en el plan de acción
de la CIPD
Desarrollo de los recursos humanos
Elaboración de sistemas
Procesos iterativos de planificación,
seguimiento y evaluación
Cooperación y coordinación intra e
interinstitucional
Movilización de fondos
Individuo
Incentivos y motivaciones
Conocimientos y competencias
que se ajustan a las funciones
organizativas
Rendimiento
Las personas, las
organizaciones, el sistema (red
de organizaciones, sectores etc.)
alcanzan continuamente sus
objetivos de desarrollo
Efecto en las poblaciones destinatarias

fuerzas más profundas que se entrelazan y combinan para impedir que el sistema mejore.”
(Morgan 1997)7
En esta evaluación se examina con qué grado de éxito el UNFPA abordó cada una de estas
capacidades fundamentales mediante sus intervenciones programáticas. A pesar de que se hace
hincapié en los niveles institucional e individual, también se destacan algunos elementos
sistémicos que afectan los resultados del desarrollo de la capacidad.
7 UNFPA: Thematic Evaluation on Capacity Development — The Concept. (UNFPA: Evaluación temática del desarrollo de la capacidad —
concepto).
6 CAPÍTULO 2 CONCEPTOS DE LA CAPACIDAD — DEFINICIÓN Y ELEMENTOS

3: observaciones
3.1. Los objetivos del UNFPA en materia de

desarrollo de la capacidad
En la mayoría de los programas de países financiados por el UNFPA se mencionan explícitamente

objetivos de desarrollo de la capacidad en materia de salud reproductiva, población y desarrollo,
y gestión de programas, lo que se ilustra en los siguientes pasajes extraídos de los documentos
del proyecto del quinto programa para Viet Nam. Las organizaciones asociadas destinatarias del
desarrollo de la capacidad aparecen entre paréntesis:8
Mejora de la capacidad de los organismos de coordinación del Gobierno para coordinar y

supervisar el quinto programa de país en relación con los otros grandes programas y proyectos de
población y desarrollo financiados por donantes internacionales. (Ministerio de Planificación e
Inversión)
Fortalecimiento de la capacidad de gestión para planificar, organizar y ejecutar los programas

integrados de salud reproductiva, dentro de los sistemas de atención de la salud, planificación de
la familia y salud sexual, principalmente en los municipios y los distritos. (Comisiones populares
provinciales)
Fortalecimiento de la capacidad nacional para integrar las preocupaciones relativas al tema de

población en la elaboración, el seguimiento y la evaluación de las políticas de planificación
intersectorial. (Ministerio de Planificación e Inversión)
Fortalecimiento de la capacidad de nueve provincias y ciudades para administrar, ejecutar y

supervisar las actividades de atención a la salud reproductiva y planificación de la familia que son
de alta calidad y orientadas a promover la equidad de género. (Movimientos de mujeres y
campesinos comunales y de distrito)
En la evaluación se observó que, a pesar de que los documentos de los proyectos financiados por
el UNFPA contenían ese tipo de afirmaciones, el Fondo no especificaba qué capacidades habrían
de fomentarse basándose en el contexto en que actuaban las organizaciones asociadas. Por lo
tanto, los programas carecían de normas, indicadores específicos y sistemas que pudieran
utilizarse para vigilar y evaluar los resultados que se deseaba alcanzar en materia de desarrollo de
la capacidad. Por ejemplo, en Nigeria,
Aunque el desarrollo de la capacidad ha sido uno de los objetivos principales de la ayuda del
UNFPA durante muchos años, no se ha considerado un “objetivo” oficial con sus propios indicadores
de “propósito”. Los subprogramas (salud reproductiva, estrategias de población y desarrollo,
8 Loi, Vu Manh, Quan Le Nga, Phan Thuc Anh, Nguyen Thi Kim Hoa, Dinh Bich Thuy: Thematic Evaluation of UNFPA Support to National
Capacity Development in Viet Nam (Evaluación temática del apoyo del UNFPA al desarrollo de la capacidad nacional en Viet Nam),
noviembre de 2001.

promoción) contienen “productos” planificados para fortalecer la capacidad, pero los “indicadores
comprobables objetivamente” no miden la capacidad y en general son listas de actividades (por
ejemplo, elaborar material de capacitación, capacitar al personal, celebrar seminarios), que
supuestamente fortalecerán la capacidad si se llevan a cabo.9
En la evaluación se llegó a la conclusión de que, en la práctica, el desarrollo de la capacidad no es

un objetivo central de las intervenciones financiadas por el UNFPA y el mensaje queda claro en
cada uno de los estudios de caso. Aunque esta situación a menudo se reconoce en los
documentos oficiales del Fondo, no se está abordando debidamente en la planificación ni la
ejecución de las intervenciones por las razones que se explican en el capítulo 4 de este informe.
El caso de Viet Nam es ilustrativo:
La escasa capacidad institucional se reconoció como una limitación crítica para que Viet Nam
pudiera ejecutar y sostener el programa de población y desarrollo. Del cuarto programa de país se
extrajo la experiencia de que el fortalecimiento de la capacidad nacional mediante la capacitación
y la asistencia técnica, y mediante la ejecución nacional de las actividades “a menudo se ha llevado
a cabo con miras a obtener los resultados esperados de todo proyecto apoyado por el UNFPA pero
sin tratar de fortalecer en sí las instituciones existentes” 10 (UNFPA: Recomendación de la Directora
Ejecutiva, documento DP/FPA/CP/158, 30 de julio de 1996, página 5). Posteriormente, en el quinto
programa de país, se previó fomentar la capacidad institucional para superar esas limitaciones.11
No se trata de cuestionar si el UNFPA está empeñado en fomentar la capacidad, sino si ese

empeño está en segundo plano respecto de los objetivos en materia de salud reproductiva,
población y desarrollo. Esto es de suma importancia porque para que los programas financiados
por el Fondo alcancen los objetivos de largo plazo en materia de salud reproductiva, población y
desarrollo, deben fomentar la capacidad de los organismos de contraparte para que éstos mejoren
su propio desempeño en la materia. Los organismos de contraparte deben ser cada vez más
responsables de planificar y administrar actividades por sí mismos, sin depender de las
orientaciones y el asesoramiento del personal y los expertos del UNFPA, por lo que, por
momentos, mientras dure el proceso de aprendizaje, los proyectos se ejecutarán con menos
eficiencia. Además, determinados objetivos de los programas no se alcanzarán en el plazo
previsto, para que el organismo de contraparte pueda asumir plenamente su responsabilidad y
aprender de sus propias experiencias y sus propios errores. Sin embargo, los organismos
donantes, incluido el Fondo, tienden a sacrificar el desarrollo sostenible de la capacidad en aras
del logro de otros objetivos programáticos de corto o mediano plazo, estrategia que resulta
insostenible. Para que los donantes puedan propiciar una situación en que los sistemas y las
organizaciones alcancen objetivos sostenibles en materia de salud reproductiva, población y
desarrollo, deben concentrarse en mejorar el desempeño de las organizaciones y los sistemas.
Esta conclusión se demuestra en detalle en los próximos capítulos.
9 Ojengbede, Oladosu A., Osato O.F. Giwa-Osagie, Hyacinth I. Ajeagbu, Nosa I. Aladeselu, Akin Osibogun, Anjuwon Akinwande:
Evaluation of the UNFPA Fourth Country Programme of Assistance to Nigeria. (Evaluación del cuarto programa del UNFPA de ayuda a
Nigeria), diciembre de 2001.
10 Destacado en el original.
11 Loi et al.
8 CAPÍTULO 3 OBSERVACIONES
3.2. Insumos al desarrollo de la capacidad
En el cuadro 1 se demuestra cómo, durante el período 1992-2001, la financiación del UNFPA para
el desarrollo de la capacidad en los países estudiados se concentró en tres esferas: 1)
equipamiento e infraestructura; 2) capacitación; y 3) personal. Las tres esferas representan las
mayores inversiones realizadas por el UNFPA en materia de desarrollo de la capacidad.12 Luego
de esta breve visión general de los insumos al proceso de desarrollo de la capacidad, en la sección
3.4. se examina más extensamente el rendimiento de esas inversiones.
CUADRO 1: Gastos de los programas por país y por componente, 1992-200113

Porcentaje del
Côte
Viet Nam Nepal Nigeria Egipto Brasil Total presupuesto
d’Ivoire
por programas
Componente 1992-2001 1992-2001 1992-2001 1992-2001 1992-2001 1993-2001 1992-2001 1992-2001
Personal 5 342 584 7 294 007 7 951 541 5 939 822 5 257 443 4 150 636 35 936 033 18,5
Subcontratos 12 055 072 2 661 917 2 510 917 3 096 572 3 221 318 816 463 24 362 259 12,6
Capacitación 11 803 374 9 829 121 10 994 074 4 631 305 3 891 525 2 535 182 43 684 581 22,5
Equipo 27 926 940 20 397 631 11 226 442 9 824 819 4 546 757 3 484 595 77 407 184 39,9
Varios 3 828 950 2 733 107 1 878 008 1 315 068 783 778 880 654 11 419 565 5,9
Costos de 432 246 315 801 89 339 136 940 25 998 41 782 1 042 106 0,5
apoyo
Total de los 61 389 166 43 231 584 34 650 321 24 944 526 17 726 819 11 867 530 193 809 946 100
programas
Fuente: Sistema de gestión de los recursos de los programas del UNFPA
1) EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA
Casi el 40% de los fondos de los programas del UNFPA para los países se gastó en comprar
equipo y suministros, y crear infraestructura, incluso construir y renovar edificios; equipar clínicas,
oficinas y locales de capacitación; y suministrar computadoras así como programas y
anticonceptivos. En Nepal, Nigeria, Côte d’Ivoire y Viet Nam, con estas inversiones también se
construyeron locales para prestar servicios de salud reproductiva. En Nepal, el Fondo financió
también la construcción de centros de formación en salud. En todos los países salvo Côte d’Ivoire,
los suministros de anticonceptivos representaron entre el 22% y el 56% de los gastos en equipo,
aunque el Brasil, Egipto y Viet Nam dejaron de comprar anticonceptivos en el ciclo más reciente
de programación por países.14
12 Debe señalarse que el rubro de subcontratos también puede incluir personal, capacitación y equipo. Sin embargo, en el sistema de
supervisión financiera del UNFPA no está previsto distinguir el carácter de los insumos de este componente. También debe señalarse
que, en la muestra de los países estudiados, los gastos de los programas están ponderados en exceso con respecto a los componentes
de capacitación y equipamiento, y ponderados en menos con respecto al componente de personal, en comparación con los gastos
totales de los programas del UNFPA, a saber, equipamiento: 35%; personal: 28%; capacitación: 16%.
13 Los estudios de los países que figuran en el anexo contienen cuadros más detallados de la evolución de los gastos en los dos últimos
ciclos de programación por países (1992-1996 y 1997-2001).
14 En Nigeria, las compras de anticonceptivos llegaron a un mínimo, mientras que Nepal siguió dependiendo en gran medida de la
financiación del UNFPA en ese campo.

En diversas oportunidades se ha cuestionado si este tipo de inversión es apropiado y sostenible.
En el caso de Nigeria quedó claro que las computadoras compradas con la financiación del UNFPA
no se habían mantenido y ya no funcionaban. El caso de Nepal, se recomienda de que se mejore
inmediatamente la infraestructura física de algunos de los centros de capacitación y que el
Gobierno destine un presupuesto de mantenimiento a todos los locales de capacitación. El caso
de Côte d’Ivoire cuestiona si los locales de los centros juveniles han tenido, efectivamente, efectos
cuantificables en las poblaciones destinatarias.
Una de las preocupaciones fundamentales es que muchas de las actividades de desarrollo del
equipamiento y la infraestructura parecen realizarse por separado, sin considerar debidamente
cómo fomentan la capacidad general de la organización beneficiaria. Por otro lado, casi no quedan
dudas de que en los países en que el UNFPA ha invertido sumas considerables en edificios y
equipo para clínicas y formación profesional, ha aumentado la capacidad para prestar servicios
(tanto clínicos como de formación profesional). Por lo tanto, la pregunta no es si esas inversiones
han tenido repercusiones, sino si forjaron sinergia con otros insumos para el desarrollo de la
capacidad, contribuyendo a la capacidad sostenible de las organizaciones para lograr sus
objetivos.
2) CAPACITACIÓN
La capacitación se ubica en segundo lugar en el volumen de las inversiones del UNFPA en los
países estudiados, y representó el 22,5% de los presupuestos por programas en el período 1992-
2001. También fue uno de los principales temas analizados en los estudios de Nepal, Viet Nam y
Côte d’Ivoire. Efectivamente, en esos países se administraron cuestionarios a un importante
número de pasantes a fin de analizar la calidad y la idoneidad de la capacitación, y en qué medida
se utilizaban las aptitudes adquiridas. En la sección 3.4., Desarrollo de los recursos humanos, se
analizan los resultados.
3) PERSONAL
Los gastos en personal de contratación nacional e internacional, expertos con contratos de corto
y largo plazo y gastos conexos administrativos y de viajes ascendieron al 18,5% de los gastos de
personal los programas en los países de la muestra en el período 1992-2001. Los gastos de los
programas destinado al personal de proyectos locales oscilaron entre el 19% de los gastos totales
en personal en Viet Nam y el 61% en el Brasil. Los gastos en este rubro aumentaron mucho en el
ciclo de programación por países 1997-2001 en todos los países de la muestra salvo Egipto y el
Brasil, porque la ejecución de los programas pasó a ser nacional y, en países como Nigeria y Viet
Nam, porque las intervenciones se descentralizaron a los estados y las provincias. Algunos de los
países de la muestra como Côte d’Ivoire y Nepal han dependido de los conocimientos especializados
internacionales en todo el período, y cada vez más en el último ciclo de programación.15 Los
gastos en conocimientos técnicos de los equipos de apoyo técnico a los países financiados por el
UNFPA fueron mínimos, entre el 2% de los gastos de los programas en Egipto y el 6% en Viet
Nam. Sin embargo, también debe considerarse que los salarios y los gastos de funcionamiento de
los equipos de apoyo técnico a los países se sufragan con un presupuesto mundial independiente,
que ascendió a 132,5 millones de dólares entre 1992 (cuando se establecieron los equipos de
apoyo técnico a los países por primera vez) y 2000. En la sección 3.4., Desarrollo de la capacidad
mediante las estructuras de gestión de los programas, se analizan los resultados de algunos de
esos gastos en materia de desarrollo de la capacidad.
15 En el período 1992-2001, el porcentaje del presupuesto de personal que insumió el personal de contratación internacional fue del 27%
en Nepal y del 40% en Côte d’Ivoire.
3.3. El desarrollo de la capacidad y su contexto
Introducción
Una de las conclusiones claras de la evaluación es que el contexto, es decir los sistemas en que
operan las personas y las organizaciones, define en gran medida la posibilidad de que ambas
desarrollen la capacidad de actuar. Esta conclusión no es, en modo alguno, novedosa, y es por ello
que, durante muchos años, el UNFPA ha centrado su atención y recursos en cuestiones de política
nacional, procurando que las tendencias demográficas y la promoción se comprendieran en las
esferas más altas de gobierno y se pudiera generar un “entorno propicio” para las intervenciones
nacionales en materia de población y salud reproductiva. Sin embargo, en los estudios también se
vio que hay factores externos a la esfera de influencia del Fondo y que éste no siempre tuvo
suficiente conocimiento de importantes variables contextuales del desarrollo de la capacidad
como las que se destacan en las siguientes secciones.
La cultura organizacional centralizada y politizada
Las organizaciones eficaces generalmente han incorporado la práctica de escuchar a sus clientes
y su personal, y basar las decisiones en las necesidades de ambos. Lamentablemente, en varios
de los casos estudiados se observó que los organismos públicos tienden a una excesiva
centralización y a basar sus decisiones en consideraciones burocráticas y políticas, y no en una
valoración técnica de la salud reproductiva, la población y el desarrollo, y otras cuestiones de
desarrollo, ni en las necesidades de los clientes. Por ejemplo en el estudio de población y
desarrollo de Egipto se señaló que:
Egipto tenía estructuras burocráticas enormes en el sector público como el Ministerio de Salud y
Población con unos 500 000 funcionarios. El sector público comprendía aproximadamente una
cuarta parte del total de la población activa. La paga era escasa y cundía el desánimo en el
personal. Generalmente, la autoridad para decidir y actuar estaba centralizada en el Ministro, por
lo que se carecía de la necesaria flexibilidad para coordinar incluso entre los altos funcionarios. En
estas grandes burocracias centrales eran escasos los incentivos para innovar, coordinar, producir
más, pensar estratégicamente e incluso fomentar la capacidad. Todos se estructuraban en torno a
una fuerte jerarquía vertical, y se resistían a ceder autoridad o recursos a otras entidades.16
En Viet Nam, se observaron estructuras de gestión altamente centralizadas y verticales, [con] papeles
y funciones confusas 17 . En el estudio de Côte d’Ivoire se señaló que
Las funciones y las responsabilidades de gestión y prestación de los servicios básicos de salud están
excesivamente centralizadas; y la capacidad de gestión de sectores estratégicos (formulación de
políticas, planificación) y de gestión de los recursos humanos, financieros y físicos falla en todos los
niveles del sistema. (Banco Mundial. Proyecto de Informe sobre Desarrollo Humano, 2001)18
16 Morgan, Peter, Nader Fergany: The Population and Development Strategies Project in Egypt — A Case Study (El proyecto de estrategias de
población y desarrollo de Egipto: Estudio monográfico), 6 de marzo de 2002.
17 Loi, Vu Manh et al.
18 Mitchell, Marc, José Miguel Guzmán, Valentín Essan Kodia, Christiane Welfens-Ekra, Jeanne Kouaho-Kouassi: UNFPA Thematic Evaluation
Capacity Development in Côte d’Ivoire (Evaluación temática del UNFPA sobre el desarrollo de la capacidad en Côte d’Ivoire), enero de 2002.

En general, la burocratización y la centralización parecían ser limitaciones menos evidentes en las
organizaciones no gubernamentales con las que trabajó el UNFPA. En el Brasil y Egipto, las ONG
parecían ser menos burocráticas y más dispuestas a incorporar las necesidades de sus clientes y
su personal en sus estrategias de desarrollo.
En muchos trabajos sobre desarrollo de la capacidad se ha destacado que, en general, los

organismos públicos tienen pocos incentivos, si acaso los tienen, para fomentar la capacidad en
el sentido técnico convencional definido por los organismos donantes. A menudo están
politizados, y el alcance de sus operaciones está determinado por intereses políticos externos que
no se ajustan a los mandatos establecidos para el sector público. Según la evaluación, el UNFPA,
al igual que la mayoría de los organismos de desarrollo internacional, no ha institucionalizado una
forma de pensar sobre las cuestiones políticas que rodean el desarrollo de la capacidad, para
separar sistemáticamente las situaciones en que alguna reforma limitada es posible de aquéllas
en que no se puede progresar. Sin embargo, es imprescindible reflexionar sobre las cuestiones
políticas y de reforma del sector público para que las intervenciones de desarrollo de la capacidad
tengan éxito.
El proceso de descentralización y la claridad de las distintas funciones
En todos los estudios de caso aparece la preocupación fundamental de cómo repercute la

descentralización de las estructuras gubernamentales en la asistencia a los programas y cómo, en
un entorno descentralizado, los donantes como el UNFPA pueden realizar mejor su tarea de
desarrollo de la capacidad. En los estudios de Viet Nam, Nigeria y Côte d’Ivoire se señaló que el
Fondo no analizó el alcance ni las peculiaridades de la descentralización en cada país y, por lo
tanto, no abordó debidamente las dificultades del desarrollo de la capacidad en los niveles
descentralizados.19
Por ejemplo, en el estudio de Viet Nam se indicó que el UNFPA tenía
Una visión simplista de la descentralización: El quinto programa de país también fue el primer
programa en que se descentralizó la ejecución nacional. El cambio fue bastante repentino y no muy
bien elaborado, lo que creó confusión en el personal de los proyectos de todos los niveles,
especialmente del Comité Nacional de Planificación de la Familia y Población y el Ministerio de
Salud que, durante décadas y en los programas de país anteriores, había estado habituado a
trabajar en mecanismos centralizados y verticales del sistema gubernamental. Durante el proceso
de elaboración de proyectos, el personal del UNFPA trabajó directamente con provincias en que
había muy poca participación o casi ninguna de los niveles centrales, lo que acarreó incongruencias
y errores en la secuencia de la ejecución general del programa. Por ejemplo, los proyectos
provinciales se aprobaron un año antes que los proyectos centrales, con lo cual el apoyo técnico que
supuestamente los niveles centrales darían a las provincias ya no venía al caso. Así se obstaculizó
considerablemente el desarrollo de la capacidad institucional, se trastocó los calendarios y se
afectó la calidad de la capacitación en las provincias a comienzos del quinto programa de país.
Algunas provincias, como la de Khanh Hoa y Binh Duong, habían finalizado muchas de las
actividades de capacitación mientras a nivel central no se habían terminado de elaborar los
materiales de capacitación.20
19 A idéntica conclusión se llegó en un informe publicado por la Oficina de Supervisión y Evaluación, UNFPA: UNFPA and Government
Decentralization: a study of country experiences (El UNFPA y la descentralización gubernamental: estudio de experiencias nacionales),
Oficina de Supervisión y Evaluación, marzo de 2000.
En el informe también se señala que el apoyo del UNFPA se descentralizó a pedido del Gobierno,
pero antes de que éste introdujera sus propias políticas de descentralización en 1998 y 1999, por
lo que tenía poca experiencia en la gestión descentralizada y carecía de sistemas adecuados.
En Nigeria ocurrió algo similar, porque en la estrategia programática financiada por el UNFPA no
se acertó a apreciar las complejas relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales.
Por lo tanto, la estrategia no logró su objetivo de establecer la secuencia de las actividades de los
niveles nacional y descentralizado para que el nivel central dictara normas y proporcionara
materiales y curriculae que se adaptarían y utilizarían en los niveles descentralizados.
El hecho de que los 12 subprogramas estatales comenzaran a ejecutarse dos años antes que los
federales también significó que las actividades de apoyo del Gobierno Federal a los Estados no
pudieran prestarse según el calendario previsto…. Los ejemplos son la formación de los
planificadores en técnicas y procesos de integración… Los manuales de capacitación, así como las
modalidades de seguimiento y evaluación que ha de elaborar la División de Coordinación Federal
(en ese entonces Departamento de Desarrollo Comunitario y Actividades de Población)…. Un año
antes del final del programa…los manuales todavía se encontraban en borrador.21
En el estudio de Côte d’Ivoire se observó la falta de realismo de la estrategia del UNFPA para
financiar las comisiones descentralizadas de población y desarrollo en un contexto de
administración gubernamental centralizada.
Una de las mayores deficiencias del funcionamiento institucional es el papel de las comisiones
regionales de población y desarrollo. Primero, no tienen la capacidad para ejecutar el programa,
pero lo más importante es que en el contexto de un gobierno altamente centralizado el papel que
se les ha asignado sigue estando muy poco claro. Hasta que no se lleve a cabo un verdadero
proceso de descentralización, se sugiere que no se les dé apoyo salvo, quizás, para actividades muy
específicas.22
El papel de la sociedad civil
En los estudios de los países se destacó constantemente la importancia de que las intervenciones
en materia de población y salud reproductiva contaran con una amplia base de apoyo y con gran
demanda popular, para facilitar y promover decididamente el desarrollo de la capacidad. Un
amplio apoyo popular equivale a una mayor demanda de servicios de salud reproductiva y una
mayor presión para que se presten servicios de alta calidad y centrados en el cliente. También dará
voz a las mujeres y a otros grupos capaces de impulsar programas basados en los derechos y
sensibles a las cuestiones de género.
En el Brasil, un fuerte movimiento de mujeres dio el primer impulso.
Como repercusión de la primera Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en México, en el

Brasil, a mediados del decenio de 1970 y en plena dictadura militar, se creó un activo movimiento
feminista y comenzó una gran movilización de las mujeres brasileñas en reclamo de más derechos
ciudadanos…. A pesar de las reacciones contrarias, este movimiento constituyó un importante
21 Ojengbede, Oladosu A. et al.
22 Mitchell, Marc, et al.

factor político en el proceso de redemocratización del país. Durante el decenio siguiente, el
movimiento de mujeres luchó para que la igualdad de derechos entre los géneros fuera garantizada
en la Constitución Federal Brasileña de 1988 [y] fue de fundamental importancia para que el
proceso se llevara a cabo.23
Algo similar ocurrió en Viet Nam, donde diversas organizaciones de masas como los movimientos
de mujeres, campesinos y jóvenes tuvieron una fuerte participación en el programa de población.
En los estudios de los países se indicó que el ambiente creado por la amplia participación de la
sociedad civil coadyuvaba a las intervenciones financiadas por el UNFPA. En cambio, en algunos
de los países estudiados, el Fondo debió movilizar más a las comunidades, los encargados de
adoptar decisiones y los niveles más bajos de la administración en apoyo de los programas de
población y salud reproductiva.
En el estudio de Nigeria se señaló que, en lo atinente a la salud reproductiva, las comunidades no

habían sido sensibilizadas ni movilizadas suficientemente para aceptar nuevos servicios, como los
orientados a los adolescentes y los hombres, y los de atención de las enfermedades de
transmisión sexual, en especial el VIH/SIDA. Además, las autoridades locales no asignaban
bastante importancia a las cuestiones de población y desarrollo y, por lo tanto, tal vez no vieran
la necesidad de los proyectos ni de sus actividades.
3.4. Las estrategias y los resultados en materia de

desarrollo de la capacidad
Introducción
Si bien en la evaluación se observó que el UNFPA no enfoca el desarrollo de la capacidad con

criterios amplios ni estratégicos, los estudios por países demostraron que los programas
financiados por el Fondo utilizan la mayoría de las estrategias fundamentales de desarrollo de la
capacidad esbozadas en la figura de la página 5. En esta sección se examina qué grado de éxito
tuvo el Fondo en la aplicación de las estrategias fundamentales. Debido a la metodología de
estudio de caso utilizada en esta evaluación, no se intentó realizar un análisis integral ni
exhaustivo. En cambio se destacan, en cada estrategia mayor, unas pocas dimensiones
importantes de los enfoques que tuvieron éxito extraídos de los estudios por países.
Creación de una perspectiva común
Para que las estrategias de desarrollo de la capacidad tengan éxito, debe haber sinergia entre los
objetivos de la organización asociada y la intervención en pro del desarrollo. El UNFPA, que
promueve la adopción de las recomendaciones del programa de acción de la CIPD 1994 entre sus
asociados para el desarrollo, centra gran parte de su labor en crear mayor conciencia en los países
y las organizaciones copartícipes sobre la importancia de la salud en general y la reproductiva en
particular como factor de desarrollo de un país. Esta tarea ha asumido muchas formas, como
23 Carvalho José Alberto Magno de, Oswaldo Yoshimi Tanaka, Leila Linhares, Cristina Melo: Evaluation of the UNFPA Programme in Brazil:
Capacities Development (Evaluación del programa del UNFPA en el Brasil: desarrollo de la capacidad.), Belo Horizonte, marzo de 2002.
apoyo a las comisiones de población en muchos países, creación de organismos de estadística que
trabajan en censos, encuestas demográficas y de salud, y otras modalidades de reunión de datos
e información, promoción ante grupos legislativos y comunitarios, y viajes de formación y estudio
para altos funcionarios, técnicos y políticos.
En la evaluación del desarrollo de la capacidad se observó que aunque todos los países estudiados
han adoptado el programa de acción de la CIPD, los gobiernos asociados y otros interesados,
incluido el propio UNFPA, a menudo no ven claramente cómo pueden adaptar sus
recomendaciones a las situaciones locales ni cuáles son las necesidades conexas de desarrollo de
la capacidad. En particular, no tienen una perspectiva clara de las dificultades específicas de cada
lugar en las esferas de población y desarrollo, juventud y género.
En el estudio de Côte d’Ivoire se destacó que, en 1997, el Gobierno elaboró una política nacional
de población en que parafraseaba, esencialmente, el programa de acción de la CIPD. Se señalaba
lo siguiente:
Lamentablemente, a menudo la política de población surge de una visión global de las actividades
prioritarias y se queda en palabras, sin expresar los verdaderos sentimientos ni las prioridades del
gobierno sobre la base de un estudio a fondo de las necesidades del país. Cuando esto ocurre,
pierde utilidad como fundamento de las estrategias y los programas. Por ejemplo, en la Declaración
de Política Nacional sobre Salud Reproductiva de Côte d’Ivoire (Déclaration de la Politique
Nationale de la Santé de la Réproduction Côte d’Ivoire, 1998) se dice que una de las principales
estrategias será lograr accesibilidad y calidad óptimas de los servicios de salud reproductiva. Sin
embargo, a pesar de esa política, el Gobierno se ha negado a permitir que se distribuyan píldoras
anticonceptivas sin el examen de un médico, lo que constituye una gran barrera al acceso a
métodos anticonceptivos…. Se declaró que se aumentaría la disponibilidad de servicios de salud
reproductiva y se daría a la mujer la libertad de elegir y, sin embargo, en Côte d’Ivoire es ilegal todo
procedimiento de esterilización, del hombre y la mujer.
Por lo tanto, a pesar de que en la redacción de la política nacional de población parecería enfocarse
progresivamente la salud reproductiva, las palabras no reflejan precisamente las prioridades
nacionales ni las creencias más arraigadas, sino más bien las diversas presiones que se han ejercido
sobre el Gobierno para que elaborara esa política. Además, como la política es el documento oficial,
los gobiernos pueden valerse fácilmente de ella para decir que están avanzando hacia principios
internacionalmente aceptados de salud y equidad, aunque no se ajuste a la realidad. 24
En el estudio de Egipto se observó lo siguiente:
El personal del Ministerio de Salud y Población del sector, por ejemplo, parece no haber
comprendido el significado ni las repercusiones institucionales de un enfoque más amplio de la
coordinación de las políticas demográficas…. El sector de población todavía carece de una
estrategia de coordinación, de una perspectiva o incluso de un conjunto de ideas coherentes sobre
un marco de capacidades en todos los sectores del Gobierno con el que se podría establecer un
enfoque coordinado en el ámbito de población y el desarrollo.25
24 Mitchell, Marc et al.
25 Morgan, Peter, y Jack Reynolds, Thematic Evaluation of UNFPA Support to National Capacity Development: a case study of two UNFPA
supported projects in Egypt (Evaluación temática del apoyo del UNFPA al desarrollo de la capacidad nacional: estudio de dos proyectos
apoyados por el UNFPA en Egipto), mayo de 2002.

Con respecto a las intervenciones en materia de juventud, en el estudio de Côte d’Ivoire se
observaba lo siguiente:
Como muchas instituciones, el UNFPA ha destinado recursos considerables a elaborar un programa

para abordar los problemas de los jóvenes en lo atinente a la salud reproductiva. Sin embargo, la
necesidad de tratar esta cuestión se reconoció antes de que supiéramos qué hacer, con el resultado
de que, por ejemplo, los centros juveniles urbanos y los programas escolares se están poniendo en
marcha con muy poca demostración de sus repercusiones. Además, estos programas parecen seguir
adelante sin que se hagan más esfuerzos para medir su eficacia ni observar con más detenimiento
otros métodos innovadores que se están aplicando en Côte d’Ivoire o en otros países…. El país no
parece preocupado por estas cuestiones [la salud reproductiva de los jóvenes], y las enfoca más
bien pasivamente. Es necesario enfocar la salud de los adolescentes con más honestidad y
apertura.26
En el estudio de Nigeria se señaló que los encargados de ejecutar el programa de país no

promovieron una clara comprensión de las cuestiones ni de los conceptos relativos al género:
La incorporación de la perspectiva de género es un concepto relativamente nuevo en Nigeria y se

señaló que los encargados de ejecutar los programas no han comprendido claramente el concepto
ya que para muchos equivale a problemas en que la mujer ha estado en situación de desventaja.27
En el estudio de Viet Nam se señaló que, en un proyecto ejecutado por los movimientos de
mujeres y de campesinos para crear conciencia sobre las cuestiones relativas al género y la salud
reproductiva entre los grupos de madres y padres, no había una perspectiva de la capacidad en
materia de género que tendrían los movimientos una vez terminado el proyecto.28
Por otro lado, los gobiernos de algunos de los otros países estudiados han desarrollado, en
consonancia con la CIPD, una concepción clara en materia de salud reproductiva, población y
desarrollo, juventud y género. En el Brasil, esta concepción ya existía antes de la CIPD. Por
ejemplo, en la Constitución de 1988 se declaró que la salud, incluida la salud reproductiva, era un
derecho universal, y el Gobierno ha apoyado el Programa de Asistencia Integral de la Salud de la
Mujer. El Ministerio de Salud, bajo la presión de los grupos de mujeres del país, está dialogando
constantemente con diversos movimientos sociales, en particular las organizaciones que trabajan
en pro de los derechos de la mujer, y ha incorporado el programa de la CIPD a sus políticas y sus
planes de salud sexual y reproductiva. Este contexto favorable dio mayores posibilidades de éxito
a los programas financiados por el UNFPA, tanto en el logro de sus objetivos como en el desarrollo
de la capacidad nacional.29
En los estudios quedó demostrado que en los organismos gubernamentales descentralizados se

pueden entender aún menos las cuestiones relativas a la salud reproductiva, población y
desarrollo. Por ejemplo, en el estudio de Nigeria se señaló que algunos organismos del Ministerio
de Salud de nivel federal y algunos de nivel estatal entienden bien los conceptos y las necesidades
en relación con la salud reproductiva en el contexto de Nigeria, lo que no ocurre, en general, en
los gobiernos locales.
27 Ojengbede, Oladosu et al.
28 Reynolds, Jack et al.
29 Carvalho, José Alberto Magno de et al.
En el estudio del Brasil se llegó a la siguiente conclusión:
Las actitudes y la motivación de los copartícipes en la ejecución surgieron del común acuerdo entre
todos sobre los objetivos de la intervención, condición imprescindible para que todos se sintieran
responsables de su éxito.30
También en el estudio del Brasil se observó que la institucionalización de largo plazo de las
intervenciones de los proyectos sólo se lograría si en su diseño se tenían en cuenta la cultura, el
mandato y los objetivos del organismo de contraparte.
Desarrollo de los recursos humanos
Es fundamental desarrollar el conocimiento, las actitudes y las competencias del personal para
que el desarrollo de la capacidad institucional tenga éxito. Ha sido acertado de parte del UNFPA
invertir casi una cuarta parte de sus recursos con este objetivo en los países estudiados. Sin
embargo, las estrategias de desarrollo de los recursos humanos no lograrán mejorar el
rendimiento de una organización a menos que saquen provecho de las capacidades individuales
y las utilicen activamente para alcanzar los objetivos institucionales. Por lo tanto, el objetivo final
de una estrategia de desarrollo de los recursos humanos debe ser desarrollar la capacidad
institucional, no sólo la capacidad individual de los funcionarios.
En los estudios se señaló que, en opinión de la mayoría de los pasantes entrevistados, la

capacitación financiada por el UNFPA era útil. Sin embargo, los evaluadores encontraron que la
calidad e idoneidad eran desiguales. En general, se consideró que la estrategia de desarrollo de
los recursos humanos del Fondo se concentraba más en la “potenciación” del individuo que en la
utilización de las aptitudes individuales como parte de una estrategia deliberada de desarrollo de
la capacidad institucional. Efectivamente, las organizaciones de donde procedían los pasantes no
utilizaban las nuevas aptitudes para transformar y reforzar sus propias perspectivas estratégicas,
ni sus sistemas ni capacidades generales.
También en los estudios se señaló que la formación individual debe ser sólo un elemento de una
estrategia general de desarrollo y fortalecimiento de los sistemas, los procedimientos y la cultura
institucionales. La capacitación formal debe combinarse con formación en el servicio, supervisión
y orientación de apoyo al personal capacitado, y con seguimiento frecuente y evaluación crítica de
las intervenciones.
Efectivamente, en el estudio del Brasil se llegó a la conclusión siguiente:
El personal que, como grupo y con la participación de los interesados, continuamente supervisa y
evalúa sus intervenciones, y reflexiona sobre ellas con espíritu crítico, desarrolla sus conocimientos
y competencias, y la capacidad general de la organización.31
Como ha quedado demostrado en los estudios de Nepal y Côte d’Ivoire, para que el desarrollo de
las competencias del personal vaya acompañado de su aplicación eficaz, debe sincronizarse con
suficiente disponibilidad de equipo, suministros, normas y procedimientos. Finalmente, debe
31 Idem.

realizarse un esfuerzo concertado para que el personal y las organizaciones comprendan mejor las
dimensiones de género de su trabajo diario y de los objetivos de la organización.
En las secciones siguientes se detallan las observaciones de los estudios de los países sobre los
resultados alcanzados en el desarrollo individual e institucional de los recursos humanos.
DESARROLLO INDIVIDUAL
El UNFPA financió programas de capacitación en materia de población y desarrollo, prestación de
servicios clínicos de salud reproductiva, incluido el mejoramiento de la calidad de los servicios, y
género. En general, se observó que la calidad del proceso de capacitación era irregular, lo que se
destaca en el recuadro siguiente.
Con respecto a los resultados individuales, en los estudios de Nepal y Viet Nam se señaló que los
pasantes opinaban que habían recibido capacitación útil y que, gracias al proceso de capacitación,
habían mejorado su actitud, sus conocimientos y sus aptitudes técnicas en materia de salud
reproductiva, y se sentían calificados y con confianza para realizar su trabajo y adoptar decisiones.
Sin embargo, en Nigeria, los pasantes que habían asistido a un curso sobre población y desarrollo
señalaron que sus competencias seguían siendo insuficientes para aplicarlas en su trabajo diario.
Los pasantes de todos los países estudiados destacaron que eran incapaces de aplicar los
conceptos de género en su trabajo.
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Con respecto a los resultados a nivel de la organización, en los estudios se observó que en raras
ocasiones el conocimiento y las competencias individuales se institucionalizaban para integrarse
como componente de la capacidad de la organización. Además, la cultura organizacional
predominante determinaba cómo repercutía la calificación individual en el desarrollo de la
capacidad de la organización. En el caso de Nepal se destacó que faltaba voluntad política,
fundamental para proporcionar el liderazgo y la financiación que aseguraran la eficacia del sistema
de capacitación en salud reproductiva. Efectivamente, el Centro Nacional de Capacitación en
Salud, establecido en 1993, no había recibido los recursos ni la dotación de personal que precisaba
para cumplir con su mandato como institución líder del desarrollo de los recursos humanos en la
esfera de la salud en el país. Además, por falta de equipo y material, en los dispensarios no podían
aplicarse las nuevas calificaciones que, por lo tanto, se irían perdiendo con el tiempo.
La innovación y los riesgos no se recompensaban, por lo que el personal no tenía motivación para
mejorar su labor cotidiana:
Uno de los principales factores que contribuyen al éxito de la capacitación es la innovación de parte
de los instructores y los pasantes, basada en la información, la actitud y la dedicación. Sin embargo,
los que demuestran iniciativa, motivación, inspiración y nuevas ideas reciben poco aliento y apoyo,
y los instructores no son sancionados ni recompensados por su desempeño. De ahí la ausencia de
una saludable competencia, condición indispensable para el desarrollo de los recursos humanos.32
Además, los frecuentes traslados de personal atentaron contra el fortalecimiento de la capacidad

de prestación de servicios de salud reproductiva, como se destacó en los estudios de Côte d’Ivoire
y Nigeria.
32 Uprety, Aruna y Babu Ram Shrestha, Thematic Evaluation of UNFPA’s Contribution to Human Resource Development under the Fourth Country
Programme: Nepal. (Evaluación temática de la contribución del UNFPA al desarrollo de los recursos humanos en el marco del cuarto
programa de país: Nepal), enero de 2002.
Observaciones sobre la calidad del proceso de
capacitación
• Pertinencia: el contenido de la capacitación fue pertinente en cuanto a la descripción de
las funciones en Nepal y Côte d’Ivoire, pero no en Nigeria.
• Secuenciación: la oportunidad de la capacitación en cuanto a la disponibilidad de reglas,
normas y material de capacitación fue adecuada en Nepal, pero no en Viet Nam.
• Selección de los pasantes: en la mayoría de los casos, en Nepal, Nigeria y Viet Nam, no
se seleccionó a los pasantes teniendo en cuenta su necesidad de capacitación. También
hubo casos de pasantes de Nepal y Viet Nam que asistieron a cursos similares en repetidas
oportunidades, a menudo financiados por diferentes donantes.
• Material de capacitación: gran parte del material de capacitación, por ejemplo en Nepal y
Viet Nam, se elaboró sistemáticamente y se consideró adecuado.
• Tamaño de las clases: en Viet Nam las clases fueron demasiado concurridas, ya que los
administradores trataron de abarcar el mayor número posible de personas con los fondos
destinados a capacitación. La calidad de la capacitación se vio afectada porque los
instructores dispusieron de menos tiempo para cada participante.
• Período de práctica: en Viet Nam y Nigeria la capacitación tendió a permanecer en un
plano teórico, y dejar de lado la aplicación práctica de las aptitudes adquiridas. En el campo
de la salud reproductiva, la práctica suele estar limitada por la falta de pacientes. Sin
embargo, en el estudio de Nepal se encontró una combinación adecuada de teoría y
práctica.
• Metodología de la capacitación: con poca frecuencia, salvo algunas excepciones, se utilizó
una metodología de capacitación innovadora. En Nepal se utilizaron métodos
participativos de capacitación, basados en los principios de la enseñanza de adultos. En el
estudio de salud reproductiva de Egipto se utilizaron estrategias eficaces de desarrollo de
los recursos humanos, como un amplio programa de formación en el servicio combinado
con supervisión y apoyo individual de largo plazo. Se siguió a los pasantes durante
aproximadamente un año en un proceso gradual de independización suficientemente
flexible como para volver a la capacitación cuando fuera necesario y prorrogar la
supervisión hasta que el pasante hubiera dominado los comportamientos que deseaba
adquirir. Sobre la base de esta experiencia — y las reacciones de los pasantes — se
introdujeron modificaciones en la estrategia del proyecto. Algo similar ocurrió con el
proyecto Amor a la Vida del Brasil, donde se combinó la formación en el servicio con
reuniones de trabajo para supervisar y evaluar las intervenciones, para que los interesados
pudieran aprender del proceso de ejecución.
• Calidad de los instructores: en el estudio de Nepal se destacó la calidad insuficiente de
los instructores debido a la escasa remuneración.
• Sensibilidad respecto de las cuestiones de género: en general, la capacitación no fue
sensible a las cuestiones de género, aunque el sector de la salud reproductiva del Brasil fue
una excepción. En Nigeria, el género estuvo bien integrado en los programas académicos
y los materiales de capacitación en relación con la promoción, la población y la educación
para la vida de familia, pero los aspectos de género no se abordaron en las aulas. En Nepal
y Côte d’Ivoire, el género no estuvo integrado ni en los materiales ni en las aulas.
Aparentemente, ni los instructores ni los administradores llegaron a comprender las
cuestiones de género, ni tuvieron motivación ni incentivos para integrarlas en su trabajo.
• Supervisión y seguimiento: la supervisión y el apoyo a los pasantes posteriores a la
capacitación fueron escasos o inexistentes en todos los países estudiados. En el estudio de
Nepal se destacó que, aun cuando el UNFPA había proporcionado fondos con ese fin, la
actividad no se ejecutó, indicio de que no se había entendido la importancia del
seguimiento.

Los estudios de la capacitación en población y desarrollo de Egipto y en salud reproductiva de
Nepal demostraron que no se había procurado deliberadamente crear sinergia entre la
capacitación y los procesos institucionales, para utilizar las aptitudes individuales en el logro de
las metas organizacionales. El caso de Nepal ilustra esta situación:
El programa de capacitación en el Sistema de Información sobre Gestión de la Salud aportó a los

participantes importantes conocimientos de generación y reunión de información. Muchos
funcionarios de los distritos expresaron que “sin embargo, su utilización en la planificación local no
aumentó debido a la centralización de la planificación de los programas anuales del sector salud 33”.
En el estudio del Brasil se destacó otro tipo de sinergia entre la persona y la organización y se
concluyó que la capacitación en población y desarrollo y salud reproductiva podría haber tenido
mayores repercusiones en la capacidad institucional general si los proyectos, en la mayoría de los
casos alojados en una división de la organización, hubieran coordinado y colaborado con otras
divisiones de la organización.
Elaboración de sistemas
La elaboración de sistemas supone transferir y adaptar los conocimientos necesarios para diseñar
procesos de trabajo que permitan a las organizaciones actuar conforme a su mandato y su
contexto. El UNFPA ha concentrado su apoyo a la elaboración de sistemas sobre todo en los
sistemas nacionales de gestión de la información y la salud reproductiva, como los censos
nacionales, los sistemas de información y logística del sector salud, los sistemas de referencia y
alcance en materia de salud reproductiva, y las normas de atención a la salud reproductiva. En la
evaluación se concluyó que, aunque la inversión en desarrollo de sistemas de información
indudablemente ha aumentado la disponibilidad de datos sobre las tendencias de salud y
demográficas, los datos y la información no necesariamente se utilizan más para planificar y
administrar las intervenciones en materia de población y desarrollo y salud reproductiva.
En los estudios de los países se señalaban unos pocos principios para la institucionalización y la
utilización de los productos de los sistemas. En el estudio del Brasil se concluía que la elaboración
de sistemas constaba de los siguientes elementos: 1) el equipo adquiere el conocimiento y las
aptitudes incorporadas al proyecto y las ajusta al contexto local; 2) para aumentar la eficacia del
proceso de elaboración de sistemas, la cooperación intra-institucional se incorpora a la rutina
diaria junto con un proceso de desarrollo de los recursos humanos que, a su vez, requiere que los
interesados reflexionen sobre sus intervenciones de desarrollo con espíritu crítico.
También se destacaba que los “modelos externos” tienen pocas probabilidades de institucionalizarse,
que la elaboración de sistemas debe basarse en el examen de las necesidades, los objetivos y los
contextos de las organizaciones asociadas y además, que en los proyectos debe definirse
claramente una estrategia de institucionalización de los sistemas.
En el estudio de Côte d’Ivoire se destacaba la necesidad de fomentar la capacidad de las

organizaciones para comprender cómo podían ayudar a satisfacer las necesidades nacionales en
materia de elaboración de sistemas.
33 Uprethi, Aruna y Babu Ram Shresta.
Por ejemplo, a pesar de que el apoyo financiero y técnico proporcionado por el UNFPA al Instituto
Nacional de Estadística había sido un factor clave en el desarrollo de su capacidad para orientar,
procesar, analizar y publicar los datos de los censos y las encuestas,
El Instituto Nacional de Estadística aún no ha desarrollado la idea de un sistema estadístico en que las
fuentes de información se integren en un sistema nacional de estadística.34
Planificación, seguimiento y evaluación iterativas de las intervenciones

programáticas
Una dimensión fundamental de la capacidad institucional es la aptitud para planificar y ejecutar

con eficacia, vigilar y evaluar continuamente los programas, y utilizar esa información para
adoptar decisiones sobre los programas.
En la evaluación se observó que las intervenciones son eficientes cuando se planifican basándose
en un análisis de la demanda y las necesidades. Por ejemplo, en el Brasil, el UNFPA apoyó la
capacitación de los demógrafos y los planificadores en los estados, con lo que se satisfizo una
fuerte demanda en el contexto de la planificación y la ejecución de las políticas públicas
descentralizadas en los estados y los municipios. Durante veinticinco años, el Fondo apoyó a la
Escuela de Economía y Estadística Aplicadas (ENSEA) de Côte d’Ivoire, con lo que ayudó a que en
la región pudiera satisfacerse una necesidad crítica de demógrafos y estadísticos capacitados. El
proyecto de salud reproductiva de Egipto logró sus objetivos con un diseño basado en una atenta
investigación de los problemas de la mujer en materia de salud reproductiva y los servicios
disponibles para atenderlos.35
En el estudio del Brasil se observó que la fuerza impulsora del desarrollo de la capacidad es la
actitud crítica de los interesados que reflexionan sobre los conocimientos recientemente
adquiridos, relacionándolos sistemáticamente con sus propios programas y contextos. Para que
ello ocurra, se necesita un poderoso sistema de seguimiento y evaluación y una cultura basada en
la información.
En el estudio de salud reproductiva de Egipto se observó una poderosa cultura de planificación,

seguimiento y evaluación:
En el proyecto de salud reproductiva de Egipto, la evaluación de las necesidades fluye a la

planificación de manera cíclica e iterativa. En los objetivos se reflejan las necesidades no
satisfechas, y las actividades se diseñan para cumplir con los objetivos y satisfacer las necesidades…
El proyecto de salud reproductiva es también un buen ejemplo del seguimiento, la retroalimentación
y el ajuste continuos. El equipo del proyecto está evaluando constantemente las actividades y
procurando mejorarlas.36
34 Mitchell Marc, et al.
35 El Estudio de morbilidad de Giza, en que se determinó una gran brecha entre la incidencia imprevisiblemente alta de enfermedades
ginecológicas y conexas, y los servicios de atención primaria de la salud prestados a la mujer.
36 Reynolds, Jack: The Egyptian Health Intervention Project - A Case Study of Capacity Development (El proyecto egipcio de intervenciones en
salud: estudio sobre el desarrollo de la capacidad), febrero de 2002.

El proyecto Amor a la Vida del Brasil alcanzó sus objetivos utilizando un sistema similar en que
todas las partes interesadas participaron repetidamente en reuniones de trabajo para realizar
exámenes y evaluar las intervenciones con espíritu crítico.
Sin embargo, en los otros casos estudiados se observó que faltaba ese proceso iterativo y esa
cultura de valoración, planificación, seguimiento y evaluación, y de reflexión crítica. La situación
se ejemplifica en el estudio de Côte d’Ivoire:
Hay muchas razones para ello. Una es la estructura altamente centralizada y de rígida planificación
que predomina en el Gobierno y en general no tiene plenamente en cuenta las limitaciones locales
en materia de ejecución ni la necesidad de planificar con flexibilidad cuando un programa está en
marcha…. Además, si se hacía hincapié en la rendición de cuentas, seguir los planes era más
importante que lograr los resultados previstos. Por lo cual los administradores sobre el terreno se
resisten a modificar lo que está planificado centralizadamente y muchas actividades nunca se
realizan o no logran los resultados previstos.
Otro problema con la planificación es la cultura predominantemente burocrática en que la buena

información no parece ser una prioridad ni para el seguimiento ni para la planificación.
Hay varios indicios de que esta cultura de adopción de decisiones basándose en la información no
se ha incorporado plenamente. Por ejemplo, hay un gran retraso con que se difunde la información
y una aparente falta de preocupación porque datos como los de los censos o de las encuestas
demográficas y de salud no se difunden ni se utilizan. También existe un descuido en el uso del
sistema nacional de información de salud. En general se conviene en que la información se reúne
en los distritos y los centros de salud y nunca se transmite a los niveles nacionales ni regionales. Si
bien esto ocurre con cierta frecuencia en muchos sistemas de información de salud, no es frecuente
la aparente falta de preocupación por el problema que podría suponer para la planificación y el
seguimiento de los programas existentes. Un tercer indicio de la desconexión entre los datos y los
programas es la falta de atención a diversas incongruencias de los datos que se usan en la
planificación. Preocupa que mientras algunas instituciones como el Instituto Nacional de
Estadística y la Escuela de Economía y Estadística Aplicadas (ENSEA) indudablemente han
adquirido las aptitudes necesarias para reunir y procesar datos, tal vez todavía no han generado la
costumbre de utilizar esos datos para un análisis crítico y una nueva reflexión sobre el significado
y las repercusiones de los enfoques alternativos en la esfera de población y desarrollo.37
El estudio de Viet Nam parecía indicar que el problema se debía no sólo a la cultura organizacional
nacional, sino también a que en el UNFPA no había una cultura de seguimiento y evaluación:
El seguimiento y la evaluación son un aspecto deficiente del quinto programa para el país. En
comparación con el cuarto programa en que la participación local ni se vigilaba ni se evaluaba, el
quinto programa de país había hecho un importante progreso al incluir el seguimiento y la
evaluación en los documentos de los proyectos. Sin embargo, no había una orientación clara, ni
criterios ni mecanismos prácticos, ni se capacitaba debidamente en la materia, y faltaban los
recursos para muchas de las actividades porque el seguimiento y la evaluación no se reconocían
adecuadamente durante la etapa de diseño. En los distritos no había un presupuesto especial, datos
básicos ni datos de seguimiento. Para unas pocas actividades de seguimiento y evaluación se
elaboraron listas de verificación muy burdas y sin un marco claro, por lo que los encargados de la
ejecución difícilmente podían entender su objeto ni los propósitos. En muchos casos, se limitaban a
una visita sobre el terreno, para cumplir con las formalidades. Cada actividad de seguimiento y
evaluación a menudo se trataba por separado, sin tener en consideración los comentarios ni las
recomendaciones de las actividades anteriores. En consecuencia, el seguimiento y la evaluación se
pasaban por alto o se llevaban a cabo con total ineficacia.38
Establecimiento de asociaciones, y coordinación intra e interinstitucional
La promoción de asociaciones y de articulaciones intra e intergubernamentales es un principio

rector de la programación del UNFPA y, en general, se considera una buena estrategia de
desarrollo de la capacidad. En el estudio del Brasil se observó que las redes dan legitimidad a una
intervención de un proyecto y permiten que la intervención siga adelante incluso en circunstancias
de inestabilidad administrativa y política. Cuando las actividades se descentralizan, es más
necesario coordinar dentro de la organización para mantener el consenso sobre los conceptos, los
objetivos y las estrategias de la intervención de desarrollo. Finalmente, en el estudio se observó
que el establecimiento de redes mejora las aptitudes y las competencias del personal de la
organización.
Un eficaz desarrollo de la capacidad, requiere muy diversas aptitudes de los organismos de

asistencia al desarrollo y un método de coordinación de los esfuerzos individuales, de las
organizaciones y los sistemas nacionales para trabajar en conjunto con miras a unificar sus
objetivos de desarrollo. En los estudios se observó que la colaboración y la coordinación son
deficientes, tanto entre los donantes como entre diferentes organismos gubernamentales, y
también entre las divisiones de esos organismos. Aunque había algunas excepciones, se observó
que, en general, el UNFPA no ha realizado una tarea eficaz de coordinación con otros donantes, ni
ha ayudado a sus copartícipes nacionales a trabajar en conjunto.
Se concluyó que, en general, es imprescindible que el UNFPA intensifique sus tareas de coordinación
con otros organismos de desarrollo y que promueva la colaboración inter e intrainstitucional entre
sus organizaciones asociadas.
Las citas siguientes ilustran el problema que se menciona en casi todos los estudios de los países:
El programa nacional de salud [de Nepal] se ha visto debilitado porque no se han coordinado bien
los recursos de los donantes. También ha fallado la integración de los diversos programas de
atención primaria de la salud. En la visita sobre el terreno se observó que algunos programas
estaban duplicados en el mismo lugar y que el mismo personal de atención de la salud recibía la
misma capacitación en repetidas oportunidades mientras, en otros lugares, el personal trabajaba
sin la necesaria capacitación.39
En la evaluación de un proyecto del Brasil, se observó lo siguiente con respecto a la colaboración

intrainstitucional:
Algunos proyectos de población y desarrollo y de salud reproductiva no pudieron establecer

vínculos de colaboración con otras divisiones de las organizaciones que recibían apoyo debido a la
excesiva centralización y el aislamiento de los proyectos, que se consideraban mucho más
39 Uprety, Aruna y Babu Ram Shrestha.

propiedad de una persona o un grupo que orientados a beneficiar a la organización en general. Por
ejemplo, se observó que los coordinadores de un proyecto de población y desarrollo no elaboraron
estrategias ni actividades encaminadas a alentar la contribución de otras entidades de su
propia organización, con lo que, en definitiva, impidieron que los resultados del proyecto se
institucionalizaran. 40
En el estudio de Nigeria se observó lo siguiente,
Sin embargo, las políticas inadecuadas o las carentes de especificidad restaban posibilidades de
éxito a la coordinación de los programas de población a nivel federal y la hacían casi imposible
entre la Comisión Nacional de Población y las Comisiones Estatales de Planificación.41
En el estudio de Nigeria también se informó de que, desde que la Comisión de Servicio Civil es
responsable de asignar personal sin que puedan intervenir los ministerios competentes, el
personal médico recientemente formado en salud reproductiva a menudo es transferido a sectores
en que no se utilizan sus nuevas calificaciones.
En Egipto, la coordinación de los donantes y del Gobierno parecía limitada.
Los componentes y actividades del nuevo proyecto de estrategias de población y desarrollo

solapaban y duplicaban al programa Población IV de la USAID (por ejemplo, formulación de
políticas de población, desarrollo de la capacidad, investigación) y también a muchos de los
programas de la Comisión Nacional de Población, incluso de investigación y tecnología de la
información…. Efectivamente, el UNFPA estaba por financiar el restablecimiento de una estructura
de coordinación en el Ministerio de Salud y Población similar a la de la Comisión Nacional de
Población que el propio Fondo había ayudado a crear a comienzos del decenio de 1990. Después
de tomar conciencia de la posible duplicación, el Ministerio de Salud y Población “resolvió” el
problema destinando el proyecto de población y desarrollo apoyado por el Fondo a la elaboración
de políticas y el proyecto POP IV a la capacitación en planificación estratégica y análisis de
políticas.
Aún no existe un mecanismo de dirección ni de coordinación en el Ministerio de Salud y Población.

El Ministerio hace pocos esfuerzos por coordinar las intervenciones en materia de población de los
donantes con quienes trabaja…. En parte, la coordinación y la colaboración eran escasas porque,
en general, no había confianza interpersonal ni un capital social que permitiera a las personas
salvar las diferencias y comprometerse en alguna forma de actividad colectiva eficaz. La mayoría
de los problemas, e incluso el control de las divisiones institucionales, se personalizaban rápidamente.
Y la mayor parte de los problemas burocráticos se consideraban desde la perspectiva de ganar o
perder. 42
En los estudios de Nigeria y de Viet Nam se observó, en cambio, que la coordinación parecía
mucho mejor a nivel local. En Nigeria, la coordinación fue facilitada por las Unidades de gestión
de proyectos financiadas por el UNFPA. En Viet Nam, los proyectos provinciales financiados por
el Fondo eran administrados por comités provinciales de coordinación en que estaban
42 Morgan, Peter, y Jack Reynolds, mayo de 2002.
representadas todas las contrapartes de las esferas de la salud reproductiva, población y
desarrollo. Tal vez porque eran jurisdicciones pequeñas en que la mayoría de los miembros se
conocían entre sí, pudieron coordinar eficazmente muchas de sus actividades.
Movilización de recursos con miras a la sostenibilidad
Para tener capacidad, una organización debe poder movilizar suficientes recursos financieros que
le permitan mantener su programa. Parece claro que los asociados del UNFPA en el desarrollo no
han cumplido con este requisito, en parte porque el Fondo ha seguido dando ayuda financiera a muy
largo plazo. El UNFPA, y prácticamente todos los donantes, exhiben el mismo comportamiento
contradictorio ya que, por un lado, exhortan a los receptores de su financiación a encontrar nuevas
fuentes de ingresos y, por otro, destinan la financiación de sus propios programas a las mismas
instituciones. Muchas organizaciones, que no llegan a gastar ni siquiera los recursos que
actualmente reciben de los donantes, difícilmente se esfuercen por procurarse nuevas fuentes de
financiación mientras las circunstancias no las obliguen. En Côte d’Ivoire, por ejemplo,
En el momento del examen de mitad de período[ del programa de país] sólo se ha usado entre el
10% y el 12% de los fondos disponibles porque, entre otras razones, el Gobierno de Côte d’Ivoire ha
institucionalizado un nuevo sistema contable, y las actividades se interrumpieron totalmente
durante el período de disturbios civiles de 1999 y 2000. Esta falta de capacidad de absorción del
Gobierno y otros organismos de ejecución es en sí un indicio de la falta de capacidad de esas
instituciones. Además, aparentemente ni el UNFPA ni nadie más ha empezado a abordar
seriamente la cuestión.43
Nuevamente, en Côte d’Ivoire se observó lo siguiente,
Aunque el UNFPA ha trabajado mucho para fomentar la capacidad de creación de servicios [de
salud reproductiva] en cuatro regiones del país (y a nivel nacional), aún no está claro en qué
medida los servicios seguirían existiendo si se terminara el apoyo del Fondo. Sería difícil ensayar la
cuestión de la sostenibilidad, pero teniendo en cuenta los escasos esfuerzos que el Gobierno ha
hecho en los distritos no cubiertos específicamente por los donantes, difícilmente estaría en
condiciones de mantener el nivel de servicios sin este apoyo.44
En Nigeria, se observó un problema similar,
Los documentos del subprograma no indican cómo utilizar ni comprometer la contribución en

efectivo de contraparte del Gobierno. Además, no se impone a los gobiernos una verdadera
obligación de contribuir. Efectivamente, a nivel federal, lo único que se dice es que “el Gobierno ha
prometido aportar fondos de contraparte.” En esas condiciones, las actividades del programa se
realizan no sólo sin la contribución en efectivo de contraparte del Gobierno, sino utilizando
únicamente los fondos del UNFPA. Por lo cual para los gobiernos pagar es opcional (especialmente
los gobiernos estatales y locales). Este método es inconveniente porque no estimula a los gobiernos
a acostumbrarse a asignar partidas presupuestarias a los programas de población. Cuando se paga
la contribución en efectivo de contraparte del Gobierno, gran parte del dinero puede quedar
44 Idem.

inactivo en las cuentas bancarias mientras los encargados de ejecutar los programas tal vez no
tengan disponibilidad cuando lo necesitan. No se han racionalizado la iniciación del proceso de
acceso a [la contribución en efectivo] ni la aprobación, y son inadecuadas.45
Desarrollo de la capacidad mediante las estructuras de gestión de los

programas
Para administrar sus proyectos y entregarles sus contribuciones, el UNFPA aplica diversos
mecanismos de gestión, incluidas la planificación y la supervisión directas por el personal de la
oficina en el país; las Unidades de Gestión/Asesoría de Proyectos/Programas; y los equipos de
apoyo técnico a los países financiados por el Fondo e integrados por profesionales altamente
calificados que trabajan desde nueve oficinas regionales y prestan apoyo técnico de corto plazo a
los programas de los países. También utiliza consultores y organizaciones nacionales e
internacionales, con contratos de corto plazo, para prestar asistencia a los organismos de
contraparte y los programas.
En los estudios de los países se destacó que las estructuras de gestión establecidas para ejecutar
los programas financiados por el UNFPA podrían lograr los objetivos de desarrollo de la capacidad
con mayor eficacia si el Fondo tuviera estrategias bien definidas de desarrollo de la capacidad. A
pesar de que las Unidades de Gestión/Asesoría de Proyectos/Programas, por ejemplo, prestan
una asistencia excelente al Fondo y las organizaciones asociadas para cumplir con las metas del
proyecto, también tienden a ir en detrimento de la capacidad de todas ellas para “aprender en la
práctica”. Lo mismo se aplica a los equipos de apoyo técnico a los países y a los consultores
externos, a menos que presten la debida atención a la transferencia sistemática de conocimientos
y aptitudes tanto al Fondo como a las organizaciones asociadas con las que trabaja.
En la evaluación también se llegó a la conclusión de que las diferentes estructuras de gestión

deben adaptarse a las capacidades de las organizaciones asociadas y los países. Por ejemplo,
estructuras como las Unidades de Gestión/Asesoría de Proyectos pueden ser necesarias en los
países donde existe escasa capacidad en una etapa inicial, aunque deben reemplazarse por otras
modalidades de gestión a medida que se fortalece la capacidad autóctona.
Personal de las oficinas en los países. El personal de las oficinas en los países suele tener una
importante participación en el diseño y la elaboración de los programas, los subprogramas y los
proyectos para sus respectivos países. También está muy ocupado con los planes de trabajo, los
presupuestos, la presentación de informes y diversas tareas administrativas. En general no
participa en el desarrollo de la capacidad propiamente dicho, pero sí en cierto grado de
capacitación en el servicio que se imparte al personal del organismo de contraparte durante el
proceso de elaboración y ejecución de proyectos y programas. La participación de las contrapartes
nacionales ha aumentado en los dos últimos ciclos de programación, debido a que la ejecución
pasó de agencias internacionales a organismos nacionales. En Viet Nam, por ejemplo, durante el
último ciclo de programación, las autoridades provinciales participaron activamente en la
elaboración de sus propios proyectos, con los consiguientes importantes efectos positivos en el
sentimiento de propiedad del proyecto.
Lamentablemente, las oficinas en los países siempre han tenido una escasa dotación de personal:
un Representante, tal vez un Delegado, un Representante Adjunto (en general un nacional), unos
pocos oficiales nacionales de programa, personal nacional de proyecto, y unos pocos empleados
de apoyo. La dotación de las oficinas en los países se mencionó en todos los estudios como una
desventaja considerable. Este modelo de dotación de personal que siempre fue insuficiente pasó
a ser inadecuado también en el contexto de la creciente descentralización de las administraciones
gubernamentales y, concomitantemente, de las intervenciones financiadas por el UNFPA. No sólo
no había suficientes funcionarios calificados para elaborar, vigilar y evaluar los proyectos, sino que
muchos carecían de los conocimientos técnicos necesarios en materia de salud reproductiva,
población y desarrollo y promoción y, ni qué decir, desarrollo de la capacidad. Por consiguiente,
las oficinas en los países no han podido prescindir de la asistencia de expertos externos (locales,
internacionales y equipos de apoyo técnico a los países.)
Si bien debe encomiarse al UNFPA por restringir sus gastos generales limitando la dotación de
personal de las oficinas en los países, debe señalarse que luego impone al personal muchas
exigencias técnicas y administrativas sencillamente alejadas de la realidad, dado el número de
funcionarios con que cuenta. Además, aunque la escasez de personal se resuelve, en cierta
medida, con los equipos de apoyo técnico a los países o los consultores independientes, el empleo
de esos expertos “externos” consume mucho tiempo a los funcionarios encargados de la
organización y el seguimiento.
Unidades de gestión de proyectos/programas. Muchas organizaciones asociadas, en particular

en niveles descentralizados, no tienen capacidad para ejecutar los proyectos por sí mismas, sea
por falta de personal o por falta de conocimientos especializados. A menudo el UNFPA financia
las Unidades de Gestión/Asesoría de Proyectos/Programas para ayudar a los organismos del
gobierno a ejecutar los proyectos o los programas en los plazos previstos. Las Unidades están
integradas, en su mayoría, por personal nacional calificado según los requerimientos de los
proyectos. Aunque su función principal es administrar la ejecución de los proyectos (encargar
equipo, hacer los arreglos necesarios para los viajes de estudio y planificar los programas de
capacitación, por ejemplo), también pueden prestar asistencia técnica, en lo que pueden ser muy
útiles. También pueden facilitar la comunicación entre un gobierno y los donantes, promoviendo
la adopción de decisiones, especialmente cuando inspiran respeto y confianza a ambas partes.
Como sus funcionarios no están contratados con carácter permanente por el gobierno, se los
puede contratar y despedir con mucha flexibilidad.
En esta evaluación se reunió una cantidad limitada de datos sobre las Unidades de
Gestión/Asesoría de Proyectos/Programas y, por lo tanto, no se puede llegar a conclusiones
definitivas ni autorizadas sobre sus puntos fuertes y sus deficiencias, ni sobre su idoneidad como
estrategia sostenible de desarrollo de la capacidad. Sin embargo, cabe destacar las siguientes
observaciones de la evaluación.
Nigeria utiliza una Unidad de Asesoría de Proyectos/Programas por cada proyecto federal y en
cada uno de los 12 estados apoyados por el UNFPA. En el informe sobre Nigeria se destacó que
han sido eficaces para promover las articulaciones dentro de los proyectos estatales y federales,
algo que ni los propios proyectos gestionados por el Gobierno hacen muy bien. En el informe se
calificó muy positivamente a los asesores de las Unidades y también se observó que el
subprograma de salud reproductiva “obtuvo grandes beneficios de la disponibilidad y el trabajo de
expertos en salud reproductiva muy competentes y dedicados.”46

Por otro lado, en el estudio de Nigeria se concluyó que las Unidades tendían a ser un vehículo para
la “sustitución de capacidades”. Es decir que, verdaderamente, el UNFPA está comprando
capacidad a corto plazo en lugar de ayudar a fomentar la capacidad del personal del organismo
de ejecución. En los ejemplos más extremos, las Unidades asumen la función de ejecución, con lo
que tal vez el trabajo se haga más rápido, pero también pueden provocar confusión y conflictos si
se las ve como una unidad independiente que presenta informes al Fondo y no al organismo de
ejecución del Gobierno. En Nigeria y en el proyecto de población y desarrollo de Egipto,
efectivamente, la Unidad de Gestión/Asesoría actuaba como una unidad autónoma. En lugar de
fomentar la capacidad del Ministerio de Salud y Población como se había previsto inicialmente, la
Unidad hizo el trabajo o contrató consultores para que lo hicieran. Algo similar se expresaba en
un informe sobre las experiencias del Fondo con la descentralización gubernamental en el sentido
de que esta modalidad de gestión de proyectos tendía a retrasar el crecimiento de las
instituciones locales.47
Equipos de apoyo técnico a los países. En la evaluación temática no se realizó un análisis a fondo
del rendimiento de los equipos de apoyo técnico a los países, pero se hizo la siguiente apreciación.
En general, la sede y las oficinas del UNFPA en los países tienen la mejor opinión de los equipos
de apoyo técnico a los países.48 Estos especialistas prestan la asistencia técnica necesaria a las
oficinas en los países y a las contrapartes nacionales en una gran diversidad de esferas técnicas.
A pesar de que se señala al desarrollo de la capacidad como el núcleo del mandato de los equipos
de apoyo técnico a los países, de hecho en muchos países, los expertos del equipo dedican gran
parte de su tiempo a elaborar proyectos y programas para las oficinas del Fondo, dotadas de
escaso personal. Sin embargo no han dejado de realizar contribuciones valiosas para fomentar la
capacidad de las organizaciones asociadas. Por ejemplo, fueron especialmente eficaces en el
desarrollo de la capacidad del personal de los Gobiernos de Viet Nam y Côte d’Ivoire para diseñar
y realizar censos y encuestas.
Una de las limitaciones del apoyo de los equipos es la falta de continuidad. El mismo asesor a
menudo no puede hacer las visitas de seguimiento. Una segunda limitación es el tiempo. Los
asesores de los equipos rara vez disponen de más de una o dos semanas para realizar su cometido
en el país. Sin embargo, tal vez la mayor preocupación mencionada en esta evaluación con
respecto a los equipos de apoyo técnico a los países sea que no han podido desarrollar las
capacidades nacionales porque el UNFPA no tiene un enfoque estratégico bien definido del
desarrollo de la capacidad. En ese contexto, es muy probable que, al igual que las Unidades de
Gestión/Asesoría de Proyectos/Programas, a menudo hayan sustituido capacidad en lugar de
crearla.
47 UNFPA and Government Decentralization: a study of country experiences (El UNFPA y la descentralización gubernamental: estudio de
experiencias nacionales), Oficina de Supervisión y Evaluación, marzo de 2000.
48 Véase, por ejemplo, la evaluación externa de los equipos de apoyo técnico a los países realizada por el UNFPA (Informe de evaluación
Nº 9: Evaluación del sistema de servicios de apoyo técnico del UNFPA).
4: por qué estas
observaciones
4.1. Introducción
A pesar de los recursos considerables que el UNFPA ha invertido en el desarrollo de la capacidad,
la conclusión general del equipo de evaluación fue que en la mayoría de las organizaciones
asociadas el objetivo se había logrado sólo limitadamente. Además, se creía que las razones tras
este éxito aparentemente sólo parcial se encontraban en el ambiente general en que las
organizaciones de desarrollo como el Fondo trabajan y los incentivos que ofrecen. Entre las
razones subyacentes cabe señalar las siguientes:
• La comunidad internacional de desarrollo aún no ha ajustado sus estrategias de intervención y gestión

a las necesidades del desarrollo sostenible, en particular los aspectos atinentes a la capacidad.
Las metodologías y los procedimientos que procuran resultados de corto plazo, la aversión al
riesgo, y la visibilidad de las intervenciones de los donantes son algunos ejemplos destacados.
Los ciclos anuales de promesas de los donantes no favorecen las perspectivas de largo plazo.
• En la mayoría de los organismos del sector público, el patrón de los incentivos no favorece una
atención sostenida a los problemas de capacidad. Ese patrón se aplica tanto a las organizaciones
financieras internacionales como a los organismos asociados nacionales. Cuando los recursos escasean
y las críticas de las partes interesadas abundan, pocas organizaciones consideran la posibilidad
de dar mayor prioridad a las cuestiones relativas a la capacidad como clave de su supervivencia.
• La preocupación actual con la gestión basada en los resultados ha acentuado más la tendencia
opuesta al desarrollo de la capacidad. Pocas organizaciones han podido adaptar sus
procedimientos orientados a los resultados a las necesidades específicas de los programas de
desarrollo de la capacidad y la mayoría los han usado más para “demostrar” que para “mejorar”.
Además, la gestión basada en los resultados ha tendido a reforzar el logro de beneficios de corto
plazo a expensas de los beneficios de más largo plazo.
También se señalaron cuatro cuestiones inmediatas que efectivamente impiden que el UNFPA
alcance más logros en sus tareas de desarrollo de la capacidad:
• Hay una tensión inherente entre el corto plazo de las metas de los productos y servicios de los
proyectos, y el largo plazo de las metas de desarrollo de la capacidad;
• El UNFPA no comprende cabalmente las complejidades del desarrollo de la capacidad ni lo que

hace falta para su eficaz aplicación;
• Las organizaciones asociadas no tienen ni visión ni compromiso para adquirir independencia

financiera e intelectual; y
• No hay ni una metodología ni instrumentos que traten de las cuestiones relativas a la capacidad.
Estas cuestiones se explican con más detalle más adelante.

4.2. Tensión: Productos y servicios de los proyectos
en oposición al desarrollo de la capacidad
institucional
Aunque a menudo los donantes puedan haber manifestado lo contrario, la cooperación para el
desarrollo siempre se ha concentrado en la culminación de las actividades y el logro de los
objetivos de corto plazo de los proyectos, y no en el compromiso sostenido y frecuentemente de
largo plazo necesario para un eficaz desarrollo de la capacidad. La orientación no cambió cuando
se introdujó el enfoque “programa”, aunque este enfoque insiste en la contribución de los
proyectos a objetivos más amplios de programas nacionales. Tampoco cambió con la introducción
de la gestión de programas basada en los resultados, adoptada por el UNFPA a fines del decenio
de 1990. Conforme a la aplicación actual de la gestión basada en los resultados, el Fondo es
responsable de que los resultados predeterminados de los programas de los países se alcancen
en el plazo típico de cinco años. En la gestión basada en los resultados, el Fondo no presta
demasiada atención a la necesidad de que las organizaciones asociadas recorran el proceso de
ensayo y error, y aprendizaje continuo, imprescindible para un eficaz desarrollo de la capacidad.
Por lo tanto, hay una tensión inherente entre la gestión basada en los resultados tal como se aplica
y la necesidad de fomentar la capacidad, un resultado más lento, más deliberado y que no se
cuantifica tan fácilmente.
Ello no significa, sin embargo, que la gestión basada en los resultados y el desarrollo de la
capacidad sean incompatibles ni siquiera en el corto plazo. Al fin y al cabo, todos los participantes
deben estar interesados en los progresos, los resultados, el rendimiento y encontrar la forma de
evaluar esos atributos. Pero puede ser mayor el daño que los beneficios cuando se aplican
procedimientos impuestos, mecánicos, orientados al control que, en la mayoría de los organismos
donantes, actualmente se interpretan como evaluación del desempeño. Para el UNFPA y otros
organismos de financiación, la dificultad reside en adaptar los principios de la gestión basada en
los resultados de las tres formas fundamentales siguientes:
• Crear una interconexión más eficaz entre los procedimientos descendentes orientados a la
rendición de cuentas, y un enfoque más ascendente, participativo y basado en el cliente;
• Sustentar las metodologías de la gestión basada en los resultados en el análisis institucional

más lúcido; y
• Ayudar a diseñar proyectos y programas que se asienten más en el aprendizaje y de carácter

más experimental. Debe advertirse que el UNFPA sólo obtendría beneficios de esos proyectos y
programas si desde dentro de la organización misma se hiciera hincapié en el uso continuo de
la experiencia adquirida para mejorar las estrategias de los programas.
30 CAPÍTULO 4 POR QUÉ ESTAS OBSERVACIONES

4.3. Las complejidades del desarrollo de la
capacidad
Fomentar la capacidad de una persona o una organización es una tarea muy compleja, que
requiere comprender cabalmente la teoría institucional y cómo se nutren las personas y las
organizaciones a medida que pasan por las diversas etapas de desarrollo y se desenvuelven en su
particular contexto nacional. Esto tambien implica ayudar a una organización a transformarse en
una organización de aprendizaje49 , capaz de evaluar una y otra vez, continuamente, su entorno
interno y externo, y configurar sus actividades y su estructura para desempeñarse con eficacia. En
el informe de Egipto se observó que,
En el diseño de las estrategias de población y desarrollo faltó una estrategia de cambio o de

desarrollo de la capacidad que, de haberse aplicado, habría tenido posibilidades razonables de
cambiar la estructura y el comportamiento de un complejo conjunto de organismos del sector
público. En la práctica, el diseño del proyecto consistió en una lista de objetivos relativos a la
capacidad que aparentemente se seleccionaron con el criterio de lo deseable y no de lo viable.
Los proyectos de desarrollo de la capacidad parecen requerir un proceso de aprendizaje continuo

que utilice el análisis y el diseño iniciales para fijar la dirección correcta, prepare a los participantes
para diversos resultados posibles, y confíe en la experimentación y el mejoramiento continuos para
responder a los numerosos cambios que inevitablemente surgen. También parece fundamental
establecer un proceso de planificación inclusiva que, en la etapa de diseño, cree una comunidad de
participantes en el aprendizaje que puedan seguir los progresos que se produzcan durante la
aplicación y generen las acciones colectivas necesarias para una adaptación eficaz.50
Sin embargo, este enfoque complejo del desarrollo de la capacidad está fuera del alcance de la
mayoría de los organismos de desarrollo, incluido el UNFPA, en cuyo modelo de ejecución de
proyectos, mucho más determinista, se evalúan las necesidades, se planifican y se presupuestan
las actividades de los proyectos, y se entrega dinero a medida que se ejecutan las actividades. Las
organizaciones, a su vez, no adquieren la habilidad necesaria para solucionar problemas, sin la
cual no se desarrollan.
Nuevamente, como se observó al respecto en el informe de Egipto:
En los dos casos se ilustra la necesidad de reflexionar atentamente sobre el estilo y el proceso de
diseño de proyectos. Los diseños detallados que se basan en la predicción y la selección previa de
objetivos específicos cuantificables no parecen tener flexibilidad para hacer frente a los típicos
acontecimientos imprevistos y, en muchos casos, incognoscibles de muchos proyectos de desarrollo
de la capacidad. Por otro lado, los proyectos en que se hacen pocos preparativos previos y que se
basan exclusivamente en la adaptación y la planificación iterativa suelen perder el rumbo y no
logran los entendimientos ni las habilidades comunes que hacen falta para progresar.51
49 Senge, Peter, The Fifth Discipline: the art and practice of the learning organization (La quinta disciplina: el arte y la práctica de la organización
de aprendizaje), Doubleday, 1990.
50 Morgan, Peter, y Jack Reynolds. Mayo de 2002.
51 Morgan, Peter, y Jack Reynolds. Mayo de 2002.

Como se señaló anteriormente, el criterio determinista con que el UNFPA elabora los programas
no ayuda a las organizaciones asociadas a transformarse en organizaciones de aprendizaje.
Tampoco tiene en cuenta la etapa de desarrollo de una organización asociada, como resultado de
lo cual, a menudo los insumos que se incorporan y son pertinentes en las primeras etapas de
desarrollo de una organización persisten cuando ya no son esenciales.
4.4. Perspectiva y compromiso de las

organizaciones asociadas
La capacidad no es algo que sencillamente se tiene o no se tiene. Es, en todo caso, un proceso
continuo en que los conocimientos especializados se van profundizando a medida que una
persona o una organización adquiere aptitudes, experiencia y las actitudes adecuadas (en las
personas) o la cultura institucional (en las organizaciones) que conducen a resultados eficaces y
adecuados. Este proceso requiere que la organización donante y su asociada tengan perspectiva
y compromiso, y que comprendan claramente dónde están y por qué, hacia dónde se encaminan,
y cuáles serán las respectivas responsabilidades en la evolución del proceso y la relación. También
es importante comprender dónde están las personas y las situaciones, y por qué están donde
están.
En las observaciones de los estudios de los países se destaca que los asociados en el desarrollo
enfocan el desarrollo de la capacidad desde diversas perspectivas. Algunos están auténticamente
interesados en mejorar su desempeño. Otros sólo desean la legitimidad simbólica que otorga la
asociación con el UNFPA. Otros aún están interesados en acceder a determinados recursos
financieros y técnicos, pero no están dispuestos a hacer los cambios que requiere un programa
intrusivo de cambios institucionales. Y otros no tienen ni la fortaleza ni el compromiso político
para contradecir a algunas partes interesadas nacionales e internacionales importantes. En los
proyectos del UNFPA se necesita comprender mejor la dinámica, las motivaciones, los incentivos,
las presiones y los intereses creados con que se construyen las oportunidades y se define el
alcance de las medidas. El Fondo tiende a concentrarse demasiado en las ventajas inherentes de
su mandato, pasando por alto las dificultades de su aplicación en el terreno.
4.5. Metodología del desarrollo de la capacidad

Ciertas capacidades como planificar eficazmente o tratar con clientes o partes interesadas
dependen de conjuntos o sistemas complejos de aptitudes, procesos, actitudes, actividades,
corrientes de recursos y estructuras. Las piezas deben ajustarse y reforzarse mutuamente. Las
capacidades deben ser manojos que se integran con determinada intención para generar
ulteriores rendimientos y repercusiones. Con el tiempo, los participantes deben aprender cómo
dominar el proceso en que esos atributos se combinan deliberadamente. Debido a esta complejidad,
no es razonable pensar que cada país, ni siquiera cada región, tiene los conocimientos especializados
necesarios para diseñar y ejecutar programas eficaces de desarrollo de la capacidad sin algunas
directrices comunes sobre cómo hacerlo. Sin embargo, actualmente el UNFPA diseña y ejecuta
sus programas sin utilizar ese marco común, y más bien confía en las calificaciones de sus oficinas
en los países, apoyadas por los equipos de apoyo técnico a los países, las Unidades de
Gestión/Asesoría de Proyectos/Programas y, a veces, consultores independientes. No se ha
demostrado que con este enfoque se logre fomentar la capacidad.
32 CAPÍTULO 4 POR QUÉ ESTAS OBSERVACIONES

En el examen de los resultados del proyecto de población y desarrollo de Egipto en materia de
desarrollo de la capacidad, se señaló lo siguiente:
Las razones de estos pocos logros comienzan con las deficiencias del diseño del proyecto. No se
dedicó tiempo a realizar un diseño más a fondo ni hacer un análisis básico ni un examen del
contexto institucional de las políticas de población. En el proyecto no parece haberse aclarado
nunca cuál era la mejor forma de determinar, evaluar, desarrollar, desplegar y proteger las
capacidades fundamentales que necesitaba el Gobierno para trabajar en la esfera de la población
y desarrollo. En el método de diseño del proyecto tampoco se aportó mucho para facilitar el proceso
o la participación de los interesados, para construir un sentimiento de compromiso, de propiedad, o
de entendimiento común entre los participantes potenciales. Este problema de diseño del proyecto
se acentuó porque el UNFPA carecía de ciertos conocimientos. A pesar de sus largos años de
experiencia en población y desarrollo, en la etapa de diseño de 1998-1999, el Fondo como
organización no aportó principios ni directrices operacionales en relación con los problemas
fundamentales de diseño y ejecución a que el proyecto probablemente haría frente en la compleja
coordinación de las políticas. Además hubo un vacío en el pensamiento estratégico con respecto a
las cuestiones relativas a la capacidad. En el diseño del proyecto se daban pocos indicios del
enfoque del cambio institucional y organizacional que el proyecto podría o debería adoptar en el
contexto de Egipto para tener oportunidades razonables de lograr sus objetivos.52
Asimismo, es absolutamente necesario elaborar métodos que conecten los insumos orientados a
las personas con la prevista institucionalización en sus organizaciones. Esta cuestión no se aborda
coherentemente, por lo que a menudo la capacitación y las capacidades de las personas de una
organización no concuerdan con las necesidades de la organización en general, según se destaca
en la sección 3.4., Desarrollo de los recursos humanos.
El seguimiento y la evaluación de la capacidad y del desarrollo de la capacidad también necesitan

sus propios métodos, según se verá en la sección 5.3.
52 Morgan, Peter, y Jack Reynolds, mayo de 2002.

5: conclusiones y
recomendaciones
5.1. El desarrollo de la capacidad como resultado

El desarrollo de la capacidad es una labor compleja que requiere enorme competencia, motivación
y paciencia. El UNFPA ha hecho grandes inversiones en el desarrollo de la capacidad,
principalmente en las esferas de la capacitación y la infraestructura, y ha cosechado éxitos y
fracasos, lo cual no es de sorprender ya que la propia idea de fomentar la capacidad es nueva en
el Fondo, y todavía no existe una estrategia integral para mejorar el desempeño de sus
organizaciones asociadas. Efectivamente, una de las principales conclusiones de esta evaluación
temática es que el Fondo no ha prestado suficiente atención a la capacidad ni al rendimiento de
los organismos de contraparte para lograr, en última instancia, resultados sostenibles de los
programas de salud reproductiva, población y desarrollo. Las causas son varias, según se planteó
en el capítulo 4, incluida la falta de incentivos externos para financiar intervenciones programáticas
de más largo plazo con miras a desarrollar organizaciones competentes que puedan definir y
lograr sus propios objetivos de desarrollo. En esta evaluación ha quedado demostrado que un
eficaz desarrollo de la capacidad requiere un método sostenido e integral de trabajo con las
organizaciones asociadas, que cambia a medida que los asociados se desarrollan y adquieren
independencia. Para que las organizaciones y las personas se desarrollen, se les debe dar espacio
para crecer, experimentar por sí mismas y aprender de sus propios errores. Además, los donantes
como el Fondo deben tener más voluntad y flexibilidad para permitir que el proceso persiga otros
objetivos además de los productos de corto plazo de los proyectos y los programas.
RECOMENDACIÓN:
• El sistema de las Naciones Unidas ha declarado que el desarrollo de la capacidad debe aceptarse
como uno de los objetivos principales y explícitos de todas las actividades del sistema.53 Se trata
de un objetivo difícil de lograr y que requerirá volver a pensar en todo el sistema de relaciones
y enfoques del desarrollo. No obstante, sin centrarse de este modo en la capacidad, no se puede
hablar verdaderamente de desarrollo sostenible. Es hora de encarar este concepto seriamente y
abordarlo concertadamente, lo que para el UNFPA significa elaborar una perspectiva y un
compromiso institucionales con el desarrollo de la capacidad en que se refleje su misión.
5.2. El UNFPA y sus opciones

La situación actual
Actualmente, el UNFPA está escasamente dotado para fomentar eficazmente la capacidad de sus
asociados en el desarrollo. Enfoca el desarrollo de la capacidad con los elementos siguientes:
53 Directrices del Comité Administrativo de Coordinación.
34 CAPÍTULO 5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

• Los resultados de los programas, y los productos y servicios de los programas y los
proyectos se destacan más que el desarrollo de la capacidad;
• Se insiste en la transferencia de aptitudes y recursos técnicos;
• El UNFPA dispone de pocas aptitudes internas, individuales e institucionales, para el

desarrollo de la capacidad;
• No hay definiciones ciertas del desarrollo de la capacidad, las estrategias y los

instrumentos, incluso los que se utilizan para planificar, vigilar y evaluar los programas;
• Los conceptos del desarrollo de la capacidad son accesorios a los procedimientos internos
vigentes; y
• Los incentivos internos para el desarrollo de la capacidad son limitados.
Esta situación no es exclusiva del UNFPA, sino que la mayoría de las organizaciones de desarrollo
se encuentran en esta etapa.
Para que el UNFPA sea un verdadero protagonista del desarrollo de la capacidad, será necesario
que se comprometa plenamente con el desarrollo de aptitudes y enfoques congruentes con este
objetivo. Sin embargo, un compromiso pleno tal vez no sea posible en el futuro inmediato, dadas
las presiones financieras y políticas que se ciernen sobre el Fondo. Además, transcurrirá cierto
tiempo antes de que se desarrollen las aptitudes de desarrollo de la capacidad.
ETAPA 1
En consecuencia, el equipo de evaluación sugiere que el UNFPA se comprometa a poner en
funcionamiento la política del sistema de las Naciones Unidas en materia de desarrollo de la
capacidad, como se estableció en la Nota de Orientación del Comité Administrativo de Coordinación,
lo que supone que el Fondo haga hincapié en la capacidad y el rendimiento como condiciones
esenciales para lograr resultados sostenibles de los programas de salud reproductiva,
población y desarrollo. Algunos de los cambios necesarios a tales efectos son los siguientes:
• Los altos dirigentes se comprometen con el desarrollo de la capacidad y con un esfuerzo

institucional consciente para integrar las estrategias de desarrollo de la capacidad;
• El UNFPA promueve los conocimientos especializados sobre desarrollo de la capacidad en

la sede y entre los equipos de apoyo técnico a los países, para orientar estratégicamente en
el Fondo en general y las operaciones en los países;
• Se forman redes de aprendizaje para difundir el conocimiento y las aptitudes sobre el

desarrollo de la capacidad en toda la organización;
• Se establecen diversas asociaciones concentradas en el desarrollo de la capacidad dentro

y fuera del sistema de las Naciones Unidas; y
• Se desarrolla el sistema de planificación, seguimiento y evaluación del UNFPA basado en

los resultados que vigila los resultados obtenidos en materia de desarrollo de la capacidad;
se recompensa a los administradores por promover el logro de esos resultados.

Para que el UNFPA alcance la etapa 1 se necesitarían recursos y compromiso. En opinión del
equipo de evaluación, es un objetivo viable.
ETAPA 2
En última instancia, la ejecución de la etapa 1 transformaría al UNFPA en un organismo
plenamente calificado para facilitar los cambios institucionales y sistémicos (etapa 2). En la etapa
2, el desarrollo de la capacidad en materia de salud reproductiva, población y desarrollo sería
el principal objetivo institucional del Fondo, para lo cual se requiere lo siguiente:
• Que el UNFPA adquiera muy diversas aptitudes para hacer frente a un complejo abanico de
situaciones de desarrollo de la capacidad;
• Que el desarrollo de la capacidad en materia de salud reproductiva, población y desarrollo

se destaque como una ventaja comparativa del UNFPA; y
• Que el UNFPA se considere la vanguardia mundial del desarrollo de la capacidad en materia

de salud reproductiva, población y desarrollo.
Pocas organizaciones han alcanzado la etapa 2. Para que el UNFPA consiga este nivel de
calificación en materia de desarrollo de la capacidad, precisaría demostrar que está empeñado,
coherente y firmemente, en cambiar.
RECOMENDACIÓN:
• Se recomienda que el UNFPA asuma el compromiso necesario para alcanzar la etapa 1. En las
secciones siguientes se dan más detalles de las consecuencias de esta recomendación.
5.3. Conocimientos especializados e incentivos

Actualmente el UNFPA carece de las aptitudes necesarias para promover el desarrollo de la
capacidad eficaz y sistemáticamente entre sus organizaciones asociadas, lo que no significa que
en el Fondo no haya personas dotadas de esas aptitudes que, sin embargo, no se han
institucionalizado. Para que el Fondo ubique el desarrollo de la capacidad como tema central de
sus programas junto con la salud reproductiva, población y desarrollo, necesitará una nueva serie
de competencias y criterios, que sólo adquirirá si invierte en la capacitación del personal y
demuestra que está empeñado en aprender y cambiar. También debe volver a pensar cómo actúa,
desde los modelos de programación hasta la disposición para permitir a las organizaciones
asociadas pensar y actuar por sí mismas sin su orientación sustancial. A su vez, deberá volver a
reflexionar sobre sus propios incentivos burocráticos internos. Se necesita cambiar de rumbo,
dejar de lado los objetivos fijos (incorporados en la gestión basada en los resultados como se
aplica actualmente) y encaminarse hacia un método de medición y recompensa del desarrollo de
la capacidad institucional, y de diseño flexible de los programas para permitir, en cierta medida,
el ensayo permanente de las diferentes estrategias de desarrollo de la capacidad. Sin embargo el
Fondo, como la mayoría de las organizaciones de las Naciones Unidas, tiene gran aversión al
riesgo, y sigue poco claro si, junto con sus organizaciones asociadas, está dispuesto a correr el
riesgo de asumir plenamente el desarrollo de la capacidad para el desarrollo. Algunos de los
riesgos que supone aplicar ese enfoque son los siguientes:
• Algunos donantes pueden acusar al UNFPA de ejercer un control y diseño de los proyectos
demasiado laxos. Los donantes pueden aducir que el diseño de los proyectos es

insatisfactorio, por ejemplo, que los objetivos de los proyectos no son claros y que son muy
pocos los “resultados verificables objetivamente”. También pueden considerar que las
repercusiones son insuficientes en relación con los costos.
• En algunos casos, el UNFPA tal vez tenga que ceder el control a los asociados en un
esfuerzo por promover el sentimiento de propiedad y el compromiso, lo que puede conducir
a toda clase de disfunciones, incluso las relacionadas con la gestión financiera.
• Tal vez le preocupe la posible pérdida de la identidad de su nombre, crucial para la

supervivencia de la organización, si concierta importantes acuerdos de colaboración.
RECOMENDACIONES:
• Para que el UNFPA asuma seriamente su compromiso con el desarrollo de la capacidad, debe
realizar un examen exhaustivo de sus aptitudes, puntos débiles, procesos e incentivos internos
como parte de un proceso general de planificación estratégica. También debe reconocer la
dificultad de esta clase de proceso de desarrollo y estar dispuesto a correr los riesgos necesarios
para transformarse en un protagonista eficaz del desarrollo de la capacidad.
• Para avanzar hacia la elaboración de métodos más consistentes de desarrollo de la capacidad,

el UNFPA debe aprovechar la reflexión y las experiencias actuales de muchas otras
organizaciones de desarrollo54 con las que debe establecer acuerdos de colaboración e
intercambio de información sobre las estrategias en la materia. En particular, el Fondo debe
participar en las iniciativas permanentes de promoción de reformas del sector público y en el
diseño de sistemas más eficaces de seguimiento y evaluación del desarrollo de la capacidad.
• Además, debe dar oportunidades al personal clave de la sede, los equipos de apoyo técnico a
los países y las oficinas en los países, para que mejore sus conocimientos sobre los problemas,
las estrategias y las metodologías de desarrollo de la capacidad.
5.4. Perspectiva y compromiso

Se ha comprobado que el éxito de las intervenciones en la esfera del desarrollo de la capacidad
está relacionado con el empeño en lograr objetivos concretos en materia de salud reproductiva o
población y desarrollo. También que la falta de perspectiva y compromiso lleva al fracaso. La
perspectiva ayuda a que las personas se mantengan concentradas en sus objetivos, mientras el
compromiso permite perseguir esos objetivos. Son necesarios compromisos políticos y
operacionales: el compromiso político para conseguir apoyo para un programa, y el compromiso
operacional para llevarlo adelante. Por lo tanto, la elección de los asociados en el desarrollo
determina en gran medida la posibilidad de éxito del UNFPA en sus tareas de desarrollo de la
capacidad. Sin embargo, el Fondo tiende a trabajar con las mismas instituciones año tras año, sin
considerar debidamente si tienen la perspectiva y el compromiso de asociados eficaces. Al mismo
tiempo, debe observarse que, en muchos casos, no tiene mucha libertad para elegir sus
contrapartes nacionales.
54 El DGIS, el CIDA, el SIDA y el PNUD, entre otros.

RECOMENDACIONES:
• El UNFPA debe volver a examinar cómo elige a sus asociados en el desarrollo y elaborar un
conjunto de criterios más críticos para decidir cuándo ha de seguir su asociación con una
organización y cuándo ha de buscar nuevos asociados. Debe distinguir a las organizaciones que
demuestran compromiso con la salud reproductiva, población y desarrollo, y disposición para
aprender y crecer.
• Además, el UNFPA debe volver a examinar su nivel de financiación en los países. Debe
aumentar su inversión en los países en que los asociados nacionales demuestran perspectiva y
compromiso, incluidos los países que se han embarcado en iniciativas de reforma del sector
público, y reducir la financiación cuando el ambiente no es propicio para trabajar eficazmente
en salud reproductiva, población y desarrollo.
5.5. Enfoque integrado del desarrollo de la

capacidad
El desarrollo de la capacidad no se produce en el vacío. Para que tenga éxito y sea sostenido,
requiere un enfoque integral que incluye a la persona, la organización y el entorno (véase la figura
de la página 5). Sin embargo, el UNFPA generalmente enfoca el desarrollo de la capacidad
concentrándose en las intervenciones individuales, como la capacitación de las personas, o el
desarrollo de la infraestructura institucional, y son pocas las estrategias que combinan y ajustan
las diversas piezas. Además, las estructuras de gestión de programas y asistencia técnica
utilizadas por el Fondo, que se describen en la sección 3.4, han tendido a sustituir la capacidad y
no a desarrollarla. En ciertos momentos, especialmente cuando el Fondo trabaja durante un largo
período de tiempo con una organización, se logran muchos elementos del desarrollo de la
capacidad, pero se necesita un enfoque más reflexivo e integral de la cuestión, en el plano
individual, institucional y sistémico.
RECOMENDACIONES:
• El UNFPA debe elaborar estrategias integrales de desarrollo de la capacidad con sus
organizaciones asociadas, incorporando planes con miras a utilizar la capacitación, la
infraestructura y la asistencia técnica para mejorar la capacidad total necesaria para un
desarrollo eficaz y de largo plazo, teniendo en cuenta el contexto sistémico.
• En este contexto, el UNFPA debe iniciar un examen interno de la idoneidad y la sostenibilidad

de los diferentes modos de gestión de los programas que actualmente utiliza. También debe
examinar cómo promover el crecimiento de la capacidad institucional autóctona, considerando
los contextos nacionales y los niveles de desarrollo específicos.
5.6. Mejor colaboración con otros donantes en

relación al desarrollo de la capacidad
El UNFPA es un pequeño donante que suele distribuir sus limitados recursos en una cartera
demasiado amplia como para lograr grandes repercusiones. A menudo es uno de varios donantes
que actúan en determinado país. En muchos países es frecuente que falte coordinación y

colaboración entre los donantes, según se señaló en los estudios de los países. Prácticamente en
todos los estudios se recomendó una mejor colaboración con otros donantes en diversas esferas,
incluido el desarrollo de la capacidad. Además, la función y los modos de la asistencia de los
donantes están cambiando rápidamente, y el Fondo debe adoptar un enfoque más avancado hacia
la asistencia para el desarrollo y a la altura de otras organizaciones donantes. Algunas modalidades
nuevas, como los enfoques sectoriales, los acuerdos cooperativos, y el establecimiento de
acuerdos de colaboración norte-sur de largo plazo (a menudo en el contexto de las iniciativas de
reforma del sector público) parecen estar sustituyendo el enfoque de proyecto/programa que
ahora utilizan muchos donantes, incluso el Fondo. Actualmente, donantes como el Banco Mundial
y la Organización Mundial de la Salud (OMS) están procurando efectuar cambios estructurales
permanentes en la forma de prestación de servicios de salud mediante una reforma del sector de
la salud, lo que puede tener repercusiones radicales en la administración de los programas de
salud reproductiva. El Fondo no podrá aplicar estrategias eficaces de desarrollo de la capacidad
salvo que sincronice sus intervenciones con donantes como el Banco Mundial, la OMS, el
Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID), la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID) y otros que influyen en el entorno macroeconómico y
político de los países.
RECOMENDACIÓN:
• El UNFPA debe aunar fuerzas y coordinar sus intervenciones de desarrollo de la capacidad con
otras organizaciones donantes que están promoviendo estrategias en la materia y apoyando
políticas de reforma como las del sector de la salud, enfoques sectoriales y estrategias de
reducción de la pobreza.55
55 En un informe titulado UNFPA and Government Decentralization: a study of country experiences (El UNFPA y la descentralización
gubernamental: estudio de experiencias nacionales), Oficina de Supervisión y Evaluación, marzo de 2000, se recomendaba asimismo
que el UNFPA aumentara su participación en los mecanismos de coordinación existentes establecidos por otros donantes para abordar
cuestiones relativas a la descentralización. Debe intentar participar en las reuniones de coordinación no sólo relativas a la salud
reproductiva y las cuestiones del sector de la salud, sino también en las reuniones donde se traten los problemas de la descentralización
como el desarrollo de la capacidad de gestión y la buena gestión de los asuntos públicos…. Debe asumir un papel más proactivo en la
coordinación de los donantes, y no sólo basarse en los mecanismos existentes que pueden no ser eficaces. En el informe también se
observó que todos los organismos que han descentralizado sus programas de asistencia hacen frente al desafío de fomentar la
capacidad nacional para el diseño, la gestión, el seguimiento y la evaluación de los programas y los proyectos. El UNFPA debe procurar
el máximo de eficacia y coordinación entre los organismos, y evitar la duplicación de tareas.

anexo
Los países estudiados 56
1. Brasil
CONTEXTO DEL PAÍS
El Brasil, con un índice de desarrollo humano medio,57 en los últimos 30 años ha pasado por
cambios notables en sus estructuras demográfica, económica y política. El descenso de la tasa
global de fecundidad de 4,72 hijos por mujer en el período 1970-75 a la tasa actual de 2,27 hijos
por mujer ha tenido una gran influencia en la composición de la familia, la distribución por edades
y la salud. En el cuadro 2 se ilustra la situación y las tendencias de las cifras fundamentales de
población y desarrollo en los últimos 10 años.
CUADRO 2: Brasil: Indicadores clave de población y desarrollo

1990 2000 1990-95 1995-2000
1. Población (miles) 147 957 170 406 6. Tasa anual de
crecimiento 1,5 1,33
demográfico (%)
2. Tasa de analfabetismo 7. Esperanza de
de adultos (%) vida al nacer 66,0 67,2
• Mujeres 18,8 13,2 (años)
• Hombres 17, 1 13,0
3. Prevalencia de uso de 76,7 8. Tasa global de
2,51 2,27
anticonceptivos (%) (1996) fecundidad
4. Tasa de mortalidad 9. Tasa de
materna (por 100 000 260 mortalidad infantil 46,8 42,1
nacidos vivos) (por 1 000)
5. Índice de pobreza
12,2
humana58
Fuentes59
56 Salvo que se indique lo contrario, la información del anexo figura en los informes de los estudios de los países.
57 Informe sobre Desarrollo Humano, 2002, que puede consultarse en http://hdr.undp.org/statistics/default.cfm
58 El índice de pobreza humana es una combinación de indicadores para el porcentaje de la población que: a) no sobreviviría hasta los 40
años; b) es analfabeta; c) no tiene acceso al agua no contaminada; d) no tiene acceso a servicios básicos de salud; y e) tiene hijos
menores de cinco años con malnutrición moderada o grave.
59 Las siguientes fuentes se utilizaron para todas las secciones de los países de este anexo: 1, 6, 7, 8, 9: Secretaría de las Naciones Unidas,
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de Población, World Population Prospects: The 2000 Revision, con sus
variantes, que puede consultarse en http://esa.un.org/unpp; 2: Instituto de Estadística de la UNESCO. Estimaciones y proyecciones de
la tasa de analfabetismo de adultos, julio de 2002, que puede consultarse en http://www.uis.unesco.org; 3. División de Población de las
Naciones Unidas, marzo de 2001 que puede consultarse en http://www.childinfo.org/eddb/fertility/dbcontrc.htm; 4. Sistema de Información
Estadística de la OMS, estimaciones revisadas del período 1990-1995, que pueden consultarse en http://www3.who.int/whosis/menu.cfm;
5. Informe sobre Desarrollo Humano 2002 del PNUD que puede consultarse en http://hdr.undp.org/statistics/default.cfm

En el mismo período se ha registrado una mejora considerable de la situación de la mujer,
impulsada por un fuerte sector de las organizaciones no gubernamentales que también encabezó
el apoyo al Programa de Acción de la CIPD. Los cambios sociales se reflejaron en enmiendas
legislativas, en particular la Constitución del Brasil de 1988, en que se establece que la
planificación de la familia es un derecho fundado en los principios de la dignidad humana y la
paternidad responsable… y que compete al Estado proporcionar el acceso necesario a los servicios
y la información.60 Políticamente, el Brasil ha pasado de un gobierno militar centralizado a un
sistema federal democrático altamente descentralizado. Sin embargo, no todos los cambios que
ocurrieron en el Brasil en los últimos 30 años han sido positivos. La incidencia del VIH/SIDA y del
embarazo de las adolescentes ha aumentado sensiblemente, y se han profundizado las
desigualdades del ingreso y la distribución de los recursos entre los ricos y los pobres, y entre la
población urbana y la rural.
En el informe sobre el Brasil se observó que muchas de las organizaciones asociadas del UNFPA
tienen un alto grado de madurez institucional e importantes conocimientos técnicos.
Efectivamente, muchas de las organizaciones que trabajan en las esferas de población y desarrollo
y salud reproductiva en el Brasil tienen gran capacidad para planificar y ejecutar programas con
poca o ninguna asistencia externa. A este respecto, en el informe se concluyó que la asistencia
del Fondo en materia de población y desarrollo ha reemplazado, en gran medida, la carencia de
medios económicos de las organizaciones locales para ejecutar sus programas. Por otro lado, la
asistencia del Fondo en materia de salud reproductiva y promoción ha impulsado el desarrollo de
nuevas capacidades en las organizaciones locales que reciben ese apoyo.
PROGRAMA DEL UNFPA

El UNFPA ha financiado programas de población y desarrollo en el Brasil desde 1987. En el cuadro
3 se presenta una visión general de cómo se gastaron los recursos suministrados en los dos
últimos ciclos de programación para el país.
Como es de suponer en un país tan diverso como el Brasil, el UNFPA dió apoyo a un amplio
abanico de organizaciones y tipos de programas. Apoyó a los programas del gobierno federal, los
gobiernos estatales y las organizaciones no gubernamentales para que prestaran servicios de
salud reproductiva, educación sexual y para la vida en familia, promoción, reunión, análisis y
CUADRO 3: Brasil: Gastos de los programas por componente

Todos los recursos (regulares y otros) 1992-2001, dólares de los EE.UU. y porcentaje de los gastos
totales de los programas.
1992-1997 1998-2001 1992-2001

Componente Dólares % Dólares % Dólares %
Personal 3 436 780 29 1 820 663 32 5 257 443 30
Subcontratos 1 589 594 13 1 631 724 28 3 221 318 18
Capacitación 2 207 070 19 1 684 455 29 3 891 525 22
Equipo 4 180 749 35 366 008 6 4 546 757 26
Varios 512 305 4 271 473 5 783 778 4
Apoyo admin. 25 998 0 0 0 25 998 0
Total 11 952 496 5 774 323 17 726 819
42 ANEXO
utilización de datos para la planificación. Cabe destacar que en los dos últimos ciclos de
programación se pasó de dar apoyo con equipos a la capacitación y los subcontratos.
ENFOQUE DE LA EVALUACIÓN
La evaluación consistió en un estudio temático de caso. Se seleccionó una muestra de ocho
proyectos de población y desarrollo, salud reproductiva y promoción que representaba
aproximadamente el 30% de los gastos de los programas financiados por el UNFPA en el período
1993-2001 (véase el cuadro 4). Los proyectos seleccionados llevaban a cabo muy diversas
actividades, habían producido resultados (positivos o negativos), y estaban bien documentados.
Dado el tiempo limitado de que se disponía y la variedad de proyectos, el equipo decidió utilizar
la guía de evaluación producida por la Oficina de Supervisión y Evaluación para seleccionar tres
CUADRO 4: Brasil: Muestra de proyectos
Título del proyecto Principal organismo de contraparte
Salud reproductiva
BRA/97/P04: Proyecto Amor a la Vida Gobierno del Estado de Ceará
Proyecto intersectorial (acción social, educación y salud)
orientado a la educación de la sexualidad
BRA/98/P04 (BRA/97/P02): Estructuración y mejora Gobierno del Estado de

de la atención de la salud reproductiva Rio Grande do Norte
(Prestación de servicios de salud reproductiva) Secretaría de Salud Pública
BRA/97/P03: Estructuración del núcleo institucional para Gobierno del Estado de
la educación sexual Rio Grande do Norte
Proyecto intersectorial (educación, salud y asuntos
sociales). Colaboración entre el gobierno y las
organizaciones no gubernamentales.
Población y desarrollo
BRA/98/P02 (BRA/96/P04): Un programa social Comisión Nacional de Población y

1998-2000 Desarrollo — CNPD, Brasilia,
Distrito Federal
BRA/98/P06 (BRA/93/P08): Población y desarrollo Gobierno Federal, Fundação

Joaquim Nabuco (NGO),
Recife, Pernambuco
BRA/98/P07 (BRA/94/P03): Población y desarrollo Gobierno del Distrito Federal/

para la región centro-occidental CODEPLAN
BRA/98/P08 (BRA/94/P08): Sistema integrado de Gobierno Federal /IBGE/DPE/DEPIS

pronósticos, estimaciones de población e indicadores
Río de Janeiro
socio-demográficos
Promoción
BRA/97/P09: Supervisión del poder legislativo federal ONG CFEMEA, Brasilia

durante la aplicación de las propuestas presentadas
en la CIPD de 1994

dimensiones de la capacidad que se consideraban de importancia particular en el contexto del
Brasil, a saber las articulaciones entre asociaciones, e intra e intersectoriales; el desarrollo de los
recursos humanos; y lo que el equipo dio en llamar “desarrollo de tecnologías”, similar a desarrollo
de sistemas e su institucionalización.
Un equipo nacional de cuatro personas efectuó la evaluación en un período de tres meses. La

oficina del UNFPA en el país participó en las conversaciones sobre selección de muestras,
metodología y antecedentes, y dio amplio apoyo general para el trabajo del equipo. La información
se reunió mediante el examen de documentación, visitas sobre el terreno y entrevistas con
informantes claves, pláticas de grupo focal y observación de acontecimientos y servicios. Los
resultados se examinaron en una reunión de tres días con los evaluadores y el Fondo, bajo la
conducción del coordinador de la evaluación y un consultor internacional.
2. Côte d’Ivoire
CONTEXTO DEL PAÍS
Côte d’Ivoire es un pequeño país, con un índice de desarrollo humano bajo, e indicadores de
población y desarrollo que apenas mejoran (véase el cuadro 5).
Después de independizarse, Côte d’Ivoire fue modelo de estabilidad política y desarrollo

económico en el África occidental. Apoyó las políticas pronatalistas y una gran inmigración desde
los países limítrofes. Sin embargo, desde mediados del decenio de 1980, el país ha visto
deteriorarse sus condiciones económicas y sociales, proceso que se ha acelerado desde 1999,
como resultado de la inestabilidad política. En el período de crecimiento económico, las
condiciones en salud y sociales de la mayoría de la población no mejoraron. Se ha progresado
lentamente en las esferas de la educación, la salud y la condición de la mujer. Aunque la tasa
global de fecundidad ha descendido de 7,41 hijos por mujer en el período 1970-75 a la tasa actual
de 5,1 hijos por mujer, las tasas globales de fecundidad y mortalidad materna están entre las más
altas de la región, y la prevalencia del uso de anticonceptivos está entre las más bajas. La
CUADRO 5: Côte d’Ivoire: Indicadores clave de población y desarrollo
1990 2000 1990-95 1995-2000

demográfico (%)
• Hombres 49,5 40,5
3. Prevalencia de uso de 1 1,4 15,0 8. Tasa global de
5,7 5,1
anticonceptivos (%) (1994) (1999) fecundidad
materna (por 100 000 1 200 mortalidad infantil 94,1 89,0
42,3
humana
44 ANEXO
esperanza de vida es también una de las más bajas de la región, y ha descendido de 49,6 años en
el período 1990-95 a 47,7 años en el período 1995-2000, como consecuencia de la epidemia del
SIDA. Las prácticas perjudiciales, como la mutilación genital femenina, siguen siendo habituales
a pesar de que, a fines del decenio de 1990, se promulgó una ley que las condenó. El Gobierno de
Côte d’Ivoire revirtió sus políticas pronatalistas a comienzos del decenio de 1990, y la reciente
aprobación de planes de salud, educación y reducción de la pobreza es un signo prometedor de
su empeño en mejorar las condiciones de vida de la población.
El Gobierno, concretamente la Oficina Nacional de Población (BUNAP), ha sido el principal

promotor del programa de población y desarrollo. Como las organizaciones no gubernamentales
y el sector privado del país aún son débiles, el Ministerio de Salud ha sido el principal proveedor
de servicios de salud reproductiva. Aunque la disponibilidad de servicios de salud reproductiva ha
aumentado considerablemente, sólo el 30% de los locales de atención de la salud del país (en
1996 eran apenas el 4%) ofrecen alguna clase de servicios de anticoncepción, y siguen vigentes
ciertas políticas que establecen límites estrictos a la variedad de los anticonceptivos disponibles.
La estructura administrativa del Gobierno, rígidamente centralizada, impide que se presten

servicios de salud reproductiva de alta calidad. El sistema de salud no tiene en cuenta las grandes
limitaciones de los servicios locales, ni considera debidamente la necesidad de flexibilizar la
planificación y la ejecución, sino que da prioridad a los hospitales urbanos y los servicios curativos
antes que a la atención primaria en las zonas rurales. El Gobierno está cada vez empeñado en
atender las cuestiones relativas a la población y la salud reproductiva, aunque con limitaciones,
por lo que se hace difícil todo tipo de desarrollo de la capacidad.
EL PROGRAMA DEL UNFPA

El UNFPA ha financiado programas en Côte d’Ivoire desde 1985. En el cuadro 6 se presenta una
visión general de cómo se gastaron los recursos suministrados en los dos últimos ciclos de
programación para el país.
El UNFPA ha apoyado a muchas organizaciones diferentes en Côte d’Ivoire durante bastante

tiempo. Algunas de las más importantes son la Junta Central de Planificación de Población y
Desarrollo, el Instituto Nacional de Estadística, la Escuela de Economía y Estadística Aplicadas
(institución regional de capacitación) y el Ministerio de Salud, responsable del programa nacional
de salud reproductiva. Según el cuadro 6, los montos con que el UNFPA ha financiado los rubros
CUADRO 6: Côte d’Ivoire: Gastos de los programas por componente

Todos los recursos (regulares y otros) 1993-2001. Dólares de los EE.UU. y porcentaje de los gastos
1993-1996 1997-2001 1993-2001

Personal 1 632 711 35 2 517 925 35 4 150 636 35
Subcontratos 252 454 5 564 009 8 816 463 7
Capacitación 1 051 893 23 1 483 289 20 2 535 182 21
Equipo 1 331 514 29 2 153 081 30 3 484 595 29
Varios 380 242 8 500 412 7 880 654 8
Apoyo admin. 0 0 41 782 0 0 0
Total 4 648 814 7 260 498 11 867 530

de personal (incluidos los expertos internacionales), capacitación y equipo han sido casi
equivalentes en los dos ciclos de programación para el país.
En la evaluación se hizo especial hincapié en el análisis de la capacitación financiada por el
UNFPA. En particular, se analizaron los factores individuales, institucionales y contextuales que
limitan o facilitan la utilización de nuevos conocimientos y competencias. La evaluación se realizó
en dos etapas. En la primera etapa, un equipo nacional integrado por tres personas trabajó durante
tres días con el coordinador de la evaluación para aclarar el objetivo específico de la evaluación
temática y los temas concretos en que ésta se centraría en Côte d’Ivoire. Luego, durante seis
semanas, reunió y analizó información de una muestra de siete proyectos (véase el cuadro 7) que
representaban casi todos los gastos de los programas financiados por el Fondo en el período 1997-
2001. La mayoría de los organismos de contraparte habían recibido apoyo en los dos últimos
ciclos de programación y algunos, como el ENSEA y el Ministerio de Salud, habían recibido apoyo
durante mucho más tiempo. Se administraron cuestionarios semi-estructurados a un total de 17
pasantes y cinco instructores que habían participado en programas de capacitación en salud
reproductiva o habían dictado diversos programas de capacitación en salud reproductiva,
CUADRO 7: Côte d’Ivoire: Muestra de proyectos
Salud reproductiva
IVC/97/P04: Sistema de información para la salud ENSEA
reproductiva (antes IVC/92/P02)
Capacitación en sistemas de información de gestión para
programas de población y salud reproductiva
IVC/98/P03 (antes IVC/97/P01 y IVC/97/P07) Ministerio de Juventud y Deportes,

Departamento de Estudios e
Promoción de la salud reproductiva y sexual de los
Investigación y Departamento
jóvenes y los adolescentes
de Juventud (desde 2001)
IVC/98/P05 (antes IVC/95/P01) Ministerio de Defensa, Departamento

de Servicios Armados
Salud reproductiva con las fuerzas armadas
IVC/98/P06: Apoyo a la ejecución del programa Ministerio de Salud Pública,

nacional de salud reproductiva y mejora del paquete Departamento de Coordinación y
mínimo de servicios de salud reproductiva Programa Nacional de Salud
Reproductiva
IVC/98/P04 (antes IVC/95/P03): Educación para la Ministerio de Educación Nacional,

vida de familia Departamento de Pedagogía
IVC/97/P08: Apoyo a la aplicación de la política nacional Ministerio de Planificación y

de población Desarrollo, Oficina Nacional
de Población (BUNAP)
IVC/97/P06: Apoyo al censo 1998 y IVC/00/P01: Ministerio de Planificación y

Apoyo al análisis de los datos del censo Desarrollo, Instituto Nacional
de Estadística (INS)
46 ANEXO
población y desarrollo. También se entrevistó a nueve administradores de proyectos utilizando
otro cuestionario.
En una segunda etapa, un equipo internacional compuesto de dos personas visitó Côte d’Ivoire
para examinar y convalidar las observaciones del informe nacional, y trabajó con el equipo
nacional, entrevistó a informantes clave para recoger información y realizó visitas sobre el terreno.
3. Egipto
CONTEXTO DEL PAÍS
Egipto tiene una gran extensión territorial, un índice de desarrollo humano medio, e indicadores
de población y desarrollo que mejoran lentamente (véase el cuadro 8). La tasa global de
fecundidad ha descendido considerablemente de 5,54 hijos por mujer en el período 1970-75 a la
tasa actual de 3,4 hijos por mujer.
Desde fines del decenio de 1960, las interrelaciones entre la población y el desarrollo han estado
en el centro de la atención en Egipto. En esos años, el Gobierno comenzó a experimentar con
diversos marcos institucionales para planificar y aplicar políticas de población mejor coordinadas.
En 1973, aprobó una estrategia nacional oficial de población y desarrollo. En 1980, dio a conocer
un segundo marco de estrategia nacional de población, desarrollo de recursos humanos y
planificación de la familia. En 1986 se aprobó una tercera estrategia. En 1994, Egipto fue sede de
la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD), cuando en el país las
cuestiones de población eran delicadas desde el punto de vista político, dada la tendencia del
Gobierno a atribuir el lento desarrollo al crecimiento demográfico y la distribución de la población.
Hasta 1999, ninguno de los mecanismos institucionales establecidos en Egipto para promover la
coordinación de las políticas de población resultó eficaz, no porque faltaran recursos humanos u
organizaciones calificadas. Efectivamente, en comparación con muchos países, Egipto tenía una
rica reserva de organizaciones de investigación e institutos técnicos que podían trabajar y
CUADRO 8: Egipto: Indicadores clave de población y desarrollo
1990 2000 1990-95 1995-2000

demográfico (%)
• Hombres 39,6 33,4
3. Prevalencia de uso de 45,5 56,11 8. Tasa global de
3,8 3,4
31,2
humana

trabajaron en diversos aspectos de las políticas de población. Sin embargo, esas organizaciones
no eran capaces de intercambiar información ni recursos, ni de realizar actividades en conjunto, y
en el país faltaban mecanismos eficaces de coordinación dentro y fuera del Gobierno que pudieran
inducir a la colaboración interinstitucional.61
Dada su importancia geopolítica, Egipto ha sido receptor de mucho apoyo de los organismos
donantes durante muchos años, como resultado de lo cual, los programas y las prioridades a
menudo se determinan según criterios políticos y burocráticos, y no según las necesidades de la
población, en particular en los programas administrados por los ministerios nacionales. Por otro
lado, las enormes inversiones realizadas en Egipto han permitido establecer una gran variedad de
organizaciones no gubernamentales muy competentes que trabajan con eficacia en el contexto
nacional.
LOS PROGRAMAS DEL UNFPA

El UNFPA ha financiado programas en Egipto desde 1971. En el cuadro 9 se ilustra cómo se
gastaron los recursos aportados por el Fondo en los dos últimos ciclos de programación para el
país. Cabe señalar que en el ciclo más reciente (1998-2001) se dio mayor importancia a los
insumos de equipamiento.
CUADRO 9: Egipto: Gastos de los programas por componente

Todos los recursos (regulares y otros) 1992-2001. Dólares de los EE.UU. y porcentaje del total de
los gastos de los programas.
1992-1997 1998-2001 1992-2001

Personal 3 460 422 26 2 479 400 21 5 939 822 24
Subcontratos 1 515 518 12 1 581 054 14 3 096 572 12
Capacitación 2 531 278 19 2 100 027 18 4 631 305 19
Equipo 4 920 713 37 4 904 106 42 9 824 819 39
Varios 832 189 6 482 879 4 1 315 068 5
Apoyo admin. 17 774 0 119 166 1 136 940 1
Total 13 277 894 11 666 632 24 944 526
Para comprender a fondo los procesos y los resultados de las intervenciones financiadas por el
UNFPA en materia de desarrollo de la capacidad en el sector público y en el de las organizaciones
no gubernamentales, en el estudio de Egipto se analizaron dos proyectos: EGY/99/P01: Proyecto
de estrategia de población y desarrollo, ejecutado por el Ministerio de Salud y Población a nivel
central, y EGY/2000/P01: Ampliación del uso del marco para la salud reproductiva, ejecutado por
la Sociedad Egipcia de Estudios Demográficos y Salud Reproductiva (ONG) en colaboración con
el Ministerio de Salud y Población en el Distrito de Ossim, Provincia de Giza, y dos distritos de la
Provincia de Qaliuba. Dos equipos, cada uno integrado por un consultor internacional y uno
nacional, reunieron los datos de los proyectos durante tres semanas.
61 En la evaluación común de país de NNUU se concluye que existen recursos humanos, técnicos, institucionales y financieros para hacer
frente a los grandes problemas de desarrollo, pero que esos recursos están escasamente organizados y coordinados, de modo que el
resultado final no colmó las expectativas. Es necesario hacer un esfuerzo para reunir los recursos y organizar las actividades de manera
más sistemática, para que las personas, los técnicos, la comunidad empresarial, las ONG, las instituciones públicas, los organismos de
financiación y los encargados de adoptar las decisiones nacionales en materia política y económica puedan actuar con mayor armonía
para alcanzar objetivos comunes. Borrador de MANUD, pág. 30.
48 ANEXO
RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN
El objetivo del proyecto de población y desarrollo era ayudar al Gobierno a actualizar la política
nacional de población con arreglo al Programa de Acción de la CIPD; mejorar la capacidad general
de planificación, coordinación y seguimiento de los programas de población del Gobierno y el
sector de las organizaciones no gubernamentales a nivel central y provincial; y fortalecer la
capacidad nacional de reunión de datos, investigación, análisis, difusión y utilización. En el informe
se llega a la conclusión de que la intervención no tuvo éxito:
Los logros fueron mínimos en materia de población y desarrollo en lo referente a la capacidad…. El

sector de población todavía carece de una estrategia de coordinación, de una perspectiva e incluso
de un conjunto de ideas coherentes sobre el marco de capacidades con que debería contarse en el
sector gubernamental para establecer un método de trabajo coordinado en materia de población y
desarrollo. El Ministerio de Salud y Población, por ejemplo, es responsable de la coordinación
general en el Gobierno, pero aún no ha instalado las estructuras para realizar esta tarea, ni dentro
ni fuera del Gobierno. Dicho en pocas palabras, el Gobierno de Egipto aún no tiene capacidad para
administrar el proceso de coordinación. Las organizaciones externas al Ministerio de Salud y
Población y a la estrategia de población y desarrollo que anteriormente habían tenido la
responsabilidad de la coordinación, como el Comité Nacional de Población, se han visto debilitadas
después de la decisión adoptada en 1996 [de hacer responsable al Ministerio de Salud y Población
de la coordinación de la política de población]. En la práctica, parece que la capacidad general del
Gobierno para coordinar la política de población no mejoró, tal vez incluso haya empeorado
después de 1999, a pesar de que el UNFPA apoyó mediante el proyecto de estrategia de población
y desarrollo.62
El proyecto de salud reproductiva financiado por el UNFPA de 1995 a 2002 fue una intervención
modelo de investigación orientada a la acción. La génesis del proyecto se encuentra en el estudio
de morbilidad de Giza realizado en 1989-1990, en que se había señalado una gran brecha entre
un nivel imprevisiblemente alto de enfermedades ginecológicas y conexas, y los servicios de
atención primaria de la salud prestados a la mujer. El objetivo del proyecto era salvar esa brecha
mejorando los servicios de salud reproductiva para que fueran sostenibles y reproducibles por el
Ministerio de Salud y Población.
En el informe del estudio se concluye que el proyecto había tenido mucho éxito y había sido
extremadamente eficaz fomentando la capacidad pertinente en los centros de atención primaria
de la salud del Ministerio de Salud y Población. Se señala lo siguiente:
Entre los factores que han contribuido a este éxito cabe mencionar: desarrollo de la capacidad
como objetivo específico del proyecto; ciclo de “planificación-evaluación” 63 aplicado eficazmente;
flexibilidad para adaptar el modelo a cada situación; continuidad del equipo multidisciplinario de
[gestión] del [proyecto]; hincapié en la sostenibilidad y la reproducibilidad; y ampliación y entrega
de los sitios de experimentación al Ministerio de Salud y Población. Una de las principales
deficiencias es la falta de análisis y difusión de los datos del seguimiento y la evaluación,
especialmente los datos cuantitativos sobre los cambios en la utilización, el comportamiento de
salud y la morbilidad.
62 Morgan, Peter. Evaluation of the Egyptian PDS project (Evaluación del proyecto de estrategia de población y desarrollo de Egipto), febrero
de 2002.
63 El ciclo consta de cuatro etapas: evaluar las necesidades en salud; planificar las intervenciones para satisfacer esas necesidades; vigilar
la ejecución de los planes y evaluar la eficacia de las intervenciones para satisfacer las necesidades.

4. Nepal
CONTEXTO DEL PAÍS
Nepal es un pequeño país con un índice de desarrollo humano bajo e indicadores de población y
desarrollo que apenas mejoran (véase el cuadro 10). La mayor parte de la población vive en zonas
rurales montañosas y depende de la agricultura como medio de subsistencia. La tasa global de
fecundidad ha disminuido muy lentamente en los últimos 30 años, de 5,79 hijos por mujer en el
período 1970-75 a 4,83 hoy en día. La tasa de crecimiento demográfico aumentó levemente entre
1990-95 y 1995-2000, y no se prevé que comience a bajar hasta 2000-2005.
CUADRO 10: Nepal: Indicadores clave de población y desarrollo

1990 2000 1990-95 1995-2000
demográfico (%)
• Hombres 52,6 40,6
5,07 4,83
43,4
humana
Con respecto a las organizaciones dedicadas a la capacitación en la esfera de la salud, tema

central en el estudio de Nepal, desde 1993 la red de capacitación ha evolucionado y se ha
expandido. Actualmente consta del Centro Nacional de Capacitación en salud, seis centros
regionales de capacitación, cierto número de puestos de capacitación en salud en cada región, y
cuatro centros de capacitación de trabajadores del campo de la salud materno-infantil. Esta red
dicta capacitación básica y da formación en el empleo para la atención primaria de la salud. Un
Plan Rector Nacional de Recursos Humanos de la Salud complementa esta red, encargándose de
definir las categorías de trabajadores de la salud, describir las tareas para cada categoría y
determinar el número de trabajadores necesarios. El Centro Nacional de Capacitación en salud
tiene el mandato de orientar la gestión de la Estrategia Nacional de Capacitación y del Plan Rector
de Capacitación 1997-2001. Sin embargo, en el estudio se llegó a la conclusión de que las
deficiencias de su mandato y estructura le han impedido funcionar adecuadamente y alcanzar su
pleno potencial.
PROGRAMA DEL UNFPA

El UNFPA ha financiado programas en Nepal desde 1974. En el cuadro 11 se indica cómo se han
gastado los recursos aportados en los dos últimos ciclos de programación del país. El 47% de los
fondos se gastó en equipamiento, porcentaje que aumentó en el último programa para el país. Una
gran parte del apoyo se ha dedicado a fortalecer la capacidad nacional para formular, ejecutar y
vigilar las políticas y los programas de población y salud capacitando mejor a los recursos
50 ANEXO
CUADRO 11: Nepal: Gastos de los programas por componente
Todos los recursos (regulares y otros) 1992-2001. Dólares de EE.UU. y porcentaje de los gastos
totales de los programas
1992-1996 1997-2001 1992-2001

Personnel 3 702 059 19 3 591 948 15 7 294 007 17
Subcontratos 1 501 888 7 1 160 029 5 2 661 917 6
Capacitación 4 706 877 24 5 122 244 22 9 829 121 23
Equipo 8 547 019 43 11 850 612 51 20 397 631 47
Varios 1 335 671 7 1 397 436 6 2 733 107 6
Apoyo admin. 78 446 0 237 355 1 315 801 1
Total 19 871 960 23 359 624 43 231 584
humanos en diversos niveles del sistema de salud. En el cuarto programa de país (1997-2001), el
Fondo apoyó también la ampliación de las instalaciones de capacitación en salud con base en los
Centros Nacionales y Regionales de Capacitación en salud, la construcción de cinco centros de
capacitación en salud materno-infantil, la mejora de las instalaciones de capacitación de 75
distritos y 20 puestos de atención primaria de la salud, y la financiación de diversos programas
de capacitación.
La evaluación fue realizada por dos consultores nacionales en un período de ocho semanas. Su
objetivo era evaluar la contribución del cuartoprograma de país (1997-2001) del UNFPA al
desarrollo de los recursos humanos en el ámbito de la salud reproductiva. En el estudio se
evaluaron los componentes de análisis de las necesidades, diseño, elaboración, aplicación y
seguimiento en una muestra de las siguientes intervenciones de capacitación:
• Capacitación básica y de actualización de los trabajadores de atención de la salud materno-

infantil;
• Capacitación básica y de actualización de enfermeras parteras auxiliares;
• Capacitación en gestión de la información en salud;
• Seminario partícipe de planificación, seguimiento y evaluación;
• Orientación de funcionarios de salud de distrito;
• Formación de instructores en la metodología de la capacitación.
La metodología de la evaluación consistió en una combinación de examen de documentos, visitas

sobre el terreno, entrevistas abiertas, análisis en grupo y observación. Se efectuaron visitas al
Centro Nacional de Capacitación en salud, todos los centros regionales de capacitación, y una
muestra de dispensarios/puestos de capacitación de salud y puestos de salud en determinados
distritos. Se realizaron entrevistas individuales y análisis en grupo con muy diversas personas,
incluidos funcionarios del UNFPA, personal de capacitación, médicos, personal de la salud de los
cuadros inferiores, y miembros de la comunidad.

5. Nigeria
CONTEXTO DEL PAÍS
Nigeria tiene un territorio muy extenso, un índice de desarrollo humano bajo, e indicadores de
población y desarrollo que apenas mejoran (véase el cuadro 12). Es el país más populoso de
África, tanto que uno de cada cinco africanos es nigeriano. Culturalmente es diverso, con más de
300 grupos étnicos, la mayoría de los cuales siguen reconociendo las instituciones tradicionales
en su vida comunitaria. La tasa global de fecundidad ha descendido levemente en los últimos 30
años, de 6,9 hijos por mujer en el período 1970-75 a 5,92 hoy en día. La población crece
rápidamente y la incidencia de la pobreza es cada vez mayor. Se observan disparidades
considerables en el nivel de vida entre las regiones, entre el campo y la ciudad y entre los géneros,
que se agravan debido a la actual contracción de la actividad económica.
En Nigeria, los servicios de salud son limitados y de baja calidad, por lo que grandes sectores de
la población no tienen acceso a los servicios de salud reproductiva. Además, los conflictos étnicos
y regionales, y la escasa cooperación entre los organismos federales y estatales han dificultado la
elaboración de políticas y la prestación de servicios.
CUADRO 12: Nigeria: Indicadores clave de población y desarrollo

1990 2000 1990-95 1995-2000
demográfico (%)
• Hombres 40,6 27,8
6,38 5,92
materna (por 100 000 1 100 mortalidad infantil 97,5 88,1
34,9
humana
PROGRAMA DEL UNFPA

El UNFPA ha financiado programas de población y desarrollo en Nigeria desde 1981. En el cuadro
13 se presenta una visión general de los gastos de recursos en los dos últimos ciclos de
programación para el país. Cabe señalar la alta proporción de gastos en capacitación, en particular
en el último ciclo.
El cuarto programa de país financiado por el UNFPA (1997-2001) apoyó al gobierno federal y a 12
gobiernos estatales con el objetivo de abordar las carencias de índole conceptual, metodológica y
operacional de estos sectores gubernamentales para prestar y administrar servicios amplios de
salud reproductiva, e integrar los factores de población en la planificación del desarrollo. Del tercer
al cuarto programa de país se produjo un importante cambio al descentralizarse las intervenciones
de los programas a 12 estados, cada uno de los cuales recibió apoyo mediante un proyecto
52 ANEXO
CUADRO 13: Nigeria: Gastos de los programas por componente
1992-1996 1997-2001 1992-2001

Personal 2 890 450 20 5 061 091 26 7 951 541 23
Subcontratos 1 210 088 8 1 300 829 7 2 510 917 7
Capacitación 3 247 725 22 7 746 349 39 10 994 074 32
Equipo 6 900 729 46 4 325 713 22 11 226 442 32
Varios 647 114 4 1 230 894 6 1 878 008 6
Apoyo admin. 59 257 0 30 082 0 89 339 0
Total 14 955 363 19 694 958 34 650 321
multidisciplinario con componentes de salud reproductiva, población y desarrollo, y educación en

materia de población y para la vida en familia. Una Unidad de Asesoría administró el proyecto de
cada estado y simultáneamente se financiaron programas clave a nivel federal con el objetivo de
que prestaran apoyo técnico a los estados.
En el cuadro 14 se presenta una visión general de los proyectos financiados en el marco del cuarto
programa de país y sus organismos de ejecución.
CUADRO 14: Nigeria: Cuarto programa de asistencia del UNFPA para el país — 1997-2002
PROYECTOS FEDERALES
Salud reproductiva
Mejora de la calidad de los servicios de salud reproductiva Ministerio Federal de Salud
Fortalecimiento de la ejecución de programas de salud Ministerio Federal de Salud

reproductiva
Educación en materia de población y para la vida en Consejo Nigeriano de Investigación y
familia en las escuelas secundarias federales Desarrollo de la Educación
Reunión y análisis de datos Comisión Nacional de Población

Coordinación de la ejecución del Programa Nacional de Departamento de Desarrollo
Población Comunitario y Actividades de
Población, Ministerio Federal de Salud
Colaboración Sur-Sur Comisión Nacional de Planificación
Promoción
Promoción de apoyo político para las políticas y los Departamento de Información y

programas de población Comunicación en Cuestiones de
Población, Ministerio Federal de
Información y Cultura
Promoción en cuestiones de género Ministerio Federal de Asuntos
de la Mujer y Desarrollo Social
Asociación con los medios de difusión Agencia de noticias de Nigeria

PROYECTOS ESTATALES (Estados de Abia, Anambra, Bauchi, Borno, Delta, Edo, Gombe, Nasarawa,
Ogun, Osun, Plateau, Rivers).
Población y desarrollo — Integración de los factores de Comisión de Planificación Estatal

población en la planificación del desarrollo
Salud reproductiva — Servicios comunitarios de salud Ministerio Estatal de Salud

reproductiva
Salud reproductiva — Educación en materia de población Ministerio Estatal de Educación
y para la vida en familia en las escuelas secundarias de
los Estados
En Nigeria, la dimensión de desarrollo de la capacidad se incorporó como un componente de una
evaluación más amplia e integral del cuarto programa de país (1997-2001). Un equipo
multidisciplinario nacional integrado por seis personas evaluó el programa de país en un período
de siete semanas. En la evaluación se analizaron todos los proyectos federales financiados por el
UNFPA y los proyectos estatales en una muestra representativa de cuatro estados. La
metodología consistió en examinar documentación, entrevistar a informantes clave para recoger
información y efectuar observación sobre el terreno utilizando listas de verificación. Antes de
realizar las visitas de evaluación sobre el terreno, el coordinador de la evaluación temática y tres
expertos de los equipos de apoyo técnico al país se reunieron durante una semana con los
evaluadores, para aclarar los temas centrales y los problemas a ser abordados por la evaluación y
elaborar instrumentos de reunión de información.
6. Viet Nam
CONTEXTO DEL PAÍS
Viet Nam tiene un territorio extenso, un índice de desarrollo humano medio e indicadores de
población y desarrollo que mejoran rápidamente (véase el cuadro 15). La tasa global de
fecundidad descendió sustancialmente en los últimos 30 años, de una tasa elevada de 6,7 hijos
por mujer en el período 1970-75 a 2,5 hijos por mujer hoy en día.
En el informe de Viet Nam se señaló que “El Gobierno de Viet Nam ha demostrado su empeño en
poner en práctica el Plan de Acción de la CIPD y, en 1995-97, hizo progresos importantes con miras a
lograr los objetivos de la CIPD. Si bien todavía insistían mucho en la planificación de la familia, el
Gobierno de Viet Nam y los responsables de sus principales ministerios, en especial el Ministerio de
Salud, el Comité Nacional de Población y Planificación de la Familia, la Oficina General de Estadística, y
el Ministerio de Planificación e Inversión, alentados por la oficina del UNFPA a seguir aplicando el Plan
de Acción de la CIPD, cada vez tenían más conciencia de la necesidad de ampliar el programa nacional
de población y planificación de la familia con un criterio más integral de salud reproductiva, población y
desarrollo. Se reconoció que el programa debía pasar de estar orientado hacia las metas y en función de
los suministros a centrarse en los clientes y responder a la demanda. La necesidad del cambio fue el
núcleo del acuerdo entre la oficina del Fondo y el grupo de trabajo del Gobierno a cargo de diseñar el
quinto programa para el país.” 64
54 ANEXO
CUADRO 15: Viet Nam: Indicadores clave de población y desarrollo
1990 2000 1990-95 1995-2000

demográfico (%)
• Hombres 6,0 5,5
3,3 2,5
materna (por 100 000 95,0 mortalidad infantil 47,4 40,1
27,1
humana
Al final del cuarto programa de país (1996) se reconoció que “la capacidad institucional limitada, en
particular la escasez de recursos humanos calificados, era un grave impedimento para que Viet Nam
pudiera ejecutar y sostener el programa de población y desarrollo.” La situación también se
caracterizaba por “falta de orientación de las políticas; estructuras de gestión muy centralizadas y
verticales, papeles y funciones poco claros; poca coordinación inter e intrainstitucional; escasa capacidad
de planificar, resolver problemas, adoptar decisiones, vigilar y evaluar; una base de información débil y
con escasa difusión; y capacidad limitada para analizar e investigar, y plasmar los resultados de las
investigaciones en útiles instrumentos de política”. Las menores capacidades se observaron en los
niveles descentralizados de la administración del Gobierno.65
EL PROGRAMA DEL UNFPA

El UNFPA ha apoyado las intervenciones de población y desarrollo en Viet Nam desde 1971. En el
cuadro 16 figuran los gastos de los programas en los dos últimos ciclos de programación.
CUADRO 16: VIET NAM: Gastos de los programas por componente.

1992-1996 1997-2000 2001 1992-2001

Componente Dólares % Dólares % Dólares % Dólares %
Personal 2 948 364 9 2 036 197 8 358 023 9 5 342 584 9
Subcontratos 4 254 754 13 6 509 393 26 1 290 925 33 12 055 072 20
Capacitación 5 837 062 18 4 941 404 20 1 024 908 26 11 803 374 19
Equipo 17 735 436 55 9 448 807 38 742 697 19 27 926 940 45
Varios 1 477 651 4 1 876 916 7 474 697 12 3 828 950 6
Apoyo admin. 173 646 1 246 736 1 11 864 1 432 246 1
Total 32 426 913 25 059 453 3 902 800 61 389 166
65 Idem.

Hasta comienzos del decenio de 1990, el UNFPA fue el principal donante en la esfera de la
población en Viet Nam. A principios de ese decenio, nuevos donantes como el Banco Mundial, el
Banco Asiático de Desarrollo (ADB), Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), el Organismo
Alemán para la Cooperación Técnica (GTZ), el Organismo Australiano de Desarrollo Internacional
(OADI), el Organismo Sueco de Cooperación para el Desarrollo Internacional (SIDA), el Programa
Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA), el UNICEF, y una serie de ONG
internacionales comenzaron a apoyar diversas actividades del sector salud, incluidas la salud
reproductiva y la planificación de la familia, por una suma total de cientos de millones de dólares
de los EE.UU. El Gobierno de Viet Nam también aumentó considerablemente su financiación para
las actividades de población. En comparación con esas contribuciones de fondos, el apoyo
financiero del Fondo fue moderado. Por lo tanto era más importante que el Fondo orientara sus
recursos a esferas de necesidad cuidadosamente seleccionadas. Eligió apoyar el desarrollo de la
capacidad a nivel central y en determinadas provincias donde no había mucha actividad de otros
donantes. De esa forma, el Fondo complementó los programas apoyados por otros donantes y
utilizó plenamente la experiencia acumulada y su liderazgo para introducir nuevos enfoques
estratégicos, que pudieran sostenerse y ampliarse.
En el informe del estudio de Viet Nam se observa que “El UNFPA es respetado en Viet Nam y sus
consejos gozan de legitimidad y credibilidad, lo que ayudó a que se aceptaran los mensajes
fundamentales sobre salud reproductiva, estrategias de población y desarrollo, y promoción de los
dirigentes políticos y los administradores.” 66
La evaluación consistió en un examen amplio de todos los proyectos del cuarto programa de país
(1997-2001), haciendo especial hincapié en la capacitación (véase la lista de proyectos
examinados en el cuadro 17), y se realizó en dos etapas. La primera etapa estuvo a cargo de tres
consultores nacionales en un período de aproximadamente dos meses y medio. El equipo trabajó
durante tres días con el coordinador de la evaluación temática para aclarar el objetivo de esta
evaluación y los principales problemas específicos de Viet Nam. Se reunieron datos mediante el
examen de documentación, las visitas sobre el terreno en dos provincias y entrevistas con
Unidades de Gestión de Proyectos a nivel central y provincial, y con instructores y ex pasantes.
Las entrevistas se realizaron con cuestionarios semiestructurados idénticos a los utilizados en
Côte d’Ivoire, administrados a un total de 97 pasantes y 21 instructores. Las entrevistas
estructuradas se complementaron con entrevistas cualitativas a informantes clave para recoger
información a nivel central y provincial. En la segunda etapa, un equipo internacional integrado por
dos personas se reunió con los consultores nacionales durante dos semanas para examinar las
observaciones y llegar a conclusiones generales.
66 Reynolds, Jack y Peter Morgan.
56 ANEXO
CUADRO 17: Viet Nam: Muestra de proyectos
Proyectos Principal organismo de contraparte
Salud reproductiva
VIE97/P02, P03, P04, P05, P06, P07, P08, P09: Comités populares provinciales
Fortalecimiento de los servicios de salud reproductiva en
las Provincias de Ha Giang, Yen Bai, Thai Binh, Da Nang,
Quang Nam, Khanh Hoa, Binh Phuoc y Binh Duong
VIE97/P10: Fortalecimiento de la capacidad del Ministerio de Salud

Ministerio de Salud para administrar el programa de
salud reproductiva
VIE97/P11: Promoción de la igualdad entre los géneros y Movimientos de mujeres y de

la responsabilidad del hombre en la salud reproductiva campesinos
VIE97/P12: Apoyo al mejoramiento de la salud Unión de la juventud de Viet Nam

reproductiva de los adolescentes
VIE97/P13: Apoyo al Programa Nacional de Educación y Ministerio de Educación y Formación

Capacitación en Salud Reproductiva, Población y
Desarrollo
VIE97/P01: Apoyo al Gobierno en la gestión de la Ministerio de Planificación e Inversión

aplicación del Plan de Acción de la CIPD
VIE97/P14: Apoyo a la Oficina General de Estadística en Oficina General de Estadística

el censo de 1999, proyecciones demográficas y difusión
de información
VIE97/P15: Apoyo al desarrollo de la capacidad del Ministerio de Planificación e Inversión

Ministerio de Población e Inversión en integración de las
variables de población en la planificación del desarrollo
VIE97/P16: Desarrollo de la capacidad del Comité Comité Nacional de Población y

Nacional de Población y Planificación de la Familia en Planificación de la Familia
estrategias de población y desarrollo, promoción,
investigación, comunicaciones sociales y distribución de
anticonceptivos a nivel de la comunidad.
Promoción
VIE97/P17: Apoyo a la capacitación en población y Academia Nacional de Política

desarrollo para los encargados de elaborar las políticas Ho Chi Minh
VIE97/P18: Apoyo a la promoción en materia de Comité Parlamentario de Asuntos

población y desarrollo entre los que acceden a puestos Sociales, Asociación de
por elección Parlamentarios de Viet Nam
para la Población y el Desarrollo
VIE97/P19: Fortalecimiento de la capacidad para la Academia Nacional de Política Ho Chi

promoción de los trabajadores de los medios de difusión Minh /Escuela de Periodismo y
en materia de población y desarrollo Comunicación

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INFORME DE EVALUACIÓN No. 20

Informe de Evaluación No. 20
Logros y Desafíos
Logros y Desafíos
Fondo de Población de las Naciones Unidas

220 East 42nd Street
New York, NY 10017 (Estados Unidos de América)
www.unfpa.org
ISBN 0-89714-687-5
S/400/2003

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QXD 1/9/04 2:19 PM Page 1

INFORME DE EVALUACIÓN No. 20

Fondo de Población de las Naciones Unidas

INFORME DE EVALUACIÓN es una publicación periódica del UNFPA

El presente informe, EVALUACIÓN DEL APOYO DEL UNFPA AL

Fotografía: Juan Alejandro Ramírez

Thoraya Ahmed Obaid

Estudios Por Países NIGERIA

CAPÍTULO 2: CONCEPTOS DE LA CAPACIDAD — DEFINICIÓN Y ELEMENTOS ..........................3

CAPÍTULO 5: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ....................................................................34

Los países estudiados ..........................................................................................................................................41

2. Côte d’Ivoire ....................................................................................................................................................44

6. Viet Nam ..........................................................................................................................................................54

Cuadro 2: Brasil: Indicadores clave de población y desarrollo ............................................................41

Cuadro 3: Brasil: Gastos de los programas por componente ............................................................42

Cuadro 4: Brasil: Muestra de proyectos ....................................................................................................43

Cuadro 5: Côte d’Ivoire: Indicadores clave de población y desarrollo ............................................44

Cuadro 6: Côte d’Ivoire: Gastos de los programas por componente ................................................45

Cuadro 7: Côte d’Ivoire: Muestra de proyectos ......................................................................................46

Cuadro 8: Egipto: Indicadores clave de población y desarrollo ..........................................................47

Cuadro 9: Egipto: Gastos de los programas por componente ............................................................48

Cuadro 10: Nepal: Indicadores clave de población y desarrollo............................................................50

Cuadro 11: Nepal: Gastos de los programas por componente ..............................................................51

Cuadro 12: Nigeria: Indicadores clave de población y desarrollo ........................................................52

Cuadro 13: Nigeria: Gastos de los programas por componente ..........................................................53

Cuadro 15: Viet Nam: Indicadores clave de población y desarrollo ....................................................55

Cuadro 17: Viet Nam: Muestra de proyectos ............................................................................................57

Figura: Principales aspectos de la evaluación temática: Elementos fundamentales

Recuadro: Observaciones sobre la calidad del proceso de capacitación ..........................................19

CAC Comité Administrativo de Coordinación

CCPOQ Comité Consultivo en Cuestiones de Programas y de Operaciones

CIDA Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional

CIID Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo

CIPD Conferencia Internacional de Población y Desarrollo

DGIS Directorate-General for International Cooperation, the Netherlands

ENSEA Escuela de Economía y Estadística Aplicadas (Côte d’Ivoire)

UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas

MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo

OMS Organización Mundial de la Salud

ONG Organización no Gubernamental

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

SIDA Organismo Sueco de Desarrollo Internacional

SIDA Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

VIH Virus de Inmunodeficiencia Humana

INFORME DE EVALUACIÓN NÚMERO 20 vii

• analizar la eficacia de la ayuda del UNFPA al desarrollo de la capacidad de los organismos

• orientar al UNFPA sobre las políticas y los procedimientos de desarrollo de la capacidad

En la evaluación temática se utilizó una metodología de estudios monográficos a fin de

La evaluación tiene lugar en un momento en que el desarrollo de la capacidad se ha convertido en

3. Desarrollo de sistemas: la inversión en la elaboración de sistemas, en especial información en

4. Planificación iterativa, seguimiento y evaluación de las intervenciones programáticas: con

INFORME DE EVALUACIÓN NÚMERO 20 ix

6. Movilización de recursos para la sostenibilidad: un elemento crucial del desarrollo de la

Se llegó a la conclusión de que, si el UNFPA tuviera estrategias bien definidas de desarrollo de la

Con respecto al contexto para el desarrollo de la capacidad, se llegó a la conclusión de que el

A la luz de esas observaciones y conclusiones, se recomendó que el UNFPA adoptara cinco

• En general, el UNFPA debe hacer hincapié en la capacidad y el desempeño como resultados

2. PROMOVER UN ENFOQUE INTEGRADO DEL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD

• En este contexto, el UNFPA debe examinar internamente la idoneidad y la sostenibilidad de los