Sei sulla pagina 1di 198

JOAQUIM ADELSON CABRAL DE SOUZA

A ATUAL ESTRUTURA DO CONSEP EM BELO HORIZONTE: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DAS EXPECTATIVAS DA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS

Belo Horizonte

2009

JOAQUIM ADELSON CABRAL DE SOUZA

A ATUAL ESTRUTURA DO CONSEP EM BELO HORIZONTE: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DAS EXPECTATIVAS DA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS

Monografia apresentada à Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho (Fundação João Pinheiro) e à Academia de Polícia Militar (APM), como requisito para conclusão do Curso de Especialização em Gestão Estratégica de Segurança Pública.

Orientadora:

Cel

PM

Luciene

Magalhães

de

Albuquerque.

Belo Horizonte

2009

FOLHA DE APROVAÇÃO

Joaquim Adelson Cabral de Souza

A atual estrutura do CONSEP em Belo Horizonte: uma avaliação a partir das expectativas da Polícia Militar de Minas Gerais

Monografia apresentada à Academia de Polícia Militar e à Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro como requisito parcial para obtenção do título de Especialista em Segurança Pública.

Banca examinadora

Orientadora: Luciene Magalhães de Albuquerque, Cel PM.

Ass.:

Titulação:

Avaliador (a):

Ass.:

Titulação:

Avaliador (a):

Ass.:

Titulação:

Avaliador (a):

Ass.:

Titulação:

AGRADECIMENTOS

Esse trabalho não teria sido realizado, não fosse o apoio que recebi em tudo que foi feito. Primeiramente agradeço a Deus, que me capacitou, me deu saúde e me permitiu realizar uma pesquisa dotada de racionalidade científica.

A meus pais, minha esposa, meus filhos pela compreensão do tempo que foi

necessário disponibilizar para conclusão do trabalho.

À Polícia Militar e à Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho

da Fundação João Pinheiro, pela ampliação de meus conhecimentos, por meio do

curso ministrado com excelentes professores.

À minha orientadora Cel PM Luciene Magalhães de Albuquerque, atual Subchefe do Estado Maior da PMMG. Não bastasse seu pioneirismo profissional, manifesto aqui minha admiração pela sua dedicação e comprometimento com a Instituição. Agradeço-lhe pelo imprescindível apoio, incentivo e amizade incondicional.

De tudo, ficam três coisas:

A certeza de que estamos sempre começando A certeza de que precisamos continuar A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar Portanto, devemos:

Fazer da interrupção um caminho novo Da queda, um passo de dança Do medo, uma escada Do sonho, uma ponte Da procura, um encontro.

Fernando Sabino

RESUMO

SOUZA, Joaquim Adelson Cabral de. A atual estrutura do CONSEP em Belo Horizonte: uma avaliação a partir das expectativas da Polícia Militar de Minas Gerais. 2009. Monografia (Especialização) Academia de Polícia Militar Centro de Pesquisa e Pós-Graduação / Fundação João Pinheiro Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho. Belo Horizonte. 2009.

A pesquisa tem por objetivo analisar a atual funcionalidade dos Conselhos

Comunitários de Segurança Pública (CONSEP) de Belo Horizonte, estabelecendo-

se uma relação entre as finalidades básicas estabelecidas pela Polícia Militar e a

realidade das estruturas organizacionais consideradas células base da polícia

comunitária. A questão do efetivo funcionamento dos diversos CONSEP possui

grande relevância para a política de democratização de um setor estatal que

historicamente é caracterizado pelo desenvolvimento isolado de estratégias de

atuação. A participação do cidadão na discussão dos problemas segurança pública,

além de uma exigência constitucionalizada, constitui fator de legitimação dos

serviços de segurança pública disponibilizados para a população. Trata-se de uma

pesquisa do tipo descritiva para a qual foram realizadas pesquisas de campo junto

aos Comandantes de Batalhões de Belo Horizonte, aos Comandantes de

Companhia e às entidades constituídas como representantes das pessoas

residentes em sua área de abrangência. Sobressai-se desta pesquisa uma

dissonância entre a estrutura atual dos CONSEP com a tendência nacional de

abertura de espaços paritários de criação, proposição e crítica da política de

segurança pública. Conclui-se, ao final, sobre a necessidade de se compreender o

CONSEP como espaço democrático de exercício de autonomia pelo cidadão, mas

também sobre a incompatibilidade de uma entidade de direito privado bem

representar os anseios e demandas da população.

Palavras-chave:

Pública.

Conselho

Comunitário.

Autonomia.

Participação.

Segurança

ABSTRACT

The research has for objective to analyze the current functionality of the Communitarian Advice of Public Security (CONSEP) of Belo Horizonte, establishing itself a relation enters the basic purposes established by the Military Policy and the reality of the organizations structures considered cells base of the communitarian policy. The questions of the effective functioning of the diverse CONSEP possess great relevance for the politics of democratization of a state sector that historically is characterized by the isolated development of performance strategies. The participation of the citizen in the quarrel of the problems public security, beyond a constitucion requirement, constitutes factor of legitimating of the available services of public security for the population. One is about a research of the descriptive type for which applied questionnaires of field next to the Commanders of Battalions of Belo Horizonte had been carried through, to the Commanders of Company and the constituted entities as representative of the resident people in its area of to enclose. it is distinguished of this research a incompatibility enters the current structure of the CONSEP with the national trend of opening of on the same level spaces of creation, critical proposal and of the politics of public security. It is concluded, to the end, on the necessity of if understanding the CONSEP as democratic space of exercise of autonomy for the citizen, but also on the incompatibility of an entity of private law representing the yearnings and demands of the population well.

Word-key: Communitarian advice. Autonomy. Participation. Public security.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO

 

11

2 A

CONSTRUÇÃO

DA

POLÍTICA

PÚBLICA

DE

PARTICIPAÇÃO

DO

CIDADÃO NA SEGURANÇA PÚBLICA

 

17

2.1 Abertura temática: o desafio de estruturação do CONSEP

17

2.2 Co-responsabilização da sociedade na política pública de segurança

pública

2.3 O caráter instrumental dos conselhos: o potencial democrático e a

19

efetivação da cidadania

21

2.3.1

A estrutura participativa da Assistência Social

25

2.3.2

Organização do Conselho da Criança e do Adolescente

27

2.3.3

Gestão da Educação

29

2.3.4

O Sistema de Meio Ambiente

30

2.3.5

A organização do Sistema Único de Saúde

32

2.4

Gestão Nacional da Segurança Pública

34

2.5

Gestão estadual da segurança pública

40

2.6

A participação do cidadão na perspectiva da PMMG

43

3

A DEMARCAÇÃO DO ESPAÇO DE MANIFESTAÇÃO DA AUTONOMIA DO

CONSEP NO CAMPO DA SEGURANÇA PÚBLICA

50

3.1 O procedimentalismo habermasiano como marco teórico de

esclarecimento da autonomia da cidadania

3.2 Autonomia e Soberania Popular: as bases teóricas da participação e da

50

liberdade comunicativa

 

51

3.3

A situação ideal de fala do cidadão interlocutor

52

3.4

Autonomia pública e privada: distinção e conteúdo

55

3.4.1

Autonomia privada

56

3.4.2

Autonomia

pública

57

3.5

O CONSEP na perspectiva da soberania popular

59

3.6

A institucionalização do CONSEP no Estado Democrático de Direito

60

3.7

Elementos de uma “situação ideal de fala”

62

4

CONSEP E CIDADANIA: EVOLUÇÃO, LIMITES E POSSIBILIDADES

66

4.1

O CONSEP como estratégia de democratização das relações entre

estado e sociedade

66

4.2

O exercício da cidadania no contexto da segurança pública

67

4.3

Cidadania passiva e ativa: o direito de participação

68

4.4

Evolução histórica da cidadania

69

4.4.1

Cidadania privada: o CONSEP no Estado Liberal

70

4.4.2

Cidadania tutelada: o CONSEP no Estado Social

72

4.4.3

Cidadania participativa: o CONSEP no Estado Democrático de Direito.74

4.5

A dimensão política da cidadania: o compartilhamento

 

isegórico

77

5

METODOLOGIA

80

6

APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS

91

6.1

Intróito: uma visão panorâmica da pesquisa de campo

91

6.2

Análise dos questionários destinados às autoridades de Belo

Horizonte

92

6.3

Análise dos questionários aplicados aos Comandantes de Cia

103

6.4

Análise dos questionários aplicados aos CONSEP

127

7

CONCLUSÃO

160

REFERÊNCIAS

165

APÊNDICES

A - Questionário dirigido aos comandantes de companhia

174

B - Questionário dirigido aos CONSEP

179

C - Questionário com perguntas abertas

186

 

ANEXOS

A - Lei Delegada 173, de 25jan2007

188

B -

Resolução 734/2003-SEDS

191

C - Estrutura em Rede x Piramidal

195

D - Justificativa de um Comandante de Companhia

197

1 I N T R O D U Ç Ã O Devemos marchar para o
1 I N T R O D U Ç Ã O Devemos marchar para o

1 I N T R O D U Ç Ã O

1 I N T R O D U Ç Ã O Devemos marchar para o desconhecido,
1 I N T R O D U Ç Ã O Devemos marchar para o desconhecido,

Devemos marchar para o desconhecido, o incerto, e o inseguro, utilizando a razão de que pudermos dispor para planejar tanto a segurança como a liberdade.

Karl R. Popper

11

1

INTRODUÇÃO

Constitui-se tema desta pesquisa uma análise sobre a atual estrutura e funcionalidade dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública da cidade de Belo Horizonte, sob o enfoque das expectativas da Polícia Militar de Minas Gerais quanto às finalidades para as quais foram criadas e implantadas essas entidades.

Fomentou-se a instalação de Conselhos Comunitários de Segurança Pública, conforme se depreende das recomendações institucionais constantes das Diretrizes para a Produção de Serviços de Segurança Pública 04/2002 e 05/2002, compreendendo-os como instrumentos de legitimação democrática das ações e operações desenvolvidas, por meio da mobilização social, além de considerá-los como técnica de integração dos serviços de segurança pública.

As expectativas institucionais em relação ao Conselho Comunitário de Segurança Pública (CONSEP) são sobremodo elevadas. O projeto de polícia comunitária desafia a gestão da PMMG com dois objetivos básicos norteadores das atividades desenvolvidas. Primeiro, pretendeu-se que a entidade criada deveria ser apta a congregar as lideranças comunitárias, autoridades policiais e de outros órgãos públicos num contexto de solidariedade e de integração de forças para a promoção da dignidade da pessoa humana. Em outra vertente, consta como objetivo estratégico do CONSEP a desejada e necessária legitimação das ações e das operações por meio da democratização do planejamento das atividades de polícia ostensiva de preservação da ordem pública, com vistas à definição de prioridades no espaço de abrangência territorial.

É de fundamental importância analisar, nesse contexto, se os Conselhos Comunitários de Segurança Pública estão adequadamente estruturados e aptos a realizarem a expectativa democrática nele depositada, vez que o discurso predominante alardeia a sua capacidade de conferir legitimidade ao exercício da polícia de prevenção à criminalidade.

12

Outrossim, uma entidade de direito privado, com vida própria, desprovida de vínculos com a administração pública e, assim, não sujeita aos mecanismos formais de controle interno, leva consigo o aval da PMMG como instituição responsável pelo fomento de criação e que exalta a sua relevância com uma das principais ferramentas da Polícia Comunitária.

Faz-se necessário, então, avaliar não só a atual estrutura e funcionalidade dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública, mas também a adequação das expectativas institucionais com as possibilidades concretas de uma entidade constituída como associação autônoma, desprovida de orçamento, sem finalidade lucrativa.

A entidade, a partir do preceito constitucional de que segurança é responsabilidade de todos, tornou-se ou deveria se tornar no espaço aberto de interação entre destinatário do serviço público e as instituições do sistema de defesa social.

Em face da quantidade de CONSEP existentes no Estado de Minas Gerais (MG), delimitou-se o tema nos aspectos geográfico, temporal e formal, pois seria vasta a possibilidade de investigações sobre o objeto de estudo. Obviamente, a delimitação decorre de uma razoabilidade que garanta a validade das conclusões da pesquisa para a PMMG e para a comunidade acadêmica.

Na delimitação geográfica, verificou-se a funcionalidade do CONSEP no âmbito de Belo Horizonte, o que corresponde, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a uma população estimada 1 de 2.412.937 (dois milhões, quatrocentos e doze mil, novecentos e trinta e sete) habitantes.

No que tange ao aspecto temporal, utilizou-se os dados existentes de CONSEP em atividade na capital mineira, não constituindo objeto de pesquisa a formatação da evolução histórica de instalação e funcionamento na capital mineira.

1 BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Informações básicas municipais. [on line].Disponível na internet via http://www.ibge.gov.br/cidadesat. Acesso em: 07 de junho de 2009.

13

No aspecto formal, investigou-se a atual configuração dos CONSEP nas subáreas das 24 (vinte e quatro) Companhias Especiais (Cia Esp) do espaço de responsabilidade territorial da 1ª Região Integrada de Segurança Pública (RISP), compreendendo as áreas de atuação do 1º, 5º, 13º, 16º, 22º, 34º, 41º e 49º Batalhão de Polícia Militar (BPM).

O objetivo geral desta pesquisa é analisar a funcionalidade do Conselho Comunitário de Segurança Pública, estabelecendo-se uma relação entre as finalidades básicas estabelecidas pela Polícia Militar e a realidade encontrada nas entidades existentes em Belo Horizonte. São objetivos específicos: (1) identificar a estrutura prevista nas diretrizes da Polícia Militar para a constituição e apoio institucional às atividades dos CONSEP, comparando-a com a atual configuração das entidades; (2) examinar a sua potencialidade democrática como instrumento de participação do cidadão na gestão da segurança pública; (3) identificar os princípios gerais norteadores da complexa relação entre estado e a sociedade no campo da segurança pública, capazes de propiciar não só uma desejável aproximação, mas também a legitimação das funções de polícia.

Justifica-se este estudo em razão do estabelecimento de um novo estilo de processo decisório nas relações entre o estado e a sociedade, fundada na perspectiva do Estado Democrático de Direito. Segundo as diretrizes institucionais, constitui pressuposto organizacional de implementação da polícia comunitária a cooperação entre a Polícia Militar e a comunidade, na identificação dos problemas que lhes afetam, na sua discussão compartilhada e na busca de soluções conjuntas 2 .

A mudança nos padrões de relacionamento entre a Polícia Militar e a comunidade destinatária dos serviços públicos de segurança torna-se, assim, uma questão complexa. As reuniões com a comunidade são, em tese, proveitosas a partir da perspectiva da conquista de confiança da população e do resgate/reforço de uma imagem institucional positiva, desde que estejam sendo bem planejadas, conduzidas e registradas por aqueles que receberam responsabilidade territorial.

2 MINAS GERAIS. Polícia Militar. Comando Geral. A Filosofia de Polícia Comunitária na Polícia Militar de Minas Gerais. Diretriz para a Produção de Serviços de Segurança Pública nº 04/ 2002. Belo Horizonte, 2.002.

14

Assim, embora o tema da legitimidade da representatividade de uma entidade de direito privado em uma sociedade plural (heterogênea) não constitua objetivo específico desta pesquisa, é preciso investigar se a própria Policia Militar, como instituição fomentadora, prestigia a célula base do desenvolvimento da polícia comunitária como instância de interlocução qualificada democraticamente para o controle público do exercício das atividades de polícia e principalmente como espaço de deliberações cogentes.

A escolha de Belo Horizonte como referente espacial da pesquisa decorre, além das dificuldades inerentes à heterogeneidade que caracterizam a metrópole, da existência de dois modelos de CONSEP que estão sendo desenvolvidos. Existe um modelo tradicional de gestão presidencialista, dotado de personalidade jurídica de direito privado. Outro modelo está sendo construído através de um colegiado de gestão paritária.

A complexidade de “ser” e “fazer” polícia no Estado Democrático de Direito desafia a capacidade das instituições oficiais realizarem, de modo legítimo, a prestação de serviços ao seu público de cidadãos. Na contemporaneidade, a observância dos princípios constitucionais norteadores da atuação estatal é fundamental para a legitimidade democrática das atividades de criação, implantação, controle e revisão das políticas públicas de segurança pública.

Nesse contexto, considerando a expectativa democrática de que o CONSEP se constitua num espaço permanente de irrestrita fiscalidade popular sobre a atuação do Sistema de Defesa Social, a pergunta norteadora desta pesquisa foi no sentido de investigar se a atual estrutura dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública, previstas em diretrizes internas da Polícia Militar de Minas Gerais, favorece a autonomia do cidadão nas questões de segurança pública.

Formulou-se como hipótese básica a seguinte assertiva: quanto mais a organização estrutural do Conselho Comunitário de Segurança Pública garantir o direito de participação e liberdade comunicativa aos cidadãos, maior será a probabilidade de cumprimento das suas finalidades institucionais.

15

Quanto à metodologia, trata-se de uma pesquisa descritiva, de natureza quantitativa e qualitativa, para a qual foi realizada uma pesquisa de campo com aplicação de questionários, onde foram colhidos dados e percepções sobre a funcionalidade do CONSEP em Belo Horizonte. Como técnica de pesquisa, utilizou- se de da pesquisa documental e bibliográfica.

Esta última teve como ênfase uma abordagem sobre o conceito de autonomia pública, na construção de Jürgen Harbemas 3 , como base fundamental para o desenvolvimento das relações entre estado e sociedade no campo da segurança pública, aproveitando-se de seus conceitos sobre liberdade comunicativa e participação. Certamente, dada a complexidade do assunto, o aproveitamento do procedimentalismo habermasiano somente se tornou possível em razão das incursões teóricas no racionalismo crítico de Karl Raimund Popper 4 e no neo- institucionalismo de Rosemiro Pereira Leal 5 .

Para a compreensão deste tema, este trabalho foi divido em seções: a seção 1, esta introdução, é indicativa do conteúdo deste estudo; a seção 2 apresenta uma visão geral sobre a política pública de participação do cidadão no campo pública na contemporaneidade brasileira; a seção 3 apresenta a visão teórica autonomia pública de Habermas aplicada ao CONSEP; a seção 4, partindo-se da necessidade identificada de esclarecer a noção de cidadania para a estabilização das relações entre estado e sociedade, apresenta esclarecimentos sobre evolução, limites e possibilidades do envolvimento do cidadão no setor público; a seção 5 detalha a metodologia adotada; a seção 6 analisa os resultados da pesquisa; a seção 7 tece as conclusões obtidas.

3 HABERMAS, Jürguen. Direito e democracia: entre faticidade e validade. Vol 1 e 2. 2ª ed. Tradução: Flávio Breno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003.

4 POPPER, Karl Raimund. Conhecimento objetivo. Belo Horizonte: Ed. Itatiaia, 1999. 5 LEAL, Rosemiro Pereira. Teoria processual da decisão jurídica. São Paulo: Landy, 2002.

2 A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE PARTICIPAÇÃO DO CIDADÃO NA SEGURANÇA PÚBLICA Embora somente
2 A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE PARTICIPAÇÃO DO CIDADÃO NA SEGURANÇA PÚBLICA Embora somente

2 A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE

PARTICIPAÇÃO DO CIDADÃO NA SEGURANÇA PÚBLICA

DE PARTICIPAÇÃO DO CIDADÃO NA SEGURANÇA PÚBLICA Embora somente poucos possam dar origem a uma política,
DE PARTICIPAÇÃO DO CIDADÃO NA SEGURANÇA PÚBLICA Embora somente poucos possam dar origem a uma política,

Embora somente poucos possam dar origem a uma política, somos todos capazes de julgá-la.

Péricles de Atenas

17

2

CIDADÃO NA SEGURANÇA PÚBLICA

A

CONSTRUÇÃO

DA

POLÍTICA

PÚBLICA

DE

PARTICIPAÇÃO

DO

2.1 Abertura temática: o desafio de estruturação do CONSEP

A implantação da filosofia da Polícia Comunitária deveria gerar efeitos

práticos na gestão da segurança pública, dentre os quais se destaca, para fins desta

pesquisa, o estabelecimento de um novo estilo de processo decisório fundado na parceria com a comunidade. A concretude deste pressuposto depende não só da qualificação dos envolvidos, ou seja, da capacitação do representante da sociedade

e da performance dos profissionais de segurança pública encarregados de implantar

os conselhos comunitários. Certamente também decorre da estrutura institucional e

da forma de gestão com os trabalhos são conduzidos.

O Comandante de Companhia, a rigor, deve revelar-se mais que mero

condutor ou coordenador de reuniões comunitárias, mas sobretudo um agente de

integração de forças capazes de promover um diagnóstico adequado e o correto encaminhamento das soluções para os problemas que afetam a sociedade. Seria

fundamental, então, a adoção do modelo conceitual de policiamento orientado para

a solução de problemas:

O modelo conceitual dessa proposta foi sintetizado na abordagem conhecida como SARA, sigla pela qual se identificam os procedimentos de Scanning, Analysis, Response and Assessment (Levantamento, Análise, Resposta e Avaliação). 6

O cidadão, por sua vez, munido de uma pretensa representatividade

legitimadora, deve estar capacitado para avaliar a política de segurança pública,

criticar, fiscalizar e promover intervenções propositivas, sempre com motivação voltada para a melhoria da qualidade de vida da população. Porém, a questão se torna delicada quando se investiga a legitimidade democrática dos representantes da comunidade no processo de tomada de decisões compartilhadas.

6 ROLIM, Marcos. A síndrome da rainha vermelha: policiamento e segurança no século XXI. , p.84.

18

Nesse quadro de cogitações, percebe-se que as questões relativas à performance individual, por si só, talvez não sejam suficientes para garantir a funcionalidade dos conselhos. O risco latente que se corre é o perigo do CONSEP se transformar em amuleto taumaturgo do discurso institucionalizado, de conteúdo obrigatório nos releases e nas solenidades, mas possuidor de eternos problemas não resolvidos.

Portanto, sem desprezar o preparo e a capacitação das pessoas envolvidas, este capítulo pretende promover uma incursão teórica focalizada na qualificação da estrutura e na forma de gestão do CONSEP, no intuito de torná-lo mais independente dos interesses privados ou estatais e do desempenho individualizado.

Existe um modelo tradicional de “gestão presidencialista”, regido por normas de direito privado, constituído por uma diretoria que coordena os trabalhos e direciona as atividades desenvolvidas pela entidade de forma idiossincrática. Sua estrutura é dependente da fração da PM, tendo, em alguns casos, sala reservada na sede das frações da Polícia Militar.

Outro modelo pode ser construído através de um colegiado paritário de gestão compartilhada com cadeiras destinadas aos representantes do estado (Polícia Militar, Polícia Civil, Corpo de Bombeiros, Administração Regional do Município de Belo Horizonte, Judiciário, Ministério Público, Legislativo Municipal e/ou Legislativo Estadual) e a representantes da sociedade civil organizada (associações comunitárias, comércio, indústria, Igrejas católicas, igrejas evangélicas, escolas, bancos).

Trata-se de um modelo alternativo, voltado para a esfera pública de participação dos cidadãos, independente da estrutura administrativa da Polícia Militar e que, em tese, pode ser mais apto a promover a integração dos serviços públicos e a congregar os diversos segmentos de uma sociedade heterogênea.

19

Em Belo Horizonte, a Prefeitura possui 09 (nove) Secretarias de Administração Regional Municipal 7 (Barreiro, Centro Sul, Leste, Norte, Nordeste, Noroeste, Oeste, Pampulha e Venda Nova), porém, não atuam em áreas integradas com órgãos de segurança pública do estado.

A distribuição espacial dos órgãos municipais possui critérios distintos de

demarcação territorial de atuação, dificultando o estabelecimento de relações e parcerias com frações da Polícia Militar e Delegacias da Polícia Civil.

O modelo colegiado e paritário, por se tratar de uma instância essencialmente

deliberativa que envolve diversos órgãos do estado e do município, carece de uma revisão da lógica de capilaridade funcional, pautada pela discussão integrada das demandas, a fim de facilitar a participação do cidadão, fortalecendo o seu papel na formulação e implementação de políticas públicas que atendem a população local.

Diga-se, a título propedêutico, que a estruturação de um organismo de representação e participação do cidadão nos serviços públicos, e em especial no campo da segurança pública, deve constituir objeto de uma política pública voltada para o setor, sob pena de se criar uma estrutura clientelista que privilegia alguns poucos em detrimento do caráter essencialmente público que reveste as atribuições de polícia.

2.2 Co-responsabilização da sociedade na política pública de segurança

pública

O objetivo desta subseção é verificar se existe uma política pública de participação do cidadão no campo da segurança pública. Para tanto, pretende-se identificar o nível de abertura à participação existentes em outras áreas como meio ambiente, saúde, criança e adolescente e educação, visando construir um modelo tipológico para aferição do envolvimento da sociedade no campo da segurança pública.

7 BELO HORIZONTE. Sistema de Informações Organizacionais do Município (SIOM). Estrutura Organizacional da Prefeitura de Belo Horizonte. [on line]. Disponível na internet via http://portal7.pbh.gov.br/Organograma/estrutura.pbh. Acesso em 01 de setembro de 2009.

20

Certamente, em razão das limitações da presente investigação acadêmica, não se desenvolverá pesquisa de campo para aferir a eficiência dos conselhos nas diversas áreas de atuação, no Brasil, mesmo porque a existência de um Conselho, por si somente, não constitui garantia de alta performance dos órgãos públicos.

Estes canais de participação apenas possibilitam à população o acesso a espaços onde se tomam decisões políticas e criam condições para um sistema de vigilância sobre a gestão dos serviços públicos, ou seja, dão concretude ao ideal de democracia para conferir legitimidade à atuação estatal. Feita esta ressalva, importante definir uma política pública:

é um processo, que envolve decisões por parte de corpos e

autoridades governamentais, e ações, realizadas por um ator ou

um conjunto de atores, e é composto por metas e os meios para alcançá-las. 8

] [

Políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do estado e as atividades privadas para a realização de objetivos relevantes e politicamente determinados. 9

Destaca-se, nas definições apontadas, a noção de que há uma tendência de ressaltar o protagonismo do estado e das autoridades governamentais no processo decisório de definição de metas, meios e estratégias, e, por outro lado, uma atuação coadjuvante de atores não-estatais. Aqui duas considerações são importantes para a consecução dos objetivos desta pesquisa.

Primeiro, embora deva se reconhecer a relevância da atividade do planejamento, uma política pública é bem mais ampla que um plano de governo, pois deve estar alinhada aos objetivos fundamentais 10 da República Federativa do Brasil que, por meio de suas instituições constitucionalizadas, deve atuar de forma a construir uma sociedade livre, justa e solidária.

8 HELLER, Léo; CASTRO, José Esteban. Política pública de saneamento: apontamentos teórico-conceituais. [on line]. Disponível em http://www.scielo.br/. Acesso e, 29 de agosto de 2009.

9 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo:Saraiva, 2002 p.241. 10 BRASIL. Constituição, 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. [on line]. Disponível na internet via http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/. Acesso em 31 de agosto de 2009.

21

Segundo, é preciso destacar que uma política pública transcende os instrumentos normativos do plano de governo ou de um programa de partido político. Portanto, há que se fazer a distinção entre política pública e política de governo, vez que enquanto esta guarda profunda relação com um mandato eletivo, aquela possui um caráter atemporal e não pode sofrer solução de continuidade, ainda que o cenário político aponte para uma flagrante e estratégica confusão entre estas duas categorias. Assim, uma política pública não está condicionada a um agente de governo e, portanto, não pode ser abandonada, sob pena de omissão.

Partindo-se destas considerações, pode-se construir um modelo tipológico de participação social na administração governativa que permitirá identificar a existência ou não de uma política pública de participação do cidadão no contexto da segurança pública.

Uma leitura mais atenta da Constituição da República (CR/88) permite identificar uma política tendente à socialização de responsabilidades nas tarefas mais complexas, notadamente na implementação e na fiscalização dos serviços públicos que ofertam direitos fundamentais que afetam toda coletividade, tais como segurança, educação, saúde, meio ambiente, criança, idoso.

2.3 O caráter instrumental dos conselhos: o potencial democrático e a

efetivação da cidadania

Verifica-se, no texto constitucional, que a “família”, a “sociedade”, a “coletividade”, em justaposição com o estado, receberam do legislador constituinte papel relevante na realização de funções complexas que exigem uma atuação multidisciplinar.

A novidade do modelo constitucional de gestão compartilhada afeta também o campo da segurança pública, que não somente constitui um direito fundamental, mas se apresenta como uma responsabilidade de todos, ou seja, abrange o dever da coletividade participar e interagir com os órgãos que integram o sistema de defesa social.

22

Ora, não pode ser responsável quem não tem oportunidade de participar do processo decisório nem tem possibilidade de intervenção na gestão dos serviços públicos. Nesse sentido, o controle a ser exercido pela sociedade sobre administração pública rejeita a noção de uma cidadania submissa, passiva e resignada:

A participação contínua da sociedade na gestão pública é um direito assegurado pela Constituição Federal, permitindo que os cidadãos não só participem da formulação das políticas públicas, mas, também, fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos públicos. Assim, o cidadão tem o direito não só de escolher, de quatro em quatro anos, seus representantes, mas também de acompanhar de perto, durante todo o mandato, como esse poder delegado está sendo exercido, supervisionando e avaliando a tomada das decisões administrativas. 11

A dinâmica de co-responsabilização instituída constitucionalmente decorre da escolha do modelo democrático-participativo que, a rigor, não se limita a criar obrigações para o Estado, mas reconhece a importância de uma cidadania engajada politicamente e cada vez mais comprometida com a construção do Estado Democrático de Direito.

Na verdade, o constituinte expressamente optou por uma sistemática de controle social dos serviços prestados pelo estado, dotando a sociedade de mecanismos de acompanhamento de todas as atividades de interesse público.

Tanto é assim que a Emenda Constitucional Nr 19/1998, incluiu o § 3º ao art. 37, estabelecendo que a lei discipline as formas de participação do usuário na administração pública, normatizando não só as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, mas também o livre acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, resguardadas a inviolabilidade da intimidade e as informações que possam comprometer a segurança da sociedade e do estado.

11 BRASIL. Controladoria Geral da União. Portal da Transparência. [on line]. Disponível na internet em http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial. Acesso em 31 de agosto de 2009.

23

São recorrentes os exemplos de controle social sobre as atividades do estado que, além da possibilidade de atuação individual, pode ser desenvolvido por um grupo de pessoas, atuando de forma organizada, sistemática e fiscalizadora.

A própria Lei de Responsabilidade Fiscal 12 , preocupada com a publicização e a transparência na gestão orçamentária e financeira do estado, exige, no seu art. 48, parágrafo único, participação da sociedade e permanente disponibilidade das contas, trazendo profundas modificações na cultura da administração pública, ai incluídos os órgãos de segurança pública, a partir do incentivo ao controle social sobre os atos do administrador.

No entanto, deve-se reconhecer que a funcionalidade dos conselhos depende de seu formato, sob pena de constituir-se em mais uma estrutura burocrática ineficaz e retórica.

Assim, quando se implanta um “conselho” deve-se ter em conta a viabilidade de sua atuação na formatação e na fiscalização da execução das políticas públicas, em condições de igualdade com o estado, por meio de um espaço eminentemente público (não privado), conforme adiante se vê:

Os conselhos são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais.

Os conselhos são o principal canal de participação popular encontrada nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal).

Os conselhos devem ser compostos por um número par de conselheiros, sendo que, para cada conselheiro representante do Estado, haverá um representante da sociedade civil (exemplo: se um conselho tiver 14 conselheiros, sete serão representantes do Estado e sete representarão a sociedade civil). 13

12 BRASIL. Presidência da República. Lei de Responsabilidade Fiscal. [on line]. Disponível na internet via http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em 02 de Setembro de 2009.

13 BRASIL. Controladoria Geral da União. Portal da Transparência. [on line]. Disponível na internet via http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial /ConselhosMunicipaiseControleSocial.asp. Acesso em 31 de agosto de 2009.

24

À guisa de exemplo de formatação de políticas públicas em áreas afins, enumera-se, a seguir, características básicas de alguns conselhos em funcionamento de forma federativa, ou seja, presente na União, nos estados e nos municípios, que ressaltam as respectivas funções e formas de gestão.

Assim, propõe-se um quadro sinóptico dos diversos conselhos ativados a partir do modelo democrático participativo estabelecido pela com constituição brasileira, no intuito de identificar as noções básicas sobre as estruturas formadas nas diversas áreas de atuação estatal em cooperação com a sociedade. O quadro foi construído na expectativa de se conhecer as possibilidades e limitações de políticas públicas construídas para viabilizar a participação do cidadão no processo deliberativo da segurança pública

Quadro 2.1 Quadro sinóptico da atuação de conselhos nas diversas áreas do serviço público Belo Horizonte Minas Gerais 2009

ÀREA DE

ORIENTAÇÕES

FUNÇÂO

GESTÃO

NOMEAÇÃO

SERVIÇO

ATUAÇÃO

NORMATIVAS

 

CR/1988

       

Assistência

Social

LN 8742/1993

LE 12262/1996

LM 7099/1996

Normativo

Deliberativo

Fiscalizador

Paritário

Ato do

Executivo

Público

Não

remunerado

 

CR/1988

       

LN 8069/1990

Interesse

Criança e

LN 8242/91

Deliberativo

Paritário

Ato do

Público

Adolescente

DF 5089/2004

Normativo

Executivo

Não

LE 10501/91

 

remunerado

LM 8.502/2003

 

CR/1988

       

Educação

LN 9131/1995

CE/1989

LD 31/1985

LM 7543/1998

Deliberativo

Normativo

Paritário

Ato do

Executivo

Interesse

Público

Direito a

jetons

 

CR/1988

       

LN 8842/1994 LN 10.741/ 2003 DF 5.109/2004 LE 13176/1999 LM 6.173/1992

Interesse

Público

Idoso

Deliberativo

Paritário

Ato do

Executivo

Não

remunerado

 

CR/1988

       

Meio

Ambiente

LN 6.938/81

DF 99.274/90

DE 44.667/2007

LM 4.253/1985

Deliberativo

Consultivo

Normativo

Paritário

Ato do

Executivo

Interesse

Público

Não

remunerado

25

 

CR/1988

       

Saúde

LN 8.142/1990

DF 5.839/2006

DE 32.568/1991

LM 6.087/1992

Deliberativo

Consultivo

Normativo

Paritário

Ato do

Executivo

Interesse

Público

Não

remunerado

 

CR/1988

       

Segurança

Pública

LN11.530/2007

DF 6950/2009

CE/1989

LD 173/2007

Deliberativo

Consultivo

Normativo

União

(Paritário)

Estado

(estatal)

Ato do

Executivo

Interesse

Público

CONSEP

Res 847/2003

Consultivo

Diretoria

Registro em

Interesse

DPSSP 05/2002

Deliberativo

cartório

Privado

Legenda: ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; CE Constituição do Estado; CR Constituição da República; DE Decreto Estadual; DF Decreto Federal; LC Lei Complementar; LD Lei Delegada; LN Lei Nacional; LE Lei Estadual; LM Lei Municipal

2.3.1 A estrutura participativa da Assistência Social

O preceito constitucional, previsto no art. 204, estabelece que as ações governamentais na área da assistência social são organizadas com base na participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

A partir daí, criou-se o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), conforme se depreende da legislação referenciada acima, composto por 18 (dezoito) membros e respectivos suplentes, sendo 9 (nove) representantes governamentais e 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usuários ou de organizações de usuários, das entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor. Dentre as sua competências legais, destacam-se a sua atribuição de acompanhamento do orçamento da área, a aprovação da política nacional, além da concessão de registros e certificados de fins filantrópicos para entidades assistenciais.

No âmbito estadual, por força da Lei 12262/1996, criou-se o Conselho Estadual de Assistência Social (CEAS), órgão superior de deliberação colegiada, sendo composto por 20 (vinte) membros nomeados pelo Governador, para mandato de 2 (dois) anos, dos quais 10 (dez) representantes de órgãos governamentais, 10

26

(dez) representantes de entidades não governamentais. Os membros do CEAS não são remunerados, e suas funções são consideradas serviço público relevante.

A Lei Orgânica do município de Belo Horizonte, no seu art. 175, estabelece uma diretiva de participação da sociedade civil na formulação das políticas e no controle das ações sociais. De acordo com a Lei Municipal nº. 7099/96, o Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) é um órgão com poderes deliberativo, normativo e controlador da política pública da área.

Entre as suas principais atribuições estão a definição de diretrizes e prioridades da Política Municipal de Assistência Social, que garantam a proteção, promoção e inclusão social dos segmentos mais vulneráveis da população, além de acompanhar, controlar e fiscalizar a execução das ações.

O CMAS, composto por 40 (quarenta) membros titulares, respeitando a composição paritária entre poder público e sociedade civil, é constituído por 20

(vinte) representantes do Poder Executivo Municipal e por 20 (vinte) representantes

da sociedade civil.

As funções exercidas no CMAS-BH não são remuneradas, sendo seu exercício considerado de interesse público relevante. A cada conselheiro é garantido

o fornecimento de vale transporte e refeição, quando necessário, para o comparecimento às reuniões e/ou atividades.

A forte estrutura da Assistência Social, conforme se vê, decorre de um aparato normativo significativo, contemplando os três entes federativos. Os diversos Conselhos de Assistência Social constituem uma rede de participação social institucionalmente reconhecida.

Portanto, não atuam no espaço comum dos movimentos sociais, que surgem e se qualificam independentes do governo 14 , mas fazem parte da estrutura pública

de acompanhamento, fiscalização e normatização das deliberações do setor.

27

2.3.2 Organização do Conselho da Criança e do Adolescente

Com fulcro no art. 227 da Constituição da República de 1988, é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, direitos fundamentais.

Dando concretude a este preceito, a política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente é marcada pela articulação de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Além da articulação governamental, a doutrina da proteção integral exige uma atuação inter e multidisciplinar:

O Conselho da Criança depende de sua inter-relação com o

Conselho de Saúde, de Educação e o de Assistência Social, o que

o torna extremamente complexo. [

de proteção integral, terá que ser essencialmente um articulador

político, um articulador de serviços nas mais diferentes áreas.

Construtor de uma rede de inclusão social que contribua para levar estas crianças e adolescentes a partir da vida cidadã do país, a usufruir dos serviços, programas e benefícios que são direitos dos cidadãos. 15

se quiser ser um Conselho

]

Segundo o art. 88 do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), as diretrizes da política de atendimento devem ser encaminhadas, dentre outras orientações normativas, no sentido de criar conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação paritária da população, com a necessária mobilização dos diversos segmentos da sociedade.

Consta, no art. 89 do ECA, que a função de membro do conselho nacional e dos conselhos estaduais e municipais dos direitos da criança e do adolescente é considerada de interesse público relevante e não será remunerada.

28

O Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - CONANDA, órgão colegiado de caráter deliberativo, integrante da estrutura básica da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República, tem por finalidade elaborar normas gerais para a formulação e implementação da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente.

Observada a paridade entre os representantes do Poder Executivo e da sociedade civil organizada, é composto de 14 (quatorze) representantes de órgãos públicos e de quatorze representantes de entidades da sociedade civil organizada, eleitas mediante processo publicado no Diário Oficial da União.

Em Minas Gerais, o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente (CEDCA-MG 16 ) foi criado pela Lei Estadual 10.501, de 17 de outubro de 1991, sendo composto por 20 membros, que representam, paritariamente, o poder público e a sociedade civil. Ressalte-se que a Polícia Militar e a Polícia Civil possuem assento no CDCA. As entidades não-governamentais, por sua vez, devem estar legalmente constituídas há pelo menos dois anos, e ter atuação em âmbito estadual. A função é considerada de interesse público relevante, mas não é remunerada.

No âmbito municipal, a Lei 8502/2003 normatizou o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) como órgão deliberativo e controlador da política pública de atendimento, competindo-lhe basicamente expedir normas, definir as prioridades, opinar sobre a elaboração do orçamento municipal, e avaliar a atuação dos conselheiros tutelares. Consta, ainda, que se trata de um órgão paritário, composto de 20 (vinte) membros titulares, representantes do Executivo e da sociedade civil. A representação do Executivo é indicada pelo prefeito. A representação da sociedade civil é indicada por entidades não- governamentais. A função de conselheiro é considerada como de interesse público relevante e o seu exercício não é remunerado.

16 MINAS GERAIS. Conselho Estadual dos direitos da Criança e do Adolescente. [on line]. Disponível em http://www.cedca.mg.gov.br/. Acesso em 28Ago09.

29

2.3.3 Gestão da Educação

A educação, nos termos do art. 205 da Constituição de 1988, é direito de todos e dever do Estado e da família, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade. Em decorrência, o Conselho Nacional de Educação 17 (CNE) busca assegurar a participação da sociedade no desenvolvimento, aprimoramento e consolidação da educação nacional de qualidade.

Segundo as normas constantes do quadro sinóptico, as atribuições do Conselho são normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação, no desempenho das funções do poder público federal em matéria de educação, cabendo-lhe, dentre outras atribuições, formular e avaliar a política nacional de educação e assegurar a participação da sociedade no aprimoramento da educação brasileira.

Diversamente dos conselhos anteriores, o Conselheiro do CNE tem direito, na forma regimental, ao recebimento de jetons, pelo número de sessões a que comparecer. É constituído por duas câmaras: uma de Educação Básica e outra de Educação Superior. Cada uma delas possui doze conselheiros nomeados pelo Presidente da República, sendo que, pelo menos a metade (paridade) é escolhida dentre os indicados em listas elaboradas para cada Câmara.

O Conselho Estadual de Educação (CEE/MG) é órgão autônomo, com a composição, finalidade e competência estabelecidas pela legislação federal, Constituição Estadual e pela Lei Delegada nº 31/1985. É constituído por 24 Conselheiros, nomeados pelo Governador do Estado, para mandato de 04 anos. A Constituição do Estado de Minas de Minas Gerais 18 estabelece, no seu art. 195 e seguintes, que a educação constitui direito de todos, mas também é dever do Estado e da família, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade.

17 BRASIL. Ministério da Educação. Conselho Nacional de Educação. [on line]. Disponível na internet via http://portal.mec.gov.br. Acesso em 28 de Agosto de 2009. 18 MINAS GERAIS. Constituição Estadual. [on line]. Disponível na internet em http://www.almg.gov.br/downloads/ConstituicaoEstadual.pdf. Acesso em 29 de agosto de 2009.

30

O princípio da gestão democrática do ensino público faz com que a política

pública de educação incentive a participação da comunidade. No âmbito municipal, Belo Horizonte, através da Lei Municipal 7543 de 30 de Junho de 1998, criou o Conselho Municipal de Educação 19 (CME) como órgão de caráter deliberativo, normativo e consultivo, tendo como objetivo assegurar aos grupos representativos da comunidade o direito de participar da definição das diretrizes da educação.

O CME é composto de 24 (vinte e quatro) membros, dentre eles representantes dos órgãos governamentais do Município, das instituições de ensino público superior, das instituições filantrópicas, dos estudantes, dos pais de alunos, do CMDCA, da Câmara Municipal, dos trabalhadores em Educação, dos professores de escolas particulares, dentre outros. Os conselheiros municipais têm seus nomes homologados por ato do Executivo, sendo a função não remunerada e o seu exercício é considerado relevante serviço prestado à população.

Os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Educação, assim denominados por leis próprias, atuam de forma colegiada, possuem caráter normativo, deliberativo e consultivo. São também propositivos na medida em que apresentam sugestões de aperfeiçoamento para o sistema de ensino.

2.3.4 O Sistema de Meio Ambiente

A atual Constituição brasileira, em seu art. 225, além de firmar a todos o

direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impõe ao estado e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo, tanto para o presente quanto para

as futuras gerações. O preceito constitucional permitiu a recepção da Lei Nacional 6938/1981 que já previa a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) como órgão consultivo e deliberativo que presta assessoria, propõe diretrizes de políticas governamentais e delibera sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à qualidade de vida da população.

19 BELO HORIZONTE. Conselho Municipal de Educação. [on line]. Disponível na internet em http://bhz5.pbh.gov.br/legislacao.nsf. Acesso em 29 de agosto de 2009.

31

Trata-se, assim, de um colegiado representativo de cinco setores, a saber:

órgãos federais, estaduais e municipais, e 22 (vinte e dois) representantes do setor empresarial e da sociedade civil. Destaca-se, por oportuno, a inclusão de um representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (CNCG).

Os representantes das entidades de trabalhadores e empresariais são indicados pelas respectivas Confederações Nacionais, não havendo ingerência estatal na indicação. As entidades ambientalistas devem estar inscritas há pelo menos um ano no Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas (CNEA).

Ressalte-se que a participação dos membros do CONAMA é considerada serviço de natureza relevante e não é remunerada, cabendo às instituições representadas o custeio das despesas de deslocamento e estadia. Os membros referidos nos incisos VII (governo municipal) e VIII (entidades de trabalhadores e sociedade civil) podem ter, em casos excepcionais, as despesas de deslocamento e estadia pagas à conta de recursos da União.

Em Minas Gerais, O Decreto 44.667/2007 regulamenta o Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM), órgão integrante do Sistema Estadual de Meio Ambiente (SISEMA), garantindo-lhe uma composição paritária entre os representantes estatais e da sociedade civil. Pelo decreto, o Chefe do Estado Maior da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais integra o COPAM.

No município de Belo Horizonte, O Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM) 20 é um órgão colegiado, representativo dos diversos segmentos da sociedade, com ação normativa, deliberativa e de assessoramento, sendo responsável, em última instância, pela formulação das diretrizes da Política Municipal de Meio Ambiente da capital mineira.

20 BELO HORIZONTE. Prefeitura. Conselho Municipal de Meio Ambiente. [on line]. Disponível na internet via http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/comunidade.do?app=meioambiente. Acesso em 31 de agosto de 2009.

32

2.3.5 A organização do Sistema Único de Saúde

Segundo o art. 198 da Constituição de 1988, o sistema único de saúde deve ser organizado de forma a garantir a participação da comunidade, vez que a política pública estabelecida foi construída com a pretensão de assegurar o acesso universal e igualitário ao serviço de saúde.

A partir deste pressuposto, a legislação citada no quadro sinóptico previu a criação do Conselho Nacional de Saúde (CNS) como órgão de caráter permanente e deliberativo, cujas decisões, consubstanciadas em resoluções, são homologadas pelo Ministro de Estado da Saúde.

Sua atuação está pautada na formulação e no controle da execução da Política Nacional de Saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, nas estratégias e na promoção do processo de controle social em toda a sua amplitude, no âmbito dos setores público e privado.

A Lei 8.142/1990 garantiu a participação da sociedade na definição, acompanhamento da execução e fiscalização das políticas de saúde. Expressamente, a lei estabelece que a representação dos usuários nos Conselhos de Saúde e Conferências é paritária em relação ao conjunto dos demais segmentos.

De acordo com o Decreto 5.839/2006, o CNS é formado por 48 conselheiros titulares e 96 suplentes. A fim de manter equilíbrio dos interesses envolvidos, a distribuição das vagas é paritária, ou seja, 50% de usuários, 25% de trabalhadores e 25% de prestadores de serviço e gestores.

Vale ressaltar a Resolução 333/2003 21 do Conselho Nacional de Saúde que define a função de Conselheiro como serviço de relevância pública e, em decorrência, garante sua dispensa do trabalho sem prejuízo para o conselheiro, durante o período das reuniões, capacitações e ações específicas do Conselho de Saúde.

21 BRASIL. Ministério da Saúde. Conselho Nacional de Saúde. [on line]. Disponível na internet via http://conselho.saude.gov.br/resolucoes/2003/Reso333.doc. Acesso em 01 de Setembro de 2009.

33

Em Minas Gerais, o Decreto 32.568, de 05 de março de 1991, no seu art. 2º, estabelece que o Conselho Estadual de Saúde (CES), compõe-se de 52 (cinqüenta e dois) membros oriundos de órgãos do Governo, de prestadores de serviços, de profissionais da área de saúde e usuários, sendo que os respectivos membros são nomeados pelo Governador do Estado para um mandato de dois (2) dois anos de duração, podendo ser renovado por igual período.

As funções de membro do CES não são remuneradas, sendo o seu exercício

considerado serviço público relevante. O regimento interno 22 do CES, por sua vez,

define o Conselho como órgão colegiado composto paritariamente entre o Governo e Sociedade Civil, sendo 50% de representantes de Órgãos do Governador, Prestadores de Serviços e Entidades de Profissionais da Área da Saúde, e 50% de representantes de Usuários.

No âmbito municipal, a própria Lei Nacional 8.142/90 estabelece que os Municípios criem os Conselhos Municipais de Saúde (CMS) para que possam ter acesso aos recursos do Sistema Único de Saúde (SUS). A Lei Orgânica 23 de Belo Horizonte, no seu art. 141, exige a participação da sociedade civil na elaboração de políticas, na definição de estratégias de implementação e no controle das atividades com impacto sobre a saúde.

A Lei Municipal 6.087/1992, que Instituiu o Fundo Municipal de Saúde,

responsabiliza o CMS pela fiscalização da aplicação dos recursos destinados à saúde da população. Em termos objetivos, a inexistência de participação da sociedade impede legalmente o recebimento de recursos financeiros para a área de saúde, tornando estrategicamente relevante a estruturação e funcionamento do

Conselho de Saúde.

22 MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Saúde. Regimento Interno do CES. [on line]. Disponível na internet via http://www.saude.mg.gov.br/ces/CES/regimento_interno_cesmg.php. Acesso em 01 de Setembro de 2009.

23 BELO HORIZONTE. Câmara Municipal. Lei Orgânica de Belo Horizonte. [on line]. Disponível na internet via http://www.cmbh.mg.gov.br/images/stories/secren/LOMBH%20consolidada.pdf. Acesso em 01 de setembro de 2009.

34

2.4 Gestão Nacional da Segurança Pública

Diversamente do ocorreu com as demais áreas de atuação do estado brasileiro, citadas anteriormente, o campo da segurança pública ainda não desenvolveu propriamente uma política pública de participação do cidadão, com representatividade nos três entes da federação.

No entanto, a Constituição da República de 1988, no seu art. 144, acompanhando a mesma sistemática das áreas citadas anteriormente, também preceitua a segurança pública como direito e como responsabilidade de todos.

A Lei 11.530, de 24 do Outubro de 2007, em observância à orientação constitucional democrática, institui o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania 24 (PRONASCI), a ser executado pela União, por meio da articulação dos órgãos federais, em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal e Municípios e com a participação das famílias e da comunidade, mediante assistência técnica e financeira e mobilização social, visando à melhoria da segurança pública.

Para fins de execução do PRONASCI, a lei autorizou a União realizar convênios com órgãos e entidades da administração pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A novidade do PRONASCI é a possibilidade de se estabelecer acordos formais com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), entidade de direito privado regulamentada pela Lei 9.790/1999.

24 BRASIL. Presidência da República. Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania. [on line]. Disponível na internet via http://www.planalto.gov.br. Acesso em 01 de Setembro de 2009.

35

No

âmbito

do

Ministério

da

Justiça,

instituiu-se,

por

meio

do

Decreto 2.169/1997, o Conselho Nacional de Segurança Pública 25 (CONASP) para tratar da Política Nacional de Segurança Pública.

O Conselho foi constituído inicialmente, contrariando a tendência das demais áreas de atuação estatal, somente por órgãos governamentais, dentre os quais um representante do Conselho Nacional de Comandantes Gerais.

Todavia, apesar de sua existência formalizada, reconheceu-se oficialmente a necessidade de sua reestruturação, vez que chegou a ser desativado 26 , ou seja, não exercia suas atribuições em sua plenitude.

Recentemente, atendendo uma diretiva da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública 27 , o governo federal, através do Decreto nº 6.950, de 26 de agosto de 2009, revogou o decreto de 1997 e regulamentou o Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP) como órgão colegiado permanente, consultivo e deliberativo, retirando- lhe o caráter exclusivamente estatal próprio do modelo anterior.

Pelo texto do decreto, compete ao CONASP formular e propor diretrizes para as políticas públicas voltadas à promoção da segurança pública, prevenção e repressão à violência e à criminalidade e atuar na sua articulação e controle democrático 28 .

25 BRASIL. Ministério da Justiça. Conselho Nacional de Segurança Pública. [on line]. Disponível na internet via http://www.mj.gov.br. Acesso em 01 de Setembro de 2009.

26 BRASIL. Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública. [on line]. Disponível na internet via http://www.segurancacidada.org.br/. Acesso em 01 de setembro de 2009.

27 BRASIL. Ministério da Justiça. Diretrizes para a Segurança Pública. [on line}. Disponível na internet via http://www.segurancacidada.org.br/. Acesso em 01 de setembro de 2009.

28 BRASIL. Presidência da República. Conselho Nacional de Segurança Pública. [on line]. Disponível na internet via http://www.planalto.gov.br. Acesso em 01 de Setembro de 2009.

36

Importante destacar que o novo decreto ampliou as possibilidades deliberativas e fiscalizatórias do CONASP ao permitir que atue, por meio de resoluções homologadas pelo Ministério da Justiça, como órgão normativo na formulação de estratégias e no controle de execução da Política Nacional de Segurança Pública, bem como no acompanhamento da destinação e aplicação dos recursos a elas vinculados, emprestando-lhe função relevante para o processo de consolidação de gestão participativa.

O CONASP, presidido pelo Ministro de Estado da Justiça, além de contar com o apoio administrativo e orçamentário da Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP), é constituído por 30 (trinta) membros, sendo 09 (nove) representantes governamentais, 09 (nove) representantes de entidades de trabalhadores da área de segurança pública e por 12 (doze) representantes de entidades e organizações da sociedade civil.

A representatividade ficou distribuída em 30%, 30% e 40% respectivamente para agentes públicos, trabalhadores e cidadãos. O desafio de instalar e fazer funcionar efetivamente um Conselho paritário na área de segurança pública é ainda maior do que o primeiro conselho estatal desativado.

Verifica-se que a idéia é garantir uma paridade tripartite entre governo, sociedade civil e trabalhadores da área, visando a composição equilibrada de consensos.

suas

instâncias, a exemplo dos demais conselhos paritários citados no quadro sinóptico, também é considerada serviço público relevante desprovido de remuneração.

Ademais,

a

participação

no

CONASP,

em

quaisquer

de

37

O Decreto Federal incentiva, ainda, a reprodução do CONASP, no formato federal, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios com vistas a integração de um sistema descentralizado de deliberação sobre a segurança pública e a prevenção da violência.

Considerando a inexistência de um regimento interno, dada a novidade do assunto, a primeira composição do CONASP terá mandato excepcional de um ano, não admitida prorrogação.

A atuação do CONASP deve observar as deliberações da I Conferência Nacional de Segurança Pública 29 (1ª CONSEG) que possui, como primeiro eixo temático, uma proposta de gestão democrática por meio de controle social e externo, integração e federalismo.

Um

de

seus

princípios

norteadores

estabelece que é preciso:

para

a

segurança

pública

Estabelecer um sistema nacional de conselhos de segurança autônomos, independentes, deliberativos, participativos, tripartites para favorecer o controle social nas três esferas do governo, tendo o Conselho Nacional de Segurança Pública - CONASP como importante instância deliberativa de gestão compartilhada. 30

Daí, a primeira questão que se coloca é a distinção da estrutura a ser reproduzida do CONASP, com todas as suas características, e a implementação de conselhos comunitários. O primeiro pertenceria à estrutura de governo, fundado em legislação específica, com funções bem definidas e formas de participação já enquadradas no modelo conceitual das demais áreas de atuação do estado.

29 BRASIL. Ministério da Justiça. 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública. [on line]. Disponível na internet via http://www.segurancacidada.org.br. Acesso em 01 de Setembro de 2009.

30 BRASIL. Ministério da Justiça. Princípios e diretrizes para a Segurança Pública (1ª CONSEG. [on line}. Disponível na internet via http://www.segurancacidada.org.br. Acesso em 01 de Setembro de 2009.

38

O segundo conselho possui cunho comunitário, não definido no arcabouço legal investigado, e, portanto, de certa forma abandonado à própria sorte, correndo-se o risco de valer-se, o estado, da participação comunitária como muleta em vez de efetivo controle democrático.

O

uso

estratégico

da

decisório já foi denunciado:

participação

do

cidadão

no

processo

A esperteza do Estado alastra-se por muitas veredas,

tais como:

a) apresenta-se aos movimentos sociais como articulador de suas necessidades, intermediário

indispensável, quando não tutela, para, no fundo, evitar que alcancem a condição de controle

democrático;

[

]

c)

inventa instâncias pretensamente paritárias de

decisão, quando na verdade nunca cede a decisão, nunca há paridade de forças (por mais que exista a formal), e é difícil gerar, numa sociedade ainda pouco organizada, representantes legítimos dela (acabam sendo indicados);

] [ f) usa a adjetivação comunitária como expediente motivador, mas geralmente sob o engodo da oferta pobre para o pobre, em parte pelo menos financiada pelo próprio pobre (escola comunitária, creche comunitária, mutirões);

g) surrupia facilmente o interesse emancipatório por parte das associações, à medida que injeta nelas a subserviência cômoda de sobreviver apenas com auxílios públicos; camufladamente, tornam-se sucursais de órgãos públicos, dotados de típica cidadania domesticada;

h) procura exercer influência e,quando possível,

controle sobre lideranças criativas e críticas, usando para tanto auxílios, mordomias, empregos, de tal sorte

a apagar a lógica da sociedade frente à lógica do

Estado; cultiva vitaliciedades úteis, pelegos, testas-de- ferro, que reproduzem precisamente a motivação

desmobilizante; [ ]

31

39

As advertências extraídas da citação acima podem e devem ser aplicadas ao desenvolvimento da polícia comunitária, especialmente no que se refere à implantação de conselhos comunitários de segurança pública.

A usurpação de poder, a criação de instâncias ilusórias de compartilhamento decisório, a domesticação da cidadania, o estigma do modelo “comunitário” como serviço destinado ao pobre e a prevalência da lógica do estado, dentre outros, constituem situações negativas relevantes a serem evitadas no processo de construção de uma política pública de participação do cidadão no campo da segurança pública.

Apontadas as ressalvas, vivencia-se, na atualidade, a gênese nacional da política pública de formatação de novos conselhos comunitários. No rol das quarenta diretrizes aprovadas pela 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (CONSEG), a quinta mais votada refere-se à estruturação de conselhos comunitários em todos os municípios:

Criar, implantar, estruturar, reestruturar em todos os municípios, conselhos municipais de segurança, conselhos comunitários de segurança pública, com poderes consultivo e deliberativo, propositivo e avaliador das Políticas Públicas de Segurança, com representação paritária e proporcional, com dotação orçamentária própria, a fim de garantir a sustentabilidade e condições necessárias para seu efetivo funcionamento e a continuidade de CONSEG como fórum maior de deliberações. 32

A novidade da diretriz, além da perspectiva de uma dotação orçamentária própria, abre a possibilidade do CONSEG constituir-se em fórum nacional aglutinador da participação do cidadão na criação e avaliação das políticas de segurança pública.

32 BRASIL. Ministério da Justiça. 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública. [on line]. Disponível na internet pelo site http://www.conseg.gov.br. Acesso em 25 de setembro de 2009.

40

2.5 Gestão estadual da segurança pública

O novo modelo de conselho comunitário, segundo a diretriz da 1ª CONSEG, modifica por completo a formatação da entidade existente em Minas Gerais que, a rigor, não possui representação paritária em tampouco possui sustentabilidade fundada em dotação orçamentária própria, pois, segundo as diretrizes de criação e implantação, foram idealizados como entidade privada.

Eis o primeiro grande desafio de um provável Conselho Estadual de Segurança Pública, a ser reproduzido no formato do modelo do CONASP: construir um modelo normativo de conselho comunitário que fortaleça a atual estrutura do CONSEP, ampliando suas funções e dotando-o de uma estrutura paritária, apta a receber recursos públicos e, portanto, revendo sua institucionalização como pessoa jurídica de direito privado.

Diante da conjuntura manifestamente incipiente, o modelo de participação do cidadão no campo da segurança pública está ainda numa fase embrionária, mas agora fundado na política pública de cunho participativo, dotado de noções principiológicas de origem constitucional e, por isto mesmo, detentor de um grande potencial de avanço da democracia.

O Estado de Minas Gerais, com fulcro no art. 134 da sua Constituição de 1989, criou o Conselho de Defesa Social 33 (CDS), estabelecendo-o como órgão consultivo do Governador na definição da política de defesa social do Estado, sendo constituído por 08 (oito) agentes públicos e apenas 03 (três) representantes da sociedade civil, dos quais um pertence à Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/MG), outro da imprensa e um terceiro indicado na forma da lei.

33 MINAS GERAIS. Assembléia Legislativa. Constituição do Estado de Minas Gerais. [on line]. Disponível na internet via http://www.almg.gov.br. Acesso em 2 de Setembro de 2009.

41

Regulamentando o artigo citado, a Lei Delegada 34 173, de 25 de Janeiro de 2007, dispõe sobre a organização e o funcionamento do Conselho, acrescentando, ao texto constitucional, a competência do órgão para, além de assessorar o chefe do executivo, viabilizar a participação popular no âmbito do Conselho, de forma a ampliar a discussão sobre a segurança pública nos municípios. Quanto à composição do Conselho, a nova lei garante a participação de um especialista de notória experiência no setor.

Assim como ocorre nos modelos atuantes nas demais áreas, a participação efetiva ou eventual no Conselho de Defesa Social também constitui serviço público relevante, vedada a remuneração de seus membros a qualquer título.

A questão que se coloca, então, perpassa pelas distinções substanciais entre o CONASP e o CDS/MG, principalmente no que se refere aos importantes aspectos da paridade e da gestão tripartite entre governo, trabalhadores da área e sociedade.

A Secretaria Estadual de Defesa Social regulou o registro das entidades através da Resolução 743/2003, estabelecendo a competência da Diretoria de Planejamento Operacional e Polícia Comunitária, da Superintendência de Integração do Sistema de Defesa Social para efetuar o controle burocrático da demanda em todo o território de Minas Gerais.

Quanto à estrutura dos CONSEP, a resolução não traz novidades, limitando-se a estabelecer os quesitos e documentos necessários à obtenção de legitimidade, mediante certidão de registro, perante a administração pública para fins de celebração de convênios e parcerias.

34 MINAS GERAIS. Assembléia Legislativa. Lei Delegada 173/2007. [on line]. Disponível na internet via http://www.almg.gov.br. Acesso em 2 de Setembro de 2009.

42

Interessante que as considerações explicativas do ato normativo salientaram a conveniência e a razoabilidade da participação de ambas as instituições policiais (Civil e Militar), bem como da Defensoria Pública e do Corpo de Bombeiros.

Todavia, a resolução remete a uma regulamentação por meio de uma Diretriz Integrada de Ação Operacional a ser elaborada pelos órgãos que compõem o Sistema de Defesa Social, mediante planejamento e coordenação da Secretaria de Estado de Defesa Social.

os

procedimentos de integração do sistema de defesa social aos CONSEP

ainda está por ser regulamentado, caindo no vazio

superação do comunidade. 35

de

a

Diga-se

que

a

diretriz

não

foi

elaborada

e,

o

a

rigor,

discurso

e

distanciamento

entre

os

órgãos

públicos

A

idealização

gerencial do Estado para Resultados,

consubstanciada na elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento

Integrado

Defesa Social:

área de

(PMDI),

estabelece

os seguintes objetivos

para

a

Defesa Social: reduzir, de forma sustentável, a violência no Estado, com a integração definitiva das organizações policiais, enfatizando as ações de inteligência, a ampliação das medidas preventivas e a modernização do sistema prisional. 36

Ressalte-se, por oportuno, a existência de uma aporia no PMDI que flagrantemente encontra-se desalinhado com as políticas públicas formatadas no âmbito do Ministério da Justiça.

35 MINAS GERAIS. Secretaria de Defesa Social. Resolução 734, de 24 de Outubro de 2003. Dispõe sobre o procedimento para o registro dos CONSEP’s – Conselhos Comunitários de Segurança Pública na Secretaria de Estado de Defesa Social. Disponível na internet via http://www.consep.org.br/. Acesso em 04 de Setembro de 2009.

36 MINAS GERAIS. Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão. Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) 2007-2023. [on line]. Disponível na internet via http://www.planejamento.mg.gov.br/governo. Acesso em 03 de Setembro de 2009.

43

Ainda que se reconheça a relevância da integração, da inteligência, da prevenção e da modernização do sistema prisional, a omissão da otimização da participação do cidadão no contexto da segurança pública, seja como objetivo ou seja como estratégia ou ação de governo, por si, torna o plano mineiro passível de revisão.

2.6 A participação do cidadão na perspectiva da PMMG

No que se refere à Polícia Militar de Minas Gerais, encontra-se em vigor a Diretriz para a Produção de Serviços de Segurança Pública 05/2002, que dispõe sobre a estruturação e o funcionamento dos CONSEP, definindo-o como:

Entidade de direito privado, com vida própria e independente em relação à Polícia Militar ou a qualquer outro órgão público; modalidade de associação comunitária, de utilidade pública, sem fins lucrativos, constituída no exercício do direito de associação garantido no art. 5o, XVII, da Constituição Federal, e que tem por objetivos mobilizar e congregar forças da comunidade para a discussão de problemas locais da segurança pública, no contexto municipal ou em subdivisão territorial de um Município. 37

Percebe-se que a PMMG fomentou a criação e instalação de CONSEP como entidade de direito privado, fundado no direito de associação, desconsiderando por completo a formatação paritária recorrente dos diversos conselhos de participação do cidadão na gestão dos serviços públicos.

37 MINAS GERAIS. Polícia Militar. Comando Geral. Diretriz para a Produção de Serviços de Segurança Pública nº 05/ 2002. Dispõe sobre a Estruturação e Funcionamento dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública. Belo Horizonte, 2.002.

44

Foi planejado para integrar o terceiro setor 38 , ou seja, uma estrutura que não é nem estatal nem mercantil. Por um lado, sendo privada, não visa fins lucrativos, e, por outro, sendo animada por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não é estatal. Não há qualquer previsão de aporte de recursos públicos para apoiar e organizar as atividades do CONSEP.

Assim, o estado fomentou a criação do CONSEP, mas, na realidade, não se envolve diretamente com o assunto, deixando para integral responsabilidade da sociedade os eventuais ônus que possam advir da participação do cidadão nas questões de segurança pública.

Não se pode reduzir a formatação de uma política pública de polícia comunitária apenas à previsão de dotação orçamentária própria, mas, sem dúvida, sua ausência é um indicativo forte de que há uma distância entre a realidade do CONSEP e fragilidade do discurso oficial.

Ressalte-se, por oportuno, o acerto da nova diretriz da 1ª CONSEG, citada anteriormente, que pretende criar uma estrutura adequada para garantir a sustentabilidade e condições necessárias para seu efetivo funcionamento.

Sobre a formatação do CONSEP, nos molde proposto pela diretriz da PM, quatro considerações se apresentam relevantes e necessárias. Primeiro, importante esclarecer que a pessoa jurídica de direito privado não pode se autodenominar como sendo de utilidade pública, vez que é preciso o reconhecimento da administração pública. Do mesmo modo, por falta de uma delegação expressa, uma diretriz administrativa não possui o condão de declarar a utilidade pública de uma determinada entidade, ainda que seja filantrópica ou que não finalidade lucrativa.

38 SANTOS, Boaventura de Souza. Para uma reinvenção solidária e participativa do Estado, p.250.

45

No âmbito do Ministério da Justiça, o assunto está regulado pelo Decreto Federal 3.415, de 19 de Abril de 2000. Em Minas Gerais, a declaração de utilidade pública é regulada pela Lei Estadual 12.972, de 27 de julho de 1998. No município de Belo Horizonte, o assunto é regulado pela Lei Municipal 6.648, de 26 de maio de 1994.

O segundo aspecto a ser ressaltado é que o estatuto proposto define o CONSEP como uma entidade civil de direito privado, sem fins lucrativos, mas que adota os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência, próprios da administração pública.

Uma entidade privada, fundada no direito da livre associação, pode não ter fins lucrativos, mas definitivamente não está sujeita aos mecanismos de controle da administração pública, mas tão somente deve prestação de contas junto ao ente que reconheceu a sua utilidade pública, vez que as declarações em geral são válidas por determinado período.

deverá

constituir objeto de investigação específica, ainda mais quando a política nacional que está sendo elaborada caminha no sentido de especificar uma dotação orçamentária própria para os CONSEP.

O

assunto

é

por

demais

interessante

e,

certamente,

Terceiro, há uma recomendação expressa para não se confundir os CONSEP com os conselhos municipais de segurança pública que, segundo a DPSSP 05/2002-CG, possuem propósitos político-partidários e que devem observância a diretrizes emanadas do Poder Público.

Os

CONSEP,

ao

contrário,

teriam

vida

própria,

sem

qualquer

vínculo de subordinação ao setor público, mas que teria o dever de prestar contas, eleições periódicas e registro público.

46

As indagações que surgem a partir destas orientações da PMMG surgem do fato de que uma entidade de direito privado, não vinculada à

administração pública, também pode ser usada para fins político- partidários, sendo, inclusive, legítima toda pretensão eleitoral por parte

do cidadão que participa do CONSEP.

Ademais, não se organizou efetivamente o serviço de fiscalização, coordenação e controle das atividades de prestação de contas, correção das eleições e registro público. Ressalte-se, ainda, que tais mecanismos, por si, em nada impedem o envolvimento de cidadãos legitimamente filiados a algum partido político.

A quarta e última observação sobre a DPSSP 05/2002-CG refere- se ao modelo gerencial proposto. Sob o regime presidencialista,

verticalizado e hierarquizado, a esperada representatividade da entidade tende a ser enfraquecida por um sentimento de subordinação

e pelas relações de competitividade com as demais associações democráticas atuantes na área de abrangência do CONSEP.

As dificuldades inerentes a uma proposta teórica de legitimidade por meio de uma pretensa representatividade de uma sociedade

pluralista reforçam o entendimento de que a estrutura do CONSEP deve ser construída na forma de rede, ou seja, uma estrutura alternativa de organização onde se estabelecem relações horizontais, livres e conscientes, pois nas relações comunitárias “não há um chefe, o que

há é uma vontade coletiva de realizar determinado objetivo39 .

Feitas tais considerações sobre a diretriz da PMMG, resta apontar sua importância para elaboração desta pesquisa, pois as expectativas institucionais foram retiradas das finalidades básicas do CONSEP nela estabelecidas:

39 WHITAKER, Francisco. Rede: Estrutura Alternativa de Organização. Disponível na internet via http://www.rits.org.br/redes/rd_estrutalternativa.cfm. Acesso em 25 de Setembro de 2009.

47

a) Congregar as lideranças comunitárias, as autoridades policiais e as de outros órgãos públicos direta ou indiretamente ligados à segurança pública, para a discussão e adoção de medidas práticas que resultem na melhoria da qualidade de vida das comunidades, especialmente aquelas que apresentem maior exposição a fatores de risco que interfiram na dignidade humana;

b) democratizar o planejamento das atividades de polícia ostensiva de preservação da ordem pública, no âmbito de cada município, para a definição de prioridades de segurança pública, no espaço de abrangência de cada CONSEP. 40

Por fim, cite-se o Plano Estratégico da PMMG elaborado para nortear o triênio 2009-2011 que, com expressa adesão ao novo modelo gerencial de administração pública, focaliza a instituição para o desenvolvimento de suas atividades com atenção aos princípios da transparência (controle social), accountability (prestação de contas) e enfoque no cidadão, dentre outros.

Em razão da qualidade e do nível de acerto com que o Plano Estratégico foi elaborado é possível extrair, dentre os objetivos estratégicos ali definidos, pelo menos dois que guardam conexão direta com a perspectiva democrática da política nacional voltada para o campo da segurança pública.

Constitui-se, assim, como sinalizadores do êxito fato da PMMG conseguir:

institucional o

Garantir o acesso da sociedade às informações de interesse público e aprimorar a comunicação organizacional, conferindo transparência e credibilidade às práticas institucionais. Desenvolver ações integradas com o setor público, privado, terceiro setor e comunidade, especialmente na municipalidade, para a prevenção social, solução dos problemas locais e formulação de políticas públicas. 41

40 MINAS GERAIS. Polícia Militar. Comando Geral. Diretriz para a Produção de Serviços de Segurança Pública nº 05/ 2002. Dispõe sobre a Estruturação e Funcionamento dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública. Belo Horizonte, 2.002. 41 MINAS GERAIS. Polícia Militar. Planejamento Estratégico da PMMG, para vigência no período de 2009- 2011. Belo Horizonte: Comando Geral, Assessoria da Gestão para Resultados, 2009.

48

Ora, o CONSEP pode e deve constituir-se em instrumento de realização de tais objetivos, pois as finalidades ou as expectativas institucionais em relação à entidade, conforme visto na breve análise DPSSP 05/2002, convergem para a abertura de acesso às informações gerenciais de segurança pública, transparência, publicidade e integração com os demais órgãos públicos integrantes do sistema de defesa social.

Na próxima seção, a pesquisa se propõe a fazer uma incursão teórica no procedimentalismo habermasiano, no intuito de esclarecer o significado e a relevância da autonomia pública no Estado Democrático de Direito.

3 A DEMARCAÇÃO DO ESPAÇO DE MANIFESTAÇÃO DA AUTONOMIA DO CONSEP NO CAMPO DA SEGURANÇA
3 A DEMARCAÇÃO DO ESPAÇO DE MANIFESTAÇÃO DA AUTONOMIA DO CONSEP NO CAMPO DA SEGURANÇA

3 A DEMARCAÇÃO DO ESPAÇO DE

MANIFESTAÇÃO DA AUTONOMIA DO CONSEP NO CAMPO DA SEGURANÇA PÚBLICA

DA AUTONOMIA DO CONSEP NO CAMPO DA SEGURANÇA PÚBLICA Todas as nossas teorias continuam sendo suposições,
DA AUTONOMIA DO CONSEP NO CAMPO DA SEGURANÇA PÚBLICA Todas as nossas teorias continuam sendo suposições,

Todas as nossas teorias continuam sendo suposições, conjecturas, hipóteses.

Karl R. Popper

50

3 A DEMARCAÇÃO DO ESPAÇO DE MANIFESTAÇÃO DA AUTONOMIA DO CONSEP NO CAMPO DA SEGURANÇA PÚBLICA

3.1 O procedimentalismo habermasiano como marco teórico de esclarecimento da autonomia da cidadania

Há uma expectativa institucional de que o CONSEP legitime as ações e as operações desencadeadas por meio da democratização do planejamento das atividades de polícia ostensiva de preservação da ordem pública, compartilhando-se com a comunidade o momento de definição de prioridades de segurança pública.

Em decorrência, pretende-se, nesta seção, apresentar o procedimentalismo de Habermas como referencial teórico desta pesquisa, vez que, para o autor, a legitimação 42 decorre das formas de comunicação nas quais a autonomia do cidadão pode manifestar-se e comprovar-se.

Nesse sentido, Habermas assevera que “o processo democrático carrega o fardo da legitimação, pois tem que assegurar simultaneamente a autonomia privada e pública dos sujeitos de direito43 , ou seja, a legitimação decorre da garantia simultânea de direitos humanos e de soberania popular.

As decisões e as políticas de segurança pública, no Estado Democrático de Direito, carregam o fardo da legitimação de forma mais acentuada, principalmente em razão da inevitável interferência tanto na esfera privada quanto na esfera pública da cidadania.

42 HABERMAS. Direito e democracia: entre faticidade e validade, vol 2, p. 147.

43 HABERMAS. Obra citada, vol 2, p. 310.

51

A questão da legitimidade das ações de polícia, neste estudo, passa obrigatoriamente pela análise da política deliberativa no Estado Democrático de Direito, abrangendo as iniciativas mais localizadas que afetam um número reduzido de cidadãos, até a elaboração de políticas públicas mais abrangentes que atingem todo o universo da população destinatária dos serviços públicos.

Não é mais suficiente investigar somente a faticidade (positividade como legalidade objetiva) das decisões normativas decorrentes das funções legislativa, judiciária e governativa do aparelho estatal, mas deve-se indagar sempre pela validade (legitimidade) das decisões que afetam a esfera pública e privada dos cidadãos.

Nesse contexto, fundamental é desenvolver pesquisas no campo da segurança pública com apoio teórico no procedimentalismo desenvolvido de Jürgen Habermas, partindo-se da premissa de que “são válidas as normas de ação às quais todos os possíveis atingidos poderiam dar o seu assentimento, na qualidade de participantes de discursos racionais” 44 .

3.2 Autonomia e Soberania Popular: as bases teóricas da participação e da

liberdade comunicativa

Outro aspecto fundamental à compreensão da teoria habermasiana é a noção de que o cidadão, numa democracia, não participa das negociações como mero ouvinte, expectador ou consumidor de um produto empacotado.

Faz-se necessário, então, a incursão teórica da política deliberativa no princípio da soberania popular 45 , que, por sua vez, se expressa nos direitos à comunicação e participação que asseguram a autonomia pública dos cidadãos do Estado. Sobre essa soberania a ser exercida pelo cidadão, Habermas adverte:

44 HABERMAS. Direito e democracia: entre faticidade e validade, vol 1, p. 142.

45 HABERMAS. A inclusão do outro, p. 298.

52

Ora, a soberania do povo, diluída comunicativamente, não pode impor-se apenas através do poder dos discursos públicos informais mesmo que eles tenha se originado de esferas públicas autônomas. Para gerar um poder político, sua influência tem que abranger também as deliberações de instituições democráticas da formação da opinião e da vontade, assumindo uma forma autorizada. 46

Dessa forma, fica o cidadão incluído no processo decisório de forma cogente, vinculada e não apenas como peça ornamental (figurativa) de um vazio democrático manifestado pela ação estratégica do gestor público. Antes, amplia-se a noção de soberania popular para além do sufrágio universal e das consultas eventuais na forma de referendo ou plebiscito.

Aliás, por força da atual configuração do estado brasileiro, definida constitucionalmente, os serviços públicos deveriam submeter-se aos procedimentos de verificação de validade no contexto da soberania popular, pois o cidadão não é mais apenas cliente da administração, “uma vez que representa um papel de autor e de público de cidadãos”. 47

Nessa perspectiva, o cidadão deve ser dotado de uma autonomia tal que lhe seja reconhecido um rol de direitos humanos para a proteção de sua vida privada e de sua liberdade, bem como a soberania popular nas questões deliberativas da esfera pública. Portanto, no Estado Democrático de Direito, seriam politicamente autônomos tão somente aqueles cidadãos que podem compreender-se em conjunto como autores das decisões às quais se submetem como destinatários 48 .

3.3 A situação ideal de fala do cidadão interlocutor

A soberania popular numa democracia pressupõe o rompimento com a corrente que apregoa puro acatamento e singela obediência às autoridades constituídas, sem indagar sobre o conteúdo dos discursos de justificação das decisões que afetam o público dos cidadãos.

46 HABERMAS. Obra citada, vol 2, p. 105.

47 HABERMAS. Obra citada, vol 2, p. 131.

48 HABERMAS. A inclusão do outro, p.90.

53

Junto com o mito da autoridade, numa sociedade pluralista no que diz respeito às diversas visões de mundo, cai o mito das estruturas (econômicas, sociais, políticas, culturais) inquestionáveis, pois, para Habermas, não se pode escolher as próprias tradições 49 , mas depende exclusivamente do cidadão a escolha daquelas que pretende dar continuidade.

Assim, o cerne dogmático do procedimentalismo habermasiano erige para si a idéia da autodeterminação de uma comunidade de cidadãos livres e iguais que se associam voluntariamente para participarem efetivamente da política deliberativa, desde que observada ou garantida uma situação ideal de fala dos interlocutores. Em toda argumentação, portanto, os envolvidos na práxis comunicativa supõem condições que:

(a) previnem uma ruptura racionalmente imotivada da controvérsia; (b) asseguram tanto a liberdade de escolhas dos temas como a consideração de todas as informações e razões disponíveis, seja pelo acesso irrestrito à deliberação, sob igualdade de direitos, seja pela participação simétrica nessa mesma deliberação, sob igualdade de chances; (c) excluem toda coerção que atue a partir de fora sobre o

salvo a coerção do argumento

processo de acordo mútuo [ melhor. 50

]

É de se esperar, portanto, que aos cidadãos envolvidos na prática comunicativa deve-se oportunizar não apenas o convite para participar de uma reunião na condição de ouvinte, mas principalmente deve-se estabelecer critérios de formatação de pauta e de efetiva participação no discurso de justificação das deliberações.

O conceito procedimental de democracia transforma a política deliberativa, em todas as instituições estatais, e não apenas nas funções legislativas e judiciárias, como condição de validade (legitimidade) de sua funcionalidade e de sua estrutura.

49 HABERMAS. A inclusão do outro, p. 330. 50 HABERMAS. Obra citada, p. 356.

54

As deliberações que afetam o conjunto da comunidade política devem ser conduzidas de forma argumentativa, permitindo-se ao cidadão o exame crítico das propostas 51 apresentadas em reuniões públicas e inclusivas, pois todos os possíveis interessados devem ter iguais chances de acesso e de participação.

Habermas, nesse aspecto, adere à categorização de uma deliberação como racional na medida em que os participantes são chamados a enunciar seus argumentos a favor das propostas feitas, a suportá-las ou a criticá-las. Em se tratando das relações entre estado, representado pelos órgãos públicos que integram o Sistema de Defesa social, e a sociedade, pretensamente representada pelos integrantes do CONSEP, a oferta de argumentos num processo de deliberação racional deve ter a pretensão de levar os outros a aceitar a proposta, tendo em conta a possibilidade concreta de existência de objetivos distintos entre cidadãos considerados livres e iguais.

Certamente, as condições ideais 52 de comunicação, voltadas basicamente para conferir caráter vinculativo da fala do cidadão em relação às ações da administração pública, visam três finalidades básicas, quais sejam: (1) prevenir a ruptura racionalmente imotivada da controvérsia, principalmente por parte dos agentes públicos; (2) assegurar a liberdade de escolha de temas, o acesso irrestrito às informações necessárias à deliberação, bem como a participação simétrica (isonômica) do cidadão; (3) excluir toda coerção sobre o processo de acordo mútuo, salvo a coerção do melhor argumento no processo de busca cooperativa da verdade.

Ora, os pressupostos da teoria sinteticamente apresentada constituem uma base de análise fértil para a compreensão das possibilidades democráticas do Conselho Comunitário de Segurança Pública, pois válida ou legítima seria uma decisão, uma ação ou uma estratégia de polícia quando o conjunto dos cidadãos, na qualidade de atingidos ou afetados (destinatários do serviço de segurança pública), tiverem a oportunidade de participação e liberdade de comunicação no processo decisório ou nas negociações que antecedem as ações policiais.

51 HABERMAS. Obra citada, vol 2, p. 29. 52 HABERMAS. A inclusão do outro, p. 355.

55

Nesta perspectiva, o CONSEP deve ser compreendido como o espaço público constituído para testificar as pretensões de validade (legitimidade) das estratégias de polícia.

Para tanto, visando um aprofundamento da exposição do procedimentalismo de Habermas, apresenta-se, a seguir, algumas noções básicas que facilitam não só a compreensão, mas também a apreensão e aplicação dos seus pressupostos teóricos ao objeto de estudo desta investigação acadêmica.

3.4 Autonomia pública e privada: distinção e conteúdo

Para fins de compreensão e aproveitamento do procedimentalismo habermasiano no esclarecimento do objeto desta investigação acadêmica, torna-se fundamental apresentar noções básicas sobre a autonomia privada e pública do cidadão no Estado Democrático de Direito. Certamente, o objetivo desta subseção exige um esforço considerável para sintetizar idéias complexas com o máximo de objetividade, sem comprometer a inteligibilidade das proposições teóricas do autor.

Etimologicamente, autonomia é um vocábulo derivado do grego αµτonomiα (direito de se reger por suas próprias leis) que indica a faculdade que possui determinada pessoa ou instituição traçar as normas de sua conduta 53 . Filosoficamente 54 , o termo foi empregado por Kant, em oposição à heteronomia, para designar a independência da vontade e de sua capacidade de determinar-se em conformidade com uma lei própria.

Sociologicamente 55 , autonomia refere-se ao poder de um grupo, principalmente de um grupo político, de se organizar e de se administrar ele mesmo, pelos menos dentro de certas condições e dentro de certos limites. Assim, atrelado ao conceito de autonomia está a noção de liberdade ética, moral e intelectual dos cidadãos que integram uma determinada comunidade política.

53 SILVA

54 ABBAGNAMO. Dicionário de Filosofia, p. 111.

55 LALANDE. Vocabulário Técnico e Crítico da Filosofia, p. 115.

Vocabulário Jurídico, p. 102.

56

Habermas, compreendendo que o mundo da vida está impregnado de liberdade, desenvolve sua teoria baseado na importância da comunicação para a humanidade. O autor esclarece o conteúdo de sua premissa teórica 56 afirmando que norma de ação se refere às expectativas de comportamento generalizadas temporal, social e objetivamente. Atingidos seriam todos aqueles cujos interesses são afetados pelas prováveis conseqüências decorrentes da regulamentação de uma prática geral. Por discurso racional entende que se trata de toda tentativa de entendimento sobre as pretensões de validade desencadeadas no espaço público constituído para tal finalidade.

3.4.1 Autonomia privada

A integração da sociedade democrática se dá pela realização simultânea de autonomia pública e privada do cidadão que, por sua vez, se conectam de forma co-originária no momento em que os destinatários da norma (decisão legislativa, judicial ou administrativa) se compreendem como co-autores das decisões que afetam, limitam, ampliam, criam ou extinguem seus direitos.

Assim, por derivação, entende-se que o exercício da autonomia se concretiza num plano de dupla face: uma esfera privada na qual cada cidadão possui direitos fundamentais que permitem a realização de projetos pessoais; outra esfera pública complexa que deve ser reconhecida e compartilhada intersubjetivamente, na medida em que os participantes tomam posição perante os atos de fala dos outros.

Na esfera privada, firmada na compreensão e no reconhecimento intersubjetivo dos direitos humanos, a autonomia confere proteção aos espaços de ação individual, na medida em que fundamenta pretensões reclamáveis judicialmente, contra intervenções ilícitas na liberdade, na vida e na propriedade, garantindo-se direito de fechar contratos, de adquirir, herdar ou alienar propriedade 57 .

56 HABERMAS. Obra citada, vol 1, p. 142. 57 HABERMAS. Obra citada, vol 1, p. 116.

57

Habermas deixa claro que a autonomia privada, diferentemente da autonomia pública, isenta o sujeito de direito de prestar contas e de apresentar argumentos publicamente aceitáveis para o seu plano de ação.

Destarte, o estudo das possibilidades democráticas do CONSEP direciona a pesquisa para o esclarecimento da autonomia publica, pois as decisões no campo da segurança pública exigem, para que sejam consideradas válidas ou legítimas, rigor na prestação de contas, transparência e a apresentação de um discurso de justificação racional, organizado e simplificado, sempre no intuito de viabilizar a participação do cidadão comum na definição de prioridades.

3.4.2 Autonomia pública

O esclarecimento da autonomia pública do cidadão, compreendida a partir

da inserção da soberania popular nas relações estabelecidas entre estado e sociedade, constitui tema altamente relevante para a compreensão das possibilidades democráticas do CONSEP. A autonomia pública dos cidadãos é assegurada pela aplicação do princípio da soberania popular à política deliberativa, expressando-se na observância dos direitos à comunicação e participação 58 .

Por liberdade comunicativa, Habermas entende que se trata da “possibilidade – pressuposta no agir que se orienta pelo entendimento de tomar posição frente aos proferimentos de um oponente e às pretensões de validade aí levantadas, que dependem de um reconhecimento intersubjetivo” 59 .

A liberdade comunicativa constitui-se, assim, como condição necessária à

emancipação do cidadão e da própria sociedade como um todo, capacitando a humanidade para pensar politicamente por si mesma sem a intermediação de estranhos que pretensamente teriam o “poder” de ditar ou prescrever as normas válidas.

58 HABERMAS. A inclusão do outro, p. 298.

59 HABERMAS. Obra citada, vol 1, p. 156.

58

Certamente, a liberdade de tomada de posição frente a argumentos proferidos por técnicos da administração pública, especificamente especialistas em segurança pública, fica condicionada à linguagem usada para o estabelecimento da comunicação.

No que se refere ao segundo aspecto da autonomia pública, ou seja, a possibilidade de participação efetiva no processo decisório, a teoria habermasiana esclarece o seu conteúdo político:

Os direitos fundamentais de participação, em igualdade de chances, em processos de formação da opinião e da vontade, nos quais os civis exercitam sua autonomia política e através dos quais eles criam direito legítimo. 60

Portanto, a formatação de uma decisão, estratégia ou política pública será legítima quando assegurar por igual a autonomia de todos os cidadãos, independentemente do nível de organização de classe ou segmentos da sociedade.

Partindo-se do entendimento de que os cidadãos só são autônomos quando conseguem entenderem-se simultaneamente como destinatários e co- autores das normas que os afetam, pode-se afirmar que a participação na política deliberativa estatal é um momento de liberdade e que, portanto, não pode ser forçada ou exigida. Assim, Habermas esclarece:

os direitos de comunicação e de participação têm que ser

formulados numa linguagem que permite aos sujeitos autônomos do direito escolher se e como vão fazer uso deles. Compete aos destinatários decidir se eles, enquanto autores, vão empregar sua vontade livre, se vão passar por uma mudança de perspectivas que os faça sair do círculo dos próprios interesses e passar para o entendimento sobre normas capazes de receber o assentimento

] [

geral, se vão ou não fazer uso público de sua liberdade comunicativa. 61

60 HABERMAS. Obra citada, vol 1, p. 159.

61 HABERMAS. Obra citada, vol 1, p. 167.

59

Não há dúvida de que uma instituição policial deve se preocupar não apenas com as tecnologias de contato (telefone, rádio, internet) que facilitam ou simplificam a comunicação e a troca de informações com a sociedade, mas principalmente com a liberdade comunicativa que deve imperar nas relações entre ela e a população destinatária de seus serviços.

O principal e recorrente exemplo é a lei do silêncio que impera nos locais de crime. Ali não há informação justamente pela falta de liberdade dos cidadãos em apresentar seus posicionamentos com receios de represálias. A liberdade e a segurança do cidadão devem ser garantidas não só após a eclosão de delitos (modelo reativo), no intuito de proteger as testemunhas, mas é necessário cogitar e investir na qualidade dos espaços de participação preventiva, garantindo-se a oportunidade de participação na construção de novas estratégias e definição das prioridades das ações de polícia.

Liberdade comunicativa e direito de participação constituem elementos configuradores da autonomia pública, constituindo uma relação de necessidade de um perante o outro, ou seja, são elementos que se pressupõe mutuamente. Em termos pragmáticos, não haverá participação do cidadão na segurança pública sem liberdade comunicativa, nem tampouco haverá liberdade comunicativa sem a oferta de espaços seguros de participação do cidadão na segurança pública.

3.5 O CONSEP na perspectiva da soberania popular

A apresentação do direito à participação e à liberdade comunicativa dos cidadãos, entendidos como fatores fundamentais de integração da sociedade democrática, remete a pesquisa ao esclarecimento de soberania popular que, segundo Habermas, excede à reunião de cidadãos autônomos 62 para afetar a própria compreensão da função governativa que não mais se constitui numa instância autóctone ou num momento de idiossincrasia estatal, mas resulta da prática de autodeterminação dos cidadãos.

60

Habermas esclarece que a soberania do povo tem o poder de ligar o poder administrativo do aparelho estatal à vontade dos cidadãos. Segundo ele, a soberania do povo não se concentra mais numa coletividade, na presença física dos civis ou de seus representantes reunidos, fazendo-se valer na circulação de consultas e de decisões estruturadas racionalmente, começa a fazer sentido a frase segundo a qual no Estado de Direito não pode haver um soberano”. Em outras palavras:

A justificativa da existência do Estado não reside primariamente na proteção de direitos subjetivos iguais, e sim na garantia de um processo inclusivo de formação de opinião e de vontade, dentro do qual civis livres e iguais se entendem sobre quais normas e fins estão no interesse comum de todos. 63

A proposição teórica de Habermas mostra, de forma latente, como o avanço democrático de sua perspectiva obriga o estado a rever incessantemente sua política deliberativa, com ênfase no fato de que o caráter opcional de participação conferido ao cidadão não se estende ao estado que, por sua vez, não possui discricionariedade na abertura democrática no momento da formatação das políticas de segurança.

Então, considerada a responsabilidade constitucional atribuída ao conjunto de cidadãos brasileiros na área de segurança pública, verifica-se a compatibilidade do procedimentalismo habermasiano às práticas do Sistema de Defesa Social, pois o CONSEP pode e deve ser compreendido como instância de legitimação das estratégias e políticas de segurança pública na exata medida em que se tornar espaço de manifestação da soberania popular.

3.6 A institucionalização do CONSEP no Estado Democrático de Direito

Afastando-se do psicologismo social 64 , torna-se importante repensar as instituições criadas na perspectiva de que é a existência em sociedade que determina a consciência humana e não o inverso.

63 HABERMAS. Obra citada, vol 1, p. 335.

64 POPPER. A Sociedade Aberta e Seus Inimigos, vol 2, p. 96.

61

Sendo mais específico, repensar as instituições no Estado Democrático de Direito é questionar permanentemente se suas estruturas estão suficientemente adequadas para concretizarem as estratégias elaboradas para atingir os objetivos traçados.

Partindo-se do entendimento de que a estratégia determina as estruturas organizacionais 65 , é de se esperar que a expertise do CONSEP em cumprir suas finalidades básicas esteja diretamente relacionada com a estrutura montada em razão de um determinado número de estratégias elaboradas para facilitar ou fomentar tanto a atuação integrada dos órgãos públicos quanto a obtenção de legitimidade democrática.

Desse raciocínio, obtêm-se a constatação de que uma provável ineficiência organizacional obrigue a revisão das estratégias, o que, por sua vez, conduz à necessidade de introduzir mudanças estruturais ao longo do processo. E o CONSEP, agora entendido como estratégia institucionalizada de participação popular nos assuntos de segurança pública, deve propiciar ao cidadão interessado em conhecer os problemas e em exercer sua autonomia pública, a oportunidade de fazê-lo na certeza de ser ouvido e respeitado em sua manifestação de opinião.

Corroborando com essa linha de raciocínio, o pensamento popperiano reconhece o valor da cidadania para controlar o estado: “De facto, não há liberdade se não for assegurada pelo estado; e inversamente só um estado controlado por cidadãos livres pode oferecer alguma segurança razoável66 .

Ao mesmo tempo em que se reconhece, na contemporaneidade, o valor das instituições, deve-se reconhecer também que a democracia, como regime oposto à tirania, somente será possível com a inclusão do cidadão na política deliberativa e com a distribuição igualitária de direitos estendidos a toda comunidade política.

65 RICHERS. Estratégia, Estrutura e Ambiente, p. 21.

66 POPPER. Obra citada, vol 1, p. 126.

62

3.7 Elementos de uma “situação ideal de fala”

O Estado Democrático de Direito, consagrado constitucionalmente, equipa a cidadania de autonomia não só na esfera privada, para tocar seus projetos pessoais, mas também uma autonomia pública, garantindo-se soberania popular através da liberdade comunicativa e do direito de participação.

No caso específico da organização dos CONSEP, assim entendida como instância legitimadora das estratégias de polícia no campo da segurança pública, a sua instalação decorre da expectativa institucional de que ele deva se configurar como espaço lógico-democrático de uma cidadania dotada de autonomia tal que possibilite sua participação ativa nos procedimentos de construção, alteração, implementação e até mesmo correição das políticas de segurança pública.

Essa perspectiva exige uma práxis comunicativa que, segundo Habermas, supõe uma situação ideal de fala especialmente imunizada contra a repressão e a desigualdade 67 para, apoiada em argumentos racionais, verificar a validade do discurso apresentada pelo proponente numa disputa não coercitiva, porém regulada na base das melhores informações e argumentos.

Resumidamente, pode-se afirmar que a prática comunicativa possui exigências de pré-requisitos imanentes à própria linguagem, ou, dito de forma pragmática, as reuniões do CONSEP deveriam garantir aos cidadãos participantes do discurso 68 :

- simetria de posições e a igualdade nas oportunidades de fala, o que por si só torna democraticamente suspeita o caráter verticalizado, no modelo tradicional do CONSEP presidencialista, que instala uma diretoria responsável diretamente pela administração da entidade, ditando-lhe os rumos.

67 HABERMAS. Obra citada, vol 1, p. 283.

68 CRUZ. Habermas e o direito brasileiro, p. 88.

63

A dignidade do Presidente lhe confere um status sobremodo relevante, pois

a ele compete presidir, convocar, decidir, dar posse, contratar, determinar

suspensão e exclusão, designar e outras tantas atribuições previstas no artigo 21 do Estatuto proposto para a organização do CONSEP. Certamente, este topus

reservado à diretoria instala um regime de assimetria e desigualdades entre os cidadãos.

- medium lingüístico que facilite a compreensão e o entendimento por todos

os participantes do conteúdo do discurso. Para que isto ocorra, torna-se necessário

a criação de um ambiente pragmático e permeado pela simplicidade, a fim de permitir ou facilitar a inclusão de todos os cidadãos, independente de sua classe social ou nível de escolaridade.

Outro aspecto é a insuficiência da esfera privada, afeita ao desenvolvimento

de projetos de indivíduos ou de grupos, para regular satisfatoriamente a liberdade

comunicativa na esfera pública da cidadania, onde prevalece a discussão sobre

problemas difusos que afetam toda a comunidade política.

- tempo ilimitado para obtenção de acordos. Fundamental é a compreensão

de que determinados assuntos, em razão de sua complexidade, exigem maior tempo

de análise para encaminhamento de medidas, fator que sugere a idéia de

continuidade. Certamente, essa garantia não deve inviabilizar a práxis comunicativa pela eternização dos conflitos nem pela indesejável improvisação. A organização da pauta deve ser partilhada com a devida antecedência não só para definição de conteúdo, mas também da distribuição racional do tempo a ser dedicado a cada assunto, bem como das pessoas e instituições que devem se manifestar a respeito

da questão levantada.

As reuniões do CONSEP objetivam a obtenção de acordos, conferindo

dignidade ao cidadão participante que, chamado a participar, deve se sentir incluído

na política deliberativa da segurança pública por meio da necessária vinculação da

administração pública ao conteúdo de seu discurso. Obviamente, o diálogo que busca articular acordos (consensos) deve se basear em uma racionalidade

comunicativa voltada para o entendimento dos interlocutores.

64

- sinceridade, ou seja, crença naquilo que se fala. Quando se pretende levar o outro a uma decisão racionalmente motivada, deve-se elaborar um discurso livre de coação direcionado para obtenção de um entendimento que preencha as expectativas de recíprocas de comportamento.

Dessa forma, a utilização do CONSEP simplesmente como meio (caráter instrumental) adequado para legitimar ações institucionais já previamente decididas transforma a participação do cidadão em objeto das pretensões estatais, desconfigurando sua condição de sujeito de direito dotado de autonomia pública.

Assim, os Conselhos Comunitários de Segurança Pública devem se constituir em espaços democráticos de exercício da soberania popular, garantindo- se ampla liberdade comunicativa e participação, justamente por ali serem discutidos temas que elevam a compreensão do cidadão de simples destinatário (cliente, consumidor) dos serviços públicos para uma situação de formulador, fiscalizador e incentivador de ações que pretendem melhorar a vida em sociedade.

4 CONSEP E CIDADANIA: EVOLUÇÃO, LIMITES E POSSIBILIDADES Perguntam-nos se somos realmente bastante ingênuos para
4 CONSEP E CIDADANIA: EVOLUÇÃO, LIMITES E POSSIBILIDADES Perguntam-nos se somos realmente bastante ingênuos para

4 CONSEP E CIDADANIA: EVOLUÇÃO, LIMITES E POSSIBILIDADES

4 CONSEP E CIDADANIA: EVOLUÇÃO, LIMITES E POSSIBILIDADES Perguntam-nos se somos realmente bastante ingênuos para
4 CONSEP E CIDADANIA: EVOLUÇÃO, LIMITES E POSSIBILIDADES Perguntam-nos se somos realmente bastante ingênuos para

Perguntam-nos se somos realmente bastante ingênuos para acreditar que a democracia possa ser permanente; se não vemos que ela é apenas uma das muitas formas de governo que vêm e vão no decurso da história. Argumentam que a democracia, a fim de combater o totalitarismo, é forçada a copiar-lhe os métodos, tornando-se assim também totalitária.

Karl R. Popper

66

4

CONSEP E CIDADANIA: EVOLUÇÃO, LIMITES E POSSIBILIDADES

4.1

O CONSEP como estratégia de democratização das

relações entre

estado e sociedade

As exigências sempre crescentes da sociedade no Estado Democrático de Direito realçam a necessidade das instituições públicas, no intuito de obter legitimidade das suas ações, abrirem espaços de permanente participação da comunidade destinatária dos seus serviços.

Como a democracia apresenta-se como um projeto inacabado, vivencia-se, na contemporaneidade, um cenário não consolidado na relação entre Estado e sociedade que dificultam a qualificação da interlocução entre a Administração Governativa e o seu público de cidadãos. Neste particular, não há como discordar da assertiva habermasiana:

Nesta ótica de longo alcance, o Estado Democrático de Direito não se apresenta como uma configuração pronta, e sim, como um empreendimento arriscado, delicado e, especialmente, falível e carente de revisão, o qual tende a reatualizar, em circunstâncias precárias, o sistema dos direitos, o que equivale a interpretá-los melhor e a institucionalizá-los de modo mais apropriado e a esgotar de modo mais radical o seu conteúdo. 69

Assim, as relações entre estado e sociedade carecem de reflexão, sob as luzes do Estado Democrático de Direito, buscando-se identificar as boas práticas e reforçar e aperfeiçoar as políticas públicas formuladas para viabilizar a participação do cidadão no complexo campo da segurança pública.

67

4.2 O exercício da cidadania no contexto da segurança pública

O estudo sobre a cidadania na perspectiva do Estado Democrático de Direito exige pesquisa e produção de conhecimento sobre as possibilidades da participação popular nas funções públicas, principalmente em razão da necessidade de legitimação dos procedimentos estatais.

Etimologicamente, a origem latina do termo deriva do vocábulo civitas 70 (cidade), mas seu conceito não indica somente aquele que habita ou reside nos

limites da urbe, mas aquele que se integra à uma determinada comunidade política.

o exercício

de três gerações de direitos humanos: os civis (p.ex., à vida, à expressão, à propriedade), os políticos (p. ex., à função eleitoral, à associação em partidos e sindicatos) e aos sociais (p. ex., ao trabalho, ao estudo, à saúde)” 71 . Nesse particular, interessante notar que a Constituição brasileira de 1988, insere o direito à segurança 72 tanto no artigo 5º, alusivo aos direitos fundamentais individuais, e no artigo 6º, referente aos direitos fundamentais sociais.

Noutra vertente, é recorrente identificar a noção de cidadania com “[

]

Na verdade, coube a T.H. Marshall, a partir do modelo inglês, identificar três momentos distintos a marcar a evolução dos citados direitos:

• os direitos civis, compostos dos direitos necessários à liberdade

individual - liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, pensamento e fé, o direito à propriedade e de concluir contratos válidos e o direito à justiça;

• os direitos políticos, que se deve entender o direito de participar

no exercício do poder político, como membro de um organismo investido da autoridade política ou como um eleitor dos membros de tal organismo;

• os direitos sociais, que referem-se a tudo o que vai desde o

direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança ao direito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na

sociedade. 73

70 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. p. 169.

71 ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de Filosofia. 2007.

72 BRASIL. Constituição, 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. 5ª Ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2006, p. 15 e 19.

73 MARSHALL, T. H. Cidadania, classe social e status, p. 63-64.

68

Em decorrência da evolução histórica da previsão e da garantias de direitos, elevados à categoria de constitucionalidade, parece correta a afirmativa de que nunca, como nos dias atuais, existiu uma preocupação tão grande e generalizada com os direitos do cidadão contra o arbítrio do Estado. Tanto é assim que Bobbio já esboçou uma explicação sobre o fenômeno da multiplicação prodigiosa de direitos do homem:

a) o aumento da quantidade de bens considerados merecedores

de tutela;

b) a extensão da titularidade de alguns direitos típicos a sujeitos

diversos do homem;

c) ter o homem deixado de ser considerado como ente genérico,

passando a ser visto sob o prisma da especialidade ou concreticidade de suas diversas maneiras de ser em sociedade. 74

Esta ênfase de uma cidadania portadora de direitos constitui um equívoco teórico da contemporaneidade. Na antiguidade, Cícero 75 reforçou o dever como virtude a ser observado pelos indivíduos. No mesmo sentido, Alain Touraine 76 considera o sentimento de pertencimento a uma determinada comunidade política como eixo fundamental para compreensão da cidadania, pois é de se esperar, numa democracia, a responsabilidade dos cidadãos tanto no direito como na obrigação mesmo de participar da gestão da sociedade.

4.3 Cidadania passiva e ativa: o direito de participação

O que importa, de fato, é que o cidadão seja capaz não só de garantir seu próprio destino, desencadeando uma série de esforços para realização de projetos pessoais, mas também seja apto para promover um acompanhamento contínuo das políticas públicas, participando efetivamente da construção das decisões nas arenas de discussão política.

74 BOBBIO, Norberto. A era dos direitos, p. 68.

75 CÍCERO, Marco Túlio. Dos deveres, p. 13.

76 TOURAINE, Alain. O que é a democracia? p. 93; 98.

69

No Brasil, vencido o período de ditadura militar, os direitos civis foram extensamente previstos no artigo 5º da Constituição da República de 1988 sem excluir outros decorrentes dos princípios constitucionais adotados ou dos tratados internacionais. A grande questão brasileira refere-se ao nível de compreensão do cidadão sobre o valor das conquistas teóricas e dos avanços do regime democrático expressamente constitucionalizado. A questão é histórica:

No caso brasileiro, os direitos políticos foram concedidos antes que tivéssemos adquirido por nossa conta e vontade própria os direitos civis, tendo em vista, dentre várias outras causas, que a Independência foi proclamada em 1822 sem que tivesse uma participação efetiva da sociedade civil, ou seja, foi um processo de cima para baixo, com o Estado paternalista concedendo direitos políticos através de uma Constituição outorgada em 1824, sem que houvesse uma ativa vontade para reivindicá-los, o que prejudicou sobremaneira a consolidação de nossa consciência da cidadania. Em seguida, com maior ênfase neste século, tivemos a concessão de direitos sociais na legislação constitucional e infraconstitucional para, por fim, obtermos os direitos civis, cuja garantia se deu com maior disposição no texto constitucional de

1988.

77

Assim compreendida, a cidadania num Estado democrático, pluralista e descentralizado, deveria constituir-se na possibilidade permanente de criação de espaços públicos de manifestação de consensos ou dissensos sociais, políticos ou econômicos. Era de se esperar que a abertura de um canal de participação democrática como o CONSEP fosse por demais concorrido. Todavia, a construção histórica de uma cidadania passiva, tutelada pelo Estado, fragiliza o potencial de participação social no controle das atividades estatais, especialmente no campo da segurança pública.

4.4 Evolução histórica da cidadania

Hodiernamente, não se pode estudar temas como cidadania e soberania popular sem, primeiro, conhecer a configuração político-jurídica do Estado brasileiro que, por definição constitucional, apresenta-se como Estado Democrático de Direito.

70

A não ser que se faça clara opção pela retórica, não pode ficar impune o entendimento de que a soberania popular se concretiza pelo simples exercício do direito de votar e ser votado.

Entretanto, não é meramente retórica a disposição constitucional indicadora da soberania popular, pois existem repercussões no próprio texto constitucional que devem ser melhor aprofundadas.

Em se tratando este trabalho monográfico de uma investigação sobre reflexões que devem ser feitas sobre o CONSEP, a questão que se nos apresenta é perceber os reflexos deste momento histórico sobre a formatação da evolução da noção de cidadania.

4.4.1 Cidadania privada: o CONSEP no Estado Liberal

Até o século XVIII, em face de um Estado Absolutista, o indivíduo sofria imensas restrições. Habermas atribui a Hobbes, maior teórico do absolutismo, a seguinte expressão:

Pois os soberanos mais não podem fazer pela felicidade no interior do Estado do que preservar os cidadãos de guerras internas e externas, permitindo que eles gozem com sossego de sua fortuna, adquirida mediante o próprio esforço. 78

Dada à insuficiência de um estado que exige submissão a uma nobreza ociosa e que oferta apenas uma promessa de proteção em períodos de guerras, a concepção individualista da sociedade decorre da necessidade de contenção do poder político 79 , limitando-o através da estruturação dos seus organismos e, ao mesmo tempo, permitindo que os próprios indivíduos protegessem seus interesses. Surgia, assim, o estado liberal que se caracterizou como mero espectador diante do duelo privada promovido pelos seus cidadãos.

78 HABERMAS. Obra citada, vol 1, p. 123.

79 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral de Estado, p. 300.

71

Sob o ideal da autonomia da vontade, própria do direito privado, todos os conflitos sociais deveriam ser resolvidos pelos próprios cidadãos que, mediante acordos ou entendimentos, eram tidos como aptos para construírem suas próprias soluções, sem qualquer intervenção do estado. Certamente, institutos como o da legítima defesa e do desforço pessoal eram considerados meios legítimos para assegurar o direito à propriedade e à liberdade de contratar e exigir a obrigação assumida. A propósito do estado liberal burguês, assim obtempera Habermas:

uma sociedade econômica, institucionalizada através do

direito privado, principalmente através de direitos de propriedade e da liberdade de contrato, deveria ser desacoplada do Estado enquanto esfera de realização do bem comum e entregue à ação

espontânea de mecanismos de mercado. Esta sociedade de direito privado era talhada conforme a autonomia dos sujeitos do direito, os quais, enquanto participantes do mercado, tentam encontrar sua felicidade da busca possivelmente racional de interesses próprios”. 80

“[

]

A crença 81 na liberdade como valor suficiente para suprir todas as aspirações da vida social mostrou, de forma inequívoca, que a teoria beneficiava, em larga escala, àqueles que detinham o poder econômico. Neste contexto, a origem dos conflitos na convivência social se dá justamente em face da escassez, ou seja, do “ineliminável déficit de bens em relação às necessidade e desejos experimentados pelo homem” 82 .

Tal conjuntura fez surgir não uma cidadania participativa, mas, antes, uma cidadania heróica de autotutela e, não raro, de prática de violência privada e de verdadeiras barbáries. O indivíduo, sozinho ou agregado a pequenos grupos, praticava atos de vingança e retaliação às injustiças perpetradas pela classe dominante.

80 HABERMAS, Obra citada, vol 2, p. 138.

81 GALUPPO, Marcelo Campos. Igualdade e diferença: Estado democrático de direito a partir do pensamento em Habermas, p. 77.

82 CALMON DE PASSOS, José Joaquim. Direito, poder, justiça e processo: julgando os que nos julgam, p. 38.

72

Daí pode-se inferir que o CONSEP não pode ser exclusivamente uma entidade de direito privado, como quer a regulamentação institucional, regulado a partir de noções individuais de vontade e opinião, pois do contrário seria considerá- lo anacronicamente como uma instituição própria do estado liberal, criando oportunidades para que grupos mais organizados ou economicamente mais fortes promovam seus interesses em detrimento da periferia e dos excluídos do processo decisório.

4.4.2 Cidadania tutelada: o CONSEP no Estado Social

A conjuntura explicitada no item anterior proporcionou um terreno fértil para correntes ideológicas (não submetidas à crítica) a pretexto da defesa de uma sociedade justa e igualitária. Em decorrência, os indivíduos se engajaram politicamente em partidos clandestinos ou em sindicatos para enfrentar o poder econômico e resistir às suas pretensões insaciáveis de dominação e exploração da força de trabalho.

Por outro lado, as elites governativas aproveitaram estrategicamente o sentimento generalizado de abandono para, em nome da estrutura necessária à promoção das intervenções necessárias num cenário social conflituoso, fortalecerem sobremaneira o poder estatal.

Nesse sentido, Popper, em sua luta contra os inimigos da sociedade aberta (democrática), atribuiu a Vilfredo Pareto o seguinte pensamento: “A arte de governar reside em encontrar meios para tirar vantagem de tais sentimentos, não gastando energias em fúteis esforços para destruí-los” 83 .

Daí, então, surge o estado social, também chamado de estado republicano (expressão habermasiana), estado providência, estado do bem-estar social, ou welfare state. Todavia, independente da denominação, prevalece, no estado social, o mito da autoridade salvadora, portadora das boas novas da justiça.

83 POPPER. A sociedade aberta e seus inimigos, vol 2, p. 332.

73

Eminentemente intervencionista, esse modelo de estado, em nome de um mítico “interesse público” e de “bem comum”, expressões herméticas definíveis apenas pelo solipsismo de mentes privilegiadas, cometeu barbaridades e afrontas ao princípio da dignidade da pessoa humana, sacrificando a liberdade através da instrumentalização de uma sufocante superestrutura de controle rígido e coativo.

Na esteira desse pensamento, ou seja, diante da possibilidade de choque entre a autonomia pública e privada dos cidadãos e as pretensões dos projetos paternalistas de uma vontade política superior, Habermas esclarece:

Um Estado social providente, que distribui chances de vida, garantindo a cada um a base material para uma existência humana digna através do direito ao trabalho, à segurança, à saúde, à habitação, à educação, ao lazer, à constituição de um patrimônio e às condições naturais da vida, correria o risco de prejudicar através de suas intervenções antecipadas, a própria autonomia que ele deve proteger, preenchendo os pressupostos fáticos de um aproveitamento, em igualdade de chances, das liberdades negativas. 84

Assim, a construção de um modelo de CONSEP nos moldes republicanos, ou seja, como entidade regida, controlada, permitida ou concedida pelo estado, confere aos cidadãos uma elevada carga de dependência e subordinação aos interesses da administração, bem como estabelece uma relação de vigilância e de submissão das pessoas ao controle estatal autoritário.

Aquilo que se projetou para constituir um espaço público independente, instituidor de um espaço de liberdade comunicativa e de participação, corre o risco premente de se transformar numa instituição pelega, manipulável, excessivamente regulamentada e dirigida segundo os interesses do próprio estado e que, inevitavelmente, seguiria uma diretriz governamental contendo um “manual de instruções de uso.

74

4.4.3 Cidadania participativa: o CONSEP no Estado Democrático de Direito

Após uma breve exposição sobre a tensão existencial entre os modelos de estado liberal e social, apresentar-se-á algumas considerações sobre as possibilidades do exercício pleno de uma cidadania contextualizada às premissas próprias do Estado Democrático de Direito.

O termo democracia 85 adquiriu uma dimensão que ultrapassa o significado

específico de “forma de governo” (governo do povo, pelo povo e para o povo) para

indicar um modo de ser, pensar. Em geral, a democracia é apresentada como anti- absolutista, anti-totalitária, anti-dogmática, sociedade aberta, fraterna, tendencialmente humanista (política fundada nos direitos humanos). Enfim, a democracia contemporânea é representada como política na qual se conciliam exigências como a liberdade e igualdade que, na modernidade, tinham sido apresentadas em alternância.

A base do estado democrático é a noção de governo do povo, mediante a

viabilização da participação concreta e efetiva no processo decisório legislativo, jurisdicional ou administrativo. Ainda que não seja a participação direta de todos os cidadãos no processo político, impossível a configuração de um estado pretensiosamente democrático onde o povo é apenas um ícone 86 manipulado pelos interesses de dominação.

Na contemporaneidade, o estado e o cidadão estão em nível de igualdade institucional. Isto porque a partir da Constituição da República de 1988, o estado há de se fundamentar numa principiologia específica, sob pena de sua total desconfiguração, de onde se extrai que, desde a sua fundação (plano constituinte), a dignidade da pessoa humana e a cidadania integram as suas estruturas basilares. Portanto, o estado não é mais aquele ente superior, criador e manipulador do direito, que reina soberano sobre a sociedade política. O Estado Democrático de Direito, que é o estado pós-moderno, na observação de Rosemiro Pereira Leal:

85 ABBAGNANO, Nicola . Dicionário de Filosofia.

86 MÜLLER, Friedrich. Quem é o povo: a questão fundamental da democracia, p. 66.

75

não é mais o todo do ordenamento jurídico, mas está no

ordenamento jurídico em situação homotópica (isonômica) com outras instituições e com estas se articula de modo interdependente e num regime de subsidiariedade recíproca 87 .

] [

Isonomia e interdependência constituem os fatores de integração das relações entre a sociedade civil e o estado, não sendo desejável o estabelecimento de uma relação dependência ou de subordinação. Assim, o princípio da subsidiariedade constitui-se em verdadeiro princípio geral de polícia comunitária e perfeitamente aplicável à compreensão do CONSEP. A Secretaria de Defesa Social do Estado de Minas Gerais, no que se refere a implantação da polícia comunitária, reconhece a necessidade de identificação dos princípios que norteiam as atividades:

O grande desafio é estabelecer princípios gerais que coordenem o curso de implementação da polícia comunitária nas diversas comunidades que compõem os centros urbanos e as áreas rurais em todo o estado, sem restringir as iniciativas particulares desenvolvidas por cada um dos órgãos que compõem o sistema de defesa social. 88

Na tentativa de esclarecer e explorar as possibilidades do princípio da subsidiariedade recíproca em benefício da pesquisa acadêmica sobre o CONSEP, torna-se importante frisar que ele aparece como solução intermediária entre o estado providência e o estado liberal 89 , regendo de forma adequada as relações entre a sociedade civil e o estado.

Trata-se de um princípio de origem cristã católica (PIO XI, na Quadragégimo Anno) devidamente comentada pela encíclica Mater et Magistra, projetando-o não só sobre as relações entre o estado e as comunidades compreendidas nele, mas estende-se também ao indivíduo, estabelecendo-se, assim, a relação de reciprocidade traduzida por ações de fomento, estímulo, coordenação, suprimento, complemento ou integração. Sobre o princípio da subsidiariedade recíproca, pode-se afirmar:

87 LEAL, Rosemiro Pereira. Teoria Geral do Processo, p. 53. 88 MINAS GERAIS. Secretaria de Defesa Social. [on line]. Disponível na internet via http://www.seds.mg.gov.br. Acesso em 08 de Junho de 2009. 89 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Direito Processual Constitucional: aspectos contemporâneos, p. 518.

76

A sociedade está obrigada a fazer tudo aquilo que significa ajuda

efetiva, para melhoria das condições de seus membros (indivíduos

e comunidades).

Subsidium, no latim, significa ajuda, daí exigir-se que a sociedade execute essa atribuição, isto é, preste ajuda, estendida esta como subsidiarium officium, compreendida como prestação da mesma. Ela visa o aprimoramento e desenvolvimento da sociedade, em sua totalidade. O princípio legitima toda atuação que tome a sociedade, para colocar seus membros em situação de realizar o pleno desenvolvimento de sua personalidade, através de suas

próprias forças. [

É uma espécie de lei fundamental da

sociedade pluralista, que atribui a cada grupo sua própria missão

e responsabilidade. 90

]

Uma relação assim fundamentada no princípio da subsidiariedade recíproca não abandona à própria sorte os membros do CONSEP, como se viu no modelo liberal, muito menos se promove uma intervenção tutorial em que o estado social supre o cidadão e os grupos formados mesmo naquelas carências em que não havia

real necessidade de uma atuação estatal.

Os membros do CONSEP não podem realizar (executar) o trabalho que está

reservado constitucionalmente para as instituições policiais, mas podem e devem não só auxiliar, estimular, favorecer, mas também fiscalizar, criticar e cobrar maior eficiência estatal na área de segurança pública. Do mesmo modo, não se espera que o Estado presida, direcione, paute, limite ou determine com exclusividade a condução dos trabalhos que devem permanecer nas mãos dos cidadãos legitimados

a participarem dos procedimentos de planejamento (criação), controle

(acompanhamento), reformulação ou abandono de políticas públicas estabelecidas

para o Sistema de Defesa Social.

O Estado pode fomentar práticas positivas, mobilizar a comunidade, capacitar lideranças, sugerir medidas autoprotetivas, informar, esclarecer e apresentar dados técnicos de defesa social de forma a qualificar a interlocução com os cidadãos leigos e legitimados a participação do modelo deliberativo democrático. Portanto, a relação entre o estado e a cidadania se configura satisfatoriamente no marco teórico democrático quando se verifica a formatação de complementaridade as funções do serviço público e a consolidação da autonomia do cidadão.

90 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Obra citada, p. 521 e 522.

77

4.5 A dimensão política da cidadania: o compartilhamento isegórico

Pode-se dizer, em apertada síntese, que o Estado Democrático de Direito constitui-se num estado que, ao mesmo tempo, legitima o exercício de suas funções não apenas mediante sua submissão ao ordenamento jurídico (legalidade), mas também reconhece e viabiliza o direito à livre participação, em situação de igualdade com o ente público, na construção dos provimentos estatais no âmbito administrativo, legislativo e jurisdicional.

Tem-se que o Estado Democrático de Direito é um princípio jurídico 91 institutivo do estado brasileiro, de tamanha magnitude, que se transformou num verdadeiro marco teórico introduzido pela Constituição como referente lógico, genérico, fecundo, desdobrável e, portanto, balizador das funções estatais. Agora que está assentado o entendimento de que a cidadania auto-inclusiva é instituída pelos princípios da autonomia e da subsidiariedade recíproca no Estado Democrático de Direito, a questão que se apresenta é a possibilidade de ultrapassar a noção de cidadania como instituição retórica de uma política que simplesmente concedeo direito ao voto, mas que exige submissão e obediência até as próximas eleições. Nesse sentido, é preciso elucidar a instituição da cidadania:

Percebe-se logo a fragilidade e o engano de se conceber a cidadania como núcleo central mitológico da usinagem da liberdade e dignidade humanas. Cidadania é um deliberado

vínculo jurídico-político-constitucional que qualifica o indivíduo como condutor de decisões, construtor e reconstrutor do

ordenamento jurídico da sociedade política a que se filiou [

].

92

O cidadão, no Estado de Direito Democrático, realiza-se politicamente como legalmente autorizado a conduzir decisões se lhe for assegurada o compartilhamento do espaço decisório em observância a uma regra isegórica (direito igual dado a todos de levantar-se para aconselhar a cidade), definida pelos conteúdos da isotopia (igualdade de todos perante a lei), isomenia (igualdade de todos na interpretação da lei) e isocrítica (igualdade de todos de julgar o verdadeiro e o falso).

91 LEAL, Rosemiro Pereira. Obra citada, p. 110. 92 LEAL, Rosemiro Pereira. Teoria processual da decisão jurídica, p. 151.

78

Deste modo, a democracia torna-se um regime da discussão aberta onde toda decisão é submetida à confrontação explícita das partes presentes, respeitada não só a igualdade na distribuição do tempo de fala como também a obrigatoriedade de reconhecer o outro como interlocutor legítimo. Assim, pode-se dizer que a isegoria é:

o reconhecimento da equivalência dos locutores, ou seja, a

indiferença a priori do enunciado quanto à qualidade ou ao estatuto do enunciador; é em suma, o princípio segundo o qual a palavra adquire autoridade apenas pelo fato de pertencer à comunidade dos locutores possíveis. 93

] [

Neste sentido, a cidadania ativa depende da existência de “espaços de discussão pública, formais ou não, em que se assegure igual participação de diferentes grupos94 , pois não paira dúvidas quanto à heterogeneidade ou quanto às desigualdades da sociedade brasileira.

Essa concepção política da cidadania, por certo, torna-se uma ameaça à autoridade estatal acostumada a receber as deferências cerimoniais, os pronomes de tratamento exclusivos e principalmente a reserva solitária do seu espaço decisório como locutor autorizado. Importante a compreensão, na contemporaneidade, de que é necessário abandonar políticas e práticas que tutelam (estado social) ou abandonam (estado liberal) a cidadania.

O CONSEP, nesta perspectiva, possui uma dimensão política inexorável, ainda que se pretenda estrategicamente retirar-lhe esta particularidade por meio de regulação. Excluir o cidadão do processo decisório ou dificultar sua participação na discussão sobre a definição de prioridades significa, em outras palavras, invalidar (deslegitimar) todo o processo de formatação e implementação de políticas de segurança pública.

93 WOLFF, Francis. Nascimento da razão, origem da crise, p. 73. 94 BAHIA, Alexandre Gustavo Melo Franco. A interpretação jurídica no Estado Democrático de Direito, p. 315.

5 M E TO D O L O G I A Se alguém pensar no
5 M E TO D O L O G I A Se alguém pensar no

5 M E TO D O L O G I A

5 M E TO D O L O G I A Se alguém pensar no método
5 M E TO D O L O G I A Se alguém pensar no método

Se alguém pensar no método científico como um meio que leva ao êxito em ciência, ficará decepcionado. Não há estrada real para o êxito.

Karl R. Pooper

80

5

METODOLOGIA

Esta seção, dada a importância da metodologia para indicar o percurso da investigação, tem por finalidade esclarecer os critérios adotados na realização da pesquisa que embasaram este trabalho, no que se refere ao tipo, natureza e método de abordagem, bem como no que se refere aos procedimentos, às técnicas e aos instrumentos de pesquisa.

Fundamental é a compreensão de que por meio da metodologia é possível não apenas alcançar os objetivos colimados, mas também obter um mínimo de coerência lógico-estrutural indispensável que baliza tanto à liberdade criadora do autor quanto indica o grau de cientificidade do trabalho e, portanto, de confiabilidade.

Certamente, o esclarecimento das técnicas empregadas permitirá ao leitor a compreensão dos limites e as pretensões da pesquisa realizada, bem como identificar eventuais aporias que somente poderiam ser superadas com mais pesquisas.

A presente pesquisa pretendeu testificar, refutar ou confirmar uma hipótese teórica básica, construída a partir da questão levantada pelo problema, ou seja, pretendeu-se verificar se a organização estrutural do Conselho Comunitário de Segurança Pública garante a autonomia pública (direito de participação e liberdade comunicativa) dos cidadãos, com vistas ao cumprimento das suas finalidades institucionais.

Identificou-se a variável Independente como sendo a organização estrutural do CONSEP que pretende favorecer ou mesmo garantir a autonomia pública do cidadão. Para elucidação da estrutura da entidade, partiu-se da definição institucional do CONSEP, entendida como entidade de direito privado, com vida própria e independente em relação à Polícia Militar ou a qualquer outro órgão público.

81

E esta estrutura, constituída sob o modelo de associação comunitária, deveria ser apta a mobilizar e congregar forças da comunidade para a discussão de problemas locais da segurança publica, no contexto municipal ou em subdivisão territorial de um município, bem como viabilizar a participação do cidadão nas definições das prioridades.

Verificou-se que a variável independente, pelas considerações acima expostas, possui basicamente quatro dimensões:

(1) jurídica - direito privado; (2) política - avanço da democracia no campo da segurança pública; (3) social - modelo associativo de organização dos cidadãos para participar da discussão dos problemas locais de segurança pública; (4) geográfica - tendência de discussão local/municipal dos problemas; (5) cultural - cidadania passiva.

As dimensões epigrafadas foram verificadas através da especificação de

indicadores que permitiram identificar eventuais déficits estruturais, bem como avaliar a conjuntura funcional de uma entidade importante do ponto de vista da polícia comunitária.

A pesquisa,

então,

balizou-se

pelos

indicadores

de

constituição,

de

reconhecimento, organizacional, gestão de recursos humanos e gestão operacional.

Foram considerados indicadores de constituição a existência de estatuto aprovado em assembléia, o registro em cartório, o registro junto à Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS) e a obtenção de título de organização social de interesse ou utilidade pública, bem como a própria estrutura logística de apoio às atividades.

Consideraram-se como indicadores de reconhecimento, resguardando as relações institucionais com a entidade de direito privado, o apoio da PMMG ficou condicionado:

82

(1) procedimentos prestação de contas mensal; (2) a submissão, pelo Conselho Fiscal e Diretor Administrativo (Secretário), com apoio dos órgãos públicos competentes, dos candidatos interessados a concorrer a cargo nos CONSEP, a processo verificador das informações por eles prestadas sobre si, atinentes a endereço, quitação com a Justiça Eleitoral, inexistência de antecedentes criminais e domicílio no espaço geográfico de abrangência do CONSEP; (3) registro público do CONSEP, ato necessário para seu reconhecimento como pessoa jurídica de direito privado. O registro foi considerado imprescindível pela PMMG para o estabelecimento de uma relação jurídica saudável e segura, entre o Conselho e seus membros e destes em relação à PMMG; (4) promoção de ampla participação da comunidade, tanto nas situações ordinárias quanto no processo eleitoral; (5) não vinculação do nome do CONSEP ao de representação orgânica da PMMG, mas sim a uma região do município ou a um termo que represente a essência de trabalho da comunidade.

Os indicadores organizacionais foram construídos a partir da estrutura administrativa necessária para o cumprimento dos objetivos da entidade, sendo:

(1) diretoria constituída de presidente, vice-presidente, diretor administrativo (secretário) e diretor financeiro (tesoureiro), competindo-lhe administrar o CONSEP com vistas a alcançar seus objetivos, realizar a gestão financeira e patrimonial dos bens do CONSEP, prestar contas mensalmente, sob a forma contábil, ao Conselho Fiscal e anualmente à Assembléia Geral, bem como divulgar, em veículo de imprensa local ou regional, os demonstrativos de receita e despesa do CONSEP; (2) assembléia geral instituída para avaliar a prestação de contas da Diretoria, o plano anual de trabalho da Diretoria e o relatório contábil do Conselho Fiscal. A Assembléia Geral é constituída pelo Poder Executivo, Poder Legislativo, representante do Ministério Público, Conselho Deliberativo do CONSEP, Conselheiros Técnicos, Representantes de Associações de Bairros, órgãos de ensino, representantes das associações comerciais, esportivas e entidades religiosas da região, além de outras Instituições devidamente organizadas;

83

(3) conselho deliberativo constituído de 03 (três) membros das comunidades, eleitos pela Assembléia Geral por maioria de votos, com a ressalva de que os cargos não poderão ser acumulados na Diretoria e nos conselhos Deliberativo e Fiscal, competindo-lhe convocar extraordinariamente a Assembléia Geral e deliberar sobre doações, alienações, cessão de uso e aplicações de bens e recursos financeiros do CONSEP; (4) conselho fiscal constituído de 03 (três) membros titulares e 03 (três) membros suplentes, competindo-lhe fiscalizar a gestão patrimonial e financeira, bem como as iniciativas que visem a obtenção de recursos; (5) comunicação social: mecanismo de construção da imagem institucional do CONSEP perante a comunidade abrangida pela sua responsabilidade territorial; (6) representatividade: capacidade de articulação com entidades não governamentais que representam os interesses da sociedade civil.

Pensando na necessária qualificação dos membros do CONSEP, criou-se indicadores de recursos humanos, envolvendo:

(1) capacitação: qualificação dos cidadãos, mediante cursos, seminários, palestras ou qualquer outro meio de treinamento que permita a troca de experiências, o fortalecimento e generalização das boas práticas; (2) permanência ou rotatividade: critério temporal de envolvimento com a entidade; (3) recompensa: incentivo ou premiação decorrente da participação efetiva nos trabalhos do CONSEP. Incluiu-se aqui a necessidade de implantação de um reconhecimento administrativo da cooperação dos cidadãos; (4) punição: sistema de correição de desvios de conduta ou de finalidade institucional.

A gestão operacional do conselho foi analisada na perspectiva dos seguintes indicadores:

(1) modelo de gestão: adoção do modelo vertical (piramidal, hierárquico e personalístico) ou do modelo horizontal (colegiado, igualitário e temático); (2) efetividade: definição do CONSEP como instância de deliberação, proposição, consulta, prestação de contas (accountability) ou mera subordinação;

84

(3) fluxo de informações: desenvolvimento de canais de acesso às informações estatais de segurança pública, bem como a formatação de instrumentos de divulgação de atividades, deliberações e estratégias de mobilização social; (4) relações sociais: compreensão das relações com as demais entidades da sociedade civil como serviços solidários e parceiros ou como entidades concorrentes que competem por espaços na arena de debates sobre segurança pública; (5) captação: promoção de pesquisas de opinião com a finalidade de obtenção de anseios, necessidades, aspirações e demandas da sociedade; (6) divulgação: forma de convocação ou publicação das reuniões do CONSEP.

Considerou-se como variável dependente da estrutura do CONSEP, para fins desta pesquisa, o cumprimento das suas finalidades institucionais estabelecidas pela DPSSP 05/2002, que assim estabelece:

Congregar as lideranças comunitárias, as autoridades policiais e as de outros órgãos públicos direta ou indiretamente ligados à segurança pública, para a discussão e adoção de medidas práticas que resultem na melhoria da qualidade de vida das comunidades, especialmente aquelas que apresentem maior exposição a fatores de risco que interfiram na dignidade humana.

Democratizar o planejamento das atividades de polícia ostensiva de preservação da ordem pública, no âmbito de cada município, para a definição de prioridades de segurança pública, no espaço de abrangência de cada CONSEP. 95

Verificou-se que os objetivos institucionais do CONSEP possuem basicamente uma dimensão de política de interação entre o Estado e sociedade civil organizada, uma dimensão de política de integração dos órgãos públicos e outra relacionada aos procedimentos de validação (legitimação) das decisões locais e medidas práticas que afetam a qualidade de vida da população.

95 MINAS GERAIS. Polícia Militar. Comando Geral. Dispõe sobre a Estruturação e Funcionamento dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública. Diretriz para a Produção de Serviços de Segurança Pública nº 05/ 2002. Belo Horizonte, 2.002.

85

Considerando a possibilidade estatutária de extinção do CONSEP por perda de finalidade, foram investigados os seguintes indicadores específicos:

(1) participação: envolvimento dos cidadãos nas atividades desenvolvidas pelo CONSEP; (2) liberdade comunicava: qualificação da participação nos procedimentos de elaboração de pauta e a possibilidade de crítica das ações de polícia; (3) legitimação: escolhas de prioridades (planejamento) e prestação de contas (accountability) dos resultados; (4) integração: participação dos demais órgãos públicos do sistema de defesa

social.

Após a construção dos indicadores, verificou-se a existência de uma relação assimétrica entre as variáveis, ou seja, um fenômeno ocorre com implicação no outro, sendo que a variável independente (organização estrutural como garantia de autonomia pública) foi considerada como responsável pela ocorrência da variável dependente (cumprimento das duas finalidades básicas).

Quanto ao tipo a pesquisa foi descritiva, por tratar-se de matéria que demandou levantamento de dados empíricos com o objetivo de descrever a atual configuração do CONSEP em Belo Horizonte, caracterizando-o como entidade destinada a viabilizar a participação da sociedade no processo decisório do serviço de segurança pública, além de tentar verificar eventuais relações entre as variáveis da hipótese considerada.

Quanto à natureza da pesquisa, levantou-se aspectos quantitativos e qualitativos porquanto foram aplicados questionários com questões fechadas e abertas.

Após coletados, os dados foram quantificados e analisados para a necessária interpretação e vinculação com a teoria de base utilizada nesta investigação acadêmica.

86

Por meio da análise dos dados obtidos, pretendeu-se verificar a forma de gestão dos CONSEP na modalidade colegiada (paritário e público) e presidencialista (tradicional e privado) para que se demonstre, estatisticamente, o nível de contribuição ou facilitação da participação do cidadão no processo decisório das questões de segurança pública.

Desenvolveu-se o método de abordagem hipotético-dedutivo, pois o autor da pesquisa utilizou de seus conhecimentos prévios, obtidos na experiência profissional, sobre a constituição e funcionamento dos CONSEP, tal como compreendido pela Polícia Militar de Minas Gerais, e formulou uma teoria provisória sobre a entidade aplicada ao município de Belo Horizonte.

A partir das proposições de Popper, criador do modelo hipotético-dedutivo, buscou-se construir uma pesquisa progressista, ou seja, pretendeu-se oferecer uma hipótese teórica apta a criar novos problemas para serem resolvidos, provocando uma modificação nos desafios propostos. Segue abaixo o esquema popperiano 96 para desenvolvimento do modelo de racionalidade científica:

FIGURA 1: ESQUEMA QUÁDRUPLO POPPERIANO DE DESCRIÇÃO DO CRESCIMENTO DAS TEORIAS

P1

Onde, P problema TT - teoria experimental EE eliminação do erro P problema filho

EE – eliminação do erro P – problema filho TT a TT b TT n EE

TT a

TT b

TT n

EE a a

do erro P – problema filho TT a TT b TT n EE a P 2

P 2a

P 2 b 2b

EE

b

problema filho TT a TT b TT n EE a P 2 a P 2 b

P 2 n 2n

EE

n

Uma teoria, então, é considerada progressista quando a testificação da hipótese resiste às críticas e refutações levantadas, respondendo satisfatoriamente ao problema que se pretende resolver. Assim, enquanto perdurar a aceitabilidade racional da formulação teórica submetida à testificação, deve-se compreender, com humildade científica, que sua aplicabilidade torna-se provisória para sempre.

87

Ao utilizar dessa teoria provisória como referência para a obtenção de dados empíricos, com base na interpretação e na vinculação deles com a fundamentação teórica, será ela confirmada ou refutada. Se confirmada, dará origem a uma nova teoria que integrará o quadro de referências utilizado; se refutada, dará origem à reformulação da teoria provisória para reinício do processo.

Quanto ao método de procedimento, a construção epistemológica da pesquisa observou o método comparativo entre as diretrizes normativas básicas de constituição e apoio aos CONSEP instalados nas vinte e quatro Áreas Integradas de Segurança Pública, correspondente à responsabilidade territorial da 1ª Região Integrada de Segurança Pública (RISP) com sede em Belo Horizonte.

Utilizou-se, ainda, o método estatístico para viabilizar a análise e interpretação dos dados empíricos coletados, por meio de sua quantificação em números absolutos e relativos, e apresentação do fenômeno estudado por intermédio de gráficos e tabelas.

As técnicas de pesquisa valeram-se da documentação indireta disponível tanto na PMMG quanto na própria Secretaria de Defesa Social. Por meio das fontes primárias de pesquisa, consultou-se documentos, diretrizes, resoluções e demais normas que dispõem sobre o CONSEP em Minas Gerais.

Por meio das fontes secundárias da pesquisa bibliográfica, a pesquisa acessou teses, dissertações, monografias e artigos científicos considerados fundamentais para o esclarecimento do objeto de estudo.

Utilizou-se a técnica de observação direta extensiva, valendo-se de questionários com questões fechadas destinadas aos Comandantes de Companhias de Belo Horizonte e aos respectivos CONSEP. Dirigiu-se, ainda, um questionário com perguntas abertas aos Comandantes de Unidades Operacionais de Belo Horizonte, ao Comandante de Policiamento da Capital e ao Chefe da PM3, assim considerado o coordenador estadual do desenvolvimento da filosofia de polícia comunitária em Minas Gerais.

88

Delimitou-se o universo da pesquisa aos seguintes seguimentos:

(1) 24 (vinte e quatro) Comandantes de Companhias sediadas em Belo Horizonte; (2) 24 (vinte e quatro) diretorias dos CONSEP respectivos; (3) 08 (oito) Comandantes de Unidades de Execução Operacional de Belo Horizonte; (4) Chefe da PM3; (5) Comandante do Policiamento da Capital.

Na verdade, em razão da delimitação do objeto de estudo, realizou-se uma pesquisa censitária abrangendo toda a população do universo indicado nos itens numéricos do parágrafo anterior. O parâmetro da pesquisa envolveu, portanto, as vinte e quatro Áreas Integradas de Segurança Pública de Belo Horizonte.

Atribuiu-se relevância à pesquisa direcionada aos 24 (vinte e quatro) Comandantes de Companhias Especiais sediadas em Belo Horizonte, vez que são considerados, pela DPSSP 05/2002-CG, Conselheiros Técnicos do CONSEP em suas respectivas circunscrições territoriais, sendo responsáveis diretos, perante a PMMG, pela implantação e funcionamento dos respectivos Conselhos.

Deve-se, aqui, esclarecer que não houve interesse da pesquisa em investigar as opiniões dos cidadãos particulares que atuam em colaboração com a PMMG no desenvolvimento da Polícia Comunitária em Belo Horizonte.

Pretendeu-se, sim, abranger todas as entidades de direito privado, portadoras de personalidade jurídica distintas de seus dirigentes considerados individualmente, criadas com a finalidade de promover a participação social, de forma organizada, nas questões de segurança pública.

A pesquisa, do mesmo modo, em razão de pretender realizar uma análise do CONSEP a partir das expectativas da PMMG, não coletou dados junto aos demais órgãos do sistema de defesa social.

89

No entanto, a intensidade da participação da Polícia Civil e do Corpo de Bombeiros foi analisada pelos dados colhidos nos questionários direcionados aos Comandantes de Companhia e aos próprios CONSEP.

Buscou-se, ainda, para fins de melhor apreensão das expectativas institucionais, coletar, através de questionário de perguntas abertas, as opiniões dos Comandantes de Unidade (1º, 5º, 13º, 16º, 22º, 34º, 41º e 49º BPM) e do Comandante de Policiamento da Capital, bem como do Chefe da PM3 como principal responsável pela coordenação estadual das atividades comunitárias desenvolvidas pela Polícia Militar.

Por fim, quanto ao tratamento estatístico, utilizou-se a estatística descritiva, empregando-se gráficos e tabelas para fins de esclarecimento de valores percentuais das informações pertinentes. Os dados obtidos foram processados e interpretados de forma a alcançar os objetivos da presente investigação científica.

6 APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS A avaliação é sempre crítica e tem por
6 APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS A avaliação é sempre crítica e tem por

6 APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS

6 APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS A avaliação é sempre crítica e tem por alvo
6 APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS A avaliação é sempre crítica e tem por alvo

A avaliação é sempre crítica e tem por alvo a descoberta e a eliminação do erro.

Karl R. Popper

91

6

APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS

6.1

Intróito: uma visão panorâmica da pesquisa de campo

Pretende-se analisar, nesta seção, os dados coletados pela pesquisa junto ao Comandante de Policiamento da Capital, aos Comandantes de Batalhões, ao Chefe da PM3, aos Comandantes de Cia e, por fim, aos respectivos Conselhos Comunitários de Segurança Pública de Belo Horizonte.

A interpretação geral dos dados coletados irá proporcionar condições de se fazer uma análise mais aprofundada da atual estrutura e funcionalidade dos CONSEP, em Belo Horizonte, de acordo com as diretrizes e normas encontradas que regulam ou direcionam as atividades que permitem a participação do cidadão na gestão da segurança pública.

Desta forma, a interpretação dos dados está dividida em três subseções: a análise dos dados coletados junto às autoridades (Comandante de Policiamento da Capital, Comandantes de Batalhões e PM3); a análise dos dados dos questionários aplicados aos Comandantes de Cia; e análise dos questionários aplicados aos Conselhos Comunitários de Belo Horizonte.

Ressalte-se, desde já, que se optou pela não identificação das pessoas entrevistadas. Em casos excepcionais, onde a interpretação exigiu esclarecimentos sobre situações relevantes, fez-se menção de órgãos e entidades, sem, contudo, identificar os colaboradores da pesquisa. O importante, para a pesquisa, é desvelar o cumprimento ou não dos objetivos propostos para o CONSEP.

92

6.2 Análise dos questionários destinados às autoridades de Belo Horizonte

Este tópico tem por objetivo descrever a estrutura e funcionalidade dos CONSEP na perspectiva das autoridades policiais militares de Belo Horizonte, na tentativa de extrair a percepção geral sobre a autonomia com que os conselhos estão desenvolvendo suas atividades. O mesmo questionário foi usado para a entrevista com o Comandante de Policiamento da Capital, bem como para pesquisa junto aos Comandantes de Batalhões de Belo Horizonte e junto ao Chefe da Terceira Seção do Estado Maior da PMMG. Assim, para fins de padronização de escrita e na tentativa de evitar prolixidades, utiliza-se a denominação “Comandante” para indicar todas as autoridades citadas.

A primeira pergunta dirigida aos Comandantes preocupou-se em obter uma

avaliação genérica sobre a estrutura (logística, recursos humanos e tecnologia) e

funcionalidade dos CONSEP. As respostas não deixaram dúvidas quanto à realidade estrutural da entidade:

Ao nosso ver, eles não estão estruturados e muito menos atendem aos objetivos para os quais eles foram criados para atender as expectativas da instituição. “A maioria dos CONSEP que conheço não estão estruturados adequadamente e também estão com funcionamento deficiente.” “No fundo a maioria do CONSEP estão obsoletos, sem finalidade pratica e “envelhecido” pela falta de renovação e participação da comunidade efetivamente. Não tem autonomia e “andam” a reboque dos comandantes de Cia.” “Acredito que os CONSEPs em Belo Horizonte se estruturam de acordo com o poder aquisitivo de seus integrantes.” “A logística é deficiente e a maior parte do recurso humano (pessoas que participam) não tem conhecimento do que seja segurança pública. Participam mais por questão de “status” em estar perto de pessoas públicas que detém autoridade e poder.” “A logística é precária, reúnem-se em locais cedidos por outras entidades. Recursos humanos começa agora a melhorar. Contratação de secretária.

A pesquisa indica que os Comandantes de Belo Horizonte percebem uma

estrutura inadequada e um funcionamento deficiente do CONSEP. Identificou-se, na verdade, um consenso neste aspecto e, em decorrência, é possível inferir uma

elevada carga de insatisfação generalizada com resultados obtidos pela entidade.

93

Quando uma entidade anda “a reboque do Comandante de Companhia” ou quando se reconhece que a sua estrutura está condicionada ao “poder aquisitivo de seus integrantes”, conforme se extrai das respostas obtidas, fica patente a elevada dependência institucional da performance de pessoas (subjetividade) e também a sua fragilidade perante o poder econômico das diversas regiões da cidade.

Partindo-se do entendimento de que o CONSEP é um espaço disponibilizado para o cidadão na discussão das questões de segurança pública que afetam sua rotina diária, tornou-se inevitável conhecer se a comunidade sabe o dia, hora, local, estrutura, finalidade e forma de participação nas reuniões ordinárias do CONSEP. As respostas demonstram limitações à visibilidade ou publicidade das atividades desenvolvidas:

Acredito que alguns poucos conhecem e tem uma rotina de reuniões, mas funcionam de maneira diversa da concepção inicial, ficando as discussões centradas em interesses pessoais ou de grupos menores que não representam a coletividade pretendida.” “Precisa se caminhar muito ainda para uma melhor divulgação, que passa por uma melhor sedimentação dos CONSEP.” “Não. Atualmente é um grupo fechado, sem representatividade em que alguns membros visam projeção política.” “Não. Posso dizer com certeza que muitos sequer sabem o que significa CONSEP e outros desconhecem a sua existência.” “Não, a população normalmente desconhece essas informações acerca do CONSEP, que estão limitadas aos participantes ativos.” “Para que os CONSEPs funcionem, os CMT de Cia devem incentivar e acompanhar.

O requisito da publicidade seria de todo trivial para uma entidade que pretende representar os demais munícipes. No entanto, a questão da esfera privada levantada por Habermas, onde cada indivíduo preocupa-se com o desenvolvimento de projetos pessoais de vida, sem preocupar-se com o envolvimento das demais pessoas, concretiza-se plenamente nos trabalhos desenvolvidos pelo CONSEP.

No questionário destinado aos conselheiros, todavia, verificou-se que 70% das entidades afirmam que o cidadão residente na área abrangida pelo CONSEP conhece com a devida antecedência dia, hora, local e pauta das reuniões.

94

A discrepância das informações é gritante, pois a pesquisa não encontrou um comandante sequer que tenha identificado uma rotina pré-estabelecida que permita ao cidadão interessado em participar, cooperar ou simplesmente apresentar alguma demanda para os responsáveis pela gestão local de segurança pública.

Ora, se não há uma dotação orçamentária destinada à divulgação eficiente dos trabalhos, é de se esperar que ao menos não houvesse variações quanto à agenda de reuniões da entidade, visando facilitar a participação da sociedade. Ademais, seria de todo ingênuo acreditar que o Comandante de Cia, sem recursos orçamentários, por mais diligente que fosse, pudesse ser responsabilizado pela divulgação dos trabalhos do CONSEP. Trata-se, na verdade, de uma solução “barata”, mas de resultados pouco expressivos.

O CONSEP foi criado, em Minas Gerais, com o propósito de democratizar o planejamento das atividades de polícia ostensiva, principalmente no que se refere a definição de prioridades de segurança pública, no espaço de abrangência de cada entidade. Assim, indagou-se se, na prática, o planejamento operacional e a definição de prioridades de policiamento, tanto no nível tático quanto no operacional, são tarefas compartilhadas com os integrantes do CONSEP, tendo obtido como resposta as seguintes afirmativas:

Não temos como avaliar. Alguns sim, mas a maioria ou grande parte até mesmo por não acreditar mais no CONSEP, no que ele pode produzir se bem organizado, se bem conduzido, eu acredito que não esteja discutindo os problemas. Tem sido feito mais para

Então eu acredito que a grande

maioria daqueles que ainda realizam reuniões estão fazendo mais para constar do que aquele objetivo de divulgar como estão

sendo, divulgar as estratégias e de como o CONSEP pode participar de coisas deste tipo.” “Com aqueles que são atuantes sim. Lógico que não é todo o planejamento, e sim, aquelas demandas da comunidade.” “Na prática não. Não existe esta integração.” “Não. Conforme já citado, grande parte de seus integrantes desconhecem a forma de atuação das Polícias e como são empregadas.” “Colhemos informações junto aos CONSEP e buscamos implementar ações/operações. Penso que devemos fortalecer os CONSEP com esse apoio, para angariarem moral junto a comunidade.”

cumprir uma recomendação. "[

]

95

As informações são preocupantes, pois se depreende que as reuniões estão se realizando apenas para cumprir uma recomendação institucional, sem a efetivação do CONSEP como espaço democrático de compartilhamento isegórico entre o estado e a sociedade.

Na melhor das hipóteses, a entidade apenas repassa demandas para a polícia, mas não participa efetivamente das decisões táticas e operacionais referentes ao aproveitamento do efetivo e dos meios disponíveis em cada fração. A sociedade é usuária (destinatária) dos serviços de segurança pública, mas não é co- autora responsável pelo planejamento.

A outra grande finalidade do CONSEP é promover a integração dos órgãos públicos e a interação com a sociedade para a discussão e adoção de medidas práticas que resultem na melhoria da qualidade de vida das comunidades. Assim, indagou-se se o Sistema de Defesa Social (Polícia Militar, Polícia Civil, Corpo de Bombeiros), Judiciário, Prefeitura, Legislativo Municipal, estão atuando de forma integrada, viabilizando a participação do cidadão no campo da segurança pública. Os Comandantes de Unidade assim se manifestaram:

Hoje, em Belo Horizonte, alguns poucos tem sim conseguido envolver os demais órgãos, até mesmo a Polícia Civil, mas são poucas as iniciativas, são poucos os CONSEP que seguem esta estratégia.” “Parcialmente. Há uma participação maior da Prefeitura Municipal, uma razoável do Corpo de Bombeiros, algumas presenças de vereadores e nenhuma do Judiciário.” “Não, ficando a cargo quase que exclusivamente da PMMG e PCMG.” “Nos CONSEP que conheço não.” “Não. Para nós isto é um sonho, porém os demais órgãos não querem tal interação.” “Alguns sim e outros não. O Judiciário participa quando entende que deve participar, mais por contatos próximos e resultado de um bom relacionamento do que por questões institucionais.” “Maior envolvido ainda é a PM. PC está se envolvendo com boas perspectivas. Depende das pessoas e não dos órgãos.” “Não. A prática demonstra que apenas a PMMG participa ativamente do CONSEP.

96

As respostas colhidas esclarecem o quanto falta de regulamentação de participação dos órgãos públicos que, com exceção da PMMG e de iniciativas pessoais de alguns delegados da Polícia Civil, não se sentem obrigados a participarem do CONSEP. Alguns Comandantes afirmam taxativamente que somente o Comandante da Cia se envolve com o CONSEP. Enquanto a entidade depender da conveniência das pessoas para desenvolver suas atividades, a entidade tende a não cumprir sua finalidade.

Em termos, pragmáticos, não há como todas as pessoas se envolverem com o CONSEP. Sempre haverá a necessidade de uma representação que se pronuncie em nome do conjunto de cidadãos da área de abrangência do CONSEP. Daí decorre a necessidade de critério na escolha daqueles que se apresentam como representantes da população, bem como a necessidade de qualificação das pessoas para exercício autônomo, independente e crítico em relação ao serviço de segurança pública. Diante desta constatação, os Comandantes de Belo Horizonte responderam o seguinte sobre a capacitação do membro do CONSEP:

Não. Não foi capacitado e pouco conhece o que efetivamente a gente espera do CONSEP, mas eu acho que não é por falta de

Ele mistura muito este papel de buscar uma

solução para a coletividade com a busca de interesses pessoais, seja para uma projeção, seja para resolver a um problema que só aflige a ele, aquele que quer ter a Polícia Militar na porta dele.” “Alguns cidadãos mais comprometidos sim. Inclusive, alguns participaram de cursos de capacitação que foram ministrados. Contudo, em sua maioria não.

capacitação. [

]

Não. Os argumentos apresentados na sua maioria visam interesses particulares ou com fins políticos.” “Na maior parte das vezes não. O que percebemos são pessoas despreparadas para o que se propõe.

O exercício da liberdade comunicativa, como instrumento de emancipação do cidadão e de manifestação da sua autonomia na esfera pública, só pode se concretizar na medida em que os participantes possuírem qualificação para argumentar, criticar e fiscalizar as atividades de polícia.

Uma entidade formada por cidadãos despreparados tende a apresentar demandas pontuais (limitadas) e, no mais, tende a manter uma postura passiva inadequada para o espaço de participação da sociedade.

97

O treinamento é necessário e há de ser realizado mediante cursos específicos

e também mediante participação em fóruns maiores de discussão, onde é desejável

a troca de experiências comuns e a difusão das boas práticas.

Assim, além da preocupação com a capacitação, fundamental é selecionar os representantes dos diversos seguimentos sociais (comércio, indústria, comunidade

escolar, bancos, religiões, associações de bairro, dentre outros) para o exercício pleno da atribuição de membro do CONSEP. Obviamente, cabe a cada seguimento social realizar seu próprio processo democrático de seleção, devendo o estado ratificar ou homologar a decisão setorial. Somente baseado em argumentos sólidos

e objetivos, admitir-se-ia rejeição de nomes por parte do conselho.

Deste modo, a pesquisa indagou aos Comandantes de Belo Horizonte se os diversos setores da sociedade estão adequadamente representados na atual estrutura do CONSEP, obtendo como resposta:

Infelizmente, a visão que eu tenho é

que são raros os CONSEP que possuem esta estrutura.” “Podemos dizer que o estágio, o nível de participação já atingiu

um nível pelo menos razoável (naqueles CONSEP que estão funcionando melhor).” “Não. É extremamente difícil mobilizar a comunidade.” “Não. Somente pouco interessados em proveito próprio participam de tal atividade, mas pontualmente.” “Na área da UEOP sim, mas não verificamos isto em todas as regiões.” “Não, normalmente representam os pequenos lojistas e comércio local.” “Não todos, como deveria ser. Buscamos empatia para angariar representantes. Participamos como convidados de outras reuniões comunitárias, para abranger o máximo de seguimentos.” “Em alguns CONSEP sim, outros não. Novamente, acredito que depende do envolvimento do CMT da Cia.

“Adequadamente não. [

]

O 1º BPM entende que já conseguiu um estágio razoável de representação. Apenas o 41º BPM admite ter representatividade adequada dos diversos seguimentos sociais, diferenciando-se das demais Unidades de Belo Horizonte. A rigor, os demais Batalhões estão enfrentando resistência na participação, ou seja, geralmente as pessoas querem resultados, mas não querem efetivamente se envolver com o processo de discussão dos problemas e buscas de soluções.

98

As Unidades estão em busca de uma maior interação entre os seguimentos sociais, todavia, se as próprias Unidades não canalizarem a discussão de problemas para as reuniões do CONSEP, os setores não se sentirão motivados a manter nele uma representação e a própria existência da entidade pode ser questionada por absoluta perda de objetividade.

O estranho é responsabilizar o Comandante de Cia pela mobilização de uma comunidade para participar de uma entidade de direito privado que não consegue mobilizar nem o sistema de defesa social que, em tese, deveria ser interessado em fazer funcionar um modelo de gestão participativa no contexto da segurança pública.

Importante lembrar que os demais conselhos democráticos de participação social na gestão dos serviços públicos possuem composição definida oficialmente, ou seja, são designados formalmente por autoridade do executivo mediante publicação de ato específico em órgão de divulgação do ente federado.

Outro aspecto a ser considerado é o fato de que a participação é um direito e não uma obrigação individual de cada cidadão. Fundamental e estratégico, então, seria o aproveitamento das lideranças já constituídas nos diversos setores mais organizados, sem obstruir, contudo, a participação do cidadão comum.

Outro importante aspecto a ser investigado é compreender a função precípua do CONSEP em Belo Horizonte. A pesquisa realizada nos conselhos das diversas áreas de atuação estatal, conforme se viu no segundo capítulo desta pesquisa, indicou a possibilidade de funcionamento na forma deliberativa, consultiva, paritária, normativa e fiscalizadora. Na opinião dos diversos Comandantes, o CONSEP deve ser assim classificado:

Entendo que o CONSEP não deva ter a força de deliberar [ Deve ser um fórum de debate, apresentação de problemas, deliberações do que aquele Conselho pode fazer, agora para os

demais órgãos, entendo que não tenha este caráter de deliberar

se hoje o CONSEP não tem a

ou de definir estratégias. [

representatividade que a gente espera, o risco ou a probabilidade deste CONSEP definir como prioridade uma coisa que seja mais

]

99

restrita, ou seja, que não tenha uma visão maior de coletividade é muito grande.

Atualmente em minha área a estrutura é deliberativa e consultiva, com maior ênfase para este último. É um pouco fiscalizador, minimamente normativo e bem paritário. Entendo que esse é um bom modelo.” “Consultivo e fiscalizador.

A vantagem é que sendo uma decisão

colegiada, os que não tiveram seus interesses atendidos têm que acatar a decisão. A desvantagem é que algumas questões de segurança pública não podem ser tratadas neste tipo de colegiado, o que deve ser ajustado entre as partes. Por exemplo:

em caso de greve dos comerciários, os representantes deste setor no CONSEP deliberarem que a PM não vai atuar.” “Na questão de segurança pública entendo que se o CONSEP atuasse efetivamente na sua essência, com boa representatividade popular, vejo deveria ser DELIBERATIVO e CONSULTIVO.” “Deliberativo, fiscalizador e normativo.” “No meu entendimento consultivo. Acredito que com o desenvolvimento da sociedade em um futuro próximo poderá ser deliberativo e ter poder fiscalizador.” “Ideal que fosse deliberativo e paritário.”

Deliberativo.

[

]

Embora seja possível identificar uma tendência de considerar o CONSEP como entidade meramente consultiva, a sua categorização está longe de ser matéria pacífica entre os Comandantes de Belo Horizonte e, pelas respostas obtidas, existe uma confusão conceitual entre as possibilidades de funcionamento de um conselho.

O ponto em comum das respostas é de que há ressalvas quanto as possibilidades normativas e deliberativas do conselho. Com exceção do Chefe da PM3 e do Comandante do 1º BPM, há uma resistência em considerá-lo normativo. Percebe-se, ainda, certa cautela em categorizá-lo na forma deliberativa, principalmente em razão da possibilidade da segurança pública ficar subordinada à prevalência dos interesses personalísticos e também em decorrência da falta de estruturação do conselho.

Todavia, a formação de um conselho paritário, pautado por deliberações colegiadas, não permite decisões focadas apenas em interesses de um determinado seguimento social, vez que precisa de argumentos razoáveis e convincentes para que os demais setores o apóiem.

100

No mais, importante esclarecer que as pessoas são, de fato, estratégicas 97 e estão em busca de seus interesses. Não se pode ingenuamente crer que os conselheiros estão em busca de propósitos elevados, utópicos, ou seja, todas as pessoas são maximizadores racionais (adequação entre meio e fim) de suas próprias satisfações.

Daí a importância da institucionalização de mecanismos que limitem as pretensões de hegemonia de grupos ou seguimentos mais organizados ou que ampliem a liberdade comunicativa das minorias, dotando-as de isonomia em relação aos demais setores da sociedade e dos próprios órgãos públicos, independente do nível ou do potencial econômico e político.

Diga-se, ainda, que a definição de prioridades, conforme preceitua as diretrizes atuais, já pressupõe o caráter deliberativo do conselho. Não bastasse esta constatação, a diretriz da 1ª CONSEG para esse tema estabelece uma política de instalação de conselhos paritários e deliberativos.

Ainda sobre a questão da forma de deliberação, uma eventual regulamentação do CONSEP delimitando-o como entidade de caráter consultivo ou meramente legitimante das decisões já tomadas pela administração governativa, sem abertura de participação, torna inócuo o discurso da autonomia do cidadão e abandona o embasamento teórico do procedimentalismo habermasiano, sem oferecer uma refutação razoável.

Todas as respostas indicam uma baixa participação dos diversos seguimentos sociais na estrutura do CONSEP, conduzindo a pesquisa no sentido de investigar a existência de algum mecanismo de incentivo à participação do cidadão nas atividades da entidade. Como resposta, obteve-se:

O ideal é que as pessoas se aproximassem com o interesse único de servir à coletividade, de melhorar a qualidade de vida da comunidade, das pessoas que ele se propõe representar que realmente represente.

97 POSNER, Richard A. Problemas de Filosofia do Direito. Tradução Jeferson Luiz Camargo. São Paulo:

Martins Fontes, 2007, p. 474.

101

Desconheço. O que percebo é que as pessoas que participam normalmente têm algum interesse particular a ser atendido, quer seja na parte de segurança pública, quer seja político.” “Não, considerando que representa sempre ônus para o participante.” “Motivação própria e interesse pessoal de opinar.” “Sim. Vários policiais militares possuem o curso de Polícia Comunitária. Nesse curso são ensinadas técnicas de mobilização social. Na PMMG, com exceção do CESP e CEGESP, todos os cursos possuem a disciplina de Polícia Comunitária. Especificamente, o CTSP e o CFO cumprem o currículo do curso de Promotor de Polícia Comunitária, desde 2005, que ensinam a mobilização social e o método IARA de resolução de problemas. Infelizmente o domínio completo de técnicas para o incentivo à participação do cidadão nos CONSEP, na PMMG, só se dará no futuro, quando os Oficiais que estão aprendendo agora, praticarão como comandantes de CIA.

As respostas obtidas foram claras e não deixaram dúvidas: não existe atualmente nenhum mecanismo de incentivo à participação do cidadão nas reuniões e nas demais atividades do CONSEP. A perspectiva do Chefe da PM3 indica que somente os oficiais possuidores do curso de Polícia Comunitária saberão, no futuro, quando chegarem à função de comando de uma companhia, aplicarão técnicas de incentivo à participação e mobilização social.

Interessante ressaltar que os conselhos atuantes nas demais áreas de atuação estatal, de forma geral, possuem legislação específica que considera a participação nos conselhos como atividade de interesse público relevante, não remunerada, mas com previsão de pagamento de passagens, refeições, estadias, jetons, bem como é possível abonar faltas ao serviço durante reuniões e eventos de capacitação.

Em razão das dificuldades apresentadas, indagou-se ao Comandante da 1ª Região da Polícia Militar se era válido manter a estratégia do CONSEP, visto que a demanda gera um custo institucional e os resultados, pelo que se depreende das respostas citadas acima, são pífios. Como resposta, obteve-se:

Eu sou totalmente a favor do CONSEP. Acho que o CONSEP deve existir e acontecer. O que nós precisamos fazer é reestruturar ou talvez nem seja reestruturar, mas fazer com que sigam a estrutura que foi criada é realinhar o que foi previsto, quais os objetivos, qual é a estratégia com o que efetivamente tem

102

Então eu acho que o grande desafio, não sou a

favor, não acho que tenha que acabar, eu acho é que ele não está atingindo os objetivos, mas não está por estes motivos que foram elencados. Nós não podemos eliminar o doente, mas temos que mudar o remédio, ver outra forma de tratamento.

sido feito. [

]

Deste modo, verifica-se que a instalação do CONSEP se constituiu numa medida acertada e alinhada ao Estado Democrático de Direito. No entanto, dada a sua inoperância, é preciso rever sua estrutura e seu funcionamento, emprestando- lhe nova roupagem. “Mudar o remédio, ver outra forma de tratamento”, são expressões que sintetizam o sentimento de insatisfação, mas também de expectativas positivas se novas leituras ou formas de gestão forem implementadas.

Indagou-se, por fim, aos Comandantes, se uma entidade de direito privado pode congregar os órgãos públicos e representar o interesse público de uma comunidade, ou seja, se ela possui potencial necessário para o cumprimento de suas finalidades básicas. A pesquisa obteve as seguintes respostas:

Sim, desde que devidamente coordenada.” “Entendo que sim, pois na verdade o órgão público tem por objetivo prestação de serviço ao setor privado, ou seja, o “privado” é o cliente do público. Portanto, nada melhor do que congregá-los em uma entidade para ouví-los.” “Sim, desde que haja normas bem claras de controle de tal atividade, assim sendo pode ser claramente um órgão representativo.” “Acredito que sim, mas deveríamos ter uma lei específica que regulasse esta entidade. O que vemos hoje é uma entidade sem valor legal, instituída através de documentos normativos do próprio Estado. Acredito que o assunto deve ser regulado por uma legislação própria que defina a participação de cada um.” “Acredito que não. Acho que o CONSEP não pode ser visto como entidade de direito privado. Se houver interesse do Estado isso pode ser alterado.

Houve apenas uma manifestação contrária ao fato do CONSEP ter sido instituído como entidade de direito privado e, portanto, incompatível com o embasamento teórico desta pesquisa que propugna pelo reforço da autonomia pública do cidadão e não de sua livre atuação no que tange ao desenvolvimento de projetos pessoais.

103

Todavia, os Comandantes reconhecem que há necessidade de uma legislação específica para dispor sobre o assunto, reconhecendo-se, portanto, a insuficiência de uma diretriz interna de um órgão público para tornar efetivas as atividades de um conselho representativo da sociedade junto aos órgãos que integram o sistema de defesa social.

A mesma leitura é feita pelos CONSEP, vez que 95% das entidades pesquisadas, conforme se extrai do quadro de assuntos recorrentes e pragmáticos, entendem ser importante e necessário a criação de uma norma estadual recomendando a participação de todos os órgãos que integram o sistema de defesa social do estado.

Um equívoco comum na administração contemporânea é limitar a condição do privado como cliente do estado. Na realidade, em Habermas, verificou-se que a democracia exige que o cidadão deixe sua condição de mero destinatário para também ser co-autor das normas jurídicas e, por extensão, dos serviços prestados pelo estado.

A própria Constituição de 1988 responsabiliza a coletividade, a família e a sociedade pelos serviços que asseguram direitos fundamentais, tais como saúde, assistência social, meio ambiente, educação e também segurança pública.

A seguir, proceder-se-á a análise dos dados obtidos por meio da investigação

acadêmica junto aos vinte e quatro comandantes de Companhia de Belo Horizonte.

6.3 Análise dos questionários aplicados aos Comandantes de Cia

O censo realizado entre os Comandantes de Companhia de Belo Horizonte foi

realizado por meio da distribuição de 24 (vinte e quatro) questionários, tendo a pesquisa obtido um retorno integral de todas as questões formuladas.

104

O primeiro quadro possibilita uma visualização das Companhias de Belo Horizonte que possuem CONSEP organizados e em funcionamento. De pronto, percebe-se a complexidade da questão da representatividade ou da legitimidade da entidade se autodenominar, com respaldo na DPSSP05/2002-CG, como representante de uma população numerosa e complexa.

O processo eleitoral ganha relevo pela importância da escolha das representações dos seguimentos sociais, mas há de se registrar a dificuldade de organizar uma estrutura que sintetize todos os interesses e grupos existentes nas vinte e quatro áreas de Belo Horizonte.

Duas dificuldades no tocante a legitimidade do CONSEP para exercer suas funções em nome de uma coletividade devem ser aqui destacadas: (1) o processo de seleção dos cidadãos para o exercício da representação perante os órgãos públicos; (2) ausência de mecanismos de controle que pretenda assegurar uma atuação efetiva em benefício de todo o corpo social.

Essas dificuldades identificadas podem gerar respectivamente duas situações que, na verdade, caracterizam a ilegitimidade da representatividade de uma população numerosa e complexa: (1) disputa política na qual as lideranças comunitárias e o cidadão comum não reconhecem o CONSEP como espaço discursivo adequado para apresentação de suas demandas, críticas e contribuições, fomentando a criação de outros canais exclusivos de acesso ao sistema de defesa social; (2) uso da entidade para desenvolvimento de projetos pessoais com atuação desfocada dos objetivos originários.

Ora, o funcionamento adequado do CONSEP exige a criação de uma conjuntura de cooperação e solidariedade entre os diversos seguimentos sociais e não de competição ou concorrência entre as lideranças. Do mesmo modo, há uma expectativa de que a entidade consiga promover uma discussão qualificada sobre os problemas de segurança pública, atuando sobre questões que dizem respeito a toda comunidade de sua área de abrangência.

105

Quadro 6.1 Número de CONSEP organizados e em funcionamento na 1ª RPM Belo Horizonte - Minas Gerais 2009

 

1º BPM

CONSEP

POPULAÇÃO

AISP1

3ª CIA

X

430584

ACISP 1

AISP2

4ª CIA

X

529792

AISP3

5ª CIA

X

317410

AISP4

6ª CIA

X

1744183

 

5º BPM / 41º BPM

CONSEP

POPULAÇÃO

AISP5

10ª CIA

X

59744

ACISP 2

AISP6

11ª CIA

X

226179

AISP7

12ª CIA

Não possui

257141

AISP8

126ª CIA

X

195000

 

13º BPM / 49º BPM

CONSEP

POPULAÇÃO

AISP9

14ª CIA

X

240000

ACISP 3

AISP10

15ª CIA

X

76708

AISP11

16ª CIA

X

73912

AISP12

18ª CIA

X

91633

 

16º BPM

CONSEP

POPULAÇÃO

AISP13

20ª CIA

X

130911

ACISP 4

AISP14

22ª CIA